SOU 2020:3

Hållbar slamhantering

Till statsrådet Isabella Lövin

Regeringen beslutade den 12 juli 2018 (dir 2018:67) att tillkalla en särskild utredare för att föreslå hur ett krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam och ett förbud mot att sprida avloppsslam bör utformas. Utredaren skulle även redovisa den tekniska utveckling som skett vad gäller behandlingen av avloppsslam och utreda om det finns ett behov av etablerings- eller investeringsstöd för de tekniska lösningar som krävs för att återvinna fosfor ur avloppsslam. I uppdraget låg vidare att föreslå hur ett fortsatt uppströmsarbete för att minska utsläpp nära källan kan säkerställas sedan ett förbud mot spridning av avloppsslam har införts. Uppdraget skulle ursprungligen redovisas senast den 15 september 2019. Genom ett tillläggsdirektiv (dir. 2019:10) den 4 april 2019 förlängdes uppdraget så att slutredovisning skulle ske senast den 10 januari 2020.

Ekon. dr., generaldirektören Gunnar Holmgren förordnades den 12 juli 2018 som särskild utredare.

Som experter i utredningen förordnades den 8 oktober 2018 utredaren Bodil Forsberg Aronsson, Havs- och vattenmyndigheten, experten Jan Eksvärd, Lantbrukarnas Riksförbund, miljöexperten Anders Finnson, Svenskt Vatten, ämnesrådet Jerker Forssell, Miljödepartementet, enhetschefen Uwe Fortkamp, Naturvårdsverket, rådgivaren Emma Hjelm, Jordbruksverket, kanslirådet Annika Holmberg, Näringsdepartementet, avdelningschefen Therese Jacobson, Naturskyddsföreningen, förbundsjuristen Anna Marcusson, Sveriges Kommuner och Regioner, utredaren Helena Parkman, Kemikalieinspektionen, kanslirådet Malin Rinnan, Miljödepartementet, enhetschefen Martin Svensson, Vinnova, rådgivaren Jenny Westin, Avfall Sverige och avdelningschefen Lisa Wigh, Återvinningsindustrierna. Jerker Forssell entledigades fr.o.m. 21 oktober 2019. Samma dag förordnades ämnesrådet Monica Törnlund, Miljödepartementet som expert i utredningen. Martin Svensson entledigades fr.o.m. 25 november 2019.

Systemekologen Mats H Johansson och verksjuristen Ida Lindblad Hammar förordnades som sekreterare den 1 oktober 2018. Som huvudsekreterare förordnades den 13 december 2018 fil. dr. Folke K Larsson.

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Hållbar slam-

hantering (SOU 2020:3). Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i januari 2020

Gunnar Holmgren

/Folke K Larsson Mats H Johansson Ida Lindblad Hammar

Sammanfattning

Bakgrund

Dagens systemlösningar för avloppshantering etablerades i mitten av förra seklet. Sverige var på flera sätt ett föregångsland och ligger även långt framme i den fortsatta utveckling som sker av reningsanläggningar. Reningen av avloppsvatten innebär med dagens teknik att omfattande mängder avloppsslam produceras. I slammet ansamlas en rad oönskade ämnen, men även värdefulla resurser, som växtnäring och kol. Rötningen av slammet ger även förutsättningar för en omfattande biogasproduktion. Reningsanläggningarna har medverkat till avsevärda miljövinster men står nu inför omfattande krav på reinvesteringar och fortsatt förnyelse. Morgondagens avloppsanläggningar behöver utformas för att även kunna motverka negativa klimateffekter, återvinna samhällets resurser och stödja en cirkulär ekonomi. Strategiskt viktiga resurser behöver återvinnas samtidigt som skadliga ämnen inte ska spridas så att de genererar miljö- eller hälsoproblem.

Utredningens direktiv pekar på viktiga aspekter i den mångåriga diskussion som förts kring avloppsslammet. I Europa sprids cirka hälften av allt avloppsslam inom jordbruket, ofta med betydande inslag av tungmetaller, organiska föroreningar och andra oönskade ämnen. I Sverige används bara en tredjedel av slammet för sådan spridning, slammets kvalitet är också betydligt bättre än på många andra håll i Europa. Totalt produceras här årligen drygt 200 000 ton slam (torrsubstans). Merparten av slammet används i Sverige som deponitäckning eller för tillverkning av anläggningsjord, vilket trots potentiella miljö- och hälsorisker inte reglerats närmare. Debatten om slamspridning har främst gällt jordbruket, där marknaden inte accepterar slam som gödning för mjölk- eller annan livsmedelsproduktion. Det nationella regelverket med gränsvärden för slam som ska spridas på åkermark har inte uppdaterats sedan 1990-talet. Va-branschen har

därför själva utvecklat hårdare riktlinjer för slamspridning inom jordbruket genom certifieringssystemet Revaq.

Frågeställningarna har återkommande belysts i en rad utredningar under senare decennier, även om uppdragen då varit bredare och mer förutsättningslösa. Tidigare förslag från Naturvårdsverket, senast 2013, om ett mer samlat perspektiv och skärpta kvalitetskrav för spridning av slam och andra avloppsfraktioner har dock inte genomförts. Detta får inte minst ses mot bakgrund av frågornas komplexitet och de målkonflikter som haft betydelse för ett genomförande.

Uppdraget

Utredningen ska enligt direktiven

  • utforma förslag på ett förbud mot spridning av avloppsslam, med eventuella undantag, för att undvika att kretsloppet tillförs farliga ämnen, läkemedelsrester och mikroplaster och styra mot en giftfri miljö,
  • utforma förslag till krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam, eftersom fosfor är ett viktigt växtnäringsämne och en ändlig resurs som bör cirkuleras och ersätta brytning av ny råvara,
  • ge en överblick, även internationellt, då det gäller de tekniska och andra förutsättningar som olika systemlösningar kan innebära för framtida hantering av avloppsslam med fosforutvinning,
  • undersöka om det krävs etablerings- eller investeringsstöd för införandet av sådana tekniska lösningar, samt
  • finna vägar att upprätthålla det förebyggande arbetet då det införs ett förbud mot slamspridning, där möjligheter att förbättra slammets kvalitet inte längre utgör drivkraft i det lokala uppströmsarbetet.

Utredningens överväganden och förslag i punktform

Utredningen har redovisat dagens tekniska möjligheter för slamhantering med fosforåtervinning samt utifrån olika scenarier om en utfasning av framtida slamspridning utformat två alternativ till

reglering. Därtill läggs förslag för att möta framtida behov av kompetensstöd, uppströmsarbete och kvalitetsutveckling. De huvudsakliga förslagen innebär i punktform

  • förbud mot spridning av avloppsslam på eller i mark genom

(1) totalt spridningsförbud med mycket begränsade undantag, eller (2) spridningsförbud med utgångspunkt i att eventuella risker kan hanteras och åtgärdas – undantag medges enligt detta alternativ för hygieniserat och kvalitetssäkrat slam på produktiv jordbruksmark,

  • återvinningskrav på minst 60 procent av den fosfor som finns i avloppsslammet för allmänna avloppsreningsanläggningar överstigande 20 000 pe,
  • uppdrag till Naturvårdsverket att koordinera det nationella uppströmsarbetet och säkra en central kompetens- och stödfunktion för avloppsfrågor och resurser i kretslopp. Naturvårdsverket föreslås vidare ansvara för regelbundet återkommande kontrollstationer i samverkan med andra myndigheter för att säkra kvaliteten på det avloppsslam som övergångsvis eller mer långsiktigt får spridas, samt
  • uppdrag till Naturvårdsverket att efter samråd med andra berörda myndigheter föreslå kompletterande reglering för andra organiska gödselmedel. Förbud mot slamspridning bedöms annars leda till att avloppsfraktioner i olika former, som biokol, kan spridas som ersättning för slam utan större begränsningar eller kvalitetskrav.

Utredningen konstaterar att arbetet enligt direktiven varit väl avgränsat, men även väckt en rad frågor om anknytande behov och utvecklingslinjer. En rad bedömningar görs, främst att

  • ett spridningsförbud för avloppsslam inte kan motiveras enbart genom de riskbedömningar som är tillgängliga, utan även behöver motiveras på andra sätt. Det kännetecknar också de spridningsbegränsningar som genomförts i några andra europeiska länder,
  • återvinning med nya tekniska metoder förutsätter marknadens acceptans för återföring av fosfor till kretsloppet. Ett spridningsförbud med teknisk återvinning av fosfor innebär i första hand ökade ekonomiska åtaganden för landets va-huvudmän, hushåll och ett stort antal verksamhetsutövare inom jordbruket,
  • ingen av de tekniska processer utredningen inventerat uppfyller alla de krav som kan ställas. Fosfor kan återvinnas ur slam, men andra makronäringsämnen förloras med flertalet tillgängliga tekniker. Hög återvinning av fosfor kräver slamspridning alternativt pyrolys/förbränning av slam eller att flera flöden i reningsanläggningen hanteras. Genomförda LCA-analyser ger inte entydiga besked inför valet av teknisk process. Pyrolys är den enda metod som vid sidan av slamspridning kan återföra kol till åkermark. Metoden innebär dock inte att fosforprodukten blir fullt giftfri, samt
  • att avloppsrening i framtida moderna anläggningar för resursutnyttjande i kretslopp därför kräver ett bredare synsätt på återvinning och återföring i anläggningarna, som även omfattar andra växtnäringsämnen och kol. Målangivelser för växtnäringsämnen skulle t.ex. kunna anges som etappmål inom miljömålssystemets ram.

Avloppsslammet i sitt större sammanhang

Det finns drygt 400 större reningsanläggningar i landet, varav ett drygt 50-tal har tillstånd att ta emot avloppsvatten med föroreningsmängder motsvarande minst 50 000 personekvivalenter, pe. Utformningen av dagens reningsanläggningar är fortfarande ett arv av ett äldre teknologiskt tänkande, där miljö- och kretsloppsprinciper ännu inte fått genomslag. Det som reningsverken producerar i form av renat avloppsvatten och avloppsslam är därmed inte heller självklara som enda slutfraktioner från en framtida avloppsrening. Målsättningen har i dag vidgats, där det ses som önskvärt att ytterligare reducera miljö-, hälso- och klimatproblem men även tillvarata samhällets resurser genom en mer cirkulär ekonomi. Resursuttag i form av t.ex. biogas, avloppsfraktioner som liknar mineralgödsel och källsorterade fraktioner med högt växtnäringsinnehåll är sannolikt bara början på en ut-

veckling där teknisk innovation och systemtänkande kan ge stora förändringar.

Avloppsslammet utgör endast en av flera möjliga fraktioner som kan lämna reningsanläggningarna. Återvinning av fosfor och andra näringsämnen bedöms kunna ske under flera olika processteg i en framtida avloppsrening. Valet av framtida teknik bör därför beakta de samlade förutsättningar som ges inom anläggningarna.

Utredningen har vid sidan av de uppgifter som anges i direktiven fördjupat ytterligare och avgörande perspektiv. En viktig utgångspunkt för införandet av ett spridningsförbud gäller utveckling av en motivbild för regleringen. Det är viktigt inte minst för att kunna bedöma alternativa handlingsvägar, övergångslösningar och förenlighet med EU-rätten. Utredningen har därför sökt förtydliga den bakomliggande riskanalys som i enlighet med intentionerna bakom direktiven kan motivera ett förbud mot spridning av avloppsslam. Krav på återvinning av fosfor och eventuella andra växtnäringsämnen behöver också relateras till möjligheter att faktiskt kunna återföra näringsämnen till kretsloppet. Det senare ligger utanför utredningens angivna uppgifter, men är avgörande för utformning av ett nytt regelverk och för att kunna bedöma den samhällsnytta som förslagen kan leda till. Frågeställningen behöver också utvecklas för att ge legitimitet åt förslagen med de kostnader och andra konsekvenser de kan leda till för berörda företag och andra aktörer.

En bakomliggande problematik är de framtida svårigheter att avyttra avloppsslam som kan utvecklas helt oberoende av tillkommande reglering. Det har hittills varit förhållandevis enkelt för reningsanläggningar att till överblickbara kostnader avyttra sitt slam genom spridning på åkermark, för deponitäckning, genom jordtillverkning eller andra ändamål. Flera av dessa spridningsvägar påverkas dock av marknader och andra förändringar, vilket innebär att va-huvudmännens och samhällets kvittblivningsintresse för avloppsslam i framtiden bedöms bli än mer uttalat. Det kan leda till att påtagliga förändringar sker i form av minskad slamspridning även i avsaknad av ny reglering.

Förslag om förbud mot spridning av slam

Utifrån olika scenarier för en utfasning av framtida slamspridning, har utredningen utformat två alternativ till framtida reglering. Båda alternativen riktar sig till producenter av slam, oavsett anläggningsstorlek och huvudmannaskap, samt till användare av slam. Alternativen ska möta direktivens krav på förbud mot slamspridning (med eventuella undantag), vara förenliga med EU-rätten, vila på försiktighetsprincipen och samtidigt innebära krav på fosforåtervinning. Regelverket för slamspridning i jordbruket utgör ett område inom EU som är harmoniserat till en miniminivå. EU-rätten sätter även i övrigt ramarna för en utvecklad reglering. Den grundläggande principen om fri rörlighet av varor på den inre marknaden måste följas. Om Sverige vill införa ett nationellt förbud mot spridning av avloppsslam måste det påvisas att åtgärden är nödvändig och att användningen av avloppsslam, efter en riskbedömning, utgör ett hot mot människors hälsa eller miljön samt att bestämmelserna är förenliga med proportionalitetsprincipen. Åtgärder kan enligt försiktighetsprincipen vidtas även innan negativa effekter av slamspridning uppstår, men blir endast relevanta vid en potentiell risk. Kommissionen framhåller att principen inte i något fall rättfärdigar godtyckligt fattade beslut. Tillämpningen av försiktighetsprincipen kan dock skilja sig åt beroende på bedömningen av hur risker kan hanteras proportionerligt. Åberopandet av försiktighetsprincipen ger inte rätt att avvika från allmänna principer för riskhantering, som bland annat omfattar proportionalitetsprincipen.

Utredningens förbudsalternativ (1) avser ett totalt slamstopp med mycket få undantag, vilket ligger tydligast i linje med direktiven. Det har emellertid bedömts som mindre realistiskt, givet kraven på evidens avseende hälso- och miljöeffekter samt förenlighet med EU-regelverket.1 Detta alternativ bedöms vidare stimulera utvecklingen av storskaliga tekniska lösningar, främst förbränning av avloppsslam med efterföljande fosforutvinning för större anläggningar. Valet av förbränning kan minska incitamenten för biogasproduktion.

Ytterligare ett förbudsalternativ (2) har utformats. Hänsyn tas där även till andra förhållanden, t.ex. möjligheter att tillämpa kretslopps-

1 De senaste åren har EU-domstolen vid flera tillfällen gjort bedömningen att folkhälso- och miljöskäl inte alltid är tillräckliga för att hindra den fria rörligheten för varor. I flera domar har domstolen funnit att de nationella åtgärderna inte stod i proportion till bakomliggande syften eller att det saknats bevis för att påstådda risker förelåg.

principen för såväl fosfor som en rad andra växtnäringsämnen och det innehåll av kol som finns i slammet. Eventuella hälso- och miljörisker hanteras i enlighet med försiktighetsprincipen genom återkommande kontrollstationer med breddade och skärpta krav på kvalitet och hygienisering vid spridning av slam på produktiv jordbruksmark. För såväl alternativ (1) som (2) medges spridning vid dispens för eget omhändertagande och vid synnerliga skäl.

Kontrollstationerna genomförs i femårsintervall under genomförandefasen på 12–15 år för ett nytt regelverk. Väljs förbudsalternativ (2) genomförs de även fortlöpande. Naturvårdsverket ges ansvar att genomföra dessa kontrollstationer i samarbete med övriga berörda myndigheter. Arbetet omfattar främst uppdaterade riskbedömningar för spridning av slam samt erforderliga justeringar av gränsvärden och hanteringsregler i föreskrifter från Naturvårdsverket. De skärpta kraven kan på sikt komma att medverka till en successiv utfasning av möjligheterna att sprida slam inom jordbruket. Det kan sammantaget innebära en utveckling som nära överensstämmer med konsekvenserna av förbudsalternativ (1). Regleringen i myndighetsföreskrifter ställer krav på ändring av miljöbalken beträffande bemyndiganden och sanktionsbestämmelser.

Förutom avloppsslam omfattar utredningens förslag definitionsmässigt vissa anknytande avloppsfraktioner vars innehållsliga sammansättning gör det svårt att regleringsmässigt särskilja dem. Det gäller andra avloppsfraktioner som uppstår vid rening av avloppsvatten samt uppsamlat klosettvatten, urin och fekalier.

Både alternativ (1) och (2) innebär förbud mot spridning av avloppsslam utanför produktiv jordbruksmark, dvs. för motsvarande två tredjedelar av dagens slamspridning. Spridning på andra typer av marker än produktiv jordbruksmark innebär inte tillräcklig återföring av fosfor i kretslopp och ger inte heller sådana kontrollerade förutsättningar i övrigt att spridning bör medges.

Brist på heltäckande regelverk – spridningsförbud för slam kan kringgås

Förbud mot spridning av avloppsslam kan ses som ett sätt att avföra vissa potentiellt skadliga ämnen från kretsloppet. Det gäller såväl tungmetaller, som organiska föreningar, läkemedelsrester och mikro-

plaster som varit aktuella i debatten kring slamspridning. Förbudet kan dock inte i sig förhindra att behandlat slam, andra avfallsfraktioner och biogödsel med liknande innehåll men under andra beteckningar sprids, t.ex. inom jordbruket. Det gäller även nyttjandet av renat avloppsvatten för bevattningsändamål. För detta krävs att kompletterande regelverk utformas, vilket inte omfattats av utredningens direktiv. Ett bredare synsätt är avgörande för att kunna åstadkomma en täckande och konsekvent reglering av de risker som kan förekomma och då behöver hanteras. Utredningen föreslår därför att Naturvårdsverket ges i uppdrag att efter samråd med berörda myndigheter föreslå erforderlig utveckling av regelverk för användning av andra organiska gödselmedel.

Förslag om krav på fosforåtervinning

Utredningen ska enligt direktiven utforma förslag till krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam. Utredningen föreslår ett sådant krav på återvinning av fosfor som omfattar allmänna avloppsreningsanläggningar med en tillståndsgiven anslutning av avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar mer än 20 000 pe. Kravet riktas mot huvudmän för anläggningar och avser minst 60 procent av den fosfor som finns i avloppsslammet. Fosforn ska återvinnas i en form som gör återföring till produktiv jordbruksmark möjlig. Ikraftträdandet sker successivt, där större anläggningar (mer än 50 000 pe) ska tillämpa de nya reglerna senast efter 12 år. För mindre anläggningar träder kravet i kraft 15 år efter införandet av nytt regelverk. Kravet på återvinning svarar mot närmare 50 procent, eller cirka 2 700 ton, av den totala fosformängd som årligen avsätts i landets produktion av avloppsslam vid kommunala reningsanläggningar. Kravnivån skapar viss flexibilitet för huvudmännen, för att inte leda till en alltför stark teknikstyrning. Högre återvinningskrav leder med dagens teknikalternativ sannolikt till starkt centraliserad monoförbränning av slammet med följande kemisk fosforåtervinning ur askan.

Utredningen bedömer att ett bredare synsätt på återvinning och återföring av näringsämnen i kretslopp behövs och att målangivelser för växtnäringsämnen i allmänna avloppsströmmar kunde införas i miljömålssystemet. Sådana delmål har tidigare inrymts i miljömålssystemet.

Spridningsförbud och återvinningskrav – osäker nytta med stora kostnader för hushåll och företag

Va-kollektivens och de enskilda hushållens samlade kostnader för hantering av avloppsslam och fosforåtervinning kommer enligt utredningens bedömningar vida att överstiga de nyttor som återvunnen fosfor representerar för dem och samhället. Marknadsvärdet för ett kilo fosfor, inemot 20 kronor per kilo, ska ställas mot de väsentligt högre kostnader som faktisk återvinning representerar. Det samlade värdet på marknaden för fosfor återvunnen enligt utredningens förslag motsvarar årligen närmare 55 miljoner kronor. Fördyringarna för va-kollektiven för en teknikkedja med monoförbränning och återvinning av fosfor ur aska bedöms årligen motsvara minst 100–150 miljoner kronor, enligt branschens egna bedömningar väsentligt mer. De uppskattade kostnaderna är osäkra, bygger i dagsläget på enstaka leverantörsuppgifter och kan i en reell framtid med osäkra alternativa möjligheter komma att bli betydligt högre. Branschorganet Svenskt Vatten gör vidare bedömningen att en utveckling mot sannolika oligopolliknande förhållanden för monoförbränning, fosforåtervinning och pyrolys också skulle driva på kostnadsutvecklingen. Den med nödvändighet långa genomförandeperioden (12–15 år) innan kraven på spridningsförbud och fosforåtervinning träder i kraft gör det svårt för va-huvudmännen att med dagens kunskapsläge göra en solid planering. Det är vidare viktigt att notera de stora skillnader som kan finnas i kostnadsnivåer till följd av geografiska och andra förutsättningar för slamhantering vid specifika reningsanläggningar.

Ytterligare teknikalternativ kan bli möjliga, men är ännu inte utvecklingsmässigt uppenbara och saknar de garantier om funktionalitet och giftfrihet som krävts, det gäller t.ex. spridning av pyrolyserat slam. De möjliga nyttor som uppstår förutsätter vidare att återföring av fosforn sker till kretsloppet, vilket ytterst är en fråga som verksamhetsutövare inom jordbruket och marknaden förfogar över. I dagsläget är det endast slamspridning på åkermark som på ett tydligt sätt återför såväl fosfor som andra näringsämnen och kol till kretsloppet. De miljöanalyser utredningen låtit göra för olika hanteringsalternativ visar visserligen att förbränning och annan termisk behandling av avloppsslammet kan innebära miljö- och klimatmässiga fördelar. Samtidigt har analyserna ökat förståelsen för hur han-

tering och spridning av slam kan genomföras med ökad säkerhet och minskad sådan belastning.

De årliga kapitalkostnaderna för landets va-system är redan höga – cirka 9 miljarder kronor 2018 – ökningar förutses vidare till följd av ytterligare miljökrav, reinvesteringar och investeringsbehov för morgondagens anläggningsstruktur. Ska va-branschen på egen hand organisera och etablera erforderlig infrastruktur för monoförbränning bedöms det motsvara investeringskostnader i motsvarande storleksordning. Denna situation gäller i ett läge där avloppsslammets värde som fosforkälla kan komma att urholkas genom möjligheter att nyttja andra fosforresurser. Tillgången kan öka påtagligt i Sverige om en framtida återvinning av fosfor ur gruvavfall blir kommersiellt bärkraftig och får fullt genomslag. Årsproduktionen av fosfor bedöms då kunna överstiga ett nationellt behov och motsvara 10–20 gånger den mängd som återvinningen ur avloppsslam möjliggör i Sverige.

Förslag på kompetensstöd och breddat perspektiv

Oavsett val av förbudsalternativ för spridning och krav på återvinning, bedöms vissa ytterligare åtgärder vara av betydande värde. Utredningen föreslår kompletterande insatser genom uppdrag till Naturvårdsverket att koordinera det nationella uppströmsarbetet och säkra en central kompetens- och stödfunktion för avloppsfrågor och resurser i kretslopp. Arbetet bör under en inledande period fokusera på avloppsslam. En rad övriga centrala myndigheter samt länsstyrelserna medverkar i arbetet. Finansiering möjliggörs genom nya intäkter från punktskatt på avfallsförbränning från april 2020.

Utredningen har även prövat förutsättningarna för att etablera riktade former av finansiellt stöd till va-huvudmän som tidigt planerar och genomför förändringar med ny teknik för slamhantering och fosforåtervinning. Utredningen kan dock konstatera att det redan i dag finns goda förutsättningar för stöd till utvecklingsprojekt och pilotanläggningar inom ramen för rådande FoU- och innovationssystem.

Skärpta kvalitetskrav på slam kan öka säkerheten

Försiktighetsprincipen är en utgångspunkt för att långsiktigt säkra hälsa och miljö från skadliga ämnen och effekter som kan komma att uppträda/upptäckas vid spridning av avloppsslam, men tillämpningen skiljer sig åt beroende på synen på hur risker kan hanteras proportionerligt. Riskerna behöver också vägas av mot andra samhällsmål. Utredningen konstaterar att dagens forskning kring spridning av avloppsslam ännu inte har påvisat negativa effekter på hälsa och miljö av slamspridning med de kvalitetskrav som tillämpas inom jordbruket. Hårt gödslade försöksytor har följts under flera decennier. För övriga typer av spridning på mark saknas i stor utsträckning empiriska underlag, liksom regelverk. Spridning inom jordbruket är kopplat till hanterings- och kvalitetsregler, vilket fortlöpande bör ses över. Ett sådant regelverk ska anpassas till den aktuella kunskap och riskbedömning som kan göras. Utredningens bedömning är att den riskanalys som i dag är tillgänglig inte i sig utgör grund för ett totalt spridningsförbud för avloppsslam, men väl för en moderniserad gränsvärdessättning och ett regelverk för hygienisering av slam. Ett eventuellt förbud kan därför behöva underbyggas på andra sätt. Det kännetecknar också de spridningsbegränsningar som genomförts i några andra europeiska länder, som Schweiz och Tyskland.

Gränsvärden, hygienisering och andra kvalitetskrav vid användning på jordbruksmark har i avsaknad av ett uppdaterat regelverk utvecklats inom ramen för det frivilliga Revaq-systemet. Ett nytt regelverk behöver dock utvecklas också mot bakgrund av den expertis som olika centrala myndigheter förfogar över. Naturvårdsverket föreslås som tidigare framgått ansvara för genomförandet av regelbundet återkommande kontrollstationer. Myndigheten lämnade redan 2013 förslag om utvecklade krav på kvalitet och hygienisering som avsåg användning av avloppsfraktioner, biogödsel och kompost på åkermark, skogsmark och annan mark. Flera aktörer pekar på att detta tillsammans med tillämpningen inom Revaq kan utgöra en lämplig grund att bygga vidare på.

Det ger förutsättningar att uppdatera och utveckla regelverket för att säkra kvaliteten på det avloppsslam som övergångsvis eller mer långsiktigt får spridas. I dag saknas specifika regler om spridning av slam på annan mark än jordbruksmark. Det är därför angeläget att övergångsregler snarast tas fram som reglerar spridning på all mark.

De samlade motiven är dels omsorg om hälsa och miljö, dels en strävan att stödja landets kommuner i det omställningsarbete som förestår. Vissa resurser kommer att krävas för förstärkning av de statliga insatserna.

Hur bör slammet hanteras i framtiden?

Utredningens direktiv bygger på att slamspridning ska förbjudas och att återvinning av fosfor ska kravställas på lämpligt sätt. Utredningen har därför lämnat sådana förslag. En framtida förändrad slamhantering rymmer dock en rad komponenter, som behöver vägas in i en övergripande bedömning. Det gäller förutom ekonomiska aspekter på olika metoder och förbudsalternativ, fördelningen av kostnader och nyttor på olika aktörer. Det berör även förutsättningar för omställning och värdet för samhället av en förändring. Nyttor kan påvisas med att återvunnen fosfor till ett visst marknadsvärde kan ersätta ny råvara i kretsloppet. Det är också önskvärt att detta sker med minskade miljö-, hälso- och klimatkostnader som följd. Sådana minskade kostnader är dock svåra att åskådliggöra. Den kanske starkaste drivkraften – en strävan mot giftfri odlingsmiljö – har varit tongivande i debatten om slamspridning. Evidensen för att ett totalförbud är nödvändigt saknas dock, forskningen har inte kunnat belägga att slamgödslade grödor ger hälsopåverkan eller påverkar ekosystemen i jordbruket på ett negativt sätt. Klara belägg finns däremot för att slamgödning tillför växtnäring och mullämnen som jordbruket efterfrågar. Den bakomliggande motivbilden för en reglering blir därmed viktig, särskilt som konsekvenserna av olika alternativ kan bli ingripande för flera aktörer, inte minst för hushållen och företagen.

Summary

Background

Present-day systemic solutions for wastewater management were adopted in the middle of the last century. Sweden was in several ways a pioneer, and is also one of the leaders in the continued development of wastewater treatment plants. The treatment of wastewater with present-day technology means that considerable amounts of sewage sludge are produced. A number of undesirable substances acumulate in the sludge, but also valuable resources, such as plant nutrients and carbon. The digestion of sludge also provides a basis for extensive biogas production. The treatment plants have helped bring about considerable environmental gains, but now face a need for substantial reinvestments and continued modernisation. The wastewater treatment plants of tomorrow also need to be designed to meet challenges such as adverse climate impacts, recycling of resources and to support a circular economy. Strategically important resources need to be recovered, while harmful substances must not be spread so that environmental hazards or health problems occur.

The terms of reference for the Inquiry point to important aspects in the debate that has been under way for many years on sewage sludge. In Europe, around half of all sewage sludge is spread on farmland, often with significant levels of heavy metals, organic pollutants and other undesirable substances. Only a third of the sludge is used for such spreading in Sweden, and the quality of the sludge is also significantly better than in many other parts of Europe. A total of just over 200,000 tonnes of sludge is produced here annually (dry matter). Most of the sludge in Sweden is used for landfill capping or production of topsoil, which despite potential risks to the environment and health has not been regulated more closely. The debate on sludge management has principally been concerned with agriculture,

where there is no market acceptance of sludge for use as fertiliser in milk or other food production. The Swedish national regulatory framework containing limit values for sludge to be spread on arable land has not been updated since the 1990s. The water and wastewater industry has therefore developed more stringent guidelines on sludge spreading in agriculture through the Revaq certification system.

The issues connected to sludge management have been repeatedly highlighted in a number of government commissions in recent decades, although the remits for these have been broader and looser. Previous proposals from the Swedish Environmental Protection Agency, most recently in 2013, for a more combined perspective and stricter quality requirements for the spreading of sludge and other wastewater fractions have not, however, been implemented. This should be viewed in particular in the light of the complexity of the issues involved and the conflicting aims which have had a significant bearing on implementation.

Remit

Under its terms of reference, the Inquiry is to

  • formulate proposals for a ban on the spreading of sewage sludge, with possible exceptions, in order to prevent hazardous substances, pharmaceutical residues and microplastics from entering the ecocycle and to steer towards a non-toxic environment,
  • formulate proposals for requirements on the extraction of phosphorus from sewage sludge, as phosphorus is an important plant nutrient and a finite resource that should be circulated and replace the mining of new raw material,
  • provide a national and international overview with regard to the technical and other implications that various systemic solutions may have for future management of sewage sludge with phosphorus extraction,
  • examine whether start-up or investment support is needed for the introduction of such technical solutions, and
  • find ways of maintaining preventive efforts when a ban on sludge spreading is introduced, where opportunities to improve the quality of sludge are no longer a driver in local upstream work.

The Inquiry’s considerations and proposals in bullet form

The Inquiry has reviewed technical methods of sewage sludge handling with recovery of phosphorus. Based on different scenarios concerning a phase-out of future sludge spreading, the Inquiry has formulated two options for regulation. In addition, proposals are made to meet future needs for knowledge support, upstream efforts and quality enhancement. The principal proposals mean, in bullet form

  • ban on spreading of sewage sludge on or in soil through (1) a complete ban on spreading with very limited exceptions, or (2) a ban on spreading on the basis that possible risks are to be managed and addressed – under this option exceptions are permitted for sanitised and quality-assured sludge to be spread on productive farmland,
  • requirements for the recovery of at least 60 percent of the phosphorus contained in the sewage sludge from public wastewater treatment plants in excess of 20,000 p.e.(population equivalents),
  • remit to the Swedish Environmental Protection Agency to coordinate national upstream efforts and ensure a central expertise and support function for wastewater issues and ecocycle resources. It is further proposed that the Swedish Environmental Protection Agency should be responsible for recurrent checkpoints in collaboration with other government agencies to ensure the quality of the sewage sludge that may be spread on a transitional or longer-term basis, and
  • remit to the Swedish Environmental Protection Agency following consultation with other government agencies concerned to propose regulation for other organic fertilisers. It is considered that a ban on sludge spreading would otherwise lead to the possibility of wastewater fractions in various forms, such as biochar, being spread as a substitute for sludge without major restrictions or quality requirements.

The Inquiry notes that its work under the terms of reference has been thoroughly defined, but also raised a number of issues on related needs and lines of development. A number of considerations are made, principally that

  • a ban on the spreading of sewage sludge cannot be justified solely through the risk assessments that are available, but also needs to be justified in other ways. This is also a characteristic of the restrictions on spreading that have been implemented in some other European countries,
  • recovery by new technical methods necessitates acceptance by the market for the return of phosphorus to the ecocycle. A ban on spreading with technical recovery of phosphorus primarily means increased financial commitments for those responsible for operating waste and wastewater services, households and a large number of farmers,
  • no technical method can meet all relevant demands. Recovery of phosphorus is possible from sewage sludge, but other plant nutients are lost with most methods applied. A high degree of recovery is provided in sludge spreading and pyrolysis/incineration. Alternatively, multiple forms of recovery in the wastewater streams are demanded. Life cycle analysis does not provide unambiguous answers in the choice between different methods. Pyrolysis is the only technical method beside sludge spreading that brings coal to arable land. However, the method does not result in a fully non-toxic product, and
  • that wastewater treatment in future more sustainable plants built for resource utilisation and ecocycling therefore necessitates a broader approach. Recovery in the treatment plants could also cover other nutrients and carbon. Targets for plant nutrients could, for example, be specified as milestone targets under the system of environmental objectives.

Sewage sludge in its wider context

There are just over 400 large wastewater treatment plants in Sweden, of which just over 50 have permits to receive wastewater with levels of pollutants corresponding to at least 50,000 population equivalents (p.e.). The design of present-day treatment plants continues to be a legacy of earlier technological engineering, in which sustainability and ecocycling principles had not yet made a breakthrough. Neither is it self-evident that the treated wastewater and sewage sludge that treatment plants produce today will be the only fractions resulting from future wastewater treatment. The objectives for wastewater treatment have been broadened, as it is regarded as desirable to further reduce problems affecting health, environment and the climate, but also to make use of society’s resources through a more circular economy. Resource extraction for example in the form of biogas, wastewater fractions similar to mineral fertilisers and source-separated fractions with a high plant nutrient content is probably merely the start of a trend in which technical innovation and systemic thinking can bring about great changes.

Sewage sludge is just one of several possible waste fractions leaving the treatment plants. It is considered that recovery of phosphorus and other nutrients could take place from several different processes in future wastewater treatment. The choice of future technology should therefore take account of the combined possibilities for recovery and reuse within the plants.

Alongside the tasks stated in its terms of reference, the Inquiry has considered further and decisive perspectives in greater depth. Introduction of a ban on sludge spreading is dependent on the development of a set of motives for regulation. This is particularly important in enabling an assessment to be made of alternative courses of action, transitional solutions and compatibility with EU law. The Inquiry has therefore sought to clarify the underlying risk analysis which, in accordance with the intentions behind the terms of reference, can justify a ban on spreading sewage sludge. Requirements for the recovery of phosphorus and any other plant nutrients also need to be related to ways of actually returning the nutrients to the ecocycle. The latter lies outside the specified tasks for the Inquiry, but is crucial to the drafting of a new regulatory framework and to assess the societal benefit the proposals can yield. The motives also need to be

developed in order to lend legitimacy to the proposals, with associated costs and other consequences for affected businesses and other stakeholders.

An underlying problem is the possible difficulties for sludge management that may develop independently of future regulation. To date it has been relatively easy for treatment plants to dispose of their sludge at foreseeable cost for spreading on arable land, landfill capping, topsoil production or other purposes. Several of these options are, however, affected by markets and other changes. The interest of the operators responsible for water and wastewater in ridding themselves of sewage sludge in the future is therefore expected to become even more pronounced. This may lead to substantial changes in the form of reduced sludge spreading, even in the absence of new regulation.

Proposals for a ban on sludge spreading

Based on different scenarios concerning a phase-out of future sludge spreading, the Inquiry has formulated two options for future regulation. Both options are aimed at producers of sludge, irrespective of size of the wastewater plant and status of the responsible operator, as well as at the end-users of sludge. The options are to fulfil the requirements set out in the terms of reference for a ban on sludge spreading (with possible exceptions), be compatible with EU law, respect the precautionary principle and at the same time set requirements for phosphorus recovery. The regulatory framework relating to the spreading of sludge in agriculture is an area that has been harmonised at a minimum level in the EU. EU law also sets the framework for enhanced regulation in other respects. The fundamental principle of the free movement of goods in the single market must be followed. If Sweden wishes to introduce a national ban on the spreading of sewage sludge, it must be demonstrated that the measure is necessary and that the use of sewage sludge, following a risk assessment, poses a threat to human health or the environment and that the provisions are compatible with the principle of proportionality. Under the precautionary principle, measures can also be taken before adverse effects of sludge spreading occur, but only become relevant if a potential risk arises. The European Commission empha-

sises that the principle does not in any event justify decisions taken arbitrarily. Application of the precautionary principle may, however, differ depending on the assessment of how risks can be managed proportionately. Citing the precautionary principle does not give entitlement to deviate from general principles of risk management, which include the principle of proportionality.

The Inquiry’s proposed ban option (1) relates to a complete end to sludge spreading with very few exceptions, which is most clearly in line with the terms of reference. This has, however, been deemed to be a less realistic alternative, given the requirements for evidence regarding effects on health and the environment and compatibility with the EU regulatory framework.1 It is deemed that this option would further steer towards the development of large-scale technical solutions, principally the incineration of sewage sludge with subsequent phosphorus extraction from the ashes. If incineration is the choice, incitaments for biogas production may bee reduced.

Another ban option (2) has been formulated. This also takes account of other factors, for example the possibility of applying the ecocycle principle to phosphorus, a number of other plant nutrients and the carbon content of the sludge. Possible risks to health and the environment are managed in accordance with the precautionary principle through recurrent checkpoints, with broadened and tightened requirements for quality and sanitisation when spreading sludge on productive farmland. In both options (1) and (2) spreading is permitted when exemptions are granted for own waste disposal and for exceptional reasons.

The checkpoints take place at five-yearly intervals during the implementation phase of 12–15 years for a new regulatory framework. If option (2) is chosen, they will also be carried out continuously. The Swedish Environmental Protection Agency is given responsibility for implementing these checkpoints in cooperation with other authorities concerned. This work principally comprises assessments of risks in spreading sludge and necessary adjustments of the limit values and rules on waste management in regulations from the Swedish Environmental Protection Agency. The tightened require-

1 In recent years, the Court of Justice of the European Union has on several occasions judged public health and environmental grounds not to be sufficient to obstruct free movement of goods. In several judgments, the Court has found that national measures were disproportionate to the underlying purposes, or that evidence that the purported risks existed was lacking.

ments may contribute in the longer term to possibilities for spreading sludge in agriculture gradually being phased out. Taken together, this may mean a development that aligns closely with the consequences of option (1). Regulation through government agency regulations necessitates amendment of the Environmental Code with regard to authorisations and provisions on sanctions.

As well as sewage sludge, the Inquiry’s proposals by definition cover some related wastewater fractions with a composition that makes it difficult to differentiate them for the purposes of regulation. This applies to other waste fractions that arise in the treatment of wastewater as well as collected lavatory water, urine and faeces.

Both options (1) and (2) involve bans on the spreading of sewage sludge outside productive farmland, i.e. for the equivalent of twothirds of present-day sludge spreading. Spreading on other types of land than productive farmland does not signify sufficient return of phosphorus to the ecocycle, nor does it provide such controlled conditions in other respects that spreading should be permitted.

Lack of a comprehensive regulatory framework – ban on spreading sludge can be circumvented

A ban on the spreading of sewage sludge can be regarded as a way of removing potentially harmful substances from the ecocycle. This applies to heavy metals, organic pollutants, pharmaceutical residues and microplastics, all of which have featured in the debate on sludge management. The ban cannot, however, in itself prevent treated sludge, other waste fractions and biofertilisers with similar contents but under different designations being spread, for example in agriculture. This also applies to the use of treated wastewater for irrigation purposes. A supplementary regulatory framework is required for this, which has not been included as a task in the Inquiry’s terms of reference. A broader approach is crucial to enable comprehensive and consistent regulation of the risks that may arise and, if they do arise, need to be managed. The Inquiry therefore proposes that the Swedish Environmental Protection Agency should be instructed, after consulting affected authorities, to propose the necessary development of a regulatory framework on the use of other organic fertilisers.

Proposals on requirements for phosphorus recovery

Under its terms of reference, the Inquiry is to formulate proposals for requirements to be met in the extraction of phosphorus from sewage sludge. The Inquiry proposes such a requirement for recovery of phosphorus that covers public wastewater treatment plants with licensed connection of wastewater that has a degree of pollution corresponding to more than 20,000 p.e. (population equivalent). The requirement is aimed at operators responsible for treatment plants and relates to at least 60 percent of the phosphorus contained in the sewage sludge. The phosphorus has to be recovered in a form that makes return to productive farmland possible. The requirement enters into force successively, with larger treatment plants (more than 50,000 pe) having to apply the new rules after 12 years at the latest. In the case of smaller treatment plants, the requirement comes into force 15 years after the introduction of a new regulatory framework. The requirement for recovery is equivalent to nearly 50 percent, or around 2,700 tonnes, of the total amount of Phosphorus annually set aside in Swedish production of sewage sludge at municipal wastewater treatment plants. The requirement level provides the responsible operators with some flexibility so that technology steering does not become excessive. More ambitious recycling requirements will, with present-day technology, probably lead to highly centralised mono-incineration of the sludge with subsequent recovery of phosphorus from the ash.

The Inquiry considers it necessary to take a broader approach to returning nutrients to the ecocycle, and deems that targets could be introduced into the system of environmental objectives for the recovery of plant nutrients from public wastewater streams. Such interim targets have previously been accommodated in the system of environmental objectives.

Spreading ban and requirements for recovery – uncertain benefit with high costs to households and businesses

The combined costs for the water and wastewater industry and individual households of managing sewage sludge and phosphorus recovery will according to the Inquiry’s assessments greatly exceed

the benefits that recovered phosphorus represent for them and society as a whole. The market value of one kilogram of phosphorus, nearly SEK 20 per kilogram, has to be set against the substantially higher costs represented by actual recovery. The combined value on the market for phosphorus recovered according to the Inquiry’s proposals is equivalent to an annual sum of nearly SEK 55 million. The rise in costs for the water and wastewater industry of a technological chain with mono-incineration and recovery of phosphorus from ash is estimated to be equivalent to at least SEK 100–150 million annually and, according to the industry’s own estimates, substantially more. The estimated costs are uncertain; at present they are based on individual data from suppliers and, in a real future with uncertain alternative options, may become significantly higher. The Swedish Water and Wastewater Association foresees a trend towards probable oligopoly-like conditions for mono-incineration, phosphorus recovery and pyrolysis would also drive a rise in costs. The necessarily long implementation period (12–15 years) before the requirements for a ban on spreading and for phosphorus recovery enter into force makes it difficult for the operators responsible for water and wastewater treatment to undertake firm planning based on present-day knowledge. It is furthermore important to note the major differences that may exist in cost levels as a result of geographical and other factors for sludge management at specific treatment plants.

New technology options may be available in the future, but are not yet evidently under development and lack the guarantees of functionality and non-toxicity that have been required, for example with regard to spreading pyrolysed sludge. The possible benefits that arise further necessitate phosphorus being returned to the ecocycle, which ultimately is a matter for operators in agriculture and the market to address. At present only sludge spreading on arable land clearly returns both phosphorus and other nutrients and carbon to the ecocycle. The environmental analyses that the Inquiry has commissioned for various management options do show that incineration and other thermal treatment of the sewage sludge may bring environmental and climate-related benefits. At the same time, the analyses have increased understanding of how sludge can be managed and spread with greater safety and less such impact.

The annual capital costs for Swedish water and wastewater treatment systems are already high, around SEK 9 billion in 2018, and further increases are anticipated as a result of further environmental requirements, reinvestments and investment needs for the treatment plant structure of tomorrow. If the water and wastewater industry is to organise and establish the necessary infrastructure for monoincineration on its own, the investment costs are estimated to be at an equivalent level. This applies to a situation in which the value of sewage sludge as a source of phosphorus may be undermined by possibilities for utilising other external phosphorus resources. Supplies may increase appreciably in Sweden if future recovery of phosphorus from mining waste becomes commercially feasible and achieves a full breakthrough. It is estimated that annual production of phosphorus could then surpass the national requirement level and be equivalent to 10–20 times the quantity made possible by the recycling of sewage sludge in Sweden.

Proposals for expert support and a broadened perspective

Irrespective of which option for a ban on spreading and requirements for recovery are chosen, some further measures are assessed as being of significant value. The Inquiry proposes supplementary initiatives through a remit to the Swedish Environmental Protection Agency to coordinate national upstream efforts and ensure a central expertise and support function for wastewater issues and ecocycle resources. This work should focus on sewage sludge during an initial period. A number of other central government agencies and the county administrative boards participate in this work. Funding is made possible by new revenue from the duty on waste incineration from April 2020.

The Inquiry has also examined the prospects for establishing targeted forms of financial support for operators responsible for water and wastewater services who, at an early stage, plan and implement changes with new technology for sludge management and phosphorus recovery. The Inquiry notes, however, that there is already a good basis for providing support to development projects and pilot plants under existing R&D and innovation systems.

Stricter quality requirements for sludge can improve safety

The precautionary principle is a basis for the long-term protection of health and the environment against harmful substances and effects that may arise or be discovered when spreading sewage sludge, but application differs depending on the view taken of how risks can be managed proportionately. The risks also need to be weighed against other societal objectives. The Inquiry notes that current research on the spreading of sewage sludge has not yet shown adverse effects on health and the environment caused by sludge spreading with the quality requirements applied for use in Swedish agriculture. Heavily sludge-fertilised experimental plots have been monitored for several decades. Empirical data is largely lacking for other types of spreading on land, as is a regulatory framework. Spreading in agriculture is linked to management and quality rules, which should be continuously revised. Such a regulatory framework should be adapted to the relevant knowledge and risk assessment that can be performed. The Inquiry’s assessment is that the risk analysis that is available today does not in itself provide the basis for a complete ban on spreading sewage sludge, but does form the basis for modernising how limit values are set and for a regulatory framework concerning sludge sanitisation. Any ban that is introduced may therefore need to be substantiated in other ways. This is also a characteristic of the restrictions on spreading that are being implemented in some other European countries, such as Switzerland and Germany.

In the absence of an updated regulatory framework, limit values, sanitisation and other quality requirements in use on agricultural land have been developed within the voluntary Revaq system. A new regulatory framework needs, however, to be reviewed in the light of the expertise available to various central government agencies. As stated previously, it is proposed that the Swedish Environmental Protection Agency should be responsible for implementation of the regularly recurring checkpoints. This agency submitted proposals in 2013 for enhanced quality limits and requirements for sanitisation which related to using wastewater fractions, biofertilisers and compost on arable land, forest land and other land. Several stakeholders point out that, together with application in Revaq, this can represent a

suitable foundation on which to carry on building. This provides a good basis to update and develop the regulatory framework and ensure quality in the sewage sludge that, on a transitional or more long-term basis, is allowed to be spread. At present there are no specific rules on spreading sludge on land other than farmland. It is therefore crucial to draw up transitional rules governing spreading on all land as soon as possible. The combined motives are concern for health and the environment and an endeavour to support the country’s municipalities in the forthcoming work on making the switch. Certain resources will be required to back up central government efforts.

How should the sludge be managed in the future?

The Inquiry’s terms of reference are based on the intention to prohibit sludge spreading and set requirements for the recovery of phosphorus in a suitable way. The Inquiry has therefore presented such proposals. However, future changes in sludge management contain a number of components that need to be weighed into an overall assessment. As well as financial aspects of different methods and options for a ban, this applies to sharing costs and benefits between the different parties involved. It also relates to the prospects for a shift and the value to society of a change. Benefits can be demonstrated by recovered phosphorus at a certain market value being able to replace new raw material in the ecocycle. It is also desirable that this should result in reduced environmental, health and climate-based costs. However, such reduced costs are difficult to demonstrate. What is perhaps the strongest driver – an endeavour to bring about a non-toxic crop-growing environment – has set the tone in the debate on sludge spreading. Evidence for a total ban being necessary is lacking, however, research having failed to prove that crops grown with sludge have health impacts or have an adverse impact on ecosystems in agriculture. On the other hand, there is clear evidence that sludge fertiliser application supplies plant nutrients and humus that agriculture demands. The underlying set of motives for regulation therefore becomes important, particularly as the consequences of different options can be far-reaching for several parties involved, not least for households and businesses.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken

dels att 9 kap. 5 § och 29 kap. 9 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 15 kap. 39 a §, av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 kap.

5 §

För att skydda människors hälsa eller miljön får regeringen, om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, också i andra fall än som avses i 4 § i fråga om miljöfarlig verksamhet meddela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Sådana föreskrifter får också meddelas för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Om det finns särskilda skäl, får regeringen bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter.

Om det behövs, får regeringen meddela föreskrifter om sådana försiktighetsmått som går utöver vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden.

En myndighet som regeringen bestämmer får dock meddela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått som går utöver vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden då det

gäller avloppsslam och andra avloppsfraktioner som uppstår vid rening av avloppsvatten samt uppsamlat klosettvatten, urin och fekalier.

15 kap.

39 a §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om återvinning av fosfor ur avloppsslam.

29 kap.

9 §

Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1. bryter mot bestämmelsen i artikel 6.3 i förordning (EG) nr 338/97 om skyldighet att i en ansökan lämna uppgift om tidigare beslut om avslag,

2. bryter mot en föreskrift om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått då det gäller avloppsslam och andra avloppfraktioner som uppstår vid rening av avloppsvatten samt uppsamlat klosettvatten, urin och fekalier som en myndighet, efter regeringens bemyndigande, har meddelat med stöd av 9 kap. 5 §,

2. bryter mot en föreskrift

eller ett beslut i ett enskilt fall om tomgångskörning eller gatumusik som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 9 kap. 12 §,

3. bryter mot en föreskrift om

skötsel av jordbruksmark som regeringen eller, efter regeringens

3. bryter mot en föreskrift

eller ett beslut i ett enskilt fall om tomgångskörning eller gatumusik som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 9 kap. 12 §,

4. bryter mot en föreskrift om

skötsel av jordbruksmark som regeringen eller, efter regeringens

bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 12 kap. 8 §,

4. bryter mot en föreskrift

om hantering av gödsel som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 12 kap. 10 §,

5. vid en sådan odling av ge-

netiskt modifierade organismer som omfattas av ett tillstånd enligt 13 kap. 12 § bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 13 kap. 11 §,

6. bryter mot en föreskrift

om märkning av genetiskt modifierade organismer som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 13 kap. 18 §,

7. bryter mot en bestämmelse

om spårbarhet eller märkning enligt artikel 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.6, 5.1 eller 5.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1830/2003 av den 22 september 2003 om spårbarhet och märkning av genetiskt modifierade organismer och spårbarhet av livsmedel och foderprodukter som är framställda av genetiskt modifierade organismer och om ändring av direktiv 2001/18/EG,

8. bryter mot en bestämmelse

om information, identifiering,

bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 12 kap. 8 §,

5. bryter mot en föreskrift

om hantering av gödsel som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 12 kap. 10 §,

6. vid en sådan odling av ge-

netiskt modifierade organismer som omfattas av ett tillstånd enligt 13 kap. 12 § bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 13 kap. 11 §,

7. bryter mot en föreskrift

om märkning av genetiskt modifierade organismer som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 13 kap. 18 §,

8. bryter mot en bestämmelse

om spårbarhet eller märkning enligt artikel 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.6, 5.1 eller 5.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1830/2003 av den 22 september 2003 om spårbarhet och märkning av genetiskt modifierade organismer och spårbarhet av livsmedel och foderprodukter som är framställda av genetiskt modifierade organismer och om ändring av direktiv 2001/18/EG,

9. bryter mot en bestämmelse

om information, identifiering,

dokumentation eller anmälan enligt artikel 6, 12 eller 13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1946/2003 av den 15 juli 2003 om gränsöverskridande förflyttning av genetiskt modifierade organismer,

9. på marknaden släpper ut en

kosmetisk produkt som inte uppfyller kraven om märkning enligt artikel 19.1 eller 19.2 i förordning (EG) nr 1223/2009, eller på marknaden tillhandahåller en kosmetisk produkt som inte uppfyller kraven om märkning enligt artikel 19.1 a, e eller g i samma förordning,

10. bryter mot skyldigheten

att lämna information enligt artikel 9 i förordning (EG) nr 648/2004,

11. bryter mot en bestäm-

melse om information eller dokumentation enligt artikel 32, 34 eller 36 i förordning (EG) nr 1907/2006,

12. i fråga om ett växtskydds-

medel som är godkänt i ett annat land i Europeiska unionen men som inte är godkänt i Sverige bryter mot artikel 52 i förordning (EG) nr 1107/2009 genom att föra in medlet till Sverige, släppa ut det på marknaden eller använda det utan att medlet omfattas av ett sådant parallellhandelstillstånd som krävs enligt artikeln,

dokumentation eller anmälan enligt artikel 6, 12 eller 13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1946/2003 av den 15 juli 2003 om gränsöverskridande förflyttning av genetiskt modifierade organismer,

10. på marknaden släpper ut

en kosmetisk produkt som inte uppfyller kraven om märkning enligt artikel 19.1 eller 19.2 i förordning (EG) nr 1223/2009, eller på marknaden tillhandahåller en kosmetisk produkt som inte uppfyller kraven om märkning enligt artikel 19.1 a, e eller g i samma förordning,

11. bryter mot skyldigheten

att lämna information enligt artikel 9 i förordning (EG) nr 648/2004,

12. bryter mot en bestäm-

melse om information eller dokumentation enligt artikel 32, 34 eller 36 i förordning (EG) nr 1907/2006,

13. i fråga om ett växtskydds-

medel som är godkänt i ett annat land i Europeiska unionen men som inte är godkänt i Sverige bryter mot artikel 52 i förordning (EG) nr 1107/2009 genom att föra in medlet till Sverige, släppa ut det på marknaden eller använda det utan att medlet omfattas av ett sådant parallellhandelstillstånd som krävs enligt artikeln,

13. i fråga om en biocidpro-

dukt som är godkänd i ett annat land i Europeiska unionen men som inte är godkänd i Sverige tillhandahåller produkten eller använder den utan att produkten omfattas av ett sådant parallellhandelstillstånd som avses i artikel 53 i förordning (EU) nr 528/2012,

14. bryter mot bestämmelsen

i 15 kap. 24 § första stycket eller en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 39 § genom att yrkesmässigt eller annars i stor omfattning transportera avfall, eller

15. bryter mot en föreskrift

som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 30 § genom att för transport lämna annat avfall än hushållsavfall till den som inte har det tillstånd som krävs för en sådan transport.

Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 §.

14. i fråga om en biocidpro-

dukt som är godkänd i ett annat land i Europeiska unionen men som inte är godkänd i Sverige tillhandahåller produkten eller använder den utan att produkten omfattas av ett sådant parallellhandelstillstånd som avses i artikel 53 i förordning (EU) nr 528/2012,

15. bryter mot bestämmelsen

i 15 kap. 24 § första stycket eller en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 39 § genom att yrkesmässigt eller annars i stor omfattning transportera avfall, eller

16. bryter mot en föreskrift

som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 30 § genom att för transport lämna annat avfall än hushållsavfall till den som inte har det tillstånd som krävs för en sådan transport.

Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 §.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

1.2. Förslag till förordning om användning av avloppsslam och vissa ytterligare avloppsfraktioner samt återvinning av fosfor

Nedan presenteras förslag till förordning i enlighet med utredningens två alternativa förslag till undantag från spridningsförbudet i kap. 9. De olika alternativen åskådliggörs genom parallella författningsspalter.

Härigenom föreskrivs följande.

Innehåll

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om förbud mot användning av avloppsslam och vissa ytterligare avloppsfraktioner samt undantag från förbudet. Förordningen innehåller också bestämmelser om krav på återvinning av fosfor ur avloppsslam.

Förordningen är meddelad

1. med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken i fråga om 4–7 §§,

2. med stöd av 15 kap. 39 a § miljöbalken i fråga om 8 §§, och

3. i övrigt med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.

Definitioner

2 § I denna förordning avses med

användning: spridning av slam över marken eller annan användning av slam på eller i marken,

avloppsslam: slam från avloppsreningsanläggningar, slamavskiljare eller liknande anläggningar som behandlar avloppsvatten från hushåll eller tätorter, eller från andra anläggningar som behandlar avloppsvatten med liknande sammansättning,

huvudman: detsamma som i 1 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, dvs. den som äger en allmän va-anläggning,

mark: alla typer av marker, t.ex. jordbruksmark, skogsmark, grönytor och mark där deponi- och gruvverksamhet bedrivs eller har bedrivits,

personekvivalent: motsvarar den mängd nedbrytbart organiskt material som har en biokemisk syreförbrukning på 70 gram löst syre per dygn under sju dygn (BOD

7

),

produktiv jordbruksmark: mark som används för odling av alla former av livsmedels-, foder-, industri- eller energigrödor, oavsett om det är för kommersiellt bruk eller inte,

producerat avloppsslam: avloppsslam som är behandlat och har förberetts för sin slutliga vidare hantering,

återföring av fosfor: föra tillbaka fosfor till mark för nyttiggörande i kretslopp,

återvinna: detsamma som i 15 kap. 6 § miljöbalken, dvs. att vidta en åtgärd som innebär att avfall kommer till nytta som ersättning för något annat material eller förbereder det för en sådan nytta eller en åtgärd som innebär att avfall förbereds för återanvändning.

Tillämpningsområde

3 § Denna förordning ska inte tillämpas om annat är föreskrivet i beslut som har meddelats med stöd av epizootilagen (1999:657), zoonoslagen (1999:658) eller lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m.

Förbud mot användning av avloppsslam och vissa ytterligare avloppsfraktioner

4 § Avloppsslam får inte spridas över mark eller på annat sätt användas på eller i mark.

Detsamma gäller andra avloppsfraktioner som uppstår vid rening av avloppsvatten samt uppsamlat klosettvatten, urin och fekalier.

Undantag från förbudet

5 § Bestämmelserna i 4 § gäller inte om dispens för eget omhändertagande av hushållsavfall har meddelats enligt 15 kap. miljöbalken.

Vid användning på produktiv jordbruksmark för kommersiellt bruk och vid saluföring eller överlåtelse för sådan användning gäller de föreskrifter som Naturvårdsverket meddelat med stöd av 7 §.

6 § Länsstyrelsen i det län där avloppsslam, eller övriga avloppsfraktioner i 4 § andra stycket, föreslås användas får i enskilda fall besluta om undantag från 4 § om det finns synnerliga skäl.

Vid användning på produktiv jordbruksmark för kommersiellt bruk och vid saluföring eller överlåtelse för sådan användning gäller de föreskrifter som Naturvårdsverket meddelat med stöd av 7 §.

Alternativ 1 Alternativ 2 6 a § Bestämmelserna i 4 § gäller inte vid användning på produktiv jordbruksmark om slammet uppfyller de kvalitetskrav som Naturvårdsverket meddelat med stöd av 7 §.

Vid saluföring, överlåtelse och användning ska de ytterligare krav följas som Naturvårdsverket föreskrivit om med stöd av 7 §.

Bemyndigande

7 §

Under tiden fram till dess att 4–6 §§ ska tillämpas får Natur-

vårdsverket, efter att ha gett Kemikalieinspektionen, Havs- och vattenmyndigheten, Läkemedelsverket, Statens veterinärmedicinska anstalt, Folkhälsomyndigheten, Livsmedelsverket och Jordbruksverket tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om

Naturvårdsverket får, efter att ha gett Kemikalieinspektionen, Havs- och vattenmyndigheten, Läkemedelsverket, Statens veterinärmedicinska anstalt, Folkhälsomyndigheten, Livsmedelsverket och Jordbruksverket tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om

1. hygieniserande behandling och andra kvalitetskrav,

2. hantering i form av användningsbegränsningar, innehållsdeklaration, provtagning och analys, samt

1. hygieniserande behandling och andra kvalitetskrav,

2. hantering i form av användningsbegränsningar, innehållsdeklaration, provtagning och analys, samt

3. information, anteckningar och rapportering

vid användning av avloppsslam, och övriga avloppsfraktioner i 4 § andra stycket, på

mark samt vid saluföring och

överlåtelse för sådan användning.

3. information, anteckningar och rapportering

vid användning av avloppsslam, och övriga avloppsfraktioner i 4 § andra stycket, på pro-

duktiv jordbruksmark samt vid

saluföring och överlåtelse för sådan användning.

Under tiden när 4–6 §§ ska tillämpas får Naturvårdsverket, efter att gett de ovan angiva myndigheterna tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter enligt första stycket 1–3 som gäller användning på produktiv jordbruksmark för kommersiellt bruk samt salufö-

ring och överlåtelse för sådan användning.

Under tiden fram till dess att 4–6 a §§ ska tillämpas får Naturvårdsverket, efter att gett de ovan angiva myndigheterna tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter enligt första stycket 1–3 som gäller användning på mark samt salufö-

ring och överlåtelse för sådan användning.

Krav på återvinning av fosfor

8 § En huvudman för allmänna avloppsreningsanläggningar ska återvinna fosfor ur avloppsslam från anläggningar med tillståndsgiven anslutning av avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar mer än 20 000 personekvivalenter.

Minst 60 procent av den fosfor som finns i det producerade avloppsslammet i genomsnitt per år från alla sådana anläggningar i kommunen ska återvinnas i en form som möjliggör återföring till produktiv jordbruksmark.

Länsstyrelsen får i enskilda fall besluta om undantag från kravet på återvinning om det finns särskilda skäl.

Tillsyn

9 § Bestämmelser om tillsyn finns i 26 kap. miljöbalken och i miljötillsynsförordningen (2011:13).

Avgifter

10 § Bestämmelser om avgifter finns i 27 kap. miljöbalken och i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.

Sanktioner

11 § Bestämmelser om straff finns i 29 kap. miljöbalken.

Överklagande

12 § Bestämmelser om överklagande finns i 19 kap. 1 § miljöbalken.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

Alternativ 1 Alternativ 2

2. Bestämmelserna i 4–6 och 8 §§ tillämpas första gången 12 år efter dess ikraftträdande i fråga om anläggningar med tillståndsgiven anslutning av avloppsvatten från mer än 50 000 personekvivalenter och 15 år efter dess ikraftträdande i fråga om övriga anläggningar.

2. Bestämmelserna i 4–6 a och 8 §§ tillämpas första gången 12 år efter dess ikraftträdande i fråga om anläggningar med tillståndsgiven anslutning av avloppsvatten från mer än 50 000 personekvivalenter och 15 år efter dess ikraftträdande i fråga om övriga anläggningar.

1.3. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter

Härigenom föreskrivs att 20 § förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter ska upphöra att gälla vid utgången av december 2021.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 §

Avloppsslam för jordbruksändamål får saluhållas och överlåtas endast om metallhalten inte överstiger vad som framgår av följande:

Metall mg/kg torrsubstans

Bly 100 Kadmium 2 Koppar 600 Krom 100 Kvicksilver 2,5 Nickel 50 Zink 800

Om det finns särskilda skäl, får Naturvårdsverket, med iakttagande av Sveriges av riksdagen godkända åtaganden enligt avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, i det enskilda fallet medge dispens från vad som sägs i första och andra stycket.

1.4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Härigenom föreskrivs att 47 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

47 §

Naturvårdsverket får meddela närmare föreskrifter om vilka försiktighetsmått som ska gälla vid

1. träskyddsbehandling genom doppning,

2. träskyddsbehandling genom tryck- eller vakuumimpregnering,

3. oorganisk ytbehandling genom fosfatering,

4. utsläpp av industriellt avloppsvatten,

5. rening av avloppsvatten från tätbebyggelse,

6. utsläpp till luft från anläggningar för förbränning av kommunalt avfall som har beviljats tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387) eller miljöbalken,

7 användning av avloppsslam i jordbruk,

8. lagring, tömning, demon-

tering och annat omhändertagande av skrotbilar, och

9. lagring, förbehandling, åter-

vinning och bortskaffande av avfall som utgörs av elektriska och elektroniska produkter.

7. lagring, tömning, demon-

tering och annat omhändertagande av skrotbilar, och

8. lagring, förbehandling, åter-

vinning och bortskaffande av avfall som utgörs av elektriska och elektroniska produkter.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

2. Uppdraget

2.1. Direktiv

Utredningens direktiv anger att spridning av avloppsslam nu bör fasas ut och ersättas av tekniker för giftfri fosforåtervinning ur slammet.1 Förekomsten av skadliga kemikalier, mikroplaster och patogener i slammet väcker farhågor om att slamspridning skulle kunna påverka hälsa och miljö negativt. Förslag ska därför läggas om hur ett krav för fosforåtervinning och ett förbud, med eventuella undantag, mot att sprida avloppsslam ska utformas.

Förslagen får inte hindra den utvinning av biogas som sker vid reningsverken genom rötning av slam. Utredningen ska även redovisa den tekniska utveckling som skett för behandling av avloppsslam med hållbar och giftfri fosforutvinning. Redovisningen ska omfatta såväl den nationella som internationella utvecklingen, men med särskilt fokus på EU. Utredningen ska även redovisa andra aspekter på teknikvalet som kan ha betydelse ur ett hållbarhetsperspektiv.

Utredningen ska vidare analysera om det finns behov av etablerings- eller investeringsstöd för att kunna tillämpa de tekniska lösningar som krävs.

Med hjälp av det frivilliga certifieringssystemet Revaq har vahuvudmän i olika delar av landet förbättrat kvaliteten på merparten av det avloppsslam som i dag sprids som gödning på åkermark. Revaq har därvid varit drivande för ett konstruktivt förebyggande uppströmsarbete i berörda kommuner. Ett förbud mot slamspridning minskar inte betydelsen av att även fortsättningsvis upprätthålla ett aktivt uppströmsarbete. Utredningen ska därför föreslå hur ett sådant förebyggande arbete för att minska oönskade utsläpp vid källan kan säkras i en framtid med minskad slamspridning.

1 Dir. 2018:67.

Ett särskilt tilläggsdirektiv förlängde utredningstiden från september 2019 fram till 10 januari 2020.2 Det gav utredningen möjligheter att fördjupa viktiga frågeställningar och stämma av med ett antal parallella utredningar inom miljöområdet.

2.2. Utgångspunkter och avgränsningar

2.2.1. Tidigare arbete

En rad tidigare utredningsinsatser kring avloppsslam har genomförts under 2000-talet (avsnitt 3.4). Insatserna har rört hanteringen av slam såväl ur ett riskperspektiv, som då det gäller möjligheterna att nyttiggöra mull och värdefulla växtnäringsämnen i slammet, främst fosfor och kväve. Det regelverk som etablerades under 1990-talet har därvid allt mer kommit att upplevas som otidsenligt, och då främst i två avseenden. Det har dels gällt slammet som bärare av en rad skadliga ämnen och patogener, där äldre utformning av gränsvärden och bristen på tydliga hygieniseringskrav skapat behov av översyn och skärpt reglering. Det har vidare gällt önskemål om en ökad kretsloppsanpassning med nyttjande av de växtnäringsresurser som avloppssystemen rymmer.

En tidvis intensiv debatt har förts kring den framtida slamhanteringen, framför allt kring spridningen på åkermark. Uppfattningarna om slammets risker men även dess positiva egenskaper har präglat debatten. Då det gäller synen på fortsatt slamspridning inom jordbruket har uppfattningarna tidvis varit hårt polariserade. Trots dessa diskussioner och uttalade behov om att riktlinjer och hanteringsregler behöver förändras, har regelverket legat fast under lång tid. Va-branschen har för sin del svarat mot detta genom utveckling av ett eget certifieringssystem, Revaq, med skärpta krav och bättre kvalitetssäkring med övervakning och spårbarhet av det slam som sprids på jordbruksmark.

2 Dir. 2019:10.

2.2.2. Direktivens avgränsningar

Den nu aktuella utredningen om Giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam ses mot ovanstående bakgrund som ett angeläget steg på väg mot ett förändrat regelverk för avloppsslam. Jämfört med tidigare utredningar har direktiven satts snävare, med begränsat utrymme för analys och tydligare inriktning på att föreslå utformning av ett nytt regelverk. En redovisning av alternativa möjligheter att tekniskt hantera avloppsslammet ingår också i arbetet.

Utredningen har trots detta sett behov av vissa fördjupningar för att kunna lösa sin uppgift. En översiktlig riskanalys har genomförts för att tydligare befästa den motivbild som behöver klargöras som grund för en ny lagstiftning. Det har främst inneburit att skapa en uppdaterad översikt kring de kunskaper och den forskning som finns tillgänglig kring effekterna av slamspridning, och då särskilt förekomsten av eventuella evidens på hälso- och miljöeffekter.

Uppdraget omfattar även utformning av ett förslag till kravställning för den fosforåtervinning som ska ske från avloppsslam. Sådana krav kan av naturliga skäl inte omfatta själva återföringen av fosfor till kretsloppet, även om detta är den uttalade avsikten enligt direktiven. Återföring kan inte regleras, utan styrs av marknadens mekanismer, bland annat genom den efterfrågan på olika typer av fosforgödningsprodukter som finns inom jordbruket. Utredningen har därför även ägnat visst arbete åt att belysa olika fosforprodukter som följd av teknisk återvinning och de möjligheter till återföring som detta kan innebära.

2.2.3. Definitioner och utgångspunkter

Definitioner och avgränsningar

Vid sidan av vissa frågor kring förebyggande arbete och stöd, avgränsas utredningens uppdrag till avloppsslam, dess spridning och olika metoder för att återvinna fosfor ur slammet. Direktiven anger att avloppsslam är det avfall som uppstår när avloppsvattnet renas innan vattnet släpps ut.3 Utredningen har i sitt arbete närmast förhållit sig till hur EU:s slamdirektiv4 definierar begreppet avloppsslam, som

3 Dir. 2018:67, s. 1. 4 Rådets direktiv 86/278/EEG av den 12 juni 1986 om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket (EGT L 181, 4.7.1986, s. 6, Celex 31986L0278).

genomförts i svensk rätt genom Naturvårdsverkets kungörelse (SNFS 1994:2) om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket. Där definieras avloppsslam som slam från avloppsreningsverk, flerkammarbrunnar eller liknande anordningar som behandlar avloppsvatten från hushåll eller tätorter, eller från andra reningsverk som behandlar avloppsvatten med liknande sammansättning. Utredningen diskuterar i kapitel 3 de tillkommande aspekter som kan läggas på definitionen, utifrån ytterligare EU-direktiv och hur dessa genomförts i svensk rätt.

Avgränsningen till avloppsslam innebär att utredningen inte analyserat förutsättningarna för att mer övergripande återvinna fosfor och andra växtnäringsämnen och mullämnen ur olika avlopps- och avfallsfraktioner. De tekniska metoder och processteg som redovisas som möjliga att tillämpa tar därför också sin utgångspunkt i det färdigproducerade slammet, inte i avloppsreningsanläggningen i sin helhet.

Utgångspunkter i övrigt

Återvinningen av fosfor ur slammet omfattar som tidigare redovisats inte själva återföringen till kretsloppet. Syftet med att återvinna fosfor och andra växtnäringsämnen är dock att en återföring ska ske till livsmedelsproduktionen. Återvinning av fosfor kan ske i form av materialåtervinning eller som markspridning av slam. Det senare innebär i sig också återföring. För ett uthålligt kretslopp av fosfor är det avgörande att spridning av återvunnen fosfor kan motiveras genom att det ersätter gödsling med utvunnen ny råvara.

Utredningens förslagsutformning utgår från uppdraget, som det definieras i direktiven. Förbud och krav, i detta fall förbud mot slamspridning och krav på fosforåtervinning, ska vidare grundas på väl utformad och saklig grund. Förslagen ska även vara förenliga med EU-rätten. Därtill förutsätts att en samhällsekonomisk konsekvensanalys visar att förslag om ett nytt regelverk medför nyttor för samhället och olika aktörer som överstiger de kostnader och andra nackdelar som också kan uppstå.

2.3. Utredningens arbete

Utredningen har under arbetet fört breda diskussioner med myndigheter, va-huvudmän, branschföreträdare, forskare och andra aktörer kring frågeställningar som rört slamhantering och utvinning av fosfor och andra näringsämnen ur avloppsslam. Utredningens direktivbundna frågor ingår i ett större komplex av aktuella frågeställningar, där resurshushållning och en övergång till ökat kretsloppstänkande präglar diskussioner inom avloppsreningsbranschen och dess intressenter. Frågorna har även koppling till klimatarbetet, en strävan mot Giftfri miljö och ytterligare miljömål. Utredningens arbete har utifrån sina mer avgränsade uppgifter bedrivits med öppenhet mot de synsätt som redovisats och de möjligheter som kan komma att prägla framtiden. De förslag som utvecklats under utredningsarbetet har därmed också behövt sättas in i ett bredare sammanhang med kopplingar till övergripande systemutformning för omhändertagande av hushållens avlopp och avfall, regelgivning inom angränsande områden samt nyttjandet av växtnäring och andra resurser ur ett samhällsperspektiv. Detta har inte underlättat möjligheterna att utforma enkla och avgränsade förslag till ny reglering för hur avloppsslammet bäst ska hanteras. Det har inte heller varit oproblematiskt att utforma en reglering för hur fosfor bäst ska återvinnas och på sikt kunna återföras i kretsloppet. Det förutsätts ske utan att förslagen vid ett genomförande blir alltför teknikstyrande eller negativt påverkar förutsättningarna att utforma bredare återföringsmål.

Det är mot denna bakgrund inte uteslutet att utredningens samlade förslag i sina delar kan visa sig komplicera de avgränsade frågorna om slamspridning och fosforåtervinning, för att i stället bidra till diskussionen om mer långsiktiga lösningar för mer övergripande samhällsutmaningar. Klart är i vart fall att utredningens förslag inte ensamma bör genomföras utan att parallella och kompletterande åtgärder vidtas. Dessa ytterligare åtgärder rör utveckling av samhällsmål för en bredare återföring av växtnäringsämnen, regelverk för näraliggande avloppsfraktioner och biogödselprodukter och utveckling av strukturer för stöd av samhällets långsiktiga arbete med avloppsrening och resurshushållning.

2.3.1. Praktiskt genomförande

Utredningens arbete har koncentrerats mot svenska förhållanden och utvecklingslinjer. Direktiven har även pekat på den utveckling som sker internationellt och främst inom Europa för frågor som rör återvinning av fosfor ur avloppsslam. Vid utformning av ett svenskt förbud mot slamspridning ska erfarenheter dras av hur andra länder, framför allt inom EU, reglerar detta.

Internationell utblick

Utredningen har genom en rad besök och lokala seminarieaktiviteter tagit del av de skilda förutsättningar och arbetssätt som kännetecknar andra länder, främst inom Norden och EU. Utredningen har även företagit studieresor inom Sverige samt till Danmark och Tyskland. Medverkan har vidare skett i den nordiska konferensen NORDIWA med fokus på avloppsrening och slamfrågor. Vid besöken har utredningen tagit del av regelutformning och metodutveckling samt besökt aktiva demonstrationsanläggningar för fosforåtervinning ur slam. Diskussioner har förts med företrädare för myndigheter och ministerier, branschaktörer samt verksamma inom forskning och utveckling samt den europeiska fosforplattformen.

En rad nordiska och europeiska experter samt företrädare för forskning, myndigheter och ministerier samlades våren 2019 i Stockholm vid utredningens och Naturvårdsverkets tvådagars Workshop

on circular and non-toxic reuse of phosphorus from sewage sludge. Del-

tog gjorde även ledningen för den tyska fosforplattformen. Diskussionerna gav god inblick i den utveckling som nu sker i Europa inom området för slamhantering och fosforåtervinning. Arrangemanget organiserades av Naturvårdsverket med stöd av kommissionen inom ramen för stöd till expertutbyte inom Europa, TAIEX.

Expertmedverkan

En av regeringen utsedd expertgrupp har knutits till arbetet med deltagare från berörda departement och myndigheter. I gruppen har även ingått experter från Svenskt Vatten, Sveriges Kommuner och Regioner, Lantbrukarnas Riksförbund, Naturskyddsföreningen, Återvinnings-

industrierna och Avfall Sverige. Utredningens experter har på ett värdefullt sätt bidragit till att säkra redovisade faktaunderlag och diskutera framtida lösningar.

Samverkan har skett med RISE, Research institutes of Sweden, kring ett uppdrag om tekniska metoder och processer för fosforåtervinning ur avloppsslam. Vinnova och det särskilda FoU-programmet kring återvinning av fosfor och andra näringsämnen har bidragit till utredningens arbete genom att finansiera en internationell utblick, genomförd av RISE och med fokus även på teknik- och innovationsfrågor. Utredningen har vidare deltagit i nätverksarbete inom Vinnovas FoI-agenda för näringsåtervinning från avlopp och Den svenska näringsplattformen, med RISE och IVL som sammanhållande.

Inom ramen för utredningens konsekvensutredning har LCA- och LCC-analyser kring alternativa teknikkedjor för fosforåtervinning ur avloppsslam genomförts som ett särskilt uppdrag till IVL Svenska Miljöinstitutet. Naturvårdsverket har bistått utredningen i arbetet kring möjliga konsekvenser av utredningens förslag, bland annat genom anordnande av en inledande workshop i konceptuell analys och fortsatt medverkan i utredningens diskussioner om konsekvenser av olika förslag. Svenskt Vatten och den referensgrupp med va-huvudmän som knutits till organisationens arbete med slam och återvinningsfrågor har utgjort en värdefull referenspunkt. Bidrag till utredningens bedömningsarbete har även skett genom branschens egna studier och fördjupade LCA-analyser från lokala anläggningar.

Utredningen har under arbetet genomfört sex möten med expertgruppen. En rad skrivelser och andra underlag från myndigheter, organisationer och enskilda experter har ställts till utredningen, bland annat från Svenskt Vatten, Lantbrukarnas Riksförbund och Återvinningsindustrierna. Utredningen har därtill erhållit en rad inspel från forskningens aktörer och andra intressenter.

Tillgången på fosfor och andra växtnäringsämnen i avloppsströmmarna har redovisats i en särskild rapport som utredningen låtit professor Håkan Jönsson vid Sveriges lantbruksuniversitet ta fram. Rapporten behandlar även återvinningspotential och sårbarheter kring dessa näringsämnen för växtodlingen.

En uppdatering har skett då det gäller samlade kunskaper kring risker och effekter av slamspridning, främst på åkermark. Riskanalyser och riskhantering är centrala för framtida slamhantering, särskilt under en övergångsperiod innan ett nytt regelverk får fullt genomslag. Ett sär-

skilt uppdrag lämnades till Kemakta Konsult AB att genomföra en kunskapsöversikt kring skadliga miljö- och hälsofarliga organiska ämnen i avloppsslam. Ett uppföljande seminarium anordnades av utredningen kring den avslutande översiktsrapporten kopplat till riskbedömning och riskhantering av organiska ämnen i slam.

2.3.2. Dialog och samråd

Utredningen har i enlighet med sitt samrådsuppdrag löpande upprätthållit breda kontaktytor och dialog mot berörda centrala, regionala och lokala myndigheter, branschaktörer, intresseorganisationer, företag och forskningsföreträdare. Sammantaget närmare ett hundratal möten har genomförts för kontakter, informationsinhämtning, diskussion och samråd, vilket redovisas i bilaga 3.

Avstämning har även skett med ett antal parallellt arbetande offentliga utredningar. Det gäller främst Miljömålsberedningen (M 2010:04), Utredningen om översyn av miljöövervakningen (M 2017:03), Vattenförvaltningsutredningen (M 2017:07), Minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete (M 2018:02), Kombinationseffekter och gruppvis hantering av ämnen (M 2018:04), Biogasmarknadsutredningen (2018:06) samt Klimatpolitiska vägvalsutredningen (M 2018:07).

2.4. Betänkandets disposition

Utredningen inleds med en redovisning av förslagen till författningsförändringar kring spridningsförbud för slam med krav på återvinning av fosfor. Två alternativa förslag redovisas för undantag från spridningsförbudet. En allmän beskrivning ges därefter av uppdraget i kapitel 2, följt av de grundläggande problem och utmaningar, definitionsfrågor och den historiska utveckling som utgör utgångspunkt för utredningsarbetet i kapitel 3. I kapitel 4 redovisas de myndigheter och andra aktörer som berörs av frågor kring avloppsslam och fosfor som gödningsmedel. Produktionen av avloppsslam, utformning av dagens reningsanläggningar, organisations- och ansvarsfrågor samt miljömål, klimatarbete och rättsliga utgångspunkter beskrivs i kapitel 5. Kapitlet avslutas med ett par scenarier för framtida slamhantering och den styrning som kan erfordras.

Processer och tekniker för fosforåtervinning ur avloppsslam redovisas i kapitel 6. Fokus ligger på tekniker som nått långt avseende tillämpbarhet, där det redan förekommer färdiga anläggningar i drift eller demonstrationsanläggningar. I kapitel 7 ges en internationell utblick kring hantering, lagstiftning och utveckling avseende avloppsslam med fokus på förhållanden i Norden och inom EU. Aktuell kunskap kring oönskade ämnen som förekommer i avloppsslam ges i kapitel 8. Där diskuteras främst de riskbedömningar som görs och kan göras mot bakgrund av det aktuella kunskapsläget.

Utredningens förslag i olika delfrågor redovisas successivt i kapitel 9–13. Två alternativa sätt att reglera ett spridningsförbud för avloppsslam lämnas i kapitel 9, följt av utredningens förslag på utformning av ett krav på fosforåtervinning i kapitel 10. Det förebyggande kemikaliearbetet behandlas i kapitel 11. Utredningen lägger där förslag på hur ett framtida uppströmsarbete kan förstärkas. Behovet av samlat stöd för etablering, investering och kompetens diskuteras i kapitel 12 och avslutas med utredningens förslag i dessa avseenden. Kapitel 13 rör de ekonomiska förutsättningar som gäller hantering av avloppsslam och fosforåtervinning. Utredningen lämnar i detta kapitel även sina förslag på framtida finansiering.

Konsekvenser av utredningens förslag behandlas i kapitel 14. Avslutningsvis lämnas författningskommentarer i kapitel 15.

