SOU 2020:37

Ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen

Till statsrådet och chefen för Arbetsmarknadsdepartementet

Regeringen beslutade den 22 februari 2018 att tillkalla en särskild utredare att lämna förslag till en ny effektivare arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster. Syftet med utredningen var att analysera och föreslå ett mer ändamålsenligt regelverk med ökad förutsebarhet och minskad administration anpassad till nya förutsättningar. Utredaren skulle analysera och föreslå hur fler skulle kunna kvalificera sig för och ansluta sig till arbetslöshetsförsäkringen. Arbetslöshetsförsäkringen roll som omställningsförsäkring skulle värnas. Utredaren skulle bl.a. analysera och lämna förslag till hur en arbetslöshetsförsäkring grundad på inkomster skulle kunna utformas, analysera vilka ändringar som behövde göras inom arbetslöshetsförsäkringen och lämna förslag till en ny lag och förordning om arbetslöshetsförsäkring samt analysera och lämna förslag till hur villkoren i arbetslöshetsförsäkringen kunde utformas så att fler kvalificerar sig för arbetslöshetsersättning. En utgångspunkt för förslagen var att de inte får leda till lägre sökintensitet, ökad risk för begränsat arbetsutbud eller negativa effekter på arbetslöshetsperiodens längd. Förslagen skulle vara budgetneutrala. Utredningen skulle redovisas senast den 31 januari 2020.

Den 1 mars 2018 förordnades Maria Hemström Hemmingsson som särskild utredare. Samma dag förordnades utredaren Kristian Löfgren, som huvudsekreterare. Kanslirådet Thomas Åkerberg, Arbetsmarknadsdepartementet, förordnades den 1 april 2018 som utredningssekreterare. Den 21 maj 2018 förordnades utredaren Susanne Eriksson, som utredningssekreterare. Utredaren Eric Hellsing förordnades slutligen som utredningssekreterare från och med den 26 augusti 2019. Den 16 maj entledigades Susanne Eriksson och Eric Hellsing som utredningssekreterare i utredningen.

Den 19 juni 2019 beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv för utredningen. Utredarens uppgift skulle utvidgas och förlängas. Utredaren gavs i uppdrag att särskilt analysera och föreslå hur arbetslöshetsersättningen kan trappas ned tydligt i takt med arbetslöshetens längd. De förslag som utredaren lämnar och som hade att göra med dessa tilläggsdirektiv och med att försäkringen ska grundas på inkomster respektive öppnas för fler, skulle kunna genomföras oberoende av om utredningens förslag i övriga delar genomförts. Utredarens förslag skulle sammantaget vara budgetneutrala. Utredningen skulle redovisas i sin helhet den 15 maj 2020.

Den 30 april 2020 beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv. Utredningen skulle nu redovisas i sin helhet den 15 juni 2020.

Den 14 maj 2018 förordnades kanslirådet Jenny Oretun Wilnier, Arbetsmarknadsdepartementet och departementssekreterare Johan Höij, Finansdepartementet som sakkunniga. Som experter förordnades samtidigt chefsjurist Lena Aronsson, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, departementssekreterare Anita Carlstedt, Utbildningsdepartementet, rättsliga experten Yngve Gripple, Skatteverket, avdelningschefen Ulf Hellstenius, Sveriges a-kassor, kanslirådet Elisabeth Kristensson, Näringsdepartementet, kanslirådet Susanne Mattson, Socialdepartementet och utredaren/verksamhetsutvecklaren Martin Sandblom, Arbetsförmedlingen. Den 10 juni entledigades som sakkunnig departementssekreteraren Johan Höij vid Finansdepartementet. Samtidigt förordnades som sakkunnig departementssekreteraren Ruth-Aida Nahum, Finansdepartementet. Samma dag förordnades rättssakkunniga Pauline Etemad som sakkunnig i utredningen. Den 1 april 2019 entledigades som expert chefsjuristen Lena Aronsson, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Samma dag förordnades granskningschefen Annelie Westman, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Den 11 november 2019 entledigades kanslirådet Susanne Mattson, Socialdepartementet som expert i utredningen. Samma dag förordnades som experter departementssekreteraren Karin M. Gustavsson, Socialdepartementet och chefsjuristen Catarina Eklundh Ahlgren, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Den 20 maj entledigades Pauline Etemad som sakkunnig i utredningen.

Härmed överlämnas betänkandet Ett nytt regelverk för arbetslöshets-

försäkringen (SOU 2020:37). Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i juni 2020

Maria Hemström Hemmingsson

/Kristian Löfgren Susanne Eriksson Eric Hellsing Thomas Åkerberg

1. Sammanfattning

1.1. Utredningens uppdrag

Av utredningens ursprungliga direktiv (Dir. 2018:8) framgår att utredaren ska analysera hur en ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster, ska kunna utformas. Utredaren ska även lämna förslag till en ny lag och en ny förordning om arbetslöshetsförsäkring. Det förslag utredaren lämnar ska, enligt direktiven, vara ändamålsenligt och ge förutsättningar för en ökad förutsebarhet och minskad administration.

Direktiven innebär bl.a. att utredaren ska analysera och lämna förslag till hur villkoren i arbetslöshetsförsäkringen ska utformas så att fler ska kunna kvalificera sig för och ansluta sig till arbetslöshetsförsäkringen. Förslagen ska vidare utformas så att arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring värnas och negativa effekter på de arbetslösas sökintensitet, arbetsutbud och arbetslöshetstid begränsas.

Utredningens tilläggsdirektiv (Dir. 2019:34) betonar att utredaren särskilt ska analysera och föreslå hur arbetslöshetsersättningen kan trappas ned tydligt i takt med arbetslöshetens längd på ett sätt som påverkar alla ersättningstagare. Utredaren ska även analysera och föreslå de eventuella följdändringar som behövs för att ersättningsnivån inom aktivitetsstödet ska följa nedtrappningen inom arbetslöshetsförsäkringen.

Utredningens förslag ska sammantaget vara budgetneutrala.

1.2. Utredningens avgränsningar

De avgränsningar som utredningen har att förhålla sig till följer indirekt av direktiven. Det finns emellertid ett par omständigheter som förtjänar att kommenteras i särskild ordning. Det gäller (i) pågående

reform- och utredningsarbeten inom närliggande system, (ii) effekter av Coronapandemin samt (iii) den ekonomiska situationen för vissa (långtids-)arbetslösa.

Pågående reform- och utredningsarbete skapar osäkerhet

Arbetslöshetsförsäkringen har en central betydelse för den svenska arbetsmarknadens funktionssätt, men den existerar inte i ett vakuum. Den har vuxit fram och utvecklats parallellt – och i vissa fall i symbios – med andra regelverk och institutioner. Ett exempel är Arbetsförmedlingen och den aktiva arbetsmarknadspolitiken, ett annat lagen om anställningsskydd. Den flexicurity-modell som nämns i utredningens tilläggsdirektiv bygger t.ex. på en kombination av proaktiv arbetsmarknadspolitik, begränsad anställningstrygghet och relativt hög arbetslöshetsersättning och är ett tydligt exempel på hur de olika systemen kan interagera. Det har därför varit en utmaning att analysera och föreslå förändringar i ett av dessa system samtidigt som andra delar har varit under omstöpning.

Av den s.k. januariöverenskommelsen som slöts mellan regeringen, Centerpartiet och Liberalerna i januari 2019 framgick att Arbetsförmedlingen skulle reformeras i grunden senast 2021. I samma överenskommelse tydliggjordes att arbetsrätten skulle moderniseras och lagen om anställningsskydd ändras. I april 2019 tillsattes utredningen En moderniserad arbetsrätt (Dir 2019:17) och i maj 2019 fick Arbetsförmedlingen ett regeringsuppdrag ”att förbereda för och att bistå […] med reformeringen av Arbetsförmedlingen”. Det är oklart hur reformeringsarbetet kan komma att påverkas av effekterna av den pågående Coronakrisen. På motsvarande sätt är det inte känt vad utredningen som har i uppdrag att modernisera arbetsrätten kommer att föreslå eller vilka utredningsförslag som kommer att realiseras. Sammantaget har detta gett upphov till vissa utmaningar i utredningsarbetet med detta betänkande, eftersom det inte har varit klart exakt vad utredningen haft att förhålla sig till.

Detta är bakgrunden till att utredningen utgår från den nu gällande ordningen i detta betänkande. Det kan inte uteslutas att det pågående arbetet inom andra områden resulterar i stora förändringar, men utredningen bedömer att detta i så fall är något som måste hanteras när det är känt vad dessa förändringar innebär.

Åtgärder med anledning av Coronapandemin skapar delvis nya förutsättningar

De samhällsekonomiska effekterna av de åtgärder som har vidtagits med anledning av Coronapandemin har tydliggjort arbetslöshetsförsäkringens betydelse. Utvecklingen har också lett till en diskussion om hur försäkringen borde utformas, inte minst mot bakgrund av de – både temporära och permanenta – förändringar av försäkringens villkor och tak som utgjort en del av de krispaket som har presenterats. Utvecklingen har gett upphov till två, delvis relaterade, frågor. Den första handlar om hur den nuvarande situationen påverkar utredningens förslag, den andra om hur utredningen ska förhålla sig till de beslutade förändringarna.

Utredningens uppdrag är att lämna förslag till ny lag och en ny förordning om arbetslöshetsförsäkringen. Utredningens målsättning är att presentera ett förslag som är hållbart över tid, oavsett arbetslöshetens nivå. Det är därför inte aktuellt att föreslå ett regelverk som är utformat specifikt efter den – extrema och ovanliga – situation som nu råder. Samtidigt är det självklart att en ny arbetslöshetsförsäkring måste fungera även i denna situation. Ur det perspektivet har utvecklingen våren 2020 tjänat som en stresstest för det förslag som utredningen presenterar i detta betänkande, och situationen har föranlett en analys av om förslaget håller även för den situation vi för närvarande befinner oss i. Det är utredningens bedömning att förslaget gör det.

Den andra frågan, dvs. hur utredningen förhåller sig till nu genomförda förändringar, är nära relaterad till den första – med ett tillägg. Utredningens förslag ska vara kostnadsneutrala. Det sätter tydliga gränser för vad utredningen kan föreslå avseende kvalifikationskrav, ersättningsnivåer/perioder och maximal ersättning i försäkringen, och utredningen presenterar inga kostnadsdrivande förslag. Förändringar av detta slag är emellertid lätta att infoga i utredningens förslag om det finns en politisk vilja att göra det.

Sammanfattningsvis har utredningen, såvida inte annat anges, utgått från det regelverk som gällt innan krispaketen med anledning av Coronapandemin och som på nytt träder i kraft i januari 2021. Det gäller såväl i beskrivningen av den nuvarande ordningen som i analysen av förslagens konsekvenser.

Många arbetslösa står utanför arbetslöshetsförsäkringen

Den svenska arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring som lämnar ersättning under en begränsad tid mellan arbeten, under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda. Det innebär att många arbetssökande som saknar arbete står utanför försäkringen. Det gäller både dem som inte har uppfyllt villkoren i försäkringen och de som har varit arbetslösa så länge att deras ersättningsdagar är slut. Så har det alltid varit, och så kommer det att vara även med det förslag som utredningen lämnar i detta betänkande.

I dagens system finns det emellertid ett omfattande efterskydd för de arbetslösa som har haft arbetslöshetsersättning och som får aktivitetsstöd till följd av programdeltagande efter ersättningsperiodens slut. För dem är, i realiteten, ersättningen i form av aktivitetsstöd oändlig. Det är en form av efterskydd som saknar all motsvarighet för de arbetslösa som aldrig kvalificerade sig för rätt till arbetslöshetsersättning från början.

Av utredningens tilläggsdirektiv framgår att utredningen ska analysera och föreslå förändringar i syfte att ersättningsnivån inom aktivitetsstödet ska följa nedtrappningen inom arbetslöshetsförsäkringen. Det är bakgrunden till den bedömning som utredningen gör, och som innebär att långtidsarbetslösa – efter ersättningsperiodens slut och ett antal dagar med aktivitetsstöd – kan komma att få ett aktivitetsstöd som motsvarar aktivitetsstödet för den som innan anvisning till garantierna inte uppfyllt villkoren för arbetslöshetsersättning. Denna konstruktion följer av utredningens uppdrag, men innebär inte att långtidsarbetslösa måste stå utan skydd – bara att utredningen bedömer att det inte bör erbjudas via arbetslöshetsförsäkringens efterskydd. Det är en politisk fråga om, och i så fall vilken, ekonomisk ersättning som ska utgå till dessa grupper.

1.3. Utredningens förslag

Allmänt

Utredningen föreslår att lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad ALF, ersätts av en ny lag och att förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad ALFFo, ersätts av en ny förordning. Många av dagens bestämmelser förs över till det nya regel-

verket med mindre redaktionella och språkliga justeringar. Till detta kommer ett antal nya materiella bestämmelser.

Med en försäkring grundad på inkomster blir arbetslöshetsförsäkringen, dvs. grundförsäkringen och inkomstbortfallsförsäkringen, en sammanhållen inkomstbortfallsförsäkring. En effekt av detta är att dagens arbetsvillkor ersätts av ett inkomstvillkor.

I utredningen föreslås vidare att ersättningsperiodens längd ska vara differentierad utifrån den sökandes förankring på arbetsmarknaden, mätt med förvärvsinkomster, och att ersättningens storlek ska bestämmas utifrån den sökandes tidigare inkomster och medlemskap i eller anslutning till en arbetslöshetskassa. Utredningen föreslår även att ersättningen ska trappas ned med tiden i arbetslöshet. Det är utredningens bedömning att nedtrappningen även ska gälla för aktivitetsstöd.

Det föreslås också att beräkningsreglerna ska ändras från en dag- och veckobaserad försäkring till en månadsbaserad försäkring, vilket leder till vissa förändringar i dagens samordningsbestämmelser.

Utredningen föreslår även att den nuvarande ordningen för uppgiftsskyldighet mellan myndigheter och arbetslöshetskassor, där regleringen finns både i lag och förordning, ersätts med ändamålsstyrda lagbestämmelser samt att arbetsgivare och uppdragsgivare, till skillnad från i dag, ska åläggas en straffsanktionerad uppgiftsskyldighet. Utöver detta föreslår utredningen att bestämmelser om handläggning av ärenden samt ändring, omprövning och överklagande av beslut i vissa delar anpassas till socialförsäkringsbalken och förvaltningslagen (2017:900).

Inledande bestämmelser tydliggör och ramar in arbetslöshetsförsäkringens syfte och villkor

Utredningen föreslår att arbetslöshetsförsäkringens syfte och förutsättningar ska tydliggöras. I lagens inledande bestämmelser tydliggörs att arbetslöshetsförsäkringen är en inkomstbortfallsförsäkring som syftar till att ge arbetslösa ekonomiskt stöd under omställning mellan arbeten samt att försäkringen ska bidra till att tiden i arbetslöshet blir så kort som möjligt. Av det följer att det bara är personer med en förankring på arbetsmarknaden som kan kvalificera sig för arbetslöshetsersättning och att ersättning bara lämnas till arbetslösa som är beredda att ställa om till ett nytt arbete. De principer som

tydliggörs i de inledande bestämmelserna har betydelse för utredningens förslag om exempelvis allmänna villkor, sanktioner, inkomstvillkor och ersättningsperiodens längd.

De inledande bestämmelserna tydliggör även vilka aktörer som verkar inom arbetslöshetsförsäkringen samt vilket ansvar och vilka uppgifter respektive aktör har i relation till arbetslöshetsförsäkringen. Dessutom tydliggörs att det finns regler, t.ex. EU-bestämmelser och internationella avtal, som begränsar lagens tillämpning.

De allmänna villkoren förtydligas

Försäkringens grundläggande förutsättningar

De allmänna villkoren sammanfattar de grundläggande förutsättningar som måste vara uppfyllda under hela den period som en sökande får arbetslöshetsersättning. Utgångspunkten för utredningens förslag är samma principer som varit styrande för den svenska arbetslöshetsförsäkringen sedan dess tillkomst. Det betyder t.ex. att en förutsättning för att ha rätt till arbetslöshetsersättning är att den sökande är arbetslös, arbetsför och oförhindrad att ta ett arbete samt att han eller hon är anmäld hos den offentliga arbetsförmedlingen och i övrigt står till arbetsmarknadens förfogande. Utredningen föreslår att ersättning ska lämnas till den som har fyllt 20 men inte 65 år.

Särskilda bestämmelser tydliggör när en sökande inte har rätt till ersättning

Utredningen föreslår vidare att det samlat ska finnas bestämmelser som anger när en sökande inte har rätt till arbetslöshetsersättning. Sådana förbudsregler finns även i dagens arbetslöshetsförsäkring. Regler av detta slag preciserar – indirekt – vem som är arbetslös och står till arbetsmarknadens förfogande, genom att tydliggöra vilka som inte gör det. I detta sammanhang presenteras särskilda regler om vad som gäller för exempelvis företagare samt arbetslösa som deltar i utbildning eller vistas utomlands. Parallellt med detta redogörs för undantag från samma bestämmelser. Ett exempel på det är att arbetslösa som studerar på deltid kan ha rätt till arbetslöshets-

ersättning under vissa omständigheter, trots den huvudregel som innebär att den som deltar i utbildning normalt sett inte har det.

Bland dessa bestämmelser finns även enstaka bestämmelser som inte kan härledas från de allmänna villkoren om att ersättning lämnas vid arbetslöshet till den som står till arbetsmarknadens förfogande. Det gäller t.ex. regler om ersättning till sökande som deltar i arbetsmarknadspolitiska program. Reglerna innebär att den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program inte har rätt till arbetslöshetsersättning, trots att den sökande uppfyller de allmänna villkoren och är både arbetslös och står till arbetsmarknadens förfogande.

En ny arbetslöshetsförsäkring för fler, baserad på inkomster

En ny utformning baserad på historiska principer

Den svenska arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring där ersättning lämnas under en begränsad tid mellan arbeten. Ett grundläggande villkor för rätten till ersättning är därför att den sökande har en förankring på arbetsmarknaden. I dagens försäkring mäts förankringen genom arbetad tid, och ett arbetsvillkor måste vara uppfyllt för att den sökande ska ha rätt till ersättning.

Utredningen föreslår att arbetsvillkoret ska ersättas med ett inkomstvillkor som mäter den sökandes arbetsmarknadsförankring med utgångspunkt från hans eller hennes inkomster från förvärvsarbete. Grunden för rätten till ersättning är alltså oförändrad, men arbetsmarknadsförankringen mäts på ett annat sätt.

Utredningens förslag underlättas av att det sedan 2019 finns tillgång till månatliga arbetsgivardeklarationer med inkomstuppgifter på individnivå. Det gör att det finns tillförlitliga uppgifter som både underlättar för arbetslöshetskassorna att bedöma rätten till ersättning och för den enskilde att förutse sitt försäkringsskydd. Tillgången till dessa uppgifter underlättar också arbetslöshetskassorna administration, de möjliggör automatisering och digitalisering och gör det möjligt att bättre kontrollera de uppgifter som ligger till grund för rätten till arbetslöshetsersättning.

Inkomstvillkoret

Utredningen föreslår att den sökande, för att ha rätt till arbetslöshetsersättning, ska uppfylla ett inkomstvillkor. Ett inkomstvillkor är uppfyllt om att den sökande både har haft en sammanlagd minsta totalinkomst från förvärvsarbete och en inkomst motsvarande en minsta månadsinkomst under minst fyra månader inom en ramtid motsvarande tolv månader. Ramtiden kan förskjutas i tid genom s.k. överhoppningsbar tid.

Detta innebär att den sökande både ska ha ett övergripande inkomstbortfall (totalinkomsten) och en viss arbetsmarknadsförankring (en minsta inkomst under fyra månader) för att ha rätt till ersättning i händelse av arbetslöshet. Detta är inkomstvillkorets huvudregel.

Utredningen föreslår också en undantagsregel som riktas till sökande som exempelvis är ny- eller återinträdande på arbetsmarknaden och därför inte uppfyller inkomstvillkorets huvudregel. Undantagsregeln innebär att den sökande inte behöver uppfylla kravet på en minsta totalinkomst. Det räcker att han eller hon har haft en minsta månadsinkomst i minst fyra sammanhängande månader. Samma person kan använda undantagsregeln högst två gånger i följd utan att däremellan på nytt uppfylla inkomstvillkorets huvudregel.

Kravet på en minsta totalinkomst respektive månadsinkomst ska enligt utredningens förslag fastställas i förordning. Utredningen bedömer att den minsta totalinkomsten bör motsvara 120 000 kronor och den minsta månadsinkomsten 10 000 kronor. Därigenom kan fler kvalificera sig för rätten till arbetslöshetsersättning än i dagsläget.

Särskilda beräkningsregler för företagare

Utredningen föreslår att det ska finnas särskilda beräkningsregler för företagare och kombinatörer vid prövning av inkomstvillkoret. Förslaget tillåter att inkomster från verksamhet som intjänats utanför ramtiden under vissa förutsättningar får tillgodoräknas vid prövning av inkomstvillkoret.

Inkomstvillkoret kan antingen baseras på de inkomster av förvärvsarbete från verksamheten som framgår av det senaste beslut om slutlig skatt (i stället för de inkomster han eller hon haft från samma verksamhet under ramtiden) eller – om det är mer förmånligt – på

den genomsnittliga inkomsten från verksamheten under de två år som föregår beskattningsåret i senaste beslut om slutlig skatt.

Beskattningsbara inkomster från förvärvsarbete ligger till grund för rätten till arbetslöshetsersättning

Utredningen föreslår att de inkomster från förvärvsarbete som ligger till grund för prövning av inkomstvillkoret som huvudregel ska vara sådana inkomster som arbetsgivaren eller annan fysisk person ska vara skyldig att betala socialavgifter för. Därigenom stärks kopplingen mellan rätten till arbetslöshetsersättning och social trygghet å ena sidan och det arbete och de skatter som finansierar välfärden å andra sidan.

Vid prövning av inkomstvillkorets totalinkomst får vissa socialförsäkringsförmåner medräknas, men ersättningar av detta slag kan inte ligga till grund för beräkningen av den minsta månadsinkomsten.

Ersättningens storlek

Tidigare inkomster från förvärvsarbete

Utredningen föreslår att ersättningens storlek ska baseras på den sökandes tidigare inkomster från förvärvsarbete, på tiden som medlem i en arbetslöshetskassa och på tiden med arbetslöshetsersättning.

Utredningen menar att samma totalinkomst som legat till grund för prövningen av inkomstvillkoret bör ligga till grund för den ersättningsgrundande inkomsten. Det innebär att samma inkomster som ger rätt till ersättning används för att beräkna ersättningens storlek. För sökande som inte uppfyller inkomstvillkorets huvudregel fastställs en schablonersättning med utgångspunkt från den minsta totalinkomst som krävs för att uppfylla inkomstvillkoret.

Utredningen föreslår vidare att den maximala ersättningsgrundande inkomsten – taket i försäkringen – ska vara förordningsstyrd.

Tid som medlem i en arbetslöshetskassa

Utredningens förslag innebär att det är frivilligt att vara medlem i en arbetslöshetskassa. Medlemskap påverkar inte rätten till inkomstrelaterad ersättning, men det påverkar ersättningsnivån, dvs. ersättningens andel av den ersättningsgrundande inkomsten.

I syfte att öka sannolikheten att en arbetstagare med en svagare förankring på arbetsmarknaden ska se nyttan av att bli medlem i en arbetslöshetskassa, samtidigt som värdet av att vara medlem under längre tid inte ska urholkas, föreslår utredningen att det ska införas tre olika ersättningsnivåer – 80, 65 respektive 50 procent – som kopplas till medlemskapets längd.

En sökande som har varit medlem i en arbetslöshetskassa i tolv månader eller mer före arbetslösheten ska, enligt utredningens förslag, ha rätt till ersättning motsvarande 80 procent av den ersättningsgrundande inkomsten. En sökande som varit medlem i mer än sex men mindre än 12 månader får en ersättning som motsvarar 65 procent. Den som har varit medlem kortare tid än så eller inte alls får en ersättning motsvarande 50 procent av den ersättningsgrundande inkomsten.

Tid med arbetslöshetsersättning

Utredningen föreslår vidare att ersättningen ska trappas ned för alla som får arbetslöshetsersättning. Ersättningen ska, enligt utredningens förslag, trappas ned med 10 procentenheter efter de första 100 ersättningsdagarna. Därefter trappas ersättningen ned med 5 procentenheter efter ytterligare 100 ersättningsdagar.

Ersättningsperiodens längd

Den sökandes tidigare arbetsmarknadsförankring är avgörande för ersättningsperiodens längd

Utredningen föreslår att ersättningsperiodens längd ska variera mellan olika arbetslösa, beroende på den sökandes tidigare förankring på arbetsmarknaden. Ersättningsperioden bör vara längre för en sökande med en stark än med en svag förankring eftersom sannolikheten att klara omställningen till ett nytt arbete på egen hand normalt sett är

större för sökande med längre erfarenhet och större förankring än för andra sökande. Utredningen menar att den sökandes inkomstkontinuitet under ramtiden är ett lämpligt mått på arbetsmarknadsförankring. Samma uppgifter som används för att uppfylla inkomstvillkorets krav på minsta månadsinkomst kan därför användas för att bestämma ersättningsperiodens längd.

Utredningen föreslår att sökande som haft åtminstone den minsta månadsinkomst som utgör en förutsättning för rätt till ersättning under samtliga tolv månader inom ramtiden ska kunna få ersättning med längst 300 ersättningsdagar. Sökande som har haft motsvarande inkomstkontinuitet under mer än åtta men mindre än tolv månader inom ramtiden ska få ersättning med längst 200 ersättningsdagar. Sökande som kan uppvisa en motsvarande inkomstkontinuitet under fyra men inte åtta månader ska, vidare, få ersättning med längst 100 ersättningsdagar, och sökande som endast uppfyller inkomstvillkorets undantagsregel ska tilldelas 66 ersättningsdagar.

Karensdagar

Utredningen bedömer att antalet karensdagar även i framtiden bör uppgå till sex ersättningsdagar. Detta bör, enligt utredningens uppfattning, gälla för alla oavsett ersättningsperiodens längd. Däremot föreslår utredningen att det maximala antalet karensdagar under en tolvmånadersperiod ska begränsas till sex ersättningsdagar.

Bedömningar om tillgång till jobb- och utvecklingsgarantin

Utredningen anser att arbetslöshetsersättning bör lämnas till den som är under omställning mellan arbeten. Ersättningsrätten förutsätter att den sökande har en tidigare förankring på arbetsmarknaden och är beredd att ställa om till ett nytt arbete. Arbetsförmedlingen ska, med utgångspunkt från en arbetsmarknadspolitisk bedömning, ge stöd och hjälp till arbetslösa som har behov av ytterligare insatser. Detta kan t.ex. ske genom anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Mot denna bakgrund anser utredningen att Arbetsförmedlingen bör kunna anvisa sökande som förbrukat samtliga ersättningsdagar till jobb- och utvecklingsgarantin, även i de fall då ersättningsperioden är begränsad till 100 eller 200 ersättningsdagar. Utredningen

menar emellertid att detta inte bör gälla sökande som förbrukat ersättningsperioden efter att ha uppfyllt undantagsregeln. Utredningen anser att Arbetsförmedlingen även i framtiden, precis som i dag, ska ansvara för att göra en bedömning av om den sökande ska anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin.

En månadsförsäkring som tar hänsyn till andra inkomster och ersättningar

Utredningen föreslår att arbetslöshetsförsäkringen ska vara en månadsförsäkring. Det innebär att ansökan ska ske månadsvis i efterskott och ersättningen betalas ut månadsvis. Ersättningen ska även i framtiden reduceras om den sökande har andra inkomster eller ersättningar eller bara delvis uppfyller villkoren under tiden med arbetslöshetsersättning. När det gäller reducering av inkomster från bl.a. deltidsarbete, pension och ersättningar från annan med anledning av arbetslöshet, bör den ske på ett tydligare sätt med utgångspunkt från inkomstbortfallsprincipen.

Sanktionssystemet värnas

Utredningen menar att dagens sanktionssystem är väl utformat och ska värnas. Utredningen presenterar inga förslag om materiella förändringar men vissa förtydliganden i syfte att ytterligare stärka sanktionssystemet.

Även reglerna avseende lämpligt arbete lämnas oförändrade. Utredningen anser att frågan om vilka arbeten som är lämpliga bäst avgörs med hänvisning till bestämmelserna om lämpligt arbete och genom en dialog mellan den sökande och Arbetsförmedlingen. Utredningens uppfattning är att en sökande inte ska kunna avgränsa sitt arbetssökande efter eget tycke och anser därför inte att den s.k. 100dagarsregeln ska återinföras.

Utredningen har även haft i uppdrag att se över reglerna om frånkännande. Detta kan vara aktuellt om en sökande t.ex. har lämnat felaktiga eller grovt missledande uppgifter, men arbetslöshetskassan inte bedömer att det finns grund för uteslutning från kassan. I detta avseende föreslår utredningen bl.a. att arbetskravet tas bort.

Bestämmelser om handläggningen m.m. byggs ut

Utredningen anser att det bör finnas uttryckliga regler som bl.a. tydliggör den sökandes respektive arbetslöshetskassans ansvar vid ansökan, utredning och beslut om arbetslöshetsersättning. Utredningen föreslår därför att det ska införas regler om t.ex. ansvar för den enskilde att medverka i utredningen av ett ärende samt utredningsansvar och krav på beslutsmotivering för arbetslöshetskassorna.

Utredningen menar att det även i framtiden bör finnas bestämmelser om återbetalningsskyldighet av arbetslöshetsersättning när den sökande, genom egen förskyllan eller p.g.a. felaktigt utbetald ersättning av andra skäl, har fått felaktig arbetslöshetsersättning. Det bör även finnas möjlighet att begära omprövning av en arbetslöshetskassas beslut samt möjlighet för en arbetslöshetskassa att ändra eller rätta ett beslut. Det bör vidare finnas uttryckliga bestämmelser om överklagande till domstol. I alla dessa fall har utredningen i stort föreslagit att samma ordning som i dag ska gälla i en ny arbetslöshetsförsäkring.

Utredningen föreslår att regelverket i vissa delar bör anpassas till socialförsäkringsbalken och förvaltningslagen.

Uppgiftsskyldigheten utökas till att även omfatta arbetsgivare

Det bör finnas tydliga krav på uppgiftsskyldigheten mellan myndigheter och arbetslöshetskassor avseende arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen föreslår därför att den nuvarande ordningen där regler om uppgiftsskyldighet regleras i lag bör kvarstå. Utredningen föreslår utöver detta att det ska finnas en uppgiftsskyldighet för arbetsgivare och uppdragsgivare i relation till arbetslöshetskassorna eftersom det är en förutsättning för en tillförlitlig kontroll av utbetalningen av arbetslöshetsersättning. Utredningens föreslår dessutom att det även införs en bestämmelse om att den arbetsgivare som på begäran underlåter att lämna uppgifter till arbetslöshetskassan ska kunna dömas till böter.

Övriga förslag

Den enskildes rätt när en arbetslöshetskassa inte kan fullgöra sitt uppdrag

Arbetslöshetskassorna har i uppdrag att handha arbetslöshetsförsäkringen. Det innebär bl.a. att de ska utreda rätten till arbetslöshetsersättning samt betala ut denna till den som har rätt till ersättning. Den sökandes rätt är lagstadgad. I utredningens uppdrag ingår att se över hur den sökandes rätt ska skyddas om en arbetslöshetskassa inte längre kan fullgöra sitt uppdrag. Utredningen förslår i detta avseende att Alfa-kassan, som ansvarar för att pröva och betala ut ersättning till den som inte är medlem i en arbetslöshetskassa, ska ansvara för att pröva rätten till samt betala ut ersättning åt sökande om den arbetslöshetskassa där han eller hon är medlem inte kan fullgöra sitt uppdrag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna meddela föreskrifter om vilka förutsättningar som är avgörande för när en arbetslöshetskassa inte kan anses kunna fullgöra sitt uppdrag.

Beräkningsregler för aktivitetsstödets storlek

När en enskild anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program och har eller skulle ha haft rätt till ersättning bör aktivitetsstödet till den enskilda även i fortsättningen beräknas med utgångspunkt från den enskildes arbetslöshetsersättning. Det är Försäkringskassan som betalar ut aktivitetsstöd, men uppgifterna om vilken arbetslöshetsersättning som aktivitetsstödet ska utgå från bör även i framtiden lämnas av arbetslöshetskassorna. Reglerna bör dock tydliggöras och anpassas till en ny arbetslöshetsförsäkring grundad på inkomster. Utredningen bedömer vidare att aktivitetsstöd till den som har förbrukat alla ersättningsdagar i en ersättningsperiod successivt bör trappas ned tills ett ersättningsgolv nås. Utredningen bedömer att denna nedtrappning av aktivitetsstödet bör ske med fem procentenheter var 100:e dag.

1.4. Förslagens konsekvenser

Ekonomiska konsekvenser

Utredningens förslag på inkomstvillkor förväntas leda till att fler kvalificerar sig för arbetslöshetsersättning. Utredningens förslag på nedtrappning av ersättningen förväntas samtidigt minska kostnaderna. Om Arbetsförmedlingen bedömer att det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat att alla som, enligt utredningens förslag, förbrukat en ersättningsperiod med 100, 200 eller 300 ersättningsdagar anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin, förväntas programkostnader och kostnader för aktivitetsstöd samtidigt öka. Sammantaget med utredningens övriga bedömningar, förväntas förslagen vara budgetneutrala.

Konsekvenser för beteendemönster

Utredningens förslag förväntas inte leda till negativa effekter på de arbetslösas sökintensitet, arbetsutbud eller arbetslöshetstid. Det är en följd av att utredningens förslag om inkomstvillkor, ersättningens storlek och ersättningsperiodens längd uppmuntrar till arbete. Även om fler kvalificerar sig för arbetslöshetsersättning, trappas ersättningen med tiden ner för alla. Det gör att de ekonomiska incitamenten att hitta och ta ett nytt arbete successivt ökar med tiden i arbetslöshet.

Konsekvenser för administration och förutsebarhet

Användandet av uppgifter från arbetsgivardeklarationer förväntas leda till förenkling av administrationen för sökande, arbetsgivare och arbetslöshetskassor och underlätta digitalisering av arbetslöshetsförsäkringen. Tillgången till sådana uppgifter förväntas också leda till ökad förutsebarhet i försäkringsskyddet för enskilda.

2. Författningstext

2.1. Förslag till lag om arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Lagens innehåll

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om arbetslöshetsförsäkringen och andra bestämmelser som hör till försäkringen.

2 § I lagen finns bestämmelser om

– försäkringens syfte, finansiering och ansvar m.m. i 2 kap., – allmänna villkor för rätt till ersättning i 3 kap., – villkor för vissa kategorier av sökande i 4 kap., – inkomstvillkor för rätt till ersättning i 5 kap., – ersättningens storlek i 6 kap., – ersättningsperiodens längd i 7 kap., – ersättningens form m.m. i 8 kap., – samordning med andra ersättningar i 9 kap., – varning, avstängning och frånkännande i 10 kap., – återbetalning av ersättning i 11 kap., – uppgiftsskyldighet i 12 kap., – handläggning av ärenden i 13 kap., – rättelse och ändring i 14 kap., – omprövning och överklagande i 15 kap.

2 kap. Inledande bestämmelser

Arbetslöshetsförsäkringens syfte

1 § Arbetslöshetsförsäkringen är en inkomstbortfallsförsäkring som syftar till att ge arbetslösa ekonomiskt stöd under omställning mellan arbeten. Försäkringen ska bidra till att tiden i arbetslöshet blir så kort som möjligt.

Arbetslöshetsförsäkringens finansiering

2 § Bestämmelser om finansiering av arbetslöshetsförsäkringen finns i lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter och lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor.

Ansvar inom arbetslöshetsförsäkringen

Arbetslöshetskassorna

3 § Arbetslöshetsförsäkringen handhas av arbetslöshetskassor som är registrerade enligt 714 §§ lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen

4 § I 8992 §§ lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor finns bestämmelser om Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens ansvar för tillsyn och uppföljning över arbetslöshetskassorna och arbetslöshetsförsäkringen.

5 § Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ansvarar även för att

1. utfärda intyg till personer som uppfyller villkoren för rätt att med bibehållen ersättning söka arbete i något annat EU- eller EESland eller i Schweiz, och

2. föra det allmännas talan i domstol som anges närmare i denna lag.

Arbetsförmedlingen

6 § Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om Arbetsförmedlingens ansvar inom arbetslöshetsförsäkringen.

Internationella förhållanden och andra författningar

7 § Unionsrätten inom Europeiska unionen (EU), avtal om social trygghet eller andra avtal och överenskommelser som ingåtts med andra stater kan medföra begränsningar i tillämpligheten av bestämmelserna i denna lag.

8 § Lagen (1969:93) om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt ska tillämpas på arbetslöshetsersättning enligt denna lag.

3 kap. Allmänna villkor för rätt till ersättning

1 § Rätt till arbetslöshetsersättning vid arbetslöshet har en sökande som fyllt 20 men inte 65 år, om han eller hon

1. är arbetsför och oförhindrad att ta ett arbete,

2. är anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen, och

3. i övrigt står till arbetsmarknadens förfogande.

2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om

1. hur en sökande ska vara anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen, och

2. villkoren för att en sökande ska anses stå till arbetsmarknadens förfogande.

4 kap. Villkor för vissa kategorier av sökande

Sökande som har anställning

Heltidsanställd har inte rätt till ersättning

1 § En sökande som har en anställning på heltid har inte rätt till arbetslöshetsersättning, utom i det fall som anges i 2 §.

Särskilt om anställd som är tjänstledig

2 § Arbetslöshetsersättning får lämnas till en sökande som har beviljats tjänstledighet utan lön och som av hälsoskäl inte kan återgå vare sig till tidigare arbete eller till annat arbete hos sin arbetsgivare, men av Försäkringskassan bedömts ha arbetsförmåga i förhållande till arbetsmarknaden i övrigt.

Ersättning enligt första stycket får lämnas, även om arbetsgivaren har en kvarvarande rehabiliteringsskyldighet, om arbetsgivaren vidtagit de rehabiliteringsåtgärder som fram till tidpunkten för ansökan om ersättning varit möjliga.

3 § Arbetslöshetsersättning får lämnas till en sökande med deltidsanställning som beviljats tjänstledighet utan lön för att kunna utföra annat arbete med lika eller högre tjänstgöringsgrad, under förutsättning att anställningarna inte går att kombinera.

Sökande som är företagare

Företagare har inte rätt till ersättning

4 § En sökande som är företagare har inte rätt till arbetslöshetsersättning, utom i det fall som anges i 9 §.

5 § En sökande ska anses vara företagare om han eller hon

1. bedriver sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 § inkomstskattelagen (1999:1229), och

2. personligen utför arbete i och har ett väsentligt inflytande över den näringsverksamheten.

Vid bedömningen av om en sökande ska anses vara företagare enligt första stycket ska det bortses från

1. nödvändiga åtgärder som vidtagits i verksamheten på grund av oförutsedda händelser,

2. arbete av ideell karaktär i verksamheten, och

3. arbete i verksamheten som har utförts innan den ramtid som anges i 5 kap. 10–12 §§.

6 § En sökande som anses vara företagare enligt 5 § och överlåter näringsverksamhet ska även efter överlåtelsen anses vara företagare, om han eller hon fortsätter att utföra arbete i eller ha ett väsentligt inflytande över verksamheten. Detsamma gäller när företagandet utgörs av medlemskap i en ekonomisk förening och medlemskapet i föreningen upphört.

7 § En sökande ska inte längre anses vara företagare när näringsverksamheten har upphört genom att det inte vidtas några åtgärder i verksamheten eller den vid en samlad bedömning har upphört definitivt.

Med vidtagna åtgärder enligt första stycket avses inte

1. nödvändiga åtgärder som vidtagits på grund av oförutsedda händelser,

2. åtgärder i den upphörda näringsverksamheten på grund av en skyldighet enligt lag eller annan författning,

3. avvecklingsåtgärder i den upphörda näringsverksamheten som inte hade varit möjliga att vidta innan företagaren upphörde att bedriva verksamheten, och

4. att en lokal hyrs ut eller mark arrenderas ut som har nyttjats eller brukats i näringsverksamheten, dock under förutsättning att dessa inte tidigare har hyrts ut eller arrenderats ut i verksamheten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om vad som ska avses med avvecklingsåtgärder enligt andra stycket.

8 § Om näringsverksamheten återupptas av den sökande eller av en närstående person till honom eller henne får en ny bedömning av om verksamheten har upphört genom att det inte vidtas några åtgärder göras tidigast tre år från det att verksamheten återupptogs.

Undantag för deltidsföretagare

9 § Arbetslöshetsersättning får lämnas till en sökande som är företagare på deltid om

1. näringsverksamheten har bedrivits under minst sex månader vid sidan av ett arbete som motsvarar minst 50 procent av heltid inom den ramtid som anges i 5 kap. 10–12 §§,

2. inkomsterna från verksamheten inom ramtiden i genomsnitt per månad inte överstigit den minsta totalinkomst som krävs för att uppfylla inkomstvillkoret enligt 5 kap. 1 § delat med tolv, och

3. tiden i och inkomsterna från verksamheten inte utökas under arbetslösheten.

Sökande som deltar i utbildning

Studerande har inte rätt till ersättning

10 § En sökande som deltar i utbildning har inte rätt till arbetslöshetsersättning, utom i de fall som anges i 11–13 §§.

Undantag för vissa utbildningar

11 § Arbetslöshetsersättning får lämnas till en sökande som deltar i utbildning eller annan aktivitet som syftar till att

1. ge en orientering om olika yrken och utbildningsvägar, eller

2. underlätta omställning från ett arbete till ett annat. Arbetslöshetsersättning får lämnas för högst 15 ersättningsdagar inom samma ersättningsperiod.

12 § Arbetslöshetsersättning får även lämnas till en sökande som deltar i en utbildning upp till 50 procent av heltid om

1. det tidigare arbetet inte har upphört på grund av utbildningen, och

2. utbildningen inte finansieras eller har finansierats med någon form av studiestöd.

Kravet i första stycket 2 gäller inte om utbildningen har bedrivits under minst 15 veckor vid sidan av ett arbete inom den ramtid som anges i 5 kap. 10–12 §§.

Arbetslöshetsersättning får lämnas för högst 20 veckor inom samma ersättningsperiod.

13 § Arbetslöshetsersättning får också lämnas till en sökande som fortsätter att delta i en utbildning upp till heltid om

1. det tidigare arbetet inte har upphört på grund av utbildningen,

2. utbildningen inte finansieras eller har finansierats med någon form av studiestöd, och

3. utbildningen har bedrivits under minst 15 veckor vid sidan av ett heltidsarbete inom den ramtid som anges i 5 kap. 10–12 §§.

Arbetslöshetsersättning får lämnas för högst 20 veckor inom samma ersättningsperiod.

Föreskriftsrätt

14 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om att arbetslöshetsersättning ska kunna lämnas under uppehåll i utbildning.

Sökande som vistas utomlands

15 § En sökande som, mer än tillfälligt, vistas utomlands har inte rätt till arbetslöshetsersättning.

Sökande med avgångsvederlag, ekonomiskt skadestånd m.m.

Avgångsvederlag och ekonomiskt skadestånd

16 § En sökande som på grund av anställningens upphörande har fått ett avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd som motsvarar lön har inte rätt till arbetslöshetsersättning. Detta gäller för den tid avgångsvederlaget eller skadeståndet avser.

Lönegaranti

17 § En sökande som har blivit arbetslös på grund av arbetsgivarens konkurs och beviljas ersättning motsvarande uppsägningslön enligt lönegarantilagen (1992:497) har inte rätt till arbetslöshetsersättning.

Detta gäller för den tid som ersättning från den statliga lönegarantin avser.

Föreskriftsrätt

18 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om hur tiden i 16–17 §§ ska bestämmas.

Sökande som deltar i arbetsmarknadspolitiska program

19 § En sökande som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program har inte rätt till arbetslöshetsersättning.

Sökande som är utesluten från medlemskap

20 § En sökande som har uteslutits från medlemskap i en arbetslöshetskassa enligt 37 § första stycket lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor har inte rätt till arbetslöshetsersättning under en tid av ett år från uteslutningen.

5 kap. Inkomstvillkor för rätt till ersättning

Krav på förvärvsinkomster under viss tid

Inkomstvillkorets huvudregel

1 § Rätt till arbetslöshetsersättning har en sökande som inom den ramtid som anges i 10–12 §§ haft

1. en minsta månadsinkomst av förvärvsarbete under minst fyra månader, och

2. en minsta totalinkomst av förvärvsarbete.

2 § Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om den minsta månadsinkomst och minsta totalinkomst som krävs för att inkomstvillkoret ska vara uppfyllt enligt 1 §.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om hur inkomster som avser förvärvsarbete för mer än en kalendermånad ska räknas om vid prövning av inkomstvillkoret i 1 §.

Inkomstvillkorets undantagsregel

3 § En sökande som inte uppfyller kravet på en minsta totalinkomst enligt 1 § 2 har rätt till arbetslöshetsersättning om han eller hon under fyra sammanhängande månader inom ramtiden uppfyllt kravet på en minsta månadsinkomst enligt 1 § 1.

Första stycket får tillämpas högst två gånger efter varandra, utan att ett inkomstvillkor enligt 1 § däremellan har uppfyllts.

Särskilt om företagare

4 § Vid prövning av inkomstvillkoret enligt 1 och 3 §§ får den som varit verksam som företagare inom ramtiden beakta inkomster av förvärvsarbete från verksamheten som framgår av det senaste beslutet om slutlig skatt, i stället för de inkomster han eller hon haft från samma verksamhet under ramtiden. Om det är mer förmånligt får den genomsnittliga inkomsten från verksamheten under de två år som föregår beskattningsåret i det senaste beslutet om slutlig skatt beaktas.

Storleken på månadsinkomsten ska fastställas till den inkomst som följer av första stycket delat med tolv. Den framräknade månadsinkomsten gäller för de månader företagaren har varit verksam inom ramtiden.

Vilken typ av inkomster och ersättningar som får beaktas

Inkomster av förvärvsarbete

5 § Vid prövning av inkomstvillkoret får endast sådana inkomster beaktas som en utbetalare är skyldig att betala arbetsgivaravgifter för och en fysisk person är skyldig att betala egenavgifter för enligt socialavgiftslagen (200:980).

Andra jämställda ersättningar

6 § Vid prövningen av inkomstvillkorets totalinkomst får graviditetspenning, föräldrapenningförmåner, sjukpenning, rehabiliteringspenning, smittbärarpenning och närståendepenning enligt socialför-

säkringsbalken jämställas med inkomster av förvärvsarbete enligt 5 §. Detsamma gäller ersättning enligt 20 § lagen (1991:1047) om sjuklön.

Inkomster och ersättningar som inte får beaktas

7 § Vid prövning av inkomstvillkoret ska det bortses från inkomster av förvärvsarbete som

1. härför sig till deltidsföretagande enligt 4 kap. 9 § och bisyssla enligt 9 kap. 3 § andra stycket, och

2. bedrivs inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program, dock inte inkomster av förvärvsarbete inom ramen för det arbetsmarknadspolitiska programmet särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.

8 § Vid prövning av inkomstvillkoret ska det också bortses från inkomster från förvärvsarbete och andra jämställda ersättningar som har legat till grund för en tidigare lämnad arbetslöshetsersättning.

Föreskriftsrätt

9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om att andra inkomster och ersättningar än de som anges i 5 och 6 §§ ska kunna beaktas vid prövningen av inkomstvillkoret.

Ramtid för prövning av inkomstvillkoret

Ramtidens fastställande

10 § Med ramtid avses de tolv månader som närmast föregått den månad som den sökande begär arbetslöshetsersättning för, utom i de fall som anges i 11 och 12 §§.

11 § För en sökande som har förbrukat alla ersättningsdagar i en ersättningsperiod och arbetat under ersättningsperioden får ramtiden avse de tolv månader som räknas från och med den senaste månaden under ersättningsperioden då den sökande haft en minsta månadsinkomst som krävs för att uppfylla inkomstvillkoret enligt 1 §.

Om den sökande inte uppfyllt inkomstvillkoret under den tid som anges i första stycket får ramtiden förskjutas bakåt inom ersättningsperioden till dess att ett inkomstvillkor är uppfyllt.

12 § För en sökande som har anvisats till ett arbetsmarknadspolitiskt program i anslutning till arbetslöshetens inträde och efter deltagandet i programmet begär arbetslöshetsersättning ska ramtiden avse de tolv månader som föregått anvisningen.

Första stycket gäller endast om den sökande begär arbetslöshetsersättning inom tolv månader efter att deltagandet i programmet har avslutats. Bestämmelser om överhoppningsbar tid i 13–15 §§ ska tilllämpas när det prövas om en begäran gjorts inom tolv månader.

Överhoppningsbar tid

13 § När ramtid ska fastställas räknas inte månader för vissa förhållanden som anges i 14 § under förutsättning att de varat minst tre sammanhängande månader (överhoppningsbar tid). Detta gäller endast om inkomsten av förvärvsarbete under dessa månader understiger den minsta inkomst per månad som gäller för att uppfylla ett inkomstvillkor.

Den totala överhoppningsbara tiden får uppgå till maximalt 36 månader.

14 § Med vissa förhållanden i 13 § avses

1. militär utbildning som rekryt inom Försvarsmakten,

2. tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt,

3. uppdrag av socialnämnden att ta emot barn i ett sådant hem som avses i 6 kap. 6 § första och tredje styckena socialtjänstlagen (2001:453) samt 9 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, om uppdraget, på socialnämndens begäran, varit av sådan omfattning att den sökande varit tvungen att helt avstå från förvärvsarbete och mottagandet inte bedrivits yrkesmässigt,

4. biståndsarbete utomlands för vilket SIDA eller annan statlig myndighet stått för lönekostnaderna om förvärvsinkomsterna inte kan användas vid prövning av inkomstvillkoret,

5. vistelse utomlands till följd av att en sökande följt med sin make, maka eller sambo vid dennes arbete i utlandet under förutsättning

att makens, makans eller sambons arbetsgivare har sitt säte i Sverige och att lönen betalas ut från Sverige,

6. förvärvsarbete som arbetsgivaren finansierat med särskilt anställningsstöd,

7. beslut enligt smittskyddslagen (2004:168) eller livsmedelslagen (2006:804) eller föreskrifter som har meddelats med stöd av livsmedelslagen, dock inte när det är fråga om hälsokontroll vid inresa enligt 3 kap. 8 § smittskyddslagen eller avspärrning enligt 3 kap. 10 § smittskyddslagen,

8. tvångsvård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,

9. styrkt sjukdom, 10. vård av närstående under tid med närståendepenning enligt socialförsäkringsbalken,

11. tid med föräldrapenningförmån enligt socialförsäkringsbalken, 12. vård av eget barn som inte har fyllt 2 år eller vård av adoptivbarn i 2 år efter barnets ankomst i familjen,

13. frihetsberövande på kriminalvårdens område, och 14. avslutad heltidsutbildning.

15 § Om det är mer förmånligt för den sökande ska, när ramtiden bestäms, tid hoppas över då den sökande har

1. bedrivit sammanhängande heltidsstudier under minst ett år,

2. bedrivit verksamhet som företagare, om företaget lagts ned inom 36 månader från starten, och

3. deltagit i korttidsarbete för vilket preliminärt stöd har lämnats enligt lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete.

Vid prövningen enligt första stycket ska tiden hoppas över i sin helhet, dock högst 36 månader räknat tillsammans med annan överhoppningsbar tid enligt 14 §.

6 kap. Ersättningens storlek

Grunder för bestämmandet av ersättningens storlek

1 § Arbetslöshetsersättningens storlek bestäms till ett belopp per månad utifrån en ersättningsgrundande inkomst, den sökandes medlemskap i eller anslutning till en arbetslöshetskassa och tid med arbetslöshetsersättning enligt vad som närmare anges i detta kapitel.

Ersättningsgrundande inkomst

2 § Den ersättningsgrundande inkomsten för en sökande som har uppfyllt ett inkomstvillkor enligt

1. huvudregeln i 5 kap. 1 § ska fastställas till ett belopp som motsvarar den sökandes totalinkomst av förvärvsarbete som har legat till grund för prövningen av inkomstvillkoret delat med tolv, eller

2. undantagsregeln i 5 kap. 2 § ska fastställas till ett belopp som motsvarar den minsta totalinkomst som krävs för att uppfylla ett inkomstvillkor enligt 5 kap. 1 § delat med tolv.

3 § För en sökande som under ersättningsperioden på nytt uppfyller ett inkomstvillkor får, om det är förmånligare, den tidigare fastställda ersättningsgrundande inkomsten användas för den nya ersättningsperioden.

4 § Regeringen kan med stöd 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om en högsta ersättningsgrundande inkomst.

Medlemskap i eller anslutning till en arbetslöshetskassa

5 § Arbetslöshetsersättningen ska bestämmas till 80 procent av den ersättningsgrundande inkomsten om den sökande varit medlem i eller ansluten till en arbetslöshetskassa under minst tolv månader inom den ramtid som anges i 5 kap. 10–12 §§.

Ersättningen ska bestämmas till 65 procent av den ersättningsgrundande inkomsten om den sökande har varit medlem i eller ansluten till en arbetslöshetskassa under minst sex men inte tolv månader inom ramtiden.

Ersättningen ska bestämmas till 50 procent av den ersättningsgrundande inkomsten om den sökande inte uppfyller kravet på medlems- eller anslutningstid enligt första eller andra stycket.

6 § Vid beräkning av den tid en sökande varit medlem i eller ansluten till en arbetslöshetskassa enligt 5 § ska endast sammanhängande månader inom ramtiden beaktas. Vid den beräkningen ska det bortses från avbrott i medlemskap som understiger en kalendermånad, om den sammanlagda avbrottstiden inte överstiger åtta veckor. Detta gäller dock inte avbrott till följd av ett beslut om uteslutning enligt 37 § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor.

Vid beräkning av den tid en sökande varit medlem i eller ansluten till en arbetslöshetskassa enligt 5 § ska det bortses från månader då den sökande omfattats av en annan stats lagstiftning enligt art. 11–16 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.

För att en sökande ska behålla den ersättningsnivå som har bestämts enligt 5 § måste han eller hon fortsätta att vara medlem i eller ansluten till en arbetslöshetskassa även under arbetslösheten.

Nedtrappning av ersättning

7 § Arbetslöshetsersättning som har bestämts enligt 2–6 §§ ska trappas ned med 10 procentenheter efter 100 ersättningsdagar i ersättningsperioden. Efter 200 ersättningsdagar ska ersättningen trappas ned med ytterligare 5 procentenheter.

För en sökande som påbörjar en ny ersättningsperiod beräknad på en tidigare ersättningsgrundande inkomst enligt 3 § ska arbetslöshetsersättningen bestämmas till 5 procentenheter lägre än de 100 senaste ersättningsdagarna. Därefter ska ersättningen trappas ned enligt första stycket.

7 kap. Ersättningsperiodens längd

Karenstid

1 § Arbetslöshetsersättning lämnas inte för de första sex ersättningsdagarna i en ersättningsperiod (karenstid). I karenstiden räknas endast de dagar för vilka ersättning skulle ha lämnats om karenstiden löpt ut.

Karenstiden enligt första stycket får inte överstiga sex kalenderdagar inom en tolvmånadersperiod.

Ersättningsperiodens längd

2 § Arbetslöshetsersättning för en sökande som har uppfyllt ett inkomstvillkor enligt huvudregeln i 5 kap. 1 § lämnas under längst

– 300 ersättningsdagar om han eller hon under minst tolv månader inom den ramtid som anges i 5 kap. 10–12 §§ haft inkomster av förvärvsarbete motsvarande den minsta månadsinkomst som krävs för att uppfylla inkomstvillkoret,

– 200 ersättningsdagar om han eller hon under minst åtta men inte tolv månader inom ramtiden haft inkomster av förvärvsarbete motsvarande den minsta månadsinkomst som krävs för att uppfylla inkomstvillkoret, eller

– 100 ersättningsdagar om han eller hon under minst fyra men inte åtta månader inom ramtiden haft inkomster av förvärvsarbete motsvarande den minsta månadsinkomst som krävs för att uppfylla inkomstvillkoret.

3 § Arbetslöshetsersättning lämnas under längst 66 ersättningsdagar till en sökande som har uppfyllt ett inkomstvillkor enligt undantagsregeln i 5 kap. 2 §.

8 kap. Ersättningens form m.m.

Ersättning som ett belopp per månad

1 § Arbetslöshetsersättning beräknas och lämnas i form av ett belopp per kalendermånad. Ersättningen per kalendermånad fastställs enligt 6 kap.

2 § En kalendermånad med arbetslöshetsersättning motsvarar 22 ersättningsdagar. Antalet ersättningsdagar i en ersättningsperiod fastställs enligt 7 kap.

Hur ersättningen minskas

3 § Arbetslöshetsersättningen ska minskas proportionerligt för en sökande som under en del av kalendermånad inte har rätt till ersättning på grund av att han eller hon inte uppfyller de allmänna villkoren i 2 kap. eller omfattas av villkoren för vissa kategorier av sökanden i 3 kap.

Ersättningen enligt första stycket får minskas med motsvarande högst fem ersättningsdagar per kalendervecka.

Om arbetslöshetsersättningen ska minskas genom samordning med andra ersättningar enligt 9 kap. tillämpas inte bestämmelserna i denna paragraf.

Hur ersättningsdagar räknas av från ersättningsperioden

4 § För varje kalendermånad en sökande fått hel arbetslöshetsersättning, räknas 22 ersättningsdagar av från ersättningsperioden.

Första stycket gäller även om en sökandes inte har fått hel ersättning om det beror på att han eller hon har frånkänts rätt till ersättning, eller fått pension eller ersättning från annan på grund av arbetslöshet.

5 § Om den sökande inte fått hel arbetslöshetsersättning för en kalendermånad av annan anledning än vad som följer av 4 § andra stycket ska ersättningsdagar räknas av proportionerligt från ersättningsperioden.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om hur ersättningsdagarna ska räknas av proportionerligt.

6 § Dagar med aktivitetsstöd ska räknas av från ersättningsperioden med en dag för varje dag med aktivitetsstöd som har lämnats efter den månad som det inkomstvillkor som ligger till grund för ersättningsperioden har uppfyllts.

Hur ersättningen betalas ut

7 § Arbetslöshetsersättningen betalas ut månadsvis i efterskott.

Om det finns särskilda skäl får ersättningen betalas ut på annat sätt än månadsvis.

8 § Arbetslöshetsersättning som understiger 100 kronor betalas inte ut och brutet krontal jämnas ut till närmaste högre krontal.

Pågående ersättningsperiod

9 § En pågående ersättningsperiod som har fastställts enligt 7 kap. måste förbrukas innan en sökande kan få arbetslöshetsersättning för en ny ersättningsperiod.

Om arbetslösheten upphör innan ersättningsperioden är förbrukad får den sökande fortsätta på den ersättningsperioden om han eller hon har fått arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd någon gång under de tolv månader som närmast föregår den månad som ansökan avser. Vid den prövningen tillämpas bestämmelserna om överhoppningsbar tid i 5 kap 13–15 §§.

Särskild prövning för deltagare i arbetsmarknadspolitiska program

Prövning av inkomstvillkor m.m.

10 § Om det behövs för att fastställa storleken på aktivitetsstödet för den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program får en prövning göras av om han eller hon uppfyller ett inkomstvillkor enligt denna lag. Vid en sådan prövning får även storlek och längd på arbetslöshetsersättningen bestämmas på samma sätt som för en sökande som begär sådan ersättning.

Ramtid och överhoppningsbar tid

11 § Vid en prövning av inkomstvillkoret enligt 10 § ska ramtiden avse de tolv månader som närmast föregått den månad då sökanden påbörjade programmet.

Bestämmelser om överhoppningsbar tid i 5 kap. 13–15 §§ ska tillämpas på ramtidens bestämmande enligt första stycket.

9 kap. Samordning med andra ersättningar

Med förvärvsinkomster

Huvudregel

1 § Arbetslöshetsersättningen ska minskas för en sökande som haft inkomst av förvärvsarbete på deltid samma månad som han eller hon begär ersättning för. Ersättningen ska minskas proportionerligt i förhållande till den sökandes inkomster av förvärvsarbete innan arbetslösheten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om

1. formeln för hur arbetslöshetsersättningen ska minskas enligt första stycket, och

2. hur arbetslöshetsersättningen ska minskas för den som har inkomster från förvärvsarbete på deltid som avser flera kalendermånader.

2 § Arbetslöshetsersättning får lämnas under högst 14 månader inom en ersättningsperiod vid sidan av inkomst från förvärvsarbete på deltid.

Särskilt om bisyssla och deltidsföretagande

3 § Bestämmelserna i 1 § ska inte tillämpas på inkomster av förvärvsarbete från deltidsföretagande enligt 4 kap. 9 § eller bisyssla.

Med bisyssla enligt första stycket avses ett arbete som innan arbetslöshetens inträde och inom ramtiden enligt 5 kap. 10–12 §§ har utförts under minst sex månader vid sidan av ett annat arbete på heltid, under förutsättning att

1. inkomsterna från bisysslan inom ramtiden i genomsnitt per månad inte överstigit den minsta totalinkomst som krävs för att uppfylla inkomstvillkoret enligt 5 kap. 1 § delat med tolv, och

2. att omfattningen av bisysslan inte utökas under arbetslösheten. Vid prövningen av om en sökande ska anses uppfylla villkoren för bisyssla enligt andra stycket ska det bortses från arbete som han eller hon bedrivit inom ramen för ett företag.

4 § Om inkomsterna från bisysslan överstiger den inkomst som följer av 3 § andra stycket 1, ska överskjutande belopp minska arbetslöshetsersättningen enligt huvudregeln i 1 §.

Med pension

5 § Arbetslöshetsersättningen ska minskas för en sökande som fått allmän pension eller annan pension som lämnas på grund av förvärvsarbete under samma månad som han eller hon begär arbetslöshetsersättning för. Ersättningen ska i sådant fall minskas med ett belopp som motsvarar pensionen den månaden.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om hur pension som avser annan tid än en månad ska omräknas till ett månadsbelopp.

Med ersättning från annan på grund av arbetslöshet

6 § Arbetslöshetsersättningen ska minskas för en sökande som fått ersättning från någon annan än arbetslöshetskassan på grund av arbetslöshet under samma månad som han eller hon begär arbetslöshetsersättning för.

Första stycket gäller endast om summan av ersättningarna överstiger den arbetslöshetsersättning som skulle ha lämnats enligt 6 kap. 5–7 §§, dock utan beaktande av den högsta ersättningsgrundande inkomsten som regeringen kan meddela föreskrifter om. Arbetslöshetsersättningen ska i sådana fall minskas med ett belopp som överstiger den ersättning som skulle ha lämnats.

10 kap. Varning, avstängning och frånkännande

Varning och avstängning från rätt till ersättning

När en sökande missköter arbetssökandet

1 § En sökande ska varnas om han eller hon inte aktivt sökt lämpliga arbeten.

En sökande ska också varnas om han eller hon utan godtagbart skäl inte

1. medverkat till att upprätta en individuell handlingsplan,

2. lämnat en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid,

3. besökt eller tagit kontakt med Arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör vid en bestämd tidpunkt, eller

4. sökt anvisat lämpligt arbete. Om sökanden missköter arbetssökandet enligt första eller andra stycket vid upprepade tillfällen inom samma ersättningsperiod ska han eller hon stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning i 1 ersättningsdag vid det andra tillfället, 5 ersättningsdagar vid det tredje tillfället och 10 ersättningsdagar vid det fjärde tillfället. Om något sådant förhållande upprepas en femte gång inom ersättningsperioden upphör rätten till arbetslöshetsersättning för kvarvarande ersättningsdagar i den ersättningsperioden.

När en sökande förlänger tiden i arbetslöshet

2 § En sökande ska stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning i 5 ersättningsdagar, om han eller hon utan godtagbart skäl

1. avvisat ett erbjudet lämpligt arbete,

2. genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat att en anställning inte kommit till stånd, eller

3. avvisat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas.

Om sökanden förlänger tiden i arbetslöshet enligt första stycket i anslutning till eller inom samma ersättningsperiod, ska han eller hon stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning i 10 ersättningsdagar vid det andra tillfället och i 45 ersättningsdagar vid det tredje tillfället. Om något sådant förhållande upprepas en fjärde gång inom

ersättningsperioden upphör rätten till arbetslöshetsersättning för kvarvarande ersättningsdagar i den ersättningsperioden.

När en sökande orsakar sin arbetslöshet

3 § En sökande ska stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning i 45 ersättningsdagar, om han eller hon

1. utan giltig anledning lämnat sitt arbete,

2. på grund av otillbörligt uppförande skilts från sitt arbete,

3. utan giltig anledning lämnat ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas, eller

4. uppträtt på ett sådant sätt att Arbetsförmedlingen återkallat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas.

Den sökande ska dock stängas av i 20 ersättningsdagar om det är sannolikt att arbetet skulle ha varat högst 10 dagar eller om programmet skulle ha pågått i högst 10 dagar.

Om sökanden orsakar sin arbetslöshet enligt första stycket en andra gång i anslutning till eller inom samma ersättningsperiod, ska han eller hon på nytt stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning enligt första eller andra stycket. Om något sådant förhållande upprepas en tredje gång inom ersättningsperioden upphör rätten till arbetslöshetsersättning för kvarvarande ersättningsdagar i den ersättningsperioden.

Sammanläggning av sanktionsgrunder

4 § Vid prövningen av om en sökande ska varnas eller stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning får upprepade fall av misskötsamhet med arbetssökandet, förlängning av tid i arbetslöshet och orsakande av arbetslöshet enligt 1–3 §§ läggas till grund för ett beslut om varning eller avstängning (sammanläggning).

Sammanläggning enligt första stycket får endast göras för sanktionsgrundande förhållanden

1. som inträffat innan en sökande har informerats om att han eller hon kan komma att varnas eller stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning, och

2. inom en och samma grupp av sanktioner.

Om det finns särskilda skäl får sanktionsgrundande förhållanden efter den tidpunkt som anges i andra stycket 1 beaktas.

Avstängningstidens beräkning

5 § Avstängning från rätt till arbetslöshetsersättning (avstängningstiden) ska räknas från och med den dag då grunden för avstängningen inträffade.

Om ett förhållande som medför avstängning inträffar under en pågående avstängningstid ska dock den nya avstängningstiden gälla från utgången av den föregående avstängningstiden.

I avstängningstiden ingår dagar för vilka karenstid skulle ha tillgodoräknats eller som det skulle ha lämnats arbetslöshetsersättning för om avstängning inte hade skett. Detsamma gäller dagar när den sökande utfört förvärvsarbete.

6 § En avstängning får inte pågå längre än 112 kalenderdagar räknat från det avstängningsgrundande förhållandet.

Om ny grund för avstängning inträffar under pågående avstängningstid, får avstängningen med anledning av det nya avstängningsgrundande förhållandet inte pågå längre än 112 kalenderdagar räknat från utgången av den föregående avstängningstiden.

Lämpligt arbete

7 § Ett arbete ska anses lämpligt om

1. det inom ramen för tillgången på arbetstillfällen tagits skälig hänsyn till den sökandes förutsättningar för arbetet och andra personliga förhållanden,

2. anställningsförmånerna är förenliga med de förmåner som arbetstagare får som är anställda enligt kollektivavtal eller, om kollektivavtal inte finns, är skäliga i förhållande till de förmåner arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer får vid jämförliga företag,

3. arbetet inte hänför sig till en arbetsplats där arbetskonflikt råder till följd av stridsåtgärder som är lovliga enligt lag och kollektivavtal, och

4. förhållandena på arbetsplatsen motsvarar vad som anges i författning eller myndighetsföreskrifter om åtgärder till förebyggande av ohälsa eller olycksfall.

Särskilt om förtroendeuppdrag

8 § Med lämpligt arbete i 1 och 2 §§ och med anställning i 2 § avses inte förtroendeuppdrag som enligt lag ger rätt till ledighet från anställning.

Föreskriftsrätt

9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela

1. föreskrifter om vad som ska anses utgöra godtagbara skäl och giltig anledning, och

2. ytterligare föreskrifter om lämpligt arbete.

Frånkännande av rätt till ersättning

Oriktiga eller vilseledande uppgifter

10 § Den som medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter eller låtit bli att anmäla ändrade förhållanden till arbetslöshetskassan om ett förhållande som är av betydelse för hans eller hennes rätt till arbetslöshetsersättning, ska frånkännas rätt till sådan ersättning.

Den som är medlem i arbetslöshetskassan får frånkännas rätt till arbetslöshetsersättning endast om kassan vid prövning enligt 37 § första stycket lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor har funnit att han eller hon inte ska uteslutas som medlem.

Beräkning av frånkännandetiden

11 § Ett beslut om frånkännande av rätt till arbetslöshetsersättning enligt 10 § ska avse 130 ersättningsdagar.

Om det finns förmildrande omständigheter får ett beslut om frånkännande enligt första stycket avse färre dagar, dock lägst 45 ersättningsdagar. Om det finns försvårande omständigheter får beslutet avse fler dagar, dock högst 195 ersättningsdagar.

12 § Ett beslut om frånkännande av rätt till arbetslöshetsersättning ska gälla från och med den dag då arbetslöshetskassan inledde utredningen av det förhållande som ligger till grund för beslutet.

Ett beslut enligt första stycket får inte grundas på ett förhållande som ligger längre bakåt i tiden än fem år, räknat från den tidpunkt då arbetslöshetskassan inledde utredningen.

11 kap. Återbetalning av ersättning

Återbetalningsskyldighet

1 § En enskild som fått arbetslöshetsersättning är återbetalningsskyldig om han eller hon har förorsakat att ersättning har lämnats på felaktig grund eller med ett för högt belopp, genom att lämna oriktiga uppgifter eller underlåta att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet.

Detsamma gäller om arbetslöshetsersättning i annat fall har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp och den enskilde har insett eller skäligen borde ha insett detta.

2 § En enskild som fått arbetslöshetsersättning är, utöver vad som anges i 1 §, återbetalningsskyldig om han eller hon senare har fått lön eller ekonomiskt skadestånd för samma tid som den utbetalda arbetslöshetsersättningen.

3 § Om en enskild är återbetalningsskyldig enligt 1 eller 2 § ska det felaktigt utbetalda beloppet återkrävas.

Anstånd med betalning

4 § Om en enskild är återbetalningsskyldig får anstånd med betalningen medges. Det får också träffas avtal med honom eller henne om en avbetalningsplan.

I fall som anges i första stycket ska ränta tas ut på det obetalda beloppet. Ränta ska tas ut från den dag då anståndet beviljades eller avtalet om avbetalningsplan träffades, dock inte för tid innan det återkrävda beloppet har förfallit till betalning. Ränta ska tas ut efter en räntesats som vid varje tidpunkt överstiger statens utlåningsränta med två procentenheter.

Dröjsmålsränta

5 § Om ett belopp som har återkrävts inte betalas i rätt tid, ska dröjsmålsränta enligt räntelagen (1975:635) tas ut på beloppet.

Detsamma gäller när den enskilde beviljats anstånd med betalningen eller träffat ett avtal om en avbetalningsplan och betalning inte sker inom den tid som följer av beslutet om anstånd eller avtalet.

Eftergift

6 § Om det med hänsyn till den enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden eller andra omständigheter finns särskilda skäl för det, får det beslutas om att helt eller delvis efterge ett krav på återbetalning eller ränta.

Kvittning

7 § Vid återbetalningsskyldighet får det, vid en senare utbetalning av arbetslöshetsersättning, dras av ett skäligt belopp i avräkning mot det krävda beloppet. Detsamma gäller en skyldighet att betala ränta.

12 kap. Uppgiftsskyldighet

För myndigheter

1 § Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska lämna de uppgifter till en arbetslöshetskassa om enskild som har betydelse för ett ärende hos kassan enligt denna lag.

2 § Arbetsförmedlingen ska lämna de uppgifter till Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen som har betydelse för

1. inspektionens tillsyn över ärenden om arbetslöshetsersättning, och

2. att utfärda intyg om att med bibehållen arbetslöshetsersättning söka arbete i något annat EU- eller EES-land eller i Schweiz.

3 § Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska lämna de uppgifter till Arbetsförmedlingen som har betydelse för Arbetsförmedlingens uppföljnings-, analys- och utvärderingsarbete.

För arbetslöshetskassor

4 § En arbetslöshetskassa ska lämna de uppgifter till Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Kronofogdemyndigheten och Pensionsmyndigheten om enskild som har betydelse för ett ärende hos den mottagande myndigheten.

5 § En arbetslöshetskassa ska lämna de uppgifter till en annan arbetslöshetskassa om enskild som har betydelse för ett ärende hos den mottagande kassan enligt denna lag.

För arbetsgivare och uppdragsgivare

6 § En arbetsgivare eller uppdragsgivare ska på begäran lämna de uppgifter till en arbetslöshetskassa om enskilds anställnings- och uppdragsförhållanden som har betydelse för ett ärende hos kassan enligt denna lag.

7 § En arbetsgivare eller uppdragsgivare som inte fullgör en uppgiftsskyldighet enligt 6 § döms till böter.

Till ansvar enligt första stycket döms det inte om gärningen är belagd med straff i brottsbalken eller bidragsbrottslagen (2007:612).

13 kap. Handläggning av ärenden

Ansökan

Om arbetslöshetsersättning

1 § Den som vill begära arbetslöshetsersättning ska ansöka om ersättningen hos arbetslöshetskassan.

En ansökan ska innehålla de uppgifter som behövs i ärendet. Uppgifter om faktiska förhållanden ska lämnas på heder och samvete.

2 § En ansökan om arbetslöshetsersättning ska göras senast vid utgången av månaden efter den månad som ansökan avser.

Görs inte ansökan inom den angivna tiden är rätten till arbetslöshetsersättning för den månaden förlorad, om det inte finns särskilda skäl.

Om utfärdande av U2-intyg

3 § Den som vill begära intyg om att med bibehållen arbetslöshetsersättning söka arbete i något annat EU- eller EES-land eller i Schweiz ska ansöka om intyget hos Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen.

4 § Bestämmelser om när en ansökan enligt 3 § senast ska ha kommit in finns i artikel 55 Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.

Föreskriftsrätt

5 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om den ansökan som avses i 1–3 §§.

Beredning av ärenden

Utredningsansvar

6 § Den som beslutar i ett ärende (beslutsinstansen) ska se till att ärendet blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver.

När det behövs i ett ärende får beslutsinstansen ställa frågor till arbetsgivare eller någon annan som kan antas kunna lämna behövliga uppgifter.

Den enskildes skyldighet att medverka i utredningen

7 § Den enskilde är skyldig att lämna de uppgifter som är av betydelse för ett ärende enligt denna lag. För sådant uppgiftslämnande gäller 1 § andra stycket, om inte särskilda skäl talar mot det.

Kommunikation

8 § Innan beslutsinstansen fattar beslut i ett ärende ska den, om det inte är uppenbart obehövligt, underrätta den enskilde om allt material av betydelse för beslutet och ge honom eller henne tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet.

Beslutsinstansen bestämmer hur underrättelse ska ske. Underrättelse får ske genom delgivning.

Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Avvisa en ansökan

9 § Om en ansökan är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för någon prövning i sak ska beslutsinstansen avvisa den.

Om ansökan inte i övrigt uppfyller föreskrifterna i 1 § andra stycket eller det som annars är särskilt föreskrivet, ska beslutsinstansen också avvisa ansökan om inte bristen är av ringa betydelse.

10 § Beslutsinstansen får inte avvisa en ansökan om den enskilde inte först har förelagts att avhjälpa bristen vid påföljd att ansökan annars kommer att avvisas. Föreläggandet får ske genom delgivning.

Beslut

Beslut av arbetslöshetskassan

11 § Arbetslöshetskassan fattar beslut i ärenden enligt denna lag, utom i det fall som anges i 12 §.

Beslut av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen

12 § Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen fattar beslut i ärenden om intyg om att med bibehållen arbetslöshetsersättning söka arbete i något annat EU- eller EES-land eller i Schweiz.

Inspektionen får inte förlänga en beslutad period att med bibehållen ersättning söka arbete i något annat EU- eller EES-land eller i Schweiz så att perioden sammantaget överstiger tre månader.

Motivering av beslut

13 § Ett beslut som kan antas påverka en enskilds situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för beslutet.

Underrättelse om ett beslut och hur det överklagas

14 § Den som meddelar ett beslut enligt denna lag ska så snart som möjligt underrätta den enskilde om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt.

Om den enskilde får överklaga beslutet ska han eller hon även underrättas om hur det går till. En underrättelse om hur man överklagar ska innehålla information om vilka krav som ställs på överklagandets form och innehåll och vad som gäller i fråga om ingivande och överklagandetid.

Den som meddelar beslutet bestämmer hur underrättelsen ska ske. En underrättelse ska dock alltid vara skriftlig om den enskilde begär det. Underrättelse får ske genom delgivning.

När ett beslut gäller

15 § Beslut enligt denna lag ska gälla omedelbart, om inte något annat har angetts i beslutet eller bestämts av den domstol som ska överpröva beslutet.

Anmäla ändrade förhållanden

16 § Den som ansöker om, har rätt till eller får arbetslöshetsersättning ska anmäla ändrade förhållanden som påverkar rätten till eller storleken på ersättningen till arbetslöshetskassan. För sådant uppgiftslämnande gäller 1 § andra stycket, om inte särskilda skäl talar mot det.

En anmälan enligt första stycket ska göras så snart som möjligt och senast 14 dagar efter det att den sökande fick kännedom om förändringen.

