Ds 2021:27
Vissa lagförslag med anledning av en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet
1. Sammanfattning
Målet för arbetsmarknadspolitiken är att insatserna ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. En del i att uppnå det är att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, med Arbetsförmedlingen som ansvarig myndighet, på ett mer effektivt sätt än i dag behöver kunna ge stöd till arbetssökande att komma i arbete och möjliggöra för fler arbetsgivare att hitta rätt kompetens. Arbetsförmedlingen och den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska därför reformeras.
Arbetsförmedlingen ska fortsatt ha myndighetsansvaret för arbetsmarknadspolitiken, men matchande och rustande insatser ska i huvudsak utföras av fristående aktörer. En ny arbetsmarknadspolitisk insats, förmedlingsinsatser, ska införas och anskaffas från leverantörer med Arbetsförmedlingen som ansvarig myndighet. Kvalitet och kontroll ska vara styrande för ett nytt system med förmedlingsinsatser. Kostnadseffektivitet ska vara vägledande för förmedlingsinsatserna, som också behöver utformas så att konkurrens mellan leverantörerna leder till kontinuerliga förbättringar. Leverantörer av förmedlingsinsatser ska ges starka incitament att nå goda resultat för alla deltagare. Den arbetssökande ska så långt som möjligt ges möjlighet att påverka valet av leverantör. I den reformerade verksamheten ska det fortsatt finnas en bredd av andra arbetsmarknadspolitiska insatser som utförs av fristående aktörer, t.ex. leverantörer, kommuner, arbetsgivare och idéburna aktörer, eller i Arbetsförmedlingens egen regi, liksom insatser som bedrivs i samverkan.
För att såväl Arbetsförmedlingen som leverantörerna ska kunna fullgöra sina respektive uppdrag på ett effektivt sätt när leverantörer i större utsträckning utför arbetsmarknadspolitiska insatser, behöver utbytet av information mellan Arbetsförmedlingen och leverantören kunna ske mer effektivt. För att skyddet för enskildas integri-
Ds 2021:27 Sammanfattning
tet ska kunna upprätthållas och ett effektivt informationsutbyte ska kunna ske krävs vissa lagändringar. Reformeringen innebär även att begrepp behöver anpassas i några lagar. Denna promemoria innehåller förslag till sådana lagändringar.
Lagförslagen föreslås träda i kraft den 1 december 2022.
2. Författningsförslag
2.1. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring
Härigenom föreskrivs att 43 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
43 §
1
En sökande ska varnas om han eller hon
1. utan godtagbart skäl inte medverkat till att upprätta en individuell handlingsplan,
2. utan godtagbart skäl inte lämnat en aktivitetsrapport till
den offentliga arbetsförmedlingen
inom utsatt tid,
3. utan godtagbart skäl inte besökt eller tagit kontakt med den
offentliga arbetsförmedlingen eller
en kompletterande aktör vid
överenskommen eller på annat sätt beslutad tidpunkt,
4. utan godtagbart skäl inte sökt anvisat lämpligt arbete, eller
1. utan godtagbart skäl inte
har medverkat till att upprätta en
individuell handlingsplan hos
Arbetsförmedlingen,
2. utan godtagbart skäl inte
har lämnat en aktivitetsrapport
till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid,
3. utan godtagbart skäl inte
har besökt eller kontaktat Arbetsförmedlingen, eller en leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen,
vid en bestämd tidpunkt,
4. utan godtagbart skäl inte
har sökt lämpligt arbete som har anvisats av Arbetsförmedlingen,
eller
1 Senaste lydelse 2013:152.
Författningsförslag Ds 2021:27
5. inte aktivt sökt lämpliga 5. inte aktivt har sökt lämparbeten. liga arbeten.
Om sökanden missköter arbetssökandet enligt första stycket vid upprepade tillfällen inom samma ersättningsperiod, ska han eller hon stängas av från rätt till ersättning.
Avstängningstiden ska vara 1 ersättningsdag vid det andra tillfället, 5 ersättningsdagar vid det tredje tillfället och 10 ersättningsdagar vid det fjärde tillfället. Vid ett femte fall av misskötsamhet under ersättningsperioden, har sökanden inte rätt till ersättning förrän han eller hon på nytt uppfyllt ett arbetsvillkor.
Avstängningstiden ska vara 1 ersättningsdag vid det andra tillfället, 5 ersättningsdagar vid det tredje tillfället och 10 ersättningsdagar vid det fjärde tillfället. Vid ett femte fall av misskötsamhet under ersättningsperioden, har sökanden inte rätt till ersättning förrän han eller hon på nytt har uppfyllt ett arbetsvillkor.
Denna lag träder i kraft den 1 december 2022.
Ds 2021:27 Författningsförslag
2.2. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:625) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Härigenom föreskrivs att det i lagen (2000:625) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
1
ska införas två nya paragrafer, 3
och 4 §§ av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
2
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för en leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen att till Arbetsförmedlingen lämna uppgifter som myndigheten behöver i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
4 §
3
Den som på grund av anställning eller på något annat sätt deltar eller har deltagit i en leverantörs verksamhet att utföra arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen får inte obehörigen röja vad han eller hon då har fått veta om enskilds personliga förhållanden eller affärs- eller driftförhållanden. Detsamma gäller den som deltar eller har deltagit i verksamhet hos en underleverantör
1 Senaste lydelse av lagens rubrik 2020:480. 2 Tidigare 3 § upphävd genom 2007:809. 3 Tidigare 4 § upphävd genom 2012:416.
Författningsförslag Ds 2021:27
som medverkar till att fullgöra leverantörens uppdrag.
I det allmännas verksamhet tillämpas offentlighetsoch sekretesslagen (2009:400) .
Denna lag träder i kraft den 1 december 2022.
Ds 2021:27 Författningsförslag
2.3. Förslag till lag om ändring i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Härigenom föreskrivs att 4, 5 och 12 §§ lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
1
Arbetsförmedlingen får behandla personuppgifter inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bara om det är nödvändigt för
1. handläggning av ärenden,
2. publicering av plats-2. publicering av platsinformation, information om information, information om
kompletterande aktörer och leverantörer som utför arbets-
ansökningar om anställning,
marknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen
och ansökningar om anställning,
3. planering, metodutveckling, tillsyn, uppföljning, resultatredovisning och utvärdering av verksamheten,
4. kontroll av ekonomiskt stöd till arbetsgivare och enskilda som tar del av insatser inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten,
5. framställning av avidentifierad statistik, och
6. samarbete på det arbetsmarknadspolitiska området inom Europeiska unionen och Europeiska ekonomiska samarbetsområdet samt enligt överenskommelsen den 6 mars 1982 om en gemensam nordisk arbetsmarknad.
5 §
2
Arbetsförmedlingen får behandla personuppgifter för tillhandahållande av information som behövs inom
1. Försäkringskassans, Centrala studiestödsnämndens eller arbetslöshetskassornas verksamhet som underlag för beslut om och kontroll av förmåner, ersättningar och andra stöd,
1 Senaste lydelse 2020:481. 2 Senaste lydelse 2018:259.
Författningsförslag Ds 2021:27
2. Skatteverkets verksamhet som underlag för beslut om och kontroll av skatt,
3. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens verksamhet som avser tillsyn och uppföljning samt utfärdande av intyg enligt 48 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring,
4. Kronofogdemyndighetens verksamhet som underlag för bedömning enligt 4 kap. utsökningsbalken av i vilken utsträckning en gäldenär har utmätningsbar egendom,
5. socialnämndernas verksamhet som underlag för beslut om och kontroll av ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. socialtjänstlagen (2001:453),
6. Migrationsverkets verk-6. Migrationsverkets verksamhet som underlag för beslut samhet som underlag för beslut om bistånd enligt lagen om bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., samt asylsökande m.fl., och
7. kompletterande aktörers 7. leverantörers verksamhet verksamhet enligt uppdrag från att utföra arbetsmarknads-Arbetsförmedlingen.
politiska insatser på uppdrag av
Arbetsförmedlingen.
Arbetsförmedlingen får även behandla personuppgifter för att tillhandahålla information till riksdagen eller regeringen eller till någon annan för att fullgöra uppgiftslämnande i enlighet med lag eller förordning.
12 §
3
Försäkringskassan, Centrala studiestödsnämnden, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, arbetslöshetskassorna, Kronofogdemyndigheten, en socialnämnd och Migrationsverket får ha direktåtkomst till personuppgifter som behandlas i en arbetsmarknadspolitisk databas om det behövs för de ändamål som avses i 5 §. En socialnämnd får ha direktåtkomst först sedan Arbetsförmedlingen har försäkrat sig om att handläggare hos socialnämnden bara kan ta del av uppgifter om personer som är aktuella i ärenden hos nämnden.
En enskild får i en arbets-En enskild får i en arbetsmarknadspolitisk databas ha marknadspolitisk databas ha direktåtkomst till uppgifter om direktåtkomst till uppgifter om sig själv samt till sådana upp- sig själv samt till sådana upp-
3 Senaste lydelse 2010:2029.
Ds 2021:27 Författningsförslag
gifter om arbetsgivare och gifter om arbetsgivare och leve-
kompletterande aktörer som får rantörer som utför arbets-
behandlas enligt 4 § 2.
marknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen
som får behandlas enligt 4 § 2.
En arbetsgivare får i en arbetsmarknadspolitisk databas ha direktåtkomst till sådana uppgifter om en arbetssökande som får behandlas enligt 4 § 2.
Regeringen meddelar före-Regeringen får meddela föreskrifter om vilka personupp- skrifter om vilka personuppgifter som får omfattas av gifter som får omfattas av direktåtkomst enligt första– direktåtkomst enligt första– tredje styckena. tredje styckena.
Denna lag träder i kraft den 1 december 2022.
Författningsförslag Ds 2021:27
2.4. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
1
dels att 28 kap. 11–12 a och 17 §§ samt rubrikerna närmast före
28 kap. 11 och 12 a §§ ska ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast efter 28 kap. 10 a § ska lyda ”Den
arbetsmarknadspolitiska verksamheten och arbetslöshetsförsäkringen”,
dels att rubriken närmast före 28 kap. 13 § ska lyda ”Arbets-
löshetsförsäkringen”.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
28 kap.
Arbetsförmedling m.m. Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
11 §
2
Sekretess gäller för uppgift Sekretess gäller i den arbets-om en enskilds personliga för- marknadspolitiska verksamheten hållanden, om det inte står klart för uppgift om en enskilds per-
att uppgiften kan röjas utan att sonliga förhållanden, om det kan
den enskilde eller någon när- antas att den enskilde eller någon stående till denne lider men och närstående till denne lider men uppgiften förekommer i ärende om uppgiften röjs.
om
1. arbetsförmedling,
2. yrkesvägledning,
3. arbetsvård,
4. antagning till arbetsmarknadsutbildning, eller
5. hjälp och stöd vid arbetslöshet eller andra åtgärder i anställningsfrämjande syfte eller
1 Senaste lydelse av rubriken närmast efter 28 kap. 10 a § 2017:594. 2 Ändringen innebär bl.a. att tredje stycket tas bort.
Ds 2021:27 Författningsförslag
för att främja en enskilds anpassning till arbetslivet.
Sekretessen gäller inte beslut i ärende. I ärende hos Försäkringskassan eller domstol gäller 1–3 och 6 §§ i stället för första och andra styckena.
För uppgift i en allmän hand-För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst ling gäller sekretessen i högst
femtio år. sjuttio år.
12 §
3
Sekretess gäller i ärende om Sekretess gäller i den arbets-
arbetsförmedling och ärende marknadspolitiska verksamheten enligt lagstiftningen om anställ- för uppgift om en enskilds ningsfrämjande åtgärder för upp- affärs- eller driftförhållanden,
gift om en enskilds affärs- eller om det kan antas att den enskilde driftförhållanden, om det inte lider skada om uppgiften röjs.
står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada.
Sekretessen gäller inte beslut om stöd i ärende enligt lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.
Etableringsinsatser Sekretessbrytande bestämmelse
12 a §
5
Utöver vad som följer av 21 Sekretessen enligt 11 och 12 §§ kap. 5 § gäller sekretess för uppgift hindrar inte att uppgift lämnas till om en enskilds personliga för- en leverantör som utför arbetshållanden när uppgiften före- marknadspolitiska insatser på kommer i ärende om etablerings- uppdrag av Arbetsförmedlingen, insatser och i ärende om ersättning om det är nödvändigt för att levesom kan lämnas för deltagande i rantören ska kunna fullgöra sitt etableringsinsatser, om det inte uppdrag. står klart att uppgiften kan röjas
3 Senaste lydelse 2021:672. 4 Senaste lydelse 2017:594. 5 Senaste lydelse 2017:594.
Författningsförslag Ds 2021:27
utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.
17 §
6
Den tystnadsplikt som följer Den tystnadsplikt som följer
av 12 a § och av ett förbehåll som av ett förbehåll som har gjorts
har gjorts med stöd av 16 § andra med stöd av 16 § andra meningen inskränker rätten meningen inskränker rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryck- enligt 1 kap.1 och 7 §§tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 frihetsförordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihets- och 10 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och grundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter. offentliggöra uppgifter.
1. Denna lag träder i kraft den 1 december 2022.
2. Äldre bestämmelser gäller för uppgifter som har lämnats före ikraftträdandet.
6 Senaste lydelse 2018:1919.
Ds 2021:27 Författningsförslag
2.5. Förslag till lag om ändring i lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare
Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska upphöra att gälla.
1. Denna lag träder i kraft den 1 december 2022.
2. Den upphävda paragrafen gäller dock fortfarande för uppgifter som den som är eller har varit verksam inom en yrkesmässigt bedriven verksamhet för nyanlända invandrare har fått veta före ikraftträdandet.
3. Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet
3.1. En effektivare arbetsmarknadspolitisk verksamhet
3.1.1. Behov av effektivare stöd till arbetssökande och arbetsgivare
Målet för arbetsmarknadspolitiken är att insatserna ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. En väl fungerande arbetsmarknad är till nytta för arbetstagare och arbetsgivare, men även för samhället i stort och kännetecknas av hög sysselsättning och en produktiv användning av arbetskraften.
Det är Arbetsförmedlingen som ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Myndigheten ska enligt förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att effektivt sammanföra de som söker arbete med de som söker arbetskraft, prioritera de som befinner sig långt från arbetsmarknaden och bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt. Arbetsförmedlingens verksamhet ska utformas så att den bedrivs på ett effektivt, enhetligt och rättssäkert sätt och så att arbetssökande och arbetsgivare har tillgång till en likvärdig service i hela landet. Den ska anpassas efter den enskildes förutsättningar, främja mångfald och jämställdhet samt motverka diskriminering i arbetslivet och en könsuppdelning på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen ska säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring. Myndigheten har ett samlat ansvar för funktionshindersfrågor inom arbetsmarknadspolitiken
Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet Ds 2021:27
och ett särskilt ansvar för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter.
Under lång tid har många insatser inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten utförts av fristående aktörer på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Arbetsmarknadsutbildning har upphandlats sedan mitten av 1980-talet. Sedan 2007 har Arbetsförmedlingen även anlitat kompletterande aktörer för att få arbetssökande i arbete. Arbetsförmedlingen anskaffar i dag matchningstjänster inom ramen för bl.a. tjänsten Kundval rusta och matcha (Krom) samt rustande insatser inom ramen för bl.a. tjänsten Introduktion till arbete.
På senare år har många förändringar genomförts inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och för att förbättra möjligheterna för arbetslösa att få ett arbete. Det återstår dock många utmaningar på svensk arbetsmarknad. Redan före utbrottet av covid-19 fanns obalanser på arbetsmarknaden, som innebar att arbetslösheten var hög i vissa grupper, samtidigt som arbetskraftsbristen var hög i många yrken och branscher. Den ekonomiska nedgången i pandemins spår riskerar dessutom att leda till negativa effekter på lång sikt. Långa perioder av arbetslöshet riskerar att försämra arbetslösas yrkeskunskaper och försvåra matchningen på arbetsmarknaden. Effekterna kan medföra att redan svaga grupper drabbas särskilt hårt. För att förbättra den svenska arbetsmarknadens funktionssätt krävs olika typer av åtgärder. En del är att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten på ett mer effektivt sätt än i dag behöver kunna ge stöd till arbetssökande att komma i arbete och möjliggöra för fler arbetsgivare att hitta rätt kompetens.
3.1.2. Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska reformeras
Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska reformeras i grunden. Syftet är att förbättra effektiviteten i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och bidra till högre sysselsättning och lägre arbetslöshet. Arbetsförmedlingen ska fortsatt ha myndighetsansvaret och ansvara för att det finns en välfungerande arbets-
Ds 2021:27 Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet
marknadspolitisk verksamhet i hela landet, men matchande och rustande insatser ska i huvudsak utföras av fristående aktörer. En ny arbetsmarknadspolitisk insats, förmedlingsinsatser, ska införas genom reglering i förordning. Förmedlingsinsatserna kommer att anskaffas från leverantörer. Insatsen ska stödja arbetssökande att få varaktigt arbete, antingen via direkt matchning eller vid behov via reguljär utbildning, och arbetsgivare ges därigenom också stöd att hitta arbetskraft. Myndighetens arbete bl.a. med anskaffning, kontroll och uppföljning av leverantörer och tjänster kommer därmed att få ökad betydelse. Samtidigt kommer andra uppgifter som Arbetsförmedlingen utför i egen regi att minska i omfattning. Myndigheten kommer exempelvis inte stödja deltagare i förmedlingsinsatser med sådan matchning och arbetsgivarkontakter som leverantörerna ska utföra enligt avtal. Att låta arbetsmarknadspolitiska insatser i större utsträckning utföras av leverantörer bidrar till att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten får tillgång till fler kompetenser och andra kontaktytor. Konkurrensdrivna förbättringar av de matchande och rustande insatserna inom insatser som anskaffas kan på sikt också bidra till förbättrade arbetsmarknadspolitiska resultat i förhållande till anslagna medel.
Det ska även i den reformerade verksamheten finnas en bredd av arbetsmarknadspolitiska insatser för att svara mot varierande behov hos arbetssökande och arbetsgivare. Dessa insatser kan utföras av fristående aktörer, t.ex. leverantörer, kommuner, arbetsgivare och idéburna aktörer, eller i Arbetsförmedlingens egen regi. Vissa arbetssökande kommer även ha behov av insatser inom reguljär utbildning (dvs. kommunal vuxenutbildning inklusive sfi, yrkeshögskolor, universitet och högskolor samt folkhögskolor). Arbetsförmedlingens samverkan med andra på nationell, regional och lokal nivå kommer fortsatt att vara central för genomförandet av det arbetsmarknadspolitiska uppdraget. Arbetsförmedlingen behöver fortsatt ha en aktiv roll, även lokalt, i att utforma, samordna och anvisa sökande till sådana insatser när det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat.
Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet Ds 2021:27
3.2. Reformens genomförande
3.2.1. Genomförandet ska ske ordnat och successivt
Regeringen har angett att det huvudsakliga regelverket för reformeringen ska beslutas under mandatperioden för ikraftträdande under slutet av 2022, se bl.a. Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Arbetsförmedlingen.
Reformeringen av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska ske ordnat och successivt och det ska finnas en fungerande verksamhet för arbetssökande och arbetsgivare i hela landet. Regeringen har gett Arbetsförmedlingen flera uppdrag om genomförandet av den reformerade verksamheten. Det har bl.a. skett i regleringsbreven för 2019, 2020 och 2021 samt genom särskilda uppdrag. Uppdragen har bl.a. gällt att myndigheten ska säkerställa att det finns en ändamålsenlig genomförandeorganisation som skapar förutsättningar för ett successivt genomförande av reformeringen. Regeringen gav i regleringsbrevet för 2020 Arbetsförmedlingen i uppdrag att införa utvecklade matchningstjänster under 2020 för att dra lärdomar inför ett kommande system. I regleringsbrevet för 2021 har regeringen gett Arbetsförmedlingen i uppdrag att påbörja en utökning av utvecklade matchningstjänster till fler leveransområden tidigt under 2021 och att vidareutveckla ersättningsmodeller i syfte att implementeras så snart som möjligt men senast tidigt under andra halvåret 2022. Dessa matchningstjänster utgör en del av genomförandet av reformeringen av Arbetsförmedlingen.
3.2.2. Förordningsreglerad arbetsmarknadspolitik verksamhet
Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten regleras i huvudsak i förordning. Det framgår t.ex. av 1 § förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen att det är Arbetsförmedlingen som ansvarar för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I 5 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten finns bestämmelser om formerna för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, dvs. vilka verktyg Arbetsförmedlingen har till sitt förfogande för att utföra sitt uppdrag. Många arbetsmarknadspolitiska insatser ges inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program, för vilka det finns särskilda förordningar (se 9 § förordningen om den
Ds 2021:27 Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet
arbetsmarknadspolitiska verksamheten). I förordning regleras även vissa krav på Arbetsförmedlingen när myndigheten utför sitt uppdrag, t.ex. att beslut om anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverade och att alla arbetssökande ska få en individuell handlingsplan. Det finns även viss lagreglering inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Bland annat finns bestämmelser i lagen (2000:625) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen, lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Den reformerade arbetsmarknadspolitiska verksamheten kommer, på motsvarande sätt som i dag, i stor utsträckning att regleras i förordning. Det innebär bl.a. att Arbetsförmedlingens ansvar och formerna för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten kommer att framgå av en förordning med instruktion för myndigheten. Därutöver kommer det att finnas särskilda förordningar som reglerar specifika arbetsmarknadspolitiska insatser. Den förordningsreglering som nu gäller behöver dock ändras i delar, för att den reformerade verksamheten ska bli effektivare. Exempelvis kommer det att behövas en reglering för själva förmedlingsinsatserna, på samma sätt som gäller för andra insatser. Det kommer även att behövas förordningsreglering om myndighetens ansvar för anskaffning av förmedlingsinsatser. Den största delen av regleringen för den reformerade verksamheten kommer alltså att finnas i förordning. Arbetet med nödvändiga förordningsändringar pågår i Regeringskansliet.
3.2.3. Styrning genom uppdrag och finansiell styrning
En central och viktig del i genomförandet av reformen är hur Arbetsförmedlingen anskaffar förmedlingsinsatser. Förutsättningarna som ges av gällande regelverk kommer att kompletteras med mål och värden som är viktiga när Arbetsförmedlingen anskaffar förmedlingsinsatser. Utöver den förordningsreglering som behövs för den reformerade verksamheten, t.ex. bestämmelser om förmedlingsinsatser, kan regeringen även ge Arbetsförmedlingen
Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet Ds 2021:27
genomförandeuppdrag som anger vilka mål och värden som är viktiga när myndigheten anskaffar dessa insatser.
Hur många arbetssökande som kommer att få del av förmedlingsinsatser beror, på samma sätt som för alla arbetsmarknadspolitiska insatser, bl.a. på hur många som ingår i målgruppen för själva insatsen, myndighetens tillgängliga medel samt regeringens finansiella och övriga styrning.
3.2.4. Vissa lagändringar
För att genomföra reformen effektivt kommer det att behövas vissa lagändringar som understödjer den reformerande verksamheten. Exempelvis kommer en reformerad verksamhet där arbetsmarknadspolitiska insatser i större utsträckning utförs av leverantörer ställa högre krav på att Arbetsförmedlingen kan dela information med och få information om enskilda från dessa leverantörer. Syftet är att både Arbetsförmedlingen och leverantörerna ska kunna fullgöra sina respektive uppdrag effektivt. När insatser i större utsträckning utförs av leverantörer ökar även behovet av en reglering av enskildas integritetsskydd hos leverantörerna. Den reformerade verksamheten medför även ett behov av att se över begrepp i vissa lagar. Denna promemoria innehåller förslag till lagändringar. Lagförslagen syftar sammantaget dels till att förbättra möjligheterna för ett mer ändamålsenligt informationsutbyte samtidigt som intrånget i den personliga integriteten för enskilda minimeras, dels till att anpassa vissa begrepp i befintlig lagstiftning till den reformerade verksamheten.
Utöver de lagändringar som föreslås i denna promemoria och som har betydelse för reformeringen av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten pågår beredning i Regeringskansliet av de lagförslag som Utredningen om kommuners medverkan i den statliga arbetsmarknadspolitiken har lämnat i betänkandet Kommuner som utförare av tjänster åt Arbetsförmedlingen – en analys av de rättsliga förutsättningarna (SOU 2020:41).
För att ge en bakgrund till det pågående arbetet med reformen inom Regeringskansliet och till de lagändringar som föreslås i denna promemoria ges i det följande en övergripande beskrivning av hur
Ds 2021:27 Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet
den reformerade arbetsmarknadspolitiska verksamheten är tänkt att se ut.
3.3. Arbetsförmedlingens ansvar i den reformerade verksamheten
3.3.1. En sammanhållen statlig verksamhet
Arbetsförmedlingen ska fortsatt vara ansvarig myndighet på det arbetsmarknadspolitiska området. Även i den reformerade verksamheten ska Arbetsförmedlingen verka för att arbetsmarknadspolitiska insatser kommer till stånd. Till följd av att förmedlingsinsatser införs kommer de arbetsmarknadspolitiska insatserna i större utsträckning än i dag att anskaffas genom upphandling eller inom ramen för valfrihetssystem. Samtidigt behöver insatser också framöver tillhandahållas genom samverkan eller överenskommelser. Arbetsförmedlingen kommer bl.a. fortfarande att ha en aktiv roll i fråga om att utforma, samordna och anvisa till insatser som bedrivs i samverkan med andra fristående aktörer.
Reformeringen kommer att medföra delvis förändrade förutsättningar för Arbetsförmedlingen i dess roll som ansvarig myndighet. Myndigheten kommer även i fortsättningen att ha i uppgift att bl.a. bedöma den enskildes förutsättningar och behov och fatta beslut om arbetsmarknadspolitiska insatser samt bedriva den samverkan med andra myndigheter som krävs i förhållande till sådana bedömningar och beslut. Uppgifterna kommer också som i dag att innefatta bl.a. kontroll i förhållande till individersättningar och att besluta om och följa upp bidrag, stöd och ersättningar till leverantörer, anordnare, arbetsgivare eller andra, liksom att tillhandahålla digital och annan infrastruktur som behövs inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Myndigheten kommer också fortfarande att tillhandahålla viss grundläggande service till både arbetssökande och arbetsgivare och vissa insatser i egen regi. Samtidigt kommer vissa uppgifter som Arbetsförmedlingen utför i egen regi att minska i omfattning. Myndigheten kommer exempelvis inte stödja deltagare i förmedlingsinsatser med sådan matchning och arbetsgivarkontakter som leverantörerna ska utföra enligt avtal. Andra uppgifter kommer däremot att öka i betydelse hos myndigheten. Det rör sig exempelvis om uppgifterna att anskaffa, kontrollera och följa upp leverantörer
Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet Ds 2021:27
och tjänster, liksom att utveckla digital infrastruktur för utbyte av information mellan bl.a. myndigheten och leverantörer.
Arbetsförmedlingen ska verka för att det finns ett utbud i form av en rad olika arbetsmarknadspolitiska insatser liksom att enskilda erbjuds sådana insatser eller kedjor av insatser när det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat. Myndigheten behöver därför upprätthålla arbetssätt och organisation som stödjer detta, inklusive att insatser anordnas och utvecklas i samverkan med kommuner och andra lokala samverkansparter. I syfte att de arbetsmarknadspolitiska insatserna ska kunna erbjudas till enskilda på ett effektivt sätt, ska Arbetsförmedlingen fortsätta arbetet med att utveckla enhetliga och träffsäkra arbetsmarknadspolitiska bedömningar, inklusive ett statistiskt bedömningsstöd.
Arbetsmarknadspolitiken ska fortsatt vara nationellt sammanhållen, med en statlig finansiering. Reformeringen innebär inga förändringar av ansvarsfördelningen mellan stat och kommun.
3.3.2. Likvärdig tillgång till service och insatser i hela landet
I egenskap av ansvarig myndighet behöver Arbetsförmedlingen i den reformerade verksamheten upprätthålla en likvärdig tillgång till såväl grundläggande service som arbetsmarknadspolitiska insatser i hela landet.
Likvärdig tillgång till grundläggande service och stöd
Grundläggande service och stöd till arbetssökande, arbetsgivare och allmänhet innefattar t.ex. att myndigheten behöver tillhandahålla information, samt ge möjlighet att ställa frågor och begära ut handlingar. Sådan grundläggande service kan ges via olika kanaler, t.ex. genom digitala tjänster, telefon eller att ha en tillgänglighet för fysiska besök. Arbetsförmedlingen kommer även framöver att behöva utveckla olika servicekanaler i syfte att de ska svara väl mot behov hos användare och vara kostnadseffektiva.
Ds 2021:27 Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet
Likvärdig tillgång till arbetsmarknadspolitiska insatser
Utöver sådan grundläggande service behöver myndigheten också erbjuda arbetssökande och arbetsgivare likvärdig tillgång till stöd i form av arbetsmarknadspolitiska insatser när detta är arbetsmarknadspolitiskt motiverat. I sådant stöd ingår t.ex. förmedlingsinsatser eller andra arbetsmarknadspolitiska program samt insatser som ges i samverkan. Sådant stöd innefattar även stöd till arbetsgivare i deras rekryteringsarbete.