Utredningens betänkande redovisar i bilageform på sedvanligt sätt utredningens direktiv samt genomförda kontakter och samrådsaktiviteter.

3. Bakgrund

3.1. Grundläggande problem och utmaningar

Utredningens direktiv inriktas i huvudsak mot att ta fram underlag för förbud mot spridning av avloppsslam och tekniker för återföring av fosfor till kretsloppet. Frågan har återkommande belysts i en rad utredningar under senare decennier, även om uppdragen då varit mer förutsättningslösa.

Det finns stora mängder fosfor i avloppsslam, vilket utgör ett viktigt växtnäringsämne och en ändlig resurs. Det har varit förhållandevis enkelt för reningsverken att avyttra sitt slam genom spridning på åkermark, för jordtillverkning, deponitäckning och andra ändamål. Slammets innehåll av tungmetaller, skadliga kemiska ämnen och föreningar, läkemedelsrester och mikroplaster har dock påverkat synen på hur och om spridning bör ske. Tidigare spridningsvägar bedöms inte heller ha samma möjligheter i framtiden som hittills. Det gäller t.ex. möjligheterna att använda avloppsslam för sluttäckning av deponier. Ambitionen om en övergång till cirkulär ekonomi ställer nu krav på att utveckla lämpliga former för återföring av fosfor, om möjligt även andra näringsämnen och resurser, men utan de nackdelar som slamspridning kan innebära.

En rad tidigare utredningar har gjorts i ljuset av tidigare kunskapsläge och teknikutveckling, senast genom den utredning som presenterades av Naturvårdsverket 2013. Kunskaperna inom området har successivt utvecklats. Det gäller såväl riskanalysen och medvetenheten om utveckling av nya hälso- och miljörisker, som teknikens möjligheter. En rad risker, delvis av okänd karaktär, tornar upp sig. Det innebär att regelverket kring slamspridning från 1990-talet blivit föråldrat och att marknaden i betydande grad fått styra utvecklingen. Det har medfört att spridning av slam, även med lägre kvalitet, varit fullt tillåten. Samtidigt har va-aktörerna själva utveck-

lat ett certifieringssystem, Revaq, som flyttat fram positionerna då det gäller att säkra en god kvalitet på det avloppsslam som ska spridas inom jordbruket. Livsmedelsindustrin har vidare utövat en stark styrning då det gäller att inte acceptera slamgödsling av livsmedelsgrödor, utom för raps. Det innebär att andra spridningsvägar för slammet kommit att dominera, där regelverk saknats för slammets innehåll av skadliga ämnen. De risker som anförs gäller förekomst av mikroplaster, skadliga organiska föreningar, kombinationseffekter av dessa, läkemedelsrester, tungmetaller m.m. i slammet.

En rad metoder är under utveckling för fosforutvinning med hjälp av förbränning eller andra tekniker. Det innebär att fosfor kan utvinnas och återföras i kretsloppet på andra sätt än genom slamspridning. Ett problem i sammanhanget är dock de svårigheter som tekniskt sett finns att också tillvarata övriga växtnäringsämnen och kolet i avloppsslammet. Problemställningarna är likartade i alla länder med slamproducerande storskaliga avloppssystem. Det finns därför en rad internationella exempel som kan tjäna som inspiration och ge vissa erfarenheter inför vägvalet. Många svenska reningsverk står inför behovet att göra nya investeringar och välja teknikinriktning mot framtiden.

Utredningens uppdrag är mot denna bakgrund inte att mer allsidigt utreda förutsättningar och möjliga handlingsvägar för framtida avloppsprocesser, slamproduktion, riskhantering och kretsloppsarbete. Utredningen har ett snävare uppdrag – hur krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam, med dess tekniska förutsättningar, och ett förbud mot att fortsatt sprida slammet ska utformas. Därtill ska förutsättningarna för uppströmsarbetet diskuteras och förslag läggas på hur det kan säkras i framtiden. För att detta ska bli möjligt och för att också skapa de beslutsmässiga förutsättningar som krävs, behöver dock perspektiven breddas.

I detta bakgrundskapitel ges inledningsvis en överblick då det gäller begreppsanvändningen inom området, vilket är avgörande för utveckling av lämpliga regelverk. Vidare beskrivs produktionen av avloppsslam, den hantering och utveckling som sker. I formell mening gäller det hur kretsloppen för växtnäringsämnen kan stärkas och exponeringen för skadliga ämnen minska, men ytterst även att hantera utvecklingen av ett kvittblivningsproblem som sätter press på samhälle och avloppshuvudmän. Avslutningsvis ges en översiktlig redovisning av huvuddragen i de tidigare och nu aktuella utredningar som berör området.

3.2. Definitionsfrågor

En rad tidigare utredningsinsatser har genomförts inom området fosforåterföring och spridning/hantering av avloppsslam. Avgränsningar och definitioner har i vissa fall varierat mellan de utredningar och utvecklingssatsningar som bedrivits. Begrepp kan också ha använts på annat sätt än i regelverk och den nu aktuella utredningens direktiv. Utredningen redovisar i detta avsnitt vissa centrala begrepp och definitioner. Bedömningar görs av de avgränsningar som behövs för begrepp som förekommer i direktiven, för att på lämpligt sätt kunna avgränsa utredningsarbetet.

3.2.1. Giftfri miljö

Giftfri miljö utgör ett av Sveriges 16 miljökvalitetsmål, vilket behandlas närmare i kapitel 5. Den starka betoning som läggs på detta miljömål i utredningens direktiv, ställer krav på preciseringar i utredningsarbetet. Utredningen och dess expertgrupp har därför närmare diskuterat betydelsen av ”giftfri cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam”, Det gäller vad som mer allmänt kan läggas i begreppet giftfri men även om detta kan konkretiseras med avseende på frånvaro eller anpassade halter av vissa kemiska ämnen, föreningar eller motsvarande.

Betydelsen av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har definierats av riksdagen:

Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna.1

Regeringen har förtydligat miljökvalitetsmålet Giftfri miljö med ett antal preciseringar. Målet innebär att:

  • Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen via alla exponeringsvägar inte är skadlig för människor eller den biologiska mångfalden.

1 www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/giftfri-miljo, 2019-05-09. Webbplatsen sammanfattar miljömålsarbetet och drivs av Naturvårdsverket i samarbete med Boverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, Skogsstyrelsen, Sveriges geologiska undersökning, Strålsäkerhetsmyndigheten samt länsstyrelserna.

  • Användningen av särskilt farliga ämnen har så långt som möjligt upphört.
  • Spridningen av oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper är mycket liten och uppgifter om bildning, källor, utsläpp samt spridning av de mest betydande av dessa ämnen och deras nedbrytningsprodukter är tillgängliga.
  • Förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte utgör något hot mot människors hälsa eller miljön
  • Kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper är tillgänglig och tillräcklig för riskbedömning.
  • Information om miljö- och hälsofarliga ämnen i material, kemiska produkter och varor är tillgänglig.2

Målformuleringen ger uttryck för att miljökvalitetsmålet innebär strävan efter att kontinuerligt minska exponering och halter i den yttre miljön, med insikten att noll eller bakgrundsnivå inte alltid kan nås fullt ut. Den övergripande målformuleringen syftar till att ämnen som skapats eller tagits fram av människan inte ska förekomma i förhöjda halter i den yttre miljön. Halterna ska där vara nära noll eller nära bakgrundsnivåerna beroende på om ämnet är naturfrämmande eller naturligt förekommande. Miljökvalitetsmålets preciseringar anger dessutom tillstånd och förhållanden för annat än den yttre miljön som behöver uppnås och som är förutsättningar för att kunna nå miljökvalitetsmålet. Den första preciseringen i punktlistan ovan behandlar den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen i yttre miljö, arbetsmiljö, inomhusmiljö och via föda. I nästa precisering behandlas användning och förekomst av särskilt farliga ämnen och i den tredje preciseringen spridning av oavsiktligt bildade ämnen.

Ämnen som har skapats i eller utvunnits av samhället kommer att spridas till och förekomma i den yttre miljön, åtminstone temporärt och lokalt. Spridning kan motverkas genom olika exponeringsbegränsande åtgärder som kan gälla t.ex. produktdesign och användningssätt, val av material och ämnen. Kemikalieinspektionen tolkar formuleringarna nära noll och nära bakgrundsnivåerna som att de inte fullt ut kan uppnås så länge kemiska ämnen hanteras i samhället.

2 Ibid.

Samtidigt ger formuleringarna tydligt uttryck för en strävan att kontinuerligt minska exponering och halter i miljön.3

Vid bedömning av hur halten av ett specifikt ämne förhåller sig till nära noll respektive bakgrundsnivån är det rimligt att det relateras till ämnets hälso- och miljöegenskaper. Det innebär t.ex. att den halt som betraktas som nära noll bör vara en lägre koncentration om det gäller ett extremt giftigt ämne jämfört med ett ämne med låg grad av giftighet. Innebörden av nära noll respektive nära bakgrundsnivåerna bör enligt Kemikalieinspektionen också vara striktare för särskilt farliga ämnen. Användningen av sådana ämnen ska, i enlighet med precisering två, så långt som möjligt upphöra genom långtgående kontinuerliga ansträngningar för utfasning. När mänskliga aktiviteter inte längre bidrar till exponering för särskilt farliga ämnen ska halterna successivt avklinga och närma sig noll i den yttre miljön.4

Hur halten förhåller sig till nära noll respektive nära bakgrundsnivåerna för farliga ämnen och övriga ämnen skulle i ett idealt och förenklat fall med full kunskap om ämnenas egenskaper bedömas helt i enlighet med ovanstående resonemang om synen på halterna i relation till ämnets egenskaper. I praktiken är dock bristen på kunskap om hälso- och miljöegenskaper samt om kombinationseffekter betydande. Det tillkommer alltid nya kunskaper som kan förändra tidigare bedömningar. Detta medför att det generellt sett inte alltid är möjligt att avgöra vilka exponeringsnivåer som är säkra i betydelsen att negativa effekter på hälsa och miljö inte kommer att kunna iakttas. Därför måste insatserna för att uppnå Giftfri miljö utgå från ett försiktighetstänkande och ett förebyggande synsätt. Det är också bakgrunden till att gränsvärden i regel sätts under den nivå som forskningsmässigt kan bedömas som skadlig.

Försiktighetsprincipen, som den kommit till uttryck inom EU och i Sverige, behandlas närmare i anslutning till kapitel 8 och 9. Ytterligare information om miljömålssystemet och miljökvalitetsmålet Giftfri miljö lämnas i kapitel 5.

3 Kemikalieinspektionen (2019). Underlag till utredningen, Dnr 4.1.4.-H18-07471, 2019-03-13. 4 Ibid.

3.2.2. Avlopp och avloppsvatten

Begreppen avlopp och avloppsvatten bestäms i olika rättsakter. I miljöbalken definieras avloppsvatten som

1. spillvatten eller annan flytande orenlighet,

2. vatten som använts för kylning,

3. vatten som avleds för sådan avvattning av mark inom detaljplan

som inte görs för en viss eller vissa fastigheters räkning, eller

4. vatten som avleds för avvattning av en begravningsplats.5

I lagen om allmänna vattentjänster definieras begreppet avlopp som bortledande av dagvatten och dränvatten från ett område med samlad bebyggelse eller från en begravningsplats, bortledande av spillvatten eller bortledande av vatten som har använts för kylning6.

I Naturvårdsverkets föreskrifter om rening och kontroll av utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse definieras avloppsvatten (från tätbebyggelse) som hushållsspillvatten eller en blandning av hushållsspillvatten och industrispillvatten och/eller dag-, tak- och dräneringsvatten som uppsamlas i ledningsnät. Hushållsspillvatten definieras i sin tur som spillvatten från bostäder och serviceinrättningar, vilket till övervägande del utgörs av klosettvatten samt bad-, disk- och tvättvatten. Industrispillvatten definieras som allt spillvatten som släpps ut från områden som används för kommersiell eller industriell verksamhet och som inte är hushållsspillvatten eller dagvatten. Slutligen definieras dagvatten som nederbördsvatten, dvs. regn- eller smältvatten, som inte tränger ned i marken, utan avrinner på markytan.7

Små avlopp/avloppsanläggningar

Begreppet små avlopp/avloppsanläggningar brukar användas för anläggningar som tar emot avloppsvatten för upp till och med 200 personekvivalenter, pe. Det är avloppsanläggningar som inte är tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt miljöprövningsförordningens

59 kap. 2 § miljöbalken. 62 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. 7 Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2016:6.) om rening och kontroll av utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse.

bestämmelser. De omfattas i stället av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Tillstånds- och anmälningsplikt behandlas närmare i avsnitt 5.3.3 och 10.2.2. Små avloppsanläggningar är byggda med småskalig teknik avsedd för endast ett eller ett mindre antal hushåll, men även för mindre verksamheter.

Verksamhetsutövare kan vara såväl privatpersoner, samfälligheter som juridiska personer och det kan även förekomma att en allmän va-huvudman använder sådan småskalig teknik.8

Enskilda avlopp/avloppsanläggningar

Begreppet enskilt avlopp/avloppsanläggning beskriver anläggningens organisatoriska form och inte dess storlek. I lagen om allmänna vattentjänster görs skillnad på enskild och allmän va-anläggning. En allmän va-anläggning är en anläggning över vilken en kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande och som har ordnats och används för att uppfylla kommunens skyldigheter enligt lagen. En enskild vaanläggning är en anläggning eller annan anordning för vattenförsörjning eller avlopp som inte är eller ingår i en allmän va-anläggning.9

3.2.3. Avloppsslam

I utredningens direktiv definieras avloppsslam som det avfall som uppstår när avloppsvattnet renas innan vattnet släpps ut.10

I EU:s avloppsdirektiv 91/271/EEG definieras slam som sedimenterat slam, behandlat eller obehandlat, från reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse. 11 Direktivet är genomfört i Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2016:6) om rening och kontroll av utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse. Där definieras avlopps-

8 Havs- och vattenmyndigheten (2019). Vägledning för prövning av små avlopp. Avsnittet Avgränsningar, begrepp, förkortningar och utgångspunkter. www.havochvatten.se/ hav/vagledning-lagar/vagledningar/sma-avlopp/provning-av-smaavlopp/vagledning-for-provning-av-sma-avlopp.html, 2019-10-18. 9 2 §. 10 Dir. 2018:67, s. 1. 11 Artikel 2.10 i rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (EGT L 135, 30.5.1991, s. 40, Celex 31991L0271).

slam som sedimenterat slam, behandlat eller obehandlat, från avloppsreningsanläggning.12

EU:s direktiv 86/278/EEG om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket13 (slamdirektivet) har en något vidare definition. Med slam avses där

i) slam från reningsverk som behandlar avloppsvatten från hushåll eller tätorter, eller från andra reningsverk som behandlar avloppsvatten med liknande sammansättning,

ii) slam från flerkammarbrunnar och andra liknande anläggningar för rening av avloppsvatten,

iii) slam från andra avloppsreningsverk än de som avses i i och ii.14

Direktivet har genomförts i svensk rätt främst genom Naturvårdsverkets kungörelse (SNFS 1994:2) om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket. I kungörelsen definieras avloppsslam på följande sätt. Slam från avloppsreningsverk, flerkammarbrunnar eller liknande anordningar som behandlar avloppsvatten från hushåll eller tätorter, eller från andra reningsverk som behandlar avloppsvatten med liknande sammansättning.15Havs- och vattenmyndigheten har en liknande definition i sina allmänna råd om små avloppsanläggningar, med skillnaden att begreppet slamavskiljare används i stället för flerkammarbrunnar.16 Utredningen anser för sin del att begreppet slamavskiljare är modernare och ligger mer i linje med den engelska ordalydelsen av direktivet.17

Definitionen i slamdirektivet är bred och omfattar inte bara slam från avloppsreningsverk utan även slam från flerkammarbrunnar och andra liknande anläggningar. Det innebär att även slam från små respektive enskilda avlopp omfattas av reglerna kring spridning av avloppsslam. Även slam från reningsverk som behandlar avloppsvatten

12 2 §. Med avloppsreningsanläggning avses anläggning för behandling av avloppsvatten från tätbebyggelse. 13 EGT L 181, 4.7.1986, s. 6, Celex 31986L0278. 14 Artikel 2 a. 15 4 §. 16 Havs- och vattenmyndighetens allmänna råd (HVMFS 2016:17) om små avloppsanläggningar för hushållsspillvatten. 17 I direktivets svenska översättning används begreppet flerkammarbrunn. I den engelska lydelsen används begreppet septic tanks. Samma begrepp används i den reviderade lydelsen av avfallsdirektivet och har där översatts med begreppet septiktankar (artikel 3). Utredningens bedömning är att begreppet slamavskiljare är det som ligger närmast septic tanks. En sådan teknisk lösning behöver inte ha flera kamrar.

med liknande sammansättning som avloppsvatten från hushåll och tätorter omfattas av definitionen. Det innebär att även slam från reningsverk som renar avloppsvatten från t.ex. livsmedelsindustri omfattas av definitionen.

Slamdirektivet är dock endast tillämpligt om avloppsslammet används på jordbruksmark. Med jordbruk avses enligt direktivet odling av alla former av livsmedelsgrödor för kommersiellt bruk, inklusive djurfoder.18 Det innebär att användning av avloppsslam som används i icke-kommersiell odling faller utanför direktivets tillämpningsområde. Definitionen av jordbruk innebär att detta omfattar åkermark, betesmark (naturbetesmark) och slåtterängar, även om det enligt direktivet och annan lagstiftning är förbjudet att sprida slam på viss jordbruksmark.19 Utredningen använder sig av begreppet produktiv jordbruksmark för att beteckna aktiva odlingsytor (åker) som inte omfattar betes- och slåttermark. Detta begrepp utvecklas närmare i avsnitt 3.2.5 om återvinning.

Direktivet utgör ett minimidirektiv, vilket betyder att Sverige kan införa mer långtgående bestämmelser. Skyddsnivån får dock inte sänkas för slam från små och enskilda avlopp. Det innebär att den nationella utformningen av nya regler ska ha EU-direktivet som en lägsta skyddsnivå. Diskussion kring detta förs i kapitlet om förbud mot spridning av avloppsslam, avsnitt 9.4. Där behandlas också mer i detalj vad utredningen avser med avloppsslam och vilka andra avloppsfraktioner utredningen anser bör omfattas av en framtida reglering.

Avloppsslam kan ha olika karaktär och konsistens, vilket inom va-branschen ges vissa vedertagna beteckningar. Slam från primär- och sekundäravskiljning kallas även primär- och bioslam. Primärslam utgörs av det slam som sjunker till botten vid försedimenteringen, dvs. sista steget i den mekaniska reningen. Vid användning av fällningskemikalier används benämningen kemiskt slam. Bland-

18 Artikel 2 c. 19 Jordbruksverket (2019). Det här är åkermark respektive betesma rk. https://nya.jordbruksverket.se/stod/lantbruk-skogsbruk-och-tradgard/jordbruksmark/gardsstod-och-stodratter/ gardsstod#h-Markdukanfastodfor, 2019-12-13. I slamdirektivet används begreppet jordbruk. I NV:s kungörelse 1994:4 och SJVFS 2004:62 definieras åkermark och betesmark på ett liknande sätt. Med åkermark menas mark som är lämplig att plöja och som kan användas till växtodling eller bete. Av reglerna följer att man inte får gödsla på betesmark. Utredningen använder begreppet produktiv jordbruksmark, vilket inte omfattar vare sig åkerbete eller naturbetesmark.

ningar av dessa typer av slam kallas blandslam.20 Det produceras i medeltal cirka 80 kilo avvattnat slam per person och år. Detta avvattnade slam har en torrsubstanshalt (ts) på cirka 25 procent, vilket betyder att trots att slammet har en konsistens liknande matjord så innehåller det cirka 75 viktprocent vatten.21 Beroende på om slammet är avvattnat eller inte, alternativt om det har torkats så att vatteninnehållet minskat, får slammet olika volym och egenskaper. Det har bland annat betydelse vid transporter samt dimensionering och design av anläggningar och processer. Nedanstående tabell ger en översikt över olika slamfraktioner med avseende på andelen torrsubstans.

Källa: Baresel, C. m.fl. (2014), Slamavvattning i kommunala reningsverk. IVL och Vinnova, Rapport.

Om avloppsreningsanläggningen saknar rötning eller aerob stabilisering blir slammängden större. Några anläggningar stabiliserar slammet genom kalkning, vilket ökar slammängden.22

20 Baresel, C. m.fl. (2014). Slamavvattning i kommunala reningsverk. IVL och Vinnova. Rapport. 21 Svenskt Vatten (2013). Slamanvändning och strategier för slamanvändning. Svenskt Vatten Meddelande M137. 22 Ibid.

3.2.4. Avfall

Kvittblivningsintresset är avgörande

Definitionen av när något utgör avfall är reglerat på EU-nivå. Med avfall avses varje föremål eller ämne som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.23 Det är alltså nödvändigt att pröva innehavarens syften eller skyldigheter i fråga om avloppsslam, det s.k. kvittblivningsintresset, för att kunna bedöma om det är avfall eller inte.24 EU-domstolen har vid flera tillfällen betonat att det är de konkreta omständigheterna som avgör om ämnet eller föremålet är avfall eller inte och att beslutet måste fattas av den behöriga myndigheten från fall till fall. EU-domstolen har även konsekvent hävdat att definitionen av avfall ska ges en vid tolkning för att säkerställa en hög skyddsnivå.25

Normalt sett kan avloppsslam ses som avfall från en reningsprocess där det finns ett kvittblivningsintresse. Avloppsslam omfattas därmed som utgångspunkt av avfallslagstiftningen. En annan fråga är om slammet efter ett återvinningsförfarande upphör att vara avfall. Det berörs närmare i avsnitt 10.2.1.

En österrikisk domstol har begärt ett förhandsavgörande från EU-domstolen som gäller frågan om avloppsslam betraktas som avfall. Frågan gäller närmare bestämt tolkningen av begreppet avfall avseende avloppsslam från papperstillverkning, vilket där utgör biprodukt, och om slammet inte längre kan anses vara en biprodukt på grund av att en liten andel avloppsslam från ett kommunalt reningsverk tillsätts.26 Målet är ännu inte avgjort.

Avfall från avloppsreningsanläggningar är verksamhetsavfall

Avfall från avloppsreningsanläggningar utgör s.k. verksamhetsavfall. Verksamhetsavfall är det avfall som uppkommer inom processer vid exempelvis industrier, affärer eller tjänsteföretag. I EU:s avfallslag-

23 Artikel 3.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och upphävande av vissa direktiv, (EUT L 312, 22.11.2008, s. 3, Celex 32008L0098), som genomförts i svensk rätt i 15 kap. 1 § miljöbalken. 24Prop. 2010/11:125 s. 24. 25 Europeiska kommissionens tolkningsmeddelande om avfall och biprodukter, KOM (2007) 59 slutlig, s. 6. Se bl.a. EU-domstolens domar i målen C-318/97, ARCO Chemie, C-9/00, Patin Granit Oy, C-235/02, Saetti, C-457/03, Niselli och C-252/05, Thames Water Utilities, ECLI:EU:C:2007. 26 Mål C-629/19, Sappi Austria. Begäran om förhandsbesked mottogs 2019-09-27.

stiftning finns en förteckning av avfallstyper med sexsiffriga koder. Avfallsförteckningen baserar sig på Europeiska kommissionens beslut 2000/532/EG, men uppdateras löpande efter nya beslut från kommissionen. Den har genomförts i bilaga 4 till den svenska avfallsförordningen (2011:927).

Avfall från avloppsreningsanläggningar är bland annat slam från behandling av hushållsavloppsvatten, med kod 19 08 05.

Avfall från avlopp från ett fåtal fastigheter är hushållsavfall

Med hushållsavfall avses det avses avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet.27 Som hushållsavfall räknas bland annat latrin och slam från slamavskiljare från en eller ett fåtal fastigheter, och utsorterade fraktioner av humanurin och fekalier från små avloppsanläggningar.28 Naturvårdsverkets vägledning till definitionen av hushållsavfall anger att om avfallet uppstår i en anläggning som behandlar latrin eller toalettavfall från flera olika fastigheter bör det inte anses komma från hushåll i de fall anläggningen är stor, tekniskt komplex eller på annat sätt skiljer sig från en anläggning avsedd för enstaka hushåll. I de fallen kan inte avfallet heller anses som därmed jämförligt avfall.29

Om avfallet utgör hushållsavfall ansvarar kommunen för att avfallet återvinns eller bortskaffas.30

I arbetet med att genomföra reviderade EU-direktiv på avfallsområdet föreslås i en promemoria från Miljödepartementet att begreppet hushållsavfall ersätts av begreppet kommunalt avfall.31 Med kommunalt avfall avses avfall från hushåll och sådant avfall från andra källor som till sin art och sammansättning liknar avfall från hushåll. Däremot ingår inte avloppsslam och annat avfall från avloppsnät och avloppsrening samt avfall från septiktankar i avfallsdirektivets definition av begreppet.32 Att uttrycket kommunalt avfall

2715 kap. 3 § miljöbalken. 28 Havs- och vattenmyndigheten (2015). Juridiken kring vatten och avlopp. Rapport 2015:15, s. 85. 29 Naturvårdsverket (2008). Vägledning till definitionen av hushållsavfall, 2008-01-16, s. 4–5. 3015 kap. 20 § miljöbalken. 31 Miljödepartementet (2019). Promemoria. Genomförande av reviderade EU-direktiv på avfallsområdet, dnr M2019/01776/R, oktober 2019. 32 Artikel 3.2 b i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och upphävande av vissa direktiv, (EUT L 312, 22.11.2008, s. 3, Celex 32008L0098). Ändrad genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/851 av den 30 maj 2018 om ändring av direktiv 2008/98/EG om avfall (EUT L 150, 14.6.2018, s. 109, Celex 32018L0851).

ersätter termen hushållsavfall bör dock enligt förslaget inte i sig innebära att ansvaret för hanteringen av avfallet ändras. Därför föreslås att det uttryckligen anges att kommunen har ansvar för avloppsslam och annat avfall från avloppsnät och avloppsrening samt avfall från septiktankar om detta avfall kommer från hushåll eller till sin art och sammansättning liknar avfall från hushåll.33 Förlaget har remitterats och föreslås träda i kraft i juli 2020.

3.2.5. Återvinning

Omfattningen av begreppet återvinning regleras på EU-nivå. Med återvinning avses enligt avfallsdirektivet varje förfarande vars främsta resultat är avfall som har ett nyttigt ändamål, genom att det antingen vid anläggningen eller i samhället i stort ersätter annat material som i annat fall skulle ha använts för ett visst syfte eller förbereds för detta syfte.34 Definitionen har genomförts i svensk rätt i 15 kap. miljöbalken. Där anges att med återvinning avses att vidta en åtgärd som innebär att avfall kommer till nytta som ersättning för något annat material eller förbereder det för en sådan nytta eller en åtgärd som innebär att avfall förbereds för återanvändning.35

Materialåtervinning

Med materialåtervinning avses enligt avfallsdirektivet varje form av återvinningsförfarande genom vilket avfallsmaterial upparbetas till produkter, material eller ämnen, antingen för det ursprungliga ändamålet eller för andra ändamål; det omfattar upparbetning av organiskt material men inte energiåtervinning och upparbetning till material som ska användas som bränsle eller fyllmaterial.36 Definitionen har genomförts i svensk rätt på följande sätt. Med att materialåtervinna avfall avses att upparbeta avfall till nya ämnen eller föremål som inte ska användas som bränsle eller fyllnadsmaterial.37

33 Miljödepartementet (2019). Promemoria. Genomförande av reviderade EU-direktiv på avfallsområdet, dnr M2019/01776/R, oktober 2019, se bl.a. s. 84, 93 och 99 f. 34 Artikel 3.15 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och upphävande av vissa direktiv, (EUT L 312, 22.11.2008, s. 3, Celex 32008L0098). 3515 kap. 6 § miljöbalken. 36 Artikel 3.17. 3715 kap. 6 § miljöbalken.

Energiåtervinning

Att tillvarata energi ur avfall utgör en form av återvinning. Med att återvinna avfall avses att vidta en åtgärd som innebär att avfall kommer till nytta som ersättning för något annat material. Med det avses inte enbart materialåtervinning, utan all behandling där avfallet ersätter eller förbereds för att ersätta annat material som skulle ha använts för ett visst syfte på ett sätt som bidrar till att bevara naturresurserna. Om avfallet förbränns för att utvinna energi har avfallet ersatt annat material som annars skulle ha förbränts för att erhålla energin.38 Tillvaratagande av el eller värme som alstras i en anläggning för avfallsförbränning eller av gas från organiska ämnen, till exempel i en rötningsanläggning eller på en deponi, utgör således en form av återvinning.39

På vilka sätt kan avloppsslam återvinnas?

Bilaga II till EU:s avfallsdirektiv innehåller en förteckning över exempel på återvinningsförfaranden. Bilagan är genomförd i svensk rätt i bilaga 2 till avfallsförordningen. De återvinningsförfaranden som kan bli aktuella för avloppsslam är:

1. Materialåtervinning

2. Markspridning med positiva effekter på jordbruket eller ekologin

3. Användning främst som bränsle eller annan energikälla.

Både materialåtervinning i form av utvinning av fosfor ur avloppsslam och markspridning med positiva effekter på jordbruket eller ekologin faller således under begreppet återvinning. Eftersom fosfor enligt utredningens direktiv ska återföras till kretsloppet, måste markspridningen avse förhållanden där fosfor kan nyttiggöras, dvs. produktiv jordbruksmark. Det är endast då spridningen av fosfor kan anses svara mot begreppet återvinning. Med produktiv jordbruksmark avses mark som används för odling av alla former av livsmedels-, foder-, industri- eller energigrödor. Dagens regelverk avgränsar begreppet jordbruk till odling för kommersiellt bruk.40 Utredningen ser dock inte anledning

38Prop. 2015/16:166, s. 63 ff. 39 Avfall Sverige (2019). Ordlista: energiåtervinning, www.avfallsverige.se/ordlista, 2019-10-18. 40 SNFS 1994:2.

till att i kretsloppssammanhang göra en sådan begreppsmässig avgränsning. Återvinningen av fosfor ur avloppsslam och senare återföring till produktiv jordbruksmark kan således anses ske inom ramen för kretsloppet oavsett de kommersiella eller andra skäl som ligger bakom odling av den aktuella marken.

Annan mark, som t.ex. skogsmark, vägbankar, parker, golfbanor eller deponier, omfattas inte av begreppet produktiv jordbruksmark. Spridning på sådana marker kan inte på samma sätt leda till upptag och nyttiggörande av fosfor i växter som skördas och innebär därför inte att fosfor återförs på ett cirkulärt sätt. I vissa sammanhang kan slamgödsling eller inblandning av slam i anläggningsjord eller liknande innebära att fosfor och andra växtnäringsämnen kan ersätta användning av fossilt baserad mineralgödsel. Det kan ses som positivt, men samtidigt är de växter som tar upp växtnäringen inte del av ett produktionssystem där växtnäring cirkuleras genom att växter/ grödor bortförs. Växtnäringen återförs i stället ofta till mark-växtsystemet på platsen ifråga. Vid sådan användning finns också risk för att det i ett längre tidsperspektiv kan leda till utlakning och i förlängningen övergödning av näraliggande sjöar och vattendrag. Det saknas dock studier som påvisar denna typ av orsakssamband för slamspridning med godkända givor.

3.2.6. Övriga begrepp som anknyter till utredningens direktiv

Utredningen konstaterar då det gäller begreppsanvändning, att utredningsuppdraget i första hand adresserar frågan om utvinning och återvinning, inte återföring av fosfor. Det senare rör i betydande grad ekonomi och marknad för gödselprodukter. Utredningen tar i detta avsnitt upp några av de begrepp som har betydelse för arbetet.

41

Begreppet utvinning används i en rad olika kapitel i miljöbalken (MB), främst avseende utvinning av fyndigheter av värdefulla ämnen eller material, värmeutvinning, olja eller gas.

Återanvändning, återvinningsgrad och återanvändningsskäl används också begreppsmässigt då det gäller avfall (15 kap.). Avfallshierarkin anger att den som behandlar avfall eller är ansvarig för att avfall blir behandlat ska se till att det i första hand återvinns genom att det förbereds för återanvändning. Om det visar sig lämpligare ska i stället materialåtervinning ske, annars återvinning på annat sätt. I sista hand ska avfallet bortskaffas, om det visar sig lämpligare

41 Den innehållsliga betydelsen eller karaktären för begreppen har i förekommande fall definierats med stöd av TNC/Språkrådets Rikstermbank, ESV (2016), Vägledning verksamhetslogik, samt Miljösamverkan Sverige.

(15 kap. 10 § MB). Begreppet återvinning har vidare använts i handlingsplanen för Agenda 2030, där det anges att avfall ska begränsas och återvinning ske på ett resurseffektivt sätt.42

Begreppet återföring används inte i miljöbalken, men har angivits i samband med tidigare regeringsuppdrag kring fosfor till Naturvårdsverket och för den nu aktuella utredningen om giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam. Liknande begrepp, som askåterföring, har använts av Skogsstyrelsen.43 Begreppet har fått betydande användning i rapporter och andra sammanhang då det gäller återföring av växtnäringsämnen i samband med avlopps- och kretsloppsfrågor.

Vad det innebär att ange mål eller kravställa mot begrepp som utvinna, återvinna och återföra i den nu aktuella utredningen framgår mer principiellt av nedanstående matris.

Utredningen konstaterar att mål respektive krav på utvinning och återvinning av fosfor kan anges och tidsättas. Vid kravställning förutsätts även att ansvariga aktörer kan anges. Då det gäller återföring av fosfor i kretsloppet till produktiv åkermark, avgörs dock förutsättningarna även av den marknadssituation som råder och intresset för att använda utvunnen fosfor i de produkter som kan bli aktuella. Möjligheter att utvinna fosfor för omsättning i gödselprodukter utgör en av flera förutsättningar, men innebär inte någon garanti för att återföring kommer till stånd. Möjligheterna att återföra fosforn avgörs ytterst av marknaden för gödselprodukter, pris, tillgänglighet och andra preferenser hos verksamhetsutövare, konsumenter med flera.

Specifika mål för fosforutvinning och fosforåtervinning saknas i dag. Miljömålssystemet reviderades 2010, då antalet miljömål reducerades och olika etappmål fasades ut. Det gällde bland annat etapp-

42 Regeringskansliet (2018). Handlingsplan Agenda 2030. 2018–2020. Fi 2018:3. 43 Se t.ex. Skogsstyrelsen (2014), Slutrapport från arbetet med aktörsrådet kring askåterföring.

målet om att minst 60 procent av fosforföreningarna i avlopp senast 2015 skulle återföras till produktiv mark, varav minst hälften till åkermark.44 Naturvårdsverket lämnade vid rapporteringen av regeringsuppdraget om hållbar återföring av fosfor 2013 ett förslag om etappmål för miljömålssystemet. Det innebar att kretsloppen av växtnäringsämnen skulle vara resurseffektiva och så långt möjligt fria från oönskade ämnen. Minst 40 procent av fosforn i avlopp skulle tas till vara och återföras som växtnäring till åkermark. Därtill skulle minst 10 procent av kvävet i avlopp tillvaratas. Bakom myndighetens avvägningar låg den s.k. försiktighetsprincipen samt miljömålen Giftfri miljö och Ingen övergödning. Vidare beaktades generationsmålets strecksats om att miljöpolitiken ska inriktas mot att ”kretsloppen är resurseffektiva och så långt möjligt fria från farliga ämnen”.45 Dagens regelverk innehåller angivelser om begränsningar avseende total tillförsel av fosfor och kväve till åkermark, vilket även gällde Naturvårdsverkets förslag till fortsatt reglering.46 Reduktionsmål finns även för fosfor och kvävebelastningen i bland annat Östersjön.47 Angivelser saknas dock ännu då det gäller målformuleringar kring nivåer för utvinning och återvinning av fosfor och andra näringsämnen.

Utredningens direktiv inriktas på utformningen av spridningsförbud för avloppsslam, med eventuella undantag. Vidare betonas att utredningen ska redovisa hur den tekniska utvecklingen för fosforåtervinning ser ut och hur ett krav på utvinning av fosfor bör utformas. Utredningen avgränsar på motsvarande sätt sitt arbete. Återföringen av fosfor innebär ytterligare en viktig aspekt i det framtida arbetet, men har inte konkretiserats eller lyfts fram i utredningens direktiv. Det innebär att utredningens arbete begreppsmässigt inriktats mot utformning av spridningsförbud med kvantifiering, tidsättning och ansvarsförhållanden för de krav som behöver utformas kring utvinning av fosfor. Därtill kommer teknikfrågor och eventuella behov av etablerings- och investeringsstöd kring dessa.

44 Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor. Naturvårdsverkets redovisning av ett uppdrag från regeringen. Rapport 6580, september 2013, s. 124 f. 45 Ibid. 46 Ibid., s. 148. 47 Naturvårdsverket (2018). Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål – Med fokus på statliga insatser.

Utredningen diskuterar och anger i sina förslag alternativa scenarier för målangivelser samt därtill anknytande krav för utvinning av fosfor.

3.3. Historisk utveckling – produktion och spridning av avloppsslam

Sedan 1970-talet, då utbyggnaden av kemisk fällning av fosfor i avloppsvatten introducerades i de svenska avloppsreningsverken, har det under långa perioder skett en spridning och användning av avloppsslam för olika ändamål. Spridningen på åkermark har tidvis motsvarat en betydande eller avgörande andel av slamproduktionen. Vid återkommande tillfällen har det utvecklats s.k. slamstopp, då lantbrukare mer generellt och av olika skäl valt att neka ta emot slam för spridning på åkermark. Det har ofta varit kopplat till ny kunskap eller mätningar där man funnit oönskade hälso- eller miljöfarliga ämnen. I de perioder då slamspridning på åkermark inte kunnat ske, har alternativa avsättningsmöjligheter utvecklats. Avloppsslam har t.ex. använts som täckningsmaterial på deponi, för jordtillverkning eller spridits i skogsmark.

3.3.1. Utveckling av regler för hantering av avloppsslam

48

Avloppsslam har sedan länge varit föremål för en rad politiska beslut och målsättningar på nationell nivå. Riksdagen angav 1990 målet att slam fortlöpande ska kunna nyttjas inom bland annat jordbruket utan risker för miljö och hälsa och att deponering av slam på sikt borde upphöra.49 Kretsloppsprincipen introducerades 1992 i den s.k. kretsloppspropositionen.50 Där angavs att allt som utvinns ur naturen på ett uthålligt sätt ska kunna användas, återanvändas, återvinnas eller slutligt omhänderta med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas. Propositionen Svenska Miljömål formulerade 1997 en rad utgångspunkter som bland annat rör kretsloppsan-

48 Avsnittet baserar sig främst på Naturvårdsverket (2002), Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp. Huvudrapport till Bra slam och fosfor i kretslopp, Rapport 5214. 49Prop. 1989/90:100, bet. 1990/91:JoU16, rskr. 1990/ 91:241. 50Prop. 1992/93:180.

passning av avloppssystem. Ett framtida hållbart kretsloppsanpassat va-system behövde utformas så att

  • slutna kretslopp mellan samhälle och jordbruk skapas för närings- och humusämnen, i första hand för fosfor,
  • risk för smittspridning till människor och djur minimeras, och att
  • slamanvändning inte leder till negativa hälso- och miljöeffekter, varken på kort eller lång sikt.51

Dessa utgångspunkter följdes några år senare upp i propositionen kring miljömål, delmål och åtgärdsstrategier.52 Där fastslogs att ”fosfor från organiskt avfall och avloppsslam bör ingå i kretslopp mellan stad och land och återföras till jordbruksmark eller annan produktiv mark utan risk för hälsa och miljö”.

Kvalitetskraven på avloppsslam har förändrats över åren, vilket även förstärkt behoven av kunskap om avloppsslam som näringskälla i jordbruket. Inledande anvisningar för användning av slam på åkermark kom från Socialstyrelsen och dominerades av hygienaspekter.53

Mellan 1974 och 1993 reglerades användningen genom allmänna råd och rekommendationer från Naturvårdsverket. Gränsvärden för vissa tungmetaller i avloppsslam reglerades 1993.54 Satta gränsvärden har därefter reviderats genom successiva sänkningar av tillåtna halter. Det har gällt halter i avloppsslam (1998) och tillförsel till åkermark (2000).

Naturvårdsverket fick 1990 i uppdrag att i samråd med Jordbruksverket, Livsmedelsverket och Kemikalieinspektionen ”upprätta förslag till program för stegvis avveckling av vissa miljöfarliga organiska ämnen samt till åtgärdsprogram vad avser slam från kommunala avloppsreningsverk”. Avsikten med uppdraget var att myndigheter och kommuner skulle genomföra åtgärder så att det senast 1995 skulle erhållas ett slam som det var riskfritt att sprida även i ett långsiktigt perspektiv. Ett led i arbetet var den policy som Naturvårdsverket antog 1991 för anslutning till kommunala reningsverk. Uppdraget från regeringen avrapporterades några år senare.55Arbetet följdes 1994 av verkets kungörelse i frågan med särskilda fö-

51Prop. 1997/98:145. 52Prop. 2000/01:130. 53 Socialstyrelsen (1973). 54 Förordningen (1985:840) om vissa hälso- och miljöfarliga produkter m.m. 55 Naturvårdsverket (1993). Renare slam – åtgärder för kommunala avloppsreningsverk.

reskrifter om skydd för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket.56 I denna detaljreglerades vilken typ av slam som skulle få användas inom jordbruket och hur slamspridningen skulle gå till.

Slamöverenskommelsen 1994

57

EG:s slamdirektiv aktualiserades för Sveriges del i samband med att EES-avtalet skulle undertecknas 1994. Naturvårdsverket fick då i uppdrag att ta fram föreskrifter för att ersätta de allmänna råd som tidigare funnits. Efter gemensamma diskussioner tecknade Naturvårdsverket, Vatten- och Avloppsverksföreningen (numera Svenskt Vatten) och Lantbrukarnas Riksförbund 1994 även den s.k. slamöverenskommelsen. Syftet var att stimulera användningen av kvalitetssäkrat avloppsslam, som gödsel- och jordförbättringsmedel, och att så mycket som möjligt av de näringsämnen som fanns i avloppsslam skulle ingå i ett kretslopp mellan stad och land. En Nationell samrådsgrupp etablerades, liksom ett stort antal lokala och regionala samrådsgrupper, de senare med uppgift att kontrollera att slamöverenskommelsen efterlevdes. Den nationella gruppen bestod av de tre undertecknande parterna samt Jordbruksverket, Kommunförbundet, en rad berörda företag som arbetade med slamhantering eller livsmedelsproduktion, Hushållningssällskapet, Naturskyddsföreningen, KRAV m.fl. Slamöverenskommelsen följdes upp efter några år. Uppföljningen visade att andelen slam som användes i jordbruket hade ökat efter överenskommelsen, från att ha varit cirka 20 procent i början av 1990-talet till en återföring av cirka 30 procent under 1996. Naturvårdsverkets uppföljning 1996 visade också att andelen slam som klarade de uppsatta kvalitetskraven hade ökat påtagligt.

Naturvårdsverkets grundsyn vid denna tid var att avloppsslam var en resurs som skulle nyttjas i bland annat jordbruket. För att förbättra slammets kvalitet förändrades dock synen på vad som kunde anslutas till kommunala spillvattensnät och reningsanläggningar. Ett åtgärdsprogram anlades för att så långt möjligt åtgärda vid källan och

56 SNFS 1994:2. 57 Texten kring slamöverenskommelsen under perioden 1994–2009 anknyter till bakgrundsbeskrivning framtagen av Hans Augustinsson, Hushållningssällskapens Förbund.

skapa förändring inför 1995. Det var det år som riksdagen angett som riktpunkt för när slammet skulle vara fritt från föroreningar.58

I mitten av 1990-talet började den s.k. kadmium-fosfor-kvoten allt mer att användas som ett kvalitetsmått på slammet. Den kraftiga tillförseln av kadmium via konstnärsfärger diskuterades intensivt. Ytterligare ett slamstopp infördes i oktober 1999. Lantbrukarnas riksförbund, LRF, rekommenderade då sina medlemmar att inte längre sprida slam på åkrar, vilket återigen ledde till en kraftig minskning av slamspridning på åkermark. I samband med detta diskuterades och testades också förbränning av slam. De tillstånd som meddelades, t.ex. under 2000 och 2001, innehöll alla villkor med krav på avfosforisering, dvs. fosforutvinning av det slam som skulle förbrännas. Teknik för detta saknades och förbränningen tog aldrig riktigt fart.59 Ett vanligt alternativ till slamspridning blev därför lagring av slam. Det byggdes en rad nya typer av slamvassbäddar, med syfte att både avvattna och mineralisera slam samtidigt som det möjliggjorde lagring.

Fokus fanns fortsatt på slammets kadmiumhalter. Naturvårdsverket lät 1991 Sveriges Lantbruksuniversitet analysera förekomsten av en rad andra spårelement i bland annat slam, stallgödsel och handelsgödsel. Den rapport som presenterades initierade en ökad diskussion av andra metallers betydelse för slammets kvalitet.60 En rad reningsverk införde också rutiner för att analysera förekomsterna.

En sammanfattning av de nationella processerna och arbetet med avloppsslam och frågan om spridning och återföring fram till 2001 lämnades i en underlagsrapport till Naturvårdsverkets regeringsuppdrag om Aktionsplan för utökad återföring av fosfor.61

En förutsättning för att sprida slam inom jordbruket på åkermark var att detta skedde efter s.k. samråd. Tveksamhet kunde dock ändå finnas lokalt till följd av brist på lämpliga spridningsarealer och motstånd från vissa livsmedelsföretag eller verksamhetsutövare inom jordbruket. Slamöverenskommelsen kom dock sammantaget att få stor betydelse i arbetet för ett förbättrat uppströmsarbete och förbättrad slamkvalitet. Även om slamöverenskommelsen kom att spela

58 Naturvårdsverket (1991). Kommunala anläggningar. Anslutningspolicy. 59 Levlin et al. (2001). Slamkvalitet och trender för slamhantering. VA-Forsk Rapport 2001:5. 60 Eriksson, J. (2001). Halter av 61 spårelement i avloppsslam, stallgödsel, handelsgödsel, nederbörd samt i jord och gröda, SLU. Naturvårdsverket, rapport 5148. 61 Naturvårdsverket (2003). Växtnäring från avlopp – historik, kvalitetssäkring och lagar. Rapport 5220.

ut sin roll nationellt finns fortfarande aktiva samrådsgrupper i vissa delar av landet. Utvecklingen av certifieringssystemet Revaq – som startade 2008 och i dag har 42 anslutna reningsanläggningar – kom också att få allt större betydelse i det fortsatta kvalitetsarbetet kring slam som sprids inom jordbruket.62

3.3.2. Produktion och spridning av slam

Produktion av avloppsslam förekommer som en följd av avloppsprocesser vid en rad olika typer av system och anläggningar. Hantering och spridning kan ske under olika huvudmannaskap och i olika skala, allt från enskilda avlopp och mindre enskilda anläggningar till större, främst kommunala, reningsverk. Det förekommer även slamproduktion som följd av olika industriella processer, där industrin i vissa fall hanterar rening av slam i egen regi. De regleringsmässiga förutsättningarna innebär vidare att prövning, tillstånd och tillsyn utövas på olika sätt för olika typer av anläggningar. Nedanstående tabell redovisar översiktligt hur avloppsslam produceras och hur omfattning, ansvarsfrågor och näringsflöden kan beskrivas.

Produktionen av avloppsslam från större avloppsanläggningar (minst 2 000 personenheter) har under den senaste tioårsperioden årligen omfattat drygt 200 000 ton torrsubstans (ts), beräknat utifrån en ts-halt på 20 procent. Det största användningsområdet har varit s.k. direktspridning på åkermark, vilket inneburit att avloppsslammet lagras för att klara hygienkrav etc. och sedan spridits. Spridningen av avloppsslam på åkermark har ökat från 26 till 34 procent under perioden 2008 till 2016. Ytterligare större användningsområden gäller anläggningsjord och deponi. Spridningen till skogsmark har under motsvarande period varit blygsam och minskat över tid. Mindre, men ökande volymer slam har gått till förbränning, dock inte sådan förbränning där fosfor återvunnits.

Statistiken över slamproduktion från mindre anläggningar saknas. Uppgifter om dessa anläggningar finns på respektive kommuns miljö- och hälsoskyddskontor samt hos verksamhetsutövarna, dvs. va-huvudmän och privata aktörer. Utredningen har dock gjort vissa uppskattningar, vilket framgår av tabell 3.4.

62 Se bl.a. Revaq årsrapport 2018.

63

64

65

Källa: Statistiska centralbyrån (2018). Statistiska meddelanden, MI 22 SM 1801 samt utredningens uppskattningar.

Spridningsvägarna för avloppsslam har över tid varierat i volym. Spridning till jordbruksmark och deponi dominerade under 1970- och 1980-talen. Spridning för anläggningsändamål utvecklades kraftigt mot slutet av 1990-talet och fick stor betydelse långt in på 2000talet.

Den samlade spridningen och användningen av avloppsslam för olika ändamål på nationell nivå rapporteras vart annat år, senast 2016. Spridningsvägar 2016 återges översiktligt i nedanstående figur. Ungefär en tredjedel (34 procent) av slammet spreds på åkermark. Slammet nyttjades i övrigt främst för produktion av anläggningsjord (28 procent) eller som tätskikt vid deponitäckning (22 procent). Mindre vanlig spridning gällde t.ex. slamlager, övrig deponi eller förbränning utan fosforutvinning. Spridningen på skogsmark var 2016 försumbar.

63 Statistik saknas. Bedömning av utredningen utifrån beräknade utsläpp från avloppsreningsverk i storleksordningen 200–2 000 pe. Antagande om att reningsverken har cirka 90 % fosforrening och samlade utsläpp till vatten om 28 ton fosfor per år. Se Statistiska centralbyrån (2018), s. 22. Stor osäkerhet finns i dessa siffror, eftersom en betydande del av slammet sannolikt transporteras till reningsanläggningar större än 2 000 pe. 64 Statistik saknas. Bedömning av utredningen utifrån antaganden om slamproduktion från små avloppsanläggningar <200 pe. Schablonbaserad beräkning baserad på 2 m3 slam per hushåll från 691 000 små avlopp, med en fosforkoncentration på 0,08 g P/m3. Se Johansson C. m.fl. (2013). Växtnäring från trekammarbrunnar till energigräs. Rapport 2013:12. Sveriges lantbruksuniversitet. 65 Statistik saknas. Fosforutsläpp till vatten från industri med egen avloppshantering utgör närmare 300 ton per år, huvudsakligen massa och pappersindustri. Ytterligare industriutsläpp ingår i statistiken för utsläpp från kommunala anläggningar. Se Statistiska centralbyrån (2018).

66

Källa: Statistiska centralbyrån (2018). Statistiska meddelanden, MI 22 SM 1801.

å kermark

34%

s kogsmark

0%

a nl . jord normal P

12%

a nl . jord hög P

16%

deponitäckning

tä ts kick

22%

förbrä nning - ej P

utv. 2%

förbrä nning - P utv.

0%

deponi

1%

a nnan a nvändning

7%

l a ger

5%

ej redovisad a nvä ndning

1%

åkermark

skogsmark anl. jord normal P

anl. jord hög P deponitäckning tätskick förbränning - ej P utv.

förbränning - P utv. deponi annan användning

lager ej redovisad användning

Källa: Statistiska centralbyrån (2018). Statistiska meddelanden, MI 22 SM 1801.

66 Kan även omfatta slam som lämnats för sluthantering till dessa större anläggningar från mindre slamproducerande anläggningar, t.ex. mindre reningsverk i samma kommun. P betecknar fosfor.

De regionala skillnaderna i såväl slamproduktion som spridningsvägar är betydande, vilket framgår av nedanstående tabell.

67

Källa: Statistiska centralbyrån (2018). Statistiska meddelanden, MI 22 SM 1801 med kompletteringar.

67 Ingår i totalsumman 416. Antalet större anläggningar ökade enligt SCB till 59 år 2017 till följd av att urvalet då baserades på tillståndsgiven anslutning.

Över tid finns även en betydande variation inom olika regioner. Förhållandet sammanhänger ytterst med det intresse som olika verksamhetsutövare kan ha av att nyttja avloppsslam, t.ex. inom jordbruket, och inom rimliga spridningsavstånd från avloppsreningsverk och slamlager. Slamproducenterna kan upprätthålla direktkontakt med verksamhetsutövare eller hantera sin slamspridning med hjälp av entreprenörer. De återkommande upphandlingarna för omhändertagande av slam får därmed stor betydelse för hur spridning kan ske och inom vilka verksamheter slammet nyttjas. En viktig grundförutsättning för olika typer av spridning är också den kvalitet som slammet representerar.

68

Stockholms, Västra Götalands samt Skåne län svarar tillsammans för cirka hälften av landets slamproduktion. Cirka 1 700 avloppsreningsanläggningar står för produktion av detta slam, vilket även omfattar ett stort antal mindre inklusive enskilda anläggningar som medges nyttja de större verken för att avyttra slam. Revaq-certi-

68 Länsstyrelsen i Stockholms län (2015). Avloppsslam i Stockholm län. Faktablad 2014:19.

fierade verk avstår dock ofta från att ta emot denna typ av fraktioner, eftersom det påverkar den samlade kvaliteten på avloppsslammet. Transport av slam från mindre till större anläggningar ingår i den samlade slutbehandling som där sker av avloppsslammet. Omfattningen av det avloppsslam som produceras, större reningsverk samt befolkningsunderlag i olika län framgår av nedanstående tabell.

Figur 3.2 illustrerar den betydande variation som kan förekomma inom en region över tid då det gäller spridningsvägarna för avloppsslam. Där redovisas spridning för olika ändamål inom Stockholms län under senare decennier. Vissa perioder spreds mer än 90 procent av avloppsslammet på åkermark, medan det under andra perioder understeg 10 procent. Andelen spridning till åkermark visar en minskande trend över tid. Alternativt nyttjande har i betydande grad varit deponi samt jordtillverkning.

Slamproduktion från mindre avloppsreningsverk

Antalet mindre kommunala reningsverk avsedda för högst 2 000 pe bedöms i dagsläget vara cirka 1 300. Slammet vid dessa mindre reningsverk genereras utan biogasproduktion till följd av att skalan bedöms oekonomisk för rötning. Det innebär att allt slam från mindre reningsverk i huvudsak kan betraktas som orötat. Slammet från en betydande andel av dessa reningsverk transporteras sannolikt med slambil till större reningsverk inom samma va-organisation. Sådan hantering bedöms i vart fall ske i södra delen av landet, eftersom detta är det ekonomiskt fördelaktigaste sättet att hantera slam från mindre avloppsverk. Vid längre transportavstånd kan en större del av slammen tas om hand på plats vid de mindre reningsverken. Det gäller i norra delen av landet och särskilt i Norrlands inland, där det är långt till närmaste reningsverk med rötning. Metoder för lokalt omhändertagande är bland annat kompostering, kalkning eller långtidslagring i s.k. slamlaguner. Slammet kan därefter användas till bland annat anläggningsjord.69

En nationell kommunenkät kunde 2006 kartlägga antalet mindre avloppsanläggningar avsedda för 25–2 000 pe. Det bedömdes då att antalet sådana anläggningar var mellan 3 000–3 200, varav cirka hälften avsåg anläggningar för högst 100 pe. Huvudmannaskapet var

69 Svenskt Vatten, underlag till utredningen, 2019-01-23.

kommunalt för knappt hälften av anläggningarna upp till 2 000 pe. Övriga huvudmän var främst företag, enskilda, stiftelser, föreningar och myndigheter. Anläggningar över 1 000 pe var dock uteslutande kommunala. Förekomsten av mindre anläggningar varierade i landet där vissa kommuner, som Gotland, hade ett större antal sådana anläggningar. Regionala och kommunala skillnader förelåg även beträffande huvudmannaskap. Störst andel kommunala anläggningar fanns i norra delarna av landet. Variationen i storlek, tekniklösningar och funktion befanns mycket stora. Det var sällsynt med villkor eller provtagningsrutiner avseende smittskydd. Endast en liten andel av de mindre anläggningarna hade egen slamhantering och ett mycket begränsat antal anläggningar uppgavs ha slamspridning till åkermark. Ett mindre antal kommunala anläggningar uppgavs ha slamavskiljning utan efterföljande rening. Sammantaget bedömdes cirka 2 procent av de mindre anläggningarna ha slamavskiljning utan efterföljande behandling.70 Dagens förhållanden kan avvika från den kartläggning som gjordes 2006. Det finns dock skäl att anta att åtgärdsarbetet i många fall ännu återstår att genomföra.

Rapporten diskuterar bland annat för- och nackdelar med olika former av huvudmannaskap. Kompetensbrister, t.ex. avseende processer och teknik, fanns främst hos anläggningar utanför det kommunala ansvarsområdet.71

Slamproduktion från små avlopp

Små avlopp, definierade som anläggningar avsedda för upp till 200 pe, är oftast privatägda och kopplade till en eller några få fastigheter.72 Kvalitetsnivå och miljöeffekter för dessa kartlades 2015 och 2017 på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten. I Sverige uppskattas cirka 1 miljon fastigheter vara anslutna till sådana små avloppsanläggningar. Cirka 700 000 av dessa bedöms ha vattentoalett installerad. De fraktioner som genereras från små avloppsanläggningar kan utgöras av klosettvatten, latrin, urin, filtermaterial från fosforavskiljande filter, kemslam från minireningsverk eller slam från traditionella slamavskiljare utan kemisk fällning. De tekniker

70 Palmer Rivera, M. (2006). Avloppsanläggningar för 25–2 000 pe – en nationell översikt. VA-Forsk Rapport 2006:21. 71 Ibid. 72SOU 2018:34, s. 87.

som finns för rening av avloppsvatten från ett eller ett mindre antal hushåll bygger antingen på att toalettavloppsvatten behandlas tillsammans med bad-, disk och tvättvatten (BDT-vatten) eller att toalettvattnet alternativt ett torrt toalettavfall separeras från BDTvatten och hanteras för sig. I den första kategorin finns avloppsanläggningar som har slamavskiljning samt markbaserad rening (infiltration eller markbädd) och minireningsverk. Minireningsverken kan ha slamavskiljning separat eller inbyggt. I de flesta fall har de kemisk fosforfällning.73 Små avlopp med wc-anslutning beräknas stå för en avsevärd del av fosforutsläppen till havsmiljöer, cirka 15 procent av de antropogena utsläppen. De kartläggningar som genomförts visar att det 2017 fanns närmare 180 000 små avlopp med enbart slamavskiljare, därtill cirka 60 000 med okänd rening. I regel gäller det anläggningar med wc anslutet. Ett betydande antal mindre anläggningar bedöms därmed sakna eller ha otillräcklig rening.74

Avloppsfraktioner från källsorterande avloppssystem kan sedan 2012 säkerställas med avseende på kvalitet (kadmium-fosforkvot) och hygienisering genom särskild certifiering, SPCR 178.75 Slamavskiljarslam, kemfällt slam och fosforfilter från små avlopp hör dock inte till de fraktioner som kan certifieras på detta sätt. Kommunala reningsverk kan certifiera verksamheten enligt Revaq-systemet, vilket i en rad avseenden ställer krav på uppströmsarbete och det slam som produceras. Systemet redovisas närmare i avsnitt 3.4.5.76

Slam från små avloppsanläggningar har i regel en låg halt torrsubstans (ts) och behöver därför ofta avvattnas, t.ex. då det ska transporteras och omhändertas vid större reningsverk. Flera sådana tekniker finns, t.ex. mobil avvattning i slambil och deltömning med tvåfacksbil. Slamavskiljarslam bedöms i regel ha låg kvalitet i termer av näringsinnehåll och kan även i övrigt bedömas ha en varierande och ofta lägre kvalitet än Revaq-certifierat slam. Studier kring sådant slam indikerar därför att det inte lämpar sig för spridning på åker-

73 Havs- och Vattenmyndigheten, underlag till utredningen, 2019-01-18, samt Olshammar m.fl., Uppdatering av kunskapsläget och statistik för små avloppsanläggningar, SMED rapport nr 166, 2015, och Utsläpp från små avloppsanläggningar, SMED, rapport 6, 2018. 74 Ibid. samt SOU 2018:34, s. 87, samt Avfall Sverige (2016), Avvattning från slam från små avloppsanläggningar – kvalitet och avsättning, rapport 2016:20. 75 RISE (2019). SPCR 178. Certifieringsregler för kvalitetssäkring av källsorterade avloppsfraktioner från små avlopp, 2019-03-28. 76 Avfall Sverige (2016). Avvattning från slam från små avloppsanläggningar – kvalitet och avsättning. Rapport 2016:20.

mark, i vart fall inte om det inte först processas genom ett Revaqcertifierat reningsverk.77

Det saknas löpande officiell statistik över slamproduktion från mindre avloppsanläggningar och små avlopp. Det innebär att det är svårt att uppskatta den totala volymen avloppsslam från sådana anläggningar. De refererade studierna ovan tyder på att det är mycket få anläggningar i storleksordningen 25–2 000 pe som har egen slamhantering. Motsvarande förhållande kan antas gälla för merparten små anläggningar upp till 25 pe. Sammantagen slamvolym samt hälso- och miljöeffekter genererade av de anläggningar som själva hanterar sitt avloppsslam är inte kända.

Torrtoaletter och eget omhändertagande bedömdes för några år sedan omfatta cirka 269 000 hushåll, främst vid fritidsfastigheter. Det konstateras i sammanhanget att detta möjliggör återföring av näring och kan medverka till hållbara kretsloppssystem. Eftersom användningen av mineralgödsel vid fritidsodling bedöms som omfattande, finns därmed potential för att sådana avloppsfraktioner kan utgöra ersättning för detta.78 Samtidigt bör risken för övergödning i känsliga områden uppmärksammas, där latrin m.m. omhändertas på begränsade ytor.

Industrins slamproduktion

Produktionen av avloppsslam från industriella anläggningar redovisas inte på nationell nivå. Många kommunala reningsverk tar emot avloppsvatten från industrier, vilket lokalt kan innebära merparten av de volymer som hanteras av verken. I de fall sådana industriella avloppsfraktioner hanteras genom anslutning eller transport till kommunala reningsverk, ingår produktionen av slam i de totalsiffror som redovisas för reningsverken. Ett flertal branscher är aktuella, där bland annat livsmedelsindustrin bidrar till slamproduktion som har likheter med hushållens, dvs. har bland annat ett högt innehåll av fosfor. Massa- och pappersindustri, gruvindustri och vissa andra branscher har ofta viss egen hantering av vattenrening och omhändertagande av restprodukter. Massa- och pappersindustrin är dominerande då det gäller olika branschers utsläpp av fosfor till vatten.79

77 Ibid. 78SOU 2018:34, s. 105. 79 SCB (2018). Utsläpp till vatten och slamproduktion 2016. MI 22 SM 1801. Massa- och pappersindustrin beräknades svara för fosforutsläpp till vatten om närmare 300 ton 2016.

Förutsättningar för framtida avsättning av avloppsslam

Deponering är den behandlingsmetod som används för avfall som inte kan behandlas på annat sätt, till exempel förorenade massor. Avloppsslam används i betydande utsträckning för deponitäckning. Huvuddelen av de deponier som avslutades som en följd av de strängare bestämmelser för deponering som infördes 2008 kommer att sluttäckas fram till år 2030, men åtskilliga undantag finns. På anläggningarna behandlas ofta även biologiskt nedbrytbart avfall och förorenade massor. När en deponi är full sluttäcks den med material, ofta i flera lager, för att bland annat förhindra att regnvatten tränger in i deponin och förorenas genom kontakt med avfallet. I dag utnyttjas avloppsslam, slagg, askor och förorenade jordar i de olika skikten i sluttäckningarna.

Svenska Energiaskor redovisade 2013 bedömningen att hälften av kartlagda deponier då förväntades vara sluttäckta omkring 2020.80Huvuddelen av övriga deponier bedömdes som sluttäckta inom ytterligare tio år. Tidsangivelserna var behäftade med flera osäkerheter. Den tidpunkt då ej tidsatta deponier eller delar av deponier förväntades vara sluttäckta ligger generellt sett något längre fram än de med ett angivet slutdatum. I flera fall räknade man också med att framtida sluttäckning sker först då deponier avslutas. Sluttäckning av landets deponier beräknades vid denna tidpunkt genomförd senast 2033. Möjligheterna till fortsatt deponering av avloppsslam skulle därmed minska påtagligt under kommande år, vilket ställer krav på planering för alternativ hantering av slammet. Samtidigt finns indikationer på att åtskilliga deponier ges förlängda avslutningstider, i vissa fall flera årtionden fram i tiden.

Utredningen diskuterar ytterligare aspekter på deponier och täckning av deponier samt nyttjande av avloppsslam för jordtillverkning i kapitel 8. Där aktualiseras även problematiken med deponier som fortsatt används trots att de inte uppfyller de regelverk som uppställts.

80 Hansson, D. (2013). Kartläggning av sluttäckning av deponier. Svenska Energiaskor.

3.4. Tidigare utredningar om avloppsslam och återföring av fosfor

Under de senaste decennierna har flera nationella utredningar genomförts kring avloppsslam och återföringen av fosfor. Arbetet har i första hand skett vid Naturvårdsverket, i nära samarbete med Kemikalieinspektionen, Livsmedelsverket och Folkhälsomyndigheten. Utredningsinsatserna redovisas nedan översiktligt tillsammans med andra aktiviteter på nationell nivå.

De forsknings- och utvecklingsinsatser som genomförts, t.ex. avseende förekomst och risker av olika miljö- och hälsopåverkande ämnen, sammanfattas i andra avsnitt av utredningen. Det gäller också det tekniska utvecklingsarbete som sker inom området fosforutvinning.

3.4.1. Aktionsplan för återföring av fosfor

Naturvårdsverket fick 2001 i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och intressenter utreda frågorna om miljö- och hälsoskyddskrav för avloppsslam och dess användning samt om återföring av fosfor.81 Detta hade sin upprinnelse i de utredningar om nationella miljömål som genomförts och där frågan om fosfor och växtnäringsämnen samt avlopp och avloppsslam lyfts fram som prioriterade.

I den aktionsplan som Naturvårdsverket utvecklade betonades vikten av fosforåterföring från avlopp och andra svenska fosforkällor.82 Bakomliggande motiv var miljöproblem i samband med gruvbrytning av fosfatmineral och att fosfor är en ändlig naturresurs. Problem uppmärksammades också beträffande gödselmedelstillverkning och övergödning. Med utgångspunkt i avfallshierarkin och miljöbalkens hushållnings- och kretsloppsprinciper, fördes resonemang om hur en styrning mot ökad återföring av fosfor skulle kunna utformas.

Aktionsplanen utgick från visionen om en framtid där utvecklingen är hållbar och miljökvalitetsmålen uppnådda. Eftersom många av de förslag och behov som presenterades i aktionsplanen kopplade till genomförandet av åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålen, så

81 Miljödepartementet (2001). Uppdrag till Naturvårdsverket om miljö- och hälsoskyddskrav angående avloppsslam samt återföring av fosfor. M2001/616/Na. 82 Naturvårdsverket (2002). Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp. Rapport 5214.

gavs målen samma tidsramar för sitt genomförande. Det innebar att de skulle uppnås inom en generation.

Arbetet med aktionsplanen utgick från motiv och möjligheter för återföring av fosfor från avlopp. Under arbetets gång gavs även indikationer på att andra näringsämnen kunde vara viktiga att återföra. Utifrån dessa utgångspunkter formulerades mål om önskvärda framtida tillstånd. Som långsiktigt mål angavs att näringen i avlopp skulle återföras till mark, där näringen behövs, utan risk för hälsa eller miljö. Det innebar bland annat att:

  • avloppsfraktioner har en sådan kvalitet, med avseende på renhetsgrad, att de kan återföras utan risk för hälsa eller miljö,
  • näringen i avlopp kan återföras både till åkermark och annan mark där näring behövs, och att
  • användning av andra gödselmedel ersätts, dvs. att återföringen av avloppsfraktioner ersätter den mineralgödsel som i hög grad används inom lantbruket.

Aktionsplanen behandlade även vad som kan avses med spridning av metaller, organiska ämnen och smittskydd, utan risk för hälsa eller miljö. Även andra risker för hälsa och miljö skulle undvikas. Det gällde t.ex. risken för övergödning och risken för att den biologiska mångfalden kunde påverkas negativt. På längre sikt var målet att alla näringsämnen i avlopp som det är praktiskt möjligt att återföra också skulle återföras. Den långsiktiga inriktningen på valda systemlösningar påverkade hur stora andelar som kunde återföras. Som en del i strategin för att nå det långsiktiga målet, angavs tre inriktningar som avgörande. De åtgärder som infördes skulle syfta till

  • ökad återföring av fosfor och andra näringsämnen från avlopp,
  • minskad mängd tillförda föroreningar till åkermark och avlopp

(för att nå överensstämmelse med det långsiktiga målet, borde ambitionen gälla all mark), samt

  • minskad risk för smittspridning.

I aktionsplanen föreslogs genomförandet ske inom fem olika arbetsområden:

  • Stegvis utveckling mot målet. Det innebar att mål, delmål och strategier beslutas på nationell nivå av regeringen. Vidare skulle prövningsmyndigheterna reglera hantering av avloppsfraktioner där återföring av näringsämnen inte sker.
  • Kontinuerlig uppföljning, utvärdering och revidering. I detta ingick förslag på utvärdering av den föreslagna aktionsplanen 2006 och att aktionsplanen revideras 2008.
  • Successivt höjda mål för återföring och skärpta regelverk.

I detta föreslogs delmål för återföring, som att 60 procent av fosforn i avlopp skulle återföras till produktiv mark senast 2015, varav hälften skulle återföras till åkermark. Vidare föreslogs en ny förordning med skärpta krav på användning av avloppsfraktioner på åkermark.

  • Utveckling av system och metoder. I detta föreslog Naturvårdsverket att ytterligare arbete skulle avse utveckling av kunskapen kring system och metoder för återföring av fosfor samt hur utveckling av nya systemlösningar skulle finansieras.
  • Genomförande av kompletterande åtgärder. Bland annat föreslogs att behovet av strategiska avloppsplaner skulle utredas samt att det i den då pågående utredningen om ny va-lagstiftning (ledde till nuvarande lag om allmänna vattentjänster) skulle införas bestämmelser om att återvinna näringsämnen i avloppsreningsverken.

Kommunerna bedömdes ha en viktig roll i det strategiska arbetet. Som stöd för att på bästa sätt omhänderta avloppsfraktionerna, borde kommuner använda en anpassning av den s.k. avfallshierarkin, då man beslutar hur dessa slutligen ska hanteras.83 Anpassningen av avfallshierarkin för avloppsfraktioner innebar att den som beslutar om hantering av avloppsfraktioner (1) i första hand ska välja en hantering som ger återföring av näringen. Om det inte är möjligt ska (2) en hantering väljas där åtminstone energin eller materialet utnyttjas. Om inte heller det är möjligt ska (3) avloppsfraktionen gå till kvittblivning, där varken näringen, energin eller materialet utnyttjas.

Det första alternativet i hierarkin överensstämde med det i aktionsplanen angivna långsiktiga målet. Det bedömdes dock på kort

83 Rskr. 1998/99:63.

och i vissa fall lång sikt förekomma avloppsfraktioner där näringsämnen inte kunde återföras, t.ex. på grund av lokala, regionala eller strukturella förhållanden.

Ett nytt förslag i aktionsplanen var att målet, eller tillståndet i framtiden, skulle anges som att näringen i avlopp återförs till mark, där näringen behövs, utan risk för hälsa eller miljö. Tre typer av åtgärder lyftes fram för att öka möjligheten att nå det långsiktiga målet. Det gällde att främja en ökad återföring av fosfor, att arbeta för minskad mängd tillförda föroreningar till åkermark och avlopp samt att arbeta för att minska riskerna för smittspridning.

Vid remissbehandling av Naturvårdsverkets utredning kom en rad olika och delvis motstående synpunkter till uttryck. Vissa remissinstanser menade att förslagen var otillräckliga för att genomföra strategin och att det krävdes en samlad nationell kretslopps-/slamstrategi. Andra pekade på att förslagen till reglering, vilket innebar kraftigt skärpta tillförselgränsvärden för kadmium och kvicksilver vid slamgödsling av åkermark, ytterligare skulle minska möjligheterna att använda avloppsslam i jordbruket. Förslaget skulle därmed styra bort spridning av avloppsslam från åkermark mot annan användning eller kvittblivning. Kritik kom också mot att huvudlinjen i förslaget för återföring av fosfor var just återföring av fosfor genom slamspridning. Vissa aktörer såg positivt på förslaget om miljömål för återföring av fosfor, medan andra såg det som en sänkning av ambitionerna från tidigare förslag, formulerade i andra nationella utredningar.

3.4.2. Miljömål om återföring av fosfor i avlopp

Miljömålet Giftfri miljö har tidigare behandlats under avsnitt 3.2. Där har även etappmålet om ökad resurshållning i livsmedelskedjan berörts. Inom ramen för miljömålssystemet beslutades redan 2005 inom miljömålet God bebyggd miljö om ett delmål om återföring av fosfor i avlopp till produktiv mark. Det angavs att minst 60 procent av fosforföreningarna i avlopp senast 2015 skulle återföras till produktiv mark, varav minst hälften borde återföras till åkermark. Delmålet gäller dock inte längre. Dagens delmål kring avfall och resurshushållning inom livsmedelskedjan har tidsatts till 2020. Det har inte preciserats i vilken utsträckning växtnäringsämnen, som fosfor, ska återvinnas.84

84 www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/giftfri-miljo, 2019-05-09.

3.4.3. Uppdatering av Aktionsplan för återföring av fosfor

Naturvårdsverket fick 2009 i uppgift att revidera sin tidigare rapport och aktionsplan för återföring av fosfor.85 Syftet var att öka återanvändningen av fosfor från avlopp. Kunskapsläget kring fosfor behövde uppdateras, vilket behövde beaktas inför regelgivning kring återföring av avloppsfraktioner till åkermark eller annan mark.

I uppdraget ingick att genomföra en konsekvensanalys av olika behandlingsmetoder av avloppsslam utifrån ett hälso- och miljöperspektiv. Dessutom skulle användning av avloppsslam på mark utvärderas i förhållande till andra behandlingsmetoder, som utvinning av biogas med åtföljande förbränning av slam med återvinning av energi och fosfor, utifrån förbättrat kunskapsläge avseende föroreningar och den teknikutveckling som skett på området sedan 2002. En analys av kostnader, energiaspekter, transporter och klimatpåverkan samt en samhällsekonomisk bedömning, inklusive effekterna för enskilda aktörer, skulle ingå i utredningen.

En uppdaterad och reviderad rapport inom de områden där ny kunskap tillkommit lämnades 2010.86 Rapporten fokuserade på

  • tillgång och kvalitet på fosfor som mineralgödselmedel,
  • metoder för att nyttiggöra främst fosfor ur avlopp som ersättning för mineralgödsel,
  • miljö- och hälsoskyddsaspekter vid användning av avloppsfraktioner på mark, samt
  • förslag om reglerad användning av avloppsfraktioner på mark, i form av ett förordningsförslag.

Inga nya konsekvensanalyser gjordes utöver uppdateringar av tidigare arbete. Naturvårdsverket betonade i sin rapportering att spridning av avloppsfraktioner på åkermark inte var långsiktigt förenligt med miljökvalitetsmålet Giftfri miljö på grund av slammets innehåll av föroreningar. Det tidigare förslaget om reglering i en ny s.k. slamförordning kvarstod därför. Trots revidering och uppdateringar behövdes en skärpt kemikalielagstiftning som samverkade med förslaget till slamförordning för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.

85 Regleringsbrev för Naturvårdsverket 2009. 86 Naturvårdsverket (2010). Redovisning av regeringsuppdrag 21. Uppdatering av Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp. Dnr 525-205-09.

Det skulle möjliggöra att den långsiktiga användningen av avloppsfraktioner kunde bedömas som hållbar. Den allmänna bedömningen från Naturvårdsverket var att avloppsfraktioner kunde återföras till åkermark på såväl kort som lång sikt med acceptabel risk vad avser tillförda metaller, organiska föroreningar och smittskydd.

Vid remisshanteringen påpekades bland annat behovet av att se fosforåterföring från avlopp i ett bredare perspektiv. Det var också något som Naturvårdsverket lämnat förslag om i aktionsplanen 2002. Dessutom återkom mycket av den kritik som tidigare riktats mot förslaget till reglering av spridning av avloppsfraktioner.

3.4.4. Uppdrag 2012 om hållbar återföring av fosfor

Naturvårdsverket erhöll 2012 åter ett uppdrag kring återföring av fosfor ur avloppsslam. Arbetet skulle inriktas mot att

  • kartlägga samhällets olika fosforresurser,
  • utreda, motivera och vid behov föreslå investeringsstöd för teknikutveckling för utvinning av fosfor ur olika fosforresurser,
  • föreslå författningskrav avseende kvalitet för att möjliggöra spridning av olika fraktioner som slam, matavfall och andra röt- och kompostrester samt urin och gödsel till olika markområden (åkermark, skogsmark och övrig mark), samt att
  • utifrån kartläggningen föreslå ett etappmål till miljömålssystemet för hållbar återföring av fosfor med utgångspunkten att detta ska ske på ett resurseffektivt sätt i enlighet med miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.87

Utgångspunkt för arbetet var generationsmålets strecksats om resurseffektiva kretslopp, så långt som möjligt fria från farliga ämnen. Särskilt betonades målet om en Giftfri miljö.

Allmänt sett hade arbetet en bredare ansats än tidigare uppdrag från 2009. Förslag skulle nu lämnas på hur återföring av fosfor från både avlopp och organiskt avfall skulle ske. Förslagen skulle grundas på ett underlag om olika fosforflöden och resurser i samhället.

87 Miljö- och energidepartementet (2012). Uppdrag om hållbar återföring av fosfor, M2012/ 317/Ke, 2012-02-02.

Naturvårdsverket redovisade sitt arbete i en rad olika rapporter.88Redovisningen innehöll utöver en heltäckande beskrivning av fosforflöden i samhället också förslag till förordning om produktion, saluhållande, överlåtelse och användning av avloppsfraktioner och behandlat livsmedelsavfall. Det omfattade även biogödsel och komposthantering och användning av en rad avlopps- och avfallsfraktioner. Vidare angavs etappmål för återföring, 40 procent fosfor inom 5 år (målår 2018), 10 procent kväve samt mål för kretslopp av stallgödsel och organiskt hushållsavfall.

Remissinstansernas bedömning var liksom tidigare skiftande. Flera instanser ställde sig positiva till förslagen om etappmål för återföring av växtnäringsämnen inom miljömålssystemet. Samtidigt tyckte sig andra sakna en tydlig långsiktig vision och målbild. Det fanns också blandade meningar om att de specifika etappmålen inkluderande såväl fosfor som kväve. Det bedömdes som svårt att nå 10 procents återföring av kväve på så kort tid som det föreslogs i etappmålen, eftersom avloppsslammet innehåller en mindre andel kväve än fosfor.

Kritiken fokuserade främst på de författningsförslag med gränsvärden som presenterats. Förslaget till reglering innehöll krav på ständig förbättring, vilket kommunernas va-ansvariga ansåg vara för långtgående. Det ansågs omöjliggöra den föreslagna huvudlinjen att fortsatt tillåta spridning av avloppsslam på åkermark. Det skulle också bli negativt för den växande användningen av rötrest från biogasanläggningar som utvecklats i Sverige. Rötrest från behandling av t.ex. organiskt hushållsavfall, gödsel och andra fraktioner skulle enligt förslaget inbegripas i regelverket. Samtidigt fanns kritiker som ogillade förslaget just för att det i likhet med myndighetens två tidigare utredningsförslag innebar fortsatt spridning av avloppsslam. Kraven för fortsatt spridning ansågs också för lågt ställda. Vidare fanns uppfattningar om att kontrollstationer för uppdatering av gränsvärden borde återkomma med tätare mellanrum än i förslaget.

Naturvårdsverkets förslag vilade på åtgärder med fokus på två fosforkällor, avlopp och avfall från hushåll. Kritiker menade att det var för begränsat. Sammantaget åtta fosforkällor i samhället hade

88 Naturvårdsverket (2013), Hållbar återföring av fosfor, Rapport 6580, samt Skrivelse regeringsuppdrag investeringsstöd för hållbar återföring av fosfor. Ärendenr. NV-08279-13. Ytterligare underlagsrapporter behandlade olika delfrågor.

identifierats i kartläggningen och bredare aktiviteter för återföring kunde ha föreslagits.

Förslaget om investeringsstöd presenterades i olika steg, där en översiktlig inledande rapportering så småningom följdes av mer fördjupade förslag. Även i denna fråga lämnades såväl positiva som mer kritiska reaktioner från remissinstanserna. Kritiken pekade på bristande helhetssyn och att fokus var för inriktat på utvinning av fosfor ur avloppsslam och att kväve och andra växtnäringsämnen inte tydligt lyftes fram. Det befarades också att den föreslagna bidragsvolymen var alltför liten för att effektivt kunna påverka teknikutveckling och investeringar i mer hållbara tekniklösningar.

3.4.5. Utveckling av Revaq och system för kvalitetssäkring

Efter de slamstopp som skedde under 1990-talet bedrevs mycket utvecklingsarbete hos va-ansvariga och avloppsreningsverk. Utredningar resulterar i flera rapporter med förslag om strategier för framtida slamhantering. Kvalitetssäkring ansågs möjlig så att spridning av avloppsslam kunde ske på åkermark med uppfyllda lagkrav. Samtidigt utreddes olika alternativa tekniklösningar för hantering och lagring.89

Revaq startade år 2002 som ett utvecklingsprojekt, som sedan utvecklades till ett färdigt certifieringssystem 2008. Detta hade delvis utgångspunkt i andra frivilliga certifieringssystem, som den P-märkning som Statens Provningsinstitut, SP, tillhandahöll i slutet av 1990-talet.