Interimistiska beslut

17 § Arbetslöshetskassan får besluta om arbetslöshetsersättning för tid fram till dess att ett ärende har avgjorts, om det

1. inte utan betydande dröjsmål kan avgöras om rätt till arbetslöshetsersättning finns,

2. är sannolikt att sådan rätt finns, och

3. är av väsentlig betydelse för den som begär arbetslöshetsersättningen.

Ett beslut enligt första stycket får meddelas även när det står klart att rätt till arbetslöshetsersättning finns men ersättningens belopp inte kan bestämmas utan betydande dröjsmål.

14 kap. Rättelse och ändring

När ett beslut får rättas

1 § Ett beslut enligt denna lag som innehåller en uppenbar felaktighet till följd av skrivfel, räknefel eller något annat liknande förbiseende får rättas av den som har meddelat beslutet.

När ett beslut får ändras

2 § Ett beslut enligt denna lag får ändras av den som har meddelat beslutet som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning.

Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för en enskild får dock ändras till den enskildes nackdel bara om felaktigheten beror på att han eller hon har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter.

När ett beslut ska ändras

3 § Ett beslut enligt denna lag ska ändras av den som har meddelat beslutet som första instans om

1. den anser att beslutet är uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning, och

2. beslutet kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för den enskilde.

När ett beslut som har överklagats får ändras

4 § Ett beslut som har överklagats får ändras av den som har meddelat beslutet som första instans enbart i sådana fall som avses i 3 § och bara om överklagandet och övriga handlingar i ärendet ännu inte har överlämnats till den högre instans som ska pröva överklagandet.

När ett beslut senast får rättas eller ändras

5 § En rättelse eller ändring av ett beslut enligt 1–3 §§ får inte göras sedan mer än två år förflutit från den dag då beslutet meddelades.

Ett beslut får rättas eller ändras även efter det att tiden har gått ut, om det först därefter har kommit fram att beslutet har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller om det finns andra synnerliga skäl.

15 kap. Omprövning och överklagande

Omprövning

Begäran om omprövning

1 § Arbetslöshetskassans beslut enligt denna lag ska omprövas av kassan om det begärs av den enskilde som beslutet angår. Detta gäller inte om arbetslöshetskassan redan har rättat eller ändrat beslutet enligt 14 kap.

Vid en omprövning enligt första stycket får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel.

Formkrav för begäran om omprövning

2 § Bestämmelser om överklagande i 11–14 §§ och om underrättelse av ett beslut och hur det överklagas i 13 kap. 14 § ska i relevanta delar tillämpas för en begäran om omprövning.

Överklagande

Till vilken myndighet som beslut överklagas

3 § Beslut enligt denna lag överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om inte annat följer av lagen (1969:93) om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

4 § Behörig förvaltningsrätt är den inom vars domkrets den enskilde var folkbokförd vid tidpunkten för beslutet. Om han eller hon inte var folkbokförd i Sverige är behörig förvaltningsrätt den inom vars domkrets det första beslutet i saken har fattats.

Vilka beslut som får överklagas

5 § Ett beslut enligt denna lag får överklagas om beslutet kan antas påverka en enskilds situation på ett inte obetydligt sätt.

6 § Arbetslöshetskassans beslut får inte överklagas av den enskilde innan kassan har omprövat sitt beslut enligt 1 §.

Om ett beslut överklagas innan det har omprövats, ska överklagandet anses som en begäran om omprövning.

Vem som får överklaga ett beslut

7 § Ett beslut enligt denna lag får överklagas av den enskilde som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot.

8 § Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får överklaga en arbetslöshetskassas och en domstols beslut enligt denna lag.

Vem som är motpart i överinstans

9 § I ett mål där en enskild överklagar en arbetslöshetskassas beslut är kassan den enskildes motpart.

10 § Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får överta en arbetslöshetskassas uppgift att i förvaltningsrätten och kammarrätten föra det allmännas talan.

Inspektionen för det allmännas talan i Högsta förvaltningsdomstolen.

Hur ett beslut överklagas

11 § Ett överklagande av ett beslut ska göras skriftligen till den högre instans som ska pröva överklagandet (överinstansen). Överklagandet ska dock ges in till den instans som har meddelat beslutet (beslutsinstansen).

12 § I överklagandet ska den som överklagar ange vilket beslut som överklagas och på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras.

I 3 och 4 §§förvaltningsprocesslagen (1971:291) finns ytterligare bestämmelser om vad ett överklagande som ska prövas av allmän förvaltningsdomstol ska innehålla.

Överklagandetiden

13 § Ett överklagande av ett beslut ska ha kommit in till beslutsinstansen inom två månader från den dag då den som överklagar fick del av beslutet genom den instansen.

Om den som överklagar är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet ha kommit in inom två månader från den dag som beslutet meddelades.

Beslutsinstansens åtgärder

14 § Beslutsinstansen prövar om överklagandet har kommit in i rätt tid. Om det har kommit in för sent ska den instansen besluta att överklagandet inte får tas upp till prövning (avvisning).

Ett överklagande ska dock inte avvisas om

1. förseningen beror på att beslutsinstansen inte har lämnat en korrekt underrättelse om hur man överklagar, eller

2. överklagandet har kommit in till överinstansen inom överklagandetiden.

15 § Om överklagandet inte avvisas ska beslutsinstansen skyndsamt överlämna överklagandet och övriga handlingar i ärendet till överinstansen.

Om beslutsinstansen ändrar ett beslut som har överklagats, ska den överlämna även det nya beslutet till överinstansen. Överklagandet ska anses omfatta det nya beslutet.

Överinstansens åtgärder

16 § Överinstansen prövar frågor om att avvisa ett överklagande på någon annan grund än att det har kommit in för sent.

Om ett överklagande felaktigt har getts in till överinstansen, ska den instansen vidarebefordra överklagandet till beslutsinstansen och samtidigt ange vilken dag som överklagandet kom in till överinstansen.

17 § Överinstansen får bestämma att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

2. Genom lagen upphävs lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

3. Den upphävda lagen gäller dock fortfarande för den som har en pågående ersättningsperiod vid ikraftträdandet.

2.2. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 20, 25 kap. 7 a och 59 kap.13 §§socialförsäkringsbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

20 §1

Den som får någon av följande förmåner är försäkrad för inkomstrelaterad sjukersättning och inkomstrelaterad aktivitetsersättning enligt 6 § 5, inkomstgrundad ålderspension enligt 6 § 8 och inkomstrelaterad efterlevandeförmån enligt 6 § 9 och 11:

1. omvårdnadsbidrag enligt 5 kap. 9 § 5,

2. dagpenning från arbetslöshetskassa,

2. arbetslöshetsersättning från arbetslöshetskassa,

3. aktivitetsstöd till den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program,

4. ersättning till deltagare i teckenspråksutbildning för vissa föräldrar (TUFF),

5. dagpenning till totalförsvarspliktiga som tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och till andra som får dagpenning enligt de grunder som gäller för totalförsvarspliktiga, och

6. stipendium som enligt 11 kap. 46 § inkomstskattelagen (1999:1229) ska tas upp som intäkt i inkomstslaget tjänst.

25 kap.

7 a §2

För en försäkrad som har inkomst av anställning, bedriver näringsverksamhet i aktiebolagsform och som är företagare i den mening som avses i 34–34 c §§ lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring ska, under en tid om 36 månader räknat från

För en försäkrad som har inkomst av anställning, bedriver näringsverksamhet i aktiebolagsform och som är företagare i den mening som avses i 4 kap. 5 och

6 §§ lagen (202X:XX) om arbets-

löshetsförsäkring ska, under en tid om 36 månader räknat från

1 Senaste lydelse 2018:1265. 2 Senaste lydelse 2018:670.

den månad då anmälan för registrering enligt 7 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) har gjorts eller borde ha gjorts (uppbyggnadsskedet), den sjukpenninggrundande inkomsten av anställningen i aktiebolaget beräknas till minst vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning.

den månad då anmälan för registrering enligt 7 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) har gjorts eller borde ha gjorts (uppbyggnadsskedet), den sjukpenninggrundande inkomsten av anställningen i aktiebolaget beräknas till minst vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning.

Om den försäkrade tidigare har bedrivit samma verksamhet i en sådan företagsform som avses i 9 § första stycket ska uppbyggnadsskedet räknas från den tidpunkt som följer av den paragrafen.

59 kap.

13 §3

Som inkomst av anställning räknas följande sociala förmåner:

1. Föräldrapenningsförmåner.

2. Omvårdnadsbidrag.

3. Ersättning från Försäkringskassan i form av sjuklönegaranti enligt 20 § lagen (1999:1047) om sjuklön.

4. Sjukpenning eller motsvarande ersättning enligt denna balk eller annan författning eller på grund av särskilt beslut av regeringen. Detta gäller i den utsträckning ersättningen har trätt i stället för en försäkrads inkomst som arbetstagare i allmän eller enskild tjänst.

5. Inkomstrelaterad sjukersättning och inkomstrelaterad aktivitetsersättning.

6. Livränta på grund av arbetsskada eller annan skada som avses i 41–44 kap.

7. Närståendepenning.

8. Dagpenning från arbetslöshetskassa.

8. Arbetslöshetsersättning från arbetslöshetskassa.

9. Aktivitetsstöd till den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program. 10. Ersättning till deltagare i teckenspråksutbildning för vissa föräldrar (TUFF).

3 Senaste lydelse 2018:1265.

11. Dagpenning till totalförsvarspliktiga som tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och till andra som får dagpenning enligt de grunder som gäller för totalförsvarspliktiga. 12. Bidrag från Sveriges författarfond och Konstnärsnämnden i den utsträckning som regeringen föreskriver det.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande när en försäkrad får dagpenning enligt den upphävda lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

2.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta

Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §4

Skattepliktig inkomst enligt denna lag är:

1. avlöning eller därmed jämförlig förmån, som utgått av anställning eller uppdrag hos svenska staten, svensk kommun eller svensk region;

2. avlöning eller därmed jämförlig förmån, som utgått av annan anställning eller annat uppdrag än hos svenska staten, svensk kommun eller svensk region, i den mån inkomsten förvärvats genom verksamhet här i riket;

3. arvode och liknande ersättning som uppburits av någon i egenskap av ledamot eller suppleant i styrelse eller annat liknande organ i svenskt aktiebolag eller annan svensk juridisk person, oavsett var verksamheten utövats;

4. ersättning i form av pension, med undantag av barnpension, sjukersättning och aktivitetsersättning enligt socialförsäkringsbalken till den del det totala beloppet av uppburna ersättningar för varje kalendermånad överstiger en tolftedel av 0,77 prisbasbelopp, samt annan ersättning enligt samma balk;

5. pension på grund av anställning eller uppdrag hos svenska staten, svensk kommun eller svensk region;

6. belopp, som utgår på grund av annan pensionsförsäkring än tjänstepensionsförsäkring, om försäkringen meddelats i här i riket bedriven försäkringsrörelse samt belopp som utbetalas från pensionssparkonto fört av ett svenskt pensionssparinstitut eller av ett utländskt instituts filial i Sverige enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande samt avskattning av en sådan försäkring eller ett sådant pensionssparkonto;

6 a. belopp, som utgår på grund av annan pensionsförsäkring än tjänstepensionsförsäkring samt avskattning av sådan annan försäkring, om försäkringen meddelats i en utländsk försäkringsrörelse i

4 Senaste lydelse 2019:872.

den utsträckning den skattskyldige vid den årliga beskattningen fått avdrag för premier eller om premierna inte räknats som inkomst för den försäkrade enligt inkomstskattelagen (1999:1229);

7. pension på grund av tjänstepensionsförsäkring eller avtal om tjänstepension som är jämförbart med försäkring inklusive avskattning av sådan försäkring eller sådant avtal, samt annan pension eller förmån, om förmånen utgår på grund av förutvarande tjänst och den tidigare verksamheten huvudsakligen utövats i Sverige;

8. ersättning enligt lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring eller annan författning, som utgått till någon vid sjukdom eller olycksfall i arbete eller på grund av militärtjänstgöring;

9. dagpenning från arbetslöshetskassa enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring;

9. arbetslöshetsersättning från arbetslöshetskassa enligt lagen

(202X:XX) om arbetslöshetsför-

säkring;

10. annan härifrån uppburen, genom verksamhet här i riket förvärvad inkomst av tjänst;

11. återfört avdrag för egenavgifter enligt socialavgiftslagen (2000:980), arbetsgivaravgifter och egenavgifter som satts ned genom ändrad debitering, i den utsträckning avdrag har medgetts för avgifterna samt avgifter som avses i 62 kap. 6 § inkomstskattelagen och som satts ned genom ändrad debitering, i den utsträckning avdrag har medgetts för avgifterna och dessa inte hänför sig till näringsverksamhet;

12. sjöinkomst som avses i 64kap. 3 och 4 §§inkomstskattelagen i den utsträckning inkomsten förvärvats genom verksamhet på

– ett handelsfartyg som ska anses som svenskt enligt sjölagen (1994:1009), utom i de fall fartyget hyrs ut i huvudsak obemannat till en utländsk redare och sjömannen inte är anställd hos fartygets ägare eller hos en arbetsgivare som ägaren anlitar, eller

– ett utländskt handelsfartyg som en svensk redare hyr i huvudsak obemannat, om sjömannen är anställd hos redaren eller hos arbetsgivare som redaren anlitar.

Som inkomst enligt första stycket 1–3 och 12 anses också förskott på sådan inkomst.

Verksamhet på grund av anställning eller uppdrag i svenskt företag eller vid ett utländskt företags fasta driftställe i Sverige anses utövad här i riket även om den enskilde inom ramen för verksamheten

– gör tjänsteresor utomlands, eller – utför arbete utomlands i sin bostad under förutsättning att tiden för arbetet där uppgår till högst hälften av den enskildes totala arbetstid i verksamheten under varje tremånadersperiod.

Skattepliktig inkomst enligt denna lag är dock endast sådan inkomst som skulle ha beskattats hos en obegränsat skattskyldig enligt inkomstskattelagen.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för dagpenning som har beslutats enligt den upphävda lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

2.4. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor

Härigenom föreskrivs att 1, 12, 32, 34, 37, 37 c, 48, 62, 85, 87 a, 89, 91, 93, 94, 94 a, 94 b, 94 g och 116 §§ lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Arbetslöshetsförsäkringen enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring handhas av arbetslöshetskassor som har registrerats enligt 7–14 §§. Arbetslöshetskassor är föreningar för vilkas bildande och verksamhet det finns närmare bestämmelser i denna lag.

Arbetslöshetsförsäkringen enligt lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring handhas av arbetslöshetskassor som har registrerats enligt 7–14 §§. Arbetslöshetskassor är föreningar för vilkas bildande och verksamhet det finns närmare bestämmelser i denna lag.

En arbetslöshetskassas verksamhet skall omfatta ett visst verksamhetsområde. Ett verksamhetsområde omfattar en viss yrkeskategori eller bransch eller vissa närbesläktade sådana.

En arbetslöshetskassas verksamhet ska omfatta ett visst verksamhetsområde. Ett verksamhetsområde omfattar en viss yrkeskategori eller bransch eller vissa närbesläktade sådana.

12 §5

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får förelägga arbetslöshetskassan att inom en viss tid avge yttrande eller vidta rättelse, om inspektionen finner att ett beslut som anmäls för registrering eller en handling som bifogas anmälan

1. inte har tillkommit i behörig ordning,

2. till sitt innehåll strider mot lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, mot denna lag, mot föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa lagar

2. till sitt innehåll strider mot lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring, mot denna lag, mot föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa lagar

5 Senaste lydelse 2002:543.

eller mot arbetslöshetskassans stadgar,

eller mot arbetslöshetskassans stadgar,

3. i något viktigare hänseende har formulerats otydligt eller vilseledande.

Om en arbetslöshetskassa inte följer ett sådant föreläggande, skall anmälan avskrivas. En underrättelse om att så kan ske

skall tas in i föreläggandet.

Om en arbetslöshetskassa inte följer ett sådant föreläggande, ska anmälan avskrivas. En underrättelse om att så kan ske

ska tas in i föreläggandet.

32 §

En ställföreträdare för en arbetslöshetskassa får inte följa en sådan föreskrift av en föreningsstämma eller ett annat organ hos arbetslöshetskassan som inte gäller därför att den står i strid med lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, med denna lag, med föreskrifter utfärdade med stöd av dessa lagar eller med kassans stadgar.

En ställföreträdare för en arbetslöshetskassa får inte följa en sådan föreskrift av en föreningsstämma eller ett annat organ hos arbetslöshetskassan som inte gäller därför att den står i strid med lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring, med denna lag, med föreskrifter utfärdade med stöd av dessa lagar eller med kassans stadgar.

34 §6

Rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa har var och en som vid ansökningstillfället förvärvsarbetar och uppfyller villkoren i kassans stadgar om arbete inom kassans verksamhetsområde. Även den som vid ansökningstillfället inte arbetar har rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa, om han eller hon uppfyllde villkoren när han eller hon senast arbetade.

Rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa har var och en som vid ansökningstillfället förvärvsarbetar och uppfyller villkoren i kassans stadgar om arbete inom kassans verksamhetsområde. Även den som vid ansökningstillfället inte arbetar har rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa, om han eller hon uppfyllde villkoren när han eller hon senast arbetade.

Den som omfattades av en annan stats lagstiftning enligt art. 11–16 Europaparlamentets och rådets

6 Senaste lydelse 2018:108.

förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen när han eller hon senast arbetade, ska anses ha varit verksam inom det verksamhetsområde som han eller hon skulle ha arbetat inom om arbetet hade utförts i Sverige.

Den som är medlem i en annan arbetslöshetskassa har dock inte rätt att bli medlem.

Rätten att bli medlem gäller till månadsskiftet före den månad då den som ansöker om medlemskap fyller 65 år.

37 §7

En medlem i en arbetslöshetskassa som medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter om förhållanden av betydelse för hans eller hennes rätt till medlemskap eller ersättning, ska uteslutas som medlem om inte särskilda skäl talar mot det. Detsamma gäller en medlem som medvetet eller av grov vårdslöshet har låtit bli att anmäla ändrade uppgifter till kassan om förhållanden av betydelse för hans eller hennes rätt till ersättning.

I 46–46 b §§ lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring finns bestämmelser om frånkännande av rätt till ersättning när arbetslöshetskassan beslutar att medlemmen inte ska uteslutas.

I 10 kap. 10–12 §§ lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring finns bestämmelser om frånkännande av rätt till ersättning när arbetslöshetskassan beslutar att medlemmen inte ska uteslutas.

37 c §8

Arbetslöshetskassans styrelse prövar frågor om uteslutning av en medlem och om frånkännande av rätt till ersättning enligt bestämmelser om detta i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. En kassaföreståndare får dock efter uppdrag från styrelsen

Arbetslöshetskassans styrelse prövar frågor om uteslutning av en medlem och om frånkännande av rätt till ersättning enligt bestämmelser om detta i lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring. En kassaföreståndare får dock efter uppdrag från styrelsen

7 Senaste lydelse 2013:153. 8 Senaste lydelse 2013:153.

fatta beslut i sådana ärenden, utom när det gäller omprövning.

fatta beslut i sådana ärenden, utom när det gäller omprövning.

48 §9

En arbetslöshetskassa ska till staten för varje kalendermånad betala en finansieringsavgift för finansiering av del av statens kostnader för utbetald ersättning för varje medlem som fanns i kassan den sista dagen i månaden.

Finansieringsavgiften ska motsvara 131 procent av den under månaden genomsnittligt utbetalade dagpenningen enligt inkomst-

bortfallsförsäkringen delat med tolv.

Finansieringsavgiften ska motsvara 131 procent av den under månaden genomsnittligt utbetalade arbetslöshetsersättningen till

sökanden som uppfyller villkoren i 6 kap. 5 § första stycket lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring delat med 264.

62 §

Om ett beslut av en föreningsstämma inte har kommit till i behörig ordning eller i övrigt strider mot lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, denna lag eller mot arbetslöshetskassans stadgar, kan talan mot arbetslöshetskassan om att beslutet skall upphävas eller ändras föras av en medlem, styrelsen, en styrelseledamot eller kassaföreståndaren.

Om ett beslut av en föreningsstämma inte har kommit till i behörig ordning eller i övrigt strider mot lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring, denna lag eller mot arbetslöshetskassans stadgar, kan talan mot arbetslöshetskassan om att beslutet ska upphävas eller ändras föras av en medlem, styrelsen, en styrelseledamot eller kassaföreståndaren.

Talan skall väckas vid tingsrätten.

Talan ska väckas vid tingsrätten.

Talan skall väckas inom tre månader från dagen för beslutet. Väcks inte talan inom denna tid, är rätten till talan förlorad.

Talan ska väckas inom tre månader från dagen för beslutet. Väcks inte talan inom denna tid, är rätten till talan förlorad.

9 Senaste lydelse 2009:665.

85 §

Rikstäckande organisationer som företräder anställda och företagare på arbetsmarknaden får bilda en kompletterande arbetslöshetskassa. I den kompletterande arbetslöshetskassan är organisationerna som bildat föreningen medlemmar. Denna kassa kommer främst övergångsvis att handha arbetslöshetsförsäkring åt enskilda. När det gäller grund-

försäkringen omfattar kassans verksamhet arbetslösa som inte är medlemmar i någon arbetslöshetskassa. När det gäller den frivilliga inkomstbortfallsförsäkringen omfattar verksamheten dem som är anslutna till den kompletterande kassan.

Rikstäckande organisationer som företräder anställda och företagare på arbetsmarknaden får bilda en kompletterande arbetslöshetskassa. I den kompletterande arbetslöshetskassan är organisationerna som bildat föreningen medlemmar. Denna kassa kommer främst övergångsvis att handha arbetslöshetsförsäkring åt enskilda. Kassans verksamhet

omfattar arbetslösa som är anslutna till den kompletterande arbetslöshetskassan. Kassans verksamhet omfattar också arbetslösa som inte är medlemmar i en annan arbetslöshetskassa och arbetslösa som är medlemmar i en kassa som inte kan fullgöra sitt uppdrag.

Den kompletterande arbetslöshetskassan skall godkännas av regeringen.

Den kompletterande arbetslöshetskassan ska godkännas av regeringen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om när en arbetslöshetskassa inte ska anses kunna fullgöra sitt uppdrag.

87 a §10

Den kompletterande arbetslöshetskassan skall ta ut en avgift av dem som får ersättning enligt

grundförsäkringen enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsför-

säkring och som inte är anslutna till kassan eller medlemmar i en annan arbetslöshetskassa. Avgif-

Den kompletterande arbetslöshetskassan ska ta ut en avgift av dem som får ersättning enligt lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring och som inte är anslutna till kassan eller medlemmar i en annan arbetslöshetskassa. Avgiften ska bidra till att täcka

10 Senaste lydelse 2004:225.

ten skall bidra till att täcka kassans förvaltningskostnader för denna grupp ersättningsberättigade.

kassans förvaltningskostnader för denna grupp ersättningsberättigade.

Avgiften betalas genom att den dras av när ersättningen enligt

grundförsäkringen betalas ut. Av-

drag för betalning av preliminär skatt skall göras innan avgiften dras av från ersättningen. Avdrag för avgiften får inte göras gällande mot beslut om utmätning av lön enligt 7 kap. utsökningsbalken.

Avgiften enligt första stycket betalas genom att den dras av när ersättningen betalas ut. Avdrag för betalning av preliminär skatt

ska göras innan avgiften dras av

från ersättningen. Avdrag för avgiften får inte göras gällande mot beslut om utmätning av lön enligt 7 kap. utsökningsbalken.

89 §11

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen utövar tillsyn över arbetslöshetskassorna och gör uppföljning av arbetslöshetsförsäkringen.

Inspektionen skall verka för att bestämmelserna i lagen

(1997:238) om arbetslöshetsför-

säkring och i denna lag tillämpas likformigt och rättvist.

Inspektionen ska verka för att bestämmelserna i lagen

(202X:XX) om arbetslöshetsför-

säkring och i denna lag tillämpas likformigt och rättvist.

91 §12

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får meddela de erinringar i fråga om en arbetslöshetskassas verksamhet som inspektionen finner behövliga.

Inspektionen får förelägga en arbetslöshetskassa att inom en viss tid vidta de åtgärder som behövs för rättelse, om

1. en avvikelse har gjorts från kassans stadgar, denna lag, lagen

(1997:238) om arbetslöshetsför-

säkring eller de författningar och föreskrifter i övrigt som gäller för kassans verksamhet,

1. en avvikelse har gjorts från kassans stadgar, denna lag, lagen

(202X:XX) om arbetslöshetsför-

säkring eller de författningar och föreskrifter i övrigt som gäller för kassans verksamhet,

11 Senaste lydelse 2002:543. 12 Senaste lydelse 2002:1135.

2. stadgarna inte längre uppfyller kraven enligt 5 §,

3. kassans tillgångar inte är tillräckliga, eller

4. någon annan allvarlig anmärkning kan riktas mot kassans verksamhet.

93 §

En arbetslöshetskassa har rätt till statsbidrag för kostnader för ersättning som betalas ut enligt bestämmelser i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

En arbetslöshetskassa har rätt till statsbidrag för kostnader för ersättning som betalas ut enligt bestämmelser i lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring.

94 §13

Om någon som har fått arbetslöshetsersättning har orsakat att ersättningen betalats ut i strid med denna lag, lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till någon av dessa lagar, ska arbetslöshetskassan betala tillbaka statsbidrag som har betalats ut felaktigt. Detsamma gäller när den som har fått ersättning från en kassa senare har fått lön eller ekonomiskt skadestånd som motsvarar lön för samma tid.

Om någon som har fått arbetslöshetsersättning har orsakat att ersättningen betalats ut i strid med denna lag, lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till någon av dessa lagar, ska arbetslöshetskassan betala tillbaka statsbidrag som har betalats ut felaktigt. Detsamma gäller när den som har fått ersättning från en kassa senare har fått lön eller ekonomiskt skadestånd som motsvarar lön för samma tid.

Återbetalningsskyldigheten omfattar dock inte belopp som arbetslöshetskassan har beslutat att efterge med stöd av 68 d § lagen om arbetslöshetsförsäkring.

Återbetalningsskyldigheten omfattar dock inte belopp som arbetslöshetskassan har beslutat att efterge med stöd av 11 kap.

6 § lagen om arbetslöshetsför-

säkring.

13 Senaste lydelse 2013:153.

94 a §14

Om en arbetslöshetskassa har orsakat att arbetslöshetsersättning betalats ut i strid med denna lag, lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till någon av dessa lagar, ska kassan betala tillbaka statsbidrag som har betalats ut felaktigt.

Om en arbetslöshetskassa har orsakat att arbetslöshetsersättning betalats ut i strid med denna lag, lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till någon av dessa lagar, ska kassan betala tillbaka statsbidrag som har betalats ut felaktigt.

94 b §15

Om det är någon annan än den som har fått ersättningen eller en arbetslöshetskassa som har orsakat att arbetslöshetsersättning betalats ut i strid med denna lag, lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till någon av dessa lagar, ska kassan betala tillbaka statsbidrag som har betalats ut felaktigt endast om den som fått ersättningen skäligen borde ha insett att han eller hon har fått ersättning obehörigen eller med för högt belopp.

Om det är någon annan än den som har fått ersättningen eller en arbetslöshetskassa som har orsakat att arbetslöshetsersättning betalats ut i strid med denna lag, lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till någon av dessa lagar, ska kassan betala tillbaka statsbidrag som har betalats ut felaktigt endast om den som fått ersättningen skäligen borde ha insett att han eller hon har fått ersättning obehörigen eller med för högt belopp.

Återbetalningsskyldigheten omfattar dock inte belopp som arbetslöshetskassan har beslutat att efterge med stöd av 68 d § lagen om arbetslöshetsförsäkring.

Återbetalningsskyldigheten omfattar dock inte belopp som arbetslöshetskassan har beslutat att efterge med stöd av 11 kap.

6 § lagen om arbetslöshetsför-

säkring.

14 Senaste lydelse 2013:153. 15 Senaste lydelse 2013:153.

94 g §16

En arbetslöshetskassa ska på begäran av Statistiska centralbyrån lämna de uppgifter om medlemskap i kassan och medlemmars ersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring som myndigheten behöver för framställning av statistik i enlighet med sådant uppdrag från regeringen som syftar till att kartlägga och analysera arbetsmarknaden.

En arbetslöshetskassa ska på begäran av Statistiska centralbyrån lämna de uppgifter om medlemskap i kassan och medlemmars ersättning enligt lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring som myndigheten behöver för framställning av statistik i enlighet med sådant uppdrag från regeringen som syftar till att kartlägga och analysera arbetsmarknaden.

Regeringen meddelar närmare föreskrifter om skyldigheten enligt första stycket och om när uppgifter får lämnas ut elektroniskt.

116 §

Om en förening eller en annan organisation utan att vara registrerad enligt denna lag handhar frågor om ersättning enligt lagen

(1997:238) om arbetslöshetsför-

säkring, döms den som på föreningens eller organisationens vägnar deltar i en åtgärd eller ett beslut i sådan verksamhet till böter eller fängelse i högst sex månader.

Om en förening eller en annan organisation utan att vara registrerad enligt denna lag handhar frågor om ersättning enligt lagen

(202X:XX) om arbetslöshetsför-

säkring, döms den som på föreningens eller organisationens vägnar deltar i en åtgärd eller ett beslut i sådan verksamhet till böter eller fängelse i högst sex månader.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande när en enskild får arbetslöshetsersättning enligt den upphävda lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

16 Senaste lydelse 2013:153.

2.5. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:240) om införande av lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:240) om införande av lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor

dels att 3–9 §§ ska upphöra att gälla,

dels att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Arbetslöshetskassor som registrerats med stöd av äldre lagstiftning och som bedriver verksamhet enligt sådan lagstiftning vid utgången av år 1997 skall anses registrerade med rätt att enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring handha arbetslöshetsförsäkringen.

Arbetslöshetskassor som registrerats med stöd av äldre lagstiftning och som bedriver verksamhet enligt sådan lagstiftning vid utgången av år 1997 ska anses registrerade med rätt att enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (202X:XX) om

arbetslöshetsförsäkring handha ar-

betslöshetsförsäkringen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

2.6. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2019/20:117 Föreslagen lydelse

2 §

Avgiften utgör 10,21 procent av ersättning i form av

1. sjukpenning och rehabiliteringspenning enligt 24–28 och 31 kap. socialförsäkringsbalken samt arbetsskadesjukpenning enligt 40 kap. nämnda balk eller motsvarande ersättning som utgetts enligt nämnda balk eller annan författning eller på grund av regeringens förordnande, i den utsträckning ersättningen trätt i stället för en försäkrads inkomst av anställning enligt 59 kap.811 §§socialförsäkringsbalken eller inkomst av annat förvärvsarbete enligt 59 kap. 14 § första stycket 1–3 nämnda balk,

2. föräldrapenningsförmåner enligt 11–13 kap. socialförsäkringsbalken,

3. närståendepenning enligt 47 kap. socialförsäkringsbalken,

4. ersättning enligt 20 § lagen (1991:1047) om sjuklön,

5. livränta enligt 41–44 kap. socialförsäkringsbalken eller annan motsvarande livränta som bestäms med tillämpning av 41 och 42 kap. nämnda balk,

7. omvårdnadsbidrag enligt 22 kap. socialförsäkringsbalken,

8. dagpenning från arbetslöshetskassa,

8. arbetslöshetsersättning från arbetslöshetskassa,

9. statlig ersättning som lämnas för arbete i etableringsjobb, 10. aktivitetsstöd till den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program,

14. ersättning till deltagare i teckenspråksutbildning för vissa föräldrar (TUFF),

15. dagpenning till totalförsvarspliktiga som tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och till andra som får dagpenning enligt de grunder som gäller för totalförsvarspliktiga, samt

16. bidrag från Sveriges författarfond och Konstnärsnämnden i den utsträckning som regeringen så föreskriver.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för dagpenning som har betalats ut enligt den upphävda lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

2.7. Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs att 11 kap. 36 § inkomstskattelagen (1999:1229) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 kap.

36 §17

Följande ersättningar i samband med arbetslöshet ska tas upp:

1. dagpenning från svensk arbetslöshetskassa, och

1. arbetslöshetsersättning från svensk arbetslöshetskassa, och

2. aktivitetsstöd som betalas ut enligt bestämmelser som beslutats av regeringen eller av statlig myndighet till den som tar del av ett arbetsmarknadspolitiskt program och till andra som är likställda med dem när det gäller rätt till sådant stöd.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för dagpenning som har betalats ut enligt den upphävda lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

17 Senaste lydelse 2007:1419.

2.8. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter

Härigenom föreskrivs att 9 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 §

Arbetsmarknadsavgifter skall finansiera

1. arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och kostnader för tillsyn av utbetalning av sådan ersättning enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor,

Arbetsmarknadsavgifter ska finansiera

1. arbetslöshetsersättning enligt lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring och kostnader för tillsyn av utbetalning av sådan ersättning enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor,

2. aktivitetsstöd till den som tar del av ett arbetsmarknadspolitiskt program, under förutsättning att han eller hon uppfyller villkoren för inkomstrelaterad er-

sättning enligt lagen om arbetslös-

hetsförsäkring,

2. aktivitetsstöd till den som tar del av ett arbetsmarknadspolitiskt program, under förutsättning att han eller hon uppfyller villkoren för arbetslöshetsersätt-

ning enligt lagen om arbetslös-

hetsförsäkring,

3. kostnader enligt lönegarantilagen (1992:497), och

4. sådana statliga ålderspensionsavgifter enligt lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift som betalas på ersättningar enligt 1–3.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för arbetslöshetsersättning som har betalats ut enligt den upphävda lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

2.9. Förslag till lag om ändring i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §18

Arbetsförmedlingen får behandla personuppgifter för tillhandahållande av information som behövs inom

1. Försäkringskassans, Centrala studiestödsnämndens eller arbetslöshetskassornas verksamhet som underlag för beslut om och kontroll av förmåner, ersättningar och andra stöd,

2. Skatteverkets verksamhet som underlag för beslut om och kontroll av skatt,

3. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens verksamhet som avser tillsyn och uppföljning samt utfärdande av intyg enligt 48 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring,

3. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens verksamhet som avser tillsyn och uppföljning samt utfärdande av intyg enligt 13 kap.

12 § lagen (202X:XX) om arbets-

löshetsförsäkring,

4. Kronofogdemyndighetens verksamhet som underlag för bedömning enligt 4 kap. utsökningsbalken av i vilken utsträckning en gäldenär har utmätningsbar egendom,

5. socialnämndernas verksamhet som underlag för beslut om och kontroll av ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. socialtjänstlagen (2001:453),

6. Migrationsverkets verksamhet som underlag för beslut om bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., samt

7. kompletterande aktörers verksamhet enligt uppdrag från Arbetsförmedlingen.

Arbetsförmedlingen får även behandla personuppgifter för att tillhandahålla information till riksdagen eller regeringen eller till någon

18 Senaste lydelse 2018:259.

annan för att fullgöra uppgiftslämnande i enlighet med lag eller förordning.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i verksamhet som avser tillsyn och uppföljning och i ärenden om utfärdande av intyg enligt den upphävda 48 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

2.10. Förslag till lag om ändring i lagen (2006:469) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (2006:469) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §19

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får behandla personuppgifter, om det är nödvändigt

1. för tillsyn över arbetslöshetskassorna och uppföljning av arbetslöshetsförsäkringen enligt 89 § första stycket lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor,

2. för tillsyn över handläggning av och rutiner för handläggning av sådana ärenden hos Arbetsförmedlingen som har samband med arbetslöshetsförsäkringen eller som rör återkallande av anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program,

3. för tillsyn över handläggning av och rutiner för handläggning av sådana ärenden hos Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan som rör åtgärder inom aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning eller för uppföljning av sådana åtgärder,

4. för registrering av uppgifter enligt lagen om arbetslöshetskassor, eller

5. som underlag och för kontroll vid utfärdande av intyg enligt

48 § lagen (1997:238) om arbets-

löshetsförsäkring.

5. som underlag och för kontroll vid utfärdande av intyg enligt

13 kap. 12 § lagen (202X:XX) om

arbetslöshetsförsäkring.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i ärenden om utfärdande av intyg enligt den upphävda 48 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

19 Senaste lydelse 2018:260.

2.11. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 28 kap. 13 § och bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

28 kap.

13 §

Sekretess gäller i ärende om

arbetslöshetsersättning enligt lagen

(1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och i ärende om medlemsavgift för arbetslös medlem enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

Sekretess gäller i ärende enligt lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring och i ärende om medlemsavgift för arbetslös medlem enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för uppgifter i ärende om arbetslöshetsersättning enligt den upphävda lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

Bilagan

Nuvarande lydelse

I enlighet med vad som anges i 2 kap. 4 § ska vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet.

Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i Svensk författningssamling (SFS) på den författning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet.

Organ Verksamhet

Arbetslöshetskassor enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor

prövning av ärenden om arbets-

löshetsersättning (SFS 1997:238)

och av ärenden om medlemsavgift för arbetslös medlem (SFS 1997:239)

Föreslagen lydelse

I enlighet med vad som anges i 2 kap. 4 § ska vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet.

Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i Svensk författningssamling (SFS) på den författning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet.

Organ Verksamhet

Arbetslöshetskassor enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor

prövning av ärenden enligt

lagen om arbetslöshetsförsäkring (SFS 202X:X) och av ärenden om

medlemsavgift för arbetslös medlem (SFS 1997:239)

2.12. Utkast till förordning om arbetslöshetsförsäkring

Förordningens innehåll

1 § I denna förordning ges kompletterande föreskrifter till lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring.

De uttryck och benämningar som används i förordningen har samma betydelse som i lagen.

Anmäld hos Arbetsförmedlingen

2 § Arbetsförmedlingen får meddela föreskrifter om hur en sökande ska vara anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen enligt 3 kap. 2 § lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring.

Villkor för särskilda kategorier av sökanden

Företagare

3 § Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får meddela föreskrifter om vad som ska anses vara en avvecklingsåtgärd enligt 4 kap. 7 § tredje stycket lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring.

Avgångsvederlag och ekonomiskt skadestånd

4 § Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får meddela föreskrifter om beräkningen av tid med

1. avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd som motsvarar lön enligt 4 kap. 16 § lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring, och

2. lönegaranti som motsvarar uppsägningslön 4 kap. 17 § samma lag.

Inkomstvillkor för rätt till arbetslöshetsersättning

Månadsinkomst

5 § Den månadsinkomst av förvärvsarbete som krävs för att en sökande ska uppfylla inkomstvillkoret enligt 5 kap. 1 § 1 lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring ska uppgå till minst 10 000 kronor.

6 § Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får meddela föreskrifter om hur inkomster av förvärvsarbete som avser mer än en månads arbete ska omräknas till inkomst per månad för att kunna användas vid prövning av inkomstvillkoret enligt 5 kap. 1 och 3 §§ lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring.

Totalinkomst

7 § Den totalinkomst av förvärvsarbete som krävs för att en sökande ska uppfylla inkomstvillkoret enligt 5 kap. 1 § 2 lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring ska uppgå till minst 120 000 kronor.

Inkomster som får beaktas vid prövning av inkomstvillkoret

8 § Inkomster från förvärvsarbete som har intjänats när den sökande arbetat i ett land utanför EU, EES-området eller Schweiz för en arbetsgivare med säte i Sverige och med lön från Sverige eller tjänstgöring vid svenska Försvarsmaktens utlandsstyrka får beaktas vid prövning av inkomstvillkoret enligt 5 kap. 1 och 3 §§ lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring.

9 § Sådant avgångsvederlag och ekonomiskt skadestånd som följer av 4 kap. 16 § lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring får beaktas som inkomster av förvärvsarbete vid prövning av inkomstvillkoret enligt 5 kap. 1 och 3 §§ samma lag, även om det inte finns en skyldighet att erlägga arbetsgivaravgifter för dessa inkomster.

Ersättningsgrundande inkomst

10 § Den högsta ersättningsgrundande inkomsten som får fastställas enligt 6 kap. 2 § lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring är 25 000 kronor.

Avräkning av ersättningsdagar från en ersättningsperiod

11 § Vid beräkningen av hur många ersättningsdagar som proportionerligt har förbrukats i en ersättningsperiod enligt 8 kap. 5 § lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring ska beräknas enligt följande formel:

([ersättning innan minskning – minskning på grund av förvärvsinkomster] / ersättning innan minskning) × 22

Samordning med andra ersättningar

Samordning med inkomster av förvärvsarbete på deltid

12 § Den proportionerliga minskningen av arbetslöshetsersättningen med inkomst av förvärvsarbete på deltid enligt 9 kap. 1 § lagen (202X:XX) om arbetslöshetsersättning ska beräknas enligt följande formel:

(inkomsten från deltidsarbetet för en månad / [den sökandes totalinkomst/tolv]) × ersättningsgrundande inkomst

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får meddela föreskrifter om hur inkomster av förvärvsarbete på deltid som avser mer än en kalendermånads arbete ska minska arbetslöshetsersättningen.

Samordning med pension

13 § Minskningen av arbetslöshetsersättningen med pension enligt 9 kap. 5 § lagen (202X:XX) om arbetslöshetsersättning ska, om pensionen betalas ut per år, göras med ett belopp som motsvarar den årliga utbetalda pensionen, delat med tolv.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får meddela föreskrifter om hur pension, som avser annan tid än månad eller år, ska omräknas till ett månadsbelopp.

Lämpligt arbete

14 § Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får meddela föreskrifter om lämpligt arbete enligt 10 kap. 9 § lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring.

Giltig anledning att lämna ett arbete eller ett arbetsmarknadspolitiskt program

15 § En giltig anledning att lämna ett arbete enligt 10 kap. 3 §§ lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring är att en sökande av hälsoskäl inte kan återgå vare sig till tidigare arbete eller till annat arbete hos arbetsgivaren.

Hälsoskälen ska vara styrkta genom ett läkarintyg som utfärdats innan anställningen upphör.

Verkställighetsföreskrifter

16 § Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får meddela föreskrifter om verkställigheten av lagen (202X:XX) om arbetslöshetsförsäkring och denna förordning.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

2. Genom förordningen upphävs förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring.

3. Den upphävda förordningen gäller dock fortfarande den som har en pågående ersättningsperiod vid ikraftträdande.

3. Uppdraget och dess genomförande

3.1. Utredningens arbete

Allmänt

Utredningens uppdrag framgår av utredningens ursprungliga direktiv (Dir. 2018:8) samt tilläggsdirektiv (Dir. 2019:34). Av direktiven följer att utredningen ska samråda med centrala aktörer och beakta relevanta utredningar.

Utredningen har, under arbetets gång, tagit hjälp av en expert- respektive referensgrupp samt ett råd bestående av representanter för arbetsmarknadens parter. Utredningen har även samrått med andra relevanta parter och utredningar. Detta arbetet beskrivs nedan.

Parallellt med utredningens genomförande har reformer rörande regelverk och institutioner med nära koppling till arbetslöshetsförsäkringen utretts. Utöver detta har Coronapandemin under våren 2020 gett upphov till förändringar både på arbetsmarknaden och av arbetslöshetsförsäkringen som potentiellt kunnat påverka utredningens arbete. En beskrivning av hur utredningen hanterat dessa båda utmaningar – pågående utvecklingsarbeten av angränsande system samt Coronapandemins effekter – återfinns i avsnitt 1.2.

Expertgrupp

Expertgruppens sammansättning framgår av utredningens missiv. Expertgruppen sammanträdde vid tretton tillfällen under utredningstiden.

Referensgrupp

Referensgruppen var sammansatt av deltagare från expertgruppen från Arbetsmarknadsdepartementet, Arbetsförmedlingen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen och Sveriges a-kassor, förstärkt med biträdande avdelningschef Charlotte Hasselgren, Sveriges a-kassor och verksjurist Niklas Wallentin, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Syftet med referensgruppen var att pröva förslag inför expertgruppsmöten och att inhämta särskild kunskap i sakfrågor. Referensgruppen sammanträdde vid tretton tillfällen.

Partsråd

Partsrådet bestod av representanter från Arbetsgivarverket, SKR, Svensk Näringsliv, Företagarna, LO, TCO och Saco. Syftet med gruppen var att förankra utredningens tankar och hämta in synpunkter från arbetsmarknadens parter. Partsrådet sammanträdde vid fyra tillfällen, varav det sista på distans.

Andra kontakter

Utredningen har vid två tillfällen deltagit vid kanslimöten hos Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) och, i IAF:s regi, vid möte med de statliga representanter som ska finnas i varje arbetslöshetskassas styrelse. Utredningen har deltagit vid Sveriges a-kassors kassaföreståndarkonferenser och försäkringsmöten, men även besökt enskilda arbetslöshetskassor. Utredningen har dessutom inbjudits till och deltagit vid studiebesök hos Skatteverket och hos Sveriges a-kassor.

Utredningen har även träffat intresseorganisationer såsom Egenanställningsföretagens branschorganisation, KLYS (Konstnärliga och Litterära Yrkesutövares Samarbetsnämnd) och företrädare för Unionen och Ledarna. Utredningen har, utöver partsrådet även separat träffat företrädare för Arbetsgivarverket, SKR, Svensk Näringsliv, Företagarna, LO, TCO och Saco.

Andra utredningar

Utredningen har mött och samrått med andra utredningar under arbetet, bl.a. Arbetsmarknadsutredningen (A 2016:03), Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2016:07), Utredningen för ett hållbart arbetsliv över tid (A 2017:02), 2017 års räddningstjänstutredning, (Ju 2017:05), Utredningen om ett tryggare företagande i ett förändrat arbetsliv – för tillväxt och innovation (N 2018:03), Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2018:05), Utredningen om bostadsbidrag och underhållsstöd – minskad skuldsättning och ökad träffsäkerhet (BUMS) (S 2018:13) och Utredningen om en moderniserad arbetsrätt (A 2019:01).

3.2. Betänkandets disposition

Utredningens uppdrag enligt direktiven är att lämna förslag på en ny arbetslöshetsförsäkring. I direktiven finns inga särskilda uppdrag om kartläggning eller andra redogörelser. Betänkandets disposition avspeglar detta. Bakgrundsdelen, inklusive övergripande reformbehov och redogörelse för nya förutsättningar tar relativt litet utrymme i betänkandet. Betänkandet i övrigt är modellerat efter de beståndsdelar som ett regelverk om arbetslöshetsförsäkring vanligen innehåller. Författningstexten och författningsförslagen tar stort utrymme i anspråk.

4. Bakgrund

4.1. Inledning

I det här kapitlet beskrivs arbetslöshetsförsäkringens framväxt, samhällsfunktion och nuvarande utformning. Kapitlet syftar till att ge läsaren en historisk, organisatorisk och rättslig överblick över arbetslöshetsförsäkringen. I kapitlet finns också en redogörelse för nationalekonomisk forskning på området och tankarna bakom de mer centrala inslagen i den svenska arbetslöshetsförsäkringens konstruktion.

4.2. Arbetslöshetsförsäkringen i Sverige då och nu

De första arbetslöshetskassorna

Arbetslöshetsförsäkringen har successivt vuxit fram sedan slutet av 1800-talet. Historien har stor betydelse för arbetslöshetsförsäkringens nuvarande utformning.

Ersättning vid arbetslöshet var länge en fråga för fattigvården. I slutet av 1800-talet påbörjades en förändring av denna ordning när fackligt organiserade arbetslöshetskassor började tillhandahålla understöd vid arbetslöshet. Rent praktiskt innebar det att arbetare inom samma yrkesgrupp valde att stödja kollegor som blev arbetslösa, i utbyte mot ett löfte att själva få hjälp i samma situation.

Det första fackförbundet som startade en arbetslöshetskassa (1893) var Svenska typografförbundet. Vid denna tid ansåg flera fackförbund att stöd till arbetslösa medlemmar inte var värt den ekonomiska risken. Ett exempel på detta var de organiserade byggnadsarbetarna som bedömde att den utbrett förekommande säsongarbetslösheten inom branschen skulle omöjliggöra varje försök att starta

en arbetslöshetskassa. I flera andra fackförbund debatterades frågan häftigt under många år.1

Den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen i Sverige infördes först 1935, trots förekomsten av flera statliga utredningar2 och riksdagsmotioner under 1900-talets första decennier. Det är, ur ett europeiskt perspektiv, sent. När 1926 års arbetslöshetssakkunniga skulle lämna sitt betänkande så kunde de bara från Europa hämta inspiration från ett femtontal länder som redan infört en statsunderstödd arbetslöshetsförsäkring.3

Först med att införa en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring var England (1911), medan Belgien redan år 1900 kunde uppvisa en kommunalt finansierad, men genom arbetslöshetskassor fackligt organiserad, arbetslöshetsförsäkring. Det var den belgiska organisationsmodellen av arbetslöshetsförsäkringen, kallad Gent-modellen, som infördes i Sverige. Vid det laget hade flera andra länder både hunnit införa och överge modellen, bl.a. eftersom den förutsatte en stark fackföreningsrörelse vilket i vissa fall varken upplevdes som önskvärt eller möjligt.4 Det gick inledningsvis trögt att bilda arbetslöshetskassor enligt den nya ordningen. Ännu ett år efter införandet 1935 fanns det bara 6 arbetslöshetskassor i Sverige, men under åren 1941–1945 bildades 19 nya arbetslöshetskassor.5

Arbetsförmedlingens framväxt

Arbetsförmedlingen har historiskt sett utgjort en naturlig utgångspunkt för arbetslöshetsförsäkringen. Ett allmänt krav i dagens arbetslöshetsförsäkring är, liksom i tidigare lagar och förordningar, att den sökande ska vara anmäld som arbetssökande vid den offentliga arbetsförmedlingen. Däremot hanterades Arbetsförmedlingens nuvarande grundläggande uppdrag – att matcha arbetssökande med arbetstill-

1 Arbetslöshetsförsäkringen i Sverige 1935–1980, Arbetslöshetskassornas samorganisation, Erici. B., Roth, N. 2 Socialförsäkringskommitténs betänkande och förslag angående offentlig arbetsförmedling och statsbidrag till arbetslöshetskassor, SOU 1922:59 och 1926 arbetslöshetssakkunniga betänkande och förslag angående arbetslöshetsförsäkring, arbetsförmedling och reservarbeten, SOU 1928:9. Socialförsäkringskommitténs betänkande var nummer 3 i ordningen, del 1 och 2 omfattade sjukförsäkringen respektive olycksfallsförsäkringen. 3SOU 1928:9. 4SOU 2015:21. 5 Arbetslöshetsförsäkringen i Sverige 1935–1980, Arbetslöshetskassornas samorganisation, Erici. B., Roth, N.

fällen – liksom eventuellt stöd i händelse av arbetslöshet, ursprungligen av skråväsendet. Under 1900-talets första år tog städerna successivt över denna uppgift. Därefter förmådde städerna statsmakten att inrätta en ordning och ett stöd för arbetsförmedling, men ordningen byggde på frivillighet. En nationell struktur och samordning saknades ännu i början av förra seklet.6

En lagskyddad arbetsförmedling identifierades så småningom som en lämplig utgångspunkt för en nationell arbetslöshetsförsäkring. Socialförsäkringskommitténs utredning från 1922 hette följaktligen

Betänkande och förslag angående offentlig arbetsförmedling och statsbidrag till arbetslöshetskassor. 7 En statlig arbetsförmedling inrättades

först 1940 i form av en s.k. Arbetsmarknadskommission. Arbetsmarknadskommissionen fick utöver att förmedla arbeten dessutom i uppgift att handlägga arbetsmarknadspolitiska insatser. Arbetsförmedlingarna blev därmed statliga och länsarbetsnämnder inrättades.8

Fler grupper har inkluderats över tid

Arbetslöshetsförsäkringen i Sverige har successivt omfattat en allt större andel av arbetskraften. Innan den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen infördes omfattade försäkringen enbart de branscher och yrkesområden för vilka det fanns arbetslöshetskassor. Det ställde dåligt organiserade eller yrkesgrupper som helt saknade organisationer som företrädde dem utanför arbetslöshetsförsäkringen. När arbetslöshetsförsäkringen blev statsunderstödd ökade antalet personer som omfattades av den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen, men initialt ingick varken tjänstemän eller företagare. Med tiden har arbetslöshetsförsäkringen kommit att omfatta alla som förvärvsarbetar eller har förvärvsarbetat i Sverige. Arbetslöshetskassorna var ursprungligen tvungna att särskilt skriva in i sina stadgar om arbetslöshetskassan ville försäkra företagare eller inte. Nu försäkrar arbetslöshetskassorna alla som arbetar inom kassans verksamhetsområde. Det har också blivit enklare att bli medlem i en arbetslöshetskassa. Kravet på hur mycket den sökande ska arbeta för att kunna bli medlem har mildrats betydligt.

6SOU 1922:59. 7 Ibid. 8 Uppgiften hämtad från Arbetsförmedlingens hemsida.

En sammanhållen försäkring?

Arbetslöshetsförsäkringen i Sverige har alltid byggt på yrkes- och branschanknutna arbetslöshetskassor. Den som inte hade ett försäkringsbart yrke saknade ursprungligen helt möjlighet till försäkringsskydd. Glappet mellan försäkrade och oförsäkrade täcktes av andra ordningar vid sidan om arbetslöshetsförsäkringen, exempelvis genom kommunalt kontantunderstöd eller statligt omställningsbidrag.

Att ett kontant arbetsmarknadsstöd, förkortad KAS, infördes 19749 var en avgörande förändring jämfört med tidigare. KAS skulle betalas ut till arbetslösa som tidigare hade haft ett arbete, men som inte var försäkrade hos en arbetslöshetskassa eller inte uppfyllde villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning. KAS administrerades och utbetalades av de dåvarande länsarbetsnämnderna. Genom KAS blev arbetslöshetsförsäkringen mer inkluderande eftersom fler arbetslösa omfattades. Samtidigt innebar införandet av KAS att ersättningen vid arbetslöshet sönderföll i två olika delar avseende villkor och administration.

Arbetslöshetsförsäkringen återgick till att bli mer sammanhållen då denna uppdelning förändrades 199810 i samband med att KAS avskaffades och den s.k. grundförsäkringen skapades. Då bildades också den kompletterande arbetslöshetskassan Alfa, förkortad Alfakassan. Alfa-kassan fick i uppdrag dels att administrera grundförsäkringen, dels att försäkra alla som ville ansluta sig till kassan, oavsett yrke eller bransch. Den sedan tidigare existerande arbetslöshetsförsäkringen, som även i fortsättningen administrerades av och förutsatte medlemskap i en arbetslöshetskassa, benämndes inkomstbortfallsförsäkring. Införandet av en grundförsäkring och bildandet av Alfakassan förändrade inte arbetslöshetsförsäkringens tudelning, men innebär att arbetslöshetsförsäkringen sedan 1998 endast administreras av arbetslöshetskassor.

Det kan ifrågasättas hur sammanhållen dagens arbetslöshetsförsäkring egentligen är. I den utredning11 som den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen bygger på, indikeras det att inkomstbortfallsförsäkringen ska ses som en påbyggnad på grundförsäkringen, medan

9 Se lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd. 10 Se lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. 11SOU 1996:150.

sådana formuleringar inte framgår av propositionen12 till den nya lag som infördes.

Från stadgar till förordning och lag

När den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen drevs igenom 1935 reglerades försäkringen i förordning. Det var en förändring jämfört med tidigare då väsentliga delar, t.ex. vilken ersättning som skulle utbetalas, reglerats i arbetslöshetskassornas stadgar. Sedan 1974 har arbetslöshetsförsäkringen i stället i stor utsträckning varit reglerad i lag.13

Figur 4.1 Viktiga årtal inom arbetslöshetsförsäkringen

12Prop. 1996/97:107. 13 Lag (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring.

4.3. Arbetslöshetsförsäkringens regelverk i korthet

I detta avsnitt beskrivs kortfattat de grundläggande delarna av regelverket för arbetslöshetsförsäkringen (se även avsnitt 4.6 för en närmare beskrivning av de ekonomiska incitament och andra beteendekorrigerande inslag som finns inbyggda i dagens arbetslöshetsförsäkring). I betänkandets förslagsdel finns mer detaljerade redogörelser för gällande rätt på området.

Lagen om arbetslöshetsförsäkringen

De regler som gäller för rätten till arbetslöshetsersättning regleras i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad ALF. Bestämmelser finns också i förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkringen, förkortad ALFFo. I redogörelsen inkluderas inte de tillfälliga regler som gäller under 2020. Se avsnitt 1.2 för mer information.

En grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring

Dagens arbetslöshetsförsäkring är tudelad. Den består av en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring (4 § ALF). Denna uppdelning grundas på om den sökandehar valt att, i händelse av en inkomstförlust som orsakas av arbetslöshet, försäkra sig hos en arbetslöshetskassa eller inte. För att få rätt till arbetslöshetsersättning krävs att den sökande uppfyller ett antal villkor. En samling allmänna villkor och ett krav på minsta arbetad tid, det s.k. arbetsvillkoret, är gemensamt för alla som ansöker om arbetslöshetsersättning. Det är bara ersättningsnivåerna som skiljer sig åt beroende på om den sökande är medlem i en arbetslöshetskassa eller inte.

Grundförsäkringen omfattar personer som inte är försäkrade via en arbetslöshetskassa eller som inte har hunnit vara medlemmar under så lång tid som krävs för att uppfylla villkoren för inkomstrelaterad ersättning.

Inkomstbortfallsförsäkringen kräver, utöver att den sökande uppfyller de allmänna villkoren och arbetsvillkoret, medlemskap under viss tid i en arbetslöshetskassa. För att vara berättigad till medlemskap i en arbetslöshetskassa måste den sökande arbeta eller ha arbetat inom det verksamhetsområde som kassan verkar inom.

Som ett alternativ till medlemskap i någon av de ordinarie arbetslöshetskassorna är det möjligt att i stället vara ansluten till Alfakassan (se ovan), vilket ger samma rättigheter som för den som tillhör någon av de andra arbetslöshetskassorna.

Allmänna villkor och krav på arbetad tid

För att ha rätt till arbetslöshetsersättning krävs för det första att den sökande uppfyller de allmänna villkoren. Det innebär bl.a. att den sökande ska vara anmäld som arbetssökande på arbetsförmedlingen och stå till arbetsmarknadens förfogande (9 § ALF). För det andra ska den sökande ha uppfyllt ett arbetsvillkor. Det innebär att den sökande under de tolv månader som föregått arbetslösheten (ramtid), ska ha arbetat minst 80 timmar per månad i sex månader alternativt ha arbetat sammanlagt 480 timmar under sex sammanhängande månader där arbetet inte har understigit 50 timmar någon månad (12 § ALF).

Ersättningens storlek och längd

Både för grundförsäkringen och inkomstbortfallsförsäkringen betalas arbetslöshetsersättning ut i 300 dagar (ersättningsperiod). Den som har förbrukat sina dagar och vid ersättningsperiodens slut har barn under 18 år får ytterligare 150 ersättningsdagar och därmed en sammanlagd ersättningsperiod under längst 450 dagar (22 § ALF).

Den som inte har varit medlem i en arbetslöshetskassa eller varit ansluten till Alfa-kassan och endast uppfyller de allmänna villkoren och arbetsvillkoret får dagpenning enligt grundförsäkringen. Dagpenningen räknas ut med utgångspunkt från ett fastställt grundbelopp och den genomsnittliga arbetstid (normalarbetstid) som den sökande har haft under ramtiden. Den som har arbetat heltid under hela ramtiden får hela grundbeloppet, som för närvarande uppgår till 365 kronor, medan den som arbetat mindre får en motsvarande andel av detta belopp (3 § ALFFo).

Den som har varit medlem i en arbetslöshetskassa i minst tolv månader och som dessutom uppfyller arbetsvillkoret inom medlemstiden, har uppfyllt ett medlemsvillkor. Då beräknas ersättningen enligt den förmånligare inkomstbortfallsförsäkringen. Dagpenningen enligt

inkomstbortfallsförsäkringen fastställs utifrån den sökandes genomsnittliga inkomst under ramtiden (dagsförtjänsten). Dagpenningen är en viss procentsats (80 procent under de första 200 dagarna, därefter 70 procent under resterande 100 dagar) av den fastställda dagsförtjänsten (26 § ALF). Det finns ett tak för hur mycket som kan betalas ut. Under de första 100 dagarna får dagpenningen inte överstiga 910 kronor, därefter är taket 760 kronor (4 § ALFFo).

Ansökan och utbetalning

Ansökan om arbetslöshetsersättning sker i flera steg. Den första åtgärden som normalt vidtas är att den arbetssökande registrerar sig som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen. Det är en förutsättning för att beviljas arbetslöshetsersättning att den arbetssökande är anmäld som arbetssökande vid den offentliga arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen meddelar den sökandes arbetslöshetskassa att den sökande är anmäld som arbetssökande.

Den arbetssökande ska lämna en ansökan om arbetslöshetsersättning till arbetslöshetskassan (47 § ALF). Den arbetssökande samlar in de handlingar som behövs för prövning av rätten till arbetslöshetsersättning. För den som endast har varit förvärvsarbetande krävs en tidrapport, anmälan om arbetslöshet samt arbetsgivarintyg från den sökandes arbetsgivare. Det är den sökande som ansvarar för att handlingarna kommer in till arbetslöshetskassan. Tidrapporten och anmälan om arbetslöshet fylls i av den sökande själv. Arbetsgivarintyg fylls i av arbetsgivaren, men det är den arbetssökande själv som måste begära intyget och se till att det når arbetslöshetskassan. De flesta handlingar skickas in elektroniskt via arbetslöshetskassans Mina sidor och den s.k. arbetsgivarportalen. En förutsättning för att ersättningen ska kunna betalas ut är att den ersättningsberättigade fortlöpande skickar in särskilda ansökningsblanketter (dvs. tidrapporterna), till arbetslöshetskassan. Det kan ske skriftligen eller elektroniskt. För att kunna fortsätta att betala ut ersättning måste arbetslöshetskassan ha information om den sökandes situation under en given kalendervecka. Av tidrapporten ska därför framgå dag för dag om den sökande t.ex. varit arbetslös, arbetat eller varit sjuk.

Lagen om arbetslöshetskassor

Arbetslöshetskassorna är föreningar som omfattar ett visst verksamhetsområde och vars verksamhet regleras i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor, förkortad LAK, och genom sina föreningsstadgar. Ett verksamhetsområde kan omfatta en viss yrkeskategori, bransch eller vissa närbesläktade sådana. En förening kan endast registreras som en arbetslöshetskassa under vissa förutsättningar. Föreningen ska ha minst 10 000 medlemmar och ha till ändamål att ge sina medlemmar ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. Den ska också ha antagit stadgar samt utsett styrelse och revisorer. En arbetslöshetskassa ska registreras hos Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, förkortad IAF, och får endast bedriva sådan verksamhet som anges i 1 § LAK, dvs. handha arbetslöshetsförsäkringen. En arbetslöshetskassa har rätt till statsbidrag för kostnader för ersättning som betalas ut enligt bestämmelser i lagen om arbetslöshetsförsäkring.

Medlemskap

Rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa har den som vid ansökningstillfället förvärvsarbetar och uppfyller villkoren i arbetslöshetskassans stadgar om arbete inom kassans verksamhetsområde. Även den som vid ansökningstillfället inte arbetar har rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa, om villkoren var uppfyllda när han eller hon senast arbetade.

En arbetslöshetskassa ska ta ut medlemsavgifter som tillsammans med andra inkomster får antas täcka kassans förvaltningskostnader, betalningen av finansieringsavgift och övriga utgifter. En arbetslöshetskassa får besluta om olika medlemsavgifter för olika medlemskategorier, om det finns skäl för det (41 § LAK). Åren omkring 2006–2010 då finansieringsavgiften var särskilt hög hade många arbetslöshetskassor t.ex. olika avgifter för yrkesarbetande och arbetslösa.

En medlem i en arbetslöshetskassa kan under vissa förutsättningar uteslutas. Det gäller exempelvis den som medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter om förhållanden av betydelse för hans eller hennes rätt till medlemskap eller ersättning. Detsamma gäller en medlem som medvetet eller av grov vårdslöshet har låtit bli att anmäla ändrade uppgifter till kassan

om förhållanden av betydelse för rätten till ersättning (37 § LAK). Medlemskapet i en arbetslöshetskassa upphör utan uppsägning den dag medlemmen fyller 65 år.

Den kompletterande Arbetslöshetskassan Alfa

I 85–87 b §§ LAK finns särskilda bestämmelser för Alfa-kassan. Alfa-kassan hanterar de ärenden som är kopplade till personer som inte är medlemmar i någon arbetslöshetskassa och handhar arbetslöshetsförsäkringen utan de begränsningar till en viss yrkeskategori eller bransch som oftast gäller för de övriga arbetslöshetskassorna. Enskilda kan inte bli medlemmar i Alfa-kassan, men har möjlighet att ansluta sig till Alfa-kassan (se avsnitt 4.4.1).

4.4. Arbetslöshetsförsäkringens administration och finansiering

I det följande beskrivs arbetslöshetsförsäkringens administration och finansiering. Arbetslöshetskassorna handhar försäkringen. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, förkortad IAF, är tillsynsmyndighet på området. Arbetsförmedlingen har flera uppgifter, men här beskrivs främst myndighetens uppgifter utifrån verksamhetens direkta eller indirekta betydelse för arbetslöshetsförsäkringen.

Arbetslöshetskassorna

Arbetslöshetskassorna handhar arbetslöshetsförsäkringen. De ska pröva rätten till och betala ut arbetslöshetsersättning. Sättet att administrera arbetslöshetsförsäkringen genom arbetslöshetskassor enligt den s.k. Gent-modellen har gällt i Sverige sedan införandet 1935 (se avsnitt 4.2.1). Inom EU är modellen numera ovanlig, men Danmark och i ännu högre grad Finland har en arbetslöshetsförsäkring som liknar den svenska. Antalet kassor har varierat över tid och för närvarande finns det 25 arbetslöshetskassor.

Arbetslöshetskassorna är fackligt obundna i den meningen att det är möjligt för en person som uppfyller villkoren i stadgarna att vara medlem i en arbetslöshetskassa utan att vara medlem i facket. Där-

emot är arbetslöshetskassornas verksamhetsområden, dvs. den yrkeskategori eller bransch som kassans verksamhet ska omfatta, ofta nära knutna till fackförbundens. Det finns cirka 3,6 miljoner personer i Sverige som är medlemmar i en arbetslöshetskassa.

Den kompletterande arbetslöshetskassan Alfa-kassan

Alfa-kassan hanterar de ärenden som är kopplade till personer som inte är medlemmar i någon arbetslöshetskassa och handhar arbetslöshetsförsäkringen utan de begränsningar till en viss yrkeskategori eller bransch som gäller för de övriga arbetslöshetskassorna. Enskilda har möjlighet att ansluta sig till Alfa-kassan och därigenom skaffa sig samma rättigheter som den som är medlem i en vanlig arbetslöshetskassa.

Sveriges a-kassor

Arbetslöshetskassorna ska enligt lag samverka med varandra i frågor som rör administration, service, information, utbildning och utveckling av kassornas verksamhet. Samverkan sker främst genom organisationen, Sveriges a-kassor.

Arbetsförmedlingen

Det är ett grundläggande krav att den som gör anspråk på arbetslöshetsersättning ska vara anmäld som arbetssökande på Arbetsförmedlingen. Anmälan vid Arbetsförmedlingen innebär att den sökandes arbetslöshetskassa får reda på att den sökande är arbetslös och då kan informera om vad som behövs för att ansöka om arbetslöshetsersättning. Arbetsförmedlingen förklarar vad som förväntas av den sökande under tiden som anspråk görs på ersättning och påbörjar ett förmedlingsärende. Anmälan har även den funktionen att den sökande formellt förklarar sig som arbetssökande och därmed också underkastar sig viss kontroll. I förhållande till arbetslöshetsförsäkringen ska Arbetsförmedlingen säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring.

Matchning mellan arbetssökande och arbetstillfällen

Arbetsförmedlingen ska förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft. Det framgår av 4 § förordningen (2007:1030) om instruktion för Arbetsförmedlingen. Matchning sker genom bl.a. platsförmedling, dvs. genom att den sökande anvisas arbete, och vägledning där den sökande får stöd och information för att kunna göra ett välinformerat val av arbete och utbildning, vilket framgår av 77 a §§ förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, förkortad verksamhetsförordningen. Om matchningen mellan arbetslösa ersättningstagare och arbetstillfällen förbättras leder det, allt annat lika, till sjunkande arbetslöshet och lägre kostnader för arbetslöshetsförsäkringen.

Kontrollfunktion

En förutsättning för att kontroll ska fungera är att den sökande är registrerad hos Arbetsförmedlingen som arbetssökande och är tillgänglig för kontroll av sitt arbetssökande. En arbetssökande som får eller som begär arbetslöshetsersättning ska vara nåbar för myndigheten under hela den tid som han eller hon kvarstår som anmäld hos Arbetsförmedlingen. Den sökande ska dessutom efter kallelse med kort varsel kunna inställa sig hos Arbetsförmedlingen.

Handlingsplan och aktivitetsrapporter

Arbetsförmedlingen ska tillsammans med den arbetssökande upprätta en individuell handlingsplan där den sökandes skyldigheter, planerade aktiviteter och inriktning för arbetssökandet ska anges. Handlingsplanen ska upprättas senast 30 dagar efter det att den sökande anmält sig som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen. För den som inte har fyllt 25 år bör handlingsplanen upprättas tidigare (6 § verksamhetsförordningen).

Den arbetssökande ska varje månad sända in aktivitetsrapporter till Arbetsförmedlingen. Aktivitetsrapporterna ska redovisas med utgångspunkt från handlingsplanen (6 a § verksamhetsförordningen). Aktivitetsrapporterna kan användas för att hjälpa den sökande att

förbättra och effektivisera sitt arbetssökande. Rapporterna kan också användas i kontrollsyfte för att bedöma om den sökande uppfyller arbetslöshetsförsäkringens krav på tillräcklig sökaktivitet efter lämpliga arbeten.

Om det finns skäl för Arbetsförmedlingen att anta att den sökande missköter sitt arbetssökande, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar arbetslösheten i enlighet med 43–43 b §§ ALF, eller om den sökande inte uppfyller de allmänna villkoren i 9 eller 11 §§ samma lag, ska förmedlingen meddela arbetslöshetskassan om det (16 § verksamhetsförordningen). Arbetslöshetskassan ska sedan pröva om det finns grund för sanktion eller avslag på ansökan om arbetslöshetsersättning.

Om Arbetsförmedlingen har underrättat en arbetslöshetskassa om att en sökande inte besökt eller tagit kontakt med den offentliga arbetsförmedlingen eller en fristående aktör vid överenskommen tidpunkt, ska Arbetsförmedlingen skyndsamt kalla den sökande till ett nytt besök eller en ny kontakt. Arbetsförmedlingen ska också så snart som möjligt informera arbetslöshetskassan när en arbetssökande åter uppfyller de allmänna villkoren för rätt till ersättning (16 a § verksamhetsförordningen).

Övriga uppgifter i förhållande till arbetslöshetsförsäkringen

De uppgifter som ska lämnas mellan Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassan anges i ALFFo. För Arbetsförmedlingens del avser det främst uppgifter om den sökande är anmäld som arbetssökande eller inte och uppgifter om anvisningar eller avbrutna arbetsmarknadspolitiska program (20 § ALFFo). Utöver det har Arbetsförmedlingen en skyldighet att skyndsamt underrätta arbetslöshetskassan om den sökande inte sköter sitt arbetssökande.

Arbetsförmedlingen administrerar arbetslöshetskassornas ansökan om statsbidrag inför utbetalning av arbetslöshetsersättning. Det sker veckovis inför utbetalning av arbetslöshetsersättning.

Arbetsförmedlingen bedömer behovet och fattar beslut om arbetsmarknadspolitiska insatser för arbetssökande. Anvisningar till sådana insatser ska ske om det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat (9 § verksamhetsförordningen). Det rör sig bl.a. om anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program med aktivitetsstöd. De arbetsmarknads-

politiska programmen som ger den sökande rätt till aktivitetsstöd har en nära koppling till arbetslöshetsförsäkringen och arbetslöshetskassornas administration. Det är Försäkringskassan som betalar ut aktivitetsstödet.

Arbetsförmedlingen lämnar information till behöriga institutioner i andra medlemsländer om den sökande är aktivt arbetssökande eller inte inför en ansökan om export av arbetslöshetsersättning till annat EU-/EES-land eller Schweiz i enlighet med artikel 64, Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. Likaså registrerar Arbetsförmedlingen de sökande som är arbetssökande i Sverige, men som får arbetslöshetsersättning från andra medlemsstater i enlighet med samma förordning. Arbetsförmedlingen har också en service- och kontrollfunktion för denna grupp.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen

IAF är tillsynsmyndighet för arbetslöshetskassorna och arbetslöshetsförsäkringen. Tillsynen regleras i LAK och preciseras i förordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. IAF utövar även tillsyn över Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden i samband med arbetslöshetsförsäkringen och över Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans arbete med sanktioner inom aktivitetsstödet och utvecklingsersättningen. I sin tillsyn kan IAF påtala brister i en arbetslöshetskassas verksamhet eller förelägga kassan att rätta ett beslut inom en angiven tid. Det kan t.ex. ske om arbetslöshetskassan handlagt ett ärende på ett sätt som inte överensstämmer med lagen, om arbetslöshetskassans stadgar inte uppfyller kraven enligt LAK eller om kassans tillgångar inte är tillräckliga. IAF kan också besluta om att dra in eller återkräva statsbidrag. Om IAF finner brister hos Arbetsförmedlingen eller Försäkringskassan ska IAF påtala det till respektive myndighet. IAF utreder även skadeståndsanspråk från enskilda.

IAF utfärdar föreskrifter för hur lagen om arbetslöshetsförsäkring och arbetslöshetskassor ska tolkas. IAF kan utfärda föreskrifter genom bemyndiganden, dvs. det framgår av förordning att IAF får utfärda föreskrifter eller för att bestämmelserna i lag eller förordning ska kunna tillämpas i praktiken. Sådana verkställighetsföreskrifter

får inte tillföra något nytt i sak till bestämmelsen. IAF för också statens talan i domstol i syfte att få fram vägledande avgöranden. IAF följer dessutom utvecklingen på arbetslöshetsförsäkringens område, tar initiativ till åtgärder efter uppföljning, gör kartläggningar, sammanställer och analyserar statistik inom IAF:s område och utreder frågor inom tillsynsområdena på regeringens uppdrag.

IAF har även vissa förvaltningsuppgifter. IAF är bl.a. förbindelseorgan för arbetslöshetsförsäkringen inom EU, förvaltare av databaser inom arbetslöshetsförsäkringen och den instans som godkänner arbetslöshetskassornas medlemsavgifter. IAF ansvarar också för registerföring över arbetslöshetskassorna samt fastställer hur arbetsgivarintyg och tidrapporter ska vara utformade.

Arbetslöshetsförsäkringens finansiering

Arbetslöshetsförsäkringen finansieras på flera olika sätt. Finansieringen sker dels via de medlemsavgifter som arbetslöshetskassorna tar in från sina medlemmar, dels genom arbetslöshetskassornas finansieringsavgift till staten och via den arbetsmarknadsavgift som arbetsgivare och egenföretagare betalar in till staten via arbetsgivar- eller egenavgiften.

Den försäkrades medlemsavgift till sin arbetslöshetskassa

Arbetslöshetskassorna tar ut medlemsavgifter för att täcka sina förvaltningskostnader, betalningen av finansieringsavgift (se nedan) och övriga utgifter. En arbetslöshetskassa kan besluta om olika medlemsavgifter för olika medlemskategorier om det finns skäl för det. En kassa kan även ta ut en extra avgift, s.k. särskild uttaxering, om det behövs för att kunna bedriva verksamheten. Det är IAF som godkänner arbetslöshetskassornas medlemsavgifter liksom särskild uttaxering. De medlemsavgifter som arbetslöshetskassornas medlemmar betalar till kassorna finansierar dock endast en mindre del av arbetslöshetsersättningen.

Alfa-kassan hanterar grundförsäkringen för den som inte är med i någon annan arbetslöshetskassa. Alfa-kassan tar ut en särskild administrationsavgift när ersättningen betalas ut. Avgiften är tänkt att bidra till att täcka Alfa-kassans förvaltningskostnader för de ersättnings-

berättigade. Det är IAF som efter förslag från Alfa-kassan meddelar föreskrifter om vilken avgift som ska tas ut.

Arbetslöshetskassornas finansieringsavgift till staten

En arbetslöshetskassa ska betala in en finansieringsavgift till staten. Finansieringsavgiften är tänkt att delfinansiera statens kostnader för arbetslöshetsersättning och avgiftens storlek regleras i LAK. Finansieringsavgiften faktureras månatligen av IAF som ser till att staten får in avgifterna från arbetslöshetskassorna.

Arbetsgivares arbetsmarknadsavgift till staten

Arbetsmarknadsavgiften är en del av arbetsgivaravgiften respektive egenavgiften, och regleras i socialavgiftslagen (2000:980). Arbetsgivare betalar arbetsgivaravgifter för sina anställda, medan egenavgifterna erläggs av enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag.

Det framgår av lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter att arbetsmarknadsavgiften ska användas för att finansiera arbetslöshetsförsäkringen.

Figur 4.2 Flödesschema administration av statsbidrag och ersättning

Källa: www.iaf.se.

4.5. Arbetslöshetsförsäkringen ur ett forskningsperspektiv

Även om det finns en bred politisk enighet om arbetslöshetsförsäkringens betydelse finns det olika uppfattningar om hur försäkringen ska utformas. Ska den, till exempel, i första hand utformas för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt eller för att ge ekonomisk trygghet under omställningen mellan två arbeten? Beroende av vad man vill uppnå kan regelverket konstrueras på olika sätt, vilket kommer att förstärka eller försvaga olika effekter.