Med likvärdig tillgång avses i detta sammanhang att arbetssökande och arbetsgivare, oberoende av t.ex. var i landet de bor eller verkar, ska ha tillgång till insatser av god kvalitet utifrån sina behov och förutsättningar samt vad som är arbetsmarknadspolitiskt motiverat. Med likvärdighet avses däremot inte att insatserna måste vara utformade på samma sätt överallt eller att innehållet måste vara detsamma för alla. Med likvärdighet avses inte heller att alla arbetssökande och arbetsgivare måste få precis lika mycket insatser eftersom insatserna behöver prioriteras utifrån bl.a. den arbetssökandes förutsättningar och utifrån vad som är arbetsmarknadspolitiskt motiverat. Insatserna behöver också alltjämt tillhandahållas på ett kostnadseffektivt sätt.
Många av de uppgifter som Arbetsförmedlingen fortsatt ska utföra förutsätter ändamålsenlig lokal närvaro i hela landet, t.ex. för att Arbetsförmedlingen vid behov ska kunna ha fysiska möten med arbetssökande och arbetsgivare inom rimligt reseavstånd. Även som samverkanspart behöver Arbetsförmedlingen finnas tillgänglig på ett likvärdigt sätt, t.ex. gentemot kommuner. Regeringen har i regleringsbreven för både 2020 och 2021 uppdragit åt Arbetsförmedlingen att säkerställa bl.a. närvaro och likvärdig service i hela landet. Arbetsförmedlingen kommer behöva fortsätta arbetet med att säkerställa en ändamålsenlig och väl fungerande lokal närvaro, t.ex. genom egna kontor, eller genom samarbetslösningar med kommuner eller Statens servicecenter.
Arbetsförmedlingen behöver fortlöpande följa om det i hela landet finns tillgång till arbetsmarknadspolitiska insatser, inklusive förmedlingsinsatser, i tillräcklig omfattning. Arbetsförmedlingen behöver också, genom såväl incitament och krav som andra lämpliga åtgärder, verka för att marknadsutbudet av förmedlingsinsatser och andra insatser som myndigheten anskaffar över tid är tillräckligt i
Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet Ds 2021:27
hela landet. Ett tillräckligt marknadsutbud av förmedlingsinsatser är av central betydelse för att en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet ska fungera väl. Om det tillfälligt inte bedöms finnas ett tillräckligt marknadsutbud, behöver Arbetsförmedlingen under en tydligt avgränsad övergångsperiod, på det sätt som är mest ändamålsenligt, kunna säkra ett tillräckligt utbud av matchningstjänster. Det kan tänkas ske på olika sätt, t.ex. genom lokala samarbetslösningar med kommuner, att andra upphandlade aktörer träder in som leverantörer av matchningstjänster under en avgränsad tid, eller att motsvarande insatser ges av Arbetsförmedlingen i egen regi.
3.3.3. Arbetsmarknadspolitiska insatser
En fortsatt bredd av arbetsmarknadspolitiska insatser och utförare
De arbetsmarknadspolitiska insatserna utgör Arbetsförmedlingens huvudsakliga verktyg för att uppfylla det arbetsmarknadspolitiska uppdraget. Insatserna ska svara mot olika behov som finns hos arbetssökande och arbetsgivare, och även syfta till att bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt. De ska därigenom stödja målet för arbetsmarknadspolitiken om att insatserna ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad.
Det ska fortsatt finnas en bredd av insatser, motsvarande de som följer av 5 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. De kan vara av matchande karaktär och syfta till att sammanföra arbetssökande med arbetsgivare som har lediga platser, t.ex. platsförmedling och vägledning. De kan också vara av rustande karaktär och syfta till att stärka den enskildes förutsättningar att få och behålla ett arbete, t.ex. arbetsmarknadsutbildning, arbetspraktik eller reguljär utbildning. Insatser kan också samtidigt innehålla både matchande, rustande och andra inslag. De utvecklade matchningstjänsterna inom Krom innehåller t.ex. sådana olika inslag. Subventionerade anställningar kan vidare syfta både till att stärka den enskilde och stimulera arbetsgivare till att anställa personer som har svårt att få ett arbete utan sådant stöd. Detsamma gäller arbetsmarknadsutbildningar som både ska stärka den enskildes möjligheter att komma i arbete och bidra till en förbättrad kompetensförsörjning.
Ds 2021:27 Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet
Vidare ska Arbetsförmedlingen fortsatt ansvara för att stöd tillhandahålls till arbetsgivare, bl.a. i deras rekryteringsarbete och genom rådgivning och stöd för arbetsgivare som har anställda med en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.
Arbetsförmedlingen har ansvar för att de arbetsmarknadspolitiska insatser som myndigheten har till sitt förfogande för att utföra sitt uppdrag finns tillgängliga, antingen genom anskaffning, samverkan, överenskommelser eller genom att de utförs i egen regi. I dag anskaffar myndigheten bl.a. förberedande utbildning, arbetsmarknadsutbildning och tjänster inom arbetslivsinriktad rehabilitering. Inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten kommer det vidare, liksom i dag, att finnas andra fristående aktörer som utför insatser men som Arbetsförmedlingen inte anskaffar. Det handlar bl.a. om möjligheten för arbetssökande att under vissa förutsättningar ta del av utbildning på grundläggande, gymnasial och eftergymnasial nivå samt svenska för invandrare med aktivitetsstöd eller etableringsersättning, och om studiemotiverande utbildning inom folkhögskolor. Vid sidan av förmedlingsinsatserna kommer det också fortsatt att finnas arbetsplatsförlagda insatser som erbjuds hos eller anordnas av arbetsgivare eller av andra organisationer, inklusive idéburna aktörer. Vissa insatser kan också komma att utföras av exempelvis kommuner inom ramen för samverkanslösningar eller inom ramen för till exempel projekt med finansiering från Europeiska socialfonden.
Arbetsförmedlingen behöver även i fortsättningen verka för att ett sådant utbud av arbetsmarknadspolitiska insatser, eller kedjor av insatser, ska finnas genom anskaffning, samverkan eller överenskommelser med privata företag och andra organisationer, såväl som med kommuner och statliga myndigheter.
Arbetslivsinriktad rehabilitering och insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga
För arbetssökande som har en konstaterad funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga kommer det, liksom i dag, att finnas särskilda insatser enligt förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Arbetsförmedlingen kommer även framöver att ansvara för beslut, uppföljning och kontroll av dessa insatser. Sådana
Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet Ds 2021:27
beslut behöver fortsatt vara arbetsmarknadspolitiskt motiverade. Leverantörer av förmedlingsinsatser kommer att kunna stödja den enskilde att hitta arbetsgivare som kan vara intresserad av att anställa den enskilde. Det är dock Arbetsförmedlingen som utreder förutsättningarna för och fattar beslut om lönebidrag. Däremot kan endast Arbetsförmedlingen matcha och anvisa en arbetssökande till ett arbete hos Samhall Aktiebolag och till skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare, som främst anordnas av kommuner. Korrekt funktionshinderkodning är fortsatt viktig för att personer med funktionsnedsättning ska få ett stöd baserat på individens behov.
I den reformerade verksamheten kommer det också fortfarande att finnas t.ex. utredande, vägledande, rehabiliterande och arbetsförberedande insatser, som kan erbjudas oavsett om den enskilde har en funktionsnedsättning eller t.ex. deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering. Liksom i dag kommer det att vara upp till Arbetsförmedlingen att avgöra hur sådana mer specialiserade insatser bör utföras, t.ex. utföras i egen regi, erbjudas i samverkan med andra aktörer eller anskaffas från leverantörer. För vissa insatser av denna typ och för denna målgrupp kan idéburna aktörer bidra med mervärde. Det ska finnas möjligheter för ideell sektor att medverka inom ramen för den reformerade arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det s.k. förstärkta samarbetet mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan avseende sjukskrivna och unga som uppbär aktivitetsersättning kommer att finnas kvar i den reformerade verksamheten. Detsamma gäller Arbetsförmedlingens uppdrag att delta i samordningsförbund för finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser (Finsam). En väl fungerande operativ samverkan kommer att vara grunden för detta arbete.
3.3.4. Anskaffning av tjänster
När myndigheten anskaffar en insats gäller lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, förkortad LOU. Den reglerar hur Arbetsförmedlingen ska förfara vid köp, men inte vad myndigheten får eller ska köpa. Om Arbetsförmedlingen väljer att anskaffa arbetsmarknadspolitiska insatser genom att inrätta ett valfrihetssystem ska myndigheten enlig lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen tillämpa lagen (2008:962) om valfrihetssystem, för-
Ds 2021:27 Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet
kortad LOV. Utgångspunkten är att Arbetsförmedlingen väljer den anskaffningsform som är mest ändamålsenlig för varje enskild anskaffning, med utgångspunkt i att kvaliteten och kostnadseffektiviteten i tjänsterna ska upprätthållas.
Kontroll och uppföljning av leverantörer och utförda tjänster
När en myndighet anskaffar tjänster är systematisk kontroll och uppföljning av leverantörer en central del. Det är också en förutsättning för att säkerställa kvalitet i utförandet av anskaffade tjänster och motverka fusk och brottslighet hos oseriösa aktörer. Arbetsförmedlingen ska säkerställa en strikt och systematisk kontroll och uppföljning av leverantörer och utförda tjänster. Myndigheten ska vidta relevanta åtgärder vid konstaterade brister eller oegentligheter. Arbetsförmedlingens kontroll av leverantörer behöver vara god såväl vid inträdet som under pågående tjänst. Myndighetens förebyggande arbete är också av betydelse.
Det är angeläget att oseriösa aktörer förhindras att bli leverantörer. Det är därför viktigt att identifiera och utesluta oseriösa aktörer redan i upphandlingsprocessen. Lagstöd för att utesluta sådana aktörer finns under vissa förutsättningar i dag i såväl LOU som LOV i form av s.k. uteslutningsgrunder. LOU innehåller dock fler uteslutningsgrunder. Välfärdsutredningen har i sitt slutbetänkande Ordning och reda i välfärden (SOU 2016:78) föreslagit att det ska införas utökade grunder för när en sökande aktör får uteslutas från ett valfrihetssystem. Välfärdsutredningens förslag bereds inom Regeringskansliet. En sådan reglering skulle då gälla även för Arbetsförmedlingen i de fall LOV används för anskaffning. Arbetsförmedlingen ska vid anskaffning ställa strikta kvalificeringskrav på de leverantörer som deltar i myndighetens upphandlingar eller ansöker om att få ansluta sig till ett av myndighetens valfrihetssystem.
Kontroll och uppföljning behöver också åtföljas av att myndigheten skyndsamt vidtar nödvändiga åtgärder vid identifierade brister så att leverantörer som inte håller tillräckligt hög kvalitet antingen kan förmås att förbättra sig eller kan uteslutas genom avslutande av avtal. Vidare behöver myndigheten bedriva ett systematiskt arbete för att kontinuerligt vidareutveckla och förbättra anskaffningen av
Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet Ds 2021:27
insatser. I denna promemoria föreslås det att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna meddela föreskrifter om skyldighet för leverantörer att lämna vissa uppgifter till Arbetsförmedlingen. Syftet med bestämmelsen är att de uppgifter som leverantörerna lämnar till Arbetsförmedlingen ska bidra till att myndigheten på ett effektivare sätt ska kunna fullgöra sitt uppdrag, t.ex. när det gäller beslut om insatser och myndighetens kontrolluppdrag. Uppgiftsskyldigheten kan därför bidra till att stärka förutsättningarna för Arbetsförmedlingen att kontrollera och följa upp leverantörer och tjänster.
3.3.5. Arbetsförmedlingens ansvar för beslut om insatser till enskilda
Beslut om insatser till enskilda ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverade
Arbetsförmedlingen ansvarar för att arbetssökande som är anmälda hos myndigheten erbjuds arbetsmarknadspolitiska insatser när det är motiverat, liksom för att kunna ge arbetsgivare stöd vid rekryteringar och anställningar. Arbetsförmedlingen kommer att ha kvar all myndighetsutövning och därmed ansvara för att utreda förutsättningarna för och besluta om sådana insatser. Myndighetens beslut om anvisningar till insatser ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverade. Det gäller även beslut om anvisning till en förmedlingsinsats. Att en insats ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad innebär att den ska vara lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. Det är Arbetsförmedlingen som i det enskilda fallet bedömer behovet av en insats och om den är arbetsmarknadspolitiskt motiverad inom ramen för en arbetsmarknadspolitisk bedömning. Inom ramen för den bedömningen ska Arbetsförmedlingen främja jämställdhet, bl.a. så att kvinnor och män får tillgång till arbetsmarknadspolitiska insatser på lika villkor. Arbetsförmedlingen behöver också fortsatt bedöma om en arbetssökande har en funktionsnedsättning, och om denna i så fall kan anses ha en påverkan på arbetsförmågan. I detta syfte kommer Arbetsförmedlingen även framöver att ansvara för insatser som syftar till att bl.a. klargöra arbetssökandes arbetsförutsättningar och anpassa arbetssituationen.
Ds 2021:27 Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet
För att den arbetssökande ska få ett sammanhållet och effektivt stöd i form av arbetsmarknadspolitiska insatser lämnas i denna promemoria förslag om att Arbetsförmedlingen ska ges möjlighet att lämna ut uppgifter om enskilds förhållanden till leverantörer. Det kan t.ex. handla om uppgifter om den enskildes arbetslivserfarenhet, utbildningsbakgrund eller behov av vissa hjälpmedel. Arbetsförmedlingen behöver utveckla den digitala infrastruktur som är nödvändig för detta informationsutbyte.
Arbetssökandes process och behovet av information från leverantörer
När en person skrivs in hos Arbetsförmedlingen och under inskrivningstiden, t.ex. när en anvisning till en förmedlingsinsats upphör utan att den enskilde har lämnat arbetslösheten, kommer myndigheten att bedöma bl.a. vilket stöd i form av arbetsmarknadspolitiska insatser som är motiverat för den enskilde. I sådana bedömningar kommer myndigheten använda s.k. statistiska bedömningsstöd som genererar automatiserade bedömningar. Myndigheten kommer även att behöva använda andra former av bedömningsstöd än statistiska som stöd för fördjupade bedömningar eller för bedömningar av vilken insats som den enskilde är i behov av. En arbetssökande kan hänvisas att söka jobb på egen hand med stöd av företrädesvis digitala självservicetjänster och ta del av Arbetsförmedlingens digitala vägledningsverktyg. En arbetssökande kan också anvisas till en arbetsmarknadspolitisk insats, t.ex. en förmedlingsinsats, en arbetsmarknadsutbildning eller en insats som ges i samverkan med andra fristående aktörer. Under den tid då en arbetssökande söker jobb på egen hand eller deltar i en arbetsmarknadspolitisk insats ansvarar myndigheten fortfarande för att bedöma vilket stöd som är arbetsmarknadspolitiskt motiverat och besluta om den enskilde bör anvisas till en arbetsmarknadspolitisk insats, t.ex. om nya uppgifter framkommer som påverkar bedömningen av den enskildes stödbehov. Det kan t.ex. handla om att myndigheten mot bakgrund av information från den arbetssökande själv eller från en leverantör bedömer att en arbetssökande som deltar i en förmedlingsinsats är i behov av att ta del av en arbetspraktik, utbildning eller en subventionerad anställning. Arbetsförmedlingen kommer också att behöva göra en bedömning på nytt när den arbetssökande har varit
Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet Ds 2021:27
inskriven en viss tid eller när en anvisning till en insats upphör, utan att den arbetssökande har lämnat arbetslösheten. Hur stödet till den enskilde utformas under inskrivningstiden kan således, liksom i dag, se olika ut beroende på den enskildes förutsättningar och behov.
I en reformerad verksamhet där leverantörer ska utföra förmedlingsinsatser behöver Arbetsförmedlingen säkerställa en rättssäker och effektiv ärendehandläggning för arbetssökande. Sannolikt kommer vissa arbetssökande redan att vara anvisade till förmedlingsinsatser när det framkommer information som föranleder Arbetsförmedlingen att göra en ny prövning av den arbetssökandes behov av insatser. Sådan information kan komma t.ex. från den arbetssökande eller från leverantören. Informationen kan avse t.ex. möjlig förekomst av en funktionsnedsättning som är av betydelse för den enskildes förutsättningar på arbetsmarknaden, eller att den enskilde kan vara i behov av en kompletterande eller annan arbetsmarknadspolitisk insats. Utöver den information som Arbetsförmedlingen får direkt från den enskilde, behöver myndigheten, när den bereder och fattar beslut i ärenden, därför i högre grad kunna få uppgifter om den enskilde som kan ha betydelse för ett ärende från leverantörer som utför förmedlingsinsatser eller annan insats. Bland annat mot denna bakgrund föreslås det i denna promemoria att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna meddela föreskrifter om skyldighet för leverantörer att lämna vissa uppgifter till Arbetsförmedlingen.
Myndigheten kommer också i högre grad att behöva lämna uppgifter om den enskilde till leverantörer, t.ex. uppgifter som har framkommit under handläggningen av ett ärende om en insats för den enskilde, i syfte att leverantören ska kunna tillhandahålla ett mer ändamålsenligt stöd. Bland annat mot denna bakgrund föreslås det en lagändring i denna promemoria om sekretessbrytande bestämmelser för Arbetsförmedlingen.
Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen behöver utvecklas
För att Arbetsförmedlingen ska kunna fatta beslut om insatser som är arbetsmarknadspolitiskt motiverade, behöver myndigheten bl.a. bedöma den enskildes behov av insatser för att komma i arbete. Regeringen har i regleringsbreven för både 2020 och 2021 uppdragit
Ds 2021:27 Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet
åt Arbetsförmedlingen att utveckla mer enhetliga och träffsäkra arbetsmarknadspolitiska bedömningar, inklusive utveckling av ett statistiskt bedömningsstöd som ska utgöra en integrerad del av myndighetens arbetsmarknadspolitiska bedömning. För att ett statistiskt bedömningsstöd ska kunna anses utgöra en integrerad del av den arbetsmarknadspolitiska bedömningen behöver detta ingå i myndighetens bedömningsförfarande. Genom statistiska bedömningsstöd kan myndigheten uppskatta sannolikheten för en arbetssökande att komma i arbete inom en viss tid, utifrån bl.a. registerdata om den enskilde. Bedömningsstödet kan därigenom ligga till grund för att bedöma hur stort stödbehov den enskilde har och därmed också behovet av insatser tidigt under inskrivningstiden.
Träffsäkra och enhetliga bedömningsstöd är av stor betydelse för att förbättra förutsättningarna för att ge arbetssökande ett ändamålsenligt stöd. Det statistiska bedömningsstödets utfall om stödbehovet hos den enskilde kommer också att ligga till grund för att generera mått som förhåller sig till olika kategorier, s.k. spår, inom ersättningssystemet för leverantörer av förmedlingsinsatser, vilka kan användas när myndigheten ska fatta beslut om ersättning till leverantören. Under 2020 införde Arbetsförmedlingen ett nytt statistiskt bedömningsstöd som används inför anvisning till matchningstjänsten Krom. Myndigheten har genomfört en studie av kvaliteten i detta bedömningsstöd (Träffsäkerhet och likabehandling vid automatiserade anvisningar inom Rusta och matcha – En kvalitetsgranskning, Arbetsförmedlingen analys 2021:9).
Arbetsförmedlingen bedömer i återrapporten Förbereda för reformeringen av myndigheten – Återrapport regleringsbrev 2020 att även andra former av bedömningsstöd än statistiska behöver utvecklas, bl.a. i syfte att kunna göra förbättrade fördjupade arbetsmarknadspolitiska bedömningar liksom för att bedöma vilken insats som är mer lämplig för en enskild arbetssökande.
Användningen av automatiserade bedömningar och beslut kan bidra till ökad effektivitet och enhetlighet. Inom den nuvarande matchningstjänsten Krom görs i dag en automatiserad arbetsmarknadspolitisk bedömning med hjälp av bedömningsstöd, som kompletteras med en manuell bedömning av en arbetsförmedlare. Arbetsförmedlingen har också infört ett s.k. digitalt självserviceflöde där arbetssökande som uppger att de kommer att påbörja jobb eller utbildning inom 90 dagar utför sina ärenden digi-
Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet Ds 2021:27
talt. Statistiska bedömningsstöd och automatiska beslutsprocesser kan bidra till att verksamheten blir mer effektiv och att besluten blir mer enhetliga.
Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete med den arbetsmarknadspolitiska bedömningen behöver fortsätta, i syfte att myndigheten ska kunna säkerställa att såväl manuella som automatiska bedömningar är effektiva, träffsäkra och tillförlitliga samt att beslut som fattas med grund i bedömningen är rättssäkra. Arbetsförmedlingen behöver i detta syfte också kontinuerligt följa upp och utvärdera bedömningsstöd liksom att bedöma behovet av ytterligare eller andra uppgifter för bedömningsstöd. Myndigheten behöver även i detta arbete aktivt främja jämställdhet mellan kvinnor och män. I arbetet med att utveckla bedömningsstöd behöver myndigheten överväga vilka personuppgifter som kan behöva behandlas.
3.3.6. Den enskilde ska söka arbeten och ta del av arbetsmarknadspolitiska insatser
Den individuella handlingsplanen
Det kommer även i den reformerade verksamheten att ställas krav på den enskilde att själv aktivt vidta åtgärder för att ta sig ur arbetslösheten, t.ex. genom att vara aktivt arbetssökande, delta i arbetsmarknadspolitiska insatser eller ansöka om reguljär utbildning. Liksom i dag behöver det vara tydligt för den enskilde vad som förväntas av honom eller henne när det gäller aktivt arbetssökande och deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser. Arbetsförmedlingen ansvarar för att det finns en sammanhållen planering i en individuell handlingsplan. Handlingsplanen utgör ett stöd för den enskilde att vidta lämpliga åtgärder för att ta sig ur sin arbetslöshet. Den fyller också en funktion av att ge en samlad och aktuell information till den enskilde om skyldigheter, inriktning för arbetssökandet och beslutade insatser.
En arbetssökande som anvisas till insatser som utförs av leverantörer behöver, utöver den individuella handlingsplan som Arbetsförmedlingen upprättar, även ha en närmare planering av sina aktiviteter hos leverantören. För att kunna göra en ändamålsenlig planering behöver leverantören få del av uppgifter ur den individuella handlingsplanen hos Arbetsförmedlingen. En leverantör av förmed-
Ds 2021:27 Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet
lingsinsatser kan t.ex. behöva veta inriktningen på arbetssökandet för den enskilde och om hon eller han ska delta i andra insatser vid sidan av förmedlingsinsatsen. Leverantörens planering av aktiviteter behöver alltså ske med utgångspunkt i de bedömningar av den enskildes behov av insatser som Arbetsförmedlingen har gjort. Även de som inte deltar i förmedlingsinsatser behöver ha en planering av aktiviteter som bl.a. kan stödja deltagarens jobbsökande, och som myndigheten fortsatt kommer att stödja dessa arbetssökande med. Arbetsförmedlingen ansvarar för att den enskildes planering blir sammanhållen oberoende av om hon eller han deltar i insatser som utförs hos fristående aktörer, i andra insatser som utförs inom ramen för samarbetslösningar eller i myndighetens regi.
Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag
Arbetsförmedlingen ska säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring samt bedriva kontroll av att den enskilde uppfyller vissa skyldigheter i förhållande till arbetslöshetsförsäkringen liksom de individersättningar som får lämnas vid deltagande i program, bl.a. aktivitetsstöd.
Arbetsförmedlingen kommer även framöver att bl.a. ange inriktningen för arbetssökandet och tydliggöra vissa andra förväntningar på den enskilde i förhållande till skyldigheter som följer av villkoren för individersättningarna i handlingsplanen. Det är av betydelse att handlingsplanen både håller kvalitet och är aktuell bl.a. för att den enskilde ska veta vad som i ett senare skede kan komma att ligga till grund för myndighetens underrättelser till en arbetslöshetskassa eller för utredning om sanktion avseende de ersättningar som lämnas vid deltagande i program. Arbetsförmedlingen kommer också fortsatt att ansvara för att följa upp de aktivitetsrapporter som den som är arbetslös ska lämna till myndigheten. Arbetsförmedlingen ska också fortfarande kunna anvisa den som är arbetslös att söka ett arbete om det behövs för att matcha den som söker arbetskraft med den som söker arbete, eller för att kontrollera att han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande och aktivt söker arbeten. Möjligheten för myndigheten att göra en sådan anvisning kommer fortsatt att vara av betydelse, t.ex. för arbetssökande som söker jobb på egen hand med företrädesvis digitala tjänster.
Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet Ds 2021:27
Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag gäller oavsett om den enskilde söker arbete på egen hand eller deltar i en insats, t.ex. en förmedlingsinsats eller annan insats. För att Arbetsförmedlingen ska kunna fullgöra sitt kontrolluppdrag i förhållande till arbetssökande som deltar i insatser hos en leverantör behöver det säkerställas att leverantören kontinuerligt lämnar nödvändig information till Arbetsförmedlingen om sådant som kan påverka den enskildes rätt till ersättning eller som kan leda till att Arbetsförmedlingen återkallar en anvisning till en insats. Bland annat av den anledningen föreslås det en uppgiftsskyldighet för leverantörer.
3.3.7. Samverkan med andra myndigheter och aktörer
Arbetsförmedlingen ansvarar fortsatt för samverkan
Arbetsförmedlingen kommer fortsatt att ha ansvaret för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och även vara den aktör som har samlad kunskap om arbetsmarknaden och dess behov. Inom myndighetens verksamhetsområde ska Arbetsförmedlingen därför fortfarande ansvara för samverkan med andra aktörer, bl.a. med kommuner, statliga myndigheter och andra aktörer på nationell, regional och lokal nivå. Samverkansansvaret avser både den samverkan som krävs för att Arbetsförmedlingen ska kunna utföra sina myndighetsutövande uppgifter och sådan samverkan som avser utformning och samordning av, samt anvisningar till arbetsmarknadspolitiska insatser. Samverkan ska alltså även framöver finnas för t.ex. etableringsinsatser, rehabiliterande insatser och insatser som syftar till övergångar till reguljär utbildning, men även för lokala arbetsmarknadsinsatser. Arbetsförmedlingen behöver också fortsätta att bedriva samverkansarbete som syftar till att underlätta för arbetsgivares kompetensförsörjning, t.ex. med regioner, branschorganisationer och utbildningsanordnare.
Samverkansansvaret innefattar dels samverkan i ett individärende, t.ex. inför bedömningar, beslut och eventuell samordning av vilka insatser den enskilde ska ta del av, dels samverkan som syftar till att t.ex. upprätta gemensamma arbetssätt och kontaktvägar eller klargöra gränsdragningar mellan olika aktörers uppdrag. Arbetsförmedlingen behöver säkerställa att det finns tydliga och smidiga
Ds 2021:27 Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet
kontaktvägar mellan myndigheten och samverkansparterna, bl.a. i syfte att samverkan kring en enskild fortsatt ska fungera smidigt.
Samverkan med kommuner
Kommunerna har en central betydelse för arbetsmarknadspolitiken, och bedriver insatser och verksamheter som på olika sätt underlättar arbetssökandes inträde på arbetsmarknaden. Kommunerna ansvarar bl.a. för insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453) för individer som är i behov av sådant stöd och för vuxenutbildning på grundläggande och gymnasial nivå samt i form av svenska för invandrare. Kommunerna är även stora arbetsgivare och anordnar ofta arbetsmarknadspolitiska insatser som t.ex. praktik.
Särskilt för vissa arbetssökande som står långt från arbetsmarknaden och redan har upparbetade kontakter med kommunen, kan insatser i samverkan mellan Arbetsförmedlingen och respektive kommun vara det mest effektiva sättet att komma närmare ett arbete. Arbetsförmedlingen kommer därför även i den reformerade verksamheten att behöva ha ett långsiktigt och utvecklingsinriktat förhållningssätt till samverkan med kommunerna. Upparbetade och ändamålsenliga strukturer för samverkan och samordning mellan Arbetsförmedlingen och kommuner behöver tas till vara och utvecklas. I regleringsbrevet för 2021 har regeringen bl.a. angett att Arbetsförmedlingen ska säkerställa en operativ samverkan med kommuner i individärenden samt tydligt definierade och väl fungerande kontaktvägar i varje kommun, säkerställa en strategisk samverkan med kommunerna och andra aktörer, samt främja lokala projekt i samverkan.
Utredningen om kommuners medverkan i den statliga arbetsmarknadspolitiken lämnade också förslag som bl.a. syftar till att förbättra förutsättningarna för kommuner att ingå olika typer av samarbeten med Arbetsförmedlingen. Betänkandet bereds i Regeringskansliet. Kommunerna är viktiga aktörer i arbetsmarknadspolitiken även i den reformerade verksamheten. Det gäller till exempel för unga som omfattas av det kommunala aktivitetsansvaret och personer som uppbär ekonomiskt bistånd från kommunen samtidigt som de söker arbete. Regeringens inriktning för hanteringen av förslagen är därför bl.a. att genomföra de förslag som syftar till att förbättra
Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet Ds 2021:27
förutsättningarna för samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna. Samtidigt avses de förslag som syftar till att underlätta för kommuner att vara utförare av arbetsmarknadspolitiska insatser åt Arbetsförmedlingen i konkurrens med privata aktörer inte genomföras.
Samverkan med idéburna aktörer och folkbildningens aktörer
Det mervärde som idéburna aktörer tillför inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten behöver tas till vara även i den reformerade verksamheten. Arbetsförmedlingen behöver därför ha som utgångspunkt att det även framöver ska finnas goda förutsättningar för samverkan med sådana aktörer, t.ex. ideella föreningar, registrerade trossamfund och stiftelser, kooperativa rörelser samt arbetsintegrerade och sociala företag. Även Arbetsförmedlingens samverkan med folkbildningens aktörer är viktig för att folkbildningsinsatser ska kunna erbjudas inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
3.3.8. Digital och annan infrastruktur
Det ingår också i Arbetsförmedlingens ansvar att tillhandahålla och utveckla infrastruktur i syfte att effektivt stödja den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och de aktörer som verkar inom denna. I detta ingår informationsutbyte mellan olika aktörer, liksom sådan infrastruktur som behövs för att verksamheten ska kunna följas upp som grund för verksamhetsutveckling, kontroll och utvärdering.