I dag drivs Revaq av branschorganisationen Svenskt Vatten. Verksamheten har till sig knutit en styrgrupp där bland annat LRF, Livsmedelsföretagen och VA SYD deltar. Samverkan sker med Naturvårdsverket och flera nationella aktörer. Utöver styrgruppen finns en särskild regelkommitté och ett vetenskapligt råd. Svenskt Vatten står som ensam ägare till systemet.90

Inom Revaq-certifieringen kvalitetssäkras i dag 42 avloppsreningsverks arbete med uppströmsarbete och återföring av näringsämnen för att möjliggöra slamspridning på jordbruksmark. Ständiga

89 Levlin et al. (2001), Slamkvalitet och trender för slamhantering, VA-Forsk Rapport 2001:5, samt Tideström et al. (2004), Regional eller lokal hantering av slam från tretton Västgötakommuner – teknik, miljö och ekonomi, VA-Forsk Rapport 2004–05. 90 Svenskt vatten (2018). http//:www.svensktvatten.se, 2018-11-13.

förbättringar av slamkvaliteten och stora krav på spårbarhet är centrala i arbetet, därtill ett strukturerat och aktivt uppströmsarbete.91

Revaq-arbetet syftar till att säkra

  • fortlöpande ytterligare förbättring av kvaliteten på det avloppsvatten som kommer till reningsverken och därmed på växtnäringen från slammet,
  • att alla aktörer erbjuds en öppen och transparent information om hur slammet producerats och om dess sammansättning, samt
  • att växtnäring från avloppsfraktioner produceras på ett ansvarsfullt sätt och att kvaliteten uppfyller fastställda krav.

Vid certifiering ligger fokus på

1. strukturerat arbetssätt,

2. systematiskt uppströmsarbete,

3. spårbarhet. och

4. slamkvalitet enligt specificerade krav.92

En av grundtankarna med Revaq är att certifierade verk ständigt ska arbeta för förbättringar mot långsiktiga och ambitiösa miljömål, samt kontinuerligt redovisa sina resultat.93 Ett särskilt moment i Revaq-arbetet avser åtgärder uppströms, där dialog normalt förs mellan berörd va-huvudman och lokalt miljökontor om ansvar för det förändringsarbete som erfordras då föroreningskällor upptäcks.

Under 2018 producerade de Revaq-certifierade avloppsreningsverken 90 700 ton (ts) avloppsslam som var godkänt för användning på åkermark enligt Revaq-reglerna. Cirka 65 000 ton (ts) av detta slam spreds på åkermark, vilket innebar att drygt 2 000 ton fosfor och 3 200 ton totalkväve samt en lång rad mikronäringsämnen och kol tillfördes åkermarken.94

91 Revaq årsrapport 2017. 92 Revaq, Regler för certifieringssystemet, utgåva 5.0, 2019-01-01. 93 Svenskt vatten (2018). http//:www.svensktvatten.se, 2018-11-13. 94 Revaq årsrapport 2018.

Källa: Årsrapporter Revaq 2016 och 2017 samt SCB MI 22 SM 1801, 2018.

Andelen Revaq-certifierat slam svarar för cirka hälften av landets slamproduktion vid större avloppsreningsverk i landet.95 Andelen som nyttjas på åkermark sjönk något mellan 2016 och 2017 men svarar fortsatt för merparten av det slam som sprids på åkermark. Under 2018 ökade andelen Revaq-slam som fördes till åkermark.96

3.5. Aktuella anknytande utredningar

Ett antal nyligen avslutade eller pågående utredningar anknyter i sina frågeställningar till utredningen om giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam. Nedan följer en kort beskrivning av utredningarnas uppgifter och gränsytor mot den nu aktuella utredningen.

3.5.1. Skatt på tungmetaller och andra hälso- och miljöfarliga ämnen samt översyn av bekämpningsmedelsskatten

Utredningen uppdrag gällde att analysera behovet av beskattning för att minska spridningen av kadmium, tungmetaller och andra hälso- och miljöfarliga ämnen i miljön med syfte att nå miljömålen. I betänkandet lämnades förslag på två nya skattelagar – lag om skatt på kadmium i vissa produkter samt lag om skatt på kemiska växtskyddsmedel. Utredningen resonerade även om förekomsten av kadmium i avloppsslam och lämpligheten att skattebelägga detta.

95 Avloppsverk motsvarande minst 2 000 pe, vilka i viss utsträckning även omhändertagit slam från mindre verk och enskilda anläggningar. 96 Revaq årsrapport 2018.

Bland annat redovisades att flera av de berörda som utredningen samrått med uttryckte tveksamhet till om en skatt på kadmium i avloppsslam var lämpligt. Viss beskattning bedömdes av utredningen ändå som motiverad för att inte mineralgödsel skulle missgynnades skattemässigt jämfört med avloppsslam som spriddes på åkermark. Förslaget till kadmiumskatt utformades så att undantag från skattskyldighet skulle avse avloppsslam som levererades eller togs i anspråk för annat ändamål än jordbruksändamål. Beskattning föreslogs ske av kadmium i avloppsslam som användes inom jordbruket, till den del kadmiumhalten översteg den genomsnittliga kadmiumhalt som fanns i klosettvatten. Beskattningen föreslogs därför endast avse den del av kadmiuminnehållet som översteg 15 gram per ton fosfor.97

Utredningen remissbehandlades under våren 2018. Åtskilliga remissinstanser biträdde utredningens förslag om att bland annat kadmium i avloppsslam skulle beskattas medan andra, som Folkhälsomyndigheten, bedömde det som oklart varför kostnaden för kadmium i slam endast skulle läggas på reningsverken, i förlängningen privatpersoner, utan att påverka källan. Beskattningen riskerade vidare att minska andelen slam på åkermark och öka volymen mineralgödsel. Ur ett längre hållbarhetsperspektiv var det enligt Folkhälsomyndigheten önskvärt att återföra markens näring genom slam snarare än genom mineralgödsel, som bidrar till ett väsentligt utsläpp av växthusgaser.98

Utredningen bereds f.n. inom Regeringskansliet.

3.5.2. Hållbara vattentjänster

Utredningen om hållbara vattentjänster hade i uppdrag att se över kommunens skyldigheter att ordna vattentjänster enligt lagen om allmänna vattentjänster99 och frågor om små avlopp. Utredningen presenterade ett antal förslag för att dels göra det flexiblare för kommunerna att tillämpa lagstiftningen, dels minska demokratiunderskottet. Vidare redovisades ett antal förslag med inriktning på fastighetsägarens ansvar då anslutning till allmänt avlopp saknas. Utredningen behandlade även olika aspekter på dagvattenfrågor.100

97SOU 2017:102, ss. 19, 79 ff, 104. 98 Folkhälsomyndigheten (2018). Remissynpunkter på SOU 2017:102, dnr 04338-2017 1.1.3.2, 2018-03-28. 996 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. 100SOU 2018:34.

Vissa slutsatser och förslag från utredningen anknöt till den nu aktuella utredningen om återföring av fosfor från avloppsslam. Utredningen hållbara vattentjänster pekade på att en utveckling mot fler kretsloppsanpassade små avlopp kunde minska påverkan på miljön. Kommunerna behövde därför utveckla system för omhändertagande av näring från små avlopp som kunde sättas i kretslopp. Havs- och vattenmyndigheten föreslogs bistå kommunerna med kunskap kring kretsloppsanpassning av små avlopp. Naturvårdsverket föreslogs bidra med kunskaper kring hur avfallstaxan i kommunerna kunde utvecklas för att medverka i sådan styrning. Miljömålssystemet föreslogs få ett särskilt etappmål kring kommunernas arbete med kretslopp av näring från små avlopp.101

Utredningen har remitterats och bereds f.n. inom Regeringskansliet.

3.5.3. Biogasmarknadsutredningen

Utredningen inriktas på hur biogasens nytta som resurs kan tas till vara på bästa sätt. Förslag ska lämnas på hur biogas kan ges konkurrenskraftiga villkor genom långsiktigt stabila spelregler. Biogasens roll och konkurrensförutsättningar ska analyseras utifrån bland annat de nya energi- och klimatpolitiska målen, den ökade integreringen av biogasmarknaden i EU samt utvecklingen mot mer förnybar energi i transportsektorn. Konkurrensvillkor och nyttor som följd av olika typer av biogasproduktion ska kartläggas och analyseras. Vid behov ska utredningen lämna förslag på hur befintliga styrmedel och åtgärder kan nyttjas eller ersättas. Inom skatteområdet ska utredningen endast överväga förslag som rör bränslebeskattning.102

En samverkansyta finns mot utredningen om fosforåterföring från avloppsslam genom att denna utredning enligt direktiven inte ska lägga förslag som utgör ett hinder mot att utvinna biogas från slam genom rötning.103 Va-huvudmannens eget val av teknikkedja för fosforåtervinning kommer dock i sig att indirekt påverka incitamenten för biogasproduktion, vilket tas upp i utredningens konsekvensutredning. Ska slammet förbrännas för senare fosforåtervinning, innebär föregående rötning och biogasproduktion att en stor

101 Ibid., s. 17, 237 ff. 102 Dir. 2018:45. 103 Dir. 2018:67, s. 5.

del av energiinnehållet i slammet förbrukas. Det kan skapa ekonomiska drivkrafter mot minskad biogasproduktion.

Biogasmarknadsutredningen redovisade sitt arbete i slutet av 2019.

3.5.4. Minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete

Det konstateras i utredningsdirektiven avseende minskad övergödning att detta effektivt kan minskas genom stärkt lokalt åtgärdsarbete. Utredningsuppdraget kan anses ingå i arbetet med att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning och flera delmål i Agenda 2030. Utredningen ska även ta hänsyn till dimensionerna social, miljömässig och ekonomisk hållbarhet samt bidra till att miljökvalitetsnormerna för vatten- och havsmiljö följs. Arbetet inriktas mot att analysera drivkrafter för lokalt åtgärdsarbete, föreslå nya eller förstärkta styrmedel samt utreda förutsättningarna för att återföra näringsämnen från kustvatten och sjöar. Förslag ska lämnas på etappmål som bidrar till genomförandet av såväl miljökvalitetsmålet Ingen övergödning som relevanta delmål i Agenda 2030.104

Den främsta beröringspunkten med utredningen om återföring av fosfor från avloppsslam, gäller hur ett effektivt åtgärdsarbete ska kunna säkras om möjligheterna att sprida kvalitetssäkrat avloppsslam minskar. Analys av drivkrafter och lämpliga huvudaktörer i uppströmsarbetet är av betydande intresse för de båda utredningarna.

Utredningen avses redovisa sitt arbete i februari 2020.

3.5.5. Kombinationseffekter och gruppvis hantering av ämnen

Riskbedömningen av farliga ämnen försvåras av de okända kombinationseffekter som antas förekomma i miljön. Utredningen ska bland annat kartlägga möjligheter, hinder och tidigare insatser inom EU:s regelverk för gruppvis hantering av ämnen. Utredningen ska också sammanställa det vetenskapliga kunskapsläget och föreslå hur reglering ska möjliggöras baserat på eller med hänsyn till kombinationseffekter. Eftersom kunskapen om kombinationseffekter är brist-

104 Dir. 2018:11.

fällig, behöver det vetenskapliga kunskapsläget och forskningen inom området sammanställas.105

Utredningen om återföring av fosfor från avloppsslam behöver för framtida begränsningsregler kring slamspridning överväga de risker som kombinationseffekter för organiska ämnen och föreningar utgör. En sådan riskanalys har betydelse för utformningen av såväl övergångsregler som eventuella undantag, vilket kan ha betydelse även för denna utredning. Frågeställningen berörs främst i kapitel 8.

Utredningen redovisade sitt arbete senhösten 2019.106

3.5.6. Översyn av miljöövervakningen

Den översyn av miljöövervakningen som under 2018–2019 bedrivits i utredningsform omfattar såväl lokal, regional som nationell nivå. Utredningen har bland annat övervägt organisation och finansiering av övervakningen samt lämpliga avgränsningar mellan miljöövervakning och närliggande verksamheter för att identifiera synergier och lösningar som kan bli kostnads- och resurseffektiva. Arbetet omfattar hur övrig miljöinformation kan komplettera miljöövervakningen och hur miljöinformationen kan bli mer tillgänglig. Ytterligare frågor som ingått i arbetet gäller frågor kring datavärdskap samt finansieringsmodeller som möjliggör för offentliga lokala aktörer att leverera in data som uppfyller kvalitetskraven för nationell miljöövervakning.

Begreppet miljöövervakning är inte entydigt, vilket påverkar diskussionen om finansiering. Dagens resurser har bedömts som otillräckliga, bland annat utifrån kraven på internationell rapportering och för att spegla om det nationella miljöarbetet ger avsedda effekter. Det saknas också system för att väl ta om hand den information som insamlas vid Naturvårdsverkets screeningstudier kring okända kemiska och potentiellt farliga ämnen och som i ett senare skede kan behöva omfattas av den nationella miljöövervakningen. Framtida övervakning, även hälsoövervakning, kan därutöver behövas för att upptäcka kommande miljöhot.107

Utredningen om återföring av fosfor från avloppsslam har i anslutning till diskussioner om risker med slamspridning haft anled-

105 Dir. 2018:25. 106SOU 2019:45. 107 Dir. 2017:58.

ning att också ta del av övervakningsinsatser kring detta. Övergångsregler och eventuella undantag förutsätter att eventuella sådana risker följs och hanteras.

Utredningen redovisade sitt arbete våren 2019. Frågorna bereds f.n. inom Regeringskansliet.

3.5.7. Vattenförvaltningsutredningen

Utredningen inriktas mot ansvarsfördelning, beslutanderätt och organisering av myndigheter inom vattenförvaltningen. Riktningsgivande för arbetet är bland annat behovet av en tydlig ansvarsfördelning mellan myndigheter och andra aktörer inom vattenförvaltningens område, liksom samverkan på regional och lokal nivå. Ökad mellankommunal samverkan behövs, där va-huvudmännen har viktiga uppgifter. Utredningen ska föreslå organisatoriska former för hur miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner ska fastställas. Beröringspunkter finns med den nu aktuella utredningen kring cirkulär återföring av fosfor och den styrning av kommuner och va-huvudmän som krävas mot vattenrelaterade miljö- och samhällsmål.

Vattenförvaltningsutredningens arbete redovisades i slutet av 2019.

3.5.8. Miljömålsberedningen

Uppgifterna för den långsiktigt löpande Miljömålsberedningen har skiftat under den tioårsperiod arbetet pågått. Frågan om avloppsslam har berörts i tidigare arbete, men inte avsatt några nu gällande rekommendationer. Beredningen ska närmast föreslå en strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser under 2020. En sådan strategi ska bidra till relevanta delar av Generationsmålet, berörda miljökvalitetsmål och Agenda 2030. Beredningen ska övergripande redovisa utfallet av relevanta internationella förhandlingar och beslut samt hur dessa kan inkluderas i det nationella arbetet.108

Utredningen om återföring av fosfor från avloppsslam kan liksom Miljömålsberedningen ha anledning att mer övergripande diskutera synen på näringsämnen i kretsloppet och hur frågan om avloppsslam kommer in i detta sammanhang. En sådan mer konkret

108 Dir. 2018:44.

fråga gäller formulering av mål och krav kring återvinningen av fosfor. Miljömålsberedningens tidiga arbete avsåg bland annat förslag om etappmål om återföring av fosfor ur avlopp. Beredningen anförde då att återföring av fosforföreningar till produktiv mark var en kvarvarande utmaning inom området. Eftersom fosfor var en ändlig resurs ansåg beredningen att det var viktigt att ta tillvara fosforn genom återföring till produktiv mark. Det kunde ske genom att fosforföreningar i avloppsslam återfördes till produktiv åkermark.109

109SOU 2011:34.

4. Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

4.1. Statliga myndigheter och kommuner

Slamhantering och återvinning av näringsämnen berör en rad statliga myndigheter och kommuner. Staten har en rad uppgifter kring främst regelutformning, vägledning, prövning och tillsyn. Kommunerna arbetar bland annat med produktion, hantering, användning och kontroll av avloppsslam.

4.1.1. Statliga myndigheter

Miljö- och energidepartementet samordnar regeringens miljöpolitik och företräder landet i miljöpolitiska sammanhang inom EU. Inom departementet hanteras frågor som rör minskade klimatutsläpp, giftfri vardag, hållbar energianvändning och insatser för att stärka den biologiska mångfalden på land och i vatten. Till departementets ansvarsområden hör även frågor som rör kretslopp och avfall, strålsäkerhet, skydd och skötsel av värdefull natur samt internationellt miljö- och energisamarbete. Grunden för regeringens miljöpolitik är de 16 miljökvalitetsmålen. Miljömålssystemet utgör den centrala och gemensamma plattformen för aktörer i det svenska miljöarbetet.1

Även Näringsdepartementets ansvarsområden berör i flera avseenden frågor kring hantering av avloppsslam och återföring av näringsämnen i kretsloppet. Det gäller närmast frågor avseende de areella näringarna och övrigt näringsliv, innovation, landsbygdsfrågor, livsmedel, transporter och infrastruktur.2

1 www.regeringen.se, 2019-02-19. 2 Ibid.

Statens operativa utrednings-, reglerings- och utvecklingsarbete kring spridning av avloppsslam och återvinning av fosfor och andra näringsämnen ligger i första hand hos Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Andra myndigheter som berörs är Jordbruksverket, Skogsstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten (HaV) samt Kemikalieinspektionen (KemI). En rad ytterligare expertmyndigheter bevakar delaspekter som gäller livsmedelsproduktion, hälsa och smittskydd, främst Livsmedelsverket (SLV), Folkhälsomyndigheten (FHM) samt Sveriges veterinärmedicinska anstalt (SVA). Myndigheterna och de uppgifter som rör utredningens område presenteras nedan i bokstavsordning.

Folkhälsomyndigheten

Folkhälsomyndigheten har ett nationellt ansvar för folkhälsofrågor och verkar för en god folkhälsa. Myndigheten arbetar också för att befolkningen ska ha ett skydd mot smittsamma sjukdomar och andra hälsohot. Ytterligare uppgifter gäller att ta fram och sprida vetenskapligt grundad kunskap som främjar hälsa och förebygger sjukdomar och skador. I samverkan med andra aktörer erbjuds kunskapsunderlag och metodstöd, dessutom sker uppföljningar och utvärderingar av olika metoder och insatser. I uppdraget ingår även att följa hälsoläget i befolkningen och de faktorer som påverkar detta. Myndigheten fäster särskild stor vikt vid de grupper som löper störst risk att drabbas av ohälsa. Samverkan sker med andra statliga myndigheter, regioner, landsting och kommuner. En viktig grund för folkhälsoarbetet är insamling och analys av data från olika källor samt statistikproduktion. Löpande uppföljningar av hälsoläget sker för att tidigt upptäcka förändringar i befolkningen, t.ex. avseende smittsamma sjukdomar. Myndigheten följer också effekterna av det nationella vaccinationsprogrammet, utför mikrobiologiska laboratorieanalyser och bidrar inom området till kvalitets- och metodutveckling. Vidare medverkar myndigheten i det internationella folkhälsoarbetet inom bland annat EU och WHO.3

Folkhälsomyndigheten har vidare vissa uppgifter som rör tillståndsgivning, tillsyn, tillsynsvägledning (även under miljöbalken)

3 www.folkhalsomyndigheten.se/om-folkhalsomyndigheten/vart-uppdrag, 2019-02-11, samt förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten.

och marknadskontroll. En särskild fråga gäller ansvar att arbeta med frågor som rör antibiotikaresistens, vars risker bland annat diskuterats i samband med spridning av avloppsslam. Myndigheten ska främja insatser på lokal och regional nivå i frågor som rör rationell antibiotikaanvändning och antibiotikaresistens.4

Folkhälsomyndigheten har i samverkan med en rad andra myndigheter utarbetat ett antal nationella strategidokument inom smittskyddsområdet. Det gäller bland annat infektioner med campylobacter, cryptosporidium, EHEC/VTEC, och salmonella, där beröringspunkter finns till hantering och åtgärder kring avloppsslam.

Havs- och vattenmyndigheten

Havs- och vattenmyndigheten, HaV, är förvaltningsmyndighet på miljöområdet för frågor som rör bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Av instruktionen för HaV framgår vidare bland annat att myndigheten ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Ytterligare uppgifter gäller att i samråd med Naturvårdsverket fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering. HaV ska efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde.5

HaV har ansvar för central tillsynsvägledning under miljöbalken och ska samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete.6 Tillsynsvägledningsansvaret gäller bland annat enskilda (små) avloppsanläggningar, dvs. avloppsanläggningar dimensionerade för <200 personekvivalenter. HaV ansvarar även för allmänna råd och annat vägledningsunderlag för fastighetsägare och andra berörda beträffande mindre anläggningar.7 Myndigheten ska i övrigt bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där

4 Ibid. 5 Förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. 6 Ibid. 7 HVMFS 2016:17. Se även www.havochvatten.se

miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar.8

Nu gällande reglering för mindre avlopp är ålderstigen. Myndigheten tog 2016 därför fram förslag till ny förordning. Förslaget har remitterats och beretts inom Regeringskansliet men ännu inte resulterat i ny reglering.9

Jordbruksverket

Jordbruksverkets övergripande förvaltningsuppgifter avser jordbruks- och fiskeområdet och därtill knuten landsbygdsutveckling. Myndighetens uppgifter är inom dessa fält att arbeta för en hållbar utveckling, gott djurskydd, dynamiskt och konkurrenskraftigt näringsliv i hela landet och en livsmedelsproduktion till nytta för konsumenterna. Myndigheten ska bland annat bidra till att säkerställa en god folkhälsa genom att förebygga spridning av och bekämpa smittor hos djur samt verka för säkra livsmedel och konsumenthänsyn i sin del av livsmedelskedjan. Myndigheten ska vidare verka för att generationsmålet för miljöarbetet och miljökvalitetsmålen och har ett särskilt ansvar för miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Jordbruksverket ska skapa förutsättningar för att jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt.10 Det görs bland annat genom kompetensutvecklings- och rådgivningsverksamheten inom ramen för det svenska landsbygdsprogrammet.

Då det gäller miljöhänsyn i jordbruket har Jordbruksverket föreskriftsrätt beträffande djurhållning och gödselhantering. Detsamma gäller för växtodling och hänsyn till natur- och kulturvärden. Myndigheten har ett särskilt ansvar för rapportering enligt det s.k. nitratdirektivet, som syftar till att minska övergödningen.11 Jordbruksverket har också ett tillsynsvägledande ansvar enligt miljöbalken för bland annat djurhållande verksamheter och verksamheter inom jordbruks- och trädgårdsområdet.12

8 Förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. 9 www.havochvatten.se/hav/vagledning--lagar/vagledningar/sma-avlopp/forslag-till-nyforordning-om-sma-avlopp.html, 2019-01-22. 10 Förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk. 11 Förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket. 123 kap. 13 § miljötillsynsförordningen (2011:13).

Jordbruksverket har föreskriftsrätt beträffande s.k. animaliska biprodukter och är behörig myndighet enligt EU:s förordningar på området.13 Animaliska biprodukter är material från djurriket som inte är livsmedel. I regelverket finns krav på hygienisering eller bearbetning av sådana biprodukter för att de ska få släppas ut på marknaden för spridning på mark.

Vid utbrott av allvarliga smittsamma djursjukdomar har Jordbruksverket ett övergripande ansvar enligt epizooti- och zoonoslagstiftningen. Jordbruksverket har huvudansvaret för beredskap och bekämpning och är beslutande myndighet inom dessa frågor.14 Med epizooti menas ett utbrott av en allvarlig smittsam djursjukdom. Zoonoser kallas de smittsamma djursjukdomar som även kan smitta mellan djur och människor såsom, t.ex. salmonella och BSE (galnako-sjukan).

Jordbruksverket är en av de myndigheter som har ett särskilt ansvar krisberedskapen. Det innebär ett ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris och för att förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. Verket är även s.k. bevakningsansvariga myndighet vilket innebär ett särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap. Verket arbetar också med återupptagandet av totalförsvarsplaneringen.15

Kemikalieinspektionen

Kemikalieinspektionen, KemI, är förvaltningsmyndighet för frågor om hälso- och miljörisker med kemiska produkter, biotekniska organismer och varor som på grund av sitt innehåll eller behandling har sådana egenskaper att de behöver regleras, i den mån inte någon annan myndighet har uppgiften. KemI ska löpande omvärldsbevaka för att öka förutsättningarna för att tidigt upptäcka möjliga kemikaliehot och ska hålla regeringen informerad och vid behov föreslå åtgärder i fråga om produkter och varor samt dessas hälso- och miljörisker. KemI ska följa, informera, stödja och samverka med företag, myndigheter och andra berörda om kemiska produkter, kemikaliesäkerhet och regler.

13 Förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter och tillkännagivandet (2014:787) om de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter. 14Epizootilagen (1999:657) och zoonoslagen (1999:658). 15 Förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap samt förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

Myndigheten ansvarar för den centrala tillsynsvägledningen för produkter och varor och får lämna förslag till åtgärder i fråga om produkter och varor till den europeiska kemikaliemyndigheten.

Kemikalieinspektionen ska vidare verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling i fråga om miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. KemI ska inom sitt verksamhetsområde även medverka i det miljöarbete som bedrivs inom ramen för svenskt utvecklingssamarbete och bidra med kunskap för att främja FoU-samarbete som har särskild betydelse för att kunna nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Myndigheten ska löpande omvärldsbevaka för att öka förutsättningarna för att tidigt upptäcka möjliga nya kemikaliehot.

En fördjupad beskrivning av myndighetens förebyggande kemikaliearbete lämnas i kapitel 11.

Livsmedelsverket

Livsmedelsverket har som förvaltningsmyndighet för livsmedelsfrågor, inklusive dricksvatten, till uppgift att i konsumenternas intresse arbeta för säkra livsmedel, redlighet i livsmedelshanteringen och bra matvanor. Livsmedelsverket utgör central kontrollmyndighet inom området och ska bland annat utveckla metoder och utföra risk- och nyttovärderingar. I uppgifterna ingår även att vara nationellt referenslaboratorium inom verksamhetsområdet. Arbete mot anknytande miljökvalitetsmål är integrerade i Livsmedelsverkets uppdrag.

Livsmedelsverket har i uppdrag att, tillsammans med andra aktörer, planera för att Sveriges befolkning får säker mat och säkert dricksvatten även vid kris eller höjd beredskap.16

Myndigheten ger på sin hemsida information om sådana undersökningar som sker av ämnen och organismer som kan utgöra hälsorisker. Eftersom det är omöjligt att undersöka alla sådana potentiella risker, bör det finnas konkreta misstankar om påverkan. Den omfattande användningen av PFAS, som kan spridas till råvattentäkter från bland annat deponier, avloppsvatten och avloppsslam, utgör ett sådant exempel.17

16 Förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket. 17 https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/387/undersokning-av-parametrar-somkan-innebara-halsorisk, 2019-02-11.

Läkemedelsverket

Myndighetens uppdrag är inriktat på att främja den svenska folk- och djurhälsan. En viktig målsättning är att den enskilde patienten och hälso- och sjukvården ska få tillgång till säkra och effektiva läkemedel. Läkemedelsverket ansvarar därför för kontroll och tillsyn av läkemedel, narkotika och vissa andra närstående produkter samt tillsyn av medicintekniska produkter, kosmetiska produkter, tatueringsfärger m.m. i den utsträckning sådana frågor inte ska handläggas av någon annan myndighet. Myndigheten ger tillstånd till och utövar tillsyn över apoteksverksamheten i Sverige. Läkemedelsverket ska även stödja forskning och innovation inom sina ansvarsområden.18

Ett aktuellt regeringsuppdrag om antibiotikaresistens anknyter till den diskussion som förts om eventuella skadliga effekter av kemiska ämnen och läkemedelsrester i avloppsvatten och slam. Folkhälsomyndigheten och Statens jordbruksverk har ett gemensamt uppdrag att ansvara för en nationell samverkansfunktion i arbetet mot antibiotikaresistens, där bland annat Läkemedelsverket ska bidra till arbetet. Visionen är att såväl människor, djur som miljö ska tryggas från skadlig miljöpåverkan orsakad av läkemedel. Läkemedelsverket har också utvecklat ett kunskapscentrum med särskilda fokusområden, bland annat kring potentiellt miljöpåverkande läkemedelssubstanser och hur aktiva substansers spridning i miljön kan minskas. I likhet med en rad andra myndigheter har Läkemedelsverket vidare till uppgift att utifrån sina sakområden bidra till arbetet inom miljömålssystemet.19 Det finns också behov av att följa hur läkemedel och läkemedelsrester kan spridas på litet längre sikt i miljön. Uppföljande sådant ”nedströmsarbete” är resurskrävande och får stå tillbaka för myndighetens viktiga roll då det gäller att pröva ansökningar om nya läkemedel och det tillsynande arbetet.

18 Förordning (2007:1205) med instruktion för Läkemedelsverket, samt https://lakemedelsverket.se, 2019-08-10. 19 Ibid.

Länsstyrelserna

Länsstyrelsen svarar för den statliga förvaltningen i länet och ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande med samordning av olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Länsstyrelsen har en lång rad uppgifter, bland annat frågor som infrastrukturplanering, hållbar samhällsplanering och boende, energi och klimat, skydd mot olyckor, krisberedskap, naturvård, miljö- och hälsoskydd, lantbruk och landsbygd samt folkhälsa. Länsstyrelsen ska även verka för uppfyllandet av miljökvalitetsmålen och ge kommunerna stöd i deras arbete mot dessa mål.20

Länsstyrelsen har uppsikt inom länet över hushållningen med mark- och vattenområden21, utgör tillsynsmyndighet för vattenverksamhet samt har ett generellt ansvar för tillsynsvägledning inom länet på miljöbalkens område. Länsstyrelsen ska vidare ge kommunerna stöd för att utveckla tillsynen. 22 Ytterligare uppgifter avser tillsyn över att kommunen tillgodoser behovet av vattentjänster.23Fem av länsstyrelserna har vattendelegationer utsedda av regeringen och betecknas vattenmyndigheter med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön inom det aktuella vattendistriktet.24

Inom vissa länsstyrelser finns miljöprövningsdelegationer. Det är en självständig funktion inom länsstyrelsen som fattar beslut i ärenden om tillstånd för miljöfarlig verksamhet som betecknas som s.k. B-verksamhet. Det gäller exempelvis avloppsanläggningar dimensionerade för anslutning av fler än 2 000 personenheter, pe, och större anläggningar för djurhållning.25 Länsstyrelsen ansvarar för den operativa tillsynen av miljöfarliga verksamheter som omfattas av tillståndsplikt. Länsstyrelsen har möjlighet att överlåta tillsynen till kommunen, vilket skett i betydande omfattning.26

20 Förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. 211 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden. 222 kap. 29 § och 3 kap. 16 §miljötillsynsförordningen (2011:13). 2351 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. 24 www.vattenmyndigheterna.se/Sv/vattendistrikt-sverige/Pages/default.aspx, 2019-02-19. 25 Förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer och miljöprövningsförordningen (2013:251). 262 kap. 29 § miljötillsynsförordningen (2011:13) och Naturvårdsverket (2017), Tillsyn enligt miljöbalken – möjligheter till utveckling och förbättring, s. 53.

Länsstyrelsen har lednings- och samordningsansvar för åtgärder mot djursjukdomar samt det övergripande ansvaret i länet för tillsyn av smittskydd.27

Även inom livsmedels- och foderkontrollen har länsstyrelsen ett ansvar, främst avseende kontrollen av primärproducenter, i huvudsak enskilda jordbruk. Länsstyrelsen har även ett samordnade ansvar av den kommunala kontrollen i länet.28 Vidare har Länsstyrelsen ansvar för kontrollen av bland annat jordbrukarstöd.29

Naturvårdsverket

Naturvårdsverket utgör förvaltningsmyndighet inom miljöområdet och har en drivande och samordnande roll i Sveriges miljöarbete. Ansvarsområdet är brett och handlar om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforskning. Myndigheten har en central roll i miljöarbetet som pådrivande, stödjande och samlande vid genom-

förandet av miljöpolitiken.

Naturvårdsverket ska i sitt arbete verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Myndigheten ska vidare främja en hållbar utveckling med utgångspunkt i generationsmålet och miljökvalitetsmålen.30

Ytterligare mål och riktlinjer från regeringen ligger till grund för Naturvårdsverkets arbete med avloppshantering. I propositionen Svenska miljömål31 anges följande:

  • Slutna kretslopp mellan samhälle och jordbruk skapas för närings- och humusämnen, i första hand för fosfor.
  • Risk för smittspridning till människor och djur minimeras.
  • Slamanvändningen leder inte till negativa hälso- och miljöeffekter, varken på kort eller lång sikt.

27 Se bl.a. förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion, epizootilagen (1999:657) och epizootiförordningen (1999:659). 28 Se bl.a. livsmedelslagen (2006:804) och livsmedelsförordningen (2006:813). 2933 § förordningen (2014:1101) om EU:s direktstöd för jordbrukare. 30 Förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket. 31Prop. 1997/98:145.

  • Anläggning, drift och underhåll av va-system och anslutna verksamheter ger inte utsläpp till luft, mark och vatten av miljö- och hälsoskadliga ämnen som påverkar miljömålen för dessa medier.
  • Användning av icke förnybara råvaror och energi för drift av vasystem minimeras och energin i avloppsvatten och/eller slam tillvaratas.
  • Användare, konsumenter och jordbrukare har förtroende för vasystemen med avseende på funktion och uppfyllelse av de angivna kraven.32

Naturvårdsverket har utredningsförslag till regeringen inom området hållbar återföring av växtnäring vid tre olika tidpunkter, 2002, 2010 samt 2013.33

Naturvårdsverket har en rad deluppgifter som aktualiseras inom området hantering och spridning av avloppsslam samt kretsloppsfrågor. Det gäller förutom mer övergripande vägledning, tillsynsvägledning och uppföljning att löpande och strategiskt analysera och utvärdera styrmedel och åtgärder inom miljömålssystemet. Myndigheten ska även delta i principiellt viktiga miljöprövningar samt bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar. Finansiering ska vidare ske av miljöforskning till stöd för Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens arbete. Ytterligare uppgifter som särskilt anges gäller ansvar för nationell samordning och prioritering beträffande avhjälpande av sådana föroreningsskador och allvarliga miljöskador som avses i 10 kap. miljöbalken samt anknytande bidragshantering. Naturvårdsverket ska även verka för att kapacitet och metoder inom avfallshanteringen är effektiv för samhället och enkel för konsumenterna. Myndigheten ansvarar även för den nationella avfallsplanen och avfallsförebyggande program.34

Naturvårdsverket har föreskriftsrätt inom miljöbalkens område, bland annat beträffande avfall, rening av avloppsvatten och användning av avloppsslam i jordbruk.35

32 Ibid., s. 189. 33 Naturvårdsverket (2002), Aktionsplan för återföring av fosfor, Naturvårdsverket (2010), Uppdaterad version av Aktionsplan för återföring av fosfor från 2002, samt Naturvårdsverket (2013), Hållbar återföring av fosfor, Redovisning av regeringsuppdrag. 34 Ibid, samt 83 § avfallsförordningen (2011:927). 35 Förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och avfallsförordningen (2011:927).

Skogsstyrelsen

Skogsstyrelsen utgör förvaltningsmyndighet för frågor om skogsbruket och har till uppgift att verka för att landets skogar sköts i enlighet med de skogspolitiska mål som riksdagen beslutat. Skogsstyrelsen är också tillsynsmyndighet och bedriver rådgivning och information om hur landets skogar bör skötas. I arbetet ingår även att medverka i frågor om samhällsplanering för en hållbar utveckling och hushållning med naturresurser.36

Skogsstyrelsen har ansvar för operativ tillsyn enligt miljöbalken i fråga om bland annat skogsgödsling. Myndigheten har även ett tillsynsvägledande ansvar.37

Skogsstyrelsens värdering av slamspridning finns i dag inte fastlagt i något ställningstagande kring om detta utgör en positiv skogsbruksåtgärd eller inte. Det finns heller inte några allmänna råd eller rekommendationer kring åtgärden. Myndigheten hänvisar därför främst till föreskrivna samråd. Utgången av flertalet samråd är förbud mot spridning. Flera förbud prövas i mark- och miljödomstol, varvid Skogsstyrelsens beslut i regel står fast.38

Sveriges veterinärmedicinska anstalt

Myndigheten är ett veterinärmedicinsk expert- och serviceorgan åt myndigheter och enskilda som arbetar med att främja djurs och människors hälsa, djurhållning och miljö, diagnostik, forskning, rådgivning och beredskap. Det finns vidare uppgifter som kunskaps- och analysområdet, bland annat för metodutveckling. Till myndighetens särskilda uppgifter hör att utreda spridning av smittämnen och kemiska risksubstanser i foder samt arbeta förebyggande med fodersäkerhet. Vidare ska Sveriges veterinärmedicinska anstalt följa och analysera utvecklingen av resistens mot antibiotika och andra antimikrobiella medel bland mikroorganismer hos djur och i livsmedel.39

36 Förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen. 37Miljötillsynsförordningen (2011:13). 38 Lomander, A. (2019). Slamspridning på skogsmark, Skogsstyrelsen, dnr 2019/519. 39 Förordningen (2009:1394) med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt.

4.1.2. Kommuner

Kommunerna har ett stort antal uppgifter och ansvarsområden. De har även ansvar för en rad frågor som direkt eller indirekt berör produktion, hantering, användning och kontroll av avloppsslam. Nedan ges en kortfattad beskrivning av sådana uppgifter.

Kommunernas ansvar för vatten och avlopp

Kommunerna har sedan 1950-talet ett reglerat ansvar för att tillhandahålla vattentjänster. Det består av att rena råvatten från yt-och grundvattentäkter till dricksvatten, distribuera det samt samla upp, leda bort och rena avloppsvatten innan det släpps tillbaka ut i recipienter och miljön. Om det med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön behöver ordnas vattenförsörjning eller avlopp i ett större sammanhang för en viss bebyggelse, ska kommunen se till att behovet tillgodoses i verksamhetsområdet genom en s.k. allmän vaanläggning.40 Kommunens ansvar knyts till ägandet av anläggningarna. Kommunen fattar beslut verksamhetsområden samt om taxor för va-avgiften.41 Va-producenters ansvar behandlas närmare i nedanstående avsnitt.

Kommunernas avfallsansvar

Kommunerna har ett lagstadgat ansvar för insamling, återvinning och bortskaffande av hushållsavfall. Slam från små avloppsanläggningar har traditionellt ansetts vara hushållsavfall.42 Vad som avses med små anläggningar och hushållsavfall diskuteras närmare i avsnitt 3.2. Kommuner har ålagts denna ensamrätt att hantera hushållsavfall av miljö- och hälsoskyddsskäl och för att säkerställa att hushållsavfall tas om hand. För denna avfallshantering får kommuner ta ut avgifter.43

Kommunerna ansvarar för att hushållsavfall transporteras till behandlingsanläggningar för återvinning eller bortskaffande. Det gäller avfall från hushåll (i betydande grad då även från små enskilda avlopp

406 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. 41 Lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, se bl.a. 2–3, 6 och 34 §§. 4215 kap.3 och 20 §§miljöbalken. 4327 kap. 4 § miljöbalken.

när dessa ger upphov till hushållsavfall, se avsnitt 3.2.4) samt avfall från olika verksamheter, t.ex. restauranger, butiker och kontor. Kommunerna har ansvar för att avfallet tas om hand på ett miljömässigt riktigt sätt. 44 Kommunen har möjlighet att tillåta eget omhändertagande av avfall från små avloppsanläggningar om det kan ske på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt.45

För varje kommun ska det finnas en renhållningsordning som ska innehålla en avfallsplan och de särskilda föreskrifter för avfallshantering som gäller för kommunen, se närmare avsnitt 5.5.7.

Till de särskilda uppgifter och frågor som förekommer hör upprättande och hantering av föreskrifter, taxa och upphandling samt tömningsmetoder och arbetsmiljö, men även frågor kring omhändertagande, som behandling och avsättning. En viktig prioritet för kommuner och kommunala bolag inom ramen för den kommunala renhållningsskyldigheten är att säkerställa att så mycket slam och andra avfallsfraktioner som möjligt kan nå fullgod återvinning genom bland annat rötning och uppgradering till biogas, men även återföring av växtnäring till produktiv mark där så är möjligt.46

En mer detaljerad beskrivning av kommunernas ansvarsuppgifter och hantering av avfall framgår nedan under avsnittet om aktörer inom avfall och återvinning.

Övrigt kommunalt ansvar för miljö- och hälsoskydd

Kommunen har en rad uppgifter inom miljöområdet. Här tas de som är mest aktuella för avloppsslam upp. När det gäller avloppsanläggningar är kommunen tillståndsmyndighet för små anläggningar med upp till 200 personalekvivalenter (pe) och även tillsynsmyndighet för dessa. Kommunen är dessutom tillsynsmyndighet för anläggningar mellan 200 till 2 000 pe.47 Detta behandlas närmare i avsnitt 5.5.3 och 5.5.4.

44 Sveriges avfallsportal, www.sopor.nu, i samverkan mellan Naturvårdsverket och olika branschaktörer. 4515 kap. 25 § miljöbalken. 46 2 kap. 5 och 15 kap. 10 miljöbalken. 471 kap. 10 § och 28 kap. 4 §miljöprövningsförordningen (2013:251), 13 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, 26 kap. 3 § miljöbalken och miljötillsynsförordningen (2011:13).

Kommunen har bland annat möjlighet att besluta om inrättande av vattenskyddsområden och andra lokala skyddsföreskrifter, t.ex. avseende spridning av avloppsslam.48 Kommunen har som huvudregel även operativ tillsyn inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet. Det gäller bland annat inom avfallsområdet och miljöfarlig verksamhet som är anmälningspliktig.49 Kommunen ansvarar för att miljökvalitetsnormer följs.50 Kommunen har vidare uppgifter inom plan- och bygglagstiftningen, bland annat i form av att ta fram översikts- och detaljplaner och att besluta om bygglov samt utöva tillsyn över byggandet och den befintliga bebyggda miljön.51

Slutligen kan nämnas att kommunen har det lokala ansvaret för livsmedelskontrollen.52

Sveriges Kommuner och Regioner

Sveriges Kommuner och Regioner, SKR (tidigare SKL), är medlemsorganisation för landets kommuner och regioner med fokus på att vara arbetsgivar- och intresseorganisation. SKR utgör i sig inte någon myndighet. Organisationen ger stöd med bland annat nätverk för kunskapsutbyte och bidrar till att utveckla medlemmarnas verksamhet och samordning. Professionell rådgivning, kurser och konferenser anordnas inom de områden där medlemmarna är verksamma.

4.2. Va-producenter

Det kommunala ansvaret för va-tjänster prövades i den s.k. Va-lagsutredningen.53 Det fastslogs som följd av denna att samhällets vaförsörjning utgör ett naturligt monopol, där det inte fanns utrymme för privatisering eller kommersialisering. Det allmänna skulle fortsatt ta ansvar, även om privata underleverantörer vid behov kunde anlitas. Finansiering och drift bygger på självkostnadsprincipen genom berörda va-kollektiv.

487 kap. miljöbalken och 40 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 4926 kap. 3 § miljöbalken och miljötillsynsförordningen (2011:13). 505 kap. 3 § miljöbalken. 51Plan- och bygglagen (2010:900). 5225 § livsmedelsförordningen (2006:813). 53SOU 2004:64.

4.2.1. Branschorganisationen Svenskt Vatten

Svenskt Vatten utgör branschorganisation för landets va-organisationer. Medlemmarna utgörs av kommuner och huvudmän för allmänna va-anläggningar. Även kommunalförbund och kommunala företag, som ansvarar för va-försörjning, s.k. driftentreprenad, kan antas som medlem. Kommunala reningsverk utan särskild styrelse kan representeras av den styrelse eller nämnd som va-verksamheten sorterar under.54

Svenskt vatten utvecklar även en omfattande branschstatistik genom statistiksystemet VASS, som möjliggör fördjupad analys och uppföljning kring t.ex. drift, taxor och anläggningar. Utifrån uppgifterna sammanställs också ett hållbarhetsindex, som ger en övergripande bild av de kommunala vattentjänsternas hållbarhet på kort och lång sikt. VASS ger även möjligheter att följa upp och redovisa data som enligt branschens certifieringsregler för Revaq ska rapporteras av certifierade avloppsreningsanläggningar. Ytterligare data gäller Svenskt Vattens återkommande reningsverksundersökningar, en frivillig verksamhet där reningsverk kan bidra med uppgifter kring energi- och resursförbrukning samt prestationer vid verken. Återkommande driftstatistik insamlas på kommunnivå sedan 2003 för va-frågor på en övergripande nivå, t.ex. antal vatten- och avloppsreningsverk, längd på ledningsnät, uppgifter om driftstörningar, förnyelsetakt samt vissa ekonomiska uppgifter.55

54 Svenskt Vatten (2017). Föreningsstadgar, 2017-05-16. 55 www.svensktvatten.se

4.2.2. Verksamhetsutövare

Kommunala avloppsreningsverk

De kommunala avloppsreningsverken beskrivs närmare i kapitel 3 och 5. De större reningsverken, som tar emot avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar mer än 2 000 personenheter (pe), är drygt 400 till antalet. Ett 50-tal tal emot en mängd motsvarande minst 50 000 pe. Vidare finns ett betydande antal mindre kommunala anläggningar för upp till 2 000 pe, cirka 1 300. Anläggningar för mer än 1 000 pe är med något undantag alla kommunala. Storlek och fördelning varierar geografiskt, den största andelen kommunala anläggningar finns i norra Sverige. Ett betydande antal kommunala avloppsreningsanläggningar finns i storleksklassen under 200 pe. En uppskattning från 2006 är att ungefär hälften av cirka 3 000 avloppsreningsanläggningar i storleken 25–2000 pe har kommunalt huvudmannaskap.56 Antalet har troligen minskat sedan dess, trenden har varit att avveckla mindre anläggningar för anslutning till större centrala avloppsreningsanläggningar.

Privata utförare och underleverantörer

Det finns möjlighet att lägga ut driftansvaret för allmänna va-anläggningar till privata utförare, men det är inte vanligt förekommande. Det finns också privata utförare som åtar sig driftansvar för privata och enskilda avloppsreningsanläggningar. Främst gäller det något större gemensamhetsanläggningar. Även om dessa aktörer besitter kompetensen och huvudsakligen utför åtgärder, är de aldrig i formell mening att betrakta som verksamhetsutövare. Fastighetsägaren eller den organisation/företag som äger avloppsreningsanläggningen utgör verksamhetsutövare.

Enskilda avloppsreningsanläggningar drivs av fastighetsägare eller andra enskilda verksamhetsutövare, dvs. inte av kommunala huvudmän. De flesta enskilda anläggningarna utgör s.k. små avloppsreningsanläggningar, som belastas med avloppsvatten upp till 200 pe. Det saknas aktuell statistik för denna typ av anläggningar. Antalet

56 Palmer-Rivera, M. (2006). Avloppsanläggningar för 25–2000 pe – en nationell översikt. VA-Forsk Rapport 2006:21.

bedömdes 2015 uppgå till cirka 691 000 små avlopp med ansluten vattentoalett och ytterligare cirka 145 000 små avlopp med enbart rening av avlopp från bad-, disk- och tvättvatten.57 Vissa av dessa verksamhetsutövare avser gemensamhetsanläggningar eller privata utförare, men den absoluta merparten antas vara enskilda fastighetsägare. Det saknas statistik över antalet verksamhetsutövare som drivs som gemensamhetsanläggningar eller ägs av privata aktörer som företag och stiftelser.58 Vissa uppskattningar gjordes för de cirka 3 000 avloppsreningsanläggningar som 2006 fanns i storleksklasserna 25–2 000 pe. Ungefär en fjärdedel bedömdes då bestå av samfälligheter och ekonomiska föreningar medan en fjärdedel ägdes av företag, stiftelser föreningar, myndigheter m.m.59

4.3. Vattenreningsindustri

Vattenreningsindustrins branschorganisation VARIM samlar konsulter, entreprenörer och produktleverantörer inom vattenrening och vattenbehandling. De närmare 50-talet medlemsföretagen bidrar till att säkerställa en långsiktig och hållbar vatten- och avloppsförsörjning. Medlemsföretagen omfattas av VARIM:s certifieringskrav.60

4.4. Aktörer inom avfall och återvinning

4.4.1. Branschorganisationen Avfall Sverige 61

Branschorganisationen Avfall Sverige bildades 1947 och samlar aktörer inom avfallshantering och återvinning. Det är Avfall Sveriges medlemmar som omhändertar avfallet i landets kommuner och ser till att det återvinns. Samhällsuppdraget från kommunerna omfattar en miljösäker, hållbar och långsiktig hantering. Avfall Sverige anger som sin vision ”Det finns inget avfall”, vilket står för en grundsyn som innebär att förebygga att avfall uppstår, att mer återanvänds och

57 SMED (2015). Uppdatering av kunskapsläget och statistik för små avloppsanläggningar. Rapport Nr 166. 58SOU 2018:34. S. 85. 59 Palmer-Rivera, M. (2006), Avloppsanläggningar för 25–2000 pe – en nationell översikt. VA-Forsk Rapport 2006:21. 60 www.varim.se/om, 2019-02-26. 61 Framställningen grundar sig i huvudsak på underlag till utredningen från Avfall Sverige, Wiqvist, W., 2018-12-13.

att det avfall som uppstår återvinns och tas om hand på ändamålsenligt sätt. Kommunerna och deras avfallsbolag är ansvariga aktörer för en sådan omställning.

4.4.2. Verksamhetsutövare inom avfallsbranschen

Avfall Sveriges omkring 400 medlemmar utgörs av kommuner, kommunalförbund, kommunala bolag och regionbolag inom avfall och återvinning. Enskilda och en stor del av näringslivet utgör kunder. I Avfall Sverige ingår, som associerade medlemmar, ett hundratal tillverkare, konsulter och privata utförare aktiva inom området avfallshantering.

Den som innehar avfall som inte omfattas av kommunalt avfallsansvar eller producentansvar har ett ansvar för att avfallet behandlas på ett miljö- och hälsomässigt godtagbart sätt, s.k. avfallsinnehavaransvar.62 Hantering av avfall sker utifrån den s.k. avfallshierarkins prioriteringar.63 Det innebär att det ska ske utifrån bestämmelsen om att den som behandlar avfall eller är ansvarig för att avfall blir behandlat ska se till att hierarkin följs. Hierarkin behandlas närmare i kapitel 5.

Nätverksarbete kring enskilda avlopp

Slam och andra fraktioner från avloppsanläggningar utgör hushållsavfall när avfallet genereras i anläggningar som endast avser ett fåtal fastigheter. Slammet är inte att betrakta som hushållsavfall om anläggningen är stor, tekniskt komplex eller på annat sätt skiljer sig från en anläggning avsedd för enstaka hushåll.64 Detta behandlas närmare i avsnitt 3.2.4. Hushållsavfall innefattas i den kommunala renhållningsskyldigheten.

Avfall Sverige tog 2015 initiativ till ett nätverk, vardagligt kallat slamnätverket, för att arbeta med frågor kring omhändertagande av fraktioner från enskilda avlopp. I nätverket ingår representanter från kommunala miljö-, avfalls- och va-verksamheter, men även branschorganisationer och företag (leverantörer, entreprenörer, konsulter m.m.). Nätverksträffar genomförs två gånger per år, sedan 2017 i samarbete med va-guidens kretsloppsnätverk.

6215 kap. 11 § miljöbalken. 6315 kap. 10 § miljöbalken. 64 Naturvårdsverket (2008). Små avloppsanläggningar. Handbok till allmänna råd 2008:3, s. 37.

4.4.3. Branschorganisationen återvinningsindustrierna

Branschföreningen Återvinningsindustrierna samlar och företräder de privata återvinningsföretagen och utgör en medlemsorganisation i Svenskt Näringsliv. Medlemmarna i Återvinningsindustrierna omsätter drygt 20 miljarder kronor årligen, antalet anställda är drygt 6 000. Föreningen anger som sin främsta uppgift att arbeta så att det skapas sunda konkurrensutsatta marknader och att avfall blir en industriell råvara. En av de viktigaste frågorna blir därför att arbeta för att marknadsmässiga lösningar och konkurrensneutralitet införs på avfalls- och återvinningsområdet. Branschföreningen lyfter vidare fram behov av att stimulera och stötta medlemsföretagen så att de arbetar långsiktigt och aktivt med miljö och etik i sina verksamheter.65

4.4.4. Verksamhetsutövare inom återvinningsbranschen 66

Branschens inriktning avser i detta sammanhang omhändertagande och avsättning av avvattnat avloppsslam. Det är främst sex aktörer som till större delen agerar på den kända marknaden, dvs. den del av avloppsslammet som kommer ut på upphandling. Merparten av detta slam sprids på åkermark, en mindre del går till jordtillverkning. En mycket liten andel av slammet går till förbränning.

I den kända marknaden kan även lokala aktörer förekomma som i första hand deltar i lokala upphandlingar och vid upphandling från avloppsreningsverk av mindre omfattning. Det kan då gälla lokala lantbrukare eller entreprenörer. Även vid sådant omhändertagande sprids merparten av slammet på åkermark.

De aktörer som verkar inom ett större geografiskt område är

  • HDBioRec, en del av HedeDanmark a/s,
  • Biototal Förnyelsebar Växtnäring AB,
  • Econova AB och dess företagsgrupp,
  • Kuskatorpet Entreprenad & Lantbruk AB,
  • Mewab AB, samt
  • Ragn-sells AB och dess företagsgrupp.

65 www.recycling.se/om-oss_2, 2019-02-24. 66 Framställningen grundar sig främst på underlag till utredningens från Återvinningsindustrierna, Wigh, L., 2018-12-14.

Uppskattad volym 2018 var 480 000 ton slam våtsubstans, vilket motsvarar ungefär hälften av den totala marknaden. Av dessa kommer en stor andel från reningsverk med förhållandevis hög torrsubstanshalt.

Den del av slammet som inte erbjuds på öppna marknaden, antas till större del gå till lokala deponitäckningar, terrassering och tätskikt av deponi eller jordtillverkning, främst i kommunernas egen regi. Flera aktörer verkar endast lokalt med spridning till lantbruk. De svarar tillsammans med reningsanläggningar som själva hanterar sådan spridning för högst 12 procent av slamspridningen på åkermark. Ytterligare några företag arbetar med inriktning på jordtillverkning.

Kommuner som använder avloppsslam i eller på deponi är t.ex.

  • Eskilstuna, gäller FSA67,
  • Gävle,
  • Umeå.

De va-producenter som från sina anläggningar utanordnar avloppsslam direkt till lantbruk är i regel Revaq-certifierade. Exempel på sådana avloppsreningsanläggningar är Käppala på Lidingö samt Katrineholms reningsverk.

4.5. Energiföretagen

Energiföretagen Sverige är en branschorganisation som samlar nära 400 företag som producerar, distribuerar, säljer och lagrar energi, dvs. el, värme och kyla. Medlemsföretagen kan vara stora energibolag, kommunala bolag, mindre privata företag och företag som fokuserar på en enda nyttighet, t.ex. elnät, elhandel eller fjärrvärme. Bland dessa företag finns även aktörer som utvecklat olika typer av förbränning av avloppsslam. Intresseorganisationen bildades av medlemmarna i Svensk Energi och Svensk Fjärrvärme 2016. Verksamhetens grundambition är hållbara och resurseffektiva energisystem. Branschen ser sig som en viktig del av lösningen när samhället möter klimathot, digitalisering och urbanisering. Avfall, biogas, fjärrvärme och vatten anges av Energiföretagen som viktiga hörnstenar i den

67 Gäller s.k. flygaskastabiliserat avloppsslam, FSA, vilket utgörs av en blandning av flygaska från förbränning av biobränsle och rötat avloppsslam (rötslam).

hållbara staden. Energilösningarna är sammanlänkade med avfallshantering och återvinning och samverkar för att minska utsläpp och belastning på miljön. I sitt informationsarbete betonar branschen att återföring från vatten, avlopp och avfall bidrar till kretsloppssamhället, liksom fjärrvärmesystemet som använder resurser som annars skulle gå förlorade. Många synergilösningar har byggts av kommuner i egen regi och i samverkan med privata aktörer.68

4.6. Gödselmedelindustri

Gödselmedel produceras för en global marknad. Exempel på marknadsledande företag är Yara, vars verksamhet i Sverige pågått i mer än 100 år. Yara är en världsomspännande koncern med cirka 17 000 anställda och verksamhet i över 60 länder. Företaget placerar sig själva som ledande i branschen och världens största leverantör av mineralgödsel och agronomiska lösningar. Energi, kväve och naturliga mineraler omvandlas till olika växtnäringsprodukter för jordbruket. En viktig produkt är fosfor i form av mineralgödsel. Användningen av fosfor från mineralgödsel har dock minskat avsevärt inom svenskt jordbruk sedan 1950–1980, trots betydligt större skördar. Yaras gödselprodukter för svensk marknad produceras vid fabriker i Finland, Norge och Tyskland. I Köping har Yara en produktionsanläggning för civila sprängämnen.69

Yaras svarar för cirka två tredjedelar av mineralgödselmarknaden i Sverige. Resterande tredjedel fördelas lika mellan ryska respektive andra europeiska producenter. Inom EU finns sådana producenter främst i Litauen, Polen, Nederländerna, Belgien och Frankrike.70

Merparten, 85 procent, av den fosfor som säljs i Sverige har vulkaniskt ursprung från Finland och Ryssland. Kadmiuminnehållet är mycket lågt, genomsnittligt cirka 3 mg kadmium per kilo fosfor. Resterande 15 procent av den mineralgödselfosfor som används i Sverige är av sedimentärt ursprung brutet i Israel. Även denna fosfor har ett relativt lågt innehåll av kadmium på högst 30 mg per kilo fosfor.

68 www.energiforetagen.se/om-oss, 2019-02-26. 69 www.yara.se, 2019-02-26. 70 Underlag från Yara, Erlingson, M. till utredningen, 2019-12-05.

4.7. Övrig kemisk industri

Det finns flera olika typer av kemiska industrier och företag som producerar och levererar produkter som används vid avloppsrening och slamhantering. Det gäller t.ex. fällningskemikalier till reningsverk för fosforfällning och andra delar av reningsprocessen. Denna typ av företag är även i stor utsträckning leverantörer av polymerer som används vid slamavvattning. Reningsanläggningarna nyttjar även en rad andra kemikalier och kemiska produkter, bland annat stora mängder syror och baser. Några av de större svenska aktörerna är Kemira och Feralco. Många av dessa företag samlas under branschorganisationen IKEM, en del av huvudorganisationen Svenskt Näringsliv. Branschens medlemsföretag utgör sammantaget en viktig del av svensk tillverkningsindustri och spänner över läkemedel, kemi, gummi & plast, raffinaderi och cement.

4.8. Livsmedelsindustri

Livsmedelsindustrin ingår i livsmedelskedjan, där de bland annat tillhandahåller och förädlar olika jordbruksprodukter.

En betydande del av de livsmedel som konsumeras i Sverige importeras från olika delar av världen, varav drygt hälften från andra EU-länder. De livsmedelsgrödor och foderresurser som utgör bas för denna import är i väsentlig utsträckning exponerade för slamgödslade marker. Inom Europa sprids t.ex. genomsnittligt hälften av allt avloppsslam på åkermark. Kvalitetssäkring av det avloppsslam som sprids sker enligt det regelverk och de tillsynsrutiner som gäller i respektive land. Sverige har internationellt sett förhållandevis strängt satta gränsvärden och hanteringskrav för slam inom jordbruket. Cirka 20 procent av den svenska livsmedelsproduktionen går på export. De flesta livsmedelsföretagen verkar på mycket konkurrensutsatta marknader, oavsett om de exporterar en stor del av sin produktion eller mest säljer på den svenska marknaden.71

Den i Sverige verksamma livsmedelsindustrin har en restriktiv syn på slamgödslade grödor för human konsumtion men berörs ändå av de regelförändringar som sker inom området. För vissa grödor, som raps och humle, medges i dag slamgödsling, liksom vid odling av fodergrödor.

71 Livsmedelsföretagen (2016). Snabb, snäll och dyr. Framgångsfaktorer för svenska livsmedelsföretag. Rapport.

De aktörer som berörs inom landet är såväl större internationellt verksamma koncerner, som mindre nationella eller lokalt verksamma företag. Lantmännen, Pågengruppen och Lilla Harrie Valskvarn är exempel på svenska livsmedelsproducenter. Branschföreningen Livsmedelsföretagen samlar åtskilliga av den svenska slamfrågan berörda företag, främst i sin delbranschförening Svenska Kvarnföreningen.

4.9. Verksamhetsutövare inom jord, skog samt bygg och anläggning

En rad verksamhetsutövare nyttjar avloppsslam som behandlats och distribueras för olika användningsområden. Det gäller bland annat verksamhetsutövare inom jordbruk, skogsbruk samt bygg- och anläggningsområdet.

Jordbrukets användning av slam som gödning är väl känt och behandlas under en rad andra avsnitt i utredningen. Sammanlagt en tredjedel av den årliga slamproduktionen sprids på produktiv jordbruksmark. Spridningen regleras dels med avseende på slammets innehåll och hantering, dels med utgångspunkt från de jordar och grödor som berörs. En betydande styrning utövas även genom de restriktioner som sätts upp av livsmedelsindustrin vid uppköp av t.ex. grödor och andra råvaror för livsmedelstillverkning.

Inom skogsbruket är efterfrågan på slamgödsling mycket begränsad, främst till följd av slammets begränsade kväveinnehåll. Slam kan dock tjäna som ingående råvara vid produktion av mer anpassade gödselmedel avsedda för skogsbruk. Samarbete bedrivs t.ex. mellan företagen Ecofor och Stockholm Exergi. Det gäller då inblandning av avloppsslam i bränslemix för produktion av askbaserade granuler med litet högre fosforhalt för spridning på dikade torvmarker.

Inom bygg- och anläggningsområdet har avloppsslam främst kommit att användas som råvara vid jordtillverkning, som fyllnadsmaterial och för anläggning av vägbankar och bullervallar.

Ytterligare information om användningsområden och aktörer inom dessa områden lämnas i kapitel 8 och 14.

4.10. Allmänhet och civilsamhällets organisationer

Allmänheten och civilsamhällets organisationer kan komma i kontakt med användningen av avloppsslam och kan också ha en roll i diskussionen kring hantering och nyttjande av slam. Det gäller t.ex. konsument- och miljöfrågor. Enskilda kan i samband med arbete, boende och fritidsaktiviteter även beröras av slamspridning i sin närmiljö, t.ex. i skogsmark eller vid anläggningsarbeten i tätort. Det kan också finnas synpunkter från civilsamhället på den avsättning av slam som sker på landsbygden av större tätorters och städers avfall och hur små avloppslösningar hanteras i förhållande till större gemensamma systemlösningar. Intresset för cirkulär resurshantering och utveckling av lokala kretsloppslösningar engagerar i ökad utsträckning allmänhet och civilsamhälle. Naturskyddsföreningen är en av de större ideella organisationer som engagerat sig i debatten kring slamspridning. Föreningen har även medverkat med expertis i utredningens expertgrupp.

5. Avloppsslam i ett systemperspektiv

5.1. Tekniska system

I detta inledande avsnitt behandlas översiktligt den systemmässiga utformningen av dagens avloppsreningsanläggningar. Pågående tekniskt utvecklingsarbete och färdiga tekniklösningar för att åstadkomma olika typer av fosforåtervinning ur avloppsslammet tas upp i kapitel 6.

Avloppssystemen har sitt ursprung i de dräneringsrör som en gång anlades för att föra bort regnvatten från hus och gator. Då vattentoaletter infördes utnyttjades nedgrävda rör som kunde utgöra lämpliga anslutningar. Först under 1960- och 1970-talen byggdes reningsverk i större omfattning för att rena avlopp före utsläpp till olika recipienter. Reningsverkens kapacitet och effektivitet har förbättrats i takt med de krav som ställts på renare vatten. Avloppssystemens utformning sammanhänger nära med det ursprungliga syftet att hantera avloppsfraktioner, inte att leverera växtnäring till jordbruket. Diskussionen kring avloppsreningsanläggningar som resurs- eller återföringsanläggningar präglar nu alltmer tänkandet inför den förnyelse som förestår av ett stort antal anläggningar i landet.

Avloppsslam uppstår som ett resultat av den rening av avloppsvatten som sker i allmänna och enskilda avloppsreningsverk och anläggningar. Avloppsvattnets karaktär kan variera påtagligt beroende på vilken typ av fastigheter och verksamheter som är anslutna till systemet samt i vilken utsträckning dag- och dränvatten är anslutet. Effektiviteten i det uppströmsarbete som bedrivs har också stor inverkan på förekomsten av bland annat tungmetaller och organiska föroreningar i avloppsvattnet och därmed även i avloppsslammet. Inkommande vatten till avloppsreningsverk kan också påverkas av ledningsnätens status. Skillnader kan t.ex. finnas med avseende på

flöden och temperatur, ledningsmaterialet kan i sig också ge upphov till föroreningar. Det avloppsslam som kvarstår som restprodukt från reningsverken påverkas också av hur själva reningsprocessen utformats.

I tätorter och samlad bebyggelse leds avloppsvattnet normalt i ledningssystem till centraliserad rening i avloppsreningsverk vilka ofta drivs av den kommunala va-huvudmannen. Beroende på ledningssystemets utformning och ålder kan spillvatten och dagvatten transporteras åtskilt i s.k. duplikata ledningssystem. Kombinerade ledningar för spillvatten och dagvatten är dock vanligt förekommande. Ofta består en stads eller tätorts ledningsnät av både duplikata och kombinerade system, där spillvatten och dagvatten blandas i systemet. Beroende på ledningsnätens status kan markvatten läcka in, avloppsvatten kan också läcka ut. Omfattningen av in- och utläckage beror på ledningsnätens ålder och skick, naturgivna förutsättningar, omgivande marks vattenhalt respektive vattentrycket i ledningarna.

Avloppssystemens utformning innebär att reningsverken normalt hanterar hushållsavlopp, eventuella anslutna verksamhets- och industriavlopp samt i varierande utsträckning även dagvatten. Sammantaget innehåller dessa flöden stora mängder näringsämnen som fosfor och kväve, mycket organiskt material samt även energi i form av vattenburen värme från hushåll, industri och andra verksamheter. Flödena innehåller även en rad oönskade ämnen, som metaller, organiska hälso- och miljöskadliga ämnen samt mikroplaster och andra partiklar. Det saknas en mer entydig bild av hur olika typer av oönskade ämnen fördelar sig mellan utgående renat vatten eller läggs fast i slammet i anläggningarna. För vissa ämnen är det dock väl känt, som att PFOS och läkemedelsrester till stor del avgår i vattenfas och metaller i slamfas.

Dagens avloppssystem och processer är utformade med utgångspunkt i sedan lång tid etablerade synsätt. Det leder också till den typ av avloppsslam som nu förekommer i reningsverkens hantering. Framtidens avloppssystem kan dock komma att förändras i olika avseenden. Det finns i dag såväl pilotprojekt som permanenta och mer storskaliga satsningar där delar av spillvattnet från hushåll avleds och behandlas separat i s.k. källsorterande avloppsystem. I dessa fall avskiljs ofta toalettavloppsvatten (klosettvatten) från övrigt spillvatten och enbart bad-, disk- och tvättvatten leds till central avloppsrening. Dagvatten hanteras allt oftare också separat.

Det förekommer också en rad lokala lösningar där avloppsvatten inte renas centraliserat eller i kommunala avloppsreningsverk. Detta berör inemot en miljon fastigheter, där många har enskilda små och lokala avloppsanläggningar. Mer centraliserade system, som betjänar merparten av befolkning, beskrivs schematiskt i nedanstående figur.

Från de stora kommunala avloppsreningsanläggningarna släpps ett renat avloppsvatten ut i recipienter, i regel sjöar, vattendrag eller hav. Reningsgraden är normalt mycket hög för både organiskt material och näringsämnen. Merparten av den fosfor som finns i avloppet avskiljs till avloppsslammet, medan endast en mindre del av det kväve som renas bort ur avloppsvattnet återfinns i slammet, resten avgår till luft. En mycket liten mängd kalium finns kvar i slammet, merparten följer med det renade avloppsvattnet ut i recipient. Utöver dessa mer positiva näringsämnen fångas också många oönskade ämnen – metaller, skadliga organiska ämnen, läkemedelsrester, mikroplaster m.m. – upp i avloppsslammet i samband med reningen. Vissa ämnen kan med den teknik för avloppsrening som används inte enkelt renas bort via slammet utan finns kvar i det renade avloppsvattnet och släpps därför ut i recipient. Förekomsten av fosfor, kväve och andra näringsämnen i avloppsströmmarna framgår närmare i kapitel 10, tabell 10.2.

Avloppsreningsverken har i dag mekanisk, biologisk och kemisk rening, utformningen av dessa processer skiljer sig ofta mellan olika reningsverk. Den snabba tekniska utvecklingen inom avloppsrening innebär att nya typer av reningsteknik och processlösningar fortlöpande introduceras. Sådana nya lösningar introduceras i regel i samband med nyinvesteringar eller kapacitetsutbyggnad. Nya lösningar kan också tas i anspråk för att möta tillkommande myndighetskrav på det utgående renade avloppsvattnets kvalitet. De flesta avloppsreningsverk har någon form av slamhantering, t.ex. avvattning eller stabilisering. På främst de större reningsverken sker även rötning av slammet, vilket möjliggör produktion av biogas.

5.1.1. Behandling, hantering, och spridning av avloppsslam

Behandling av avloppsslam

Vid avloppsrening uppstår normalt även fraktioner som kan betecknas som avloppsslam. Slam kan produceras under flera olika moment i reningsverkens processer, beroende på verkets utformning. På Ryaverket i Göteborg, ett av landets större reningsverk består slambehandlingen av följande steg:

  • Silduk och bandgravitationsförtjockare med tillsats av polymerer som underlättar förtjockning så att ts-halten går från 2 till 4 procent.
  • Biogasanläggning där slammet rötas mesofilt i syrefri miljö (37°C) under cirka 20 dagar. Biologisk nedbrytning sker av organiskt material, biogas samlas i gasklocka.
  • Slamavvattning i skruvpressar till en ts-halt på cirka 70 procent.

Drygt hälften av slammets ursprungliga organiska material återstår efter detta steg.

  • Långtidslagring av slam för spridning på åkermark för att klara hygieniseringskrav, kortare lagring av slam som ska användas i andra applikationer.

Orötat slam i reningsverken har låg torrsubstanshalt och består av lätt nedbrytbart organiskt material. Det är svårt att lagra, bildar metan och andra gaser och genererar mycket lukt. Slammet kan i orötat tillstånd

innehålla ett brett spektrum av de patogena organismer som finns i inkommande avloppsvatten. Slammet lämpar sig ännu inte för hantering och spridning, det behöver stabiliseras och avvattnas. I de flesta fall rötas eller stabiliseras slammet, antingen vid det aktuella reningsverket eller vid ett större reningsverk i regionen. Sådant färdigbehandlat slam innehåller en rad resurser i form av växtnäring och mullämnen men även oönskade och ibland skadliga ämnen och patogener.

Fortsatthantering

En rad fortsatta behandlingstekniker tillämpas på reningsverken eller i direkt anslutning till dessa. En kortfattad punktlista anges nedan, för en mer detaljerad genomgång hänvisas till bakomliggande rapport från Svenskt Vatten samt utredningens kapitel 6 om teknik för fosforåtervinning ur avloppsslam.1

  • Kalkning
  • Torkning
  • Frystorkning
  • Kompostering
  • Hygienisering och mineralisering
  • Jordblandning
  • Långtidslagring.

Spridning inom jordbruket

Merparten av det slam som sprids inom jordbruket kommer från Revaq-certifierade anläggningar. Spridning och dokumentation utformas i enlighet med gällande myndighetskrav samt de detaljerade steg som beskrivs i certifieringsordningen.2 Nedan beskrivs översiktligt stegen vid spridning inom jordbruket enligt Revaq.

1 Svenskt Vatten (2013). Slamanvändning och strategier för slamanvändning. SVU-rapport M137, RISE (2019). 2 Svenskt Vatten (2019). Revaq, Regler för certifieringssystemet, bilaga 7. Utgåva 5.0, 2019-01-01.

Avtal, planering och kommuninformation

Avtal upprättas mellan slamentreprenör och jordbrukare avseende marker och arealer som ska omfattas och var upplag av slam ska ske. Vidare anges tidpunkt för slamspridning och berörda grödor. Det anges också om tidigare gödsling skett med slam eller avfallsbaserade gödselmedel. Jordprov tas, följt av information till kommunens tillsynsmyndighet med spridningsplan, utformning av produktblad och karta. En riskbedömning görs avseende markförhållanden, avstånd till bebyggelse, vattendrag och vattentäkter. Väderutsikter redovisas, myllningsförberedelser vidtas. Informationen till berörd tillsynsmyndighet är omfattande och innehåller även uppgifter om vilket reningsverk slammet kommer ifrån och de analysresultat som erhållits för gränsvärdessatta ämnen samt mikroorganismer (Salmonella).3

Transporter och spridning

Transport av slammet sker mellan reningsverk och slamlager. Slammet hämtas normalt på reningsverket med lastbil, där reningsverket står för fastställd kostnad per ton. Lagring sker i partier, ofta med uppdelning efter produktionsmånad. Formerna för mellanlagring av slam kan dock variera mellan län, till följd av de skilda krav som kan ställas regionalt. Täckning av slamlagret kan ske med hårdgjord yta, med slam eller plast.

Inför spridningen sker transport av slammet från lagret till de fält som ska gödslas. Leveransinformationen till transportören består av uppgifter om upplag och tonnage. En spridarentreprenör (ofta avtalad underentreprenör) sprider sedan slammet på åkermarken. Verksamhetsutövaren i jordbruket (jordbrukaren) erhåller normalt slam med spridning utan kostnad.4

3 Ibid., samt Fransson, J. RagnSells, presentation vid slamsamråd i Västerås, 2019-10-24. 4 Ibid.

Dokumentation och spårbarhet

Slamentreprenören dokumenterar och registrerar spridningen med avseende på bland annat mängd slam och slammets kadmiumbalans per skifte. Efter avslutad slamgödslingsperiod görs en sammanställning med spårbarhetsrapport, som tillhandahålls verksamhetsutövare och tillsynsmyndighet. Rapporten innehåller följande information.

1. Förteckning och karta över vilka skiften ett slamparti använts.

2. Faktiska givor som spridits på respektive skifte.

3. Tillförd mängd av utvalda prioriterade spårelement uträknad som årlig tillförsel i gram per hektar.

4. Tillförd mängd kväve och fosfor, både halter i slam och givor i kilo per hektar.

5. Kadmiumbalans per skifte enligt mall från Svenskt Vatten.

6. Slamgödslade skiften anges i central kartdatabas, som tillhandahålls av Svenskt Vatten.5

Andra typer av spridning

Andra typer av spridning av avloppsslammet kan ske i skogsmark, genom jordtillverkning eller i samband med deponitäckning. Ytterligare information om de olika spridningsvägarna ges i kapitel 8.

5.1.2. Större avloppsreningsanläggningar

Avloppsslam uppkommer som ett resultat av reningsprocessen i dagens avloppsreningsanläggningar. Med större anläggningar avses reningsverk som tar emot avloppsvatten från minst 2 000 personenheter, pe. Det finns sammantaget drygt 400 sådana reningsverk i landet, varav ett 50-tal är dimensionerade för minst 50 000 pe.6 Reningen sker som en kombination av mekaniska, biologiska och kemiska processer. Någon form av mekanisk rening är alltid det första steget. Det består av galler, sandfång och försedimentering i vilket större fasta partiklar

5 Ibid. 6 Statistiska centralbyrån (2018). Statistiska meddelanden, MI 22 SM 1801.

som småsten, sand, grus, träbitar, papper, hår, textilier och plast avskiljs. Detta blir ett restavfall vilket transporteras till en avfallsanläggning för bränning. En del tyngre partiklar sjunker till botten i försedimenteringen och pumpas till slambehandling.

Den kemiska reningen har huvudsakligen som syfte att avskilja fosfor från avloppsvattnet. Det kan ske tidigt i reningsprocessen, genom s.k. förfällning, eller senare i form av s.k. efterfällning. Kemisk rening sker genom tillsättning av fällningskemikalier baserade på aluminium eller järn som fäller ut den lösta fosforn. I ett fåtal avloppsreningsverk kan även kalk användas för att fälla ut fosfor. Fällningen leder till flockbildning där också mycket organiskt material från avloppsvattnet följer med. När flockarna sedimenterar bildas ett fosforrikt slam i vilket minst 90 procent av fosforn som kommer till reningsverket kan avskiljas. Det finns också avloppsreningsverk med biologisk fosforrening. I dessa används inte fällningskemikalier utan en särskild styrd biologisk process. Mikroorganismer ges där förutsättningar at ta upp stora mängder fosfor ur avloppsvattnet innan de avskiljs i form av ett fosforrikt biologiskt slam.

Den biologiska reningen används i första hand för att minska utsläppet av syretärande organiskt material, mätt som BOD7 och för kväverening i många reningsverk över 10 000 personer i södra Sverige. I processen nyttjas mikroorganismer, främst bakterier, som livnär sig på det organiska materialet i avloppsvattnet eller på ammonium-, nitrit- och nitratkväve. Detta sker ofta i en s.k. aktivslam-process i vilken luft med syre pumpas in i avloppsvattnet. Det leder till att mikroorganismerna växer till och sedan klumpar ihop sig i flockar, som sedan avskiljs i sedimenteringsbassänger. Processen avskiljer ungefär 90 procent av vattnets organiska ämnen, där 30–60 procent av kvävet avgår till atmosfären och närmare 20 procent av kvävet avsätts till ett ”biologiskt slam”.

I avloppsreningsanläggningar där utsläppskraven är höga används också olika former av filtrering. Filtren kan utformas på olika sätt och utgör ett sista steg för att öka reningsgraden. Filtren tar bort slam och partiklar som inte hinner sjunka till botten i sedimenteringsbassängerna.

7 BOD = Biological Oxygen Demand.

Källa: Naturvårdsverket (2014). Rening av avloppsvatten i Sverige, broschyr.

Ovanstående figur åskådliggör mer principiellt hur reningsprocesser kan utformas i större avloppsreningsanläggningar.

5.1.3. Mindre avloppsreningsanläggningar

Avloppsreningsverk som betjänar mindre samhällen och gruppbebyggelse ligger i gränslandet mellan enskilda avlopp och stora reningsanläggningar. De är betydligt fler till antalet (cirka 1 200) än de större anläggningarna och ligger storleksmässigt i skalan 200 till 2 000 pe. Avgränsningen sammanhänger även med gränser för de administrativa prövningar och tillstånd som utfärdas. De mindre anläggningarna är huvudsakligen baserade på samma principiella reningstekniker som större reningsverk med mekanisk, kemisk och biologisk rening. Denna typ av reningsteknik finns i produkter och tillämpningar ända ner till ett eller ett fåtal anslutna hushåll. De minsta anläggningarna benämns ofta minireningsverk, oavsett vilken reningsprocess de baseras på.8 Det finns också andra typer av tekniklösningar som är vanliga i den minde skalan. Framför allt i de norra delarna av landet finns exempel på avloppsreningsverk som i dag enbart har kemisk fällning och därmed inte så hög rening av organiskt material (BOD) eller någon egentlig kväverening. Det förekommer också olika typer av s.k. fällningsdammar samt användning av kalk i stället för aluminium eller järn som fällningsmedel. Dessa anläggningar producerar också olika typer av avloppsslam som följd av fällning av fosfor och organiskt material i reningsprocessen.9

8 www.avloppsguiden.se, 2019-02-22. 9 Palmér Rivera, M. (2006). Avloppsanläggningar för 25–2 000 pe – En nationell översikt. VA-Forsk rapport Nr 2006-21, s. 33 ff.

Ytterligare tekniska lösningar

En annan typ av avloppsteknik som betjänar mindre samhällen är s.k. markbaserade reningsanläggningar. Dessa består ofta av en slamavskiljande del där näringsfattigt slam produceras med efterföljande filterbaserad rening. Avloppsvattnet infiltreras där antingen genom specifikt anlagda jord- och marklager, s.k. infiltrationsanläggningar, där avloppsvatten renas på väg till grundvattnet eller består av speciella sand- och grusfilter, s.k. markbäddar, där vattnet renas och leds vidare till ytvattenrecipient.10

Andra tekniklösningar innebär att de näringsrika toalettfraktionerna inte blandas med annat avloppsvatten. Det möjliggör återvinning av näring utan ytterligare föroreningar och utan ytterligare spädning. Dessa källsorterande avloppslösningar har främst kommit till användning för små avloppsanläggningar men förekommer även i större skala. Här avskiljs t.ex. hela toalettavfallsfraktionen från övrigt flöde. Det finns också urinsorterande/urinseparerande lösningar där enbart urinen avskiljs. I alla dessa fall samlas den avskilda toalettavfallsfraktionen upp i en sluten tank eller motsvarande. Det resterande spillvattnet består av BDT-vatten (bad-, disk- och tvättvatten) vilket också benämns gråvatten. I fallet med urinsorterande system utgör resterande spillvatten ett näringsavlastat vatten där fekalier och BDT-vatten blandas. Det är en relativt vanlig lösning för små och enskilda avlopp, t.ex. i fritidshusområden. Det finns även exempel på större områden med system för BDT-rening för hundratals hushåll, där vart och ett har sluten tank inom fastigheten.

Under senare år har det även utvecklats källsorterande system i urbana och tätbebyggda områden som ligger långt från de centrala allmänna avloppssystemen. Dessa områden kan antingen ha mer traditionella vattenspolande toaletter eller s.k. vakuumtoaletter, där toalettavlopp transporteras med små mängder spolvatten. I båda fallen krävs separata ledningssystem för toalettavloppsvatten respektive BDT-vatten.11

10 Ibid. 11 Ibid.

Särskilda förutsättningar för mindre anläggningar

Utöver anläggningsstorlek och typ av reningsteknik finns vissa skillnader mellan mindre och större avloppsreningsanläggningar. Mindre anläggningar är ofta utformade för mindre personalintensiv drift och underhåll. Det kan ske genom val av reningsprocess eller genom mer robust utformning och automatisering. Övervakning och styrning kan då till viss del ske på distans. Det reducerar behovet av personal på plats men innebär även sårbarheter, t.ex. för dataintrång.