Arbetslöshetsförsäkringens potentiella effekter har analyserats teoretiskt och utvärderats empiriskt inom nationalekonomisk forskning, och litteraturen om hur en optimal arbetslöshetsförsäkring bör utformas är omfattande. Trots att vissa teoretiska utgångspunkter har kritiserats för att i alltför hög utsträckning fokusera på individens beteende i stället för samhällsstrukturers betydelse för arbetslöshet, finns det ett tydligt samband mellan den nationalekonomiska

forskningens slutsatser och den nuvarande arbetslöshetsförsäkringens utformning. I detta avsnitt presenteras därför de övergripande slutsatserna från denna forskning.

En optimalt utformad arbetslöshetsförsäkring enligt nationalekonomisk forskning

Det finns en omfattande nationalekonomisk litteratur om arbetslöshetsförsäkringens effekter. Sammantaget visar den empiriska forskningen inom detta område att arbetslöshetsförsäkringen har en viktig roll att fylla vid ekonomiska störningar genom att den jämnar ut konsumtion över konjunkturcykeln och bidrar till att förhindra att en lågkonjunktur blir självgenererande. Men studierna visar också att ersättningen kan förlänga tiden i arbetslöshet och bidra till en högre jämviktsarbetslöshet.

Mycket av forskningen har fokuserat på hur en optimal försäkring borde vara utformad för att eventuella negativa arbetsmarknadseffekter ska bli så små som möjligt.

Arbetslösa vet mer om sina möjligheter och sitt agerande än vad Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna gör

Den svenska arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring som ersätter inkomstbortfall under en begränsad period mellan arbeten. Arbetslösa förväntas söka arbete aktivt och acceptera jobberbjudanden. Det finns flera inbyggda mekanismer för att kontrollera att så är fallet, men i verkligheten är det inte alltid helt enkelt att kontrollera detta. Orsaken är att Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna bara har begränsad information om vilka möjligheter en arbetssökande har eller hur han eller hon agerar. Om den arbetssökande anpassar sitt agerande efter villkoren i försäkringen, utan att försäkringsgivaren får kunskap om detta, kan arbetslöshetsförsäkringens utformning påverka arbetslöshetens längd och jämviktsarbetslöshetens storlek. Att arbetslösa har ett informationsövertag i relation till försäkringsgivaren är en central utgångspunkt för den nationalekonomiska forskningen om arbetslöshetsförsäkringens effekter.

Tiden i arbetslöshet kan påverkas av den arbetslöses eget beteende

Under förutsättning att det finns vakanser som motsvarar de arbetslösas kvalifikationer kan de arbetslösa påverka sannolikheten att få ett arbete genom hur mycket och på vilket sätt de söker arbete. Möjligheten att få ett arbete påverkas även av den arbetslöses krav – i termer av exempelvis lön, arbetsuppgifter eller pendlingsavstånd – på ett nytt arbete. Om arbetslöshetsersättningen är generös och ersättningsperioden lång ökar sannolikheten att arbetslösas sökaktivitet minskar, att deras lönekrav ökar och att kraven i övrigt ökar avseende vilka jobberbjudanden de är beredda att acceptera. Detta kan leda till längre arbetslöshetstider och högre jämviktsarbetslöshet. Teorin framhåller även att en mer generös ersättning ökar värdet av att ta ett jobb eftersom det vid en eventuell framtida arbetslöshetsperiod kan växlas in i en förmånligare arbetslöshetsersättning. För sökande utan arbetslöshetsersättning kan en mer generös ersättning på motsvarande sätt leda till minskad arbetslöshet genom att värdet av framtida ersättning ökar, vilket skapar incitament att snabbt hitta ett arbete. En generös arbetslöshetsersättning kan också bidra till en minskad arbetslöshet på längre sikt, om det faktum att arbetslösa har råd att vara mer selektiva i valet av nytt arbete leder till att matchningskvaliteten förbättras och detta bidrar till att minska risken för återkommande arbetslöshet.

En utmaning är därför, enligt detta synsätt, att utforma arbetslöshetsförsäkringen på ett sätt som minimerar det som i nationalekonomisk teori kallas för ”moral hazard”. Moral hazard innebär att arbetslösa anpassar sitt beteende efter reglernas utformning på ett sådant sätt att tiden i arbetslöshet förlängs. Problemet kan uppstå till följd av att individen har ett informationsövertag och vet mer om tillgängliga arbetstillfällen och sitt eget sökbeteende än vad försäkringsgivaren gör. Detta är orsaken till att det, enligt nationalekonomisk teori, måste finnas en avvägning mellan försäkringsaspekten och individens incitament att söka och ta ett arbete. Det finns två principiellt olika sätt att hantera de problem som kan uppstå till följd av moral hazard. Det ena handlar om ekonomiska incitament som gör det olönsamt att agera på ett sätt som orsakar eller förlänger tiden i arbetslöshet. Det andra handlar om kontroll av de arbetslösas agerande i kombination med ekonomiska sanktioner som reducerar

arbetslöshetsersättningen om de arbetslösa agerar på ett sätt som inte är förenligt med villkoren i försäkringen.

En optimal utformning måste ta hänsyn till människors beteenden

Om arbetslösas beteende påverkas av försäkringens utformning kan arbetslöshetens längd och jämviktsarbetslöshetens storlek reduceras om regelverket utformas med hänsyn till detta. Enligt detta synsätt bör en optimalt utformad arbetslöshetsförsäkring – inkludera någon form av självrisk som innebär att den försäkrade

själv står för en del av inkomstförlusten vid arbetslöshet. Detta kan ske genom exempelvis

  • en begränsning av ersättningsnivån så att den alltid är lägre än den tidigare inkomsten som sysselsatt eller
  • karensdagar (då det inte betalas någon ersättning alls) som infaller om arbetslösa själva orsakar sin arbetslöshet,

– trappa ned ersättningen i takt med att tiden i arbetslöshet blir

längre, så att incitamenten att söka arbete aktivt och acceptera jobberbjudanden successivt ökar, – vara tudelad, så att arbetslösa under en begränsad tid får en högre

arbetslöshetsersättning, för att därefter vara hänvisade till någon form av lägre grundersättning, – baseras på de arbetslösas sysselsättningshistorik, så att försäk-

ringens generositet ökar med den sökandes tidigare förankring på arbetsmarknaden, och – inkludera kontroller av de arbetslösas agerande samt sanktioner

som träder i kraft om agerandet inte motsvarar de krav som ställs.

Syftet med allt detta är att skapa tydliga incitament som ökar sannolikheten att arbetslösa agerar på ett sätt som begränsar tiden i arbetslöshet.

Karensdagar ger exempelvis upphov till en inkomstförlust som motverkar att sysselsatta själva slutar sin anställning eller på annat sätt orsakar att anställningen upphör. På motsvarande sätt kan icke önskvärda beteenden som riskerar att förlänga tiden i arbetslöshet

reduceras om ersättningsnivån dels är lägre än den inkomst den arbetslöse hade och/eller kan få som sysselsatt, dels trappas ned med tiden i arbetslöshet. Genom nedtrappningen ökar de ekonomiska incitamenten att ta ett arbete successivt. Inom nationalekonomisk forskning används begreppet ”reservationslön” för att beskriva den lägsta lön som en arbetssökande är beredd att acceptera för att ta ett jobberbjudande. Ju lägre reservationslönen är desto högre är sannolikheten att hitta ett acceptabelt arbete, allt annat lika. I takt med att arbetslöshetsersättningen sjunker, desto lägre blir sannolikt reservationslönen.

Att arbetslöshetsersättningen efter en tid ersätts med någon annan, och/eller lägre ersättning skapar dessutom en s.k. annonseringseffekt som ytterligare ökar den arbetslöses incitament att söka och ta ett arbete när ersättningsperioden närmar sig sitt slut.

Genom att arbetslöshetsförsäkringen utformas med utgångspunkt från individens sysselsättningshistorik, så att längre tid i arbete ger bättre tillgång till och villkor, ökar även individens incitament att anstränga sig för att ha en förankring på arbetsmarknaden.

Kontroller av de arbetslösas sökbeteende, med åtföljande sanktioner om villkoren för rätt till ersättning inte uppfylls, är slutligen, ytterligare ett sätt att reducera problemen förknippade med moral hazard och öka sannolikheten att arbetslösa agerar på ett sätt som reducerar tiden i arbetslöshet.

Utvärderingar stöder teorin

14

Det finns ett stort antal studier som, med hjälp av ekonometriska metoder som fastställer kausala orsakssamband, har analyserat effekterna av bl.a. förändringar i ersättningens storlek och profil samt ersättningsperiodens längd. Sammantaget indikerar dessa att – lägre ersättning leder till kortare arbetslöshetstider, och att en

mer generös ersättning bidrar till ett lägre utflöde från arbetslöshet till arbete,15

14 Se exempelvis Holmlund (1999), Fredriksson & Holmlund (2006) och Långtidsutredningen (2011), Bilaga 9 för en översikt av nationalekonomisk forskning om arbetslöshetsförsäkringens effekter. 15 Se Holmlund (1998), Carling m.fl. (2001), Bennmarker m.fl. (2005), Fredriksson & Söderström (2008) samt Kolsrud m.fl. (2017).

– förändringar av ersättningens storlek har störst betydelse för

utflödet från arbetslöshet till arbete i början av en arbetslöshetsperiod, medan förändringar av ersättningsperiodens längd har störst betydelse vid ersättningsperiodens slut, – sannolikheten att lämna arbetslösheten ökar vid den tidpunkt då

ersättningsperioden tar slut, samt att – inte bara sanktioner utan även risken för att drabbas av en sank-

tion till följd av att villkoren i försäkringen inte uppfylls ökar utflödet till arbete.16

Det finns emellertid även forskningsrön som tyder på att matchningskvaliteten kan försämras om arbetslösa tar första bästa jobb, vilket kan öka risken att den arbetslösa återfaller i arbetslöshet.

Det finns också studier som indikerar att sannolikheten att bli arbetslös ökar vid den tidpunkt då villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning och maximal ersättningstid har uppfyllts. En förklaring skulle kunna vara att arbetsgivare anpassar anställningar och villkor för att den anställde ska ha möjlighet att arbeta tillräckligt länge för att uppfylla villkoren för ersättning.

Det finns aspekter som den traditionella forskningen inte belyser

De nationalekonomiska teorierna har kritiserats för att i alltför hög utsträckning fokusera på individens beteende och incitament i stället för att studera andra faktorers betydelse för arbetslöshetens storlek och utveckling.17 En grundläggande tanke med en fallande ersättningsnivå och en utförsäkringstidpunkt är ju – implicit – att det är möjligt att få ett jobb om den arbetslöse bara anstränger sig och accepterar jobberbjudanden. Men vad händer om en lågkonjunktur är så djup att det inte finns några vakanser? Och hur ska arbetslösa agera om de har så låga kvalifikationer och stora svårigheter att de inte får något jobb, oavsett hur mycket de söker eller vilka villkor de accepterar?

16 För svensk forskning om detta, se Van den Berg & Vikström (2009, 2014) samt Lombardi & Vikström (2019). 17 Se exempelvis ”Är nationalekonomi ideologisk?”, Östling, R., Ekonomisk debatt 33–2 (2005)”Values, Norms & Ideology in Mainstream Economics”, Helgesson, G. (2002) och ”Är ekonomi alltid ideologi?”, Lindberg, E., publicerad 4 juni 2017 på www.politism.se.

Erfarenheten och forskningen visar att det är störst sannolikhet att hitta ett arbete tidigt i en arbetslöshetsperiod. Om alla som kan få ett arbete lämnar arbetslösheten kommer alla långtidsarbetslösa att vara personer som har mycket svårt eller t.o.m. omöjligt att få ett arbete givet sin kompetens och rådande lönenivåer. Mot den bakgrunden skulle man kunna argumentera för att ersättningen om något borde öka med tiden i arbetslöshet, då ekonomiska incitament har spelat ut sin roll.

Detta är slutsatsen i Kolsrud m.fl. (2017) som visar att arbetslösas konsumtion faller successivt med tiden i arbetslöshet. Behovet av inkomstkompensation är därför större för långtidsarbetslösa än för dem som varit arbetslösa en kortare tid, och författarna hävdar att det både från ett incitaments- och ett försäkringsperspektiv saknas stöd för att det är lämpligt med en nedtrappning av ersättningsnivån över tid.

Samma slutsats drar Ménard och Tanguy (2018) som analyserar den optimala tidsprofilen i arbetslöshetsersättningen i ett system med effektiva kontroller av de arbetslösas sökaktivitet, där det även finns ett väl fungerande sanktionssystem. Detta är en av få studier som studerar den kombinerade effekten av förändringar i ersättningsnivån och förekomsten av ett kontroll- och sanktionssystem. Förekomsten av effektiva kontroller och sanktioner förändrar incitamentsstrukturen för de arbetssökande. Sanktionshotet ger de arbetslösa incitament att söka arbete aktivt. Resultaten indikerar att det i en försäkring med ett väl fungerande kontroll- och sanktionssystem kan vara mer optimalt med en konstant eller en ökande arbetslöshetsersättning än med en avtrappande ersättning. Anledningen är att den som inte aktivt söker arbete i ett sådant system löper risk att bli av med en arbetslöshetsersättning som ökar över tid.

Arbetslöshetsförsäkringen är en del av arbetsmarknadspolitiken

De arbetslösas egenskaper har förändrats över tid. I februari 2020 – strax före Corona-pandemin och dess ekonomiska effekter – uppgick arbetslösheten till drygt sex procent, vilket är mycket i ett historiskt perspektiv. En majoritet av alla arbetslösa var, vid den tidpunkten, antingen nyanlända, unga med ofullständig gymnasieutbildning eller äldre arbetslösa.

Den gemensamma nämnaren för många av dessa arbetslösa var att de saknar, eller upplevs sakna, den kunskap och kompetens som krävs för att få ett arbete. För dem är bristande ekonomiska incitament inte huvudförklaringen till att de inte hittar ett arbete. Det stöd och den hjälp de behöver för att få ett arbete kan återfinnas inom den aktiva arbetsmarknadspolitiken i form av exempelvis en arbetsmarknadsutbildning eller subventionerad sysselsättning. Vid sidan av arbetslöshetsförsäkringen utgör detta stöd den andra delen av den svenska arbetsmarknadspolitiken. Det är Arbetsförmedlingens uppgift att bedöma vem som behöver vilket stöd och erbjuda det, antingen genom en anvisning till en enskild insats eller ett ramprogram som jobbgarantin för ungdomar, förkortad JOG, eller jobb- och utvecklingsgarantin, förkortad JUG. Anvisningen kan ske vid den tidpunkt då ersättningsdagarna inom arbetslöshetsförsäkringen är slut eller till vissa insatser redan tidigare under arbetslöshetsperioden.

4.6. Den svenska arbetslöshetsförsäkringen

Dagens svenska arbetslöshetsförsäkring återspeglar både dess historiska bakgrund, de anpassningar som gjorts successivt under det gångna seklet och slutsatserna från den forskning som betonat betydelsen av individuella incitament.

Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring

Försäkringen är en omställningsförsäkring som ger ersättning under en begränsad tid mellan arbeten

En viktig utgångspunkt för att förstå arbetslöshetsförsäkringens utformning är det faktum att den inte omfattar alla som saknar inkomster eller arbete, inte ens om de söker arbete aktivt. Detta följer av att försäkringen är en omställningsförsäkring som ger ekonomiskt stöd under en begränsad arbetslöshetstid mellan arbeten. Det innebär att den som aldrig haft ett arbete, eller inte haft det i sådan omfattning att villkoren för att få arbetslöshetsersättning är uppfyllda, står utanför försäkringen.

Utöver detta måste den arbetssökande uppfylla en rad krav under tiden med ersättning för att det inte ska utgå sanktioner i form av

nedsatt eller utebliven ersättning. Kraven på att ha haft ett arbete, vara aktivt arbetssökande och acceptera jobberbjudanden går tillbaka till den tid då arbetslöshetsförsäkringen växte fram runt förra sekelskiftet. I en situation då arbetare, på frivillig basis, valde att stödja kollegor som blev arbetslösa i utbyte mot ett löfte att själv få stöd i samma situation var dessa krav grundläggande (se avsnitt 4.2.1).

Arbetslöshetsförsäkringens konstruktion som omställningsförsäkring avspeglar en historiskt bärande princip i den svenska arbetslöshetsförsäkringen. Men principen har inte varit undantagslös. Ett avsteg var exempelvis det s.k. studerandevillkoret (1974–2007) som gav rätt till arbetslöshetsersättning efter studier.

Omställningsprincipen omfattar både matchningskvaliteten och matchningseffektiviteten

I förarbetena18 till ALF uttrycks arbetslöshetsförsäkringens syfte som att

den [försäkringen] skall göra det möjligt för den arbetslöse att under rimliga ekonomiska förhållanden, under en begränsad tid, söka sig fram till en ny anställning där hans eller hennes kompetens kan utnyttjas.

Den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen utformades alltså inte bara för att underlätta för den sökande att hitta ett nytt arbete, utan också för att den sökande skulle ha möjlighet att finna ett arbete som motsvarade den sökandes kompetens och ha en god matchningskvalitet.

Omställningsprincipen omfattar därför både matchningskvaliteten (hur bra ett arbete motsvarar den sökandes kompetens) och matchningseffektiviteten (hur snabbt den sökande hittar ett nytt arbete).19

18Prop. 1996/97:107. 19 Vad som betonas beror också på realpolitiska överväganden. I en publikation inom ramen för Socialförsäkringsutredningen arbete (Vad är arbetslinjen?) framhålls det att matchningskvaliteten tenderar att betonas under perioder med låg arbetslöshet medan skyldigheten att snabbt ta ett arbete understryks under perioder med hög arbetslöshet.

Det finns tydliga inslag av ekonomiska incitament i den svenska arbetslöshetsförsäkringen

De ekonomiska incitamenten i den svenska arbetslöshetsförsäkringen tar sig både uttryck i begränsad inkomstersättning, nedtrappning av ersättningsnivån med tiden i arbetslöshet samt karensdagar.

Ersättningen motsvarar aldrig hela den tidigare inkomsten

Den maximala arbetslöshetsersättningen som betalas ut till den som just blivit arbetslös och uppfyller samtliga villkor för att få inkomstrelaterad ersättning uppgår till 80 procent av den tidigare inkomsten, upp till ett tak som motsvarar en genomsnittlig månadsinkomst på 25 718 kronor eller en dagpenning på 910 kronor. För inkomster över denna nivå utgår ingen ersättning. Det innebär att det finns ett ekonomiskt incitament att arbeta i stället för att vara arbetslös även för den som får maximal ersättning, och incitamenten är större ju högre den tidigare inkomsten var.

Ersättningen trappas ned med tiden i arbetslöshet

Att ersättningen faller med tiden i arbetslöshet gör att de ekonomiska incitamenten att hitta och ta ett nytt arbete successivt ökar med tiden i arbetslöshet. Nedtrappningen sker i flera steg, både genom en sänkning av den högsta möjliga dagpenningen och genom en nedtrappning av ersättningsnivån.

För arbetslösa med inkomstrelaterad ersättning uppgår dagpenningen till högst 910 kronor per dag under de 100 första ersättningsdagarna. Därefter sänks den maximala dagpenningen till 760 kronor per dag (4 § ALFFo). Efter 200 ersättningsdagar trappas den procentuella ersättningsnivån ned från 80 till 70 procent av individens fastställda dagsförtjänst (26 § ALF).

För arbetslösa som saknar rätt till inkomstrelaterad ersättning och får ersättning enligt grundförsäkringen sker dock ingen nedtrappning av ersättningen.

Programanvisningar kan användas både för att ge arbetslösa stöd och för att öka incitamenten att söka och ta ett arbete

Historiskt har arbetsmarknadspolitiska insatser såsom arbetsmarknadsutbildning eller subventionerad sysselsättning använts både för att stärka arbetssökande så att sannolikheten att de får ett arbete ökar och för att kontrollera att den arbetssökande verkligen står till arbetsmarknadens förfogande och vill och kan ta ett arbete. Ett sätt att göra det sistnämnda i frånvaro av ett jobberbjudande är att anvisa den arbetslösa till en heltidssysselsättning i form av en arbetsmarknadspolitisk insats. Detta kan, åtminstone teoretiskt, öka de arbetssökandes incitament att söka och ta ett arbete. JUG och JOG är exempel på insatser som kan användas på detta sätt, eftersom den sökande då förutsätts delta i olika aktiviteter i högre utsträckning än som öppet arbetssökande. I samband med en anvisning till en insats eller ett ramprogram som JUG och JOG förändras den arbetssökandes ersättning, men de ekonomiska effekterna varierar med deltagarens ålder och situation.

När arbetssökande deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program får de aktivitetsstöd i stället för ersättning

En person kan när som helst anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program under tiden med arbetslöshetsersättning, antingen för att Arbetsförmedlingen bedömer att han eller hon behöver detta stöd eller för att testa arbetsviljan. På motsvarande sätt får (men behöver inte) Arbetsförmedlingen anvisa en arbetssökande till JOG eller JUG när den arbetssökandes ersättningsdagar är slut. När arbetssökande deltar i en arbetsmarknadspolitisk insats får de aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning i stället för arbetslöshetsersättning.

Enligt 2 kap.25 §§ förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser, förkortad ersättningsförordningen, lämnas aktivitetsstöd med ett belopp som utgår från vad den sökande fick under tiden med arbetslöshetsersättning alternativt med ett fast minsta belopp. Utvecklingsersättning lämnas enligt 2 kap. 10–11 §§ ersättningsförordningen till personer som har fyllt 18 men inte 25 år med ett fast belopp. För den som antingen har gått ut gymnasiet, fyllt 20 år och deltar i en folkhögskoleutbildning i studie-

motiverande syfte eller omfattas av ett utbildningskontrakt lämnas 165 kronor per dag. Annars får den arbetslösa 57 kronor per dag.

Aktivitetsstödets storlek varierar kraftigt mellan olika grupper och är beroende av om samtliga dagar med ersättning är förbrukade eller inte

Sökande som haft inkomstrelaterad ersättning och som förbrukat samt-

liga ersättningsdagar samt deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program på heltid får ersättning motsvarande 65 procent av dagsförtjänsten, vilket framgår av 2 kap. 3 § ersättningsförordningen.

Sökande som haft ersättning enligt grundförsäkringen och som del-

tar i ett arbetsmarknadspolitiskt program på heltid får minst 365 kronor per dag enligt 2 kap. 3–4 §§ ersättningsförordningen.

Sökande som inte haft någon form av ersättning från arbetslöshetsförsäkringen får 223 kronor per dag i aktivitetsstöd enligt 2 kap. 2 §

ersättningsförordning.

Inte bara ersättningens absoluta storlek utan även hur denna förhåller sig till den tidigare ersättningen varierar mellan olika grupper

För sökande som haft inkomstrelaterad ersättning och som förbrukat

samtliga ersättningsdagar sänks ersättningen med fem procentenheter i förhållande till den tidigare ersättningsnivån då de anvisas till JUG. Till följd av dagpenningtakets konstruktion påverkar denna sänkning dock bara deltagare som hade en genomsnittlig månadsinkomst under 25 718 kronor som sysselsatta. Övriga berörs inte av nedtrappningen i ersättningsnivån.

För unga (under 25 år) som haft inkomstrelaterad ersättning och

anvisas till JOG kommer nedtrappningen av ersättningsnivån snabbare än för dem som anvisas till JUG, genom att den inkomstrelaterade ersättningen sänks till 70 procent efter 100 och 65 procent efter 200 ersättningsdagar, vilket framgår av 2 kap. 4 § förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

För sökande som haft ersättning enligt grundförsäkringen och då

haft en ersättning under det maximala grundbeloppet får i realiteten en högre ersättning än tidigare när de anvisas till JUG. Detsamma gäller de sökande som inte haft någon form av ersättning alls från arbets-

löshetsförsäkringen. För dessa båda grupper ökar alltså inte de ekono-

miska incitamenten att ta ett arbete i samband med anvisningen till JUG, men anvisningen leder till vad som inom nationalekonomin brukar benämnas konfiskering av de arbetssökandes tid och som rent teoretiskt kan leda till ett ökat utflöde från arbetslöshet till arbete.

Sammantaget innebär detta att det finns både ekonomiska incitament i form av nedtrappning av ersättningen och annonseringseffekter (vid övergången från öppen arbetslöshet till deltagande i JOG eller JUG) för en majoritet av alla arbetssökande i den svenska arbetslöshetsförsäkringen, men nedtrappningen biter inte i alla situationer. Det finns i dag t.o.m. arbetssökande som får ökad ersättning med tiden i arbetslöshet.

Det finns även andra inslag i arbetslöshetsförsäkringen som syftar till att minska förekomsten av moral hazard

Det finns andra inslag än begränsning och nedtrappning av ersättningen som syftar till att minska förekomsten av moral hazard i den svenska arbetslöshetsförsäkringen.

För att ha rätt till ersättning måste den arbetslösa söka arbete aktivt och kunna redovisa sina sökaktiviteter

För att ha rätt till arbetslöshetsersättning måste en arbetssökande – förutom att vara registrerad som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen – aktivt söka lämpliga arbeten och via månatliga aktivitetsrapporter redovisa både sina sökaktiviteter och övriga aktiviteter som vidtagits för att ta sig ur arbetslösheten. Om den sökande inte lämnar dessa rapporter eller, mot bakgrund av innehållet i lämnade rapporter, inte bedöms sköta sitt arbetssökande, ska Arbetsförmedlingen rapportera in detta till arbetslöshetskassan som ska utreda om det finns anledning att vidta åtgärder i form av sanktioner eller avstängning från rätten till ersättning. Kontrollen och sanktionerna syftar till att minska risken att arbetslösa beter sig på ett sätt som ökar tiden i arbetslöshet.

Rätten till ersättning vid deltidsarbete är begränsad

Den som har ett deltidsarbete under arbetslösheten kan, under vissa förutsättningar, få arbetslöshetsersättning för den tid som arbetet inte omfattar. Eftersom antalet ersättningsdagar per vecka då är begränsat skulle den totala (kalender-)tiden med arbetslöshetsersättning kunna bli betydligt längre än de 60 veckor som ersättningsperioden motsvarar för den som är helt arbetslös. Det skulle kunna leda till inlåsningseffekter i deltidsarbete om den deltidsarbetande inrättar sin ekonomi efter att arbetslöshetsersättningen står för en del av försörjningen. I syfte att motverka det har möjligheten att få arbetslöshetsersättning vid sidan av deltidsarbete begränsats till maximalt 60 kalenderveckor (7 § ALFFo).

Ett karensvillkor måste uppfyllas för rätt till en ny ersättningsperiod

Den som beviljas en ny ersättningsperiod måste uppfylla ett karensvillkor innan han eller hon kan få ut någon arbetslöshetsersättning. Det nuvarande karensvillkoret innebär att en sökande under en sammanhängande tid av 12 månader ska ha varit arbetslös utan ersättning i 6 dagar. Karensdagar räknas av för dagar som dagpenning skulle ha lämnats om karenstiden löpt ut (21 § ALF).

Den som inte uppfyller kraven för rätt till ersättning kan varnas eller stängas av från rätten till ersättning

Om den som gör anspråk på arbetslöshetsersättning missköter sitt arbetssökande, förlänger tiden i arbetslöshet eller själv orsakar arbetslösheten kan han eller hon varnas eller stängas av från ersättning. Sanktionssystemet är konstruerat så att åtgärderna trappas upp i takt med antalet överträdelser. Till slut kan den arbetssökande helt förlora rätten till ersättning innan ett nytt arbetsvillkor har uppfyllts. Sanktionerna är hårdast för den sökande som själv har orsakat arbetslösheten genom att säga upp sig eller genom att agera på ett sätt som medfört avsked på grund av otillbörligt uppförande.

Det finns få matchningsförbättrande bestämmelser i dagens arbetslöshetsförsäkring

Trots att den proposition som låg till grund för ALF lyfte fram vikten av matchningskvaliteten är det få bestämmelser i dagens arbetslöshetsförsäkring som direkt syftar till att förbättra matchningskvaliteten. Ersättningsperioden på 300 ersättningsdagar ger visserligen en arbetssökande lång tid att hitta ett lämpligt arbete. Samtidigt framgår det av bestämmelserna om lämpligt arbete att i princip allt arbete på arbetsmarknaden ska anses vara lämpligt.

Att det under vissa omständigheter är tillåtet att studera kan förbättra matchningskvaliteten

Studier är generellt sett inte tillåtna under tid som den sökande uppbär arbetslöshetsersättning (10 § ALF). Genom särskilda undantag från denna bestämmelse är det under vissa omständigheter ändå möjligt att studera med bibehållen arbetslöshetsersättning (14–16 §§ ALFFo), men kopplingen mellan denna regel och diskussionen om matchningsförbättrande insatser är svag. Det sägs inte någonting i det aktuella regelverket om att studierna förväntas leda till att den sökandes kompetens ska förbättras i förhållande till lediga arbeten.

Den s.k. 100-dagarsregeln gav den sökande möjlighet att begränsa sitt sökområde

Mellan år 2001 och 2007 fanns det en regel – den s.k. 100-dagarsregeln – som innebar att en sökande under de 100 första ersättningsdagarna i en ersättningsperiod fick begränsa sitt sökområde både yrkesmässigt och geografiskt. Syftet med regeln var att undvika onödig yrkesväxling och därmed förbättra matchningskvaliteten. Genom ett tillkännagivande 201120 ålades regeringen att återkomma till riksdagen med lagförslag om att återinföra regeln, men så har inte skett.

20 Bet. 2010/11:AU9, punkt 4, rskr. 2010/11:279.

Reservationslönen påverkas inte bara av ersättningens storlek

Den lön som arbetssökande kräver för att acceptera ett arbete – den s.k. reservationslönen – påverkas inte bara av ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen utan även av ersättningen från kompletterande, privata försäkringar.

Ersättningen från den inkomstrelaterade arbetslöshetsförsäkringen ersätter aldrig hela inkomstförlusten

Att ersättningsnivån aldrig uppgår till mer än 80 procent av den tidigare inkomsten skapar ekonomiska incitament att acceptera ett arbete med en lön som är lägre än den ursprungliga lönenivån.

För den majoritet av alla arbetssökande som före arbetslösheten hade en genomsnittlig inkomst över ersättningstaket på 25 718 kronor är incitamenten att acceptera ett arbete med lägre lön än tidigare ännu starkare, eftersom det inte betalas någon arbetslöshetsersättning på inkomster över detta belopp

Av båda dessa skäl kan reservationslönen antas vara väsentligt lägre än den lön den arbetssökande hade som sysselsatt. Om hänsyn endast tas till ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen saknas det alltså inte ekonomiska incitament att aktivt söka arbete eller att acceptera eventuella jobberbjudanden.

Privata inkomstförsäkringar har inte något lagstadgat tak

Reservationslönen påverkas emellertid även av de ersättningar som den sökande får utöver arbetslöshetsersättningen under tiden i arbetslöshet. Till dessa hör ersättning från de inkomstförsäkringar som vanligen är knutna till medlemskap i ett fackförbund.

ALF begränsar ersättningen som får lämnas av privata inkomstförsäkringar mot inkomstbortfall på grund av arbetslöshet. Reglerna innebär att den sammanlagda ersättningen från arbetslöshetskassan och den kompletterande privata ersättningen inte får överstiga den lagstadgade ersättningsnivån på 80 procent av den tidigare lönen under de första 200 dagarna som arbetslös. Men i detta fall finns alltså inget ersättningstak. Reglerna innebär därför i realiteten att den totala

ersättningen – och därmed reservationslönen – kan uppgå till 80 procent av den tidigare inkomsten, oavsett hur hög den var.

Vilka högsta lönebelopp som i praktiken kan försäkras genom privata inkomstförsäkringar beror på vilka villkor som gäller hos respektive fackförbund. Dessa varierar dessutom kraftigt, men maximala lönebelopp mellan 50 000 och 80 000 kronor är vanliga. Därutöver finns det möjlighet att teckna tilläggsförsäkringar som höjer taket ytterligare för personer med mycket höga löner. Oavsett vilket lönebelopp som täcks av den privata inkomstförsäkringen, måste de privata försäkringsgivarna dock respektera gränsen för ersättningsnivån på 80 procent av det försäkrade inkomstbortfallet.

Privata inkomstförsäkringar kan också påverka jämviktsarbetslösheten

I en rapport från Saco (2014)21 jämförs arbetslöshetstiderna för arbetslösa akademiker som har, respektive inte har, kollektiva inkomstförsäkringar från de fackförbund som är anslutna till Saco. Enligt undersökningen förlängde kollektiva inkomstförsäkringar och tillhörande tilläggsförsäkringar tiden i arbetslöshet med cirka 3 procent (1 vecka) för personer under och 2,2 procent för personer över 40 år. För arbetslösa som dessutom hade ersättning från en tilläggsförsäkring ökade tiden i arbetslöshet med i genomsnitt 15 procent (1 månad). Däremot indikerade resultaten att sannolikheten att påbörja en ny ersättningsperiod22 föll (med 5,5 respektive 7,5 procentenheter) för arbetssökande under 40 år som hade en kollektiv inkomstförsäkring respektive en tilläggsförsäkring. Sammantaget indikerar detta att tiden i arbetslöshet förlängs om ersättningen, tack vare en inkomst- och tilläggsförsäkring, är högre. Samtidigt tyder resultaten på att matchningskvaliteten för yngre arbetssökande kan öka på ett sätt som minskar risken för kommande arbetslöshet.

21 Inkomstförsäkringar och tid i arbetslöshet - Leder kollektiva inkomstförsäkringar till högre arbetslöshet bland akademiker? Rapport från Saco (2014). 22 I materialet definieras det som hur ofta en person som under analysperioden 2009 till och med sommaren 2013 har påbörjat en ny ersättningsperiod efter att under samma period ha avslutat en.

5. Reformbehov

5.1. Inledning

Dagens arbetslöshetsförsäkring står inför betydande utmaningar och bristerna finns både på strukturell nivå och i försäkringens detaljer. Detta kapitel innehåller en övergripande beskrivning av försäkringens reformbehov. Mer detaljerade redogörelser för reformbehovet inom olika delar av arbetslöshetsförsäkringen återfinns i betänkandets förslagsdel.

5.2. Arbetslöshetsförsäkringen är omodern och har låg täckningsgrad

Allmänt

Arbetslöshetsförsäkringen har successivt förändrats över tid. Syftet har varit att anpassa regelverket, både till skiftande politiska önskemål och till en förändrad arbetsmarknad. Dagens arbetsvillkor, som är centrala för rätten till arbetslöshetsersättning, medför flera problem. Utformningen av arbetsvillkoret bidrar till låg täckningsgrad, krånglig administration, bristande träffsäkerhet och låg förutsebarhet. Dessutom kritiseras försäkringen för brister när det gäller bl.a. försäkringsskydd och incitament till omställning. En av de tydligaste indikatorerna på att arbetslöshetsförsäkringen behöver anpassas till dagens förhållanden på arbetsmarknaden är den sjunkande täckningsgraden.

En omodern försäkring

Ökad rörlighet på arbetsmarknaden i kombination med nya former av förvärvsarbete, som t.ex. förekomsten av uppdragstagare och egenanställda, kräver en betydande anpassning av arbetslöshetsförsäkringen. Den måste fungera både för arbetslösa personer som kommer från reguljära anställningsförhållanden och för arbetslösa med mindre traditionella anställningsformer. Till den senare gruppen hör exempelvis arbetslösa som innan arbetslösheten har haft flera olika arbetsgivare eller uppdragsgivare. Arbetslöshetsförsäkringen har lappats och lagats för att bättre möta de behov som har uppstått, men förmår alltmer sällan att fullgöra sin funktion att vara ett relevant, ekonomiskt stöd under omställning mellan arbeten.

En arbetslös person får ”allt-eller-inget”

Dagens arbetslöshetsförsäkring är bäst anpassad för arbetslösa som har haft en stadigvarande anknytning till arbetsmarknaden och som behöver en förhållandevis lång omställningstid. För denna grupp fungerar arbetslöshetsförsäkringen i flera avseenden relativt väl. Försäkringens kvalificeringsvillkor (arbetsvillkoret och medlemsvillkoret) medför dock vissa omotiverade och stora skillnader mellan olika arbetslösa personers rätt till arbetslöshetsersättning. Arbetslöshetsförsäkringens utformning har präglats av ett förhållningssätt till försäkringen som kan liknas vid ”allt-eller-inget”. Denna linje behöver mjukas upp.

Ett krav för rätt till arbetslöshetsersättning är att den sökande inom en tolvmånadersperiod ska ha arbetat i minst sex månader under minst 80 timmar per månad alternativt minst 50 timmar under sex sammanhängande månader med minst 480 timmar totalt. Detta grundläggande villkor, det s.k. arbetsvillkoret, bidrar till att ge arbetslöshetsförsäkringen karaktären av ”allt-eller-inget”. Det betyder i praktiken att den som har arbetat knappt halvtid under ett halvår får rätt till ersättning, medan den som har arbetat heltid under fem månader står utan rätt till arbetslöshetsersättning och går miste om ekonomisk trygghet under omställningstiden.

Medlemsvillkoret innebär att den sökande, utöver att uppfylla arbetsvillkoret, ska ha varit medlem i minst tolv månader för att få rätt till inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning. Om arbetslösheten för en

person inträder innan tolv månader har passerat, har medlemsavgiften på kort sikt betalats i onödan. Kravet på att medlemskapet ska ha varat under en viss minsta tid innan ersättning får betalas ut kan å ena sidan försvaras med att den sökande under denna tid först bidrar till arbetslöshetsförsäkringens finansiering. Det perspektivet följer av att det rör sig om en försäkring. Å andra sidan kan den långa väntetiden för att få någon utväxling av medlemskapet innebära att vissa grupper avstår från att inkomstbortfallsförsäkra sig.

Alltför många står utanför

Drygt fyra av tio arbetslösa har rätt till arbetslöshetsersättning. Täckningsgraden för kvinnor är något lägre än för män (se kapitel 27). Med tanke på den frivilliga arbetslöshetsförsäkringens funktion och legitimitet är det oroväckande, eftersom fler riskerar att stå utan inkomstbortfallsförsäkring under en lågkonjunktur. Denna utmaning har, inte minst, blivit tydlig i samband med Corona-pandemins ekonomiska effekter våren 2020. Den låga täckningsgraden betyder därför inte bara minskad ekonomisk trygghet för de personer som står utanför försäkringen, utan också att arbetslöshetsförsäkringens legitimitet och funktion som en automatisk stabilisator vid lågkonjunktur kan ifrågasättas.

5.3. Administrationen är krånglig och det finns brister i kontrollen

En komplicerad administration

Administrationen vid ansökan om arbetslöshetsersättning är komplicerad. Det är ett omfattande material som ska sändas in av den sökande och hanteras av arbetslöshetskassorna. Även enkla ärenden inkluderar många moment. Administrationen är inte bara tung för den sökande och för de arbetslöshetskassor som ska hantera ansökan. Den sökandes begäran om arbetsgivarintyg från en tidigare arbetsgivare kan även innebära att arbetsgivaren får gräva djupt i arkiven. Det handlar inte bara om att arbetsgivaren behöver leta fram uppgifter om vilken ersättning som utbetalats utan också om att ta reda på vilken kalendermånad som arbetet utfördes och vilken

ersättning som utbetalats för vilken månads arbete. Den administrativa bördan kan i synnerhet vara betungande för små arbetsgivare. Administrationen i ett vanligt ärende är alltså omfattande för alla inblandade parter. Det finns dessutom särskilda situationer som t.ex. vid arbete som uppdragstagare där ytterligare (reglerade eller oreglerade) villkor ställs för att rätten till ersättning ska kunna prövas av arbetslöshetskassan.

Den omfattande administrationen leder till långa väntetider innan enskilda kan få ut sin ersättning. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, förkortad IAF, har i rapporten Tid från arbetslöshet till

utbetalning (2016:1) konstaterat att arbetslöshetskassorna i nuläget

har att arbeta med olika former av informationsgivning och nyttjande av automatiska tjänster från t.ex. Försäkringskassan för att förkorta genomströmningstiden. IAF anger dock att de ”långa (handläggnings)tiderna i mångt och mycket beror på att arbetslöshetsförsäkringen har blivit mycket komplex med tiden”. IAF menar vidare att ”det är rimligt att anta att det skulle innebära kortare tider om man i framtiden bestämde ersättningen enbart utifrån inkomst och inte som i dag även utifrån arbetad tid” och att ”en ökad digitalisering kommer sannolikt att medverka till att ytterligare korta tiden mellan arbetslöshet och utbetalning av arbetslöshetsersättning.”

Kontrollen av utbetalad ersättning är bristfällig

Nuvarande system kan vid en första anblick ge sken av ordning och reda, men den omfattande administration som omgärdar dagens arbetslöshetsförsäkring vägs inte upp av motsvarande möjligheter att kontrollera att lämnade uppgifter faktiskt är korrekta. Det innebär att det finns en obalans när det gäller kraven som ställs på detaljrikedomen avseende de uppgifter som ska lämnas och på hur kontrollfunktionen fungerar i praktiken.

Regeringen har lagt stor vikt vid kontrollen av att rätt ersättning betalas ut från välfärdssystemen. Flera utredningar har de senaste åren tillsatts med denna fråga i fokus, se exempelvis slutbetänkandet1som lämnats av Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärds-

systemen (Fi 2016:07). Det är nödvändigt med tanke på arbetslös-

hetsförsäkringens syfte och konstruktion. Det informationsövertag

1SOU 2019:59.

som den som gör anspråk på arbetslöshetsersättning har gentemot arbetslöshetskassan när det gäller vilka arbeten som finns att söka och hur aktiv den sökande behöver vara för att få ett nytt arbete, gör att kontrollen av om den sökande faktiskt söker arbete är särskilt viktig.

Det är också av stor vikt att den enskilde inte får felaktigt utbetald ersättning, exempelvis p.g.a. av att den sökande får ersättning från flera trygghetssystem samtidigt eller arbetar under tid som arbetslöshetsersättning betalas ut.

5.4. Regelverket är inkonsekvent och i vissa delar svårt att förstå

Regelverket är i vissa avseenden inkonsekvent

I dag kan regelverket upplevas som ett snårigt lappverk. Regelverket är svåröverskådligt och inkonsekvent utformat. Regler av samma slag finns på olika normgivningsnivåer, dvs. både i lag, förordning och i föreskrifter på myndighetsnivå. Vissa principer är inte kodifierade i lag och tillämpare av arbetslöshetsförsäkringen behöver ibland läsa mellan raderna för att kunna tolka regelverket. Sammantaget behöver regelverket reformeras för att bli enklare att tillämpa och förstå.

Reglernas utfall är oförutsebara för enskilda

Dagens bestämmelser för arbetsvillkoret är komplicerade. Utöver detaljerade krav på i vilken omfattning och när arbetet ska vara utfört kan ramtiden, dvs. den tid som arbetsvillkoret ska vara uppfyllt inom, förskjutas med s.k. överhoppningsbar tid. Även reglerna för den överhoppningsbara tiden är komplicerade och medför att ramtiden ofta blir upphackad. Det gör att det kan vara svårt att förutse försäkringsutfallet.

Dagsförtjänsten (den genomsnittliga lönen per dag) och den s.k. normalarbetstiden (den genomsnittligt arbetade tiden) ska beräknas utifrån ramtiden. Samma utmaningar som gäller för prövning av arbetsvillkoret finns för beräkning av dagsförtjänsten och normalarbetstiden, men användningen av schabloner i kombination med regler för avdrag vid sjukfrånvaro och tillägg för t.ex. sjuklön och

ob-ersättningar, gör beräkningen ännu mer detaljerad. Som följd är det få sökande som kan förutse vilken ersättning som faktiskt kommer att lämnas.

Reglerna är inte anpassade till nya förvaltningslagen

Dagens regler om handläggning av ärenden, omprövning och överklagande av beslut m.m. har i viss utsträckning sin förebild i den gamla förvaltningslagen (1986:223). Från och med den 1 juli 2018 gäller dock en ny förvaltningslag (2017:900). Arbetslöshetskassorna ägnar sig i stor utsträckning åt sådan handläggning av ärenden och myndighetsutövning som normalt styrs av förvaltningslagen. Stora delar av ärendehandläggningen inom arbetslöshetsförsäkringen utgör myndighetsutövning, t.ex. beslut om rätten till arbetslöshetsersättning, avstängning från rätten till sådan ersättning och återkrav av arbetslöshetsersättning. I dagens regelverk för arbetslöshetsförsäkringen saknas det i stora delar uttryckliga regler om handläggningen av ärenden likt de som finns och som gäller för myndigheter. Dagens knapphändiga reglering avseende handläggning av ärenden inom arbetslöshetsförsäkringen är otillfredsställande. De behöver kompletteras med grundläggande förvaltningsrättsliga bestämmelser för att öka rättssäkerheten och förutsebarheten för enskilda och underlätta tilllämpningen av försäkringen.

5.5. Andra problem och utmaningar

Oklart vad som händer när en arbetslöshetskassa inte kan betala ut ersättning

Rätten till arbetslöshetsersättning regleras i lag och betalas ut av den arbetslöshetskassa som den sökande är medlem i, eller, i Alfa-kassans fall, den sökande är ansluten till. Om den sökande inte är medlem i någon arbetslöshetskassa betalar Alfa-kassan ut ersättning till den som är ersättningsberättigad. Systemet vilar därigenom delvis på föreningsmedlemskap.

Arbetslöshetskassorna får stöd genom att staten ger statsbidrag för kostnader för ersättningen. Staten kan även lämna ytterligare bidrag för andra ändamål. En arbetslöshetskassa kan trots det sakna

personella möjligheter att administrera försäkringen och/eller komma på ekonomiskt obestånd. Innan så sker, kan en eller flera arbetslöshetskassor välja att slås samman eller att en arbetslöshetskassa går upp i en annan (fusioneras). En förutsättning är att de berörda arbetslöshetskassorna frivilligt låter detta ske. Utöver frivillig fusion finns det inte reglerat under vilka förutsättningar en arbetslöshetskassas verksamhet ska upphöra.

Sammantaget innebär det ett potentiellt problem om en person som beviljats rätt till arbetslöshetsersättning enligt lag, saknar möjligheter att få ut sin ersättning på grund av att den sökandes arbetslöshetskassa inte kan fullfölja sina uppgifter.

Frånkännande

Den som lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter eller låter bli att anmäla uppgifter av betydelse för rätten till ersättning kan uteslutas ur en arbetslöshetskassa. Om den sökande inte är medlem i en arbetslöshetskassa eller om särskilda skäl talar emot uteslutning ska han eller hon frånkännas rätt till ersättning. Lagstiftarens avsikt, att uteslutning ska vara en tyngre sanktion än frånkännande, uppnås emellertid inte i alla ärenden. Kravet på att den sökande ska arbeta i 80 dagar kan i praktiken innebära att eventuella återstående ersättningsdagar hinner förverkas innan detta skett och att den sökande är tvungen att uppfylla ett nytt arbetsvillkor. För den som utesluts kan ersättningen, t.ex. genom överhoppningsbar tid, återupptas efter ett år.

Det har därtill har det uppstått frågor om det bör finnas någon bortre gräns för frånkännande. En sådan saknas i den nuvarande ordningen. I teorin innebär det att en arbetslöshetskassa måste kontrollera om arbetskravet fullgjorts, även om frånkännandet ligger flera år bakåt i tiden och trots att ett nytt arbetsvillkor uppfyllts.

6. Inkomstuppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationer

6.1. Arbetsgivardeklarationer på individnivå

Allmänt

I december 2016 lämnade regeringen över förslaget om uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen (prop. 2016/17:58) till riksdagen, som i maj 2017 beslutade att genomföra den föreslagna reformen. Det huvudsakliga syftet med skattereformen är att bidra till att bekämpa och begränsa skattefusk och skatteundandragande. Reformen har implementerats i två steg. Arbetsgivare som har fler än 15 anställda och som måste föra personalliggare har sedan den 1 juli 2018 varit skyldiga att redovisa månadsvisa inkomstuppgifter på individnivå i sina arbetsgivardeklarationer. Sedan den 1 januari 2019 har alla arbetsgivare varit skyldiga att redovisa arbetsgivardeklarationer på individnivå på motsvarande sätt.

Arbetsgivardeklaration lämnas numera på individnivå

I arbetsgivardeklarationerna lämnas uppgifter om en viss betalningsmottagares ersättning för arbete under en redovisningsperiod. Arbetsgivare som gör redovisningar om utbetalningar på individnivå i arbetsgivardeklarationen behöver inte lämna en årlig kontrolluppgift för dessa utbetalningar, 25 kap. 1 § skatteförfarandelagen (2011:1244).

Vilka som ska lämna en arbetsgivardeklaration

I 26 kap. skatteförfarandelagen finns bestämmelser om vem som ska lämna en arbetsgivardeklaration. Den som är skyldig att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter ska lämna en skattedeklaration (26 kap. 2 §). Sådana skatteavdrag och arbetsgivaravgifter ska redovisas i en arbetsgivardeklaration för redovisningsperioden. En redovisningsperiod är detsamma som en kalendermånad (26 kap. 10 §). Den som betalar ut ersättning som är underlag för statlig ålderspensionsavgift är också skyldig att lämna en skattedeklaration och redovisa ersättningen i en arbetsgivardeklaration (26 kap. 3 §).

Ersättningar som ska redovisas per betalningsmottagare i arbetsgivardeklarationen

I 26 kap. 19 a § skatteförfarandelagen finns bestämmelser om vilka uppgifter som ska lämnas per betalningsmottagare i arbetsgivardeklarationen. En arbetsgivardeklaration ska för varje betalningsmottagare innehålla uppgift om ersättning

  • för arbete som utbetalaren är skyldig att göra skatteavdrag för
  • som utbetalaren är skyldig att göra skatteavdrag för enligt 13 kap.

3 och 4 §§skatteförfarandelagen

  • skatteavdragets belopp
  • som utbetalaren är skyldig att betala arbetsgivaravgifter för
  • som är underlag för statlig ålderspensionsavgift enligt lagen

(1998:676) om statlig ålderspensionsavgift och

I huvudsak ska uppgifter redovisas i arbetsgivardeklaration bara då arbetsgivaren betalat ut ersättning som utgör inkomst av tjänst och som är underlag för skatteavdrag eller arbetsgivaravgifter. Ersättning från t.ex. pensionsförsäkring ska inte redovisas i arbetsgivardeklarationen. Ålderspensionsförsäkringar ska inte heller redovisas i arbetsgivardeklarationerna.

Arbetsgivardeklarationerna kan även innehålla arbetsställenummer. Arbetsställenummer används av Statistiska centralbyrån, för-

kortad SCB, för statistik om sysselsättning. Arbetsställenumret är kopplat till arbetsställets belägenhetsadress och används främst i den registerbaserade arbetsmarknadsstatistiken (RAMS) för att kunna knyta de anställda till rätt belägenhet och bransch.1

En mottagare som har ingått ett socialavgiftsavtal med sin arbetsgivare ska endast redovisa den ersättning för vilka arbetsgivaravgifter betalas för samt avdrag med tillämpning av 2 kap. 21 § socialavgiftslagen (2000:980) och periodens arbetsgivaravgifter.

Rättelser och beslut

Rättelser

Om en felaktig uppgift har lämnats i en arbetsgivardeklaration ska den deklarationsskyldige ändra uppgiften snarast. Samma skyldighet gäller om en uppgift skulle saknas i arbetsgivardeklarationen. Betalningsmottagaren kan ändra eller lägga till uppgifter skriftligen. Ändring eller tillägg kan inte göras efter utgången av det sjätte året efter det kalenderår som uppgiften avser.

Skatteverket får ändra en felaktig identifikationsuppgift om en betalningsmottagare om det rör sig om en uppenbar felskrivning eller något annat uppenbart förbiseende. Skatteverket får i uppenbara fall komplettera deklarationen med en identifikationsuppgift som saknas.

Skatteverket kan inte stå som garant för att uppgifter som lämnas och redovisas vidare till arbetslöshetskassorna är korrekta eller meddela ändringar och tillägg per automatik. Det är upp till myndigheter och arbetslöshetskassor att bedöma tillförlitligheten i de uppgifter som lämnas via arbetsgivardeklarationerna, se vidare i Uppgifter på

individnivå i arbetsgivardeklarationen2 för resonemang om detta.

Beslut

Om en skattedeklaration lämnas i rätt tid och på rätt sätt anses ett beslut om skatten och avgifterna ha fattats i enlighet med deklarationen (s.k. automatiskt beslut). Om ett automatiskt beslut har fattats och det därefter kommer in en arbetsgivardeklaration eller en

1 Källa: www.scb.se. 2Prop. 2016/17:58, s. 91.

förenklad arbetsgivardeklaration för sent, ska beslut om skatt och avgifter anses ha fattats i enlighet med denna deklaration (s.k. automatisk ändring). Detta gäller bara om en eller flera förenklade arbetsgivardeklarationer har lämnats och omprövning inte har begärts eller beslutats (53 kap. 2 § skatteförfarandelagen).

Om en uppgift är felaktig eller saknas i skattedeklarationen kan uppgiftslämnaren begära omprövning eller överklaga beslutet. Skatteverket ska bara ompröva beslut som har någon rättslig eller faktisk verkan.3

En begäran om omprövning ska vara skriftlig och enligt huvudregeln ha kommit in till Skatteverket senast det sjätte året efter utgången av det kalenderår då beskattningsåret har gått ut (66 kap. 6–7 § första stycket skatteförfarandelagen).

Om Skatteverket beslutar att ompröva ett beslut till nackdel för den som beslutet gäller ska det meddelas inom två år från utgången av det kalenderår då beskattningsåret har gått ut (två-årsfristen). Skatteverket får fatta beslut om efterbeskattning under vissa förutsättningar. Ett sådant beslut ska meddelas inom sex år från utgången av det kalenderår då beskattningsåret har gått ut (66 kap.21 och 27 §§skatteförfarandelagen).

Skatteverkets beslut i en fråga som har betydelse för beskattningen eller något annat förhållande mellan en enskild och det allmänna får överklagas av den som beslutet gäller (67 kap. 2 § första stycket skatteförfarandelagen). Ett överklagande ska enligt huvudregeln ha kommit in till Skatteverket senast det sjätte året efter utgången av det kalenderår då beskattningsåret har gått ut (67 kap. 12 § första stycket skatteförfarandelagen).

Om en uppgift som har lämnats i arbetsgivardeklarationen är felaktig eller saknas och uppgiften har betydelse för beskattningen eller något annat förhållande mellan den uppgiftsskyldige och det allmänna kan Skatteverkets beslut, som har fattats med ledning av bl.a. innehållet i arbetsgivardeklarationen, omprövas eller överklagas.

3Prop. 2010/11:165 s. 1071.

Underrättelseskyldighet mellan Skatteverket och myndigheter

Skatteverket har i vissa fall en underrättelseskyldighet enligt lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Lagen gäller sådana bidrag eller ersättningar och lån som enligt lag eller förordning beslutas av Migrationsverket, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna.

Om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp, ska underrättelse om detta lämnas till den myndighet eller organisation som har fattat beslutet. Av underrättelsen ska det framgå vilka omständigheter som ligger till grund för antagandet att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp.

Utlämnande av uppgifter

Skatteverket lämnar ut vissa uppgifter i beskattningsdatabasen till arbetslöshetskassorna. Uppgifter per betalningsmottagare i arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardeklaration, identifikationsuppgifter för den uppgiftsskyldige och betalningsmottagaren och uppgift om redovisningsperiod ska lämnas om det har betydelse för kontroll och beräkning av ett ärende om arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad ALF.

Arbetslöshetskassorna får inte ha direktåtkomst till beskattningsdatabasen. I stället lämnas uppgifter ut i elektronisk form på medium för automatiserad behandling i den utsträckning som det behövs för beräkning eller kontroll av arbetslöshetsersättning enligt ALF, vilket framgår av 8 d §, förordning (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet.

Däremot har både den enskilde betalningsmottagaren (om de uppgifter som gäller de själva) och den deklarationsskyldige (om de uppgifter som de har lämnat) direktåtkomst till uppgifterna hos Skatteverket.

6.2. Kontantprincipen innebär vissa utmaningar

Allmänt

Uppgifterna i arbetsgivardeklarationerna om bl.a. utbetalda ersättningar redovisas, som påpekats ovan, enligt kontantprincipen. Kontantprincipen innebär att inkomsterna redovisas för den period som inkomsten eller ersättningen betalats ut, till skillnad från periodiserade uppgifter som redovisas med hänsyn till när arbetet utförts. Det innebär utmaningar för en arbetslöshetsförsäkring som grundas på dessa uppgifter. I detta avsnitt redovisas de praktiska följderna av kontantprincipen som bör beaktas vid utformningen av regelverket.

Hur kontantprincipen en utmaning

Redovisningsfrekvensen

Kontantprincipen gör att redovisningsfrekvensen (dvs. hur ofta och när intjänade inkomster utbetalas och redovisas) får stor betydelse för vilka inkomster som ska beaktas och hur de ska beaktas i ärenden om arbetslöshetsersättning.

Vid prövning av rätten till arbetslöshetsersättning uppstår utmaningar bl.a. gällande om det är när inkomsterna har förvärvats eller när de har redovisats som ska beaktas. Redovisningsfrekvensen har även betydelse för inkomster under pågående arbetslöshet, då den sökande kan ha sysselsättning men sakna inkomster och vice versa.

De problem som kan uppstå med anledning av hur inkomster redovisas kallas i det följande för minuslön, noll-lön och dubbel-lön. Det finns också utmaningar när det gäller hanteringen av inkomster som redovisas i form av klumpsumme-lön samt för- och efterskottslön.

”Minuslön”

”Minuslön” uppstår när ett avdrag för tidigare erhållen lön sker i efterhand. Ett exempel är när en arbetstagare har fått en månadslön, men varit sjukfrånvarande i slutet av samma månad. Arbetstagaren får då ett löneavdrag på nästkommande utbetalning. Om lönen från arbetsgivaren för denna månad är låg eller om arbetstagarens anställ-

ning har upphört, riskerar han eller hon att bli återbetalningsskyldig till arbetsgivaren för den lön som utbetalats.

Detta bör sannolikt vara ett mindre problem eftersom det sällan förekommer stora avdrag. Avdraget resulterar vanligen i reducerad lön eller kvittas mot andra innestående ersättningar, t.ex. semesterersättingar. Utmaningen kvarstår emellertid, eftersom avdraget varken kommer att synas i arbetsgivardeklarationerna eller behöva rättas i dessa.

”Noll-lön”

”Noll-lön” kan uppstå när arbetstagaren går från månadslön till timlön. Som exempel kan anges en person som under månad 1 har månadslön och som under månad 2 går över till en anställning som ersätts med timlön. En månadslön utbetalas vanligen för samma månad som arbetet utförts, dvs. månad 1. Timlön utbetalas vanligen månaden efter det att arbetet utförts. Det arbete som utförts under månad 2 utbetalas alltså först månad 3. Redovisningsfrekvensen för arbetstagaren medför i detta fall att det ser ut som att arbetstagaren saknar inkomster under månad 2. Avbrott i redovisningen av inkomstuppgifter uppstår i detta fall trots att arbetstagaren under hela perioden egentligen har haft ett anställningsförhållande till en arbetsgivare.

”Dubbel-lön”

Ett scenario som ligger nära ”noll-lön”-scenariot är dess motsats, ”dubbel-lön”. Ett sådant scenario uppstår vanligen vid övergång från timlön till månadslön.

Arbetstagaren har i detta exempel en timlön under månad 1, och får därefter anställning med månadslön under månad 2. Lönen för månad 1 (timlön) utbetalas då under månad 2. Det gör emellertid också lönen för månad 2 (månadslön). Redovisningsfrekvensen medför då att det ser ut som att arbetstagaren har dubbel lön under månad 2.

”Klumpsumme-lön”

Det finns situationer, t.ex. vid avgångsvederlag, där inkomster eller ersättningar avser en längre tidsperiod, men betalas ut som klumpsumma. Företeelsen med större engångsutbetalningar kan även uppstå mer eller mindre ofta för vissa kategorier av sysselsatta. Ett exempel är uppdragstagare, där uppdragstagaren och uppdragsgivaren kan komma överens om när och hur ersättningen utbetalas. Som en följd av detta ser det ut som att den sökande har en mycket hög lön vid ett tillfälle, för att därefter helt sakna inkomster.

För- och efterskottslön

Det finns även andra ersättningar som utbetalas i förskott eller i efterskott, t.ex. ferielön. I praktiken blir även den som arbetar med timlön ersatt i efterhand. Det kommer särskilt att bli tydligt i situationer när anställningsförhållandet har upphört, men lön ändå har betalats ut (i efterskott).

När kontantprincipen är en utmaning

Inkomster under arbetslöshet

Om villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning grundas på inkomstuppgifter, blir arbetslöshetsförsäkringen som helhet en inkomstbortfallsförsäkring. I detta sammanhang bör det övervägas vilka krav som ska finnas när det gäller arbetslöshet mätt i tid. Det måste också övervägas hur inkomster som redovisas under pågående arbetslöshet ska beaktas.

Arbetsvillkoret och beräkning av ersättningens storlek

För att ha rätt till arbetslöshetsersättning krävs enligt den nuvarande lagen att den sökande har uppfyllt ett arbetsvillkor. Villkorets utformning innebär att prövningen av rätten till ersättning fokuserar på när arbetet utförts. Bara sådant arbete som utförts under ramtiden, löneutbetalningar obeaktade, får räknas med. Detta gäller även vid beräkning av normalarbetstiden och, i förekommande fall, dagsförtjänsten. För den som får engångsutbetalningar i form av exempelvis avgångs-

vederlag finns bestämmelser som räknar om ersättningen till arbetad tid. Detta gäller enligt praxis även vid exempelvis klumpsummor som utgör ersättning för uppdrag. Vid utformningen av nya kvalifikationsvillkor bör det utredas om, och i så fall hur, dessa principer ska beaktas. Det bör också utredas hur klumpsummor bör omräknas.

Överhoppningsbar tid

Överhoppningsbar tid enligt den nuvarande lagen anger vilken tid som ska bortses från vid prövning av rätten till arbetslöshetsersättning. Syftet med överhoppningsbar tid är att den arbetssökande inte ska hamna i ett sämre läge p.g.a. en längre tids sjukdom, föräldraledighet eller studier etc.

Om inkomster som intjänats andra månader än den överhoppningsbara redovisas den överhoppningsbara månaden, uppstår frågan om månaden bör tillgodoräknas eller hoppas över.

Bisyssla och deltidsbegränsning

Enligt den nuvarande lagen kan sökande som före arbetslöshetens inträde har utfört förvärvsarbete vid sidan om en heltidssysselsättning få förvärvsarbetet klassat som bisyssla. Det betyder att arbetet kan utföras i samma utsträckning som tidigare, utan att det påverkar ersättningsrätten. Om ordningen ska bestå, bör det utredas hur inkomsterna, beroende på redovisningsfrekvens, ska beaktas vid prövningen. Detsamma gäller begränsningsregler av hur länge en sökande kan uppbära arbetslöshetsersättning vid sidan om deltidsarbete.

Redovisning av inkomster under arbetslöshet och kontroll

Om inkomsterna ska redovisas när de inarbetas måste det övervägas om redovisning ska ske enligt nuvarande ordning, dvs. per dag under en given ersättningsvecka, eller om redovisningen av erhållen lön bör ske veckovis eller månatligen. Detta har i sin tur betydelse för ersättningens form, dvs. om den nuvarande veckoförsäkringen ska bestå eller inte. Det har också stor betydelse för arbetslöshetskassornas kontroll av utbetalad arbetslöshetsersättning.

7. En ny arbetslöshetsförsäkring

7.1. Inledning

Detta kapitel innehåller utredningens övergripande utgångspunkter för utformningen av en ny arbetslöshetsförsäkring. I kapitlet lämnas också förslag på den rättsliga strukturen för den nya arbetslöshetsförsäkringen.

7.2. Övergripande utgångspunkter för utformningen av en ny arbetslöshetsförsäkring

En försäkring förankrad i historien men konstruerad för nutiden

Arbetslöshetsförsäkringen har vuxit fram parallellt med och i nära symbios med närliggande system och arbetsmarknadspolitiken i stort. Det är klokt att bygga en arbetslöshetsförsäkring på historiskt förankrade principer. Arbetslöshetsersättningen bör därför även i fortsättningen utgöra ett ekonomiskt stöd under en begränsad tid till den som har förlorat sitt arbete och ställer om till ett annat. Arbetslöshetsförsäkringen bör med andra ord vara en omställningsförsäkring för den som har en tidigare förankring på arbetsmarknaden. Arbetslöshetsförsäkringen har historiskt kompletterats av en aktiv arbetsmarknadspolitik och det är en rimlig utgångspunkt att det, oavsett organisationsform, även i framtiden kommer att finnas aktiva insatser som komplement och stöd till den som behöver detta för att kunna ställa om till ett nytt arbete. Arbetslöshetsförsäkringen bör slutligen även i fortsättningen vara administrerad av arbetslöshetskassor och omfatta alla som uppfyller ersättningsvillkoren, samtidigt som det bör vara frivilligt att via medlemskap skaffa sig ett starkare försäkringsskydd.

Arbetslöshetsförsäkringen bör dock vara konstruerad så att den kan anpassas till utvecklingen på arbetsmarknaden och kan utjämna omotiverade skillnader i rätten till ersättning för olika former av förvärvsarbete. Mindre vikt bör läggas på hur arbetet utförs. Kopplingen mellan individens rätt till arbetslöshetsersättning och hans eller hennes bidrag till finansieringen av den gemensamma välfärden bör tydliggöras. Om så sker ökar legitimiteten både för arbetslöshetsförsäkringen och skattesystemet. Villkor för rätt till ersättning bör därför formuleras så att det i normalfallet har inneburit att socialavgifter har inbetalats.

Ett förutsebart försäkringsskydd och en lättadministrerad arbetslöshetsförsäkring

Den som förvärvsarbetar ska kunna förstå under vilka förutsättningar ersättning betalas ut i händelse av arbetslöshet. Även personer vars uppdragsformer varierar har behov av denna trygghet. Målet bör vara en arbetslöshetsförsäkring som är lika lätt att förutse för anställda som för företagare, uppdragstagare och kombinatörer. Det ska vara naturligt att försäkra sig även vid kortare påhugg. Det förutsätter ett tydligt och transparent regelverk med tydlig struktur och enhetliga begrepp.

Arbetslöshetsförsäkringen ska vidare kunna digitaliseras och automatiseras så att den är tillgänglig och lätthanterlig för arbetsgivare, sökande och arbetslöshetskassor. Regelverket måste därför inriktas på att tillgängliga verktyg, framför allt uppgifter från Skatteverket om arbetsgivardeklarationer på individnivå, ska kunna användas så effektivt så möjligt, samtidigt som grundläggande villkor för rätten till arbetslöshetsersättning värnas.

Arbetslöshetsförsäkringen ska vara hållbar men skalbar

Arbetslöshetsförsäkringen bör vara förutsebar över tid och inte behöva reformeras i grunden vid t.ex. politiska skiften eller stora förändringar i ekonomin och på arbetsmarknaden. Det innebär att försäkringen bör vara skalbar och kunna förändras efter politisk vilja och ekonomiskt behov, utan att den i grunden förändras. Det förutsätter tydliga principer som samlar en bred politisk majoritet, sam-

tidigt som exempelvis ersättningsnivåer och tillgången till försäkringsskydd kan förändras över tid.

Utredningens utgångspunkt är därför en annan än vad som skulle vara fallet om arbetslöshetsförsäkringen var konjunkturbaserad. Möjligheten att införa en konjunkturbaserad arbetslöshetsförsäkring diskuterades bl.a. i 2011 års långtidsutredning1. Tanken med detta är att förstärka arbetslöshetsförsäkringens roll som en automatisk stabilisator i lågkonjunktur, t.ex. genom att låta ersättningsperioden förlängas eller ersättningens storlek höjas per automatik i vissa situationer. Utredningen föreslår i stället en hållbar arbetslöshetsförsäkring, med tydliga regler som gör det möjligt att förändra exempelvis kvalifikationsvillkoren och ersättningens storlek och längd, utan att försäkringen förlorar sin karaktär. Utredningen menar att detta är att föredra framför en försäkring där det redan är förutbestämt hur ersättningen ska förändras. Med utredningens förslag kan varje kris bemötas utifrån de utmaningar som föreligger just där och då.

En annan fråga som lyfts återkommande är möjligheten att indexera arbetslöshetsförsäkringen. Den nuvarande försäkringen är inte indexerad, vilket har bidragit till att ersättningens tak har varit oförändrat under mycket lång tid. Trots de fördelar som en indexering skulle kunna medföra anser utredningen inte att ett eventuellt reformutrymme för arbetslöshetsförsäkringen bör intecknas i förväg och på ett förutbestämt sett, oavsett den ekonomiska utvecklingen. Det kan i vissa fall t.ex. vara motiverat att låta ersättningen vara lägre, men ersättningsperioden längre, eller att låta fler få ersättning eller ett högre försäkringsskydd än att per automatik höja ersättningens tak. Även här menar utredningen att det är bättre att tillåta ett flexibelt system än att försäkringen förändras per automatik.

En tillitsfull men tillförlitlig kontroll

Dagens arbetslöshetsförsäkring är detaljinriktad, men kontrollen av om rätt ersättning utbetalas baseras ofta på uppgifter som inte kan eller är mycket svåra att kontrollera. Försäkringen bör vara utformad med tillit till den enskildes uppgifter, men med en reell möjlighet för arbetslöshetskassorna att kontrollera om uppgifterna stämmer. En

1 Se t.ex. Långtidsutredningen, SOU 2011:2, bilaga 9.

viktig del i tillförlitligheten är att rätten till ersättning och beräkningen av ersättningens storlek baseras på uppgifter från Skatteverket.

7.3. Ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen

Förslag: Lagen om arbetslöshetsförsäkring ska ersättas av en ny

lag. Den nya lagen ska göras tydligare och mer användarvänlig än den nuvarande lagen, bl.a. genom att den förses med en innehållsförteckning och delas upp i kapitel med underrubriker.

Den nya lagen ska innehålla bestämmelser som i huvudsak motsvarar de som finns i den nuvarande lagen, bl.a. bestämmelser om villkoren för rätt till ersättning, bestämmelser om hur ersättningens storlek och längd ska fastställas samt bestämmelser om handläggning av ärenden och överklagande av beslut. Den nya lagen ska benämnas lagen om arbetslöshetsförsäkring.

Bedömning: Förordningen om arbetslöshetsförsäkring bör ersättas

av en ny förordning. Den nya förordningen bör innehålla bestämmelser som i huvudsak motsvarar de som finns i den nuvarande förordningen. Den nya förordningen bör benämnas förordningen om arbetslöshetsförsäkring.

Skälen för förslaget och bedömningen

Inledning

Arbetslöshetsförsäkringen regleras i huvudsak i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad ALF, och i förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad ALFFo. Lagen och förordningen kompletteras av myndighetsföreskrifter utfärdade av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, förkortad IAF. Merparten av regelverkets bestämmelser finns i ALF. Bland annat regleras i stor utsträckning de villkor som ska vara uppfyllda för att en sökande ska ha rätt till arbetslöshetsersättning i lagen. De allmänna villkoren som gäller för att en sökande ska ha rätt till ersättning framgår av 9–11 §§ ALF. De övriga villkoren som ska vara uppfyllda regleras i 12–23 g §§ ALF, vilka omfattar bestämmelser om arbetsvillkor, ramtid och överhoppningsbar tid, ersättningens form, karenstid och

ersättningstidens längd samt normalarbetstid. I lagen regleras även principerna för att fastställa dagpenningens storlek (24–32 §§ ALF). Det finns även särskilda bestämmelser som gäller för företagare och sökanden som deltidsarbetar (34–41 §§). Utöver detta finns bestämmelser om sanktioner, som delvis återknyter till de allmänna villkoren (43–46 b §§). Lagen innehåller vidare bestämmelser av mer processuell natur, t.ex. om ansökan (47–47 c §§), uppgiftsskyldighet (48 a–48 i §§) samt om överklagande, omprövning och ändring av beslut (49–65 §§). Slutligen innehåller lagen bestämmelser om återkrav av felaktigt utbetald ersättning (68–68 e §§).

Även om de allra flesta bestämmelserna för arbetslöshetsförsäkringen regleras i lag finns det vissa bestämmelser av central betydelse i förordning, t.ex. om dagpenningen storlek (3 och 4 §§ ALFFo). Även andra till lagen kompletterande bestämmelser finns i förordning, bl.a. vissa regler om företagare (5 a–5 c §§) och regler om sökanden som deltar i utbildning (14–16 §§). I förordningen förtydligas även vissa begrepp som förekommer i lagen, t.ex. vad som kan vara giltig anledning att lämna ett arbete (19 c § ALFFo). I förordningen finns även flera bemyndiganden till IAF som innebär att myndigheten bl.a. kan meddela föreskrifter om hur en sökande ska vara anmäld hos Arbetsförmedlingen (2 § ALFFo), hur pension som avser annan tid än månad eller år ska omräknas till ett dagbelopp (5 § ALFFo) och beräkning av ersättning vid deltidsarbete (10 § ALFFo). Förordningen innehåller även bestämmelser om föreskriftsrätt för IAF att meddela verkställighetsföreskrifter (31 § ALFFo).

Utredningens direktiv

Enligt utredningens direktiv ska utredningen lämna förslag till en ny effektivare arbetslöshetsförsäkring grundad på inkomster. Regelverket ska bli mer ändamålsenligt med ökad förutsebarhet och minskad administration, anpassat till nya förutsättningar. I utredningens uppdrag ligger att se över hur fler ska kunna kvalificera sig för och ansluta sig till försäkringen. Utredningen ska lämna förslag på en ny lag och förordning.

Centralt för utredningens uppdrag är att föreslå ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen som grundar sig på inkomster i stället för, som i dag, på arbetad tid. Om uppgifter om bl.a. utbetalda ersätt-

ningar för arbete som lämnas i arbetsgivardeklarationerna skulle kunna användas i arbetslöshetsförsäkringen skulle försäkringen kunna förenklas, administrationen effektiviseras och förutsebarheten för enskilda öka. Att använda uppgifter om bl.a. utbetalda ersättningar för arbete som lämnas i arbetsgivardeklarationerna inom arbetslöshetsförsäkringen skulle dessutom ge förutsättningar för bättre kontroll och därmed kunna leda till att motverka fusk och fel i försäkringen så att rätt ersättning betalas ut. En arbetslöshetsförsäkring grundad på inkomster skulle kräva betydande förändringar i dagens regelverk, men samtidigt skapa förutsättningar för ett nytt försäkringssystem och en översyn av systematik, etablerade begrepp och föreskriftsnivå inom försäkringen. Bland annat skulle dagens struktur där försäkringen är uppdelad mellan en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring behöva ses över och ersättas av en sammanhållen inkomstbortfallsförsäkring. Det bör även i det sammanhanget ses över om beräkningen av ersättningens storlek kan förenklas. Med anledning av att uppgifter i en arbetsgivardeklaration normalt redovisas för redovisningsperioder och att en redovisningsperiod omfattar en kalendermånad, bör även veckoförsäkringen som ersättningsform ses över.

Av direktivet framgår att en arbetslöshetsförsäkring som bygger på inkomster får stor påverkan på ALF. Utgångspunkten bör därför vara en ny lag som ökar förutsebarheten för enskilda och underlättar tillämpningen för arbetslöshetskassorna. En översyn av systematik och begrepp i den nuvarande lagen och ALFFo behöver göras även i de delar som inte direkt berörs av övergången från arbetad tid till inkomstuppgifter. Det bör analyseras vilka ändringar som i övrigt behövs för att få ett mer ändamålsenligt regelverk. Även andra bestämmelser, t.ex. branschspecifika regler, bör ses över. I sammanhanget bör det analyseras vilka delar av arbetslöshetsförsäkringen som är lämpliga att reglera i lag och vad som bör ligga på regeringen eller någon förvaltningsmyndighet att bestämma.

Nuvarande indelning mellan lag och förordning är i huvudsak ändamålsenlig

Som framgår ovan regleras i dag stora delar av arbetslöshetsförsäkringen i lag. I huvudsak kompletteras dagens lagbestämmelser av vissa förtydligande bestämmelser i förordning. Därtill har IAF delegerats

rätten att meddela myndighetsföreskrifter, både när det gäller bestämmelser av mer teknisk natur men också i frågor som kan anses vara av mer central betydelse för arbetslöshetsförsäkringens system, bl.a. föreskrifter om vilka arbeten som ska anses vara lämpliga.

Enligt utredningens uppfattning är dagens uppdelning mellan lag, förordning och myndighetsföreskrifter på ett övergripande plan ändamålsenlig. Det finns emellertid delar av regelverket som kan göras tydligare genom att hålla ihop regleringen av samma frågor på samma normgivningsnivå. Därtill kan det övervägas om vissa frågor av mer politisk karaktär bör regleras som lägst på förordningsnivå. Utredningen återkommer med förslag och i vissa fall bedömningar avseende detta i respektive kapitel.

En ny lag bör införas med tydliga kapitel och rubriker

Utredningen kan konstatera att det materiella innehållet i en ny arbetslöshetsförsäkring, så som det beskrivs i direktivet, skulle kräva en omfattande omarbetning av ALF och ALFFo. Förutom att dagens arbetsvillkor bör ersättas av ett inkomstvillkor framgår det av direktivet att en översyn av systematik och begrepp i den nuvarande lagen och ALFFo bör göras även i de delar som inte direkt berörs av övergången från arbetad tid till inkomstuppgifter. Det bör även analyseras vilka ändringar som i övrigt behövs för att få ett mer ändamålsenligt regelverk.