Arbetsförmedlingen ansvarar som en del av detta för utveckling, drift, förvaltning och support av digital infrastruktur inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I detta ingår att kvalitetssäkra och tillgängliggöra relevanta data för olika användare liksom att garantera effektiv och säker lagring och bearbetning av information i IT-system. I regleringsbreven för både 2020 och 2021 har regeringen uppdragit till Arbetsförmedlingen att utveckla den digitala infrastruktur som är nödvändig för ett effektivt utbyte av information mellan berörda aktörer i den arbetsmarknadspolitiska
Ds 2021:27 Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet
verksamheten, inklusive leverantörer av arbetsmarknadspolitiska insatser.
3.3.9. Vissa andra ansvarsområden hos Arbetsförmedlingen
Arbetsförmedlingen har fortsatt till uppgift att ta fram statistik, analysera, följa upp och utvärdera den arbetsmarknadspolitiska verksamheten inklusive de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Arbetsförmedlingen har också i uppgift att göra arbetsmarknadsanalyser och analysera kompetensförsörjningsbehov inom olika branscher och yrken på nationell och regional nivå, bl.a. för att stödja den arbetsmarknadspolitiska bedömningen samt inriktningen och dimensioneringen av arbetsmarknadspolitiska insatser. Arbetsförmedlingen behöver även framöver kontinuerligt och systematiskt tillgängliggöra statistik, arbetsmarknadsanalyser och utvärderingar externt. Myndigheten ska också säkra tillgång till data om leverantören och den verksamhet som denne bedriver i syfte att både kunna kontrollera, följa upp, utvärdera och utveckla tjänsterna liksom att leverantören behöver lämna information till myndigheten om förhållanden som avser enskilda deltagare. Vidare har myndigheten uppgifter enligt lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder.
Arbetsförmedlingen kommer att ha kvar sina uppgifter vid höjd beredskap. Myndigheten har också kvar motsvarande uppgifter och befogenheter som myndigheten har i dag på det internationella området eller som följer av samarbetet inom Europeiska unionen (EU).
3.4. En ny arbetsmarknadspolitisk insats införs
3.4.1. Syftet med förmedlingsinsatser
Som ett led i reformeringen av verksamheten behöver en ny arbetsmarknadspolitisk insats, förmedlingsinsatser, införas genom reglering i förordning. Förmedlingsinsatserna kommer att utföras av leverantörer som anskaffas av Arbetsförmedlingen. Förmedlingsinsatserna ska stödja den enskilde att få varaktigt arbete, antingen via direkt matchning eller vid behov via reguljär utbildning. Därmed behöver insatserna till betydande delar utgöras av matchande insat-
Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet Ds 2021:27
ser i form av platsförmedling, stöd för att förbättra deltagarens jobbsökande och vägledning, tillsammans med kartläggning, planering och uppföljning av hans eller hennes aktiviteter. Insatserna ska också kunna innehålla insatser av rustande karaktär som understödjer matchningen.
Syftet med förmedlingsinsatserna är att den enskilde ska få varaktigt arbete. Det innebär bl.a. att den arbetssökande matchas mot jobb som svarar väl mot hennes eller hans förutsättningar i form av utbildning, kompetens och yrkeserfarenhet. Det kan också innebära att den arbetssökande matchas mot jobb som kan ge kvalifikationer, arbetslivserfarenhet, kontakter med arbetsgivare eller annat som kan leda till en mer varaktig förankring på arbetsmarknaden. Genom sådan matchning ska också arbetsgivare ges stöd att hitta arbetskraft. Detta innebär att leverantörerna behöver ha goda kontakter med arbetsgivare.
Bland de arbetssökande som deltar i förmedlingsinsatser kommer det att finnas vissa arbetssökande som för att få ett varaktigt arbete har behov av utbildning inom det reguljära utbildningssystemet, dvs. inom kommunal vuxenutbildning (komvux), yrkeshögskolor, universitet och högskolor eller folkhögskolor. Inom förmedlingsinsatserna behöver arbetssökande därför också kunna ges stöd och vägledning för att kunna övergå till reguljär utbildning. Att förmedlingsinsatserna ska stödja arbetssökande till utbildning är nödvändigt för att insatserna ska kunna bidra till att stärka arbetssökandes ställning på arbetsmarknaden och till en förbättrad kompetensförsörjning.
Förmedlingsinsatserna ska däremot inte innehålla specialistinsatser som endast riktar sig till ett fåtal av deltagarna eller andra dyrare rustande insatser. Sådana rustande insatser bör tillhandahållas separat från förmedlingsinsatserna och föregås av en arbetsmarknadspolitisk bedömning. För att säkerställa ett fullgott stöd i form av arbetsmarknadspolitiska insatser till arbetssökande med andra behov än vad som kan tillgodoses inom ramen för förmedlingsinsatserna ska Arbetsförmedlingen kunna besluta om andra arbetsmarknadspolitiska insatser när detta är arbetsmarknadspolitiskt motiverat.
Ds 2021:27 Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet
3.4.2. Målgrupp för den nya insatsen
Målgruppen för förmedlingsinsatserna ska vara bred och omfatta arbetssökande som är arbetslösa. En förutsättning för en anvisning till en förmedlingsinsats är att Arbetsförmedlingen bedömer att en sådan anvisning är arbetsmarknadspolitiskt motiverad för den enskilde. Behov av förmedlingsinsatser kan finnas både bland arbetslösa som varit inskrivna kort tid som löper risk för långtidsarbetslöshet och bland arbetslösa som har varit inskrivna en längre tid. Behov kan också finnas för bl.a. deltagare i etableringsprogrammet och för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.
3.4.3. Leverantörernas utrymme att utforma aktiviteterna
Förmedlingsinsatserna ska, i likhet med övriga arbetsmarknadspolitiska insatser, anpassas utifrån den enskildes förutsättningar. Inom ramen för insatserna ska det därför finnas utrymme att anpassa aktiviteterna utifrån den enskildes behov. Insatserna behöver även utformas så att de är tillgängliga för bl.a. personer med funktionsnedsättning och för personer med bristande språkkunskaper i svenska. Insatserna ska också utformas på ett effektivt sätt så att de främjar mångfald och jämställdhet samt motverkar diskriminering i arbetslivet och en könsuppdelning på arbetsmarknaden.
Leverantören av förmedlingsinsatser behöver inom ramen för regelverk och avtal, ges ett tillräckligt handlingsutrymme att anpassa och utforma aktiviteter till den enskilde i form av aktiviteter inom den insats som Arbetsförmedlingen har beslutat om för den enskilde, liksom utrymme att utveckla arbetsmetoder och arbetssätt i syfte att leverantören ska kunna nå kvalitet och goda resultat i insatsen. Sådana arbetssätt kan, om leverantören bedömer det som önskvärt, även innefatta olika former av samarbeten med andra relevanta aktörer utifrån de förutsättningar som ges av avtal med Arbetsförmedlingen och gällande regelverk i övrigt. Eftersom det fortsatt är Arbetsförmedlingen som har ansvaret för myndighetsutövning, dvs. att utreda och besluta i ärenden, kommer leverantörerna däremot inte att ta över Arbetsförmedlingens utpekade samverkansskyldigheter.
Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet Ds 2021:27
3.5. Arbetsförmedlingens anskaffning av förmedlingsinsatser
3.5.1. Form för anskaffningen
I egenskap av ansvarig myndighet för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ansvarar Arbetsförmedlingen för anskaffning av förmedlingsinsatserna. Vid anskaffningen behöver Arbetsförmedlingen överväga hur anskaffningen ska göras utifrån vad som är mest ändamålsenligt. Det är i många avseenden möjligt att ha tjänster med liknande utformning både inom ramen för LOU och LOV. Som exempel kan den enskilde ges möjlighet att påverka valet av leverantör enligt såväl LOU som LOV. Det går på samma sätt att uppnå syftet med båda regelverken att ersättning till leverantörer ska baseras på hur väl de lyckas uppnå målet med insatsen. Leverantörer kan också vara föremål för strikta kvalificeringskrav, utförandekrav, uppföljning och uteslutning inom ramen för såväl LOU som LOV.
I valet av form för anskaffningen behöver Arbetsförmedlingen göra flera överväganden. Myndigheten behöver bl.a. förhålla sig till syftet med förmedlingsinsatserna, den tänkta målgruppen, förutsättningar på leverantörsmarknaden samt lokala och regionala förutsättningar i övrigt. Arbetsförmedlingen behöver vidare utgå från de behov som finns hos arbetssökande och arbetsgivare. Myndigheten behöver även överväga om någon av formerna för anskaffningen ger bättre eller mindre bra möjligheter till kontroll av leverantörer och utförda tjänster. Arbetsförmedlingen behöver därför pröva vilken form för anskaffning som ska användas i varje enskild anskaffning av förmedlingsinsatser, på samma sätt som gäller för anskaffningar av andra tjänster.
3.5.2. Tydliga krav på kvalitet och kontroll
Kvalitet, goda resultat och kontroll är viktiga utgångspunkter när Arbetsförmedlingen anskaffar förmedlingsinsatserna, liksom kostnadseffektivitet i syfte att statliga medel ska användas effektivt. Det behöver säkerställas att alla deltagare får ett ändamålsenligt stöd. En central del i att insatserna ska fungera väl och hålla kvalitet för alla deltagare är att Arbetsförmedlingen ställer strikta och relevanta krav på såväl de leverantörer som anlitas som på hur tjänsten som sådan
Ds 2021:27 Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet
ska utföras. Myndigheten behöver t.ex. kunna säkerställa att de aktiviteter som erbjuds inom förmedlingsinsatser kan anses vara lämpliga och att leverantören har rätt kompetens och i övrigt är lämpliga att utföra insatsen. Anskaffningen behöver också utformas på ett sådant sätt att fusk och brottslighet hos leverantörer motverkas. Arbetsförmedlingen ska därför i sin anskaffning ha strikta och tydliga kvalitetskriterier som ska garantera leverantörer som är lämpliga och kan leverera tjänster av hög kvalitet. Redan vid anskaffningen behöver myndigheten säkerställa att det finns förutsättningar för kontroll och utvärdering av leverantörer och deras tjänster. Tydliga krav minskar utrymmet för oavsiktliga fel och är en förutsättning för att myndigheten ska kunna korrigera felaktigheter. Det gäller såväl i dialog med leverantörerna som i en eventuell rättslig process. Tydliga och objektiva krav ger sammantaget myndigheten bättre förutsättningar att bedriva en effektiv kontrollverksamhet.
Det finns samtidigt en avvägning mellan detaljeringsgrad på kraven som syftar till att öka kvaliteten hos leverantörer och i utförandet av tjänsterna, och att krav också kan medföra administrativa kostnader och minska utrymmet för leverantörer att utveckla metoder och arbetssätt i syfte att förbättra sina resultat. Därför behöver kraven ställas så att leverantörernas handlingsutrymme och möjligheter att utveckla nya metoder och arbetssätt inte begränsas på ett omotiverat sätt och så att onödig administration kan undvikas.
3.5.3. Den enskildes möjlighet att påverka valet av leverantör
När Arbetsförmedlingen har beslutat om att anvisa en arbetssökande till en förmedlingsinsats, ska hon eller han så långt som möjligt ges möjlighet att påverka valet av leverantör. En förutsättning för detta är att kvalitet, goda resultat, kontroll och kostnadseffektivitet kan upprätthållas. Det innebär att Arbetsförmedlingen behöver ställa ett sådant krav vid anskaffningen av förmedlingsinsatsen, oavsett form för anskaffningen. För att möjligheten att påverka valet av utförare ska kunna bidra till kvalitet för de arbetssökande och kvalitetskonkurrens bland leverantörerna, behöver den enskilde ges förutsättningar att göra ett aktivt och välgrundat val.
Möjlighet för den enskilde att påverka valet av leverantör kan ges inom både LOV och LOU, men under olika förutsättningar. Inom LOV som är ett valfrihetssystem påverkar den enskilde genom att välja
Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet Ds 2021:27
leverantör. Inom LOU är det myndigheten som väljer leverantör för den enskilde utifrån i avtal fastställda kriterier, men där ett kriterium kan vara att den enskilde ska ges möjlighet att påverka detta val.
Deltagaren behöver då ges tillräcklig information för att kunna göra ett välgrundat val. Myndigheten behöver därför tillhandahålla tillgänglig och jämförbar information om kvalitet och resultat i förmedlingsinsatser liksom om andra förhållanden om leverantörerna. Det kan handla om att utveckla ett ratingsystem som möjliggör för individen att göra informerade val utifrån sin situation och som underlättar för myndigheten att göra en kontinuerlig kvalitetsuppföljning. Myndigheten ska också se till att även arbetssökande med särskilda behov, t.ex. på grund av en funktionsnedsättning eller bristande språkkunskaper i svenska, ges förutsättningar att göra ett aktivt och välgrundat val. För en arbetssökande som inte väljer att nyttja möjligheten att påverka valet av leverantör, ska det finnas ett system där han eller hon ändå erbjuds att ta del av insatsen hos en leverantör. Fördelningen av arbetssökande mellan leverantörer kan komma att ske på olika sätt beroende på vilken form för anskaffning som väljs, men bör grundas på tydliga principer och objektiva kriterier.
En mångfald av aktörer eller aktörstyper kan bidra till olika slags kompetens hos leverantörer, t.ex. branschspecifik kompetens. Det kan också handla om kompetens att arbeta med specifika målgrupper, t.ex. ungdomar, personer som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, nyanlända invandrare inom etableringsprogrammet eller arbetssökande som är i behov av omställning. Leverantörer med olika inriktning på verksamheten skulle också kunna bidra med kontaktnät gentemot olika arbetsgivare och andra aktörer som kan vara viktiga för att nå målet med insatsen. Anskaffningen ska också främja medverkan av leverantörer med lokal och regional kännedom. Eftersom den enskilde så långt möjligt ska ges möjlighet att påverka valet av leverantör finns det därför skäl att eftersträva en variation och mångfald av aktörer, inklusive idéburna aktörer, bland de leverantörer som tillhandahåller förmedlingsinsatser.
Ds 2021:27 Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet
3.5.4. Leverantörer ska inte kunna neka arbetssökande
Alla arbetssökande som tar del av förmedlingsinsatser ska ges ett ändamålsenligt stöd. En leverantör som tecknar avtal med Arbetsförmedlingen om att utföra förmedlingsinsatser ska kunna ta emot de arbetssökande som Arbetsförmedlingen anvisar till insatsen. Det finns annars en risk för att leverantörer väljer att prioritera att ge insatser till arbetssökande som är lättare att få i arbete, om det ger leverantören större ekonomisk avkastning. En leverantör ska därför inte kunna neka att ta emot en enskild.
Det kan dock finnas anledningar till att Arbetsförmedlingen på förhand i avtal preciserar vissa situationer där leverantören inte behöver ta emot fler deltagare, t.ex. att leverantören får ange en övre gräns för hur många deltagare denne kan ta emot. Dessa förutsättningar behöver tydliggöras när Arbetsförmedlingen anskaffar förmedlingsinsatserna.
3.5.5. Ersättning till leverantörer ska ge leverantörer starka incitament att nå resultat
Leverantörer av förmedlingsinsatser ska ges starka incitament att nå goda resultat för alla deltagare. Den ersättningsmodell som ska gälla för förmedlingsinsatserna behöver därför utformas så att den på ett kostnadseffektivt sätt ger leverantörerna starka incitament att nå resultat i form av varaktigt arbete. Varaktiga resultat motsvarar en tillräckligt lång tid i arbete för att undvika att arbetslösa snabbt återgår i arbetslöshet. Med varaktiga resultat menas också att en arbetssökande har lämnat insatsen för att gå över till reguljär utbildning, och där den arbetssökande inte avbryter utbildning i förtid för att åter hamna i arbetslöshet. För att Arbetsförmedlingen rättssäkert och mer effektivt ska kunna fastställa rätten till och storleken på ersättningen till en leverantör kan myndigheten behöva uppgifter om det arbete en enskild har haft efter att insatsen har avslutats hos leverantören. Arbetsförmedlingen bör därför i kontrollsyfte ges tillgång till uppgifter på individnivå om bl.a. utbetalda ersättningar för arbete som arbetsgivare löpande lämnar i arbetsgivardeklarationen. Uppgifterna finns i Skatteverkets beskattningsdatabas. Detta kan regleras i förordning. Arbetsförmedlingen kan också behöva tillgång till dessa uppgifter för andra ändamål.
Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet Ds 2021:27
När Arbetsförmedlingen anskaffar förmedlingsinsatser behöver myndigheten utforma ersättningsmodellen så att den ger leverantörerna incitament att stödja alla deltagare att nå varaktiga resultat och så att den motverkar att leverantörerna i sitt arbete prioriterar bort de deltagare som står längre från arbetsmarknaden. Ersättningen behöver därför differentieras utifrån de arbetssökandes förutsättningar att nå målet med insatsen. En differentiering av ersättningarna kan t.ex. göras genom en kategoriindelning s.k. spår där varje spår svarar mot en viss spridning i förväntade jobbchanser bland deltagarna och där samma ersättningar gäller för leverantören inom ett visst spår. Differentieringen kan basera sig på Arbetsförmedlingens bedömning av den enskildes behov av stöd i sitt arbetssökande. För att alla arbetssökande ska ges ett stöd som håller kvalitet kan Arbetsförmedlingen även behöva ställa andra särskilda krav på insatsens utförande.
I syfte att nå ett likvärdigt utbud av förmedlingsinsatser över landet behöver det också skapas krav eller incitament som gör att leverantörer inte enbart väljer att etablera sig i starka arbetsmarknadsregioner.
3.5.6. Systematiskt utvecklings- och förbättringsarbete
Förmedlingsinsatserna behöver utvecklas och förbättras kontinuerligt utifrån kunskap om hur systemet fungerar. Kunskap om systemet är en förutsättning för att nå en ändamålsenlig styrning av myndigheten samt för att myndigheten själv ska kunna göra kontinuerliga förbättringar och anpassningar utifrån förändrade förutsättningar och andra behov. Arbetsförmedlingen behöver därför kontinuerligt och systematiskt genom kontroll, uppföljning och utvärdering bygga upp en god kunskap om leverantörer och tjänster, bl.a. hur utformningen av ersättningsmodellen påverkar kvalitet, resultat och kostnadseffektivitet i förmedlingsinsatserna. För att kunna göra det behöver Arbetsförmedlingen säkerställa att det finns relevanta data om leverantörer och tjänster.
Arbetsförmedlingen behöver även anskaffa förmedlingsinsatserna på ett sådant sätt att det finns förutsättningar för kontinuerlig förbättring och vidareutveckling. I detta ingår bl.a. att krav och ersättningsnivåer i tjänsterna behöver kunna anpassas över tid
Ds 2021:27 Inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet
utifrån förändrade förutsättningar och behov, bl.a. ekonomiska ramar, konjunkturläge och i syfte att nå ökad kostnadseffektivitet. Ersättningarna behöver även utformas på ett sätt som ger kostnadskontroll.
4. Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
4.1. Gällande rätt
4.1.1. Offentlighetsprincipen
Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och företrädare för media har rätt till insyn i statens och kommunernas verksamhet. Det kommer till uttryck bl.a. genom att allmänna handlingar är offentliga, rätten till yttrandefrihet och att tjänstemän i offentlig verksamhet har meddelarfrihet. Principen om handlingsoffentlighet slås fast i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, TF. Där föreskrivs att var och en till främjade av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande har rätt att ta del av allmänna handlingar. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda bestämmelser är att anse som inkommen till myndigheten eller upprättad där (2 kap. 4 § TF).
Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas bara om det krävs med hänsyn till vissa angivna intressen, bl.a. intresset av att skydda rikets säkerhet, intresset av att förebygga eller beivra brott eller intresset av att skydda en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. En begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det anses lämpligare i ett visst fall, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet (2 kap. 2 § andra stycket TF). Den särskilda lagen är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Rege-
Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Ds 2021:27
ringen har meddelat närmare föreskrifter i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), OSF.
Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 och 7 §§ TF och 1 kap.1 och 10 §§yttrandefrihetsgrundlagen, YGL, har som regel företräde framför tystnadsplikten. Det kan därmed vara tillåtet att lämna en muntlig uppgift för publicering, trots att den handling som innehåller uppgiften omfattas av sekretess. Bestämmelser om tystnadsplikt kan dock genom bestämmelser i OSL ges företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter.
4.1.2. Sekretess kan begränsa rätten att ta del av allmänna handlingar
Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker genom utlämnande av en handling eller genom att röja uppgiften muntligen eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL).
En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit som anger sekretessens föremål, räckvidd och styrka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet uppgift tillsammans med en precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden. Sekretessens räckvidd bestäms vanligen genom att det i sekretessbestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Sekretessens styrka bestäms normalt med hjälp av ett s.k. skaderekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Med ett rakt skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften röjs. Enligt det omvända skaderekvisitet gäller däremot sekretess som huvudregel. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut, vilket innebär att inga uppgifter får lämnas ut.
Ds 2021:27 Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
4.1.3. Sekretessbrytande bestämmelser möjliggör informationsutbyte trots sekretess
Sekretess gäller som huvudregel inte bara i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter och i viss utsträckning även inom en myndighet (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). Ibland måste dock en myndighet kunna lämna ut sekretessbelagda uppgifter, såväl till enskilda som till andra myndigheter, för att kunna utföra sitt uppdrag. För att möjliggöra utbyte av sekretessbelagda uppgifter finns s.k. sekretessbrytande bestämmelser. En sekretessbrytande bestämmelse innebär att en sekretessbelagd uppgift trots sekretessen får lämnas ut under vissa förutsättningar. En sådan bestämmelse utformas efter en intresseavvägning mellan de olika organens behov av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda.
I 10 kap. OSL finns vissa sekretessbrytande bestämmelser och bestämmelser om undantag från sekretess. Av 10 kap. 1 § och 12 kap. 1 § OSL följer att sekretess till skydd för någon enskild inte hindrar att uppgifter om den enskilde lämnas till den enskilde själv, andra enskilda eller en myndighet, om den enskilde samtycker till det. Enligt 10 kap. 27 § OSL, den s.k. generalklausulen, får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar inte heller sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning.
Regeringen har tidigare bedömt att det ofta inte är lämpligt att ett omfattande utlämnande av sekretessbelagda uppgifter sker enbart med stöd av generalklausulen (prop. 2015/16:65 s. 94). Även om utgångspunkten är att ett rutinmässigt uppgiftsutbyte ska vara författningsreglerat hindrar inte generalklausulen att sådant utbyte sker även utan stöd av en särskild författningsreglering. I de undantagsfall när rutinmässigt uppgiftsutlämnande inte är författningsreglerat, men likväl kan anses tillräckligt motiverat, måste den intresseavvägning som ska göras enligt generalklausulen ske på förhand och behöver inte avse en prövning i enskilda fall (jfr. prop. 1979/80:2 Del A s. 327).
En grundläggande princip i OSL är att sekretess som huvudregel inte följer med en uppgift när den lämnas till en annan myndighet. I
Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Ds 2021:27
vissa fall bör dock känsliga uppgifter omfattas av sekretess även hos den mottagande myndigheten. Under sådana förhållanden kan det i vissa fall bedömas finnas skäl att införa bestämmelser om överföring av sekretess.
4.1.4. Sekretess inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Specifika bestämmelser inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten kan flera bestämmelser i OSL vara tillämpliga beroende på situation. Vissa bestämmelser är centrala för Arbetsförmedlingens verksamhet, medan andra gäller för vissa specifika situationer, t.ex. vid ett upphandlingsförfarande eller då myndigheten utreder en enskilds hälsotillstånd.
I 28 kap. 11 § OSL regleras sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden. I paragrafen anges att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men och uppgiften förekommer i ärende om arbetsförmedling, yrkesvägledning, arbetsvård, antagning till arbetsmarknadsutbildning, eller hjälp och stöd vid arbetslöshet eller andra åtgärder i anställningsfrämjande syfte eller för att främja en enskilds anpassning till arbetslivet. Sekretessen gäller dock inte beslut i ett ärende. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.
I 28 kap. 12 § OSL regleras sekretess för uppgifter om enskildas affärs- och driftförhållanden. Sekretess enligt paragrafen gäller i ärende om arbetsförmedling och ärende enligt lagstiftningen om anställningsfrämjande åtgärder för uppgift om en enskilds affärseller driftförhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.
Slutligen finns det bestämmelser om ett förstärkt sekretesskydd för nyanlända invandrare i 28 kap. 12 a § OSL. Bestämmelsen anger att utöver vad som följer av 21 kap. 5 § gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden när uppgiften förekommer i ärende om etableringsinsatser och i ärende om ersättning som kan
Ds 2021:27 Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
lämnas för deltagande i etableringsinsatser, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år. I 28 kap. 17 § OSL anges bl.a. att den tystnadsplikt som följer av 12 a § inskränker rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ TF och 1 kap. 1 och 10 §§ YGL att meddela och offentliggöra uppgifter.
Generella bestämmelser inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Utöver den sekretess som gäller specifikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten finns sekretessbestämmelser som gäller när Arbetsförmedlingen upphandlar tjänster och ingår avtal med leverantörer inom sin verksamhet. I 19 kap. 3 § andra stycket OSL anges det bl.a. att uppgift som rör anbud eller som rör motsvarande erbjudande inom en kommun, en region eller en myndighet eller mellan statliga myndigheter inte i något fall får lämnas till någon annan än den som har lämnat anbudet eller erbjudandet förrän alla anbud eller erbjudanden offentliggörs eller beslut om leverantör och anbud fattats eller ärendet dessförinnan har slutförts. Av 31 kap. 16 § första stycket OSL följer bl.a. att sekretess gäller för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden när denne har trätt i affärsförbindelse med en myndighet, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Inom den del av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som utgör hälso- och sjukvård gäller sekretess enligt 17 kap. 4 § OSL och 25 kap. 1 och 10 §§ OSL.
Hos alla myndigheter gäller ett minimisekretesskydd för uppgifter om enskildas hälsa och sexualliv (21 kap. 1 § OSL) och för uppgift om en enskilds bostadsadress, telefonnummer och andra jämförbara uppgifter som kan lämna uppgift om var den enskilde bor eller som kan användas för att komma i kontakt med den enskilde samt för motsvarande uppgifter om den enskildes anhöriga (21 kap. 3 § OSL).
Det saknas särskilda sekretessbrytande bestämmelser för uppgifter hos Arbetsförmedlingen.
Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Ds 2021:27
4.1.5. Tystnadsplikt i privat verksamhet inom det arbetsmarknadspolitiska området
Allmänt om tystnadsplikt
Bestämmelser om tystnadsplikt för funktionärer inom den privata sektorn finns i allmänhet i de författningar som reglerar den verksamhet där tystnadsplikten gäller. En föreskrift om tystnadsplikt är i regel förenad med straffansvar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken, förutsatt att det inte i författningen eller på annat håll finns en särskild straffbestämmelse som reglerar brott mot tystnadsplikten.
I flera författningar regleras tystnadsplikt specifikt för privata utförare av offentligt finansierade tjänster. Här kan bl.a. nämnas tystnadsplikt för den som är eller har varit verksam i enskilt bedriven förskola, fritidshem eller förskoleklass enligt 29 kap. 14 § skollagen (2010:800), tystnadsplikt för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt socialtjänstlagen enligt 15 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) och tystnadsplikt inom den privata hälso- och sjukvården enligt 6 kap.12–14 och 16 §§patientsäkerhetslagen (2010:659). Enligt 5 kap. 2 § säkerhetsskyddslagen (2018:585) gäller att den som på grund av anställning eller på annat sätt deltar eller har deltagit i säkerhetskänslig verksamhet inte obehörigen får röja eller utnyttja säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Enligt 4 § lagen (2020:914) om tystnadsplikt vid utkontraktering av teknisk bearbetning eller lagring av uppgifter gäller att den som på grund av anställning eller på något annat sätt deltar i eller har deltagit i en tjänsteleverantörs verksamhet att på uppdrag av en myndighet endast tekniskt bearbeta eller tekniskt lagra uppgifter inte får obehörigen röja eller utnyttja dessa uppgifter.
Syftet med författningsstyrda tystnadspliktsbestämmelser är bl.a. att uppgifter som hanteras i enskild verksamhet ska få motsvarande skydd som vid motsvarande hantering hos en myndighet. Det finns ingen anledning att göra skillnad på tystnadspliktsförhållandena för privatanställda och offentliganställda (se prop. 2017/18:89 s. 120). Vid tolkningen av bestämmelserna om tystnadsplikt kan ledning sökas i OSL:s motsvarande bestämmelser. Utgångspunkten är att det ska vara en nära överensstämmelse när det gäller innebörden av de olika bestämmelserna om tystnadsplikt för offentlig respektive enskild verksamhet.