Avloppsanläggningar som tar emot avloppsvatten från under 2 000 pe prövas utifrån andra förutsättningar än större verk. Såväl prövning som tillsyn av dessa mindre anläggningar sker på kommunal nivå. Tillstånd för större verk prövas av Länsstyrelsen, som även ansvarar för tillsyn. Provtagning och övervakning av slamkvalitet samt egenkontroll, för att visa att man uppfyller miljömyndigheternas reningskrav, behöver också ske för varje mindre avloppsreningsverk, dimensionerade för över 200 pe, som har ett lokalt utsläpp. De mindre reningsverkens teknik för avvattning, stabilisering och rötning av slam är kostsam. Ofta krävs större mängder producerat avloppsslam för att processerna ska fungera väl. Det är därför vanligt att de mindre verkens slam transporteras med tankbil till större reningsverk för rötning och slutbehandling.

Alla avloppsreningsanläggningar kräver personalresurser, även om ökad automatisering sker. I ett driftekonomiskt perspektiv är ofta personal och restid en relativt stor utgiftspost för kommuner som har många små anläggningar. Det finns mot denna bakgrund en pågående trend mot ökad centralisering av avloppsreningen i många kommuner. Mindre avloppsreningsverk stängs ner och omvandlas till pumpstationer för att föra över orenat avloppsvatten till större enheter. Det innebär skalfördelar för såväl ekonomi som reningskrav.

Slamproduktionen från olika typer av avloppsreningsanläggningar har tidigare redovisats i avsnitt 3.3. Där berörs även huvudmannaskap och omfattningen av mindre anläggningar i landet.

5.1.4. Enskilda respektive små avlopp

Med enskilda avlopp avses avlopp som inte är allmänna. Det gäller oavsett skala, teknisk lösning eller huvudman/verksamhetsutövare. Ofta används felaktigt begreppet enskilda avlopp synonymt med

begreppet små avlopp, eftersom flertalet enskilda avlopp är småskaliga och renar avlopp för ett eller ett mindre antal hushåll. Det finns dock ett betydande antal småskaliga allmänna anläggningar <200 pe, vilken är gränsen när avloppsanläggningar betecknas som små. Mitt Sverige Vatten och Avfall har t.ex. närmare 20 mindre anläggningar varav flertalet är <50 pe, med reningstekniker som slamavskiljare (SA) följt av markbädd eller infiltration, fällningsdammar, biodammar eller s.k. SBR-anläggningar.12

Det finns också enskilda avloppsanläggningar dimensionerade för ett större antal anslutna pe. Vidare finns såväl små enskilda avloppsanläggningar som mer omfattande system som enbart omfattar ledningsnät anslutna till allmänna avloppsanläggningar. Rening av avloppet sker då i de kommunala reningsverken. Det innebär att sådana avloppsfraktioner och fosforresurser fullt ut omfattas av de kommunala avloppsreningsverkens verksamhet.

Begreppet små avlopp brukar som tidigare framgått användas för anläggningar dimensionerade för upp till 200 personekvivalenter, pe. Det finns dock ytterligare uppdelningar. Havs- och vattenmyndighetens allmänna råd om små avloppsanläggningar för hushållsspillvatten avser anläggningar upp till 25 pe, motsvarande fem hushåll. De allmänna råden anses dock generellt kunna tillämpas för anläggningar upp till 200 pe.13 Det finns i vissa sammanhang ytterligare gränser att förhålla sig till. EU-standarderna (EN-12566-1 till EN-12566-7) behandlar teknik för små avloppsanläggningar. Där sätts gränsen vid anläggningar upp till 50 pe. Ytterligare bakgrundsförhållanden för små och enskilda avlopp framgår av avsnitt 3.3.

Behandling av fraktioner från enskilda respektive små avlopp

Slutlig slamhantering av de små och enskilda avloppens fraktioner sker ofta hos de kommunala avloppsreningsverken. Kommunernas avfallsanansvariga och deras slamtömningsentreprenörer sköter tömning av slamavskiljare och slutna tankar, transport sker därefter normalt till närmaste kommunala avloppsreningsverk. Det förekommer också att avloppsfraktioner från små och enskilda avloppsanlägg-

12 Sundsvalls kommun (2014). Va-översikt – Va-plan för Sundsvalls kommun. 13 Havs- och vattenmyndighetens allmänna råd (HVMFS 2016:17) om små avloppsanläggningar för hushållsspillvatten.

ningar hanteras på annat sätt. Efter lagring, hygienisering eller annan behandling kan slammet spridas på åkermark.

Många Revaq-certifierade reningsverk får allt svårare att ta emot slamavskiljarslam från enskilda avlopp avsedda för ett fåtal fastigheter. Avfallet innefattas i sådana fall i den kommunala renhållningsskyldigheten.14 Exempel på hushållsavfall från sådana avloppslösningar är slam från slamavskiljare, klosettavloppsvatten, avfall från slutna tankar, kemslam från minireningsverk eller liknande anläggningar och kompost från mulltoaletter.

Behandling av fraktioner från små avlopp sker liksom annan hantering utifrån avfallshierarkins prioriteringar. För sådana fraktioner kan det innebära att i första hand, där så är möjligt, återanvända fosfor och andra näringsämnen och i andra hand materialåtervinna näringsämnen. I begreppet förebygga inkluderas arbete med att få så rena flöden som möjligt, vilket kan göras genom uppströmsarbete. Detta gäller hushåll kopplade till såväl kommunala avloppsreningsverk som till enskilda avlopp. Inom det förebyggande området eftersträvas att minska mängden slam som transporteras från de enskilda avloppen.

Slamtömning kan ske med olika tekniker. Det vanligaste systemet är heltömning, s.k. konventionell tömning, följt av deltömning och mobil avvattning. Det senare kan ske med eller utan tillsättning av polymerer. Principen vid deltömning är att suga upp bottenslammet och slamkakan (flytslammet) separat och att vattenfasen lämnas kvar i eller återförs till slamavskiljaren. Både deltömning och mobil avvattning minskar antalet transporter och minskar mängden slam som ska behandlas i jämförelse med heltömning.

Reducerat vatteninnehåll, som vid mobil avvattning och deltömning, kan leda till färre transporter, bättre logistik, särskilt i glesbygd, och minskade klimatutsläpp. Det innebär också en mindre påverkan på de kommunala avloppsreningsverken dit en stor del av det insamlade slammet transporteras för behandling. Alternativa metoder för omhändertagande av slam, som deponitäckning, skogsgödsling och förbränning, kräver avvattning vid en stationär avvattningsanläggning eller via mobil avvattning/deltömning.15

1415 kap. 20 § miljöbalken. 15 Underlag till utredningen från Avfall Sverige, Winqvist, W., 2018-12-13.

5.1.5. Kretsloppslösningar och certifiering av avloppsfraktioner

Det finns i dagsläget ingen definition av begreppet kretsloppslösningar eller kretsloppsanpassade avloppsanläggningar. I utredningen Vägar till hållbara vattentjänster16 föreslås en möjlig indelning av små avlopp med avseende på om de har ingen, viss eller hög kretsloppspotential. Intresset för källsorterande lokala avloppslösningar hos Sveriges kommuner ökar. Ambitionerna är att i större utsträckning kunna skapa ett cirkulärt flöde av näringsämnen från stad till land. En förutsättning för ett långsiktigt hållbart samhälle är att kunna cirkulera och hushålla med näringsämnen. På ett antal platser i landet har källsorterade och näringsåterförande avloppslösningar byggts eller planeras. I system med klosettvattensortering eller latrininsamling kan alla dess växtnäringsämnen (bland annat kväve, fosfor och kalium) nyttiggöras genom att hela det insamlade toalettavfallet (latrinen eller klosettvattnet) hygieniseras och stabiliseras, för att sedan spridas inom jordbruket som gödsel.17 Sådan gödsling minskar behovet av motsvarande mineralgödsling och innebär begränsade risker för spridning av patogener. Jämfört med konventionella system avlastar denna typ av lösningar vattenmiljön från såväl huvuddelen av växtnäringen som humana läkemedelsrester.18 Dessa hamnar i stället i markmiljön. Fördelar med återföring av klosettvatten som gödselmedel är att det innehåller mer växtnäring än avloppsslam, framför allt kväve och kalium. Förekomsten av tungmetaller är samtidigt lägre.19Detta beror främst på att BDT-vatten (bad, disk och tvätt), dagvatten och avloppsvatten från olika verksamheter inte ingår i källsorterat toalettavfall.

Ökade möjligheter att återföra avloppsfraktioner till åkermark låg bakom utvecklingen av certifieringssystemet SPCR 178 för fraktioner från små avlopp 2012. Ansvaret för certifieringssystemet ligger

16SOU 2018:34. 17 Ibid. 18 Jönsson, H. m.fl. (2013), System för återföring av fosfor i källsorterade fraktioner av urin, fekalier, matavfall och i liknande rötat samhälls- och lantbruksavfall, Rapport 061, Institutionen för energi och teknik, SLU, Englund, M. m.fl. (2019), Läkemedel i källsorterade avloppsfraktioner – en kunskapssammanställning, RISE Rapport 2019:22, samt Butkovskyi, A. et al. (2015), Fate of pharmaceuticals in full-scale source separated sanitation System, Water Res. 85(2015)384–392. 19 Tervahauta, T. et al. (2014). Black water sludge reuse in agriculture: Are heavy metals a problem? J. Haz. Mat. 274:229–236.

numera på RISE Research Institutes of Sweden AB, som 2019 genomförde nu gällande revision av systemet.20 I de nya reglerna avgränsas denna frivilliga certifiering till källsorterade avloppsfraktioner som klosettavloppsvatten, latrin och urin. Andra källsorterade organiska råvaror kan godkännas om de inte påverkar någon del i behandlingen negativt och har en positiv effekt på slutprodukten, t.ex. matavfall från kökskvarnar. Det finns ingen begränsning för hur stora de källsorterande systemen kan vara. Certifieringen omfattar bland annat arbete med ständig förbättring av kvaliteten på avloppsfraktionerna.

Utöver RISE har SLU, LRF, Avfall Sverige samt verksamhetsutövare inom jordbruket medverkat i styrgruppsarbetet. Certifieringen ska säkerställa en säker smittfri produkt med mycket näring och begränsade föroreningar. Grundförutsättningen för certifieringen är att avloppsfraktionerna ska vara ”hygieniskt säkra” och ”intressanta som gödselmedel”. De reviderade reglerna gäller allmänt källsorterade avloppsfraktioner och inte enbart fraktioner från små avlopp. Godkända fraktioner är:

  • Klosettavloppsvatten – s.k. svartvatten, som innehåller fekalier, urin, toalettpapper och spolvatten, men inte BDT-vatten. Kräver tekniska system där enbart avloppsvatten från toaletter samlas upp. Uppsamling sker i slutna tankar vid varje fastighet för vidare transport till behandling.
  • Latrin – samlas normalt upp i engångskärl. Innehåller fekalier, urin och toalettpapper.
  • Urin – kräver separat system för uppsamling genom speciella urinsorterande toaletter och/eller urinoarer. Uppsamling sker ofta i sluten tank vid varje fastighet.

I certifieringsvillkoren anges att ytterligare källsorterade organiska råvaror kan komma att godkännas om de har en positiv inverkan på slutprodukten och inte negativt påverkar behandling eller hanteringskedja. Slam från slamavskiljare omfattas inte. Tidigare omfattades avloppsfraktioner som inte var sorterade, som slam från kemisk fällning av blandat hushållsspillvatten och fosforfiltermaterial, detta ingår dock inte längre. och större system med separat ledningssystem

20 RISE (2019). SPCR 178. Certifieringsregler för Kvalitetssäkring av källsorterade avloppsfraktioner, 2019-03-28.

för klosettavloppsvatten kan också certifieras.21 Det kan t.ex. gälla större projekt av typen H+ i Helsingborg.

Hygieniseringen utgör ett viktigt inslag i certifieringen, dvs. att fraktionen ska vara smittfri och hygieniskt säker att använda. Certifieringssystemet föreskriver behandlingar för hygienisering som bland annat bygger på temperaturhöjning under viss tid eller pH-höjning via kalkbehandling. Såväl hygieniseringsregler som gränsvärden för metaller och mikroorganismer anknyter till de förslag som Naturvårdsverket presenterade 2013.22 Ureahygienisering tillåts nu som behandlingsmetod och har har visat sig vara en metod som flera kommuner väljer att tillämpa. Studier visar att ammoniakhygienisering med urea närmast eliminerar utsläppen av lustgas från lagringen och kraftigt minskar utsläppen av metan, liksom klimatpåverkan.23

Recipientskydd

Certifieringen SPCR 178 omfattar även riktlinjer för praktisk hantering och spridning av certifierade avloppsfraktioner. Det anges bland annat att hänsyn ska tas till ytvattenförekomster och vattenbrunnar genom skyddsavstånd och att nedmyllning ska ske i enlighet med Jordbruksverkets riktlinjer. Mellanlagring förutsätter att även lokala miljöregler beaktas.24

Tillämpningar

Två anläggningar har certifierats enligt SPCR 178 sedan 2012. Det gäller Nackunga våtkompost i Hölö, Södertälje kommun, där Telge Nät AB innehar certifikatet. Certifiering har även skett av Karby våtkompost genom Norrtälje kommun.

21 Ibid. 22 Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor. Naturvårdsverkets redovisning av ett uppdrag från regeringen. Rapport 6580, september 2013. 23 Jönsson, H. m.fl. (2015), Minska utsläpp av växthusgaser från rening av avlopp och hantering av avloppsslam, Svenskt Vatten Utveckling Rapport 2015-2, samt Nordin, A. (2018), Ammoniakhygienisering av källsorterade avloppsfraktioner från svenska hushåll, Ett underlag inför uppdatering av SPCR 178, Avfall Sverige, Rapport 2018:19. 24 RISE (2019). SPCR 178. Certifieringsregler för Kvalitetssäkring av källsorterade avloppsfraktioner, bilaga 4. 2019-03-28.

Möjligheterna att sluta kretsloppet genom användning av certifierat slam från denna typ av mindre anläggningar har i många sammanhang setts som positivt.25 Länsstyrelsen i Stockholm lyfter t.ex. i sin handlingsplan för länets livsmedelsförsörjning positivt fram sådana exempel, där enskilda avlopp används för gödsling av bland annat spannmålsodling. På mer generell nivå anges bland annat målet att jordbruksmarkens produktionsförmåga upprätthålls och växtnäringsåterförsel från stad till land ökar. Åtgärder för att möta detta mål kan vara lokala, säkra kretsloppslösningar för avloppshantering.26

En rad lokala projekt pågår i olika delar av landet för utveckling av källsorterande avloppssystem med uttalade kretsloppsmål. Förutsättningar för att utveckla samarbetsgrupper kring dessa frågeställningar har fått stöd från branschen, LRF och Havs- och vattenmyndigheten. Erfarenheterna tyder på att det krävs lokala va-strategier med tydligt uttalade kretsloppsmål samt gott samarbete inom berörda kommuner mellan miljökontor, renhållning och va samt med de lantbrukare som ska nyttja avloppsfraktionerna, för att ett kretsloppsarbete ska kunna genomföras.27

Separat hantering av källsorterade fraktioner kräver ofta separat logistik, vilket kan leda till fler transporter. Kommunerna bedömer i en branschstudie att certifiering kräver personella resurser, är komplicerad och kostsam. Det är svårt att få till logistik och behandling/mottagning eftersom det ofta är få anläggningar och små mängder från de källsorterande avloppslösningarna. Samtransport av olika fraktioner i separata delar av slambilen lyfts fram som en möjlig lösning.28

Vid ett förbud mot att sprida avloppsslam på åkermark, samtidigt som återföring av källsorterade fraktioner undantas, kan intresset för källsortering öka bland kommunala avfallsverksamheter, enligt Avfall Sverige. Ju fler kommuner som arbetar med kretsloppslösningar och ju fler kretsloppslösningar det blir inom en kommun, desto lättare kan det vara att utveckla logistiken. Uddevalla kommun

25SOU 2018:34. 26 Länsstyrelsen i Stockholm (2019). Handlingsplan för Stockholms läns livsmedelsstrategi 2018–2020. Remissversion, s. 10, 29 ff. 27 Berggren, A. och Ehde, L. (2016). Hållbart kretslopp av små avlopp. Avfall Sverige med samfinansiering från Havs- och Vattenmyndigheten och LRF. Rapport 2016:07. 28 Studie inom det Vinnova-finansierade projektet MACRO ”MAt i Cirkulära RObusta system” med arbetspaket (AP) 6 Kretslopp och certifieringsfrågor, Westin, J. (2018), Kännedom om och inställning till SPCR 178 – resultat från en enkätundersökning, Avfall Sverige, Rapport 2018:02.

kan t.ex. till följd av minskade transporter visa att hanteringen inte lett till ökade kostnader. Nytt regelverk och ökad andel certifierade anläggningar kan ge positiva effekter.29

5.1.6. Utredningens avgränsningar

Avloppsreningsverken med dess anknytande infrastruktur och ledningssystem utgör tyngdpunkten i det kommunala åtagandet kring avloppstjänster. Utredningens avgränsning för sitt arbete rör enligt direktiven mer begränsade delar av dessa processer och anläggningsförhållanden. Nedanstående figur anger översiktligt de särskilda utredningsuppdrag som angivits i utredningens direktiv.30 Det är således viktigt att notera att uppdraget och dess frågeställningar rör begränsade utsnitt ur mer övergripande system. Som grund för beslutsfattande kan utredningens underlag därför innebära vissa risker för suboptimering eller i värsta fall att lösningar väljs som blockerar en mer allsidig och samhällsekonomiskt positiv utveckling kring landets avloppssystem i stort. Utredningen lyfter dessa frågor i anslutning till senare analys och förslag.

De aktuella utredningsuppgifterna framgår av figurens pilar. Utredningen ska lägga förslag på hur ett krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam och ett förbud mot att sprida slam bör utformas. Utredningen ska genom en tekniköversikt redovisa möjliga metoder för detta. Förslagen får inte hindra utvinning av biogas från avloppsslam genom rötning. Utredningen ska vidare lägga förslag om hur det framtida uppströmsarbetet kan säkerställas med den nya kravställningen. Behovet av ett eventuellt etablerings- eller investeringsstöd för de tekniska lösningar som krävs för fosforutvinning ska också utredas.31

29 Underlag till utredningen från Avfall Sverige, Winqvist, W., 2018-12-13. 30 Dir. 2018:67. 31 Dir. 2018:67.

5.2. Organisation och ansvarsfrågor

Va-verksamhetens organisatoriska utformning med de ansvarigheter som gäller har betydelse för att närmare förstå hur hanteringen av avloppsslam utvecklats genom åren. Det utgör också viktiga ramfaktorer för den reglering som kan komma att införas som följd av utredningens förslag. Vatten- och avloppsreningsanläggningar är antingen allmänna eller enskilda. Allmänna va-anläggningar är sådana över vilka en kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande och som har ordnats och används för att uppfylla kommunens skyldigheter enligt lagen om allmänna vattentjänster. De utgör en del av det kommunala verksamhetsområdet för vatten och avlopp.

Övriga anläggningar utgörs av s.k. enskilda va-anläggningar. De kan t.ex. ägas av privata fastighetsägare, samfälligheter eller företag. Det är samtidigt möjligt för en kommun eller offentlig aktör att äga och driva en enskild va-anläggning. I sådana fall är det t.ex. en fastighetsförvaltning eller ett kommunalt ägt bolag som är ansvarig verksamhetsutövare och inte va-huvudmannen. Uppdelningen i allmänna och enskilda anläggningar har inte direkt koppling till anläggningarnas storlek eller tekniska utformning. Majoriteten av dricks- och

spillvattenanläggningarna i Sverige är allmänna och ofta del av en centraliserad va-anläggning. Då det gäller dagvatten kan en större del av anläggningarna ägas av annan aktör än va-huvudmannen. Det kan t.ex. gälla dagvatten från vägar, fastigheter, privat eller kommunal mark.

Alla delar i de kommunala avloppsledningsnäten är allmänna, från anslutningspunkter till utsläpp från avloppsreningsverken. Ansvaret vilar på kommunen via sin va-huvudman för anläggningens drift, underhåll och funktion. Det slam som normalt produceras är va-huvudmannens ansvar att hantera utifrån gällande miljö- och avfallslagstiftning. Kostnaderna för att förvalta och driva den allmänna anläggningen finansieras i huvudsak via den va-taxa som beslutas av kommunfullmäktige i varje enskild kommun.

Normalt handlar va-huvudmannen upp tjänster för hanteringen av producerat avloppsslam via privata entreprenörer. I regel sker detta genom fleråriga avtal. Kraven varierar mellan olika kommuner och situationer, då det gäller hur slammet ska hanteras. Det förekommer att kommuner tar hand om avloppsslam i egen regi. Vanligare är dock att kommuner inte utvecklat lämpliga transportmöjligheter, platser för behandling och lagring eller lämplig mark att sprida slammet på.

Det finns utrymme för flera olika typer av företag att ta hand om slammet. Vissa entreprenörer fungerar huvudsakligen som transportföretag till andra aktörer, som kan nyttja slammet för t.ex. anläggningsändamål. Andra entreprenörer kan vara gödselproducenter och tillverka såväl anläggningsjord som andra gödselmedel. Vidare finns en utveckling där företag inriktade på att utvinna fosfor och andra näringsämnen kan omhänderta aska från slam eller ”biokol” med avsikt att utvinna fosfor och andra ämnen eller att producera en produkt som direkt kan användas som gödselmedel. Det finns också exempel på upphandlade tjänster som avser omhändertagande och pyrolysering av avloppsslam för produktion av ”biokol”.32 Sådana upphandlade tjänster kan även gälla uppställning av externa aktörers infrastruktur eller tekniska utrustning hos berörda reningsanläggningar eller på kommunala markytor för hantering av delströmmar i anläggningen eller avloppsslam. Olika tekniklösningar behandlas närmare i kapitel 6.

I de fall avloppsslam sprids på åkermark, sker detta i regel i form av avtal mellan slamentreprenör och lantbruksföretag. Normalt åtar sig entreprenören att kostnadsfritt tillhandahålla lagrat, provtaget

32 Underlag till utredningen från VAKIN, Thunell, S., 2019-11-05.

och kvalitetssäkrat slam fritt utkört på åkermarken. Ibland ingår även spridning av slammet på åker. Lantbruksföretagen använder grödan som foder, till energi eller säljer den till spannmålsuppköpare eller andra lantbruk. Det är köparens krav på odlingen som avgör om slam eller andra produkter kan användas för gödsling. Upphandlande företag kan ha olika regelverk avseende spridning och karenstider i de fall tidigare spridning av avloppsslam skett. Slamgödslade varor kan även hanteras separat och säljas på export.

Denna förenklade beskrivning av slamspridning gäller ansvar och roller som etablerats under relativt lång tid. Former för avtal samt krav på kvalitetssäkring och certifiering har utvecklats för slamspridningen till åkermark. För slam som avsätts för andra ändamål är kraven på kvalitetssäkring och uppföljning av hur slammet används mindre detaljerad från va-huvudmannens, myndigheternas och avnämarnas sida.

I takt med att nya krav diskuteras för återföring av fosfor och nya tekniklösningar utvecklas, sker även andra förändringar. Dels kommer nya aktörer in på marknaden, dels utvecklas ökad samverkan mellan offentliga aktörer i slamfrågor. Kommunala va-huvudmän kan arbeta med detta på olika sätt. En väg avser utökat kommunalt samverkansarbete kring direktspridning av slam, där så är möjligt, och den kvalitetssäkring som krävs. Det kan även innebära utveckling av avtal direkt med verksamhetsutövare, utan mellanliggande aktörsled. Mer detaljerade krav ställs numera i vissa upphandlingar, där slam som förs till åkermark kan ges fördel vid utvärdering av anbud jämför med andra spridningsvägar. Kommunal samverkan kan även inriktas mot mer regionala utvecklingsprojekt som omfattar nya tekniklösningar. Det kan avse termisk behandling, hygienisering eller förbränning med efterföljande utvinning av fosfor.

Företag och verksamhetsformer utvecklas på både nationell och global nivå då det gäller förädling av avloppsslam till nya typer av gödselmedel. Marknaden för mineralgödsel är i hög grad globaliserad, för organiska gödselmedel är handel över nationsgränserna etablerad inom EU. Främst gäller det stallgödsel men även avloppsslam berörs. Utvecklingen av ny teknik och nya affärsmodeller kan förväntas ta ytterligare fart då regelverken kring slamhantering förnyas och ger ökad tydlighet för framtiden.

5.2.1. Planarbete för kretslopp och resurshushållning

Frågor som rör va-försörjningens hållbarhet ur ett resursperspektiv är viktiga i den kommunala planeringen. I de fall kretslopps- och resurshushållningsfrågor inte tydligt adresseras i va-planeringen, behöver detta hanteras inom ramen för annan typ av plan eller styrdokument. Risken är annars stor att kommunen inte planerar för att lösa de uppgifter som enligt lagstiftning och miljömål ingår i det kommunala ansvaret. Detta kan komma att visa sig särskilt viktigt i samband med kommande hanteringskrav för avloppsslam.

Det saknas som tidigare framgått mål avseende fosfor och andra näringsämnen inom det nationella miljömålssystemet. Fortfarande finns dock vissa regionala och kommunala miljömål som berör kretslopp av fosfor och annan växtnäring. Vidare finns krav på att styra mot hushållning med naturresurser i miljöbalken, plan- och bygglagen och lagen om allmänna vattentjänster. Uttalade krav saknas på att kommuner eller andra aktörer ska planera eller styra mot cirkulära och giftfria kretslopp. Förslag kring detta har dock lagts vid olika tillfällen. Kommunala avfallsplaner föreslogs som en del av de övergripande mål och regelverk som utvecklades av Naturvårdsverkets i samband med regeringsuppdraget 2002.33

Kommunala va-planer

Det styr- och planeringsdokument som f.n. tydligast tar upp återvinning och återföring av fosfor och andra näringsämnen från avlopp är de kommunala va-planerna. De kommunala avfallsplanerna är en följd av lagkrav och finns i alla kommuner, men har större fokus på andra typer av avfall än det som produceras i kommunala reningsverk, t.ex. organiskt hushållsavfall och avfall från småskaliga avloppsanläggningar. Drygt 100-talet kommuner har i dag framtagna vaplaner, ytterligare närmare 100 kommuner arbetar med att utveckla sådana planer.34 Kommunerna följer i hög utsträckning den nationella vägledning för kommunal va-planering som Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket tagit fram.35 Vägledningen är framtagen för att underlätta kommunernas planering för en trygg och

33 Naturvårdsverket (2002). Aktionsplan för återföring av fosfor från avlopp. Rapport 5214. 34 Vattenmyndigheterna i samverkan (2018). Genomförda åtgärder 2017. 35 Havs- och vattenmyndigheten (2014). Vägledning för kommunal VA-planering. Rapport 2014:1.

hållbar va-försörjning. Arbetssättet bygger på att börja med det som är tillgängligt, identifiera de strategiska frågorna och göra vägval inför den fortsatta planeringen. En stegvis planeringsprocess föreslås enligt nedan.

1. Va-planeringen bör initieras med ett tydligt uppdrag till en förvaltningsövergripande arbetsgrupp med tillräckliga resurser.

2. En va-översikt tas fram som beskriver omvärldsfaktorer, nuläge, förutsättningar och framtida behov.

3. Strategiska vägval för hantering av olika frågor beskrivs, som fastställs i en politiskt beslutad va-policy.

4. En va-plan för hela kommunens geografiska område tas fram utifrån va-översikt och va-policy. Den innehåller en plan för såväl den allmänna anläggningen som för va-försörjningen utanför verksamhetsområdet. Åtgärderna ska sedan föras in i kommunens löpande budgetprocess.

5. Arbetet med va-planen följs sedan upp regelbundet och planen revideras lämpligen varje mandatperiod.

Arbetet med va-planeringen förutsätter ett förvaltningsövergripande samarbete och dialog med andra aktörer, som länsstyrelse och grannkommuner. Vägledning ges inte då det gäller handlingsvägar för de specifika avvägningarna om kretslopp och återvinning av växtnäring. Inriktningen är att uppmärksamma och diskutera strategiska vägval, målsättningar och förslag till åtgärder för att förbättra hushållning med naturresurser och återföring av växtnäring. Planen utgör ett bra tillfälle att konkretisera de strategier och åtgärder som behöver utvecklas.

I vägledningen pekas på den utmaning som ligger i att organisera kommunens allmän va-försörjning och avfallshantering på nya sätt. Det kan samtidigt leda till nya synsätt och samverkan med verksamhetsutövare och andra aktörer om återföring av avloppsfraktioner.36

36 Ibid.

Slamstrategier

Den långsiktiga hanteringen av avloppsslam kan ges en fast grund genom utveckling av lokala slamstrategier. En sådan strategi bygger på tydliggörande av de lokala förutsättningar som gäller, tillsammans med legala och andra prioriteringsmässiga utgångspunkter. Ofta ingår analys av olika typer av hantering och avsättning av slammet, uppföljningar och handlingsplan för framtiden. Större aktörer kan även avsätta resurser för att utvärdera olika slamhanteringsmetoder, medan t.ex. små kommuner med egen hantering har svårare att göra egna analyser.37 Slamstrategier behandlas även i kapitel 13 i anslutning till omfattningen av de kostnader som kan uppstå.

Kommunala avfallsplaner

Avloppsslam utgör ett avfall och omfattas av den kommunala avfallsplaneringen, vars genomförande är lagreglerad. De juridiska aspekterna av detta utvecklas under avsnitt 5.5. Kommunernas avfallsplanering ska bland annat innehålla mål och åtgärder för att förebygga och hantera avfallet. Det gäller avfall som kommunen ansvarar för och i den utsträckning som kommunen kan påverka det även det avfall som kommunen inte ansvarar för. Dessutom ska det i avfallsplanen göras en bedömning av behovet av framtida insamlingssystem och anläggningar samt framtida utveckling av aktuella avfallsflöden.38

Normalt sett behandlas inte slam från kommunala reningsanläggningar särskilt utförligt i de kommunala avfallsplanerna. Frågan lämnas i regel till va-ansvariga inom ramen för va-planeringen. Kommunens avfallsansvariga är däremot ansvariga för hantering av slam och latrin från fastigheter med enskilda avlopp, dvs. fraktioner som kan klassas som hushållsavfall. Hur slam från avloppsrening hanteras i kommunala avfallsplaner och avfallsstrategier varierar mellan kommuner. Nedan ges några exempel. Även om det finns mycket information i avfallsplanen om hur mycket slam från reningsverk respektive från enskilda avlopp som produceras, inriktas de konkreta målen och åtgärderna huvudsakligen på strategier för hantering av slam

37 Se t.ex. Slamstrategi för Stockholm Vatten och Avfall, 2018-06-07, dnr 18MB673. 38 Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2017:2) om kommunala avfallsplaner om förebyggande och hantering av avfall.

från små avloppsanläggningar.39 I vissa kommuner finns mål om att öka andelen slam som återförs till jordbruk och att halterna av oönskade ämnen i slammet ska minska, men åtgärderna kopplade till dessa är få.40 Det finns också exempel på att åtgärder om återvinning av näringsämnen ur avloppsslam inkluderas i kommunala avfallsplaner.41

Sammanfattningsvis kan konstateras att det i dag saknas en tydliggjord hemvist eller form för kommunal planering kring slam och andra avloppsfraktioner. Den planering som bedrivs utgår från det direkta ansvaret för hanteringen av avfallet. Det innebär att slam från avloppsreningsverk hanteras av va-ansvariga och att slam från enskilda avlopp klassas och hanteras som hushållsavfall. I större kommuner finns ofta konkreta strategier för dessa frågor, medan det i mindre kommuner ofta saknas styrdokument och mer formaliserad planering.

5.2.2. Prövning och tillsyn

Tillsynen av kommunernas verksamhet med avloppsrening mot gällande regelverk utgör en viktig del av systemens långsiktiga funktionalitet. De ansvarsroller som utvecklats berördes översiktligt i kapitel 4. Former och innehåll för tillstånd respektive anmälan och senare tillsyn ser olika ut för större och små avloppsanläggningar. Historiskt kommer regler om småskalig rening av avloppsvatten i huvudsak från den tidigare hälsoskyddslagstiftningen, medan regleringen av större reningsverk kommer från miljöskyddslagstiftningen. Trots den samordning som skett genom miljöbalken, hanteras fortfarande reglerna för prövning olika.42 Vilka regler som gäller för prövning behandlas i avsnitt 5.5.3.

Nedanstående matris redovisar översiktligt hur prövnings- och tillsynsarbetet normalt fördelas med avseende på reningsverkens storlek. Vissa undantag finns.

39 Nässjö kommun (2017), Avfallsplan 2018–2021, Bengtsfors, Dals-Ed, Färgelanda och Melleruds kommuner (2018), Gemensam avfallsplan för de fyra Dalslandskommunerna, samrådsversion 2018-03-22, Skellefteå kommun (2018), Renhållningsordning – Avfallsplan 2018–2022. 40 Eskilstuna kommun (2017). Eskilstuna Avfallsplan 2018–2022. 41 Gästrike återvinnare (2015), Från avfallshantering till resurshushållning, Avfallsplan för Gävle, Hofors, Ockelbo och Älvkarleby 2016–2020, VafabMiljö kommunalförbund (2018), Avfallsplan 2020–2030. 42 Se bl.a. Havs- och vattenmyndigheten (2015), Juridiken kring vatten och avlopp, Rapport 2015:15.

Beteckningar: Naturvårdsverket (NV) och Havs- och vattenmyndigheten (HaV).

5.3. Miljömål och hållbar utveckling

5.3.1. Miljömålssystemet

Riksdagen beslutade 2010 om en ny målstruktur för miljöarbetet.44Målstrukturen innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett utvecklat generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och etappmål på väg mot generationsmålet. Målen beskriver det tillstånd som ska nås för den svenska miljön och ska därmed tjäna som riktmärken för arbetet med att lösa våra miljöproblem. Generationsmålet innebär att nästa generation ska få ta emot ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Flera miljökvalitetsmål kopplar direkt eller indirekt till frågorna om samhällets hantering av avloppsslam och åtgärder för återvinning av fosfor ur slammet. Det gäller främst målen Giftfri miljö, God bebyggd miljö, Ingen övergödning, Bara naturlig försurning och Begränsad klimatpåverkan.

Generationsmålet

I generationsmålet har två av sju strecksatser direkt bäring på hushållning med näringsämnen och andra naturresurser, de anger att

43 Vilken myndighet som är tillsynsmyndighet beror på om anläggningen utgör s.k. A-, B- eller C-verksamhet. Det kan vara kommunen eller länsstyrelsen beroende på anläggningens art och storlek. 44Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.

1. kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från

farliga ämnen, samt att

2. en god hushållning sker med naturresurserna.45

Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö

Målet Giftfri miljö innebär bland annat, utifrån den lydelse som riksdagen beslutade om 2010, att förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället inte ska hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen skulle vara nära noll och deras påverkan på hälsa och miljö försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen skulle enligt detta miljökvalitetsmål vara nära bakgrundsnivåerna. Beslut fattades även om ett antal etappmål, bland annat om särskilt farliga ämnen och giftfria och resurseffektiva kretslopp. Regelverk och ekonomisk styrning har på olika sätt sökt begränsa förekomsten av farliga ämnen genom förbud, restriktioner eller beskattning. Flera av dessa åtgärder har direkt bäring på att minska den framtida exponeringen och förekomsten av oönskade ämnen som samlas i samhällets avloppssystem. Då miljökvalitetsmålet Giftfri miljö fastställdes, gjordes även bedömningen att det krävdes betydande insatser och skulle ta lång tid i anspråk. Nya regler borde beslutas internationellt och inom EU, eftersom arbetet till stor del vilade på kunskapsutveckling, substitution och det gemensamma regelverket under Reach.

För att underlätta möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen fastställdes etappmål inom prioriterade områden. Tidigare fastställda delmål skulle upphöra att gälla när nya etappmål beslutades. Ett etappmål om särskilt farliga ämnen fastställdes, där spridningen behövde förebyggas och minska genom kunskapsutveckling, information och utveckling av regelverket, bland annat inom läkemedelsområdet. En förutsättning för att uppnå målet uppgavs vara att Kommissionen genomför relevanta regelverk och inte fördröjde viktiga moment i den planerade implementeringen. Etappmålet tidsattes för åtgärder under 2018–2020, som kunskapshöjande insatser, information om hälso- och miljöfarliga ämnen som ingår i

45 Naturvårdsverket (2013). Generationsmålet – Tankar om miljöpolitik och samhällsomställning.

material och varor samt förbättrad tillsyn och regeltillämpning inom EU. Det har visat sig att etappmålet, trots flera insatser, hittills inte kunnat nås.46

Ytterligare ett etappmål med bredare inriktning inom avfallsområdet fastställdes inom miljömålssystemet 2012 avseende ökad resurshållning i livsmedelskedjan. Betydande samhällsekonomiska och miljömässiga vinster kan uppnås om samhället kan hushålla med resurser genom att ta vara på och återvinna den näring och energi som finns i avfall som uppstår vid produktion och konsumtion av livsmedel. Insatser skulle enligt detta etappmål vidtas så att viss andel av matavfallet sorterades ut från hushåll, storkök, butiker och restauranger senast år 2020 och behandlades biologiskt så att växtnäringen togs tillvara. En betydande andel av matavfallet skulle också behandlas så att energi togs tillvara. Målet har ännu inte nåtts. Det angavs att om matavfall behandlas biologiskt genom kompostering eller rötning, så kunde utsläppen av växthusgaser minska. Växtnäring, som fosfor, kunde också tas tillvara och återföras i kretsloppet. Rötning ger energi i form av biogas och kan ersätta annan, icke-förnybar energiproduktion.47

Det saknas i dag mål och etappmål för cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen. En översikt kring tidigare angivelser finns i kapitel 10. Naturvårdsverket genomför var fjärde år en fördjupad utvärdering av miljömålen. I 2019 års fördjupade utvärdering konstateras att det fanns såväl lokala som regionala behov som anknöt till detta. Det gäller t.ex. behovet av kunskaper om hur livsmedelsförsörjning kan säkerställas med lokala kretslopp av naturresurser och näringsämnen.48

Ökad och säker materialåtervinning lyfts fram inom det svenska miljömålssystemet även om det i nuläget saknas enskilda miljökvalitetsmål för detta. Det framstår också som uppenbart att betydande miljövinster kan uppnås vid materialåtervinning, jämfört med att utvinna och använda nya råvaror. Studier visar att materialåtervinning kan minska den mängd råvara som behöver utvinnas, minska energianvändningen, hålla tillbaka utsläppen av koldioxid, försurande ämnen och flyktiga kolväten.49 Återvinningen behöver dock ske så

46 www.sverigesmiljomal.se, 2019-09-24. 47 Ibid. 48 Naturvårdsverket (2019). Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019 – med förslag till regeringen från myndigheter i samverkan. 49 Naturvårdsverket (2017). Giftfria och resurseffektiva kretslopp. Vägledning för ökad och säker materialåtervinning, s. 25.

att innehåll av farliga och särskilt farliga ämnen inte återvinns och sprids på ett för människors hälsa och miljön okontrollerbart sätt.

Naturvårdsverket beskriver i sin vägledning för materialåtervinning tre sorters förebyggande arbete som är särskilt viktiga då det gäller giftfria och resurseffektiva kretslopp:

  • Utfasning av särskilt farliga ämnen,
  • Information om innehåll, t.ex. särskilt farliga ämnen, och
  • Avfallsförebyggande och återanvändning.50

Då det gäller avloppsslam och återvinning av dess näringsämnen, motsvaras den avslutande punkten främst av det viktiga uppströmsarbetet och effektivare processer i reningsverkens för att hantera särskilt farliga ämnen. Naturvårdsverket pekar i sin vägledning på att materialåtervinning förutsätter efterfrågan. Det gäller i hög grad också för avloppsslam, vare sig det gäller spridning av hygieniserat slam på jordbruksmark eller utvinning och återföring av fosfor och andra näringsämnen ur slammet. Ett flertal faktorer kan påverka efterfrågan på återvunnet material och därmed avgöra förutsättningarna för återföring i kretsloppet. Dessa aspekter på materialåtervinning i effektiva kretslopp behandlas närmare i kapitel 10.

Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö

Riksdagens definition av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö utgår från att städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Det framgår vidare att natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. Tio preciseringar har fastställts för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. I dessa preciseringar anges även förhållanden som har bäring på avfalls- och kretsloppsfrågor. Några nyckelord är hälsa och säkerhet, hållbarhet, infrastruktur och klimatpåverkan. En särskild precisering ägnas åt hållbar avfallshantering, som betonar såväl tillvaratagandet av avfallets resurser som att risker för hälsa och miljö ska minimeras. Utveck-

50 Ibid., s. 27.

lingen i många av landets städer och större tätorter innebär bland annat ökat befolkningstryck, ökade krav på va-huvudmännen och ökade transporter. Det bedöms inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020.51

Aktuella insatser inom området avser bland annat strategiarbete (Levande städer) och en rad inrättade stöd, bland annat med inriktning på klimateffekter.52

Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning

Miljökvalitetsmålet anger att halterna av gödande ämnen i mark och vatten ska inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Övergödning drabbar marker såväl som sjöar, vattendrag och hav. Problemen är främst uttalat i södra Sverige, men förekommer i hela landet. En stor del av de mest betydelsefulla utsläppen begränsas av internationella avtal. Fordonstrafik, industrier och internationell sjöfart spelar betydande roll för övergödningen.53 Av den antropogena kväve- och fosforbelastningen står jordbruket för den största andelen i södra Sverige, följt av utsläpp från avloppsreningsverk.54

En rad åtgärder har vidtagits under senare år för att möta miljökvalitetsmålet. Inom vattenförvaltningens område har miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för vatten fastställts för perioden fram till 2021. Åtgärdsprogrammen riktas mot myndigheter och kommuner. Medel har avsatts för lokala vattenvårdsprojekt för att minska tillförseln av fosfor och kväve till vatten. Det har stärkt det lokala åtgärdsarbetet för att minska övergödningen, bland annat strukturkalkning av åkermark, anläggning av våtmarker och dagvattendammar samt utveckling av kommunala va-planer. Ytterligare åtgärder har vidtagits inom ramen för Landsbygdsprogrammet och genom rådgivning inom Greppa Näringen.55

51 www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/god-bebyggd-miljo/preciseringar-av-god-bebyggd-miljo, 2019-09-24. 52 Skr. 2017/18:265. 53 www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/ingen-overgodning, 2019-09-24. 54 Havs- och vattenmyndigheten (2019). Ingen övergödning - Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen 2019. Rapport 2019:1, s. 14. 55 Skr. 2017/18:265.

Resurser har vidare avsatts för åtgärder mot läckage av fosfor från sediment till sjöar och kustvatten, återcirkulering av näringsämnen genom s.k. blå fånggrödor, förstärkta kunskapsunderlag, lokalt åtgärdsarbete och samverkan mellan olika aktörer. Resurser har också avsatts för att förstärka arbetet med tillsyn och tillsynsvägledning av avlopp.56 Även regeringsuppdragen ”Pilotområden mot övergödning” och ”Förstärkt lokalt åtgärdsarbete mot övergödning” syftar till att minska övergödningen. Arbetet genomförs av Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med andra myndigheter och utgör en del av regeringens fleråriga satsning på Rent hav.57

Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning

Målet anger att försurande effekter av nedfall och markanvändning ska underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska inte heller öka korrosionshastigheten i markförlagda tekniska material, vattenledningssystem, arkeologiska föremål och hällristningar. Målets preciseringar avser motverkan av sådana försurande effekter som gäller atmosfäriskt nedfall av svavel- och kväveföringar, markanvändning och skogsbruk, försurade sjöar och vattendrag samt försurad mark.

Den stora utmaning som lyfts fram gäller fortsatt begränsning av försurande utsläpp från transportsektorn i Sverige och internationellt. Utsläpp av svaveldioxid, kväveoxider och ammoniak bidrar till försurningen. De kommer främst från framför allt från väg- och sjötrafik, värme- och elkraftverk, industrier samt jordbruk.58

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan

Målet innebär att halten av växthusgaser i atmosfären i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har till-

56 Ibid. 57 Miljö- och energidepartementet (2017). Rent hav – Fakta-pm, 2017-08-28. 58 www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/bara-naturlig-forsurning, 2019-09-24.

sammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås. Den precisering riksdagen angivit innebär att den globala medeltemperaturökningen begränsas till långt under 2 grader Celsius över förindustriell nivå och ansträngningar görs för att hålla ökningen under 1,5 grader. Sverige ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål.59

Regeringen konstaterar att den globala utvecklingen är negativ i förhållande till målet. Även i Sverige har utsläppsminskningarna nu stannat av. Industri och inrikes transporter står för vardera en tredjedel av växthusgasutsläppen, medan jordbruket svarar för 14 procent.60

5.3.2. Agenda 2030

Agenda 2030 med 17 globala mål för hållbar utveckling ersatte 2016 de åtta milleniemålen som världens länder hade arbetat med inom FN-systemet sedan 20 00. De 17 målen är indelade i 169 delmål och medel med tillhörande indikatorer. Målen syftar till att utrota fattigdom och hunger, förverkliga de mänskliga rättigheterna för alla, uppnå jämställdhet och egenmakt för alla kvinnor och flickor samt säkerställa ett varaktigt skydd för planeten och dess naturresurser. Målen anges som integrerade och odelbara och balanserar tre dimensioner av hållbar utveckling, den ekonomiska, sociala respektive miljömässiga.61

Den svenska Agenda 2030-delegationen har i en särskild nulägesbeskrivning lagt grunden för en handlingsplan för genomförandearbetet, där Sverige ska vara ledande i genomförandet av agendan.62I handlingsplanen redogör regeringen för en politik för omställningen mot hållbar utveckling.63

Flera av de globala målen med de olika delmålen berör utredningens område. Inom mål 6, rent vatten och sanitet, anges som delmål till 2030 ambitionen att utöka det internationella samarbetet och stödet för kapacitetsuppbyggnad till utvecklingsländerna inom vat-

59 www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/begransad-klimatpaverkan/precisering-av-begransad-klimatpaverkan, 2019-09-24. 60 Prop. 2019/20 :1, UO 20, s. 28. 61 www.regeringen.se/regeringens-politik/globala-malen-och-agenda-2030/17-globala-mal-for-hallbar-utveckling, 2019-02-04. 62 Fi 2016:01. 63 Regeringskansliet (2018). Handlingsplan Agenda 2030, 2018–2020. Fi 2018:3.

ten- och sanitetsrelaterade verksamheter och program, bland annat rening av avloppsvatten, återvinning och återanvändning.

Mål 11 om hållbara städer och samhällen innehåller delmålet att minska städernas negativa miljöpåverkan per person, bland annat genom att ägna särskild uppmärksamhet åt luftkvalitet samt hantering av kommunalt och annat avfall. Mål 12 avser hållbar konsumtion och produktion. Till delmålen hör att senast 2020 uppnå miljövänlig hantering av kemikalier och alla typer av avfall under hela deras livscykel, i enlighet med det överenskomna internationella ramverket, samt avsevärt minska utsläppen av dem i luft, vatten och mark i syfte att minimera deras negativa konsekvenser för människors hälsa och miljön. Till 2030 ska mängden avfall väsentligt minska genom åtgärder för att förebygga, minska, återanvända och återvinna avfall.

Mål 15 innebär bland annat att skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbaserade ekosystem.64 I det svenska arbetet pekas i handlingsplanen på ett klimatpolitiskt ramverk som sätter ramarna för samhällets aktörer, bland annat med målet att Sverige inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären 2045. Då det gäller de enskilda målen anges för mål 6 att avgörande steg ska tas inom miljömålssystemet. Det gäller bland annat generationsmålet och miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet samt God bebyggd miljö. Regeringen satsar på havs- och vattenmiljö för bättre vattenkvalitet och stärker den integrerade vattenförvaltningen.

Inom mål 12 pågår genomförandet av kommissionens meddelande om cirkulär ekonomi från 2015. Förslag till en nationell plaststrategi och samordning av produkt-, kemikalie-, och avfallspolitiken samt förslag till indikatorer för en cirkulär ekonomi har också presenterats. Arbete sker inom området Giftfri miljö, vidare medverkar Sverige i arbetet för ett internationellt ramverk för farliga kemikalier.

Mikroplaster utgör ett orosmoment då det gäller spridningen av avloppsslam på jordbruksmark. Sverige har i anslutning till mål 14 om marina resurser infört ett förbud mot mikroplaster i vissa kosmetiska produkter. Aktivt arbete sker även för att minska mängden plastavfall som hamnar i hav och sjöar. Ytterligare information om mikroplaster ges i kapitel 8. Mål 15 kring terrestra ekosystem rör ett flertal av de svenska miljömålen.

64 www.regeringen.se/regeringens-politik/globala-malen-och-agenda-2030,2019-02-04.

Flera fokusområden anges i regeringens handlingsplan. Ett av dem gäller en samhällsnyttig, cirkulär och biobaserad ekonomi. Där produceras och förädlas biomassa hållbart för att möjliggöra ökad användning inom en rad olika samhällssektorer. Resurseffektivitet eftersträvas för att uppnå största möjliga samhällsnytta. Det blir centralt för en cirkulär ekonomi att begränsa avfallet och att återvinna på ett resurseffektivt sätt samt fasa ut farliga kemikalier. Det betonas också att en konkurrenskraftig och hållbar livsmedelskedja ska främjas, vilket ger stöd för hållbara och hälsosamma matvanor.65

Under 2019 lämnades en statistisk lägesbild avseende genomförandet av Agenda 2030 i Sverige. Flera positiva resultat kan påvisas, t.ex. då det gäller sociala indikatorer, som jämställdhet. Inom områden som rör planetär och samhällelig hållbarhet är resultaten mer varierade. Det noterades bland annat att vattenanvändningen minskar, särskilt tydligt inom jordbruket. Halterna av hårt reglerade miljögifter minskar i modersmjölk och blod i Sverige, medan halterna av vissa ämnen som ännu inte reglerats ökar. Indikationer finns på ett minskat behov av hälso- eller miljöfarliga kemikalier i produktionen av olika varor och tjänster. Det konstateras vidare att mängden farligt avfall minskar, som kemikalier, färger, lösningsmedel och förorenad jord. Totalt sett ligger dock mängden farligt avfall per person i Sverige väsentligt över EU-genomsnittet. Hushållen genererar mest farligt avfall, följt av byggverksamhet. Matavfallet från hushållen minskar också. Då det gäller utsläppen av växthusgaser, har ingen påtaglig förändring skett under senare år. De växthusgasutsläpp som förknippas med import är i dag högre än de konsumtionsutsläpp som sker i Sverige. Merparten av utsläppen från konsumtion utgörs av privatpersoners konsumtion av t.ex. livsmedel och transporter. Förlusten av biologisk mångfald i Sverige har inte hejdats, hastigheten med vilken arter försvinner har inte heller bromsats upp. En rad effekter kan vidare påvisas då det gäller hälsorelaterad hållbarhet. Antibiotikakonsumtionen har minskat över tid, liksom rökning och alkoholkonsumtion. Andelen vuxna med fetma ökar dock kraftigt, hälften av den vuxna befolkningen bedöms ha övervikt eller fetma, vilket är i nivå med genomsnittet inom EU. Sammantaget bedöms det fortsatt svårt att se att många av de nationella miljömålen ska kunna uppnås.66

65 Regeringskansliet (2018). Handlingsplan Agenda 2030, 2018–2020. Fi 2018:3. 66 Statistiska centralbyrån (2019). Genomförandet av Agenda 2030 i Sverige. Statistisk lägesbild 2019.

5.3.3. EU:s åtgärdspaket för en cirkulär ekonomi

Kommissionen antog i december 2015 ett åtgärdspaket för den cirkulära ekonomin med en handlingsplan där produkters hela livscykel omfattas. Det innebär åtgärder från design, materialval, produktion och konsumtion till avfallshantering och returråvarumarknaden. I anslutning till en uppföljning av åtgärdsplanen presenterades 2017 även

  • en plattform för finansiering av den cirkulära ekonomin tillsammans med Europeiska investeringsbanken,
  • riktlinjer till medlemsstaterna om omvandling av avfall till energi, samt
  • förslag till utvecklad lagstiftning om vissa farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning.67

Implementeringsarbetet har under 2018 bland annat resulterat i en EU-strategi för hantering av plaster, ett ramverk för monitorering som ska täcka olika faser i produktionen och en rapport om kritiska råvaror och material inom den cirkulära ekonomin.68

5.3.4. EU:s lista över kritiska råmaterial

Tillgången till råmaterial är kritiskt med avseende på EU:s långsiktiga industriella och ekonomiska utveckling. Sådana råmaterial utgör också en viktig utgångspunkt för att säkra fortsatt utveckling av miljöteknik, t.ex. solpaneler, vindturbiner, elfordon och energieffektiv belysning. Kommissionen har med denna utgångspunkt tagit fram en lista över för gemenskapen kritiska råmaterial (CRM), som löpande uppdateras och ses över.69 Inom ramen för Aktionsplanen för cirkulär ekonomi publicerades 2017 en rapport om kritiska råmaterial. Där beskrivs bland annat behoven av fosfor med den föroreningsproblematik som kan finnas vid återföring av fosfor i form av avloppsslam eller sekundära gödselprodukter som innehåller fosfor.70

67 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-104_sv.htm, 2019-02-06. 68 http://ec.europa.eu/environment/circular-economy/index_en.htm, 2+019-02-06. 69 http://ec.europa.eu/growth/sectors/raw-materials/specific-interest/critical, 2019-02-04. 70 EU-Commission (2017). Report on critical raw materials and the circular economy, December 2017, s. 84–85, 98.

5.3.5. Planetära gränsvärden

Flera av dagens stora miljöproblem beror på att människan på olika sätt satt de naturliga kretsloppen ur spel vilket ökat belastningen på miljön. Detta skapar i förlängningen storskaliga förändringar i ekosystemen. Frågan om fosfor som ett av flera kritiska råmaterial sammanhänger med diskussionen om s.k. planetära gränsvärden. Naturvårdsverket lyfte dessa frågor i sin rapportering kring fosforåterföring 2013.71 Användningen av fosfor och kväve riskerar enligt forskningen att sätta jordens naturliga fosfor- och kvävecykler ur spel.72 Det sammanhänger i betydande grad med att fosfor tillförs genom industriellt producerad mineralgödsel i växttillgänglig form (främst fosfater), samt kväve i växttillgänglig eller lätt omvandlingsbar form (reaktivt kväve). Kväve tillförs också atmosfären och vattenmiljöer via förbränningsprocesser, i hög grad fossila bränslen, då den normalt inerta kvävgasen i luften vid förbränning reagerar med luftens syre och bildar kväveoxider. Dessa oxider är försurande och samtidigt potenta växthusgaser, i många fall också hälsopåverkande. Fungerande kretslopp av fosfor och kväve utgör processer för samhälle, odlingssystem och mer övergripande ekosystem som är centrala för människans framtida livsförhållanden. Detta framhålls bland annat i en rapport om strategier för framtida miljö- och hälsomässigt hållbara livsmedelssystem som tagits fram inom det fristående forskarinitiativet EAT-Lancet. En av de fem globala strategier som fokuserar på hållbar intensifiering av livsmedelsproduktion lyfter här nödvändigheten av att få till stånd förbättrade kretslopp av både fosfor och kväve.73

5.3.6. Svensk livsmedelsstrategi

Sverige har goda förutsättningar att utveckla en långsiktigt hållbar och konkurrenskraftig livsmedelsproduktion som kan möta behoven av såväl inhemsk konsumtion som export till andra länder. Livsmedelsstrategin från 2016 har som utgångspunkt att också möta erforderliga klimat- och miljöutmaningar och anknyter till såväl miljömål som Agenda 2030.

71 Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor. Rapport 6580, s. 33 f. 72 Rockström, J. m.fl. (2009). A safe operating space for humanity. Nature, 461: 472–475. 73 EAT-Lancet Commission (2019). Food Planet Health – Healthy diets from sustainable food systems. Summary report. Bygger på non-profit-medverkan från enskilda forskare med vetenskaplig granskning genom tidskriften Lancets försorg.

Det finns åtskilliga utmaningar i strävan mot ett fossilfritt samhälle med cirkulär och biobaserad ekonomi, det innebär också möjligheter för de gröna näringarna och landsbygden. Sektorn kan visa på ökad effektivitet, minskad användning av handelsgödsel och reducerad klimatpåverkan per producerad enhet.

Strategins övergripande mål är en konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala produktionen ökar, samtidigt som relevanta nationella miljömål nås. Tillväxt och sysselsättning ska stimuleras och bidra till hållbar utveckling i hela landet. Produktionsökningen, konventionell och ekologisk, bör svara mot konsumenternas efterfrågan. Strategin pekar även på att detta skulle kunna bidra till ökad självförsörjningsgrad av livsmedel och minskad sårbarhet inom livsmedelskedjan. Tre strategiska områden lyfts fram. Det gäller regler och villkor, konsument och marknad samt kunskap och innovation. Det innebär bland annat ändamålsenliga skatter och avgifter, regelförenklingar, administrativa lättnader och andra åtgärder för att stärka konkurrenskraft och lönsamhet. Produktionen ska även vila på fungerande kunskaps- och innovationssystem samt ett gott förtroende från konsumenternas sida. Landets produktionsresurser ska förvaltas, det berör bland annat att jordbruksmarkens bördighet bör behållas och utvecklas.74

I de länsvisa handlingsplanerna kring en hållbar framtida livsmedelsstrategi lyfts i vissa fall de lokala kretsloppen och återvinningen av fosfor och andra näringsämnen fram. I tidigare avsnitt redovisades hur detta aktualiserats i Stockholms län i samband med källsorterade små avlopp och återföring till odlingsmark.

5.3.7. Rekommendationer från HELCOM 75

HELCOM antog 2017 rekommendationer för hantering av avloppsslam.76 I dessa betonas vikten av att vid slamspridning förhålla sig till de regelverk som gäller olika typer av gränsvärden. Deponi bör undvikas med obehandlat avloppsslam. Läckage av näringsämnen och

74Prop. 2016/17:104. Se även bakomliggande utredningsarbete, SOU 2015:15. 75 HELCOM (Baltic Marine Environment Protection Commission) utgör styrorgan inom Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area, även känd som Helsingforskonventionen, som utgör en regional miljökonvention för Östersjöområdet, inklusive Kattegatt och gäller för hela avrinningsområdet. Parter är Danmark, Estland, Finland, Lettland, Litauen, Polen, Sverige, Tyskland, Ryska Federationen och EU. 76 HELCOM Recommendation 38/1, 2017-03-01.

gifter ska också undvikas, liksom negativa effekter av slamhantering med tanke på Östersjön. Förbränning av avloppsslam ses som ett alternativ till att sprida slammet. Det bör ske med sikte på fosforåtervinning. I avvaktan på lämpliga tekniker för detta bör aska temporärt kunna lagras.

En rad ytterligare anvisningar ges i rekommendationerna, vilket anknyter till det synsätt som redan gäller vid spridning i Sverige. Spridning av avloppsslam bör ske på sådant sätt att slammet är spårbart. Spridning ska ske minst tio meter från vattenförekomster, inte ske inom vattenskyddsområde, på betesmark, i naturreservat eller andra skyddade områden, inte heller på marker som nyttjas för frukt- och grönsaksodling.

Rekommendationerna innehåller vidare riktlinjer för jord- och slamanalys samt givor över tid i de fall spridning sker på åkermark.

5.4. Klimataspekter

Strävan mot att sluta kretsloppen och hushålla med strategiskt viktiga råvaror går i huvudsak väl att förena med samhällets klimatmål. För jordbruket är förutom den strategiskt viktiga fosforn även tillgång till kväve, kalium och svavel producerade med låg klimatpåverkan avgörande för jordbrukets långsiktiga förmåga att producera råvaror för livsmedel. Såväl dagens linjära flöde av växtnäring som avloppssystemens leverans av detta innebär hög klimatpåverkan per kilo växtnäring. Det är då uppenbart att vissa målkonflikter kan uppstå. Spridning av kvalitetssäkrat avloppsslam på åkermark har ansetts innebära vissa klimatfördelar. Det gäller t.ex. minskade behov av fosforbrytning i andra länder, kortare transportvägar för inhemska gödselgivor och att slammet även fungerar som kolsänka. Det år 2016 spridda slammet innehöll cirka 41 700 ton organiskt material, vilket innebar att organiskt kol motsvarande cirka 76 400 ton CO

2

e inlag-

rades in i mark.77 De emissioner som lagring och spridning av slam kan generera kan å andra sidan innebära klimatmässiga nackdelar. Detta är va-huvudmännen medvetna om och åtgärder vidtas också för att minska sådana effekter, t.ex. ureabehandling av slammet. Teknisk återvinning av den fosfor som inte låter sig återföras genom

77 Jönsson, H. (2019). Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp, s. 28. Institutionen för energi och teknik, SLU. Rapport 105.

spridning på åkermark, kan i vissa avseenden vara förhållandevis klimatpositivt men bedöms även innebära nackdelar. Tekniker som innebär storskalig monoförbränning av avloppsslam förutsätter t.ex. längre transportvägar, eftersom antalet anläggningar i landet sannolikt blir få. Nedanstående matris ger exempel på klimateffekter som följd av slamhantering i kombination med fosforåtervinning. Ytterligare underlag ges i utredningens konsekvensbedömning i kapitel 14.

För att göra en rättvis jämförelse mellan olika systemlösningar eller teknikval och deras klimateffekter behövs systematiska studier. En sådan systemanalys eller LCA jämför hela system från vaggan till graven på ett enhetligt sätt. Matrisen ovan ger endast exempel på vilket sätt olika typer av handlingsvägar/tekniklösningar kan ge klimateffekter. Frågeställningarna diskuteras ytterligare i utredningens konsekvensbedömningar kring vissa angivna handlingsalternativ för framtida slamhantering. Kunskapsläget och beräkningar av klimateffekter är dock än så länge behäftade med betydande osäkerheter. Det gäller bland annat bedömningen av effekter genom val av relevanta påverkansfaktorer och hur data för dessa ska beräknas och värderas. Det är emellertid sannolikt att olika systemlösningar och vägar för att föra tillbaka fosfor till åkermark kan ge olika typer av klimatpåverkan och att denna påverkan kan uppstå i olika delar av systemen.78 Bildning av metan, lustgas och andra gaser i slammet under behandling, lagring och efter spridning visades i en studie kunna ha stor inverkan på både växthusgasutsläpp och andra miljöpåverkanskategorier.79 Samtidigt kan åtgärder vidtas som påtagligt minskar sådana negativa effekter. En framtida slamhantering bör utformas så klimatpositivt som möjligt, men behöver också utformas med avseende på andra mål och aspekter. Klimatpåverkan kan t.ex. vara direkt beroende av situation eller skala, då viss systemlösning tillämpas. Skillnader mellan olika planeringssituationer kan därför avgöra vad som är bäst ur klimatsynpunkt, snarare än de generella beräkningar och nyckeltal som ibland kommuniceras. I en framtid kan fossila drivmedel ha ersatts av biodrivmedel eller el. Klimatpåverkan blir lägre, men kostnader för transporter kan bli högre. Slammets bidrag till mullbildning och åkermarkens vattenhållande förmåga kan vidare få betydelse för framtida planering, särskilt i ett torrare klimat.

78 Svanström, M. m.fl. (2016). Livscykelanalys av slamhantering med fosforåterföring. Svenskt Vatten Utveckling, Rapport 2016-13. 79 Ibid.

5.5. Rättsliga utgångspunkter

I detta avsnitt görs en allmän beskrivning av de rättsliga utgångspunkterna för utredningens frågeställningar om spridning av avloppsslam och återvinning av fosfor. En mer detaljerad beskrivning av reglerna ges därefter i respektive kapitel.

5.5.1. Miljöbalken och de allmänna hänsynsreglerna

Miljöbalkens syfte är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö.80

Det allmänna hänsynsreglerna har ett vitt tillämpningsområde och gäller alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller

801 kap. 1 § miljöbalken.

vidta en åtgärd om denna kan innebära skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Det innebär att de allmänna hänsynsreglerna alltid gäller även om det inte finns några särskilda regler på området. Även när det finns specifika regler kan de allmänna hänsynsreglerna leda till att högre krav än de som följer av de särskilda reglerna ställs i enskilda fall. Nedan följer en kortfattad redogörelse av de allmänna hänsynsreglerna.

Kunskapskravet innebär att det är den som driver en verksamhet

eller vidtar en åtgärd som ska ha tillräcklig kunskap om hur människors hälsa och miljön påverkas och kan skyddas.81

Försiktighetsprincipen och bästa möjliga teknik innebär att redan

risken för negativ påverkan på människors hälsa och på miljön medför en skyldighet att vidta åtgärder för att förhindra en störning. Bästa möjliga teknik ska användas vid yrkesmässig verksamhet för att förebygga skador och olägenheter.82

Produktvalsprincipen innebär att alla ska undvika att använda eller

sälja produkter som kan vara skadliga för människor eller miljön om produkterna kan ersättas med andra, mindre farliga produkter.83

Hushållnings- och kretsloppsprincipen innebär att man ska hushålla

med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna att minska mängden avfall, minska mängden skadliga ämnen i material och produkter, minska de negativa effekterna av avfall och återvinna avfall. I första hand ska förnybara energikällor användas.84

Lokaliseringsprincipen innebär att man ska välja en sådan plats att

verksamheten kan bedrivas med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljö. Platsvalet har stor betydelse för vilka miljöeffekter och störningar som uppkommer i samband med en verksamhet.85

Skälighetsregeln innebär att de allmänna hänsynsreglerna ska tilläm-

pas efter en avvägning mellan nytta och kostnader. Kraven som ställs ska vara miljömässigt motiverade utan att vara ekonomiskt orimliga att genomföra. I fråga om miljökvalitetsnormer för vatten får avvägningen inte leda till att verksamheten tillåts bedrivas så att den orsakar

812 kap. 2 § miljöbalken. 82 Ibid., 3 §. 83 Ibid., 4 §. 84 Ibid., 5 §. 85 Ibid., 6 §.

en otillåten försämring av ett vattens kvalitet eller äventyrar att rätt vattenkvalitet kan uppnås.86

Bevisregeln innebär att det är den som driver en verksamhet eller

vidtar en åtgärd som ska visa att de allmänna hänsynsreglerna följs.87

5.5.2. Lagen om allmänna vattentjänster

Kommunen har ansvar för att tillhandahålla vattentjänster som består av vattenförsörjning och avlopp. I lagen om allmänna vattentjänster regleras att om det med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön behöver ordnas vattenförsörjning eller avlopp i ett större sammanhang för en viss bebyggelse, ska kommunen se till att behovet tillgodoses i verksamhetsområdet genom en s.k. allmän va-anläggning.88 Kommunens ansvar knyts till ägandet av anläggningarna.89 En kommunal huvudman får sköta driften av va-anläggningar i andra kommuner.90

En allmän va-anläggning ska ordnas och drivas så att den uppfyller de krav som kan ställas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön och med hänsyn till intresset av en god hushållning med naturresurser. 91

En fastighetsägare får inte tillföra avloppet något som kan skada ledningsnätet eller anläggningens funktion eller medföra att huvudmannen får svårt att uppfylla de krav som ställs på anläggningen.92Detta kan t.ex. innebära att avloppsvatten från en industri måste förbehandlas på plats innan det avleds till ett reningsverk. Huvudmannen kan i sådana fall träffa avtal med fastighetsägaren om särskilda villkor för användningen av va-anläggningen.93

Vattentjänsterna finansieras genom avgifter från det s.k. va-kollektivet enligt kommunallagens självkostnadsprincip.94

86 Ibid., 7 §. 87 Ibid., 1 §. 886 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. 89 Ibid., 3 §. 90 Ibid., 57 §. 91 Ibid., 10 §. 92 Ibid., 21 §. 93 Ibid., 22 §. 94 Ibid., 24–38 §§.

Det är länsstyrelsen som utövar tillsyn över att kommunen fullgör sina skyldigheter att tillgodose behovet av vattentjänster.95

5.5.3. Tillstånds- och anmälningspliktig verksamhet

Många olika typer av verksamheter klassas som miljöfarlig verksamhet och omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt miljöbalken.96

Avloppsreningsanläggning med en anslutning av fler än 2 000 personer eller som tar emot avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar mer än 2 000 personekvivalenter (pe) är tillståndspliktig (s.k. B-verksamhet). Detsamma gäller avloppsreningsanläggning som tar emot avloppsvatten från en eller flera s.k. anläggningar för industriutsläppsverksamhet. Tillstånd söks hos miljöprövningsdelegationen vid länsstyrelsen.97 Länsstyrelsen utövar tillsyn över tillståndspliktig verksamhet.98

Anmälningsplikt gäller för avloppsreningsanläggning som tar emot avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar mer än 200 men mindre än 2 000 pe. Anmälan ska göras till den kommunala miljönämnden som är tillsynsmyndighet för verksamheten (s.k. C-verksamhet).99

Den som vill inrätta en avloppsanordning med vattentoaletter som tar emot avloppsvatten från maximalt 200 pe måste ansöka om tillstånd för sin verksamhet hos den kommunala miljönämnden, som också i detta fall är tillsynsmyndighet för verksamheten. Det krävs en anmälan till den kommunala nämnden för att inrätta en avloppsanordning som inte innefattar vattentoaletter om inte kommunen har meddelat föreskrifter om att det krävs tillstånd. 100

Även en stor del av den verksamhet där spridning av avloppsslam förekommer är tillstånds- eller anmälningspliktig. Det gäller bland annat verksamhet i form av jordbruk, deponier, gruvor och täkter av

95 Ibid., 51 §. 969 kap.6–8 §§miljöbalken och miljöprövningsförordningen (2013:251). 971 kap. 6 § och 28 kap.1–3 §§miljöprövningsförordningen (2013:251). 982 kap. 29 § miljötillsynsförordningen (2011:13). 991 kap. 10 § och 28 kap. 4 §miljöprövningsförordningen (2013:251) och 26 kap. 3 § miljöbalken. 10013 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och 26 kap. 3 § miljöbalken.

visst slag. Att återvinna och mellanlagra avfall är också ofta klassat som miljöfarlig verksamhet som är anmälnings- eller tillståndspliktig. 101

Tillståndsmyndigheten ska i sitt tillstånd fastställa de villkor som behövs för bland annat utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik samt hantering av kemiska produkter. Även de villkor som behövs för avfallshantering, återvinning och återanvändning samt med avseende på hushållningen med mark, vatten och andra naturresurser ska fastställas i tillståndet.102

Då det gäller anmälningsärenden ska den myndighet som handlägger ärendet, om det behövs, i ett föreläggande till verksamhetsutövaren besluta om försiktighetsmått eller förbud eller förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd.103

5.5.4. Tillsyn och egenkontroll

Ansvarsfrågan för tillsyn över avloppsreningsanläggningar relaterar till anläggningsstorlek. Kommunen utgör tillsynsmyndighet för små anläggningar med upp till 200 pe. Kommunen är dessutom tillsynsmyndighet för anmälningspliktiga anläggningar mellan 200 till 2 000 pe.104 Länsstyrelsen ansvarar för tillsynen av tillståndspliktiga anläggningar över 2 000 pe. Länsstyrelsen har möjlighet att överlåta tillsynen till kommunen, vilket skett i betydande omfattning.105

Avloppsslam från avloppreningsanläggningar klassas normalt som verksamhetsavfall. Slam från enskilda avloppsanläggningar för ett fåtal fastigheter klassas dock som hushållsavfall, vilket innebär att tillsynsfrågor hanteras i andra former då det gäller sådant slam än vad som sker beträffande avloppshantering. Kommunen har tillsynsansvaret i fråga om all avfallshantering lokalt.106 Länsstyrelser har tillsynsansvar då det gäller avfall och farligt avfall i verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen eller bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.107

101Miljöprövningsförordningen (2013:251). 10219 kap. 5 § och 22 kap. 25 §miljöbalken. 10327 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 10426 kap. 3 § miljöbalken och 2 kap.31 och 32 §§miljötillsynsförordningen (2011:13). 1052 kap.29 och 30 §§miljötillsynsförordningen (2011:13) och Naturvårdsverket (2017), Tillsyn enligt miljöbalken – möjligheter till utveckling och förbättring, s. 53. 10626 kap. 3 § miljöbalken. 1072 kap.29 och 30 §§miljötillsynsförordningen (2011:13).

Tillsyn över miljöfarliga verksamheter som använder slam på olika sätt, t.ex. spridning på jordbruksmark eller produktion av anläggningsjord utövas av länsstyrelsen eller kommunen. Länsstyrelsen har tillsyn över tillståndspliktiga verksamheter. Kommunen har tillsyn över anmälningspliktiga verksamheter och verksamhet som varken är anmälnings- eller tillståndspliktig.108

En tillsynsmyndighet har möjlighet att i enskilda fall meddela förbud eller förelägganden om försiktighetsmått. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet från inte användas.109

Det finns även krav på att verksamhetsutövare ska bedriva egenkontroll. Det innebär bland annat att verksamhetsutövaren regelbundet ska kontrollera verksamheten och dess påverkan på miljön.110 För tillstånds- eller anmälningspliktig verksamhet gäller särskilda regler om egenkontroll. Det ställs bland annat krav på att företaget ska göra en riskvärdering av verksamheten och upprätta en ansvarsfördelning för de delar av verksamheten som påverkar miljön.111

5.5.5. Föreskrifter om miljöfarlig verksamhet

Utöver de allmänna hänsynsreglerna och de villkor som ställs i tillstånd respektive förelägganden vid anmälan och tillsyn finns generella föreskrifter för vissa miljöfarliga verksamheter som utfärdats med stöd av 9 kap. miljöbalken. Föreskrifterna kan bland annat gälla förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Med stöd av detta kapitel har det bland annat utfärdats föreskrifter om avloppsvatten och spridning av avloppsslam på jordbruksmark.

10826 kap. 3 § miljöbalken och miljötillsynsförordningen (2011:13). 10926 kap. 9 § miljöbalken. 11026 kap. 19 § miljöbalken. För tillstånds- och anmälningspliktig verksamhet gäller också förordningen (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll. 11126 kap. 19 § miljöbalken och förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll.

Avloppsvatten

Ett EU-direktiv som har stor betydelse för kraven på utsläpp av avloppsvatten är direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse, det s.k. avloppsdirektivet.112 Direktivet gäller hopsamling, rening och utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse samt rening och utsläpp av avloppsvatten från vissa industrisektorer. Syftet med direktivet är att skydda miljön från skadlig inverkan till följd av sådana utsläpp av avloppsvatten. I direktivet anges att slam som uppkommer vid rening av avloppsvatten ska återanvändas när det är lämpligt.113 Direktivet är genomfört i svensk rätt i främst Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2016:6) om rening och kontroll av utsläpp från avloppsreningsverk i tätbebyggelse och i miljöprövningsförordningen. En utvärdering av avloppsdirektivet har genomförts.114 Kommissionen kan nu komma att besluta att direktivet öppnas för revidering.

Det finns vidare en särskild hänsynsregel när det gäller avloppsvatten i miljöbalken. Den innebär att avloppsvatten ska avledas och renas så att inte olägenhet för människors hälsa eller miljön uppkommer. För detta ändamål ska lämpliga avloppsanordningar eller andra inrättningar utföras.115 Det är som huvudregel även förbjudet att släppa ut avloppsvatten från vattentoalett eller tätbebyggelse i vattenområde, om avloppsvattnet inte har genomgått längre gående rening än slamavskiljning.116

Ett nytt regelverk om återanvändning av avloppsvatten utarbetas f.n. inom EU. Den föreslagna EU-förordningen innehåller minimikrav på kvalitet, kontroller och riskhantering för återanvändning av avloppsvatten för jordbruksbevattning.117

112 Rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (EGT L 135, 30.5.1991, s. 40, Celex 31991L0271). 113 Artikel 14. 114 Europeiska kommissionen (2017). Evaluation of the Urban Waste Water Treatment Directive 91/271/EEC (UWWTD), https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/ini tiatives/ares-2017-4989291_en, 2019-08-20, samt https://ec.europa.eu/environment/water/ water-urbanwaste/evaluation/index_en.htm, 20 19-12-19. 1159 kap. 7 § miljöbalken. 11612 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 117 Proposal for a regulation of the European parliament and of the Council on minimum requirements for water reuse, KOM (2018) 337. 2018-05-28.

Spridning av avloppsslam på jordbruksmark

För avloppsslam finns ett särskilt EU-direktiv som reglerar spridning på jordbruksmark.118 Direktivet föreskriver gränsvärden för innehåll av metaller dels i åkermarken, dels i avloppsslammet som ska spridas, samt gränsvärden för tillförsel av metaller till åkermarken via slammet. Direktivet är genomfört i svensk rätt i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter samt Naturvårdsverkets kungörelse (SNFS 1994:2) med föreskrifter om skydd för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket. Reglerna behandlas närmare i avsnitt 8.2.2 och 9.2.2. För övriga typer av gödselmedel, som stallgödsel, rötrest (biogödsel) och animaliska biprodukter, saknas bestämmelser som reglerar t.ex. metallinnehåll eller metallmängder som får tillföras marken. Det finns dock reglerat att animaliska biprodukter med höga dioxinvärden utgör s.k. kategori 1-material.119Sådana produkter får inte spridas på mark.

5.5.6. Lagstiftning om gödselmedel

Föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket

Regler om miljöhänsyn i jordbruket finns i 12 kap. miljöbalken, förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket samt Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring. Reglerna genomför bland annat EU:s s.k. nitratdirektiv i svensk rätt.120 Enligt direktivet ska varje medlemsland identifiera områden där det finns vatten som är känsliga för kväveföroreningar och även upprätta särskilda åtgärdsprogram för dessa områden.

Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd täcker alla gödselmedel när de används inom jordbruk och därmed även avloppsslam. Föreskrifterna begränsar bland annat den mängd fosfor som får tillföras och innehåller försiktighetsmått vid spridning. De behandlas närmare i avsnitt 8.2.2 och 9.2.2.

118 Rådets direktiv 86/278/EEG av den 12 juni 1986 om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket (EGT L 181, 4.7.1986, s. 6, Celex 31986L0278). 119 Artikel 8 d i förordning (EG) nr 1069/2009. 120 Rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (EGT L375, 31.12.1991, s. 1, Celex 31991L0676).

EU:s gödselproduktsförordning

Villkoren för att tillhandahålla gödselmedel på den inre marknaden har delvis harmoniserats genom dagens EU-förordning om gödselmedel.121 Den omfattar nästan enbart gödselmedel från utvunnet eller kemiskt framställt mineraliskt material.

En ny EU-förordning om gödselprodukter har beslutats och kommer att ersätta den nuvarande från och med juli 2022. Förutom mineralgödsel omfattar den även gödselprodukter som tillverkas från återvunnet och organiska material. Den bidrar därmed till att skapa en cirkulär ekonomi och minska beroendet av råmaterial från tredjeland, t.ex. beträffande fosfor. Förordningen innefattar även bestämmelser för produkter som inte i sig själva är gödselmedel men används för att förbättra växternas näringsutnyttjande. Syftet med förordningen är skapa lika villkor för gödselprodukter på EU-nivån och öka företagens möjlighet till tillträde till den inre marknaden. Samtidigt kan medlemsstaterna behålla sina nationella regler och företagen kan välja att följa dessa och enbart saluföra sina gödselprodukter nationellt. Syftet är också att öka skyddet för människors, djurs och växters hälsa och miljön genom att begränsa förekomsten av föroreningar i gödselprodukter och gödseltillsatser. I förordningen ingår förutom krav på innehåll av minsta halt av näringsämnen i produkterna också gränser för innehållet av ett flertal tungmetaller, bakterier och makroskopiska orenheter. Det anges bland annat ett gränsvärde för kadmium i gödselprodukter.122

Förordningen omfattar inte avloppsslam. Beträffande produkter som återvunnits ur avloppsflöden, anges i ingressen till förordningen att för visst återvunnet avfall, som struvit-, biokol- och askbaserade produkter, finns efterfrågan på marknaden för användning som gödselprodukter. För att säkerställa rättssäkerhet, dra nytta av den tekniska utvecklingen och stimulera incitamentet ytterligare bland tillverkare att i högre utsträckning ta vara på värdefulla avfallsflöden, bör de vetenskapliga analyserna och fastställandet av återvinningskrav på unionsnivå för sådana produkter inledas. Kommissionen får

121 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2003/2003 av den 13 oktober 2003 om gödselmedel (EUT L 304, 21.11.2003, s. 1, Celex 32003R2003). 122 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1009 av den 5 juni 2019 om fastställande av bestämmelser om tillhandahållande på marknaden av EU-gödselprodukter och om ändring av förordningarna (EG) nr 1069/2009 och (EG) nr 1107/2009 samt om upphävande av förordning (EG) nr 2003/2003 (EUT L 170, 25.6.2019, s. 1, Celex 32019R1009).

därför i delegerade akter definiera större eller ytterligare komponentmaterialkategorier som får användas vid tillverkningen av EU-gödselprodukter.123

Jordbruksverket har särskilt uppdragits att analysera behovet av lag- eller förordningsändringar till följd av den nya förordningen.124

5.5.7. Avfallslagstiftning

Regler om avfall finns i miljöbalken, avfallsförordningen och i föreskrifter från Naturvårdsverket.125 Reglerna genomför EU:s avfallsdirektiv i svensk rätt.126 Utgångspunkten är att den som hanterar avfall ska se till att hanteringen inte skadar eller orsakar risk för skada på människors hälsa eller miljön.127

Med avfall avses varje föremål eller ämne som innehavaren gör sig av med, avser eller är skyldig att göra sig av med.128 Det är alltså nödvändigt att pröva innehavarens syften eller skyldigheter i fråga om avloppsslammet, det s.k. kvittblivningsintresset, för att kunna bedöma om det är avfall eller inte, se närmare avsnitt 3.2.4.

En central del av avfallslagstiftningen är den s.k. avfallshierarkin, se närmare avsnitt 10.2.1. Hierarkin innebär att medlemsstaternas första prioritet i lagstiftning och politik ska vara att främja avfallsförebyggande åtgärder. Hierarkin anger även en prioriteringsordning vid valet av metod för behandling av det avfall som uppstår. Utgångspunkten är att avfallet i första hand ska förberedas för återanvändning, i andra hand materialåtervinnas, i tredje hand återvinnas på annat sätt (t.ex. genom energiåtervinning) och i sista hand bortskaffas. Hierarkin är inte absolut, avvikelser kan göras för enskilda avfallsströmmar för att främja det alternativ som ger bäst resultat för miljön som helhet.