Därtill konstaterar utredningen att ALF och ALFFo är gamla och har genomgått många förändringar under årens lopp. Detta har fått till följd att den nuvarande strukturen, framför allt i ALF, är otydlig. Ändringarna har lett till att regelverket i flera avseende kan upplevas som svåröverskådligt och svårtillämpat. En mer lättillämpad reglering kan leda både till en mer korrekt tillämpning av lagen och till att handläggningen av ärenden blir effektivare och mer rättssäker. Om lagen blir lättare att förstå blir det även lättare för enskilda att bevaka sina rättigheter. Utredningen anser därför att det är angeläget att skapa en ny och mer användarvänlig lag för arbetslöshetsförsäkringen.

För att den nya lagen ska bli så lättillämpad som möjligt bör den ha en tydlig struktur. Lagen bör också utformas så att överskådligheten kan bestå trots de ändringar som kan komma att göras. Mot denna bakgrund bör den nya lagen förses med en samlad innehålls-

förteckning i början av lagen. Den bör även förses med tydliga kapitel som innehåller förklarande rubriker. Syftet med allt detta är att tillämparen snabbt ska kunna orientera sig och hitta de bestämmelser som är eftersökta.

En ny förordning utan kapitelindelning

Som framgår ovan bör den ordning som gäller avseende indelningen mellan lag och förordning i huvudsak bestå i ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen. Det innebär att en ny förordning inte kommer att bli särskilt omfångsrik. Mot den bakgrunden finns det inte skäl att, så som det finns för en ny lag, förse förordningen med en innehållsförteckning eller kapitel. Däremot bör förordningen förses med tydliga och beskrivande rubriker.

Lagens och förordningens rubriker

Den nuvarande lagen som styr arbetslöshetsförsäkringen och dess föregångare har båda benämnts lag om arbetslöshetsförsäkring. Enligt utredningen beskriver benämningen på ett bra sätt lagens innehåll. Detta gäller även för en ny arbetslöshetsförsäkring, även om den grundas på inkomster i stället för på arbetad tid. Den nya lagen bör därför benämnas lagen om arbetslöshetsförsäkring och den nya förordningen bör benämnas förordningen om arbetslöshetsförsäkring.

8. Inledande bestämmelser

8.1. Inledning

Detta kapitel innehåller förslag till inledande bestämmelser om arbetslöshetsförsäkringens syfte och förutsättningar för arbetslöshetsförsäkringen i stort.

8.2. Arbetslöshetsförsäkringens principiella grund

8.2.1. En samlad inkomstbortfallsförsäkring

Förslag: Det ska framgå av den nya lagen att arbetslöshetsförsäk-

ringen är en inkomstbortfallsförsäkring.

Bedömning: Bestämmelser som innehåller begreppet grundför-

säkring behöver anpassas till att arbetslöshetsförsäkringen föreslås vara en inkomstbortfallsförsäkring.

Skälen för förslaget: Ett syfte med den reform som ledde fram till

nuvarande arbetslöshetsförsäkring var att skapa en sammanhållen försäkring. Detta framgår av propositionen En allmän och samman-

hållen arbetslöshetsförsäkring.1 Trots denna ansats är arbetslöshets-

försäkringen uppdelad i en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring, där grundförsäkringen enbart baseras på utfört arbete medan inkomstbortfallsförsäkringen även grundas på tidigare inkomster. Utredningen ska analysera och lämna förslag till hur en arbetslöshetsförsäkring grundad på inkomster kan utformas. I direktiven anges det även att utredaren ska lämna förslag till en ny lag och en ny för-

1Prop. 1996/97:107.

ordning2. En arbetslöshetsersättning som till sin helhet grundas på inkomster innebär att hela arbetslöshetsförsäkringen blir en inkomstbortfallsförsäkring. Den som kvalificerar sig för arbetslöshetsersättning får därmed inkomstrelaterad ersättning, men med olika ersättningsnivå beroende på vilka villkor som är uppfyllda.

Dagens uppdelning av vilka som omfattas av vilken del av arbetslöshetsförsäkringen har främst betydelse för enskilda ersättningsfall när det gäller ersättningens storlek. Ur ett nationellt perspektiv finns sällan annan anledning att göra åtskillnad mellan grund- och inkomstbortfallsförsäkring. Sett ur ett större rättsligt perspektiv finns det ändå skäl att tydliggöra att den svenska arbetslöshetsförsäkringen är en sammanhållen inkomstbortfallsförsäkring som utbetalas med olika ersättningsnivåer. Det kan t.ex. ha betydelse vid bedömning av hur EU:s bestämmelser om samordning av de sociala trygghetssystemen3ska tillämpas för svenskt vidkommande.

För att tydliggöra att arbetslöshetsförsäkringen ska ses som en sammanhållen arbetslöshetsförsäkring grundad på tidigare inkomster från förvärvsarbete ska det därför framgå i inledningen av den nya lagen att arbetslöshetsförsäkringen är en inkomstbortfallsförsäkring.

Skälen för bedömningen: Som framgår ovan bör en ny arbets-

löshetsförsäkring vara en inkomstbortfallsförsäkring, dvs. en arbetslöshetsförsäkring där ersättningen grundas på förvärvsinkomster från arbete. Genom att arbetad tid inte direkt utgör en kvalifikationsgrund, även om arbete genom förvärvsinkomster fortsätter att vara centralt, kommer en ny försäkring därför inte att innehålla dagens grundförsäkring. Det innebär att det inte längre finns något behov av bestämmelser som anger att arbetslöshetsförsäkringen består av en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring. Det finns inte heller behov av att ha regler om t.ex. ersättningens storlek för dem som omfattas av grundförsäkringen. Nuvarande bestämmelser som helt eller delvis kommer att flyttas över till den nya lagen bör därför ses över i detta avseende.

2 En ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster; Dir. 2018:8 s. 9 ff. 3 Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.

8.2.2. Arbetslöshetsförsäkringens syfte

Förslag: Arbetslöshetsförsäkringen ska syfta till att ge arbetslösa

ekonomiskt stöd under omställning mellan arbeten. Försäkringen ska bidra till att tiden i arbetslöshet blir så kort som möjligt.

Skälen för förslaget: Arbetslöshetsförsäkringens syfte kan beskri-

vas ur flera perspektiv. Arbetslöshetsförsäkringen kan t.ex. sägas ha som syfte att ge arbetslösa ekonomisk trygghet vid arbetslöshet. En sådan beskrivning lägger tyngdpunkten på försäkringens betydelse för individen. Ett annat sätt att uttrycka det är att arbetslöshetsförsäkringen upprätthåller individens konsumtionsförmåga (betydelse för individen och samhällsekonomin) eller utgör en automatisk stabilisator vid lågkonjunktur (samhällsekonomin). I alla dessa beskrivningar är det den ekonomiska ersättningen i sig som är i fokus.

Principen att arbetslöshetsförsäkringen riktar sig till den som har tidigare förankring på arbetsmarknaden och under arbetslösheten står till arbetsmarknadens förfogande, dvs. att försäkringen är en omställningsförsäkring, är och har varit central inom arbetslöshetsförsäkringen. Arbetslöshetsförsäkringen omfattar därför inte var och en som av en eller annan anledning kan anses vara arbetslös, utan endast den som har haft ett förvärvsarbete och aktivt söker ett nytt. I denna beskrivning av omställningsförsäkringen ligger även att arbetslöshetsförsäkringen inte är en yrkes- eller branschförsäkring. Det är individens förutsättningar och möjligheter att ställa om som ska tas tillvara. Det är inte alltid detsamma som att målet är att den sökande ställer om till ett arbete inom samma yrke eller bransch som tidigare.

Genom detta förtydligande av försäkringens syfte framhävs även försäkringens principiella grund, dvs. vad som skiljer arbetslöshetsersättning från ersättning av annat slag. Det är med utgångspunkt från denna bestämmelse som villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning bör konstrueras. Utredningen bedömer därför att det bör införas en uttrycklig syftesbestämmelse i den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring.

8.2.3. Arbetslöshetsförsäkringens finansiering

Förslag: Det upplyses om att det finns bestämmelser om finan-

siering av arbetslöshetsförsäkringen i lagen om fördelning av socialavgifter och i lagen om arbetslöshetskassor.

Skälen för förslaget: Det är viktigt att skapa förståelse för sam-

bandet mellan skatter och avgifter och finansieringen av välfärden. Om förståelsen för samhällskontraktet i denna form förbättras, ökar legitimiteten för systemet. Av 9 § 1 lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter framgår det att arbetsmarknadsavgiften ska finansiera arbetslöshetsersättningen. Arbetslöshetsersättningen finansieras till en del också av finansieringsavgiften, dvs. den avgift som arbetslöshetskassorna betalar in till staten som finansiering av en del av statens kostnader för arbetslöshetsersättning. Det och hur avgiften beräknas framgår av 48 § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor, förkortad LAK. Arbetslöshetsförsäkringen i stort omfattar också arbetslöshetskassornas administration. Finansiering av administrationen sker genom medlemsavgifter eller administrationsavgifter, vilket framgår av 41 respektive 87 a §§ LAK. Kopplingen mellan finansieringen av ersättningen och rätten till arbetslöshetsersättning stärks dessutom genom att arbetslöshetsförsäkringen grundas på inkomster från förvärvsarbete.

Mot denna bakgrund anser utredningen att det i inledningen av den nya lagen bör finnas en upplysning om vilka lagar som reglerar arbetslöshetslöshetsförsäkringens finansiering.

8.3. Aktörer inom arbetslöshetsförsäkringen

Bedömning: Det bör framgå av den nya lagen vilka aktörer som

har ansvar inom arbetslöshetsförsäkringen.

Skälen för bedömningen: Utredningen ska enligt direktiven föreslå

en ny lag och förordning om arbetslöshetsförsäkring som ökar förutsebarheten för enskilda och underlättar tillämpningen för arbetslöshetskassorna. Det ligger inte i utredningens uppdrag att föreslå en ny ansvarsfördelning inom arbetslöshetsförsäkringen, men i det

nya regelverket bör det framgå vilka de centrala aktörerna på området är och vilka uppgifter de har i relation till försäkringen. Syftet med dessa regler är alltså inte att föreslå en ny ansvarsfördelning utan endast att tydliggöra vad som redan gäller i dag.

8.3.1. Arbetslöshetskassornas ansvar

Förslag: Arbetslöshetsförsäkringen ska handhas av arbetslöshets-

kassor som är registrerade enligt 7–14 §§ lagen om arbetslöshetskassor.

Skälen för förslaget

Arbetslöshetsförsäkringen handhas av arbetslöshetskassorna

Enligt den nuvarande ordningen handhas arbetslöshetsförsäkringen av arbetslöshetskassorna. Detta följer av 5 § ALF och 1 § LAK. Utöver de angivna lagarna styrs arbetslöshetskassorna i sitt uppdrag av förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring och förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor. I kassornas uppgifter, dvs. att handha arbetslöshetsförsäkringen, ingår bl.a. att utreda och pröva rätten till arbetslöshetsersättning, betala ut ersättning, fatta beslut om avstängning från rätt till ersättning, kräva tillbaka ersättning och föra talan i domstol.

Det ingår inte i utredningens uppdrag att förändra arbetslöshetskassornas uppdrag. Nuvarande ordning när det gäller arbetslöshetskassornas ansvar kommer därmed att bibehållas i den nya arbetslöshetsförsäkringen. För tydlighetens skull bör det av lagen framgå att det är sådana arbetslöshetskassor som har registrerats enligt LAK som avses.

8.3.2. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens ansvar

Förslag: Det upplyses om att det i 89–92 §§ lagen om arbetslös-

hetskassor finns bestämmelser om Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens ansvar för tillsyn och uppföljning över arbetslöshetskassorna och arbetslöshetsförsäkringen.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska ha ansvar för att

1. utfärda intyg till personer som uppfyller villkoren för rätt att

med bibehållen ersättning söka arbete i något annat EU- eller EES-land eller i Schweiz, och

2. föra det allmännas talan i domstol som anges närmare i den

nya lagen.

Skälen för förslaget

IAF utövar tillsyn över arbetslöshetsförsäkringen

Enligt den nuvarande ordningen har Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, förkortad IAF, ansvar för tillsynen över arbetslöshetsförsäkringen. Tillsynen i detta avseende innefattar bl.a. hur arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen handhar arbetslöshetsförsäkringen respektive kontrollerar om den sökande uppfyller vissa villkor för rätt till ersättning inom försäkringen. I tillsynen innefattas även uppföljning och granskning av arbetslöshetskassornas tillämpning av regelverket. IAF:s uppdrag inom arbetslöshetsförsäkringen regleras huvudsakligen i LAK, ALF och förordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen.

Det ingår inte i utredningens uppdrag att förändra uppdraget för IAF. Den nya lagen bör emellertid i förtydligande syfte innehålla en bestämmelse som anger att IAF har ansvar för tillsyn och uppföljning över arbetslöshetskassorna och arbetslöshetsförsäkringen och att det i huvudsak regleras i LAK. Bestämmelsen bör placeras tillsammans med övriga ansvarsbestämmelser.

Särskild roll i arbetslöshetsförsäkringen

IAF har utöver sitt tillsynsuppdrag även vissa särskilt angivna uppgifter, bl.a. att föra det allmännas talan i domstol och att pröva förutsättningarna för och utfärda intyg4 för den som vill ta med sig sin arbetslöshetsersättning för att söka arbete i något annat EU- eller EES-land eller i Schweiz. När IAF:s roll inom arbetslöshetsförsäkringen beskrivs bör det även finnas hänvisning till dessa uppgifter.

8.3.3. Arbetsförmedlingens ansvar

Förslag: Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen

meddela föreskrifter om Arbetsförmedlingens ansvar inom arbetslöshetsförsäkringen.

Skälen för förslaget

Arbetsförmedlingens ansvar inom arbetslöshetsförsäkringen

Arbetsförmedlingen är en central aktör inom arbetslöshetsförsäkringen. Myndigheten har till uppgift att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring. Det ska bl.a. ske genom att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft, vilket följer av 2 och 4 §§ förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen, förkortad Arbetsförmedlingens instruktion. För att Arbetsförmedlingen ska kunna fullgöra sitt uppdrag är det viktigt att den som är arbetssökande så snart som möjligt efter arbetslöshetens inträde kontaktar Arbetsförmedlingen. Det är ett av skälen till att en arbetssökande som får eller som begär arbetslöshetsersättning ska vara anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen för att ha rätt till arbetslöshetsersättning (se 9 § ALF).

Arbetsförmedlingens ska tillsammans med den arbetssökande upprätta en individuell handlingsplan där sökandens skyldigheter, planerade aktiviteter och arbetssökandets inriktning anges. Detta följer av

4 Vilket regleras i artikel 64 Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen samt artikel 55 i Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.

6 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, förkortad verksamhetsförordningen. En arbetssökande som får eller som begär arbetslöshetsersättning ska, med utgångspunkt i den individuella handlingsplanen, redovisa vilka åtgärder han eller hon har vidtagit för att ta sig ur sin arbetslöshet (6 a § verksamhetsförordningen). Dessa åtgärder, som ska redovisas i aktivitetsrapporterna, avser sökta arbeten men också annat som kan vara relevant för att snabbare komma i arbete, t.ex. att skriva eller uppdatera sin CV. Den individuella handlingsplanen och aktivitetsrapporten utgör viktiga verktyg för Arbetsförmedlingen att dels kunna följa upp att den arbetssökande är aktivt arbetssökande, dels bedöma vilka andra insatser som en arbetssökande kan vara i behov av för att stärka sina möjligheter att komma i arbete. Arbetsförmedlingen kan även kontrollera att den arbetssökande aktivt söker arbeten genom att t.ex. anvisa honom eller henne att söka ett arbete (7 a § verksamhetsförordningen).

Som framgår ovan är arbetslöshetsförsäkringen en omställningsförsäkring som ska ge ekonomiskt stöd mellan arbeten i händelse av arbetslöshet. Den ska även innehålla incitament för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt. Arbetslöshetsförsäkringens nuvarande system för sanktioner när en arbetssökande inte fullgör sina skyldigheter, exempelvis i förhållande till den inriktning på arbetssökandet som anges i den individuella handlingsplanen, ska understödja Arbetsförmedlingen i uppgiften att få arbetssökande i arbete. Det innebär enligt nuvarande ordning att en arbetssökande som inte uppfyller arbetslöshetsförsäkringens villkor att aktivt söka lämpliga arbeten eller ta del av de insatser som Arbetsförmedlingen erbjuder kan varnas eller under en viss tid stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning.

Eftersom det är Arbetsförmedlingen som ansvarar för att ta fram en planering för den arbetssökande om att söka arbete och eventuellt andra nödvändiga insatser, är det normalt Arbetsförmedlingen som enklast och snabbast kan upptäcka förhållanden som kan påverka bedömningen om en sökande uppfyller de allmänna villkoren och de villkor som följer av sanktionsreglerna i arbetslöshetsförsäkringen. Arbetsförmedlingen har därför i uppdrag att skyndsamt underrätta en arbetslöshetskassa om det kan antas att en arbetssökande som får eller som begär arbetslöshetsersättning missköter arbetssökandet, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar arbetslösheten enligt

43–43 b §§ ALF, eller inte uppfyller de allmänna villkoren enligt 9 eller 11 § samma lag (se 16 § verksamhetsförordningen). Det är alltså Arbetsförmedlingen som på det sättet har ansvar för att kontrollera att den arbetssökande aktivt söker lämpliga arbeten och i övrigt uppfyller de allmänna villkoren i arbetslöshetsförsäkringen.

Utöver detta har Arbetsförmedlingen en rad andra uppgifter i förhållande till arbetslöshetsförsäkringen, bl.a. att administrera de statsbidrag som betalas ut till arbetslöshetskassorna för att dessa i sin tur ska kunna betala ut ersättning till sina arbetslösa medlemmar. En närmare redogörelse för denna och andra uppgifter som myndigheten har i förhållande till arbetslöshetsförsäkringen i stort återfinns i betänkandets bakgrund (se kapitel 4).

Föreskriftsrätt

Arbetsförmedlingens arbete i enlighet med gällande regelverk är avgörande för att arbetslöshetsförsäkringen ska fungera som en omställningsförsäkring och för att upprätthålla legitimiteten för försäkringen.

Det ligger inte i utredningens uppdrag att föreslå en annan ansvarsfördelning än den som gäller i dag. Inte heller anser utredningen att det är nödvändigt att göra förändringar genom att reglera Arbetsförmedlingens ansvar inom arbetslöshetsförsäkringen i lag i stället för genom förordning. Det innebär att den nuvarande ordningen, där Arbetsförmedlingens uppdrag i huvudsak regleras i myndighetens instruktion och i verksamhetsförordningen, bör bestå. Däremot anser utredningen att en ny lag om arbetslöshetsförsäkring bör göras mer sammanhållen och transparent i syfte att tillämpande aktörer och enskilda lättare ska kunna få en bra överblick av vad som gäller i olika delar av försäkringen. Det bör finnas en bestämmelse i den nya lagen som upplyser om att regeringen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kan meddela föreskrifter om Arbetsförmedlingens ansvar inom försäkringen. På så sätt blir det tydligare för tillämparen att det finns bestämmelser i andra förordningar som reglerar Arbetsförmedlingens ansvar.

8.4. Författningar av betydelse för tillämpningen av denna lag

8.4.1. EU-bestämmelser och internationella avtal

Förslag: Det upplyses om att unionsrätten inom Europeiska unio-

nen (EU), avtal om social trygghet eller andra avtal och överenskommelser som ingåtts med andra stater kan medföra begränsningar i tillämpligheten av bestämmelser i den nya lagen.

Skälen för förslaget: Förordningar från EU är bindande rättsakter

som alla EU-länder ska tillämpa i sin helhet. De är alltså överordnade nationell rätt vid eventuella konfliktsituationer. Förordning (EG) nr 883/20045 innehåller t.ex. bestämmelser om hur fullgjorda försäkringsperioder i andra medlemsstater inom EU (och genom avtal6EES-området och Schweiz) kan sammanläggas med perioder fullgjorda i Sverige vid prövning av om villkoren för arbetslöshetsersättning är uppfyllda här. Det är utredningens uppfattning att det är viktigt att reglerna i en ny arbetslöshetsförsäkring är klara och tydliga. För att det inte ska uppstå oklarheter kring EU-rättens och andra internationella avtals och överenskommelsers relation till det nationella regelverket kring arbetslöshetsförsäkringen bör det uttryckligen framgå av lagen att unionsrätten inom EU, avtal om social trygghet eller andra avtal och överenskommelser som ingåtts med andra stater kan medföra begränsningar i tillämpligheten av lagen om arbetslöshetsförsäkring och andra meddelade föreskrifter som ansluter till lagen. Sådana begränsningar kan vara av olika slag, där tillämpningen av bestämmelsen både kan innebära att utfallet för den enskilde blir mer generöst eller mer restriktivt. I vissa fall måste den nationella rätten läsas tillsammans med t.ex. unionsrätten för att reglerna ska kunna tillämpas på ett sådant sätt som det är tänkt. Unionsrätten är nämligen i många fall ändamålsstyrd, vilket innebär att unionsrättsliga regler är skapade för att främja ett klart och uttalat syfte. Det är därför inte säkert att t.ex. en skyddsregel i nationell rätt inte får tillämpas eller måste begränsas för att den kommer i konflikt med

5 Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. 6 Avtal om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet respektive avtal mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Schweiziska edsförbundet, å andra sidan om fri rörlighet för personer.

unionsrätten, så länge som utfallet är förenligt med det tänkta utfallet och ändamålet med den unionsrättsliga regeln.

I det nuvarande regelverket anges att endast personer som i Sverige uppfyller ersättningsvillkoren har rätt till ersättning om inte något annat följer av förordning (EG) nr 883/2004. Enligt utredningens uppfattning är denna regel för snävt utformad, dels för att bestämmelsen begränsar sig till ersättningsvillkoren, dels för att den begränsar sig till förordning (EG) nr 883/2004. Bestämmelsen reglerar varken att andra villkor än ersättningsvillkoren kan påverkas eller att andra rättsakter inom EU, t.ex. tillämpningsförordningen (EG) nr 987/2009 om tillämpning av förordning (EG) nr 883/2004,7 kan vara tillämpliga.

EU-rätten har företräde framför nationell rätt. Utredningen bedömer att det, likt den nuvarande ordningen och för tydlighetens skull, bör finnas en upplysning om att EU-rätten kan begränsa tilllämpligheten av nationell rätt inom arbetslöshetsförsäkringen. Bestämmelsen bör vara utformad så att den omfattar all tillämplig unionsrätt och alla bestämmelser i lagen vars tillämpning begränsas av EU-rätten.

Förutom EU-rätten finns det andra internationella avtal och överenskommelser som kan ha betydelse för tillämpningen av regelverket i arbetslöshetsförsäkringen. Ett exempel på detta finns i förordningen (1983:325) om tillämpning av en konvention från den 30 juni 1982 mellan Sverige och Israel om social trygghet. Ett annat exempel är lagen (2013:134) om nordisk konvention om social trygghet. Det bör för tydlighetens skull, och för de fall det saknas lagvalsregler i de särskilda författningarna om avtalen eller överenskommelserna, framgå av den nya lagen att dessa avtal och överenskommelser kan medföra begränsningar för det nationella regelverkets tillämplighet inom arbetslöshetsförsäkringen.

8.4.2. Lagen om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt

Förslag: Lagen om begränsning av samhällsstöd vid arbetskon-

flikt ska tillämpas på arbetslöshetsersättning som lämnas enligt den nya lagen.

7 Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 987/2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.

Skälen för förslaget: Enligt nuvarande ordning ska lagen (1969:93)

om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt tillämpas på ersättning som lämnas enligt ALF. Utredningen ser det inte som sitt uppdrag att ta ställning till om det finns skäl att frångå denna ordning. Det ska därför även i fortsättningen framgå att lagens bestämmelser ska tillämpas på rätten till arbetslöshetsersättning som prövas eller lämnas enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring.

9. Allmänna villkor

9.1. Inledning

I detta kapitel finns förslag till bestämmelser om de allmänna villkor som ska gälla i ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen, dvs. de villkor som ska vara uppfyllda för att en sökande ska ha rätt till arbetslöshetsersättning.

I kapitlet finns även förslag på bestämmelser om när vissa kategorier av sökanden, som huvudregel, inte har rätt till arbetslöshetsersättning. I de flesta fall avser det situationer när den sökande antingen inte kan anses vara arbetslös eller inte kan anses stå till arbetsmarknadens förfogande, dvs. inte uppfyller de allmänna villkoren.

9.2. Nuvarande ordning

Lagen om arbetslöshetsförsäkring

Enligt nuvarande ordning presenteras de allmänna villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning i 911 §§ lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad ALF. Av 9 § ALF framgår att en sökande, för att ha rätt till ersättning, ska vara arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete för en arbetsgivares räkning minst 3 timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan, vara anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen och även i övrigt stå till arbetsmarknadens förfogande. Av 9 a § ALF följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om sättet en sökande ska vara anmäld hos den offentliga arbetsförmedlingen på och villkoren för att en sökande ska anses stå till arbetsmarknadens förfogande.

Villkoren i 9 § ALF kompletteras med förbudsregler för vissa specifika kategorier av sökanden. Dessa anges i 10 § ALF. Ersättning

lämnas inte till en sökande som deltar i utbildning, är permitterad eller tjänstledig utan lön, deltar i etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare eller deltar i korttidsarbete som berättigar arbetsgivaren till preliminärt stöd enligt lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete. Enligt samma paragraf lämnas inte heller ersättning till personer som uteslutits från medlemskap enligt 37 § första stycket lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor, förkortad LAK, under en tid av ett år från uteslutningen. Av 10 § tredje stycket ALF följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om undantag från första stycket samt om de villkor för rätt till ersättning som i sådana fall ska gälla.

Det framgår slutligen av 11 § ALF att en sökande som avvisar en anvisning till jobbgarantin för ungdomar inte har rätt till arbetslöshetsersättning.

Förutom de regler som finns under avsnittet om allmänna villkor i ALF har även andra regler i lagen betydelse för om de allmänna villkoren är uppfyllda vid prövningen av rätten till ersättning. I 34– 35 a §§ ALF finns exempelvis särskilda regler för företagares arbetslöshet. I dessa bestämmelser finns definitioner av företagare och när en företagare ska anses vara arbetslös. Den som anses vara företagare är inte arbetslös i arbetslöshetsförsäkringens mening och har inte rätt till ersättning. Att en företagare inte har rätt till ersättning framgår alltså endast indirekt av de allmänna villkoren som förutsätter arbetslöshet för att rätt till ersättning ska finnas. Av 36 § ALF följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om när en företagare ska anses som arbetslös i andra fall än de som anges i 35 och 35 a §§ ALF samt om de villkor för fastställande av och rätt till arbetslöshetsersättning som i sådana fall ska gälla.

Det finns slutligen bestämmelser som anger de ålderskrav som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen. I 6 § ALF anges att ersättningen enligt grundförsäkringen lämnas tidigast från den dag den arbetslöse fyller 20 år. Det finns ingen motsvarande åldersgräns för ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen. Den sökandes rätt till ersättning upphör vid månadsskiftet före den månad då den arbetslöse fyller 65 år (22 § fjärde stycket ALF). Den övre åldersgränsen gäller alla sökanden.

Förordningen om arbetslöshetsförsäkring

De allmänna villkoren i 9–10 §§ ALF kompletteras av bestämmelser på förordningsnivå. I 2 § förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkringen, förkortad ALFFo, finns en bestämmelse som anger att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, förkortad IAF, får meddela föreskrifter om hur en sökande ska vara anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen för att ha rätt till ersättning enligt ALF.

I ALFFo finns bestämmelser om undantag från förbudet mot att lämna ersättning till sökande som deltar i korttidsarbete och utbildning eller till personer som permitterats samt beviljats tjänstledighet (13–19 b §§ ALFFo).

Av betydelse för rätten till ersättning finns även ytterligare bestämmelser på förordningsnivå avseende företagares arbetslöshet. Reglerna kompletterar de regler som finns om företagare i ALF. Av 5 a–c §§ i ALFFo framgår att en företagare som har upphört att bedriva näringsverksamhet och som därefter vidtar vissa åtgärder i den upphörda verksamheten eller hyr ut lokal eller arrenderar ut mark som brukats i näringsverksamheten under vissa förutsättningar ska anses som arbetslös.

Tillfälliga regler

Under våren 2020 har en rad tillfälliga regler inom arbetslöshetsförsäkringen införts. Med tillfälliga avses här att det redan nu finns beslut om att vid den tidpunkt som närmare anges under respektive regel, återinföra de regler som redovisats ovan under gällande rätt.

I dagens regelverk gäller att en företagare som upphör att bedriva näringsverksamheten ska anses vara arbetslös så snart det inte vidtas några åtgärder i näringsverksamheten (35 § ALF). I tredje stycket, 35 § ALF framgår att om näringsverksamheten återupptas av företagaren eller av en närstående person till denne, får en bedömning göras tidigast fem år från det att näringsverksamheten återupptogs (35 § ALF). Fram till den 4 januari 2021 kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om undantag från begränsningen av när en bedömning enligt 35 § tredje stycket kan göras (36 § ALF). I 5 d § ALFFo framgår att 35 § tredje stycket inte ska tillämpas för företagare som upphör att bedriva näringsverk-

samhet och anses vara arbetslösa på grund av att det inte vidtas några åtgärder i näringsverksamheten. Regeringen har beslutat att denna bestämmelse ska upphöra den 1 januari 2021.

9.3. Reformbehov

Inledning

Det ligger inte i utredningens uppdrag att i grunden föreslå en ny ordning med andra krav och villkor i de delar som i dagens arbetslöshetsförsäkring kan inordnas under de allmänna villkoren. Den ordning som gäller i dag och som har gällt sedan 2013 års reform för sanktioner inom arbetslöshetsförsäkringen1 fungerar väl. Den nuvarande ordningen bör alltså i stort gälla i ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen.

För att göra regelverket mer lättillgängligt och bättre anpassat till dagens arbetsmarknad kan det ändå finnas skäl att se över vissa delar av dagens system. Det finns också ett behov av att se över den nuvarande regleringens struktur och form. Det finns t.ex. flera bestämmelser som har karaktären av allmänna villkor men som regleras på olika ställen i ALF, vilket innebär att den som vill få klart för sig vad som gäller för rätt till ersättning måste söka på flera ställen i lagen. De nuvarande reglerna är också delvis otydliga.

Förutsättningarna för rätt till ersättning redovisas inte sammanhållet under allmänna villkor

Förutsättningarna för rätt till arbetslöshetsersättning redovisas inte sammanhållet i den nuvarande lagstiftningen. Det leder till att villkoren är svåra att överblicka. Exempel på detta är att det finns särskilda definitioner av arbetslöshet när det gäller företagare (35–36 §§ ALF) vilka i praktiken har samma funktion som ett allmänt villkor trots att villkoren regleras separat.

Det finns även bestämmelser som kan kopplas till, men som inte redovisas under de allmänna villkoren. Den som på grund av en anställnings upphörande får avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd ska t.ex. jämställas med en förvärvsarbetande vid prövning av arbets-

1Prop. 2012/13:12.

villkoret (13 § första stycket 3 ALF). Av det följer att den sökande inte har rätt till arbetslöshetsersättning under den period som avgångsvederlaget eller skadeståndet enligt särskilda beräkningsregler beräknas räcka, trots att det saknas uttryckliga bestämmelser avseende detta.

De allmänna villkoren är ofullständiga

De allmänna villkoren är ofullständiga. Den som t.ex. deltar i etableringsinsatser saknar rätt till ersättning, men det regleras inte uttryckligen att även deltagande i övriga arbetsmarknadspolitiska program utgör ett hinder för ersättning. Det innebär att regelverket är otydligt vad avser ersättning vid deltagande i andra program än etableringsinsatser, trots att det i den praktiska tillämpningen inte råder något tvivel om att arbetslöshetsersättning inte lämnas under tid i arbetsmarknadspolitiska program.

Ett annat exempel är att det i 11 § ALF framgår att den som avvisar en anvisning till jobbgarantin för ungdomar inte har rätt till ersättning, trots att det redan finns en påföljd reglerad i 43 a § i samma lag.

De allmänna villkoren finns på flera normgivningsnivåer

De allmänna villkoren för rätt till ersättning och bestämmelser som har liknande syften är återgivna på flera normgivningsnivåer. Det finns bestämmelser som reglerar rätten till arbetslöshetsersättning både i lag, förordning och myndighetsföreskrift utan att detta följer någon tydlig systematik. Som framgår ovan finns t.ex. bestämmelser om företagare både i lag och förordning trots att dessa bestämmelser egentligen är av samma karaktär. För den som ansöker om rätt till ersättning efter att ha fått statlig lönegaranti i samband med konkurs finns bestämmelser i en av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter (se 1 § IAFFS 2018:2). Det innebär att det finns bestämmelser på samtliga tre normgivningsnivåer utan någon synbar systematik.

Det är otydligt vilka konsekvenser som följer av att den sökande inte uppfyller de allmänna villkoren

Det är otydligt vilka konsekvenser som följer av att den sökande inte uppfyller de allmänna villkoren eller när ersättning av annan anledning inte lämnas på grund av de allmänna villkoren. Skillnaden är otydlig mellan situationer när ersättningen ska anses upphöra helt och när ersättningen t.ex. ska minskas. Det leder till oklarheter kring vad som gäller när ett ersättningshinder uppstår. Beroende på omfattningen av ersättningshindret tillämpas i praktiken olika delar av regelverket i likvärdiga situationer.

Om den sökande exempelvis blir sjuk kan den sökande å ena sidan inte anses vara arbetsför vilket kan leda till ett avslagsbeslut på ansökan om ersättning (9 § 1 ALF). Om sjukdomen å andra sidan är kortvarig, deklareras den enbart på tidrapporten vilket innebär att ersättningen beräknas enligt en omräkningstabell (bilaga till 9 § ALFFo). Den som vidare inte är arbetsför eller är oförhindrad att arbeta minst 17 timmar per vecka och 3 timmar per dag har inte rätt till ersättning alls (9 § 1 ALF). Samtidigt är det möjligt att få ut ersättning även om den sökande uppger förhinder under del av vecka. Gränsen för bestämmelser om att rätten till arbetslöshetsersättning ska upphöra (om än tillfälligt) eller ersättningen ska minskas är alltså otydlig.

Vissa allmänna villkor är dåligt anpassade till dagens arbetsmarknad

Vissa allmänna villkor är inte tillräckligt anpassade till dagens arbetsmarknad. Bestämmelsen som anger att den sökande ska vara arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete för en arbetsgivares räkning minst 3 timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan för att ha rätt till ersättning (9 § 3 ALF) är exempelvis utformad med utgångspunkt från en 40-timmars arbetsvecka där arbetet i första hand förmodas äga rum dagtid på vardagar, även om många sökande har haft och söker arbeten som både utförs på nätter och under helgdagar.

Dessutom regleras det inte tydligt vad som gäller vid t.ex. tillfällig vistelse i annat land. Det gör bestämmelserna dåligt anpassade till dagens samhälle och arbetsmarknad.

Kraven på viss ålder för rätt till arbetslöshetsersättning behöver anpassas till ett nytt regelverk

Nuvarande ordning med krav på viss lägsta och högsta ålder inom arbetslöshetsförsäkringen regleras på olika platser i regelverket och skiljer sig dessutom åt beroende på om det är grund- eller inkomstbortfallsförsäkringen som avses. Det gör försäkringen otydlig och minskar förutsebarheten för enskilda.

9.4. En ny rättslig struktur för allmänna villkor och särskilda kategorier av sökanden

Bedömning: I det nya regelverket för arbetslöshetsförsäkringen

bör allmänna villkor samlas i ett eget kapitel och villkor för vissa kategorier av sökanden i ett eget kapitel i den nya lagen.

Skälen för bedömningen

Allmänt

Som framgår ovan är dagens bestämmelser om allmänna villkor och andra villkor som kan anses som en typ av allmänna villkor placerade på olika normgivningsnivåer och dessutom på flera ställen i respektive författning, utan någon tydlig struktur. Enligt nuvarande ordning har en sökande rätt till ersättning vid arbetslöshet enligt dagens allmänna villkor i ALF om han eller hon är arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete för en arbetsgivares räkning minst 3 timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan, samt är anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen samt även i övrigt står till arbetsmarknadens förfogande. Därtill finns det i ALF uttryckliga förbudsregler för t.ex. den som deltar i utbildning, är permitterad, tjänstledig eller avvisar en anvisning till jobbgarantin för ungdomar. I dessa fall får de sökande ingen ersättning. Reglerna anger vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda under hela den tid en sökande gör anspråk på ersättning, samtidigt som det tydliggörs vilka aktiva krav som ställs på den sökande för att han eller hon ska kunna ta sig ur arbetslösheten.

Det är viktigt att den sökande tydligt kan avgöra vilka situationer som innebär ett hinder för att ersättning ska kunna lämnas. I det nu gällande regelverket är sådana bestämmelser inte sammanhållet redovisade. Dessutom är bestämmelserna återgivna på olika normgivningsnivåer, ofta utan en tydlig avgränsning från bestämmelser som leder till andra rättsföljder än att ersättning inte kan lämnas. I syfte att öka förutsebarheten i försäkringen bör situationer som påverkar rätten till ersättning därför beskrivas på ett samlat och lättöverskådligt sätt. Enligt utredningens uppfattning skulle en sådan utformning av ett nytt regelverk underlätta tillämpningen för arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen samtidigt som förutsebarheten för enskilda skulle öka. De bestämmelser som i dag finns under rubriken ”Allmänna villkor för rätt till ersättning” i ALF bör därför delas upp tydligare i två olika kapitel i den nya lagen. Det bör finnas ett kapitel med allmänna villkor likt det som i dag framgår av de grundläggande bestämmelserna i 9 § ALF (se avsnitt 9.5). Det bör även finnas ett kapitel med kompletterande bestämmelser om allmänna villkor som beskriver vad som gäller för vissa kategorier av sökande som kräver mer specifik vägledning i bedömningen av vilka som ska anses vara arbetslösa och stå till arbetsmarknadens förfogande samt under vilka förutsättningar dessa kan ha rätt till ersättning (se avsnitt 9.6–9.12).

Specialregler för vissa kategorier av sökanden

Redan i nuvarande ordning finns, för vissa kategorier av sökanden, regler som har nära anknytning till de allmänna villkoren. Det gäller främst bestämmelserna om att ersättning vid arbetslöshet lämnas till den som är arbetsför och oförhindrad och i övrigt står till arbetsmarknadens förfogande. Specialregler för vissa sökande kan uttryckas som förbudsregler, se t.ex. tjänstlediga och studenter i 10 § ALF. Reglerna kan även gälla vissa förvärvsarbetande eller förhållanden i andra delar av lagen (se t.ex. angående företagare i 34–36 §§ ALF). Det finns också liknande bestämmelser i ALFFo och i föreskrifter och meddelade av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, förkortad IAF (se t.ex. om yrkesfiskare i 6–6 b §§ ALFFo och om statlig lönegaranti i 1 § IAFFS 2018:2).

Eftersom bestämmelserna i många fall kan ses som preciseringar av vad det innebär att vara arbetslös eller stå till arbetsmarknadens

förfogande kan det övervägas att låta dessa grundläggande principer vara vägledande för arbetslöshetskassornas handläggning av ersättningsärenden utan specialregler. Det skulle innebära att arbetslöshetskassorna med stöd av bestämmelserna för den allmänna villkoren och domstolspraxis skulle behöva bedöma en sökandes rätt till arbetslöshetsersättning.

Utredningen anser dock att en sådan ordning skulle bli otydlig, inte minst för att många bestämmelser redan finns i dagens regelverk och verkar fungera tillfredställande. Enligt utredningens uppfattning bör det därför även i ett nytt regelverk finnas specialregler som anger när en sökande inte har rätt till ersättning för att han eller hon inte är arbetslös eller inte står till arbetsmarknadens förfogande. Det bör också finnas bestämmelser som anger under vilka förutsättningar sådana sökanden ändå kan ha rätt till ersättning.

Bestämmelser bör samlas på samma normgivningsnivå

Som framgår ovan finns det bestämmelser som kan sägas vara ett utflöde av de allmänna villkoren i olika delar av dagens regelverk. Bestämmelserna finns på olika normgivningsnivå och även på flera ställen i ALF, i många fall utan någon synbar systematik.

För att underlätta tillämpningen och öka förståelsen för vilka krav som måste vara uppfyllda för rätten till ersättning bör sådana bestämmelser, som huvudregel, regleras samlat på samma normgivningsnivå. Frågan är om sådana bestämmelser bör regleras i lag eller förordning. Eftersom många av dagens specialregler är ett utflöde av de allmänna villkoren skulle det kunna vara ändamålsenligt att ha specialregleringen i förordning, dvs. som en precisering av de allmänna villkoren. En fördel med en sådan ordning är att mer detaljstyrda regler hålls samman på förordningsnivå. Reglerna kommer då även att vara mer sammanhållna i framtiden för det fall som regeringen skulle utnyttja sin möjlighet att meddela ytterligare bestämmelser om villkoren för att en sökande ska anses stå till arbetsmarknadens förfogande. Mot detta talar den nuvarande ordningens struktur som innebär att regleringen för flera kategorier av sökanden i huvudsak finns i ALF, men med kompletterande bestämmelser i ALFFo och i myndighetsföreskrifter (bl.a. företagare, studenter och anställda). Trots de fördelar som finns med att ha specialregler i förordning

anser utredningen att dessa skäl inte är tillräckligt starka för att ändra den nuvarande ordningen och reglera vad som gäller för t.ex. företagare i förordning. För att få ett mer sammanhållet system bör i stället vissa bestämmelser i förordning flyttas upp till lag. Det innebär att både bestämmelser om allmänna villkor och bestämmelser för vissa kategorier av sökande bör finnas i lag.

9.5. Allmänna villkor för rätt till ersättning

9.5.1. Nuvarande villkor bör i huvudsak behållas i ett nytt regelverk

Förslag: Rätt till arbetslöshetsersättning vid arbetslöshet ska en

sökande ha som fyllt 20 men inte 65 år, om han eller hon

1. är arbetsför och oförhindrad att ta ett arbete,

2. är anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen, och

3. i övrigt står till arbetsmarknadens förfogande.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om

1. hur en sökande ska vara anmäld som arbetssökande hos

Arbetsförmedlingen, och

2. villkoren för att en sökande ska anses stå till arbetsmarknadens

förfogande.

Bedömning: Det bör införas en bestämmelse i den nya förord-

ningen som anger att Arbetsförmedlingen får meddela föreskrifter om hur en sökande ska vara anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen för att ha rätt till arbetslöshetslöshetsersättning.

Skälen för förslaget

Inledning

I 9 § ALF anges det att rätt till ersättning vid arbetslöshet har en sökande som 1. är arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete för en arbetsgivares räkning minst 3 timmar varje arbetsdag och igenomsnitt minst 17 timmar i veckan, 2. är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen, och 3. även i övrigt står till arbetsmarknadens förfogande. Av förarbetena till 9 § ALF framgår bl.a. att de allmänna villkoren endast bör innehålla krav av grundläggande karaktär för att det klart ska framgå vad som förväntas av den sökande. Kraven ska kunna uppfyllas den första arbetslösa dagen och den sökande ska sedan uppfylla dem så länge han eller hon gör anspråk på ersättning. De allmänna villkoren är dock inte de enda krav som ställs på den sökande. För att få en fullständig bild av vad som förväntas av en sökande som gör anspråk på ersättning måste hänsyn även tas till reglerna om sanktioner, dvs. varning om avstängning från rätt till ersättning.2

Enligt utredningens uppfattning bör samma princip vara vägledande i en ny arbetslöshetsförsäkring, dvs. att endast krav av grundläggande karaktär som kan uppfyllas från den första arbetslösa dagen bör regleras i de allmänna villkoren. Andra krav, t.ex. att vara aktivt arbetssökande, bör regleras i ett system för sanktioner.

Krav på arbetslöshet

Försäkringens syfte är att ge arbetslösa ekonomiskt stöd under omställning mellan arbeten. Att vara arbetslös är därför en självklar och grundläggande förutsättning för att få arbetslöshetsersättning. Den ordningen bör även gälla i ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen.

Utredningen har övervägt att definiera begreppet arbetslöshet i syfte att förenkla tillämpningen. Det har emellertid visat sig vara komplicerat att förtydliga och avgränsa detta utan att rätten till arbetslöshetsersättning begränsas på ett oönskat sätt. Till viss del kommer begreppet att tydliggöras i andra delar av den nya lag som utredningen föreslår. Det bör enligt utredningens uppfattning finnas bestämmelser för vissa kategorier av sökanden som inte kan anses vara arbets-

2Prop. 2012/13:12 s. 23.

lösa, t.ex. företagare. Utöver detta tillkommer det som redan framgår av nuvarande rättspraxis avseende vem som ska anses som arbetslös. Detta kommer att gälla även i ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen.

Utredningen anser sammanfattningsvis att ett krav på arbetslöshet på samma sätt som i dag bör finnas i den nya lagens allmänna villkor, dvs. utan någon närmare definition. Det får därför, liksom i dag, med stöd av rättspraxis avgöras från fall till fall vem som ska anses vara arbetslös.

Ålderskrav

Enligt nuvarande ordning regleras rätten till ersättning när det gäller den sökandes ålder i olika delar av regelverket. Därtill gäller olika bestämmelser beroende på om en sökande gör anspråk på ersättningen från grund- eller inkomstbortfallsförsäkringen. Bestämmelsen om att den sökande måste ha fyllt 20 år för att komma i fråga för rätt till ersättning enligt grundförsäkringen framgår av förutsättningarna för grundförsäkringen i 6 § andra stycket ALF. Det saknas emellertid en nedre åldersgräns för sökanden som får ersättning från inkomstbortfallsförsäkringen. Däremot lämnas ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen endast till den som har varit medlem i en arbetslöshetskassa under minst tolv sammanhängande månader, under förutsättning att medlemmen efter det senaste inträdet i kassan har uppfyllt arbetsvillkoret enligt 12–14 §§ (7 § första stycket ALF). Det s.k. medlemsvillkoret gäller inte för grundförsäkringen. Bestämmelsen om när ersättningsrätten upphör är gemensam för både grund- och inkomstbortfallsförsäkringen och anger att rätten till ersättning upphör vid månadsskiftet innan den sökande fyller 65 år (22 § ALF). Enligt utredningens uppfattning bör det även i ett nytt regelverk finnas bestämmelser om ålderskrav inom arbetslöshetsförsäkringen.

Utredningen föreslår i kapitel 10 att den nya arbetslöshetsförsäkringen ska grundas på inkomster i stället för, som i dag, på arbetad tid. Det innebär att dagens arbetsvillkor ersätts av ett inkomstvillkor. Den nya försäkringen bör inte ha en uppdelning mellan en grund- och inkomstbortfallsförsäkring. Ersättningens storlek bör fastställas utifrån den sökandes tidigare inkomster, medlemskap i eller anslutning till en arbetslöshetskassa och tid med arbetslöshetsersättning, se

kapitel 11. Detta innebär alltså att medlemskapet i ett nytt regelverk endast bör påverka ersättningens storlek, dvs. inte som i dag inträde till den ena eller andra försäkringen (grund- eller inkomstbortfallsförsäkringen). Enligt utredningens uppfattning behöver dagens bestämmelser om ålderskrav anpassas till det nya regelverket och då främst till att det nya systemet inte kommer att bestå av två olika försäkringar. En ny försäkring bör ha enhetliga åldersvillkor för samtliga sökanden.

Frågan är då vilken nedre gräns som bör gälla, eller om det inte ska finnas en nedre åldersgräns alls, likt den ordning som i dag gäller för sökanden som omfattas av inkomstbortfallsförsäkringen. Även om det i vissa fall kan vara bra att unga får arbete och därmed har sin försörjning tryggad i tidig ålder, anser utredningen att behovet av att ungdomar tillgodogör sig en grundläggande utbildning väger tyngre än att de ska ställa sig till arbetsmarknadens förfogande vid eventuell arbetslöshet. Ett tungt vägande skäl för detta är att det blir allt viktigare att ha en fullföljd gymnasieutbildning för att överhuvudtaget kunna etablera sig på arbetsmarknaden. Vikten av att gymnasieungdomar fullgör sina studier understryks även i förarbetena till ändringar i socialtjänstlagen3. I en ny lag om arbetslöshetsförsäkring bör bestämmelser som kan leda till att unga väljer att söka sig ut mot eller stanna kvar på arbetsmarknaden i stället för att tillgodogöra sig en för framtiden viktig utbildning undvikas.

Mot den bakgrunden anser utredningen att det är motiverat med en nedre åldersgräns för alla sökande i en ny arbetslöshetsförsäkring och att den bestäms till den nuvarande nedre åldersgränsen för rätt till ersättning enligt grundförsäkringen. Utredningen konstaterar också att det för flera insatser inom arbetsmarknadspolitiken, såsom nystartsjobb och utbildningskontrakt, finns en nedre åldersgräns på 20 år. Det kommunala aktivitetsansvaret4 sträcker sig dessutom fram till dess att ungdomar fyller 20 år. Utredningen anser därför att en åldersgräns på 20 år ska gälla som en lägsta gräns för alla som söker ersättning från arbetslöshetsförsäkringen.

Det nya systemet som föreslås i detta betänkande kräver inte att den gällande övre åldersgränsen på 65 år i arbetslöshetsförsäkringen ändras. Därmed bör dagens 65-årsgräns i princip gälla även i ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen konstaterar

3Prop. 2015/16:136. 429 kap. 9 § skollagen (2010:800).

vidare att det finns ett pågående arbete med höjda åldersgränser i det allmänna pensionssystemet och andra närliggande system, inklusive arbetslöshetsförsäkringen.5 Utredningen har inte för avsikt att föregå det pågående arbetet genom att lämna förslag om höjda åldersgränser i detta betänkande.

Enligt nuvarande ordning upphör rätten till ersättning från och med månadsskiftet innan den sökande fyller 65 år (22 § ALF). En bestämmelse som anger till och med vilken ålder den sökande kan få ersättning bör både vara tydligt formulerad och rättvis. Den ordning som gäller i dag är tydligt utformad vad gäller den lägre åldersgränsen om 20 år, men inte vad gäller den övre gränsen. Ställda bredvid varandra framstår den övre åldersgränsen som otydlig i förhållande till den nedre, eftersom den nedre gränsen utgår från den dag då den sökande fyller 20 år, medan den övre åldersgränsen utgår från månadsskiftet innan den sökande fyllt 65 år. Enligt 36 § LAK upphör medlemskapet i en arbetslöshetskassa utan uppsägning den dag medlemmen fyller 65 år. Dagens ordning kan framstå som orättvis eftersom den sökande riskerar att förlora upp till en månads ersättning från försäkringen, beroende på när under månaden som den sökande är född. Utredningen föreslår därför att även den övre åldersgränsen ska bestämmas till den dag då den sökande fyller 65 år. Genom en sådan ordning har den sökande därmed rätt till ersättning fram till den tidpunkt då han eller hon inte längre kan stå kvar som medlem i en arbetslöshetskassa.

Ålderskravet är ett grundläggande krav som, liksom övriga allmänna villkor, ska vara uppfyllt under hela den period som en sökande gör anspråk på ersättning. Utredningen anser därför att de åldersgränser som ska gälla inom arbetslöshetsförsäkringen för rätt till arbetslöshetsersättning lämpligen bör regleras samlat under de allmänna villkoren för att tydliggöra för den sökande vilka krav som ställs för rätt till ersättning.

5SOU 2013:25.

Krav på att vara arbetsför och oförhindrad att ta ett arbete

Enligt den nuvarande ordningen krävs att den sökande är arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete för en arbetsgivares räkning minst 3 timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan för att ha rätt till arbetslöshetsersättning. Att vara arbetsför och oförhindrad att ta ett arbete är krav som har funnits länge i arbetslöshetsförsäkringen och som preciserar vad det innebär att stå till arbetsmarknadens förfogande. Utredningen anser inte att det finns skäl att i grunden frångå den ordning som gäller i dag, dvs. kravet på att en sökande ska vara arbetsför och oförhindrad att arbeta för att ha rätt till arbetslöshetsersättning. Det betyder att det även i en ny arbetslöshetsförsäkring bör ställas krav på att en sökande både ska vara arbetsför och vara oförhindrad att arbeta för att ha rätt till arbetslöshetsersättning. Den praxis som har utvecklats på området bör därför även i ett nytt regelverk kunna vara vägledande för bedömningen av om en sökande är arbetsför och oförhindrad att ta ett arbete.

Däremot anser utredningen att bestämmelsens nuvarande utformning om att åta sig arbete för en arbetsgivares räkning minst 3 timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i vecka är dåligt anpassad till dagens arbetsmarknad. Den nuvarande bestämmelsen är formulerad med utgångspunkt från en 40-timmars arbetsvecka där arbetet i första hand förmodas äga rum dagtid på vardagar. För en nattarbetande person som arbetar längre pass under helgdagar är exempelvis 3-timmarskravet varken proportionerligt avvägt eller begripligt utifrån vad som utgör en arbetsdag. En sökande som har en fysisk eller psykisk funktionsnedsättning kan också ha en begränsning i hur många timmar per dag eller hur många dagar per vecka som han eller hon kan arbeta, men samtidigt kunna arbeta mer än 17 timmar per vecka. Utredningen bedömer att den nuvarande ordningen i onödan begränsar tillträdet till försäkringen och därför inte bör gälla i den nya lagen. Det betyder inte att den sökande kan begränsa sitt arbetsutbud på vilket sätt som helst. Den som dessutom begränsar sitt arbetsutbud i förhållande till tidigare arbete kommer att omfattas av de samordningsbestämmelser som föreslås i avsnitt 13.4.3. Mot den bakgrunden anser utredningen att kravet på 3 timmar arbete varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar per vecka inte bör införas i ett nytt regelverk.

Krav på att vara anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen

Det ligger ett stort ansvar på en sökande att själv lösa sin arbetslöshetssituation genom att göra vad han eller hon kan för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt. Det är alltså centralt att en sökande är aktivt arbetssökande. Det är även viktigt att en sökande tar del av den verksamhet som erbjuds hos Arbetsförmedlingen i syfte att förkorta tiden i arbetslöshet. Det är därför viktigt att arbetslösa så snart som möjligt efter arbetslöshetens inträde anmäler sig hos Arbetsförmedlingen som arbetssökande. Därigenom aviserar den arbetslösa att han eller hon är formellt arbetssökande. En sådan anmälan leder också till en möjlighet att ta del av Arbetsförmedlingens stöd och insatser.

Arbetsförmedlingens ansvar inom försäkringen innebär att myndigheten ska kontrollera att en sökande uppfyller villkoren för att ha rätt till arbetslöshetsersättning. Arbetsförmedlingen får också, liksom för andra arbetssökande, förmedla relevanta arbeten och i vissa fall även anvisa en sökande att söka ett utpekat, lämpligt arbete. Arbetsförmedlingen ansvarar även för att upprätta en individuell handlingsplan och att ta emot och granska aktivitetsrapporter för alla arbetssökande, inklusive dem som får eller som begär arbetslöshetsersättning. Arbetsförmedlingen har därmed en viktig och central roll i förhållande till arbetslösa som får eller gör anspråk på arbetslöshetsersättning.

Att vara anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen är sammantaget en förutsättning för att en sökande ska få det stöd och de insatser som behövs för att han eller hon så snabbt som möjligt ska komma i arbete, samtidigt som myndigheten ska utföra sitt kontrolluppdrag i relation till arbetslöshetsförsäkringen. Det bör därför, liksom i dag, finnas ett krav på den sökande att vara anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen för att ha rätt till arbetslöshetsersättning. Liksom i dag bör detta utgöra ett allmänt villkor som ska vara uppfyllt under hela den tid som en sökande gör anspråk på ersättning.

Krav på att i övrigt stå till arbetsmarknadens förfogande

Kravet på att stå till arbetsmarknadens förfogande är, på samma sätt som kravet att vara arbetslös, en grundläggande princip i arbetslöshetsförsäkringen. Begreppet att stå till arbetsmarknadens förfogande har

haft flera betydelser genom arbetslöshetsförsäkringens historia och sammankopplades länge med centrala begrepp som att vara ”oförhindrad att ta ett arbete” eller att vara ”arbetsför”. I den s.k. KSA-utredningen6 beskrivs kravet på att den sökande ska stå till arbetsmarknadens förfogande som att den sökande ”kan och vill förvärvsarbeta samt i övrigt är oförhindrad att åtaga sig sådant arbete”. I den efterföljande propositionen7 framhålls att en grundläggande förutsättning för stöd vid arbetslöshet är att den sökande är arbetslös och står till arbetsmarknadens förfogande. Arbetsmarknadens förfogande kan här sägas vara närmast synonymt med att vara oförhindrad att åta sig arbete8. I utredningen9 som ledde fram till ALF anges att grundvillkoren syftar till att säkerställa att den som söker arbetslöshetsersättning verkligen är arbetslös och står till arbetsmarknadens förfogande. Grundvillkoren var, med undantag för preciseringar och mindre ändringar, desamma som föreslogs inför 1974 års lag.

En grundläggande förutsättning för rätt till arbetslöshetsersättning i dag är alltså att den arbetslöse kan arbeta men även att han eller hon är beredd och oförhindrad att arbeta. Det innebär bl.a. att en sökande ska stå till arbetsmarknadens förfogande och att det inte får finnas någon omständighet som hindrar honom eller henne från att utföra tillgängligt och lämpligt förvärvsarbete under tid för vilken anspråk görs på ersättning. Sökanden ska förutom att vara oförhindrad att arbeta också ha för avsikt att arbeta (jfr prop. 1973:56 s. 178 och RÅ 2007 ref. 64).

Utredningen anser att den gällande principen om att stå till arbetsmarknadens förfogande, precis som i dagens regelverk, bör framgå uttryckligen av den nya lagen. Utöver att den sedan länge etablerade principen då fortsätter att gälla, finns det utrymme att i varje enskilt fall utifrån syftet med arbetslöshetsförsäkringen göra en bedömning av om den sökande har rätt till ersättning.

6SOU 1971:42, s. 50. 7Prop. 1973:56. 8Prop. 1973:56, s. 178. 9SOU 1996:150.

Vad innebär det att stå till arbetsmarknadens förfogande?

Det finns situationer där den sökande tillfälligt inte står till arbetsmarknadens förfogande. Det kan t.ex. röra sig om att den sökande ska till tandläkaren eller gå på en begravning. Även om det inte tydligt kan utläsas av dagens regelverk hanteras sådana situationer genom bedömningar från fall till fall. I tidrapporterna finns det inget utrymme för att ange ”förhinder” som understiger en hel dag. Det är därför upp till arbetslöshetskassan att bedöma om hindret är så omfattande att det ska anses gälla en hel dag eller inte. Det är en komplicerad ordning av flera skäl. Det rör sig bl.a. om hur den sökande uppfattar reglerna. Det är inte uppenbart för alla om någon eller ett par timmars förhinder är relevant för ersättningsrätten. Även om den sökande uppfattar det som relevant för ersättningsrätten, är det vanligen svårt att kontrollera för arbetslöshetskassan om den sökande varit förhindrad eller inte. Det blir därför oftast en samvetsfråga om den sökande anmäler förhindret eller inte.

Dessa oklarheter förstärks av att det i praktiken är omöjligt att ange när den sökande ska stå till arbetsmarknadens förfogande. Om en sökande t.ex. är förhindrad att åta sig arbete mellan 20 på kvällen och 02 på natten skulle det sannolikt inte leda till att den sökande anses vara förhindrad på sådant sätt att det bör påverka rätten till ersättning. Men om samma förhållande skulle inträffa mellan 8 på morgonen till 14 på dagen skulle utfallet troligen bli ett annat. Det har i dagens försäkring även betydelse när under veckan den sökande inte står till arbetsmarknadens förfogande. Förhinder under lördag och söndag påverkar inte arbetslöshetsersättningen. En sådan ordning kan vara ändamålsenlig och rättvis för den som arbetar i en bransch där arbetet alltid är förlagt till kontorstider måndag till fredag. Samma träffsäkerhet gäller inte för yrken inom exempelvis handels- eller restaurangbranschen, där kvälls- och helgarbete är vanligt förekommande. Ett sätt att nå ökad träffsäkerhet skulle därför vara att beakta samtliga förhinder, oavsett omfattning och när på dygnet eller i veckan de är förlagda. En sådan ordning skulle enligt utredningens mening varken vara ändamålsenlig eller ens praktiskt genomförbar. En avgörande svårighet är att finna en definition av förhinder som är så tydlig att den är till praktisk ledning för sökande och arbetslöshetskassa. Om definitionen inte blir tillräckligt tydlig får det till följd att dessa situationer blir svåra att utreda. Det skulle i sin tur

leda till fall med svåröverblickbara konsekvenser för den som inte fullgjort sin uppgiftsskyldighet.

Utredningen föreslår inte någon definition av när ett förhinder ska anses föreligga eller inte. Det kommer även i fortsättningen vara upp till arbetslöshetskassorna att bedöma det. Det bör dock tas hänsyn till att arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring. Enstaka timmars förhinder gör i normalfallet varken till eller från för den sökandes möjlighet att ställa om till ett nytt arbete. För det fall att hindret är så frekvent att det i praktiken omfattar dagar eller t.o.m. veckor märks det sannolikt genom att den sökande inte redovisar sökta lämpliga arbeten i aktivitetsrapporterna eller inte kommer på besök till Arbetsförmedlingen. I sådana situationer bör konsekvensen vara att en arbetslöshetskassa utreder om en sanktion, varning eller avstängning från ersättning ska utdelas. därför att en sökande inte ska anses stå till arbetsmarknadens förfogande när ett heltäckande eller sammanhängande förhinder gör att den sökande inte alls står till arbetsmarknadens förfogande en aktuell dag. Det kan t.ex. röra sig om att den sökande befinner sig utomlands på semester.

Föreskriftsrätt

Enligt den nuvarande ordningen kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om sättet en sökande ska vara anmäld hos den offentliga arbetsförmedlingen på och villkoren för att en sökande ska anses stå till arbetsmarknadens förfogande. Det bör finnas en motsvarande möjlighet även enligt det nya regelverket för arbetslöshetsförsäkringen.

Skälen för bedömningen

Att vara anmäld hos Arbetsförmedlingen är en grundläggande förutsättning för rätt till arbetslöshetsersättning. Det kan över tid vara ändamålsenligt att sättet som en sökande kan anmäla sig på hos Arbetsförmedlingen kan förändras. Det bedöms därför finnas behov av föreskrifter om sättet den sökande ska vara anmäld på även i en ny arbetslöshetsförsäkring. Enligt den nu gällande ordningen är det IAF som meddelar föreskrifter om på vilket sätt en sökande ska vara anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Det rör sig

främst om föreskrifter av teknisk och praktisk natur, t.ex. förutsättningar för telefonanmälan eller elektronisk anmälan. Utredningen anser att det är mer ändamålsenligt att Arbetsförmedlingen får meddela föreskrifter om hur enskilda ska vara anmälda som arbetssökande hos myndigheten. Det bör därför föras in en sådan bestämmelse i den nya förordningen om arbetslöshetsförsäkring.

9.5.2. Det bör inte längre vara ett allmänt villkor för unga att delta i jobbgarantin för ungdomar

Bedömning: Den nuvarande bestämmelsen om att en sökande

som avvisar en anvisning till jobbgarantin för ungdomar inte har rätt till ersättning bör inte införas i den nya lagen.

Skälen för bedömningen: Enligt den nuvarande ordningen ska en

sökande som avvisar en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program stängas av från rätten till ersättning under en viss tid, om han eller hon inte har godtagbara skäl att avvisa anvisningen (43 a § ALF). Utöver denna generella sanktionsbestämmelse finns en bestämmelse i dagens allmänna villkor som anger att en sökande som avvisar en anvisning till jobbgarantin för ungdomar överhuvudtaget inte har rätt till arbetslöshetsersättning (11 § ALF). Det innebär att arbetslösa över 25 år som utan godtagbart skäl avvisar en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program får en sanktion som innebär en tillfällig minskning av ersättningen, medan unga under 25 år helt förlorar rätten till ersättning om de avvisar en anvisning till jobbgarantin för ungdomar. Enligt utredningens uppfattning finns det anledning att överväga om följden av att avvisa en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program ska vara densamma för alla arbetslösa, oavsett ålder.

I förarbetena till bestämmelsen i 11 § ALF anfördes bl.a. följande. Bestämmelserna (de dåvarande sanktionsreglerna) om nedsättning skulle i princip kunna göras tillämpliga om deltagande i jobbgarantin avvisades. Effekten skulle då kunna bli att ungdomar kan vägra att delta i jobbgarantin och fortsätta att få arbetslöshetsersättning, om än reducerad. Det skulle motverka själva syftet med jobbgarantin. I stället bör frågan om rätten till arbetslöshetsersättning för den som avvisar en anvisning till jobbgarantin prövas utifrån allmänna villkor för rätt till arbetslöshetsersättning. Det anfördes vidare att ett av-

böjande att delta i jobbgarantin inte bör bedömas lindrigare än t.ex. att inte medverka till att en individuell handlingsplan upprättas, vilket också leder till att en sökande inte har rätt till ersättning.10

Utredningen konstaterar att de allmänna villkoren och sanktioner inom arbetslöshetsförsäkringen förändrades under 2013.11 Genom 2013 års reform infördes ett mer proportionerligt sanktionsregelverk samtidigt som de allmänna villkoren förändrades så att endast krav av grundläggande karaktär skulle regleras i de allmänna villkoren. Ändringarna innebar bl.a. att nedsättning av ersättning togs bort och ersattes med avstängning från rätt till ersättning. Att inte medverka till att upprätta en handlingsplan flyttades till sanktionsregelverket, vilket innebär att en sökande som inte medverkar till att upprätta en handlingsplan stängs av från rätten till ersättning under ett visst antal dagar, i stället för att förlora rätten till ersättning på obestämd tid. Reformen för sanktioner inom försäkringen innebär att de överväganden som gjordes vid införandet av bestämmelsen för unga inte har samma aktualitet i dag.

Utredningen föreslår i detta betänkande att dagens allmänna villkor i 9 § ALF, med några mindre ändringar, bör gälla även i ett nytt regelverk. Samma principer som i dag bör alltså gälla, vilket innebär att de allmänna villkoren endast ska innehålla bestämmelser av mer grundläggande karaktär som ska vara uppfyllda från den första arbetslösa dagen och så länge som en sökande gör anspråk på ersättning. Mot denna bakgrund är utredningens sammantagna bedömning att unga som avvisar en anvisning till jobbgarantin för ungdomar, eller för den delen till ett annat arbetsmarknadspolitiskt program, bör stängas av från rätt till ersättning enligt samma bestämmelser och regelverk som för arbetslösa över 25 år. Genom en sådan ordning ökar likabehandlingen mellan unga och övriga arbetssökande inom försäkringen. Därmed bör bestämmelsen 11 § ALF inte föras över till den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring.

10Prop. 2006/07:118 s. 29 f. 11Prop. 2012/13:12.

9.6. Sökande som har en anställning

9.6.1. Den som är anställd på heltid har som huvudregel inte rätt till ersättning

Förslag: En sökande som har en anställning på heltid ska inte ha

rätt till arbetslöshetsersättning, utom i vissa fall.

Skälen för förslaget

Heltidsanställda i den nuvarande ordningen och behovet av samlade regler

Arbetslöshetsersättning lämnas enligt nuvarande ordning ”vid arbetslöshet” (9 § ALF). Arbetslöshetsförsäkringens konstruktion som inkomstbortfallsförsäkring renodlas i utredningens förslag genom att rätten till ersättning förutsätter att den sökande uppfyller ett inkomstvillkor. Om det enbart hade varit relevant att beakta inkomstbortfallet hade kravet på att den sökande också skulle vara arbetslös saknat betydelse. Eftersom kravet på att den sökande måste vara arbetslös för att ha rätt till arbetslöshetsersättning även i fortsättningen ska vara grundläggande inom arbetslöshetsförsäkringen ska det framgå att den som är heltidsanställd inte har rätt till ersättning, oavsett om den sökande har haft ett inkomstbortfall eller inte i förhållande till tidigare inkomster.

Anställda på heltid

Enligt den nuvarande ordningen lämnas inte arbetslöshetsersättning till en sökande som är tjänstledig, permitterad eller deltar i korttidsarbete enligt lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete. I de fall då en sökande har en heltidsanställning i botten kan den sökande inte anses vara arbetslös, även om han eller hon inte utför något arbete. Det gäller också den som t.ex. har semester från en heltidsanställning eller är arbetsbefriad under uppsägningstiden. Utredningen menar att alla situationer där den sökande har ett anställningsförhållande på heltid, dvs. både när den sökande faktiskt arbetar eller inte är på arbetet, ska utgöra hinder för arbetslöshetsersättning. Det

bör därför införas en uttrycklig bestämmelse som anger att en sökande som har en anställning på heltid inte har rätt till arbetslöshetsersättning.

Det är anställningsförhållandet i sig som gör att den sökande inte är att betrakta som arbetslös. Den som får ersättning med anledning av anställningens upphörande, t.ex. avgångsvederlag, omfattas inte av bestämmelsen, eftersom det då saknas ett anställningsförhållande. Bestämmelser av denna karaktär återfinns senare i detta kapitel. I vissa fall kan den sökande arbeta i sådan utsträckning att det är att likna vid ett heltidsarbete, utan att den sökande är anställd för heltidsarbete. Det kan t.ex. avse en timanställd som under en given månad får många arbetspass eller en sökande som har beredskapstimmar. Ett exempel på det sistnämnda förhållandet är situationen för deltidsbrandmän. I betänkandet En effektivare kommunal räddningstjänst12föreslås att särskilda regler ska gälla vid prövning av bisyssla för deltidsbrandmän när det gäller beredskap och övning. Förslagen lämnas bl.a. med utgångspunkt från att den nuvarande utformningen av ALF, i synnerhet regler vid deltidsarbetslöshet, försvårar personalrekryteringen för räddningstjänsten och att tillämpningen redan i dag har problem att komma tillrätta med vad som ska gälla för deltidsbrandmän.

Utgångspunkten för utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring är att inte lämna uttryckliga förslag för särskilda yrkeskategorier, eftersom sådan specialreglering ökar risken att olika yrkeskategorier får olika förutsättningar som inte är motiverade. Det innebär att tillämpningen av lagen kommer att ske utifrån en bedömning från fall till fall, baserat på bestämmelserna om att ersättning lämnas vid arbetslöshet till den som är oförhindrad att arbeta och står till arbetsmarknadens förfogande.

12SOU 2018:54.

9.6.2. Ersättning bör kunna lämnas till vissa tjänstlediga

Förslag: Arbetslöshetsersättning får lämnas till en sökande som

har beviljats tjänstledighet utan lön och som av hälsoskäl inte kan återgå vare sig till tidigare arbete eller till annat arbete hos sin arbetsgivare, men av Försäkringskassan bedömts ha arbetsförmåga i förhållande till arbetsmarknaden i övrigt. Ersättning får även lämnas om arbetsgivaren har en kvarvarande rehabiliteringsskyldighet, om arbetsgivaren vidtagit de rehabiliteringsåtgärder som fram till tidpunkten för ansökan om ersättning varit möjliga.

Arbetslöshetsersättning får lämnas till sökande med deltidsanställning som beviljats tjänstledighet utan lön för att kunna utföra annat arbete med lika eller högre tjänstgöringsgrad, under förutsättning att anställningarna inte går att kombinera.

Bedömning: Det bör inte längre vara möjligt att lämna ersättning

till den som är nytillträdande på arbetsmarknaden om han eller hon har permitterats utan lön i samband med semesterstängning.

Skälen för förslaget: I den nuvarande ordningen har en sökande

som är tjänstledig inte rätt till ersättning, men regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om undantag från regeln samt om de villkor för rätt till ersättning som då ska gälla. Regeringen har i förordning meddelat att ersättning får lämnas till en person som beviljats tjänstledighet utan lön och som av hälsoskäl inte kan återgå varken till tidigare arbete eller till annat arbete hos sin arbetsgivare, men av Försäkringskassan bedömts ha arbetsförmåga i förhållande till arbetsmarknaden i övrigt. Arbetslöshetsersättning får lämnas, även om arbetsgivaren har en kvarvarande rehabiliteringsskyldighet, om arbetsgivaren vidtagit de rehabiliteringsåtgärder som fram till tidpunkten för ansökan om ersättning varit möjliga.

De undantag som gäller i dag är enligt utredningens mening väl avvägda och ställer rimliga krav på förutsättningar för omställning i en svår situation. Utredningen föreslår därför att de undantag som i dag gäller vid tjänstledighet och som tillåter att den sökande i vissa utpekade situationer kan medges ersättning ska gälla även i fortsättningen. Det förutsätter att den sökande, liksom idag, uppfyller alla andra krav för rätt till ersättning som framgår av lagen.

Reglerna, som enligt nuvarande ordning framgår av förordning, bör lyftas upp på lagnivå för att det samlat ska framgå vad som krävs för att den sökande ska anses vara arbetslös och för att undvika att undantagen urholkar grundbestämmelsen. Reglerna ska under dessa förutsättningar gälla alla som är tjänstlediga oavsett anställningsförhållande. Den ska därför vara tillämplig även för deltidsanställda som är tjänstlediga av hälsoskäl. Enligt nuvarande ordning finns en särskild bestämmelse som anger att den som är tjänstledig från en deltidsanställning för att pröva en annan deltidsanställning med samma eller högre sysselsättningsgrad, har rätt till arbetslöshetsersättning om den sökande inte kan kombinera de båda anställningarna. Den regeln bör gälla även i en ny arbetslöshetsförsäkring. Eftersom det finns flera bestämmelser som berör ersättning vid tjänstledighet, bör dessa redogöras för samlat, även om reglerna gäller både hel- och deltidsanställda.

Skälen för bedömningen: Vid permittering utan lön har arbets-

tagare normalt inte rätt till arbetslöshetsersättning. Enligt dagens ordning kan ersättning lämnas till en sökande som är permitterad under förutsättning att han eller hon är nytillträdande på arbetsmarknaden och permitterats utan lön i samband med semesterstängning, 19 § ALFFo. Permittering innebär att en arbetsgivare vid tillfällig arbetsbrist, driftstörning eller annan sådan omständighet inte kan tillhandahålla något arbete och att arbetstagarna under en begränsad period befrias från skyldighet att närvara på arbetsplatsen. Bestämmelsen i den nuvarande ordningen är svår att tolka och används mycket sällan. I syfte att inte belasta regelverket med svårtolkade undantagsbestämmelser på detaljnivå bedömer utredningen att någon motsvarande bestämmelse inte ska införas i en ny lag om arbetslöshetsförsäkring.

9.7. Sökande som är företagare

9.7.1. Företagare har som huvudregel inte rätt till ersättning

Förslag: En sökande som är företagare ska inte ha rätt till arbets-

löshetsersättning, utom i vissa fall.

Skälen för förslaget: I 35 § ALF anges att en företagare som upphör

att bedriva näringsverksamhet ska anses vara arbetslös så snart det inte vidtas några åtgärder i näringsverksamheten. I 35 a § ALF anges att en företagare som inte är att anse som arbetslös enligt 35 § ska anses som arbetslös när näringsverksamheten vid en samlad bedömning har upphört definitivt. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om när en företagare ska anses som arbetslös i andra fall än vad som följer av 35 och 35 a §§ samt om de villkor för rätt till arbetslöshetsersättning som då ska gälla. Det innebär att det enligt den nuvarande ordningen indirekt framgår att en företagare som fortsätter att vidta åtgärder i verksamheten inte är att anse som arbetslös och därför saknar rätt till arbetslöshetsersättning. Detta gäller oavsett verksamhetens omfattning eller vad verksamheten består i, t.ex. om arbetet består av verksamhet som går att fakturera eller om det rör sig om marknadsföring som först i framtiden kan förväntas generera inkomster.

Särskilda villkor för företagares arbetslöshet infördes samtidigt som företagarna till fullo inkluderades i den svenska arbetslöshetsförsäkringen, dvs. när företagare i övrigt kunde beviljas arbetslöshetsersättning under samma förutsättningar som länge gällt för anställda.13 Det finns flera skäl till att företagare som huvudregel inte kan beviljas arbetslöshetsersättning. Arbetslöshetsersättning ska exempelvis inte kunna användas som tillfällig inkomstutfyllnad under tider då företagarens verksamhet saknar intäkter eller inte kan ge full sysselsättning. Utan denna begränsning skulle arbetslöshetsförsäkringen subventionera olönsamma företag och riskera att snedvrida konkurrensen. Dessutom skulle arbetslöshetsförsäkringens funktion som omställningsförsäkring motverkas.

Det skulle också kunna ge upphov till överutnyttjande av arbetslöshetsförsäkringen, eftersom företagare har möjlighet att planera sin verksamhet på ett annat sätt än anställda. Möjlighet till sådan planering varierar naturligtvis mellan företag och branscher, men företagare har i normalfallet ett större informationsövertag än anställda gentemot arbetslöshetskassorna avseende exempelvis tillgången på arbete. Dessutom är verksamhetens, och därmed arbetslöshetens, omfattning svår att kontrollera. Enligt utredningens uppfattning bör därför även en ny lag innehålla regler som begränsar rätten till arbetslöshetsersättning för företagare, på samma sätt som i dag.

13SOU 1948:39.

Reglerna om företagares ersättningsrätt finns i dag under ett särskilt kapitel i lagen, men bestämmelser om förutsättningarna för rätt till ersättning finns också i förordning. Enligt utredningens uppfattning bör dagens regelverk förtydligas och ges en delvis ny redaktionell utformning. Bestämmelserna bör framgå redan där de grundläggande förutsättningarna för rätt till arbetslöshetsersättning regleras. Av bestämmelserna bör det också framgå att den som är självständig uppdragstagare inkluderas i företagarbegreppet.

9.7.2. Vem som anses vara företagare

Förslag: En sökande ska anses som företagare om han eller hon

1. bedriver sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 §

inkomstskattelagen, och

2. personligen utför arbete i och har ett väsentligt inflytande över

den näringsverksamheten.