Ds 2021:27 Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Specifika bestämmelser om tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Det finns även vissa specifika bestämmelser om tystnadsplikt på det arbetsmarknadspolitiska området. I 7 § lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare anges det att den som är eller har varit verksam inom en yrkesmässigt bedriven verksamhet för nyanlända invandrare inte obehörigen får röja vad han eller hon då har fått veta om enskildas personliga förhållanden. Av lagen (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhallgruppen framgår att den som deltar i eller har deltagit i verksamhet som genom produktion av varor och tjänster syftar till att uppnå meningsfullt och utvecklande arbete för arbetshandikappade, inte obehörigen får röja vad han därvid har fått veta om en anvisad arbetstagares personliga förhållanden. I 16 § lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder anges det slutligen att den som har tagit befattning med ett ärende enligt lagen inte obehörigen får röja eller utnyttja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden eller affärs- eller driftförhållanden.
När Arbetsförmedlingen anskaffar utförandet av arbetsmarknadspolitiska insatser från fristående aktörer finns, utöver de angivna bestämmelserna ingen generell författningsreglerad tystnadsplikt som finns för det allmännas verksamhet i OSL. För att tillgodose behovet av tystnadsplikt vid sådan anskaffning upprättar Arbetsförmedlingen i dag vanligen ett civilrättsligt avtal om tystnadsplikt. En avtalsreglerad tystnadsplikt är däremot inte straffsanktionerad, likt det som gäller författningsreglerad tystnadsplikt, oavsett om den följer av OSL eller av särskilda bestämmelser om tystnadsplikt för den privata sektorn (se 20 kap. 3 § brottsbalken). Även om ett visst uppgiftsskydd uppnås genom en avtalsreglerad tystnadsplikt, är alltså skyddet svagare än om personal som har tystnadsplikt enligt OSL eller någon annan författning hanterar uppgifterna i fråga.
Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Ds 2021:27
4.2. Sekretess inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
4.2.1. Nya sekretessbestämmelser för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Förslag: Sekretess ska gälla i den arbetsmarknadspolitiska verk-
samheten för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretess ska även gälla i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.
För uppgift i allmän handling som avser personliga förhållanden ska sekretessen gälla i högst sjuttio år.
De särskilda bestämmelserna om sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden när uppgiften förekommer i ärende om etableringsinsatser och i ärende om ersättning som kan lämnas för deltagande i etableringsinsatser ska upphöra att gälla. Även bestämmelsen som inskränker rätten att meddela och offentliggöra sådana uppgifter ska upphöra att gälla.
Skälen för förslaget
Nuvarande ordning
Sekretessen inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten för enskilds personliga förhållanden och affärs- eller driftförhållanden regleras i 28 kap. 11 och 12 §§ OSL. Båda bestämmelserna har, med vissa redaktionella ändringar, flyttats över till OSL från 7 kap. 10 § och 8 kap. 1 §sekretesslagen (1980:100).
I förarbetena till dåvarande 7 kap. 10 § sekretesslagen (nuvarande 28 kap. 11 § OSL) anges det att den sekretess som gällt sedan tidigare även ska gälla i den nya sekretesslagen, vilket innebär ett omvänt skaderekvisit för alla ärendetyper. Det förs dock resonemang om att dela upp verksamhetsgrenarna i olika sekretessnivåer. Å ena sidan anses arbetsförmedling och vägledning vara ärenden av utpräglad förtroendekaraktär som kan omfattas av absolut sekretess. Å andra sidan anses ärende om arbetsvård, antagning till arbetsmarknads-
Ds 2021:27 Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
utbildning, hjälp och stöd vid arbetslöshet eller andra åtgärder i anställningsfrämjande syfte eller för att främja enskilds anpassning till arbetslivet ha ett betydande inslag av myndighetsutövning som därför kan omfattas av ett rakt skaderekvisit. För att tillgodose intresset av allmän insyn i fallen med myndighetsutövning fördes det in en generell bestämmelse som innebar att sekretess inte skulle gälla för beslut (prop. 1979/80:2 del A s. 199 f). I samma förarbeten framgår att exempel på arbetsvårdsåtgärder är arbetsprövning och arbetsträning, omskolning och yrkesutbildning. Med hjälp och stöd vid arbetslöshet avses dels arbetslöshetshjälp bestående i beredskapsarbete, arkivarbete och musikerhjälp, dels olika former av stöd, bl.a. kontant arbetsmarknadsstöd. Med andra åtgärder i anställningsfrämjande syfte eller för att främja enskilds anpassning till arbetslivet avses bl.a. åtgärder enligt lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder. Till denna typ av ärende skulle också räknas ärende enligt cirkuläret (1972:130) om anställning av straffade personer m.fl. inom statlig och statsunderstödd verksamhet, som handläggs av statens personalnämnd (prop. 1979/80:2 del A s. 200).
I förarbetena till dåvarande 8 kap. 1 § sekretesslagen (nuvarande 28 kap. 12 § OSL) anges det att den sekretess som gällt sedan tidigare även ska gälla i den nya sekretesslagen, vilket innebär ett omvänt skaderekvisit för alla ärendetyper. Bestämmelsen omfattar arbetsförmedling i traditionell bemärkelse och anställningsfrämjande åtgärder av det slag som avses i lagen om vissa anställningsfrämjande åtgärder. Skyddet omfattar inte bara de företagare och andra som har direkt kontakt med de berörda myndigheterna utan också sådana enskilda vilkas förhållanden kommer till dessa myndigheters kännedom genom förmedling av företag med vilka myndigheten har direktkontakt. Med uttrycket enskild avses både fysiska och juridiska personer.
När det gäller styrkan på sekretessen anförs i förarbetena att det på den traditionella arbetsförmedlingens område knappast finns något insynsintresse såvitt gäller enskilda företags affärs- och driftförhållanden. Sekretessen på detta område angavs närmast som en förtroendesekretess. När det däremot gällde anställningsfrämjande åtgärder av det slag som avses i 1974 års lag i ämnet fanns klara inslag av myndighetsutövning och till följd därav också ett betydligt större insynsintresse än i fråga om den vanliga arbetsförmedlingen. Även om insynsintresset ansågs något större i de ärenden som faller under
Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Ds 2021:27
paragrafen och innefattade myndighetsutövning än i de andra ärenden som avsågs där, var skillnaden inte är så stor att man avstod från en enhetlig sekretessnivå. I likhet med 7 kap. 10 § skulle därför ett omvänt skaderekvisit gälla för både ärenden om arbetsförmedling och ärenden om andra anställningsfrämjande åtgärder (prop. 1979/80:2 Del A s 226).
Av domstolspraxis framgår hur omfattningen av sekretessen för arbetsförmedling och anställningsfrämjande åtgärder i nuvarande 28 kap. 12 § OSL ska tolkas. Enligt rättsfallet (RÅ 1996 ref. 79) ska arbetsförmedling och anställningsfrämjandeåtgärder omfatta inte bara uppgifter om arbetsgivare som söker arbetskraft genom den offentliga arbetsförmedlingen, dvs. sådant som normalt anses falla inom begreppet ärende om arbetsförmedling. Den ska inte heller bara gälla sådana uppgifter som ges in till eller finns hos arbetsmarknadsmyndigheterna med anledning av tillämpningen av lagen om anställningsfrämjande åtgärder – t.ex. varsel om driftinskränkningar – utan den gäller över huvud taget alla ärenden som har anknytning till arbetsmarknadspolitiska åtgärder vilka syftar till att främja anställningar och sysselsättning. Rekryteringsstöd enligt förordningen (1986:414) om rekryteringsstöd och lönebidrag enligt förordningen (1991:333) om lönebidrag ansågs vara sådana anställningsfrämjande åtgärder. Andra sådana åtgärder ansågs vara starta eget-bidrag enligt förordningen (1984:523) om bidrag till arbetslösa m.fl. som startar egen näringsverksamhet och medflyttandebidrag enligt 11–14 §§ förordningen (1994:7) om flyttningsbidrag. De uppgifter som det här var fråga om rör främst med vilka belopp och under vilken tid, som en arbetsgivare får statsbidrag för löner eller liknande till anställda som rekryteras genom den offentliga arbetsförmedlingen. Domstolen ansåg att uppgifter om rekryteringsstöd, lönebidrag eller annat arbetsmarknadspolitiskt stöd var hänförliga till det berörda bolagets affärs- och driftförhållanden.
I ett senare avgörande (HFD 2015 ref. 11) ansåg domstolen att sekretessbestämmelsen i 28 kap. 12 § OSL även är tillämplig på uppgift hos Arbetsförmedlingen om anordnare av sysselsättning i jobboch utvecklingsgarantins fas tre. Uppgiften ansågs röra anordnarens affärs- eller driftförhållanden när sysselsättningen sker i affärsverksamhet hos denne.
Ds 2021:27 Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Behov av anpassningar till den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Arbetsmarknadspolitiken kännetecknas av en ständigt pågående utveckling, där olika insatser införs, förändras eller avvecklas utifrån förändrade behov hos de arbetssökande och på arbetsmarknaden. Sedan de nuvarande sekretessbestämmelserna infördes har den arbetsmarknadspolitiska verksamheten genomgått omfattande förändringar. Till exempel har begreppet arbetsvård utmönstrats och det finns inte längre någon antagningsprocess för antagning till arbetsmarknadsutbildning. I sekretessbestämmelserna används även begreppet ärende om arbetsförmedling, även om delar av dagens verksamhet utgörs av sådan service till arbetssökande och arbetsgivare som kan ligga närmare faktiskt handlande än ärendehantering enligt förvaltningslagen (2017:900).
I lagen (2000:625) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten finns övergripande bestämmelser om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I 1 § anges det att verksamheten består av arbetsmarknadspolitiska program och andra insatser samt att programmen och insatserna hanteras av Arbetsförmedlingen om inte något annat föreskrivs. De närmare formerna för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framgår av 5 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Enligt den bestämmelsen bedrivs den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i form av platsförmedling, vägledning, arbetsmarknadspolitiska program, arbetsplatsintroduktion, arbetslivsinriktad rehabilitering, och verksamhet för unga med funktionshinder. Verksamheten omfattar också frågor om vissa anställningsfrämjande åtgärder, arbetstillstånd och arbetslöshetsförsäkringen.
Betydande delar av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten utgörs i dag av myndighetsutövning, t.ex. genom handläggning och beslut om anvisning av enskild till arbetsmarknadspolitiskt program, om olika former av ekonomiskt stöd, bidrag eller ersättning för kostnader till bl.a. arbetsgivare, anordnare, arbetssökande eller annan samt om sanktioner i form av varning och avstängning från rätt till ersättning för deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser som missköter sig. Det är Arbetsförmedlingen som beslutar i de flesta ärendena inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Försäkringskassan beslutar om ersättning till enskilda som deltar i arbetsmarknadspolitiska program.
Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Ds 2021:27
Även utförandet av de arbetsmarknadspolitiska insatserna har förändrats. Sedan mitten av 1980-talet upphandlas arbetsmarknadsutbildningar och sedan 2007 används kompletterande aktörer för att få arbetssökande i arbete. Till följd av införandet av förmedlingsinsatser kommer Arbetsförmedlingen att ha ett ökat behov av att kunna lämna uppgifter om enskilda till leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Det gäller både uppgifter om personliga förhållanden och uppgifter om enskilds affärs- eller driftförhållanden.
Förändringar i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten sedan nuvarande lagstiftning infördes, reformeringen av Arbetsförmedlingen och den ständigt pågående utvecklingen inom arbetsmarknadspolitiken innebär att det finns ett behov av anpassning av nuvarande sekretessbestämmelser.
Sekretess ska gälla för hela den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten har utvecklats väsentligt sedan nuvarande sekretessbestämmelser på området kom till. Som framgår ovan bedrivs verksamheten i dag i form av platsförmedling, vägledning, arbetsmarknadspolitiska program, arbetsplatsintroduktion, arbetslivsinriktad rehabilitering och verksamhet för unga med funktionshinder. Verksamheten omfattar också frågor om vissa anställningsfrämjande åtgärder, arbetstillstånd och arbetslöshetsförsäkringen. Även om syftet med verksamheten i stor utsträckning är detsamma som när de nuvarande sekretessbestämmelserna kom till, har det tillkommit nya insatser samtidigt som vissa har försvunnit. Förutom att insatserna har förändrats har Arbetsförmedlingens arbete med de arbetssökande också utvecklats bl.a. genom att myndigheten ska upprätta en individuell handlingsplan där den arbetssökandes skyldigheter, planerade aktiviteter och arbetssökandets inriktning ska framgå. För att följa upp den individuella handlingsplanen ska den som är arbetslös regelbundet i en aktivitetsrapport redovisa vilka åtgärder han eller hon har vidtagit för att ta sig ur sin arbetslöshet. I flera olika typer av ärenden lämnar enskilda därmed uppgifter för att få hjälp och stöd i sitt arbetssökande. Det kan handla om uppgifter som lämnas vid arbetslöshet när en enskild skriver in sig som arbetssökande hos Arbets-
Ds 2021:27 Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
förmedlingen, i planeringssamtal och vid upprättande av individuella handlingsplaner, vid aktivitetsrapportering och vid Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden om anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Arbetsförmedlingen förfogar över de arbetsmarknadspolitiska insatserna genom att fatta beslut för enskilda personer utifrån vad som är arbetsmarknadspolitiskt motiverat. Myndigheten beslutar även om olika typer av subventionerade anställningar och andra bidrag till arbetsgivare där uppgifter om enskilda kan förekomma. Det innebär att Arbetsförmedlingen i sin ärendehandläggning behandlar potentiellt känsliga uppgifter för ett stort antal individer och i många olika ärendetyper. Arbetsförmedlingen hanterar bl.a. uppgifter om enskilds hälsa eller funktionsnedsättning, arbetslivserfarenhet, utbildningsbakgrund och familjeförhållanden. Sådana uppgifter kan vara integritetskänsliga. Det finns dock inte någon sekretessreglering som är generellt tillämplig på alla individärenden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. De sekretessbestämmelser som redogörs för ovan avser i stället vissa särskilt angivna typer av ärenden, dvs. ärenden om arbetsförmedling, yrkesvägledning, arbetsvård, antagning till arbetsmarknadsutbildning, eller hjälp och stöd vid arbetslöshet eller andra åtgärder i anställningsfrämjande syfte eller för att främja en enskilds anpassning till arbetslivet. Det behöver säkerställas att det finns ett skydd för de uppgifter som enskilda lämnar i alla typer av ärenden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten om sina personliga förhållanden.
Liksom i dag kommer Arbetsförmedlingen i den reformerade arbetsmarknadspolitiska verksamheten att kunna tillhandahålla olika former av stöd eller bidrag till arbetsgivare, t.ex. subventionerande anställningar samt ekonomiska bidrag för hjälpmedel, anpassningar och stöd för medarbetare med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Arbetsgivare kommer också att kunna vara anordnare och ta emot arbetssökande för arbetspraktik eller arbetsträning. Arbetsgivare kommer därmed att behöva lämna uppgifter till Arbetsförmedlingen för att myndigheten ska kunna pröva om förutsättningarna är uppfyllda för t.ex. en subventionerad anställning. Även enskilda personer som är anmälda som arbetssökande kan behöva lämna uppgifter om affärs- och driftförhållanden som hänför sig till t.ex. en enskild firma, bl.a. för att bedöma behovet av insatser eller för att bestämma inriktningen på den enskildes arbets-
Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Ds 2021:27
sökande. Leverantörer av arbetsmarknadspolitiska insatser och utbildningar behöver också lämna uppgifter om sina affärs- och driftförhållanden, inför ingående av avtal och under utförandet av tjänsten eller utbildningen. Det innebär att Arbetsförmedlingen, i sin ärendehandläggning, behandlar potentiellt känsliga uppgifter om företag och arbetsgivare i många olika ärendetyper. Arbetsförmedlingen hanterar bl.a. uppgifter om företags organisationsnummer, om företags kontaktpersoner och kontaktuppgifter för dessa, om lönekostnader för anställda, om företags verksamhet, samt för leverantörer av insatser eller utbildningar även uppgifter om avtal, utförande verksamheter och tjänsteutbud. Inte heller för enskilds affärs- eller driftförhållanden finns det någon sekretessreglering som är generellt tillämplig på alla ärenden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. De sekretessbestämmelser som finns gäller i stället ärende om arbetsförmedling och ärende enligt lagstiftningen om anställningsfrämjande åtgärder. Det behöver säkerställas att det finns ett skydd för de uppgifter som enskilda lämnar i alla typer av ärenden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten om affärs- eller driftförhållanden på samma sätt som för personliga förhållanden. Detta stämmer väl överens med den praxis som har utvecklats på området.
För att säkerställa ett sekretesskydd för uppgifter om både enskilds personliga förhållanden och om enskilds affärs- eller driftförhållanden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bör det uttryckligen framgå att sekretess ska gälla för sådana uppgifter inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Vad den arbetsmarknadspolitiska verksamheten omfattar framgår bl.a. av lagen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Även ärenden enligt lagen om vissa anställningsfrämjande åtgärder och ärenden enligt förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser är en del av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
Sekretessbestämmelsen bör inte begränsas till en viss myndighet även om det i huvudsak är Arbetsförmedlingen som fattar beslut i ärenden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
Ds 2021:27 Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Offentlighet ska vara huvudregel
Utgångspunkten vid utformningen av en ny sekretessbestämmelse är att det inte ska gälla mer sekretess än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som har föranlett bestämmelsen. Av detta skäl är de flesta sekretessbestämmelser försedda med skaderekvisit (prop. 1979/80:2 Del A s. 78 f.). En grundläggande princip vid bedömningen av om en ny sekretessreglering ska införas är att behovet av och styrkan i den inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Behovet av sekretess måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas verksamhet.
De nuvarande bestämmelserna i 28 kap. 11 och 12 §§ OSL har ett omvänt skaderekvisit för uppgifter om en enskilds ekonomiska förhållanden och affärs- eller driftförhållanden, dvs. en presumtion för att uppgifter inte kan lämnas ut. Det omvända skaderekvisitet valdes efter en avvägning mellan offentlighetsintresset och behovet av sekretesskydd för uppgifterna. Den huvudsakliga motiveringen var att sekretess i ärenden om arbetsförmedling i huvudsak var att betrakta som en förtroendesekretess och att det inte fanns något insynsintresse i dessa ärenden. Det anfördes vidare att även om det fanns inslag av myndighetsutövning i arbetsfrämjande åtgärder fanns det inte tillräckligt starka skäl att ha två olika sekretessnivåer (prop. 1979/80:2 del A s. 226).
Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten har utvecklats sedan de nu gällande sekretessbestämmelserna kom till. En stor del av den verksamhet som rör traditionell arbetsförmedling och vägledning erbjuds i dag via digitala självservicetjänster, såsom möjligheten för arbetssökande och arbetsgivare att skapa en profil för att bli hittad av arbetsgivare eller söka efter personal. I denna del av verksamheten kan insynsintresset fortfarande anses vara litet. Det skulle tala för att ha kvar ett starkare sekretesskydd, dvs. med ett omvänt skaderekvisit. Å andra sidan har den arbetsmarknadspolitiska verksamheten utvecklats till att innehålla myndighetsutövning i stor utsträckning. Förutom beslut om olika typer av arbetsmarknadspolitiska insatser kan även den s.k. traditionella arbetsförmedlingen ha inslag av myndighetsutövning. Arbetsförmedlingen kan t.ex. anvisa en enskild att söka ett lämpligt arbete under hot om indragen ersättning. Detta skulle då tala för ett sekretesskydd med offentlig-
Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Ds 2021:27
het som huvudregel, dvs. en sekretessbestämmelse med ett rakt skaderekvisit för enskildas personliga förhållanden.
Det kan konstateras att många av de typer av uppgifter som hanteras av Arbetsförmedlingen även förekommer i ärenden hos Försäkringskassan, t.ex. uppgifter om hälsa och bedömningar av enskildas arbetsförmåga. Det finns även stora likheter i myndigheternas handläggning av ärenden, t.ex. att ärenden utmynnar i någon form av beslut för den enskilde. Det är därför rimligt att de överväganden som har gjorts av insynsintresset inom socialförsäkringen i huvudsak kan vara tillämpliga även för uppgifter som hanteras hos Arbetsförmedlingen. Den reglering som gäller för motsvarande uppgifter hos Försäkringskassan, dvs. bestämmelserna 28 kap. 1 § OSL, bör därmed kunna vara utgångspunkten för en sekretessreglering för uppgifter om enskilds personliga förhållanden som hanteras i ärenden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Sammantaget finns det starka skäl att ändra den nuvarande sekretessbestämmelsen för enskilds personliga förhållanden från ett omvänt till ett rakt skaderekvisit, dvs. till offentlighet som huvudregel.
Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är som huvudregel avgiftsfri för arbetssökande och arbetsgivare. Verksamheten finansieras genom anslag som tilldelas myndigheterna genom statens budget. En betydande del av verksamhetens budget går till subventionerade anställningar och andra ekonomiska stöd till arbetsgivare. I den reformerade verksamheten kommer dessutom arbetsmarknadspolitiska insatser i betydligt större omfattning att utföras av leverantörer. Att verksamheten finansieras med skattemedel talar för att det finns ett starkt intresse för media och allmänheten att kunna granska verksamheten. Intresset av insyn i ärenden om enskilds affärs- eller driftförhållanden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten kan därför anses vara betydligt större i dag än då den nuvarande sekretessbestämmelsen kom till. Liksom för personliga förhållanden finns det starka skäl att ändra den nuvarande sekretessbestämmelsen för enskilds affärs- eller driftförhållanden från ett omvänt till ett rakt skaderekvisit, dvs. till offentlighet som huvudregel.
Sammanfattningsvis bör sekretessen gälla i ärenden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten för uppgifter både om enskilds personliga förhållanden och om affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående
Ds 2021:27 Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
till denne lider men om uppgiften röjs, dvs. med presumtion för offentlighet. För tydlighetens skull bör, liksom i dag, sekretess för personliga förhållanden och sekretess för affärs- eller driftförhållanden regleras i två separata paragrafer.
En presumtion för offentlighet utesluter emellertid inte att sekretess alltjämt kan gälla för vissa typer av uppgifter. Presumtionen för offentlighet kan alltså brytas om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom bestämmelsen. Bestämmelsen syftar till att skydda enskildas personliga förhållanden, vilket t.ex. innebär att en uppgift om sjukdom är av sådan art att sekretess regelmässigt gäller för uppgiften (prop. 1979/80:2 del A s. 80 f och 190). Även andra typer av uppgifter, t.ex. att en arbetssökande är intagen på en kriminalvårdsanstalt eller har någon form av funktionsnedsättning, kan vara av sådan art att de omfattas av sekretess.
Sekretesstidens längd
Sekretesstidens längd varierar normalt beroende på vilket skyddsintresse som har föranlett sekretessen. När det gäller skyddet för enskildas personliga förhållanden är sekretesstiden i regel begränsad till 50 eller 70 år. Den längre sekretesstiden har ofta motiverats med att sekretessen som utgångspunkt bör gälla under större delen av den enskildes livstid. När det gäller sekretess för affärs- eller driftförhållanden är sekretesstiden i regel begränsad till 20 år.
Enligt den nuvarande ordningen gäller sekretess under högst 50 år för uppgift om enskilds personliga förhållanden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (28 kap. 11 § OSL). För uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i ärenden inom socialförsäkringen gäller sekretessen i högst 70 år (28 kap. 1 § femte stycket OSL). Den längre tiden har bl.a. motiverats med att enskilda kan förekomma i ärenden inom socialförsäkringen redan i tjugoårsåldern. Den nu föreslagna sekretessen avser integritetskänsliga uppgifter om enskilda personers deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser och ersättning som är kopplad till sådant deltagande. När det gäller sekretessens begränsning i tid bör det noteras att enskilda kan få arbetsmarknadspolitiska insatser redan i tjugoårsåldern. En
Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Ds 2021:27
sekretess under högst 50 år är därmed för kort tid för att skydda uppgifterna under flertalet av arbetssökandes livslängd. En sekretesstid om 70 år för enskilds personliga förhållanden får därför anses vara väl avvägd.
Den sekretesstid som i dag gäller för uppgifter om enskilds affärseller driftförhållanden enligt 28 kap. 12 § OSL får anses väl avvägd och bör därför gälla även i fortsättningen.
De särskilda sekretessbestämmelserna för uppgifter om vissa nyanlända invandrare tas bort
Det finns särskilda bestämmelser för sekretess avseende uppgifter för nyanlända invandrare som deltar i etableringsinsatser och får ersättning för deltagandet i sådana insatser. Målgruppen för dessa insatser är nyanlända flyktingar och andra skyddsbehövande samt deras anhöriga, i fortsättningen vissa nyanlända invandrare. Denna ordning har gällt sedan slutet av 2010, då mottagandet av vissa nyanlända invandrare reformerades genom den s.k. etableringsreformen (prop. 2009/10:60, bet. 2009/10:AU7, rskr. 2009/10:208). Reformen innebar att staten tog över det samordnande ansvaret från kommunerna för introduktionen för målgruppen. Staten tog också över ansvaret för individernas försörjning under introduktionstiden.
I förarbeten till den nuvarande sekretessbestämmelsen i 28 kap. 12 a § OSL hänvisades det till att samma sekretesskydd, dvs. med ett omvänt skaderekvisit, som gäller i ärenden om introduktionsersättning inom socialtjänsten, bör gälla även i ärenden om etableringsinsatser och ersättning för deltagande i sådana insatser. De uppgifter som det kan vara fråga om ansågs vara av lika ömtålig art och förtjäna samma sekretesskydd som de uppgifter som lämnas i ärenden om socialbidrag. Exempelvis kan det förekomma uppgifter om på vilken grund den nyanlände invandraren har beviljats uppehållstillstånd, familjeförhållanden, utbildning, arbetslivserfarenhet och hälsa (prop. 2009/10:60 s. 124 ff.).
Under 2017 harmoniserades regelverket för etableringsinatser med det regelverk som gäller för övriga arbetssökande (se prop. 2016/17:175, bet. 2016/17:AU15, rskr. 2016/17:340). Harmoniseringen innebär bl.a. att vissa nyanlända invandrare numera anvisas till det arbetsmarknadspolitiska programmet etableringsprogrammet. Inom etableringsprogrammet kan den enskilda ta del
Ds 2021:27 Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
av olika insatser som syftar till att påskynda etableringen i arbetsoch samhällslivet, bl.a. arbetsmarknadspolitiska insatser enligt 5 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
Den föreslagna sekretessbestämmelsen för enskilds personliga förhållanden ovan omfattar alla typer av ärenden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Ärenden om etableringsinsatser och ersättning för sådana insatser är en del av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det innebär att bestämmelsen även omfattar sådana uppgifter som kan förekomma i ärenden om etableringsinsatser och ersättning för sådana insatser. Den nuvarande sekretessbestämmelsen i 28 kap. 12 a § OSL omfattar bara uppgifter om vissa nyanlända invandrare som deltar i etableringsinsatser och uppgifter om ersättning för sådant deltagande. Andra nyanlända invandrare omfattas i stället av samma sekretesskydd som gäller för övriga arbetssökande inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten enligt 28 kap. 11 § OSL. Det sistnämnda gäller även för enskilda som efter tiden med etableringsinsatser behöver fortsatt arbetsmarknadspolitiskt stöd. Frågan är om det finns skäl att ha ett starkare sekretesskydd för uppgifter om vissa nyanlända invandrare än för övriga arbetssökande och om det därför bör finnas särskilda bestämmelser om detta.
Den myndighetsutövning som förekommer i ärenden som rör enskilda generellt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, förekommer även i ärenden som rör vissa nyanlända invandrare. Vissa nyanlända invandrare kan liksom övriga arbetssökande ta del av arbetsmarknadspolitiska insatser som utförs av leverantörer, såsom exempelvis förberedande utbildning eller förmedlingsinsatser. På motsvarande sätt kan även vissa nyanlända invandrare anställas med någon form av subvention eller ekonomiskt stöd till arbetsgivaren, t.ex. i form av nystartsjobb. Det finns sammantaget samma starka insynsintresse i den verksamhet som bedrivs för vissa nyanlända invandrare som för övriga arbetssökande.
Behovet av sekretesskydd för de uppgifter som förekommer i ärenden om etableringsinsatser och om ersättning för sådana insatser kan antas vara i stort sett detsamma som för de uppgifter som förekommer i ärenden som rör övriga arbetssökande. De uppgifter som behöver skyddas utgörs främst av känsliga uppgifter om den enskildes hälsa, utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet på samma sätt som för andra arbetssökande i den arbetsmarknads-
Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Ds 2021:27
politiska verksamheten. En skillnad mellan vissa nyanlända invandrare och övriga arbetssökande är dock att det kan förekomma uppgifter om på vilken grund en enskild har beviljats uppehållstillstånd, vilket typiskt sett är en uppgift som kan behöva omfattas av ett sekretesskydd, och om nationalitet.
Det ska i detta sammanhang nämnas att uppgifter som rör en utlänning omfattas av ett sekretesskydd också enligt 21 kap. 5 § OSL, som gäller oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer. För sekretessen enligt denna bestämmelse gäller ett rakt skaderekvisit, dvs. presumtion för offentlighet. Det särskilda sekretesskyddet för utlänningar syftar till att förhindra att röjande av uppgift om utlänning leder till skada som just hänger samman med den enskildas särskilda förhållanden som utlänning. Typexemplet är att röjande av uppgifter om politisk flykting här i landet leder till repressalier mot flyktingen eller anhöriga i hemlandet. Skadan kan också ha sin upprinnelse i motsättningar mellan olika invandrargrupper. (prop. 1979/80:2 Del A s 209)
Ett rakt skaderekvisit innebär en presumtion för offentlighet, men uppgifter som typiskt sett är ägnade att medföra skada för det intresse de skyddar om de lämnas ut, t.ex. uppgifter om enskildas hälsa, omfattas normalt av sekretess (prop. 1979/80:2, Del A s. 80 f.). Ett rakt skaderekvisit för uppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten innebär att känsliga uppgifter både om nyanlända invandrare som deltar i etableringsinsatser och övriga arbetssökande omfattas av ett sekretesskydd. Det innebär att samma skaderekvisit ska tillämpas vid sekretessbedömningen enligt den föreslagna sekretessbestämmelsen som enligt det särskilda sekretesskyddet för utlänningar enligt 21 kap. 5 § OSL.