123 Skäl 19 och artikel 42. 124 Regeringen (2019). Uppdrag att analysera behovet av lag- och förordningsändringar med anledning av ny EU-förordning om tillhandahållande på marknaden av EU-gödselprodukter. Dnr N2019/02783/SMF, 2019-10-10. 12515 kap. miljöbalken, avfallsförordningen (2011:927) samt bl.a. Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd (NFS 2004:4) om hantering av brännbart avfall och organiskt avfall. 126 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 22.11.2008, s. 3, Celex 32008L0098). 12715 kap. 11 § miljöbalken. 12815 kap. 1 § miljöbalken.

Innebörden i begreppet återvinning behandlas i senare avsnitt. Sammanfattningsvis kan sägas att både utvinning av fosfor ur avloppsslam och spridning av slam på jordbruksmark omfattas av definitionen. Ett avfall kan upphöra att vara avfall när det genomgått en återvinningsprocess.129 Det kan dels ske genom att tillämpa s.k. End of waste-kriterier (när avfall upphört att vara avfall) som tagits fram på EU-nivå, dels genom en bedömning i det enskilda fallet. Dessa frågor behandlas närmare i avsnitt 10.2.1.

När avfall återvinns så att det upphör att vara avfall omfattas den tillverkade produkten av produkt- och kemikalielagstiftningen.

I avfallslagstiftningen finns också bestämmelser om hur avfall ska klassificeras och hanteras, tillståndskrav, registreringskrav för viss avfallshantering och krav på att föra anteckningar. Dessutom finns som tidigare framgått krav på upprättande av avfallsplaner och avfallsförebyggande program samt återvinningsmål för vissa avfallsslag. För varje kommun ska det finnas en renhållningsordning som ska innehålla en avfallsplan och de särskilda föreskrifter för avfallshantering som gäller för kommunen. Avfallsplanen ska innehålla uppgifter om avfall inom kommunen och om kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet.130 Med stöd av de bemyndiganden som anger ramarna för renhållningsordningens reglering kan kommunen reglera förutsättningar för eget omhändertagande av slam inom egen fastighet, se närmare avsnitt 9.2.1.

5.5.8. Kemikalielagstiftning

Regler om kemikalier finns bland annat i EU:s kemikalieförordning Reach,13114 kap. miljöbalken, förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer och förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter.

12915 kap. 1 § miljöbalken. 13015 kap. 41 § miljöbalken. 131 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, 30.12.2006, s. 1, Celex 32006R1907).

Som tidigare framgått betraktas den som gör så att avfall upphör att vara avfall som tillverkare enligt kemikalielagstiftningen. Alla former av återvinning bedöms utgöra en tillverkningsprocess. Ämnen som först har ingått som en del i avfall och därefter upphör att vara avfall betraktas som återvunna ämnen. Alla som tillverkar kemiska produkter ska anmäla sin verksamhet till Kemikalieinspektionens produktregister.132

Reach-förordningen utgör ett omfattande regelverk med syftet att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön samtidigt som ämnen fritt ska kunna cirkulera på den inre marknaden. Förordningen reglerar tillverkning, försäljning och användning av ämnen, blandningar och varor.

I Reach-förordningen ställs krav på att tillverkare och importörer ska registrera ämnen som hanteras i mängder om minst ett ton per år. Om hanteringen överstiger tio ton per år ska dessutom en särskild riskbedömning, s.k. kemikaliesäkerhetsrapport, göras för varje användning.

Tillståndskrav kan bli aktuellt för ämnen som anses som särskilt farliga. Det är fråga om ämnen som är svårnedbrytbara i miljön och ansamlas i levande organismer, ämnen som är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska samt ämnen som är hormonstörande eller kraftigt allergiframkallande. Sådana ämnen sätts upp på en särskild lista, den s.k. kandidatförteckningen, och förs sedan successivt över till förordningens bilaga XIV. I bilagan anges när en tillståndsansökan senast ska ha kommit in och senaste datum för användning om tillstånd inte ges.

Om det föreligger en oacceptabel hälso- eller miljörisk är det möjligt att förbjuda eller begränsa tillverkning, utsläppande på marknaden eller användning av vissa farliga ämnen, blandningar och varor. Sådana begränsningar regleras i bilaga XVII till förordningen. Ett fåtal av begränsningarna innebär ett totalförbud för utsläppande på marknaden och användning av ämnet. Vissa särskilt hälsofarliga kemikalier får bara säljas för yrkesmässigt bruk. I övrigt är det fråga om begränsningar för vissa användningar av ämnen. Särskilt farliga ämnen behandlas i avsnitt 8.2.3.

Det ställs även krav på information om kemikalierna. Leverantörer av ämnen och blandningar som klassificeras som farliga ska lämna säkerhetsdatablad till yrkesmässiga användare av kemikalierna. Data-

1323–4 §§ förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer.

bladen ska innehålla information om klassificering och om hur ämnen och blandningar ska användas på ett säkert sätt. För ämnen som förts upp på kandidatförteckningen gäller särskilda krav på information i de fall ämnet används i varor. Leverantörer av varor som innehåller minst 0,1 viktprocent av ett ämne som finns på kandidatförteckningen ska lämna information till yrkesmässiga mottagare av varan. Informationen ska omfatta ämnets namn samt information som krävs för att ämnet ska kunna användas på ett säkert sätt. Konsumenter ska få sådan information på begäran.

I första hand är det ämnen och blandningar som regleras i Reachförordningen. Vissa av reglerna gäller dock även varor som innehåller farliga ämnen. I princip är det tillverkare och importörer av dessa farliga ämnen som har huvudansvaret för att kraven uppfylls, men det finns också vissa skyldigheter som direkt riktar sig mot dem som hanterar varor. Användningen av ämnen i varorpåverkas genom att:

  • risker vid ett ämnes användning i varor ska ingå i registreringen av enskilda ämnen,
  • ett ämne som ingår i en vara ska registreras, om ämnet är avsett att avges under normala eller rimligen förutsebara användningsförhållanden,
  • särskilt farliga ämnen i varor i vissa fall ska anmälas,
  • leverantören av en vara ska lämna information om särskilt farliga ämnen till mottagaren av varan, även konsumenter ska på begäran få sådan information,
  • tillståndsprövningen beaktar användningen av ämnen i varor, och
  • begränsningar kan användas för att förbjuda eller på andra sätt begränsa varor på marknaden.

Det finns också andra EU-förordningar som behöver beaktas. EU:s förordning om klassificering, förpackning och märkning av ämnen och blandningar, den s.k. CLP-förordningen133, innehåller regler om hur kemikalier ska klassificeras med avseende på farliga egenskaper och hur de ska förpackas och märkas. Tillverkare och importörer

133 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 (EUT L 353, 31.12.2008, s. 1, Celex 32008R1272).

som släpper ut ett ämne eller en blandning på marknaden ska klassificera ämnet eller blandningen utifrån dess farliga egenskaper.

EU:s förordning om långlivade organiska föroreningar, den s.k. PoP-förordningen134, förbjuder eller begränsar tillverkningen och användningen av internationellt reglerade ämnen som är särskilt problematiska på grund av sina hälso- och miljöfarliga egenskaper. Förordningen innehåller även bestämmelser om oavsiktligt bildade ämnen, avfallshantering och miljöövervakning. Dessa frågor behandlas närmare i avsnitt 8.2.3.

Det finns också andra mer specifika regler om olika ämnen, blandningar och varor. Det gäller t.ex. växtskyddsmedel, biocider och läkemedel.

5.5.9. Klimatlagen

Riksdagen etablerade från 2018 ett klimatpolitiskt ramverk med en klimatlag som innehåller bestämmelser om det fortsatta klimatarbetet, vad det ska syfta till och hur det ska bedrivas. I lagen anges bland annat att regeringen ska bedriva ett klimatpolitiskt arbete som

1. syftar till att förhindra farlig störning i klimatsystemet,

2. bidrar till att skydda ekosystemen samt nutida och framtida genera-

tioner mot skadliga effekter av klimatförändring,

3. är inriktat på att minska utsläppen av koldioxid och andra växt-

husgaser och att bevara och skapa funktioner i miljön som motverkar klimatförändring och dess skadliga effekter, och

4. vilar på vetenskaplig grund och baseras på relevanta tekniska, sociala,

ekonomiska och miljömässiga överväganden.135

Klimatlagen utgör en av de viktiga utgångspunkter som utredningen behöver beakta vid utformningen av sina förslag. Det kan innebära att avvägningar måste göras mot andra regelverk, så att målkonflikter i görligaste mån reduceras. Det klimatpolitiska rådet, en del av det

134 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 850/2004 av den 29 april 2004 om långlivade organiska föroreningar och om ändring av direktiv 79/117/EEG (EUT L 158, 30.4.2004, s. 7, Celex 32004R0850). 1351 och 2 §§klimatlagen (2017:720).

klimatpolitiska ramverket, pekar på de utmaningar som kan uppstå i att skapa synergier mellan olika mål och reducera potentiella målkonflikter.136 I förarbeten till lagen betonas på motsvarande sätt också vikten av att uppnå synergier och lämpliga avvägningar mellan klimatmål och andra samhällsmål.137

5.6. Scenarier

Utredningens uppdrag är att föreslå hur krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam och förbud mot att sprida slammet bör utformas. Erfarenheter ska dras från hur andra länder, framför allt inom EU, reglerar slamspridning. Bedömer utredningen att undantag från förbudet ska införas, ska skälen och konsekvenserna av detta redovisas. Motiven bakom ett förbud mot att sprida slam är de osäkerheter gällande hälso- och miljörisker som anges i direktiven. De bakomliggande mål som direktiven ger uttryck för framgår sammanfattat även av direktivens rubrik, där en ambition om cirkulär återföring av fosfor uttrycks. De mål som utredningens arbete ska inriktas mot gäller således i korthet att

  • motverka spridning av de hälso- och miljöfarliga ämnen som kan finnas i avloppsslam till kretsloppet,
  • därför förbjuda spridning av avloppsslam, med de eventuella undantag som kan motiveras, vidare att
  • kravställa återvinning av fosforinnehållet i avloppsslam, samt
  • skapa förutsättningar för återföring av fosfor från avloppsslam

(detta ingår dock inte i utredningens uppdrag).

Återföring av fosfor till kretsloppet får ses som det bakomliggande mål som ett krav på återvinning skapar förutsättningar för. Avloppsslam ses i sammanhanget som en resurs i en cirkulär ekonomi, där ett återflöde av fosfor till jordbruksmark är viktig.138 Det handlar i rent teknisk mening inte om återföring, eftersom avloppsslammet och dess fosforinnehåll inte har sitt ursprung i specifika svenska åkerarealer. Tanken är dock att den fosfor som kommer till avloppsrenings-

136 Klimatpolitiska rådet (2018). Det klimatpolitiska ramverket. Rapport 2018, s. 12. 137Prop. 2016/17:146. 138 Dir. 2018:67, s. 2.

verken ska nyttiggöras i ett kretslopp där det kan ersätta jungfrulig fosforråvara och då närmast i produktiv jordbruksmark inom landet eller EU. Återföring skulle även kunna ske i andra delar av världen, men är svår att leda i bevis och anknyter då inte till den strategidiskussion kring fosfor som förts i Europa och även präglar utredningens direktiv. Utredningen ska genom sina förslag möjliggöra nyttiggörandet av fosfor, men har inte fått i uppgift att lägga närmare förslag kring reglering eller utveckling av de steg och processer som detta slutligen innebär. Det gäller t.ex. marknadsfrågor, nyttjande, konkurrensaspekter, prismodeller, beredskapsmöjligheter eller vilka aktörer som ska ansvara för sådan återföring. Frågeställningarna kring återföring kommer naturligt att diskuteras i anslutning till utredningens förslag liksom i konsekvensavsnitten, men konkreta förslag ligger utanför utredningens uppdrag och redovisas därför inte.

Ytterligare en för slamhanteringen avgörande fråga ligger vid sidan av utredningens direktiv och arbete. Det gäller den kvittblivning av restprodukter som va-huvudmän och verksamhetsutövare har att hantera då fosfor återvunnits ur avloppsslam med olika metoder och tekniker. Det är endast spridning av kvalitetssäkrat avloppsslam på åkermark som innebär återvinning av fosfor så att det direkt förs tillbaka till kretsloppet och samtidigt undanröjer behovet av kvittblivning. Olika termiska processer, t.ex. förbränning med efterföljande behandling, kan återvinna fosfor men lämnar eller producerar samtidigt restprodukter. Spridning av slam (eller fosfor) på annan typ av mark ger inte förutsättningar för återföring i kretsloppet för livsmedelsproduktion. Restprodukter innehåller ofta höga koncentrationer av oönskade ämnen och måste i egenskap av avfall slutförvaras på lämpligt sätt. Utredningen ska inte lägga förslag avseende hantering av restprodukter, men redovisar tekniklösningar för att kunna utvinna fosfor på ett giftfritt och hållbart sätt ur slammet. Det innebär att viss information också kommer att lämnas om de restprodukter som olika lösningar ger upphov till.

Avloppsslam innehåller betydande mängder fosfor, volymmässigt svarar dock fosforn endast för cirka 3 procent av slammets torrsubstans och 6 procent av den aska som förbränning av avloppsslam resulterar i. För närvarande råder inte något uttalat kvittblivningsproblem för avloppsslam, eftersom allt slam avsätts på olika sätt. Slam certifierat enligt Revaq har f.n. goda avsättningsmöjligheter inom jordbruket och på andra sätt. Förändringar kommer dock att ske. Möjlig-

heterna att lägga slam på deponi minskar, utredningens uppdrag innebär också att mer allmänt reglera former för spridningsbegränsning. Det innebär att övriga avfallsströmmar behöver synliggöras, kostnadsuppskattas och konsekvensbedömas jämfört med dagens situation. Utredningen återkommer, trots direktivens avgränsning, till denna problematik i konsekvensavsnitten. Frågan behöver hanteras i den praktik som på olika sätt ansvarar för framtida avloppsströmmar.

Utredningen redovisar fortsättningsvis ett referensalternativ samt två scenarier som kan tjäna som grundstruktur för fortsatta resonemang om handlingsvägar mot måluppfyllelse. Det anknyter till uppdraget i direktiven att förslagen ska innehålla alternativa handlingsvägar139 vilket ger underlag för bedömning av olika lösningar ur perspektiven hälsa, miljö, ekonomi och klimat. Sammantaget gäller det att väga av och samtidigt sträva mot uppfyllandet av flera mål, där olika vägar kan vara möjliga. Det gäller således att på rimligt sätt kunna kompromissa i arbetet mot måluppfyllelse, samtidigt som förekommande målkonflikter hanteras på lämpligt sätt. Utredningen har i sitt arbete också valt att se direktivens målangivelser som avgörande, snarare än exemplifierade metoder att nå dem. Uppdraget att förbjuda spridning av avloppsslam kombineras med att eventuella undantag ska motiveras. Den avgörande målsättningen, att skapa förutsättningar för giftfri foder- och livsmedelsproduktion, blir då avgörande, inte i första hand den typ av styrmedel som används. Beskrivningen av ett framtida referensalternativ (nollalternativ) utan mer aktiv samhällsstyrning måste därför också sättas i relation till framtida behov av utveckling genom förbud i kombination med annan tvingande reglering.

Scenarierna kan beskrivas enligt nedan.

  • 0 – Referensalternativ. Beskriver utvecklingen av miljöproblemet kring spridning av hälso- och miljöfarliga ämnen och organismer i avloppsslam i de fall samhället avstår från reglering eller annan styrning, utöver vad som redan gäller eller har utlovats. Motsvarande gäller för de positiva aspekterna med den fosforåtervinning och återföring som kan ske och delvis redan sker i dag. I detta alternativ vägs även sådana sannolika eller överenskomna styrmekanismer in som kan förutses i dag, som kommande skatt på förbränning av avfall.140

139 Dir. 2018:67, s. 6. 140Prop. 2019/20:32, bet. 2019/20:SkU12, rskr 2019/20:91.

  • 1 – Förbud mot all spridning av avloppsslam med grund i försiktighetsprincipen kring befarat allvarliga hälso- och miljörisker vid spridning av avloppsslam kombinerat med krav på återvinning av fosfor ur slammet. Det innebär ett grundläggande förbud mot spridning av avloppsslam på alla marker kombinerat med krav på fosforåtervinning i form av materialåtervinning genom att fosfor utvinns ur avloppsslam.
  • 2 – Förbud mot all spridning av avloppsslam som inte klarar högt ställda kvalitetskrav, som grundas på försiktighetsprincipen, och där fosforresursen inte kan nyttjas för att ersätta andra behov av gödsel, kombinerat med krav på återvinning av fosfor ur slammet. Sådan återvinning kan antingen ske genom materialåtervinning eller genom spridning på produktiv jordbruksmark141 med väl avvägda gränsvärden för skadliga ämnen och utvecklade hygienkrav. Spridning på produktiv jordbruksmark utgör en form av fosforåtervinning, där fosfor förs åter till kretsloppet tillsammans med andra viktiga ämnen som t.ex. kväve och kol. Spridning av slam på andra marker än till produktiv jordbruksmark utgör per definition inte återföring av fosfor till kretsloppet och ska förbjudas. Krav ställs då på andra metoder för återvinning som möjliggör återföring.

Gemensamt för scenarierna 1 och 2 är att en rad ytterligare förhållanden och villkor behöver regleras eller tydliggöras. Det gäller främst

  • övergångsperiod fram till ikraftträdande,
  • övergångsregler som ska gälla under perioden,
  • eventuella undantag grundat på huvudmannaskap/yrkesmässig verksamhet, avloppsreningsanläggningars storlek eller fosforinnehåll,
  • nivåkrav för fosforåtervinning,
  • teknikalternativ för utvinning av fosfor och ev. andra näringsämnen,
  • ev. etablerings- eller investeringsstöd för de tekniska lösningar som kan krävas för att återvinna fosfor, samt
  • vilka aktörer som i första hand förutsätts träffas av regleringen om krav på återvinning respektive ev. stöd.

141 Med produktiv jordbruksmark avses mark där olika former av livsmedels-, foder, industri- eller energigrödor odlas, se närmare avsnitt 3.2.5.

Ytterligare en viktig parameter gäller i vilken form eller på vilket sätt återvunnen fosfor ska tillgängliggöras, vilket kan påverka kvalitetskrav på återvunnen fosfor. Återföringen av fosfor relaterar dock främst till efterfrågan och marknadsförhållanden, ofta globala, och ligger utanför de utredningsdirektiv som utredningen arbetar efter.

Ett stort antal alternativa varianter på scenarier kan mot ovanstående bakgrund utarbetas utifrån olika teman och med olika detaljinnehåll. Målen som ska uppfyllas eller vägas av mot varandra är flera, liksom de former av styrning som kan utformas. Scenarierna behöver för tydlighetens skull hållas på en översiktlig och hanterbar nivå. Utredningen väljer i följande beskrivning av referensalternativet och de två scenarierna därför mer principiellt utformade alternativ för att peka på skillnader i utformning och styrning. I senare kapitel utformas konkreta och avgränsade alternativ närmare utifrån utredningens samlade överväganden.

5.6.1. Referensalternativet – fortsatt utveckling utan ny reglering

Referens- eller 0-alternativet innebär fortsatt utveckling av slamhantering och spridning samt fosforåtervinning med utgångspunkt i de regelverk som gäller eller aviserats142 och de övriga drivkrafter som förekommer, t.ex. marknadsaspekter. Inslag i denna utveckling är den frivilliga Revaq-certifieringen, med successivt skärpta och mer restriktiva gränsvärdesregler än de som en gång fastställdes genom Naturvårdsverkets kungörelse 1994.143

Drygt en tredjedel av slamproduktionen förs i dag till åkermark, vilket enligt företrädare för lantbruk och va-huvudmän kan öka eller minska på längre sikt. Övrig spridning och användning av slam är i hög rad relaterat till anläggning och täckning av deponier samt i form av inblandning i anläggningsjord för andra ändamål. Det senare bedöms öka på sikt då allt fler deponier sluttäcks och inte är i behov av ytterligare täckningsmaterial. Den viktigaste komponenten för kretsloppsåterföring då det gäller anläggningsjord utgörs av mullbildande ämnen. Kvittblivning genom förbränning kan också komma att öka

142 I referensalternativet inkluderas införandet av skatt på avfallsförbränning, som beslutats i december 2019 (prop. 2019/20:32, bet. 2019/20:SkU12, rskr 2019/20:91). Däremot ingår inte en ev. skatt på kadmium i avloppsslam, eftersom frågan fortfarande bereds inom RK. 143 SNFS 1994:2.

till följd av den marknadsutveckling som sker. Marknaden för avyttring eller spridning av slam är i betydande grad regionalt betonad, liksom förutsättningarna att sprida slam på åkermark. Prisbilden kan belysas med utgångspunkt i aktuella upphandlingar och innebär i normalfallet alltid en kostnad för avloppsreningsverket/va-huvudmannen. Slutsatsen kan bli att detta inte utgör en fullt fungerande marknad i traditionell mening för produkter/avloppsfraktioner som gödselmedel, snarare en marknad för kvittblivning av avfall.

Tidsperspektivet för referensalternativet kan belysas på kortare (5–10 år) eller längre (15–20 år) sikt. Förutom osäkerheten på längre sikt, bör antaganden om mer långsiktiga marknadseffekter vid återkommande ”giftlarm” eller rapporter om hälsoskadliga ämnen i livsmedel kunna spela roll. Sådana larm förekommer erfarenhetsmässigt med några års mellanrum eller oftare. Bristande garantier från samhället, i form av utvecklade hanteringsregler och gränsvärden för ämnen i slam som sprids, kan ge utrymme för styrning från andra aktörer än nationella myndigheter och kommuner. Livsmedelsindustri och hänsyn till konsumentbeteenden kan t.ex. komma att helt blockera spridning av avloppsslam på produktiv åkermark avsedd för livsmedelsproduktion.

Det uppströmsarbete som i dag bedrivs av va-huvudmän inom Revaq-samarbetet kan till stor del motiveras genom att det ökar förutsättningar för fortsatt spridning av avloppsslam på jordbruksmark. En eventuell minskad direktspridning av slam som följd av marknadskrafternas styrning kan komma att påverka detta förebyggande kemikaliearbete i negativ riktning.

Återföring av fosfor i kretsloppet kan fortsatt ske för den slamspridning som sker på åkermark. Ytterligare återvinning av fosfor med ny teknik kan också komma att ske i de fall detta går att inordna i en affärsmodell i konkurrens med annat omhändertagande av avloppsslam. Utan skärpt reglering kan va-huvudmännen dock få svårare att motivera investeringar om detta innebär ökade kostnader, enligt tumregeln nödvändiga kostnader. Specifika krav i lagstiftning eller tillstånd krävs dock inte alltid, en nödvändig kostnad kan t.ex. även motiveras utifrån den s.k. resurshushållningsprincipen.144 Utveckling kommer i referensalternativet huvudsakligen att drivas av nya krav på avloppsreningsverkens utsläpp men även av förestående behov då anläggningar behöver reinvesteras. Omfattande sådana behov finns

144Prop. 2005/06:78, s. 58 f. och SOU 2004:64. s. 253 ff.

inom va-sektorn av nybyggnation och ombyggnad av äldre anläggningar till följd av ålder eller utökade kapacitetsbehov. Detta är en förhållandevis långsam och stegvis pågående process.

Exempel på teknikutveckling är samarbetet mellan Ragn-Sells dotterbolag EasyMining AB och det kommunalägda bolaget BIOFOS i Köpenhamn. Fosfor ska inom samarbetet i Helsingborg utvinnas ur förbränt avloppsslam från Danmark, samtidigt som vissa biprodukter kan kommersialiseras. Ytterligare exempel är planerna på nytt avloppsreningsverk i Lidköping, där teknik övervägs för fosforutvinning med hjälp av magnesium redan i ett tidigare steg i reningsprocessen än då slammet hunnit bildas.145

Den författningsreglering som även fortsättningsvis styr utvecklingen i referensalternativet är främst:

  • Naturvårdsverkets kungörelse (SNFS 1994:2) med föreskrifter om skydd för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket.
  • Förordning (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter.
  • Aviserad beskattning av avfallsförbränning.146

För en mer fullständig redogörelse för befintliga regler, se översikten avseende regler för spridning i avsnitt 9.2.

5.6.2. Scenario 1 – förbud mot all spridning av avloppsslam

Förbud mot all spridning av avloppsslam med grund i försiktighetsprincipen för att så långt möjligt medverka till miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Förbudet kombineras med krav på återvinning av fosfor ur avloppsslam. Det innebär ett grundläggande förbud mot spridning av avloppsslam på alla marker kombinerat med krav på fosforåtervinning i form av materialåtervinning genom att fosfor utvinns ur avloppsslam. Från återvinningen kan eventuellt undantag medges för små avloppsanläggningar eller för slam med mycket lågt fosforinnehåll.

145 https://blogg.lidkoping.se/angensarv/de-tre-teknologierna, 2019-02-18. 146 Skatten beslutades i december 2019 (prop. 2019/20:32, bet. 2019/20:SkU12, rskr 2019/ 20:91).

Ett tydligt förbud mot all slamspridning kombinerat med fosforåtervinning anknyter väl till direktivens utgångspunkter. Spridningsförbudet för slam grundar sig på försiktighetsprincipen med bedömda eller befarade påtagliga risker för hälsa och miljö, som inte låter sig hanteras genom gränsvärdessättning eller annan kvalitetskontroll. Det innebär ett grundläggande förbud mot all spridning av avloppsslam på alla marker samtidigt som krav ställs på viss återvinning av fosfor genom materialåtervinning från slammet. Den övergripande målbild som styr detta scenario är:

  • Kretslopp med återvinning av fosfor där även återföring till produktiv jordbruksmark ska möjliggöras i lämpliga former.
  • Hinder för återföring av hälso- och miljöfarliga ämnen och organismer i kretsloppet.
  • Tydligt och förutsägbart regelverk för va-huvudmän, kommuner, avfallsbransch samt lantbruks- och livsmedelsaktörer.

Den författningsreglering som styr utvecklingen enligt scenario 1 är:

  • Förordning som reglerar förbud mot spridning av avloppsslam på alla marker och krav på materialåtervinning av fosfor, med genomförande enligt t.ex. något av följande alternativ.
  • Förordning/myndighetsföreskrifter som reglerar hygieniserings- och gränsvärdeskrav vid spridning av avloppsslam under en övergångsperiod fram till dess att nytt regelverk fullt ut träder i kraft och mer permanent för de få undantag som medges. Gränsvärdessättning sker utifrån återkommande riskanalyser genom ansvariga myndigheter i samverkan, främst Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Folkhälsomyndigheten, Jordbruksverket och Livsmedelsverket.

1. Kort ikraftträdandetid (5–10 år) med vissa undantag, t.ex. för små avloppsanläggningar då det gäller vissa angivna spridningsvägar. Krav på hygienisering av allt slam som inte redan av andra skäl behandlas vid hög temperatur eller motsvarande. Den grundläggande motivbilden, att minska upplevt allvarliga risker för hälsa och miljö, innebär att genomförandetiden ska vara så kort som möjligt och undantagen så få som möjligt efter ikraftträdandet.

2. Lång ikraftträdandetid (15–20 år) innebär med den aktuella motivbilden att vissa undantag medges, t.ex. för eget omhändertagande av hushållsavfall från små avloppsanläggningar och om det finns synnerliga skäl. Krav på hygienisering av allt slam behövs tillsammans med andra övergångsbestämmelser för eventuell spridning av kvalitetssäkrat slam av viss godtagbar kvalitet under perioden och mer permanent för de undantag som medges.

För båda alternativen ovan kan regleringen av spridningsförbud och krav på återvinning av fosfor ges olika ledtider i själva genomförandet. Spridningsförbud motiveras utifrån bedömda risker och kräver därför snabbt tempo i omställningsarbetet. Fosforåtervinning är angelägen, men nya tekniklösningar kräver också rimliga förutsättningar för investering och finansiering. Det kan innebära temporära övergångslösningar där avloppsslam t.ex. samförbränns utan fosforåtervinning eller att monoförbränd aska lagras i avvaktan på att lämplig teknik för återvinning senare ska etableras.

5.6.3. Scenario 2 – förbud mot all spridning av avloppsslam som inte klarar kvalitets- och återvinningskrav

Scenariot gäller förbud mot spridning av avloppsslam som inte klarar högt ställda kvalitetskrav kombinerat med krav på återvinning av fosfor ur avloppsslam. Det innebär rent praktiskt ett förbud mot spridning av avloppsslam på alla marker utom produktiv jordbruksmark. Detta scenario tar sin utgångspunkt i krav på åtgärder för att bidra till miljökvalitetsmålet om Giftfri miljö och samtidigt sluta kretsloppet för fosfor och vissa andra för odlingsmarken positiva näringsämnen. Eventuella hälso- och miljörisker vid spridning av avloppsslam bedöms i detta scenario kunna hanteras om slammet kan möta högt ställda kvalitetskrav och hygieniseras på föreskrivet sätt. Scenariot innebär att krav ställs på återvinning av fosfor ur allt avloppsslam från reningsverk, eventuellt med undantag för små avloppsanläggningar, vilket i stor utsträckning skulle gälla enskilda anläggningar. Återvinning av näringsämnen genom spridning av avloppsslam till produktiv jordbruksmark innebär en form av direkt fosforåterföring, vilket utifrån bedömda risker ställer krav på vissa gränsvärden för skadliga ämnen samt hygienkrav. Fosforn i slammet förs vid denna typ av spridning tillbaka till kretsloppet i sin helhet

tillsammans med andra viktiga ämnen i avloppsslammet som kväve och kol. Spridning på annan mark än gödselkrävande jordbruksmark ger däremot per definition inte förutsättningar för återföring av fosfor till kretsloppet och ska därför förbjudas. Det ställer krav på andra metoder för återvinning av fosfor ur slammet. Den övergripande målbild som styr detta scenario är:

  • Kretslopp med återvinning av fosfor från allt avloppsslam där även återföring till produktiv jordbruksmark ska möjliggöras i lämpliga former. För slamspridning till produktiv jordbruksmark tillförs förutom fosfor även andra näringsämnen och mull. Detta ska endast avse kvalitetssäkrat slam och ske i lämpliga former som accepteras av lantbruket och andra berörda aktörer.
  • Hinder mot återföring av slam med för höga halter av hälso- och miljöfarliga ämnen och organismer till kretsloppet.
  • Tydligt och förutsägbart regelverk för va-huvudmän, kommuner, avfallsbransch samt lantbruks- och livsmedelsaktörer.

I ett längre perspektiv kan kravet på återvinning med fördel ställas på hela den avfallsström som kommer in till reningsverken och som va-huvudmannen har rådighet över. Ett sådant krav lämnar fler frihetsgrader inför den teknikutveckling och anpassning av avloppssystemen som kan komma att ske över tid. Ett så omfattande perspektiv ligger dock inte inom ramen för utredningens direktiv, varför scenariot här ges en mer begränsad inriktning mot utvinning av fosfor ur avloppsslam.

Den författningsreglering som styr utvecklingen enligt scenario 2 är:

  • Förordning som reglerar förbud mot spridning av avloppsslam och krav på återvinning av fosfor, med vissa angivna undantag.
  • Förordning/myndighetsföreskrifter som reglerar hygieniserings- och gränsvärdeskrav vid spridning av avloppsslam på produktiv jordbruksmark och eventuella övriga undantag som medges. Detta ska med rimligt avvägda krav utgöra en alternativ form för fosforåtervinning och återföring till kretsloppet. Bestämmelser behövs också under en övergångsperiod fram till dess att nytt regelverk fullt ut träder i kraft och ska då avse spridning på alla marker. Genomförande av successivt omprövade nationella krav i anslutning till kontrollstationer, t.ex. var femte år. Gränsvärdessättning

sker utifrån försiktighetsprincipen med återkommande riskanalyser genom ansvariga myndigheter i samverkan, främst Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Folkhälsomyndigheten, Jordbruksverket och Livsmedelsverket.

1. Kort ikraftträdandetid (5–10 år). Vissa undantag kan gälla efter ikraftträdandet, t.ex. för slam av godtagbar kvalitet som sprids på produktiv jordbruksmark och för små avloppsanläggningar. Bestämmelser behövs under större delen av övergångsperioden för hygienisering, liksom kvalitetssäkring av slam för spridning även på andra marker än jordbruksmark. Den grundläggande motivbilden är att hygienisera och med gränsvärden reducera definierade risker för hälsa och miljö till acceptabla nivåer för sådant slam som sprids. Samtidigt ska fosfor i betydande grad återvinnas ur slammet. Tidsplanen för fosforåtervinning behöver dock inte fullt ut överensstämma med tidpunkter för spridningsförbud.

2. Lång ikraftträdandetid (15–20 år) innebär med den aktuella motivbilden att undantag från spridningsreglering efter denna period blir färre, t.ex. för spridning av kvalitetssäkrat slam på produktiv jordbruksmark, för eget omhändertagande av hushållsavfall från små avloppsanläggningar och om det finns synnerliga skäl. Krav på hygienisering av allt slam. Övergångsbestämmelser behövs under större delen av perioden för spridning av kvalitetssäkrat slam av viss godtagbar kvalitet på andra marker än jordbruksmark.

För båda alternativen ovan kan, liksom i scenario 1, regleringen av spridningsförbud och krav på återvinning av fosfor ges olika ledtider i själva genomförandet. Spridningsförbud motiveras utifrån bedömda risker och kräver därför snabbare tempo i omställningsarbetet. Fosforåtervinning är angelägen, men nya tekniklösningar kräver också rimliga förutsättningar för investering och finansiering. Det kan innebära temporära övergångslösningar där avloppsslam t.ex. samförbränns utan fosforåtervinning, för att på längre sikt monoförbrännas i kombination med återvinning.

5.6.4. För scenarierna gemensamma frågor

Ikraftträdandetiden kan se olika ut för olika typer av spridningsförbud, det gäller även eventuella tidsbegränsade undantag, och krav på återvinning av fosfor. Såväl scenario 1 som 2 förutsätter klargörande av ytterligare ramfaktorer, som tidigare redovisats. Det gäller således att fastställa kravnivå för fosforåtervinning, behov av eventuella etablerings- och investeringsstöd samt vilka aktörer styrningen ska träffa. Konsekvenser behöver redovisas för olika aktörer, hälsa och miljö samt de mer övergripande samhällsekonomiska konsekvenser som behöver belysas.

Reglerna kan meddelas i ny förordning. Det finns till viss del bemyndiganden till regeringen att utfärda sådana regler i miljöbalken. Det bemyndigande som använts för Naturvårdsverkets gällande regelverk om användning av avloppsslam i jordbruket gäller miljöfarlig verksamhet. Beroende på om slammet bedöms vara avfall eller gödselmedel kan också andra bemyndiganden användas. Bemyndigandena har olika räckvidd, straffsanktioner och ansvariga myndigheter. Bemyndigandet avseende miljöfarlig verksamhet begränsar i sin nuvarande lydelse möjligheten att delegera föreskriftsrätt till myndighet.147Regeringen kan enligt övriga bestämmelser bemyndiga myndighet att meddela mer detaljerade föreskrifter. Ett krav på materialåtervinning kan också kopplas till tillståndsgivning till miljöfarlig verksamhet eller till lagen om allmänna vattentjänster. Detta beskrivs närmare i avsnitt 9.4 och 10.6.

Eventuella etablerings- och investeringsstöd kan utformas på olika sätt och kan få skilda effekter för samhället i stort respektive de aktörer som berörs. En grundläggande fråga är om det finns behov av sådant stöd för att åstadkomma samhällsekonomiska vinster eller nyttor som motiverar insatser av skattemedel. En ytterligare fråga gäller om sådant stöd i så fall kan arrangeras inom ramen för befintliga EUfonder och ändamål. Ett stöd skulle, om behov finns och stödet finansieras med nationella offentliga medel, kunna betraktas som ett s.k. statligt stöd om det snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion och påverkar handeln mellan medlemsstaterna. EU:s statsstödsregler behöver

147 Bemyndiganden finns i 9 kap. 5 § miljöbalken om miljöfarlig verksamhet, 12 kap. 10 § om gödselmedel och 15 kap. 39 § om avfall. Observera att bemyndigandet i 9 kap. 5 § är mer begränsat än de andra. Föreskrifter utöver EU:s krav ska meddelas av regeringen, inte av myndighet.

därför beaktas. Huvudregeln är att ett statligt stöd ska godkännas av Kommissionen, men ett stöd kan även vara tillåtet om det omfattas av en gruppundantagsförordning som den s.k. allmänna gruppundantagsförordningen GBER (General Block Exemption Regulation).148 Den författningsmässiga styrning som är möjlig måste främst ta sin grund i det eventuella behov som kan finnas av att inrätta ytterligare en stödform. Ett statligt stöd för viss etablering eller investering behöver motiveras mycket noga för att understödja ett införande vid sidan av redan i dag aktiva program och plattformar. Nedanstående alternativ kan vara formellt möjliga.

  • Statligt finansiellt stöd till va-huvudman/kommun

– Det är inte fråga om ett statligt stöd enligt EU-fördraget,

eftersom tjänster i form av rening av avloppsvatten i avloppsreningsverk inte utgör tjänster på en marknad i Sverige, då verksamheten uteslutande bedrivs av kommunala aktörer och befinner sig inom ramen för den kommunala kompetensen (stödmottagarna ska i förordningen begränsas till sådana aktörer).149

  • Statligt finansiellt stöd till avfallsindustrin

– Statligt stöd som kan omfattas av artikel 47 i gruppundan-

tagsförordningen GBER om investeringsstöd för återvinning av avfall under förutsättning att villkoren i bestämmelsen uppfylls.

  • Statligt finansiellt stöd till annan aktör

– Statligt stöd som kan omfattas av avsnitt 4 i GBER om stöd

till forskning, utveckling och innovation.

  • Statligt stöd i form av skattelättnader

148 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (EUT L 187, 26.6.2014, s. 1, Celex, 02014R0651). 149 Jfr läkemedelsrening där bidrag ges till kommuners, kommunala bolags eller kommunalförbunds investeringar i en teknik eller metod som har till huvudsakligt syfte att avskilja läkemedelsrester från avloppsvatten i avloppsreningsverk, och förstudier eller andra förberedande åtgärder inför investeringar i en sådan teknik eller metod.

– Skattelättnader om återvinning av fosfor sker eller förbereds,

t.ex. lättnader från kommande skatt på förbränning av avfall eller den befintliga skatten om skatt på avfall som deponeras eller förvaras under längre tid än tre år. I vilken utsträckning GBER blir tillämplig beror på vilken aktör som får skattelättnader, se ovanstående punkter.

  • Annan form av offentligt styrmedel än reglering och/eller finansiellt stöd

– Information och påverkan

Konsekvenser behöver redovisas också med avseende på valt alternativ för eventuella etablerings- och investeringsstöd. Det gäller konsekvenser för olika aktörer, hälsa och miljö samt de mer övergripande samhällsekonomiska konsekvenser som behöver belysas.

5.6.5. För- och nackdelar vid val av olika scenarier

Referensalternativet och de två angivna scenarierna kan i principiell mening innebära vissa för- och nackdelar utifrån de mål som samhället definierar. För- och nackdelarna kan således relateras till analys av hur respektive scenario kan motverka spridning av gifter i kretsloppet och om goda förutsättningar skapas för cirkulär återföring av fosfor.150 Därtill kan en rad andra mer eller mindre uttalade mål göras gällande i de fall de har betydelse för samhället och olika aktörsgrupper. En sådan fråga gäller det kvittblivningsintresse som under lång tid kopplats till va-aktörernas verksamhet med avloppsslam. Scenariernas betydelse för det långsiktiga klimatarbetet kan på motsvarande sätt analyseras med avseende på för- och nackdelar. Till detta kommer aspekter kopplade till människors och djurs hälsa, vilka också är viktiga att väga in.

Nedanstående matris ger mer schematiskt exempel på olika för- och nackdelar vid val av olika scenarier.

Utöver ovanstående aspekter är det viktigt att utreda olika handlingsalternativ med avseende på positiva och negativa klimateffekter. Frågorna berörs i avsnitt 5.5.9 samt i utredningens konsekvensutredning, kapitel 14.

150 Dir. 2018:67.

5.7. Styrning mot måluppfyllelse

I tidigare avsnitt har olika scenarier för att uppnå måluppfyllelse diskuterats. Bakomliggande mål avser i korthet att

a) motverka spridning av hälso- och miljöfarliga ämnen,

b) förbjuda spridning av avloppsslam, med eventuella undantag,

c) kravställa återvinning av fosfor från avloppsslam, samt

d) i förlängningen skapa förutsättningar för återföring av fosfor.

Scenarierna förutsätter att aktörer identifieras för de olika styrkedjor som kan vara relevanta. Det handlar således om hur styrningen kan utformas så effektivt som möjligt med utgångspunkt i olika aktörers ansvarigheter och de ekonomiska och miljömässiga förutsättningar som gäller. Samtidigt bör reglering och administrativa pålagor i görligaste mån hållas tillbaka om de inte utgör den mest ändamålsenliga vägen att nå måluppfyllelse. Nedanstående tabell redovisar översiktligt hur olika styrkedjor kan utformas.

Utveckling av branschsamarbeten och plattformar kan inte sägas utgöra en offentlig uppgift, men kan indirekt komma att utvecklas till följd av krav som ställs på t.ex. hanteringen av avloppsslam. I Danmark etablerades branschföreningen Genanvend Biomasse 2006. Medlemmarna arbetar för att främja nyttiggörande och kunskaper kring miljöanpassad användning av s.k. organiska restprodukter, däribland slam från avloppsreningsverk. Föreningen består av en rad offentliga och enskilda verksamheter med expertis inom kretslopp, klimat- och miljöteknologi, avloppshantering och industriell produktion.151Branschföreningen har i en särskild vitbok samlat och kommenterat information som bland annat rör spridning av avloppsfraktioner på jordbruksmark.152

151 https://genanvendbiomasse.dk, 2019-04-02. 152 Videnssyntese og factsheets om: Genanvendelse af biogødning og anden affaldsbiomasse til jordbrugsformål. Vitbok framtagen på uppdrag av Brancheforeningen for Genanvendelse af Organiske Ressourcer til Jordbrugsformål, 3:e utgåvan 2016.

I Finland genomfördes under perioden 2017–2019 ett utvecklingsprojekt kring ett nytt kvalitetssäkringssystem för gödselprodukter återvunna från rötrester, avloppsslam och organiskt avfall. Kvalitetssäkringssystemet benämns Lara kvalitetsnäring (Lara-Laaturavinnehanke). Arbetet bedrevs av flera branschorganisationer153 med stöd av det finska miljöministeriet och deltagande av kommunala va- och avfallshuvudmän, lantbrukets organisationer, myndigheter samt företrädare för teknikföretag och avfallsentreprenörer. En nybildad organisation fortsätter arbetet med utprovning och värdering av systemet.154Under ett inledande år kommer utvalda avfalls- och slamproducenter att använda systemet med utvecklade manualer för märkning, dokumentation och kvalitetssäkring av sina avfalls- och gödselprodukter.155

Denna typ av branschföreningar kan utgöra viktiga mötesplatser och forum för diskussion och kunskapsutveckling. De kan på ett öppet sätt påverka utvecklingen och gå utöver de mer slutna branschöverenskommelser som avser upphandlade grödor och brukningsmetoder.

153 Finska biogasföreningen (Suomen Biokaasuyhdistys), Finska föreningen för biologisk avfallsbehandling (Biolaitosyhdistys) samt Finlands Vattenverksförening (Suomen vesilaitosyhdistys). 154 Finska Kretslopps- och Biogasföreningen (Suomen biokerto & biokaasu). https://biokierto.fi 155 Underlag till utredningen från Kangas, A., Finlands miljöministerium, 2019-10-17. Se även www.laatulannoite.fi/in-english, 2019 -12-10.

6. Tekniker för fosforåtervinning ur avloppsslam

6.1. Bakgrund

Redovisningen av aktuella processer, metoder och tekniker för fosforåtervinning ur avloppsslam bygger huvudsakligen på den översikt som på utredningens uppdrag togs fram 2019 av Research Institutes of Sweden, RISE.1 Framställningen i detta kapitel utgör en sammanfattning av denna översikt, men bygger även på att kompletterande underlag kunnat inhämtas under utredningsarbetets gång. Flera tidigare genomgångar har således gjorts kring de tekniska möjligheter som finns för återvinning av fosfor ur avloppsslam.2 Vidare har erfarenheter kring tekniska lösningar samlats från utredningens studiebesök i Sverige, Danmark och Tyskland, anordnade workshops och seminarier samt kontakter med leverantörer och experter inom området. Hänvisningar görs även i texten till ytterligare ett antal tryckta källor som kompletterar och fördjupar översikten.

Teknikval och hantering av avloppsslam i andra länder har speglats på motsvarande sätt. Vinnova och Naturvårdsverket har bistått med värdefullt stöd i arbetet genom att möjliggöra ytterligare översiktsarbete och workshops med internationellt deltagande.

Utredningens direktiv avgränsar arbetet till den teknikutveckling som skett vad gäller behandling av avloppsslam och tekniska lösningar som krävs för att återvinna fosfor ur slammet.3 Utredningen har därför inte närmare utrett teknikfrågor kring återvinning av fosfor ur

1 von Bahr, B. och Kärrman, E. (2019), Tekniska processer för fosforåtervinning ur avloppsslam. RISE Rapport 2019:59. 2 Se t.ex. von Bahr, B. (2017), Fosforåtervinning i Europa. Rapport från European Nutrient Event 2017, Svensk Vatten Utveckling, Rapport Nr 2018-2, Energimyndigheten (2017), Fosfor från avloppsslam i en cirkulär ekonomi, Slutrapport, 2017-05-24, samt Levlin, E. m.fl. (2014), Metoder för fosforåtervinning ur avloppsslam, IVL och Vinnova, Rapport 2014-05-20. 3 Dir. 2018:67, s. 1.

andra avloppsströmmar eller i tidigare steg av avloppsreningsprocessen. Ett mer förutsättningslöst förhållningssätt kring teknikfrågorna skulle dock på sikt kunna visa sig lämpligt. Avloppsreningssystem och processer är inte statiska, utan utvecklas över tid. Alternativa lösningar till dagens traditionella system med produktion av avloppsslam diskuteras nu inte bara i småskaliga försök, utan även vid projektering av tätortsbebyggelse med större bostadsområden. Utvinning av fosfor, andra näringsämnen och resurser ur källsorterade system har t.ex. förordats som en intressant framtidslösning. Utredningen redovisar en del av dessa tankar i andra delar av utredningen. Utblickar görs i detta teknikkapitel mot några tekniker som kan tillämpas i tidigare steg av reningsprocessen än det avvattnade avloppsslammet.

Frågan om teknikval får betydelse också i relation till det regelverk för fosforåtervinning som ska utvecklas och ligger i utredningens uppdrag. Det skulle t.ex. kunna hävdas att det är de samlade fosforuttagen ur inkommande avloppsvatten som styrningen bör riktas mot, inte bara uttaget av fosfor ur det slutsteg som det avvattnade slammet representerar. Utredningen har uppmärksammat denna problematik också i länder som kommit längre i sin omställning. I Tyskland, som redan beslutat om regelverk för återvinning av fosfor ur slam och slamaska, kan en översyn av lagstiftningen därför behövas för att inte reningsverken ska riskera att suboptimera sina teknikval. Utredningen tar i kapitel 10 tar upp dessa frågor i anslutning till hur en svensk reglering av återföring av fosfor bör utformas.

6.2. Definitioner och begrepp

Utredningen anknyter till de definitioner och de begrepp som RISE använt i sitt översiktsarbete för utredningens räkning. Det anknyter till den gängse begreppsanvändningen inom området och underlättar för läsaren att ta del av underlagsrapporteringen, med en mer utförlig redovisning av processer, metoder och tekniker för fosforåtervinning. Utredningens genomgång av begrepp visar också vilka parametrar som behandlats för olika tekniker i underlagsmaterialet.

6.2.1. Terminologi

Utredningen lämnar i nedanstående tabell en kort översikt avseende ett antal begrepp som används i kapitlet.

Källa: von Bahr, B. och Kärrman, E. (2019), Tekniska processer för fosforåtervinning ur avloppsslam. RISE Rapport 2019:59.

6.2.2. Teknikmognad

Utredningens direktiv anger att den tekniska utvecklingen ska redovisas med avseende på etablerade tekniker, nya tekniker och lovande innovationer.4 En tillämpning av dessa begrepp skulle innebära att de olika struvitprocesser som utvecklats för fosforåtervinning ur rejektvatten, dvs. inne i avloppsreningsprocessen, skulle kunna benämnas som etablerade tekniker. Alla övriga tekniker skulle ha karaktär av nya tekniker. Utredningen har förutom de mer beprövade teknikerna sökt redovisa nyutvecklade tekniker. Det har då bedömts viktigt att diskriminera mellan dessa tekniker genom att anknyta dem nivåmässigt till en etablerad och erkänd metod för teknikvärdering eller teknikmognad.

4 Dir. 2018:67, s. 5.

Denna teknikmognad bedöms i utredningen med stöd av en s.k. TRL-skala (Technology Readiness Level) med ursprung i NASA:s utvecklingsverksamhet. I redovisningen används samma definitioner som inom EU:s Horizon2020-program, se figur nedan. De processer som inventerats befinner sig från nivå 3, där experimentella belägg finns, upp till nivå 9, som motsvarar fullt tillgänglig teknik i operativ miljö. Ett halvdussin tekniker har bedömts som lovande innovationer i direktivens mening, vilket redovisas i senare avsnitt.

Källa: European Commission, Horizon 2020, Work Programme 2016-2017, Part 20, Annex G TRL-levels.

6.2.3. Fosforprodukter

Utredningens direktiv har beteckningen giftfri och cirkulär återför-

ing av fosfor från avloppsslam, men inriktas uppgiftsmässigt på frå-

geställningar kring återvinning av fosfor. Begreppsskillnaden är avgörande och har tidigare berörts i kapitel 3. Möjligheter att återföra fosfor sammanhänger inte bara med de återvinningstekniker som använts, utan även med den marknadssituation och den efterfrågan som finns på sådana fosforprodukter som återvinning kan resulterar

i. Svårigheterna att återföra fosfor i kretsloppet har i andra länder visat sig vara betydande och kan inte främst betecknas som en teknikfråga. Produkttyper och renhetsgrad för dessa utgör dock en viktig och betydelsefull parameter som behöver vägas in i de teknikval som görs. En översikt avseende huvudsakliga fosforprodukter som kan återvinnas lämnas i nedanstående tabell.

5

I utredningens underlagsrapport redovisas vilka slutprodukter respektive återvinningsmetod/teknik resulterar i. Efterfrågan för dessa produkter varierar. Vissa produkter kan användas för en rad olika ändamål och erbjuder därmed goda avsättningsmöjligheter på marknaden, förutsatt att priset är det rätta. Ett exempel på en sådan produkt är fosforsyra. Andra slutprodukter, som struvit, kan vara svårare att avyttra. Det kan ibland finnas en lokal marknad eller avsättningsmöjlighet även för sådana fosforprodukter, vilket utredningen funnit exempel på i Tyskland och Nederländerna.

5 Biokol kallas produkter från biomassa, som torrefierats (förkolats, pyrolyserats), men inte om råvaran utgörs av avloppsslam eller andra avloppsprodukter, enligt European Biochar Certificate. Se www.european-biochar.org/en. Korrekt term är då snarast ”char” eller kol från avloppsslam.

6.3. Metod och urvalsfrågor

6.3.1. Grunder för utredningens redovisning

Teknikutvecklingen inom området fosforåtervinning ur avloppsströmmar utgör ett område i snabb förändring. Bakgrunden är den reglering och de pågående diskussioner om framtida reglering kring återvinningsfrågor som pågår i flera europeiska länder. I Tyskland har ny lagstiftning redan kommit på plats med implementering från 2023, vilket innebär att ett antal pilotanläggningar baserat på olika tekniska tillämpningar redan etablerats. Även i Sverige finns en pilotanläggning och långt framskridna planer på storskalig fosforåtervinning ur slamaska genom Ragn-Sells dotterbolag EasyMining AB i Helsingborg. Affärsmodellerna varierar och förutsätter inte sällan att fosforprodukterna endast utgör en del av den produktion som etableras.

Research Institutes of Sweden, RISE, har som tidigare framgått på utredningens uppdrag genomfört en kartläggning under vintern 2018–2019 av tekniker för fosforåterföring. Översikten redovisas av RISE i en särskild rapport6, en mer sammanfattande redovisning finns i detta kapitel i utredningen. Materialet baseras huvudsakligen på vetenskapliga artiklar, EU-projekt, material tillgängligt på olika webbsidor samt personliga kontakter. Värdefullt underlag har inhämtats från de tyska, schweiziska och europeiska fosforplattformarna och experter knutna till detta arbete. Viss ytterligare information har tillförts baserat på utredningens egna besök vid anläggningar och i myndighetskontakter i Danmark i januari och Tyskland i mars 2019.

Utredningen har diskuterat teknikfrågor också i relation till olika länderförutsättningar och legala ramverk vid en av Naturvårdsverket i samverkan med utredningen organiserad workshop med företrädare för ett halvdussin nordiska och europeiska länder. Därtill har tillgängliga publikationer och ytterligare personkontakter kompletterat bilden av utvecklingen, främst inom Europa.

Vinnova har bidragit med värdefullt stöd baserat på de fosforrelaterade aktiviteter som samordnas och finansieras genom myndigheten och dess utvecklingsstöd. Ett sådant kunskapstillskott utgörs av den länderstudie som genomförts av RISE med finansiering av

6 von Bahr, B. och Kärrman, E. (2019), Tekniska processer för fosforåtervinning ur avloppsslam. RISE Rapport 2019:59.

Vionnova kring fosforåtervinning ur avloppsslam. Studien ger en översikt över de tekniska processer och förhållningssätt som olika länder tillämpar eller planerar att utveckla.7

De internationella erfarenheterna redovisas till en del i detta kapitel, men även i den internationella utblick som ges i kapitel 7. En fördjupning kan vidare fås med hjälp av den aktuella tyska översikt som togs fram 2019.8 Översikten grundar sig på underlag framtaget genom en koalition med forskningsorganisationer och akademier från flertalet världsdelar. En överblick ges då det gäller den teknologiska implementering som skett eller är nära förestående inom området fosforåtervinning från avloppsslam. Fokus ligger på centrala infrastrukturer men täcker även in viss regulativ och annan utveckling. Framställningen täcker inte in decentraliserade lösningar eller pågående FoU-verksamhet, men fördjupar i några avseenden den översikt som utredningen presenterar. Sammanställningen kan därför vara av värde också för de avloppsreningsanläggningar som söker tekniska lösningar inför framtiden.

6.3.2. Metodbeskrivning

Startpunkten för att återvinna fosfor kan vara inne i avloppsreningsverket där slammet uppstår eller i senare skeden av produktionsprocessen. De redovisade metoderna har delats in utifrån var i processschemat de har sin angreppspunkt, vilket också är den vanligaste indelningen i facklitteraturen.

Utredningen har i enlighet med direktiven främst sökt skapa en överblick då det gäller metoder som utgår från avloppsslammet, dvs. en av de slutprodukter som dagens reningsprocess resulterar i. Återvinning kan även ske i tidigare processteg, t.ex. genom struvitutvinning, vilket sammanfattande speglas i utredningen. En strävan är också att spegla tekniska metoder som kan medverka till en så ”giftfri” återföring av fosfor som möjligt. Viktiga utgångspunkter är vidare att i första hand lyfta fram de metoder som bedöms ha utsikt att kunna realiseras i en driftmiljö, där ekonomi, skalbarhet och miljöeffekter utgör viktiga parametrar. Valet av lämplig metod blir

7 Kärrman, E. m.fl. (2019). Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder. RISE rapport. 8 Kabbe, C. (2019). Global compendium on phosphorus recovery from sewage/sludge/ash. Global Water Research Coalition. February 2019.

med nödvändighet resultatet av en avvägning mellan flera sådana aspekter, där lokala och regionala förutsättningar spelar en betydande roll. Det går inte att lyfta fram en enda, optimal modell, det gäller snarare att urskilja ett mindre antal rimliga lösningar som kan ge långsiktiga och hållbara lösningar.

Underlagsrapporten från RISE söker också belysa miljöpåverkan ur ett livscykelperspektiv för de tekniker som redovisas. Den generella slutsatsen är att det är svårt att erhålla sådana data, eftersom flertalet studerade processer är under utveckling. Det har också visat sig svårt att dra tydliga slutsatser från de analyser som ändå genomförts.

Tre olika arbetssätt för att ta hand om hela slamflödet har identifierats,

  • ”biokol”,
  • förbränning till aska, samt
  • utvinning ur aska.

Det första arbetssättet innebär att hela slammängden torkas och pyrolyseras, dvs. upphettas utan syretillförsel. Återstoden utgör ett ”biokol” som kan betraktas som en kolsänka och långsiktig fosforkälla. Förbränning till aska innebär i regel direktspridning av askan. Ett tredje arbetssätt innebär att fosfor utvinns ur askan med hjälp av olika metoder. Tre metoder har bedömts ligga på ungefär samma utvecklingsnivå. Ytterligare två metoder bedöms som lovande innovationer. Det handlar om HTC-processer (hydrotermisk karbonisering) och utvinning med hjälp av CO

2

. Bedömda för- och nackdelar för dessa och övriga kategorier av processer redovisas i rapporten.

6.3.3. Teknisk kartläggning av RISE

En internationell översikt från 2015 redovisar sammantaget 52 olika metoder eller processer, publicerade mellan 1999–2015.9 I samband med att fosforpriset steg kraftigt 2008, ökade även fokus på fosforåtervinning. Ett stort antal metoder lanserades under de följande åren, till stor del baserat på att betydande FoU-resurser gjordes till-

9 Egle, L. et al. (2015). Overview and description of technologies for recovering phosphorus from municipal wastewater. Resources, Conversation and Recycling 2015(105)325–346.

gängliga för insatser kring fosforåtervinning vid denna tid. RISE har i sin underlagsrapportering till utredningen valt ut ett antal av de redovisade metoderna. Urvalet har påverkats av:

  • Processer som fanns med i det första stora EU-projektet om fosforåtervinning, P-Rex (2012–2015), vilket huvudsakligen var de processer som visade fortsatt livskraft efter 2008.
  • Det pågående Interreg-projektet Phos4You.10
  • Processer som tagits upp av Deutsche Phosphor Plattform, den tyska fosforplattformen, på dess hemsida och är aktuella i valet av lösningar för att möta den tyska lagstiftningen.11
  • Processer som presenterats på fosforkonferenser under senare år och som är kända inom den aktuella branschen.

I nedanstående tabeller redovisas sammanfattande de processer som bedömts som tillräckligt intressanta att redovisa i den aktuella översikten. Det framgår också varför ett antal kända processer inte lyfts fram i redovisningen.

10 www.nweurope.eu/phos4you, 2019-07-10. 11 Deutsche Phosphor Plattform, www.deutsche-phosphor-plattform.de/information/dokumente, januari 2019.

Källa: Tyska Fosforplattformen, Deutsche Phosphor Plattform, https://www.deutsche-phosphor-plattform.de/information/dokumente, januari 2019.

Tyska fosforplattformen

Den tyska fosforplattformen samlar kunskap och erfarenheter från aktörer i medverkande industrier, privata och offentliga organisationer samt FoU-organ kring ett effektivt tillgängliggörande och nyttjande av fosfor. Ett avgörande tema gäller fosforåtervinning.

Tabellen ovan förtecknar samtliga de processer som listades via plattformens hemsida i januari 2019 och anger vilka som ingår i utredningens översikt.

Projektet Phos4You

Phos4You är ett NWE Intereg-projekt som pågår mellan 2017–2020 med en budget på elva miljoner euro. Åtta länder ingår i projektet – Belgien, Frankrike, Tyskland, Irland, Luxemburg, Nederländerna, Schweiz och Storbritannien. Projektet leds av Lippeverband i Tyskland, ett vattenvårdsförbund som i nära hundra år förvaltat floden Lippes flöde med avseende på kvalitet och flödesmängder.

Källa: www.nweurope.eu/phos4you, 2019-07-10.

Fokus i projektet Phos4You ligger på fosforåtervinning från avloppsfraktioner, totalt medverkar 44 olika företag. Företagen ska konstruera och demonstrera sju olika fosforåtervinningstekniker i

deltagande länder. Projektet är även inriktat på policyfrågor kring området, t.ex. om standardisering och marknadsacceptans för nya fosforprodukter från avloppssektorn. De i projektet ingående processerna redovisas i ovanstående tabell. Där framgår också vilka av projekten som omfattas av utredningens redovisning.

Utanför urvalsramen

En del processer har utelämnats. Det gäller äldre processer före 2010 som saknar aktivitet och inte uppdaterats. Vidare gäller det fosforåtervinning avseende små avlopp samt metoder som bedömts sakna realism för framtida storskalighet. Det senare gäller t.ex. metallurgiska processer (t.ex. Mephrec, Kubota).

6.4. Processer, metoder och tekniker för fosforåtervinning

6.4.1. Kemisk och biologisk fosforfällning

De mer allmänna principerna för processutformning i avloppsreningsanläggningar redovisades i föregående kapitel. Det krävs i regel någon form av fällning av fosfor från flytande fas i reningsanläggningen, för att fosforn ska kunna avskiljas på hanterbart sätt. Reningsverk i Sverige bygger oftast på fosforfällning av kemisk eller biologisk typ. Både i Sverige och Tyskland är det vanligast med kemisk fosforfällning. Metoden innebär att fällningskemikalier tillsätts i vattenfasen, oftast järnklorid eller aluminiumklorid. Dessa kemikalier bildar dels föreningar genom utfällning, dels flockar till vilka fosfater och organiskt bunden fosfor kan bindas. Det slam som bildas kan sedimenteras eller filtreras och på det sättet avskiljas för separat behandling. Fosforn återfinns då i mycket hög utsträckning i slammet tillsammans med andra ämnen som följt med det organiska materialet i fällnings- och flockningsprocessen.

För att lösgöra fosforn ur slammet krävs pH-sänkning med hjälp av syra. Fosforn kan på så sätt lösas ut i vätskefas, för att därefter kunna fällas ut till en användbar fosforprodukt. Har avloppsreningsanläggningens processer utformats med grund i biologisk fosforfällning, finns betydligt större andel av den inkommande fosforn i

vattenfasen, jämfört med anläggningar som bygger på kemisk fällning. Reningsverk med biologisk rening har därmed betydligt högre potential att fälla ut fosfor i användbar form ur vattenfas, efter slamseparation, än de med kemisk fosforrening. Normalt sker detta genom tillsats av magnesiumklorid för att bilda struvitkristaller, en typ av fosforprodukt.

Svenska anläggningar bygger till övervägande del på kemisk fällning. En del av de metoder som redovisas går endast att applicera på reningsanläggningar med biologisk fosforfällning, vilket gör dem mindre intressanta i ett svenskt perspektiv. Några av struvitmetoderna fungerar dock även för slam från kemisk fosforfällning. Det förutsätter i så fall även behandling med syra för att lösa fosforn från järn- eller aluminiumkomplexen innan andra processteg för fällning kan ta vid.

6.4.2. Startpunkter vid olika typer av processer för fosforåtervinning

Nedanstående figur ger en generell bild av hur processen för avloppsvattenrening konventionellt sett är uppbyggd, samt möjliga punkter i denna process för fosforåtervinning. Den inledande rutan

mekanisk, kemisk och biologisk rening kan utformas på olika sätt. Av-

görande parametrar är kraven på avloppsreningsverkets funktion, geografisk belägenhet, mottagande recipient för utgående vatten m.m. Avloppsrening kan också utformas på andra sätt, vilket redovisats i tidigare kapitel.

Fosforn kommer till avloppsreningsanläggningen med inkommande avloppsvatten. Återvinning av fosfor kan påbörjas i ett antal olika startpunkter i reningsprocessen, i figuren betecknade med bokstäverna A–E. Återvinningen kan fullföljas i senare processer, separerat från reningsanläggningen, t.ex. genom förbränning och pyrolys. Sådan slutbehandling kan men behöver inte ske i direkt anslutning till reningsanläggningen. Avgörande för detta är t.ex. faktorer som rör logistik och skala för att ekonomisera processen men också för att minimera miljöpåverkan. Fosforåtervinning ur slamaska kan t.ex. bli mer fördelaktig i storskaliga anläggningar. Det kan i så fall innebära omfattande transporter från avloppsrening till förbränningsanläggning.

Resterande del av översikten omfattar de tekniska processer som finns tillgängliga i lab-, demo-, pilot- eller fullskala för att återvinna fosfor från de i figur 6.1 nedan angivna startpunkterna A–H.

Återvinning med olika startpunkter i processen kan men behöver inte resultera i likartade slutprodukter. Exempel på likartade produkter som följd av skilda tekniker är aska avsedd för spridning, vilket utgör resultat från såväl EuPhoRe som AshDec. Den förstnämnda processen startar med torkat slam, den sistnämnda med slamaska. Redovisningen av olika typer av tekniker och processer anges med utgångspunkt i de startpunkter som gäller. En sådan princip tilllämpas också i de vetenskapliga artiklar som översikten bygger på.

Efter punkt C avvattnas slammet. Det sker vanligen med centrifug eller skruvpress till en torrsubstanshalt (ts) på cirka 20–30 procent. I samband med avvattningen genereras två utflöden, det avskilda vattnet, s.k. rejektvatten/rejektflöde (D), och det återstående slammet, E. Både rejektvatten och slam innehåller fosfor i olika mängd och det är möjligt att utvinna fosfor ur båda dessa flöden.

Flödet E, rötat avvattnat avloppsslam, är det som normalt avses med begreppet avloppsslam. Från avvattnat slam finns ett flertal olika möjligheter att återvinna fosfor. Slammet kan t.ex. behandlas som det är med ett antal processer anpassade för avvattnat slam. Det vanligaste är att fortsätta med någon form av termisk behandling av slammet. Ska slammet samförbrännas med annan råvara, behöver ytterligare åtgärder inte vidtas före förbränningen. Det finns dock vissa begränsningar i hur mycket slam som kan blandas in i en bränslemix, eftersom avvattnat slam fortfarande i huvudsak tillför fukt till förbränningen. Samförbränning ger normalt också lägre fosforhalter i askan än monoförbränning, där slammet utgör enda bränsle. Hög fosforhalt i askan kan utgöra en viktig förutsättning för att kunna återvinna fosforn med rimliga ekonomiska förutsättningar.

Källa: von Bahr, B. och Kärrman, E. (2019), Tekniska processer för fosforåtervinning ur avloppsslam. RISE Rapport 2019:59.

Ett alternativ till monoförbränning är t.ex. att pyrolysera slammet, dvs. upphetta det utan syretillförsel. Vid pyrolys behöver slammet först behandlas i ett torkningssteg. Sådana torkningsprocesser berörs endast översiktligt i utredningen. Ett flertal energisnåla torkningsprocesser är under utveckling, t.ex. vid Swedish Exergy AB och koncernbolagen Elajo. Dessutom finns ett antal etablerade tekniker, som bandtork. Efter torkningsprocessen kan slammet monoförbrännas eller pyrolyseras. Utflödet från monoförbränning är slamaska med hög fosforhalt, eftersom annat bränsle inte har tillförts.

Pyrolys resulterar i ett ”biokol”. Kolet fungerar som s.k. kolsänka, fosforn finns också kvar som långtidsverkande fosforgödselmedel.

Ett alternativ till torkning är att tillämpa en HTC-process på det avvattnade slammet, där slammet behandlas under högt tryck och temperatur. Utredningens underlagsrapport fördjupar inte beskrivningen av HTC-processer men framhåller att de kan bli intressanta i framtiden.

Aska som följd av slamförbränning är rik på fosfor. Ett flertal processer finns att tillgå för att utvinna denna fosfor. De bygger alla på att lösa upp fosfor-metallkomplexen i askan med syra och därefter fälla ut fosforn i olika former. Det finns också projekt som arbetar med att skapa förbränningsförhållanden som ger aska lämpad för direkt spridning på åkermark. En alternativ metod är att bränna slammet på vanligt sätt och därefter låta den genomgå ytterligare ett termiskt steg för att ge bättre egenskaper för direkt spridning på åkermark.

6.4.3. Olika typer av lösningar

Graden av giftfrihet för slutprodukter vid olika typer av termisk behandling av avloppsslam behandlas översiktligt i kapitel 8. Ekonomiska förutsättningar för etablering och drift av teknik för fosforåtervinning redovisas i kapitel 12–14. Vissa ekonomiska förhållanden i anslutning till respektive teknikval berörs dock nedan i avsnitt 6.6. En rad parametrar vid sidan av de ekonomiska förutsättningarna har betydelse vid valet av teknik. Den tekniska översikt som utredningen tagit fram med hjälp av RISE går igenom ett antal sådana aspekter för respektive tekniklösning. Det gäller främst

  • återvinningspotential för fosfor,
  • giftfrihet med avseende på metaller och organiska föreningar,
  • typ av fosforprodukt,
  • teknisk mognadsnivå, TRL,
  • hantering av utgående produkter, samt
  • logistik och behov av externa anläggningar utanför reningsanläggningen.

Följande beskrivning av processer, tekniker och metoder för återvinning av fosfor är schematisk och ger inte information om bakgrund, teknisk utformning eller övriga särskilda förhållanden som gäller. Intresserade läsare hänvisas till underlagsrapporten från RISE. Där anges även kontaktuppgifter och information om befintliga anläggningar.12

Tekniker med startpunkt inom avloppsreningsanläggningen

Utredningen direktiv innebär att redovisningen ska inriktas mot återvinning av fosfor ur avloppsslam. Det kan dock finnas visst intresse av en jämförande redovisning av tekniker som kan appliceras inne i reningsprocessen, innan slammet producerats. Tekniker för fosforåtervinning som har sin startpunkt inom avloppsreningsanläggningens processer kännetecknas av att

  • återvinningspotentialen är begränsad – högst 25 procent,
  • högre återvinning kräver utvinning ur återstående slamflöde,
  • startpunkterna lämpar sig bara för reningsverk med biologisk fosforfällning, vilket är vanligare i andra länder än Sverige, samt att
  • etablerade tekniker (TRL 9) införs främst för att de ger driftfördelar, lägre driftkostnader och lönsamhet, inte för att de återvinner fosfor.

Ur ett svenskt perspektiv finns mot bakgrund av ovanstående främst skäl att redovisa och analysera tekniker som har sin startpunkt efter det att reningsprocessen avslutats. En sådan översikt följer nedan.

Tekniker med startpunkt efter avloppsreningsprocessen

Startpunkter för fosforåtervinning utanför avloppsreningsanläggningens processer betecknas i figur 6.2 med bokstäverna E–G. Sådana metoder och tekniker kännetecknas av att

  • fosforåtervinningspotentialen är hög – över 90 procent,

12 von Bahr, B. och Kärrman, E. (2019), Tekniska processer för fosforåtervinning ur avloppsslam. RISE Rapport 2019:59.

  • typen av fosforrening i reningsverket (kemisk/biologisk) saknar betydelse, samt att
  • tre grundläggande huvudgrupper kan som tidigare framgått urskiljas: ”biokol” från pyrolys, aska från förbränning, samt utvunnen fosfor ur aska.

Ytterligare typer av processer/tekniker

Det finns ytterligare ett antal inventerade processer/tekniker som inte enkelt kan inrangeras i ovanstående kategorisering av startpunkter. De förtecknas nedan i punktform.

  • RAVITA

– möblerar om i reningsverket med avslutande fosforfällning

(H i figur 6.2),

– har en fosforåtervinningspotential på cirka 60 procent, – resulterar i fosforsyra, – passar bäst på reningsverk med kemisk fällning, – representeras av finska HSY13 – ett flaggskeppsprojekt inom

näringsåtervinning (KEMIRA har liknande projekt),

– ger bioslam (med återstående fosfor).

  • ExtraPhos/Budenheim14

– trycksätter förtjockat slam med CO2 (C i figur 6.2), – har en återvinningspotential på cirka 50 procent, – resulterar i fosfor som fälls ut till DCP, dikaliumfosfat, – ger återstående restslam som behöver hanteras.

13 HSY = Helsinki Region Environmental Services Authority, ett kommunförbund för vatjänster jämförbart med t.ex. NSVA. 14 Företaget Budenheim i orten med samma namn.

  • Terranova Ultra15 – startar med avvattnat slam (E i figur 6.2), – HTC-process (hydrotermisk karbonisering) vilket ger en

kolslurry,

– innebär fosforutvinning i form av CSH-granuler (kalcium-

kisel-hydrat, men även andra fosforföreningar möjliga)

Efterbehandling av slam genom torkning eller HTC

Torkning

De redovisade teknikerna för fosforåtervinning efter reningsprocessen kräver i regel någon typ av efterbehandling i form av torkning av avloppsslammet. Torkning bygger i huvudsak på kända tekniker och har därför inte ingått i den tekniköversikt som utredningen låtit RISE ta fram. Torkningen innebär att vatten avlägsnas genom förångning. De kemiska förändringarna i organiska ämnen blir små. Torkning kan ske genom t.ex. varmvatten-, el- eller ångtork, beroende på energikälla för torkningen. Utredningen ger nedan en kort beskrivning av förutsättningarna för olika typer av torkning. Faktaunderlaget bygger i huvudsak på underlag från företaget EkoBalans.

Med varmvattentork kan avses s.k. bandtork, där slammet fördelas på ett perforerat torkband som långsamt matas genom ett torkrum samtidigt som varm luft (50–130 °C) sugs eller blåses igenom slammet. För att öka effektiviteten blandas ofta inkommande avvattnat slam med redan torkat slam. Varm luft kan genereras med en luft/vatten-värmeväxlare som värms med varmvatten från t.ex. fjärrvärme. Utluften från torken används till att förvärma ny inluft och leds därefter till luftrenare för avskiljning av partiklar, ammoniak och lukt innan den släpps ut. Vid förvärmningen kondenserar en del av fukten i utluften. Bandtorkar kan även drivas med andra energikällor än varmvatten, t.ex. el eller varma rökgaser.16

Vid eltorkning kan slammet från en bandtork matas genom ett torkrum och där komma i kontakt med torr och värmd luft (cirka 40 °C). Utluften från torkrummet går till en kondensor med så låg temperatur att det mesta av luftfuktigheten kondenserar ut. Den tor-

15 Pilotanläggning i Duisburg, fullskaleanläggning i Jining, Kina. 16 Thelin G. (2019). Slamtorkning med varmvatten, el eller ånga. Rapport EkoBalans.

kade luften leds till en värmeväxlare, värms upp och leds tillbaka in i torkrummet. Värme tillförs med eldriven värmepump. Torkningen blir energieffektiv genom att kondensationsenergin återvinns. Genom att samma luft cirkuleras hela tiden finns inget behov av rening av utgående luft. Utgående kondensat är ofärgat och genomsiktligt med mycket låg halt partiklar. Sker torkning med ångtork, används mycket het ånga (cirka 180 °C) för att torka slammet. Het ånga har hög kapacitet att ta åt sig fukt från t.ex. slam. Vid inmatning blandas avvattnat slam med redan torkat slam till cirka 70 procent torrsubstans. Blandningen skruvas in i en torkkanal genom vilken det blåses med hög hastighet och torkas på vägen. Torrt slam separeras från ånga, som återcirkuleras via en värmeväxlare. I värmeväxlaren tas genererat vattenöverskott ut som kondensat. Det torkade slammet fördelas på utmatning och återcirkulering. Energikälla kan vara rökgaser, ånga, el eller hetvatten. Upp till 95 procent av torkenergin kan enligt företaget EkoBalans återvinnas.17

Eltorkar kan hantera något blötare slam än varmvattentorkar. För ångtorkar är den undre gränsen inte känd. Rening av utluft innebär kemikalieförbrukning, vilket ger ett sidoflöde som kräver hantering. El- och ångtorkar kräver inte luftrening, eftersom luften recirkuleras. För samtliga typer av torkar uppstår kondensat, särskilt för el- och ångtorkar. Kondensatet innehåller löst organiskt material och ammoniak och måste renas. Ammoniakhalten blir betydligt högre i ångtorkens kondensat till följd av den betydligt högre temperaturen. Det ger förutsättningar för återvinning av kväve, som inte så lätt kan återvinnas ur det torkade slammet.

Utmatat torkat material är likvärdigt för varmvatten- och eltorkar med en partikelstorlek som motsvarar det inmatade materialet. Ett bra torkresultat kräver att slammet finfördelas. I ångtorkar får det torkade slammet helt nya egenskaper med låg densitet, vilket kan kräva kompaktering vid ytterligare hantering, t.ex. genom pyrolys. Torkning av organiskt material i bandtork kan innebära viss brandrisk, som ökar med högre andel finpartikulärt material och högre torktemperatur. Risken är mycket liten i el- och ångtorkar. Brandrisk föreligger även om ej färdigtorkat material matas ut för lagring eller blir kvar i anläggningen vid ett driftstopp. Understiger torrsub-

17 Ibid.

stansen 85 procent finns risk för varmgång på grund av mikrobiell aktivitet, vilket kan leda till att materialet självantänder.18

HTC

Ett alternativ till traditionell torkning av slammet är hydrotermisk karbonisering/förkolning, HTC, vilket innebär behandling vid förhöjd temperatur (200–370°C) under tryck, minst 20 bar. Produkterna blir en vätska (rejektvatten), en gas och ett biokolsliknande material, innehållande cirka 85 procent av inkommande organiskt kol, 60 procent av kvävet och 99 procent av fosforn. Metoden innebär att produktens innehåll i huvudsak motsvarar det ursprungliga slammet, volymen reduceras dock kraftigt samtidigt som värmevärdet i produkten höjs. En skillnad mellan torkning och HTC är att HCT genererar överskottsenergi i form av värme medan torkning konsumerar energi.19 Det resulterar även i att slammet hygieniseras. Merparten av vattnet kan under processen separeras mekaniskt, vilket resulterar i ett lägre energibehov jämfört med termisk avvattning (torkning). Exempel på sådana kommersiellt etablerade lösningar finns framtagna och beskrivs i utredningens underlagsrapport som intressanta framtida tekniker.

Företaget C-Green Technology AB har introducerat en HTCprocess kombinerad med våtoxidation, där en del av de organiska ämnen som förekommer i inkommande slam oxideras, varvid värme utvecklas och merparten av totalkvävet omvandlas till ammoniumkväve. I nedanstående tabell jämförs olika typer av HTC och torkning utifrån företagets beräkningar. HTC utan våtoxidation förutsätter effektiv värmeåtervinning och tillgång till högvärdig värme i form av t.ex. ånga. Exemplet bygger på ett typiskt kommunalt avvattnat slam med en torrhalt på 25 procent.20

18 Ibid. 19 Stockholm Vatten och Avfall (2018). Slamstrategi 2018-06-07, Version 3, Bilaga 1. 20 Axegård, P. (2019). Underlag från C-Green Technology AB till utredningen, 2019-06-14.

*Avvattnat slam. Källa: Axegård, P. (2019). C-Green Technology AB, 2019-06-14.

En konsekvens av HTC-behandling är att det vatten som avskiljs och återförs före rötkammaren anges ge ökad produktion av biogas på 5–10 procent. I exemplet ovan uppges detta motsvara 35–70 kWh extra biogas per ton slam.21

HTC-processer har även studerats som metod inför t.ex. förbränning. Sådan behandling kan innebära att en mindre mängd avfall med högre värmevärde och bättre förbränningsegenskaper erhålls.22

Efterbehandling av torkat slam genom pyrolys

Pyrolys sker utan syretillförsel genom upphettning av det avvattnade och torkade avloppsslammet till 500–1 000°C. Pyrolys (torrdestillation) innebär ofta att en tork integrerats i pyrolysanläggningen och drivs av spillvärme från pyrolysen. Rökgasen från förbränning av pyrolysgasen innehåller bland annat NO x och kvicksilver, vilket kräver avancerad rökgasrening. Det resulterande ”biokolet” innehåller allt fosfor från slammet och cirka hälften av det organiska kolet. Kadmium avgår till rökgasreningen om temperaturen närmar sig 800 grader. Mikroplaster, läkemedelsrester, PFAS m.m. kan, beroende på temperatur, brytas ner eller stanna kvar i ”biokolet”.23

Utredningens underlagsrapport från RISE beskriver några aktuella pyrolysmetoder – eco:S och PYREG, samt EuPhoRe som innehåller både pyrolys och förbränning.

21 Ibid. 22 Lale, A. m.fl. (2017). Hydrotermisk karbonisering: en praktisk avfallsbehandlingsmöjlighet? Luleå tekniska universitet. 23 Stockholm Vatten och Avfall (2018). Slamstrategi 2018-06-07, Version 3, Bilaga 1.