Vid bedömningen av om en sökande ska anses vara företagare enligt första stycket ska det bortses från

1. nödvändiga åtgärder som vidtagits i verksamheten på grund av

oförutsedda händelser,

2. arbete av ideell karaktär i verksamheten, och

3. arbete i verksamheten som har utförts innan ramtiden.

En sökande som anses vara företagare och överlåter näringsverksamhet ska även efter överlåtelsen anses vara företagare, om han eller hon fortsätter att utföra arbete i eller ha ett väsentligt inflytande över verksamheten. Detsamma gäller när företagandet utgörs av medlemskap i en ekonomisk förening och medlemskapet i föreningen upphört.

Skälen för förslaget

Definition av företagare

Med företagare avses i dag en fysisk person som bedriver sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 § första stycket inkomstskattelagen (1999:1229), och som han eller hon personligen utför arbete i och har ett väsentligt inflytande över (34 § ALF). De nuvarande bestämmelserna, som trädde i kraft 2010, mottogs i huvudsak väl av remissinstanserna14. Utredningen konstaterar även att bestämmelsen tycks kunna tillämpas på ett ändamålsenligt sätt.

Utredningen anser trots det att det är lämpligt att göra vissa förtydliganden. Det gäller inte minst eftersom kriterierna för att den sökande ska anses vara företagare delvis tangerar varandra. Ett annat skäl för dessa förtydliganden är att en ny lag bör ha en enhetlig och systematisk uppbyggnad. Utredningens avsikt är att tydliggöra vem som är att betrakta som företagare inom arbetslöshetsförsäkringen och därför, som huvudregel, inte har rätt till arbetslöshetsersättning.

Hänvisning till inkomstskattelagen

I den nuvarande lagen finns en hänvisning till 13 kap. 1 § första stycket, inkomstskattelagen. Bestämmelsen ersatte det tidigare villkoret att den som direkt eller indirekt äger ett företag ska anses vara företagare. Regeringen motiverade15 förändringen med att den tidigare bestämmelsen uppfattades som otydlig och gav upphov till onödig administration. Ett exempel på detta var att vissa sökanden (t.ex. personer i föräldrakooperativ) definierades som företagare, trots att detta inte motsvarade intentionen med lagen. Remissinstanserna var överlag positiva till förändringen av villkoret för att betraktas som företagare, då förändringen ansågs förenkla och förtydliga regelverket. Remissinstanserna framhöll också att den nya bestämmelsen var mer rättvis och kunde förväntas leda till en önskad harmonisering i förhållande till andra regelverk som omfattar företagare.

Regelverkets konstruktion, som innebär att i lagen om arbetslöshetsförsäkringen hänvisa till inkomstskattelagen, är inte utan brister. Inkomstskattelagen syftar till att reglera hur inkomster ska beskat-

14Prop. 2009/10:120. 15 Ibid.

tas, inte att definiera vem som är företagare. Begreppet företagare används överhuvudtaget inte i inkomstskattelagen. Bestämmelserna om beskattning enligt inkomstslaget näringsverksamhet är utformade16 för att göra det lättare att starta näringsverksamhet och för att fler ska kunna beskattas som företagare. Syftet med motsvarande bestämmelser i regelverket för arbetslöshetsförsäkringen är att tydliggöra vem som ska anses vara företagare och följaktligen inte betraktas som arbetslös. Det ställs högre krav på företagare jämfört med anställda för att den sökande ska anses vara arbetslös. I detta avseende är det inom arbetslöshetsförsäkringen inte en fördel att betraktas som företagare, även om det vid prövning av t.ex. dagsförtjänst inte alltid är en nackdel.

Utredningen konstaterar att definitionen av företagare trots allt fungerar i huvudsak väl vid tillämningen av ALF. I förhållande till de övriga kriterierna som krävs för att den sökande ska anses vara företagare, tycks det ge arbetslöshetskassorna såväl som den enskilde tillräckligt god ledning avseende vad som gäller för rätten till arbetslöshetsersättning. Utredningen anser därför att det inte är motiverat att föreslå förändringar av det villkor som gäller för företagare i dag. Det är alltså utredningens avsikt att den som enligt den nuvarande definitionen av företagare skulle anses vara företagare, ska anses vara det även vid tillämpningen av det nya regelverk som utredningen föreslår.

Utredningen vill i sammanhanget lyfta fram Högsta förvaltningsdomstolens dom av den 29 oktober 2014 i mål nr 6679-13. Där framgår att även den som indirekt bedriver näringsverksamhet genom ett aktiebolag ska anses bedriva sådan näringsverksamhet som avses i lagen om arbetslöshetsförsäkringen. Det är ett nödvändigt förtydligande eftersom den som är anställd i eget aktiebolag (eller t.ex. en ekonomisk förening) och tar ut lön, normalt beskattas inom inkomstslaget tjänst. En sådan sökande skulle därför annars inte anses vara företagare.

Utredningen har övervägt att tydliggöra vad som gäller i detta avseende. Det skulle t.ex. kunna röra sig om att förtydliga att den som direkt eller indirekt bedriver sådan näringsverksamhet som framgår av inkomstskattelagen ska anses vara företagare. En sådan omformulering skulle kräva en fördjupad analys som inte är möjlig att genomföra med hänsyn till den begränsade tid som utredningen har

16Prop. 2008/09:62.

till sitt förfogande. Med tanke på den rättspraxis som finns nöjer sig därför utredningen med att framhålla denna och i övrigt behålla den nuvarande utformningen med i huvudsak redaktionella förändringar i den nya lagen.

Inkomstskattelagen i förhållande till lagen om arbetslöshetsförsäkring

En fråga som uppstår vid tillämpningen är hur inkomstskattelagen ska tolkas i förhållande till ärenden som rör arbetslöshetsersättning. I ALF finns bestämmelser om vem som ska anses vara företagare som delvis kan överlappa inkomstsskattelagen och den praxis som avser tolkningen av denna. Även i detta avseende uppstår det frågor om förhållandet mellan de båda regelverken som skulle behöva förtydligas.

Trots detta bör alltså den nuvarande utformningen av bestämmelsen kvarstå, eftersom behovet av samstämmighet mellan Skatteverket och en arbetslöshetskassa avseende vem som faller inom inkomstskattelagens 13 kap. 1 § är begränsat. Arbetslöshetskassorna ska alltså även i fortsättningen göra en självständig bedömning av hur inkomstskattelagen ska tolkas vid bedömningen av regler om företagare i lagen om arbetslöshetsförsäkring.

Utredningen har dock övervägt om det bör göras en hänvisning till hela den relevanta paragrafen i inkomstskattelagen, i stället för att som i dag enbart hänvisa till det första stycket. Den aktuella paragrafen (13 kap. 1 § i inkomstskattelagen) om beskattning av näringsverksamhet är indelad i tre olika stycken. Det första stycket utgör huvudregel. Av den framgår att inkomster och utgifter på grund av näringsverksamhet räknas till inkomstslaget näringsverksamhet. Näringsverksamhet beskrivs som förvärvsverksamhet som bedrivs yrkesmässigt och självständigt. Stycket, liksom paragrafen i stort, kan inte läsas ensamt, utan måste läsas tillsammans med det övriga regelverket. Det gäller bl.a. vad som enligt 12 kap. inkomstskattelagen avses med inkomst av tjänst.

Första paragrafens andra stycke anger när en uppdragstagares verksamhet ska anses bedrivas självständigt, och är alltså ett förtydligande av vad som avses med det första stycket. Med tanke på styckets karaktär av hjälpregel föreslår utredningen att det ska framgå av lagen om arbetslöshetsförsäkring att även inkomstskattelagens 13 kap. 1 §

andra stycke ska tillämpas vid bedömning av om en sökande är företagare eller inte.

Det tredje stycket innehåller en specificering av vem som omfattas av det första stycket. Här framgår det att innehav av näringsfastigheter och näringsbostadsrätter samt avverkningsrätt till skog alltid ska räknas som näringsverksamhet. Privatbostadsfastigheter, privatbostadsrätter och andra privatbostäder ingår inte i en näringsverksamhet. Både andra och tredje stycket har en naturlig roll i relation till arbetslöshetsförsäkringen. Redan i dag omfattas både uppdragstagare och sökande med näringsfastigheter av bedömningar av om den sökande tillsammans med övriga villkor ska definieras som företagare. Utredningen föreslår därför att 13 kap. 1 § inkomstskattelagen i sin helhet ska beaktas vid prövningen av om den sökande ska anses som företagare enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring.

Det kan innebära vissa förändringar avseende tillämpningen när det gäller sökanden med näringsfastigheter, så att fler sökande än i dag kommer att omfattas av företagarvillkoren. Utredningen anser att detta är motiverat. Den som endast är bosatt på en näringsfastighet, och av det skälet omfattas av 13 kap. 1 § inkomstskattelagen, men som inte är aktiv i verksamheten eller som har låga inkomster från verksamheten kommer, bedömer utredningen, i de flesta fall antingen inte att anses vara företagare eller kunna omfattas av reglerna för när en företagare kan fortsätta bedriva verksamhet utan att förlora rätten till ersättning.

Självständiga och osjälvständiga uppdragstagares ställning

Utredningens uppdrag enligt direktiven är att utjämna omotiverade skillnader i arbetslöshetsförsäkringen mellan egenföretagare, kombinatörer, uppdragstagare och anställda. Det framgår vidare att uppdragstagare även i en ny arbetslöshetsförsäkring behöver kunna förutse sitt försäkringsskydd. Utredningens uppfattning är att situationer som innebär att den sökandes ersättningsrätt upphör eller påverkas negativt som huvudregel ska framgå tydligt i författning. Om den sökande inte av lagen kan utläsa vad som gäller försämras förutsebarheten i försäkringen för den enskilde. Det är inte tillfredsställande att regler för självständiga uppdragstagare inte kan utläsas från regel-

verket för arbetslöshetsförsäkringen. Det finns därför behov av att tydliggöra vem som är att betrakta som självständig uppdragstagare.

Uppdragstagare nämns inte i dagens arbetslöshetsförsäkring. Villkoren för uppdragstagares rätt till arbetslöshetsersättning har dock länge varit en knäckfråga. I praxis har det uppkommit en distinktion mellan s.k. självständiga respektive osjälvständiga uppdragstagare där den som är självständig uppdragstagare betraktas som företagare medan den som är osjälvständig uppdragstagare betraktas som anställd och har rätt till arbetslöshetsersättning enligt samma villkor som andra anställda. Faktorer som påverkar om en sökande betraktas som självständig uppdragstagare är t.ex. om han eller hon – på eget ansvar och utan kontroll eller arbetsledning från upp-

dragsgivaren utför de uppdrag han eller hon åtagit sig, – utför arbetet på den plats han eller hon själv bestämmer om arbetet

är av den arten och det är möjligt, – kan åta sig uppdrag åt flera uppdragsgivare samtidigt, – vanligen använder egna maskiner, redskap och råvaror, – står för samtliga utgifter för arbetets utförande och/eller, – debiterar uppdragsgivaren den totala kostnaden för att utföra upp-

draget enligt avtal som har träffats i förväg.17

Frågan om hur uppdragstagares villkor vid arbetslöshet ska regleras i arbetslöshetsförsäkringen har utretts vid flera tillfällen, med delvis olika resultat18. Det har föreslagits att reglerna för uppdragstagare kan klargöras genom att tydliggöra gränsdragningen mellan anställda och företagare19. Det har också föreslagits andra sätt att ge den sökande som tar uppdrag klarhet vad gäller ersättningsrätten, t.ex. genom tolkningsbesked20. Slutsatsen har hittills varit att företeelsen uppdragstagare är alltför komplex att reglera i lag och därför är en fråga för rättstillämpningen. Det är en hållning som fanns redan i förarbetena21 till den nu gällande lagen om arbetslöshetsförsäkring.

17SOU 2011:52. 18 Se t.ex. SOU 2008:89 och SOU 2011:52. 19SOU 2008:89. 20SOU 2015:21. 21Prop. 1996/97:107.

Den som är självständig uppdragstagare ska anses vara företagare

Självständiga uppdragstagare kan arbeta under förhållanden som skiljer sig från företagare enbart genom att den sökande inte har ett inregistrerat företag. Det kan samtidigt vara svårt att avgränsa självständiga uppdragstagare från anställda eller osjälvständiga uppdragstagare. Den självständiga uppdragstagaren kan vara lika beroende av tillgång till uppdrag som anställda. Detsamma kan sägas om vissa företagare. Det finns vidare företeelser på arbetsmarknaden som kan vara svåra att tydligt reglera. Det gäller bl.a. regler för egenanställda. Det finns även nya digitala plattformar och liknande som kan sägas ha återintroducerat äldre arbetssätt. Det kan t.ex. handla om arbetstillfällen efter principen ”först till kvarn” eller att en sökande får en överenskommen summa för att vid ett specifikt tillfälle utföra ett arbete. Arbetsmarknaden förändras kontinuerligt. Samtidigt som det växer fram nya sätt att organisera och ta betalt för arbete återuppstår tidigare arbetssätt i nya former eller med andra namn.

Mot bakgrund av detta bedömer utredningen att det inte är lämpligt att ändra den praxis som existerar avseende (med ett gemensamt begrepp) uppdragstagares villkor, och som gällt inom svensk arbetslöshetsförsäkring under flera decennier. Ändrade regler skulle kunna påverka både förekomsten av olika företagsformer och strukturen inom olika branscher på ett sätt som utredningen inte kan överblicka. Det krävs en fördjupad analys som inte ryms inom utredningens uppdrag. Den som efter en bedömning anses vara självständig uppdragstagare bör därför, liksom i dag, betraktas som företagare i arbetslöshetsförsäkringens mening.

Tydliggörande av vem som är självständig uppdragstagare genom hänvisning till inkomstskattelagens andra stycke

Som framgår ovan föreslår utredningen att en sökande ska definieras som företagare om han eller hon bedriver sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 § första och andra stycket inkomstskattelagen, och personligen utför arbete i och har ett väsentligt inflytande över den aktuella näringsverksamheten. Det innebär att även andra stycket i inkomstskattelagens 13 kap. 1 §, där det framgår under vilka förutsättningar en uppdragstagares verksamhet ska anses bedrivas självständigt, ska ingå vid bedömningen av om en person ska anses vara

företagare. Vid bedömningen om en uppdragstagares verksamhet bedrivs självständigt ska det enligt andra stycket särskilt beaktas vad som avtalats med uppdragsgivaren, i vilken omfattning uppdragstagaren är beroende av uppdragsgivaren och i vilken omfattning uppdragstagaren är inordnad i dennes verksamhet. Bestämmelsen i inkomstskattelagen tangerar i stor utsträckning vad som redan i dag gäller i rättspraxis vid bedömning av vem som anses vara självständig uppdragstagare, och därmed företagare, inom arbetslöshetsförsäkringen.

Det bör här framhållas att den rättspraxis som finns avseende vem som ska anses vara självständig uppdragstagare inom arbetslöshetsförsäkringen är äldre än hänvisningen till att en sökande ska definieras som företagare med hänvisning till inkomstskattelagen. I utredningen22Uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen refereras det till avgöranden så tidigt som 198323. Utredningen anser dock att en tydligare hänvisning till inkomstskattelagens 13 kap. 1 § andra stycke i lagen om arbetslöshetsförsäkringen förtydligar vad som gäller för (självständiga) uppdragstagare, utan att detta förändrar tillämpningen. Den praxis som skapats under de senaste decennierna avseende vem som är att anse som en självständig uppdragstagare inom arbetslöshetsförsäkringen bör gälla även fortsättningsvis. Arbetslöshetskassorna ska även i fortsättningen göra en självständig bedömning av vem som anses vara självständig uppdragstagare. Formuleringen av inkomstskattelagens regel står inte i strid med de bedömningskriterier som tidigare nämnts. Utredningen bedömer att det därför är tillräckligt att förtydliga att även inkomstskattelagens 13 kap. 1 § andra stycke ska beaktas vid prövning av vem som anses vara företagare.

Personligen utföra arbete i och ha väsentligt inflytande över verksamheten

Det finns flera kriterier för vem som ska anses vara företagare än den som hänvisar till inkomstskattelagen. Ett annat kriterium är att den sökande personligen ska ha utfört arbete i näringsverksamheten. Det är, liksom hänvisningen till inkomstskattelagen, nytt sedan 201024. Det tidigare villkoret uttrycktes som att den sökande personligen skulle vara verksam i företaget. Syftet med förändringen var att tyd-

22SOU 2011:52. 23 Försäkringsöverdomstolens dom, FÖD 1983:18. 24Prop. 2009/10:120.

liggöra att den sökande faktiskt ska ha arbetat i verksamheten för att kunna anses som företagare.

Med det sista villkoret, väsentligt inflytande, avses att den sökande har ett inflytande över verksamheten som varit så starkt att det ekonomiska utfallet till stor del berott på dennes kompetens samt de åtgärder och ställningstaganden som han eller hon har vidtagit i verksamheten.25 Detta villkor har funnits betydligt längre än kraven enligt inkomstskattelagen och att personligen ha utfört arbete i verksamheten.

Som anges ovan saknas det skäl att i sak ändra på de villkor som gäller i dag för att fastställa när en sökande ska anses som företagare och därmed inte ha rätt till arbetslöshetsersättning. Villkoren att personligen ha utfört arbete och ha väsentligt inflytande över verksamheten bör därmed även gälla i den nya lagen.

Villkoren behöver läsas tillsammans

Villkorens utformning har förändrats över tid vilket har medfört att villkorens innebörd i dagsläget överlappar varandra. De tidigare kraven på ägande, verksamhet och väsentligt inflytande tog tydligare sikte på olika aspekter av företagande än dagens villkor. Med utgångspunkt från dagens regelverk kan det vara svårt att avgränsa vad som avses med att bedriva näringsverksamhet enligt inkomstskattelagen och att personligen utföra arbete i verksamhet. Betydelsen av väsentligt inflytande kan därtill sägas ha utvidgats till att numera även inkludera ägande, eftersom kravet på att den sökande direkt eller indirekt ska äga ett företag har ersatts av hänvisning till inkomstskattelagen. Det upplevs som ett mindre problem i tillämpningen. Syftet med bestämmelserna är att ringa in vem som anses vara företagare, vilket måste ske genom en samlad bedömning i varje enskilt fall. Om något av kriterierna inte är uppfyllt ska den sökande inte anses vara företagare.

Utredningen föreslår därför att det även i fortsättningen ska framgå att en sökande ska anses vara företagare om han eller hon bedriver sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 § inkomst-

25Prop. 1992/93:150, med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1993/94, m.m., bilaga 8, s. 65.

skattelagen, och personligen utför arbete i och har ett väsentligt inflytande över den aktuella näringsverksamheten.

Nödvändiga åtgärder och ideellt arbete

Som tidigare framgått har den som är företagare inte rätt till arbetslöshetsersättning. Eftersom ersättningsrätten för en företagare är begränsad, är det lämpligt att klarlägga undantagsfall när den sökande inte ska anses vara företagare, även om den sökande faller inom ramen för företagardefinitionen. Sådana bestämmelser finns även i den nuvarande lagen.

Nödvändiga åtgärder som vidtagits p.g.a. oförutsedda händelser ska, liksom enligt nuvarande ordning, inte beaktas när bedömningen görs av om en sökande ska anses som företagare. Detsamma ska gälla den som utfört arbete av ideell karaktär. Bestämmelsen är nära förknippad med behovet av att reglera ersättningsrätten för företagare. Ett skäl att begränsa företagares ersättningsrätt, är att motverka överutnyttjande av försäkringen genom att sökande håller igång olönsamma företag med hjälp av finansiering i form av arbetslöshetsersättning. En sådan bestämmelse avser inte ideell verksamhet.

Företag som har bedrivits före ramtiden

I praxis finns det exempel på situationer när en sökande, trots att alla kriterier för företagande varit uppfyllda, inte anses vara företagare i försäkringens mening. Kammarrätten i Göteborg har i ett avgörande av den 26 februari 2015 (mål nr 4773-14) gjort bedömningen att det skulle vara en alltför långtgående tolkning av gällande rätt att inkludera alla som någon gång uppfyllt villkoren för att anses som företagare. Domstolen menar att det i stället måste göras en samlad bedömning av omständigheterna i varje enskilt fall. I den aktuella domen konstaterade kammarrätten att den sökande hade slutat vara verksam i företaget tre år innan hon ansökte om arbetslöshetsersättning. Under de tre år som gått hade hon arbetat som anställd vid en statlig myndighet. Det fanns alltså ingen koppling mellan näringsverksamheten och anställningen. Kammarrätten ansåg att den sökande inte skulle anses som företagare vid tiden för ansökan trots att hon fortfarande var delägare och hade väsentligt inflytande över

företaget, och trots att hon före anställningen hade varit att betrakta som företagare.

Utredningen anser att delar av denna praxis bör kodifieras. Det ökar förutsebarheten i försäkringen om det klart framgår av bestämmelserna att det finns omständigheter som påverkar ersättningen. I praxis beskrivs en situation där det är klarlagt att den sökande var arbetslös från en heltidsanställning vid tidpunkten för ansökan om arbetslöshetsersättning. Den sökande hade inte utfört något arbete i den egna verksamheten inom ramtiden. Verksamheten hade därför inte heller någon betydelse för vare sig uppfyllande av arbetsvillkoret eller för beräkningen av ersättningens storlek.

Utredningens förslag om inkomstvillkor och beräkning av ersättningens storlek gör att inkomster längre bakåt i tiden kan ha inverkan på den sökandes möjligheter att beviljas ersättning under en viss tid med en viss storlek. Även om inkomster från verksamhet som intjänats utanför ramtiden i vissa fall kan beaktas vid prövning av inkomstvillkoret, sker det uteslutande i fall där den sökande bedrivit samma verksamhet inom ramtiden. Utredningen anser mot den bakgrunden att det bör förtydligas att arbete som har utförts i verksamheten innan den fastställda ramtiden inte ska beaktas vid bedömningen av om en sökande ska anses som företagare.

Överlåtelse av verksamhet

Det ska inte heller i fortsättningen vara möjligt för den som är företagare att genom att överlåta näringsverksamheten kunna fortsätta att arbeta i eller ha väsentligt inflytande över företaget samtidigt som han eller hon får arbetslöshetsersättning. Detsamma ska gälla för den som har bedrivit verksamhet inom ramen för en ekonomisk förening, men vars medlemskap i föreningen upphört. Reglerna är till för att se till att en sökande som uppbär arbetslöshetsersättning inte, i praktiken, ska kunna fortsätta bedriva verksamhet, även om den sökande formellt inte längre äger verksamheten eller är medlem i föreningen.

9.7.3. När en sökande inte längre ska anses vara företagare

Förslag: En sökande ska inte längre anses vara företagare när

näringsverksamheten har upphört genom att det inte vidtas några åtgärder i verksamheten eller den vid en samlad bedömning har upphört definitivt.

Med vidtagna åtgärder avses inte

1. nödvändiga åtgärder som vidtagits på grund av oförutsedda

händelser,

2. åtgärder i den upphörda näringsverksamheten på grund av en

skyldighet enligt lag eller annan författning,

3. avvecklingsåtgärder i den upphörda näringsverksamheten som

inte hade varit möjliga att vidta innan företagaren upphörde att bedriva verksamheten, och

4. att en lokal hyrs ut eller mark arrenderas ut som har nyttjats

eller brukats i näringsverksamheten, dock under förutsättning att dessa inte tidigare har hyrts ut eller arrenderats ut i verksamheten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om vad som ska avses med åtgärder.

Bedömning: Det bör införas en bestämmelse i den nya förord-

ningen som anger att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får meddela föreskrifter om vad som ska avses vara en avvecklingsåtgärd enligt lagen.

Skälen för förslaget

När upphör någon att vara företagare?

Av nuvarande ordning framgår endast vem som är företagare och när en företagare är att betrakta som arbetslös, inte under vilka förutsättningar en sökande inte längre ska anses vara företagare. Utredningen anser att det tydligt ska framgå när en sökande som har varit företagare enligt lagens definition inte längre ska anses vara det.

Samtidigt bedömer utredningen att det är lämpligt att använda samma principer som gäller i dag.

En sökande ska inte längre anses som företagare när det inte vidtas några åtgärder i näringsverksamheten. Det innebär att den sökande kan medges rätt till arbetslöshetsersättning redan när han eller hon upphört att vidta åtgärder i verksamheten, även om den sökandes avsikt att lägga ned verksamheten definitivt ännu inte har realiserats. Detsamma gäller om den sökande vid tillfället inte ser någon möjlighet att fortsätta bedriva verksamheten, men inte vill lägga ned verksamheten definitivt. En sådan regel finns redan i nuvarande regelverk (i en annan redaktionell utformning) och möjliggör för en sökande att beviljas arbetslöshetsersättning fortare än om arbetslöshetskassan varit tvungen att utreda om verksamheten upphört definitivt.

Utredningen anser att det är en rimlig ordning eftersom förutsättningarna att avveckla ett företag varierar mellan olika företagare. Det kan röra sig om allt ifrån att avyttra aktier till att sälja maskiner eller säga upp lokaler. Eftersom även arbetslöshetens inträde kan variera för olika verksamheter är det viktigt att den sökande som inte längre ser några förutsättningar att driva vidare verksamheten får möjlighet att ställa om till ett nytt arbete med samma trygghet som gäller för en anställd som förlorar sitt arbete.

Om ersättning kan lämnas innan verksamheten upphört definitivt innebär det emellertid att verksamheten kan återupptas. För att undvika att det sker så ofta att det i praktiken utgör fyllnadsersättning för företagare föreslår utredningen att det införs en begränsning, liknande den som finns idag, av hur ofta ersättning kan lämnas vid tillfälliga nedläggningar.

Dessutom behövs det även i fortsättningen en bestämmelse om att den sökande som definitivt upphör att vara företagare har rätt till arbetslöshetsersättning. Här tydliggörs det nära nog självklara, att den som har upphört med verksamheten definitivt inte bara är arbetslös, utan också inte längre är företagare. Att verksamheten upphör definitivt innebär att verksamheten i allt väsentligt, med hänsyn till lokaler, material, marknadsföring, registreringar etc., upphört eller att den sökande skiljt sig från verksamheten på alla plan; ägande, inflytande och deltagande i verksamheten. Kort uttryckt ska de förhållanden som har gjort att den sökande definierats som företagare vid en samlad bedömning ha upphört.

Vilka åtgärder kan vidtas utan att den sökande ska anses vara företagare?

I det nuvarande regelverket finns bestämmelser om vilka åtgärder som kan vidtas utan att den sökande ska anses vara företagare. Sådana regler är fördelade på både lag och förordning. I syfte att samla regler av samma slag på samma normgivningsnivå föreslår utredningen att bestämmelser av detta slag ska samlas i lag. Bestämmelserna har också genomgått vissa redaktionella förändringar. Utredningen föreslår alltså att dagens bestämmelser, med mindre redigeringar, förs över till den nya lagen. Det är inte utredningens avsikt att åstadkomma några materiella förändringar i dessa delar.

Det ska även i fortsättningen vara möjligt för den sökande att vidta vissa åtgärder utan att den sökande av den anledningen anses vara företagare som därmed saknar rätt till arbetslöshetsersättning. Vid bedömningen om åtgärder ska anses ha vidtagits ska det bortses från nödvändiga åtgärder som vidtagits på grund av oförutsedda händelser. Det skulle inte vara rimligt om den sökande inte hade möjlighet att skydda egendom eller material från t.ex. översvämning av det skälet att den sökande i så fall skulle förlora sin rätt till arbetslöshetsersättning.

Vidare ska en sökande kunna vidta åtgärder i den upphörda näringsverksamheten som följer av en skyldighet enligt lag eller annan författning. Inte heller i detta fall är det rimligt att det ska kunna uppstå en situation där en sökande måste välja mellan att följa myndigheters krav eller behålla rätten till arbetslöshetsersättning.

Den sökande ska även kunna vidta avvecklingsåtgärder som inte kunde vidtas innan företagaren upphörde att bedriva verksamheten, utan att för den sakens skull förlora rätten till arbetslöshetsersättning. Det är inte heller i detta fall rimligt att en företagare som inte kan driva verksamheten vidare, men som inte kunnat vidta alla avvecklingsåtgärder på en gång, ska gå miste om arbetslöshetsersättning för att han eller hon vidtar en sådan åtgärd.

Slutligen ska en lokal eller mark kunna hyras eller arrenderas ut även om den nyttjats eller brukats inom ramen för näringsverksamheten. Det ska även i fortsättningen gälla som begränsning att det inte får ha varit en del av näringsverksamheten att hyra ut lokalen eller arrendera ut marken. Om det varit fallet är den sökande att betrakta som företagare om uthyrningen eller utarrenderingen fortgår.

Självständiga uppdragstagares arbetslöshet

Utredningen föreslår, med hänvisning till 13 kap. 1 § andra stycket inkomstskattelagen samt praxis, att självständiga uppdragstagare ska anses vara företagare. Utredningen har övervägt om det finns behov av särskilda bestämmelser för att reglera när självständiga uppdragstagare ska anses vara arbetslösa eller med andra ord när en uppdragstagare anses ha upphört med verksamheten. Det skulle exempelvis kunna vara motiverat eftersom den som är självständig uppdragstagare inte har något företag att avregistrera.

De olika villkoren för att en sökande ska anses vara företagare, dvs. att den sökande bedriver sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 § inkomstskattelagen och personligen utför arbete i och har ett väsentligt inflytande över den näringsverksamheten, är delvis överlappande. Arbetslöshetskassorna ska göra en självständig bedömning av inkomstskattelagens innebörd med ledning från rättspraxis. Denna bedömning försvåras av att det finns sökande vars uppdragsförhållanden varierar. Det finns anledning att särskilt analysera situationer där en sökande arbetat med i stort sett samma arbetsuppgifter men som ömsom anställts, fått uppdrag eller uppmanats att fakturera från enskild näringsverksamhet. En sådan analys ryms dock inte inom denna utrednings ramar. Enligt direktiven ska utredningens förslag motverka omotiverade skillnader mellan olika grupper av förvärvsarbetande, däribland uppdragstagare, samt skapa förutsebarhet i försäkringsskyddet. Mot denna bakgrund är det utredningens avsikt att förtydliga gällande regler i syfte att skapa förutsättningar för arbetslöshetskassorna att bedöma vem som ska respektive inte ska anses vara företagare. Arbetslöshetskassorna har att förhålla sig till regleringen samt praxis och från fall till fall bedöma om den sökande som tar ett uppdrag ska anses arbeta på ett sådant sätt att han eller hon faller inom definitionen av företagare. Följaktligen är det även i fortsättningen arbetslöshetskassorna som har att bedöma när den sökande har upphört att vara företagare i dessa fall.

Föreskriftsrätt

Det finns i dag en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om när en företagare ska anses som arbetslös i andra fall än vad som framgår av 35 och 35 a §§ ALF samt om de villkor för fastställande av och rätt till arbetslöshetsersättning som i sådana fall ska gälla (36 § ALF). Av 5 b § ALFFo framgår att IAF får föreskriva om vad som ska avses med avvecklingsåtgärder. Utredningen har tidigare redogjort för sin uppfattning att regler av samma slag bör vara samlade på samma normgivningsnivå. Det finns dock även i fortsättningen ett behov att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna precisera vissa frågor. Det gäller vilka åtgärder, inklusive avvecklingsåtgärder, som kan beaktas vid bedömningen om en sökande inte längre ska anses vara förtagare.

Utredningen har även övervägt att införa en bestämmelse som motsvarar dagens 36 § ALF. Bestämmelsen innebär i korthet att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om när en företagare ska anses som arbetslös i andra fall än som anges i huvudregeln för företagares arbetslöshet samt om de villkor för fastställande av och rätt till arbetslöshetsersättning som i sådana fall ska gälla. En sådan bestämmelse skulle t.ex. kunna tillåta att regeringen inför särskilda bestämmelser om på vilket sätt eller hur ofta en sökande som är självständig uppdragstagare kan ställa sig i arbetslöshet genom att upphöra att vidta åtgärder i verksamheten, utan att det innebär ett hinder för den sökandes ersättning. Utredningen anser dock att dagens bestämmelse är för vid och tillåter regeringen att föreskriva om företagares rätt på ett sådant sätt att huvudregeln, att den som är företagare inte är arbetslös, i praktiken blir betydelselös. Utredningen har inte heller funnit någon annan lämplig formulering av bestämmelsen som på ett önskat sätt skulle ringa in vilka undantag som regeringen får medge. Utredningen avstår därför från att föreslå ytterligare avsteg från huvudregeln.

Skälen för bedömningen

Som framgår ovan är det IAF som enligt nuvarande ordning får föreskriva om vad som avses med avvecklingsåtgärder. Föreskrifterna är främst av teknisk natur och kan behöva anpassas till nya företeelser

på arbetsmarknaden, inte minst för uppdragstagare. Utredningen bedömer därför att det även av en ny förordning om arbetslöshetsförsäkring bör framgå att IAF får meddela föreskrifter om vilka avvecklingsåtgärder som får vidtas enligt lagen.

9.7.4. Återupptagande av verksamheten

Förslag: Om näringsverksamheten återupptas av den sökande

eller av en närstående person till honom eller henne, får en ny bedömning av om verksamheten har upphört genom att det inte vidtas några åtgärder göras tidigast tre år från det att verksamheten återupptogs.

Skälen för förslaget

När kan ett företag återupptas och av vem?

En sökande som lägger ned verksamheten definitivt ska inte anses vara företagare. Detsamma gäller en sökande som inte längre vidtar några åtgärder i verksamheten. För att motverka att en företagare tillfälligt upphör med en verksamhet och får arbetslöshetsersättning trots att verksamheten (gång på gång) bara är vilande, behövs det begränsningsregler för hur ofta företaget kan göra uppehåll i verksamheten på detta sätt. I annat fall skulle regelverket i praktiken tilllåta att deltidsarbetslösa företagare kan medges ersättning. Sådana begränsningsbestämmelser finns redan i dag.

Utredningen föreslår därför att det även i fortsättningen ska finnas en begränsning av rätten till ersättning när en sökande återupptar en verksamhet som lagts ned tillfälligt. Om en näringsverksamhet återupptas av den sökande eller en till honom eller henne närstående person, får en bedömning, om verksamheten därefter upphör annat än definitivt, av rätten till ersättning göras tidigast en viss tid efter det att näringsverksamheten återupptogs. På så sätt reduceras sannolikheten att regelverket missbrukas.

Utredningen menar att den nuvarande tidsgränsen på fem år är oproportionerligt lång. Samtidigt behövs det någon form av begränsning så att möjligheten att tillfälligt lägga ned en verksamhet inte överutnyttjas. Utredningen föreslår därför att tidsfristen sänks till tre år.

9.7.5. Ersättning till deltidsföretagare

Förslag: Arbetslöshetsersättning får lämnas till en sökande som

är företagare på deltid om

1. näringsverksamheten har bedrivits under minst sex månader

vid sidan av ett arbete som motsvarar minst 50 procent av heltid inom ramtiden,

2. inkomsterna från verksamheten inom ramtiden i genomsnitt

per månad inte överstigit den minsta totalinkomst som krävs för att uppfylla inkomstvillkoret delat med tolv, och

3. tiden i och inkomsterna från verksamheten inte utökas under

arbetslösheten.

Skälen för förslaget

Bisyssla och begränsat företag

Enligt nu gällande ordning finns vissa möjligheter även för en verksam företagare att få arbetslöshetsersättning. Det gäller bisyssla enligt 39–39 a §§ ALF samt regler för den som haft deltidsanställning och bedrivit verksamhet som deltidsföretag, s.k. begränsat företag, enligt 5 e § ALFFo. För att en verksamhet ska anses vara en bisyssla ska den sökande före arbetslöshetens inträde ha utfört arbete i näringsverksamheten (eller anställningen) vid sidan av sin heltidssysselsättning i minst tolv månader (39 § ALF). Bisysslan påverkar inte arbetslöshetsersättningen under förutsättning att den inte utvidgas under arbetslösheten eller hindrar personen från att ta ett lämpligt heltidsarbete. Om inkomsten från bisysslan efter arbetslöshetens inträde överstiger ett belopp som motsvarar 6 grundbelopp per vecka ska hela det överskjutande beloppet dras av från dagpenningen (39 a § ALF).

Bisyssla kan utgöras både av företagande och anställning, men den vanligaste formen är egenföretagande vid sidan av anställning. Regeln om bisyssla har olika funktion beroende på om det rör sig om en bisyssla som företagare eller som anställd. När det gäller företagare kan bisyssla ofta användas som en möjlighet att hålla en verksamhet igång överhuvudtaget, trots låg lönsamhet och låg veckoarbetstid

i verksamheten. Behovet av tydliga regler avseende bisysslor är en följd av de regler som gäller för företagares ersättningsrätt, där även enstaka verksamma timmar gör att hela ersättningsrätten upphör. När det gäller anställda har regleringen om bisyssla som primär funktion att se till att den som har en bisyssla vid sidan om sin heltidssysselsättning inte råkar ut för ett dubbelt inkomstbortfall, genom att både inkomsten från huvudsysselsättningen försvinner till följd av arbetslöshet och inkomsten från bisysslan reducerar arbetslöshetsersättningen under pågående period.

Utöver bisyssla finns särskilda regler för kombinatörer, dvs. sökande som under ramtiden både har varit anställda och företagare. En särskild regel är vad som brukar kallas begränsat företag. Begränsat företag innebär att en sökande som under sex månader kombinerat anställning (minst 17 timmar per vecka) och företagande (högst 10 timmar per vecka) kan fortsätta bedriva sin verksamhet, även om anställningen upphör. Regleringens syfte påminner om bisysslereglerna, men till skillnad från dessa får arbetad tid och inkomst räknas med i ersättningsunderlaget. Ersättningen reduceras sedan med den förväntade genomsnittliga arbetade tiden i verksamheten.

Gemensamma bestämmelser för deltidsföretagare

Utredningen bedömer att det även i fortsättningen ska vara möjligt för en sökande att, under liknande omständigheter som i dag, få fortsätta en verksamhet som bedrivits på deltid vid sidan av en anställning. Utan sådana regler skulle ingen som bedrivit verksamhet jämte anställning kunna fortsätta verksamheten om anställningen upphör. Det skulle drabba både den som bedrivit en verksamhet i begränsad omfattning men av stor personlig betydelse vid sidan om en heltidsanställning, och en sökande som försörjt sig genom en kombination av anställning och företagande.

Reglerna för deltidsföretagare som fortsätter att bedriva verksamhet har därmed som primärt syfte att i begränsad form tillåta verksamhet, trots att en företagare som huvudregel inte har rätt till arbetslöshetsersättning. Det finns i det avseendet ingen skillnad mellan företag som bedrivs som bisyssla och s.k. begränsat företag. Även om reglerna utgår från olika förhållanden, anser utredningen att reglerna, i förenklingssyfte, bör slås ihop till en bestämmelse. Denna

bestämmelse bör regleras i samband med att företagares ersättningsrätt tydliggörs i lag.

Sammanslagningen av regler för företag som bisyssla respektive begränsat företag innebär kompromisser i fråga om bl.a. inkomstkrav och krav på tidigare verksamhet. När det gäller dagens regler för bisyssla medräknas t.ex. inte den arbetade tiden i arbetsvillkoret. Däremot kan arbetad tid inom ramen för ett begränsat företag medräknas. Här föreslår utredningen att eventuella inkomster från en verksamhet som bedömts inte ska påverka rätten till ersättning inte heller ska kunna medräknas vid prövning av inkomstvillkoret. Om den sökande behöver medräkna inkomsterna från verksamheten för att uppfylla inkomstvillkoret, kan samma verksamhet därmed inte fortsätta att bedrivas under tiden med arbetslöshetsersättning.

Krav på tidigare verksamhet vid sidan av arbete motsvarande 50 procent av heltidsarbete i sex månader

Syftet med särskilda regler för deltidsföretagare är att en sökande som inte har haft verksamhet som företagare som sin huvudsakliga sysselsättning ska kunna behålla och i begränsad utsträckning fortsätta arbeta i verksamheten efter det att den sökandes anställning har upphört. Regeln gäller företagare som har kunnat påvisa att verksamheten bedrivits som en sidoverksamhet på deltid till ett förvärvsarbete. Syftet är inte att tillåta att arbetslöshetsersättning lämnas som en subvention till ett företag under en uppstartsfas.

För att en verksamhet i dag ska räknas som bisyssla krävs tolv månaders arbete i företaget vid sidan av heltidsarbete medan det för begränsat företag krävs sex månaders arbete med högst 10 timmar per vecka i den egna verksamheten och med lägst 17 timmar per vecka som anställd. Det innebär att utredningen har flera alternativ att beakta vid utformningen av regler för deltidsföretagare. Det är rimligt att utgå från förhållandena under ramtiden, eftersom de utgör grunden för rätten till ersättning samt ersättningens storlek och längd. Ett krav på att den sökande ska ha varit verksam i tolv månader inom ramtiden skulle motsvara den nuvarande bisyssleregeln, men innebär en förlängning av det som i dag gäller för begränsat företag. I denna regel krävs att verksamheten har utförts vid sidan av förvärvsarbete som anställd i minst sex månader. Utredningen menar att sex månaders verksamhet är en mer väl avvägd tidsperiod än tolv

månader. Detta skulle utgöra en anpassning till kombinatörsärenden som kan komma att bli vanligare i framtiden.

Detta har också att göra med kravet att den sökande ska kunna uppvisa att verksamheten utförts parallellt med pågående arbete inom ramen för en anställning. Det ska inte gå att uppfylla villkoren för deltidsföretag genom att bedriva verksamhet under en arbetsbefriad uppsägningstid. Det kan även ses som en anpassning till utredningens förslag på förenklade regler vid överhoppningsbar tid, där enstaka månader inte längre kommer att kunna hoppas över för att förlänga ramtiden. I och med dessa regler kommer det att bli svårare än i dag att uppfylla krav på verksamhet under ramtidens samtliga tolv månader. Även om ett krav på sex månader är lägre än vad som i dag gäller för bisyssla, kan inte längre tid utanför ramtiden användas för att uppfylla villkoren för deltidsföretag.

Utredningen menar vidare att ett krav på sex månaders arbete framstår som proportionerligt i förhållande till andra krav, t.ex. hur många månader som den sökande måste ha arbetat eller hur länge som den sökande måste ha bedrivit heltidsstudier vid sidan om arbete för att ha rätt till ersättning.

Av liknande skäl föreslår utredningen att det ska krävas att den sökande har bedrivit verksamheten vid sidan av ett arbete som motsvarar minst 50 procent av halvtid. Detta är mindre än vad som i dag gäller för bisyssla, men det utgör en skärpning av villkoren för begränsat företagande. Liksom i övriga fall i detta kapitel, där undantag från huvudregeln medges, ska det krävas att den sökande ska stå till arbetsmarknadens förfogande, på samma sätt som gäller för alla arbetssökande. Det är alltså inte möjligt för en sökande att hänvisa till att han eller hon är förhindrad att åta sig arbete p.g.a. verksamhet i företaget. När det gäller deltidsföretagare med ett löpande åtagande i verksamheten, t.ex. ett uppdrag som tar viss tid i anspråk varje månad, gäller samma avvägningar som för deltidsanställda som söker arbetslöshetsersättning. Den som gör anspråk på arbetslöshetsersättning och som redan förvärvsarbetar ska alltid anses vara beredd att lämna deltidsarbetet för ett arbete som bättre motsvarar den sökandes arbetsutbud, oavsett om det rör sig om anställning eller egen verksamhet. Skillnaden för deltidsföretagare ska vara att om det sker, upphävs undantaget och den sökande anses vara företagare.

Inkomstgränser

Det bör finnas gränser för vilka inkomster som den sökande kan ha haft från verksamheten utan att den ska påverka rätten till ersättning. Enligt den nuvarande konstruktionen får inkomsterna från en bisyssla inte överstiga sex grundbelopp (för närvarande 2 190 kronor) per vecka. För begränsat företag är gränsen tre gånger den högsta dagpenning, dvs. 2 730 kronor per vecka. Enligt gällande regelverk kan en sökande alltså tjäna mer på sin bisyssla eller begränsat företag än vad den sökande får i ersättning till följd av att han eller hon förlorat sin huvudsysselsättning. Utredningen menar att utfallet och inkomstgränserna måste stå i proportion både till den sökandes tidigare inkomst och till den ersättning som han eller hon kan få ut. Utredningen föreslår att den sökandes inkomster från verksamheten inom ramtiden i genomsnitt per månad inte får ha överstigit den minsta totala inkomst som krävs för att uppfylla inkomstvillkoret (se vidare kapitel 10) delat med tolv. På så sätt kopplas gränsen för ersättning till ersättningsgolvet inom arbetslöshetsförsäkringen.

Verksamheten får inte utökas

Som tidigare framhållits är inte syftet med bestämmelserna att vissa företagare ska kunna fortsätta bedriva verksamhet under tid med arbetslöshetsersättning att subventionera uppstartsfasen av en ny verksamhet. Därför får verksamheten inte utökas under arbetslösheten. Det gäller både utökning i tid och av inkomster.

Det är svårt att i efterhand kontrollera om en verksamhet har utökats under arbetslösheten. Det gäller redan inom den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen. Vissa utökade möjligheter för kontroll av inkomster från verksamheten under arbetslösheten finns genom arbetsgivardeklarationerna, eftersom inkomster från förvärvsarbete för alla som är anställda i eget aktiebolag ska framgå där. Utredningen vill framhålla att det är den sökande som är skyldig att anmäla ändrade förhållanden av betydelse för den sökandes rätt till arbetslöshetsersättning. Sanktionerna och påföljderna av att inte fullgöra sin uppgiftsskyldighet i förhållande till detta är stränga. Utredningen ser inte i detta fall, varken i förhållande till de krav som bör ställas på den sökande eller svårigheten att kontrollera sakförhållanden i efterhand, något alternativ till de föreslagna reglerna.

9.7.6. Särskilda regler för yrkesfiskare bör inte införas

Bedömning: I det nya regelverket för arbetslöshetsförsäkringen

bör det inte finnas särskilda regler om yrkesfiskares arbetslöshet.

Skälen för bedömningen: I 6–6 c §§ ALFFo finns särskilda bestäm-

melser om företagare som är yrkesfiskare. Enligt nuvarande ordning anses en yrkesfiskare som är medlem i en arbetslöshetskassa med yrkesfiske som verksamhetsområde vara arbetslös om det är tillfälligt avbrott i fiskeverksamheten och avbrottet beror på ishinder eller andra väderleksförhållanden. Rätten till ersättning under uppehållet är begränsat och olika för fiskare som bedriver bottengarnsfiske och andra fiskare. IAF konstaterar i rapporten Översyn av

branschspecifik specialreglering (2017:2) att ersättningsrätten i dessa

fall inte beror på att yrkesfiskaren är arbetslös, utan på att den sökande p.g.a. väderförhållanden inte kan bedriva sin verksamhet. Förekomsten av sådana regler innebär, enligt IAF, i praktiken att arbetslöshetsförsäkringen blir en yrkesförsäkring. Det stämmer inte överens med de villkor som ställs på övriga sökanden inom arbetslöshetsförsäkringen.

Dagens branschspecifika bestämmelser om rätt till arbetslöshetsersättning i vissa fall för företagare som är yrkesfiskare frångår enligt utredningens uppfattning den grundläggande principen om att arbetslöshetsförsäkringen är en allmän omställningsförsäkring, dvs. inte en omställning mellan arbeten inom ett specifikt yrkesområde, utan omställning till vilket (lämpligt) arbete som helst. Reglerna om yrkesfiskares arbetslöshet riktar sig vidare till medlemmar i en viss arbetslöshetskassa. Utredningen menar att det inte är lämpligt att rätten till ersättning beror på medlemskapet i en viss arbetslöshetskassa.

Det är också tveksamt utifrån ett statsstödsperspektiv att reglerna så riktat vänder sig till en viss typ av företagare, eftersom de i praktiken fungerar som ett branschstöd. Anledningen till att det kan bedömas som ett branschstöd, är att andra typer av företagare som kan ha motsvarande avbrott i sin verksamhet inte har rätt att kunna kompensera dessa inkomsttapp med arbetslöshetsersättning. Arbetslöshetsförsäkringen bör inte innehålla stöd av den typen.

Sammantaget bedömer utredningen därför att en motsvarande reglering inte bör införas i en ny arbetslöshetsförsäkring.

9.8. Sökande som deltar i utbildning

9.8.1. Den som deltar i utbildning har som huvudregel inte rätt till ersättning

Förslag: En sökande som deltar i utbildning ska inte ha rätt till

arbetslöshetsersättning, utom i vissa fall.

Skälen för förslaget

Sökande som deltar i utbildning bör som huvudregel inte har rätt till arbetslöshetsersättning

Enligt den nu gällande ordningen lämnas som huvudregel inte arbetslöshetsersättning till en sökande som deltar i utbildning (10 § ALF). I det betänkande som låg till grund för den nu gällande lagen26 uttalades bl.a. att studier som inkräktar på möjligheten att söka och anta erbjudet arbete inte är förenligt med kravet på att stå till arbetsmarknadens förfogande. I betänkandet framförs också att rättviseskäl mellan olika grupper av studerande talade för att arbetslöshetsersättning inte bör kunna betalas ut i samband med studier. I äldre förarbeten27 anges det att det i och för sig inte är fel att den arbetssökande tillvaratar tiden genom att studera i syfte att förbättra sina möjligheter på arbetsmarknaden, men att finansieringen av studierna normalt ska vara skild från arbetslöshetsersättningen. Enligt utredningen saknas det skäl att föreslå en annan ordning än den som nu gäller för studenters rätt till arbetslöshetsersättning.

Det gäller även rätten till arbetslöshetsersättning under uppehåll i utbildning. Den som avbryter sina studier och inte har för avsikt att fullfölja sin utbildning kan sägas ha avbrutit studierna definitivt. Det kan jämställas med att ha avslutat utbildningen. Det innebär normalt inte ett hinder för ersättning, medan tillfälliga uppehåll, som t.ex. ferieuppehåll, kan jämställas med att delta i utbildning. Med hänsyn till utredningens uppdrag och försäkringens syfte att ge ersättning till den som är under omställning mellan arbeten, ser utredningen ingen anledning att frångå nuvarande ordning när det gäller arbetslöshetsersättning under studieuppehåll, t.ex. uppehåll vid ferier.

26SOU 1987:56, s. 42 f. 27Prop. 1987/88:114 s. 3435.

Regelverket kan däremot enligt utredningens mening bli mer överskådligt. Av den anledningen bör både den uttryckliga förbudsregeln och de undantag som gäller regleras tillsammans på samma normgivningsnivå.

9.8.2. Rätt till ersättning vid vissa typer av utbildning

Förslag: Arbetslöshetsersättning får lämnas till en sökande som

deltar i utbildning eller annan aktivitet som syftar till att ge en orientering om olika yrken och utbildningsvägar, eller underlätta omställning från ett arbete till ett annat. Arbetslöshetsersättning får lämnas för högst 15 ersättningsdagar inom samma ersättningsperiod.

Arbetslöshetsersättning får även lämnas till en sökande som deltar i en utbildning upp till 50 procent av heltid om det tidigare arbetet inte har upphört på grund av utbildningen, och utbildningen inte finansieras eller har finansierats med någon form av studiestöd. Kravet på att utbildningen inte finansieras eller har finansierats med någon form av studiestöd gäller inte om utbildningen inom ramtiden har bedrivits under minst 15 veckor vid sidan av ett arbete inom ramtiden. Arbetslöshetsersättning får lämnas för högst 20 veckor inom samma ersättningsperiod.

Arbetslöshetsersättning får också lämnas till en sökande som fortsätter att delta i en utbildning upp till heltid om det tidigare arbetet inte har upphört på grund av utbildningen, utbildningen inte finansieras eller har finansierats med någon form av studiestöd, och utbildningen har bedrivits under minst 15 veckor vid sidan av ett heltidsarbete inom ramtiden. Arbetslöshetsersättning får lämnas för högst 20 veckor inom samma ersättningsperiod.

Skälen för förslaget

Ersättning kan medges i vissa fall

Enligt 14–16 §§ ALFFo kan en sökande under vissa förutsättningar studera med bibehållen arbetslöshetsersättning. Dessa regler är undantag från förbudsregeln som finns i 10 § ALF. Enligt utredningens uppfattning stämmer undantagsreglerna överens med försäkringens

syfte, dvs. att bidra till omställning till ett nytt arbete. Det gäller inte minst den möjlighet som finns för kortare studier som syftar till att ge en orientering om olika yrken och utbildningsvägar eller att underlätta omställning från ett arbete till ett annat.

Utredningen har övervägt om de gränser som i den nuvarande ordningen uttrycks i veckor ska omarbetas eftersom utredningen föreslår en arbetslöshetsförsäkring som i högre grad utgår från ett månadsmått. Utredningen kan konstatera att även den nuvarande försäkringen utgår från en ramtid på tolv månader. De hänvisningar till hur länge studierna ska ha bedrivits innan arbetslösheten som gäller i dag bedöms därför kunna tillämpas även i fortsättningen. Utredningen anser däremot att det ska framgå att studierna ska ha bedrivits inom ramtiden, i stället för att som reglerna är formulerade i dag, ha bedrivits före arbetslöshetens inträde. Förändringen syftar till att förtydliga regelverket. En annan fråga som har koppling till dagens veckoförsäkring är frågan om hur länge studier av olika slag får bedrivas. Utredningen föreslår inte heller här någon förändring av gällande veckomått.

Det är utredningens uppfattning att det inte ligger i uppdraget att föreslå några ändringar i andra avseenden än vad utredningen här redogjort för. En sökande bör därmed även i ett nytt regelverk kunna delta i utbildning med bibehållen arbetslöshetsersättning på motsvarande sätt som i dag.

Utredningen anser dock att det finns skäl att förändra i vilken omfattning som den sökande kan fortsätta studier som bedrivits innan arbetslösheten. I den nuvarande ordningen kan endast den sökande som bedrivit heltidsstudier under minst 15 veckor vid sidan av ett heltidsarbete fortsätta att studera med arbetslöshetsersättning. Utredningen anser att det inte finns skäl att begränsa detta till just heltidsstudier. Även den som bedrivit studier i lägre omfattning bör kunna omfattas av detta undantag. Det bör därför vara möjligt att fortsätta studier som har bedrivits upp till heltid.

Bestämmelserna i ALF bör i övrigt, med vissa redaktionella ändringar, föras över till en ny lag om arbetslöshetsförsäkring.

Krav på att stå till arbetsmarknadens förfogande

Möjligheten att bedriva studier samtidigt som den sökande får ersättning är ett undantag från huvudregeln att den som deltar i utbildning inte har rätt till arbetslöshetsersättning. Utredningen anser att den sökande som medges ersättning enligt en undantagsbestämmelse av detta slag i övrigt ska uppfylla de allmänna villkoren precis på samma sätt som andra sökanden. Det gäller samtliga fall där den sökande deltar i utbildning, men kan beviljas arbetslöshetsersättning. Det är inte en förändring i sak jämfört med vad som gäller i dag, men det påverkar lagens formuleringar.

Enligt nuvarande ordning får ersättning lämnas till en sökande som bedriver studier på del- eller heltid givet att utbildningen inte hindrar honom eller henne från att söka och ta ett heltidsarbete. Detta förtydligande behövs inte om den som får arbetslöshetsersättning ska stå till arbetsmarknadens förfogande på samma premisser som andra arbetssökande, oavsett om han eller hon studerar eller inte. Utredningen anser därför att en formulering som hänvisar till att studierna inte får utgöra ett hinder från att ta heltidsarbete inte behövs. Det bör därför inte föras över till den nya försäkringen. Utredningens avsikt är alltså att alla som får arbetslöshetsersättning ska stå till arbetsmarknadens förfogande, oavsett om de deltar i utbildning eller inte.

I förhållande till en sådan utbildning som syftar till att ge en orientering om olika yrken och utbildningsvägar, eller underlätta omställning från ett arbete till ett annat, bör det framhållas att studierna i sig oftast får antas innebära att den sökande står till arbetsmarknadens förfogande. Med tanke på utbildningens längd och syfte bör de grundläggande kraven på att den sökande ska stå till arbetsmarknadens förfogande kunna uppfyllas för alla som i realiteten är arbetssökande.

9.8.3. Föreskriftsrätt

Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm-

mer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om att arbetslöshetsersättning ska kunna lämnas under uppehåll i utbildning.

Skälen för förslaget: Av 10 § ALF framgår att den som deltar i utbild-

ning inte har rätt till ersättning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela undantag från bestämmelsen om att den som deltar i utbildning saknar rätt till ersättning. Regeringen har i 18 § ALFFo föreskrivit att ersättning under uppehåll i utbildning får lämnas om det är fråga om uppehåll i en arbetsmarknadsutbildning inom det reguljära utbildningsväsendet. IAF får meddela föreskrifter angående villkoren för arbetslöshetsersättning under uppehåll i en arbetsmarknadsutbildning.

Utredningen anser att det finns skäl att frångå den nuvarande ordningen som innebär att det finns en bestämmelse i lag som anger att sökande som deltar i utbildning inte har rätt till ersättning, samtidigt som regeringen får utfärda undantag från bestämmelsen i förordning. Utredningen föreslår därför att både grundbestämmelsen och eventuella undantag ska framgå av lag.

Ferieuppehåll och andra uppehåll i utbildningar där den sökande tillfälligt avbrutit sina studier med avsikt att återuppta dem vid ett senare tillfälle har i tillämpningen ansetts innebära att den sökande deltar i utbildning. Det har från tid till annan funnits särbestämmelser om rätt till ersättning vid längre ferieuppehåll. I dag finns det bestämmelser i förordning som tydliggör att ersättning får lämnas vid studieuppehåll om det rör sig om en arbetsmarknadsutbildning inom det reguljära utbildningsväsendet. Det ska även i fortsättningen vara möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att, vid behov, meddela föreskrifter om rätt till arbetslöshetsersättning under uppehåll i utbildning. Det kan t.ex. tillämpas vid generella bestämmelser om rätt till ersättning vid längre ferieuppehåll eller för att tydliggöra att en sökande har rätt till ersättning mellan perioder som han eller hon är inskriven i arbetsmarknadspolitiska program, även om insatsen skulle bestå av studier.

9.9. Sökande som vistas utomlands har inte rätt till ersättning

Förslag: En sökande som, mer än tillfälligt, vistas utomlands ska

inte ha rätt till arbetslöshetsersättning

Skälen för förslaget

Krav på vistelse

Frågan om vilken betydelse vistelse i Sverige ska ha för rätten till arbetslöshetsersättning hanteras i tillämpningen huvudsakligen som en fråga om att stå till arbetsmarknadens förfogande. Den som befinner sig utomlands anses oftast inte kunna stå till arbetsmarknadens förfogande och har därför inte rätt till arbetslöshetsersättning. Denna tolkning är inte självklar eller konsekvent tillämpad. Rättspraxis finns, men är inte tillräckligt utarbetad för att ge god ledning för arbetslöshetskassornas beslut. Det leder till att sökande kan ha svårt att förutse vilka krav som ställs på vistelse i Sverige för rätt till arbetslöshetsersättning. Utredningen menar att detta bör tydliggöras.

Vistelsekrav i våra grannländer

I Danmark är det ett krav att en sökande ”har bopæl og opholder sig i Danmark”28 för att få dagpenning. I norsk lagstiftning anges ”For å ha rett til dagpenger må medlemmet oppholde seg i Norge”29. Arbeids- og velferdsdirektoratet anger i undantaget till regeln att ”Vilkåret til opphold i Norge er begrunnet med at man blant annet skal være disponibel for kontakt med NAV og kunne tiltre arbeid raskt”.30 Därefter medges vissa undantag från vistelsekravet för specifika grupper som vissa asylsökande, arbetstagare i norsk utrikestjänst och arbetssökande på Svalbard. Vissa långtidsarbetslösa kan dessutom få ersättning under semester, och kan då också få ersättning trots att de befinner sig utomlands.

I Finland31 finns inget strikt krav på vistelse i landet, men väl att den sökande ska vara bosatt i Finland. För en person som varken är bosatt i Finland eller är finsk medborgare finns vissa vistelsekrav32. I övrigt gäller att ”(som) arbetssökande betraktas de som meddelar sin postadress och eventuella andra kontaktuppgifter till arbets- och

28 Kap. 10, 62 § 6 punkten, Lov om arbejdsløshedsforsikring, nr 784. 29 Del III, kap. 4, 4–2 § Lov om folketrygd (folketrygdloven). 30 Arbeids- og velferdsdirektoratet, Ytelsesavdelingen, Regelverkskontoret, 2.4. Rett til dagpenger under ferie (Tilføyd). 31 Lag om utkomstskydd för arbetslösa, 30.12.2002/1290. 32 Se 1 kap. 8 a § lag om utkomstskydd för arbetslösa, 30.12.2002/1290.

näringsbyrån för att ta emot arbetserbjudanden och för eventuell annan kontakt så att de kan nås utan dröjsmål.”33

Vistelse i landet ska vara en utgångspunkt, men strikt vistelsekrav bör inte införas

Ett grundläggande krav för att en sökande ska ha rätt till arbetslöshetsersättning är att han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande. Det bör därför också kunna ställas krav på att den sökande som huvudregel befinner sig i Sverige för att han eller hon ska kunna anses stå till den svenska arbetsmarknadens förfogande.

Frågan är om det ska införas ett strikt vistelsekrav för att ha rätt till ersättning från den svenska arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen menar att det inte skulle vara ändamålsenligt. Ett skäl är att det finns en gemensam arbetsmarknad såväl inom Norden som inom EU. Svenska domstolar har ansett att arbeten utomlands kan vara lämpliga (RÅ 2008 ref. 45) vilket medför att det kan vara aktuellt med sanktioner om ett erbjudande om arbete i ett annat land inte accepteras. Arbetsförmedlingen kan vidare ge resebidrag till sökande som kan uppvisa att han eller hon blivit kallad till en arbetsintervju i ett annat land inom EU/EES-området.

En annan orsak till att utredningen anser att ett strikt vistelsekrav inte är ändamålsenligt är att det skulle vara problematiskt för sökanden som bor i gränsområden. En sökande som t.ex. behöver uträtta ett kort ärende på andra sidan en landsgräns behöver kunna göra det utan att ersättningsrätten ifrågasätts. Ett strikt vistelsekrav bör därför inte införas.

Att vistas utomlands tillfälligt för att söka arbete

Det ska vara möjligt för en sökande som tillfälligt befinner sig utomlands för att söka arbete att beviljas ersättning, så länge den sökande kan visa att han eller hon står till den svenska arbetsmarknadens förfogande. Det ska ske på samma vis som om den sökande befann sig inom landets gränser. Med tillfälligt kan t.ex. avses en sökande som befinner sig utomlands för att under ett par dagar delta i en arbetsintervju. Det är nödvändigt att här ta hänsyn både till den

33 1 kap. 1 §, lag om utkomstskydd för arbetslösa, 30.12.2002/1290.

fria rörligheten och den gemensamma arbetsmarknaden inom Norden och EU/EES samt att Högsta förvaltningsdomstolen (se ovan) har uttalat att arbete i Norge bör anses som lämpligt. Det finns skäl att vara mer restriktiv när det gäller den som åker utomlands för att söka arbete i ett land utanför EU-/EES-området, eftersom den fria rörlighet som kännetecknar EU/EES-området inte har någon motsvarighet då. Dessutom saknas i sådana fall det informationsutbyte med relevanta myndigheter i andra EU/EES-länder som följer av förordning (EG) nr 883/2004 och dess tillämpningsförordning (EG) nr 987/200934.

Detta utgör inte någon förändring av eller konflikt med reglerna i förordning (EG) nr 883/2004 som under vissa förutsättningar tillåter den sökande att söka arbete i en annan medlemsstat med bibehållen ersättning (artikel 64). En sådan sökande ska genomgå ett särskilt ansökningsförfarande och ställa sig till arbetsmarknadens förfogande och underkasta sig den kontroll som utförs i den aktuella medlemsstaten samt iaktta där gällande villkor och lagstiftning (artikel 64.1 b). Detta innebär att en sökande (under tre månader) har rätt att behålla arbetslöshetsersättning från Sverige utan att behöva stå till den svenska arbetsmarknadens förfogande. Under den perioden behöver en sökande alltså inte redovisa aktivitetsrapporter, komma på möten eller aktivt söka lämpliga arbete i Sverige, eftersom motsvarande krav ska uppfyllas i sökandet. Det utredningen föreslår är alltså att en sökande som befinner sig utomlands utan att ansöka om att göra det med bibehållen ersättning i enlighet med förordning (EG) nr 883/2004, ska ha rätt till ersättning under den tillfälliga utlandsvistelsen, om den sökande samtidigt står till arbetsmarknadens förfogande och uppfyller samma krav som alla arbetslösa i Sverige.

Utomlands utan att vara arbetssökande

Utredningen menar att det är rimligt att det även i fortsättningen finns en restriktiv hållning gällande rätten till arbetslöshetsersättning för den som befinner sig utomlands utan avsikt att söka och ta ett arbete. Samtidigt vill utredningen framhålla att restriktioner av detta slag inte i första hand bör gälla sökande som bor i gränsområden och som del av sina dagliga bestyr passerar landsgränser.

34 Se t.ex. artikel 2 och 3 i denna förordning.

En invändning mot en restriktiv hållning i övriga fall är att det blir allt vanligare att söka arbete på distans. Dagens kommunikationsmöjligheter, både när det gäller möjligheten att vara tillgänglig elektroniskt och att förflytta sig snabbt över långa avstånd, gör att det inte längre behöver vara relevant var, rent geografiskt, en sökande befinner sig. Det är inte heller säkert att det går snabbare att ta sig till exempelvis en arbetsintervju bara för att den sökande befinner sig i Sverige. Det ligger även i utredningens uppdrag att anpassa arbetslöshetsförsäkringens regler till en modern arbetsmarknad.

Invändningar av det slaget är relevanta. Utredningen anser att det avgörande i detta fall är syftet med utlandsvistelsen. Om syftet inte är att söka och ta ett arbete uppfyller personen i fråga inte arbetslöshetsförsäkringens grundläggande villkor. Utredningen menar att den som gör anspråk på arbetslöshetsersättning genom sitt handlande måste visa att han eller hon först och främst är arbetssökande och står till arbetsmarknadens förfogande. Även om förhållandena på arbetsmarknaden har förändrats är det rimligt att kräva att en sökande ska vara beredd att snabbt komma i arbete om han eller hon gör anspråk på en allmänt finansierad arbetslöshetsersättning. Även om det finns yrken där rekryteringsprocessen sker på distans och tar tid är arbetslöshetsförsäkringen inte en yrkesförsäkring. Den som ansöker om arbetslöshetsersättning ska vara beredd att ta ett arbete omgående, även utanför sin vanliga bransch. Den som åker utomlands av annat skäl än att söka arbete bör därför inte ha rätt till arbetslöshetsersättning.

Den som bor i ett gränsområde och som tillfälligt befinner sig på andra sidan gränsen eller passerar gränsen varje dag bör slutligen rimligtvis ha lättare att visa att han eller hon först och främst står till arbetsmarknadens förfogande och är oförhindrad att ta ett arbete, än den som reser till ett land många flygtimmar bort. Det bör här avgöras från fall till fall om den sökande har rätt till ersättning.

9.10. Ersättning med anledning av anställningens upphörande m.m.

9.10.1. Sökande med avgångsvederlag och ekonomiskt skadestånd har inte rätt till ersättning

Förslag: En sökande som på grund av anställningens upphörande

har fått ett avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd som motsvarar lön ska inte ha rätt till arbetslöshetsersättning. Detta ska gälla för den tid avgångsvederlaget eller skadeståndet avser.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om hur tiden i första stycket ska bestämmas.

Bedömning: Det bör införas en bestämmelse i den nya förord-

ningen som anger att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får meddela föreskrifter om beräkningen av tid med avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd som motsvarar lön.

Skälen för förslaget

Oförändrade regler

I dagens regelverk finns bestämmelser om att tid med avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd ska anses som tid med förvärvsarbete när arbetsvillkoret ska prövas (13 § ALF). En person som får avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd har, underförstått, inte rätt till arbetslöshetsersättning under den period som ersättningen avser. Behovet av stöd under omställning får i sådana fall anses redan vara täckt av vederlaget eller skadeståndet. Utredningen anser att det är motiverat att sökande som har fått ett avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd som motsvarar lön även i fortsättningen ska kunna medräkna sådan ersättning vid prövning av inkomstvillkoret. Utredningen anser också att den sökande ska sakna rätt till ersättning för den tid som avgångsvederlaget eller det ekonomiska skadeståndet avser. Utredningen föreslår att detta tydligare än i dag ska framgå av lagen. Inom detta område finns en omfattande rättspraxis att utgå från vid bedömningar av hur t.ex. avgångsvederlag som utbetalats som pensionsavsättningar ska beaktas.

Föreskriftsrätt

Det ska även i fortsättningen finnas möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att kunna meddela föreskrifter om hur tiden med avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd ska bestämmas.

Skälen för bedömningen

I den nuvarande ordningen regleras det i förordning att det är IAF som får meddela föreskrifter om hur tid med avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd ska beräknas. Utredningen ser inget skäl att ändra den ordningen. Det bör därför införas en motsvarande bestämmelse i den nya förordningen om arbetslöshetsförsäkring.

9.10.2. Sökande med lönegaranti har inte rätt till ersättning

Förslag: En sökande som har blivit arbetslös på grund av arbets-

givarens konkurs och beviljas ersättning motsvarande uppsägningslön enligt lönegarantilagen ska inte ha rätt till arbetslöshetsersättning. Detta ska gälla för den tid som ersättning från den statliga lönegarantin avser.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om hur tiden i första stycket ska bestämmas.

Bedömning: Det bör införas en bestämmelse i den nya förord-

ningen som anger att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får meddela föreskrifter om beräkningen av tid med lönegaranti som motsvarar uppsägningslön.

Skälen för förslaget

Lönegaranti i stället för uppsägningslön

En sökande som har blivit arbetslös på grund av arbetsgivarens konkurs, och som ansöker om ersättning innan uppsägningstiden har löpt ut, ska lämna en kopia på konkursförvaltarens beslut till arbetslöshetskassan. Det ska framgå av beslutet vilka lönefordringar som avser tid före uppsägningen och som redan ersatts genom garantibeloppet, samt hur mycket av garantibeloppet som återstår för att täcka lönen under uppsägningstiden. Arbetslöshetskassan ska lägga ut det som återstår av garantibeloppet som lön under uppsägningstiden för de dagar som den sökande har rätt till lön. Först när beloppet förbrukats är den sökande arbetslös i arbetslöshetsförsäkringens mening (1 kap. 1 §, IAFFS 2018:2). Om den sökande blivit arbetslös med anledning av att arbetsgivaren försatts i konkurs, kan den sökanden i vissa fall ha rätt till ersättning från den statliga lönegarantin. Det är staten som står för betalning i form av t.ex. uppsägningslön när en av arbetstagare har en fordran hos en arbetsgivare enligt1 § lönegarantilagen (1992:497).

Ersättningen från den statliga lönegarantin träder i dessa fall in i stället för uppsägningslön. Under normala förhållanden har den sökande inte rätt till arbetslöshetsersättning under uppsägningstiden eller under arbetsbefrielse, eftersom det finns ett anställningsförhållande. När ersättning från den statliga lönegarantin träder in i stället för uppsägningslön är den sökandes behov av ersättning under omställning tillgodosedd, på samma sätt som gäller vid avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd.

Det ska därför även i fortsättningen finnas en bestämmelse om vad som ska gälla när den sökande får ersättning motsvarande uppsägningslön från den statliga lönegarantin. Bestämmelsen ska framgå av lagen, eftersom den tillhör den uppsättning regler som tydliggör den sökandes rätt till ersättning under bestämda förhållanden. Liksom i fallet med avgångsvederlag och ekonomiskt skadestånd kommer det av utredningens vidare förslag att framgå hur lönegaranti medräknas i ersättningen.

Föreskriftsrätt

Det ska finnas möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur tiden med ersättning från den statliga lönegarantin ska bestämmas.

Skälen för bedömningen

I den nuvarande ordningen finns bestämmelser om lönegaranti och hur denna ska beräknas i IAF:s föreskrifter. Utredningen anser att det finns anledning att reglera bestämmelser om lönegaranti motsvarande uppsägningslön i lag. Det betyder att lönegaranti motsvarande lönegaranti hanteras på samma sätt som avgångsvederlag och ekonomiskt skadestånd. När det gäller hur tid med lönegaranti som motsvarar uppsägningslön ska beräknas bör IAF även i fortsättning få meddela föreskrifter. Även här speglas alltså vad som gäller för avgångsvederlag och ekonomiskt skadestånd. Det bör därför införas en bestämmelse i den nya förordningen som anger att IAF får meddela sådana föreskrifter.

9.10.3. Särskild möjlighet att föreskriva om rätt till ersättning för säsongsarbetslösa bör inte införas

Bedömning: I det nya regelverket bör det inte finnas bestäm-

melser om att regeringen eller den myndighet som regeringens bestämmer får begränsa rätten till ersättning för säsongsarbetslösa.

Skälen för bedömningen: Av 42 § ALF framgår att regeringen eller

den myndighet som regeringens bestämmer, om det finns särskilda för detta, får begränsa rätten till ersättning för arbetstagare som huvudsakligen är sysselsatta i yrke där arbetslöshet årligen regelbundet förekommer. Regeringen har inte nyttjat denna möjlighet i förordning. Utredningen har därför övervägt om det behövs en motsvarande bestämmelse i den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring eller om bestämmelsen ska anses ha spelat ut sin roll.

Arbetslöshetsersättning lämnas både i det nuvarande och det föreslagna nya regelverket vid arbetslöshet till den som står till arbetsmarknadens förfogande. Utredningen anser att det ur detta perspektiv är

svårt att bedöma vem som är säsongsarbetslös och, underförstått, inte beredd att åta sig arbete mellan arbetssäsongerna. På motsvarande sätt är det svårt att bedöma vem som t.ex. tillfälligt arbetat inom en bransch som är säsongsbetonad, men som behöver söka efter andra arbetstillfällen när anställningen avslutats. Utredningen ser inte heller något behov av sådana uttryckliga bestämmelser.

Detta hindrar inte att det kan uppstå situationer där en sökande som har särskilt stark anknytning till en arbetsgivare inte bedöms stå till arbetsmarknadens förfogande och därför inte har rätt till arbetslöshetsersättning. Det skulle t.ex. kunna vara fallet för en sökande som har avslutat en anställning men samtidigt har en överenskommelse om en ny anställning hos samma arbetsgivare vid en senare tidpunkt och under tiden mellan arbete har tillgång till en bostad som arbetsgivaren betalar. Ärenden av detta slag måste därför bedömas av arbetslöshetskassan från fall till fall.

9.11. Sökande som deltar i arbetsmarknadspolitiska program har inte rätt till ersättning

Förslag: En sökande som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt pro-

gram ska inte ha rätt till arbetslöshetsersättning.

Skälen för förslaget: Av nuvarande ordning framgår att sökande

som deltar i etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare saknar rätt till arbetslöshetsersättning (10 § ALF). Detta förhållande antas allmänt gälla alla som deltar i arbetsmarknadspolitiska program, men det framgår inte av lagen. Ordningen är speciell i förhållande till de allmänna villkoren, eftersom den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program normalt är både arbetslös och i viss utsträckning står till arbetsmarknadens förfogande. I detta fall är anledningen att den sökande tillhör ett annat system. Det har ingen betydelse om den sökande har någon annan form av ersättning, t.ex. aktivitetsstöd, till följd av deltagandet, även om det normalt är fallet.

I syfte att tydliggöra vad som vid prövning av rätt till arbetslöshetsersättning gäller för personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska program föreslår utredningen att det införs en bestämmelse om att den som deltar i sådana program inte har rätt till arbetslöshetsersättning.

9.12. Sökande som är uteslutna från medlemskap har inte rätt till ersättning

Förslag: En sökande som enligt 37 § första stycket lagen om

arbetslöshetskassor har uteslutits från medlemskap i en arbetslöshetskassa ska inte ha rätt till arbetslöshetsersättning under en tid av ett år från uteslutningen.

Skälen för förslaget: Redan idag finns en bestämmelse om att en

sökande som har uteslutits från medlemskap i en arbetslöshetskassa till följd av att han eller hon t.ex. medvetet lämnat oriktiga uppgifter, inte har rätt till arbetslöshetsersättning under en tid av ett år från och med tidpunkten för uteslutningen. I den nuvarande ordningen utgör regeln en hinderbestämmelse för grundförsäkringen. Någon motsvarande regel har inte bedömts behövas när det gäller inkomstbortfallsförsäkringen, eftersom den som inte har varit medlem i en arbetslöshetskassa i tolv månader inte har rätt till ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen. Det bör därför i normalfallet inte i den nuvarande ordningen kunna uppstå en situation där den sökande uteslutits ur en arbetslöshetskassa, men ändå kan beviljas ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkring innan ett år förflutit, även om det inte kan uteslutas.

Eftersom utredningen i detta betänkande föreslår att den som varit medlem kortare tid än tolv månader under vissa förutsättningar ska kunna medges rätt till ersättning över den lägsta ersättningsnivån samtidigt som den nuvarande grundförsäkringen upphör, är det nödvändigt att anpassa regelverket. Det bör därför införas en generell förbudsregel mot att under ett år från och med tidpunkten för uteslutningen lämna arbetslöshetsersättning till den som har fråntagits sitt medlemskap av de skäl som anges i 37 § första stycket LAK.

10. Inkomstvillkor

10.1. Inledning

I detta kapitel finns förslag på bestämmelser om inkomstvillkor. Dessa bestämmelser utgör, tillsammans med bestämmelser om allmänna villkor, de ersättningsvillkor som ska gälla för rätt till arbetslöshetsersättning.