Mot bakgrund av det ovan anförda finns det sammantaget inte behov av en särreglering för den sekretess som ska gälla för uppgifter om nyanlända invandrare som deltar i etableringsinsatser eller får ersättning för deltagandet i sådana insatser, vilka därmed omfattas av samma sekretessbestämmelser som föreslås ska gälla i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i övrigt. Bestämmelsen i 28 kap. 12 a § OSL bör därför upphöra att gälla.
Ds 2021:27 Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Bestämmelsen som inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter om vissa nyanlända invandrare tas bort
Rätten för var och en enligt 1 kap. 1 och 7 §§ TF och 1 kap. 1 och 10 §§ YGL att dels lämna uppgifter för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar, dels offentliggöra uppgifter har vissa begränsningar. Viss tystnadsplikt som har företräde framför meddelarfriheten anges i TF och YGL. I övrigt finns de tystnadsplikter som har företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter angivna i OSL (se 13 kap, slutet av varje kapitel i lagens fjärde– sjätte avdelningar samt sjunde avdelningen). Grundprincipen är att undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter ska införas bara om starka skäl talar för det. Omständigheten att en sekretessbestämmelse är absolut talar i sig för att det finns större anledning att överväga ett sådant undantag än i andra fall. Det motsatta förhållandet gäller om sekretessbestämmelsen är försedd med ett rakt skaderekvisit (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 111 f.).
Sekretess inom det arbetsmarknadspolitiska området regleras i huvudsak i 28 kap. 11–12 a §§ OSL. Med undantag för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i ärenden om etableringsinsatser och ersättning för deltagande i sådana insatser gäller meddelarfrihet inom det arbetsmarknadspolitiska området (se 28 kap. 17 § OSL). I förarbetena till bestämmelsen om att inskränka rätten att meddela och offentliggöra uppgifter för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i ärenden om etableringsinsatser angavs det att det inte fanns skäl att ha en annan ordning än den som gällde enligt den numera upphävda bestämmelsen i 26 kap. 1 § fjärde stycket 2 OSL avseende ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Ärenden om introduktionsersättning omfattades av ett omvänt skaderekvisit och en inskränkning i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter för uppgift om enskilds personliga förhållanden i sådana ärenden. Eftersom den föreslagna bestämmelsen i 28 kap. 12 a § OSL hade ett omvänt skaderekvisit gjordes således bedömningen att även meddelarfriheten kunde inskränkas på samma sätt som för ärenden om introduktionsersättning.
Frågan är om det finns starka skäl för undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter för just uppgifter om vissa nyanlända invandrares personliga förhållanden inom den arbets-
Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Ds 2021:27
marknadspolitiska verksamheten. Som framgår ovan är bedömningen att sekretessen inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten så långt som möjligt bör hållas ihop och vara enhetlig. Även om det kan övervägas att ha olika sekretesskydd för olika ärendetyper, t.ex. mellan å ena sidan rena arbetsförmedlande tjänster och å andra sidan insatser som innebär myndighetsutövning, är skillnaderna i behov av sekretesskydd mellan olika ärendetyper i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten inte tillräckligt påtagliga för att göra en sådan skillnad. Skillnaderna är inte heller så påtagliga att det är motiverat att göra en skillnad mellan uppgifter som rör nyanlända invandrare som tar del av etableringsinsatser och övriga arbetssökande. Bedömningen är att insynsintresset i Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska verksamhet, både när det gäller nyanlända invandrare och övriga arbetssökande, klart överväger den enskilde personens intresse av att få vissa uppgifter skyddade. Behovet av insyn tar särskilt sikte på att myndigheten i stor utsträckning ägnar sig åt myndighetsutövning, dvs. beslutar om enskildas insatser och att leverantörer som huvudregel är utförare av flertalet beslutade insatser.
Det föreslås här att ett rakt skaderekvisit ska gälla för uppgifter i alla ärenden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, på grund av det starka intresset för insyn. I konsekvens med detta bör därför inte heller rätten att meddela och offentliggöra uppgifter inskränkas när det gäller uppgift om enskilds personliga förhållanden i sådana ärenden. En ändring med denna innebörd bör därför göras i 28 kap. 17 § OSL. Det ska påpekas att skyddet mot att utlänningar utsätts för sådana övergrepp eller sådant allvarligt men som hänger samman med hans eller hennes särskilda förhållanden som utlänning, kommer att finnas kvar genom bestämmelserna i 21 kap. 5 och 8 §§ OSL. Dessa typer av uppgifter omfattas både av sekretess och en inskränkning av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter om enskilds personliga förhållanden.
Bestämmelser som bör behållas
Enligt nuvarande ordning gäller sekretessen inte för beslut i ärende som rör personliga förhållanden (se 28 kap. 11 § andra stycket OSL). Däremot gäller sekretess för beslut i ärende som rör affärs- eller
Ds 2021:27 Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
driftförhållanden, bortsett från beslut om stöd i ärende enligt lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen (se 28 kap. 12 § andra stycket OSL). Även om ett rakt skaderekvisit, som föreslås ovan, generellt innebär en ökad insyn i ärenden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är bedömningen att den ordning som gäller i dag avseende sekretess för beslut bör bestå.
Av nuvarande ordning följer vidare att de sekretessregler som följer av 28 kap. 1–3 och 6 §§ OSL gäller i ärende hos Försäkringskassan eller domstol i stället för 28 kap. 11 § första och andra styckena (se 28 kap. 11 § tredje stycket OSL). Även i den delen bör den ordning som gäller i dag bestå.
4.2.2. En särskild sekretessbrytande bestämmelse införs för Arbetsförmedlingen
Förslag: Sekretessen i den arbetsmarknadspolitiska verksam-
heten ska inte hindra att uppgift lämnas till en leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen, om det är nödvändigt för att leverantören ska kunna fullgöra sitt uppdrag.
Skälen för förslaget
Leverantörer behöver uppgifter från Arbetsförmedlingen
I den reformerade verksamheten kommer leverantörer i större utsträckning än i dag att utföra arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Leverantören behöver ha tillgång till vissa uppgifter om den som ska ta del av insatsen, för att kunna fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt sätt. Flera uppgifter kommer leverantören att kunna få direkt från den enskilde själv. Vissa uppgifter behöver emellertid med nödvändighet komma direkt från Arbetsförmedlingen, bl.a. uppgifter om att den enskilde har anvisats till en viss insats hos leverantören. Leverantören behöver vidare få tillgång till nödvändiga person- och kontaktuppgifter. Leverantören har även sannolikt behov av att få del av uppgifter i den individuella handlingsplan som Arbetsförmedlingen har upprättat för den
Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Ds 2021:27
enskilde. Det kan handla om uppgifter om hans eller hennes förutsättningar att delta i insatsen hos leverantören, uppgifter om utbildningsbakgrund och yrkeserfarenhet samt uppgifter om behov av vissa arbetshjälpmedel. Det kan även handla om uppgifter om de skyldigheter som gäller för den enskilde, t.ex. att aktivt söka arbeten eller att delta i den anvisade insatsen. Om han eller hon kommer att delta i andra insatser hos andra aktörer kan leverantören behöva få kännedom även om detta. Arbetsförmedlingen kan t.ex. behöva lämna uppgifter om att en arbetsgivare får eller har fått stöd kopplat till den enskilde i form av en arbetspraktik eller en subventionerad anställning.
Den sekretess som gäller i dag och kommer att gälla enligt de föreslagna bestämmelserna i 28 kap. 11 och 12 §§ OSL hindrar Arbetsförmedlingen från att lämna ut alla nödvändiga uppgifter till en leverantör. Arbetsförmedlingen och leverantören måste därför förlita sig på samtycke från den enskilde för att uppgifter som omfattas av sekretess ska kunna lämnas ut till leverantören med stöd av 10 kap. 1 § och 12 kap. OSL. Leverantörerna behöver uppgifter för att snabbt kunna påbörja sin insats och för att undvika ett dubbelarbete. Leverantörer behöver i vissa fall fördjupa och komplettera den kartläggning som redan är gjord hos Arbetsförmedlingen i syfte att kunna göra en individuellt anpassad planering för den enskilde. Ett nekat medgivande från honom eller henne kan leda till att leverantören får ett bristande underlag. Detta påverkar insatsens effektivitet negativt, vilket i förlängningen kan riskera att förlänga den enskildes tid i arbetslöshet. Att behöva lämna samma uppgifter flera gånger medför dessutom en onödig börda och kan skapa onödiga ledtider. Samhällets intresse av att arbetsmarknadspolitiska insatser blir så effektiva som möjligt får anses väga över den enskildes intresse av att själv besluta över vilka uppgifter som ska lämnas till leverantören. En sekretessbrytande bestämmelse bör mot denna bakgrund införas som möjliggör att uppgifter, utan hinder av den sekretess som nu föreslås gälla inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, kan lämnas till en leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen, om uppgiften behövs där för att leverantören ska kunna fullgöra sitt uppdrag.
Ds 2021:27 Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Arbetsförmedlingen bedömer vilka uppgifter som ska lämnas ut
Den föreslagna bestämmelsen ger Arbetsförmedlingen en möjlighet att lämna ut de uppgifter som bedöms som nödvändiga för att leverantören ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Vilka uppgifter som kan vara nödvändiga för att leverantören ska kunna fullgöra sitt uppdrag är beroende av vilken typ av insats denne ska utföra, den enskildes förutsättningar och inriktningen för jobbsökandet.
Mot den bakgrunden, och med hänsyn till att ett syfte med reformen är att leverantörerna av förmedlingsinsatser ska kunna utveckla metoder och arbetssätt i syfte att förbättra sina resultat, är det svårt att i bestämmelsen närmare specificera vilka uppgifter som kan behöva lämnas till leverantören. Detta måste därför kontinuerligt vara föremål för utveckling.
Det är Arbetsförmedlingen, inte leverantören, som måste göra en bedömning av vilka uppgifter som är nödvändiga för att leverantören ska kunna fullgöra sitt uppdrag i det enskilda fallet. Under själva anskaffningsförfarandet specificerar Arbetsförmedlingen vilket behov som tjänsten ska fylla och är den part som bäst kan bedöma vilka uppgifter som verkligen är nödvändiga för att tillgodose detta behov. Det är t.ex. inte uteslutet att en leverantör som vid sidan av sitt uppdrag hos Arbetsförmedlingen driver någon annan typ av verksamhet kan ha ett intresse av att få del av fler uppgifter än vad som är nödvändigt för utförandet av uppdraget. Från likabehandlingssynpunkt är det också viktigt att det är Arbetsförmedlingen som bedömer vilket behov av uppgifter som finns, så att olika leverantörer som tillhandahåller samma tjänst får tillgång till samma typ av information.
Arbetsförmedlingen behöver säkerställa den enskildes integritetsskydd. Det kan göras genom tydliga instruktioner till myndighetens handläggare. Det går även att utforma rutiner eller systemstöd för utlämnandet, t.ex. genom att specificera vilka typer av uppgifter som utförandet av en specifik tjänst generellt kräver och vad som kan påverka bedömningen av vad som får lämnas ut. En sådan lösning kan även effektivisera utlämnandet och underlätta för handläggaren som ansvarar för utlämnandet i det enskilda fallet.
Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Ds 2021:27
4.3. Tystnadsplikt hos leverantörer och underleverantörer
Förslag: Den som på grund av anställning eller på något annat
sätt deltar eller har deltagit i en leverantörs verksamhet att utföra arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen ska inte obehörigen få röja vad han eller hon då har fått veta om enskilds personliga förhållanden eller affärs- eller driftförhållanden. Detsamma ska gälla för den som deltar eller har deltagit i verksamhet hos en underleverantör som medverkar till att fullgöra leverantörens uppdrag. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen. Bestämmelsen ska placeras i lagen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
Bestämmelsen om tystnadsplikt i lagen om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare tas bort.
Skälen för förslaget
Ökat behov av uppgiftsskydd i ett nytt system med leverantörer som utförare av insatser
För att en leverantör av en arbetsmarknadspolitisk insats ska kunna utforma stödet till den enskilde på ett ändamålsenligt sätt, och därmed skapa bästa möjliga förutsättningar för att han eller hon ska kunna lämna sin arbetslöshet, är det viktigt att leverantören har tillgång till relevant information om den enskildes situation och förutsättningar. Den enskilde själv kommer att ha och kunna lämna viktig information till leverantören, både initialt och löpande under en pågående insats. Även om information normalt sett inte är integritetskänslig kan inte uteslutas att leverantörer får kännedom om integritetskänsliga uppgifter om den enskilde.
Eftersom Arbetsförmedlingen i den reformerade verksamheten kommer att fatta beslut om t.ex. anvisning till en förmedlingsinsats som utförs av en leverantör, kommer även myndigheten att ha viktig information om den enskilde som leverantörer kan ha behov av, t.ex. för planeringen av aktiviteter för den enskilde. Det är därför viktigt att även Arbetsförmedlingen lämnar relevant information om en
Ds 2021:27 Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
enskild till en leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser. Som framgår ovan kan det t.ex. handla om uppgifter om att den enskilde har anvisats till en viss insats hos leverantören, den enskildes person- och kontaktuppgifter, uppgifter om den enskildes förutsättningar att delta i insatsen och uppgifter om utbildningsbakgrund och yrkeserfarenhet. Det kan även handla om uppgifter i den individuella handlingsplanen, t.ex. arbetssökandets inriktning och de skyldigheter som gäller för att den enskilde ska ha rätt till aktivitetsstöd eller annan individersättning.
Sannolikt kommer därmed en betydande mängd uppgifter, som finns hos Arbetsförmedlingen, även att hanteras av de leverantörer som utför insatserna. Vid utlämnande av en omfattande uppgiftsmängd kan det vara svårt att bilda sig en uppfattning om huruvida det finns enskilda uppgifter som är förknippade med särskild skaderisk i sekretesshänseende (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 81). Detta kompliceras ytterligare t.ex. då en leverantör anlitar en eller flera underleverantörer som har i uppdrag att bidra till att leverantören uppfyller sina förpliktelser gentemot Arbetsförmedlingen. Myndigheten måste alltså vid anskaffningen även beakta att en eller flera underleverantörer kan komma att ges tillgång till myndighetens uppgifter.
I dag är det vanligt att Arbetsförmedlingen tecknar sekretessförbindelser med leverantörer, i syfte att nå ett högre uppgiftsskydd. En sådan lösning förespråkas också i förarbetena till den tidigare sekretesslagen (1980:100) när det finns behov av tystnadsplikt för andra personkategorier än de som omfattas av en författningsreglerad tystnadsplikt (prop. 1979/80:2 Del A s. 128). En avtalsreglerad tystnadsplikt innebär dock inte att straffansvar för brott mot tystnadsplikten kan uppkomma om tystnadsplikten bryts. Det är inte heller tydligt i vilken utsträckning en avtalsreglerad tystnadsplikt möjliggör utlämnande av annars sekretessbelagda uppgifter till en leverantör. En sekretessförbindelse för en leverantörs medarbetare gäller dessutom endast i förhållande till arbetsgivaren, dvs. leverantören. En medarbetare som bryter mot sitt sekretessåtagande kan drabbas av sanktioner bara om det följer av avtalet, vilket i första hand är en fråga mellan avtalsparterna, dvs. arbetsgivaren och arbetstagaren. De sanktioner som kan komma i fråga är exempelvis skyldighet att betala skadestånd eller uppsägning.
Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Ds 2021:27
En utgångspunkt bör vara att uppgifter om enskilda så långt som möjligt ska ha samma skydd oavsett om de hanteras av Arbetsförmedlingen själv eller av en leverantör som anlitas av myndigheten. Det är otillfredsställande att uppgifterna i dag har ett sämre skydd hos en leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser än hos Arbetsförmedlingen. Det bör därför införas en långsiktigt hållbar reglering som i första hand syftar till att säkerställa ett motsvarande sekretesskydd för uppgifter som hanteras hos en leverantör som för uppgifter som hanteras av Arbetsförmedlingen.
Det införs en lagreglerad tystnadsplikt
Som tidigare har nämnts finns det redan i dag bestämmelser om lagreglerad tystnadsplikt som omfattar vissa delar av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Sådana bestämmelser finns bl.a. för den som är eller har varit verksam inom en yrkesmässigt bedriven verksamhet för nyanlända invandrare, men även på vissa andra områden. När kommuner och statliga myndigheter utför arbetsmarknadspolitiska insatser gäller sekretess enligt OSL. För privaträttsliga leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser för andra än nyanlända arbetssökande saknas dock motsvarande regler. I den reformerade verksamheten kommer en större andel av de arbetsmarknadspolitiska insatserna att utföras av leverantörer, jämfört med i dag. Det finns därför behov av att säkerställa ett fullgott sekretesskydd för uppgifter som hanteras av leverantörer, oavsett vilka arbetssökande som berörs. Ett sådant sekretesskydd bör så långt möjligt överensstämma med det sekretesskydd som gäller för Arbetsförmedlingen i de fall där insatserna ges i egen regi. Ett sekretesskydd för uppgifter som motsvarar det som gäller för Arbetsförmedlingen kan uppnås genom att en generell straffsanktionerad tystnadsplikt för alla leverantörer införs.
Eftersom tystnadsplikt utgör en begränsning av den grundlagsfästa yttrandefriheten, kan en sådan reglering endast göras i lag. Lagen (2000:625) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten innehåller övergripande bestämmelser om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det är därför naturligt att bestämmelser om tystnadsplikt för leverantörer inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten placeras i den lagen.
Ds 2021:27 Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Även med en lagreglerad tystnadsplikt kommer det fortsatt att vara viktigt att Arbetsförmedlingen vidtar åtgärder för att begränsa en leverantörs åtkomst till information. Det kan exempelvis röra sig om att avtalsreglera behörighetsstyrning. Vidare bör myndigheten alltid överväga om det finns skäl att komplettera med en avtalsreglerad tystnadsplikt för sådana uppgifter som inte omfattas av tystnadsplikten.
Tystnadsplikten ska gälla både hos leverantör och underleverantörer
Den nya bestämmelsen om tystnadsplikt bör omfatta all anskaffning av arbetsmarknadspolitiska insatser från ett företag eller en annan enskild. Vilken civilrättslig verksamhetsform som leverantören i fråga har bör sakna betydelse för bestämmelsens tillämplighet. Det bör inte heller finnas något krav på att ekonomisk ersättning ska lämnas för det uppdrag som utförs för att bestämmelsen ska vara tillämplig, även om det kan antas att sådan ersättning i de flesta fall kommer att lämnas. Det framstår som lämpligt att i bestämmelsen använda begreppet leverantör för att beskriva de företag och enskilda som avses, eftersom denna benämning används för de aktörer som tillhandahåller tjänster inom ramen för ett upphandlingsförfarande (se t.ex. 1 kap. 16 § lagen [2016:1145] om offentlig upphandling, 1 § andra stycket lagen [2008:962] om valfrihetssystem och 1 § lagen [2010:536] om valfrihet hos Arbetsförmedlingen).
En leverantör kan anlita en eller flera underleverantörer som medverkar till att fullgöra leverantörens uppdrag. Underleverantörer kan också finnas i flera led genom att en underleverantör anlitar egna underleverantörer, som i sin tur bidrar till att fullgöra leverantörens uppdrag. Under uppdragets löptid kan underleverantörer bytas ut och nya kan tillkomma. En underleverantör som medverkar till att fullgöra leverantörens uppdrag att utföra arbetsmarknadspolitiska insatser bör därför omfattas av samma tystnadsplikt som den leverantör som Arbetsförmedlingen har ingått avtal med.
Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Ds 2021:27
Tystnadsplikten ska gälla uppdrag att utföra arbetsmarknadspolitiska insatser
Återhållsamhet ska iakttas vid införandet av bestämmelser om tystnadsplikt. Bedömningen är emellertid att det är nödvändigt med en tystnadsplikt hos leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser. Det behöver då övervägas vilken verksamhet hos leverantörerna som ska omfattas av tystnadsplikt.
Det finns redan i dag vissa specifika bestämmelser om tystnadsplikt för privaträttsliga aktörer inom det arbetsmarknadspolitiska området. Det finns även generella bestämmelser om tystnadsplikt som omfattar alla myndigheters utkontrakterad verksamhet, t.ex. tystnadsplikt vid utkontraktering av teknisk bearbetning eller lagring av uppgifter. I den reformerade verksamheten behöver därför bestämmelser om tystnadsplikt utformas på ett sådant sätt att det inte uppstår oklarheter i förhållande till andra regler om tystnadsplikt, samtidigt som kravet på återhållsamhet beaktas.
I den reformerande arbetsmarknadspolitiska verksamheten kommer leverantörer i större utsträckning än i dag att utföra arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Det innebär att leverantörer av arbetsmarknadspolitiska insatser i större omfattning också kommer att hantera uppgifter om enskilda. Av skäl som tidigare har anförts föreslås Arbetsförmedlingen, genom en ny sekretessbrytande bestämmelse, få möjlighet att lämna ut uppgifter om den enskilde till en leverantör av arbetsmarknadspolitiska insatser, om det är nödvändigt för att leverantören ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Det är dessa förändrade sakförhållanden, dvs. att leverantörer i större omfattning kommer att hantera uppgifter om enskilda och att de ges möjlighet att ta del av sådana uppgifter som annars skulle vara sekretessbelagda hos Arbetsförmedlingen, som motiverar införandet av en tystnadsplikt. Behovet av tystnadsplikt uppstår därför just för leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen, även om tystnadsplikten givetvis gäller uppgifter som en leverantör fått om enskild på annat sätt än från den enskilde själv eller från Arbetsförmedlingen.
I den mån leverantören utför arbetsmarknadspolitiska insatser som riktar sig till nyanlända invandrare bedöms detta visserligen redan täckas av den befintliga tystnadsplikten i 7 § lagen om ansvar
Ds 2021:27 Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Det bedöms dock vara mer ändamålsenligt att införa en generell tystnadspliktsbestämmelse som gäller för alla uppdrag att utföra arbetsmarknadspolitiska insatser, än att begränsa den nya bestämmelsen till de situationer som den befintliga bestämmelsen för nyanlända invandrare inte täcker.
Det finns även många andra situationer där privata aktörer anordnar insatser inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det handlar bl.a. om arbetspraktik och arbetsträning. Företag och andra privata aktörer anställer också arbetssökande med ekonomiskt stöd genom s.k. subventionerade anställningar. Det finns även andra situationer där sådana aktörer får ekonomisk ersättning för att ge stöd till enskilda, t.ex. i form av bidrag till arbetshjälpmedel. Dessa situationer är dock inte nya utan det rör sig om väl etablerade förfaranden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Gemensamt för dessa situationer är också att det varken finns eller föreslås några sekretessbrytande bestämmelser som möjliggör för Arbetsförmedlingen eller leverantörer av arbetsmarknadspolitiska insatser att lämna ut uppgifter om den enskildes personliga förhållanden till anordnaren eller arbetsgivaren. Reformeringen i sig bedöms därför inte motivera någon utvidgning av bestämmelsen om tystnadsplikt till denna typ av situationer.
Tystnadsplikten bör därför sammantaget avgränsas till att gälla när en leverantör, eller i förekommande fall en underleverantör, utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen.
Personkategorier som omfattas av tystnadsplikten
Åtkomst till uppgifter kan komma att ske på flera olika sätt hos en leverantör av arbetsmarknadspolitiska insatser. Utöver anställda finns även andra personkategorier hos leverantören som kan komma att hantera uppgifter och information om arbetssökande. Det skulle t.ex. kunna handla om styrelseledamöter, ägare och andra personer i leverantörens verksamhet som kan bereda sig tillgång till eller på annat sätt förfoga över de uppgifter som leverantören hanterar. Det kan inte heller uteslutas att inhyrda konsulter eller andra uppdragstagare kan komma att hantera uppgifter och information om arbets-
Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Ds 2021:27
sökande. För att undvika onödiga gränsdragningsproblem och tillämpningssvårigheter bör tystnadsplikten omfatta samtliga personkategorier som på grund av anställning eller på något annat sätt deltar i eller har deltagit i en leverantörs verksamhet att på uppdrag av Arbetsförmedlingen utföra arbetsmarknadspolitiska insatser. Genom en sådan utformning tydliggörs att även andra personkategorier hos leverantören som kan bereda sig tillgång till myndighetens uppgifter lyder under tystnadsplikt.
För verksamhet hos en underleverantör som omfattas av bestämmelsen gäller samma räckvidd och avgränsning av den personkrets som omfattas av tystnadsplikten.
Tystnadsplikt både för enskildas personliga förhållanden och för affärs- eller driftförhållanden
En utgångspunkt är att tystnadsplikten enligt den nya bestämmelsen så långt som möjligt ska överensstämma med den tystnadsplikt som gäller enligt OSL inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten hos det allmänna. I denna promemoria föreslås nya bestämmelser om sekretess och sekretessgenombrott för Arbetsförmedlingen.
Arbetsförmedlingens behov av att lämna vidare uppgifter innefattar både uppgifter som är sekretessreglerade till skydd för enskilds personliga förhållanden och uppgifter som är sekretessreglerade till skydd för affärs- eller driftförhållanden. Även tystnadsplikten bör därför avse både uppgifter som skyddas av sekretess för enskildas personliga förhållanden och affärs- eller driftförhållanden.
Även om leverantörerna omfattas av en lagstadgad tystnadsplikt behöver Arbetsförmedlingen noga pröva om det finns rättsligt stöd att lämna ut sekretessreglerade uppgifter till en leverantör utan att det finns risk för skada eller men för de intressen som sekretessen ska skydda. Myndigheten bör också upplysa leverantören om tystnadspliktens räckvidd. För det fall leverantören, efter Arbetsförmedlingens godkännande, anlitar en underleverantör bör myndigheten också försäkra sig om att leverantören i sin tur informerar underleverantören om tystnadspliktens räckvidd.
Ds 2021:27 Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Tystnadsplikten omfattar bara uppgifter som obehörigen lämnas ut
Den föreslagna bestämmelsen innebär ett förbud mot att obehörigen röja eller utnyttja uppgifter. Det inte lämpligt att uttömmande reglera i vilka fall utlämnande får ske. Detta måste bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet (jfr bl.a. prop. 2017/18:105 s. 134). Vid tolkningen av vad som ska anses vara ett obehörigt röjande kan dock viss ledning sökas i 10 kap. 2 § OSL och det skaderekvisit som finns i OSL. Sådan tolkningshjälp har rekommenderats vid tidigare motsvarande lagstiftningstillfällen (jfr prop. 1979/80:80 s. 46, prop. 1980/81:28 s. 23 och prop. 1987/88:161 s. 9). Som exempel kan nämnas att det enligt OSL gäller sekretess mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet. På motsvarande sätt bör därför den föreslagna tystnadsplikten medföra hinder för personal inom en del av leverantörens organisation att lämna information till andra delar av organisationen som ägnar sig åt annan verksamhet än att utföra arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Vägledning kan även sökas i den praxis som har utvecklats om tystnadsplikt inom flera verksamhetsområden i den privata sektorn. För flera verksamheter har obehörighetsrekvisitet tolkats som att ett utlämnande av uppgifter får ske bl.a. om den som uppgiften rör har lämnat sitt samtycke, om uppgifter lämnas vidare till personer inom den berörda verksamheten som behöver dem för verksamheten eller om uppgifterna enligt lag eller annan författning ska lämnas ut, exempelvis till en tillsynsmyndighet (se t.ex. prop. 2002/03:139 s. 479). Det är angeläget att en leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen säkerställer att det är just den personal som ska utföra en insats för en arbetssökande som också hanterar uppgifter om den enskilde.
I den reformerade verksamheten kommer arbetsmarknadspolitiska insatser i större utsträckning än i dag utföras av leverantörer. För att en leverantör ska kunna utföra sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt behöver leverantören sannolikt kunna dela information om den arbetssökande med andra. Det kan t.ex. finnas behov för en leverantör av förmedlingsinsatser att lämna vissa uppgifter om en arbetssökande till en arbetsgivare. En leverantör av en insats kan även ha ett behov av att kunna lämna information om en arbetssökande till en underleverantör som utför vissa delar av leve-
Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Ds 2021:27
rantörens uppdrag. Som obehörigt röjande bör därmed inte anses sådant utlämnande av information som behövs för att personal hos leverantören ska kunna utföra uppdraget eller som personal hos leverantören lämnar till en underleverantör.
För att Arbetsförmedlingen ska kunna fullgöra sitt uppdrag, bl.a. när det gäller kontroll och uppföljning av arbetssökande och leverantörer behöver leverantören lämna vissa uppgifter till Arbetsförmedlingen. Det föreslås därför i denna promemoria att regeringen ska få meddela föreskrifter om uppgiftsskyldighet för leverantörer, dvs. en skyldighet för en leverantör att lämna uppgifter till Arbetsförmedlingen. Som obehörigt röjande bör därmed inte heller anses sådant utlämnande som följer av en skyldighet enligt lag eller förordning att lämna uppgifter.