Termisk förgasning av slam

Förgasning av slam utgör ett alternativ till pyrolys eller förbränning. Det sker genom att slammet upphettas till 800–1 200°C i en atmosfär med underskott av syre tillsammans med ett förgasningsmedel, som luft, syrgas eller vattenånga för att bilda väte och kolmonoxid.24Skillnader mot övriga beskrivna termiska metoder är att pyrolys sker helt utan oxidationsmedel, medan förbränning sker med oxidationsmedel i överskott. Förgasningsprocessen används redan i vissa sammanhang för avloppsslam men bedöms ännu ha för låg teknisk mognad och kan även av andra skäl visa sig mindre intressant jämfört med andra metoder.25

Förbränning av slam

Omfattande erfarenheter finns av att förbränna avloppsslam. Förbränning kan ske som monoförbränning eller genom samförbränning tillsammans med andra biobränslen. Samförbränning ger normalt lägre fosforhalter i askan än monoförbränning, som därför är att föredra som utgångspunkt för fosforåtervinning. Svenska försök har dock visat att slam kan samförbrännas med t.ex. returträflis (RTflis) i befintliga pannor där askan sedan kan processas för att utvinna fosfor.26 Det är därför av mindre betydelse vilken typ av förbränningsprocess som genererar askan men av stor betydelse vilken fosforkoncentration askan får. Vid samförbränning bör det andra bränslet ha så låg askhalt som möjligt så att fosforn inte späds ut för mycket. En bra utgångspunkt för fortsatta återvinningsprocesser är en fosforhalt i askan på 4–5 procent eller högre.27

Slutresultaten av förbränning blir värme, koldioxid och vatten, därtill slagg eller aska.28 Volymen aska utgör endast cirka en tiondel av den ursprungliga slamvolymen. Icke-organiska material och tox-

24 Jansen, J. m.fl. (2018). Termisk förgasning av slam. En utvärdering av existerande teknik. VA-teknik Södra, Rapport Nr. 10. 25 Ibid. 26 Bäfver, L. m.fl. (2013). Slambränsleblandningar – förbränning och fosforutvinning. SP Sveriges tekniska foskningsinstitut. 27 Wittgren, H.B., von Bahr, B. m.fl. (2017). Fosfor från avloppsslam i en cirkulär ekonomi. Energimyndigheten. 28 Bäfver, L. m.fl. (2013). Slambränsleblandningar – förbränning och fosforutvinning. SP Sveriges tekniska forskningsinstitut.

iska ämnen blir kvar i askan eller avgår med rökgaserna. De skadliga gaserna, som bland annat innehåller NO

x

måste tas om hand. Tung-

metaller kan med olika metoder separeras i samband med förbränningen, t.ex. genom tillsats av kloridsalter. Vid mycket hög förbränningstemperatur, som 2 000°C, förångas alla tungmetaller.29

Avfallsförbränning i Sverige sker i huvudsak i anslutning till kraftvärmeverk för värme- och elproduktion, eller vid renodlade värmeverk. Två tekniker dominerar, rosterteknik och fluidbäddsteknik. Förbränning på roster innebär att avfallet tillförs genom påfyllningstratt och rör sig sedan nedåt på rosterbädden. Luft tillförs successivt. Vid förbränning i fluidiserad bädd matas avfallet in i en sandbädd som svävar då luft blåses in underifrån. Avfallsförbränningen regleras genom EU-lagstiftning,30 där särskilda krav bland annat ställs på rökgasrening.31

Sverige har under lång tid importerat avfall för energiåtervinning från bland annat Storbritannien, Norge och Irland och bedöms under kommande år ha fortsatt överkapacitet för avfallsförbränning.32 Den samlade kapaciteten för avfallsförbränning var 2017 cirka 6,6 miljoner ton. Överskottet i förbränningskapacitet var då cirka 1,4 miljoner ton.33

Ett betydande antal pannor med kapacitet för samförbränning av avloppsslam finns i landet. Samlad statistik över lokaliseringen av pannor med olika förutsättningar vad avser t.ex. kapacitet, rökgasrening och utsläpp är inte tillgänglig på grund av sekretesskäl. Utredningens bedömning är att samförbränning av avloppsslam i betydande omfattning kommer att generera behov av kompletterande tillstånd och överväganden om bland annat rökgasrening.

29 Levin, E., Tjus, K., Fortkamp, U. m.fl. (2014). Metoder för fosforåtervinning ur avloppsslam. IVL Svenska Miljöinstitutet och Vinnova. 30 Främst det s.k. industriutsläppsdirektivet (2010/75/EU), som genomförts i nationell rätt genom miljöprövningsförordningen och särskilda förordningar om olika typer förbränningsanläggningar, bl.a. förordningen (2013:253) om förbränning av avfall. Dessutom finns särskilda s.k. BAT-slutsatser. 31 Avfall Sverige. www.avfallsverige.se, 2019-12-04. 32 IVL (2016). Avfallsimport och materialåtervinning. Rapport B 2266. 33 Avfall Sverige (2017). Kapacitetsutredning 2017 – Avfallsförbränning och avfallsmängder fram till 2022. Rapport 2017:16.

Processer för utvinning av fosfor ur slamaska

Tre olika processer för återvinning av fosfor ur slamaska beskrivs i utredningens underlagsrapport. Alternativen konkurrerar genom redan etablerade tekniker och anläggningar eller långt gångna planer och projekteringar. Processerna beskrivs nedan i punktform med nuvarande utvecklingsläge och slutprodukter för marknaden.

  • Ash2Phos

– Ragn-Sells AB/EasyMining AB i samverkan med det finska

företaget Kemira Oyj, – svensk process, – anläggning etableras i Helsingborg med kapacitet 30 kton

aska per år,34– tysk filial med projekt i Tyskland och Nederländerna, – slutprodukter från kalciumfosfat beror på marknadens

efterfrågan.

  • TetraPhos

– Remondis35, en av de största koncernerna inom va- och

avfallshantering, – bygger fullskaleanläggning utanför Hamburg med kapaci-

teten 20 kton aska per år, – slutprodukter för marknaden är fosforsyra med hög renhet

  • Phos4Life36

– ZAR37, konsortium från Schweiz och Spanien, – fullskaleanläggning projekteras i Schweiz, – slutprodukt för marknaden är fosforsyra.

34 Bygger på import av aska från Danmark och Tyskland. 35 Familjeägd företagsgrupp med säte i Tyskland och verksamhet i ett 30-tal länder med cirka 30 000 anställda. Koncernmoder REMONDIS SE & Co. KG. 36 En av de metoder som ingår i Intereg-projektet Phos4You. 37 Stiftung Zentrum für nachhaltige Abfall- und Ressourcennutzung.

6.5. Miljöaspekter

En rad miljöaspekter har betydelse då utformningen av processer och valet av olika tekniker görs. Relevanta miljö- och klimateffekter att beakta redovisades övergripande i kapitel 5 med koppling till uppsatta miljökvalitetsmål och klimatmål.

De olika processernas fosforprodukter kan även bedömas med avseende på sin giftfrihet, vilket har betydelse för såväl hälsa som miljö. Det gäller t.ex. i vilken utsträckning tungmetaller och organiska föreningar kan destrueras eller finns kvar i de fosforprodukter som produceras. En översikt kring kända förhållanden redovisas i kapitel 8, avsnitt 8.4.4. Även andra aspekter på hälso- och miljöaspekter behandlas ur ett riskperspektiv i kapitel 8, främst med inriktning på direktspridning av avloppsslam. Betydelsefulla är även frågor kopplade till hanteringen av restprodukter från den återvinning som sker med hjälp av olika tekniker. Sådana restprodukter kan i vissa fall reduceras genom komplementära processer för återvinning av t.ex. metaller, men utgör normalt ett problem och förutsätter någon typ av slutdeposition. Dessa miljöaspekter berörs nedan i det avslutande avsnittet om samlade erfarenheter.

6.5.1. Miljöpåverkan ur ett livscykelperspektiv på processerna

I samband med teknikgenomgången har utredningen även tagit del av redovisade LCA-studier, dvs. livscykelanalyser kring olika teknikers miljöeffekter. Materialet är dock begränsat eftersom flertalet tekniker och processer är under utveckling. Studierna bygger också i betydande grad på pilotanläggningar och berörda huvudmäns egna bedömningar.

Inom ramen för RISE-rapporteringen till utredningen görs en genomgång av bedömda miljöeffekter, bland annat relevanta EUprojekt. I EU-projektet P-REX genomfördes en LCA-studie som omfattade tio olika processer. De avsåg utvinning av fosfor från avloppsvatten, lakning av fosfor från slam och lakning ur aska från förbränt slam. I studien valdes den funktionella enheten årlig drift och slam från en miljon personekvivalenter. Valet innebar att återvinningsgraden av fosfor varierade mellan jämförda processer. Hade den funktionella enheten satts till ett kilo fosfor, skulle de processer som har hög återvinningsgrad av fosfor gynnas. Andra studier som

utgått från slam använder den funktionella enheten ett ton orötat slam, vilket utesluter processer för fosforutvinning ur avloppsvatten.

Resultaten i P-REX-studien jämförs med ett referenssystem som innehåller rötning av slam, användning av producerad biogas för att producera el och värme, behandling av rejektvatten, monoförbränning av slam och deponering av askan. I referenssystemet sker ingen återvinning av fosfor.

Systemen med fosforåtervinning från avloppsvatten (som genererar struvit) visar sig enligt översikten från RISE ha låg fosforåtervinningsgrad (11–12 procent) men reducerar miljöpåverkan något jämfört med referenssystemet på samtliga parametrar (fossil energianvändning, klimatpåverkan, övergödning, eko- och humantoxicitet). Processer som utvinner fosfor ur avloppsslam anges ha en återvinningsgrad på 45–49 procent men nyttjar i betydligt högre grad fossil energi jämfört med referenssystemet. Övriga parametrar varierar mellan att ha lägre eller högre miljöpåverkan jämfört med referenssystemet. Processerna med fosforutvinning från aska uppges ha en mycket hög grad av återvinning (70–98 procent) och har fördelar jämfört med referenssystemet vad gäller fossil energianvändning, klimatpåverkan och övergödning. I de flesta fall ger dessa processer en väsentligt högre potentiellt negativ eko- och humantoxicitet. Det beror på att de utvunna fosforprodukterna har hög koncentration av koppar och zink. Asklakningsprocessen EcoPhos står i denna värdering ut som överlägset bäst med mycket hög fosforåtervinning (97 procent) och lägre miljöpåverkan än referenssystemet på alla studerade parametrar.38

Det betonas i den aktuella studien att stora osäkerheter föreligger, eftersom processerna är i varierande mognadsgrad där data inte alltid kommer från fullskaleanläggningar. Vidare tas inte hänsyn till växttillgänglighet hos de aktuella fosforprodukterna och organiska mikroföroreningar. Data för kemikalier uppges också vara något föråldrade, varför modellen för att beräkna ekotoxicitet är osäker. Studien tar inte heller hänsyn till miljöeffekter av att bygga ny eller nyttja befintlig infrastruktur, vilket kan ha stor betydelse för resultaten.

RISE refererar även en senare studie där 16 olika processer för fosforåtervinning ur avloppsvatten, slam och aska jämförs. Återvinningssystemen för fosfor befanns där ha en positiv miljöpåverkan med avseende på energianvändning, klimatpåverkan och försur-

38 Ibid. Primära litteraturkällor anges i rapporten.

ningspotential jämfört med ett referenssystem utan återvinning. Studien ger i vissa avseenden liknande resultat och slutsatser som tidigare studie från P-REX-projektet ovan. Det innebär låg fosforåtervinningsgrad för system med utvinning ur avloppsvatten och hög energianvändning då återvinningen sker ur slam. Processer för fosforlakning ur aska från förbränt slam uppges enligt vissa studier ge miljöfördelar för samtliga parametrar, även minskning av giftiga ämnen. Dessa metoder innebär dock att kolet, liksom det kväve och kalium som finns i slam inte kan återvinnas. Det bör vidare noteras att de tre processer för fosforlakning ur aska som nu är under utbyggnad i fullskala, Ash2Phos, Phos4Life och TetraPhos, inte finns med i de LCA-studier som redovisas i RISE-rapporten.

Utredningen ger i samband med sin konsekvensutredning i kapitel 14 ett antal exempel på tekniklinor för hantering och fosforåtervinning från avloppsslam. Arbetet bygger på ett särskilt uppdrag till IVL Svenska Miljöinstitutet. Del av denna konsekvensutredning utgörs av en miljökonsekvensutredning utifrån vissa givna antaganden.

6.5.2. Energibehov

RISE har i sin underlagsrapportering till utredningen till följd av brist på data inte till fullo kunnat belysa energibehov och energiförbrukning för de redovisade teknikerna.39 Energibehov för en del av de undersökta fosforåtervinningsprocesserna, jämfört med ett referensfall, redovisas i en refererad studie.40 Slammet i referensfallet förbrändes och ingen fosfor återvanns, vilket ytterst innebär att processerna jämfördes mot fallet att fosforbehovet som helhet täcktes med mineralgödsel. Utifrån dessa förutsättningar bedöms de processer som utvinner fosfor ur vattenfasen (D, struvitprocesser) ha ett lägre energibehov än referensfallet. Det beror på att energiinsatsen för insatskemikalier m.m. är lägre än energibesparingen för sluppen produktion av mineralgödselfosfor.

På liknande sätt indikerade den aktuella studien att de processer som utgår från slamfasen (A, B, C) visar ett högre energibehov än referenssystemet eftersom behovet av kemikalier (dvs. närmast

39 von Bahr, B. och Kärrman, E. (2019), Tekniska processer för fosforåtervinning ur avloppsslam. RISE Rapport 2019:59. 40 Amann, A. m.fl. (2018). Environmental impacts of phosphorus recovery from municipal wastewater. Resources, Conversation and Recycling 130(2018)127–139.

energi för att producera dessa) är betydligt större än den energibesparing man erhåller genom att slippa producera mineralgödselfosfor. Studien visade avslutningsvis att de processer som utgår från slamaskor visade på oförändrat eller något lägre energibehov jämfört med referensfallet till följd av hög återvinningsgrad och betydande effekt av att produktion av mineralgödsel inte behövs. Förenklat innebär det enligt RISE att det kräver något mindre energi att utvinna fosfor ur slamaskan än från fosformalm.

För svenskt vidkommande är det mer naturligt att jämföra med ett referensfall som består av spridning av avvattnat slam. Rapporteringen från RISE visas där så varit möjligt den resursförbrukning, däribland energimängd, som respektive metod förutsätter. De kemikalier som behövs kräver också energi för att produceras.

Vid slamförbränning behöver det avvattnade slammet först torkas, eftersom värmevärdet är för lågt för direkt förbränning. Energibalansen för slamförbränning och efterföljande processer beror på en mängd parametrar, vilket bland annat studerats av VASYD och NSVA under 2015 med stöd av Rambøll.41 Detaljerade kvantifieringar av energibehov för redovisade fosforåtervinningsprocesser faller dock utanför det uppdrag som utredningen lämnat till RISE. Sådana studier bör relatera energibehov kopplat till fosforåtervinning till energibehov för avloppsvattenrening samt till motsvarande produktion av mineralfosforgödning.

De underlag utredningen tagit del av från olika leverantörer indikerar att olika processteg kan vara intressanta även utifrån möjligheter till energieffektivisering. Det gäller t.ex. torkning av slam. Nettoenergibehovet (med möjligheter till energiåtervinning frånräknad) för torkning ger högst effektivitet för ångtorkning, följt av eltorkar och därefter varmvattentorkar.42

6.6. Samlade erfarenheter kring fosforåtervinning

Nedan sammanfattas det erfarenhetsunderlag som sammanställts inom utredningen. Det förändrade synsättet inom avfalls- och avloppsreningsområdet innebär starka drivkrafter för en fortsatt snabb utveckling mot kretsloppsinriktad resurshantering och materialåtervinning.

41 Ramb

ø

ll (2015). Etablering av slamförbränning. Förundersökning.

42 Thelin G. (2019). Slamtorkning med varmvatten, el eller ånga. Rapport EkoBalans.

6.6.1. Jämförande översikt

Beroende på startpunkter i avloppsreningsprocessen för återvinningen av fosfor och den teknik som väljs, kan vissa mer allmänna kommentarer göras. I nedanstående avsnitt och tabell 6.7 ges en sammanfattande översikt. Kategorierna hänför sig till den tidigare systemöversikten i figur 6.2. Översikten och de bedömningar som görs bygger främst på den tekniska underlagsrapport som tagits fram på utredningens uppdrag av RISE, Research Institutets of Sweden.43

Slam före avvattning

Kategori A, B och C, där fosfor utvinns internt i reningsverket i form av struvit (eller CaP för ExtraPhos/Budenheim) utgör en heterogen grupp av metoder med stor variation i teknikmognad. Processerna AirPrex och CalPrex bedöms ha hög mognad där kommersiella anläggningar finns etablerade, medan Gifhorn och Stuttgart endast finns representerade i vardera en anläggning, byggda för cirka 10 år sen. Gifhorn och Stuttgart fungerar även för avloppsreningsanläggningar med kemisk fosforfällning, men kräver betydande mängder svavelsyra för att sänka pH. Processen resulterar även i ett surt restslam. ExtraPhos/Budenheim ingår i gruppen men fungerar på principiellt annorlunda sätt. Processen fungerar oberoende av typ av fosforfällning. Som alla andra processer där fosfor utvinns internt i avloppsreningsverk, genereras ett avvattnat restslam med lågt innehåll av fosfor, som måste hanteras.

Rejektvatten

Struvitmetoder som utgår från rejektvatten tillämpas i avloppsreningsanläggningar med biologisk fosforfällning. Struvitmetoderna kännetecknas av hög teknisk mognad, TRL 9. Även här genereras restslam med lägre fosforhalt till följd av struvituttaget.

43 von Bahr, B. och Kärrman, E. (2019), Tekniska processer för fosforåtervinning ur avloppsslam. RISE Rapport 2019:59.

Avvattnat slam

I kategori E, avvattnat slam, har enbart en process återfunnits, Terranova. Teknikmognaden är hög på slambehandlingsdelen men lägre vad gäller uttag av fosforprodukter ur den näringsrika vattenfasen. En fullskaleanläggning finns i Kina, men saknar fosforåtervinning. I övrigt finns dessa processer enbart på pilotnivå i Tyskland. Företaget har dock höga ambitioner att utveckla verksamheten och har inlett samarbete med svensk partner. Processen ger också ett restkol/slam. Detta innehåller sannolikt en rad oönskade ämnen, som tungmetaller, varför fortsatt behandling kan krävas. Det kan t.ex. gälla förbränning eller pyrolys till ”biokol” för att reducera halterna av kadmium och kvicksilver och fånga upp dem i rökgasreningen.

Utgående vatten

RAVITA-processen utgör en integrerad del av avloppsreningsanläggningen där man möblerat om i reningsprocessen och lagt fosforfällningen som ett sista steg. Förutom fosforsyra, en användbar produkt för gödningsmedelindustrin, produceras ett avloppsslam från det biologiska steget, vilket måste hanteras. Relativt hög återvinningsgrad av inkommande fosfor kan åstadkommas på detta sätt, utan att nya stora anläggningar behöver byggas.

Metoder som ger slamaska

Tre metoder som genererar aska från avloppsslam har analyserats, AshDec, Innovativ enstegsförbränning samt EuPhoRe. Metoderna är olika men ger likartat slutresultatet, en slamaska avsedd för spridning på produktiv jordbruksmark. Innovativ enstegsförbränning och EuPhoRe utgår från torkat slam, AshDec utgår från slamaska. Som i de flesta termiska processer destrueras organiska föroreningar men en varierande mängd av metallerna bedöms återstå, dock inte kadmium och kvicksilver som avgått i det termiska steget och tas upp i rökgasreningen. Återvinningsgraden är mycket hög, eftersom allt slam kan gå in i processen. Frågetecken finns dock kring askans funktion som gödningsmedel, växttillgängligheten för fosforn i askan är inte helt klarlagd. De tre redovisade metoderna kräver investeringar i nya torkanläggningar, eventuellt även i förbränningsanläggningar om inte befintliga kan användas.

Metoder som ger ”biokol”

Återvinningsgraden är mycket hög även då det gäller metoder för produktion av ”biokol”, eftersom allt slam tas med i flödet. Metaller i slammet avgår i varierande grad beroende på processutformning. Kadmium och kvicksilver avgår dock regelmässigt till följd av den höga temperaturen, som för föregående grupp metoder. Pyrolysprocesser utgör etablerade metoder, dock inte då det gäller avloppsslam som utgångsmaterial. Pyrolysen förutsätter föregående slamtorkning. Sådan torkning och pyrolys bedöms kunna ske på regional nivå, om metoden blir aktuell.

Metoder som ger en fosforprodukt från slamaska

En avslutande grupp metoder gäller behandling av slamaska genom lakning för att utvinna fosforsyra eller konventionella gödningsprodukter för direkt användning i jordbruket. Kategorin kräver stora investeringar men ger å andra sidan specifika produkter som passar i lantbruket eller andra sektorer. En svensk pilotanläggning har utformats i Helsingborg av EasyMining AB, dotterbolag till Ragn-Sells AB.

6.6.2. För- och nackdelar med olika processer, metoder och tekniker

Enligt flera bedömare saknas en mer generellt fördelaktig metod för fosforåtervinning ur avloppsslam. Valet av teknisk lösning innebär alltid att en avvägning behöver göras mellan olika för- och nackdelar, givet de förutsättningar som råder.44

44 Egle, L., Rechberger, H., Krampe, J., Zessner, M. (2016). Phosphorus recovery from municipal wastewater: An integrated comparative technological, environmental and economic assessment of P recovery technologies. Sci. Tot. Env. 571 (2016) 522–542.

45

46

Källa: von Bahr, B. och Kärrman, E. (2019), Tekniska processer för fosforåtervinning ur avloppsslam. RISE Rapport 2019:59.

Nedanstående tabell ger en översikt i punktform för de för- och nackdelar som i första hand uppmärksammats. Redovisningen följer den uppdelning som tidigare gjorts för olika kategorier A-H, där den första raden utgörs av traditionell slamspridning.

Flertalet processer uppfyller kriteriet ”giftfrihet”, dvs. graden av avgiftning är mycket hög i samband med återvinningen av fosfor ur slammet. Återvinningspotentialen för fosfor varierar påtagligt mellan processerna, från 20 procent av inkommande fosfor till avloppsreningsverket (som struvitprocesser) till drygt 95 procent (oftast termiska processer, som biokol och utvinning ur askor). För att uppnå hög återvinningsgrad då interna processer i reningsverket tillämpas, krävs därför också att fosforn i det återstående avvattnade slammet återvinns.

Det är f.n. endast struvitprocesserna som kan sägas utgöra en kategori av etablerade och fullt utvecklade processer. Alla övriga processer bedöms som ny teknik eller lovande innovationer. De flesta av de metoder som kan appliceras redan i de interna processerna i reningsverken passar inte så bra i Sverige. Flertalet svenska reningsverk tillämpar kemisk fällning av fosfor och inte biologisk, som i så fall utgör en förutsättning.

En viktig aspekt ur systemsynpunkt och ekonomisk synpunkt är i vilken form fosforn kommer ut från processen. Detta varierar mellan de studerade processerna, vilket kan vara avgörande för det marknadsintresse produkterna kan möta. Den största potentialen finns, då det gäller processer som resulterar i återvunnen fosfor, i en för lantbruket eller industrin känd form.

Det har visat sig svårt att presentera erforderliga underlag för jämförande kostnadsredovisningar för studerade processer. Det sammanhänger främst med att dessa processer i betydande grad ännu är under utveckling och att mer storskalig produktion ännu inte kan kostnadsbedömas. Konkurrensförhållanden och legitima behov av att dölja avgörande led i samlade affärskoncept bidrar också till detta.

45 Ytterligare information om olika termiska metoders giftfrihet ges i kapitel 8. Skillnader mellan metoder i giftfrihet, t.ex. med avseende på organiska föreningar, är sannolikt mer uttalade än vad som framgår av tabellen. 46 Avloppsreningsverk/anläggning.

Källa: von Bahr, B. (2019), Tekniska processer för fosforåtervinning ur avloppsslam, RISE, 2019:59.

Ett stort antal aktiviteter pågår, där olika moment i återvinningsprocessen aktiverat en rad teknikutvecklingsbolag och etablerade aktörer. Det ger endast undantagsvis möjligheter att uppskatta samlade kostnader för olika tekniklinor för återvinning. Det är betydligt enklare att redovisa kostnader för olika delmoment, som t.ex. olika typer av slamtorkning.

Fosforåtervinning bedöms sällan som kostnadseffektiv med den marknadssituation som råder kring fosfor. Ett kilo fosfor kan inte produceras till det pris som marknaden i dag erbjuder. Kostnader för hantering för återvinning kan dock snarare relateras till reningsverkens kostnader för alternativ användning av slammet, vilket kan skapa förutsättningar. Sett i ett mer samlat kostnadsperspektiv för reningsverken är kostnaderna också fullt hanterbara, vilket behandlas i senare kapitel.

6.6.3. Ekonomiska aspekter

Utredningen behandlar i kapitel 13 grundläggande kostnader och finansiella aspekter då det gäller hantering av avloppsslam och investering och drift av anläggningar för avloppsrening och fosforåtervinning. Kostnader berörs även i andra delar av betänkandet, främst kapitel 14 som avser konsekvenser av utredningens förslag.

I detta avsnitt berörs främst de skillnader som kan finnas mellan olika typer av anläggningar och processer för fosforåtervinning som behandlats i den översikt som utformats av RISE, i den mån erfarenheter och data funnits tillgängliga och kunnat delas med utredningen.

Kostnader för dagens slamhantering

Den vanligast förekommande affärsmodellen för hantering av avloppsslam innebär att avloppsreningsverken betalar för att en entreprenör skall ta hand om slammet och nyttja det för olika ändamål. Det kan gälla spridning på åkermark, deponitäckning, jordtillverkning eller något annat ändamål som parterna avtalat om. Kostnaden ligger vanligen mellan 200–700 kronor per ton, men även högre kostnader förekommer.47

47 von Bahr, B. och Kärrman, E. (2019), Tekniska processer för fosforåtervinning ur avloppsslam. RISE Rapport 2019:59.

Kostnaderna för va-huvudmannen kan hållas nere om avloppsslammet kan tillhandahållas färdiglagrat och hygieniserat, godkänt för spridning på åkermark enligt Revaq och om det finns tillgänglig åkermark i närområdet. Långa transporter och skiftande slamkvalitet är fördyrande.

De tekniska fosforåtervinningsmetoder som redovisas i detta kapitel innebär kostnader för avloppsreningsverken. Dessa kostnader kan jämföras med huvudmännens och va-kollektivens kostnader för mer traditionell slamspridning eller annan avyttring. Tillkommande krav i form av fosforåtervinning kan förutom kostnader teoretiskt sett även generera intäkter. Det bedöms dock som mindre sannolikt att detta i grunden kan påverka va-kollektivens nettokostnader. För en utförligare genomgång av ekonomin i slamhanteringen, se kapitel 13 och 14.

Kostnader för tekniska processer för slamhantering och fosforåtervinning

Utredningens teknikgenomgång och tidigare rapporterade studier visar att återvinning av fosfor direkt ur avloppsreningsverkens vattenfas i form av struvit är lönsam ur ett systemperspektiv (se figur 6.2, kategori D). Tekniken är främst tillämpbar för reningsverk med biologisk reningsprocess. Utvinningen av struvit sänker kostnaderna för drift och underhåll i sådana reningsverk. Accepteras struviten som gödselmedel, ges även vissa intäktsmöjligheter. Utredningen erfar dock att struviten hittills varit svårt att föra ut på marknaden. Uppgifter från Danmark tyder t.ex. på att struvit där i första hand ersätter mineralfosfor i nischprodukter, t.ex. inom trädgårdsodlingen. Produktionsvolymerna är små, vilket också kan ha medverkat till lågt intresse hos gödselmedelsindustrin.48

De processer som utvinner fosfor i avloppsreningsverket genom sänkt pH och utvinning av struvit (Gifhorn/Stuttgart) är kostnadsdrivande beroende på de syror som krävs för att sänka pH. Skalfördelarna är små, eftersom syror behöver tillföras kontinuerligt i proportion till inkommande flöde. De direkta kostnaderna för dessa processer uppskattas till cirka 15 euro per kilo fosfor.49

48 von Bahr, B. och Kärrman, E. (2019), Tekniska processer för fosforåtervinning ur avloppsslam. RISE Rapport 2019:59. 49 Ibid.

Då det gäller utvinning av fosfor ur slamaska beskrivs två processer som skiljer ut sig genom att ha kommit långt i utvecklingen, Ash2Phos och TetraPhos. Den affärsmodell som bedömts som sannolik är att aktuell återvinningsaktör tar ut en avgift för att ta emot askan samt säljer utgående fosforprodukter. Ett ton avvattnat slam innehåller cirka 250 kilo torrt material med en askhalt på cirka 35 procent. Det innebär cirka 90 kilo aska per ton avvattnat slam.50

Ragn-Sells planerade anläggning för fosforåtervinning ur slamaska i Helsingborg bedöms kunna omhänderta aska motsvarande hälften av den svenska produktionen av avloppsslam. Ett avloppsreningsverk som producerar avloppsslam från cirka 100 000 pe (som t.ex. anläggningen i Borås), genererar motsvarande 1 000 ton aska per år. Den totala mängden avloppsslam i Sverige utgör årligen drygt 200 000 ton torrsubstans, ts. Det genererar med 35 procents askhalt cirka 70 000 ton aska.51

Schabloniserade räkneexempel för kostnader med fosforutvinning ur aska respektive alternativa tekniska metoder diskuteras i kapitel 13. Mer samlade bedömningar innebär att struvitutvinning av fosfor från rejektvatten innebär lägst kostnader i ett längre perspektiv. Fosforåtervinning ur slamaskor genererar högst kostnader. Osäkerheten är dock stor, eftersom kostnadsunderlag främst finns tillgängliga då det gäller etablerade metoder för struvitutvinning.

Återvinning av fosfor kan teoretiskt sett ge intäkter för fosforprodukter som accepteras av marknaden. Ett fåtal processer, som RAVITA, har potential att ge intäkter. Processen ger fosforsyra, vilket är en fosforprodukt där det finns betalningsvilja på marknaden. Sådana processer har förutsättningar att ge långsiktigt god totalekonomi, även om investeringskostnaderna kan vara betydande. Avgörande för reningsverken är den alternativkostnad som gäller vid andra former av slamhantering och fosforåtervinning.

Det finns vissa internationella jämförande studier med inriktning på kostnader för olika tekniker kring slamhantering och fosforåtervinning. Kostnaderna tycks enligt dessa studier kunna variera avsevärt, även om antalet fullskaleanläggningar alltjämt är mycket begränsat. Utgångspunkten för teknikvalet måste dock alltid vara de lokala förhållanden som gäller och hur investeringarna samspelar med andra förhållanden. Sett i ett större perspektiv spelar valet av

50 Ibid. 51 Ibid.

teknik knappast en avgörande roll just då det gäller betydelsen av de avgränsade investerings- och driftkostnader som uppstår. Ur vakollektivets synvinkel bör dessa kostnader i regel bli hanterbara eftersom kostnaderna för fosforåtervinning, räknat per personekvivalent (pe), i dessa studier bedömts omfatta högst tre procent av avloppsverkens reningskostnader, oavsett vald teknik.52

Samtliga studerade processer, metoder och tekniker rymmer som tidigare framgått särdrag, som innebär för- eller nackdelar vid val av lösning. Fördelaktiga egenskaper, som hög återvinningsgrad, låga kostnader, korta transporter och andra klimatpositiva egenskaper, hög växttillgänglighet hos fosforprodukten, möjligheter att nyttiggöra fler näringsämnen än fosfor, enkelhet m.m. går inte i dag att förena i en och samma lösning. Utredningens direktiv adresserar en rad frågeställningar i anslutning till behovet av en tekniköversikt. Dessa frågeställningar kommenteras nedan under respektive rubrik.

6.6.4. Giftfrihet

Utredningens direktiv anger att återföringen av fosfor ska vara giftfri, begreppet definieras dock inte närmare. Utredningen diskuterar därför begreppet giftfri i relation till främst miljökvalitetsmålet Giftfri miljö (se närmare kapitel 3 och 5). Den teknikrapport som tagits fram av RISE på uppdrag av utredningen använder begreppet giftfri återvinning av fosfor. Begreppet tolkas av RISE som en kraftig reduktion av metaller och i stort sett frånvaro av organiska föroreningar. Med hänvisning till bakomliggande teknikrapporter anges att sådana föroreningar i huvudsak destrueras vid temperaturer överstigande 850 grader Celcius. Det innebär att organiska föroreningar till största delen förstörs vid slamförbränning. Vidare konstateras att tungmetaller förekommer i låga halter vid avloppsreningsverkens avvattningsrejekt. Fosforprodukter som återvinns ur detta flöde kommer därmed endast att innehålla låga halter av tungmetaller. Graden av giftfrihet i återvunna fosforprodukter uppskattats av RISE för de tekniker där så varit möjligt och data kunnat erhållas. Vid dessa olika återvinningsprocesser uppstår i regel ett restflöde med hög koncent-

52 Nättorp, A. m.fl. (2017). Cost assessment of different routes for phosphorus recovery from wastewater using data from pilot and production plants. Water Sci & Tech, 76.2, 413–424.

ration av föroreningar. Det är bara för de återvunna fosforprodukterna som giftfrihet bedöms, inte för restflödet.

Alla inventerade tekniska processer som redovisas i rapporten har god avskiljning av föroreningar och bedöms därför uppfylla begreppet ”giftfrihet”. Ett gränsfall kan dock vara processer vars resultat är aska och s.k. biokol, där metaller till stor del finns kvar. Kadmium och kvicksilver har dock avgått i det termiska steget. Ytterligare aspekter på begreppet giftfrihet redovisas för olika typer av metoder i kapitel 8, avsnitt 8.4.4.

6.6.5. Utvinning av fosfor inne i avloppsreningsanläggningen

Utredningens direktiv omfattar inte fosforåtervinning i avloppsreningsprocessen, utan inriktas på det slutligt producerade avloppsslammet. Det innebär också att startpunkten för utredningens förslag är återvinning av fosfor ur avloppsslam, inte ur det totala inkommande avloppsflödet. Utredningen kan dock konstatera att en mer samlad bedömning av anläggningars potential i återvinningshänseende kan vara fördelaktigt. Frågan har relevans även för den kravställning kring återvinning som ska regleras – ska kraven ställas på inkommande fosfor till anläggningarna eller bara på återvinning ur slammet? Den helt övervägande andelen inkommande fosfor anrikas i avloppsslammet, men det sker endast utifrån de tekniktillämpningar som i dag gäller vid merparten av de svenska reningsverken, som bygger på kemisk rening. Utvinning av fosfor inne i avloppsreningsverket kräver i de flesta fall biologisk fosforfällning, vilket är ovanligt i Sverige, dessutom kan endast en ganska låg andel inkommande fosfor återvinnas på detta sätt. Liknande metoder (t.ex. Stuttgart) som anpassats för avloppsreningsverk med kemisk fosforfällning (genom syratillsats) bedöms inte ha varit framgångsrika. Ett undantag är RAVITAprocessen som passar bra vid avloppsreningsverk med kemisk fosforfällning samt har hög återvinningsgrad (cirka 60 procent). Ytterligare ett undantag är processen Budenheim/ExtraPhos, som är anpassad till avloppsreningsverk med kemisk fosforfällning.

Samtliga metoder för återvinning av fosfor internt i reningsverket ger upphov till ett återstående restslam som behöver hanteras. Det innebär att återvinning kan behöva ske med olika metoder för att det samlade resultatet ska kunna svara mot de krav som uppställs för

återvinning. Utredningens direktiv omfattar inte sådana mer komplexa krav- eller teknikbedömningar. Den teknikrapport som tagits fram av RISE ger dock visst underlag också för sådana bedömningar.53

6.6.6. Återvinningsgrad

Det är endast termiska metoder som uppvisar en mycket hög fosforåtervinningsgrad (>90 procent). Det innebär fosforåtervinning ur slamaska, genom produktion av ”biokol” eller genom att askan nyttjas direkt för återvinning. För att uppnå motsvarande återvinningsgrad med andra metoder krävs att också restströmmar omhändertas. Det kan t.ex. ske vid avvattnat slam, där en del fosfor redan utvunnits uppströms. Utvinns struvit ur rejektvattnet, behöver också fosforn i det återstående avvattnade slammet tas omhand för att uppnå hög återvinningsgrad.

Begreppet återvinning kan behöva problematiseras om även en senare återföring beaktas. S.k. ”biokol” som sprids på mark kan t.ex. ha hårt bunden fosfor där växttillgängligheten under ett längre inledande skede är mycket låg.

6.6.7. Ytterligare näringsämnen och kol

Ingen av de inventerade metoderna ger återvinning av andra näringsämnen än fosfor. Återvinning sker inte heller av mullämnen. För att återvinna andra efterfrågade näringsämnen, som t.ex. kväve, krävs ytterligare åtgärder. Det är genomförbart för några av de metoder där man utvinner fosfor ur vattenfas. Traditionell återföring av avloppsslam till jordbruksmark innebär också att näringsämnen och mullämnen återförs. Ett gränsfall är då ”biokol” produceras från slam för återföring av näringsämnen och kol till jordbruksmark. Utredningens tekniköversikt utgår från utredningsdirektiven, som inriktas på fosforåtervinning.54 Utredningen resonerar dock om återföring av andra näringsämnen och kol i de handlingsscenarier som utvecklas i senare kapitel.

53 Ibid. 54 Dir. 2018:67, s. 1 ff.

6.6.8. Teknikmognad

Utredningen har i sin tekniska genomgång klassificerat teknikmognad enligt sedvanlig TRL-nivå (se avsnitt 6.2.2). Utredningens direktiv anger att redovisningen ska skilja på etablerade tekniker, nya tekniker och lovande innovationer. Görs en sådan kategorisering kan sammanfattningsvis anges att

  • etablerade tekniker omfattar alla struvitprocesser,
  • nya tekniker kan beteckna samtliga redovisade tekniker utom dessa struvitprocesser, samt att
  • en rad lovande innovationer finns – Budenheim/ExtraPhos, Terranova, RAVITA, samt då det gäller processer för utvinning av fosforprodukter ur slamaska även Ash2Phos, TetraPhos och Phos4Life, där de tre sistnämnda har fullskaleprocesser under uppförande.

En mer detaljerad redovisning enligt TRL ges i tidigare avsnitt i detta kapitel.

6.6.9. Miljöpåverkan

Livscykelanalyser kring olika tekniska processer för hantering av slam med fosforåtervinning kan ge resultat som uppvisar betydande skillnader beroende på val av systemgräns och funktionell enhet. Metodiken för denna typ av studier är ännu outvecklad. Tillgången på data från olika typer av processer är vidare begränsad, eftersom få anläggningar för återvinning finns byggda i full skala. Det fåtal studier som genomförts, där olika metoder och tekniker jämförts inbördes respektive med referenssystem utan återvinning, har ändå inneburit vissa erfarenheter.

Återvinningsprocesser kan ge miljöfördelar utöver återvinningen av fosfor, särskilt fosforlakning ur aska från förbränt slam. Fördelar beräknas uppstå då det gäller energianvändning, klimatpåverkan, övergödning och försurning. Beroende på hur olika anläggningar placeras och utformas kan också klimatpåverkan i negativ mening uppstå, t.ex. till följd av omfattande transporter eller minskade kolsänkor då slamspridning upphör. Flera processer kan skapa avgiftade

produkter, även om vissa tungmetaller, som koppar och zink, kan kvarstå i förhöjda halter. Vid processer som bygger på lakning av fosfor från slamaska, kan inte kol återvinnas. Likaså saknar sådana system möjlighet att återvinna kväve och kalium med flera ämnen.

Miljö- och klimateffekter som följd av olika teknikval redovisas i utredningens konsekvensanalys, som bland annat bygger på en fördjupad studie genomförd av IVL Svenska Miljöinstitutet. De tekniklinjer som där anges bygger på schabloniserade förenklingar, som inte nödvändigtvis fullt ut kan appliceras på enskilda leverantörers specifika produkter.

6.6.10. Sammanfattning

Då det gäller dagens kända tekniklösningar för hantering av avloppsslam med fosforåtervinning kan vissa sammanfattande slutsatser dras. Utredningen konstaterar då det gäller teknikval sammanfattningsvis att:

  • Ingen teknisk process uppfyller alla de krav som kan ställas. Hög återvinning med minst 90 procent av fosforn kräver pyrolys eller förbränning av avloppsslammet, alternativt att man hanterar mer än ett flöde från reningsanläggningen.
  • Fosfor kommer ut i olika form, de redovisade processerna innebär att nästan inga andra makronäringsämnen i avloppsslammet kan nyttiggöras.
  • Pyrolys är en teknisk process som kan återföra kol till åkermarken, kolet är inert och förhållandevis stabilt. Spridning av pyrolyserat kol kan emellertid även innebära fortsatt spridning av oönskade ämnen. F.n. saknas gränsvärden som reglerar detta.
  • ”Giftfrihet” uppnås med de flesta tekniska processer för de fosforprodukter som tas fram, men innebär även att restprodukter med höga halter av oönskade ämnen också behöver hanteras.
  • LCA-analyser är svåra att genomföra då mycket data ännu saknas. Analyserna ger därför inte entydiga besked för lämpliga val av tekniklösning. Detta bekräftas även av den LCA-analys utredningen låtit genomföra. Lokala förhållanden har stor betydelse för val av de tekniklinor som etableras.
  • Ekonomiska aspekter på teknikvalet påverkas förutom av lokala förhållanden i betydande grad även av reglering och andra nationella styrmedel. Kravställning på andel återvunnen fosfor får avgörande betydelse.

De olika spår som kan identifieras för återvinning av fosfor ur avloppsslam gäller som tidigare framgått (1) pyrolys för att få ”biokol”, förbränning till aska för (2) spridning eller för (3) utvinning av fosfor, alternativt (4) en mer omfattande ombyggnad av hela avloppsreningsanläggningen. En rad för- och nackdelar har identifierats med de olika teknikspåren. Det finns också ett antal utestående och mer svårbesvarade frågeställningar. Avgörande sådana frågor gäller, förutom de ekonomiska aspekterna, efterfrågan och acceptans för de fosforprodukter som genereras med olika tekniker samt den växttillgänglighet som resulterande fosforprodukter förväntas innebära. Vissa förhållanden eller teknikkrav är också mer genomgående, som att samtliga metoder förutsätter ett moment av slamtorkning.

Ovanstående sammanfattande aspekter på tekniker för slamhantering och fosforåtervinning kan vidare diskuteras i jämförelse med traditionell spridning av avloppsslam på jordbruksmark. Sådana jämförelser görs i senare delar av utredningen, bland annat med avseende på de hälso- och miljöeffekter det kan innebära.

6.7. Framtida avloppsvattenrening och slamhantering

Utredningen har i samband med sitt arbete mött åtskilliga tankar från olika aktörer kring hur en hållbar framtid kan byggas då det gäller samhällets hantering av avfall och avlopp. Produktionen av avloppsslam utgör enligt vissa synsätt ett historiskt arv och ett synsätt som i grunden måste förändras och utvecklas. Perspektiven måste breddas och samhällets resurser bättre tas tillvara. Planeringen av städer och tätorter gäller i ökande utsträckning nya sätt att arbeta såväl förebyggande som att utveckla hållbara system där också relationen till omgivande landsbygd och cirkulation av näringsämnen måste vägas in samtidigt och skyddet av hälsa och miljö förbättras. Där krävs då en mer samlad syn på hantering av avlopp, spillvatten, avfall och övergripande vattenförvaltning. Utredningens direktiv och det utredningsarbete det resulterat i kan mot den bakgrunden

kritiseras för att vara alltför snävt och systembevarande. Samtidigt utgör dagens slamproduktion ett betydande och sannolikt under lång tid kvarstående hanteringsproblem som måste lösas på lämpligt sätt. Det är då avgörande att investerings- och teknikfrågor diskuteras utifrån ett flexibelt synsätt, så de kan relateras till den vidare problembild som samhället behöver hantera på längre sikt.

Utredningens teknikrapport utgår från tänkandet bakom dagens reningsanläggningar men även från de förändringar och den utveckling som ses inom va-branschen. Den innebär bland annat att avloppsreningsanläggningar inte främst bör betraktas som avlopps- och avfallshanterande, utan som resurshanterande återvinningsanläggningar. Denna grundsyn finns i många länder i Europa och andra delar av världen. I stället för att betecknas som WWTP, Waste Water Treatment Plants, diskuteras benämningar som RWRP, Resource Water Recycling Plants. Avloppsreningsverk konstruerades ursprungligen för uppgiften att rena avloppsvatten, vilket präglade utformningen av anläggningar och ledningsinfrastruktur. Om uppdraget också inkluderat återvinning av näringsämnen, hade de sannolikt konstruerats på andra sätt. De metoder som inventerats av utredningen har sin utgångspunkt i hur dagens reningsverk är uppbyggda, men tekniklösningarna måste värderas också utifrån sannolika förändringsperspektiv.

Källa: Thelin, G. (2019). Återvinningsverk med slampyrolys. Ekobalans, ppt.

Figur 6.2 visar ett exempel på hur nya former av avloppsreningsprocesser skulle kunna utformas om målet är att både rena vatten och utvinna näringsämnen. Processen inleds med avskiljning av partiklar och organiskt material m.m. med filtrering och avjoning, vilket bildar ett slam som rötas. Återvinningen av näringsämnen sker ur avvattningsrejektet för både fosfor och kväve. Processen kan ge mindre behov av energikrävande luftning, saknar behov av biologisk kväverening, kräver inga fällningskemikalier och ger en stor andel återvunna näringsämnen, som fosfor och kväve.

Framtiden kan snart vara här då det gäller tillämpning av sådana eller likande system för hantering av avloppsströmmar från landets bebyggelse och tätortsnära verksamheter. Det kräver i grunden förändrade uppdrag till va-huvudmännen, liksom ändrat fokus för tillståndsprocesser. Långsiktigt är vi dock under många år bundna av den infrastruktur som ännu präglar stora städer och tätorter i Sverige, liksom i andra länder. Omställning till hållbara kretslopp med resurshushållning kommer att ta lång tid. Ett mer näraliggande omhändertagande av avloppsslam behöver därför ges en lämplig och säker lösning med hjälp av anpassade regelverk och andra styrmedel.

7. Internationell utblick

7.1. Bakgrund

Sociokulturella faktorer har ofta visat sig avgörande vid introduktion av nya tekniker och förhållningssätt. Det gäller också synen på användning av resurser, t.ex. hantering och nyttjande av humana avfallsfraktioner inom jordbruket i olika delar av världen. Introduktion av ett mer kretsloppsbaserat synsätt i det avseendet ”återinfördes” i Europa under 1900-talet, efter influenser från bland annat Asien.1

Produktionen av avloppsslam uppstod som en följd av utbyggnaden av vattenburna avloppssystem i Europa under 1900-talet, en utbyggnad som fortfarande pågår i flera länder. Utvecklingen kom i flera avseenden att innebära ett avbrott i den naturliga koppling som tidigare funnits mellan humana avfallsprodukter och mer lokalt omhändertagande. I Sverige dumpades t.ex. avloppsslam från Stockholm i djupa delar av Östersjön och Atlanten på 1960-talet.2 Sådan dumpning pågår fortfarande begränsat inom Europa, liksom i delar av Norden (Norge, Island). Dagens utveckling, i Europa och internationellt, visar dock en tydlig trend mot ökat intresse för cirkulärt tänkande och återvinning av näringsämnen. Avfall betraktas alltmer som en värdefull tillgång. Det sker inte minst till följd av ökad urbanisering, krav på hantering av avloppsslam, ökat tryck på världens odlingsmarker och de strategiska näringsämnen som utgör en förutsättning för en framtida hållbar utveckling och livsmedelsproduktion.

Reglering genom bland annat avloppsvattendirektivet3 innebär att det i fosforkänsliga områden i Centraleuropa numera inte sällan avskiljs 80–90 procent av fosforn i avloppsreningsverken. Forskning

1 Olsson, O. m.fl. (2018). Reducing emissions by turning nutrients and carbon into benefits. Bonus return, Historical Review Report. Projekt finansierat av EU, Formas m.fl. 2 Ibid, s. 10. 3 Rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (EGT L 135, 30.5.1991, s. 40, Celex 31991L0271).

och utveckling har ökat påtagligt kring hur denna fosfor, liksom andra näringsämnen, ska kunna nyttiggöras med nya metoder. Den traditionella användningen av avloppsslam och fortsatta möjligheter att sprida slam på åkermark sammanhänger i betydande grad med balansen mellan stad och land, tillgänglig jordbruksmark samt befolknings- och djurtäthet. Stora skillnader finns mellan länder, men även mellan olika regioner/delstater. I Sverige och flera andra länder förs en diskussion kring den hälso- och miljömässiga lämpligheten av att sprida avloppsslam på jordbruksmark, särskilt åkrar för livsmedelsproduktion. Det är också i dessa länder som intresset för uppströmsarbete, monitorering och kvalitetssäkring av avloppsslam är mest uttalat. Från att tidigare främst varit en diskussion kring förekomsten av olika hälso- och miljöskadliga tungmetaller i avloppsslam, har en mängd nya potentiella risker uppmärksammats. Det gäller bland annat organiska persistenta och hormonstörande föreningar, läkemedelsrester och mikroplaster. I konsekvens med detta ökande intresse för risker har även hygienaspekter fått ökat utrymme. Ett ökat intresse har också uppstått för att mer samlat diskutera framtidens avfallshantering i relation till en långsiktig vattenförvaltning. Det ökar förutsättningarna för en harmonisering av dessa olika typer av lagstiftning.

I detta kapitel ges en kort exposé över den utveckling som sker i olika länder, främst Norden och Europa. En kortfattad utblick ges även mot andra världsdelar. Underlag kommer från olika skriftliga och webbaserade källor, utredningens studiebesök i Danmark och Tyskland samt seminarier och kontakter med en rad experter från olika länder. Värdefull information har tillförts genom den omvärldsöversikt kring återvinning av fosfor och kväve från avlopp i olika länder som tagits fram av RISE, Research Institutes of Sweden på uppdrag av Vinnova.4 Översikten tjänar främst som underlag för en FoU-agenda för Vinnova och andra finansiärer som stöd för framtida satsningar. Arbetet genomfördes också för att bidra med underlag till den nu aktuella utredningen om giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam.

4 Kärrman, E. m.fl. (2019). Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder. RISE Rapport 2019:119.

7.2. Norden

Produktionen av avloppsslam i Danmark, Finland, Norge och Sverige är av förhållandevis blygsam omfattning i ett internationellt perspektiv. Sverige producerar mest, närmare dubbelt så mycket som Norge, som endast producerar cirka 118 000 ton ts slam per år.

6

Källor: Global compendium on phosphorus recovery from sewage/sludge/ash (2018), Miljø- og Fødevareministeriet (2018), Kangas, A. (2019), SCB (2018). Statistiska meddelanden, MI 22 SM 1801 med kompletteringar, samt TAIEX-EIR PEER 2 PEER workshop on circular and non-toxic reuse of phosphorus from sewage sludge, 15–16 april 2019, Stockholm.

Spridning av slam till jordbruksmark förekommer i samtliga dessa nordiska länder, även om en mer eller mindre livaktig diskussion förs om framtida begränsningar. I Danmark och Norge sprids två tredjedelar av slammet på jordbruksmark, i Finland och Sverige betydligt mindre. Nationella förhållanden spelar en viktig roll i den utveckling som skett. Det finns t.ex. ett betydande intresse och möjligheter att ta emot slam som gödningsmedel inom det danska jordbruket.

De nordiska länderna har alla utvecklat egna regelverk för kvalitetssäkring av slam som sprids, vilket i vissa avseenden skärper EU:s gränsvärdeskrav. Diskussioner förs även om fosforåtervinning, där Sverige med den nuvarande utredningen ligger i täten i Norden då det gäller att införa krav på återvinning. Uttalade mål om återvinning av viss andel fosfor finns dock satta, främst i Danmark.

5 >100 000 pe. 6 >50 pe.

Källa: Global compendium on phosphorus recovery from sewage/sludge/ash (2018), Miljø- og Fødevareministeriet (2018) samt Revaq (2019).

Svenska förhållanden redovisas i tidigare avsnitt av utredningen, främst i kapitel 3. Det kan vara av visst intresse att relatera svenska krav på slamkvalitet vid spridning i förhållande till regelverket i andra länder och inom EU. Det svenska certifieringssystemet Revaq har också tilldragit sig intresse i andra länder, bland annat Finland, där införandet av ett liknande system diskuteras av myndigheter och berörda organisationer. Revaq inbegriper även arbete med uppströms åtgärder som kan medverka till att gränsvärden successivt kan sänkas över tid.

7 Revaq (2017). Årsrapport. Målsättningen är att 2025 uppnå en kadmium-fosforkvot på 17. Den genomsnittliga halten kadmium i Sverige är 0,23 mg Cd/kg jord, motsvarande siffra i Storbritannien är 0,44 mg. I Sverige gäller gränsvärdet 0,40 mg Cd/kg jord, värden över detta innebär att slamgödsling inte är tillåten. Matjordslagret i åkermark innehåller cirka 600 gram kadmium/ha i Sverige.

7.2.1. Danmark

De drygt 500 danska avloppsreningsverken producerar årligen cirka 132 000 ton ts avloppsslam (2016). Ett 60-tal anläggningar är dimensionerade för mer än 50 000 pe. Två tredjedelar av slammet sprids inom jordbruket, vilket ses som positivt av lantbruket och miljömyndigheterna. Landet är relativt tättbefolkat och arealen åkermark betydande. Ekologiska odlare skulle gärna också nyttja slam, vilket nuvarande regelverk inom EU förhindrar. I Danmark finns dock förhoppningar om att förbättrad kvalitet på slammet på sikt ska kunna möta ett förändrat regelverk för ekologisk odling inom EU. Allmänt sett finns god acceptans för spridning av kvalitetssäkrat avloppsslam inom jordbruket i Danmark. Avloppsslammet delas in i tre klasser – A, B och C. A-slam kan användas som s.k. Biogödning. Detta slam klarar alla gränsvärden (GV). B-slam klarar GV för tungmetaller men har ett förhöjt innehåll av ett eller flera miljöfrämmande organiska ämnen. B-slam kan inte användas direkt på åkermark, men om B-slam komposteras (ingen utspädning) så att miljöfrämmande organiska ämnen bryts ned under GV, kan detta slam användas på åkermark. C-slam har förhöjda halter över GV både för tungmetaller och miljöfrämmande organiska ämnen och kan inte hanteras på åkermark. Sådant slam förbränns eller deponeras.8

8 Återvinningsindustrierna (2019). Underlag till utredningen, 2019-05-21. Se även författningen Bekendtgørelse om anvendelse af affald til jordbrugsformål.

Den tidigare danska avfallsplanen angav ett återvinningsmål för fosfor om 80 procent för år 2018. Användning inom jordbruket visade sig dock endast motsvara en återvinningsgrad om 73 procent. Den nya avfallsplanen bibehåller målet 80 procent, vilket även kan inkludera återvinning i alla reningsverkens processer. Det gäller inte enbart återvinning ur slam, utan omfattar även tidigare processteg, som framställning av struvit. En särskild deponiskatt om 63 euro per ton slam tas ut. Danmark har genom en skatt på fosforutsläpp om 22 euro per kilo även etablerat ett verkningsfullt styrmedel mot låga fosforutsläpp.9

De danska gränsvärden som gäller kadmium, nickel och kvicksilver är hårdare satta än motsvarande svenska reglering. De stränga kraven har medverkat till den förhållandevis positiva syn som finns i Danmark på spridning av slam inom jordbruket, trots att jordbruksmarken där årligen tillförs ett överskott av fosfor. Miljöministeriet bedömer t.ex. slamspridning på dansk åkermark som den mest fördelaktiga användningen av avloppsslam. En av de förklaringar som framförts till den relativt sett positivare inställningen till slamspridning i Danmark är att kemikalie- och miljöfrågor hanteras inom en och samma myndighet, Miljøstyrelsen.10

I Köpenhamn sker sedan länge monoförbränning av avloppsslam. Ett samarbete har nyligen inletts med Ragn-Sells AB svenska dotterbolag EasyMining AB om framtida fosforåtervinning ur slamaskan i Helsingborg.

Vad gäller tillstånds- och anmälningsplikt för behandling av avfall har Danmark låtit sina regler om spridning av avloppsslam utgöra sådana allmänna regler som innebär att tillstånd eller anmälan inte behövs.11

Inga mer omfattande erfarenheter av källsorterande system eller kväveåtervinning redovisas från Danmark, med undantag av de installationer som återvinner kväve via struvit.12

9 Gaard, J. J. (2019). Rules and regulations in Denmark, ppt, 2019-04-14. Ministry of environment and food. 10 Johansson, N. (2018). How can conflicts, complexities and uncertainties in a circular economy be handled? A cross European study of the institutional conditions for sewage sludge and bottom ash utilization. KTH. 11 Artikel 24 i avfallsdirektivet och Naturvårdsverket (2018), Verksamheter som kan undantas från tillstånds- och anmälningsplikt, dnr NV-07431-17, 2018-04-26. 12 Kärrman, E. m.fl. (2019). Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder. RISE Rapport 2019:119.

7.2.2. Finland

Den finska produktionen av avloppsslam omfattar årligen cirka 160 000 ton ts, varav 41 procent spreds på jordbruksmark 2016. Produktionen sker vid landets närmare 780 avloppsreningsverk, varav tre fjärdedelar gäller små anläggningar med kapaciteter på högst 100 pe. Endast 87 reningsverk har kapaciteter överstigande 10 000 pe, 13 av dem minst 100 000 pe.13

Näringsinnehållet i det finska slammet uppges ligga på cirka 4 procent fosfor och 4,5 procent kväve. Mycket av dessa näringsämnen återvinns enligt uppgift genom spridning i jordbruket, grönområden eller som anläggningsjord. Viss diskussion sker av hur lämplig denna spridning är, livsmedelsindustrins krav verkar också återhållande då det gäller att ta emot slam som gödning inom jordbruket. Spridning förutsätter att slammet understiger vissa nationellt satta gränsvärden med avseende på metaller (se tabell ovan) och smittämnen, som salmonella och coli. Avloppsreningsverksslam får endast användas för odling av spannmål, oljeväxter och växter som inte används som livsmedel eller foder.14

Den nationella avfallsplanen pekar på en utveckling från recykling till cirkulär ekonomi enligt avfallshierarkin med mål angivna för 2023. Målangivelse saknas dock för fosfor, men återvunna råmaterial som ersättning för mineralgödsel ses som önskvärt. En ambition finns om att Finland ska utvecklas till ett föregångsland då det gäller återvinning av näringsämnen. Ett expertunderlag för färdplan inom området publicerades 2018. Bland annat framförs bedömningen att mål för återvinning bör sättas för hela den inkommande avloppsströmmen, snarare än bara för avloppsslammet. Till de begränsande faktorer för utveckling som identifieras hör såväl kostnader som avsaknad av nationella policy för återvinning av näringsämnen.15 Den forskningsverksamhet som ges nationellt stöd inom området har som mål att minska övergödningen och betonar återvinning av såväl fosfor som kväve. En rad utvecklingsprojekt har finansierats.16 Dessutom ägnas uppmärksamhet åt kvalitetssäkring, riskhantering samt

13 Kangas, A. (2019). Waste water sludge management in Finland: fertilizer products and Precovery, ppt. Miljöministeriet, 2019-03-21. 14 Ibid., samt lagen om gödselfabrikat (539/2006). 15 Marttinen, S. m.fl. (2018). Towards a breakthrough in nutrient recycling, state-of-the-art and recommendations for developing policy instruments in Finland (in Finnish). Miljödirektoratet. 16 Programmet för återvinning av näringsämnen, Raki2, 2016–2019.

arbete med att få ner halterna av skadliga ämnen. Ett lovande projekt, RAVITA, förutsätter ombyggnad av de traditionella reningsanläggningarna. En teknisk process utvecklas där en kemisk fällning av utgående avloppsvatten möjliggör utvinning av fosforsyra. Processen ger relativt hög återvinningsgrad och beskrivs närmare i kapitel 6 och i utredningens underlagsrapport från RISE.

Den finska avfallsplanen anknyter till återvinning av både fosfor och kväve. Det anges även som angeläget att ett frivilligt kvalitetssystem kan utvecklas för återvunna gödningsämnen för att bygga tillit och acceptans. Det svenska Revaq-systemet och en liknande certifiering i Estland har utgjort inspiration inför en sådan utveckling, som nu givits en fastare struktur och bas hos berörda aktörer. Det kvalitetssäkringssystem som utvecklas ges en hemvist hos en nyetablerad organisation som tillsammans med den finska va-verksföreningen driver utvecklingen av systemet LARA. De första godkända gödselprodukterna planeras vara certifierade och godkända under 2020.17 Arbetet går vidare med såväl beredning av framtida lagstiftning som intresse för hur pågående teknikutveckling kan ge slutprodukter som kan nyttjas och accepteras. Den framtida användningen av slam i jordbruket och i grönområden är sammantaget osäker. Det skapar ett akut behov av att utveckla infrastruktur för alternativ hantering.18 Ett exempel på detta är den slamförbränningsanläggning som är under uppförande i Rovaniemi. Aska från slamförbränning kommer enligt planeringen att blandas med aska från ett kraftvärmeverk för bearbetning som gödningsmedel.19 Ytterligare ett exempel gäller teknikutveckling för att göra (bio)kol av avloppsslam, vilket etableras i pilotskala utanför Helsingfors.20

Finland har i sin riskvärdering tagit intryck av såväl svenska som norska bedömningar och sammanställningar. En egen nationell rapport publicerades så sent som 2018. Hälsoriskerna bedömdes där som låga då det gäller skadliga metaller, organiska föreningar och tarmbakterier, om slammet behandlats på lämpligt sätt. Behov av mer forskning påtalades då det gäller effekterna av mikroplaster och antibiotikaresistens för hälsa och miljö. Man pekade dock på att också andra källor än slam var relevanta i sammanhanget. Det gäller t.ex.

17 www.laatulannoite.fi/in-english, 2019-07-29. Finnish Biocycle and Biogas Association/ Suomen Biokierto ja Biokaasu. 18 Kangas, A. (2019). Information till utredningen från Miljöministeriet. 19 www.lapland.fi/business/opportunities/neve-wastewater-sludge-burning-plant, 2019-07-29. 20 Kainulainen, A., HSY (2019). NORDIWA, ppt-presentation. Helsingfors, september 2019.

spridning av mikroplaster från vägar och spridning av antibiotikaresistens genom antibiotikaanvändning inom djurhållningen. Då det gäller miljön påtalades potentiella störningsrisker förknippade med organiska ämnen, t.ex. i samband med nyttjandet av anläggningsjord.21 Ytterligare information om sammanställningen av risker ges i kapitel 8.

Då det gäller källsorterande system finns viss erfarenhet, främst avseende torra toaletter för glesbygd och fritidsområden.22 Åland har utvecklat egen lagstiftning som bland annat reglerar utsläpp av avloppsvatten.23

Vad gäller tillstånds- och anmälningsplikt för behandling av avfall har Finland gjort undantag från tillståndsplikt för avloppsslam som används i enlighet med lagen om gödselfabrikat, utan att använda sig av allmänna regler som innebär att tillstånd eller anmälan inte behövs.24

I Finland regleras produktion, utsläpp på marknaden, import och export av lagen om gödselfabrikat.25 Lagen syftar till att säkerställa att de gödselfabrikat som släpps ut på marknaden är rena och säkra. Med gödselfabrikat avses oorganiska och organiska gödselmedel. Bara sådana gödselfabrikat som har en typbeteckning i nationell eller EU-lagstiftning får släppas ut på marknaden och importeras. Typbeteckningen innehåller en beskrivning av gödselmedlets egenskaper, framställningsmetod, näringsinnehåll, fastställda kvalitetskrav och eventuella begränsningar för användning. Lagen förutsätter bland annat att alla aktörer har ordnat med egenkontroll. En tillverkare av organiska gödselfabrikat eller organiska råvaror till sådan gödsel eller en aktör som tekniskt bearbetar dessa produkter måste vara godkänd av finska Livsmedelsverket.26

21 Vieno, N. m.fl. (2018). Puhdistamolietteiden sisältämien haitta-aineiden aiheuttamat riskit lannoitekäytössä. Luonnonvarakeskus, Luke, Helsingfors, 58/2018. 22 Kärrman, E. m.fl. (2019). Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder, RISE Rapport 2019:119. 23 Ålands landskapsförordning om miljöskydd (130:2008). 24 Artikel 24 i avfallsdirektivet och Naturvårdsverket (2018), Verksamheter som kan undantas från tillstånds- och anmälningsplikt, dnr NV-07431-17, 2018-04-26. 25 Lagen om gödselfabrikat (539/2006). 26 Miljø- og Fødevareministeriet, Miljøstyrelsen (2018), Nabotjek af reglerne om spildevandsslam, s. 25 o ch www.ruokavirasto.fi/sv/foretag/foder-och-godselbranscherna/god selfabrikatoch-verksamhet-inom-godselbranschen/godselmedel-och-godselfabrikat, 2019-09-23.

7.2.3. Norge

Produktionen av avloppsslam omfattade 2018 närmare 118 000 ton ts. Den begränsade volymen sammanhänger bland annat med geografiska och demografiska förhållanden. Norge har ett stort antal allmänna avloppsreningsverk, 2 250 med dimensionering för minst 50 personekvivalenter, pe, vilket 2018 omfattade drygt 85 procent av befolkningen. Närmare 59 procent av reningsanläggningarna bedömdes uppfylla de ställda reningskraven. Betydande utsläpp från tätbebyggelse sker dock med endast mekanisk rening, bland annat till Nordsjön. Det bedöms att cirka 350 000 pe ännu saknar rening av sitt avloppsvatten.27

Även i Norge finns en tradition av att sprida avloppsslam, cirka 61 procent av slammet spreds 2018 till jordbruksmark med nationella krav på hygienisering, gränsvärdessättning m.m. De norska jordarna kännetecknas generellt sett av fosforöverskott (cirka 12 000 ton per år) och begränsade tillgängliga åkerarealer, främst till följd av omfattande tillgång på stallgödsel. Till de nationella fosforflöden som bidrar till ett samlat överskott hör också slam från fiskfarmer. Efterfrågan från jordbruket på avloppsslam grundar sig därför inte på ett fosforbehov, utan främst i behovet av att tillföra mullbildande ämnen.28

En förordning från 2003 harmoniserar behandling av organiska gödselmedel, hushållsavfall, avloppsslam, trädgårdsavfall m.m. med vissa undantag för stallgödsel. Tydliga krav ställs för patogenkontroll och att det inte ska förekomma livsdugliga parasitägg i hygieniserat slam. Validerade processer för sådan hygienisering anges, som värmebehandling och torkning, kombinerat med stabiliserande behandling, som rötning och kompostering.29 Avloppsslam i Norge deklareras med indelning i fyra kvalitetsklasser. Avgörande är halten av skadliga ämnen, som tungmetaller. Endast de tre bästa klasserna får spridas på jordbruksmark.30

27 www.ssb.no/natur-og-miljo/artikler-og-publikasjoner/6-av-10-bor-i-kommuner-somoppfyller-rensekravene, 2019-08-07. 28 Magnusson, A-S. (2019). Better utilization of secondary phosphorus resopurces in Norway, ppt, 2019-04-15. Se även Statistisk sentralbyrå, Statistikkbanken, www.ssb.no. 29 Vinnerås, B. m.fl. (2017). Ammoniakhygienisering för säker användning av slam i odling. Svensk Vatten Utveckling, Rapport 2017-10. 30 Magnusson, A-S. (2019). Better utilization of secondary phosphorus resopurces in Norway, ppt, 2019-04-15. Se även Forskrift om gjødselvarer mv. av organisk opphav, FOR-2003-07-04-951, samt Kärrman, E. m.fl. (2019), Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder, RISE Rapport 2019:119.

En översyn av regelverket för slamspridning har inletts. Omfattande riskanalyser har som ett led i detta tidigare genomförts för att utforma ändamålsenliga krav på hygienisering och gränsvärdessättning. Slutsatserna var bland annat att det inte förelåg signifikanta risker för hälsa eller miljö som följd av slamspridning. En aktualiserad sådan riskanalys planeras i närtid. I det fortsatta arbetet kring slamspridning betonas bland annat behovet av ökad cirkularitet men även att med reglering begränsa tillförseln av fosfor på ändamålsenligt sätt. Det kan därför finnas behov av att reglera fosforåtervinning ur avloppsslam, så att slammet även fortsatt ska kunna spridas utan att fosforöverskottet ökar i jordbruket och vattenförekomster eutrofieras.31

Norge har antagit och även uppfyllt gällande WHO-mål om att minst 70 procent av avloppsslammet ska nyttjas som resurs och att kvaliteten ska upprätthållas så att det kan ske under säkra former. Viss utvecklingsverksamhet bedrivs även avseende fosfor-, kväve och energiåtervinning. Det gäller ett större forskningsprojekt kring kväveavskiljning med statligt stöd i samverkan mellan kommunala aktörer och gödselmedelsindustrin.32

7.3. Europa

Ett omfattande förändringsarbete förutses i delar av Europa då det gäller framtida hantering av avloppsslam liksom återvinningen av fosfor. Dagens situation innebär att ungefär hälften av allt slam, cirka 10 miljoner ton ts per år, sprids på jordbruksmark, en fjärdedel förbränns och övriga delar komposteras, läggs på deponi m. m.33 Inom EU regleras användningen av avloppsslam inom jordbruket i huvudsak genom gränsvärden för tungmetaller (Cd, Cu, Hg, Ni, Pb och Zn). Stora skillnader föreligger dock inom Europa i synen på lämpliga eller ekonomiskt möjliga krav på framtida hantering. Flera länder har valt att i sina nationella regelverk skärpa det nu 30-åriga EUdirektivets krav på gränsvärden för vissa tungmetaller då det gäller

31 Ibid. 32 Kärrman, E. m.fl. (2019). Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder, RISE Rapport 2019:119. Se även www.circulary.eu/project/yara-recovery angående RECOVER, ett projekt som avser ammoniumstripping ur rejektvatten från avloppsslam i samverkan mellan Norges största reningsanläggning VEAS och den internationella industrikoncernen Yara. 33 Olsson, O. m.fl. (2018). Reducing emissions by turning nutrients and carbon into benefits. Bonus return, Historical review report. Projekt finansierat av EU, Formas m.fl.

spridning av avloppsslam, i vissa fall har också kraven vidgats till ytterligare ämnen, som krom. Hit hör särskilt de nordiska länderna, liksom Belgien, Nederländerna m. fl. Ytterligare ett antal länder har endast implementerat direktivets grundläggande kvalitetskrav på det slam som sprids på jordbruksmark. Skillnaderna mellan de gränsvärden som olika länder inom Europa tillämpar kan därför vara mycket stora. Det gäller t.ex. kadmium där gränserna varierar mellan 0.7–40 mg per kg ts, koppar 75–1 750 mg/kg ts och kvicksilver 0.4– 25 mg/kg ts. Kritik har riktats mot EU:s förmåga att utveckla direktivet i den takt som tiden kräver. En rad potentiella hälso- och miljöaspekter utöver tungmetaller har också kommit att diskuteras över tid. Det har t.ex. gällt organiska föreningar (som flamskyddsmedel), läkemedelsrester och mikroplaster. Organiska föreningar har lyfts fram i viss nationell reglering och även i kommissionens arbetsdokument från 2000.34 Den vanligaste nationella regleringen för organiska föreningar gäller AOX, i någon mån även olika former av PAH och PCB. Gränsvärden har också satts för några smittämnen i vissa länder. Gränsvärden finns också angivna då det gäller halter av metaller i jordar, där slamspridning ska ske. Skillnaderna mellan länder i dessa gränsvärden är dock mindre än då det gäller själva slammet.35

Även spridningen av slam på jordbruksmark varierar betydligt mellan länderna i Europa. Malta, Slovenien och Slovakien har liksom Schweiz försumbar spridning, medan Irland, Storbritannien, Danmark, Norge, Bulgarien och Frankrike är länder som sprider en stor del av det producerade slammet på detta sätt.36

Demografi, omfattningen av areella näringar samt geografiska förutsättningar präglar mycket av den landspecifika utveckling som skett i Europa kring regleringen av avloppsslam. Det gäller även diskussionerna kring återvinning av fosfor, som fått en stark röst i EU:s policys och ställningstaganden37 och den europeiska fosforplattform38 som etablerats. I plattformen medverkar på icke-kommersiell basis företag, forskning och vissa offentliga aktörer för att

34 European Commission (2000). Working Document on Sludge, 3rd draft, 2000-04-27, ENV.E.3/LM. 35 Hudcova, H. m.fl. (2019). Present restrictions of sewage sludge application in agriculture within the European Union. Soil and Water Res., 14, 2019(2)104–120. 36 Ibid. 37 EU (2014), Consultative communication on sustainable use of phosphorus, EU (2015), Circular economy package, samt EU-förslaget (2016) om nytt gödseldirektiv. 38 European Sustainable Phosphorus Platform, ESPP.

följa utvecklingen, diskutera tekniska applikationer och delta i policyarbetet.39 Fosforåtervinning ur avloppsslam eller slamaska har redan beslutats i Tyskland då det gäller större avloppsreningsanläggningar, 50 000 pe och större. Diskussioner förs i främst Schweiz och Österrike om liknande reglering, nu även i Sverige.

40

41

42

43

44

45

46

47

48

Källa: Global compendium on phosphorus recovery from sewage/sludge/ash (2018), Miljø- og Fødevareministeriet (2013), Miljøstyrelsen, Nabotjek af reglerne om spildevandsslam (2018), German Environment Agency (2018), Sewage sludge disposal, Eurostat; Wastewater treatment plants (2012–13) samt TAIEX-EIR PEER 2 PEER workshop on circular and non-toxic reuse of phosphorus from sewage sludge, 15–16 april 2019, Stockholm.

En rad nya tekniker för hantering, främst förbränning av avloppsslam har utvecklats. Förändringstakten har hittills främst drivits av en kvittblivningsproblematik, konkurrens mellan slam och andra

39 Hermann, L., ESPP (2019). Workshop on circular and non-toxic reuse of phosphorus from sewage sludge. Conclusions & next steps, ppt, 2019-04-15. 40 Enstaka uppgifter kan avse 2015, 2017 eller 2018, för vissa länder cirkauppgifter. 41 Schemen, R. (2019). P-recovery in the Dutch WWTP. Waterschap De Dommel, ppt, 2019-04-15. 42 Nättorp, A. (2019), ppt-presentationer, Switzerland, Phosphorus flows policy and perspectives, Fachhochschule Nordwestschweiz, Mayer, J. (2018), The sewage sludge ban in Switzerland, Fed. Dep. Econ. Affairs, ppt, Schenk, K. (2019), Phosphorus recycling in Switzerland, ppt, samt European sustainable pohosphorus platform (2019). Summary of German and Swiss legislations relevant to phosphorus recycling, March 2019. 43 >100 000 pe.44 Därav cirka 1 900 anläggningar större än 2 000 pe. Se Department for Environment, Food and Rural Affairs, Waste water treatment in the United Kingdom 2012. 45 European sustainable phosphorus platform (2019). Summary of German and Swiss legislations relevant to phosphorus recycling, March 2019. Statistik för 2018, se www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/2019/12/PD19_479_32214.html. 46 Gäller som framgår av texten endast de större anläggningarna, med införande i två etapper. 47 Amann, A. (2019). Current status of phosphorus recovery in Austria, ppt, Deutsche phosphor plattform, samt underlag från EU:s fosforplattform, Hermann, L., 2019-08-06. 48 >2 000 pe.

former av biogödsel, svårigheter att möta de europeiska nitratkraven, demografiska förhållanden och i någon mån av de potentiella hälso- och miljörisker med avloppsslam som diskuterats. I flera länder med omfattande jordbruksproduktion och gödslingsbehov nyttjas fortfarande avloppsslam i betydande grad på åkermark.

49

50

Källa: Global compendium on phosphorus recovery from sewage/sludge/ash (2018), Miljø- og Fødevareministeriet (2018), samt Nabotjek af reglerne om spildevandsslam (2018).

Gränsvärdet för kadmium brukar ofta jämföras mellan länder, eftersom exponering för metallen genom livsmedelsintag visats ha tydliga biologiska effekter (se kapitel 8). Förutsättningarna varierar mellan länder (även lokalt) då det gäller jordarnas kadmiumhalt, liksom halterna i de gödningsmedel som kan användas. EU:s gränsvärde för kadmiumhalter i odlingsjord ligger f.n. högre än flera av de nationella regelverk som införts. Sverige ligger här lägre än övriga medlemsstater. Gränsvärdet för kadmium i slam som får spridas på jordbruksmark är på motsvarande sätt betydligt högre i EU:s slamdirektiv än i många medlemsstaters regelverk. Sveriges gränsvärde är lägre än i många andra länder, men högre än i Danmark, Finland och Nederländerna. En sänkning har vid

49 Revaq Årsrapporter 2017 och 2018. Målsättningen är att 2025 uppnå en kadmium-fosforkvot på 17. Den genomsnittliga halten kadmium i Sverige är 0,23 mg Cd/kg jord, motsvarande siffra i Storbritannien är 0,44 mg. I Sverige gäller gränsvärdet 0,40 mg Cd/kg jord, värden över detta innebär att slamgödsling inte är tillåten. Matjordslagret i åkermark innehåller cirka 600 gram kadmium/ha i Sverige. 50 Avser 6-värt krom.

upprepade tillfällen framförts som önskvärd från bland annat Naturvårdsverket, liksom inom ramen för Revaq-certifieringen.

7.3.1. Belgien

Belgien har ännu i modern tid släppt ut betydande mängder avloppsvatten och slam i havet. Landet aktualiserades ännu för ett 20-tal år sedan för flera överträdelser mot 1991 års direktiv för rening av avloppsvatten från tätbebyggelse. Anpassade reningsanläggningar och ledningsnät saknades för känsliga områden med flera tätorter i Flandern och Vallonien, däribland stora delar av Bryssel. Sedan 2001 betraktas hela Belgien som ett känsligt område.51 Utvecklingen har därefter gått långsamt. I början av 2002 hade endast två städer anläggningar för mer långtgående rening, sekundär rening plus avskiljning av kväve och fosfor. I fyra större städer renades inte avloppsvattnet alls för en stor del av befolkningen, motsvarande närmare 2,4 miljoner pe.52

Numera hanteras avloppsslam för en större del av landets invånare. I Flandern används sedan ett tiotal år inte längre slammet i jordbruket, medan detta fortfarande sker i Vallonien med cirka 52 000 ton slam ts årligen. GEO Groep NV driver slamförbränning i Brygge, årligen cirka 100 000 ton slam ts. Viss förbränning sker även inom cementindustrin.53 Avloppsslammet i den tredje regionen, Bryssel, förbränns inte utan hanteras genom våtoxidation inom Veoliakoncernen, totalt närmare 22 000 ton slam ts årligen.54

7.3.2. Nederländerna

Det tätbefolkade Nederländerna producerar årligen avsevärda mängder avloppsslam, cirka 328 000 ton ts (2017). Två tredjedelar av slammet förbränns, ytterligare 19 procent komposteras och reste-

51 www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2001-1840&language=SV, 2019-08-13. 52 EU-kommissionen (2004). Rapport från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Europeiska Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén – om genomförande av rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse, ändrat genom kommissionens direktiv 98/15/EG av den 27 februari 1998. 53 Underlag till utredningen från Hermann, L. , www.ovam.be/slibs, samt www. dps.environnement.wallonie.be, 2019-08-07. 54 www.aquiris.be/en/environment.php, 2019-08-13.

rande 14 procent torkas och förbränns för cement- och kraftverksindustrins behov (2017). Det är fortfarande tillåtet att sprida avloppsslam på jordbruksmark i Nederländerna. Det förutsätter att slammet kan möta uppsatta kvalitetskrav, inte minst de sedan 1995 mycket lågt satta gränserna för koppar och andra tungmetaller. Det har i praktiken inneburit en förskjutning mot att slammet användes som utfyllnadsmaterial och att förbränning, bland annat inom cementindustrin, numera utgör huvudalternativ.55

Omställning av slamhanteringen mot en betydande andel förbränning skedde under tioårsperioden 1995–2005. Drivkrafter för denna förändring var delvis de höga halterna av tungmetaller men främst svårigheter att få användning för de betydande volymerna avloppsslam i konkurrens med andra organiska gödselmedel som stallgödsel, vars spridning prioriteras.

Sammantaget avskiljs numera cirka 86 procent av den fosfor som kommer in till reningsverken och går till slam och andra avloppsströmmar. Utvinningen av fosfor ur avloppsslam är ännu låg men ökande, 2017 endast cirka 2 procent av tillgänglig fosfor eller 173 ton per år genom struvitprocesser. Återvinning av fosfor i form av struvit sker vid sju större reningsverk, främst med syfte att förebygga driftproblem vid anläggningarna. I framtiden kommer fosforåtervinningen att domineras av hantering av aska efter monoförbränning av slam. Förbränning har tidigare till betydande del skett genom export av slam till Tyskland. Den struvit som produceras nyttjas som gödselmedel i Nederländerna, vilket förutsätter hygienisering. Export av struvit som gödselmedel är dock inte tillåtet.56

Riskbedömningar kring hälsa och miljö har inte spelat en framträdande roll i diskussionerna kring hantering av avloppsslam. Under senare år har dock system för riskbedömning börjat utvecklas med inriktning på bedömningen av den struvit som används i jordbruket.

Staten och berörda aktörer har som i flera andra länder etablerat en nationell plattform kring återvinningen av näringsämnen, Sustainable Nutrient Platform, med fokus på fosfor. Dagens situation innebär att Nederländerna har ett nettoöverskott av fosfor, främst

55 Schemen, R. (2019). P-recovery in the Dutch WWTP. Waterschap De Dommel, ppt, 2019-04-15. Se även den inledande referensen Olsson, O. m.fl. (2018). 56 Kärrman, E. m.fl. (2019). Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder. RISE Rapport 2019:119.

till följd av import av livsmedel, en del av detta överskott ackumuleras också i jordbruksmark.57

Äganderätten till fosforn kan behöva regleras. Nederländernas regionala vattenmyndigheter, Waterschappen, som inte enbart utgör myndigheter utan också är verksamhetsutövare, är relativt stora aktörer jämfört med de svenska va-huvudmännen. Landets demografiska och geografiska förutsättningar innebär hög befolkningstäthet och att cirka en fjärdedel av ytan ligger i eller under havsnivån. De regionala myndigheterna ansvarar för avloppshanteringen i landet och har bland annat satsat på pilotprojekt och fullskaleverksamhet för struvitproduktion. Industrin använder struvit för att ta fram olika fosfatprodukter, t.ex. Ostara.58

Den strategi som utvecklats i Nederländerna kring cirkulär ekonomi innebär att reningsanläggningar förutom att rena avloppsvatten, även ska ha en roll som återvinningsanläggningar för energi (biogas), näringsämnen (fosfor och kväve), kol och material (t.ex. bioplast). Ingen större erfarenhet finns ännu av kväveåtervinning ur avlopp. Det finns en avvaktande hållning till s.k. ammoniakstripping, som förutsätter tillsats av kemikalier och inte bedöms långsiktigt hållbar. Viss lokal kväveåtervinning finns för att minska import av näringsämnen, likaså viss kompostering av avloppsslam. Membranfiltrering tilldrar sig visst intresse. Liksom då det gäller fosfor utgör marknaden och möjligheterna att få lönsamhet i återvinningen en avgörande fråga. Europas största källsorterande system ska byggas i Amsterdam, det är dock oklart hur näringsämnen och återföringsfrågor till jordbruket där ska hanteras.59

Redan 1995 etablerade vattenmyndigheterna en specialorganisation i form av ett gemensamt bolag, Aquaminerals. Bolaget har sökt gemensamma lösningar för samarbete och resursåtervinning inom va-området. Verksamheten är främst utvecklings- och marknadsorienterad. Vid sidan av fosforåtervinning har fokus legat på att utveckla och sälja en rad andra produkter inom sektorn, som järnföreningar, filtersand från dricksvattenrening och andra organiskt baserade ämnen.60

57 Se Schemen, R. (2019) och Olsson, O. m.fl. (2018). 58 Ibid. 59 Kärrman, E. m.fl. (2019). Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder. RISE Rapport 2019:119. 60 https://aquaminerals.com/home, 2019-07-29.