I kapitlet finns även förslag på bestämmelser om vilka inkomster som ska beaktas vid prövning av inkomstvillkoret och vilka inkomster och ersättningar som inte får räknas med. I kapitlet finns vidare förslag på bestämmelser avseende s.k. ramtid samt överhoppningsbar tid. Med ramtid avses den tid under vilken inkomster från förvärvsarbete ska ha intjänats. Med överhoppningsbar tid avses månader som, till följd av vissa händelser, inte ska medräknas i ramtiden.

10.2. Nuvarande ordning

Kort om grundförsäkring och inkomstbortfallsförsäkring

Av 4 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad ALF, följer att dagens arbetslöshetsförsäkring består av en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring. Den som endast uppfyller ett arbetsvillkor har rätt till ersättning enligt grundförsäkringen (6 § ALF). Den som uppfyller ett medlemsvillkor, vilket förutom uppfyllt arbetsvillkor även innebär ett krav på viss medlemstid, har rätt till ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen (7 § ALF).

Eftersom medlemsvillkoret utöver arbetsvillkor innehåller krav på tid som den sökande ska ha varit medlem i en arbetslöshetskassa, kan det å ena sidan ses som ett särskilt kvalifikationsvillkor för rätt till ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen. Å andra sidan anses arbetslöshetsförsäkringen vara en sammanhållen försäkring. Ur det

perspektivet ger medlemsvillkoret endast tillgång till en högre ersättningsnivå. Det egentliga kvalifikationsvillkoret är arbetsvillkoret. Utredningen redovisar både arbetsvillkor och medlemsvillkor i det följande avsnittet om gällande rätt.

Gemensamma bestämmelser – gällande rätt

Arbetsvillkoret

Enligt nuvarande ordning ska den sökande uppfylla ett arbetsvillkor inom en ramtid för att ha rätt till arbetslöshetsersättning. Det finns inga särskilda bestämmelser om vilket slags förvärvsarbete som omfattas. Arbetsvillkoret omfattar därför både arbetstagare och företagare. Arbetsvillkoret är enligt 12 § ALF uppfyllt om den sökande inom de tolv månader som föregått arbetslösheten har – haft förvärvsarbete i minst 6 månader och utfört arbetet under

minst 80 timmar per kalendermånad (huvudregeln), eller – haft förvärvsarbete i minst 480 timmar under en sammanhäng-

ande tid av 6 kalendermånader och utfört arbetet under minst 50 timmar under var och en av dessa månader (alternativregeln).

Med förvärvsarbete avses bl.a. även tid då den sökande haft semester och varit ledig med helt eller delvis bibehållen lön av någon annan anledning än sjukdom, tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller barns födelse. Som tid med förvärvsarbete anses även tid då den sökande på grund av anställningens upphörande får avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd som motsvarar lön (13 § ALF). Förtroendeuppdrag som enligt lag ger rätt till ledighet från anställning jämställs med förvärvsarbete (13 b § ALF).

Jämställd tid

Om den sökande inte uppfyller arbetsvillkoret genom förvärvsarbete, kan tid då den sökande har fullgjort tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt eller fått föräldrapenningförmån enligt socialförsäkringsbalken tillgodoräknas. Tillsammans kan högst två kalendermånader medräknas i arbetsvillkoret. Det finns även begränsningar i

vilken utsträckning sådan jämställd tid kan användas vid prövning av alternativregeln (13 a § ALF).

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen kan enligt 2 a § förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad ALFFo, meddela föreskrifter om att vissa arbeten utförda utomlands ska jämställas med arbete i Sverige.

Arbete som inte får medräknas

Förvärvsarbete som arbetsgivaren finansierat med särskilt anställningsstöd eller som bedrivits med stöd till start av näringsverksamhet inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program får inte medräknas i arbetsvillkoret (14 § ALF). Tid med förvärvsarbete får vidare inte räknas mer än en gång för att uppfylla arbetsvillkoret (15 § ALF).

Ramtid och överhoppningsbar tid

Arbetsvillkoret ska ha uppfyllts inom en ramtid. Med ramtid avses de tolv månader som närmast föregått den månad när den sökande anmält sig som arbetslös hos den offentliga arbetsförmedlingen. Om anmälningsmånaden innehåller tid med förvärvsarbete, föräldrapenning eller totalförsvarsplikt i sådan omfattning att den kan tillgodoräknas i ett arbetsvillkor, medräknas månaden (15 a § ALF).

När ramtiden ska bestämmas räknas inte vissa perioder, s.k. överhoppningsbar tid. Ramtiden kan alltså förskjutas bakåt i tiden. Till överhoppningsbar tid hör bl.a. tid då den sökande varit förhindrad att arbeta på grund av styrkt sjukdom eller vård av eget barn som inte har fyllt två år (16 § ALF). Till överhoppningsbar tid hör även tid som den sökande har varit frihetsberövande på kriminalvårdens område (16 a § ALF), utfört förvärvsarbete som arbetsgivaren finansierat med särskilt anställningsstöd eller vistelse utomlands till följd av att en sökande följt med sin make, maka eller sambo vid dennes arbete i utlandet, under förutsättning att arbetsgivarens har sitt säte i Sverige och att lönen har betalats ut från Sverige (16 c § ALF). Även tid då den sökande t.ex. fått föräldrapenningförmån eller varit förhindrad att arbeta på grund av tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt är överhoppningsbar (17 § ALF). Det rör sig därmed

om en rad olika omständigheter där det gemensamma är att tiden inte räknas med i ramtiden.

Den överhoppningsbara tiden får omfatta högst fem år, utom när det gäller vistelse utomlands som medföljande till make, maka eller sambo som arbetat utomlands. För denna grupp finns ingen bortre tidsgräns (17 a § ALF).

Medlemsvillkoret

Den som har varit medlem i en arbetslöshetskassa under minst tolv sammanhängande månader, och som under denna tid uppfyllt ett arbetsvillkor, har också uppfyllt ett medlemsvillkor. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om vissa avbrott i medlemskapet som arbetslöshetskassan ska bortse från när medlemsvillkoret prövas (7 § ALF).

Personer som omedelbart före inträdet i en arbetslöshetskassa har varit medlemmar i en annan arbetslöshetskassa får tillgodoräkna sig tiden i den kassan vid prövning av medlemsvillkoret, (8 § ALF).

Det finns dessutom en s.k. läkningsregel i 2 b § ALFFo. När arbetslöshetskassan prövar om en sökande har uppfyllt medlemsvillkoret i 7 § ALF, ska kassan bortse från avbrott i medlemskapet som understiger en kalendermånad, under förutsättning att den sammanlagda avbrottstiden inte överstiger åtta veckor. Detta gäller dock inte avbrott som beror på beslut om uteslutning enligt 37 § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor.

Särskilda regler för företagare och kombinatörer – gällande rätt

I den nuvarande ordningen görs viss åtskillnad på anställda och företagare. De flesta bestämmelser avser båda grupperna. Särskilda regler finns bl.a. i förhållande till företagares arbetslöshet och bisyssla. Utöver vad som gäller för företagares arbetslöshet finns det skillnader i regleringen mellan anställda och företagare när det gäller beräkning av dagsförtjänst, dvs. den ersättningsgrundande inkomsten för sökande som ska prövas enligt inkomstbortfallsförsäkringen. Regler om dagsförtjänst berör vilka inkomster som företagare får beakta vid beräkning av ersättningens storlek.

Dagsförtjänstberäkning för företagare

När underlag för beräkning av dagsförtjänst för företagare bestäms ska dagsförtjänsten grundas på den inkomst från verksamheten som framgår av det senaste beslutet om slutlig skatt. Om det är mer förmånligt för företagaren ska dagsförtjänsten emellertid grundas på den genomsnittliga inkomsten från verksamheten under de två år som föregår beskattningsåret i det senaste beslutet om slutlig skatt (37 § ALF). Sammanläggning av förvärvsinkomst och förmåner (vissa socialförsäkringsförmåner) kan göras på samma sätt som för anställda (37 a §, 25 a § och 23 b § ALF).

För en företagare som upphör att bedriva näringsverksamhet inom 24 månader från det att verksamheten startade får dagsförtjänsten grundas på företagarens tidigare anställning. När dagsförtjänsten grundas på tidigare anställning ska prövning av om arbetsvillkoret uppfyllts avse tid i anställningen. Ramtiden ska då avse de tolv månader som närmast föregått den månad då den sökande startade sin verksamhet (37 a § ALF).

Dagsförtjänst beräknas endast för sökande som har inkomstrelaterad ersättning. En företagare som uppfyller villkoren för rätt till ersättning enligt grundförsäkringen får en dagpenning beräknad på den genomsnittliga arbetstiden på samma sätt som anställda, vilket framgår av 3 § ALFFo.

Dagsförtjänst för personer som kombinerat anställning med företagande

När dagsförtjänsten ska fastställas för personer som under ramtiden kombinerat anställning med företagande ska dagsförtjänsten grundas på inkomsterna från både anställningen och verksamheten (37 b § ALF). Detta gäller dock inte personer som fått en anställning eller näringsverksamhet godkänd som bisyssla. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om villkor för fastställande av och rätt till ersättning för personer som kombinerat anställning med företagande.

Dagsförtjänsten för en sökande som kombinerat anställning med företagande enligt 37 b § ALF bestäms enligt följande. Underlaget för beräkning av dagsförtjänsten från företaget bestäms enligt 37 § ALF. Dagsförtjänsten beräknas sedan till en tvåhundrasextiondel av under-

laget och multipliceras med 22. Produkten multipliceras med antalet månader inom ramtiden som den sökande bedrivit näringsverksamhet. Den framräknade inkomsten av näringsverksamheten adderas till den sökandes sammanlagda inkomst från anställning under ramtiden. Summan divideras med 51,96 veckor och beräknas därefter enligt 25 a § nämnda lag (5 d § ALFFo).

Tillfälliga regler (upphör den 1 januari 2021)

Under våren 2020 har tillfälliga regler införts inom arbetslöshetsförsäkringen. Med tillfälliga avses här att det redan nu finns beslut om att vid den tidpunkt som närmare anges under respektive regel, återinföra de regler som redovisats ovan under gällande rätt.

Arbetsvillkoret är enligt 12 § ALF uppfyllt om den sökande inom de tolv månader som föregått arbetslösheten har – haft förvärvsarbete i minst 6 månader och utfört arbetet under

minst 60 timmar per kalendermånad (huvudregeln), eller – haft förvärvsarbete i minst 420 timmar under en sammanhäng-

ande tid av 6 kalendermånader och utfört arbetet under minst 40 timmar under var och en av dessa månader (alternativregeln).

Mellan den 1 januari 2021 och den 3 januari 2021 införs tillfälligt en lag som motsvarar ovanstående.

Fram till den 1 januari 2021 gäller vidare att det vid prövning av medlemsvillkoret (dvs. rätt till inkomstrelaterad ersättning) ska medlemstiden beräknas så att den sökande för varje medlemsmånad får tillgodoräkna sig ytterligare tre månader (7 § ALF). Enligt 12 § ska den sökande ha uppfyllt arbetsvillkoret efter det senaste inträdet i arbetslöshetskassan, om inte medlemstiden har beräknats enligt föregående mening.

10.3. Reformbehov och utgångspunkter

Nya förutsättningar för ett enkelt och tydligt inkomstvillkor

Sedan den 1 januari 2019 ska alla arbetsgivare och uppdragsgivare redovisa utbetalad lön på individnivå i de månatliga arbetsgivardeklarationerna. Tidigare redovisades de individuella utbetalningarna först i form av kontrolluppgifter. I och med reformen finns det nya förutsättningar för en arbetslöshetsförsäkring som är tydlig, transparent och lätt att administrera. Reformen är en förutsättning för utredningens uppdrag och en naturlig utgångspunkt för förslagen om ett inkomstvillkor som grund för rätten till arbetslöshetsersättning.

Arbetsvillkoret har flera brister

Allt eller inget

Arbetsvillkoret innebär att den sökande under de tolv månader som föregått arbetslösheten antingen ska ha arbetat minst sex månader med minst 80 timmar per månad eller ska ha arbetat totalt minst 480 timmar och minst 50 timmar per månad under sex sammanhängande månader. Arbetsvillkoret innehåller därmed delvillkor där det har stor betydelse när under ramtiden arbetet har utförts. Det betyder i praktiken att den som har arbetat knappt halvtid under ett halvt år har rätt till ersättning, medan den som har arbetat heltid under fem månader står helt utan rätt till arbetslöshetsersättning. Arbetsvillkoret bidrar i dessa fall till att ge arbetslöshetsförsäkringen karaktären av en ”allt-eller-inget”-försäkring. Avgränsningar i rätten till arbetslöshetsersättning är nödvändiga, men sådana avgränsningar bör uppfattas som rättvisa och väl avvägda. Skillnaden i försäkringsutfall i de två situationerna som beskrivs ovan kan vara svår att förstå.

Arbetsvillkoret är svårt att anpassa till en önskad täckningsgrad

Täckningsgraden inom arbetslöshetsförsäkringen, dvs. hur många av de arbetslösa som har rätt till arbetslöshetsersättning, har sjunkit kraftigt under en längre tid. Allt färre öppet arbetslösa, timanställda och deltidsarbetslösa har rätt till arbetslöshetsersättning. Täckningsgraden ökade något 2017–2019, men under åren 2007–2016 sjönk

den med cirka 30 procentenheter för kvinnor och cirka 25 procentenheter för män1. Det finns sannolikt flera orsaker till den sjunkande täckningsgraden. En ökad polarisering på arbetsmarknaden, som avspeglas i arbetslöshetens sammansättning, är en. Den marginella ökningen 2017–2019 tycks vara driven av förändrade regler för deltidsersättning och att sökande som deltar i etableringsinsatser, dvs. insatser till nyanlända som mycket sällan har arbetat på svensk arbetsmarknad, inte registreras som öppet arbetslösa under perioder mellan olika insatser.

Det ligger i utredningens uppdrag att skapa förutsättningar för fler att kunna kvalificera sig för arbetslöshetsersättning, samtidigt som fler ska få ett starkare försäkringsskydd. Ett sätt att öka täckningsgraden skulle kunna vara att förändra arbetsvillkoret så att fler kan kvalificera sig för rätt till arbetslöshetsersättning. En utmaning med att ändra arbetsvillkoret är att det är svårt att förutse hur täckningsgraden skulle påverkas eftersom den detaljerade information om arbetad tid som skulle behövas för en sådan analys saknas. Det gäller i synnerhet avsaknaden av information om arbetad tid för uppdragstagare och arbetstagare som arbetar med en oregelbunden arbetstid.

Arbetsvillkoret har en koppling till vilken ersättning som lämnas, eftersom arbetade timmar även används vid fastställande av normalarbetstiden vilken i sin tur bestämmer dagpenning för den som får ersättning enligt grundförsäkringen. Om kraven i arbetsvillkoret sänks i syfte att öka täckningsgraden skulle det kunna leda till oönskade resultat, antingen i form av en mycket låg dagpenning eller i form av överförsäkring. Med överförsäkring menas att den sökande får mer i arbetslöshetsersättning än vad han eller hon hade i lön innan arbetslösheten.

Sammantaget innebär detta att det är svårt att skapa förutsättningar för fler att kunna kvalificera sig för arbetslöshetsersättning, samtidigt som fler ska få ett rimligt försäkringsskydd, genom att förändra dagens arbetsvillkor.

Det saknas en definition av arbetad tid

Trots att den arbetade tiden ligger till grund för att avgöra om den sökande uppfyller ett arbetsvillkor är det inte definierat vad som ska betraktas som arbete. Det gör det ännu svårare att förutse hur för-

1 Källa: Arbetsförmedlingen, IAF och utredningens egna beräkningar.

ändringar i arbetsvillkoret påverkar täckningsgraden. Avsaknaden av en definition av arbetad tid minskar också förutsebarheten i försäkringsskyddet för enskilda.

Det finns, å ena sidan, generellt sett inte något uttryckligt krav i lagen att den sökande ska ha haft någon inkomst från arbetet för att kunna tillgodoräkna sig det i arbetsvillkoret. I vissa delar av regelverket är det, å andra sidan, en förutsättning att den sökande fått betalt för att arbetet ska kunna tillgodoräknas. Det är exempelvis fallet när den sökande har varit ledig med helt eller delvis bibehållen lön av någon annan anledning än sjukdom, tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt eller barns födelse (13 § 2 ALF). Detsamma gäller semester. I de fall där den sökande haft inkomster, finns det inte heller något uttryckligt krav att skatt och sociala avgifter ska ha inbetalats för att arbetet ska kunna inräknas i ett arbetsvillkor. Dessa otydligheter i vad som ska anses vara tillgodoräkningsbart arbete gör sammanfattningsvis att den enskilde kan ha svårt att bedöma om han eller hon har uppfyllt arbetsvillkoret.

Reglerna för ramtidens utläggning är otydliga

Ramtiden har en central betydelse för arbetsvillkoret och, därmed, för arbetslöshetsförsäkringens funktionssätt, eftersom ramtiden begränsar den tid en sökande har för att kvalificera sig för ersättning. Arbetslöshetsförsäkringen roll som omställningsförsäkring skulle t.ex. försvagas om inkomster hur långt tillbaka i tiden som helst fick beaktas.

Ramtiden utgår i dag från den tidpunkt då den sökande har anmält sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. I praxis har det förekommit att sökandes ramtid bedömts starta vid den tidpunkt då en sökande har registrerats hos Arbetsförmedlingen, trots att han eller hon inte var ersättningsberättigad vid den tidpunkten.

De närmare förutsättningarna för beräkning av ramtid har förtydligats i en dom meddelad av Kammarrätten i Stockholm den 19 juni 2013 (mål nr 767-13). Målet gällde en person som förlorat sin anställning från och med den 1 juli 2011. Personen anmälde sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen i början av september samma år. Arbetslöshetskassan ansåg att den sökande skulle vara att anse som arbetslös först när samtliga villkor i 9 § ALF var uppfyllda, vilket var fallet först från och med den 15 februari 2012. Kammarrätten kon-

staterade att ramtiden enligt 15 a § ALF beräknas från när den sökande anmält sig som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen. Kammarrätten konstaterade vidare att det varken i lagen eller förarbetena till lagen finns något stöd för arbetslöshetskassans inställning att ramtiden tidigast kan beräknas från den tidpunkt då den sökande uppfyller alla villkor enligt 9 § ALF som krävs för rätt till ersättning. Kammarrätten fann att det var tillräckligt att den sökande var arbetslös och hade anmält sig hos Arbetsförmedlingen för att ramtiden skulle kunna läggas ut.

Den gällande ordningen kan ge upphov till oönskade konsekvenser. Det kan t.ex. innebära att en sökande registrerar sig hos Arbetsförmedlingen som ett försäkringsskydd för ett arbete som avslutats, trots att det inte är från den tidpunkten som han eller hon ställer om till ett nytt arbete. I anslutning till den utmaningen, finns det en fråga om vilken tidpunkt som ansökan ska prövas från.

Exempel:

Alina anmälde sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen den 1 januari 2018. I samband med detta ansökte hon om och beviljades ersättning mellan den 1 januari och 28 februari. Den 1 mars påbörjade Alina ett vikariat som sträckte sig till den 30 april. Därefter varvade hon halvtidsstudier och arbete, men samtidigt meddelade hon Arbetsförmedlingen att hon fortfarande sökte nytt heltidsarbete.

Den 1 mars 2019 ansökte Alina på nytt om ersättning. Hon hade dock aldrig avregistrerat sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Frågan är då om ersättningen ska prövas från den 1 januari 2018 eller den 1 mars 2019.

I tillämpningen anses ramtiden löpa från 1 mars 2019, även om det är oklart om det är korrekt i förhållande till lagens ordalydelse. Det innebär i det aktuella exemplet att Alina fortsätter på sin tidigare ersättningsperiod. Alternativet hade varit att ramtiden läggs ut med start från registreringen hos Arbetsförmedlingen, dvs. med start från 1 januari 2018. Då skulle Alina dock inte ha beviljats någon ersättning, eftersom den arbetade tiden redan använts vid prövning av ett arbetsvillkor och därför inte får användas på nytt.

Det sätt som överhoppningsbar tid fastställs på gör ramtiden krånglig att beräkna

Ramtiden omfattar tolv månader, men den kan förskjutas bakåt i tiden om det finns s.k. överhoppningsbar tid. Dagens utformning av överhoppningsbar tid kan göra att ramtiden blir fragmenterad. Med det menas att ramtiden bryts upp och arbetade timmar och inkomster hämtas från månader som ligger mer eller mindre långt från varandra. Överhoppningsbar tid prövas månad för månad. Alla månader inom ramtiden som innehåller 80 arbetade timmar eller mer ska medräknas, oavsett om månaden i övrigt är överhoppningsbar eller inte (undantag finns vid t.ex. korttidsarbete). Det gör utfallet av prövning och beräkning av ersättningen svår att förutse för den enskilde och administrationen krånglig för arbetslöshetskassan.

Exempel:

Bo anmälde sig som arbetssökande efter avslutade studier den 1 juni 2018. Han hade genomgått en heltidsutbildning, men arbetat extra under terminer och uppehåll.

Figur 10.1 Ramtid och överhoppningsbar tid

Ljusgrått anger tid med heltidsstudier. Siffrorna anger antal arbetade timmar under kalendermånaden.

Bos ramtid fastställdes till perioden 1 juli 2014 t.o.m. 31 maj 2020. Arbetsvillkoret uppfylldes därför med arbete utfört under juli till augusti 2014, juni till juli 2016, juli 2017, juni till augusti 2018 och maj till juli samt december 2019.

Jan Feb Mar Apr Maj Jun Jul Aug Sep Okt Nov Dec 2014 125 85 2015 2016 160 152 2017 167 2018 79 104 160 176 2019 45 104 152 160 76 67 81 2020

Administrativ börda och långa väntetider

Arbetsvillkoret, bestämmelserna om ramtidsutläggning och överhoppningsbar tid gör administrationen av arbetslöshetsförsäkringen komplicerad. Det är ett omfattande material som ska sändas in och hanteras av arbetslöshetskassorna. Den sökandes begäran om arbetsgivarintyg från tidigare arbetsgivare kan även innebära att arbetsgivare får gräva djupt i arkiven. Arbetsgivaren ska inte bara styrka att arbete utförts, utan också vilken kalendermånad som arbetet utfördes och vilken ersättning som utbetalats för vilken månads arbete, inklusive ersättningar för obekväm arbetstid eller övertid. Den administrativa bördan kan i synnerhet vara betungande för små arbetsgivare.

Den omfattande administrationen leder till långa väntetider innan enskilda kan få ut sin ersättning. Genomströmningstiden, dvs. den tid som det tar från det att den första tidrapporten skickats in till dess utbetalning sker varierar mellan arbetslöshetskassor och mellan grundförsäkrade och inkomstbortfallsförsäkrade. År 2019 var medianen för genomströmningstiden som kortast 5 veckor för grundförsäkrade och 3 veckor för inkomstbortfallsförsäkrade och som längst 13 veckor för grundförsäkrade och 11 veckor för inkomstbortfallsförsäkrade2. Eftersom tidrapporter kan skickas in först efter det att en arbetslöshetsvecka har passerat, betyder det att handläggningstiden, även för dem med kortast genomsnittliga väntetid, var betydande.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, förkortad IAF, har i rapporten Tid från arbetslöshet till utbetalning (2016:1) konstaterat att arbetslöshetskassorna i nuläget har att arbeta med olika former av informationsgivning och nyttjande av automatiska tjänster från t.ex. Försäkringskassan för att förkorta genomströmningstiden. IAF anger dock att de långa handläggningstiderna i mångt och mycket beror på att arbetslöshetsförsäkringen har blivit mycket komplex med tiden. IAF menar vidare att det är rimligt att anta att det skulle innebära kortare tider om man i framtiden bestämde ersättningen enbart utifrån inkomst och inte som i dag även utifrån arbetad tid och att en ökad digitalisering kommer sannolikt att medverka till att ytterligare korta tiden mellan arbetslöshet och utbetalning av arbetslöshetsersättning.

2 Uppgifterna är hämtade från tabellen över genomströmningstider i IAF:s statistikdatabas: www.iaf.se/statistikdatabasen.

Det finns heller ingen balans mellan de detaljerade kraven och det underlag som ska användas för att pröva rätten till ersättning. För att möta arbetslöshetsförsäkringens nuvarande krav på detaljer innehåller arbetsgivarintygen en stor mängd uppgifter. Regelverkets snåriga utformning och de många parametrar som har betydelse för rätten till arbetslöshetsersättning medför att den sökande inte alltid av arbetsgivarintygets uppgifter kan förutse om arbetslöshetsersättning kan beviljas eller inte.

Svårt att kontrollera att uppgifter om arbetad tid är korrekta

De uppgifter om arbetad tid som lämnas på arbetsgivarintyget vid prövning av arbetsvillkoret ska vara styrkta av arbetsgivaren, men uppgifterna kan sällan verifieras av någon annan. Inkomster kan visserligen kontrolleras genom arbetsgivardeklarationerna, men dessa deklarationer innehåller inte några uppgifter om arbetad tid. Dessutom redovisas arbetsgivardeklarationerna enligt kontantprincipen, vilket gör det svårt att bedöma när arbetet utfördes. Det gör att det är svårt att kontrollera om de uppgifter som anges i arbetsgivarintyget motsvarar ett faktiskt utfört arbete för personen ifråga för den aktuella tidsperioden. Arbetslöshetskassorna har därtill få påtryckningsmedel gentemot sökande och arbetsgivare för att få ytterligare information om de uppgifter som lämnats i ett arbetsgivarintyg. Sammantaget innebär det att det är svårt för arbetslöshetskassorna att kontrollera om de uppgifter som ligger till grund för arbetsvillkoret stämmer.

Andra svårigheter med arbetsvillkoret

Utöver de redan nämnda svårigheterna kan det också bl.a. nämnas att det som är tillgodoräkningsbart för prövning av arbetsvillkoret inte är identiskt med det som kan ligga till grund för ersättningens storlek. Det gäller t.ex. ersättningstagare som har olika socialförsäkringsförmåner. I den mån det behövs för att uppfylla arbetsvillkoret kan tid då en sökande har fullgjort tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt eller fått föräldrapenningförmån enligt socialförsäkringsbalken jämställas med förvärvsarbete motsvarande högst två månader. Tiden får dock inte medräknas i normalarbetstiden och förmånerna,

för den som har rätt till inkomstrelaterad ersättning, får inte medräknas i dagsförtjänsten.

Vissa socialförsäkringsförmåner som har lämnats under kalendermånader som innehåller tillräckligt mycket förvärvsarbete för att arbetet skulle kunna ingå i ett arbetsvillkor kan medräknas i beräkningsunderlaget vid fastställande av normalarbetstid och dagsförtjänst. Förmånerna får däremot inte medräknas vid prövning av arbetsvillkoret. Skillnaderna mellan vad som medräknas i vilken situationen gör reglerna svårgenomträngliga.

Arbetad tid utgör vidare inte en ersättningsgrund i andra angränsande försäkringssystem, t.ex. inom sjukförsäkringen. Det kan vara ändamålsenligt att olika förmånsslag vilar på olika grund eftersom syftet skiljer sig åt mellan olika ersättningar, men det kan ifrågasättas om skillnaden mellan arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen bör bestå i att mäta inkomstbortfallet på olika sätt. Skillnaden innebär att det är svårt att anpassa reglerna i arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen till varandra i syfte att förbättra förutsebarheten när den sökande går mellan de båda förmånsslagen.

Slutligen finns frågan om kopplingen mellan rätten till ersättning och finansieringen av försäkringen. Arbetsmarknadsavgifter ska bl.a. finansiera arbetslöshetsersättning och kostnader för tillsyn av utbetalning av ersättning, enligt 9 § lagen (2000:980) om fördelning av sociala avgifter. Även om arbetslöshetsförsäkringen i Sverige inte är konstruerad så att den sökande finansierar sin sociala trygghet på individnivå, innebär dagens arbetsvillkor att det helt saknas en koppling mellan bidraget till den gemensamma finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen och individens rätt till ersättning. Utan den kopplingen blir det svårt att förstå varför endast reguljära förvärvsarbeten som förutsätter att skatt och sociala avgifter inbetalats ska beaktas. Denna otydlighet gör att legitimiteten i försäkringen försvagas.

Regler för företagare och kombinatörer behöver tydliggöras

Omotiverade skillnader i försäkringsskydd

Arbetsvillkoret utgår från hur många timmar som den sökande har arbetat under ramtiden. För anställda innebär det i de flesta fall att de också har fått betalt för sitt arbete. En företagares verksamhet kan dock inkludera arbete som inte direkt resulterar i några inkomster,

t.ex. att planera marknadsföring, utarbeta offerter etc. Det kan därför vara enklare för en företagare med låg lönsamhet att uppfylla arbetsvillkoret än det är för t.ex. en timanställd med motsvarande inkomster. Det är även möjligt för en företagare som haft negativt resultat att uppfylla arbetsvillkoret.

Eftersom normalarbetstiden fastställs med utgångspunkt från den arbetade tid som den sökande haft under ramtiden, och normalarbetstiden ligger till grund för ersättning enligt grundförsäkringen, innebär det att ersättningen till företagare kan sägas vara mer generös än för anställda. Den som uppfyller villkoren för inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning får lägst samma ersättning som han eller hon skulle ha fått i ersättning från grundförsäkringen. Med andra ord kan en företagare som arbetat men helt saknat beskattningsbara inkomster få ersättning till följd av ett högt antal arbetade timmar före arbetslösheten. Det innebär sammantaget att det finns en betydande risk för överkompensation, i meningen att den sökande får mer i arbetslöshetsersättning än vad han eller hon hade i inkomst när verksamheten bedrevs.

Tydligare regler för kombinatörer

Det som gäller för företagare kan även sägas gälla för kombinatörer, dvs. för sökande som under ramtiden både har arbetat som anställda och företagare. Utöver detta är även ersättningens storlek ofta svår att förutse för kombinatörer. En kombinatör som uppfyller villkoren för inkomstbortfallsförsäkringen får sin ersättning beräknad både som för anställda och som för företagare.

Olika underlag för prövning och beräkning av ersättning för företagare och anställda

Den som blir arbetslös efter att ha avslutat en anställning behöver enligt nuvarande ordning ett arbetsgivarintyg från sin arbetsgivare. I intyget, som vanligen lämnas elektroniskt, intygar arbetsgivaren en rad olika förhållanden gällande den enskildes arbete, t.ex. arbetad tid, inkomst, orsaken till att anställningen upphört och om den sökande blivit erbjuden ett annat arbete hos arbetsgivaren i samband med att anställningen avslutats. För den som har varit företagare är det van-

ligen den enskilde själv som intygar arbetad tid och orsaken till att verksamheten lagts ned. Om det har funnits någon annan med god insyn i verksamheten, t.ex. en revisor, kan han eller hon intyga vissa uppgifter, men det gäller vanligen inte arbetad tid. Uppgifter om inkomster från företaget lämnas från Skatteverket, efter det att den enskilde lämnat en fullmakt för arbetslöshetskassan att få ut informationen.

Det är med andra ord stora skillnader mellan hur uppgifterna bestyrks beroende på om den sökande varit anställd eller företagare. Det innebär att det finns en skillnad i hur ärendena kan utredas, trots att t.ex. krav på arbetsvillkor är samma för anställda som för företagare.

10.4. Inkomstvillkor för rätt till ersättning

10.4.1. Dagens arbetsvillkor bör ersättas av ett inkomstvillkor

Förslag: Arbetslöshetsförsäkringens arbetsvillkor för rätt till arbets-

löshetsersättning ska ersättas av ett inkomstvillkor.

Skälen för förslaget

Allmänt

Arbetslöshetsförsäkringen syftar till att ge arbetslösa ekonomiskt stöd under omställning mellan arbeten. Arbetslöshetsförsäkringen riktar sig därmed till dem som har haft en förankring på arbetsmarknaden i form av förvärvsarbete. Det är i stor utsträckning dagens arbetsvillkor som säkerställer att endast arbetslösa med en sådan förankring får tillgång till arbetslöshetsförsäkringen. I det avseendet ska arbetsvillkoret läsas tillsammans med bestämmelser om ramtid och överhoppningsbar tid. Enligt utredningens uppfattning bör samma principer vara vägledande för en ny arbetslöshetsförsäkring, dvs. att en sökande måste ha haft en förankring på arbetsmarknaden för att få tillgång till arbetslöshetsförsäkringen. Det innebär att en sökande även i framtiden behöva förvärvsarbeta för att kunna få arbetslöshetsersättning vid arbetslöshet.

Enligt den nuvarande ordningen måste en sökande inom en ramtid om tolv månader ha arbetat minst sex månader med minst

80 timmar per månad för att ha rätt till arbetslöshetsersättning. Som alternativt villkor gäller att den sökande inom ramtiden har arbetat sex sammanhängande månader med minst 50 timmar per månad, totalt minst 480 timmar (se 12 § ALF). Som framgår ovan finns flera problem med dagens arbetsvillkor, bl.a. krånglig administration för sökande, arbetsgivare och arbetslöshetskassor samt en låg förutsebarhet i försäkringsutfallet för de sökande. Arbetsvillkoret gör det vidare svårt att utforma träffsäkra nivåer för rätt till ersättning, vilket gör att det är svårt att på ett balanserat sätt komma tillrätta med t.ex. låg täckningsgrad inom arbetslöshetsförsäkringen.

Det är ett implicit antagande att den som har haft ett förvärvsarbete också har haft inkomster från detsamma, eftersom möjligheten att försörja sig generellt sett är syftet med att arbeta. Om dessa inkomster kopplas till rätten till ersättning skapar det även förutsättningar för en arbetslöshetsförsäkring som ger den sökande ett ekonomiskt stöd utifrån den förlorade inkomsten, med ekonomiska incitament att ta ett nytt arbete. Det skulle enligt utredningens uppfattning vara bättre anpassat för en arbetslöshetsförsäkring som främjar omställning från ett arbete till ett annat att mäta förvärvsarbete genom dess inkomster, i stället för som i dag genom arbetad tid. Genom den skattereform om arbetsgivardeklarationer på individnivå som genomförts har det också skapats nya förutsättningar för att på ett tillförlitligt få tillgång till uppgifter om en persons förvärvsinkomster. I de fall inkomstuppgifter i arbetsgivardeklarationer saknas kan uppgifter om resultat från årliga inkomstdeklarationer användas.

I dag står många arbetslösa utan arbetslöshetsersättning, vilket minskar arbetslöshetsförsäkringens legitimitet. Eftersom arbetskraftens inkomster är lättare att kartlägga än antalet arbetade timmar hos densamma, är förutsättningarna för att utforma träffsäkra kvalifikationsvillkor för rätten till arbetslöshetsersättning bättre i en arbetslöshetsförsäkring grundad på inkomster från förvärvsarbete än en försäkring grundad på arbetad tid. Genom att arbetsgivardeklarationerna innehåller uppgifter om ersättning för arbete för majoriteten av de förvärvsarbetande finns förutsättningar att konstruera mer träffsäkra villkor för rätt till ersättning.

Mot bakgrund av det ovan anförda finns det starka skäl att överväga om dagens arbetsvillkor ska ersättas av ett inkomstvillkor.

Enklare administration samt ökad förutsebarhet och likabehandling

De nya möjligheter som skapas genom att arbetsgivardeklarationer på individnivå inrapporteras är systemgenomgripande. Inkomstuppgifter kommer att kunna vara tillgängliga vartefter de rapporteras in. Det ger enskilda möjlighet att både förutse sitt försäkringsskydd och följa hur försäkringsskyddet, månad för månad, byggs upp, under förutsättning att ett inkomstvillkor ersätter det nu gällande arbetsvillkoret. Arbetslöshetskassorna kommer dessutom att kunna ha tillgång till de flesta uppgifter som behövs för att pröva rätten till ersättning redan när den sökande blir arbetslös. Förutsättningarna för automatisering och effektivisering av arbetslöshetsförsäkringen skulle därmed förbättras. Tillförlitligheten i tillgängliga uppgifter ökar. Inkomster från förvärvsarbete kan enklare kontrolleras av arbetslöshetskassorna än arbetad tid.

Införandet av ett inkomstvillkor skulle medföra att arbetslöshetsförsäkringen kan fungera som ett ekonomiskt stöd som bättre än i dag relaterar till den inkomst som den sökande varit van vid. Om samma inkomster ligger till grund både för rätten till ersättning och ersättningens storlek blir det sammantaget lättare att förstå för den sökande vilket försäkringsskydd som han eller hon har vid arbetslöshet. Ett inkomstvillkor stärker vidare kopplingen mellan rätten till arbetslöshetsersättning och ersättningens storlek. Ett inkomstvillkor har också potential att öka förutsebarheten i försäkringsskyddet för den som går mellan arbetslöshetsförsäkringen och angränsande välfärdssystem.

Ett inkomstvillkor skulle vidare innebär en ökad likabehandling av dem som förvärvar inkomst på arbetsmarknaden. Vissa företagare, t.ex. de som är anställda i eget aktiebolag, kommer att redovisa sin lön i arbetsgivardeklarationer på samma sätt som alla arbetsgivare redovisar inkomsterna för sina anställda. Enligt nuvarande ordning redovisas inkomster för företagare genom att företagaren ger arbetslöshetskassan fullmakt att få ut information om redovisat resultat i inkomstdeklarationen från Skatteverket. Det finns därför förutsättningar för förvärvsarbetande med t.ex. enskild firma eller som är självständiga uppdragstagare att även i fortsättningen få verksamhetens resultat bekräftat av Skatteverket. Likabehandlingen skulle kunna öka mellan olika grupper av förvärvsarbetande genom att inkomstuppgifter hämtas från samma källa och kontrolleras med utgångspunkt

från samma uppgifter, dvs. vad som är beskattningsbart, oavsett om förvärvsarbetet har utförts som anställd, som uppdragstagare, som anställd i eget aktiebolag eller som verksam i enskild firma.

Vad går förlorat om arbetsvillkoret tas bort?

Om arbetsvillkoret tas bort förändras regelverket på ett genomgripande sätt, även om principen att ersättning lämnas till den som har arbetat och som ställer om till ett nytt arbete inte förändras. Om ett inkomstvillkor införs mäts förankringen på arbetsmarknaden med inkomster från förvärvsarbete i stället för arbetad tid. För den som har lagt ned många arbetade timmar utan att få några eller bara låga inkomster från arbetet, innebär det en potentiell försämring av möjligheten att förvärva rätt till arbetslöshetsersättning. Samtidigt kan, i vart fall i vissa fall, den som tjänar mer, snabbare kvalificera sig för rätten till arbetslöshetsersättning, än den som tjänar mindre. Utredningen bedömer att det kan behövas anpassningar av regelverket för att bemöta dessa utmaningar. Om en sökande saknat eller har haft mycket låga inkomster trots att han eller hon arbetat och detta beror på att den sökande t.ex. nystartat en verksamhet kan det finnas skäl, precis som i nuvarande regelverk, att införa skyddsregler. En bristande jämställdhet som avspeglas i att kvinnor har lägre inkomster än män kan delvis utjämnas genom att hänsyn tas till andra ersättningar, t.ex. socialförsäkringsförmåner. Konstruktionen av inkomstvillkoret, liksom gällande inkomstgränser, påverkar också möjligheten att kvalificera sig.

Vissa utmaningar kommer att vara svårare att åtgärda än andra och vissa problem finns redan i dagens försäkring. Täckningsgraden är redan i dag lägre för kvinnor än för män, och lägre för yngre än för äldre. Kvinnor har lägre genomsnittligt arbetad tid än män och yngre lägre än äldre. Det är enligt utredningens uppfattning emellertid inte riktigt att påstå att en arbetad timme alltid kan räknas som en arbetad timme i dagens arbetslöshetsförsäkring, eller på arbetsmarknaden i stort. Vissa personer får en månadslön där antalet arbetade timmar i realiteten varierar, andra får bara betalt när de faktiskt arbetar. Även bland dem som bara får betalt när de utför sitt arbete finns skillnader. Vissa har arbetspass som varar hela dagen och som

även inkluderar (betalda) fikapauser, medan andra bara får betalt under den tid som uppdraget faktiskt utförs.

Utredningen vill även framhålla att arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring där det är ändamålsenligt att den sökande får en ersättning som relaterar till den tidigare lönen. För den som stått utan inkomster under sitt tidigare förvärvsarbete finns det inget inkomstbortfall att täcka. Sammanfattningsvis finns det goda skäl att ersätta arbetsvillkoret med ett inkomstvillkor, samtidigt som utformningen av inkomstvillkoret bör ske med utmaningarna i åtanke.

10.4.2. Inkomstvillkorets huvudregel

Förslag: Rätt till arbetslöshetsersättning har en sökande som inom

ramtiden haft

1. en minsta månadsinkomst av förvärvsarbete under minst fyra

månader, och

2. en minsta totalinkomst av förvärvsarbete.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om den minsta månadsinkomst och minsta totalinkomst som krävs för att inkomstvillkoret ska vara uppfyllt.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om hur inkomster som avser förvärvsarbete för mer än en kalendermånad ska räknas om vid prövning av inkomstvillkoret.

Bedömning: Det bör införas en bestämmelse i den nya förord-

ningen som anger att den månadsinkomst av förvärvsarbete som krävs för att en sökande ska uppfylla inkomstvillkoret ska uppgå till minst 10 000 kronor och att den totalinkomst av förvärvsarbete som krävs för att en sökande ska uppfylla inkomstvillkoret ska uppgå till minst 120 000 kronor.

Det bör även införas en bestämmelse i den nya förordningen som anger att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får meddela föreskrifter om hur inkomster från förvärvsarbete som avser mer än en månads arbete ska omräknas till inkomst per månad för att kunna användas vid prövningen av inkomstvillkoret.

Skälen för förslaget

Allmänt

Som framgår ovan föreslår utredningen att dagens arbetsvillkor ska ersättas av ett inkomstvillkor. Rätten till ersättning bör emellertid vila på samma principer som i dag, dvs. en förankring på arbetsmarknaden. I dag mäts förankringen genom arbetad tid och i en ny arbetslöshetsförsäkring bör den mätas i inkomster från förvärvsarbete. Det är enligt utredningens uppfattning rimligt att i stort utgå från de krav som i dag ställs på arbetad tid. I det följande redogör utredningen för hur dagens kvalifikationskrav, mätt i tid, kan omsättas i krav på inkomster av förvärvsarbete.

Krav på en minsta totalinkomst

Dagens arbetsvillkor är krångligt utformat och utfallet är svårt att förutse. Ett nytt villkor grundat på inkomster från förvärvsarbete, ett inkomstvillkor, bör vara enkelt formulerat och utfallet bör vara enkelt att förutse. Samtidigt bör det vara mer flexibelt än dagens arbetsvillkor och mindre vikt ligga vid när inkomsten från förvärvsarbete intjänades. Utredningen anser därför att ett krav på en sammanlagd inkomst från förvärvsarbete ska ha intjänats under ramtiden, totalinkomst, bör införas (se närmare om ramtid i avsnitt 10.6.). Ett krav på totalinkomst har flera fördelar. För det första kommer en totalinkomst, dvs. alla inkomster som en sökande har haft under ramtiden, att visa hans eller hennes övergripande förankring på arbetsmarknaden. Även om det i vissa fall kan vara så att en sökande får enstaka stora utbetalningar av lön för i tid begränsat förvärvsarbete, kommer de flesta som har en hög totalinkomst också ha arbetat kontinuerligt under ramtiden. En annan fördel är att det kan förutses att vara enklare för den enskilde att förstå när och om inkomstvillkoret är uppfyllt om samtliga inkomster under ramtiden medräknas. Med en minsta totalinkomst kommer det även att vara enklare att prognosticera hur täckningsgraden kan komma att förändras med anledning av en ökad polarisering på arbetsmarknaden eller andra förändringar i lönestrukturen. Analyser av detta slag underlättas av att arbetsgivardeklarationerna innehåller uppgifter om arbetsställenummer, om ett sådant tilldelats.

En utgångspunkt för utredningen är att samma inkomster från förvärvsarbete ska kunna användas både för prövningen av rätten till ersättning och vid beräkning av ersättningens storlek. Det förväntas öka förutsebarheten i försäkringsskyddet och förenkla administrationen. Därmed kopplas också täckningsgraden inom arbetslöshetsförsäkringen till ersättningens storlek. Om kravet på totalinkomst sätts lågt kan täckningsgraden öka, men samtidigt riskerar de lägsta ersättningarna att bli alltför låga. Inkomstvillkoret bör därför inte bara bestämmas i relation till en tänkt förankring på arbetsmarknaden, utan också i förhållande till en rimlig försörjningsnivå.

Exempel:

Om kravet på totalinkomst är 120 000 kronor och ersättning ska lämnas med 80 % av den tidigare inkomsten, innebär det att den lägsta ersättningen motsvarar (120 000 × 0,8) / 12 = 8 000 kronor per månad.

Om kravet på totalinkomst är 90 000 kronor uppgår den lägsta ersättning (med en ersättningsnivå motsvarande 80 %) i stället till (90 000 × 0,8) / 12 = 6 000 kronor per månad.

Kravet på en minsta totalinkomst för att inkomstvillkoret ska vara uppfyllt innebär en större flexibilitet än i nuvarande ordning, eftersom det avser inkomster från förvärvsarbete på en mer övergripande nivå. Varje intjänad krona bidrar dessutom till att uppfylla inkomstvillkoret och tjänar därför som incitament för den enskilde att ta avlönat arbete. Kravet på att inkomster från förvärvsarbete tjänats in under en viss tidsperiod försvinner inte med denna lösning, men minskar i betydelse. Det medför att försäkringen blir mindre detaljinriktad, och därmed lättare att förstå och administrera.

Krav på förvärvsinkomster under minst fyra månader

Inkomstvillkoret bör, utöver ett krav på totalinkomst, även utformas så att det mer konkret återspeglar den sökandes tidigare förankring på arbetsmarknaden. Detta förhållande har en historisk grund inom arbetslöshetsförsäkringen och bör även vara vägledande för utformningen av en ny försäkring. Det är en förutsättning för att

arbetslöshetsförsäkringen även i fortsättningen ska vara till för dem som har en tidigare förankring på arbetsmarknaden.

Eftersom den svenska försäkringen är en omställningsförsäkring, där det är individens möjlighet att ställa om från ett arbete till ett annat är i fokus, är det rimligt att även i fortsättningen koppla förankringen på arbetsmarknaden till det arbete individen har utfört i närtid. Mot denna bakgrund anser utredningen att det är rimligt att arbetslöshetsförsäkringen premierar sökande som haft ett kontinuerligt arbete inom ramtiden, mätt genom inkomstkontinuitet från förvärvsarbete. Genom att ersättning endast får lämnas till den som haft kontinuerlig inkomst från förvärvsarbete begränsas möjligheten att korta, men väl avlönade uppdrag kvalificerar för rätt till arbetslöshetsersättning. På så sätt värnas arbetslinjen.

Vad som motsvarar en rimlig förankring på arbetsmarknaden är naturligtvis en avvägning. Det har bl.a. att göra med ramtidens längd. Om inkomstkontinuiteten blir för låg i förhållande till ramtidens längd går en central aspekt av ramtidens betydelse som del av inkomstvillkoret förlorad, eftersom arbetslöshetsersättningen då inte kan sägas reflektera den inkomst som den sökande vant sig vid att ha. Det är t.ex. inte rimligt att den som har en hög inkomst vid ett enstaka tillfälle inom ramtiden kan kvalificera sig för rätt till arbetslöshetsersättning. Samtidigt bör kravet på kontinuitet utformas så att det inte, som i den nuvarande ordningen, innebär ett hinder för rätt till ersättning som inte är motiverat.

I dagens arbetsvillkor ställs krav på sex månaders arbete med knappt halvtidsarbete för rätt till ersättning. Genom s.k. jämställd tid kan två månader med tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt och tid med föräldrapenningförmån enligt socialförsäkringsbalken medräknas. Även om det saknas en djupare analys av om kravet motsvarar en rimlig förankring på arbetsmarknaden, är det en väl inarbetad grund för rätt till ersättning inom arbetslöshetsförsäkringen3. Utredningen menar därför att ett krav på fyra månader med inkomster från förvärvsarbete utgör en väl avvägd balans mellan förväntningar på en mindre statisk försäkring och kravet på en rimlig arbetsmarknadsförankring för att ha rätt till arbetslöshetsersättning.

3 Förslag om jämställd tid som fanns i prop. 1999/2000:139En rättvisare och tydligare arbetslös-

hetsförsäkring genomfördes 2001.

Krav på en minsta inkomst per månad

Utöver ett krav på att den sökande inom ramtiden ska haft en inkomst i minst fyra månader, bör det införas ett krav på hur mycket den sökande ska ha intjänat under var och en av dessa månader. Detta bör formuleras som ett krav på en minsta inkomst per månad.

Den minsta månadsinkomsten kan sättas till olika nivåer beroende på vad som eftersträvas. Om kravet på minsta månadsinkomst sätts lågt får den en mer symbolisk betydelse. Det premierar den som arbetat under kort tid, men med hög lön. Den minsta månadsinkomsten kan även sättas högt i förhållande till totalinkomsten. Då betonas i stället vikten av arbetsmarknadsförankring.

Exempel:

Kravet på totalinkomst sätts till 140 000 kronor. Inkomstkontinuitetens betydelse är då liten om den minsta månadsinkomsten som krävs samtidigt sätts till 1 000 kronor. Med ett sådant krav kan en sökande arbeta en månad med 137 000 kronor i lön, och bara behöva arbeta ytterligare tre månader inom ramtiden med en lön på 1 000 kronor per månad för att ha rätt till arbetslöshetsersättning.

Om den minsta månadsinkomsten i stället bestäms till 35 000 kronor per månad och kravet på totalinkomsten fortfarande uppgår till 140 000 kronor, räcker det att den sökande haft inkomster motsvarande minsta månadsinkomst i fyra månader för att också kravet på minsta totalinkomst ska ha uppfyllts. Det egentliga kravet för att uppfylla inkomstvillkoret sätts då i kravet på minsta månadsinkomst.

Nivåerna måste dessutom balanseras i förhållande till inkomsterna på arbetsmarknaden. För högt ställda krav i någon del kan få till följd att för få har möjlighet att kvalificera sig för rätten till arbetslöshetsersättning. De olika exemplen ovan visar, menar utredningen, att inkomstvillkoret blir flexibelt och kan anpassas efter den arbetslöshetsförsäkring som önskas samt efter behoven på arbetsmarknaden.

Sammanfattningsvis anser utredningen därför att en sökande inom ramtiden bör ha haft en viss totalinkomst samt utöver det ha haft en minsta månadsinkomst i minst fyra månader för att inkomstvillkoret ska vara uppfyllt.

Föreskriftsrätt

Utredningen har ovan redogjort för vad som ska utgöra kriterierna för att en sökande ska kunna uppfylla ett inkomstvillkor. I kapitel 7 har utredningen vidare redogjort för att ett nytt regelverk bör vara hållbart över tid men skalbart. Det betyder i förhållande till inkomstvillkoret att försäkringens principiella grunder bör ligga i lag medan bestämmelser om hur generös eller restriktiv försäkringen bör vara regleras i förordning. Det bör därför finnas en upplysningsbestämmelse i den nya lagen som anger att regeringen ska kunna meddela föreskrifter om belopp för totalinkomst och minsta månadsinkomst.

I vissa fall betalas lön och liknande ut som en klumpsumma för en längre tids arbete. Det gäller t.ex. sökande som får lön i förskott eller efterskott för en längre tids uppdrag. Det kan innebära att vissa sökande har svårt att redovisa inkomster från förvärvsarbete med den inkomstkontinuitet som krävs enligt inkomstvillkoret. Eftersom inkomstvillkorets utformning med krav på inkomstkontinuitet är avsett att avspegla en förankring på arbetsmarknaden, behövs det stödregler som visar hur inkomster från förvärvsarbete som avser längre tid än en kalendermånad ska kunna omräknas vid prövning. Det bör därför finnas en upplysningsbestämmelse i den nya lagen som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna meddela föreskrifter om hur inkomster från förvärvsarbete som avser mer än en kalendermånads arbete ska räknas om vid prövning av inkomstvillkoret.

Skälen för bedömningen

Allmänt

Som framgår ovan ska totalinkomsten motsvara den sammanlagda inkomsten av förvärvsarbete som den sökande ska ha intjänat under ramtiden. Genom att ramtiden anges till tolv månader (se avsnitt 10.6) motsvarar det en årsinkomst. Utgångspunkten är att de inkomster från förvärvsarbete som används för att uppfylla inkomstvillkoret också ska användas vid beräkningen av ersättningens storlek. Den lägsta totalinkomsten som berättigar till ersättning kommer, tillsammans med ersättningsnivån i procent (se kapitel 11), att bestämma ersättningens golv.

Det är angeläget att kravet på förankring på arbetsmarknaden inte sätts för högt. Det kan annars medföra att personer med låga men återkommande inkomster inom ramtiden inte kan kvalificera sig för arbetslöshetsersättning, trots att totalinkomsten uppnås. Det skulle motverka syftet att öka möjligheten för fler personer att kvalificera sig för rätten till arbetslöshetsersättning och reducera arbetslöshetsförsäkringens potentiella täckningsgrad. Det finns med andra ord anledning att placera tyngdpunkten i inkomstvillkoret i kravet på en minsta totalinkomst.

Ett alternativ utifrån dagens försäkring

Enligt nuvarande ordning (undantaget tillfälligt regelverk) är grundbeloppet inom grundförsäkringen maximalt 365 kronor per dag. Om det tas som utgångspunkt för golvet inom arbetslöshetsförsäkringen innebär det en totalinkomst på 120 000 kronor: (120 000/12) / 22 × 0,8 = 364 kronor per dag eller 8 000 kronor per månad.

Utredningen bedömer att denna nedre gräns är väl balanserad även ur ett jämställdhetsperspektiv och i förhållande till täckningsgraden inom arbetslöshetsförsäkringen (se kapitel 27 för närmare beskrivning). Den minsta månadsinkomsten bör sättas så att den varken får för liten eller för stor betydelse för balansen mellan kraven på inkomstkontinuitet och totalinkomst. Om den minsta månadsinkomsten sätts till 120 000 kronor / 12 månader = 10 000 kronor motsvarar det mindre än en halvtidslön i fyra månader för en lokalvårdare eller barnskötare.4 Utredningen menar att denna inkomstgräns är rimlig, även om det i praktiken innebär att den sökande antingen måste ha haft denna inkomst varje månad under ramtiden eller haft minst en månad med betydligt högre inkomst än 10 000 kronor för att uppfylla kravet på totalinkomst.

Dessa bedömningar om inkomstgränser har gjorts utifrån de mål och begränsningar som finns i utredningsdirektiven, bl.a. att fler ska omfattas av arbetslöshetsförsäkringen samtidigt som utfallet ska vara budgetneutralt. Utredningen har även beaktat att den ersättning som lämnas ska kunna trappas ned med tiden i arbetslöshet. Som utred-

4 Mätt efter medianlön. Källa: SCB:s statistikdatabas, tabell Genomsnittlig månadslön och lönespridning efter sektor, yrke (SSYK 2012) och kön. År 2014–2018. Hämtat 19-11-20.

ningen visat kan inkomstvillkoret även anpassas efter andra överväganden, mål och begränsningar.

Om omräkning av klumpsumma

Det behövs regler som omräknar lön eller andra ersättningar för arbete som avser mer än en kalendermånads arbete till motsvarande månadsinkomster. Utan sådana omräkningsregler skulle vissa sökande ha svårt att kvalificera sig för rätten till arbetslöshetsersättning, trots att arbetsmarknadsförankringen egentligen är tillräckligt hög. De inkomster från förvärvsarbete som avses är t.ex. inkomster som lämnas till uppdragstagare för större uppdrag eller engångsutbetalningar för provisionslön. När det gäller omräkningsregler för vilken tid t.ex. avgångsvederlag och ekonomiskt skadestånd ska anses motsvara, bedömer utredningen att IAF bör kunna föreskriva om beräkningssättet. Det är lämpligt även för inkomster som avser mer än en månads arbete. På så sätt kan föreskrifterna anpassas till nya företeelser på arbetsmarknaden, samtidigt som definitionen av vilka inkomster som får medräknas finns i lag. IAF bör därför få bestämma om hur inkomster från förvärvsarbete som avser mer än en kalendermånads arbete ska räknas om vid prövning av inkomstkontinuitet och den minsta månadsinkomsten inom inkomstvillkoret.

10.4.3. Inkomstvillkorets undantagsregel

Förslag: En sökande som inte uppfyller kravet på en minsta total-

inkomst enligt huvudregeln har rätt till arbetslöshetsersättning om han eller hon under fyra sammanhängande månader inom ramtiden uppfyllt kravet på en minsta månadsinkomst enligt huvudregeln (undantagsregeln).

Villkoret enligt undantagsregeln får tillämpas högst två gånger efter varandra, utan att ett inkomstvillkor enligt huvudregeln däremellan har uppfyllts.

Skälen för förslaget

Fler ska kunna kvalificera sig för arbetslöshetsersättning

Historiskt har framför allt unga bidragit till en låg täckningsgrad inom arbetslöshetsförsäkringen. Det har att göra med att arbetslöshetsförsäkringen är inriktad på dem som ställer om mellan arbeten, dvs. till dem som redan haft ett arbete. Även äldre, långtidsarbetslösa arbetstagare har bidragit till lägre täckningsgrad än de flesta andra åldersgrupper. Mot den bakgrunden skulle det kunna vara motiverat att införa riktade villkor till vissa åldersgrupper. De senaste 15 åren har situationen varit en annan. Täckningsgraden har sjunkit i alla åldrar och för både kvinnor och män. Det största tappet mellan 2007–2016 skedde i åldrarna 25–44 år (drygt 34 procentenheter för kvinnor och cirka 27 procentenheter för män)5. Minskningen fortsatte under 2017, men täckningsgraden ökade åter (marginellt) 2018 och 2019.

Utredningen konstaterar att det behövs en brett formulerad stödregel som baseras på inkomster av förvärvsarbete och som kan användas av alla som, oavsett ålder eller kön, har haft en viss förankring på arbetsmarknaden, men som inte uppfyller inkomstvillkoret enligt huvudregeln. Undantagsregeln ska kunna användas vid omställning för den som t.ex. är ny- eller återinträdande på arbetsmarknaden. Eftersom regeln bör inriktas mot dem som påbörjat en etablering på arbetsmarknaden och där det mycket väl kan finnas en tillräcklig förankring i form av inkomstkontinuitet, anser utredningen att kravet på totalinkomst inte bör gälla för dem.

Det ska krävas sammanhängande inkomster från förvärvsarbete under minst fyra månader

Villkoret bör utformas som ett extra stöd under omställning till den som har en begynnande förankring på arbetsmarknaden, men som förlorat sitt arbete innan han eller hon uppfyllt de krav på inkomster från förvärvsarbete som normalt sett bör gälla. Det är rimligt att den som har arbetat och har en förankring på arbetsmarknaden men som ännu inte har uppfyllt ett inkomstvillkor i vissa fall ska kunna beviljas ersättning även efter en kortare anställningstid. Enligt utredningens uppfattning bör det ställas samma krav på antalet månader med för-

5 Källa: Arbetsförmedlingen, IAF och utredningens egna beräkningar.

värvsarbete som gäller enligt huvudregeln, dvs. fyra månader. En sökande som är ny på arbetsmarknaden kan däremot ha svårt att uppfylla ett krav på en totalinkomst eftersom han eller hon typiskt sett inte hunnit arbete så länge som krävs för att komma upp till en totalinkomst på, t.ex. 120 000 kronor innan arbetslöshetens inträde. Mot den bakgrunden bör kravet på totalinkomst därför inte gälla för dem som ska prövas mot undantagsregeln.

Om kravet på totalinkomst tas bort utan något ytterligare krav på sammanhängande tid, skulle en sökande emellertid kunna uppfylla villkoren för undantagsregeln efter fyra, under ramtiden, utspridda månader med en förvärvsinkomst med, t.ex. 10 000 kronor per månad. En sådan inkomstspridning och total inkomst under tolv månader skulle, enligt utredningens uppfattning, innebära en alltför svag förankring för rätt till arbetslöshetsersättning. Det bör därför ställas krav på att den som ska prövas enligt undantagsregeln kan uppvisa en sammanhängande inkomstkontinuitet för rätt till ersättning, dvs. att han eller hon haft inkomster av förvärvsarbete under fyra sammanhängande månader inom ramtiden.

Begränsning i tillämpningen

En undantagsbestämmelse är tänkt att vara ett stöd för arbetslösa under en inledande förankring på arbetsmarknaden. Den ska inte vara ett återkommande och permanent stöd för dem som aldrig lyckas etablera sig på arbetsmarknaden. Då skulle arbetslöshetsförsäkringen inte längre vara en omställningsförsäkring, utan ett ekonomiskt fyllnadsstöd vid permanent säsongs- eller deltidsarbetslöshet. Det bör därför finnas en begränsning avseende hur många gånger i rad som villkoret kan användas. Den bör dock inte begränsas alltför kraftigt, eftersom det kan ta tid att skapa en förankring på arbetsmarknaden med kontinuerliga inkomster från förvärvsarbete. Utredningen anser därför att det är rimligt att begränsa tillämpningen av en undantagsbestämmelse till två gånger. Det bör emellertid vara möjligt att använda undantagsbestämmelsen igen om en sökande efter det har uppfyllt ett inkomstvillkor enligt huvudregeln.

Ersättningstidens längd och storlek bör begränsas i förhållande till den som har uppfyllt det ordinarie inkomstvillkoret

Ersättningens storlek för den som uppfyllt undantagsregeln får inte bli alltför låg, men inte heller för hög i jämförelse med den som uppfyller inkomstvillkorets huvudregel. Dessutom bör den ännu svaga förankringen på arbetsmarknaden reflekteras i en begränsad ersättningsperiod, vilket också begränsar tiden med självständigt arbetssökande. Det föreslås därför begräsningar i ersättningens storlek och längd för en sökande som uppfyller ett inkomstvillkor enligt undantagsregeln (se kapitel 11 och 12).

10.4.4. Särskilda bestämmelser för företagare

Förslag: Vid prövning av inkomstvillkoret får den som varit verk-

sam som företagare inom ramtiden beakta inkomster från verksamheten som framgår av det senaste beslutet om slutlig skatt, i stället för de inkomster han eller hon haft från samma verksamhet under ramtiden. Om det är mer förmånligt får den genomsnittliga inkomsten från verksamheten under de två år som föregår beskattningsåret i det senaste beslutet om slutlig skatt beaktas.

Storleken på månadsinkomsten ska fastställas till den inkomst som följer av första stycket delat med tolv. Den framräknade månadsinkomsten ska gälla för de månader företagaren har varit verksam inom ramtiden.

Skälen för förslaget

Nya och anpassade regler för företagare och kombinatörer

Som framgår ovan föreslår utredningen att dagens arbetsvillkor ska ersättas med ett inkomstvillkor. Detta bör gälla för alla som begär arbetslöshetsersättning, dvs. oavsett om en sökande fått lön från en arbetsgivare eller om han eller hon haft inkomster av förvärvsarbete från egen näringsverksamhet. Som huvudregel bör uppgifter om inkomsterna kunna hämtas från månatliga arbetsgivardeklarationer.

I den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen finns särskilda regler för företagares och kombinatörers dagsförtjänst. Det finns behov av

motsvarande bestämmelser i en ny arbetslöshetsförsäkring. All ersättningsrätt bör utgå från att den sökande uppfyller ett inkomstvillkor. Dagens beräkningsregel av dagsförtjänst för företagare utgår inte från ramtid, utan från beskattningsår. Det gör att sambandet mellan vad som kvalificerar för rätt till ersättning (den arbetade tiden under ramtiden) och den ersättning som den sökande kan få (baserat på tidigare beskattningsår) är svagt. Utredningen anser att kopplingen mellan det som ska ersättas och ersättningens storlek bör stärkas för alla förvärvsarbetande, dvs. även för företagare och kombinatörer. Vidare bör de inkomster av förvärvsarbete som beaktas för prövning av inkomstvillkoret, vilket utredningen redogör för i kommande avsnitt, innebära att det funnits en skyldighet att betala in socialavgifter.

Genom arbetsgivardeklarationerna kommer de flesta sökande att kunna se vilka inkomster som redovisats inom ramtiden vartefter de rapporteras in. Det gäller även företagare som är anställda i eget aktiebolag. Vissa förvärvsarbetande kommer emellertid inte att kunna använda uppgifter i arbetsgivardeklarationerna för att ansöka om arbetslöshetsersättning. Det gäller främst företagare med enskild firma eller handelsbolag samt uppdragstagare som bedriver verksamhet självständigt och där det finns en skyldighet att betala egenavgifter utifrån verksamhetens resultat. Inkomster från sådant förvärvsarbete redovisas som regel i inkomstdeklarationer. Inkomstdeklaration redovisas årligen, dessutom med en viss eftersläpning och med hänsyn till beskattningsår. För den vars inkomster från förvärvsarbete redovisas i årliga inkomstdeklarationer kommer det vanligen att saknas inkomstuppgifter inom ramtiden. Det behövs därför, liksom i dag, särskilda bestämmelser för företagare som får sina inkomster redovisade på annat sätt än genom månatliga arbetsgivardeklarationer. Sådana bestämmelser bör vidare utformas så att det inte uppstår omotiverade skillnader i försäkringsskyddet mellan företagare och anställda och så att de regler som gäller för kombinatörer inte är för komplicerade.

Inkomster utanför ramtiden får beaktas för alla företagare och kombinatörer

Den nuvarande ordningen, där företagares dagsförtjänst baseras på beskattningsår, tar hänsyn till att företagare uppvisar andra inkomstmönster än anställda. Även om företagare som är anställda i eget aktiebolag och vissa kombinatörer i princip kan dra samma nytta av

inkomstuppgifter i arbetsgivardeklarationer som anställda, är det motiverat att tillåta att även dessa får dra nytta av särskilda beräkningsregler för företagare vid prövning av inkomstvillkoret. Det har bl.a. att göra med företagares arbetslöshet och de inkomstmönster som är förknippade med det. Gemensamt för de flesta anställda är att lön fortsätter att betalas ut som vanligt fram till dess att anställningen upphört. Ett reguljärt anställningsförhållande som försätter den enskilde i arbetslöshet upphör vidare oftast på initiativ av arbetsgivaren, inte den enskilde. Bara i vissa fall beror det på att den sökande säger upp sig själv. I sådana situationer kan påföljden bli att den sökande stängs av från arbetslöshetsersättningen.

Till skillnad från anställda kan företagare inte räkna med att ha samma inkomster som tidigare fram till arbetslösheten. En företagares arbetslöshet beror inte sällan på att företagaren bedömer att intäkterna är så låga att verksamheten i företaget inte kan fortsätta. Det kan t.ex. bero på att företagaren inte fått lönsamhet i verksamheten och därför tvingas ge upp sin affärsidé, att företagets lönsamhet är vikande eller att företagaren konstaterar att inkomsterna inte räcker för att leva på eller på att företagaren förlorar en viktig kund och därför upplever ett stort och plötsligt inkomstbortfall.

Det är alltså i normalfallet företagaren själv som bedömer när det är dags att lägga ned verksamheten. Det betyder att en företagare upphör med sin verksamhet på egen begäran. Det får i sin tur till följd att det uppstår en fråga om avstängning p.g.a. att företagaren orsakat sin arbetslöshet. I bedömningen om en sådan sanktion är aktuell ingår utredning om verksamheten har haft och kommer att erbjuda rimlig försörjning och lönsamhet. En företagare som kan uppvisa samma inkomster som tidigare år vid arbetslösheten, stängs inte sällan av från arbetslöshetsersättning. Det hör, i jämförelse med anställda, därför snarare till regel än undantag att företagare, oavsett företagsform, har haft lägre inkomst än vanligt under den tid som närmast föregått arbetslösheten. Även företagare som är anställda i egna aktiebolag och som alltså redovisar inkomster från förvärvsarbete månatligen i arbetsgivardeklarationer, är därför i behov av en skyddsregel som tillåter att inkomstvillkoret baseras på inkomster förvärvade utanför ramtiden.

Utredningen anser mot bakgrund av det ovan anförda att den som under ramtiden bedrivit verksamhet som företagare bör kunna räkna med inkomster från förvärvsarbete utanför ramtiden. Det bör

endast ske om det är mer förmånligt för företagaren att beakta inkomster från näringsverksamheten utanför ramtiden än under den. I normalfallet kommer det att avse vilken totalinkomst som blir högst, men det kan finnas undantag. En situation där stödregeln t.ex. innebär att den sökande inte uppfyller kravet på inkomstkontinuitet och därför inte har rätt till ersättning bör undvikas, om han eller hon hade uppfyllt inkomstvillkoret om hjälpregeln inte tillämpats.

En ordning som innebär att inkomster från förvärvsarbete utanför ramtiden i vissa fall ska få beaktas bör gälla alla sökande som under ramtiden har varit verksamma och som definieras som företagare i arbetslöshetsförsäkringen. Det bör inte ha någon betydelse om verksamheten bedrivits på hel- eller deltid. Detta bör även omfatta kombinatörer, dvs. sökanden som under ramtiden både har arbetat som företagare och som anställda. Precis som enligt nuvarande ordning bör de inkomster utanför ramtiden som får beaktas vid prövning av inkomstvillkoret hämtas från Skatteverkets beslut om slutlig skatt.

Inkomster i beslutet om slutlig skatt gäller

I dagens regelverk grundas företagares dagsförtjänst på den inkomst från verksamheten som framgår av det senaste beslutet om slutlig skatt, baserat på den årliga inkomstdeklarationen. Det beskattningsbara resultatet beror utöver företagarens inkomster under beskattningsåret, även på vissa bokföringsåtgärder. Socialförsäkringsförmåner medräknas om de inräknats i näringsverksamhets resultat. Arbetslöshetskassorna skulle vanligen få det besvärligt att fastställa skattepliktigt resultat självständigt, utan att Skatteverket tagit ställning till den sökandes deklaration. Därför bör arbetslöshetskassan, precis som i dag, i huvudsak hämta information om senaste beslut om slutlig skatt från Skatteverket. I dag sker det vanligen genom en fullmakt från den enskilde.

Utredningen anser att arbetslöshetskassorna i vissa fall bör kunna fatta ett interimistiskt beslut om rätt till arbetslöshetsersättning fram till dess att ett ärende har avgjorts (se kapitel 18). Utredningens bedömning är dock att denna möjlighet, utan att Skatteverket har hunnit fatta ett beslut om slutlig skatt, i praktiken kan användas i begränsad omfattning, eftersom det är mycket svårt att förutse resultatet utan Skatteverkets inblandning. Det finns därför skäl för att de

inkomster utanför ramtiden som får användas vid prövning av inkomstvillkoret bör ha redovisats i beslut om slutlig skatt från Skatteverket. För enkelhetens skull bör det även gälla för de företagare som normalt har redovisade inkomster från förvärvsarbete i månatliga arbetsgivardeklarationer. För varje fall där denna hjälpregel används, bör därför beslut om slutlig skatt användas. Det förhindrar inte att resultatet jämförs med redovisade inkomster från samma verksamhet inom ramtiden.

Utredningen anser vidare att det även i fortsättningen bör vara möjligt att jämföra utfallet mellan det senaste slutskattebeskedet med de två beslut om slutlig skatt som föregått det senaste. Om genomsnittet av inkomsterna från förvärvsarbete för dessa år är högre än det senaste beslutet om slutlig skatt, bör ersättningen få prövas och beräknas med utgångspunkt från dessa år.

Exempel:

Isak har varit verksam som egenföretagare i flera år. Efter att under en längre tid haft vikande lönsamhet valde han att lägga ned verksamheten.

Det senaste slutliga skattebeskedet visade att Isak haft ett nettoresultat motsvarande 220 000 kronor. Under de två senaste år som föregått det senaste skattebeskedet hade Isak ett nettoresultat motsvarande 200 000 kronor respektive 290 000 kronor.

Vid prövningen framkom därför att Isak antingen kan få sin ersättning prövad och beräknad på 220 000 kronor eller på (200 000 + 290 000) / 2 = 245 000 kronor.

Utfallet vid beräkningen av genomsnittet blir därför bättre än om det senaste beskattningsåret för vilket det finns beslut om slutlig skatt hade beaktats.

Sammantaget innebär detta att företagare får avsevärt längre tid på sig för att uppfylla inkomstvillkoret, jämfört med vad som gäller för anställda. Utredningen bedömer att det är motiverat. I förhållande till inkomster under beskattningsår tillämpas dock inte överhoppningsbar tid. Sådana regler knyts till ramtid som gäller för inkomstvillkoret. Det betyder att den som kan prövas gentemot beslut om slutlig skatt, inte på samma sätt skyddas vid t.ex. studier, föräldraledighet etc. Det kompenseras för genom att företagare får jämföra

inkomster för flera år. Utredningen föreslår utöver det en särskild regel för överhoppningsbar tid för en sökande som inom en viss tid lägger ned en nystartad verksamhet (se vidare under avsnittet 10.7.3).

Hur inkomsterna ska omräknas

Utredningens förslag innebär att inkomsterna flyttas över från det senaste årets beslutet om slutlig skatt eller från de två år som föregått det senaste beslutet till ramtiden, till motsvarande månader där näringsverksamheten utförts under ramtiden, som om de hade intjänats då. Det betyder att arbetslöshetsförsäkringens övriga bestämmelser om t.ex. fastställande av ersättningens storlek och längd ska tillämpas som för övriga sökande, men med dessa inkomster som grund. Vid användningen av sådana inkomster kommer det inte att framgå när inkomsterna har intjänats. När det gäller sådana sökande som varit verksamma i företag där inkomsterna redovisas i årliga inkomstdeklarationer ska det dock hållas i åtanke att det i praktiken oftast är omöjligt att avgöra vilka inkomster som faktiskt beskattas och vilka inkomster, som genom avdrag för t.ex. utgifter i verksamheten, inte beskattas. Beräkningen bör därför gå till så att inkomsterna från förvärvsarbete som intjänats inom ramen för verksamheten och som framgått av beslutet om slutlig skatt delas med tolv.

Den framräknade inkomsten bör sedan läggas ut för vart och ett av de månader som den sökande varit verksam som företagare. På så sätt fördelas inkomsterna från verksamheten jämnt över det antal månader som den sökande varit verksam. Det bör inte ske någon viktning när det gäller i vilken utsträckning den sökande varit verksam under ramtiden jämfört med det tidigare beskattningsåret.

Exempel:

Kevin har bedrivit en egen verksamhet, men lade ned verksamheten den 1 juli 2019. Han har varit verksam under hela ramtiden.

Kevin kunde inte uppvisa några inkomster från förvärvsarbete eller från verksamheten under ramtiden. För tidigare år fanns det beslut om slutlig skatt. Informationen lämnades, precis som i dag, via Skatteverket:

År 2017: 250 000 kronor År 2016: 175 000 kronor År 2015: 300 000 kronor Inkomster från verksamhet för 2017 var högre än genomsnittet för 2015 och 2016. Storleken på inkomsten per månad fastställdes till 250 000 kronor delat med antalet månader som företagaren varit verksam under ramtiden: 250 000 kronor / 12 = 20 833 kronor. Detta belopp läggs ut för varje månad som Kevin varit verksam som om det hade varit hans månatliga inkomst.

Uppgiften om när den sökande varit verksam under ramtiden kommer även i fortsättningen lämnas av den sökande själv. Det kommer likaledes vara upp till arbetslöshetskassorna att bedöma om uppgifterna är korrekta.

Inkomsterna från förvärvsarbete i slutskattebeskedet bör gälla i stället för de inkomster från förvärvsarbete som kan redovisas under ramtiden. För dem som bedrivit enskild näringsverksamhet eller handelsbolag innebär det vanligen att inkomsterna läggs ut under verksamma månader under ramtiden där den sökande inte har kunnat redovisa några inkomster. Det bör även vara möjligt för sådana företagare som har haft högre inkomster från verksamheten under ramtiden än vid det senaste slutskattebeskedet att i stället räkna dessa inkomster, om det är mer fördelaktigt.

Om den sökande varit kombinatör och har haft lägre inkomster från verksamheten under ramtiden jämfört med tidigare beskattningsår, bör endast inkomster från näringsverksamheten bytas ut, inte övriga förvärvsinkomster.

Exempel:

Alva har bedrivit en egen verksamhet som heltidssysselsättning 2016–2019. År 2019 trappade hon ned verksamheten och arbetade i perioder som anställd. I december samma år avslutades Alvas sista anställningsperiod och hon blev arbetslös. Alvas verksamhet lades samtidigt ned. Hon blev därmed helt arbetslös och kunde söka arbetslöshetsersättning.

Inkomsterna från anställningen finns redovisade genom arbetsgivardeklarationerna, men det saknas redovisning av inkomster från verksamheten.

Det finns dock redovisning av inkomster från verksamhet från tidigare år:

År 2018: 120 000 kronor År 2017: 140 000 kronor År 2016: 148 000 kronor Genomsnittet 2016–2017 blir högre (144 000 kronor) än för 2018. Hon kan därför tillgodoräkna sig 144 000 kronor / 12 = 12 000 kronor per månad från verksamheten.

Alva har under ramtiden tjänat 5 000 kronor per månad från sin anställning. Hon får därmed räkna in 12 000 kronor + 5 000 kronor per månad vid prövning av inkomstvillkoret.

10.5. Inkomster vid prövning av inkomstvillkoret

10.5.1. Inkomster av förvärvsarbete som det betalas socialavgifter för

Förslag: Vid prövning av inkomstvillkoret får endast sådana in-

komster beaktas som en utbetalare är skyldig att betala arbetsgivaravgifter för och en fysisk person är skyldig att betala egenavgifter för enligt socialavgiftslagen.