Straffrättslig sanktion för brott mot tystnadsplikten
Brott mot en lagstadgad tystnadsplikt sanktioneras som utgångspunkt genom 20 kap. 3 § brottsbalken. I vissa fall görs dock undantag från straffsanktionen. Det saknas skäl att för den nu aktuella tystnadsplikten göra undantag från 20 kap. 3 §, eftersom en straffsanktionerad tystnadsplikt kan antas leda till ett effektivare skydd för arbetssökande och andra enskilda som bestämmelsen avser att skydda.
En intresseavvägning i förhållande till yttrandefriheten
Vid bedömningen av behovet av tystnadsplikt behöver det göras en avvägning mellan å ena sidan intresset av att uppgifterna skyddas mot obehörigt röjande och utnyttjande och å andra sidan intresset av yttrandefrihet för de personer som på grund av anställning eller på något annat sätt deltar eller har deltagit i en leverantörs verksamhet.
När en leverantör utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen ska personal inte ta del av information i större utsträckning än vad som kan anses vara absolut nödvändigt för att kunna utföra den aktuella insatsen, t.ex. en förmedlingsinsats. Det kommer alltså i praktiken att röra sig om en mycket liten begränsning av de anställdas yttrandefrihet. Tystnadsplikt för
Ds 2021:27 Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
anställda hos en leverantör är inte heller något nytt utan regleras ofta redan i dag genom sekretessförbindelser i samband med att Arbetsförmedlingen anskaffar tjänster. De anställdas intresse av yttrandefrihet när det gäller uppgifter av aktuellt slag bör därmed vara begränsat. Motsvarande bedömning gjordes vid den utvidgning av tystnadsplikten som gäller i det allmännas verksamhet för enbart teknisk bearbetning eller lagring (prop. 2016/17:198 s. 20). Det kan därtill nämnas att tystnadsplikt redan i dag gäller inom vissa delar av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten för privata aktörer, t.ex. för den som är eller har varit verksam inom en yrkesmässigt bedriven verksamhet för nyanlända invandrare. För enskilda arbetssökande är det av stor betydelse att uppgifter om deras personliga förhållanden, som kan vara integritetskänsliga, skyddas även om de deltar i insatser som anskaffas från och utförs av en privat leverantör. För att den enskilde ska kunna få ett relevant stöd, och därmed så snabbt som möjligt kunna lämna sin arbetslöshet, är det viktigt att den enskilde känner förtroende för att han eller hon kan lämna uppgifter om personliga förhållanden, utan att dessa riskerar att obehörigen lämnas ut. Detta är lika viktigt oavsett om det är en myndighet eller en leverantör som utför insatsen.
På motsvarande sätt är det av vikt att uppgifter som är sekretessreglerade till skydd för affärs- och driftförhållanden får ett ändamålsenligt skydd. För att arbetsmarknadspolitiska insatser ska kunna anskaffas från en leverantör utan ett bristande sekretesskydd, kan därför tystnadsplikt inte anses mer långtgående än vad som behövs med hänsyn till regleringens ändamål.
Behovet av tystnadsplikt för den som är anställd eller på något annat sätt deltar eller har deltagit i en tjänsteleverantörs verksamhet att utföra arbetsmarknadspolitiska insatser bedöms därför sammantaget väga tyngre än intresset av yttrandefrihet för dessa personer. Förslaget om tystnadsplikt får anses vara proportionerligt och även i övrigt uppfylla de krav som gäller för begränsningar i yttrandefriheten enligt regeringsformen och Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Sekretess och tystnadsplikt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Ds 2021:27
En upplysning om att offentlighets- och sekretesslagen gäller i det allmännas verksamhet
Tystnadsplikten föreslås gälla för personer i verksamhet hos leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Det bör i anslutning till bestämmelsen om tystnadsplikt tas in en upplysning om att offentlighets- och sekretesslagen ska tillämpas i det allmännas verksamhet.
Den särskilda tystnadsplikten inom etableringsuppdraget tas bort
Av 7 § lagen om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare framgår att den som är eller har varit verksam inom en yrkesmässigt bedriven verksamhet för nyanlända invandrare inte obehörigen får röja vad han eller hon då har fått veta om enskildas personliga förhållanden. I förarbetena till bestämmelsen anfördes att bestämmelsen ursprungligen främst avsåg leverantörer av den numera avskaffade tjänsten etableringslots, även om den också gäller andra anordnare av aktiviteter för vissa nyanlända invandrare. Det ansågs inte tillfredsställande att uppgifter om enskildas personliga förhållanden helt saknade sekretesskydd hos privata aktörer som bedriver yrkesmässig verksamhet som avser insatser för nyanlända invandrare (prop. 2009/10:60 s. 99).
I denna promemoria föreslås det en tystnadsplikt för anställda och andra hos leverantörer och underleverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen. En sådan tystnadsplikt kommer att gälla hos leverantörer oavsett om insatserna som utförs hos leverantören riktar sig till nyanlända invandrare eller andra arbetssökande. Bedömningen är att den föreslagna tystnadspliktsbestämmelsen kommer att täcka in alla de situationer som tystnadsplikten i lagen om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare avser att skydda. Bestämmelsen om tystnadsplikt i den lagen behövs inte och bör därför tas bort.
5. Uppgiftsskyldighet för leverantörer av insatser
5.1. Gällande rätt
5.1.1. Uppgiftsskyldighet mellan myndigheter
Bestämmelser om uppgiftsskyldighet finns i allmänhet i de författningar som reglerar den verksamhet där uppgiftsskyldigheten gäller. Uppgiftsskyldigheten för myndigheter regleras som huvudregel i förordning. Skyldigheten att lämna uppgifter syftar till att skapa förutsättningar för att myndigheterna ska kunna fullgöra sina uppdrag på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Arbetsförmedlingen får uppgifter från ett flertal andra myndigheter.
5.1.2. Uppgiftsskyldighet för privata aktörer
Inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten finns vissa specifika bestämmelser om uppgiftsskyldighet som avser privata aktörer. Även dessa uppgiftsskyldigheter syftar till att Arbetsförmedlingen ska kunna fullgöra sitt uppdrag, t.ex. för att kunna bedöma rätten till ekonomiskt stöd för en arbetsgivare som anställer en arbetssökande i en subventionerad anställning.
I 2 § lagen (2000:625) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten anges det att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för en arbetsgivare att till en myndighet lämna uppgifter som har betydelse för ett ärende om statlig ersättning som lämnas för arbete i etableringsjobb. Av samma paragraf följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer även får meddela föreskrifter om skyldighet för en arbetstagarorganisation och en arbetsgivarorganisation
Uppgiftsskyldighet för leverantörer av insatser Ds 2021:27
som har slutit kollektivavtal om etableringsjobb att till en myndighet lämna in en kopia av avtalet och lämna uppgifter som har betydelse för ett ärende om statlig ersättning som lämnas för arbete i etableringsjobb.
Av 2 § lagen (2020:474) om skyldighet för kreditinstitut och försäkringsgivare att lämna vissa uppgifter till Arbetsförmedlingen följer att ett kreditinstitut ska på begäran lämna uppgifter till Arbetsförmedlingen om en arbetsgivares förhållande till institutet, om uppgifterna behövs för att kontrollera om lön har betalats ut till den som har en anställning med ekonomiskt stöd beslutat av Arbetsförmedlingen och i sådant fall med vilket belopp. Av samma paragraf följer att ett kreditinstitut också på begäran ska lämna uppgifter till Arbetsförmedlingen om vilket förhållande till institutet en enskild med en sådan anställning som avses i första stycket har, om uppgifterna behövs för att fastställa om personen är innehavare av ett visst konto. Av 3 § samma lag följer att en försäkringsgivare på begäran ska lämna uppgifter till Arbetsförmedlingen om en enskilds förhållande till företaget, om uppgifterna behövs för att kontrollera om den som har en anställning med ekonomiskt stöd beslutat av Arbetsförmedlingen omfattas av någon försäkring.
Utöver den lagreglerade uppgiftsskyldigheten finns bestämmelser om arbetsgivares skyldighet att lämna uppgifter i förordning. Exempelvis framgår det av 31 och 32 §§ förordningen (2018:43) om stöd för nystartsjobb att en arbetsgivare bl.a. ska lämna de uppgifter som behövs för att Arbetsförmedlingen ska kunna granska arbetsgivarens verksamhet och en skyldighet att lämna uppgifter om ändrade förhållanden som kan påverka rätten till stöd eller stödets storlek. Liknande skyldigheter finns för arbetsgivare som anställer arbetssökande med andra typer av subventionerande anställningar, t.ex. i 32 och 33 §§ förordningen (2018:42) om särskilt anställningsstöd.
Det saknas författningsstyrda bestämmelser om uppgiftsskyldighet för leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser. Arbetsförmedlingen upprättar i stället särskilda avtal med leverantörer om skyldighet att lämna vissa nödvändiga uppgifter till Arbetsförmedlingen.
Ds 2021:27 Uppgiftsskyldighet för leverantörer av insatser
5.2. Leverantörers skyldighet att lämna uppgifter till Arbetsförmedlingen
Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet för en leverantör som bedriver arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen att till Arbetsförmedlingen lämna uppgifter som myndigheten behöver i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
Bestämmelsen ska placeras i lagen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
Skälen för förslaget
Arbetsförmedlingens behov av information från leverantörer för att kunna fullgöra sitt uppdrag
I den reformerade arbetsmarknadspolitiska verksamheten, när en större andel av de arbetsmarknadspolitiska insatserna väntas utföras av leverantörer, kan behovet av informationsutbyte mellan Arbetsförmedlingen och dessa leverantörer väntas öka. Arbetsförmedlingen kommer fortsatt att besluta om insatser som är arbetsmarknadspolitiskt motiverade för arbetssökande samtidigt som myndigheten ska bedriva kontroll av att den arbetssökande uppfyller vissa skyldigheter i förhållande till individersättningarna. Arbetsförmedlingen kommer till följd av reformen att ha mindre av egen löpande kontakt med många sökande jämfört med i dag.
Det är av stor vikt att Arbetsförmedlingen fortsatt har tillgång till den information som är nödvändig för att myndigheten ska kunna fatta arbetsmarknadspolitiskt motiverade beslut om insatser för arbetssökande och ha en god kontroll i förhållande till individersättningarna. Även om den arbetssökande kommer att vara en viktig informationskälla för att Arbetsförmedlingen ska kunna fullgöra sitt uppdrag är det rimligt att anta att risken för felaktiga bedömningar och beslut skulle öka om dessa enbart skulle bygga på uppgifter från den individ som berörs.
Särskilt leverantörer av förmedlingsinsatser men även andra leverantörer kommer sannolikt att ha information och bidra med upp-
Uppgiftsskyldighet för leverantörer av insatser Ds 2021:27
gifter som kan komplettera Arbetsförmedlingens bild av en arbetssökandes behov och förutsättningar. Arbetsförmedlingen kan också behöva uppgifter från leverantörer för att kunna fullgöra sitt kontrolluppdrag i förhållande till arbetslöshetsförsäkringen och andra individersättningar som förekommer inom arbetsmarknadspolitiken. Det innebär att myndigheten behöver information om den arbetssökande under tiden som han eller hon deltar i en insats som utförs av en leverantör för att kunna ta ställning till om den ersättning som betalas ut till den enskilde är korrekt. Arbetsförmedlingen behöver även information för att kunna fatta beslut om rätt ersättning till en leverantör för utförd tjänst. Slutligen kommer Arbetsförmedlingen att behöva uppgifter för uppföljning, utvärdering och utveckling av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
För att säkerställa att Arbetsförmedlingen ska kunna fullgöra sitt uppdrag bör det finnas en skyldighet för en leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen att lämna uppgifter till myndigheten.
Uppgiftsskyldigheten ska regleras närmare genom föreskrifter som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar
Arbetsförmedlingen kommer att behöva uppgifter från leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Exempelvis kan det handla om uppgifter om enskilda som behövs i ett ärende hos Arbetsförmedlingen om anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Det kan också handla om uppgifter om en enskild som behövs för kontroll av att han eller hon uppfyller sina skyldigheter i förhållande till arbetslöshetsförsäkringen och de individersättningar som lämnas vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program. Det kan vidare handla om uppgifter som behövs för att kunna bedöma en leverantörs rätt till och storlek på ersättning för utfört uppdrag, t.ex. uppgifter om när den enskilde fick ett arbete och hur länge arbetet förväntas pågå. Det kan vidare handla om uppgifter som Arbetsförmedlingen behöver för att följa upp att ingångna avtal efterlevs. Arbetsförmedlingen kan även ha behov av uppgifter som finns hos en leverantör för analys- och utvärderingsverksamhet.
Det kan alltså vara fråga om uppgifter för många olika ändamål och dessutom med en relativt hög detaljeringsgrad. Regleringen av
Ds 2021:27 Uppgiftsskyldighet för leverantörer av insatser
uppgiftsskyldigheten, bl.a. vilka uppgifter som ska lämnas, bör därför lämpligen utformas i förordning eller myndighetsföreskrifter. En alltför snäv utformning av lagtexten skulle kunna försvåra en senare förändring av systemet om ett sådant behov skulle uppkomma.
En bemyndigandebestämmelse behöver vara utformad på ett sätt att den omfattar de situationer och behov som kan antas uppkomma för uppgiftsutlämnande från de leverantörer som utför insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Eftersom det på förhand inte går att veta vilka arbetsmarknadspolitiska insatser som över tid kan komma att anskaffas bör bestämmelsen omfatta de uppgifter som Arbetsförmedlingen kan komma att behöva från leverantörer för att fullgöra sitt uppdrag.
Lagen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten innehåller övergripande bestämmelser om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Lagen innehåller vidare redan i dag bestämmelser om uppgiftsskyldighet för bl.a. arbetsgivare. I denna promemoria föreslås dessutom att det införs en tystnadsplikt för leverantörer av arbetsmarknadspolitiska insatser i samma lag. Den aktuella bemyndigandebestämmelsen kan därför placeras i den lagen.
6. Personuppgiftsbehandling
6.1. Gällande rätt
6.1.1. EU:s dataskyddsförordning
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), dataskyddsförordningen, är i alla delar bindande och direkt tillämplig i samtliga EU:s medlemsländer och ska tillämpas fr.o.m. den 25 maj 2018. Förordningen, som utgör den generella regleringen av personuppgiftsbehandling inom EU, tillåter och ibland förutsätter att medlemsstaterna kompletterar förordningen med nationell lagstiftning.
EU:s dataskyddsförordning är tillämplig på sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis sker på automatisk väg och på annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register (artikel 2.1). Med personuppgifter avses enligt artikel 4 i förordningen varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person. En identifierbar fysisk person är en person som direkt eller indirekt kan identifieras särskilt med hänvisning till en s.k. identifierare, t.ex. ett namn, ett identifikationsnummer, en lokaliseringsuppgift, online identifikatorer eller en eller flera faktorer som är specifika för den fysiska personens fysiska, fysiologiska, genetiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet.
Med behandling avses enligt artikel 4.2 en åtgärd eller kombination av åtgärder avseende personuppgifter eller uppsättningar av personuppgifter, oberoende av om de utförs automatiserat eller ej, såsom insamling, registrering, organisering, strukturering, lagring, bearbetning eller ändring, framtagning, läsning, användning, utläm-
Personuppgiftsbehandling Ds 2021:27
ning genom överföring, spridning eller tillhandahållande på annat sätt, justering eller sammanförande, begränsning, radering eller förstörning.
Personuppgiftsansvarig är enligt artikel 4.7 en fysisk eller juridisk person, offentlig myndighet, institution eller annat organ som ensamt eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter. Den som behandlar personuppgifter för den personuppgiftsansvariges räkning benämns enligt artikel 4.8 personuppgiftsbiträde. Ett personuppgiftsbiträde kan vara en fysisk eller juridisk person, offentlig myndighet, institution eller annat organ som behandlar personuppgifter för den personuppgiftsansvariges räkning.
Principerna för behandling av personuppgifter, dvs. vilka allmänna krav som gäller för all personuppgiftsbehandling, anges i artikel 5. En grundläggande princip vid behandling av personuppgifter är principen om ändamålsbegränsning. Principen kommer till uttryck i artikel 5.1 b i dataskyddsförordningen och innebär att personuppgifter enbart får behandlas för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Enligt artikel 5.2 i dataskyddsförordningen ska den personuppgiftsansvariga säkerställa att varje personuppgiftsbehandling sker i enlighet med principen om ändamålsbegränsning. Utgångspunkten är att det följer av dataskyddsförordningen att det är den personuppgiftsansvarige som bestämmer för vilka ändamål personuppgifter behandlas. Att ändamålen ska vara särskilda innebär att de måste vara tillräckligt specificerade för att ge ledning för bedömningen av vilka uppgifter som är adekvata och relevanta för den aktuella behandlingen och för att det ska kunna avgöras att inte för många uppgifter behandlas.
För att behandling av personuppgifter ska vara laglig krävs att åtminstone ett av villkoren i artikel 6.1 a–f är uppfyllda:
a) den registrerade har lämnat sitt samtycke till att dennes personuppgifter behandlas för ett eller flera specifika ändamål,
b) behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal i vilket den registrerade är part eller för att vidta åtgärder på begäran av den registrerade innan ett sådant avtal ingås,
c) behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige,
Ds 2021:27 Personuppgiftsbehandling
d) behandlingen är nödvändig för att skydda intressen som är av grundläggande betydelse för den registrerade eller för en annan fysisk person,
e) behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning, eller
f) behandlingen är nödvändig för ändamål som rör den personuppgiftsansvariges eller en tredje parts berättigade intressen, om inte den registrerades intressen eller grundläggande rättigheter och friheter väger tyngre och kräver skydd av personuppgifter, särskilt när den registrerade är ett barn.
Villkoret i artikel 6.1 f är inte tillämpligt vid behandling som utförs av offentliga myndigheter när de fullgör sina uppgifter.
I normalfallet torde svenska myndigheters uppdrag i första hand utgöra en rättslig grund för behandling av personuppgifter med stöd av artikel 6.1 e i EU:s dataskyddsförordning, dvs. på grundval av att uppdraget avser en uppgift av allmänt intresse (prop. 2017/18:105 s. 53 f.). Den grund för behandlingen som avses i artikel 6.1 c och e ska enligt artikel 6.3 fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av. Syftet med behandlingen ska fastställas i den rättsliga grunden eller, i fråga om behandling enligt punkt e, vara nödvändig för att utgöra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt ska uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas.
Med särskilda kategorier av personuppgifter (känsliga personuppgifter) avses enligt artikel 9 i dataskyddsförordningen behandling av personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och behandling av genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysiskt persons sexualliv eller sexuella läggning. Enligt regleringen är behandling av känsliga personuppgifter förbjuden om inte något av de undantag som anges i artikel 9.2 är tillämpliga. Förbudet ska enligt artikel 9.2 inte tillämpas om någon av de situationer som beskrivs i punkterna a–j föreligger, t.ex. om den registrerade lämnat sitt samtycke till behandlingen av per-
Personuppgiftsbehandling Ds 2021:27
sonuppgifter för vissa specifika ändamål eller att behandlingen är nödvändig för olika ändamål som anges i punkterna. För att vissa av undantagen ska vara tillämpliga krävs dock att grunden för sådana behandlingar på olika sätt kommer till uttryck i unionsrätten eller i nationell rätt.
6.1.2. Dataskyddslagen
Dataskyddsförordningen kompletteras i Sverige av lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. Dessa författningar är av generell karaktär och reglerar bl.a. frågor om rättslig grund för behandling av personuppgifter, känsliga personuppgifter, tillsynsmyndighetens handläggning och beslut samt skadestånd och överklagande. Lagen är subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning, vilket möjliggör avvikande bestämmelser i registerförfattningar.
6.1.3. Arbetsförmedlingens registerlag
När Arbetsförmedlingen behandlar personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten gäller lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I lagen finns särskilda bestämmelser om vilka personuppgifter som får behandlas i en databas. Med databas i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten förstås en samling personuppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för de ändamål som föreskrivs i lagen.
I 4 § anges ett antal ändamål för vilka personuppgifter får behandlas. Ändamålsbestämmelserna tar i första hand sikte på behandling av personuppgifter för Arbetsförmedlingens egen verksamhet (de s.k. primära ändamålen). Arbetsförmedlingen får exempelvis behandla personuppgifter för handläggning av ärenden, publicering av platsinformation, metodutveckling och framställning av avidentifierad statistik. Bestämmelsen innebär således att Arbetsförmedlingen är bunden av vissa författningsreglerade ändamål som sätter ramarna för personuppgiftsbehandling inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I 5 § finns bestämmelser om när
Ds 2021:27 Personuppgiftsbehandling
behandling av personuppgifter är tillåten för att Arbetsförmedlingen ska kunna tillhandahålla personuppgifter till andra myndigheter och organ som behöver uppgifterna i sina respektive verksamheter (de s.k. sekundära ändamålen). Av 8–9 §§ framgår att Arbetsförmedlingen enbart får behandla särskilda kategorier av personuppgifter under vissa förutsättningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Känsliga personuppgifter som avslöjar etniskt ursprung eller rör hälsa får dessutom behandlas i en databas om de är nödvändiga för handläggningen av ett ärende.
6.2. Ändringar i Arbetsförmedlingens registerlag
Förslag: De paragrafer som reglerar ändamålen för Arbets-
förmedlingens behandling av personuppgifter och direktåtkomst ska ändras genom att begreppet kompletterande aktör ersätts med begreppet leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen.
Skälen för förslaget
Nuvarande ordning
I 4 § lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten anges bl.a. att Arbetsförmedlingen får behandla personuppgifter inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bara om det är nödvändigt för publicering av information om kompletterande aktörer. Syftet med bestämmelsen är att underlätta för den enskilde att inom ramen för ett valfrihetssystem i en sökbar databas välja mellan olika leverantörer, inklusive ensamföretagare. (prop. 2010/11:1 utg. omr. 14 s. 74).
I 5 § samma lag anges bl.a. att Arbetsförmedlingen får behandla personuppgifter för tillhandahållande av information som behövs inom kompletterande aktörers verksamhet enligt uppdrag från Arbetsförmedlingen. Syftet med bestämmelsen är att underlätta för de kompletterande aktörerna att utföra sina uppdrag genom att få tillgång till viss information från Arbetsförmedlingen om de personer som ska placeras i deras verksamhet, t.ex. kontakt- och identifieringsuppgifter samt uppgifter om utbildningsbakgrund,
Personuppgiftsbehandling Ds 2021:27
yrkeserfarenhet och andra meriter (prop. 2010/11:1 utg. omr. 14 s. 76 f.).
Av 12 § andra stycket samma lag framgår att en enskild i en arbetsmarknadspolitisk databas får ha direktåtkomst till uppgifter om kompletterande aktörer som får behandlas enligt 4 § 2, dvs. sådana uppgifter som behandlas för publicering av information om kompletterande aktörer. Syftet med bestämmelsen är att Arbetsförmedlingen behöver kunna bevilja den enskilde direktåtkomst till Arbetsförmedlingens register eller sammanställningar över olika tjänsteleverantörer för att myndigheten ska kunna fullgöra sitt uppdrag att tillhandahålla ett valfrihetssystem (prop. 2010/11:1 utg. omr. 14 s. 81).
En reformerad verksamhet där arbetsmarknadspolitiska insatser i större utsträckning utförs av leverantörer
Arbetsförmedlingen kommer även i den reformerade arbetsmarknadspolitiska verksamheten att ha ansvar för att arbetssökande erbjuds och får relevanta och ändamålsenliga insatser som syftar till att han eller hon kan få eller behålla ett arbete. I den reformerade verksamheten kommer förmedlingsinsatser att utföras av leverantörer på uppdrag av myndigheten.
Liksom i dag kommer Arbetsförmedlingen även för den övriga verksamheten att anskaffa andra arbetsmarknadspolitiska insatser, t.ex. arbetsmarknadsutbildningar. För att understödja en reformerad verksamhet där leverantörer sammantaget kommer att vara utförare av arbetsmarknadspolitiska insatser i större utsträckning än i dag och där Arbetsförmedlingen har mindre egen löpande kontakt med många sökande, finns det ett stort behov av att informationsutbytet mellan leverantörerna och Arbetsförmedlingen är effektivt, samtidigt som enskildas behov av integritetsskydd måste säkerställas. I denna promemoria föreslås det därför en mer ändamålsenlig och enhetlig reglering för informationsutbyte mellan Arbetsförmedlingen och de leverantörer som utför insatser på uppdrag av myndigheten. Det föreslås bl.a. en tystnadsplikt för anställda och andra personer hos leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Det föreslås även mer ändamålsenliga bestämmelser om sekretess hos myndigheter som
Ds 2021:27 Personuppgiftsbehandling
verkar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, främst Arbetsförmedlingen.
Anpassningar för att Arbetsförmedlingen ska kunna publicera information om leverantörer
När det gäller anskaffningen av förmedlingsinsatser är inriktningen att den enskilde så långt som möjligt ska ges möjlighet att påverka vilken leverantör som tillhandahåller insatsen. Även för övriga anskaffade insatser kan det komma att finnas inslag av valfrihet för den enskilde att välja leverantör. Liksom i dag kommer Arbetsförmedlingen att teckna kontrakt med ett antal leverantörer som den arbetssökande sedan kan välja mellan. För att han eller hon ska få möjlighet att påverka detta val krävs att Arbetsförmedlingen upprättar och tillhandahåller register eller sammanställningar över samtliga valbara leverantörer, t.ex. i en sökbar databas med uppgift om leverantörens specialisering och rating. Vid införandet av den nu aktuella bestämmelsen anförde regeringen att med kompletterande aktörer avses externa leverantörer av tjänster som på uppdrag av Arbetsförmedlingen bedriver arbetsmarknadspolitisk verksamhet (prop. 2010/11:1 utg. omr. 14 s. 74). I den reformerade verksamheten kommer det därmed potentiellt att vara fråga om samma typer av aktörer som levererar utförandet av arbetsmarknadspolitiska insatser. Likt i dag kan därför vissa av de aktörer som kan komma i fråga som leverantör av en förmedlingsinsats eller annan valbar insats komma att vara ensamföretagare med enskilda firmor. För att ensamföretagare ska kunna omfattas av Arbetsförmedlingens förteckningar över valbara leverantörer krävs att Arbetsförmedlingen får behandla personuppgifter avseende dessa. Samma krav på effektivitet och ändamålsenlighet gör sig gällande i den reformerade verksamheten som när kompletterande aktörer infördes. För att kunna använda ett system med sökbara leverantörer i en databas, behöver det förtydligas i lagen att Arbetsförmedlingen ska få behandla personuppgifter inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten om det är nödvändigt för information om en leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen.
I samband med införandet av den aktuella bestämmelsen anförde regeringen att det får anses ligga i de enskilda leverantörernas
Personuppgiftsbehandling Ds 2021:27
intresse att information om dem publiceras och att publiceringen av företagsinformationen ska bygga på frivillighet. Regeringen ansåg mot den bakgrunden och med hänsyn till att de aktuella uppgifterna inte är av integritetskänslig art att förslaget inte medför några särskilda risker för den personliga integriteten (prop. 2010/11:1 utg. omr. 14 s. 74). Ur ett integritetsperspektiv gör sig samma bedömning gällande nu. Det får alltjämt anses ligga i de enskilda leverantörernas intresse att information om dem publiceras. Avsikten är också att publiceringen av företagsinformationen ska bygga på frivillighet, eftersom det är frivilligt att erbjuda tjänster till Arbetsförmedlingen för utförandet av arbetsmarknadspolitiska insatser. Mot den bakgrunden och då de aktuella uppgifterna inte kan anses integritetskänsliga innebär förslaget inte några särskilda risker för den personliga integriteten.
Anpassningar för att Arbetsförmedlingen ska kunna tillhandahålla uppgifter till leverantörer
För att leverantörerna ska kunna fullgöra sina uppdrag krävs att de har tillgång till viss information om de personer som är anvisade till en arbetsmarknadspolitisk insats som ska utföras hos en leverantör. Det handlar främst om kontakt- och identifieringsuppgifter samt om uppgifter om utbildningsbakgrund, yrkeserfarenhet och andra meriter. Beroende på vilken insats en leverantör ska utföra kan det finnas behov av exempelvis uppgifter om att en enskild har anvisats att söka ett arbete eller anvisats till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Det kan även finnas behov av uppgifter som är av betydelse för om leverantören kan ha rätt till och storleken på en resultatbaserad ersättning. Det kan vidare finnas ett behov för leverantören att få del av individuppgifter i den individuella handlingsplan som Arbetsförmedlingen upprättar för den arbetssökande. Det är rimligt att Arbetsförmedlingen får möjlighet att behandla personuppgifter i syfte att tillhandahålla de uppgifter som leverantörer av arbetsmarknadspolitiska insatser behöver för att kunna fullgöra sina uppdrag. Den sekundära ändamålsbestämmelsen som i dag reglerar tillhandahållande av uppgifter till en kompletterande aktör bör ändras till att Arbetsförmedlingen ska få behandla personuppgifter för tillhandahållande av information som behövs inom en leverantörs verk-
Ds 2021:27 Personuppgiftsbehandling
samhet att utföra arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen.
I samband med införandet av den aktuella bestämmelsen anförde regeringen att intresset av att Arbetsförmedlingen får möjlighet att behandla personuppgifter i syfte att tillhandahålla de uppgifter som de kompletterande aktörerna behöver för att kunna fullgöra sina uppdrag får anses väga tyngre än intresset av att skydda den enskildes integritet (prop. 2010/11:1 utg. omr. 14 s. 76). Ur ett integritetsperspektiv gör sig samma bedömning gällande nu. Intresset av att Arbetsförmedlingen ska kunna lämna information om en sökande till en leverantör, för att leverantören ska kunna fullgöra sitt uppdrag, får alltså anses väga tyngre än intresset av att skydda den enskildes integritet.