En rad företagsdrivna aktiviteter kring utvinning av fosfor från aska liksom andra tekniker pågår. Än så länge finns inga nationella program eller finansiella instrument utöver de nätverk som aktörerna själva etablerat.61

7.3.3. Storbritannien

Produktionen av avloppsslam omfattar årligen cirka 23 miljoner ton våtvikt, motsvarande cirka 5 miljoner ton ts.62 Spridning av avloppsslam på produktiv jordbruksmark ges aktivt stöd som Best Practicable Environmental Option (BPEO), men är också föremål för strikt kontroll.63 Merparten av slammet, 78 procent, sprids inom jordbruket. Den nationella lagstiftningen från 1989 anger gränsvärden för tungmetaller. Safe Sludge Matrix (SSM) etablerades med stöd från berörda aktörer för att garantera en säker hygienisering av det avloppsslam som sprids. Livsmedelsindustrins förtroende för slam som gödning uppges därefter ha ökat.64

Viss förbränning av avloppsslam skedde främst fram till för ett tiotal år sedan, då cirka 18 procent av den totala slamproduktionen behandlades på detta sätt. Antalet anläggningar för förbränning har därefter minskat. År 2016 återstod endast tre, varav två i London. Förbränningen omfattade då cirka 100 000 ton ts. Trenden i hantering av slam är f. n. snarast en ökande tillämpning av rötning (tre fjärdedelar av slammet), biogasproduktion och spridning på jordbruksmark.65 Koncentrationerna av tungmetaller uppges ha minskat påtagligt över tid.66

Regelverket är liksom i Sverige föråldrat, en strategi utvecklas därför av Environment Agency för att förändra den tidigare lagstiftningen från 1989–1990 inom slamområdet. Tre huvudmål anges – modernisering av regelverket, harmonisering gentemot övriga typer av organiskt avfall samt att öka kunskaperna om risker med modern slamanvändning, t.ex. avseende mikroplaster och antibiotikare-

61 Kärrman, E. m.fl. (2019). Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder. RISE Rapport 2019:119. 62 SCOPE (2019). Newsletter 129. 63 Christodoulou, A. och Stamatelatou, K. (2016). Overview of legislation on sewage sludge management in developed countries worldwide. Water Sci. & Tech, 73.3.2016, 453–462. 64 Ibid. 65 Tolvik Consulting (2018). UK Dedicated Biomass Statistics – 2017. 66 Kärrman, E. m.fl. (2019). Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder. RISE Rapport 2019:119.

sistens. En litteraturstudie kring föroreningar i avloppsslam har publicerats med deltagande från tio vattenföretag inom ramen för UKWIR, branschens forskningsplattform. Ett parallellt arbete kring den framtida utvecklingen bedrivs även inom Water 2020 under ledning av departementet Ofwat, The economic regulator of the water sector in England and Wales. Det rör bland annat hur marknaden för slam och innovation i anslutning till detta ska lyftas fram. Dagens slamspridning relaterar ofta till ett särskilt ackrediterat system, Biosolids Assurance Scheme, BAS, som ägs av de stora va-bolagen och påminner om det svenska kvalitetssystemet Revaq.67 Regelverkets framtida utformning är svårbedömt, bland annat med tanke på Brexit.

Även i Storbritannien pågår sedan 2013 verksamhet med fosforåtervinning i form av struvit, främst för att förbättra funktionaliteten i avloppsreningsprocessen. Thames Water, landets största va-aktör, samarbetar med Ostara för att marknadssätta fosforprodukten, kallad Crystal Green. Målgrupp är främst jordbruk, golfbanor och trädgårdar.68

7.3.4. Tyskland

Den tyska produktionen av avloppsslam är mycket omfattande, närmare 1,8 miljoner ton ts per år från cirka 9 300 avloppsreningsverk. Under 2018 spreds 16 procent av slammet på åkermark, vilket innebar en fortgående minskning, cirka tre fjärdedelar gick till förbränning. Mångåriga erfarenheter finns av förbränning av slam i Tyskland, främst samförbränning i kolkraftverk, vid avfallsförbränning eller inom cementindustrin.69 Tyska avloppsreningsverk arbetar f.n. mot att ställa om sina processer för att möta kommande krav på fosforåtervinning. Redan i dag är avsättningen av avloppsslam genom spridning på mark problematisk inom jordbruket, främst till följd av bristen på åkerarealer och spridningskonkurrens med stallgödsel. Den tyska tillämpningen av EU:s nitratdirektiv innebär i sig också betydande avsättningssvårigheter av biogödsel till följd av jordarnas

67 Kärrman, E. m.fl. (2019). Se även Ofwat (2016), Water 2020, our regulatory approach for water and wastewater services in England and Wales – overview 2016 samt BAS 2019, https://assuredbiosolids.co.uk 68 www.thesourcemagazine.org/ostaras-circular-approach-to-phosphorus-recovery, 2019-11-29. 69 German Environment Agency (2018). Sewage sludge disposal in the Federal Republic of Germany. Se även www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/2019/12/PD19_479_3221 4.html

karaktär. Planeringen inom sektorn är i dag främst inriktad mot framtida monoförbränning av avloppsslam, eftersom detta krävs för att möta regelverket för fosforåtervinning.

Ett obligatorium införs för de cirka 530 (5 procent) av avloppsreningsverken som är dimensionerade för mer än 50 000 pe att efter en övergångsperiod om 12–15 år återvinna fosfor (P) ur avloppsslam.70Återvinningen av fosfor ur våtslam ska då vara minst 50 procent om fosforhalten överstiger 2 procent. Återvinningen ur slamaska ska vara minst 80 procent. Kraven på fosforåtervinning ska för samtliga typer av berörda anläggningar tillämpas i de fall det är ”technically feasible and economically viable”. Den tyska lagstiftningen har utifrån uppställda krav visat sig ge oförutsedda styreffekter. Regelverket gynnar t.ex. inte processer som reducerar stora volymer avloppsslam, villkoren kan också komma att hämma produktionen av biogas. Övergångsperiod för införande blir fram till 2029 för de största reningsverken motsvarande minst 100 000 pe. Anläggningar motsvarande 50 000 till 100 000 pe omfattas från 2032. Senast 2023 ska en planering presenteras för hur detta ska genomföras. Ett mindre antal av de stora anläggningar (fem procent) svarar sammantaget för två tredjedelar av fosforflödet i avloppsvatten i Tyskland.71Om avloppsreningsverken inte uppfyller de krav som ställs i den nya lagstiftningen finns vissa påföljder. Dessa beskrivs i den lag om cirkulär ekonomi som är kopplad till lagstiftningen om slamhantering.72 Påföljderna för att inte nå målen inom avsedd tid är relativt lågt satta, i storleksordningen 10 000 euro, och troligen inte det som huvudsakligen kommer att styra mot efterlevnad av kraven.73

Regelverket är under översyn för att sannolikt kunna omfatta mer detaljerade regler rörande växtföljd och gödselmedelsanvändning under olika förhållanden.74

70 Düngemittelverordnung DüMV, 2017-05-26, utgör implementering av EU:s nitratdirektiv 1991/676/EC. 71 von Bahr, B. (2018). Fosforutvinning i Europa. Rapport från European Nutrient Event 2017. Svenskt Vatten utveckling, Rapport Nr 2018-2, samt www.bmu.de/pressemitteilung/d eutschland-soll-phosphor-aus-klaerschlammgewinnen/?tx_ttnews%5BbackPid%5D=82, 2019-02-19. 72 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (2017). Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen . www.bmu.de/gesetz/gesetz-zur-foerderung-der-kreislaufwirtschaft-und-sicher ung-der-umweltvertraeglichen-bewirtschaftung-v, 2019-08-13. 73 Underlag till utredningen från Hermann, L., Eur. Sust. Phosp. Platform, april 2019. 74 European Sustainable Phosphorus Platform (2019). Summary of German and Swiss legislations relevant to phosphorus recycling, March 2019.

Den betydande energikostnad som kväverening innebär har även ökat intresset bland landets va-huvudmän för kväveåtervinning. I Hamburg byggs f.n. Europas största källsorterande avloppssystem för cirka 2 000 personer. Klosettvatten och BDT-vatten separeras i olika system, där klosettvattnet rötas tillsammans med matavfall. Förutom biogas produceras på detta sätt en gödselprodukt för jordbruket.75

76

Källa: European Sustainable Phosphorus Platform (2019). Summary of German and Swiss legislations relevant to phosphorus recycling, March 2019.

En nationell satsning utlystes 2018 med tyska forsknings- och utvecklingsmedel för konceptuella förstudier kring hur kraven i den nya lagstiftningen ska nås.77 Insatserna planerades inom ramen för en budget om 30 miljoner euro fram till 2027 genom Ministeriet för utbildning och forskning.78 Ett 20-tal projekt har finansierade förstudier, ett halvdussin av dessa kommer att ges fortsatt finansiering för implementering.

75 Kärrman, E. m.fl. (2019). Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder. RISE Rapport 2019:119. 76 European Sustainable Phosphorus Platform (2019). Summary of German and Swiss legislations relevant to phosphorus recycling, March 2019. 77 Bundesministerium für Bildung und Forschung (2108). www.bmbf.de/foerderung en/bekanntmachung-1648.html, 2019-08-14. 78 Kärrman, E. m.fl. (2019). Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder. RISE Rapport 2019:119.

7.3.5. Österrike

I Österrike producerar drygt 630 avloppsreningsverk med storlek motsvarande minst 2 000 pe årligen något mer avloppsslam per år än Sverige, cirka 240 000 ton ts. Spridning på jordbruksmark är tillåtet i delar av landet. Regionerna Wien, Salzburg och Tyrolen har infört varierande grader av förbud mot direktspridning av avloppsslam på åkermark, medan resterande sex regioner tillåter detta. Förbudet omfattar därmed i någon form cirka en tredjedel av befolkningsunderlaget. De tre regioner som infört någon typ av begränsningar i sina författningar har anmält detta som s.k. tekniska regler.79 Tyrolens regler är mest långtgående och innebär ett totalt spridningsförbud. Ingen av de anmälda författningarna har erhållit några kommentarer från övriga medlemsstater, vilket innebar att reglerna kunde antas mot slutet av 1990-talet och början av 2000-talet. Besluten fattades således i den kontext som dåtidens diskussion kring handelshinder utgjorde, och inte mot bakgrund av dagens förhållanden.

Ett krav på fosforåtervinning är f.n. förankrat hos Österrikes regering, vilket väntas påverka den kommande nationella lagstiftningen. Cirka en fjärdedel av landets slamproduktion går till landets enda anläggning för monoförbränning i Wien. Staden förbereder nu återvinning av fosfor ur askan. Ytterligare en fjärdedel av avloppsslammet samförbränns och cirka 17 procent sprids på åkermark. Resterande avloppsslam går till anläggningsjord eller komposteras.80

Den federala avfallsplanen från 2017 pekar på behov av fosforåtervinning för att minska landets importbehov av fosfater. Det anges vidare att förekomsten av skadliga ämnen i avloppsslam kommer att skapa kontinuerliga utmaningar i jordbrukets nyttjande av slam. Det mål som diskuteras för fosforåtervinning är 65–85 procent 2030. Det bedöms vidare som sannolikt att större reningsverk i framtiden inte kommer att få sprida avloppsslam på åkermark.81 Det finns i dagsläget inte program för finansiellt stöd i Österrike, men

79 Anmälningsnummer 2002/146/A, 2001/463/A och 99/0188/A. 80 ESPP–SCOPE Newsletter, Phosphorus recycling technology tour. Referat från utredningens besök i Tyskland, mars 2019, Aman, A. (2019), Austria – current status of phosphorus recovery, ppt presentation, Institute for water quality and resource, Wien, samt information från EU:s fosforplattform, Hermann, L., 2019-08-06. 81 Aman, A. (2019), Austria – current status of phosphorus recovery, ppt presentation, Institute for water quality and resource, Wien.

medel finns tillgängliga för forsknings- och utvecklingsprojekt via den statliga forskningsmyndigheten FFG.82

7.3.6. Schweiz

Schweiz ingår inte i EU och har därför i grunden utvecklat en egen reglering kring avloppsslam och gödsel. Spridning av avloppsslam förbjöds 2006, främst av marknadsmässiga och praktiska skäl men även med viss motivering i försiktighetsprincipen och slammets innehåll av oönskade ämnen. Årligen produceras cirka 190 000 ton slam ts, vilket främst går till monoförbränning (två tredjedelar) men även till avfallsförbränning eller till cementugnar. Redan före regleringen förbrändes cirka 60 procent av slammet.83 En riskanalys genomfördes några år före beslutet men gav i sig inte fullt hållfasta skäl för ett spridningsförbud. Möjligheten att i framtiden återvinna fosfor ur slammet hölls öppen. Det skedde bland annat genom offentliga ställningstaganden kring nyinvesteringar i reningsverk, som i kantonen Zürich skulle ske så att senare fosforåterföring blev möjlig.84 Byggnation av en större monoförbränningsanläggning för 1,3 miljoner pe gavs några år senare också massivt folkligt stöd i en folkomröstning i kantonen.85

Ett nationellt fosfornätverk etablerades i Schweiz 2017. Årsproduktionen av avloppsslam är jämförbar med Sveriges. Årligen omfattar mängden fosfor i avloppsslam och slakthusavfall 6 100 respektive 3 600 ton per år. Schweiz, som varken är en del av EU eller den inre marknaden, omfattas inte av EU:s regler, som t.ex. slamdirektivet och gödselmedelsförordningen. En nationell förordning om avfall med obligatorisk fosforåtervinning fastställdes 2016. Kraven omfattar såväl avloppsslam som andra avfallsfraktioner, inklusive slakthusavfall och benmjöl.86 I Schweiz har återvinningskraven inte

82 Österreichische Forschungsfördergesellschaft (2019 ). www.ffg.at/en 83 Federal Department of the Environment, Transport, Energy and Communications (2003). Ban on the use of sludge as a fertilizer. Pressrelease, 2003-03-26. 84 Government Council Decision 572/2007. 85 Nättorp, A. (2019). Implementation and financing of conversion, ppt, 2019-04-15. 86 Ordonnance sur la limitation et l’élimination des déchets (Ordonnance sur les déchets, OLED) du 4 décembre 2015. Regelverket innebär enligt Swiss Water Association att det från 2026 krävs fosforåtervinning från avloppsslam. En rad frågor är dock ännu oklara beträffande ansvarighet, tekniska möjligheter och marknadsfrågor (underlag inhämtat via Svenskt Vatten, 2019-05-26).

formellt reglerats i detalj men anges i en guide för genomförande. Den nivå som diskuteras anges vara 45 procent ur våtslam och 80 procent ur slamaska. Det övergripande återvinningsmål som diskuteras är 75 procent av tillgänglig fosfor i fraktionen.87 Särskilt återvinning ur aska från monoförbränt slam ger goda möjligheter till hög andel utvunnen fosfor. Regleringen innebär en tioårig övergångsperiod med implementering senast 2026.88 Föroreningar ska enligt denna förordning elimineras med bästa tillgängliga teknik. Om fosforn ska användas som gödningsmedel, måste särskilda krav uppfyllas enligt nationell förordning om kemiska produkter. Sådana regler fastställdes i särskild förordning om mineralgödselmedel och återvinning, bland annat anges gränsvärden för metaller och vissa andra ämnen.89 Gränsvärdena för metaller är där i regel hårdare satta än de svenska kraven på svenskt avloppsslam av normal kvalitet för spridning på jordbruksmark.90

Det finns i dagsläget inte program för finansiellt stöd i Schweiz, men den nationella miljömyndigheten, Bundesamt für Umwelt, har vissa utvecklingsmedel tillgängliga för mindre utvecklings- och innovationsprojekt.91 I Schweiz diskuteras nu fosforåtervinning och finansieringsmodeller för detta efter omfattande pilot- och fullskaleprojekt med olika tekniker. Hearings har genomförts efter genomförda teknikvärderingar. Fokus läggs inte minst på den sista länken i kedjan, hur återvunnen fosfor också kan återföras till kretsloppet. Marknadspotential och användarefterfrågan på produkter och kvaliteter som bygger på återvunnen fosfor studeras, bland annat behoven av återvunnen fosfor för industriellt bruk. Implementeringen av fosforåtervinning sker sannolikt i offentlig regi med finansiering genom va-kollektiven. Tilläggskostnader för återvinningen för kollektiven bedöms ligga på mellan 0–5 procent av dagens avgifter, motsvarande högst 50 euro per ton avvattnat slam.92

Vissa forskningsstudier som genomförts i Schweiz har gett mer generella insikter i hur fosfor kan återföras i kretslopp. Det är tydligt

87 Underlag vid utredningens TAIEX-workshop på Naturvårdsverket, 2019-04-15–16. 88 Ibid. samt European sustainable phosphorus platform (2019). Summary of German and Swiss legislations relevant to phosphorus recycling, March 2019. 89 Swiss ordonnance of 31th October 2018. 90 Kärrman, E. m.fl. (2019). Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder. RISE Rapport 2019:119. 91 Bundesamt für Umwelt (2019). www.bafu.admin.ch/bafu/de/home.html, 2019-08-13. 92 Nättorp, A. (2019). Implementation and financing of conversion, ppt, 2019-04-15.

att dessa frågor behöver ses i ett mer globalt sammanhang, där det inte bedöms som meningsfullt att enbart fokusera på landets egen självförsörjningsgrad av fosfor. Flödet av fosfor och ekonomiseringen av återvunnen fosfor relaterar till en transnationell marknad.93

Beträffande kväve finns en fullskaleanläggning (Yverdon) och en under uppbyggnad (Altenrhein) för återvinning ur reningsanläggningarnas rejektvatten. Processen innebär minskad klimatpåverkan och ger viss ekonomisk kompensation för minskade lustgasutsläpp.94

7.4. Nordamerika

95

Källa: Environment and climate change Canada (2017), Biosolids management and disposal practices in Canada, ppt, Statistics Canada (2018), EPA (2016), Clean watersheds need survey 2012, Report to Congress, samt www.dhs.gov/cisa/water-and-wastewater-systems-sector, 2019-07-30.

7.4.1. Kanada

I Kanada producerades 2016 cirka 780 000 ton avloppsslam ts vid landets drygt 1 250 regionalt eller lokalt offentligt ägda avloppsreningsanläggningar. Anläggningarnas reningsgrad har successivt förbättrats, men innebär att reningen i första hand fokuserar på att skydda sötvattenrecipienter. Provinser med havskust uppvisar därför i regel anläggningar med lägre genomsnittlig reningsgrad. Drygt hälften av det avloppsslam som produceras sprids på jordbruksmark,

93 Jedelhauser, M. m.fl. (2018). Transition of the swiss phosphorus system towards a circular economy – Part 2: Socio–technical systems. Sustainability 2018, 10, 1980. 94 Kärrman, E. m.fl. (2019). Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder. RISE Rapport 2019:119. 95 Andelen slam som förbränns är osäker och grundar sig på uppgifter från Chen, H. m.fl. (2012), Env. Sci. Poll. Res., 19(5)1454–1463.

vilket 2016 sammantaget berörde mindre än en procent av landets jordbruksarealer.96

I Kanada uppmuntras cirkulation av mull och näringsämnen genom spridning av avloppsslam på produktiv jordbruksmark, förutsatt att slammet behandlats på föreskrivet sätt och möter angivna kvalitetskrav.97 Sådant slam ges liksom i USA också en mer positiv benämning som ”biosolids”. Bakgrunden är att inga studier belagt att slam som uppfyller reglerade krav orsakat påvisbar skada. Utvecklingen följs med olika typer av kartläggningar och riskanalyser.98Den försiktighetsprincip som ofta åberopas i Sverige, ersätts i Kanada av en syn som är mer inriktad på att fastställa och därefter möta de gränsvärden och kvalitetskrav som samhället fastställt som lämpliga utifrån tillgänglig vetenskap och teknik. Gränsvärden vid spridning gäller som i Sverige metaller och näringsämnen. I Kanada finns dessutom gränsvärden för patogener. Utmaningen ligger i Kanada i att fastställa dessa gränser, utforma lämpliga guidelines och stöd för verksamheten samt att tillse att detta också följs i praktiken.99

Förutsättningar och reglering av slamspridning kan se något olika ut i olika provinser, vilket även gäller andra länder med starka regionala styrsystem. Vissa provinser relaterar till lagstiftningen i USA (se nedan), medan andra utvecklat egna regelverk. I den folkrika delstaten Ontario produceras t.ex. årligen 300 000 ton avloppsslam ts, varav cirka hälften av slammet förbränns och 40 procent sprids på jordbruksmark (2016). Slammet rötas i regel före spridning. En reglerad process påminnande om det svenska Revaq-systemet tilllämpas. Vid ansökan om spridning anges en rad parametrar, som bland annat

96 www.cwwa.ca/faqbiosolids_e.asp, 2019-07-30, Statistics Canada (2018), Canada´s core public infrastructure survey: Wastewater and solid waste assets, 2016, samt Canadian water network (2018), Canada’s challenges and opportunities to address contaminants in wastewater. 97 Reglering sker även i delstaterna, se t.ex. Brittish Columbias Organic matter recycling regulation (OMRR) of the Environmental management act and health act (BC MOE, 2002). Revision initierad 2016. 98 Canadian Municipal Water Consortium and Ryerson University (2015). Risk associated with application of municipal biosolids to agricultural lands in a Canadian context. Literature review. 99 Öberg, G. och Mason-Renton, S. A. (2018). On the limitation of evidence-based policy: Regulatory narratives and land application of biosolids/sewge sludge in BC, Canada and Sweden . https://doi.org./10.1016/j.envsci.2018.03.006, samt www.cwwa.ca/faqbiosolids e.asp, 2019-07-30.

beskriver slammets innehåll, plats för brunnar, växtföljd, jordtyper m.m.100

En översikt kring återföring av näringsämnen från avloppsfraktioner i Kanada redovisar bland annat struvitprocesser, vilka främst införts av driftekonomiska skäl och för att minska övergödningen. Barriären för kväveåtervinning är dock i praktiken hög och kan inte motiveras av marknadsskäl, bland annat på grund av förekomsten av billig naturgas vid framställning av kvävegödsel.101

Avloppsslam kategoriseras som Non-agricultural source material, men kan efter klassificering till kommersiell gödselprodukt spridas på jordbruksmark. Detta kräver process för förädling, t.ex. pelletering eller kalkstabilisering. Gödselprodukter kan erkännas federalt för handel inom Kanada. Förutsättningarna är reglerade med bland annat märkningskrav fastställda av den federala livsmedelsinspektionen.102

En nationell strategi för slamhantering publicerades 2012 inför de nyinvesteringar som skulle ske i reningsanläggningar med förväntade kvalitetsförbättringar av avloppsslammet. Strategin kopplar till frågor om återvinning av näringsämnen och innehåller guidelines för tekniska möjligheter att åstadkomma detta.103 Ett nationellt ramverk för hållbar näringsåtervinning i Kanada har därefter diskuterats vid återkommande tillfälle av myndigheter, företag och andra aktörer. Aktuella översikter ges i konferenser och rapporter.104

7.4.2. USA

Inom USA produceras årligen cirka 7,1 miljoner ton avloppsslam ts, varav cirka hälften sprids på åkermark. Liksom i Kanada är det endast en mycket liten del av jordbruksarealen som årligen berörs.105 Tre

100 Kärrman, E. m.fl. (2019). Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder. RISE Rapport 2019:119. 101 Ibid. 102 Ibid. 103 Canadian Council of Ministers for the Environment (2012). Canada-wide approach for the management of wastewater biosolids. 104 Se t.ex. The International Institute for Sustainable Development, IISD (2018), Nutrient recovery and reuse in Canada: Foundation for a national framework. 105 www.epa.gov/biosolids, 2019-07-30.

fjärdedelar av befolkningen omfattas av de cirka 16 000 allmänna avloppsreningsanläggningar som producerar slammet.106

The Clean Water Act107 sätter de nationella ramarna för avloppsslam, eller biosolids som slam behandlat för spridning på mark benämns. Hantering och spridning av avloppsslam förordningsreglerades under denna lagstiftning 1993 och har kompletterats med programarbete från naturvårdsmyndigheten EPA.108 Förordningen reglerar hur slam av olika kvalitet slutligt får avyttras eller användas i förhållande till satta gränsvärden för oönskade ämnen samt vilken dokumentation och uppföljning som krävs. Regelverket omfattar också andra typer av spridning än inom jordbruket samt förbränning av slam. Bland annat listas godkända förbränningsanläggningar. En indelning av avloppsslam som ska spridas på mark görs i klass A och B, beroende på i vilken utsträckning förekomsten av patogener reducerats. I slam av klass A ska salmonella, indikatorbakterier, virus och livsdugliga ägg från parasitära nematoder inte vara detekterbara medan det för klass B räcker med reduktion till nivåer som inte bedöms påverka hälsan negativt. Rapporteringsskyldighet föreligger för alla offentligt ägda reningsanläggningar som betjänar minst 10 000 pe. USA:s tidigt etablerade riskbedömningar och hygieniseringskrav för slam vid markanvändning har även påverkat andra länders arbete i dessa frågor.109

Inställningen till Biosolids är liksom i Kanada i huvudsak positiv. Den allmänna synen från naturvårdsmyndigheten EPA är att Biosolids till följd av regelverket genomgår noggrann behandling och därefter enligt angivna regler kan användas som gödningsmedel och bidra till positiva kretslopp av kol, näringsämnen och spårämnen för att stimulera grödors tillväxt och upprätthålla produktiva jordar. Spridningen ses som en del av ett naturligt kretslopp. Man minskar därmed behovet av kemiska gödningsmedel och behöver inte ta ytor i anspråk för deponier eller utveckla alternativa hanteringsmetoder för slammet. Utveckling av reningsanläggningarna öppnar också för framtida slam av bättre kvalitet. Grödans upptag av kväve och fosfor från biogödningen bedöms

106 www.dhs.gov/cisa/water-and-wastewater-systems-sector, 2019-07-30. 107 The Clean Water Act § 405(d). 108 40 Code of Federal Regulation Part 503, Standards for the use or disposal of sewage sludge (Biosolids rule) och The National Pollutant Discharge Elimination System permit program. 109 Vinnerås, B. m.fl. (2017), Ammoniakhygienisering för säker användning av slam i odling. Svensk Vatten Utveckling, Rapport 2017-10, EPA (2018), Report No. 19-P-0002, Nov. 15, 2018, samt www.epa.gov/biosolids, 2019-07-30.

som effektivt i den meningen att dessa näringsämnen frigörs långsamt under hela växtsäsongen. Det anses också minska risken för påverkan på anknytande grundvattentillgångar.110

Den officiella inställningen i USA är att regelverket för slamspridning inom jordbruket varit ändamålsenligt då det gäller att skapa positiva effekter och att också skydda allmänhetens hälsa. Det saknas vetenskaplig evidens för att regleringen varit otillräcklig ur ett hälsoperspektiv, vilket redan tidiga forskningsöversikter visat.111En avgörande länk i det kontrollsystem som utvecklats är den inspektion och översyn av regelverket som regelbundet ska genomföras under EPA i enlighet med The Clean Water Act. En aktuell rapport tyder på sviktande resurssättning för dessa ändamål inom EPA, vilket inneburit eftersatt arbete då det gäller riskanalys och fortsatt reglering av identifierade föroreningar i avloppsslam.112

7.5. Samlade erfarenheter

Skillnader i nationella, regionala och även lokala förutsättningar har inneburit skilda synsätt i hanteringen av avloppsslam mellan och inom olika länder. Dessa skillnader präglar även synen på den kretsloppsanpassning och återvinning av näringsämnen som diskuteras och möjliga tekniker för ett framtida omhändertagande och nyttjande. Utredningens internationella utblick ger anledning till vissa sammanfattande reflektioner.

  • Totalt spridningsförbud för avloppsslam förekommer inte inom

EU och är i övrigt mycket ovanligt. Schweiz har som enda land i världen sedan 2006 utvecklat ett sådant förbud för spridning av avloppsslam samt kött- och benavfall.

  • Inställningen till spridning av slam som gödselmedel varierar. I flera länder ses spridning som naturligt och positivt, i andra finns större öppenhet för förändring. I de fall tveksamhet föreligger grundas den oftast på konkurrens med annan biogödsel och brist på tillgängliga åkermarker för spridning. Osäkerhet och avvaktande förhållningssätt från livsmedelsindustrin kan också bidra.

110 www.epa.gov/biosolids, 2019-07-30. 111 National Research Council of the National Academies (2002). Biosolids Applied to Land: Advancing Standards and Practices. 112 EPA (2018). Report No. 19-P-0002, Nov. 15, 2018.

  • Minskad spridning av avloppsslam drivs inte främst av försiktighetsprincipen eller riskanalys och genomförda effektstudier, även om debatten i Sverige främst fått denna inriktning.
  • Kvittblivning av reningsanläggningars avloppsslam utgör därmed huvudsaklig drivkraft för befintlig och planerad reglering som styr mot tekniklösningar med förbränning eller deponering.
  • De kvalitetskrav på avloppsslam som ska spridas på åkermark är högre i Sverige än i många andra länder. Samtidigt kan flera länder visa upp en modernare lagstiftning, där vissa metaller och organiska ämnen reglerats hårdare än i Sverige.
  • Återvinning och kretslopp relaterat till avloppsfraktioner och slam diskuteras i ökad utsträckning. Tyskland har hittills som enda nation en slamreglering på plats som på sikt även ska omfatta viss fosforåtervinning vid större reningsanläggningar.
  • Diskussionen om kretslopp har hittills främst rört återvinning, men insikten om marknadsfrågornas betydelse får ökad betydelse. Marknaden sätter förutsättningarna för att kunna återföra fosfor, kväve och andra växtnäringsämnen från avloppsströmmar till jordbruket.

I ett mer näraliggande perspektiv, inom Norden och EU, kan konstateras att flertalet länder sprider avloppsslam som gödningsmedel på jordbruksmark. I flera fall i betydande utsträckning och utan tendens till vikande användning. Det gäller t.ex. Danmark, Norge, Frankrike och Storbritannien. Några länder har valt att satsa på förbränningsteknik för att reducera eller helt avveckla slamspridning, eftersom traditionell spridning som gödning är problematisk till följd av nationella förutsättningar (t.ex. kring deponi) och jordbrukets struktur med brist på åkerarealer och konkurrens från tillgänglig stallgödsel. Det gäller främst Tyskland, Nederländerna och Schweiz. Ambitioner finns där även för framtida fosforåtervinning. Förändrade synsätt och diskussioner kring för- och nackdelar med slamspridning ligger bakom ytterligare länders arbete med att utveckla en långsiktig slamstrategi. Det gäller bland annat Sverige, men även Finland och Österrike, som ännu har betydande slamspridning. Diskussionen i Sverige betonar eventuella risker med slamspridning,

en fråga som även diskuteras i vissa andra länder med väl utbyggd infrastruktur för avloppsrening.

Då det gäller återvinning av näringsämnen ur avloppsslam diskuteras främst fosfor. Det konstateras i den aktuella översiktsrapporten från RISE113 att återvinning av kväve ännu inte aktualiserats i någon större utsträckning även om detta diskuteras alltmer, t.ex. inom den pågående översynen av EU:s avloppsvattendirektiv.114 Utbyggnad har dock skett i vissa länder av vissa källsorterande system liksom anpassning av enskilda reningsanläggningar. Ska sådan återvinning ske, krävs etablering av lämpliga styrmedel. Rapporten pekar även på vikten av att involvera slutanvändare för att skapa förutsättningar för nyttjande av återvunna näringsämnen.

113 Kärrman, E. m.fl. (2019). Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder. RISE Rapport 2019:119. 114 European Commission (2017). Evaluation of the Urban waste water treatment directive 91/271/EEC (UWWTD).

8. Riskbedömning avseende hantering och spridning av slam

8.1. Bakgrund

Tidigare utredningar inom området har belyst det dilemma som kännetecknar spridning av avloppsslam. Historiskt har övergången från gamla tiders blandjordbruk till en uppdelning av animalie- och växtproduktionen skapat behov som inom växtproduktionen inte enbart kan tillgodoses genom tillförsel av mineralgödsel. Spridning av avloppsslam har där mött viktiga behov. Å ena sidan finns det i slammet viktiga växtnäringsämnen och mullbildande ämnen som behöver återcirkuleras för att få en långsiktig balans i jordbrukets ekosystem och minska behovet av konstgödsel och annan tillförsel av mullämnen. Å andra sidan innehåller slammet ämnen och organismer som i för höga halter kan innebära problem för hälsa och miljö. Det gäller såväl smittämnen som kemiska ämnen och föreningar. Under senare år har även förekomsten av mikroplaster uppmärksammats, vars betydelse för organismer och ekosystem är svåra att bedöma. En del av dessa ämnen och föreningar förekommer normalt i miljön, men riskerar att tillföras i alltför höga halter, andra är skapade av människan med okända eller negativa hälso- och miljöeffekter som följd. Risker har således påtalats beträffande en rad tungmetaller och organiska föreningar, där ackumulation i t.ex. åkermark skulle kunna ske på längre sikt vid spridning av slam. Negativa effekter av läkemedelsrester och utveckling av antibiotikaresistens hos marklevande organismer är ytterligare risker som påtalats.

Riskanalyser och riskvärderingar kan traditionellt hanterats på olika sätt i termer av påföljande åtgärder. Inom området Giftfri miljö används ofta gränsvärdessättning, alternativt kan även total utfasning med angivna övergångsperioder och stupstockar användas. Ett exempel på det senare är förhållningssättet till kvicksilver, som i princip

förbjöds i processer och produkter 2009 men där viss exponering fortfarande finns genom givna och tidsbegränsade dispenser. Gränsvärdesmetoden har tidigare föreslagits som lämplig för identifierade skadliga ämnen i avloppsslam, senast i det förslag som Naturvårdsverket presenterade 2013.1 Den nu aktuella utredningens direktiv anger att det ska ske en giftfri återföring av fosfor och att slamspridning därför ska förbjudas, men öppnar för diskussion av vissa undantag. Hantering behöver enligt utredningen dessutom ske av eventuella risker under en övergångsperiod i avvaktan på att ny reglering ska träda i kraft.

Sammanfattande riskbedömningar kring avloppsslam redovisades i anslutning till Naturvårdsverkets utredningar kring spridning av avloppsslam och utvinning av fosfor och andra näringsämnen.2 De bedömningar som gjordes har i vissa fall kommenterats av olika myndigheter och aktörer, t.ex. i remisshanteringen, ytterligare bedömningar har också tillkommit.3

En rad sammanfattande riskanalyser har vidare publicerats i andra länder med inriktning på hälso- och miljörisker kring spridning av avloppsslam. Det gäller t.ex. Norge4 och Schweiz5. Utredningen anknyter till dessa dokument i anslutning till olika avsnitt nedan. Omfattande forskning och annan kunskapsutveckling fortgår, vilket innebär att tidigare riskbedömningar och ställningstaganden ständigt behöver uppdateras. Utredningen söker i detta kapitel ge en sammanfattande bild av det aktuella kunskapsläget då det gäller risker kring spridning av avloppsslam. Redovisningen ingår inte i utredningens uppgifter som de beskrivs i direktiven och är därför inte heller resurssatt. Redovisningen blir därmed kortfattad och översiktlig. Det har dock bedömts som nödvändigt med en genomgång för att skapa grund och förståelse för de ställningstaganden som ligger bakom utredningens senare förslag och de övergångsbestämmelser som kan bli aktuella. Redovisningen inleds med en genomgång av det regel-

1 Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor – Naturvårdsverkets redovisning av ett uppdrag från regeringen. Rapport 6580. 2 Ibid., s. 50 ff. 3 Se t.ex. Naturskyddsföreningen (2012), Avlopp på våra åkrar – en rapport om miljögifter i slam, samt Svanström, M. m.fl. (2016), Livscykelanalys av slamhantering med fosforåterföring. Svenskt Vatten Utveckling, Rapport Nr 2016-13. 4 Vitenskapskomiteen for mattrygghet (2009), Risk assessment of contaminants in sewage sludge applied on norwegean soils, Report 2009:30, samt Blytt, L. D. och Stang, P. (2019), Organiske miljøgifter i norsk avløpsslam – Resultater fra undersøkelsen i 2017/18, Norsk Vann.

verk för gränsvärden som gäller för slamspridning för att säkra hälsa och miljö.

8.2. Gällande rätt

Begreppet riskanalys brukar delas in i komponenterna riskbedömning, riskhantering och riskkommunikation. Riskbedömningen utgör det vetenskapliga förfarande som bland annat innebär beskrivning av risker för viss exponering. En vanlig form av riskhantering då det gäller exponering för skadliga ämnen är rättslig reglering av angivna gränsvärden. Sådana gränsvärden anger nivåer som om de understigs bedöms som tillräckligt säkra för att negativa effekter inte ska uppstå, givet att regler i övrigt följs. Det kan t.ex. gälla regler om frekvens och omfång för viss exponering. Gränsvärden används inom en rad olika områden för att säkra hälsa och miljö, t.ex. gränsvärden för främmande ämnen i livsmedel eller hygieniska gränsvärden inom arbetsmiljöområdet. Vetenskapliga bedömningar bakom riskbedömningen innehåller dock alltid moment av osäkerhet, därtill görs ofta ekonomiska avvägningar som del i underlaget för gränsvärdesättning.

8.2.1. Försiktighetsprincipen

Försiktighetsprincipen är en vedertagen internationell miljörättslig princip. Den kommer bland annat till uttryck i Rio-deklarationen från 1992 och i Helsingforskonventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö. Principen finns även inom EU-rätten och i den svenska miljöbalken.

I miljöbalken innebär försiktighetsprincipen att skada och olägenhet för människors hälsa och miljön ska förebyggas, hindras eller motverkas genom behövliga försiktighetsmått. Försiktighetsmått ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. 6 Dess syfte är att förebygga inte bara sådana skador och olägenheter som kan säkert förutses utan också vissa möjliga risker.7Principen ska tillämpas i det enskilda fallet när någon bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som kan antas medföra skada eller

62 kap. 3 § miljöbalken. 7Prop. 1997/98:45, s. 208 ff.

olägenhet. Försiktighetsprincipen gäller dock endast i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla den. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Rimlighetsavvägningen får inte leda till att en verksamhet eller åtgärd tillåts bedrivas eller vidtas på ett sätt som är oförenligt med särskilda restriktioner som följer av miljökvalitetsnormer för vatten eller gränsvärdesnormer för annat än vatten.8

Inom EU-rätten finns försiktighetsprincipen i artikel 191 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Där regleras att unionens miljöpolitik ska syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom unionens olika regioner. Den ska bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala. Försiktighetsprincipen ska således beaktas när rättsakter tas fram. Principen definieras inte i fördraget. Kommissionen har i ett meddelande fastställt gemensamma riktlinjer för tillämpningen av försiktighetsprincipen. Kommissionen konstaterar att principen inte bara gäller till skydd för miljön, den gäller även till skydd för människors, djurs och växters hälsa. Enligt kommissionen kan försiktighetsprincipen användas när en företeelse, en produkt eller en process kan ha potentiellt skadliga effekter, som har identifierats genom en vetenskaplig och objektiv bedömning, men denna bedömning inte gör det möjligt att fastställa risken med tillräcklig säkerhet. Det råder delade meningar om den roll som vetenskaplig osäkerhet spelar i riskanalysen (som består av riskbedömning, riskhantering och riskkommunikation). Kommissionen menar att tillämpningen av principen hör till riskhanteringen. Principen är endast relevant vid en potentiell risk, även om otillräckliga eller inkonklusiva vetenskapliga fakta medför att denna risk inte helt kan visas, dess omfattning kvantifieras eller dess effekter fastställas. Kommissionen påpekar att försiktighetsprincipen inte i något fall rättfärdigar godtyckligt fattade beslut. Valet av reaktion i en given situation är i högsta grad ett politiskt beslut och beror på vilken risknivå som kan godtas av det samhälle som ska bära risken. Den som är ansvarig för riskhanteringen kan besluta att antingen vidta eller inte vidta åtgärder, beroende på risknivån. Åberopandet att för-

82 kap. 7 § miljöbalken.

siktighetsprincipen ger inte rätt att avvika från de allmänna principerna för riskhantering, som omfattar följande principer.

  • De åtgärder som vidtas ska vara proportionella i förhållande till den eftersträvade skyddsnivån.
  • Åtgärderna ska vara icke-diskriminerande.
  • Åtgärderna ska vara förenliga med de åtgärder som redan vidtagits i liknande situationer eller där man använt liknande tillvägagångssätt.
  • Möjliga fördelar och kostnader för en åtgärd eller brist på åtgärd ska undersökas.
  • Åtgärderna ska omvärderas mot bakgrund av nya vetenskapliga rön.

När det gäller proportionalitet nämner kommissionen att i vissa fall kan ett totalt förbud inte var en proportionerlig reaktion på en potentiell risk, medan det i andra fall kan vara det enda tänkbara sättet att reagera. Åtgärder för att minska risken kan innefatta alternativ som är mindre restriktiva och som gör det möjligt att nå en likvärdig skyddsnivå, t.ex. minskad exponering, förstärkta kontroller och införande av tillfälliga begränsningar. Beslutade åtgärder bör kunna upprätthållas så länge de vetenskapliga uppgifterna förblir otillräckliga, inexakta eller inkonklusiva och så länge som risken anses så hög att man inte kan godta att samhället ska bära risken. Mot bakgrund av nya vetenskapliga uppgifter kan det tänkas att åtgärderna bör ändras eller till och med upphävas. Kommissionen menar att det är viktigt att åtgärderna underställs regelbunden vetenskaplig kontroll som gör det möjligt att omvärdera åtgärderna i ljuset av ny vetenskaplig information.9

Försiktighetsprincipen nämns även i andra EU-rättsakter, som Reach-förordningen, avfallsdirektivet och växtskyddsmedelsförordningen. I Reach-förordningen anges att bestämmelserna i förordningen bygger på försiktighetsprincipen. Endast ett fåtal av begränsningarna i förordningen innebär ett totalförbud för utsläppande på marknaden och användning av ämnen. Den s.k. tillståndsförteckningen innehåller

9 Kommissionens meddelande om försiktighetsprincipen (KOM(2000) 1 C5-0143/2000). Se även Europaparlamentets resolution om kommissionens meddelande om försiktighetsprincipen (KOM(2000) 1 C5-0143/2000 2000/2086(COS)).

cirka 40 ämnen där användningen är generellt förbjuden men där tidsbegränsade tillstånd för användning kan medges. Vissa särskilt hälsofarliga kemikalier får bara säljas för yrkesmässigt bruk. I övrigt är det fråga om begränsningar för vissa användningar av ämnen.10I avfallsdirektivet anges angående avfallshierarkin att medlemsstaterna ska ta hänsyn till de allmänna miljöskyddsprinciperna om försiktighet och hållbarhet, teknisk genomförbarhet och ekonomisk livskraft, skydd av resurser samt den allmänna påverkan på miljön, människors hälsa, ekonomi och samhälle.11 Däremot nämns inte försiktighetsprincipen i EU:s slamdirektiv. Direktivet är utfärdat med stöd av den rättsliga grunden tillnärmning av lagstiftning som syftar till att harmonisera regler som direkt inverkar på den gemensamma marknadens upprättande eller funktion. Det är inte utfärdat med stöd av den rättsliga grunden miljöpolitik.

Ett av de dilemman som diskuterats i samband med ett ökat fokus på avfallsåtervinning är att kretsloppsprincipen i vissa fall har fått företräde framför försiktighetsprincipen. Avfall som innehåller befarat farliga ämnen har återvunnits och därmed spridits i nya material. Sverige har internationellt drivit frågan om att finna vägar för resurseffektiva kretslopp som också motverkar spridning och återföring av farliga ämnen. I EU:s sjunde miljöhandlingsprogram bidrog Sverige till att en EU-strategi för giftfri miljö som även omfattade giftfria materialkretslopp skulle tas fram till 2018.12 Någon sådan strategi har dock ännu inte tagits fram.13

10 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG, (EUT L 396, 30.12.2006, s. 1, Celex 32006R1907). 11 Artikel 4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och upphävande av vissa direktiv, (EUT L 312, 22.11.2008, s. 3, Celex 32008L0098). 12Prop. 2013/14:39, s. 38. 13 Miljödepartementet (2019). Miljöministrar ska besluta om kemikalier och återanvänt vatten, www.regeringen.se/artiklar/2019/06/miljoministrar-ska-besluta-om-kemikalier-ochateranvant-vatten/, 2019-06-24.

8.2.2. Gränsvärden

EU:s direktiv om avloppsslam i jordbruket

Inom EU regleras användning av avloppsslam genom rådets direktiv 86/278/EEG av den 12 juni 1986 om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket14 (slamdirektivet). Direktivet föreskriver att medlemsstaterna ska förbjuda användning av slam om halterna av en eller flera tungmetaller i jorden överskrider fastställda gränsvärden (se tabell 8.1 nedan). Medlemsstaterna ska reglera användningen av slam så att anrikningen av tungmetaller i jorden inte leder till att dessa gränsvärden överskrids. Det ska uppnås genom att medlemsstaten antingen

  • fastställer den största slammängd som årligen får användas per ytenhet, med beaktande av de gränsvärden för tungmetallskoncentrationer i slam som de fastställer (se tabell 8.2), eller
  • säkerställer att de gränsvärden för mängden metaller som tillförs marken per ytenhet och tidsenhet efterlevs (se tabell 8.4).15

Sverige har dock valt att reglera båda dessa aspekter.

Det ställs vidare krav på att avloppsslam ska behandlas innan det används i jordbruket. Medlemsstaterna får dock tillåta användning av obehandlat slam om det nedbrukas i marken.16

Direktivet utgör ett s.k. minimiharmoniseringsdirektiv. Det innebär att medlemsstaterna få införa bestämmelser som är mer långtgående än vad som föreskrivs i direktivet.17

Förordningen om kemiska produkter

EU-direktivets regler om gränsvärden för halter av tungmetaller i slam avsett att användas i jordbruket återfinns i den svenska förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. I förordningen regleras saluhållande och överlåtelse av avloppsslam för jordbruksändamål. De gränsvärden som föreskrivs för innehåll av metaller i

14 EGT L 181, 4.7.1986, s. 6 (Celex 31986L0278). 15 Artikel 5. 16 Artikel 6. 17 Artikel 12.

avloppsslam går längre än de krav som följer av EU-direktivet (se tabell 8.2).

Om det finns särskilda skäl får Naturvårdsverket, med iakttagande av riksdagen godkända åtaganden enligt avtalet om EES, i det enskilda fallet medge dispens från gällande gränsvärden.

Naturvårdsverkets föreskrifter om avloppsslam

Övriga regler i EU-direktivet är genomförda i Naturvårdsverkets kungörelse (SNFS 1994:2) med föreskrifter om skydd för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket. I föreskrifterna regleras att avloppsslam inte får användas om halten av en eller flera metaller i åkermarken överstiger föreskrivna gränsvärden (tabell 8.1). I föreskrifterna regleras också att den största mängd metaller som årligen får tillföras åkermarken genom användning av avloppsslam inte får överskrida föreskrivna gränsvärden (tabell 8.4).18De begränsningar som följer av föreskrifterna är strängare än de som följer av direktivet. Det föreskrivs i Sverige också gränsvärden om tillförsel av näringsämnen per ytenhet i form av totalfosfor och ammoniumkväve, som inte finns i direktivet (tabell 8.5).19 Gränsvärdena är inte kongruenta med de gränsvärden för organiska gödselmedel, vilket inkluderar avloppsslam, som Jordbruksverket föreskrivit om.20

Slammet ska enligt regleringen behandlas innan det används i jordbruket. Med behandlat avloppsslam avses slam som har behandlats biologiskt, kemiskt eller termiskt, lagrats under lång tid eller behandlats på annat sätt för att bl.a. avsevärt minska hälsoriskerna i samband med användningen. Obehandlat avloppsslam får dock användas om det brukas ned senast inom ett dygn från spridningen och användningen inte leder till olägenheter för närboende.21

Länsstyrelsen i det län där slammet används kan för visst fall medge undantag från bestämmelserna i föreskrifterna om det finns särskilda skäl. Undantag får dock inte medges i strid med EU-direktivet.

18 8 och 9 §§. 19 5 § och bilaga A. 20 Se Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring. 21 4 § 3 och 6 §.

Gränsvärden i olika regelverk, standarder och förslag

De gränsvärden som fastställts inom EU och nationellt då det gäller spridning av avloppsslam på mark, får mot bakgrund av dagens kunskaper och utveckling ses som föråldrade. Nedanstående tabeller åskådliggör gällande gränsvärden samt de förslag till nya värden som lämnades i Naturvårdsverkets rapport till regeringen 201322 samt värden som tillämpas inom det frivilliga certifieringssystemet Revaq.

23

Källa: 86/278/EEG, bilaga 1 A, SNFS 1994:2, Bilaga B, Naturvårdsverket (2013), Bilaga 1 till författningsförslaget.

Av sammanställningen ovan framgår att det ställs strängare krav i det svenska regelverket än i EU-direktivet. Även andra medlemsstater har genom åren utvecklat lägre gränsvärden i sina respektive nationella regelverk. Naturvårdsverkets förslag om halter i mark 2013 innebar skärpning av gränsvärdet för krom samt införandet av ett gränsvärde för silver.

22 Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor – Naturvårdsverkets redovisning av ett uppdrag från regeringen. Rapport 6580. 23 I direktivet anges att det för närvarande inte är möjligt att fastställa gränsvärden för krom. Rådet kommer senare att fastställa sådana gränsvärden på grundval av förslag som lämnas från kommissionen inom ett år efter anmälan av detta direktiv. Något gränsvärde har dock ännu inte fastställts.

Källa: 86/278/EEG, bilaga 1 B, 20 § SFS 1998:944, Naturvårdsverket (2013), Bilaga 2 till författningsförslaget.

Även då det gäller spridning av slam på jordbruksmark har Sverige fastställt strängare gränser än vad som anges i EU:s regelverk. Liknande utveckling har skett i vissa andra medlemsstater (kapitel 7), men de svenska gränserna är i regel lägre satta. I Naturvårdsverkets förslag från 2013 föreslås ytterligare och etappvis skärpning, en modell som också finns inom Revaq. Naturvårdsverkets förslag innehåller som Revaq en rad ämnen vid sidan av de tungmetaller som dagens förordning omfattar. Det ska ses i ljuset av de ökade kunskaper som uppnåtts under senare år kring t.ex. förekomsten av högflorerade ämnen (PFAS) i slam.

Källa: Naturvårdsverket (2013), Bilaga 2 till författningsförslaget.

Inom det svenska certifieringssystemet Revaq tillämpas gränsvärden för maximal tillförsel till åkermark av kadmium och prioriterade spårelement som successivt skärps för varje år. Inom uppströmsarbetet ska verksamhetsutövaren enligt Revaq analysera 60 spårelement och sammanställa förteckning över utfasningsämnen (PRIOämnen, SIN-listan, prioriterade ämnen enligt ramdirektivet för vatten och läkemedelssubstanser) för anslutna verksamheter. Det finns också regler i Revaq om maximal tillförsel till åkermark av kadmium och prioriterade spårelement. Jämförande gränsvärden för de metaller som finns i lagstiftningen redovisas i nedanstående tabell, där även EU:s reglering, gränsvärden enligt Revaq och av Naturvårdsverket 2013 föreslagna värden för maximal giva redovisas.

Det görs inte specifika analyser i avloppsslammet på organiska ämnen, läkemedelsrester eller mikroplaster inom Revaq. Tillsammans med Svenskt Vatten Utveckling har Revaq dock finansierat och följt ett antal studier avseende slamspridning på jordbruksmark och riskbilden när det gäller tillförseln av organiska ämnen, läkemedelsrester och mikroplaster. Dessa studier har inte bedömts peka på risker med fortsatt spridning i den omfattning som sker. Det har därför inte heller bedömts som behövligt att införa gränsvärden för dessa ämnen inom Revaq.24

Från och med 2021 års regelverk för Revaq planeras regler för hur mycket synlig plast som får förekomma i slammet. Det anges att samma regelverk som i Avfall Sveriges system för matavfall och samrötning, SPCR 120, kommer att användas. Dessa regler togs fram i samband med att problem med synlig plast rapporterats när det gäller användning av rötat matavfall på åkermark.25

Reglerna för spridning av avloppsslam skiljer sig från regelverket för andra typer av gödningsmedel. I den nu gällande EU-lagstiftningen fastställs säkerhets-, kvalitets- och märkningskrav vid utsläppande av gödselmedel på den inre marknaden, bland annat gränsvärden, för oorganiska gödselmedel och vissa kalkningsmedel, den nya förordning som fastställts gälla från 2022 kommer även att omfatta organiska gödselmedel, jordförbättringsmedel, odlingssubstrat m.m., dock inte avloppsslam som används som gödning. De skilda regelverken och dess olika praktiska effekter då det gäller möjliga faktiska tillskott av t.ex. tungmetaller till åkermarken skapar inkonsistenser

24 Svenskt vatten (2019). Underlag till utredningen, 2019-06-11. 25 Ibid.

och försvårar jämförelser mellan olika handlingsalternativ. För första gången införs nu gränsvärde för kadmium i fosforgödselmedel med 60 mg per kilo fosforpentoxid (P

2

O

5

).26 Sverige och Finland har

beviljats undantag för sina sedan tidigare lägre satta värden, där Finland har ett betydligt lägre gränsvärde än Sverige. Förutom CEmärkta EU-gödselprodukter kommer marknaden även att kunna tillgängliggöra nationella gödselmedel som kan säljas inom EU genom principen om ömsesidigt godkännande.27

Källa: 86/278/EEG bilaga 1 C, SNFS 1994:2, Bilaga C, Bilaga 8 till Revaqregler 2019, utgåva 5.0, Naturvårdsverket (2013), Bilaga 3 till författningsförslaget.

Det finns som tidigare framgått även reglerade gränsvärden om tillförsel av näringsämnen till jordbruksmark i form av totalfosfor och ammoniumkväve. Av nedanstående tabell framgår hur gränsvärden relaterar till sådan av Jordbruksverket reglerad tillåten tillförsel av totalfosfor.28 I Naturvårdsverkets förslag från 2013 föreslås en anpassning till reglerna om organiska gödselmedel. Inom Revaq gäl-

26 Gränsvärden i olika regelverk kan anges på olika sätt, vilket i sig försvårar jämförelser. Det svenska gränsvärdet 100 mg Cd/kg fosfor (i dess essentiella form) motsvaras således av 44 mg Cd/kg P

2

O

5

. Motsvarande gränsvärde i Finland är 22 mg Cd/kg P

2

O

5

.

27 Finska Jord- och skogsbruksministeriet (2019). EU:s nya förordning om gödselprodukter ska öka användningen av organiska och avfallsbaserade gödselmedel. Pressmeddelande, 2019-07-03. Se även Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1009 av den 5 juni 2019 om fastställande av bestämmelser om tillhandahållande på marknaden av EU-gödselprodukter och om ändring av förordningarna (EG) nr 1069/2009 och (EG) nr 1107/2009 samt om upphävande av förordning (EG) nr 2003/2003 (EUT L 170, 25.6.2019, s. 1, Celex 32019R1009). 28 8 och 19 b §§ Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring.

ler att fosforgiva inte får överskrida 110 kg per hektar och femårsperiod.

29

30

Källa: 86/278/EEG, SNFS 1994:2, Bilaga A, SJVFS 2004:62, Revaq-regler 2019, utgåva 5.0, Naturvårdsverket (2013), 12 § författningsförslaget.

8.2.3. Särskilt farliga ämnen

I kemikalie- och produktlagstiftningen finns regler om olika ämnen, blandningar och varor, vilket behandlats i avsnitt 5.5.8. Vissa ämnen betraktas som särskilt farliga ämnen. Det gäller bland annat ämnen i Reach-förordningens s.k. kandidatförteckning31, som har egenskaper som kan medföra allvarliga och bestående effekter på människors hälsa och på miljön. Det gäller ämnen som är

  • cancerframkallande,
  • könscellsmutagena,

29 Reglerna är under översyn. 30 Begränsningar för hur mycket lättillgängligt kväve som får spridas inför höstsådd inom s.k. nitratkänsliga områden; vid odling av oljeväxter får högst 60 kg lättillgängligt kväve per hektar tillföras och 40 kg för övriga grödor. Inom sådana områden får tillförseln av kväve inte heller överstiga den mängd som kan anses vara nödvändig för avsedd gröda för att utnyttja växtplatsens produktionsförmåga. För områden som inte är känsliga finns allmänna råd om anpassning av kvävetillförseln efter gröda och odlingsförhållanden. Se ovanstående not angående eventuella kommande förändringar av kraven. 31 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG, (EUT L 396, 30.12.2006, s. 1, Celex 32006R1907).

  • reproduktionstoxiska,
  • långlivade, bioackumulerande och toxiska,
  • mycket långlivade och mycket bioackumulerande, eller
  • har andra särskilt farliga egenskaper som anses vara lika allvarliga som ovanstående, till exempel hormonstörande egenskaper.

Förteckningen omfattar cirka 200 ämnen. För ämnen som upptas i förteckningen kan det komma att krävas tillstånd för användning, alternativt kan viss användning komma att förbjudas. 32

EU:s förordning om långlivade organiska föroreningar, den s.k. PoP-förordningen33, reglerar de ämnen som listas i Stockholmskonventionen. Förordningen förbjuder eller begränsar tillverkning och användning av internationellt reglerade ämnen som är särskilt problematiska på grund av sina hälso- och miljöfarliga egenskaper. Det är ämnen som

  • sprids över internationella gränser via vatten och luft långt från utsläppsplatsen,
  • finns kvar i naturen under lång tid, ansamlas i levande organismer och återfinns i högre koncentration ju högre upp i näringskedjan organismen befinner sig, samt
  • utsätter både människor och djur för allvarliga hälsorisker, som cancer, fortplantningsstörningar och störningar under fostrets utveckling.

Hittills omfattas 28 ämnen, bland annat DDT, PFOS och SCCP. Det är ämnen som bland annat används i flamskyddsmedel, bekämpningsmedel och impregneringsmedel.34 I förordningen finns en särskild bestämmelse om avfallshantering, som anger att producenter och innehavare av avfall ska göra rimliga ansträngningar för att, när så är möjligt, förhindra att avfallet förorenas med ämnena. Avfall som består av, innehåller eller förorenats med angivna ämnen, ska

32 Kemikalieinspektionen (2016). Fakta – Tillstånd i Reach för särskilt farliga ämnen. Se även Kemikalieinspektionen, underlag till utredningen, 2019-05-22. 33 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 850/2004 av den 29 april 2004 om långlivade organiska föroreningar och om ändring av direktiv 79/117/EEG (EUT L 158, 30.4.2004, s. 7, Celex 32004R0850). 34 Kemikalieinspektionen (2016). Fakta –Kemikaliekrav i POPs-förordningen.

bortskaffas eller återvinnas utan oskäligt dröjsmål. Det ska ske på sådant sätt att det garanterar att långlivade organiska föroreningar förstörs eller omvandlas på ett irreversibelt sätt. Detta krav på irreversibel destruktion inträder när innehållet av ämnen i ett avfall tangerar eller överskrider den angivna koncentrationsgränsen. För exempelvis DDT är nivån 50 mg/kilo. Bortskaffnings- eller återvinningsmetoder som kan leda till att ämnen återvinns, återanvänds, återtas eller materialåtervinns ska vara förbjudna. Det finns dock möjlighet till undantag från kravet på irreversibel destruktion. Det gäller bland annat för vissa avfallstyper och om koncentrationsnivåerna inte överskrids.

Naturvårdsverkets vägledning för ökad och säker materialåtervinning anger att avfall som innehåller särskilt farliga ämnen på kandidatförteckningen och långlivade organiska föroreningar (POP) inte bör återvinnas, så vida inte dessa ämnen först sorteras bort eller separeras från avfallet. Det anges vidare att avfall som består av särskilt värdefulla material kan återvinnas under strikt kontroll, trots visst innehåll av särskilt farliga ämnen. Exempel som nämns är avfall som innehåller näringsämnen, som slam från reningsverk. Spridning av avloppsslam på åkermark kan vara en kostnads- och resurseffektiv återvinningslösning. Innehållet av oönskade ämnen begränsar möjligheterna, men förebyggande arbete har visat sig framgångsrikt för att kunna utöka potentialen.35

Inom vattenförvaltningen fastställs en strategi mot förorening av vatten. I direktivet om miljökvalitetsnormer (även kallat prioämnesdirektivet)36 fastställs miljökvalitetsnormer för runt 50 prioriterade ämnen och åtta andra förorenande ämnen som är utvalda för åtgärder inom EU för att förhindra förorening av ytvatten. Ämnena är valda för att de utgör en risk för ytvattenmiljön och/eller finns uppmätta i ytvattnen inom EU. Om miljökvalitetsnormerna överskrids uppnås inte god kemisk status i ytvattenförekomsten och åtgärder måste vidtas.

35 Naturvårdsverket (2017). Giftfria och resurseffektiva kretslopp – vägledning för ökad och säker materialåtervinning, 2017-06-21. 36 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/105/EG av den 16 december 2008 om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område och ändring och senare upphävande av rådets direktiv 82/176/EEG, 83/513/EEG, 84/156/EEG, 84/491/EEG och 86/280/EEG, samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG (EUT L 348, 24.12.2008, s. 84, Celex 32008L0105).

8.3. Hälso- och miljörisker

Förekomsten av farliga ämnen och patogener i avloppsslam som sprids på produktiv jordbruksmark eller på annat sätt används på mark kan innebära risker för hälsa och miljö. Sådana risker kan t.ex. relateras till om grödor som odlas på slamgödslade arealer tar upp oönskade ämnen eller om det kan förekomma höga halter av farliga ämnen i anläggningsjord som används nära bebyggelse eller vattendrag. Rikt- eller gränsvärden sätts för att markera sådana halter av vissa ämnen som inte ska överskridas utifrån hälso- eller miljöperspektiv. Sådana gränsvärden bör sättas främst utifrån vetenskaplig grund och de faror och risker ett ämne och dess spridningsvägar kan innebära, snarare än att olika materials ursprung påverkar gränssättningen. Kemikalieinspektionen har påtalat detta och att det i praktiken kan ställas olika krav på olika typer av material, som nytillverkade jämfört med återvunna. Mineralgödsel har således ett högre gränsvärde för kadmium per kilo fosfor (100 mg37) jämfört med om gödsling sker med avloppsslam (80 mg).38 Gränsvärdessättning skiljer sig också åt mellan stallgödsel och slam, där gränsvärden för stallgödsel saknas. Bakgrunden är att stallgödsel till övervägande del anses svara för en cirkulation inom den aktuella gården. Avloppsslam cirkulerar det slam som finns i maten men tillför även kadmium från andra avloppsflöden. Önskemål om en sänkning av gränsvärdet för kadmium i gödselmedel från utvunnet eller kemiskt framställt mineraliskt material har framförts av Sverige men inte accepterats av Kommissionen, då det inte bedömdes bygga på tillräckliga vetenskapliga belägg. Frågan styrs genom EU:s harmoniserade regler om gödselprodukter.39

Naturvårdsverket redovisade i samband med regeringsuppdraget om hållbar återföring av fosfor 2013 kända halter av föroreningar i olika avfalls- och avfallsfraktioner. Det konstateras att en del av de ämnen som förekommer i dessa fraktioner är naturligt förekommande, medan andra skapats och tillförts av människan. Oavsett ur-

37 Detta utgör ett gammalt svenskt gränsvärde för kadmium, där undantag från EU:s gränsvärde medgavs. I praktiken är halten dock mycket lägre. 38 Kemikalieinspektionen (2016). Vägen till giftfria och resurseffektiva kretslopp. Rapport 7116, s. 29. 39 Kommissionens beslut av den 17 oktober 2012 om de nationella bestämmelser om högsta tillåtna kadmiumhalt i gödselmedel som Konungariket Sverige anmält i enlighet med artikel 114.5 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, C(2012) 7177 final.

sprung kan de bli föroreningar då de förekommer i större mängd eller på fel plats.40

Naturvårdsverkets kartläggning av förekomsten av metaller och organiska ämnen i avlopps och avfallsfraktioner byggde på en litteraturstudie som genomfördes som ett uppdrag till WSP Environmental41samt genomgång av de övriga skriftliga källor som då var tillgängliga. Naturvårdsverkets bedömning var att nyttjandet av avloppsslam på åkermark med lämpligt satta gränsvärden inte innebar för höga risker för hälsa och miljö, utgångspunkter som diskuterades i bland annat den efterföljande remisshanteringen. Ytterligare studier publicerades under åren som följde. Chalmers genomförde 2015 i samverkan med ett antal va-aktörer en omfattande livscykelanalys, LCA, av slamhantering med fosforåterföring som följd av förslagen från Naturvårdsverket.42 Analysen inriktades främst mot den miljöpåverkan olika alternativ innebar men innehöll även vissa resultat där data från LCA kombinerades med en kvantitativ riskbedömning för humanhälsa vid slamanvändning i jordbruk. De resultat som modellarbetet resulterade i pekade på att de potentiellt viktigaste hälsopåverkande faktorerna sannolikt var metallförekomst, följt av patogenrisk. Därefter följde organiska föroreningar och andra miljöpåverkanskategorier.43

Den nu aktuella utredningen tar som tidigare framgått sin utgångspunkt i dessa tidigare arbeten inklusive analyser som gjorts i vissa andra nordiska och europeiska länder. En svensk sammanfattning av kunskapsläget gjordes 2013 med inriktning på hälsorisker som följd av slamspridning till åkermark.44 Vidare refereras till kompletterande och mer aktuella källor som finns tillgängliga från den senaste femårsperioden. Det gäller bland annat data om miljögifter och metaller insamlade inom nationell och regional svensk miljöövervakning45, svenska analyser kring långliggande slamspridning46,

40 Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor – Naturvårdsverkets redovisning av ett uppdrag från regeringen. Rapport 6580, s. 50 ff. 41 Frankii, S. och Sternbeck, J. (2013). Förekomst av föroreningar i olika avlopps- och avfallsfraktioner som är relevanta för fosforåterföring. WSP Environmental, 2013-02-15. 42 Svanström, M. m.fl. (2016). Livscykelanalys av slamhantering med fosforåterföring. Svenskt Vatten Utveckling, Rapport Nr 2016-13. 43 Ibid, s. 57. 44 Arbets- och miljömedicin, USÖ (2013). Sammanfattning av kunskapsläget kring hälsorisker med slamspridning på åkermark. Örebro, Trossa. 45 IVL Svenska Miljöinstitutet, Miljögifter och metaller i biologiskt material (ej människa) samt Screening av miljögifter (slam). 46 Bland annat artiklar av Börjesson, G., m.fl. (2013–2018) samt studier publicerade av Hushållningssällskapet (2015).

läkemedelsrester och antibiotikaresistens, en på utredningens uppdrag uppdaterad förstudie kring organiska föreningar i avloppsslam47, sammanställningar från den europeiska fosforplattformen, det svenska Toxikologiska rådet samt europeiska och nationella kunskapssammanställningar kring mikroplaster. Utredningen har också tillfört information från diskussioner med utredningens experter och ansvariga myndigheter inom området.

8.3.1. Miljöövervakning

Miljöövervakning bedrivs på nationell, regional och kommunal nivå. Underlag från miljöövervakningen används i skiftande sammanhang. Övervakningen gör det möjligt att följa effekterna av arbetet mot miljökvalitetsmålen och för att bedöma verkningar av generella och mer riktade åtgärder. Ytterligare en viktig funktion hos miljöövervakningen är att bidra till att nya miljörisker kan identifieras. Miljöövervakningen har nyligen varit föremål för översyn, vilket resulterat i förslag om anpassade uppgifter och organisation. Liksom i tidigare granskningar utpekas ytterligare behov men även vikten av ökad tydlighet i ansvarsroller samt förbättrad samordning och effektivisering.48

Miljöövervakningens data utgör ett viktigt komplement till den provtagning som sker inom bland annat va-huvudmännens verksamheter med dricksvattenproduktion och avloppsrening. Betydande provtagning utöver krav i tillstånd från miljömyndigheter sker bland annat som ett led i uppströmsarbetet av de reningsverk som Revaqcertifierats. Inom miljöövervakningen tas årligen prover inom programområdet för Miljögiftsamordning av avloppsslam och utgående vatten från nio kommunala reningsverk. Mätningarna omfattar många metaller och organiska ämnen och används inom uppföljningen av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.49 Flera länsstyrelser deltar med regionala program i liknande aktiviteter. Behoven av kompletterande övervakning och provtagning är i vissa avseenden fortsatt betydande, men får vägas mot de kostnader som detta skulle innebära.

47 Kemakta Konsult AB (2018). Förstudie inför kunskapsöversikt om organiska miljö- och hälsofarliga ämnen i avloppsslam, december 2018. 48SOU 2019:22. 49 Ibid., s. 120 ff.

Då det gäller avloppsslam och de halter av föroreningar som slamspridning kan medverka till, är det betydelsefullt att detta kan följas över tid. Vid övervakning av odlingslandskapet och landmiljöer finns en rad berörda myndigheter utöver Naturvårdsverket och länsstyrelserna, som Jordbruksverket, Skogsstyrelsen och Sveriges lantbruksuniversitet, dessutom verksamhetsutövare inom jord- och skogsbruk. Den nationella miljöövervakningen av odlingslandskapet omfattar inventering av jordbruksmark inom programmet NILS och övervakning av effekter på miljön av jordbrukets bedrivande, inriktning och omfattning. På regional nivå bedriver flera länsstyrelser egen övervakning av odlingslandskap och bekämpningsmedel.50 Läckaget av växtnäringsämnen som fosfor och kväve från jordbruksmark följs med särskilda övervakningsinsatser, liksom läckaget av växtskyddsmedel till yt- och grundvatten. Viss övervakning sker vidare beträffande tillståndet i den svenska åkermarken och grödors kvalitet vid 2 000 fasta provplatser. Det sker inom ramen för det nationella programmet effekter av jordbruksdrift. Analyser sker av metaller som t.ex. kvicksilver, kadmium, bly, koppar, zink och arsenik. Däremot ingår inte organiska miljögifter som bekämpningsmedel, flamskyddsmedel eller högfluorerade ämnen (PFAS).51

Under 2018 har det påbörjats en revision av hela programområdet jordbruksmark med hjälp av bland annat danska forskare. Ytterligare övervakningsinsatser som speglar utvecklingen i odlingslandskapet inriktas mot diversitet och utvecklingen av biologisk mångfald över tid. Åtgärder som kan leda till väsentliga förändringar i naturmiljön inom jordbruket eller skogen är i vissa fall anmälnings- eller tillståndspliktigt, vilket t.ex. kan gälla vissa typer av skogsgödsling.52

Punktkällor för skadliga ämnen är ofta väl kända. Miljöövervakningen uppmärksammar även kopplingen mellan land- och vattenmiljö då det gäller mer diffusa utsläpp av näringsämnen, bekämpningsmedel och metaller från jord och skog. Jordbruket orsakar betydande diffusa utsläpp av växtnäringsämnen till vatten. Kunskapen om påverkan på t.ex. grundvattnet är särskilt eftersatt, vilket påtalats av bland andra SGU samt tidigare vattenrelaterade utredningar.53

Möjligheterna att upptäcka nya miljögifter med stöd av landmiljöövervakningen bedöms som begränsade. Flera berörda myndigheter

50 Ibid., s. 175 f. 51 Ibid., s. 179 f. 52 Ibid., s. 192. 53 Ibid., s. 214, samt bl.a. SOU 2016:32.

efterlyser därför forskning för utveckling av ny teknik för provtagning och analys, t.ex. sensorer för olika föroreningar. Forskning behövs också kring hälsorelaterad miljöövervakning, som metoder för screening och biomarkörer.54

Ytterligare aspekter på miljöövervakning med koppling till spridning av slam samt andra gödselmedel gäller övervakningen av växtnäringsförluster från åkermarken. Det är av viss betydelse då det gäller bedömning av slamgödslade åkrar i förhållande till marker med annan typ av gödsling, men ligger utanför detta kapitels inriktning på risker för hälsa och miljö.

I följande avsnitt behandlas en rad ämnen och företeelser som bedömts relevanta för faro- och riskbedömningar kopplat till hantering och spridning av avloppsslam.

8.3.2. Metaller

Omfattande vetenskapliga studier kring metallers effekter på hälsa och miljö har publicerats. Utredningen hänvisar i dessa avseenden främst till kunskapssammanställningar som gjorts i andra sammanhang. Bland annat anges från Livsmedelsverket en allmän farokarakterisering för ett antal tungmetaller som stöd för den kommunala livsmedelskontrollen. Metallerna kan påträffas i livsmedel men även i avloppsslam.55 Det tidigare kunskapsunderlag som Naturvårdsverket hade som grund för sina förslag kring avloppsslam 2013, pekade även på att andra avfallsfraktioner, som stallgödsel, livsmedelsavfall och andra komposterade eller rötade organiska avfall kan innehålla oönskade halter av metaller. Det konstaterades att slam inte självklart var den fraktion som visade högst metallhalter då data presenterades normaliserat mot förekomst av fosfor.56

Dagens kunskapsnivå kring förorenande tungmetaller i avloppsslam är generellt sett väl utvecklad. Metallerna är identifierade, hälso- och miljörisker dokumenterade och viss löpande övervakning etablerad,

54SOU 2019:22, s. 486. 55 Livsmedelsverket (2018). Tungmetaller. Stödjande instruktion för livsmedelskontrollen, 2018-01-23. 56 Sternbeck m.fl. (2013),Riskbedömning av fosforrika fraktioner vid återförsel till åker- och skogsmark samt vid anläggande av etableringsskikt, Förekomst av föroreningar i olika avlopps- och avfallsfraktioner som är relevanta för fosforåterföring, samt Upptag i växter och effekter på markorganismer vid återföring av fosfor – litteraturstudie. WSP-rapporter.

vilket dagens regelverk bidragit till. Samtidigt finns ännu okunskap i vissa avseenden, t.ex. då det gäller hur olika metaller och andra grundämnen rör sig nedåt i marken och urlakningen till grundvatten. Det är t.ex. osäkert om ädelmetaller ackumuleras i jord på det sätt som tidigare antagits, liksom hälsoeffekterna av exponering.57

Viss teknikutveckling pågår också, som på sikt kan skapa nya förutsättningar då det gäller att minska förekomsten av oönskade metaller i avloppsslam. Behandling av slam med mikrovågor rapporteras t.ex. nyligen som en möjlig framtida metod att kostnadseffektivt avlägsna tungmetaller ur slam.58

Hälso- och miljörisker

Naturvårdsverket lämnade i sin redovisning 201359 visst underlag beträffande hälso- och miljörisker kopplade till metaller och lågrisknivåer som kunde beräknas för hälsa, marklevande organismer och ytvatten. Naturvårdsverket beräknade med viss metodik även s.k. riskkvoter för olika halter av metaller.60 Experimentella studier visar att metaller kan tas upp från jord till grödor. Naturvårdsverkets förslag till gränsvärden för metaller grundade sig på att halterna inte långsiktigt borde öka i jordbruksmarken, balans skulle råda mellan bort- och tillförsel.

En aktuell finsk riskanalys kring spridning av avloppsslam omfattade bland annat skadliga förekomster av metaller. Hälsoriskerna bedömdes som låga, främst påtalades i stället potentiella risker för organiska ämnen, t.ex. i samband med nyttjandet av anläggningsjord baserad på avloppsslam.61

57 Bengtsson, G., underlag till utredningen, 2019-02-04. Se även Bengtsson, G. (2015), Metals leak from tilled soil in a century–A review, J. Agr. Sci., 7(12)15–49, samt Bengtsson, G. (2019), Hypothetical thresholds for effects of platinum group elements, Env. Poll., 8(1)39–53. 58 Li, S. et al. (2019). Microwave-induced heavy metal removal from dewatered biosolids for cost-effective composting. J. Cleaner Prod. 241, December 2019, 118342. Se även Florida State University News, dec. 2019. 59 Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor. Rapport 6580. 60 Lågrisknivåer innebär haltnivåer över vilka risken för effekter inte kan accepteras. Lågrisknivå anges av Naturvårdsverket, NV, som då exponering under en livstid teoretsikt beräknas innbära att en på 100 000 drabbas av cancer. Se även Sternbeck m.fl. (2013), Riskbedömning av fosforrika fraktioner vid återförsel till åker- och skogsmark samt vid anläggande av etableringsskikt, samt Upptag i växter och effekter på markorganismer vid återföring av fosfor – litteraturstudie. Rapporterna låg till grund för Naturvårdsverkets bedömningar 2013. 61 Vieno, N. m.fl. (2018). Puhdistamolietteiden sisältämien haitta-aineiden aiheuttamat riskit lannoitekäytössä. Luonnonvarakeskus, Luke, Helsingfors, 58/2018.

Kort information lämnas nedan kring särskilt uppmärksammade metaller och risker kopplade till exponering, bland annat genom avloppsslam.

Bly

Negativa hälsoeffekter av blyexponering är kända sedan antiken. Bly och blyföreningar tas lätt upp i människokroppen och kan leda till fosterskador, njurskador och bestående effekter på centrala nervsystemet, t.ex. i form av intellektuell nivåsänkning. Små barn är särskilt känsliga. Det finns inte någon viss gräns för när bly kan ge effekter. European Food Safety Authority, EFSA, angav 2010 viss blodblyhalt som förknippat med intellektuell kapacitetssänkning. Naturvårdsverket hänvisade till detta samt konstaterade med stöd av sin underlagsrapportering 2013 att hälften av de svenska barnen då hade motsvarande halter av bly i blodet. Striktare gränsvärden för bly förordades.62 De negativa hälsoeffekterna för bly har allmänt sett lett till gränsvärden för bly i livsmedel och dricksvatten. Bly bedöms också kunna ge skadliga effekter på mark- och vattenlevande organismer. Metallen pekas ut som särskilt farligt ämne i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, utgör ett prioriterat ämne under Vattendirektivet och på kandidatförteckningen i Reach.

Förekomsten av bly har historiskt haft en lång rad användningsområden, t.ex. i rörledningar, hagel, batterier och som skyddsmaterial för röntgenstrålning. Det innebär också förhållandevis höga halter i åker- och andra marker. Under de senaste 30–40 åren har blyhalterna minskat i miljön, till stor del som följd av förändrade fordonsbränslen. För slam konstateras sjunkande nivåer, bland annat genom förbättrat uppströmsarbete. Blybelastning via livsmedel gäller främst spannmålsprodukter, frukt och grönsaker, men även skaldjur, vissa svampar och viltkött (om blyhaltig ammunition använts).63

62 Ibid. Se även EFSA. 63 Livsmedelsverket (2018). Tungmetaller. Stödjande instruktion för livsmedelskontrollen, 2018-01-23.

Kadmium

En av de metaller som tilldragit sig störst intresse då det gäller risker som följd av spridning av förorenat slam är kadmium (Cd). Kadmium förekommer naturligt i berggrund och mark, saknar livsnödvändiga funktioner, i höga halter är metallen giftig för allt liv. Kadmium binder till svavelföreningar och hämmar därför funktionen för vissa enzymer. Luftföroreningar och kadmiumhaltig gödsel tillför metallen till odlingsmark. Huvudsaklig exponering för kadmium i Sverige är därför genom föda och tobaksvaror. Kadmium lagras i lever och njurar, utsöndring sker långsamt med en halveringstid på cirka 10 år (främst via urin). Vid för högt upptag påverkas njurar och skelett med ökad risk för benskörhet och frakturer. Den svenska kadmiumbelastningen i njurar bedöms genomsnittlig högre bland annat rökare. De bedöms få i sig ungefär dubbelt så mycket kadmium som ickerökare genom inhalation av röken. Absorbtionen i kroppen är dålig, merparten av intaget kadmium avgår med avföringen. Kadmium klassas även som cancerframkallande. 64 65

Kadmium pekas ut som särskilt farligt ämne i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, utgör ett prioriterat ämne under vattendirektivet och på kandidatförteckningen i Reach. Den europeiska livsmedelsmyndigheten EFSA angav i sin rekommendation 2009 att tillåtet veckointag för kadmium borde sänkas från 7 till 2,5 mikrogram per kilo kroppsvikt.66 Även den svenska Kemikalieinspektionen angav några år senare att kadmiumexponeringen behövde minska, eftersom delar av befolkningen hade kadmiumhalter i urin som låg vid eller över de nivåer som kunde relateras till påverkan på skelett och njurar. Frekvensen av benskörhet och frakturer angavs som hög i Sverige, Norge och Island jämfört med övriga Europa. Det innebar ett lidande för dem som drabbades av benskörhet och frakturer och innebar dessutom en stor samhällsekonomisk kostnad. Kemikalieinspektionen angav vidare att det fanns behov av att väsentligt sänka det svenska gränsvärdet.67 Den sänkning av gränsvärdet som Sverige ansökt om 2011 beträffande gödselprodukter, avvisades dock av kommissionen

64 Sällsten, G. och Barregård, L. (2014). Tungmetaller förtjänar fortsatt vaksamhet. Läkartidningen, nr. 14. 65 Livsmedelsverket (2018). Tungmetaller. Stödjande instruktion för livsmedelskontrollen, 2018-01-23. 66 EFSA (2009). EFSA Journal 980, 1–139. 67 Kemikalieinspektionen (2011). Kadmiumhalten måste minska – för folkhälsans skull. En riskbedömning av kadmium med mineralgödsel i fokus. Rapport 1, s. 6.

då tillräckliga vetenskapliga belägg saknades. Frågan berörs ytterligare nedan.