Skälen för förslaget

Inkomst av förvärvsarbete ska definieras tydligt

I dagens regelverk finns inte någon definition av grunden för rätt till ersättning, arbetad tid. Avsaknaden av en tydlig definition försämrar bl.a. förutsebarheten i försäkringsskyddet för den sökande. Som framgår ovan föreslås arbetsvillkoret ersättas av ett inkomstvillkor. Det är centralt, för förutsebarheten och för en enkel handläggningsprocess, att det i ett nytt regelverk tydligt framgår vilka inkomster som får medräknas. När inkomster från förvärvsarbete ersätter arbetad tid som grund för rätten till arbetslöshetsersättning behövs det därför en tydlig definition av inkomst från förvärvsarbete.

Arbetsgivardeklarationer på individnivå bedöms göra det lättare för den enskilde att förutse sitt försäkringsskydd. En förutsättning för detta är att det tydligt framgår i arbetslöshetsförsäkringen vilka uppgifter som är relevanta vid prövning av rätten till arbetslöshetsersättning. Utredningen bedömer att tydliga inkomstvillkor och tydliga inkomstdefinitioner tillsammans med arbetsgivardeklarationerna lägger grunden för en arbetslöshetsförsäkring där den sökande, med hjälp av digitala tjänster av samma typ som Mina sidor hos Skatteverket, skulle kunna följa hur försäkringsskyddet byggs upp i takt med att inkomstuppgifterna rapporteras in. Varje ytterligare uppgift som krävs utöver de uppgifter som redan framgår av arbetsgivardeklarationerna och varje bedömningstillfälle som uppstår i förhållande till detta underlag innebär en försämring av förutsebarheten och gör det svårare att administrera försäkringen effektivt. Definitionen av inkomster bör därför som utgångspunkt vara sådan att uppgifter om tillgodoräkningsbara inkomster går att utläsa av arbetsgivardeklarationerna.

Vid dagens prövning av dagsförtjänst för företagare utgår arbetslöshetskassorna från slutskattebesked för att fastställa den sökandes dagsförtjänst. I huvudsak lämnas denna uppgift, efter att den sökande lämnat en fullmakt till Skatteverket, från Skatteverket till arbetslöshetskassan. Det är med andra ord endast beskattningsbar inkomst som redovisas och medräknas, vilket gör att inkomster redan från början är väl definierad för denna grupp. Det saknas därför skäl att frångå den nuvarande ordningen för företagare i detta avseende.

Skyldighet att betala socialavgifter

Socialavgifter består av arbetsgivaravgifter och egenavgifter enligt 1 kap. 2 § socialavgiftslagen (2000:980). Både arbetsgivaravgifter och egenavgifter består i sin tur av olika delavgifter, däribland arbetsmarknadsavgiften. Det är arbetsmarknadsavgiften som enligt 9 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter ska finansiera arbetslöshetsförsäkringen. Det är därför rimligt att det är sådan lön som har inneburit att socialavgifter, och därigenom arbetsmarknadsavgifter, betalas in som bör ligga till grund för rätt till arbetslöshetsersättning. På så sätt skulle även relationen mellan bidraget till den gemensamma försäkringen och individens rätt till arbetslöshetsersättning på en övergripande nivå tydliggöras. Det skulle också stärka samhällskontraktet genom att såväl arbetslöshetsförsäkringens som skattesystemets legitimitet ökar.

Genom att inkomster från förvärvsarbete avgränsas på ovan angivna sätt blir det även tydligare för enskilda som arbetar i olika medlemsstater inom EU-/EES-området eller Schweiz vad som gäller och varför. Den som omfattas av svensk social trygghet enligt de förordningar och avtal som gäller inom området omfattas nämligen även av ett krav på att socialavgifter betalas in. Motsvarande samordningsbestämmelser saknas däremot när det gäller skyldigheten att t.ex. betala inkomstskatt till ett visst land. En sådan ordning skulle därför erbjuda en tydlig definition av vilka inkomster som ska ingå vid prövning av inkomstvillkoret.

Arbetsgivaravgifter som grund

Bland de inkomster som arbetsgivaren ska redovisa i arbetsgivardeklarationerna ingår ersättning som arbetsgivaren är skyldig att betala in arbetsgivaravgifter för, se 19 a § första stycket 4 skatteförfarandelagen (2011:1244). Arbetsgivaravgifter ska enligt 2 kap. 4 § socialavgiftslagen (2000:980), med vissa undantag, betalas på avgiftspliktig ersättning för arbete i Sverige, och arbete i utlandet till en person som när arbetet utförs omfattas av svensk socialförsäkring enligt unionsrätten inom Europeiska unionen (EU) eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller enligt avtal med andra stater. Skyldighet för en arbetsgivare att betala arbetsgivaravgifter gäller med andra ord för lön eller annan liknande ersättning för arbete för

anställda. Det omfattar även personer som bedriver näringsverksamhet, t.ex. personer som är verksamma i egna aktiebolag, och som tar ut sin ersättning från företaget i form av lön. Definitionen skulle även inkludera andra förvärvsarbetande, t.ex. uppdragstagare, som är skyldiga att betala arbetsgivaravgifter. Utredningen anser att de inkomster som ska få beaktas bör inkludera alla former av ersättningar som arbetsgivaren enligt socialavgiftslagen är skyldig att betala arbetsgivaravgifter för. Det kan innebära att ersättningar som enligt nuvarande ordning inte har medräknats i underlaget vid beräkning av ersättningens storlek kommer att ingå. Det kan t.ex. gälla vissa kostnadsersättningar och forskningsstipendier, vilka framgår av 2 kap. socialavgiftslagen.

Det finns många fördelar med att sökande och arbetslöshetskassor kan utgå från samma underlag. En fördel är att förutsebarheten för de sökande ökar liksom möjligheten för arbetslöshetskassorna att kontrollera och administrera arbetslöshetsförsäkringen effektivt. Uppgifter från arbetsgivardeklarationer möjliggör detta. I arbetsgivardeklarationerna redovisas endast sådana löner och ersättningar som arbetsgivaren är skyldig att betala in arbetsgivaravgifter för, inte vad som faktiskt betalats in. Frågan är därför om en skyldighet att erlägga arbetsgivaravgifter innebär att de redovisade uppgifterna är tillräckligt tillförlitliga för att ligga till grund för arbetslöshetskassornas beslut om rätt till arbetslöshetsersättning.

I skatteförfarandelagen finns bestämmelser om beslut om bl.a. arbetsgivaravgifter (53 kap. skatteförfarandelagen). Beslut ska fattas för varje redovisningsperiod för sig med ledning av innehållet i skattedeklarationer och andra tillgängliga uppgifter (53 kap. 1 § skatteförfarandelagen). Om en arbetsgivardeklaration, har lämnats i rätt tid och på rätt sätt, anses ett beslut om skatten och avgifterna ha fattats i enlighet med deklarationen (53 kap. 2 § skatteförfarandelagen). Det innebär att beslut om arbetsgivaravgifter, under de förutsättningar som anges, vanligtvis fattas i samband med att de når Skatteverket. Om arbetsgivardeklarationen kommit in för sent eller innehåller felaktiga uppgifter finns bl.a. bestämmelser om förseningsavgift och skattetillägg (48–49 kap. skatteförfarandelagen). Det har funnits farhågor om att arbetslöshetskassorna riskerar att fatta beslut baserat på underlag som senare kan komma att rättas eller omprövas. I propositionen till reformen om arbetsgivardeklarationer på individnivå6

6Prop. 2016/17:58.

besvarar regeringen denna oro med att Skatteverket har en underrättelseskyldighet enligt lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp. Denna underrättelseskyldighet gäller även arbetslöshetskassorna enligt 1 § lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

För det fall att arbetsgivaren redovisat uppgifter för sent eller felaktigt finns påföljder i skattelagstiftningen. Om arbetslöshetsersättning betalas ut felaktigt eller med ett för högt belopp bedömer utredningen att de bestämmelser om återbetalningsskyldighet som finns inom arbetslöshetsförsäkringen är tillräckliga, eftersom den sökande är återbetalningsskyldig om ersättning har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp och den enskilde har insett eller skäligen borde ha insett detta. Dessa regler bedöms leda till att den sökande som har litat till de inrapporterade uppgifterna inte blir återbetalningsskyldig om arbetsgivaren ändrar i uppgifterna på ett sätt som inte har kunnat förutsetts av den sökanden. Om den sökande har tagit aktiv del i att de felaktiga uppgifterna lämnats kan det däremot leda till att han eller hon kan komma att frånkännas rätt till ersättningen eller dömas till bidragsbrott enligt bidragsbrottslagen (2007:612).

Sammantaget bedöms uppgifterna i en arbetsgivardeklaration ha en tillräcklig tillförlitlighet för arbetslöshetskassorna att pröva inkomstvillkoret mot. Utredningen anser därför att inkomster ska definieras som sådana inkomster som arbetsgivaren är skyldig att betala in arbetsgivaravgifter för.

Egenavgifter som grund

Bland socialavgifterna finns även egenavgifter. Enligt 3 kap. 2 § socialavgiftslagen (2000:980) ska egenavgifter, med vissa undantag, betalas på avgiftspliktig inkomst av arbete i Sverige, och arbete i utlandet om den avgiftsskyldige när arbetet utförs omfattas av svensk socialförsäkring enligt unionsrätten inom Europeiska unionen (EU) eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller enligt avtal med andra stater. I praktiken är det främst den som ska redovisa sina inkomster i en årlig inkomstdeklaration i stället för i (månatliga) arbets-

givardeklarationer, som ska inbetala egenavgifter. Det gäller alltså främst företagare med enskild firma eller företagare i handelsbolag.

Även om arbetsmarknadsavgiftens andel av den totala socialavgiften i dag är betydligt mindre vid inbetalning av egenavgifter jämfört med arbetsgivaravgifter, innebär det att den principiella kopplingen mellan finansiering av försäkringen och rätten till ersättning kvarstår. Samma avgränsning i förhållande till förordning (EG) nr 883/2004 gäller för egenavgifter som vid arbetsgivaravgifter. Utredningen föreslår därför att även sådan inkomst av förvärvsarbete som en fysisk person är skyldig att betala egenavgifter för ska tas med vid prövning av inkomstvillkoret.

Utredningen bedömer att det räcker att en fysisk person är skyldig att betala in egenavgifter för inkomster från förvärvsarbete för att dessa inkomster ska kunna användas vid prövning och beräkning av inkomstvillkoret. De inkomster från förvärvsarbete som omfattas av ett slutskattebesked är sådana beskattningsbara inkomster som redovisats förhållandevis långt tillbaka i tiden i förhållande till ansökan om arbetslöshetsersättning. Om Skatteverket har haft anledning att ifrågasätta uppgifterna och med anledning av det vidta någon åtgärd, bör det i många fall ha retts ut vid tidpunkten för ansökan. I de fall ett ärende är under pågående utredning har Skatteverket möjlighet att underrätta arbetslöshetskassorna enligt lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp.

10.5.2. Inkomster av förvärvsarbete som inte får beaktas vid prövningen av inkomstvillkor

Förslag: Vid prövning av inkomstvillkoret ska det bortses från

inkomster av förvärvsarbete som

1. härför sig till deltidsföretagande och bisyssla, och

2. bedrivs inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program,

dock inte inkomster av förvärvsarbete inom ramen för det arbetsmarknadspolitiska programmet särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.

Skälen för förslaget

Nuvarande ordning för programdeltagare bör behållas men anpassas

Enligt nuvarande ordning ska det vid prövningen av arbetsvillkoret bortses från utfört förvärvsarbete som arbetsgivaren finansierat med särskilt anställningsstöd eller som bedrivits med stöd till start av näringsverksamhet inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program (se 14 § ALF). Eftersom även särskilt anställningsstöd är ett arbetsmarknadspolitiskt program är programformen något gemensamt för dessa förvärvsarbeten. De nuvarande bestämmelserna innebär att det ska bortses från allt förvärvsarbete som bedrivs inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program, undantaget arbete som bedrivs inom ramen för det arbetsmarknadspolitiska programmet särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Dagens bestämmelser innebär vidare att annat förvärvsarbete som en arbetsgivare för stöd för, men som inte lämnas inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program, t.ex. nystartsjobb får beaktas vid prövningen av arbetsvillkoret.

Det har övervägts om även inkomster från förvärvsarbete som subventionerats med särskilt anställningsstöd ska kunna medräknas vid prövning av inkomstvillkoret. Det finns bl.a. studier7 som visar på att en mycket låg andel av dem som haft särskilt anställningsstöd inom 90 dagar efter det att stödet upphört har kunnat få ett arbete utan stöd, jämfört med nystartsjobb. Det framhålls att en del av förklaringen kan vara att nystartsjobb ofta följer på annat subventionerat arbete. Det tyder på att det kan vara mer ändamålsenligt för etableringen på arbetsmarknaden att den sökande, efter särskilt anställningsstöd, får möjlighet att ytterligare förankra sig på arbetsmarknaden genom nystartsjobb i stället för att ställa om till ett nytt förvärvsarbete utan subventionerat stöd. Det kan också vara motiverat utifrån att sökande som får arbete inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program ofta står långt från arbetsmarknaden. Sambanden är dock inte entydiga och utredningen anser att det finns skäl att följa hur utformningen och effektiviteten av de olika stöden utvecklar sig, inte minst p.g.a. att förutsättningarna ofta förändas. Enligt utredningens uppfattning finns det i dagsläget skäl att hålla fast vid den ordning som gäller i dag. Motsvarande bestämmelser bör därför finnas

7 Subventionerade anställningar – En översikt, rapport från Arbetsförmedlingen 2018.

i den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring. Det är däremot nödvändigt att anpassa bestämmelserna till att dagens arbetsvillkor föreslås ersättas av ett inkomstvillkor i den nya försäkringen. Det är vidare enligt utredningens uppfattning tydligare att en ny bestämmelse anger att det som huvudregel ska bortses från alla inkomster som hänför sig till förvärvsarbete in ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program, med undantaget för arbete inom ramen för det arbetsmarknadspolitiska programmet särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Det innebär att inkomster från förvärvsarbete inom ramen för t.ex. ett nystartsjobb kommer kunna beaktas vid prövningen av inkomstvillkoret, på samma sätt som det i dag kan användas vid prövningen av arbetsvillkoret. Detta eftersom nystartsjobb inte bedrivs inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Följden av en sådan bestämmelse, vilken utredningen anser vara rimlig, blir också att inkomster som en programdeltagare haft vid sidan av programmet kommer att kunna beaktas vid prövningen av inkomstvillkoret.

Inkomster från deltidsföretagande och bisyssla beaktas inte

Utredningen föreslår i kapitel 9 och 14 att sökanden under vissa förutsättningar ska kunna fortsätta att bedriva ett företag på deltid eller arbeta i en bisyssla under arbetslösheten, utan att det påverkar rätten till eller storleken på arbetslöshetsersättningen. För att sådana sökande inte ska överkompenseras bör inkomster som en sökande haft innan arbetslösheten från deltidsföretagande eller bisyssla inte få beaktas vid prövningen av inkomstvillkoret.

10.5.3. Ersättningar som ska jämställas med inkomster av förvärvsarbete

Förslag: Vid prövningen av inkomstvillkorets totalinkomst får

graviditetspenning, föräldrapenningförmåner, sjukpenning, rehabiliteringspenning, smittbärarpenning och närståendepenning enligt socialförsäkringsbalken jämställas med inkomster av förvärvsarbete. Detsamma gäller ersättning enligt 20 § lagen om sjuklön.

Skälen för förslaget

Vissa ersättningar bör jämställas med inkomster från förvärvsarbete

Vissa socialförsäkringsförmåner kan enligt dagens ordning jämställas med arbete vid prövning av arbetsvillkoret. I 13 a § ALF anges det att tid då den sökande har fullgjort tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt eller fått föräldrapenningförmån enligt socialförsäkringsbalken under vissa förutsättningar kan tillgodoräknas i ett arbetsvillkor. Av 23 b § och 25 a § ALF framgår att vid bestämmande av normalarbetstid respektive dagsförtjänst får vissa socialförsäkringsförmåner som utgivits vid sidan av arbete i sådan utsträckning att det kan användas för att uppfylla ett arbetsvillkor, medräknas vid beräkning av normalarbetstid och dagsförtjänst, men inte vid prövning av arbetsvillkoret.

Utredningens uppdrag är att utforma regler som gör att fler ska omfattas av arbetslöshetsförsäkringen. I det sammanhanget är det viktigt att beakta dagens regler för att utforma rättvisa och ändamålsenliga inkomstvillkor. Socialavgifter betalas inte in för socialförsäkringsförmåner. Förmånerna omfattas därmed inte av den inkomstdefinition som utredningen föreslagit. De socialförsäkringsförmåner som lämnas vid sidan om arbete är s.k. arbetsbaserade förmåner. Förmåner vid sidan om inkomster från arbete är vanligtvis sådana förmåner, t.ex. tillfällig föräldrapenning, där kvinnor är överrepresenterade. Om sådana ersättningar också fortsättningsvis kan beaktas vid prövningen av inkomstvillkoret och ersättningens storlek motverkar det sannolikt att täckningsgraden för kvinnor försämras. Dessutom skulle det kunna öka incitamenten för fler män att t.ex. vara hemma för att vårda sjukt barn.

Arbetsgivardeklarationer på individnivå kommer att redovisas enligt kontantprincipen, dvs. inkomstuppgifterna för den sökande redovisas efter när de utbetalas, inte när de intjänas. Det kommer därför vara svårt för arbetslöshetskassorna att utan vidare utredning avgöra om socialförsäkringsförmåner har utbetalats vid sidan om utfört förvärvsarbete eller inte. För att undvika en utökad och onödig administration bör därför vissa socialförsäkringsförmåner kunna medräknas i underlaget om de har utbetalats under månader som ingår i ramtiden. Arbetsgivardeklarationer ska utöver uppgifter om utbetalad lön bl.a. innehålla information om ersättningar för vilka statlig ålderspensionsavgift har erlagts. Det innebär att arbetslöshetskassan

i många fall kan se vilka övriga ersättningar en sökande haft vid prövningen av rätten till och storleken på arbetslöshetsersättningen.

Socialförsäkringsförmåner som ingår i s.k. överhoppningsbar tid vid fastställandet av ramtiden kommer inte kunna beaktas vid prövningen av inkomstvillkoret (se avsnitt 10.7.).

Ersättningar som ska jämställas med inkomster och tid som ska hoppas över

I avsnittet om överhoppningsbar tid framgår det vilka förhållanden och under vilken tid sådana förhållanden ska ha rått, som inte ska medräknas i ramtiden. Vissa av dessa förhållanden, t.ex. tid med föräldrapenning, innebär att ersättning har betalats ut som skulle kunna medräknas i inkomstvillkoret. Överhoppningsbar tid innebär att månader som är överhoppningsbara inte medräknas i ramtiden och därmed inte kan användas vid prövning av inkomstvillkoret. Det är därför viktigt att i fortsättningen skilja på när tiden kan hoppas över och när den kan ingå i ramtiden. Det är bara när månaden ingår i ramtiden som eventuella ersättningar som jämställs med inkomster från förvärvsarbete får räknas med vid prövning av inkomstvillkoret. För att vidare förstå hur ersättningar som jämställs med förvärvsinkomster kan medräknas, ska regeln läsas tillsammans med avsnitt 10.7 om överhoppningsbar tid.

Även i de fall månader med ersättning som kan jämställas med inkomster ingår i ramtiden, bör det finnas en begränsning av i vilken utsträckning ersättningar får användas för att uppfylla inkomstvillkoret. Även om de socialförsäkringsförmåner som inräknas är arbetsbaserade förmåner, innebär inte förekomsten av sådana förmåner att den sökande är förankrad på arbetsmarknaden på ett sådant sätt som inkomstvillkoret är ägnat att påvisa. Det vore inte rimligt om den sökande kunde uppfylla inkomstvillkoret enbart med ersättningar som jämställs med inkomster. Ersättningar som jämställs med inkomster från förvärvsarbete bör därför få inräknas i totalinkomsten, men inte för att uppfylla kravet på minsta månadsinkomst. På så sätt behålls kravet på en förankring på arbetsmarknaden som är tydligt kopplad till förvärvsarbete. Dessutom innebär det att ersättningar som jämställs med inkomster från förvärvsarbete inte kan medräknas vid prövning av inkomstvillkorets undantagsregel, eftersom det baseras

på att den sökande kan uppvisa en kontinuerlig minsta månadsinkomst från förvärvsarbete.

Medräkningsbara ersättningar

I nuvarande ordning får högst två månader med föräldrapenningförmån enligt socialförsäkringsbalken eller med fullgjord tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt, medräknas vid beräkning av arbetsvillkoret (13 a § ALF). Vid beräkning av ersättningens storlek ska tid som ersatts med sjuklön eller ersättning från Försäkringskassan vid tvist om sjuklön enligt lagen (1991:1047) om sjuklön, eller med graviditetspenning, föräldrapenningförmån, sjukpenning, rehabiliteringspenning, smittbärarpenning eller närståendepenning enligt socialförsäkringsbalken beaktas. Förteckningen över ersättningar som på dessa olika sätt medräknas är en god utgångspunkt för en bedömning av vilka ersättningar som bör beaktas vid prövning av inkomstvillkoret och, i förlängningen, av ersättningens storlek.

Graviditetspenning lämnas om graviditeten sätter ned en kvinnas arbetsförmåga och hon inte kan omplaceras till annat mindre ansträngande arbete enligt 19 § föräldraledighetslagen (1995:584), 10 kap. 2 § socialförsäkringsbalken. Graviditetspenning kan också lämnas om kvinnan inte får sysselsättas i sitt förvärvsarbete på grund av en föreskrift om förbud mot arbete under graviditeten, som har meddelats med stöd av 4 kap. 6 § arbetsmiljölagen (1977:1160) eller om hon inte kan omplaceras till annat arbete enligt 18 § föräldraledighetslagen (10 kap. 3 § socialförsäkringsbalken). När sådan ersättning lämnas under slutet av en graviditet för tid som den sökande normalt förvärvsarbetar, kan det röra sig om en relativt kort ersättningstid. Med de förslag om överhoppningsbar tid som utredningen föreslår skulle den sökande kunna försämra sitt försäkringsskydd p.g.a. graviditeten även om hennes avsikt var att arbeta hela graviditeten. Graviditetspenning bör därför kunna jämställas med inkomst från förvärvsarbete vid prövning av inkomstvillkorets totalinkomst.

Föräldrapenning enligt 11–13 kap. socialförsäkringsbalken inkluderar även vård av sjukt barn. Föräldrapenning kan lämnas på både sjukpenningnivå (12 kap. 21 och 22 §§) och lägstanivå (12 kap. 24 §). Föräldrapenning kan även lämnas på grundnivå (12 kap. 23 §), men det är sannolikt få sökande som får föräldrapenning på grundnivå

som har arbetat i en sådan omfattning att de har uppfyllt ett inkomstvillkor. Utredningen anser att även föräldrapenningförmåner bör medräknas vid prövning av inkomstvillkoret. Det är viktigt för att den sökande ska våga gå ner i arbetstid och disponera föräldraledigheten på det sätt som den sökande finner bäst. Föräldrapenning bör även kunna medräknas så att den sökandes försäkringsskydd inte på ett oproportionerligt sätt försämras, t.ex. vid vård av sjukt barn.

Sjukpenning och rehabiliteringspenning enligt 26–28 och 31 kap. socialförsäkringsbalken avser många olika situationer där arbetsförmågan är nedsatt p.g.a. sjukdom. Ersättningarna utgår inte sällan på deltid vid sidan av inkomster från förvärvsarbete. I sådana fall, och även vid andra relativt sett korta perioder där sjukpenning eller rehabiliteringspenning lämnas för heltid, bör ersättningarna kunna jämställas med inkomster av förvärvsarbete. Det bör även gälla i samband med tvist om sjuklön i enlighet med 20 § lagen om sjuklön.

Smittbärarpenning lämnas till den som p.g.a. vissa beslut eller bedömningar är förhindrad att förvärvsarbeta (46 kap. 5 §, socialförsäkringsbalken). Närståendepenning lämnas enligt 47 kap. socialförsäkringsbalken till den som vårdar en svårt sjuk närstående person. I de fall perioderna med smittbärarpenning eller närståendepenning innebär en kortare frånvaro från arbetet eller arbetsmarknaden på det sätt som regleras i reglerna om överhoppningsbar tid, bör ersättningar som lämnats i enlighet med socialförsäkringsbalken för dessa situationer även kunna jämställas med inkomster från förvärvsarbete.

Ingen begränsning med anledning av sjudagarsvecka

Socialförsäkringsförmåner kan betalas ut för sju dagar per vecka. Det kan innebära att den sökande kan välja att ta ut föräldrapenning på ett sådant sätt att det blir maximal utväxling vid prövning av inkomstvillkoret och ersättningens storlek. Redan i den nuvarande ordningen är det möjligt att, under vissa förutsättningar, vid beräkning av den sökandes dagsförtjänst medräkna vissa socialförsäkringsförmåner även när de lämnats med sju dagar under en vecka. Med hänsyn till att det skulle krävas ytterligare utredningsinsatser från arbetslöshetskassorna för att utreda om en sökande under en given vecka har tagit ut förmåner motsvarande fem eller flera dagar, bedömer utredningen

att det inte är motiverat att begränsa hur många dagar per vecka som förmåner får medräknas för.

10.5.4. Förvärvsinkomster och andra ersättningar får bara beaktas en gång

Förslag: Vid prövning av inkomstvillkoret ska det bortses från in-

komster från förvärvsarbete och andra jämställda ersättningar som har legat till grund för en tidigare lämnad arbetslöshetsersättning.

Skälen för förslaget: Enligt nuvarande ordning får tid då förvärvs-

arbete har utförts inte räknas mer än en gång för att uppfylla arbetsvillkoret (se 15 § ALF). Det bör i princip gälla även för det nya inkomstvillkoret. Om samma inkomster från förvärvsarbete skulle kunna användas för att kvalificera den sökande för flera ersättningsperioder, skulle det innebära ett oproportionerligt stort uttag från arbetslöshetsförsäkringen. Bidraget till det gemensamma försäkringssystemet är inte tänkt att stå i proportion till individens rätt till ersättning, men ett dubbelt uttag för samma inbetalda avgifter måste ur ett principiellt perspektiv betraktas som orimligt.

Även om den sökande prövas för och uppfyller inkomstvillkoret innebär det inte alltid att den sökande får ut någon arbetslöshetsersättning. Det kan därför vara rimligt att samma inkomster och ersättningar som använts vid en tidigare prövning under förutsättning att ersättning inte har lämnats tidigare baserat på dessa inkomster.

10.5.5. Föreskriftsrätt om andra inkomster och ersättningar som kan beaktas

Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm-

mer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om att andra inkomster och ersättningar ska kunna beaktas vid prövning av inkomstvillkoret.

Bedömning: I den nya förordningen bör det införas en bestäm-

melse som anger att inkomster från förvärvsarbete som har intjänats när den sökande arbetat i ett land utanför EU, EES-områ-

det eller Schweiz för en arbetsgivare med säte i Sverige och med lön från Sverige eller tjänstgöring vid svenska Försvarsmaktens utlandsstyrka får beaktas vid prövning av inkomstvillkoret.

I den nya förordningen bör det även införas en bestämmelse som anger att alla ersättningar som anses vara avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd enligt den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring får beaktas som inkomster från förvärvsarbete vid prövning av inkomstvillkoret, även om det inte finns en skyldighet att erlägga arbetsgivaravgifter för dessa inkomster.

Skälen för förslaget

Föreskriftsrätt om vilka andra inkomster som ska beaktas som inkomster från förvärvsarbete

Enligt nuvarande ordning får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om att vissa arbeten utförda utomlands ska jämställas med arbete i Sverige (se 3 § andra stycket ALF).

Enligt nuvarande ordning får vissa arbeten som utförs i land utanför EU-/EES-området eller Schweiz tillgodoräknas i arbetsvillkoret. Det gäller arbete hos en arbetsgivare med säte i Sverige om lön betalas ut från Sverige, tjänstgöring vid svenska Försvarsmaktens utlandsstyrka, biståndsarbete som Sida eller någon annan svensk statlig myndighet står lönekostnaderna för samt arbete hos Nordiska rådet, Nordiska ministerrådet eller organ som är knutna dit. Det rör sig alltså om särskilda förvärvsarbeten som vanligen har en anknytning till staten, t.ex. arbete på svensk ambassad eller beskickning i tredje land, där den sökande trots att han eller hon är delvis skattebefriad bör kunna kvalificera sig för ett ekonomiskt stöd under omställning om han eller hon är arbetslös vid hemkomsten. Det kan även gälla arbeten som utförs i Sverige men där inkomsterna inte är avgiftspliktiga. Det gäller bl.a. arbete för internationella organisationer som är verksamma i Sverige och som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Ett annat exempel är avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd som betalas ut som lön. Normalt faller sådana inkomster inom den ordinarie inkomstdefinitionen. I vissa fall kommer arbetsgivaren och arbetstagaren överens om att det som skulle ha utbetalts som ett avgångsvederlag ska

hanteras på ett annat sätt, t.ex. genom att motsvarande belopp placeras i en pensionsförsäkring. I praxis har sådana avsättningar beaktats som avgångsvederlag. Utredningen anser att detta ska gälla även i fortsättningen. Det kan därför övervägas om avgångsvederlag och ekonomiskt skadestånd ska beaktas som inkomster för förvärvsarbete, oavsett om avgångsvederlaget eller det ekonomiska skadeståndet betalats ut som sådant.

Utredningen anser att det bör finnas en motsvarande möjlighet som finns i dag för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att vissa arbeten utförda utomlands ska jämställas med arbete i Sverige. Genom utredningens förslag att tydligt definiera vilka inkomster från förvärvsarbete som ska kunna beaktas vid prövningen av inkomstvillkoret förskjuts perspektivet från om själva arbetet har utförts i Sverige eller utomlands, till att fokusera på om förvärvsarbetet har inneburit att arbetsgivaren har varit skyldig att betala arbetsgivaravgifter eller egenavgifter i Sverige. Utredningen menar att detta perspektiv är mer rimligt än det nu gällande, bl.a. därför att fokus riktas mot sambandet mellan rätten till ersättning och inbetalda avgifter till de svenska trygghetssystemen. Detta innebär att den nuvarande möjligheten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om att vissa arbeten utförda utomlands ska jämställas med arbete i Sverige bör utvidgas till att omfatta alla andra inkomster av förvärvsarbete än de som följer av den föreslagna definitionen, oavsett var inkomsterna har intjänats.

Föreskriftsrätt om andra jämställda ersättningar

Utöver möjligheten att meddela föreskrifter om andra inkomster av förvärvsarbete kan det även finns behov av att kunna meddela föreskrifter om att andra ersättningar än sådana socialförsäkringsförmåner som anges i den nya lagen ska kunna medräknas vid prövningen av inkomstvillkoret. Det kan röra sig om både socialförsäkringsförmåner och andra ersättningar som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer finner lämpliga. Denna möjlighet bör finnas för att t.ex. kunna skapa möjligheter att under en begränsad tid eller genom ett riktat stöd stärka sökandes möjligheter att kvalificera sig för arbetslöshetsersättning. Det kan vara rimligt i de fall då

ersättningen är nära förknippad med förvärvsarbete. I sådana fall gäller samma begränsningar som vid ersättningar som ska jämställas med inkomster från förvärvsarbete i lagen, dvs. att ersättningarna endast kan användas vid prövning av inkomstvillkorets krav på totalinkomst.

Skälen för bedömningen

Enligt 2 kap. 8 § Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter (IAFFS 2018:2) får arbete i land utanför EU, EES eller Schweiz beaktas vid prövning av arbetsvillkoret. Det gäller arbete hos en arbetsgivare med säte i Sverige, om lön betalas ut från Sverige, tjänstgöring vid svenska Försvarsmaktens utlandsstyrka, biståndsarbete som Sida eller någon annan svensk statlig myndighet står lönekostnaderna för samt arbete hos Nordiska rådet, Nordiska ministerrådet eller organ som är knutna dit. Sådana arbeten kan innebära att det inte finns en skyldighet för arbetsgivaren att betala socialavgifter i Sverige.

Utredningen bedömer att det även i fortsättningen bör kunna vara möjligt att beakta förvärvsinkomster från utlandsarbete i situationer då den sökande inte på annat sätt, t.ex. genom förordning (EG) nr 883/2004, kan tillgodoräkna sig inkomsterna. De utlandsarbeten som ska kunna beaktas bör även i fortsättningen vara sådant arbete där den sökande utfört arbete för en arbetsgivare med säte i Sverige, om lön betalas ut från Sverige eller tjänstgöring vid svenska Försvarsmaktens utlandsstyrka. Framför allt gäller det alltså arbete i det offentligas tjänst, t.ex. militär eller diplomatisk personal utomlands, även om det i vissa fall kan gälla tillfälligt utsända till andra länder utanför EU. När det gäller biståndsarbete föreslår utredningen att tiden bör beaktas som överhoppningsbar tid (se nedan). Utredningen menar att det kan vara motiverat att även arbete utomlands för Nordiska rådet, Nordiska ministerrådet eller organ som är knutna dit får beaktas, men att dagens regel är alltför vid. Den tillåter nämligen alla som arbetar på det sätt som föreskrivs att tillgodoräkna sig arbetet vid prövning, även om den sökande helt saknar anknytning till Sverige i övrigt. Utredningen bedömer därför att en eventuell motsvarande regel behöver analyseras ytterligare innan den införs.

Utredningen har tidigare konstaterat att det förekommer att avgångsvederlag sätts av som pension, vilket kan innebära att det inte

finns samma skyldighet för arbetsgivaren att också betala in arbetsgivaravgifter, även om pensionsavsättningen ska beaktas som avgångsvederlag enligt bestämmelserna om arbetslöshetsförsäkring. För att inte riskera att försätta den sökande i ett läge där ansökan avslås p.g.a. avgångsvederlag, men där samma avgångsvederlag inte senare får användas för att uppfylla inkomstvillkoret anser utredningen att alla ersättningar som beaktas som avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd enligt lagen ska kunna beaktas som inkomster från förvärvsarbete vid prövning av inkomstvillkoret, även om de inte har inneburit en skyldighet att erlägga arbetsgivaravgifter.

Utredningen anser sammantaget därför att det i en ny förordning om arbetslöshetsförsäkring bör införas en bestämmelse som anger att inkomster från förvärvsarbete som har intjänats när den sökande arbetat i ett land utanför EU, EES-området eller Schweiz för en arbetsgivare med säte i Sverige och med lön från Sverige eller tjänstgöring vid svenska Försvarsmaktens utlandsstyrka ska få beaktas vid prövning av inkomstvillkoret samt en bestämmelse som anger att alla ersättningar som bedöms vara avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd ska få beaktas som inkomster från förvärvsarbete vid prövning av inkomstvillkoret, även om det inte finns en skyldighet att erlägga arbetsgivaravgifter för dessa inkomster.

10.6. Ramtid för prövning av inkomstvillkoret

10.6.1. Ramtidens fastställande

Förslag: Med ramtid ska avses de tolv månader som närmast före-

gått den månad som den sökande begär arbetslöshetsersättning för, utom i vissa fall.

Skälen för förslaget

Ramtiden behöver tydliggöras utifrån försäkringens syfte

Ramtiden är den tid inom vilken rätten till ersättning ska ha upparbetats. I den nuvarande ordningen innebär det inom vilken tid som arbetsvillkoret ska ha uppfyllts (12 § ALF). Ramtiden används även för andra ändamål, t.ex. för att beräkna ersättningens storlek, i dag i

form av dagpenning och dagsförtjänst (23 b, 24 och 25–25 a §§ ALF). Ramtidens funktion påverkas av t.ex. överhoppningsbar tid.

Vid en ny arbetslöshetsförsäkring grundad på inkomster från förvärvsarbete bör det övervägas hur ramtiden ska utformas för att bäst anpassas till försäkringens övriga utformning, dvs. en inkomstbortfallsförsäkring i form av ett ekonomiskt stöd som lämnas till den som har haft en förankring på arbetsmarknaden. De inkomstuppgifter som bör användas vid prövning av inkomstvillkoret kommer t.ex. att redovisas i arbetsgivardeklarationerna enligt kontantprincipen. Det kommer att vara svårare än i dag att avgöra om de inkomstuppgifter som redovisats härrör från tiden innan eller efter arbetslöshetens inträde, i synnerhet om den sökande strax innan arbetslösheten går från hel- till deltidsarbete eller har haft en timlön.

Det finns vissa delar av dagens regelverk som behöver tydliggöras. I det nuvarande regelverket anges att arbetsvillkoret ska uppfyllas under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde (12 § ALF), men även att det med ramtid avses de tolv månader som närmast föregått den månad när den sökande anmält sig som arbetslös hos den offentliga arbetsförmedlingen (15 a § ALF). Det finns alltså två delvis motsägande bestämmelser om ramtidens fastställande.

Om det finns tydliga definitioner och regler i det nya regelverket för arbetslöshetsförsäkringen finns det goda förutsättningar att skapa ett system som kan automatiseras. Det innebär att arbetslöshetskassornas administration kan effektiviseras och handläggningstiderna kortas. Tydliga regler kan därför bidra till att den sökande får arbetslöshetsersättning snabbare, men också till att den sökande på ett enklare sätt kan följa med i processen, eftersom förutsebarheten ökar. Det ska vara enkelt att se om inkomstvillkoret är uppfyllt. Det är både ur denna aspekt och ur rättssäkerhetssynpunkt av stor vikt att det tydligt framgår hur ramtiden fastställs.

Utöver en huvudregel för ramtidsutläggning, finns det behov av olika ramtidsbestämmelser för olika särfall. Redan i dag finns särskilda ramtidsbestämmelser t.ex. för den som ska prövas för ersättning på nytt efter att ha förbrukat sin ersättningsperiod. Sådana bestämmelser kommer att behövas även i fortsättningen (se avsnitt 10.6.2, 23.5.1 och 23.6.2.).

Ramtiden ska vara tolv månader

Arbetslöshetsförsäkringen kan fungera som en automatisk stabilisator vid konjunkturnedgångar. För att kunna ha denna funktion bör arbetslöshetsersättningen i möjligaste mån motsvara den förvärvsinkomst som en sökande är van vid. Med den utgångspunkten bör ramtiden formuleras så att den både är relevant ur ett omställningsperspektiv och fångar inkomstbortfallet på ett rimligt sätt. Den inkomst som kan medräknas vid prövning av rätten till ersättning och beräkning av ersättningens storlek bör fastställas med utgångspunkt från samma tidsperiod och samma inkomstuppgifter. Detta är en förutsättning för att den enskilde bättre ska kunna förutse sitt försäkringsskydd. Det är ur dessa perspektiv inte relevant att varje intjänad krona fram till arbetslösheten beaktas. Det centrala är att ramtiden bestäms i förhållande till de avvägningar som nämnts.

Ramtidens längd bör vara väl avvägd i relation till inkomstvillkoret och överhoppningsbar tid. Utformningen av reglerna bör utgå från arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring och att inkomster från förvärvsarbete utgör ett mått på den sökandes förankring på arbetsmarknaden. Frågan är vad som kan anses vara en väl avvägd ramtid.

Konsekvenser av en lång respektive kort ramtid har behandlats i tidigare utredningar, bl.a. i den parlamentariska socialförsäkringsutredningens delbetänkande, Harmoniserat inkomstbegrepp (SOU 2012:47). En lång ramtid innebär vanligen en mindre känslighet för variation i inkomster eller arbetad tid. Längre ramtid betyder att arbete eller inkomster långt tillbaka beaktas. Det innebär att arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring riskerar att försvagas. När det gäller ersättningens storlek kan det finnas vissa fördelar med en lång ramtid, eftersom den utjämnande effekten kan göra att det blir ett mer rättvisande perspektiv på det inkomstbortfall som den sökande drabbas av. Nackdelen är om den sökande haft en annan, i synnerhet högre, inkomst i slutet av ramtiden. Stora fasta utgifter som t.ex. bostadskostnader anpassas ofta till inkomstnivån, särskilt om den sökande räknat med att bibehålla denna. Med en kort ramtid beaktas å ena sidan endast aktuella uppgifter, men å andra är känsligheten för variationer i förvärvsinkomsten högre. Om en eller ett par enstaka månaders avvikelser får ett för stort genomslag för den sök-

andes ersättningsrätt eller för beräkningen av ersättningens storlek, kan försäkringen komma att under- eller överkompensera den sökande.

Generellt förstärks alltså vissa drag i kvalifikationsvillkorens utformning av att villkoren ska ha fullföljts inom en viss period (ramtid). I en försäkring som betonar förankringen på arbetsmarknaden kan ramtidens relativt korta längd sägas vara av större vikt, eftersom förankringen på arbetsmarknaden kan försvagas med tiden. Ramtiden får inte bli för lång eftersom det skulle kunna leda till att det ersättningsgrundande arbetet riskerar att ligga alltför långt bakåt i tiden. Om tyngdpunkten i stället är individens bidrag till försäkringen genom inbetalda avgifter bör ramtiden normalt vara längre. Syftet med en längre ramtid skulle kunna vara att öka sannolikheten att individens bidrag blir tillräckligt stort för att finansiera rätten till ersättning och för att markera skillnaden mellan den som inbetalat avgifter under lång tid jämfört med den som erlagt avgifter under en kortare period.

Dagens arbetslöshetsförsäkring är inriktad på att ge ekonomiskt stöd under omställning från ett (nyligen förlorat) arbete till ett annat. Försäkringen tar inte hänsyn till hur den sökandes försäkringshistorik har sett över längre tid. Poängen med detta är att arbetslöshetsförsäkring fokuserar på nuet och på omställningen från ett arbete till ett annat, inte på vad den sökande gjort för länge sedan. Ramtiden i det nuvarande regelverket syftar till att säkerställa denna princip, dvs. omställning från ett nyligt förlorat arbete till ett annat. Även om huvudregeln är att omställning ska ske från ett nyligt förlorat arbete kan det i vissa situationer vara motiverat att låta försäkringen även täcka upp för situationer då en sökande inte förlorat ett arbete i närtid. Dagens bestämmelser behöver därför läsas tillsammans med de som reglerar överhoppningsbar tid. Enligt utredningens uppfattning bör en ny arbetslöshetsförsäkring bygga på samma principer som gäller i dag.

Utredningen konstaterar att det föreslagna inkomstvillkoret innebär en förenkling av regelverket, även om det innehåller fler parametrar. Parametrarna är dock ändamålsenliga och har viktiga funktioner. Kravet på totalinkomst visar på den sammanlagda inkomst som den sökande måste ha haft över tid för att det ska kunna talas om ersättning för ett rimligt inkomstbortfall. Kravet på inkomstkontinuitet markerar vikten av att den sökande har en kontinuerlig förankring på arbetsmarknaden. I detta ligger också krav på en minsta månadsinkomst. Enligt utredningens uppfattning är dagens ramtid på

tolv månader väl avvägd, särskilt med tanke på hur det ett nytt inkomstvillkor föreslås vara konstruerat. Det innebär att kravet på totalinkomst på ett övergripande sätt motsvarar en årsinkomst, medan kravet på inkomstkontinuitet, enligt utredningens förslag fyra månader, speglar en rimlig förankring på arbetsmarknaden och motsvarar åtminstone en tredjedel av ramtiden. Det är ett lägre krav på inkomstkontinuitet än med dagens arbetsvillkor, där kravet uppgår till sex månaders arbete under en ramtid av tolv månader. Utredningen anser dock att det är motiverat, eftersom detta balanseras av andra krav, t.ex. kravet på inkomstkontinuitet som i praktiken innebär en skärpning jämfört med i dag, eftersom det krävs att den sökande har haft ett avlönat arbete.

Ramtiden ska fastställas med utgångspunkt från ansökningstillfället

Som framgår ovan finns det i dag två delvis motsägelsefulla ramtidsbestämmelser. För att åstadkomma en effektiv och rättssäker beslutsprocess är det viktigt att utläggningen av ramtiden, som är utgångspunkten för prövningen om rätt till ersättning, sker på ett tydligt och förutsebart sätt. En ansökan om ersättning bör enligt utredningen förslag göras senast vid utgången av månaden efter den månad som ansökan avser (se avsnitt 18.4.1.). Om ansökan inte kommer in inom den angivna tiden bör rätten till ersättning för den månaden vara förlorad, om det inte finns särskilda skäl för att ansökan ändå ska prövas. Utredningen anser att ramtiden bör utgöras av de tolv månader som föregått den månad som ansökan avser. Ramtiden bör sättas med utgångspunkt från den månad som ansökan avser eftersom det är förhållandet vid den tidpunkten som villkoren bör prövas emot, eller annorlunda uttryckt, det är från den tidpunkten omställningen inleds.

10.6.2. Ramtid vid nyprövning

Förslag: För en sökande som har förbrukat alla ersättningsdagar

i en ersättningsperiod och arbetat under ersättningsperioden får ramtiden avse de tolv månader som räknas från och med den senaste månaden under ersättningsperioden den sökande haft en minsta månadsinkomst som krävs för att uppfylla inkomstvillkoret.

Om den sökande inte uppfyllt inkomstvillkoret under denna tid får ramtiden förskjutas bakåt inom ersättningsperioden till dess att ett inkomstvillkor är uppfyllt.

Skälen för förslaget: Enligt nuvarande ordning kan ersättning läm-

nas till en sökande som förbrukat sin ersättningsperiod men som under samma ersättningsperiod på nytt uppfyllt arbetsvillkoret. I sådana fall lämnas ersättning under ytterligare en ersättningsperiod (23 § tredje stycket ALF). Enligt utredningens uppfattning bör det finns en motsvarande möjlighet att få ersättning enligt den nya arbetslöshetsförsäkringen.

Bestämmelsen bör, liksom den nuvarande, ta sikte på att den som haft ett avbrott i arbetslösheten till följd av ett heltidsarbete eller som har haft förvärvsarbete på deltid ska kunna tillgodoräkna sig det vid en prövning av rätten till en ny ersättningsperiod. Om det inte var möjligt skulle det motverka incitamenten att ta ett förvärvsarbete. Enligt utredningen bör detta kunna uppnås på ett ändamålsenligt sätt genom en särskild ramtidsbestämmelse som kan användas i stället för ramtidens huvudregel. Ramtiden bör därmed förläggas med utgångspunkt från den senaste månaden med inkomst från förvärvsarbete som behövs för att uppfylla inkomstvillkorets krav på en viss minsta månadsinkomst. Även om andra ersättningar kan jämställas med inkomst från förvärvsarbete, t.ex. vissa socialförsäkringsförmåner, bör ramtiden vid prövning av om den sökande kan få en ny ersättningsperiod efter det att den förra förbrukats, inriktas på det som är arbetslöshetsförsäkringens kärna, dvs. inkomster från utfört förvärvsarbete. Om den sökande inte har uppfyllt villkoren inom den tiden, bör ramtiden kunna förskjutas bakåt inom ersättningsperioden. På så sätt minskas betydelsen av när under ersättningsperioden som den sökande arbetat. Det är lämpligt eftersom det annars vore mer fördelaktigt att arbeta i slutet än i början av en ersättningsperiod.

10.7. Överhoppningsbar tid vid fastställande av ramtid

10.7.1. Förutsättningar för att hoppa över tid

Förslag: När ramtid ska fastställas ska inte tid som avser vissa för-

hållanden räknas med under förutsättning att de varat minst tre sammanhängande månader. Detta gäller endast om inkomsten av förvärvsarbete under dessa månader understiger den minsta inkomst per månad som gäller för att uppfylla ett inkomstvillkor.

Den totala överhoppningsbara tiden får uppgå till maximalt 36 månader.

Skälen för förslaget

Överhoppningsbar tid och ramtid

En viktig parameter i förhållande till ramtiden är s.k. överhoppningsbar tid. Överhoppningsbar tid innebär att det vid prövning av rätten till arbetslöshetsersättning kan bortses från vissa perioder. Den överhoppningsbara tiden ingår inte i ramtiden, men tjänar som en hjälpregel för ramtiden. Överhoppningsbar tid bedöms enligt nuvarande ordning månad för månad vid utläggning av ramtiden, vilket kan göra att de månader som kan inräknas i ramtiden sprids ut över flera år. Det medför i sin tur att försäkringsutfallet blir svårt att förutse och administrationen svår att hantera för arbetslöshetskassorna.

Behovet av överhoppningsbar tid

I utredningens uppdrag ingår att formulera villkor som möjliggör att fler ska kunna kvalificera sig för rätten till arbetslöshetsersättning. Den överhoppningsbara tiden bidrar till att fler kvalificerar sig för rätt till ersättning jämfört med om ramtiden fastställs utan att beakta överhoppningsbar tid.

Det finns många olika situationer när en sökande behöver överhoppningsbar tid för att uppfylla dagens arbetsvillkor. Den sökande som i grunden har haft en förankring på arbetsmarknaden men som blivit sjukskriven eller varit föräldraledig, skulle utan överhoppningsbar tid riskera att stå helt utan försäkringsskydd. Om ramtiden aldrig

skulle kunna utsträckas skulle det vidare leda till försämrade omställningsmöjligheter. Det gäller t.ex. sökande som har studerat för att undvika arbetslöshet eller för att stärka sin ställning på arbetsmarknaden samt personer som efter en tids sjukdom åter kan ställa sig till arbetsmarknadens förfogande. Det finns därför behov av att även i fortsättningen bortse från vissa perioder när ramtiden läggs ut.

Förenklingar behövs

Den överhoppningsbara tiden fragmenterar i dag ramtiden i alltför många fall. Det gör försäkringen svårförutsebar och krånglig att administrera. Den överhoppningsbara tiden relaterar dessutom till arbetsvillkoret. Om arbetsvillkoret tas bort och inkomstuppgifter redovisade enligt kontantprincipen införs, förändras försäkringen, även om många särdrag inom arbetslöshetsförsäkringens bibehålls. Det kommer inte längre att på kalendermånadnivå gå att urskilja när ett visst arbete utförts eller en viss inkomst intjänats. Det kan vara ändamålsenligt eftersom arbetslöshetsförsäkringen bör motsvara ett övergripande inkomstbortfall och inte enskilda månaders avvikelser. Det kommer emellertid att göra det svårt att behålla dagens regler.

Att perioder med förvärvsarbete långt tillbaka i tiden beaktas gör också att arbetslöshetskassorna måste genomföra ytterligare utredningsinsatser, vilket leder till att handläggningstiden blir längre. Det finns därför anledning att förenkla hur ramtiden läggs ut vid överhoppningsbar tid.

Sammanhängande perioder med ersättningar som jämställs med förvärvsinkomster

För att undvika de negativa effekter som uppstår om konstruktionen av överhoppningsbar tid är alltför detaljerad, bör bara längre sammanhängande perioder vara överhoppningsbara. Kortare perioder med frånvaro från förvärvsarbete under vilka den sökande t.ex. får socialförsäkringsförmåner bör i stället medräknas i ramtiden. Frågan är hur längre perioder när den sökande har fått ersättningar som kan jämställas med inkomster, ska betraktas.

Å ena sidan är de flesta ersättningar som jämställs med inkomster arbetsbaserade, vilket är ett argument för att räkna med sådana perio-

der i ramtiden. Eftersom socialförsäkringsförmåner bara utgör en andel av inkomsten är de generellt sett lägre än den inkomst som de ersätter. Om socialförsäkringsförmånerna skulle räknas med i inkomstvillkoret i stället för att tiden betraktas som överhoppningsbar blir den ersättningsgrundande inkomsten sannolikt lägre. Å andra sidan baseras socialförsäkringsförmåner inte på historiska inkomstuppgifter, utan på förväntad framtida inkomst. Om arbetslöshetsförsäkringen grundades på sådana ersättningar i för stor utsträckning skulle försäkringsskyddet inom arbetslöshetsförsäkringen bli alltför omfattande. Sammantaget är det inte lämpligt att i nuvarande läge föreslå att hela inkomstvillkoret ska kunna grundas på ersättningar som jämställs med inkomster. Den överhoppningsbara tiden reglerar vilka perioder som inte medräknas i ramtiden och begränsar också i vilken omfattning ersättningar som jämställas med inkomster från förvärvsarbete som kan räknas med i inkomstvillkoret.

En sammanhängande period om tre månader

Utredningen föreslår att överhoppningsbar tid som motsvarar tre sammanhängande månader eller mer ska räknas bort när ramtiden läggs ut. Det ska gälla även om månaderna innehåller ersättningar som jämställs med inkomster från förvärvsarbete. Om månaden innehåller inkomst från förvärvsarbete motsvarande minsta månadsinkomst eller mer ska månaden medräknas. Det bedöms möta kraven på en mer översiktlig konstruktion av den överhoppningsbara tiden, samtidigt som kravet på att arbetslöshetsförsäkringen ska grundas på inkomster från förvärvsarbete inte försvagas mer än nödvändigt.

Utredningen anser att tre månader innebär en rimlig avvägning jämfört med andra alternativ. Två månader är för kort och motverkar inte i tillräcklig utsträckning att ramtiden fragmentiseras. Fyra månader försvagar å andra sidan den sökandes skydd och ställer alltför höga krav på den överhoppningsbara tidens längd.

Överhoppningsbar tid bör begränsas

Den överhoppningsbara tiden uppgår enligt nuvarande ordning till fem år. Den överhoppningsbara tiden bör utformas med försäkringens syfte – omställning – i fokus. Eftersom den överhoppnings-

bara tiden i praktiken förlänger ramtiden försvagas kravet på att den arbetssökande ska ha en (tidsmässigt) närliggande förankring på arbetsmarknaden. I detta sammanhang är fem år en lång tid. Det finns starka argument för att även i framtiden låta viss tid vara överhoppningsbar i arbetslöshetsförsäkringen, men också för att begränsa den. Om den längsta tid som kan hoppas över blir alltför kort blir det svårare att kvalificera sig för arbetslöshetsersättning. Utredningen föreslår därför att den överhoppningsbara tiden bör förkortas till totalt 36 månader. Det motsvarar tre överhoppningsbara år. Den sökande måste i detta fall uppfylla inkomstvillkoret inom de fyra senaste år som föregått den tidsperiod som ansökan gäller, vilket kan jämföras med dagens sex år.

Det kan finnas invändningar mot den föreslagna ordningen. Många högskoleutbildningar är t.ex. längre än tre år och en begränsning av den överhoppningsbara tiden kan begränsa försäkringsskyddet för sökande som förvärvsarbetade före utbildningen. Personer som genomgår längre sammanhängande utbildningsprogram gör det emellertid ofta i unga år, dvs. innan han eller hon har skaffat sig en förankring på arbetsmarknaden. Heltidsutbildningar i andra åldersgrupper är sannolikt i högre utsträckning påbyggnads- eller introduktionsutbildningar med kortare studietider. Till detta kommer att sökande som varit förankrade på arbetsmarknaden och därefter genomgår en längre utbildning sannolikt arbetar extra under terminer och sommaruppehåll. Sådana inkomster från förvärvsarbete kan även i fortsättningen medräknas vid prövning av inkomstvillkoret.

Det finns även farhågor om att skyddet vid t.ex. långtidssjukdom eller andra längre ofrivilliga perioder av frånvaro från arbetsmarknaden kan urholkas till följd av utredningens förslag. Om detta medför att den sökandes ekonomiska incitament att förbättra sin arbetsförmåga försvagas är det naturligtvis olyckligt. Trots detta är det nödvändigt att begränsa den överhoppningsbara tiden inom arbetslöshetsförsäkringen som ju ska vara ett ekonomiskt stöd till den som är under omställning mellan arbeten. Även om det kan finnas negativa konsekvenser av en begränsning, menar utredningen att omställningsprincipen efter fem års frånvaro är så försvagad att det tidigare arbetet inte har tillräcklig betydelse för förankringen på arbetsmarknaden i den mening som avses inom arbetslöshetsförsäkringen. Dessutom är det viktigt att det finns en enhetlighet i alla de skyddsvärda situationer som omfattas av överhoppningsbar tid, och att tiden i

samtliga fall är lika lång. För s.k. medföljande, dvs. personer som vistats utomlands till följd av att han eller hon följt med sin make, maka eller sambo när han eller hon arbetat utomlands för en arbetsgivare som har sitt säte i Sverige om lönen betalas ut från Sverige, är den överhoppningsbara tiden obegränsad. Det är inte rimligt, varken ur ett omställningsperspektiv eller ur ett administrativt och rättsligt perspektiv.

10.7.2. Överhoppningsbar tid

Förslag: Med vissa förhållanden ska avses

1. militär utbildning som rekryt inom Försvarsmakten,

2. tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt,

3. uppdrag av socialnämnden att ta emot barn i ett sådant hem

som avses i 6 kap. 6 § första och tredje styckena socialtjänstlagen samt 9 § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, om uppdraget, på socialnämndens begäran, varit av sådan omfattning att den sökande varit tvungen att helt avstå från förvärvsarbete och mottagandet inte bedrivits yrkesmässigt,

4. biståndsarbete utomlands för vilket SIDA eller annan statlig

myndighet stått för lönekostnaderna om förvärvsinkomsterna inte kan användas vid prövning av inkomstvillkoret,

5. vistelse utomlands till följd av att en sökande följt med sin make,

maka eller sambo vid dennes arbete i utlandet under förutsättning att makens, makans eller sambons arbetsgivare har sitt säte i Sverige och att lönen betalas ut från Sverige,

6. förvärvsarbete som arbetsgivaren finansierat med särskilt an-

ställningsstöd,

7. beslut enligt smittskyddslagen eller livsmedelslagen eller före-

skrifter som har meddelats med stöd av livsmedelslagen, dock inte när det är fråga om hälsokontroll vid inresa enligt 3 kap. 8 § smittskyddslagen eller avspärrning enligt 3kap. 10 § smittskyddslagen,

8. tvångsvård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall,

9. styrkt sjukdom, 10. vård av närstående under tid med närståendepenning enligt

socialförsäkringsbalken, 11. tid med föräldrapenningförmån enligt socialförsäkringsbalken, 12. vård av eget barn som inte har fyllt 2 år eller vård av adoptiv-

barn i 2 år efter barnets ankomst i familjen 13. frihetsberövande på kriminalvårdens område och 14. avslutad heltidsutbildning.

Skälen för förslaget

Allmänt

Syftet med den överhoppningsbara tiden är att kunna använda förvärvsarbete som ligger längre bakåt i tid än tolv månader närmast före arbetslösheten, vid prövningen av om en sökande kvalificerar till arbetslöshetsersättning. Med andra ord kan en sökande få hoppa över tid avseende vissa skyddsvärda situationer/aktiviteter för att kunna använda tid med förvärvsarbete längre bakåt i tiden än de tolv senaste månaderna. I utredningen som låg till grund för den nuvarande lagen sägs det att det i flertalet fall handlar om aktiviteter som den enskilda individen inte själv råder över8. Till största delen avser det antingen situationer då den sökande under längre perioder helt står utanför arbetsmarknaden eller situationer där sådan ersättning som ska jämställas med inkomster från förvärvsarbete utgår. Med längre perioder avses här längre sammanhängande frånvaro från arbetsmarknaden om minst tre kalendermånader. Det är sådana förhållanden som ska hoppas över vid utläggning av ramtiden. Enligt utredningen bör utgångspunkten för vilka situationer som ska vara överhoppningsbara bygga på samma principer som i dag. Det är därför rimligt att dagens bestämmelser om överhoppningsbar tid, med vissa mindre justeringar, förs över till den nya lagen. Utifrån den vägledande principen bör dagens bestämmelser kompletteras. Nedan följer en närmare redogörelse för vilka situationer som kan anses vara så skyddsvärda att de ska kunna hoppas över vid fastställandet av ramtiden.

8SOU 1996:150, s. 114.

De situationer som ska kunna hoppas över bör regleras sammanhållet i en paragraf och utgöra en uttömmande lista, utom i de särskilda fall som berörs i avsnitt 10.7.3.

Militär utbildning som rekryt inom Försvarsmakten eller tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt

Den som har varit förhindrad att arbeta p.g.a. militär utbildning som rekryt inom Försvarsmakten (regleras i nuvarande ordning i 16 b § 2 ALF) eller tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt (17 § första stycket 2 ALF) bör kunna räkna bort den tiden vid prövning av inkomstvillkoret. Regler om överhoppningsbar tid för den som genomför totalförsvarsplikt har funnits länge inom arbetslöshetsförsäkringen och är motiverad med att det rör sig om en plikt gentemot samhället. Det finns inte heller någon möjlighet för den sökande att tacka nej med hänvisning till att han eller hon har förvärvsarbete. Därför bör eventuellt tidigare arbete skyddas. När det gäller militär utbildning som rekryt framhåller regeringen9 att den som blir antagen till militär grundutbildning inte har någon garanti om att erbjudas fortsatt engagemang inom Försvarsmakten. Av detta skäl angavs det att det är rimligt att erbjuda villkor som, utan att vara för kostsamma, ökar utbildningens attraktionskraft. Eftersom syftet med militär grundutbildning är att sörja för försvarets personalförsörjning, bedömer utredningen att sådan tid även i fortsättningen bör vara överhoppningsbar.

Familjehem och jourhem

Enligt den nuvarande ordningen (16 § 4 ALF) är tid under vilken den sökande på uppdrag av socialnämnden gjort insatser i familjehem eller jourhem av sådan omfattning att det förhindrat den sökande att förvärvsarbeta, överhoppningsbar. Syftet är att underlätta för socialnämnderna att möjliggöra sådana hem, genom att tillåta att berörda personer i större utsträckning än om bestämmelsen inte fanns uppfylla villkoren för arbetslöshetsersättning.10 Utredningen gör ingen annan bedömning avseende situationen som sådan eller gällande av-

9Prop. 2009/10:160, s. 242. 10Prop. 2009/10:49, s. 24.

gränsningen i övrigt. Utredningen anser att tiden även i fortsättningen bör vara överhoppningsbar.

Biståndsarbete

Enligt 2 kap. 8 § 3 Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter (IAFFS 2018:2) kan en sökande som utanför EU-/EES-området bedrivit biståndsarbete för vilket SIDA eller annan statlig myndighet betalat lönekostnaderna, tillgodoräkna sig arbetet i ett arbetsvillkor. Utredningen anser att biståndsarbete i vissa fall i stället bör kunna hoppas över, såvida det inte rör sig om lön eller annan ersättning som kan användas för prövningen av inkomstvillkoret. Förslaget innebär ett ökat försäkringsskydd för vissa biståndsarbetare. Dessutom undviker man komplicerade utredningar där inte sällan låga nettolöner läggs till grund för ersättningen.

Medföljande utomlands

En sökande som är medföljande till make, maka eller sambo som arbetat utomlands för arbetsgivare med säte i Sverige och med lön från Sverige kan i dag hoppa över den tiden vid en ansökan om arbetslöshetsersättning (se 16 c § 1 ALF). Situationen avser främst medföljande till person som utför arbete utomlands för statens räkning, men även andra situationer förekommer. Det är rimligt att det även i fortsättningen finns ett skydd för den som har avstått från förvärvsarbete av denna anledning.

Enligt nuvarande ordning finns det inte någon begränsning av hur lång den överhoppningsbara tiden kan vara i dessa fall (17 a § ALF). Utredningen konstaterar att den nuvarande ordningen, trots att den återspeglar starka samhällsintressen, inte är förenlig med försäkringens syfte att ge ekonomiskt stöd till den som är under omställning mellan arbeten. Den nuvarande bestämmelsen innebär att den sökande kan beviljas ersättning baserat på ett arbete som ligger många år bakåt i tiden. Det är en ordning som är svår att försvara i förhållande till andra skyddsvärda situationer. Utredningens bedömning är att medföljande inte ska undantas från begränsningarna i den överhoppningsbara tiden. Samma begränsning bör gälla för alla.

Etableringsinsatser och särskilt anställningsstöd

Enligt nu gällande ordning ska det bortses från tid då den sökande utfört förvärvsarbete som arbetsgivaren finansierat med särskilt anställningsstöd (16 c § 2 ALF) och då den sökande deltagit i inom ramen för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (16 c § 3 ALF).

Både etableringsinsatser och anställningar som arbetsgivaren finansierar med hjälp av särskilt anställningsstöd bedrivs inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program. Sådana program är inte överhoppningsbara i övrigt. Det beror på att det i övrigt lämnas aktivitetsstöd för deltagande i program och att sådant stöd samordnas med arbetslöshetsersättning vid beräkning av hur många ersättningsdagar som har förbrukats. Det gäller inte etableringsinsatser och särskilt anställningsstöd. För deltagande i etableringsinsatser lämnas etableringsersättning enligt 2 kap.1213 §§ förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. Etableringsersättning samordnas inte med arbetslöshetsersättning på samma sätt som aktivitetsstödet men lämnas under liknande förutsättningar, dvs. för deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Eftersom insatserna riktas till nyanlända är det osannolikt att den förankring på arbetsmarknaden som krävs för att inkomstvillkor ska vara uppfyllt, har uppnåtts före tiden med etableringsinsatser. Det bedöms därför inte finnas något behov av att sådan tid som avses här ska vara överhoppningsbar.

När det gäller program för vilket särskilt anställningsstöd lämnas är arbetet på många sätt att betrakta som ett ”vanligt” förvärvsarbete, men det bör inte kunna ligga till grund för inkomstvillkoret. Särskilt anställningsstöd riktas till arbetsgivare som anställer sökande långt från arbetsmarknaden. Det innebär att det sannolikt är få sökanden i denna grupp som haft ett tidigare förvärvsarbete (inom ramtiden) att skydda. Det går emellertid inte att utesluta att det finns sökanden som kan ha behov av att skydda tidigare inkomster i den gruppen. Mot den bakgrunden anser utredningen att den nuvarande ordningen bör behållas i en ny försäkring.

Smittskyddslagen eller livsmedelslagen

När ramtid ska bestämmas räknas inte den tid då den sökande varit förhindrad att arbeta på grund av beslut enligt smittskyddslagen (2004:168), livsmedelslagen (2006:804) eller föreskrifter som har meddelats med stöd av livsmedelslagen. Detta gäller inte när det är fråga om hälsokontroll vid inresa enligt 3 kap. 8 § smittskyddslagen eller avspärrning enligt 3 kap. 10 § smittskyddslagen (se 16 a § första stycke 1 och andra stycket ALF). Bestämmelserna har funnits i arbetslöshetsförsäkringen under lång tid och avser situationer då den sökande p.g.a. vissa ingripande beslut är förhindrad att arbeta. Utredningen anser att tiden även i fortsättningen bör vara överhoppningsbar.

Tvångsvård eller frihetsberövad

När ramtid ska bestämmas räknas inte heller den tid då den sökande varit förhindrad att arbeta på grund av tvångsvård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, eller frihetsberövande på kriminalvårdens område (se 16 a 2 och 3 ALF). Även denna bestämmelse har funnits länge och syftar bl.a. till att skapa ekonomiska förutsättningar för övervägande och planering av rehabilitering under en tid då personliga störningar ofta skapar svårigheter att återvinna fast anknytning till arbetsmarknaden. Detsamma anses gälla vid vård för missbrukare.11 Utredningen anser att tiden även i fortsättningen bör vara överhoppningsbar.

Styrkt sjukdom

När ramtid ska bestämmas enligt nuvarande ordning räknas inte heller den tid då den sökande varit förhindrad att arbeta på grund av styrkt sjukdom (16 § 1 ALF). Det har i det sammanhanget bl.a. prövats om Försäkringskassans bedömning av arbetsförmågan vid prövning av rätt till sjukpenning ska ha någon betydelse för om perioden ska anses inverka på bedömningen.

Kammarrätten i Göteborg har i ett avgörande den 22 april 2015 (mål nr 7412-13) konstaterat att det saknas en definition av vad som är att anse som styrkt sjukdom inom arbetslöshetsförsäkringen. Dom-

11Prop. 1973:56, s. 83.

stolen menar att det därför ska göras en bedömning av den medicinska utredningen och i vad mån den sjukdom som anges medför arbetsoförmåga. En bedömning som gjorts i ett sjukpenning- eller sjukersättningsärende bör enligt domstolen därför tillmätas viss betydelse. Någon sådan betydelse framgår dock varken av lagstiftning eller förarbeten till arbetslöshetsförsäkringen. Domstolen menade att eftersom Försäkringskassan prövat den sökandes arbetsförmåga gentemot arbetsmarknaden och den medicinska utredningen som Försäkringskassan gjort visat att arbetsförmågan inte varit nedsatt på grund av sjukdom, ska tiden inte anses vara överhoppningsbar.

Utredningen anser att ett långvarigt sjukdomsförhållande inte ska medföra att den sökande lämnas utan skydd vid arbetslöshet, i fall då den sökande före sjukdomen hade en förankring på arbetsmarknaden. Det kan t.ex. vara fallet för sökande som sagts upp under sjukdomstiden. Om tid med styrkt sjukdom inte skulle bortses från, kan det även öka risken att dessa sökande inte kan återknyta till arbetsmarknaden. Sådan tid bör därför kunna hoppas över.

Vård av närstående

En liknande situation som gäller vid sjukdom uppstår när den sökande har vårdat närstående och då mottagit närståendepenning enligt socialförsäkringsbalken. Ordningen, som framgår av 16 § 3 ALF, är på ett samma sätt som vid styrkt sjukdom rimlig för att sökande som normalt har en god förankring på arbetsmarknaden inte ska stå utan skydd p.g.a. olyckliga omständigheter av detta slag. Utredningen anser att tiden även i fortsättningen bör vara överhoppningsbar.

Vård av barn under två år och tid med föräldrapenning

Enligt nuvarande ordning ska tid hoppas över om den sökande varit förhindrad att arbeta på grund av vård av eget barn som inte har fyllt två år eller vård av adoptivbarn i två år efter barnets ankomst i familjen (16 § 2 ALF). Ramtiden inkluderar inte heller tid då den sökande fått föräldrapenningförmån enligt socialförsäkringsbalken (17 § 1 ALF). Bestämmelserna skyddar sökande som t.ex. förlorat ett arbete under tiden med vård av barn eller föräldraledighet, men

som innan dess varit förankrad på arbetsmarknaden. Utredningen anser att det är väl motiverat och att detta även bör gälla i fortsättningen.

Avslutade heltidsstudier

Enligt nuvarande ordning ska tid som den sökande varit förhindrad att arbeta p.g.a. avslutad heltidsutbildning efter 25 års ålder eller avslutad heltidsutbildning som föregåtts av sammanhängande förvärvsarbete på heltid i minst fem månader, inte medräknas i ramtiden (16 b § 1 ALF). Det är viktigt att utbildning, som har stor betydelse för den sökandes möjlighet att få ett arbete, premieras och att tiden med studier inte medför att den sökande försämrar sin möjlighet att få ersättning. Utredningen bedömer att den nuvarande bestämmelsen i sak bör gälla i fortsättningen, dvs. att avslutade heltidsstudier får hoppas över. Det är inte utredningens avsikt att föreslå någon förändring avseende värderingen av i vilka fall studier ska anses vara avslutade.

Utredningen noterar att det finns en del rättspraxis kring frågor om vilka studier som avses och var studierna ska bedrivas. Regeringsrätten har tagit upp frågan om vilka typer av studier som ska anses vara studier i arbetslöshetsförsäkringens mening. Här konstaterade Regeringsrätten att postdoktoral forskningstjänst som finansierats med ett stipendium är att betrakta som studier (RÅ 2001 ref. 29). Regeringsrätten (RÅ 2009 ref. 99, mål nr 3082-06) har även slagit fast att studier utomlands ska anses vara studier vid beräkningen av ramtiden, eftersom det inte är reglerat i lagen att studierna ska vara fullgjorda i Sverige.

Det saknas argument för varför personer under 25 år som arbetat under studierna inte skulle få tillgodoräkna sitt arbete på samma sätt som äldre studenter. När förslaget utarbetades, i den s.k. KSA-utredningen12, hänvisades det till att olika utbildningar hade olika möjligheter till feriearbete och att det arbete som vara möjlig att utföra hade skiftande karaktär. Det var här fråga om ungdomsutbildning som kontrasterades mot yrkesutbildning. Båda var föregångare till den nuvarande gymnasieskolan. Utöver detta är hänvisningen till fem månaders arbete en rest från ett arbetsvillkor som förändrats sedan länge. Utredningen anser därför att det inte bör införas någon be-

12SOU 1971:42.

gränsning av hur gammal den sökande måste vara för att avslutade studier ska vara överhoppningsbara.

10.7.3. Överhoppningsbar tid i särskilda fall

Förslag: Om det är mer förmånligt för den sökande ska, när ram-

tiden bestäms, tid hoppas över då den sökande har

1. bedrivit sammanhängande heltidsstudier under minst ett år,

2. bedrivit verksamhet som företagare, om företaget lagts ned

inom 36 månader från starten, och

3. deltagit i korttidsarbete för vilket preliminärt stöd har lämnats

enligt lagen om stöd vid korttidsarbete.

Vid prövningen ska tiden hoppas över i sin helhet, dock högst 36 månader räknat tillsammans med annan överhoppningsbar tid.

Skälen för förslaget

Ett utökat skydd med utgångspunkt från dagens ordning

Utredningen anser att det finns behov av ett särskilt skydd i vissa situationer för att tillförsäkra att den som direkt eller indirekt söker undvika arbetslöshet eller förbättra sin position på arbetsmarknaden, inte därigenom försämrar sitt försäkringsskydd. Denna typ av bestämmelse finns redan i den nuvarande försäkringen. Vid korttidsarbete, dvs. när den sökande genom en särskild överenskommelse och med stöd av lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete, räknas inte korttidsarbetet med om det är mer gynnsamt för den sökande att hoppa över denna tid (16 d § ALF). Det gäller även om arbetet skulle kunna användas för att kvalificera den sökande för ett arbetsvillkor.

En liknande ordning finns för företagare i 37 a § ALF, men där utgår skyddsregeln från beräkning av dagsförtjänst. I detta fall får dagsförtjänsten grundas på företagarens tidigare anställning om företagaren upphör att bedriva näringsverksamhet inom 24 månader från det att verksamheten startade. Om dagsförtjänsten fastställs med utgångspunkt från tidigare anställning ska prövningen av om arbets-

villkoret är uppfyllt gälla anställningen. I praktiken betyder det, precis som vid korttidsarbete, att tiden hoppas över även om arbetsvillkoret skulle kunna uppfyllas genom tiden i verksamhet.

De skyddsbestämmelser som finns i regelverket redan i dag bör, enligt utredningen, finnas kvar, men förtydligas och i viss mån utvidgas.

Studenter

Det är rimligt att den som påbörjar studier i syfte att stärka sina möjligheter på arbetsmarknaden efter att ha förlorat sitt arbete eller som väljer att vidareutbilda sig efter avslutad anställning omfattas av ett särskilt skydd. I dagens regelverk är tid med avslutade studier överhoppningsbar, men bestämmelserna om överhoppningsbar tid skyddar enligt utredningens uppfattning inte den sökande tillräckligt.

Utredningen anser därför att den tid då sökande varit förhindrad att arbeta på grund av sammanhängande heltidsstudier som har pågått under minst ett år bör räknas bort när ramtiden fastställs. Regeln bör kunna tillämpas oavsett om det finns tillgodoräkningsbara inkomster inom ramtiden eller inte, såvida det inte är mer förmånligt för den sökande att medräkna inkomsterna.

Exempel:

Owen, som sedan länge är medlem i en arbetslöshetskassa, har arbetat och haft en månadslön motsvarande 30 000 kronor. När Owen blev uppsagd bestämde han sig för att vidareutbilda sig eftersom framtidsutsikterna för det tidigare yrket var dåliga. Han påbörjade en tre-årig utbildning, men eftersom Owen har familj har han arbetat så mycket som möjligt under och mellan terminerna för att kunna klara försörjningen. Lönen för extrajobbet är 23 000 kronor i månaden, och han har inte hunnit arbeta heltid. När utbildningen är klar gick Owen arbetslös några månader innan han hittar ett nytt jobb.

Enligt nuvarande ordning påverkas ersättningen negativt vid varje tillfälle som Owen arbetat mer än 80 timmar per kalendermånad. Vid varje sådant tillfälle försämrar han sitt försäkringsskydd, jämfört med om han inte hade arbetat något alls och i stället fått sin ersättning baserad på arbetet som han hade innan han började studera. Det

gör att personer som har en tidigare förankring på arbetsmarknaden kortsiktigt har ekonomiska incitament att vara arbetslösa snarare än att vidareutbilda sig, eller åtminstone att inte arbeta parallellt med att de utbildar sig.

Utbildningsnivån och ställningen på arbetsmarknaden samvarierar. För den som förlorar arbetet eller av annat skäl väljer att vidareutbilda sig efter avslutad anställning är det rimligt med ett särskilt skydd i form av överhoppningsbar tid. I synnerhet gäller detta äldre arbetstagare som i hög omfattning måste arbeta för att försörja sig även under terminer och sommaruppehåll, trots att förvärvsinkomsterna kan vara lägre än från det tidigare arbetet. Av dessa anledningar bör sökande som deltar i minst ett års heltidsutbildning få hoppa över hela studieperioden, oavsett om den sökande intjänat motsvarande minsta månadsinkomst under vissa månader under detta år. Den överhoppningsbara tiden bör begränsas till 36 månader.

För yngre, som saknar sammanhängande tidigare perioder att falla tillbaka på, är det viktigt att denna skyddsregel inte förhindrar att de kan uppfylla inkomstvillkoret med inkomster från extra- eller sommarjobb. Varje månad med inkomster motsvarande minsta månadsinkomst eller mer ska kunna medräknas i inkomstvillkoret, eftersom regeln om överhoppningsbar tid i dessa fall får användas om det är mer förmånligt för den sökande.

Företagare

I dagens regelverk finns det bestämmelser om att dagsförtjänsten får grundas på företagarens tidigare anställning om företagaren upphör att bedriva näringsverksamhet inom 24 månader från det att verksamheten startade. När dagsförtjänsten grundas på tidigare anställning prövas också arbetsvillkoret gentemot anställningen. Ramtiden avser i dessa fall de tolv månader som närmast föregått den månad då den sökande startade sin verksamhet (37 § a ALF). Bestämmelsen innebär att tid som är tillgodoräkningsbar, dvs. tid i verksamheten är överhoppningsbar. Detta är inte möjligt i de flesta andra situationer där tid är överhoppningsbar. Regeln riktas endast mot företagare som uppfyller ett medlemsvillkor eftersom den aktiveras i samband med beräkning av företagarens dagsförtjänst.