Anpassningar för att arbetssökande ska få direktåtkomst till förteckningar över leverantörer
För att den arbetssökande ska få möjlighet att påverka valet av leverantör av en arbetsmarknadspolitisk insats krävs att Arbetsförmedlingen upprättar och tillhandahåller register eller sammanställningar över samtliga valbara leverantörer, t.ex. i en sökbar databas. För att kunna fullgöra sitt uppdrag att tillhandahålla ett valfrihetssystem eller ett annat system där enskilda ska kunna påverka valet av en leverantör bör det förtydligas i lagen att Arbetsförmedlingen ska få möjlighet att bevilja den enskilde direktåtkomst till Arbetsförmedlingens register eller sammanställningar, av exempelvis ratinginstrument, över olika leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen.
I samband med införandet av den aktuella bestämmelsen anförde regeringen att det inte kan anses vara förenat med några särskilda integritetsrisker att bevilja de enskilda direktåtkomst till sammanställningar över valbara kompletterande aktörer och att det tvärtom borde ligga i aktörernas eget intresse att den enskilde kan beredas tillgång till dessa sammanställningar (se prop. 2010/11:1 utg. omr. 14 s. 81). Ur ett integritetsperspektiv gör sig samma bedömning gällande nu. Det kan alltså inte anses vara förenat med några särskilda integritetsrisker att bevilja de enskilda direktåtkomst till sammanställningar över valbara leverantörer.
Personuppgiftsbehandling Ds 2021:27
6.3. Personuppgiftsbehandling hos leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser
Bedömning: EU:s dataskyddsförordning och lagen med
kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning utgör tillräcklig reglering för den personuppgiftsbehandling som kan komma att ske hos leverantörer som utför insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Det behöver således inte införas någon ytterligare lagreglering om denna behandling.
Skälen för bedömningen
Behandling av personuppgifter hos leverantörer
I den reformerade verksamheten kommer arbetsmarknadspolitiska insatser i större utsträckning att utföras av leverantörer på uppdrag av Arbetsförmedlingen. För att leverantörer ska kunna utföra sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt behövs vissa uppgifter om enskilda som ska ta del av de insatser som leverantören utför. Som framgår ovan handlar det främst om kontakt- och identifieringsuppgifter samt om uppgifter om utbildningsbakgrund, yrkeserfarenhet och andra meriter. Beroende på vilket insats en leverantör ska utföra kan det finnas behov av exempelvis uppgifter om anvisningar till arbete och arbetsmarknadspolitiska program samt annat som kan finnas i en individuell handlingsplan som Arbetsförmedlingen har upprättat för den enskilde. Dessa uppgifter kan en leverantör få både från den enskilde själv och från Arbetsförmedlingen.
För att Arbetsförmedlingen ska kunna fullgöra sitt uppdrag, t.ex. att besluta om insatser och kontrollera att enskilda är aktivt arbetssökande behöver leverantörerna lämna uppgifter om enskilda som får insatser hos leverantören. Exempelvis kan det handla om uppgifter att en enskild inte deltar i insatsen, eller uppgifter som har betydelse för Arbetsförmedlingens bedömning av individens behov av insatser eller förutsättningar att tillgodogöra sig den aktuella insatsen.
Som framgår ovan avses med behandling av personuppgifter enligt artikel 4.2 i dataskyddsförordningen en åtgärd eller kombination av åtgärder beträffande personuppgifter eller uppsättningar av
Ds 2021:27 Personuppgiftsbehandling
personuppgifter, oberoende av om de utförs automatiserat eller ej, såsom insamling, registrering, organisering, strukturering, lagring, bearbetning eller ändring, framtagning, läsning, användning, utlämning genom överföring, spridning eller tillhandahållande på annat sätt, justering eller sammanförande, begränsning, radering eller förstörning. I skäl 15 till förordningen anges att skyddet för fysiska personer bör vara tillämpligt på både automatiserad och manuell behandling av personuppgifter, om personuppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i ett register.
Mot denna bakgrund är det sannolikt att leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen kommer att utföra sådan personuppgiftsbehandling som omfattas av dataskyddsförordningen.
Personuppgiftsansvar
Begreppet personuppgiftsansvarig definieras i artikel 4.7 i dataskyddsförordningen som en fysisk eller juridisk person, offentlig myndighet, institution eller annat organ som ensamt eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter. Om ändamålen och medlen för behandlingen bestäms av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, kan den personuppgiftsansvarige eller de särskilda kriterierna för hur denne ska utses föreskrivas i unionsrätten eller i medlemsstaternas nationella rätt. Det förekommer situationer där det kan vara svårt att avgöra om den som behandlar personuppgifter gör det i egenskap av personuppgiftsansvarig eller personuppgiftsbiträde. Europeiska dataskyddsstyrelsen, EDPB, har tagit fram en vägledning rörande begreppen personuppgiftsansvarig och personuppgiftsbiträde. I vägledningen framhålls att bedömningen av om det är fråga om ett biträdesförhållande beror på vilka konkreta aktiviteter som vidtas med personuppgifter i en specifik kontext. Bedömningen ska utgå från den tjänst som erbjuds. När tjänsten som erbjuds inte är specifikt inriktad på behandling av personuppgifter, eller där personuppgiftsbehandlingen inte utgör ett kärnelement i den tjänst som erbjuds, kan tjänsteleverantören vara personuppgiftsansvarig för den personuppgiftsbehandling som tjänsteleverantören utför, beroende på att det då är mer troligt att det är
Personuppgiftsbehandling Ds 2021:27
tjänsteleverantören själv som bestämmer ändamål och medel för personuppgiftsbehandlingen (EDPB, Guidelines 07/2020 on the concepts of controller and processor in the GDPR, version 1.0, beslutad den 2 september 2020, s. 25.). Som ovan anförts kommer leverantörer att utföra arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Leverantörerna kommer därmed själva att bestämma ändamål och medel för den personuppgiftsbehandling som behövs för att utföra uppdragen. Leverantören blir i sådant fall personuppgiftsansvarig för denna behandling.
EU:s dataskyddsförordning ställer krav på att den personuppgiftsansvarige ska kunna visa att en behandling av personuppgifter utförs i enlighet med dess bestämmelser. Ur ett säkerhetsperspektiv kan det t.ex. innebära att en personuppgiftsansvarig ska kunna visa att lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder har vidtagits för att upprätthålla rätt nivå av skydd för personuppgifterna. För att identifiera vilka säkerhetsåtgärder som aktualiseras vid behandling av en viss mängd uppgifter behöver den personuppgiftsansvarige göra en analys där hänsyn tas till vilka risker och hot som finns för behandlingen. I artikel 32 i dataskyddsförordningen anges det vilka typer av säkerhetshöjande åtgärder det kan röra sig om.
Rättslig grund för personuppgiftsbehandlingen
Som framgår ovan måste en myndighet eller annan aktör kunna stödja sin behandling av personuppgifter på någon av de grunder som anges i artikel 6.1 a–e i dataskyddsförordningen. För att en behandling av personuppgifter ska vara tillåten enligt artikel 6.1 b–f måste den också vara nödvändig för att fullgöra, skydda eller utföra den rättsliga grunden. I normalfallet torde myndigheternas uppdrag i första hand utgöra en rättslig grund för behandling av personuppgifter med stöd av artikel 6.1 e, dvs. på grundval av att uppdraget avser en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning (prop. 2017/18:105 s. 53 f.). Enligt artikel 6.1 c i förordningen kan behandlingen av personuppgifter även vara laglig om den är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige. Enligt artikel 6.3 i förordningen ska den grund för behandlingen som avses
Ds 2021:27 Personuppgiftsbehandling
i artikel 6.1 c och e vara fastställd i unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt. När det gäller artikel 6.1 c ska även syftet med behandlingen fastställas i den rättsliga grunden. I 2 kap. 1 och 2 §§ lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning föreskrivs under vilka förutsättningar artikel 6.1 c och e i dataskyddsförordningen tillämpas.
När det gäller den personuppgiftsbehandling som kan komma att ske hos leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser kan det konstateras att leverantörerna kommer att utföra insatserna på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Insatserna som sådana regleras i förordning. Även om leverantörerna inte är myndigheter eller har ett uppdrag som följer direkt av lag eller förordning får de ändå anses utföra uppgifter av allmänt intresse enligt artikel 6.1 e i dataskyddsförordning.
I denna promemoria föreslås det att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet för leverantörer att lämna uppgifter till Arbetsförmedlingen som myndigheten behöver i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Skyldigheten att lämna uppgifter till Arbetsförmedlingen kommer därmed att författningsregleras och blir då en rättslig förpliktelse för leverantörerna. Syftet med regleringen är att Arbetsförmedlingen med hjälp av uppgifterna dels ska kunna göra bästa möjliga bedömning av den enskildes behov och fatta korrekta beslut om insatser, dels ska kunna kontrollera att den enskilde uppfyller vissa skyldigheter i förhållande till arbetslöshetsförsäkringen och övriga arbetsmarknadspolitiska individersättningar. Regleringen syftar även till att Arbetsförmedlingen ska kunna följa upp och utvärdera de tjänster som leverantörerna tillhandahåller. I vissa fall kommer personuppgiftsbehandlingen hos leverantörerna därför även att ha stöd i artikel 6.1 c i förordningen, dvs. behandling av personuppgifter för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige.
Att kunna erbjuda den enskilde arbetsmarknadspolitiskt motiverade insatser för att komma i arbete och att individersättningen ska gå till det den är avsedd för, är viktigt både för att det bidrar till att göra den arbetssökandes tid i arbetslöshet så kort som möjligt och till de statliga insatsernas legitimitet. Sammantaget överväger detta intresse det eventuella integritetsintrång som leverantörernas behandling av personuppgifter möjligen skulle kunna innebära för
Personuppgiftsbehandling Ds 2021:27
den enskilde. Bedömningen är därför att den behandling av personuppgifter som kan komma att behövas hos leverantörer, både när det gäller behandlingen som behövs för att utföra själva insatsen på uppdrag av Arbetsförmedlingen och för att lämna uppgifter till myndigheten, är proportionell i förhållande till målet med uppdraget och uppgiftsskyldigheten. Kraven på att den nationella rätten ska uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell i förhållande till det legitima mål som eftersträvas i artikel 6.3 i dataskyddsförordningen får därmed anses vara uppfyllt.
Behandling av känsliga personuppgifter
Enligt artikel 9.1 i dataskyddsförordningen är det förbjudet att behandla känsliga personuppgifter. Förbudet ska dock inte tillämpas i vissa fall som närmare regleras i artikel 9.2 i förordningen. Av artikel 9.2 g framgår att förbudet mot behandling av känsliga personuppgifter inte gäller om behandlingen är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, på grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, vilken ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande intressen.
De personuppgifter som en leverantör främst kommer att behöva behandla för att utföra sitt uppdrag är kontakt- och identifieringsuppgifter samt uppgifter om utbildningsbakgrund, yrkeserfarenhet och andra meriter. Även andra nödvändiga uppgifter kan behöva behandlas för uppdragets fullgörande, t.ex. inriktning på den enskildes arbetssökande som Arbetsförmedlingen har bestämt och om hon eller han är anvisad till andra insatser. Dessa uppgifter bedöms inte vara känsliga. Det kan emellertid inte uteslutas att en leverantör även kan behöva behandla vissa känsliga personuppgifter om den enskilde, t.ex. om hon eller han blir sjuk under en pågående arbetsmarknadspolitisk insats eller uppgifter om en funktionsnedsättning hos en enskild. Sådana uppgifter kan komma både från den enskilde själv och från Arbetsförmedlingen. Det kan inte heller uteslutas att en leverantör kan behöva lämna vissa känsliga uppgifter om en enskild till Arbetsförmedlingen för att myndigheten ska kunna
Ds 2021:27 Personuppgiftsbehandling
utföra sitt uppdrag, t.ex. för att kunna utreda om den enskilde har rätt till aktivitetsstöd för sitt deltagande i insatsen. Bedömningen är att det måste anses utgöra ett viktigt allmänt intresse att en leverantör ska kunna utföra arbetsmarknadspolitiska insatser korrekt, rättssäkert och effektivt även om leverantören behöver behandla vissa känsliga personuppgifter.
Som framgår ovan är en förutsättning för att undantaget i artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen ska vara tillämpligt att behandlingen sker på grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, vilken ska stå i proportion till det eftersträvade syftet. För att behandling av känsliga personuppgifter ska få ske ställs särskilda krav på det rättsliga stödet. Detta måste vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande intressen. Av 3 kap. 4 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning framgår att regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om sådan behandling av känsliga personuppgifter som är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse. Bedömningen är att de bestämmelser som kan behövas för att leverantörer ska kunna behandla känsliga personuppgifter för ett viktigt allmänt intresse kan meddelas i förordning (jfr prop. 2017/18:105 s. 92).
Den sammantagna bedömningen är att dataskyddsförordningen och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning inte behöver kompletteras med särskilda bestämmelser som gäller för myndigheter i de s.k. registerlagarna.
7. Följdändringar i arbetslöshetsförsäkringen
Förslag: Den paragraf som reglerar att en sökande ska varnas eller
stängas av från rätt till ersättning, ska ändras genom att begreppet kompletterande aktör ersätts med begreppet leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Det ska också förtydligas i paragrafen att det är hos Arbetsförmedlingen som det upprättas en individuell handlingsplan och att det är till den myndigheten som en sökande ska lämna en aktivitetsrapport samt att det är Arbetsförmedlingen som anvisar en sökande att söka lämpligt arbete.
Skälen för förslaget
Nuvarande ordning
I 43 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring finns bestämmelser om sanktioner när den enskilde missköter sitt arbetssökande. Av paragrafen framgår bl.a. att en sökande ska varnas om han eller hon utan godtagbart skäl inte har medverkat till att upprätta en individuell handlingsplan, lämnat en aktivitetsrapport till den offentliga arbetsförmedlingen inom utsatt tid, tagit kontakt med den offentliga arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör vid överenskommen eller på annat sätt beslutad tidpunkt eller sökt anvisat lämpligt arbete.
Syftet med sanktionsbestämmelserna är att understödja ett aktivt arbetssökande och att enskilda i övrigt tar del av de insatser som bedöms lämpliga av Arbetsförmedlingen (prop. 2012/13:12 s. 21).
Följdändringar i arbetslöshetsförsäkringen Ds 2021:27
Leverantörer som utförare av arbetsmarknadspolitiska insatser
Det är Arbetsförmedlingen som har ansvar för att arbetssökande erbjuds och får relevanta och ändamålsenliga insatser som syftar till att han eller hon kan få eller behålla ett arbete. Ansvaret gäller både individer som har en stark och individer som har en svag förankring på arbetsmarknaden. I den reformerade verksamheten kommer leverantörer att utföra förmedlingsinsatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Liksom i dag kommer Arbetsförmedlingen även i myndighetens övriga verksamhet att anskaffa andra arbetsmarknadspolitiska insatser, t.ex. arbetsmarknadsutbildningar. Sammantaget kommer därför arbetsmarknadspolitiska insatser i större utsträckning än i dag att utföras av leverantörer.
För att understödja den reformerade verksamheten föreslås det i denna promemoria en mer ändamålsenlig och enhetlig reglering för informationsutbyte mellan Arbetsförmedlingen och leverantörerna. Det föreslås bl.a. en tystnadsplikt för personer som är anställda eller som på något annat sätt deltar i en leverantörs verksamhet. Det föreslås även mer ändamålsenliga bestämmelser om sekretess för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Därutöver föreslås det vissa ändringar i de bestämmelser som styr Arbetsförmedlingens personuppgiftsbehandling, bl.a. så att myndigheten ska få behandla personuppgifter för att tillhandahålla dessa uppgifter till leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen.
Anpassningar i arbetslöshetsförsäkringens sanktionsregler
Även om arbetssökande med arbetslöshetsersättning i stor utsträckning förväntas söka arbete på egen hand även i en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet, kan det finnas behov av stöd i arbetssökandet för vissa av dessa individer. Sanktionsregelverket inom arbetslöshetsförsäkringen kan därför förväntas bidra till ett aktivt arbetssökande även i framtiden för sökande som erbjuds stöd hos en leverantör.
Det är Arbetsförmedlingen som har ansvar för att bedöma vilka sökande som har behov av extra stöd i sitt arbetssökande utöver det stöd han eller hon kan få genom digitala tjänster, t.ex. genom platsbanken. Arbetsförmedlingen har även ansvar för att säkerställa att
Ds 2021:27 Följdändringar i arbetslöshetsförsäkringen
dessa insatser finns att tillgå, t.ex. genom att anskaffa nödvändiga insatser som innebär att enskilda personer kan få stöd i sitt arbetssökande. För att säkerställa att enskilda aktivt vidtar åtgärder för att ta sig ur sin arbetslöshet, bl.a. tar del av stöd och insatser, i en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet behöver det finnas understödjande sanktionsregler. Det kommer t.ex. i en reformerad verksamhet att vara möjligt för Arbetsförmedlingen att erbjuda en sökande att ta del av förmedlingsinsatser som utförs av andra aktörer än Arbetsförmedlingen. Det bör tydliggöras i lagtexten att en sökande med arbetslöshetsersättning ska varnas eller stängas av från rätt till ersättning om han eller hon utan godtagbart skäl inte har besökt eller kontaktat en leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen vid en bestämd tidpunkt. Det ska dock påpekas att insatserna som kan komma i fråga för sökanden med arbetslöshetsersättning inte får innebära att han eller hon inte kan stå till arbetsmarknadens förfogande och vara aktivt arbetssökande. Det är Arbetsförmedlingen som behöver säkerställa att myndigheten inte anvisar den sökande att ta del av insatser hos en leverantör som innebär att han eller hon inte kan uppfylla de villkor som ställs för att ha rätt till arbetslöshetsersättning. För det fall Arbetsförmedlingen bedömer att en sökande med arbetslöshetsersättning har behov av mer omfattande insatser får en anvisning i stället göras till en förmedlingsinsats eller andra insatser inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program.
Förtydliganden om individuell handlingsplan, aktivitetsrapport och anvisning att söka arbete
Arbetsförmedlingen kommer fortsatt att ha ansvar för att upprätta en individuell handlingsplan för alla arbetssökande, oavsett vilka insatser de deltar i. Arbetsförmedlingen kommer även i en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet att följa upp den individuella handlingsplanen, bl.a. genom inlämnade aktivitetsrapporter från sökanden. Myndigheten kommer dessutom, på samma sätt som i dag, att kunna anvisa en enskild att söka lämpliga arbeten.
I den reformerade verksamheten kommer leverantörer av insatser fortsatt att behöva planera den sökandes aktiviteter inom ramen för den insats som utförs. Det bör dock, likt i dag, bara vara underlåtenhet att medverka till en individuell handlingsplan hos Arbets-
Följdändringar i arbetslöshetsförsäkringen Ds 2021:27
förmedlingen som ska kunna leda till en sanktion, dvs. varning eller avstängning från rätt till arbetslöshetsersättning. På samma sätt bör endast underlåtenhet att lämna en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen eller underlåtenhet att söka ett lämpligt arbete som har anvisats av Arbetsförmedlingen kunna leda till en sanktion. Det bör tydliggöras i lagtexten att det är myndigheten Arbetsförmedlingen som avses med den offentliga arbetsförmedlingen och att det är myndigheten som anvisar en enskild att söka ett arbete.
Promemorians förslag i förhållande till SOU 2020:37
Utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster överlämnade sitt betänkande Ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen (SOU 2020:37) i juni 2020. Utredningen har föreslagit att lagen om arbetslöshetsförsäkring ersätts av en ny lag. När det gäller sanktionssystemets utformning har utredningen inte föreslagit några större materiella förändringar, men vissa förtydliganden i syfte att ytterligare tydliggöra regelverket kring systemet. Förslaget ovan utgår från gällande rätt men bedöms i sak vara förenliga med utredningens förslag.
8. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 december 2022.
Äldre bestämmelser om sekretess ska gälla för uppgifter som har lämnats före ikraftträdandet. Äldre bestämmelser ska också gälla för den tystnadsplikt som gäller för den som är eller har varit verksam inom en yrkesmässigt bedriven verksamhet för nyanlända invandrare.
Skälen för förslaget: De föreslagna lagarna bör träda i kraft så snart
som möjligt. Flera av de lagändringar som föreslås i denna promemoria kommer dock att kräva anpassningar av Arbetsförmedlingens handläggarstöd och datasystem. Det är mot bakgrund av behovet av ett sådant anpassningsarbete nödvändigt att lämna tillräcklig tid för att det ska kunna genomföras på ett rättssäkert sätt och att myndigheterna ska kunna upprätthålla sin övriga verksamhet på ett bra sätt. En lämplig tidpunkt för ikraftträdande bedöms därför vara den 1 december 2022.
När det gäller ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen behövs övergångsbestämmelser för att säkerställa att sekretessen även i fortsättningen gäller för uppgifter som har lämnats före ikraftträdandet. Detsamma gäller ändringen i lagen om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. I övrigt bedöms det inte nödvändigt med några särskilda övergångsbestämmelser.
9. Konsekvenser
9.1. Övergripande konsekvenser
Syftet med reformeringen av Arbetsförmedlingen är att förbättra effektiviteten i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och bidra till högre sysselsättning och lägre arbetslöshet. Bakgrund och utgångspunkter för reformen beskrivs i avsnitt 3.
I detta avsnitt beskrivs konsekvenser av de lagförslag som lämnas i denna promemoria. Lagförslagen ska sammantaget förbättra möjligheterna för ett ändamålsenligt informationsutbyte, i syfte att såväl Arbetsförmedlingen som leverantörer ska kunna fullgöra sina uppdrag effektivt, samtidigt som intrånget i den personliga integriteten för enskilda minimeras. Med effektivt avses i detta sammanhang bl.a. att stödet i form av arbetsmarknadspolitiska insatser till den arbetssökande ska vara sammanhållet även när det ges av fler olika aktörer, att Arbetsförmedlingens beslut ska baseras på bästa möjliga informationsunderlag och att leverantörer av arbetsmarknadspolitiska insatser ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt. Lagförslagen torde därmed leda till en minskning av de transaktionskostnader som annars skulle följa av att uppgifter som tidigare har utförts av myndigheten i egen regi i stället utförs av leverantörer, men på uppdrag av Arbetsförmedlingen.
Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten regleras i huvudsak på förordningsnivå. De lagförslag som lämnas här medför i sig vissa konsekvenser för bl.a. enskilda och leverantörer. De verksamhetsmässiga förändringar vars huvuddrag beskrivs i avsnitt 3 är däremot i huvudsak beroende av kommande ändringar i förordning samt av övrig styrning från regeringen. Konsekvenser av reformen i stort kommer därför att bedömas inom ramen för det fortsatta arbetet med nödvändiga förordningsändringar.
Konsekvenser Ds 2021:27
9.2. Konsekvenser för enskilda
I denna promemoria lämnas förslag om ändringar i sekretessbestämmelserna i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, vilka innebär att en presumtion för offentlighet ska gälla för uppgifter om enskilds personliga förhållanden och affärs- eller driftförhållanden. Det innebär en förändring mot i dag, då presumtionen i stället är att dessa uppgifter inte kan lämnas ut. I promemorian föreslås också att den särbestämmelse om sekretess som gäller för uppgifter om nyanlända invandrare som deltar i etableringsprogrammet ska upphöra att gälla, vilket innebär att dessa uppgifter i stället omfattas av den allmänna bestämmelsen om sekretess inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
De föreslagna lagändringarna förväntas ge förbättrade möjligheter till insyn i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, vilket generellt kan antas gynna enskilda. Ändringarna innebär samtidigt att något fler uppgifter som rör enskilda kan komma att lämnas ut, jämfört med vad som är fallet i dag. En presumtion för offentlighet utesluter emellertid inte att sekretess alltjämt kommer att gälla för vissa typer av uppgifter, om ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom bestämmelsen. Ändringarna innebär alltså att integritetskänsliga uppgifter om enskilda även fortsatt kommer att omfattas av ett sekretesskydd.
Vidare lämnas i promemorian förslag som innebär att leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen ska kunna ta del av vissa uppgifter som finns hos Arbetsförmedlingen om enskilda arbetssökandes personliga förhållanden, samtidigt som uppgifter om enskilda hos leverantörerna ska omfattas av ett motsvarande sekretesskydd som hos Arbetsförmedlingen. I promemorian lämnas också förslag om att leverantörer ska ha en skyldighet att lämna uppgifter till Arbetsförmedlingen som myndigheten behöver i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
I den reformerade verksamheten kan dessa lagändringar väntas innebära flera fördelar för arbetslösa, jämfört med om lagändringarna inte skulle genomföras. Förbättrade förutsättningar att utbyta uppgifter om den enskilde kan bidra till att Arbetsförmedlingen ges bättre förutsättningar att besluta om bl.a. inrikt-
Ds 2021:27 Konsekvenser
ning och omfattning på insatserna, att leverantören får bättre underlag för att utforma insatserna till den arbetssökande, och att det sammantagna stödet i form av arbetsmarknadspolitiska insatser därigenom kan bli mer ändamålsenligt och sammanhållet än vad som skulle vara fallet om sådana förutsättningar inte skulle ges.
I dag kan en leverantör få tillgång till individuppgifter som finns hos Arbetsförmedlingen om den enskilde ger sitt medgivande till att myndigheten lämnar ut sådana uppgifter. Med dessa lagförslag får Arbetsförmedlingen möjlighet att lämna vissa uppgifter om deltagaren till leverantören utan att detta är beroende av den enskildes medgivande, vilket kommer att förbättra leverantörens förutsättningar att utforma insatserna. Förutsatt att Arbetsförmedlingen använder sig av de möjligheter att lämna information till leverantörer som skapas genom dessa lagförslag innebär det också, oavsett kommande förordningsreglering, att en arbetssökande som deltar i insatser hos en leverantör slipper lämna viss information flera gånger. Därmed minskar bördan för den enskilde att lämna uppgifter och även risken för onödiga ledtider.
Att utvidga kretsen av personer som potentiellt kan få ta del av uppgifter om den enskildes personliga förhållanden, dessutom till personer utanför Arbetsförmedlingen, medför emellertid vissa risker från integritetsskyddssynpunkt. Lagförslagen innebär att arbetssökande som är inskrivna hos Arbetsförmedlingen behöver räkna med att personuppgifter kan komma att lämnas ut till en leverantör, om han eller hon anvisas till insatser som leverantören utför. Visserligen är det inte obligatoriskt att delta i arbetsmarknadspolitiska insatser, och den arbetssökande skulle i princip kunna välja att inte delta i en anvisad insats som utförs av en leverantör, för att därigenom undvika att uppgifterna lämnas ut. Det skulle dock i förlängningen kunna medföra att han eller hon förlorar sin rätt till ersättning. I praktiken torde därför många arbetslösa ha små möjligheter att välja att avstå. Utifrån ett samhällsperspektiv är det inte heller önskvärt att den arbetssökande väljer att avstå från deltagande i arbetsmarknadspolitiskt motiverade insatser, eftersom den arbetssökandes tid i arbetslöshet då riskerar att förlängas.
För att motverka de ökade integritetsriskerna föreslås att en straffsanktionerad tystnadsplikt införs för anställda och andra som deltar i en leverantörs verksamhet. En sådan tystnadsplikt innebär att uppgifterna omfattas av ett starkare skydd än den avtalsreglerade
Konsekvenser Ds 2021:27
tystnadsplikt som används i dag. Det starkare uppgiftsskyddet kan därför få viss positiv effekt för skyddet av den personliga integriteten. Det kan bl.a. bidra till att upprätthålla den arbetssökandes förtroende för att han eller hon kan lämna uppgifter om personliga förhållanden till såväl Arbetsförmedlingen som en leverantör av insatser, utan att uppgifterna riskerar att obehörigen lämnas ut. Personal hos leverantören ska inte heller ta del av denna typ av information i högre utsträckning än vad som kan anses vara absolut nödvändigt för att tillhandahålla tjänsterna i fråga. Vidare är leverantörer, när de behandlar personuppgifter, skyldiga att följa EU:s dataskyddsförordning och lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.
Den föreslagna tystnadsplikten för denna typ av uppgifter medför samtidigt en viss inskränkning av yttrandefriheten för de personer som på grund av anställning eller på något annat sätt deltar eller har deltagit i en leverantörs verksamhet.
9.3. Konsekvenser för statliga myndigheter
Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska reformeras. De lagändringar som föreslås i denna promemoria medför inte i sig några krav på förändringar i Arbetsförmedlingens eller andra statliga myndigheters verksamheter. Som beskrivs ovan regleras verksamheten i huvudsak i förordning, vilket gör att det främst är i förordningar samt i annan styrning som reformeringen kommer att ske.
I den reformerade verksamheten bedöms de föreslagna lagändringarna skapa förutsättningar för Arbetsförmedlingen att bedriva delar av verksamheten på ett mer effektivt sätt än vad som hade varit fallet utan dessa lagändringar. Genom att myndigheten ges möjlighet att lämna ut vissa uppgifter till leverantörer, i kombination med den författningsstyrda skyldigheten för leverantörerna att i gengäld lämna vissa uppgifter till Arbetsförmedlingen, upprätthålls förutsättningarna för ett effektivt informationsflöde mellan Arbetsförmedlingen och leverantörerna. Ett sådant informationsflöde skapar i sin tur förutsättningar för att både det sammantagna stödet i form av arbetsmarknadspolitiska insatser och Arbetsförmedlingens kontrollfunktion fortsatt ska fungera effektivt även i den refor-
Ds 2021:27 Konsekvenser
merade verksamheten, när Arbetsförmedlingen har mindre egen löpande kontakt med många arbetssökande, jämfört med i dag.