Kadmiumutsläppen i Sverige har successivt minskat till följd av medvetna insatser och utfasning av metallen ur produktion och produkter. Kadmiumhalterna i markens ytskikt ligger förhållandevis lågt i relation till många andra länder i Europa.68 Drygt 8 procent av de svenska jordarna bedömdes dock för ett tiotal år sedan ha kadmiumhalter över det gränsvärde som medgav spridning av avloppsslam.69 Mätdata tyder på att kadmiumhalterna i svenska jordar nu minskar och att ingen ytterligare ökning av kadmiumhalten skett de senaste cirka 30 åren.70 Matjordslagret i svenska jordar innehåller i dag cirka 600 gram kadmium per hektar, där atmosfäriskt nedfall och urlakning har ungefärligt samma omfattning.71

Fortfarande används kadmium bland annat i konstnärsfärger, där Sverige trots insatser inte lyckats åstadkomma önskvärda EU-restriktioner.72 Vissa importerade livsmedel, t.ex. ris och grönsaker, innehåller förhöjda halter av kadmium. Då det gäller ris kan även problem med förhöjda halter av arsenik förekomma. Betydelsen av importerade livsmedel samt importfoder påverkar kadmiumnivåerna i befolkningen, omfattningen har dock inte tydliggjorts. Halterna av kadmium är allmänt sett förhöjda i svenska åkermarker jämfört med ett önskat tillstånd. Även vissa typer av svenska livsmedel uppvisar därför förhöjda halter. Det gäller främst spannmål, rotfrukter och grönsaker, varför det är angeläget att minska odlingsmarkernas halter av kadmium. Andra livsmedel med höga halter är skaldjur, vissa svampar och inälvsmat.73 Kemikalieinspektionen angav 2011 maximal tillförsel av kadmium via gödselgivor.74

68 Eriksson, J. (2009). Strategi för att minska kadmiumbelastningen i kedjan mark-livsmedelmänniska, ppt, SLU. 69 Eriksson, J. m.fl. (2010) Tillståndet i svensk åkermark och gröda. Naturvårdsverkets rapport 6349. 70SOU 2017:102, s. 71. 71 Revaq årsrapport 2018. 72 Meddelande från Kommissionen om avslutande av begränsningsförfarandet gällande kadmium i konstnärsfärger enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), 2015/C 356/01), 2015-10-28. 73 Livsmedelsverket (2018). Tungmetaller. Stödjande instruktion för livsmedelskontrollen, 2018-01-23. 74 Kemikalieinspektionen (2011). Kadmiumhalten måste minska – för folkhälsans skull. En riskbedömning av kadmium med mineralgödsel i fokus. Rapport Nr. 1/11.

Naturvårdsverket konstaterade 2013 att användningen av gödselmedel med för höga kadmiumhalter kunde vara negativt eftersom intaget via livsmedel uppgavs ha små eller obefintliga marginaler till negativa hälsoeffekter. Målet med myndighetens föreslag till gränsvärdessättning var önskvärdheten av att minska kadmiumhalterna i jordbruksmark och att kadmiumackumulering av gödslad mark inte skulle ske. Detta skulle åstadkommas genom en stegvis sänkning av gränsvärden tio och femton år efter det att en reglering trätt i kraft.75

Kadmiumhalter i jordbruksmark och avloppsslam diskuterades inom ramen för särskild offentlig utredning om beskattning av kadmium i bland annat gödselprodukter. Utredningen föreslog att beskattning skulle ske av kadmiumförekomst i såväl mineralgödsel som avloppsslam som spreds på åkermark. Det senare skulle enbart gälla om kadmiuminnehållet översteg visst tröskelvärde motsvarande den genomsnittliga kadmiumhalt som fanns i klosettvatten.76

Toxikologiska rådet rapporterade 2018 att kadmiumhalterna i föda inte minskade och att nivåerna sannolikt påverkade folkhälsan, främst genom ökad benskörhet hos kvinnor med järnbrist. Halterna av kadmium i vatten ligger fast, liksom hos vattenlevande organismer som t.ex. strömming, där nivåerna är oförändrade sedan 1980-talet. Det noterades vidare att det fanns få andra kemikalier där negativa hälsoeffekter vid nuvarande exponeringsnivåer var så konsekventa.77

Toxikologiska rådet pekade i sin rapport på att Naturvårdsverkets förslag 2013 om olika typer av begränsningar av kadmium kan vara ett förstahandsval beträffande åtgärder.78 Rådet förslag var bland annat att mängden importerade fodermedel och mineralgödsel med höga kadmiumhalter ska minskas eller förhindras. Ur perspektivet cirkulär ekonomi kan det, enligt Toxikologiska rådet, vara önskvärt att använda slam från avloppsreningsverk som gödsel. Sådan användning tillför dock kadmium till marken, såvida inte det kadmium som finns i slammet först avlägsnas, vilket enligt rådet måste beaktas i diskussionen. 79

Värdet av att sluta kretsloppen och samtidigt hantera kadmiumriskerna angavs även av andra myndigheter och aktörer som disku-

75 Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor. Rapport 6580. 76SOU 2017:102, s. 80 ff. 77 Toxikologiska rådet (2018). Progress report for the Toxicological council 2017–2018, s. 14. 78 Naturvårdsverket (2013). NV-00336-13, Förslag till etappmål – Exponering för kadmium via livsmedel. 79 Toxikologiska rådet (2018). Progress report for the Toxicological council 2017–2018, s. 16.

terar nyttjandet av avloppsslam på åkermark, samtidigt som värdet av att få ner kadmiumbelastningen betonades. Kemikalieinspektionen tillstyrkte utredningens förslag men hävdade att den föreslagna skatten på 200 kronor per gram kadmium borde vara minst dubbelt så hög för att få en tillräckligt styrande effekt på kadmiumtillförseln till åkermark och livsmedelsproduktionskedjan.80 Folkhälsomyndigheten konstaterade dock i sitt remissvar på den aktuella utredningen att förslaget inte bedömts leda till några effekter på halten kadmium i slam. Huvudsyftet kunde i stället vara att mängden slam som läggs på åkermark skulle minska och ersättas av mineralgödsel. Den aktuella utredningen har dock inte uppskattat i vilken utsträckning detta skulle ske. Folkhälsomyndigheten bedömde att det i ett längre hållbarhetsperspektiv var önskvärt att återföra markens näring genom slam snarare än genom mineralgödsel, som bidrar till väsentliga utsläpp av växthusgaser.81 Branschorganisationen Svenskt Vatten angav liknande farhågor, att den föreslagna skatten riskerade att styra om återföring av fosfor via slam från åkermark till att slammet i än större utsträckning används som anläggningsjord, vilket inte var en hållbar utveckling. Det leder till att mindre näringsämnen och mull används i jordbruket. Slamanvändning som anläggningsjord är inte heller reglerad.82

Det frivilliga certifieringssystemet Revaq för avloppsslam redovisar under 2016–2017 ett innehåll som medelvärde på cirka 8 mg nytt kadmium per kilo fosfor i slam som sprids på åkermark. Det kan relateras till det mineralgödsel som finns på marknaden, med ett kadmiuminnehåll för det mineralgödsel med lägst kadmium/fosforkvot (NPK-gödsel) på 5–7 mg.83

Gränsvärden har fastställts för innehållet av kadmium i vissa gödselmedel som saluförs eller överlåts. Det är förbjudet att saluföra eller överlåta vissa gödselmedel som innehåller mer än 100 gram kadmium

80 Kemikalieinspektionen (2018). Remissvar om betänkandet skatt på kadmium i vissa produkter och kemiska växtskyddsmedel, SOU 2017:102. Dnr 4.2.3.a-H17-08918, 2018-03-19. 81 Folkhälsomyndigheten (2018). Remissvar på SOU 2017:102, dnr 04338-2017 1.1.3.2, 2018-03-28. 82 Svenskt Vatten (2018). Synpunkter på SOU 2017:102, skatt på kadmium i vissa produkter och kemiska växtskyddsmedel. 2018-03-20. 83 Underlag från A. Finnson, Svenskt vatten till utredningen, 2019-01-16, se även Revaq Årsrapport 2017.

per ton fosfor.84 För avloppsslam gäller, som tidigare nämnts, 2 mg per kilo torrsubstans.85 Under 2011 ansökte Sverige hos Europeiska kommissionen om att få sänka det nationella gränsvärdet från 100 till 46 gram per ton fosfor. Kommissionen ansåg dock inte att Sverige tillhandahållit nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd som visade att det förelåg problem specifikt för Sverige, som gjorde det nödvändigt att införa sådana skärpta nationella bestämmelser. Kommissionen förkastade därmed Sveriges anmälan.86 EU-direktivet anger att från 2018 gäller gränsvärdet 150 gram per ton fosfor (dvs. 60 mg per kilo fosforpentoxid). Sverige medges behålla sitt nuvarande lägre gränsvärde om 100 gram.

Det saluförs f.n. en rad gödselprodukter som ska förhålla sig till det aktuella gränsvärdet för kadmium-fosforkvot. Vid de tillsynsinsatser som genomförts av olika varuprover med mineralgödsel i Kemikalieinspektionens produktregister har god följsamhet rapporterats. Det har dock inte närmare redovisats medelvärden eller spridningsmått för sådana kvotvärden för mineralgödselprodukter i förhållande till alternativ, som slamgödsling. Det uppges dock att varuprover från olika mineralgödselproducenter redovisat kvotvärden upp till 30 gram kadmium per ton fosfor.87 Revaq-certifierade reningsanläggningar redovisar årligen sina kadmium-fosforkvoter för slam som spridits på åkermark. Under 2017 låg samtliga kvoter under 30, därav 43 procent med kvoter under 20.88

Koppar

Metallen har historiskt sedan lång tid tillbaka använts av olika kulturer och har fortfarande en omfattande betydelse och förekomst i processer och produkter. Koppar utgör också ett nödvändigt spårämne för biologiska organismer, även människan. Förhöjda halter kan leda till negativa effekter. Människan tar endast upp koppar i

84 3 § Förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. Bestämmelsen gäller gödselmedel hänförliga till tulltaxenummer 25.10, 28.09, 28.35, 31.03 och 31.05. 85 Ibid., 20 §. 86 Kommissionens beslut av den 17 oktober 2012 om de nationella bestämmelser om högsta tillåtna kadmiumhalt i gödselmedel som Konungariket Sverige anmält i enlighet med artikel 114.5 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, C(2012) 7177 final. 87 Kemikalieinspektionen (2018). Kadmium i mineralgödsel. Tillsyn 7/18. 88 Revaq (2018). Årsrapport 2017.

begränsad utsträckning, det dagliga intaget rör sig om cirka 2–3 mg. Den europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet, Efsa, har satt en övre gräns för acceptabelt intag för vuxna på 5 mg per dag. Koppar lagras inte i någon större utsträckning i kroppen men kan vid hög exponering leda till kopparförgiftning och påverka bland annat mag-tarmkanalen och på sikt ge leverpåverkan.89

Naturvårdsverket konstaterar i rapporteringen 2013 att om ackumulering av koppar skulle undvikas i mark, kunde i princip varken avloppsslam eller andra organiska gödselmedel godkännas för spridning. Myndighetens förslag till gränsvärden innebar därför att viss ackumulering (genomsnittligt) kunde ske. Man konstaterade att detta kan innebära vissa problem och inte heller var i enlighet med miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Undantag för spridning av avloppsfraktioner med högre kopparhalter föreslogs därför kunna ske till kopparfattiga jordar. Gränsen skulle där bli 600 gram per ha och år i stället för gällande reglering på 300 gram. De förenklade reglerna innebar att man undvek tidsödande dispensförfaranden vilket skulle underlätta för verksamhetsutövare och myndigheter.90

Kvicksilver

Det metalliska grundämnet kvicksilver är starkt giftigt för människa och andra levande organismer. Skadebilden rör främst njurar, magtarmkanal, hjärt-kärlsystemet och centrala nervsystemet, vilket bland annat kan visa sig i hjärnskador hos foster. Kvicksilver är skadligt redan vid låga halter, anrikning i näringskedjan utgör ett välkänt problem (metylkvicksilver, bildas genom mikrobiella processer), där intag via födan bland annat kommer från mager rovfisk som tonfisk, abborre och gädda.91 Användningsområden i modern tid har främst varit i lågenergilampor och elektriska produkter. Den omfattande användningen av legeringen tandamalgam hos människor har inne-

89 Livsmedelsverket (2019). www.livsmedelsverket.se/livsmedel-och-innehall/oonskade-amnen/metaller1/koppar, 2019-11-26. 90 Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor. Rapport 6580, s. 111. 91 Ibid., s. 112, samt Livsmedelsverket (2018), Tungmetaller. Stödjande instruktion för livsmedelskontrollen, 2018-01-23.

burit viss exponering för människa (dock inte i kritiska nivåer92) och miljö. Dagens exponering i samhället kommer till viss del från återutsläpp, t.ex. i samband med skogsbränder, förbränning av biomassa och avfallsförbränning. Kvicksilver sprider sig lätt via luften och merparten av det kvicksilver som faller ned på svensk mark kommer i dag från andra länder.93 Sverige införde 2009 i princip ett totalt förbud mot kvicksilver, t.ex. då det gällde amalgam och inom delar av kloralkalindustrin.94 Undantag har medgivits av Kemikalieinspektionen för vissa produktgrupper, bland annat i avvaktan på ett enhetligt regelverk inom EU och anpassningar inom industrin.95 Slutförvar av svenskt kvicksilver i bergrum i andra EU-länder har utvecklats som ett sätt för säker hantering. En global kvicksilverbegränsning i konventionsform utvecklades 2013 genom FN-organet UNEP.96

Naturvårdsverkets förslag 2013 till gränsvärden för tillförsel av kvicksilver sattes så lågt att halterna successivt skulle minska och på sikt inte lagras upp i marken.97

Silver

Hälsoeffekter av silver har uppmärksammats under senare år. Fokus har flyttats från tidigare spridningskällor, som framkallning av analoga filmer, till silvers användning inom industrin, t.ex. inom textilindustrin som antibakteriell tillsats i sportkläder. Olika silverföreningar, ibland ”nanosilver”, och dess antibakteriella egenskaper används även inom sjukvården. Silver används vidare som färgämne i livsmedel (E 174). Silver som tillförs via avloppsvattnet avskiljs i svenska avloppsverk och riskerar därmed att spridas med avloppsslam. Fria silverjoner hör till de mer toxiska tungmetallerna och kan ackumuleras i levande organismer.98

92 Se t.ex. Berglund, A. m.fl. (1999), Kvicksilver från amalgam – frisättning, öde i organismen och effekter, Tandläkartidningen 1999, nr 2, samt Sällsten, G. och Barregård, L. (2014), Tungmetaller förtjänar fortsatt vaksamhet, Läkartidningen, nr. 14. 93 Kemikalieinspektionen (2019). www.kemi.se/kemiska-amnen-och-material/kvicksilver, 2019-06-05. 94 SFS 2009:14. 95 www.sp.se/sv/index/services/varor/kvicksilver/sidor/default.aspx, 2019-02-04. 96 Minamatakonventionen 2013. 97 Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor. Rapport 6580, s. 112. 98 Ibid.

Naturvårdsverkets förslag 2013 till gränsvärde i avloppsslam avsåg att minska tillförseln av silver. Viss ackumulation bedömdes dock fortsatt komma att ske.99

Övriga metaller

Ytterligare ett antal metaller bedöms viktiga att övervaka och gränsvärdessätta. Naturvårdsverket angav 2013 förslag till gränsvärden för krom och nickel i slam som innebar att halterna i mark inte ska öka eller att endast en liten ackumulation sker. Krom kan vara toxiskt för växter och jordlevande organismer och kan potentiellt bioackumuleras. Krom används bland annat i rostskyddsmedel och det finns enligt Naturvårdsverket behov av fortsatta åtgärder för att minska tillförseln av krom i avloppsfraktioner.100

Zink är livsnödvändigt men kan som flera andra metaller vara toxiskt vid högre halter. Riskerna för påverkan på organismer är generellt sett störst i mjuka, närings- och humusfattiga vatten samt vatten med lågt pH. Användningen av zink är omfattande, främst vid galvanisering och tillverkning av mässing. Det används även som fodertillskott vid grisuppfödning, vilket innebär att det tillförs kretsloppet via stallgödsel. En utveckling pågår dock mot minskning av sådana zinktillskott. Naturvårdsverkets förslag till gränsvärde 2013 innebar en avvägning mellan olika intressen, där avsikten ytterst var att minska tillförseln till mark.101

Förekomst vid slamgödslad åkermark

Bristen på tillgängliga spridningsdata för metaller innebär vissa svårigheter såväl då det gäller att uppskatta metallbelastning över tid som upptag i grödor och organismer och därav följande eventuella hälso- och miljöeffekter. Återföring av avloppsslam har av naturliga skäl främst studerats för åkermark. Kunskaperna är mer begränsade då det gäller effekterna av spridning till t.ex. skogsmark och anläggningsjord. Ytterligare svårigheter härrör från att studierna inte alltid är konsistenta, vilket beror på valet av studerade metaller och den meto-

99 Ibid. 100 Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor. Rapport 6580, s. 112–113. 101 Ibid., s. 114, samt www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Manniska/Miljogifter/Metaller/Zink, 2019-11-13.

dik som använts. Huvuddelen av metallerna från avloppssystemen hamnar i slammet, betydligt lägre halter påvisas i utgående avloppsvatten. Metallhalterna i avloppsslam omfattas av den nationella miljöövervakningen, data publiceras också vartannat år av SCB.102

Källa: Naturvårdsverket (2013),103 Haglund, P. (2019)104 samt SCB (2012 och 2018)105.

Kadmiumhalterna i avloppsslam har tack vare aktivt uppströmsarbete minskat över tid. De låg i början på 2000-talet på drygt 1,3 mg per kg slam torrsubstans,106 för att 2016 sjunka till cirka 0,8. Den ofta angivna kadmiumfosforkvoten i avloppsslam har successivt sjunkit i slammet från landets reningsanläggningar, särskilt gäller det Revaqcertifierade anläggningar. Huvuddelen (95 procent) av de reningsverk som certifierats enligt Revaq redovisade 2018 en kvot under 30 mg kadmium per kilo fosfor. Det långsiktiga målet inom certifieringssystemet har inför 2025 angivits till 17 mg kadmium per kilo fosfor.107

Upptaget av skadliga ämnen i växter och marklevande organismer utgör en avgörande fråga då slamspridning diskuteras. WSP:s litteraturstudie 2013 visade vid tillåtna slamgivor att det i jämförelser med

102 Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor. Rapport 6580. 103 Refererar till Haglund, P. och Olofsson, U. (2011), Miljöövervakning av utgående vatten och slam från svenska avloppsreningsverk, Umeå universitet. Rapport till den nationella miljöövervakningen. 104 Haglund, P. (2019). Miljöövervakning av utgående vatten och slam från svenska avloppsreningsverk. Resultat från år 2016

–

2017 och en sammanfattning av slamresultaten för åren

2004

–

2017, Umeå universitet. Rapport till den nationella miljöövervakningen.

105 Statistiska centralbyrån (2012, 2018). Utsläpp till vatten och slamproduktion 2010 respektive 2016. MI 22 SM 1201 och 1801. 106 Statistiska centralbyrån (2011). Statistisk årsbok för Sverige 2011. 107 Revaq Årsrapport 2018.

slamfri gödsling förekom inget eller litet upptag av organiska ämnen, samt

  • ingen eller liten ökning av vissa metaller i grödor (som Cu, Ni),
  • ingen ökning av kadmium i grödor,
  • inga negativa effekter på grödors tillväxt.108

Sambandet mellan kadmium i matjord och den gröda som används som livsmedel eller foder kan vara av betydelse. De omfattande analyser som gjort av försök i Skåne ger dock inte stöd för att många års gödsling med avloppsslam ökar halterna av tungmetaller i grödan. Detta trots att slammets innehåll av flera av tungmetallerna under 1980-talet var mer än tio gånger högre än med dagens slamkvalitet. De sammanställningar som Hushållningssällskapet publicerade 2015 av slamspridning på olika typer av skånska åkrar spänner över tidsperioden 1981–2014. Jämförande studier gjordes mellan slamgödslade och mineralgödslade ytor. Slamtillförseln påverkade inte upptaget av tungmetaller i grödan, inte ens vid trefaldig tillförsel.109

Ett visst samband har kunnat konstateras mellan kadmiumhalter i matjord (halter till största delen genom naturligt ursprung, men även höjda fram till 1980-talet genom tillförsel av mineralgödsel) och halter av metallen i t.ex. höstvetekärnor. Sambandet är dock inte så starkt och halterna i jord förklarar endast cirka 24 procent av den variation i mätvärden som förekommer i vetet.110 Det är dock känt att olika grödor tar upp olika mycket kadmium, påverkan sker också med avseende på jordens sammansättning och pH.111

Forskningen visar sammantaget att gödsling med kadmiumhaltigt avloppsslam i liten utsträckning ökar grödans kadmiumhalter, endast med cirka 2 procent efter 50 års gödsling.112 Sverige har låga kadmiumhalter i matjord jämfört med flera andra länder, t.ex. Storbritannien, Tyskland och USA. En allmän uppfattning är dock

108 Ibid. 109 Andersson, P-G. (2015). Slamspridning på åkermark. Fältförsök med kommunalt avloppsslam från Malmö och Lund under åren 1981–2014. 110 Eriksson, J. m.fl. (2010) Tillståndet i svensk åkermark och gröda. Naturvårdsverkets rapport 6349. 111 Kemikalieinspektionen (2011). Kadmiumhalten måste minska – för folkhälsans skull En riskbedömning av kadmium med mineralgödsel i fokus. Rapport nr 1/11. 112 Kirchmann, H. och Hamnér, K. (2012). Resonemang kring kadmium i avloppsslam. KSLAseminarium om oönskade ämnen i slam, ppt, 2012-05-14. Samband mellan kadmiumhalter i matjord och i höstvetekärnor anges till R2=0,24.

att en ökning av kadmiumhalten i svenska jordar inte är önskvärd, halterna bör i stället minska för att skydda befolkningen från exponering. Betydelsen av denna exponering bör dock relateras till de effekter övriga kadmiumkällor innebär.

8.3.3. Organiska föreningar

Förekomsten av kända eller okända organiska föreningar med hälso- och miljöeffekter utgör en av de främsta anledningarna till att det är svårt att med säkerhet kunna bedöma riskpanoramat vid spridning av avloppsslam. Identifiering av organiska ämnen i slammet och vilka effekter dessa kan ge upphov till har också diskuterats under lång tid. Formas gav 2011 ut en antologi kring återvinning av fosfor, där också slammets förutsättningar som fosforkälla behandlades. Bedömningen var då att organiska föreningar i slam inte utgjorde någon akut fara. Nordiska studier hade inte kunnat påvisa några risker med slam. Det påpekades att de ämnen som binds till slam inte var så vattenlösliga och därför inte togs upp i grödan i någon större omfattning. Jordar kunde dock förorenas efter lång tid av upprepad slamgödsling. Förbättrad slamkvalitet innebar dock att alternativet med andra former av gödsling kunde vara sämre.113

Flera olika grupper av skadliga ämnen har därefter närmare identifierats. Försiktighetsprincipen innebär ett behov av ökad uppmärksamhet kring de ännu okända kombinationseffekter som kan uppstå då det gäller organiska ämnen och föreningar. Naturvårdsverkets rapportering från 2013 bygger i dessa avseenden på sammanställningar från WSP. Där noteras bland annat att perfluorerade ämnen och dioxiner har tendens att anrikas i jord, samma sak gäller PCB, klorparaffiner och bromerade flamskyddsmedel, som BDE-209. Det konstateras att cirka 250 organiska föreningar påträffades i svenskt avloppsslam, även om många av dessa förekom i låga halter. Flera metaller visade långsiktigt avtagande halter i slammet. Dataunderlaget för förekomst av ämnen i avloppsslam är sparsamt (även om viss löpande övervakning och screening görs), vilket även gäller andra fraktioner, som stallgödsel, livsmedelsavfall och andra komposterade eller rötade organiska avfall. Även sådana fraktioner innehåller enligt

113 Sternbeck, J. (2011). Organiska föroreningar i slam ingen akut fara. I Återvinna fosfor – hur bråttom är det? Formas Fokuserar.

WSP:s redovisning oönskade organiska föreningar, liksom metaller. Vissa organiska ämnen, som ftalater, förekom i samma halter i matavfall eller komposterat matavfall som i avloppsslam. Det bedömdes att vissa organiska ämnen borde regleras på basis av upplagringen i matjord.114

Miljöövervakning sker sedan 2004 årligen av utgående vatten och slam från ett mindre urval svenska avloppsreningsverk. De aktuella anläggningarna varierar i storlek från cirka 4 000 till 737 000 pe (2015). Övervakningen speglar den variation som förekommer i tid och rum för ett stort antal organiska miljögifter i utsläppen. Såväl minskande som ökande trender kan iakttas, beroende på substanser, tid som gått sedan visst ämne fasats ut eller om nya ämnen introducerats.115

WSP konstaterade i samband med sitt underlagsarbete för Naturvårdsverket 2013 att slam från kommunala reningsverk troligen var den matris som fram till dess var mest studerad avseende miljöföroreningar i Sverige. Branschens certifieringsarbete och egna riktvärden för PAH, PCB och nonylfenol hade medfört att dessa ämnen analyserats i slam från merparten av Sveriges cirka 500 kommunala reningsverk. Naturvårdsverket miljöövervakningsprogram omfattar ett stort antal organiska föroreningar. Därutöver har många riktade insatser gjorts för olika ämnesgrupper.116

Upptaget av skadliga ämnen i växter och marklevande organismer utgör en avgörande fråga då slamspridning diskuteras. WSP:s litteraturstudie 2013 visade vid tillåtna slamgivor att det i jämförelser med slamfri gödsling förekom ingen eller liten ökning av kadmium och vissa andra metaller i grödor, samt

  • ingen eller litet upptag av organiska ämnen,
  • inga negativa effekter på grödors tillväxt.117

114 Sternbeck m.fl. (2013),Riskbedömning av fosforrika fraktioner vid återförsel till åker- och skogsmark samt vid anläggande av etableringsskikt, Förekomst av föroreningar i olika avlopps- och avfallsfraktioner som är relevanta för fosforåterföring, samt Upptag i växter och effekter på markorganismer vid återföring av fosfor – litteraturstudie. WSP-rapporter. 115 Haglund, P. (2015). Miljöövervakning av utgående vatten & slam från svenska avloppsreningsverk. Resultat från år 2015 och en sammanfattning av slamresultaten för åren 2004– 2015. Umeå universitet. Nationell miljöövervakning på uppdrag av Naturvårdsverket. 116 Frankki, S. och Sternbeck, J. (2013). Förekomst av föroreningar i olika avlopp- och avfallsfraktioner som är relevanta för fosforåterföring. WSP-Rapport till Naturvårdsverket. 117 Sternbeck, J. och Österås, A. H. (2013). Upptag i växter och effekter på markorganismer vid återföring av fosfor – litteraturstudie. WSP-Rapport till Naturvårdsverket.

Vid högre slamgivor fanns dock rapporter från andra länder om upptag av vissa föroreningar i grödor. Resultaten gäller experimentella studier där det kan vara svårt att jämföra med svenska fältförsök. Det konstateras att flera svenska fältstudier av längre tids slambehandlade åkrar inte visar några signifikanta negativa processer på mikrobiologiska processer eller daggmask vid de slamgivor som tillämpats. Vid högre slamgivor finns rapporter om vissa negativa effekter på mikrobiella processer, sannolikt orsakade av metaller. Detta tolkades som i överensstämmelse med de relativt låga summerade riskkvoter som beräknats och vetskapen om att detta är något överskattat mått på risk.118 Det anges samtidigt att det är svårt att bedöma de samlade effekterna av antibiotikaläkemedel, antibakteriella ämnen och metaller. Teoretiska riskbedömningar visar generellt låga risker för hälsoeffekter av organiska föreningar, även vid kumulativa slamgivor under 100 år. Osäkerheten är dock betydande, eftersom nya ämnen förväntas tillkomma över tid.119

Vid tidigare bedömningar av hälsorisker anger WSP att utgångspunkten ofta varit sådana livsmedel som producerats i jordbruket, som rotfrukter, potatis och spannmål. För organiska ämnen har då andra typer av livsmedel än dessa, som mjölk och kött, bedömts som helt avgörande. Det gäller t.ex. fisk, eller förhållanden i inomhusmiljön, som ftalater.120 Allmänt sett kan sägas att betande djur äter foder som via regn och damm kan tillföras oönskade ämnen. Vissa ämnen kan då ackumuleras i fettvävnad eller mjölkfett. Fisk kan anrikas av ämnen via nedfall eller utsläpp till vattnet.

Naturvårdsverkets förslag till reglering omfattade även ämnen på väg att fasas ut, som PBDE, eftersom de finns kvar i miljön. Vidare ingår PFOS, PCB och dioxiner i Stockholmskonventionens lista över prioriterade ämnen som ska fasas ut. Klorparaffiner anges i vattendirektivets lista över ämnen som ska fasas ut.121

Örebro läns landsting lät 2013 genomföra en utredning kring hälsorisker med slamspridning på åkermark. Då det gällde organiska

118 Sternbeck, J. m.fl. (2013). Riskbedömning av fosforrika fraktioner vid återförsel till åker- och skogsmark samt vid anläggande av etableringsskikt. WSP-Rapport till Naturvårdsverket. 119 Ibid., samt tidigare refererade rapporter. 120 Ibid., tidigare refererade rapporter av Sternbeck m.fl. 121 Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor. Rapport 6580, s. 114–115.

ämnen angavs låga hälsorisker om slam användes med lämplig tillförsel och karenstider.122

WSP lät några år senare publicera en screeningstudie kring organiska föroreningar i avloppsslam som spreds på åkermark.123 En aktuell sammanställning från Svenskt Vatten utveckling speglar också kunskapsläget.124

Norge har genom sitt Klima- og forurensningsdirektorat sammanställt förekomst av skadliga ämnen och värderat möjliga risker för spridning av avloppsslam till jordekosystem.125 Den totala volymen avloppsslam som sprids på åkermark är generellt något mindre i Norge än Sverige, men en betydligt större andel av slammet styrs mot åkermark i Norge än i Sverige. Tidigare riskanalyser genomförda av Vitenskapskomiteen for mattrygghet konstaterade 2009 att för de ämnen som då ingick i studien var riskerna för åkermark små. Departementets senare genomgång omfattar 45 tungmetaller, prioriterade och ytterligare ämnen 2012. Det konstateras att betydande variation kunde finnas i halter av dessa ämnen med avseende på lokaler och årstider. Samlade additiva risker, toxisk potential, beräknades för spridning till åkermarkens plogskikt, vilket innebär de översta 20 cm av marken. Beräkningarna indikerar att ej gränsvärdesreglerade ämnen utgör den största risken. Sammantaget kunde möjliga miljörisker inte uteslutas. Studien tog inte hänsyn till den nedbrytning av vissa ämnen som sker över tid i åkermark. Inte heller kunde eventuella hälsoeffekter beräknas. Riskbedömningen utgör således inte ett mått på konstaterade effekter, men kan ändå vara viktig som utgångspunkt för bedömningar kring slamspridning.126

En aktuell genomgång av förekomsten av organiska miljögifter i avloppsslam genomfördes 2017–2018 vid 18 norska reningsanläggningar. Studien var en uppföljning av tidigare liknande studier och genomfördes med stöd av Miljødirektoratet, branschorganisationen Norsk Vann och medverkande reningsanläggningar. Resultaten bedöms

122 Arbets- och miljömedicin, Örebro (2013). Sammanfattning av kunskapsläget kring hälsorisker med slamspridning på åkermark. Örebro läns landsting. Trossa AB, 2013-10-31. 123 Österås et al. (2015). Screening of organic pollutants in sewage sludge amended arable soils. WSP-rapport. 124 Hörsing, H. (2018). Avloppsslam på åkermark – vad behöver vi veta om oönskade organiska ämnen? Svenskt Vatten Utveckling. Rapport 2018-4. 125 Klima- og forurensningsdirektoratet (2012). Noen miljøskadlige stoffer i avløppsslam – forekomst og miljørisiko. TA-3005/2012. 126 Ibid.

i Norge som ett viktigt underlag för att följa trenderna av olika ämnen i avloppsslam och kommer att få betydelse i de fortsatta diskussionerna kring lämplig gränsvärdessättning. För flera typer av ämnen kunde påtagliga minskningar påvisas över tid, men även motsatsen förekom. Stor variation i halter kunde också noteras för vissa organiska ämnen mellan olika reningsanläggningar.127

Diskussionen om miljögifter i avloppsslam sker inte sällan frikopplat från överväganden kring den samlade exponering som människa och miljö utsätts för. Vattenmyndigheterna konstaterar att många metaller och organiska miljögifter enligt tillgängliga övervakningsdata har uppvisat en nedåtgående trend i avloppsvatten sedan 1970-talet. Nya miljöskadliga kemikalier tillkommer emellertid kontinuerligt och påverkan från diffusa källor i urban miljö kopplat till avloppsvatten bedöms därför öka, enligt vattenmyndigheterna. I det åtgärdsprogram som föreslås betonas på kommunal nivå den prövning och tillsyn av verksamheter som påverkar vattenmiljön och är av stor betydelse för möjligheterna att följa miljökvalitetsnormerna för vatten.128 Tillsyn av miljöfarliga verksamheter behöver bedrivas i större omfattning, vilket även anknyter till det uppströmsarbete som va-huvudmännen bedriver.

Uppdaterad kunskapsöversikt på uppdrag av utredningen

Utredningen om giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam har i ett särskilt uppdrag låtit Kemakta Konsult AB genomföra en uppdaterad kunskapsöversikt om organiska hälso- och miljöfarliga ämnen i avloppsslam. Utredningen såg behov av att kunskapsläget uppdateras, i första hand avseende ackumulering och risker på kort och lång sikt av slamspridning på åkermark. Denna typ av kunskaper behövs för utformning av ett nytt regelverk för slamspridning under den övergångstid som krävs till en mer permanent reglering träder i kraft. Arbetet inleddes med en förstudie.129 Den

127 Blytt, L. D. och Stang, P. (2019). Organiske miljøgifter i norsk avløpsslam – Resultater fra undersøkelsen i 2017/18. Norsk Vann. Även i engelskspråkig version, Report 248, 2018. 128 Vattenmyndigheterna (2018). Åtgärdsprogram 2018–2021 för nya prioriterade ämnen i ytvatten och PFAS i grundvatten för Södra Östersjöns vattendistrikt – Åtgärder riktade till myndigheter och kommuner samt konsekvensanalys. 129 Elert, M. m.fl. (2018). Förstudie inför kunskapsöversikt om organiska miljö- och hälsofarliga ämnen i avloppsslam. Kemakta Konsult AB, december 2018.

påföljande huvudstudien130 ska närmast ses som en sammanställning av det arbete och de kunskaper som vuxit fram under den senaste femårsperioden kring organiska miljögifter, analyser, riskvärderingar, eventuella nya ämnen eller ämnesgrupper med ett samlat syfte att vid behov uppdatera den riskvärdering som skedde 2013.

I förstudien konstaterades bland annat att flera olika undersökningar och riskvärderingar genomförts under senare år kring spridning av avloppsslam på åkermark. Ett problem var den stora mängden kemikalier som kunde förekomma i slam, kemikalieanvändningen i samhället är också mycket föränderlig. De beräkningar som gjorts visar i många fall acceptabel överensstämmelse mellan modellresultat och analyser av halter i slam för kemiska ämnen. Svårigheterna har visat sig större då det gäller att prediktera halter i jord och upptag i växter. Det innebär att det finns behov av återkommande övervakning, listning och bedömning av vilka ämnen som förekommer i slammet samt bedömning av eventuella effekter på hälsa och miljö, inte minst då det gäller kombinationseffekter. Flera aktuella undersökningar visar att viss ackumulering sker av mer persistenta/mindre rörliga miljögifter, PFAS-ämnen, PAH och PCDE. Sammanfattningsvis kan dock noteras att det upptag i grödor som påvisats varit litet och att genomförda riskbedömningar visar att nivåerna ligger långt under de som kan vara farliga för människor.

Kemaktas huvudstudie131 på uppdrag av utredningen genomfördes i form av en mer fullständig genomgång av kunskapsutvecklingen sedan 2013. Översikten avsåg information om kritiska ämnen, toxicitet för människor, påverkan på mark- och vattenmiljö och deras förmåga att tas upp av växter och djur. Ämnen som kan förekomma i slam diskuterades, t.ex. organiska ämnen med etappmål enligt NV, som BDE-209, dioxin, klorparaffiner, PCB och PFOS, kompletterat med ämnen som identifierats i senare utvärderingar, som myskämnen och läkemedel. I arbetet ingick även en granskning av den metodik som användes vid Naturvårdsverkets tidigare riskbedömning 2013 utifrån nytillkommen information. Översikten byggde på för myndigheter i Sverige och EU tillgänglig information om ämnens fysikalisk-kemiska, toxikologiska och ekotoxikologiska egenskaper.

130 Elert, M. m.fl (2019). Kunskapsöversikt om organiska miljö- och hälsofarliga ämnen i avloppsslam. Kemakta AR-2019-28, november 2019. 131 Ibid.

I huvudstudiens slutrapport sammanfattas trender för ett antal ämnen som analyserats i avloppsslam sedan 2004. Sammanfattningen täcker in både de ämnen som Naturvårdsverket föreslog skulle regleras, men även andra ämnen som regelbundet analyserats i slam. Analyserna visade att många av de ”klassiska” organiska miljögifterna, som PCB och tributyltenn, sedan en tid tillbaka uppvisar en trend med minskande halter. De halter som uppmätts i screeningundersökningar under senare år ligger under de gränsvärden som Naturvårdsverket tidigare föreslagit. Halterna av många övriga ämnen/ämnesgrupper visar också en generellt nedåtgående trend, t.ex. klorbensener, alkylfenoler och triklosan. Bromerade bifenyletrar och även oavsiktligt bildade ämnen som dioxin visar på sakta minskande halter. Ämnen som inte visade någon tydlig minskande trend och i vissa fall en viss ökning var PPDE-209, PFOS, Ciprofloxacin, dibutyltenn och monobutyltenn, organiska fosfater och ftalater.

I kunskapsöversikten diskuteras även den metodik som användes vid den riskbedömning som låg till grund för Naturvårdsverkets slutsatser och förslag 2013. Metodiken byggde på vedertagna metoder för beräkning av risker, men innebar trots det stora osäkerheter både vad gäller metodik och data. Riskbedömningen behandlade ett relativt begränsat antal skyddsobjekt, människor som exponeras genom föda, markmiljön och ytvatten. Andra exponeringsvägar för människor samt skydd av andra delar av ekosystemen (djur som vistas vid åkermark) behandlades inte på ett heltäckande sätt.

Granskning skedde även av de viktigare parametrar som användes 2013 för att beskriva organiska ämnens uppträdande, toxicitet och ekotoxicitet. En stor mängd data om de olika ämnenas kemiska, toxiska och ekotoxiska egenskaper används i riskbedömningen. Kunskapsöversikten visar att det förekom stora osäkerheter vad gäller data för ämnens rörlighet, nedbrytning, toxicitet och ekotoxicitet och att det i många fall kommit fram ny information som skulle kunna påverka riskmodellen. Riskbedömningar av organiska ämnen i slam som nyttjas som gödselmedel på åkermark är allmänt sett behäftade med en rad osäkerheter. Olika riskbedömningar som genomförts har kommit fram till delvis olika slutsatser om vilka ämnen som är kritiska, liksom då det gäller säkerhetsmarginaler. Bakomliggande orsaker till detta är modellernas grundantaganden, men främst valet av studerade parametrar. En mer genomgripande datagenomgång skulle behöva göras, i kombination med en bedömning av osäkerheter i

enskilda datavärden. Riskbedömningar för spridning av avloppsslam på åkermark bör också utökas med fler ämnen, särskilt ämnen som bedöms få ökad användning och där kunskaperna om negativa effekter ännu är begränsade. En kritisk sådan grupp är läkemedelsrester som kan förekomma i slam med en stor mängd biologiskt aktiva ämnen. Nya metoder bör också tas fram avseende ämnesegenskaper. En rad sådana metoder är under utveckling inom det generella kemikaliearbetet. Användning av sådana metoder innebär viss fortsatt osäkerhet och resultat för många ämnen kan därför bli mer indikativa. Det kan visa sig lämpligt att framtida riskbedömningar täcker in ett större antal skyddsobjekt och exponeringsvägar.

Trots de redovisade osäkerheterna, bör beslut om framtida användning av slam på åkermark inte endast baseras på riskbedömningar kring föroreningarna i slam. En reglering behöver även relateras till alternativa scenarier och risker kopplade till alternativa gödselmedel, som stallgödsel. En sammanfattande bedömning var också att relativt stora marginaler fanns. Ett totalt förbud mot användning av slam på åkermark kunde därför inte motiveras, enligt Kemakta. En bidragande orsak till att de beräknade riskerna är små är att mängden slam som tillsätts vid en giva är liten, cirka 0,15 procent av den totala mängden jord i rotzonen. Ett förbud kan vidare leda till att drivkraften minskar för att reducera mängden farliga ämnen som hamnar i slammet. Fortsatt spridning ger dock anledning att införa reglering av vissa ämnen. Den stora mängden kemikalier som förekommer i samhället och i avloppsslam gör det svårt att identifiera kritiska ämnen för sådan reglering. Gränsvärden för klassiska miljögifter, som är under utfasning, bedömdes som mindre meningsfulla jämfört med vissa andra ämnen. Bland ämnen som kan lämpa sig för reglering nämndes PFOS och andra perfluorerade ämnen, klorparaffiner och alkylfenoler. En reglering bedömdes också behöva ses över regelbundet, om möjligt inom ramen för ett mer övergripande kemikaliearbete i Sverige och inom EU.132

132 Ibid.

Ytterligare aktuella översikter

Utredningen har även tagit del av erfarenheter inom den nyligen genomförda utredningen Kombinationseffekter och gruppvis hanterring av ämnen. Kunskapen om kombinationseffekter vad gäller organiska ämnen är bristfällig. Utredningen sammanfattar erfarenheter från forskningen inom området och diskuterar legala strategier för framtidens kemikaliekontroll som möjliggör att hänsyn mer genomgående kan tas till förekommande kombinationseffekter. Sådana exempel kan gälla blandningar av kemikalier som frisläpps samtidigt från en gemensam källa, som produktions-, transport-, konsumtions-, återvinnings- eller avfallsbehandlingsprocesser. Testning har tidigare rutinmässigt skett genom biomonitorering av komplexa utsläpp av kemikalier från olika (punkt)källor, till exempel utgående vatten från ett avloppsreningsverk. Sådan effektbaserad övervakning genomgår nu en snabb utveckling som komplement till kemiska analyser. Bakomliggande syften är att identifiera när effekten av blandningar avviker från generella antaganden om additivitet (det kan gälla synergistiska eller antagonistiska effekter), samt att bedöma toxiciteten hos blandningar av kemikalier vars sammansättning är okänd. Traditionellt har risker för skadliga ämnen adderas vid beräkning av riskkvoter. Det har inom den aktuella utredningen inte beräknats sådana riskkvoter för ämnen eller grupper av ämnen i avloppsslam men blandningar av skadliga ämnen konstateras rent generellt kunna utgöra problem. Till de allmänna principerna för riskhantering hör försiktighetsprincipen samt principen om att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala. Detta utgör en grund för EU:s miljöpolitik och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.133

En aktuell finsk riskvärdering publicerades 2018 som grund för det fortsatta arbetet i Finland. Hälsoriskerna bedömdes där som låga då det gäller skadliga metaller, organiska föreningar och tarmbakterier, om slammet behandlats på lämpligt sätt. Behov av mer forskning påtalades då det gäller effekterna av mikroplaster och antibiotikaresistens för hälsa och miljö. Även andra källor än slam bedömdes som relevanta i sammanhanget. Det gällde t.ex. spridning av mikroplaster från vägar och spridning av antibiotikaresistens genom anti-

133SOU 2019:45.

biotikaanvändning inom djurhållningen. Då det gäller miljön påtalades potentiella störningsrisker beträffande organiska ämnen, t.ex. i samband med nyttjandet av anläggningsjord.134

Seminarium om miljö- och hälsofarliga ämnen i avloppsslam

Utredningen anordnade i anslutning till den kunskapsöversikt som togs fram under arbetet även ett seminarium om miljö- och hälsofarliga organiska ämnen i avloppsslam. I seminariet deltog representanter från centrala myndigheter, forskningsinstitutioner och andra aktörer. Bland annat diskuterade behovet av utvecklade testmetoder, som nya s.k. biotester. Dessa har hittills främst anpassats för akvatiska miljöer, där biologiska effekter kan bedömas för en samlad exponering av ämnen. Det ger mer rättvisande bedömningsunderlag för blandningar av ämnen, men innebär samtidigt svårigheter att identifiera särskilt kritiska komponenter. Fastställda gränsvärden för enskilda ämnen bedömdes vid seminariet som en fortsatt meningsfull väg då det gäller att ytterligare säkra framtida slamkvalitet. Grupper av problematiska ämnen kan identifieras, vilket även präglar substitutionsarbetet. Skilda synpunkter på slamspridning kom till uttryck. Det är vidare viktigt att inte bryta kretsloppstanken, vilket kan motivera fortsatt nyttjande av näringsämnen och kol från kvalitetsgranskat slam på åkermark. Full säkerhet kan aldrig uppnås, det är också viktigt att inte överreglera områden där ett frivilligt förbättringsarbete pågår (främst Revaq). Återkommande kontrollstationer bedömdes vara en verkningsfull väg att successivt öka tryggheten i systemet.

8.3.4. Läkemedelsrester och antibiotikaresistens

Läkemedelsrester

Läkemedel utformas för att ge biologiska effekter, är ofta stabila och därför inte sällan problematiska genom att de fortsatt stannar kvar i miljön efter att ha passerat avloppsreningsverken. Fördelning och reningsgrad av olika läkemedel i svenska avloppsreningsverk har stu-

134 Vieno, N. m.fl. (2018). Puhdistamolietteiden sisältämien haitta-aineiden aiheuttamat riskit lannoitekäytössä. Luonnonvarakeskus, Luke, Helsingfors, 58/2018.

derats av IVL, som även följt preparatens vidare väg till slamgödslad åkermark. Kompletterande studier genomfördes av förekomst av läkemedlen i markvatten, därtill adsorptionstester från läkemedel till jord i laboratoriemiljö. Studierna genomfördes för att öka kunskapen kring läkemedel i miljön som ett led i den granskningsprocess som svenska läkemedelsföretag omfattas av.135 Resultatet av studien tyder på att de läkemedel som studerats fastläggs i jord för att med tiden brytas ned på plats.136

Naturvårdsverket gav 2017 som följd av ett regeringsuppdrag en översikt då det gäller tekniker för hantering av läkemedelsrester. Ett brett spektrum av lämpliga åtgärder redovisades i hela kedjan från utveckling av nya läkemedel, tillverkning, användning, hantering av rester till utsläpp i miljön. Utredningen angavs vara ett steg på vägen mot införandet av avancerad rening på avloppsreningsverk. I utredningen redovisades att cirka en fjärdedel av de läkemedelsrester och metaboliter som kommer till avloppsreningsverken renas bort, dvs. avlägsnas från vattenfasen via nedbrytning eller via överföring till slamfasen. Läkemedelsrester med miljöfarliga egenskaper passerar därför i hög utsträckning opåverkade genom avloppsreningsverken och når vattenmiljön i recipient. Vissa av de avancerade reningstekniker som diskuteras innebär en ökad kontaminering av slammet, förutsatt att nedbrytningsprodukter från denna process förs tillbaka in i reningsverket eller till slamfasen. Det skulle kunna påverka avloppsslammets kvalitet inför t.ex. spridning på jordbruksmark. De reningstekniker som beskrivs ger i vissa fall även anledning att uppmärksamma ökade arbetsmiljörisker, t.ex. vid hantering av ozon och dammande material.137 Ozon utgör annars en beprövad metod för att åtgärda problem med läkemedelsrester. Exempel på aktuella större anläggningar är det nya reningssteg som Tekniska verken i Linköping byggde 2017 för att ta bort läkemedelsrester och även resistenta

135 Under senare år har läkemedelsföretag etablerade på svenska marknaden haft möjlighet att publicera miljöinformation om sina produkter på webbportalen www.fass.se. Innan miljöinformationen görs offentlig granskas den av en extern part (IVL Svenska Miljöinstitutet). 136 Magnér, J. m.fl. (2016). Fate of pharmaceutical residues – in sewage treatment and on farmland fertilized with sludge. IVL 137 Naturvårdsverket (2017). Avancerad rening av avloppsvatten för avskiljning av läkemedelsrester och andra oönskade ämnen. Behov, teknik och konsekvenser. Rapport 6766. Hänvisning görs till primärreferensen Baresel m.fl. (2017), Tekniska lösningar för avancerad rening av avloppsreningsvatten, IVL Svenska Miljöinstitutet, rapport Nr C 235, på uppdrag av Naturvårdsverket.

bakterier ur avloppsvattnet med hjälp av ozon. Över 90 procent av inkommande läkemedelsrester renas på detta sätt.138

Studier har även genomförts kring läkemedelsrester och källsorterande avfallssystem. Växtnäringsämnen i källsorterat toalettavfall, till exempel klosettvatten och latrin från torrtoaletter, kan återvinnas och användas som gödningsmedel på åkermark. Studien inriktades på nyttjande av stabiliserat och hygieniserat material, för att få en uppfattning om eventuella risker vid spridning genom upptag av läkemedel i olika grödor, ackumulering i mark och läckage till mark och vatten. Rester från drygt 40-talet läkemedel inom olika terapeutiska områden analyserades. Den teoretiska dosen läkemedelsrester var nivåmässigt i paritet med motsvarande halter vid gödsling med avloppsslam. Modellberäkningar visade att huvuddelen av läkemedlen bryts ner inom ett år. Det förekom viss ackumulering av läkemedel i jorden men endast försumbara upptag i grödan, vete och morötter. Vissa studier kring effekterna av gödsling med källsorterade fraktioner har också gjorts genom simuleringar. Det har då bedömts att exponeringen via intag av grödor odlade på klosettvattengödslad åker är försumbar. Beräkningar visade t.ex. att för att nå en totalmängd motsvarande lägsta dagliga dos som förskrivs medicinskt av läkemedlet Losartan (används vid högt blodtryck och hjärtsvikt), skulle en vuxen behöva äta gödslat vete eller morötter i minst 21 000 år.139

Läkemedelsverket lämnar i en rapport till regeringen 2018 vissa förslag som ska leda till minskade miljöeffekter av utsläpp av aktiva läkemedelssubstanser. Förutom begränsningar i utsläpp av aktiv substans vid produktionsanläggningar för läkemedel, föreslås att EU-lagstiftningen ska inkludera miljöhänsyn för att tillse att mer riskminskningsåtgärder ska kunna vidtas. Nationella styrmedel och miljökriterier behöver enligt myndigheten också utvecklas för att möjliggöra att miljöhänsyn ska kunna tas vid användning av läkemedel. En förändring bör också ske i utvecklingen för att få produkter med mindre miljöpåverkan.140

138 www.tekniskaverken.se/om-oss/anlaggningar/avloppsreningsverk, 2019-10-09. 139 Levén, L. (2016). Läkemedel i källsorterat klosettvatten och latrin – behandling och risker. JTI-rapport, kretslopp och avfall nr 54. 140 Läkemedelsverket (2018). Handlingsplan för hur Läkemedelsverket fram till 2020 ska verka för att nå miljömålen. Rapport juni 2018.

De tidigare riskbedömningar som lämnades i samband med Naturvårdsverkets rapportering 2013 visar i huvudsak låg toxicitet för marklevande organismer som följd av läkemedelsrester i avloppsslam. Antalet genomgångna studier var dock begränsat.141

Behovet av ytterligare kunskap ligger bakom fortsatta svenska studier kring läkemedelsrester i avloppsslam och hur nedbrytning fortgår över tid. Forskningen bedrivs av SLU och IVL i samverkan och med finansiering från va-branschen. Olika varianter på lagring och behandling av avloppsslam studeras.142

Kommissionen och OECD har i olika strategipapper behandlat frågan om hur problemen kring läkemedelsrester i miljön kan hanteras. En rad insatser av preventiv art förespråkas, som gäller ökad kunskapsutveckling, insatser för att begränsa olämplig design, tillverkning, marknadsföring och användning av läkemedel. S.k. Endof-pipe åtgärder bör endast ses som komplementära och inriktade på konkreta spridningskällor. Det framhålls att uppgradering av reningsanläggningar och anknytande infrastruktur inte ses som en hållbar strategi i en långsiktig resurshushållning. Kunskapsluckorna behöver uppmärksammas då det gäller kostnadseffektiva metoder för att reducera läkemedelsrester i bland annat stallgödsel och avloppsslam för att möjliggöra nyttjandet i en cirkulär ekonomi.143

Antibiotikaresistens

Bedömning och hantering av avloppsslam i relation till eventuella hälsorisker kopplade till antibiotikaresistens berördes av Naturvårdsverket i avrapporteringen 2013 avseende uppdraget kring hållbar återföring av fosfor.144 Frågan hade då inte den omfattning eller aktualitet att den särskilt lyftes fram i riskanalysen. Naturvårdsverket konstaterade dock att föreslagna hygieniseringsåtgärder fick

141Sternbeck, J. och Österås, A. H. (2013). Upptag i växter och effekter på markorganismer vid återföring av fosfor – litteraturstudie. WSP-rapport, 2013-02-15. 142 Reduktion av läkemedel och andra organiska miljöföroreningar under lagring/efterbehandling av avloppsslam. Projekt bedrivet av SLU, IVL Svenska Miljöinstitutet, Uppsala Vatten och avfall med finansiering från Svenskt Vatten Utveckling m.fl. 143 European Commission (2019), Communication from the Commission to the European Parliament, the Council and the European economic and social committé, 2019-03-11, samt OECD (2019), Pharmaceutical residues in freshwater, Hazards and policy responses, August 2019. 144 Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor. Rapport 6580, s. 122.

anses ha erforderlig effekt även för sådana bakterier som kunde ha utvecklat antibiotikaresistens.

Folkhälsomyndigheten och Jordbruksverket reviderade 2017 den handlingsplan som ska prägla det myndighetsgemensamma arbetet inom området. Planen betonar samverkan och insatser från ett 20tal centrala myndigheter och andra aktörer, som kommuner och landsting. Ökad övervakning, återhållsamhet med förskrivning av antibiotika och förbättrade strukturer och system förordas.145 Avancerad rening på avloppsreningsverken av utgående vatten anges som en önskvärd utveckling, där Naturvårdsverket f.n. arbetat med ett särskilt regeringsuppdrag.146

Studier kring eventuell utveckling av antibiotikaresistens i samband med att avloppsslam sprids på olika typer av mark är sparsamt förekommande. Utveckling av resistens förekommer naturligt i olika miljöer i mark, det är också svårt metodologiskt att belägga reella effekter av förändrade markförhållanden, t.ex. till följd av gödsling.

En studie med material från Sverige och USA visar bland annat att spridning av antibiotikaresistenta gener (se nedan) kan ske i samband med avloppsreningsverkens processer. Påtaglig reduktion sker dock i samband med reningsverkens slamhantering. Förekomst av resistenta gener i miljön innebär inte heller med nödvändighet hälsorisker. Mer varaktig överföring av sådana gener till nya mikroorganismer förutsätter t.ex. lämpliga selektionstryck. Sådan selektion kunde inte uppenbart iakttas i samband med avloppsslam, snarare i miljöer med hög grad av industriell antibiotikakontaminering. Antibiotikaresistens kan även förekomma i stallgödsel, där betydande användning av antibiotika i djurhållningen i USA och en mycket omfattande gödselproduktion kan innebära mer omfattande miljöer för resistens än det avloppsslam som sprids på åkermark.147

Den tyska miljömyndigheten behandlar i en bakgrundsrapport 2018 kunskapsläget och de åtgärder som bör vidtas.148 Det konstateras bland annat att avloppsreningsverk utgör en av flera s.k. ”hotspots” för denna typ av risker med betingelser som kan gynna utveckling av

145 Folkhälsomyndigheten och Jordbruksverket (2017). Reviderad tvärsektoriell handlingsplan mot antibiotikaresistens 2018–2020 – underlag för samverkansgruppens fortsatta arbete. 146 Naturvårdsverket (2017). Avancerad rening av avloppsvatten för avskiljning av läkemedelsrester och andra oönskade ämnen. Behov, teknik och konsekvenser. 147 Karkman, A. m.fl. (2019). Fecal pollution can explain antibiotic resistance gene abundances in anthropogenically impacted environments. Nature communications, 2019-01-08. 148 German Environment Agency/UBA (2018). Antibiotics and antibiotic resistences in the environment. Background, challenges and options for action. October 2018.

antibiotikaresistenta bakterier i miljön. God näringstillgång och hög bakterietäthet skapar förutsättningar för att avloppsslam kan utgöra en reservoar för antibiotikaresistenta bakterier och gener. De senare kan genom s.k. horisontell överföring spridas vidare till andra bakterier. Studier anses visa att antibiotikaresistenta gener ökar signifikant i mark till följd av spridning av avloppsslam och att dessa gener kan påvisas under lång tid. Det konstateras även att markfloran utgör ett evolutionärt ursprung för kända antibiotikaresistenta mekanismer och att slamtillförda resistenta bakterier har visats överleva i mark under månader. Myndigheten hävdar att spridning av avloppsslam på mark bör upphöra, en utveckling som delvis också sker i Tyskland. Eftersom de mindre avloppsreningsverken (under 50 000 pe) enligt den tyska regleringen fortsatt medges sprida avloppsslam, behövs enligt den tyska miljömyndigheten noggranna riskbedömningar och på längre sikt ett mer heltäckande spridningsförbud.149

Utredningen har tagit del av aktuella svenska studier inom området, där ökad förekomst av bakterier eller gener som utvecklat antibiotikaresistens dock inte kunde påvisas i slamgödslade åkermarker.150

En aktuell finsk riskanalys kring spridning av avloppsslam berör även frågan om antibiotikaresistens. Hälsoriskerna bedömdes där som låga då det t.ex. gäller tarmbakterier, om slammet behandlats på lämpligt sätt. I rapporten påtalas behov av ytterligare studier då det gäller eventuella effekter av antibiotikaresistens för hälsa och miljö. Även andra källor än slam bedömdes som relevanta i sammanhanget, t.ex. spridning av antibiotikaresistens genom antibiotikaanvändning i djurhållningen.151

Utredningens samlade diskussioner med expertis från Folkhälsomyndigheten, Statens veterinärmedicinska anstalt och Livsmedelsverket ger inte stöd för bedömningen att avloppsslam utgör en påtaglig riskmiljö för utveckling av antibiotikaresistens. Det betonas dock att väl avvägda hygieniseringsåtgärder bör införas för hantering och spridning av avloppsslam med tanke på där förekommande smittämnen. En

149 Ibid. 150 Rutgersson, C. et al. (2019). Long-term application of Swedish sewage sludge on farmland does not cause clear changes in the soil bacterial resistome. Env. Int. (in press). Se även studier avseende E. coli i Flach, C-F. et al. (2018). A Comprehensive screening of Escherichia coli isolates from Scandinavia’s largest sewage treatment plant indicates no selection for antibiotic resistance. Env. Sci. Techn. 2018, 52, 19, 11419-11428. 151 Vieno, N. m.fl. (2018). Puhdistamolietteiden sisältämien haitta-aineiden aiheuttamat riskit lannoitekäytössä. Luonnonvarakeskus, Luke, Helsingfors, 58/2018.

lämplig nivå för ett sådant arbete beskrivs i Naturvårdsverkets förslag till slamhantering och hållbar återföring av fosfor 2013. Där utvecklade Naturvårdsverket konkreta förslag till hygieniseringsregler med bistånd från övriga samverkande fackmyndigheter. Förslaget är enligt myndigheternas experter fortfarande relevant.152

8.3.5. Mikroplaster

Begreppet mikroplaster har främst kommit till användning för att beskriva förekomsten av små plastfragment (mindre än 5 mm) i den marina miljön, men har alltmer kommit att diskuteras även för sötvatten och terrestra ekosystem. Platsfragmenten kan ha vitt skilda ursprung och bildas ofta då större plastföremål slits eller bryts ner i naturen. Det förekommer även att plast tillverkas i form av mindre pellets eller korn.153 Sådana avsiktligt producerade plastpartiklar benämns primära mikroplatser, medan fragmentering av större plastföremål benämns sekundära mikroplaster. Den kanske största landbaserade källan till mikroplast är nedskräpning.154

Naturvårdsverkets översikter

Naturvårdsverket kartlade med stöd av IVL Svenska Miljöinstitutet källor och spridningsvägar för mikroplaster som följd av ett särskilt regeringsuppdrag 2017.155 Översikten resulterade i att några dominerande källor kunde identifieras. Det gällde främst bildäck och spridning via vägnätet men även konstgräsplaner, industriell produktion och hantering av primärplast, tvätt av syntetfibrer, båtbottenfärg och olika former av nedskräpning. Volymen mikroplast från vägtrafiken uppskattades till 8 900 ton per år, granulat från konstgräsplaner till

152 Utredningens diskussioner med experter från Folkhälsomyndigheten, Statens veterinärmedicinska anstalt och Livsmedelsverket, 2019-03-07. 153 www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Regeringsuppdrag/Redovisade-2017/Mikroplaster--kallor-och-forslag-pa-atgarder, 2019-03-26. 154 Naturvårdsverket (2019). Mikroplaster i miljön år 2019. Redovisning av ett regeringsuppdrag. 2019-05-28, NV-08867-17. 155 Miljödepartementet, dnr M2015/2928/Ke.

cirka 1 640–2 460 ton per år. Tvätt av syntetkläder bedömdes generera cirka 8–950 ton per år följt av en rad mindre omfattande källor.156

Arbetet följdes upp 2019, då Naturvårdsverket erhöll fortsatt uppdrag att identifiera och åtgärda viktigare källor till utsläpp av mikroplaster till vattenmiljön i Sverige. Olika verktyg för riskhantering skulle övervägas, som stöd till upphandlande myndigheter, ändringar i föreskrifter och vägledningar, skärpt tillsyn och dialog med berörda branscher samt olika alternativ till reglering av utsläppen.157

Naturvårdsverket anger i sin rapportering 2019 att avskiljning av mikroplast i avloppsreningsverk innebär att mikroplaster hamnar i avloppsslammet, men även i andra avfallsfraktioner. Utgångspunkten har tidigare varit att de mikroplaster som avskiljs till övervägande del hamnar i slammet, det har dock visat sig att avskiljningen till slamfraktionen snarare kan ligga på cirka 40 procent och att betydande mängder mikroplast omhändertas i anläggningarnas rensgaller. Mätosäkerheten är dock stor.158 En betydande del av de totala utsläppen av mikroplaster till miljön utgörs av de bräddningar som sker där avloppsvatten släpps ut helt orenat till recipient, t.ex. vid kraftig nederbörd. Naturvårdsverket ser vidare förutsättningar för mer långtgående åtgärder för avskiljning av mikroplaster än vad som sker i dag. Nya tekniker för läkemedelsrening bidrar t.ex. även till att minska utsläppen av mikroplaster.159

Naturvårdsverket har åtagit sig att vara nationell kunskapsnod för mikroplaster i miljön. Fortsatt kunskapsutveckling behövs och myndigheten anger inledningsvis en rad punkter som skulle kunna medverka till att spridningen av mikroplaster begränsas. Det gäller bland annat överväganden av filterlösningar för hushåll och riktade insatser mot tvätterier och konstgräsplaner. Då det gäller avloppsslam avvaktar Naturvårdsverket den nu aktuella utredningens resultat samt rapporteringen av regeringsuppdrag från Statens väg och trafikinstitut respektive Livsmedelsverket.160

156 IVL (2017). Swedish sources and pathways for microplastics to the marine environment. A review of existing data. Report C183, March 2016, revised March 2017. 157 Naturvårdsverket (2019). Mikroplaster i miljön år 2019. Redovisning av ett regeringsuppdrag. Skrivelse 2019-05-28, NV-08867-17. 158 Ibid., s. 71. 159 Ibid., s. 72 f. 160 Ibid., s. 3 ff. Se vidare regeringsuppdraget 2017-12-21 till VTI, dnr N2017/07856/SUBT, för slutredovisning senast 1 december 2020, där bl.a. ytterligare kunskap om utsläpp av mikroplaster till vatten och åkermark efterfrågas.

En avgörande fråga gäller den faro- och riskvärdering som kan knytas till mikroplasterna. Naturvårdsverket konstaterar att bilden nyanserats under senare år då det gäller risker förknippade med mikroplaster. En aktuell rapport slår här fast att mikroplaster inte utgör någon stor risk för hälsa och miljö i nuvarande koncentrationer.161 Hög koncentration har dock uppmätts vid Bohuskusten, vilka bedöms som betydligt högre än de koncentrationer som anses säkra i sediment. Forskningsunderlag till Naturvårdsverkets rapportering avseende effekter bygger främst på sammanställningar av marin forskning. Behovet av ytterligare forskning är således stort, även om det nu föreligger konsensus kring åsikten att riskerna förknippade med mikroplaster är lägre än tidigare befarat.162 Naturvårdsverket anser ändå att försiktighetsprincipen bör vara vägledande i frågor rörande mikroplaster och att utsläpp av mikroplaster bör undvikas och åtgärdas för att undvika ökande risker i framtiden.163

Kemikalie- och livsmedelsområdet

Ett antal bredare kunskapsöversikter finns publicerade där också eventuella hälso- och miljöeffekter av mikroplaster och nanoplaster diskuteras. De europeiska kemikalie- respektive livsmedelsmyndigheterna, Echa respektive Efsa, har på olika sätt sökt bedöma förekomst av mikroplaster, kopplingen till olika typer av produkter samt förekomst i livsmiljön och livsmedel. Echa har även lagt förslag om begränsningar i nyttjandet av mikroplaster i produkter, bland annat mot bakgrund av den oro som kommit till uttryck för negativa effekter på marklevande organismer vid slamspridning på åkermark.164Flera enskilda EU-länder har också agerat för att förbjuda avsiktlig användning av mikroplaster i konsumentprodukter, t.ex. mikrokulor i kosmetiska produkter.165 Det senare har undersökts även i Sverige och resulterade 2018 i ett förbud för mikroplaster som har skrubbande, rengörande eller polerande effekt i konsumentprodukter.166Kemikalieinspektionen gjorde i samband med detta bedömningen

161 Scientific advice for policy by European academies, SAPEA (2019). A scientific perspective on microplastics in nature and society. 162 Ibid. samt Naturvårdsverket (2013), Mikroplaster i miljön år 2019. 163 Ibid. 164 https://echa.europa.eu/sv/-/echa-proposes-to-restrict-intentionally-added-microplastics, 2019-09-29. 165 https://echa.europa.eu/sv/hot-topics/microplastics, 2019-03-26. 166 Kemikalieinspektionen (2016, 2018). Rapport nr 2/2016 samt nr 2/2018.

att fortsatt reglering främst borde ske inom ramen för EU:s regelverk för att ge kostnadseffektivitet. Hänsyn togs även till det osäkra kunskapsläget kring mikroplaster. Dessa plaster kan ha skilda karaktärer. Inspektionen konstaterade att flera ton mikroplaster sannolikt släpps ut varje år i vattenmiljön från kosmetiska produkter som säljs i Sverige. Åtskilliga av dessa plaster förs via avloppen till reningsverk och avsätts till viss del i avloppsslammet.167

Nyttjandet av plastfolie/plastfilm inom jordbruket är vanligt förekommande. En norsk studie om plastanvändning inom jordbruket och spridning av mikroplast till jord och vatten tyder på låga nivåer av mikroplast i jord, men högre i anknytande vatten. Mikroplast från avloppsslam utgjorde inte en huvudsaklig källa till de plastpartiklar som påträffades i jordbruksmark. Plastfragmenten visade dock vissa morfologiska särdrag jämfört med mikroplast av annat ursprung. Ytterligare kunskap efterlystes, bland annat kring förekomsten av mikroplast från olika insatsvaror, som gödsel- och växtskyddsmedel.168

Svenska studier

I den nu aktuella utredningens direktiv betonas att det saknas en etablerad teknisk lösning för att rena avloppsslam från mikroplaster, varför ett förbud mot att sprida slam bedöms som lämpligt.169 Aktuell svensk forskning pekar dock på att det finns flera spridningsvägar för plastpartiklar till t.ex. jordbruksmark, främst luftburna partiklar. Ursprungliga hypoteser om att avloppsslam på åkrar där skulle vara huvudkälla till mikroplastförekomster har av vissa bedömare därför ifrågasatts.170 Detta gäller även åkermark som gödslats med normalgivor avloppsslam under flera decennier. Samtidigt har studier genomförda med finansiellt stöd från va-branschen indikerat att sammansättningen av mikroplaster i mark kan ha påverkats av slamtillförsel. Tendenser har således påvisats till att fler plasttyper återfinns i slamgödslad jord. En minskning skedde dock av mängden mikro-

167 Kemikalieinspektionen (2018). Mikroplast I kosmetiska produkter och andra kemiska produkter. Rapport från ett regeringsuppdrag. Rapport nr 2/18. 168 Norsk institutt for vannforskning (2019). Plast i landbruket: kilder, massebalanse og spredning til lokale vannforekomster (Plastland). Ranneklev, S. B. m.fl., NIVA Rapport 7418-2019. 169 Dir. 2018:67, s. 4. 170 Futter, M. (2018). Mikroplast i åkermark. Vad kommer det ifrån och vad blir konsekvenserna? Biodiverse, 2018(1)18–19.

plaster i mark jämfört med de teoretiska beräkningar av förväntade mängder som genomförts. Orsaker till detta kan vara nedbrytning eller fragmentisering av plasten under tillämpade detektionsgränser.171

Översikter ger inte belägg för negativa hälsoeffekter

Evidence Review Report

En mångvetenskaplig europeisk s.k. Evidence Review Report kunde 2019 slå fast att kunskapsluckorna kring mikro- och nanoplast är omfattande. Dessa partiklar förekommer i alla miljöer, även i livsmedel, som dricksvatten. Experimentella studier har kunnat påvisa viss fysisk påverkan, inflammation och stress vid mycket höga koncentrationer av mikroplaster. Det konstateras dock att i naturliga och verkliga miljöer ligger förekomsten av mikroplaster långt under de tröskelvärden då effekter uppstår. Forskningen har främst inriktats på marina ekosystem. Ett mycket begränsat antal ekotoxikologiska studier har genomförts på marklevande organismer, som daggmaskar och isopoder. Resultaten är motsägelsefulla, vissa effekter har noterats i en studie medan andra inte kunnat påvisa några effekter. Kunskapsöversikten har inte kunnat påvisa några studier kring mikroplasters eventuella effekter på jordbruksgrödor. Mikroplasters koppling till kemiska hälsorisker diskuteras i rapporten, dock utan att reella risker har kunnat beläggas eller göras troliga. Biotillgängligheten för plastassocierade kemikalier är sannolikt mindre än förekomster som finns i naturliga födotillgångar. Sådana kemiska ämnen och föreningar bedöms lättare kunna ackumuleras efter passage genom matsmältningsorganen. Variationen mellan plastpartiklar med olika additiv är dock stor och kunskaperna ofullständiga. Ytterligare kunskaper behövs också kring de mycket små partiklarna, nanoplasterna, som är svåra att detektera och mäta. Frånvaron av påvisade effekter och oförmåga att identifiera några negativa effekter på hälsa och miljö behöver sammanfattningsvis inte betyda frånvaro av risker förknippade med mikro- och nanoplaster.172

Resultaten ligger i linje med den finska riskanalys som nyligen publicerats avseende bland annat mikroplaster i avloppsslam. Hälso-

171 Ljung, E. m.fl. (2018). Mikroplaster i kretsloppet. Svenskt Vatten Utveckling, Rapport Nr 2018-13. 172 Science Advice for Policy by European Academies, SAPEA (2019). Evidence review report on micro- and nanoplastic pollution, 2019-01-10.

riskerna bedömdes som låga då det gäller mer välkända förekomster i slam, som skadliga metaller, organiska föreningar och tarmbakterier, om slammet behandlats på lämpligt sätt. Då det gäller mikroplaster angavs ett fortsatt behov av studier för att öka kunskaperna om eventuella hälso- och miljöeffekter. Det betonades att även andra källor än avloppsslam var relevanta i sammanhanget, t.ex. spridning av mikroplaster från vägar.173

Rapport från World Health Organization, WHO

En nyligen publicerad rapport från WHO slår fast att det saknas evidens för att mikroplaster i dricksvatten har negativa hälsoeffekter för människan.174 Rapporten utgör WHO:s första sammanfattande översikt kring hälsoeffekter av mikroplaster i miljön. Rapporten ger en översiktlig genomgång av forskningserfarenheter och evidens. Vissa rekommendationer lämnas, liksom synpunkter på fortsatta forskningsbehov. Minst ett femtiotal studier har enligt WHO påvisat mikroplaster i dricksvatten, förekomst och spridningsvägar är omfattande också i andra delar av miljön. Det konstateras att risken för negativa hälsoeffekter är en funktion av såväl fara som exponering. Potentiella hälsofaror kan gälla såväl plasterna själva och de ämnen de består av, som de mikroorganismer som skulle kunna fästa vid partiklarna och utveckla biofilm. Även om kunskaperna fortfarande får betraktas som ofullständiga kring mikro- och nanoplaster, finns det ingen tillförlitlig information som tyder på att de skulle innebära hälsoproblem i dricksvatten. WHO rekommenderar därför inte att dricksvatten övervakas regelbundet med avseende på mikroplaster. Riktade forskningsinsatser kan dock behövas för att bättre förstå spridningsvägar och möjliga reningsmetoder i vatten och avfallsströmmar. Forskning kan också behövas för att skapa bättre förståelse kring källorna till mikroplaster och hur avloppsrening påverkar återföringen av mikroplaster i miljön. Fortsatta toxikologiska studier kring de vanligaste typerna av mikroplaster kan motiveras, särskilt i ett bredare miljösammanhang.

WHO:s slutsats är att det saknas evidens för negativa hälsoeffekter av mikroplaster i dricksvatten. Det ligger i linje med tidigare redo-

173 Vieno, N. m.fl. (2018). Puhdistamolietteiden sisältämien haitta-aineiden aiheuttamat riskit lannoitekäytössä. Luonnonvarakeskus, Luke, Helsingfors, 58/2018. 174 WHO (2019). Microplastics in drinking-water.

visade översikter inom området och svensk expertis, t.ex. från Livsmedelsverket, som under 2019 arbetade med regeringsuppdrag kring mikroplaster i dricksvatten. Myndigheten sammanfattar kunskapsläget på sin webbplats och anger att man inte kan påstå att mikroplaster utgör en hälsorisk för människor, mot bakgrund av dagens kunskapsläge.175

8.3.6. Mikroorganismer och smittämnen

Naturvårdsverket redovisade 2013 ett omfattande förslag till hygieniserande åtgärder för att minska riskerna för smittspridning i samband med hantering och spridning av avloppsslam. Det konstaterades att de risker som fanns främst gällde hantering i bemärkelsen arbetsmiljörisker. Det finns dock även risker som gäller smittspridning via gödslad gröda som användes som foder eller livsmedel. Olika typer av skyddsåtgärder angavs i myndighetens förslag. Det gällde dels olika typer av barriärer för att minska tillförseln av smittämnen till miljön, dels barriärer för att förhindra eller minska risken för exponering. Minskad tillförsel kan t.ex. uppnås med UV-ljus och höga temperaturer, som reducerar förekomsten av patogener och därmed utgör den viktigaste barriären. Minskad exponering kan dessutom uppnås genom restriktioner i hanteringen av avloppsslam, vid spridning på åkermark t.ex. nedbrukning eller karenstid mellan slamspridning och skörd. Kraven på försiktighet sammanhänger också med om grödan ska konsumeras rå eller om det gäller produkter som processas. Ytterst hänvisade Naturvårdsverket till de grundläggande rättsakter som reglerar livsmedelshygien och livsmedelssäkerhet samt primärproducenters ansvar att riskvärdera sin produktion.176

Då det gäller avloppsslam betonade Naturvårdsverket att spridning i miljön inte ska ske utan föregående hygienisering. Det framhölls att Sverige utmärkt sig som ett av få länder där spridning utan hygienisering ännu var tillåtet. Ett regelverk borde utvecklas där myndigheten meddelade de föreskrifter om behandlingsmetoder och övriga bestämmelser som kunde krävas. Hygieniseringsförslagen avsåg en rad olika avfallsfraktioner, eget omhändertagande av avlopp i små avloppsanläggningar föreslogs t.ex. undantas från kraven. An-

175 https://fragor.livsmedelsverket.se/org/livsmedelsverket/d/plast-i-mat-och-dryck, 2019-08-25. 176 Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor. Rapport 6580, s. 115 ff.

knytande certifieringssystem kräver dock hygienisering. Naturvårdsverkets förslag om grundläggande krav sammanfattas i nedanstående tabell. Därtill föreslogs ytterligare krav på avloppsfraktioner vad gäller förekomst av E. coli och Salmonella efter genomförd behandling. Kvalitetskontroll och verifiering ska säkerställa att hygieniseringen fullföljts på erforderligt sätt. Avloppsslammet behöver därefter stabiliseras för att förhindra återkontaminering, t.ex. genom rötning efter att det pastöriserats. Det betonas att rutiner också behöver utvecklas för lagring och transport så att inte smittämnen utvecklas i slammet.177

Sverige hör fortfarande till de länder som endast förlitar sig till EU-direktivets krav på hantering och hygienisering av avloppsslam, dock med vissa mer långtgående nationella regler när det gäller omedelbar nedmyllning och karenstid för några grödor. De regler som gäller minskar vissa olägenheter med slammet men utgör inte säker reduktion av patogener och andra mikroorganismer. Det frivilliga certifieringssystemet Revaq anvisar även långtidslagring av slam som del av en hygieniseringsprocess. Lagringen kan dock med nuvarande hanteringsrutiner innebära viss klimatpåverkan genom emission av klimatpåverkande gaser (se kapitel 14). Problemet skulle kunna åtgärdas med t.ex. täckning, vilket regleras för lagring av vissa andra typer av gödsel.

Källa: Naturvårdsverket (2013), Hållbar återföring av fosfor. Rapport 6580, s. 120, tabell 18.

177 Ibid.

Naturvårdsverket pekar på riskerna för att antibiotikaresistens ska utvecklas hos bakterier i avloppsfraktioner, vilket betonar vikten av hygienisering. Angivna hygieniseringsåtgärder anses tillräckliga för att hantera även eventuella sådana smittämnen.178

Örebro läns landsting lät 2013 genomföra en utredning kring bland annat behoven av hygienisering av avloppsslam inför spridning på åkermark. Man konstaterade att Sverige var ett av få europeiska länder där krav på hygienisering saknades vid spridning på åkermark. Smittförande ämnen var dock relativt vanligt förekommande i slam. Avloppsfraktioner med fekalier ska därför alltid bedömas som smittbärande. Man hänvisade till kända metoder och att olika expertmyndigheter förordade sådan hygienisering.179

Folkhälsomyndigheten har tillsammans med en rad andra myndigheter – Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Socialstyrelsen och Statens veterinärmedicinska anstalt – tagit fram ett antal nationella strategidokument för olika typer av infektioner som bland annat kan genereras via avloppsslam. Strategidokumenten pekar på att smittämnen i avloppsvatten och slam speglar infektionsläget i ansluten befolkning. Det innebär att samtliga normalt förekommande magtarmpatogener kontinuerligt återfinns i reningsverken. Mikroorganismer koncentreras dessutom i avloppsslam eftersom de ofta binder till partiklar. Vid studier återfinns därför dessa smittämnen i vissa fall i avloppsslammet, dock inte alls eller mycket sällan i slam som behandlats termiskt eller som lagrats utifrån Revaqs rekommendationer. Ett undantag gäller salmonella, där studier påvisat frekvent förekomst även i rötat slam. Allmänt sett är kunskapsläget avseende risker eftersatt för flera av de aktuella patogenernas spridning via avloppsslam.180

Viss riskökning påtalas för en del smittämnen i de fall trenden går mot lägre efterbehandlingstemperaturer. Lagras det färdigbehandlade materialet längre tid före spridning kan t.ex. Listeria monocytogenes181ges tillväxtmöjligheter. Vid gödsling på mark för vallodling finns det då risk för att ensilage kontamineras. Folkhälsoinstitutet pekar här

178 Ibid., s. 122. 179 Arbets- och miljömedicin, Örebro (2013). Sammanfattning av kunskapsläget kring hälsorisker med slamspridning på åkermark. Trossa AB, 2013-10-31. 180 Se strategidokument rörande infektioner med Campylobacter (2013), Listeria (2013), Salmonella (2013), Yersinia (2013), Cryptosporidium (2014) och EHEC/VTEC (2014). 181 Ger hög sjukdomsbörda och hög dödlighet, även om antalet smittade personer per år är mycket lågt.

på bristfälliga kunskaper om förekomst, spridning och överlevnad i miljö för olika patogener och förordar utvecklade och reglerade hygieniseringsåtgärder.182

En aktuell finsk värdering av hälso- och miljörisker kopplade till spridning av avloppsslam berör även mikroorganismer. Hälsoriskerna bedömdes där som låga då det gäller spridning av tarmbakterier, om slammet behandlats på lämpligt sätt.183

8.4. Olika spridningsvägar

Nedan beskrivs kortfattat de spridningsvägar som i störst utsträckning väcker frågor om hälso- och miljörisker hos slam. Ytterligare information kring spridningsvägar för slam finns i tidigare bakgrundskapitel.

8.4.1. Jordbruksmark

Spridningen av slam till jordbruksmark uppvisar betydande variation över tid, men också mellan olika delar av landet. I genomsnitt en tredjedel av slammet spreds inom jordbruket 2016. Förutsättningarna för spridning av slam som gödning är naturligen störst i jordbruksbygderna i Skåne, Halland och Östergötland, där hälften eller mer av det producerade slammet sprids på detta sätt. I norra Sverige är tillgången på åkermark begränsad, andelen slam som sprids i jordbruket är därför betydligt mindre, i t.ex. Västerbotten endast knappt två procent. De varierande förutsättningarna beskrivs närmare i kapitel 3.

Spridning på åkermark sker främst av s.k. Revaq-certifierat slam, där reningsanläggningarna arbetar systematiskt med uppströmsarbete och tillämpar fastställda kvalitetsregler för hygienisering och innehållet av olika metaller och andra ämnen i slammet.

182 Folkhälsomyndigheten m.fl. (2013). Infektion med Listeria monocytogenes – ett nationellt strategidokument, s. 24. 183 Vieno, N. m.fl. (2018). Puhdistamolietteiden sisältämien haitta-aineiden aiheutta