Utredningen anser att det finns ett behov av en skyddsregel som tillåter att den som startar en verksamhet, men som av olika skäl inte lyckas få tillräcklig lönsamhet i verksamheten, ska kunna lägga ned denna och i stället få sin ersättning prövad mot inkomster från tidigare arbete. Det kan ha extra stor betydelse för företagare som i dag skulle få rätt till ersättning enligt arbetsvillkoret, men som saknat inkomster i verksamheten och därför inte skulle uppfylla kravet för inkomstvillkor. Utredningen anser att en sådan bestämmelse bör gälla alla som definieras som företagare.

I Trygghetssystemen för företagare (SOU 2008:89) efterfrågas en förlängning av den överhoppningsbara tiden från 24 till 36 månader. Utredningen anser, som ett led i att den överhoppningsbara tiden i sin helhet begränsas till 36 månader, att denna tidsperiod även bör gälla för företagare som lägger ned verksamheten under uppstartsfasen.

Korttidsarbetande

Bestämmelser för korttidsarbetande finns redan i den nuvarande ordningen. Syftet är att skydda sökande som, för att reducera sin risk att bli arbetslösa, deltar i korttidsarbete. Regeringen angav i förarbetena till bestämmelserna för kortidsarbetande13 att det vore orimligt om det skulle försämra försäkringsskyddet inom arbetslöshetsförsäkringen för sökande som deltagit i korttidsarbete. Utredningen anser att det även i fortsättningen bör gälla att den som deltar i korttidsarbete för vilket preliminärt stöd har lämnats enligt lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete, ska kunna, om det är mer gynnsamt, få hoppa över tiden i korttidsarbete vid prövning av inkomstvillkoret. Tiden bör även i detta fall begränsas till 36 månader.

13Prop. 2013/14:1.

11. Ersättningens storlek

11.1. Inledning

I detta kapitel finns förslag på bestämmelser om beräkning av ersättningens storlek samt regler om ersättningsnivåer. Det finns även förslag på bestämmelser om nedtrappning av ersättningen.

11.2. Nuvarande ordning

Allmänt

Arbetslöshetsförsäkringen består i dag av en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring, 4 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad ALF. Ersättning lämnas med ett grundbelopp till den som omfattas av grundförsäkringen och som inkomstrelaterad ersättning till den som omfattas av inkomstbortfallsförsäkringen. Ersättning enligt både grundförsäkringen och inkomstbortfallsförsäkringen lämnas i form av en dagpenning som betalas ut med högst fem ersättningsdagar per vecka.

Grundförsäkring

Arbetslöshetsersättning enligt grundförsäkringen lämnas till sökande som inte är medlemmar i en arbetslöshetskassa eller som är medlemmar men inte uppfyller de villkor som gäller för inkomstbortfallsförsäkringen (6 § ALF), under förutsättning att de sökande har uppfyllt ett arbetsvillkor. Ersättning lämnas med en dagpenning som bestäms utifrån den sökandes genomsnittliga arbetstid (normalarbetstid) under ramtiden (24 § ALF) i förhållande till ett grundbelopp. Grundbeloppet uppgår till maximalt 365 kronor per dag, vilket följer

av 3 § förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad ALFFo. Dagpenningen sänks proportionerligt för den som har en lägre normalarbetstid än 40 timmar. Den som har en normalarbetstid på 20 timmar får alltså hälften av grundbeloppet, cirka 183 kronor, i dagpenning.

Vissa socialförsäkringsförmåner som den sökande har haft under ramtiden kan räknas in i normalarbetstiden och därmed utgöra underlag för beräkningen av dagpenningen. Det gäller exempelvis tid med graviditetspenning, föräldrapenningförmån, sjukpenning, rehabiliteringspenning, smittbärarpenning eller närståendepenning enligt socialförsäkringsbalken. För att sådana ersättningar ska kunna medräknas, ska månaden i övrigt innehålla förvärvsarbete som kan tillgodoräknas i ett arbetsvillkor (23 b § ALF).

Inkomstbortfallsförsäkring

För den som uppfyllt medlemsvillkoret, dvs. varit medlem i en arbetslöshetskassa i tolv månader och uppfyllt arbetsvillkoret sedan det senaste inträdet, lämnas ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen. För att villkoret ska vara uppfyllt ska medlemstiden i en arbetslöshetskassa vara sammanhängande, men regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om vissa avbrott i medlemskapet som arbetslöshetskassan ska bortse från när medlemsvillkoret prövas (7 § ALF). Arbetslöshetskassan ska bortse från avbrott i medlemskapet som understiger en kalendermånad, under förutsättning att den sammanlagda avbrottstiden inte överstiger åtta veckor. Undantaget gäller inte vid avbrott som beror på vissa beslut om uteslutning ur en arbetslöshetskassa, t.ex. när den sökande utesluts p.g.a. att han eller hon har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter (2 b § ALFFo). Personer som omedelbart före inträdet i en arbetslöshetskassa har varit medlemmar i en annan arbetslöshetskassa får tillgodoräkna sig tid i den kassan för att uppfylla medlemsvillkoret (8 § ALF).

Dagpenningen enligt inkomstbortfallsförsäkringen baseras som huvudregel på den dagsförtjänst som den sökande hade under ramtiden (25 § ALF). Med dagsförtjänst avses 1/22 av den genomsnittliga månadsinkomsten under ramtiden. I dagsförtjänsten medräknas även sådana socialförsäkringsförmåner som ingått i beräkningen av

normalarbetstiden, på samma sätt och under samma förutsättningar som i grundförsäkringen.

Ersättning lämnas med en dagpenning som är 80 procent av dagsförtjänsten under de första 200 ersättningsdagarna och 70 procent under de återstående 100 dagarna samt ytterligare 150 dagar om den sökande har barn under 18 år vid dag 300 (22 och 26 §§ ALF).

Regeringen fastställer högsta dagpenning. Under de 100 första ersättningsdagarna lämnas ersättning med högst 910 kronor. Därefter uppgår den högsta möjliga dagpenningen till 760 kronor (25–26 §§ ALF och 4 § ALFFo). Ersättning lämnas som lägst med samma belopp som gäller för grundförsäkringen (4 § ALFFo). I sådana fall beräknas dagpenningen alltså med utgångspunkt från normalarbetstiden, inte dagsförtjänsten.

Skyddsregler vid nyprövning

Om en ersättningsperiod löpt ut och en sökande under en pågående ersättningsperiod på nytt har uppfyllt ett arbetsvillkor lämnas ersättning under ytterligare en ersättningsperiod (23 § ALF). En prövning av om den sökande i en sådan situation uppfyller villkoren kallas nyprövning.

Den som fått ersättning enligt grundförsäkringen får behålla sin tidigare normalarbetstid (och därmed sin dagpenning) om det är förmånligare än att en ny normalarbetstid fastställs med utgångspunkt från det nyss uppfyllda arbetsvillkoret. Detta gäller för högst två ersättningsperioder som följer direkt på varandra (23 c § ALF). På så sätt skyddas dagpenningen, som för grundförsäkrade beräknas med utgångspunkt från normalarbetstiden, under en viss tid.

Den som har inkomstrelaterad ersättning och vid nyprövning uppfyller ett arbetsvillkor får, beroende på vad som är mest förmånligt, antingen 80 procent av den dagsförtjänst som följer av det senast uppfyllda arbetsvillkoret eller 65 procent av den tidigare dagsförtjänsten (27 a § ALF). I det sistnämnda fallet gäller den normalarbetstid som den sökande hade under den tidigare perioden med arbetslöshetsersättning (23 d § ALF). Reglerna i 27 a § ALF gäller för högst två ersättningsperioder som följer direkt på varandra. Det innebär att även den inkomstrelaterade ersättningen är skyddad under en viss tid.

Skyddsregler vid återkvalificering

Den som är under 25 år och under en ramtid på fyra månader har varit arbetslös i minst 90 dagar får anvisas till jobbgarantin för ungdomar. Den som har förbrukat alla dagar i ersättningsperioden utan att ha kvalificerat sig för en ny ersättningsperiod får, oavsett ålder, anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin. Det finns skyddsregler i arbetslöshetsförsäkringen för dem som är inskrivna i garantierna (jobbgarantin för ungdomar eller jobb- och utvecklingsgaranti) som har inkomstrelaterad ersättning och som under deltagandet uppfyllt ett nytt arbetsvillkor. Den sökande får, beroende på vad som är mest förmånligt, antingen en dagpenning baserat på 65 procent av den tidigare ersättningsgrundande inkomsten eller 80 procent av den dagsförtjänst som kan beräknas från det nyss uppfyllda arbetsvillkoret. Skyddet gäller endast om den sökande ansöker om ersättning inom 12 månader från den tidpunkt då han eller hon lämnade någon av garantierna. Dessa regler får tillämpas högst två gånger per sökande (30 § ALF). Dagpenningskyddet är alltså mer begränsat för den som återkvalificerar sig för en ny ersättningsperiod efter att ha förbrukat alla sina dagar i en tidigare ersättningsperiod, än det är för en person som vid en nyprövning kvalificerar sig för en ny ersättningsperiod under en pågående period.

Det finns också särskilda regler för dem som uppfyller arbetsvillkoret under deltagande i någon av garantierna och som tidigare antingen fått ersättning enligt grundförsäkringen eller inte fått arbetslöshetsersättning alls (23 e § ALF). I en sådan situation ska den sökandes totala arbetsutbud inom respektive garanti gälla som normalarbetstid. Det betyder att normalarbetstiden fastställs till 40 timmar för de arbetssökande som söker heltidsarbete. Eftersom normalarbetstiden är avgörande för dagpenningens storlek i grundförsäkringsärenden, innebär det att ersättning lämnas med det maximala grundbeloppet för denna grupp.

Skyddsregeln gäller bara om ansökan om ersättning sker inom 12 månader från tidpunkten då en sökande lämnade respektive garanti och får tillämpas högst två gånger per sökande (23 e § ALF).

Höjning av dagpenning och ersättningsnivå

Dagpenningen kan påverkas på olika sätt under ersättningsperioden. Enligt 4 kap. 5 §, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter (IAFFS 2018:2) kan normalarbetstiden höjas om den sökande under en sammanhängande period av 25 veckor har haft en högre arbetstid än tidigare. Om normalarbetstiden höjs, kan dagsförtjänsten räknas om. Detsamma gäller uppräkning efter det att löneförhandlingarna för medlemmarna inom arbetslöshetskassans verksamhetsområde avslutats (5 kap. 3 § IAFFS 2018:2).

En sökande som inte uppfyller medlemsvillkoret vid arbetslöshetens inträde kan bara under vissa omständigheter övergå från grundförsäkringen till inkomstbortfallsförsäkringen under tiden i arbetslöshet. En sådan förstärkning av försäkringsskyddet begränsades först nyligen. Det är en följd av att Högsta förvaltningsdomstolen i avgörandet HFD 2018 ref. 12 prövat frågan om rätt till arbetslöshetsersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen när medlemsvillkoret uppfylls först under en pågående period av arbetslöshet. Domstolen konstaterar att prövningen enligt 12 § ALF av en sökandes rätt till dagpenning enligt inkomstbortfallsförsäkringen ska göras vid arbetslöshetens inträde. Domstolen ansåg att det inte fanns något stöd för att göra prövningen vid en senare tidpunkt under en pågående period av arbetslöshet.

Tillfälliga regler

Under våren 2020 har en rad tillfälliga regler införts inom arbetslöshetsförsäkringen. Med tillfälliga avses här att det redan nu finns beslut om att vid den tidpunkt som närmare anges under respektive regel, återinföra de regler som redovisats ovan under gällande rätt.

Medlemsvillkoret (gäller fram till 1 januari 2021)

Vid prövning av medlemsvillkoret (dvs. rätt till inkomstrelaterad ersättning) ska medlemstiden beräknas så att den sökande för varje medlemsmånad får tillgodoräkna sig ytterligare tre månader (7 § ALF). Enligt 12 § ska den sökande ha uppfyllt arbetsvillkoret efter det

senaste inträdet i arbetslöshetskassan, om inte medlemstiden har beräknats enligt föregående mening.

Grundbeloppets tak och golv (gäller fram till 4 januari 2021)

Regeringen kan tillfälligt meddela föreskrifter om lägsta belopp för dagpenning i form av grundbelopp, 24 § ALF. Enligt 3 § ALFFo lämnas dagpenning i form av grundbelopp till den som har heltidsarbetat under hela ramtiden med 510 kronor per dag. För den som inte har arbetat heltid under hela ramtiden minskas grundbeloppet proportionellt, dock inte understigande 255 kronor per dag.

Inkomstbortfallsförsäkringens tak (gäller fram till 4 januari 2021)

Enligt 4 § lämnas dagpenning i form av inkomstrelaterad ersättning med lägst 510 kronor per dag till den som har heltidsarbetat under hela ramtiden. För den som inte har arbetat heltid under hela ramtiden minskas beloppet proportionellt, dock inte understigande 255 kronor per dag. Under de 100 första ersättningsdagarna lämnas ersättning med 1 200 kronor per dag.

11.3. Reformbehov

Nuvarande beräkningsregler gör försäkringsskyddet svårt att förutse och försäkringen krånglig att administrera

Både dagpenningen och arbetsvillkoret baseras (med vissa undantag för företagare) på uppgifter om arbetad tid som ligger inom ramtiden. Ramtiden beräknas med hänsyn till bestämmelser om överhoppningsbar tid, vilket kan medföra att den blir upphackad. Det leder till att arbetslöshetskassorna kan behöva beakta enskilda månader flera år tillbaka i tiden när de ska beräkna ersättningens storlek eller pröva arbetsvillkoret. Det medför att de uppgifter som ersättningen ska baseras på enligt regelverket ofta avviker från de uppgifter som den sökande uppfattar som den inkomst och arbetstid som borde ersättas. Många sökande har därför svårt att förstå utfallet av arbetslöshetskassornas beräkning av ersättningens storlek.

Det som ligger till grund för prövning av rätten till ersättning är inte heller identiskt med det som ligger till grund för beräkningen av ersättningens storlek. Problemet framkommer för ersättningstagare som har eller har haft olika socialförsäkringsförmåner. Tid med föräldrapenning räknas i undantagsfall med vid en prövning av arbetsvillkoret, men räknas inte in i normalarbetstiden och därmed inte heller i dagsförtjänsten. Däremot kan föräldrapenning, liksom vissa andra socialförsäkringsförmåner, räknas med i normalarbetstiden (och dagsförtjänsten) om den sökande har haft föräldrapenning och samtidigt arbetat i sådan omfattning att månaden kan medräknas i arbetsvillkoret. I sådana fall räknas föräldrapenningen inte med vid en prövning av arbetsvillkoret.

Ersättningens konstruktion gör att vissa inte påverkas av nedtrappningen i ersättningen

För den som får inkomstrelaterad ersättning uppgår dagpenningen till högst 910 kronor per dag under de 100 första ersättningsdagarna för att därefter – under de resterande 200 ersättningsdagarna – sjunka till högst 760 kronor. Samtidigt uppgår ersättningsnivån till 80 procent av dagsförtjänsten under de 200 första och 70 procent under de följande 100 ersättningsdagarna.

För den som får arbetslöshetsersättning enligt grundförsäkringen lämnas ersättning med en fast dagpenning på maximalt 365 kronor per dag. Det betyder att det bara är personer som för det första har rätt till inkomstrelaterad ersättning och för det andra befinner sig inom ett visst inkomstspann som påverkas av förändringar i ersättningsnivåerna. I praktiken innebär det att ersättningen bara trappas ned för den som är berättigad till ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen och som har en genomsnittlig tidigare inkomst mellan knappt 11 500 kronor och drygt 23 800 kronor per månad.1 Det innebär att nedtrappningen i ersättningen, som syftar till att skapa incitament för flera att komma i arbete, i praktiken omfattar en begränsad del av samtliga ersättningstagare.

1 Källa: Utredningens beräkningar.

Kravet på medlemskap är statiskt

Medlemsvillkoret innebär att den sökande, utöver att ha uppfyllt ett arbetsvillkor, måste ha varit medlem i en arbetslöshetskassa i tolv sammanhängande månader för att ha rätt till inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning.

Det långa medlemskap som krävs för att en sökande ska få någon utväxling av att vara medlem gör att det finns en risk att den som har svårt att förutse hur lång tid en anställning kommer att vara väljer att avstå från att bli medlem i en arbetslöshetskassa, eftersom medlemsavgiften är en onödig utgift om arbetslösheten inträder innan tolv månader har passerat. De nya kraven på medlemstid behöver utformas så att det blir relevant för fler att vara medlemmar i en arbetslöshetskassa, utan att det för den skull reducerar arbetstagares vilja att stanna kvar som medlemmar i kassan över tid.

Grundförsäkringens konstruktion innebär en risk för överförsäkring

En arbetslöshetsförsäkring grundad på arbetad tid riskerar att överkompensera personer, eftersom det i en sådan försäkring saknas krav på att arbetet ska ha resulterat i förvärvsinkomster. Det förekommer att sökande som har haft mycket låga inkomster får en arbetslöshetsersättning som överstiger den lön som han eller hon hade under tiden som förvärvsarbetande. I vissa fall kan sökande få ersättning utan att ha haft några inkomster alls. För dessa sökande är det alltså ekonomiskt fördelaktigt att vara arbetslösa i stället för att arbeta.

11.4. Nuvarande principer bör gälla för bestämmandet av ersättningens storlek

Förslag: Arbetslöshetsersättningens storlek ska bestämmas till

ett belopp per månad utifrån en ersättningsgrundande inkomst, den sökandes medlemskap i eller anslutning till en arbetslöshetskassa och tid med arbetslöshetsersättning.

Skälen för förslagen

Ersättningens storlek ska bestämmas enligt samma principer som i dag

Beräkningen av ersättningens storlek vilar på vissa grundprinciper : den sökandes tidigare inkomster från förvärvsarbete, hur länge den sökande har varit medlem i en arbetslöshetskassa vid tidpunkten för arbetslöshetens start samt hur lång tid den sökande har fått arbetslöshetsersättning. Beräkningsgrunderna tydliggör att arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring som ger den sökande ersättning för ett inkomstbortfall, administreras av arbetslöshetskassor och till viss del är frivillig samt är utformad för att bidra till att tiden i arbetslöshet blir så kort som möjligt. Dessa principer har legat till grund för beräkningen av ersättningens storlek under lång tid och det är utredningens bedömning att de är ändamålsenliga. Bestämmelser om beräkningen av ersättningens storlek ska därför utgå från nuvarande principer.

Försäkringsutfallet ska vara lätt att förutse och beräkningen lätt att administrera

Beräkningen av arbetslöshetsersättningens storlek bör leda till ett förutsebart utfall. Det spelar stor roll om det finns tydliga definitioner av vilka inkomster från förvärvsarbete som ska ingå och vilka övriga ersättningar som ska jämställas med inkomster från förvärvsarbete. Även andra regler är centrala för förutsebarheten, såsom avgränsning och beräkning av ramtid och hur överhoppningsbar tid påverkar ramtidsberäkningen.

Förutsebarhet avseende vilken ersättning som kommer att lämnas kan åstadkommas på flera sätt. Gemensamt för alla ändamålsenliga lösningar är att bedömningssituationer bör undvikas så långt det är möjligt. Det som ska ingå i beräkningsunderlaget bör vara lätt att identifiera och som regel inte kräva någon ytterligare bedömning än vad som framgår av ett lättillgängligt och tydligt underlag. Genom att själv ta del av de uppgifter som successivt lämnas i arbetsgivardeklarationerna eller, i förekommande fall, de uppgifter som framgår av slutskattebeskedet, kan den sökande förväntas få en god uppfattning om försäkringsutfallet och storleken på sin arbetslöshetsersättning. Det kommer sannolikt även att leda till att arbetslöshetskassorna

kan effektivisera administrationen genom en ökad automatisering av beräkningarna. Effektiviseringen kan bidra till en ökad legitimitet för arbetslöshetsförsäkringen genom att kostnaderna sjunker och långa handläggningstider undviks.

Tidigare inkomster av förvärvsarbete

Ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen ska vara effektivt, förutsebart och hållbart över tid. Regelverket ska samtidigt vara tillräckligt flexibelt för att kunna anpassas efter förändringar på arbetsmarknaden och i konjunkturläget. Dessa utgångspunkter gäller i synnerhet för bestämmelserna om arbetslöshetsersättningens storlek. Arbetslöshetsförsäkringen är en inkomstbortfallsförsäkring som ska ge ekonomiskt stöd under en tid i omställning mellan arbeten. De grundläggande principerna som gäller för beräkning av ersättningens storlek i dag kan i stor utsträckning användas även i ett nytt system.

Arbetslöshetsersättning betalas ut till följd av att den sökande har förlorat sitt arbete och, därmed, sin förvärvsinkomst. Det bör därför finnas ett samband mellan det som ska ersättas, dvs. den tidigare lönen, och arbetslöshetsersättningens storlek. I dag gäller detta i viss utsträckning för vissa av dem som uppfyller villkoren inom inkomstbortfallsförsäkringen. För den som i dagsläget får ersättning enligt grundförsäkringen är sambandet svagare eftersom de tidigare inkomsterna från förvärvsarbetet inte har någon betydelse, då ersättningens storlek i detta fall utgår från den sökandes arbetade tid.

Sambandet mellan arbetslöshetsersättningens storlek och det inkomstbortfall som ska ersättas kommer att omfatta alla sökande i det nya regelverk som utredningen föreslår. All arbetslöshetsersättning, oavsett ersättningsnivå, föreslås bli inkomstrelaterad. Det är delvis en följd av att alla som beviljas arbetslöshetsersättning måste ha uppfyllt ett inkomstvillkor. På så sätt undviks också att vissa sökande överkompenseras i förhållande till tidigare inkomster från förvärvsarbete.

I den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen beräknas ersättningen till ett dagpenningbelopp. Den sökande ansöker om arbetslöshetsersättning veckovis. Ersättning lämnas med högst fem dagpenningbelopp per vecka. I det förslag som utredningen presenterar ska ersättningen i stället lämnas månadsvis. Utredningen anser att ersättningen

därför ska lämnas med ett ersättningsbelopp per månad som baseras på tidigare inkomster från förvärvsarbete. För den som är helt arbetslös innebär det att ersättningens storlek relaterar tydligare till den inkomst som han eller hon hade tidigare, eftersom de allra flesta på arbetsmarknaden får lön utbetald per månad. För den som är delvis arbetslös föreslår utredningen särskilda bestämmelser om hur ersättningen ska beräknas i kapitel 13–14.

Den sökandes medlemskap

Det framgår av utredningens direktiv att arbetslöshetsförsäkringen även i fortsättningen ska administreras av arbetslöshetskassor. Tiden med medlemskap ska bestämma ersättningens nivå, dvs. hur stor andel (räknat i procent) som den sökande har rätt till i relation till den tidigare lönen, upp till ett maxbelopp/tak. Det ska vara frivilligt att bli medlem i eller ansluta sig till en arbetslöshetskassa. Arbetslöshetsförsäkringens administration ska utgå från samma ordning som gäller i dag.

Arbetslöshetsersättning ska lämnas till den som uppfyller inkomstvillkoret, oavsett om den sökande är medlem i eller ansluten till en arbetslöshetskassa eller inte. Den ordning som gäller i dag bibehålls i detta avseende. Det kan bl.a. motiveras med att alla som uppfyller inkomstvillkoret har haft inkomster från förvärvsarbete som inneburit att arbetsgivaren, uppdragsgivaren eller företagaren, varit skyldig att betala in socialavgifter. Alla sökande som uppfyllt inkomstvillkoret har därmed genom sitt arbete varit med och finansierat arbetslöshetsförsäkringen, oavsett om han eller hon dessutom har varit medlem i en arbetslöshetskassa eller inte. Det är därför rimligt att alla sökande som uppfyller ett inkomstvillkor också ska ha ett visst försäkringsskydd i händelse av arbetslöshet. I den meningen är arbetslöshetsförsäkringen en allmän försäkring som, i princip, omfattar alla som har inkomster från förvärvsarbete.

Det är och bör även i fortsättningen vara frivilligt att bli medlem i en arbetslöshetskassa. Frivilligheten är en naturlig utgångspunkt eftersom arbetslöshetskassorna är föreningar. Medlemskapet ska berättiga en sökande till ett försäkringsskydd och en ersättningsnivå utöver det som gäller för personer som valt att inte bli medlemmar i en arbetslöshetskassa. Denna lösning är historiskt förankrad, och

det enda undantaget är det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS) som fanns t.o.m. 1997. Även om socialavgifter finansierar arbetslöshetsförsäkringen till den största delen, är och ska medlemskapet i en arbetslöshetskassa vara avgörande för tillgång till högre försäkringsskydd över den allmänna nivån.

Viljan att förstärka sitt skydd vid inkomstbortfall till följd av arbetslöshet samt att förbli medlem över tid är avgörande för ett system som bygger på frivillighet. Medlemskapet ska därför ha betydelse för ersättningens storlek. Enligt nuvarande ordning har medlemskapet betydelse för ersättningens storlek genom att den som har varit medlem i tolv månader och under denna tid uppfyllt arbetsvillkoret får en ersättning som relaterar till den sökandes tidigare inkomst. En sökande som saknar medlemskap, som inte har varit medlem under tillräckligt lång tid eller som har varit medlem men inte uppfyllt arbetsvillkoret inom medlemstiden får i dagsläget en ersättning som inte har någon relation till den sökandes tidigare inkomst.

Genom utredningens förslag att skapa en sammanhållen inkomstbortfallsförsäkring aktualiseras nya aspekter av medlemstidens betydelse. Skillnaden mellan att vara fullt försäkrad och att inte vara det ska inte längre innebära att den sökande har rätt till inkomstrelaterad ersättning i stället för ett arbetsbaserat grundbelopp. Utredningens förslag innebär att alla som uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning omfattas av inkomstbortfallsförsäkringen, men att den procentuella ersättningen påverkas av medlemstiden i en arbetslöshetskassa.

Tiden med arbetslöshetsersättning

Beräkningar av ersättningens storlek vid inkomstrelaterad ersättning utgår som regel från inkomster från förvärvsarbete före arbetslösheten. Ersättningen blir, upp till ett tak, högre ju högre förvärvsinkomster som den sökande har haft. Det är en följd av att arbetslöshetsersättningen ersätter en tidigare inkomst. Detta innebär, annorlunda uttryckt, att ett högre inkomstbortfall leder till högre ersättning. Utredningen menar att tiden som medlem även i fortsättningen ska innebära att den sökande får en högre ersättningsnivå. Utredningen menar dessutom att ersättningen bör vara högre ju längre (upp till ett tak på 12 månader) en sökande har varit medlem i en arbetslöshetskassa.

Det finns skäl att också trappa ned ersättningen med tiden i arbetslöshet. En nedtrappning är en naturlig konsekvens av att arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring. Om ersättningen trappas ned över tid innebär det att den sökande har ökande incitament att bredda sitt sökande och sänka sin reservationslön (dvs. den lägsta lön som han eller hon är villig att arbeta för). En nedtrappning av ersättningen kan därför bidra till att den sökandes tid i arbetslöshet blir så kort som möjligt. Det gagnar både individen och samhället. Utöver nedtrappning finns andra delar av regelverket, t.ex. krav på att aktivt söka arbete, regler om lämpligt arbete samt regler om sanktioner i de fall då regelverket inte följs, som samspelar för att nå målet om så korta omställningstider som möjligt.

I den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen omfattas bara en mindre andel av alla ersättningstagare av en nedtrappning av ersättningsnivån. Den som har ersättning enligt grundförsäkringen har en oförändrad dagpenning under hela ersättningsperioden, liksom den som har inkomstrelaterad ersättning men som hade knappt 11 500 kronor eller mindre i genomsnittlig lön före arbetslösheten. Den som hade en högre lön än drygt 23 800 kronor får inte heller någon sänkning av ersättningens storlek efter de 100 första ersättningsdagarna. Nedtrappningen omfattar alltså bara den som befinner sig inom ett begränsat inkomstspann. Utredningens utgångspunkt är att en arbetslöshetsförsäkring som är en inkomstrelaterad omställningsförsäkring på det sätt som beskrivits ovan bör inkludera en nedtrappning för alla som uppbär arbetslöshetsersättning.

11.5. Hur ersättningens storlek bestäms

11.5.1. Ersättningens storlek bestäms utifrån tidigare inkomster av förvärvsarbete

Förslag: Den ersättningsgrundande inkomsten för en sökande som

har uppfyllt ett inkomstvillkor enligt huvudregeln ska fastställas till ett belopp som motsvarar den sökandes totalinkomst av förvärvsarbete som har legat till grund för prövningen av inkomstvillkoret, delat med tolv.

Regeringen kan med stöd 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om en högsta ersättningsgrundande inkomst.

Bedömning: Det bör införas en bestämmelse i den nya förord-

ningen som anger att den högsta ersättningsgrundande inkomsten ska vara 25 000 kronor.

Skälen för förslaget

Inledning

Enligt nuvarande ordning ligger en sökandes tidigare förvärvsinkomster till grund för storleken på inkomstrelaterad ersättning medan arbetad tid används för att beräkna ersättning enligt grundförsäkringen. Reglerna är delvis svårtillgängliga. Det beror bl.a. på att den ramtid som ersättningen ska beräknas utifrån kan vara fragmenterad och på att arbetsvillkoret och ersättningens storlek kan baseras på olika uppgifter. Som framgår ovan innebär dagens ordning därför att sökande ofta har svårt att förstå utfallet av sitt försäkringsskydd. Det innebär också att arbetslöshetskassornas administration av ersättningsärenden är tidskrävande. Det är kostsamt för arbetslöshetskassorna samtidigt som det medför att den sökande får vänta på sin ersättning.

Enligt utredningens uppfattning bör ersättningens storlek, precis som i dag, baseras på tidigare inkomster från förvärvsarbete. Reglerna bör emellertid bli tydligare. Ersättningen bör även i större utsträckning relatera till det inkomstbortfall som arbetslösheten resulterat i. Dessutom bör alla sökande få en ersättning som bestäms utifrån deras tidigare inkomster.

Ersättningsgrundande inkomst i stället för dagsförtjänst och dagpenning

Arbetslöshetsersättningen bör utgå från de inkomster från förvärvsarbete som den sökande hade före arbetslösheten och på ett övergripande plan återspegla den lön som den sökande varit van vid. Det bör gälla alla. Den nuvarande ersättningsgrunden för den som är berättigad till inkomstrelaterad ersättning är angiven som en dagsförtjänst. Dagsförtjänsten är för de flesta en abstrakt summa då merparten av alla löntagare är vana vid att få en månadslön. Många arbetslöshetskassor använder redan i dag genomsnittlig inkomst per månad (s.k. normalinkomst, vilken beräknas till dagsförtjänsten multiplicerat med 22) för att i beslut och information till den sökande förklara vilken inkomst som ligger till grund för ersättningen. Att ersättningen i en ny arbetslöshetsförsäkring anges som en ersättningsgrundande inkomst per månad i stället för dagsförtjänst eller dagpenning bör därför öka förutsebarheten. Även om det kan finnas behov av att bryta ned arbetslöshetsersättningen i mindre delar bör det för tydlighetens skull finnas ett månatligt mått i grunden, eftersom den största delen av alla förvärvsarbetande får månadslön. Det är därför motiverat att i stället beräkna ersättningen utifrån den sökandes ersättningsgrundande månatliga inkomst och att ersättningen lämnas med ett belopp per månad. Det innebär att begreppen dagsförtjänst och dagpenning försvinner.

Dessutom upphör den beräkningsgrund som i dag används vid beräkning av ersättning enligt grundförsäkringen, eftersom arbetad tid inte längre används.

Samma inkomster som används för inkomstvillkoret ska användas för beräkning av ersättningens storlek

De nuvarande reglerna för beräkning av ersättningens storlek gör arbetslöshetsersättningen svår att förutse och krånglig att administrera. I syfte att förenkla administrationen och öka förutsebarheten i arbetslöshetsförsäkringen har utredningen föreslagit att dagens arbetsvillkor ska ersättas med ett inkomstvillkor. Därigenom förtydligas sambandet mellan vad som ska ersättas och arbetslöshetsersättningens storlek. Inkomstvillkoret ska i huvudsak grundas på inkomstuppgifter som hämtas från Skatteverket. Dessa uppgifter kan även

användas för att bestämma ersättningens storlek. Genom att samma inkomster och ersättningar som beaktats vid prövning av inkomstvillkoret återanvänds vid beräkning av ersättningens storlek förbättras förutsebarheten för enskilda samtidigt som arbetslöshetskassornas administration kan effektiviseras och automatiseras. Sambandet mellan inkomstvillkoret och ersättningsgrundande inkomst medför också att den ersättningsgrundande inkomsten inte bör kunna höjas eller sänkas under arbetslösheten.

Ramtiden bör vara densamma vid beräkningen av om inkomstvillkoret är uppfyllt och beräkningen av ersättningens storlek

Sambandet mellan vad som ska ersättas och arbetslöshetsersättningens storlek ska tydliggöras. Vilket arbete och vilken förvärvsinkomst som ska ersättas framgår av inkomstvillkoret, som tydliggör vilket krav på tidigare totalinkomst samt inkomstkontinuitet som måste vara uppfyllt under ramtiden. Utredningen menar att det är rimligt att även ersättningens storlek beräknas med samma ramtid som utgångspunkt.

Kravet på totalinkomst i inkomstvillkoret tydliggör vilka inkomster från förvärvsarbete som den sökande ska ha haft under ramtiden för att vara berättigad till arbetslöshetsersättning. De inkomster som ska användas vid bestämmandet av ersättningens storlek ska avse de inkomster som använts för att uppfylla kravet på totalinkomst, dvs. både inkomster från förvärvsarbete och ersättningar som jämställs med inkomster från förvärvsarbete. Det innebär att t.ex. tillfällig föräldrapenning vid vård av barn kan medräknas vid beräkningen av ersättningens storlek. Genom att samma inkomster används för prövning av rätten till ersättning och ersättningens storlek stärks sambandet mellan den sökandes tidigare inkomster och hans eller hennes arbetslöshetsersättning.

Totalinkomsten utgörs av den sammanlagda inkomsten under ramtiden. Ramtiden omfattar 12 månader. Den ersättningsgrundande inkomsten ska som huvudregel därför beräknas utifrån totalinkomsten delat med tolv.

Genom en sådan ordning blir utfallet förutsebart för den sökande. En fördel med att utgå från inkomstvillkorets totalinkomst är att den sökande kan följa sitt försäkringsskydd vartefter det byggs upp. En annan fördel är att det ger ökade förutsättningar för arbetslöshetskassorna att automatisera prövningen av om villkoret är upp-

fyllt, vilket avsevärt kan minska deras administration. Genom att koppla beräkningen av den ersättningsgrundande inkomsten till totalinkomsten uppnås samma fördelar vid beräkningen av ersättningens storlek som vid prövning av rätten till arbetslöshetsersättning.

Föreskriftsrätt

Som framgår ovan regleras ersättningens storlek, för den som har rätt till ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen, i dag både genom lag och förordning. I lagen anges bl.a. att ersättningens storlek ska baseras på den sökandes tidigare förvärvsinkomster. Ersättningen lämnas i form av dagpenning som bestäms utifrån den sökandes dagsförtjänst och normalarbetstid. Till detta kommer att regeringen kan meddela föreskrifter om dagpenningens högsta och lägsta belopp (se 25 § ALF). I förordning har regeringen bestämt den lägsta dagpenningen till 365 kronor och den högsta dagpenningen till 910 kronor för den som har inkomstrelaterad ersättning (se 4 § ALFFo).

Utredningen menar att ersättningens storlek bör bestämmas utifrån den sökandes ersättningsgrundande inkomst. Denna bör fastställas på grundval av samma inkomster som används vid bedömningen av om en sökande uppfyller inkomstvillkoret. Utan begränsningar riskerar detta att leda till utbetalningar i en storleksordning som inte är långsiktigt hållbara. Det bör därför även i ett nytt regelverk finnas bestämmelser som begränsar hur hög ersättning som en sökande kan få. Enligt utredningens uppfattning bör regeringen, liksom i dag, få bestämma hur högt taket för ersättningens storlek ska vara.

Reglerna för att bestämma ett tak för ersättningens storlek behöver enligt utredningens mening utformas tydligare än i dag. Enligt nuvarande ordning är den faktiska högsta ersättningsgrundande inkomsten flytande eftersom ersättningsnivåer och dagpenning förändras i olika takt. Det gör takbestämmelsen oklar och försämrar delvis arbetslöshetsförsäkringens funktion.

Mot denna bakgrund bör ett nytt regelverk innehålla en upplysningsbestämmelse som anger att regeringen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kan meddela föreskrifter om en högsta ersättningsgrundande inkomst.

Den lägsta ersättningsgrundande inkomsten kommer att motsvara den totalinkomst som ligger till grund för en sökandes inkomstvill-

kor. På så sätt skapas förutsättningar för en arbetslöshetsförsäkring som utgår från den sökandes inkomstbortfall.

Exempel:

Om den lägsta totalinkomst som en sökande behöver ha intjänat för att uppfylla inkomstvillkoret är 120 000 kronor och den högsta ersättningsnivån uppgår till 80 procent blir ersättningsgolvet 120 000 / 12 × 0,8 = 8 000 kronor per månad, under förutsättning att samma inkomster används för beräkningen av ersättningens storlek som för kvalificering för rätt till ersättning.

Kopplingen mellan den totala inkomst från förvärvsarbete som en sökande haft under ramtiden och den ersättningsgrundande inkomsten motverkar att sökande överkompenseras i förhållande till tidigare inkomster.

Utredningens förslag innebär att regeringen inte kan sänka kravet på totalinkomsten, utan att samtidigt sänka den lägsta ersättningen. Arbetslöshetsersättningen bör riktas till den som har ett inkomstbortfall p.g.a. att han eller hon förlorat sitt arbete. Kravet på minsta totalinkomst reflekterar vilken förankring på arbetsmarknaden, mätt genom inkomster från förvärvsarbete, som den sökande ska ha haft för att beviljas ersättning. Utredningen menar därför att om en sökande haft så låga inkomster från förvärvsarbete att det är osannolikt att han eller hon har en rimlig förankring på arbetsmarknaden, bör den sökande inte beviljas arbetslöshetsersättning. Det motsäger inte att den sökande kan vara i behov av andra ekonomiska stöd än det som kan medges från arbetslöshetsförsäkringen. Dessutom föreslår utredningen en undantagsregel för inkomstvillkoret som kan användas för att fånga upp dem som har en begynnande förankring på arbetsmarknaden, men som inte uppfyller kraven på minst totalinkomst (se avsnitt 10.4.3). Utredningen bedömer därför att det utöver en högsta ersättningsgrundande inkomst inte behöver finnas föreskrifter om en lägsta ersättningsgrundande inkomst.

Skälen för bedömningen

Som framgår ovan anser utredningen att regeringen ska ha möjlighet att bestämma en högsta ersättningsgrundande inkomst, ett s.k. tak, för arbetslöshetsersättningen.

Utredningen har inte i uppdrag att se över ersättningens storlek överlag, annat än att alltför låga belopp bör undvikas. Utredningen har att förhålla sig till direktivens krav på budgetneutralitet samtidigt som fler ska kunna kvalificera sig för ersättning. Det är en svår avvägning, inte minst med hänsyn till att dagens tak, i förhållande till vanligt förekommande inkomster på arbetsmarknaden, är relativt lågt.

Utredningen föreslår att den högsta ersättningsgrundande inkomsten bör sättas till 25 000 kronor per månad. Det motsvarar ungefär 910 kronor per dag för den som får 80 procent av den ersättningsgrundande inkomsten. Denna nivå har valts eftersom den högsta ersättningen som kan lämnas enligt nuvarande ordning är 910 kronor per dag under de första 100 ersättningsdagarna.

11.5.2. Ersättningsgrundande inkomst för den som uppfyllt inkomstvillkorets undantagsregel

Förslag: Den ersättningsgrundande inkomsten för en sökande

som har uppfyllt ett inkomstvillkor enligt undantagsregeln ska fastställas till ett belopp som motsvarar den minsta totalinkomst som krävs för att uppfylla ett inkomstvillkor enligt huvudregeln, delat med tolv.

Skälen för förslaget: För att uppfylla inkomstvillkorets huvudregel

krävs att den sökande både uppfyller kravet på totalinkomst under ramtiden och kravet på en minsta månadsinkomst med en viss kontinuitet under samma tid. Utredningen föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna föreskriva om vilken totalinkomst och minsta månadsinkomst som ska gälla för att uppfylla inkomstvillkoret. Det gör att proportionerna mellan den totalinkomst som krävs under ramtiden och den minsta månadsinkomst som krävs under ett visst antal månader kan variera beroende på regeringens ställningstagande. Regeringen kan välja att antingen lägga tyngdpunkten på totalinkomsten eller den minsta månadsin-

komsten. Utredningen föreslår vidare att den som inte uppfyller ett inkomstvillkor enligt huvudregeln kan prövas för rätt till ersättning enligt en undantagsregel. Den som uppfyller villkoren för ersättning enligt undantagsregeln behöver inte uppfylla kraven för totalinkomst under ramtiden, utan endast ett (i förhållande till huvudregeln något utökat) krav på inkomstkontinuitet med en minsta inkomst från förvärvsarbete per månad.

Till följd av att den som uppfyller kraven enligt undantagsregeln inte behöver uppfylla kraven på totalinkomst kommer sådana sökande att ha en lägre totalt intjänad inkomst från förvärvsarbete under ramtiden än motsvarande inkomster bland dem som uppfyller inkomstvillkoret enligt huvudregeln. Om beräkningen av ersättningen skulle följa samma principer som för den som uppfyllt villkoret enligt huvudregeln skulle ersättningen riskera att bli mycket låg, även för dem som har fullt försäkringsskydd.

Exempel:

Örjan har arbetat deltid totalt fyra månader under ramtiden, och hans totalinkomst under denna tid var 40 000 kronor. Om beräkningen av ersättningen skulle ske enligt samma principer som för den som uppfyllt villkoren enligt huvudregeln skulle Örjans ersättningsgrundande inkomst fastställas till 40 000 / 12 = 3 333 kronor per månad.

Om kravet på minsta totalinkomst är 120 000 kronor kan Örjans ersättningsgrundande inkomst jämföras med den lägsta ersättningsgrundande inkomsten för den som uppfyllt villkoren enligt huvudregeln. Denna uppgår till 120 000 / 12 = 10 000 kronor.

Eftersom proportionerna mellan totalinkomst och minsta månadsinkomst kan förändras, kan skillnaderna i exemplet ovan både bli större eller mindre. Givet att den minsta månadsinkomsten sannolikt blir avsevärt lägre än den totala inkomsten finns det skäl att ge den sökande en ersättningsgrundande inkomst som inte står i direkt proportion till tidigare totala inkomster från förvärvsarbete under ramtiden. Samtidigt är det orimligt att en sökande som uppfyller villkoret enligt undantagsregeln ska kunna hamna i ett bättre läge än om inkomstvillkoret uppfyllts enligt huvudregeln. Av denna anledning

bör ersättningen inte kopplas till den minsta månadsinkomst som krävs.

Utredningen föreslår därför att den ersättningsgrundande inkomsten för den som uppfyllt inkomstvillkoret enligt undantagsregeln ska motsvara den minsta totalinkomst som krävs för att uppfylla inkomstvillkoret delat med tolv. På så sätt kan den ersättningsgrundande inkomsten för den som uppfyllt undantagsregeln aldrig bli högre än den lägsta möjliga ersättningsgrundande inkomst som kan fastställas för den som uppfyllt inkomstvillkorets huvudregel. Det innebär också att ersättningens golv blir lika för alla, oavsett om den sökande uppfyller inkomstvillkorets huvudregel eller undantagsregel.

11.5.3. Ersättningens storlek påverkas av medlemskap i en arbetslöshetskassa

Förslag: Arbetslöshetsersättningen ska bestämmas till 80 procent

av den ersättningsgrundande inkomsten om den sökande varit medlem i eller ansluten till en arbetslöshetskassa under minst tolv månader inom ramtiden. Ersättningen ska bestämmas till 65 procent av den ersättningsgrundande inkomsten om den sökande har varit medlem i eller ansluten till en arbetslöshetskassa under minst sex men inte tolv månader inom ramtiden. Ersättningen ska bestämmas till 50 procent av den ersättningsgrundande inkomsten om den sökande inte uppfyller kraven på medlems- eller anslutningstid enligt ovan.

Vid beräkning av den tid en sökande varit medlem i eller ansluten till en arbetslöshetskassa ska endast sammanhängande månader inom ramtiden beaktas. Vid beräkningen ska det bortses från avbrott i medlemskap som understiger en kalendermånad, om den sammanlagda avbrottstiden inte överstiger åtta veckor. Detta ska dock inte gälla avbrott till följd av ett beslut om uteslutning enligt 37 § lagen om arbetslöshetskassor.

För att en sökande ska behålla den ersättningsnivå som har bestämts måste han eller hon fortsätta vara medlem i eller ansluten till en arbetslöshetskassa även under arbetslösheten.

Skälen för förslaget

Inledning

I nuvarande ordning kan en sökande antingen beviljas ersättning enligt grundförsäkringen eller inkomstbortfallsförsäkringen. För rätt till ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen krävs att den sökande varit medlem i tolv sammanhängande månader och uppfyllt arbetsvillkoret inom medlemstiden. Det gör att den som är ny på arbetsmarknaden och har ett tidsbegränsat arbete kan ha svårt att se nyttan av att bli medlem i en arbetslöshetskassa.

För att öka sannolikheten att fler ska vilja bli och kvarstå som medlemmar i en arbetslöshetskassa bör det finnas en betydande skillnad i ersättningsnivån mellan den som valt att bli medlem och den som har valt att stå utanför, och mellan sökande som varit medlemmar en kortare eller längre tid.

Enklare att få ett försäkringsskydd över lägsta nivån, men ingen förändring av värdet av att kvarstå som medlem länge

Enligt nuvarande ordning måste en sökande ha varit medlem i en arbetslöshetskassa under tolv månader för att ha rätt till inkomstrelaterad ersättning. Även om tolv månader utgör ett rimligt krav för att vara fullt försäkrad leder detta krav till att personer som är nya eller återinträdande på arbetsmarknaden kan dra sig för att bli medlemmar. Utredningen menar att det måste bli enklare att uppnå ett försäkringsskydd över den lägsta ersättningsnivån.

Exempel:

Britt har fått ett vikariat i tre månader. Det är osäkert om det kommer att förlängas, och hon valde därför att inte ta den kostnad som ett medlemskap i en arbetslöshetskassa medför.

I slutet av tremånadersperioden blev hon erbjuden ytterligare en tremånadersanställning. Först tvekade Britt att bli medlem, men månad två valde hon ändå att gå med. Ännu en förlängning av anställningen i sex månader gör att Britt till slut har varit sysselsatt i ett helt år.

Om Britt därefter blir arbetslös igen skulle hon haft stor nytta av att ha blivit medlem i en arbetslöshetskassa redan när hon fick sitt första jobb. I stället har hon varit medlem i åtta månader och har på kort sikt inte någon nytta av sitt medlemskap.

Att bli medlem i en arbetslöshetskassa behöver bli mer attraktivt och ett starkare försäkringsskydd upplevas som nåbart även för den som har kortare anställningar eller en svagare förankring på arbetsmarknaden.

Även om en person ska kunna förutse sitt försäkringsskydd och snabbare se nyttan av att bli medlem i en arbetslöshetskassa, måste det finnas avvägningar mellan skillnaden i ersättningsnivåerna för den som har ett fullt försäkringsskydd och den som valt att inte bli medlem i en arbetslöshetskassa alls. Det är svårt att för dessa regler, liksom för försäkringen i övrigt, skapa en ordning som är helt rättvis.

Det har ibland framförts att den som stannat kvar som medlem längre tid än ett år borde ha en fördel av det. I dag har det ingen betydelse om den sökande varit medlem i tolv månader eller tolv år. Syftet med att ge ytterligare fördelar av ett längre medlemskap skulle vara att öka den sökandes benägenhet att stanna kvar som medlem, även när han eller hon redan varit medlem så länge att det kvalificerar för det högsta försäkringsskyddet. Det kan uppfattas som en rimlig och rättvis ordning, men det är svårt att se hur det ska kunna åstadkommas i praktiken.

Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring. En konsekvens av detta är att det är förlusten av inkomster från förvärvsarbete som förlorats i närtid som ska ersättas. Det sätter fokus på den sökandes omställningsmöjligheter vid arbetslöshetstillfället i stället för att t.ex. beakta försäkringshistorik sett över flera år. Om medlemskapstiden även innan ramtiden skulle kunna tillgodoräknas den

sökande för ännu högre ersättningsnivåer, skulle det dessutom kunna leda till att äldre arbetstagare fick en högre kompensation än yngre arbetstagare, allt annat lika. Det är knappast rimligt.

Det är alltså viktigt att bibehålla en balans i arbetslöshetsförsäkringen, så att det inte bara är möjligt för den med svagare förankring på arbetsmarknaden att se nyttan av att bli medlem snabbt, utan också att den som har stark förankring på arbetsmarknaden ser nyttan av att stanna kvar som medlem.

Ersättningsnivåer i tre steg

Antalet månader med medlemskap i eller anslutning till en arbetslöshetskassa bör alltså även i fortsättningen ha betydelse för ersättningsnivån, dvs. den andel av den ersättningsgrundande inkomsten som den sökande får i ersättning. Villkoren bör reflektera kontinuitet i medlemskapet och kravet på antalet månader med medlemskap bör vara konstruerat så att försäkringsplanering undviks.

Precis som inom den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen ska det finnas ett allmänt försäkringsskydd som omfattar alla som uppfyller inkomstvillkoret. Över denna nivå bör det finnas en mellannivå som ger ett bättre försäkringsskydd än den allmänna, men inte lika bra som den högsta nivån som ger ett fullt försäkringsskydd.

Genom att införa en nivå mellan den allmänna och fulla försäkringsnivån ger försäkringen en stegvis ökning av försäkringsskyddet för den som väljer att gå med i en arbetslöshetskassa. Det ger incitament att bli medlem även för personer som har korta eller osäkra anställningar. Ett alternativ till utredningens förslag skulle vara att ha ett mer steglöst försäkringsskydd där varje medlemsmånad har betydelse för ersättningens storlek. Utredningen anser emellertid att en sådan konstruktion skulle kunna leda till att fler planerade sitt försäkringsskydd på ett oönskat sätt. Målsättningen är att öka incitamenten att bli medlem så snabbt som möjligt och behålla sitt medlemskap över tid. Utredningen bedömer att det åstadkoms bäst genom den stegvisa upptrappning som utredningen föreslår.

Ersättningsnivåer och krav på medlemstid

Dagens regelverk innebär att sökande som har uppfyllt medlemsvillkoret har en dagpenning som motsvarar 80 procent av dagsförtjänsten under de 200 första ersättningsdagarna. Utredningen bedömer att denna nivå, som gällt under lång tid, är ett väl avvägt högsta försäkringsskydd. I förhållande till det bör det allmänna försäkringsskyddet vara avsevärt lägre. Eftersom utredningens uppgift är att föreslå en nedtrappning av försäkringsskyddet som ska gälla alla, föreslår utredningen att det allmänna försäkringsskyddet sätts till 50 procent av den ersättningsgrundande inkomsten. Genom att införa ett halvt försäkringsskydd med en ersättningsnivå på 65 procent, mellan det allmänna försäkringsskyddet och det fulla försäkringsskyddet, finns det incitament för den enskilde att gå med i en arbetslöshetskassa även vid kortare anställningsperioder.

Tabell 11.1 Förslag på försäkringsnivåer utifrån medlemstid

Allmänt försäkringsskydd 6 månaders medlemskap 12 månaders medlemskap

50 %

65 %

80 %

Utredningen har gjort bedömningen att regeringen bör fastställa den högsta ersättningsgrundande inkomsten till 25 000 kronor per månad. Om den lägsta totalinkomsten och därmed ersättningsgrundande inkomsten sätts till 120 000 kronor är den lägsta inkomsten av förvärvsarbete som får beaktas 10 000 kronor per månad. Givet dessa nivåer kommer ersättningen att ligga mellan 5 000 kronor (50 procent av 10 000 kronor) och 20 000 kronor (80 procent av 25 000 kronor) innan skatt.

Enligt nuvarande ordning ska en sökande ha varit medlem i minst tolv månader för att har rätt till inkomstrelaterad ersättning. Utredningen menar att detta motsvarar ett väl avvägt krav för fullt försäkringsskydd eftersom kravet på tiden med medlemskap måste vara tillräckligt lång för att undvika oönskad försäkringsplanering. För att få tillgång till ett halvt försäkringsskydd menar utredningen att en sökande ska ha varit medlem hälften så lång tid, dvs. sex månader. Då kommer det, även för den som har en kortare anställning, att vara möjligt att uppnå ett försäkringsskydd över den allmänna nivån, samtidigt som det krävs ännu en tid med medlemskap för att få ett

fullt försäkringsskydd. För den som inte varit medlem i sex månader vid ansökningstillfället eller inte varit medlem alls gäller det allmänna försäkringsskyddet.

Krav på inkomster från förvärvsarbete under medlemstiden

Det bör krävas att medlemstiden åtminstone delvis sammanfaller med månader med inkomster från förvärvsarbete. Här finns en särskild utmaning eftersom inkomstuppgifterna i arbetsgivardeklarationerna redovisas enligt kontantprincipen. Denna redovisningsprincip innebär att det i vissa fall kommer att vara svårt att avgöra om medlemstiden varit förlagd under samma månader som inkomsterna intjänats. För att det ska finnas en koppling mellan medlemskap och inkomstvillkor, bör det finnas krav på ett visst antal månader under vilka den sökandes redovisade inkomster och medlemskap ska ha sammanfallit.

Enligt nuvarande ordning ska den sökande ha varit medlem tolv månader för att ha rätt till arbetslöshetsersättning. Arbetsvillkoret måste därtill ha uppfyllts inom medlemstiden. Ett motsvarande krav föreslås gälla för både halvt och fullt försäkringsskydd. Utredningen föreslår därför att den sökande för att omfattas av dessa skydd måste ha haft en minsta månadsinkomst i minst fyra månader inom medlemstiden för att skyddet ska gälla. I annat fall gäller det lägsta försäkringsskyddet.

Exempel

Patrik har varit medlem i arbetslöshetskassan sedan den 1 januari 2019. Han blev arbetslös den 1 januari 2020 och hade då varit medlem i tolv månader. Under 2019 studerade Patrik på heltid, med ett kort avbrott för arbete under sommaren. Patrik har därför bara arbetat tre månader med en inkomst motsvarande minsta månadsinkomst under den aktuella perioden. Innan studierna arbetade han heltid och uppfyller därför inkomstvillkoret enlig huvudregeln.

Eftersom Patrik inte har var medlem i en arbetslöshetskassa under fyra månader under den tid då han tjänade den minsta möjliga månadsinkomsten, beviljades Patrik arbetslöshetsersättning, men bara motsvarande den allmänna försäkringsnivån.

Krav på sammanhängande medlemskap eller anslutning

Enligt nuvarande ordning är det möjligt för en person som omedelbart före inträdet i en arbetslöshetskassa har varit medlem i en annan arbetslöshetskassa att tillgodoräkna sig tid i den kassan för att uppfylla medlemsvillkoret. Det är alltså anslutningen till den frivilliga delen av arbetslöshetsförsäkringen i stort som är väsentligt, inte om den sökande varit medlem i en och samma arbetslöshetskassa. Det följer av andra bestämmelser. Den sökande kan exempelvis uteslutas av en arbetslöshetskassa, om han eller hon inte uppfyller och inte heller under de senaste sex månaderna har uppfyllt, bestämmelsen i en arbetslöshetskassas stadgar om arbete inom kassans verksamhetsområde, vilket framgår av 37 a § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Det är inte rimligt att en sökande som bytt yrke eller bransch och som för att undvika att bli utesluten valt att byta arbetslöshetskassa, skulle vara tvungen att bygga upp sitt försäkringsskydd från grunden. En sådan ordning skulle också motverka att personer byter yrke och därmed bidra till att göra arbetsmarknaden mer statisk, vilket inte är önskvärt. Av denna anledning bör det även i fortsättningen vara möjligt för den sökande att tillgodoräkna sig tid som medlem i en annan arbetslöshetskassa vid prövning av ersättningens storlek. Utredningen anser att det framgår av lagens ordalydelse att den sökande ska ha varit medlem eller ansluten till en arbetslöshetskassa under viss tid för att viss en ersättningsnivå, men inte att det ska vara ett krav att det ska vara en och samma arbetslöshetskassa som den sökande ska ha varit medlem i, under hela tiden. Det bedöms därför inte behöva införas en bestämmelse om sammanräkning av medlems- eller anslutningstiden i en ny lag, även om det alltså är utredningens avsikt att den nuvarande ordningen ska bestå.

Skyddsregel för avbrott i medlemskapet eller anslutning

Enligt nuvarande ordning måste en sökande, för att vara berättigad till ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen, ha ett sammanhängande medlemskap. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om vissa avbrott i medlemskapet som arbetslöshetskassan ska bortse från när medlemsvillkoret prövas. Avbrott i medlemskap kan uppstå av olika skäl. En av de vanligaste orsakerna är avbrott orsakade av att den sökande flyttat eller

rört sig mellan olika medlemsstater inom EU/EES-området. Enligt dagens regelverk finns därför en skyddsregel som anger att avbrott upp till åtta veckor är tillåtna utan att det påverkar ersättningen, om varje enskilt avbrott understiger en kalendermånad och om avbrottet inte orsakats av uteslutning. En sådan skyddsregel bör finnas även i en ny försäkring. Liksom i dag bör situationer där den sökande genom sanktionsreglerna i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor uteslutits inte kunna läkas av avbrottsregeln. I annat fall skulle den som uteslutits och som i nästa månad på nytt beviljas medlemskap, kunna neutralisera regeln om uteslutning.

Sammanhängande medlemskap även under arbetslösheten

I dagsläget kan en sökande, utan att en ny ersättningsperiod prövas, uppfylla ett medlemsvillkor och därigenom få rätt till inkomstrelaterad ersättning i stället för ersättning från grundförsäkringen. Den möjligheten har emellertid kraftigt begränsats genom att Högsta förvaltningsdomstolen i ett avgörande har slagit fast att en sökande som har ersättning enligt grundförsäkringen, men som under en pågående ersättningsperiod uppfyllt ett medlemsvillkor, inte har rätt till arbetslöshetsersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen (se HFD 2018 ref. 12).

Utredningen menar att det är de förutsättningar som gäller vid beviljandet som ska gälla som ersättningsgrund. Även om arbetslöshetsförsäkringen inte helt kan liknas vid en vanlig försäkring är det svårt att motivera varför någon ska kunna uppfylla försäkringsvillkoren eller förstärka sitt försäkringsskydd i efterhand, dvs. när den sökande redan blivit arbetslös. En sådan ordning skulle dessutom riskera att skapa otydlighet i försäkringsutfallet. En nedtrappning av ersättningsnivån med anledning av att den sökande uppburit ersättning under en viss tid skulle exempelvis kunna neutraliseras av en motsvarande höjning av ersättningsnivån med anledning av att den sökande varit medlem under motsvarande tid. Även om en höjning av ersättningen är till den sökandes fördel, försämrar en sådan ordning förutsebarheten i försäkringssystemet och lägger en administrativ börda på arbetslöshetskassorna. Utredningen föreslår därför att en pågående ersättningsperiod måste förbrukas för att nya förut-

sättningar för ersättningens längd och storlek ska kunna prövas (se kapitel 13).

Frågan förtjänar dock att belysas. Utredningen har i uppdrag att se över hur sökande snabbare kan få ett försäkringsskydd över den lägsta nivån. Eftersom det av utredningsdirektiven framgår att det samtidigt ska krävas en längre tid med medlemskap för fullt försäkringsskydd, ligger det nära till hands att föreslå en försäkring i flera nivåer. Ersättning ska vidare kunna lämnas till den som inte är medlem i en arbetslöshetskassa, men som har uppfyllt inkomstvillkoret. Om den sökande inte har hunnit vara medlem tillräckligt länge för att få ett försäkringsskydd över den lägsta nivån och inte heller har möjlighet att genom att kvarstå som medlem höja sitt försäkringsskydd under arbetslösheten, har den sökande på kort sikt skäl att träda ur arbetslöshetskassan. Det skulle med andra ord kunna vara motiverat att den sökande kan höja sin ersättningsnivå under pågående ersättningsperiod. På lång sikt kan den sökande dock vinna på att stanna kvar som medlem, eftersom den sökande vid ett senare arbetslöstillfälle kan ha nytta av medlemstiden. Att det är den sökande som själv som måste avgöra behovet av att försäkra sig och ta ansvar för att i så fall göra det är en är en följd av att det är frivilligt att vara medlem i en arbetslöshetskassa.

Utredningen anser sammantaget att det inte ska vara möjligt att stärka sitt försäkringsskydd under en pågående ersättningsperiod. Det ska dock inte heller vara möjligt för den sökande att uppfylla kraven för en viss ersättningsnivå och därefter träda ur som medlem. Det skulle motverka att den sökande stannar kvar som medlem i en arbetslöshetskassa över tid. Det ska därför vara ett krav att den sökande även under arbetslösheten sammanhängande ska vara medlem för att kunna behålla en beslutad ersättningsnivå.

11.5.4. Successiv nedtrappning av ersättningen

Förslag: Arbetslöshetsersättningen ska trappas ned med 10 pro-

centenheter efter 100 ersättningsdagar i ersättningsperioden. Efter 200 ersättningsdagar ska ersättningen trappas ned med ytterligare 5 procentenheter.

Skälen för förslaget

Inledning

Enligt nuvarande ordning regleras nedtrappningen av den procentuella ersättningsnivån i lag (26 § ALF). Därutöver finns i praktiken ytterligare en nedtrappning genom förändringen av den högsta dagpenningen som får lämnas räknat i kronor. Den dagpenningen fastställs i förordning (3–4 §§ ALFFo).

Figur 11.1 Nedtrappning enligt nuvarande ordning, inklusive garantierna

Källa: Nuvarande ordning i sammanställning från Arbetsmarknadsdepartementet.

Dagens system medför alltså att arbetslöshetsersättningen trappas ned både genom att ersättningsnivån i procent och dagpenningen i kronor sänks. Det är möjligt att motverka den lagreglerade nedtrappningen i ersättningsnivån genom att höja dagpenningen via en förordningsändring. Dagens ordning är därför otydlig och det är svårt för enskilda att förutse sitt försäkringsskydd. Systemet innebär även att endast vissa sökande omfattas av en nedtrappning av ersättning.

Utredningen har i uppdrag att göra arbetslöshetsförsäkringen enklare att förstå. Av utredningens direktiv framgår även att arbetslöshetsersättningen ska trappas ned med tiden i arbetslöshet. Utred-

ningen bedömer att nedtrappningen även i fortsättningen ska relatera till hur lång tid en sökande fått ersättning, men att dagens system för nedtrappning behöver reformeras. Utredningen har i detta analysarbete noga övervägt hur nedtrappningen ska kunna utformas så att den tydligt går att förutse och tillämpa.

Nedtrappning av högsta ersättningsgrundande inkomst eller ersättningsnivå?

Ersättningen kan trappas ned på olika sätt. Ett sätt att åstadkomma det är att successivt sänka den högsta ersättningsgrundande inkomsten. Den som har en ersättningsgrundande inkomst under taket omfattas därmed inte. En sådan nedtrappning finns i dag eftersom det i förordning föreskrivs att den högsta dagpenningen på 910 kronor sänks till 760 kronor per dag efter de 100 första ersättningsdagarna. Effekten av en sådan nedtrappning berör alltså bara sökande med ersättningsgrundande inkomster över ersättningstaket, vilket både är en fördel och en nackdel.

Många som är fackligt anslutna, i synnerhet de som är anslutna till TCO- eller Saco-förbund, har inkomstförsäkringar som ger dem ersättningar utöver den lagstadgade arbetslöshetsförsäkringen. Arbetslöshetsersättningen och försäkringsersättningen får sammantaget inte överstiga den lagstadgade procentuella ersättningsnivån. Om så sker reduceras arbetslöshetsersättningen. Om den högsta ersättningsgrundande inkomsten sänks utan en motsvarande sänkning av ersättningsnivån, kan den som har en inkomstförsäkring därför kompenseras från en privat inkomstförsäkring på ett sådant sätt att den totala ersättningen inte påverkas alls. Detta innebär att den faktiska totala nedtrappningen av ersättningen vid arbetslöshet har begränsade effekter för ersättningstagare med inkomster över taket i arbetslöshetsförsäkringen.

Om nedtrappningen i stället utgår från ersättningsnivån träffar varje nedtrappning av nivån samtliga ersättningstagare, dvs. även ersättningstagare med låga tidigare inkomster från förvärvsarbete. Eftersom arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring som bara omfattar sökande som har en förankring på arbetsmarknaden kan detta emellertid vara ändamålsenligt.

Utredningen anser att regeringen bör meddela föreskrifter om en högsta ersättningsgrundande inkomst. Enligt utredningens bedöm-

ning bör den högsta ersättningsgrundande inkomsten motsvara 25 000 kronor. Det finns flera fördelar med en ordning där den högsta ersättningsgrundande inkomsten ligger till grund för storleken på arbetslöshetsersättningen. Ett högsta tak för den ersättningsgrundande inkomsten bidrar till att en nedtrappning av ersättningen kommer att omfatta alla, även sökande som haft relativt höga inkomster.

Nedtrappningen behöver kombineras med en tillförlitlig kontroll och effektiva sanktioner

Ett alternativ till nedtrappning är att stärka kontrollen av att den sökande är aktivt arbetssökande. Om kontrollen är tillräckligt tillförlitlig behövs det inga ekonomiska incitament för att se till att den sökande aktivt gör vad som krävs för att komma ur arbetslösheten. Det inkomstbortfall som den sökande redan har till följd av arbetslösheten är ur detta perspektiv fullt tillräckligt. Detta synsätt stöds av forskning på området (se kapitel 4) som visar att effektiva sanktionssystem med konstanta (och höga) ersättningsnivåer skapar incitament för sökande att vara aktivt arbetssökande. En utmaning med detta synsätt är att den sökande har ett informationsövertag över försäkringsgivaren och vet bättre än någon annan vilka möjligheter han eller hon har att få ett arbete. I verkligheten utgår kontrollen generellt sett från det som Arbetsförmedlingen och den sökande kommit överens om i individuella handlingsplaner och avser enbart faktorer som Arbetsförmedlingen kan observera. Mot denna bakgrund menar utredningen att ett kontroll- och sanktionssystem inte kan ersätta de ekonomiska incitament som en nedtrappning av ersättningen ger upphov till. Utredningen anser därför att en god och tillförlitlig kontroll bör kombineras med ekonomiska incitament, i form av nedtrappning, för att arbetslöshetsförsäkringen ska kunna bidra till att tiden i arbetslöshet blir så kort som möjligt.

Alternativa nedtrappningsprofiler

Med nedtrappningsprofil avses hur ofta och hur mycket ersättningen sänks med tiden i arbetslöshet. Nedtrappningsprofilen kan utformas på olika sätt. I en majoritet av alla länder inom EU och EES-området sker nedtrappningen successivt, men det finns undantag. I den

isländska arbetslöshetsförsäkringen2 lämnas t.ex. ersättning på en grundnivå under de första två veckorna, för att därefter ersättas av en inkomstrelaterad ersättning för dem som uppfyller villkoren för det.

Av utredningens direktiv framgår att ersättningen ska trappas ned med tiden i arbetslöshet. Utredningen analyserat två alternativa nedtrappningsprofiler. Den ena innebär att ersättningen trappas ned snabbt och mycket i inledningen av ersättningsperioden, vilket följs av en mindre efterföljande nedtrappning. Den andra utgörs av en successiv eller jämn nedtrappning av ersättningen under tiden i arbetslöshet. I båda fallen måste nedtrappningsprofilen konstrueras utifrån faktorer som ersättningens storlek, ersättningstidens längd samt vad som sker efter det att tiden med ersättning har förbrukats.

Brant nedtrappning

Den första nedtrappningsprofilen som utredningen har analyserat innebär att ersättningen sänks påtagligt tidigt under ersättningsperioden. En sådan brant nedtrappning innebär att ersättningen sänks med 10–15 procentenheter tidigt i ersättningsperioden, normalt sett redan efter 100 ersättningsdagar. Till argumenten för en sådan nedtrappningsprofil hör att forskningen visat att utflödet från arbetslöshet till sysselsättning är störst i inledning av arbetslösheten och att en tidig nedtrappning leder till kortare arbetslöshetstider. Detta kan förklaras av att sannolikheten att få ett arbete är högre tidigare än senare under arbetslösheten vilket gör att ekonomiska incitament i form av minskad ersättning förväntas ha större effekt tidigt under ersättningsperioden.

En fördel med att ersättningen sänks kraftigt tidigt under ersättningsperioden kan också vara att det kan skilja ut dem där reservationslönen är det primära hindret från att ställa om till ett nytt arbete från dem som kan behöva andra insatser och längre tid för att göra detta.

Nackdelen med en brant initial nedtrappning är att man tidigt förbrukar möjligheten att genom att reglera ersättningens nivå ger sökande incitament att söka och acceptera arbete, eftersom det då finns begränsade möjligheter att fortsätta nedtrappningen längre in i ersätt-

2 www.vinnumalastofnun.is/en/unemployment-benefits/unemployment-benefit-amounts. Hämtad 19.12.02.

ningsperioden utan att ersättningen blir så låg att arbetslöshetsförsäkringens legitimitet urholkas.

Det finns starka skäl för en brant nedtrappning om ersättningen inledningsvis är generös. Då skulle det finnas ett högt initialt värde av arbetslöshetsersättningen som därefter snabbt minskar på ett betydande sätt. Om ersättningen från början är låg innebär en nedtrappning inte samma förlust för individen. Den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen kan ur det perspektivet anses vara mindre väl lämpad för en brant nedtrappningsprofil. Orsaken är att ersättningens tak är lågt i förhållande till existerande lönenivåer och den procentuella ersättningsnivå som arbetslöshetsförsäkringen utgår från. Utredningen ser, givet direktivets skrivningar om budgetneutralitet, ingen möjlighet att föreslå ett högre ersättningstak.

Jämn nedtrappning

Den andra nedtrappningsprofilen som utredningen har analyserat kännetecknas av en successiv eller jämn nedtrappning av arbetslöshetsersättningen. Ett exempel är en nedtrappning med 5 procentenheter var 100:e ersättningsdag. En fördel med en sådan nedtrappningsprofil är att det finns förutsättningar för flera avstämningspunkter där den sökande kan förväntas se över t.ex. sin reservationslön. I detta fall kan sökintensiteten förväntas öka varje gång den arbetssökande närmar sig ett nytt trappsteg som innebär en minskad ersättning.

Nackdelen med denna lösning är att en sådan nedtrappningsprofil är otydlig, såtillvida att ersättningen aldrig sänks så mycket vid en tidpunkt att den sökande kan förväntas förändra sitt agerande. Även ersättningsperiodens längd påverkar effekten av små, successiva sänkningar. Utredningen har i uppdrag att se över om lägre krav för att kvalificera sig för arbetslöshetsersättning ska kunna kombineras med kortare perioder med ersättning. Om ersättningsperioden är mycket kort kan en jämn nedtrappning få marginella effekter på de arbetssökandes ersättning och agerande.

Det går inte heller att bortse från vad som sker efter det att ersättningsdagarna har förbrukats och vilken ersättning som då lämnas. Dagens regelverk beskrivs i figur 11.1. Här kan nedtrappningen av ersättning för vissa sökande sägas fortsätta efter att dagarna med arbetslöshetsersättning förbrukats, eftersom den som varit berät-

tigad till arbetslöshetsersättning får ett aktivitetsstöd motsvarande arbetslöshetsersättning, men med en dagpenning motsvarande 65 procent av dagsförtjänsten.

Nedtrappningsprofilen bör därför utformas med hänsyn till ersättningsperiodens längd och vad som sker därefter. Om en sökande beviljas arbetslöshetsersättning i 100 dagar och nedtrappningen sker var 100:e dag berörs den sökande inte av någon nedtrappning. Däremot upplever den sökande ett kraftigt fall av ersättningen till noll procent/kronor vid ersättningsperiodens slut. Om den sökande däremot kan anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin eller motsvarande efter det att ersättningsdagarna har förbrukats, finns det förutsättningar för en nedtrappning genom att arbetslöshetsersättningen då fasas ut. Med det menas här att det upparbetade försäkringsskydd som den sökande har haft under tiden i omställning med arbetslöshetsersättning fasas ut när den sökande går in i den aktiva arbetsmarknadspolitiken inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantin.

Slutsats

Ersättningen i den nya arbetslöshetsförsäkring som utredningen föreslår bör trappas ned med tiden i arbetslöshet. Som framgår ovan kan ett system med nedtrappning av ersättningen utformas på olika sätt och med olika nedtrappningsprofil. Utredningen anser att nedtrappningen bör gälla alla och vara enhetlig. Den bör konstrueras med utgångspunkt från en högsta ersättningsgrundande inkomst och en nedtrappning av den procentuella ersättningsnivån.

Det finns argument för en brantare initial nedtrappning, men en sådan nedtrappning är sannolikt mer effektiv i en arbetslöshetsförsäkring som redan från början är mer generöst utformad än den som utredningen har utrymme att föreslå. I dagens arbetslöshetsförsäkring trappas ersättningen ned både genom att den procentuella ersättningsnivån sänks och genom att den högsta dagpenning som får lämnas sänks från 910 till 760 kronor per dag efter 100 ersättningsdagar. Denna sänkning motsvarar 15 procentenheter. Utredningen förordar i stället en nedtrappning med 10 procentenheter redan efter 100 ersättningsdagar och därefter 5 procentenheter var 100:e ersättningsdag.

Dagens nedtrappning av arbetslöshetsersättningens nivå motsvarar 10 procentenheter under en ersättningsperiod som motsvarar 300 ersättningsdagar. Utredningen menar att ersättningsnivån under motsvarande tidsperiod bör sänkas både mer och vid fler tillfällen. Det skulle i procentenheter betyda att nedtrappningen under en ersättningsperiod om 300 dagar är något högre än den som riksdagen funnit vara lämplig i dag, samtidigt som den är något lägre för den som omfattas av förändringen i dagens dagpenningtak. Dessutom leder utredningens förslag till att nedtrappningen omfattar betydligt fler än i dag.

Som framgår av föregående avsnitt anser utredningen att ersättningens nivå ska påverkas positivt redan efter sex månader medlemskap i en arbetslöshetskassa. I tabellen nedan illustreras hur ett system med upptrappning av ersättningen p.g.a. medlemskap kan kombineras med en nedtrappning av ersättningen i takt med ersättningsperiodens längd.

Tabell 11.2 Förslag på nedtrappning och ersättningsnivåer

Nivå 0–100 dagar 101–200 dagar 201–300 dagar

Allmän

50

40

35

Halvt

65

55

50

Fullt

80

70

65

Anm: Tiden som medlem i en arbetslöshetskassa påverkar om den sökande har rätt till ett fullt (≥ 12 månader), halvt (6–12 månader) eller allmänt (≤ 6 månader) försäkringsskydd. Respektive kolumn anger ersättningsnivån (i procent av den tidigare inkomsten), beroende på antalet förbrukade ersättningsdagar, i respektive fall.

Utredningen anser att nedtrappningen ska vara enhetlig, dvs. lika många procentenheter för alla oavsett ersättningsnivå. Det innebär att nedtrappningen är symmetrisk till form men inte till proportion, eftersom en nedtrappning med 10 procentenheter är relativt sett mer för den som inleder sin ersättningsperiod med en nivå på 50 procent än 80 procent av sin tidigare inkomst. Detta ökar incitamenten att bli medlem i en arbetslöshetskassa.

Eftersom dagens nedtrappningskonstruktion bygger på en ersättningsperiod motsvarande 300 ersättningsdagar, har utredningen övervägt hur systemet bör konstrueras i förhållande till kortare ersättningsperioder. Detta påverkas även av tillgången till arbetsmarknadspolitiska

program efter det att en ersättningsperiod som understiger 300 dagar har förbrukats. Förslag och bedömningar om det finns i kapitel 23.

11.5.5. Skyddsregler om ett inkomstvillkor uppfylls på nytt under pågående ersättningsperiod

Förslag: För en sökande som under ersättningsperioden på nytt

uppfyller ett inkomstvillkor ska, om det är förmånligare, den tidigare fastställda ersättningsgrundande inkomsten få användas för den nya ersättningsperioden.

För en sökande som påbörjar en ny ersättningsperiod beräknad på en tidigare ersättningsgrundande inkomst ska arbetslöshetsersättningen bestämmas till 5 procentenheter lägre än de 100 senaste ersättningsdagarna. Därefter ska ersättningen trappas ned enligt huvudregeln.

Skälen för förslaget

Inledning

Det finns bestämmelser i dagens regelverk som skyddar en tidigare normalarbetstid och dagsförtjänst när den sökande kvalificerar sig för en ny ersättningsperiod. Sådana skyddsregler finns både inom grund- och inkomstbortfallsförsäkring. Skyddsreglerna gäller hela ersättningsperioden. Eftersom den nuvarande ersättningsperioden som huvudregel är 300 ersättningsdagar får skyddsreglerna stort genomslag. Det är ett av skälen till att det finns begränsningar i dagens försäkring angående hur ofta de kan användas.

Den sökande som är berättigad till inkomstrelaterad arbetslöshetsersä