Den reformerade verksamheten kan väntas innebära ett förändrat arbetssätt för Arbetsförmedlingen. Myndighetens roll som utförare av insatser i egen regi minskar, samtidigt som anskaffning, kontroll och uppföljning av insatser som utförs av leverantörer får en mer framträdande roll, liksom handläggning och beslut om anvisning till sådana insatser. För att ett sådant system ska fungera effektivt, inklusive att Arbetsförmedlingen fortsatt ska kunna utföra sina myndighetsuppgifter på ett effektivt sätt, behöver myndigheten bl.a. en ändamålsenlig infrastruktur för anskaffning av tjänster och informationsutbyte med leverantörerna, men också ändamålsenliga arbetssätt för att utföra sina myndighetsfunktioner.
För att det ska finnas goda förutsättningar för att de personuppgifter som leverantörerna får del av med stöd av dessa förslag ska hanteras på ett säkert sätt, och inte riskera att spridas till obehöriga, kommer det också att vara viktigt att Arbetsförmedlingen noga överväger vilka mer specifika krav som myndigheten bör ställa på leverantörens verksamhet, samt vilka stödinsatser som kan tillhandahållas.
9.4. Konsekvenser för statens budget
De föreslagna lagändringarna bedöms inte i sig medföra några krav på förändringar i Arbetsförmedlingens eller andra statliga myndigheters verksamheter, och har därför inga budgetära konsekvenser för staten jämfört med i dag.
Som beskrivits ovan bedöms dock de föreslagna lagändringarna vara en förutsättning för effektivitet i en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet med anskaffade förmedlingsinsatser. Utan dessa lagändringar skulle det finnas risk för en mindre effektiv verksamhet hos myndigheten och hos leverantörerna, bl.a. i form av ökat dubbelarbete hos myndigheten och leverantörerna, längre ledtider, och att myndigheten som följd av färre egna kontakter med arbetssökande skulle få ett sämre underlag för bedömning av den enskildes behov.
Konsekvenser Ds 2021:27
På sikt väntas reformen som helhet bidra till dels en mer effektiv användning av statliga medel, dels allt annat lika minskade kostnader för staten som en följd av kortare arbetslöshetstider.
9.5. Konsekvenser för kommunerna
Reformeringen innebär inga förändringar av ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Införandet av förmedlingsinsatser kan förvisso väntas påverka kommuner, bl.a. deras verksamheter som underlättar arbetssökandes inträde på arbetsmarknaden samt i deras roller som arbetsgivare och anordnare av arbetsmarknadspolitiska insatser som t.ex. praktik. De lagförslag som lämnas i denna promemoria bedöms däremot inte i sig medföra några konsekvenser för kommunerna.
9.6. Konsekvenser för företag
I promemorian föreslås att den nuvarande sekretessbestämmelsen för enskilds affärs- eller driftförhållanden ska ändras från ett omvänt till ett rakt skaderekvisit, dvs. till offentlighet som huvudregel. Syftet är att förbättra möjligheterna till insyn i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Detta kan generellt antas vara till fördel för företag, både företag som önskar utnyttja Arbetsförmedlingens stöd och service, och företag är anordnare eller leverantörer av arbetsmarknadspolitiska tjänster. Samtidigt innebär lagförslaget att fler uppgifter som rör företags affärs- eller driftförhållanden kan komma att lämnas ut. Såsom framhålls ovan i avsnitt 9.2 utesluter en presumtion för offentlighet emellertid inte att sekretess alltjämt kommer att gälla för vissa typer av uppgifter, om ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom bestämmelsen. Ändringarna innebär alltså att sådana uppgifter om företags affärs- eller driftförhållanden fortsatt kommer att omfattas av ett sekretesskydd. De föreslagna lagändringarna bedöms därutöver inte medföra några generella konsekvenser för företag. I det följande beskrivs lagförslagens konsekvenser för de företag och andra organisationer som är eller önskar bli leverantörer av arbetsmarknadspolitiska insatser. Dessa konsekvenser behöver ses i ljuset av att en större andel av den arbetsmarknadspolitiska
Ds 2021:27 Konsekvenser
verksamheten till följd av reformeringen väntas utföras av fristående aktörer, även om detta inte är en konsekvens som följer direkt av förslagen i denna promemoria.
Arbetsförmedlingen kommer med dessa förslag att ges möjlighet att lämna ut vissa personuppgifter till leverantörer avseende de arbetssökande som deltar i de arbetsmarknadspolitiska insatser som de utför. Förutsatt att Arbetsförmedlingen använder sig av denna möjlighet kommer leverantören att kunna få del av uppgifter som har framkommit vid Arbetsförmedlingens kartläggning av den enskildes situation, och därmed behöva lägga mindre tid på att själva inhämta motsvarande uppgifter. Det skapas också bättre förutsättningar för att leverantören ska få en korrekt helhetsbild av den enskildes situation och behov. Redan i dag förekommer visserligen att leverantörer får del av uppgifter hos Arbetsförmedlingen, under förutsättning att den enskilde lämnar sitt medgivande. Något sådant uppgiftslämnande sker alltså inte med automatik och är inte heller förutsägbart. Det förslag till sekretessbrytande bestämmelse som lämnas i denna promemoria bedöms sammantaget ge bättre förutsättningar för leverantören att erbjuda den arbetssökande en effektiv insats, och i förlängningen också bättre förutsättningar att uppnå resultat. Dessa förbättrade förutsättningar gäller både leverantörer av förmedlingsinsatser och leverantörer som redan i dag utför olika typer av arbetsmarknadspolitiska insatser.
Vidare föreslås i denna promemoria att en straffsanktionerad tystnadsplikt införs för anställda och andra som deltar eller har deltagit i en leverantörs verksamhet. I praktiken innebär detta ingen stor förändring av leverantörernas förutsättningar eftersom Arbetsförmedlingen redan i dag tecknar sekretessförbindelser med leverantörer. Den egentliga förändringen utifrån leverantörens perspektiv är därför att den nu föreslagna tystnadsplikten, till skillnad från en avtalsreglerad tystnadsplikt, är förenad med straffansvar för anställda som deltar i leverantörens verksamhet. Om en anställd bryter mot en straffsanktionerad tystnadsplikt blir det också i första hand den anställde som drabbas av sanktion, till skillnad från vid en avtalsreglerad tystnadsplikt då Arbetsförmedlingen kan komma att kräva skadestånd av leverantören, som sedan i sin tur får utkräva ansvar av den anställde. Leverantörer kommer att behöva informera anställda och andra berörda personer om tystnadsplikten.
Konsekvenser Ds 2021:27
Det föreslås också ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för en leverantör som bedriver arbetsmarknadspolitiska insatser att lämna uppgifter till Arbetsförmedlingen. Eftersom den föreslagna lagändringen utgör ett bemyndigande kommer de närmare konsekvenserna av en eventuell uppgiftsskyldighet att bedömas inom ramen för det fortsatta arbetet med nödvändiga förordningsändringar. Arbetsförmedlingen upprättar dock redan i dag avtal med leverantörer om skyldighet att lämna vissa nödvändiga uppgifter till Arbetsförmedlingen. Den nya uppgiftsskyldigheten bedöms därför i praktiken innebära endast en begränsad förändring från leverantörens perspektiv, oavsett utformning av förordningsregleringen.
9.7. Andra samhällsekonomiska konsekvenser
De föreslagna lagändringarna bedöms inte medföra några ytterligare samhällsekonomiska konsekvenser.
9.8. Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män
Reformeringen syftar till att förbättra effektiviteten i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, vilket inkluderar att öka jämställdheten mellan kvinnor och män. De föreslagna lagändringarna bedöms däremot inte medföra några direkta konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män.
9.9. Konsekvenser för det integrationspolitiska målet
Reformeringen syftar till att förbättra effektiviteten i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, vilket inkluderar att fler inskrivna arbetssökande som är utrikes födda ska komma i arbete. De föreslagna lagändringarna bedöms däremot inte medföra några direkta konsekvenser för det integrationspolitiska målet.
Ds 2021:27 Konsekvenser
9.10. Konsekvenser för internationella åtaganden
Flera av förslagen aktualiserar EU:s dataskyddsförordning. Överväganden i enlighet med dataskyddsförordningen har gjorts i respektive avsnitt. I övrigt bedöms inte förslagen beröra de skyldigheter som följer av Sveriges medlemskap i EU.
De föreslagna lagändringarna bedöms i övrigt inte medföra några konsekvenser för Sveriges internationella åtaganden.
9.11. Konsekvenser för fusk, felaktiga utbetalningar och brottslighet
I denna promemoria föreslås bl.a. ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om skyldighet för leverantörer av arbetsmarknadspolitiska insatser att lämna uppgifter till Arbetsförmedlingen. En sådan skyldighet kommer bl.a. kunna förbättra förutsättningarna för en effektiv kontroll av om de arbetssökande som deltar i sådana insatser uppfyller villkoren för respektive individersättning, t.ex. genom att delta i de insatser som de är anvisade till. Det gäller inte bara arbetssökande som kan komma att delta i förmedlingsinsatser utan även de som deltar i andra typer av insatser som Arbetsförmedlingen redan i dag anskaffar. Jämfört med i dag skapas alltså bättre förutsättningar för Arbetsförmedlingens kontroll av såväl leverantörer och insatser, som i förhållande till individersättningarna. Denna förbättring blir av än större vikt när en större andel av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten väntas utföras av fristående aktörer. Exakt hur en uppgiftsskyldighet bör utformas, liksom dess närmare konsekvenser, kommer att bedömas under det fortsatta förordningsarbetet.
Som nämns ovan medför det samtidigt vissa risker från integritetsskyddssynpunkt, när kretsen av personer som potentiellt kan få ta del av uppgifter om den enskildes personliga förhållanden utvidgas till personer utanför Arbetsförmedlingen. Det finns alltid en viss risk för att personer som tar del av personuppgifter kan nyttja dessa uppgifter för brottsliga syften. Den risken ökar ju större krets av personer som potentiellt kan ta del av uppgifterna. När fler aktörer hanterar personuppgifter ökar också risken för att det hos någon aktör kan finnas brister i dataskyddet, som t.ex. kan utnyttjas
Konsekvenser Ds 2021:27
av kriminella för brottsliga ändamål. Det är bl.a. mot denna bakgrund som det i denna promemoria föreslås en straffsanktionerad tystnadsplikt för anställda och andra personer som är verksamma hos en leverantör. Som tidigare nämnts är fristående aktörer också skyldiga att behandla personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.
10. Författningskommentar
10.1. Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring
43 §
En sökande ska varnas om han eller hon
1. utan godtagbart skäl inte har medverkat till att upprätta en individuell handlingsplan hos Arbetsförmedlingen,
2. utan godtagbart skäl inte har lämnat en aktivitetsrapport till Arbets-
förmedlingen inom utsatt tid,
3. utan godtagbart skäl inte har besökt eller kontaktat Arbetsför-
medlingen, eller en leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen, vid en bestämd tidpunkt,
4. utan godtagbart skäl inte har sökt lämpligt arbete som har anvisats av
Arbetsförmedlingen, eller
5. inte aktivt har sökt lämpliga arbeten. Om sökanden missköter arbetssökandet enligt första stycket vid upprepade tillfällen inom samma ersättningsperiod, ska han eller hon stängas av från rätt till ersättning.
Avstängningstiden ska vara 1 ersättningsdag vid det andra tillfället, 5 ersättningsdagar vid det tredje tillfället och 10 ersättningsdagar vid det fjärde tillfället. Vid ett femte fall av misskötsamhet under ersättningsperioden, har sökanden inte rätt till ersättning förrän han eller hon på nytt
har uppfyllt ett arbetsvillkor.
Förslaget behandlas i avsnitt 7.
Paragrafen reglerar förutsättningarna för när och hur länge en sökande ska varnas eller stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning när han eller hon missköter sitt arbetssökande.
Författningskommentar Ds 2021:27
Första stycket 1 ändras genom att förtydliga att en sökande ska
varnas om han eller hon utan godtagbart skäl inte har medverkat till att upprätta en individuell handlingsplan hos Arbetsförmedlingen.
Första stycket 2 ändras genom att förtydliga att en sökande ska
varnas om han eller hon utan godtagbart skäl inte har lämnat en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid.
Första stycket 3 ändras genom att förtydliga att en sökande ska
varnas om han eller hon utan godtagbart skäl inte har besökt eller kontaktat Arbetsförmedlingen. Punkten ändras även genom att begreppet ”kompletterande aktör” ersätts av ”leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen”. Med leverantörer avses samtliga externa leverantörer som utför insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen för arbetssökande. Till dessa leverantörer hör exempelvis leverantörer av förmedlingsinsatser, utbildningsanordnare och andra aktörer.
Första stycket 4 ändras genom att förtydliga att en sökande ska
varnas om han eller hon utan godtagbart skäl inte har sökt lämpligt arbete som har anvisats av Arbetsförmedlingen.
Övriga ändringar är endast språkliga och redaktionella.
10.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:625) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
3 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för en leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen att till Arbetsförmedlingen lämna uppgifter som myndigheten behöver i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
Förslaget behandlas i avsnitt 5.2.
Paragrafen är ny och innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för en leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen att till Arbetsförmedlingen lämna uppgifter som myndigheten behöver i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Bemyndigandet innebär
Ds 2021:27 Författningskommentar
att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om uppgiftsskyldighet för leverantörer när det t.ex. gäller uppgifter som har betydelse för ett ärende hos Arbetsförmedlingen eller uppgifter som behövs för myndighetens analysoch uppföljningsarbete.
4 §
Den som på grund av anställning eller på något annat sätt deltar eller har deltagit i en leverantörs verksamhet att utföra arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen får inte obehörigen röja vad han eller hon då har fått veta om enskilds personliga förhållanden eller affärs- eller driftförhållanden. Detsamma gäller för den som deltar eller har deltagit i verksamhet hos en underleverantör som medverkar till att fullgöra leverantörens uppdrag.
I det allmännas verksamhet tillämpas offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .
Förslaget behandlas i avsnitt 4.3.
Paragrafen är ny och reglerar tystnadsplikt för leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen.
I första stycket regleras att tystnadsplikt gäller för den som på grund av anställning eller på något annat sätt deltar i eller har deltagit i en leverantörs verksamhet att på Arbetsförmedlingens uppdrag utföra arbetsmarknadspolitiska insatser. Exempel på personer som på ”något annat sätt” deltar i en leverantörs verksamhet är inhyrda konsulter eller andra uppdragstagare. Det kan även vara fråga om styrelseledamöter, ägare och andra personer i leverantörens verksamhet som har tillgång till eller på annat sätt förfogar över de uppgifter som leverantören hanterar. På samma sätt gäller tystnadsplikt även för personal m.fl. hos en underleverantör som omfattas av lagens tillämpningsområde.
Tystnadsplikten innebär ett förbud mot att obehörigen röja eller utnyttja uppgifter. Det får bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet vad som ska anses vara ett obehörigt röjande. Uppgifter kan dock normalt lämnas ut med samtycke från den enskilde. Som obehörigt röjande eller utnyttjande anses inte heller sådant utlämnande av uppgifter som sker med stöd av lag eller när leve-
Författningskommentar Ds 2021:27
rantörer delar information med andra om det är nödvändigt för uppdragets utförande. Den praxis som finns på andra områden när det gäller obehörighetsrekvisitets innebörd kan tjäna som vägledning för den aktuella bestämmelsen. Innan ett uppdrag överlämnas till en leverantör bör Arbetsförmedlingen upplysa den uppgiftsmottagande leverantören om tystnadspliktens räckvidd. Myndigheten bör också säkerställa att leverantören informerar eventuella underleverantörer om tystnadsplikten.
Det anges även att tystnadsplikten gäller för den som deltar eller har deltagit i verksamhet hos underleverantör som medverkar till att fullgöra leverantörens uppdrag. Det förekommer att en leverantör anlitar en eller flera underleverantörer som medverkar till att fullgöra det uppdrag som Arbetsförmedlingen har anskaffat hos leverantören. På samma sätt kan en underleverantör i sin tur anlita ytterligare en eller flera underleverantörer som också bidrar till uppdragets fullgörande. En underleverantör vars uppdrag innebär att underleverantören direkt eller indirekt medverkar till att fullgöra Arbetsförmedlingens uppdrag ska jämställas med en leverantör vid tillämpningen av bestämmelsen om tystnadsplikt.
Tystnadsplikten är straffsanktionerad i 20 kap. 3 § brottsbalken. Den gäller såväl i verksamhet hos leverantörer som hos underleverantörer.
I andra stycket finns en upplysning om att i det allmännas verksamhet tillämpas bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen. Det innebär att om t.ex. en kommun i egenskap av leverantör utför en insats på uppdrag av Arbetsförmedlingen så gäller relevanta bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen och inte den aktuella tystnadspliktsbestämmelsen.
10.3. Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
4 §
Arbetsförmedlingen får behandla personuppgifter inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bara om det är nödvändigt för
1. handläggning av ärenden,
Ds 2021:27 Författningskommentar
2. publicering av platsinformation, information om leverantörer som
utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen och
ansökningar om anställning,
3. planering, metodutveckling, tillsyn, uppföljning, resultatredovisning och utvärdering av verksamheten,
4. kontroll av ekonomiskt stöd till arbetsgivare och enskilda som tar del av insatser inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten,
5. framställning av avidentifierad statistik, och
6. samarbete på det arbetsmarknadspolitiska området inom Europeiska unionen och Europeiska ekonomiska samarbetsområdet samt enligt överenskommelsen den 6 mars 1982 om en gemensam nordisk arbetsmarknad.
Förslaget behandlas i avsnitt 6.1.
Paragrafen reglerar de s.k. primära ändamålen för behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
Punkten 2 ändras genom att begreppet ”kompletterande aktör”
ersätts av begreppet ”leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen”. Ändringen innebär att Arbetsförmedlingen får behandla personuppgifter om det behövs för publicering av information om leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Med leverantörer avses samtliga externa leverantörer som utför insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen för arbetssökande, dvs. både för nyanlända och övriga arbetssökanden. Till dessa leverantörer hör exempelvis leverantörer av förmedlingsinsatser, utbildningsanordnare och andra aktörer.
5 §
Arbetsförmedlingen får behandla personuppgifter för tillhandahållande av information som behövs inom
1. Försäkringskassans, Centrala studiestödsnämndens eller arbetslöshetskassornas verksamhet som underlag för beslut om och kontroll av förmåner, ersättningar och andra stöd,
2. Skatteverkets verksamhet som underlag för beslut om och kontroll av skatt,
3. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens verksamhet som avser tillsyn och uppföljning samt utfärdande av intyg enligt 48 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring,
Författningskommentar Ds 2021:27
4. Kronofogdemyndighetens verksamhet som underlag för bedömning enligt 4 kap. utsökningsbalken av i vilken utsträckning en gäldenär har utmätningsbar egendom,
5. socialnämndernas verksamhet som underlag för beslut om och kontroll av ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. socialtjänstlagen (2001:453),
6. Migrationsverkets verksamhet som underlag för beslut om bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., och
7. leverantörers verksamhet att utföra arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen.
Arbetsförmedlingen får även behandla personuppgifter för att tillhandahålla information till riksdagen eller regeringen eller till någon annan för att fullgöra uppgiftslämnande i enlighet med lag eller förordning.
Förslaget behandlas i avsnitt 6.1.
Paragrafen reglerar de s.k. sekundära ändamålen för Arbetsförmedlingens behandling av personuppgifter, dvs. för tillhandahållande av information som behövs inom andra myndigheters och organs verksamheter.
Första stycket 7 ändras genom att begreppet ”kompletterande
aktörers verksamhet” ersätts av begreppet ”leverantörers verksamhet att utföra arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen”. Ändringen innebär att Arbetsförmedlingen får behandla personuppgifter för att tillhandahålla den information om arbetssökande m.fl. som behövs hos en leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen (jfr kommentaren till 4 §).
12 §
Försäkringskassan, Centrala studiestödsnämnden, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, arbetslöshetskassorna, Kronofogdemyndigheten, en socialnämnd och Migrationsverket får ha direktåtkomst till personuppgifter som behandlas i en arbetsmarknadspolitisk databas om det behövs för de ändamål som avses i 5 §. En socialnämnd får ha direktåtkomst först sedan Arbetsförmedlingen har försäkrat sig om att handläggare hos socialnämnden bara kan ta del av uppgifter om personer som är aktuella i ärenden hos nämnden.
En enskild får i en arbetsmarknadspolitisk databas ha direktåtkomst till uppgifter om sig själv samt till sådana uppgifter om arbetsgivare och leve-
rantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen som får behandlas enligt 4 § 2.
Ds 2021:27 Författningskommentar
En arbetsgivare får i en arbetsmarknadspolitisk databas ha direktåtkomst till sådana uppgifter om en arbetssökande som får behandlas enligt 4 § 2.
Regeringen får meddela föreskrifter om vilka personuppgifter som får omfattas av direktåtkomst enligt första–tredje styckena.
Förslaget behandlas i avsnitt 6.1.
Paragrafen reglerar direktåtkomst till personuppgifter som behandlas i en arbetsmarknadspolitisk databas.
Andra stycket ändras genom att begreppet ”kompletterande
aktörer” ersätts av begreppet ”leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen”. Ändringen innebär att Arbetsförmedlingen får medge en enskild person direktåtkomst till uppgifter om leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen i en arbetsmarknadspolitisk databas. Möjligheten till direktåtkomst gäller dock endast sådana uppgifter om leverantörer som Arbetsförmedlingen har valt att publicera med stöd av ändamålsbestämmelsen i 4 § 2 (jfr kommentaren till 4 §).
Ändringen i fjärde stycket är endast språklig och redaktionell.
10.4. Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
28 kap. 11 §
Sekretess gäller i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.
Sekretessen gäller inte beslut i ärende. I ärende hos Försäkringskassan eller domstol gäller 1–3 och 6 §§ i stället för första och andra styckena.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
Förslaget behandlas i avsnitt 4.2.1.
Paragrafen reglerar den sekretess som gäller för enskilds personliga förhållanden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
Författningskommentar Ds 2021:27
Ändringen i första stycket innebär att sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden gäller med ett rakt skaderekvisit i stället för med ett omvänt, dvs. med en presumtion för att uppgifterna är offentliga. Syftet med sekretessen är att skydda typiskt sett känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden.
Bestämmelsen omfattar hela den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det innebär exempelvis ärenden om arbetsmarknadspolitiska insatser och ärenden om ersättning för deltagande i sådana insatser som följer av förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, de särskilda förordningarna som reglerar arbetsmarknadspolitiska program och förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. Även andra ärenden i anställningsfrämjande syfte enligt lagstiftningen om anställningsfrämjande åtgärder omfattas av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
Såväl nuvarande som tidigare inskrivna arbetssökandes uppgifter omfattas av sekretesskyddet. Både uppgifter om nyanlända och övriga arbetssökande omfattas av skyddet. Även avlidna personers uppgifter omfattas, med den begränsning som följer av regleringen i andra stycket.
Vad som utgör personliga förhållanden får bestämmas med ledning av vanligt språkbruk. Uppgifter om en fysisk persons ekonomi räknas till uppgifter om enskilds personliga förhållanden (jfr prop. 2008/09:150 s. 349). Som exempel på uppgifter om ekonomiska förhållanden kan nämnas uppgifter om storleken på aktivitetsstöd. Som andra exempel på uppgifter om personliga förhållanden kan nämnas uppgifter om personnummer, civilstånd, familjeförhållanden och kontaktuppgifter. Även uppgifter som kan knytas till nuvarande eller tidigare anställningar, som sjukfrånvaro eller andra uppgifter som rör förhållandet mellan den anställde och arbetsgivaren, kan omfattas.
Uppgifter som till sin karaktär är harmlösa, t.ex. uppgifter om ålder, bör i normalfallet kunna lämnas ut, liksom uppgifter om civilstånd, adresser och kontaktuppgifter, om de vanligen annars är enkelt tillgängliga. Det kan också handla om uppgifter som i övrigt inte har något sekretesskydd i lagstiftningen. Eftersom den föreslagna regleringen är utformad med samma sekretesskydd som stora delar av socialförsäkringen kan viss vägledning för tillämpningen ges från vad som gäller enligt sekretessbestämmelsen i 28 kap. 1 §.
Ds 2021:27 Författningskommentar
Omständigheter som typiskt sett kan innebära att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs kan vara sådana som ger grund för uppfattningen att begäran är ett led i en kartläggning som syftar till förföljelser eller för att möjliggöra trakasserier riktade mot den arbetssökande. Även uppgifter om hälsa kan typiskt sett innebära att den enskilde lider men om uppgiften röjs.
Ändringen är avsedd att ge den enskilde ett skydd för uppgifter som kan förekomma i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Om en bestämmelse som ger uppgiften ett starkare sekretesskydd är tillämplig hos en myndighet ska den senare bestämmelsen tillämpas av myndigheten i stället. Detta följer av sekretesslagens allmänna systematik (prop. 1979/80:2 Del A s. 70).
Ändringen i fjärde stycket innebär att sekretessen för uppgift i en allmän handling gäller i högst 70 år, i stället för i 50 år.
28 kap. 12 §
Sekretess gäller i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.
Sekretessen gäller inte beslut om stöd i ärende enligt lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.
Förslaget behandlas i avsnitt 4.2.1.
Paragrafen reglerar den sekretess som gäller för enskilds affärseller driftförhållanden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
Ändringen i första stycket innebär att sekretess för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden gäller med ett rakt skaderekvisit i stället för med ett omvänt, dvs. presumtion för att uppgifterna är offentliga. Syftet med sekretessen är att skydda typiskt sett känsliga uppgifter om enskildas affärs- eller driftförhållanden.
Bestämmelsen omfattar hela den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, t.ex. ärenden om arbetsmarknadspolitiska insatser och ärenden om ersättning för deltagande i sådana insatser. Mer specifikt kan det handla om uppgifter om en arbetsgivare som anställer en
Författningskommentar Ds 2021:27
enskild person med t.ex. lönestöd. Det kan även handla om uppgifter hos en enskild som själv bedriver eller har bedrivit näringsverksamhet. Även ärenden enligt lagstiftningen om anställningsfrämjande åtgärder omfattas av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (se kommentar till 11 §).
Ändringen är avsedd att ge den enskilde ett skydd för uppgifter som kan förekomma i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Om en bestämmelse som ger uppgiften ett starkare sekretesskydd är tillämplig hos en myndighet ska den senare bestämmelsen tillämpas av myndigheten i stället (se kommentaren till 11 §).
28 kap. 12 a §
Sekretessen enligt 11 och 12 §§ hindrar inte att uppgift lämnas till en leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen, om det är nödvändigt för att leverantören ska kunna fullgöra sitt uppdrag.
Förslaget behandlas i avsnitt 4.2.2.
Paragrafen innehåller en s.k. sekretessbrytande bestämmelse för leverantörer av arbetsmarknadspolitiska insatser.
Enligt paragrafen, som har fått nytt innehåll, hindrar inte sekretessen enligt 28 kap. 11 och 12 §§ att Arbetsförmedlingen lämnar ut uppgift till leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen, om uppgiften behövs där för att leverantören ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Bestämmelsen är alltså begränsad till att gälla utlämnande till leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen och endast sådana uppgifter som behövs där för uppdragets utförande. Det handlar bl.a. om uppgifter som behövs för att leverantören ska kunna planera aktiviteter för den enskilde utifrån hans eller hennes individuella behov. För en leverantör av förmedlingsinsatser kan det vara viktigt att veta om den enskilde har några begränsningar i vilka arbeten han eller hon kan ta, t.ex. till följd av en funktionsnedsättning. Många leverantörer kommer sannolikt också att ha behov av uppgifter ur den individuella handlingsplanen som Arbetsförmedlingen har upprättat tillsammans med den arbetssökande.
Den sekretessbrytande bestämmelsen innebär ingen skyldighet för Arbetsförmedlingen eller personalen att på eget initiativ lämna
Ds 2021:27 Författningskommentar
uppgifter till en leverantör. Det är myndigheten själv som avgör om och i så fall vilka uppgifter som ska lämnas ut till en leverantör. I vissa fall kan Arbetsförmedlingen lämna ut information utan att en leverantör begär ut uppgifter, t.ex. inför att en enskild ska påbörja en insats hos en viss leverantör. Arbetsförmedlingen behöver alltid avgöra om förutsättningarna föreligger för att tillämpa den sekretessbrytande bestämmelsen. Om en leverantör begär ut uppgifter måste den därför lämna tillräckligt mycket information om behovet för att en sådan prövning ska kunna göras.
28 kap. 17 §
Den tystnadsplikt som följer av ett förbehåll som har gjorts med stöd av 16 § andra meningen inskränker rätten enligt 1 kap.1 och 7 §§tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 10 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.
Förslaget behandlas i avsnitt 4.2.1.
Paragrafen anger de tystnadsplikter som har företräde framför den s.k. meddelarfriheten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Paragrafen ändras genom att den bestämmelse som inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter om enskilds personliga förhållanden i ärenden om etableringsinsatser och ersättning som kan lämnas för deltagande i etableringsinsatser tas bort.
10.5. Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare
Förslaget behandlas i avsnitt 4.3.
Förslaget innebär att 7 § ska upphöra att gälla vid utgången av november 2022.
Tystnadsplikt för uppgifter om nyanlända invandare hos leverantörer följer i stället av 4 § lagen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
