SOU 1978:3
Stat - kyrka : ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan
ww : Jam
Bilaga 2 —12
Utredningar i delfrågor
& Statens offentliga utredningar På?! 3535] 1978 :3 & Kommundepartementet
STAT—KYRKA
Bilaga 2—12 Utredningar i delfrågor
Redovisning av arbetsmaterial i stat—kyrka överläggningarna Stockholm 1978
Omslag Håkan Lindström ISBN 91-38-03769-6 ISSN 0375-250X Berlings, Lund 1978
Förord
I februari 1975 inleddes överläggningar mellan företrädare för staten och svenska kyrkan om det framtida förhållandet mellan staten och kyrkan. Vid de inledande överläggningarna enades deltagarna om att det fortsatta arbetet skulle bedrivas i fyra gemensamma arbetsutskott. Vid sidan härav skulle genom de kyrkliga deltagarnas försorg pågå ett inomkyrkligt orga- nisationsarbete för att det gemensamma arbetet skulle kunna tillföras uppgifter om kyrkans framtida organisation.
De gemensamma arbetsutskotten har behandlat olika ämnesområden. Begravningsutskottet har arbetat med frågan om huvudmannaskapet för de allmänna begravningsplatsema. Egendomsutskottet har behandlat frågor rörande den kyrkliga egendomen. Ekonomiutskottet har tagit upp olika frågor som gäller kyrkans framtida ekonomi. SÖL-utskottet, slut— ligen, har behandlat kyrkans framtida ställning, övergångsfrågor och lag- stiftningsfrågor.
Resultatet av överläggningarna i stat—kyrka frågan framläggs i ett huvud- betänkande (SOU 1978:1). I två bilagedelar redovisas underlaget för del- tagarnas ställningstaganden. Bilaga I (SOU 1978:2) innehåller de kyrkliga företrädarnas förslag till kyrkans framtida organisation. I denna volym, bilaga 2—12, redovisas de gemensamma arbetsutskottens förslag samt vissa expertutredningar. Materialet är sorterat utskottsvis.
Stockholm den 16 januari 1978
Kommundepartementet
InnehåH
BEGRAVNINGSUTSKOTTET .
Bilaga 2 Begravningsverksamheten
1 1.1 1.2
2.1 2.2 2.3
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7
4.1
4.2
4.3
5.2
Nuvarande ordning . Struktur m m . . Författningsmässig reglering .
Bakgrunden
1968 års beredning om stat och kyrka . Remissinstanserna Riktlinjer för överläggningarna .
Allmänna överväganden Grundläggande förutsättningar Begreppsmässiga distinktioner Begravningsverksamheten . Jordfästning . Enskilda begravningsplatser Allmänna begravningsplatser . Olika huvudfrågor
Huvudmannaskap och förvaltning . Huvudmannaskapet . Förvaltningen . . 4.2.1 Faktisk förvaltning
4.2.2 Rättslig förvaltning 4.2.3 Reglemente
Samarbete .
Ekonomisk reglering Ersättningssystem . 5.1.1 Generellt ersättningssystem
5.1.2 Individuellt anpassat ersättningssystem .
Driftsidan . . 5.2.1 Beräkningsunderlag .
5.2.2 Bestämmande av kostnadsersättningar
12 13
13 13 14
16 16 17 17
18 18 19 19 20 20 21 21
22 22 23 24 24 26 26
28 28 28 29 30 30 32
5. 2.3 Överskott och underskott . . . . . . . . . . 32 5. 2.4 Intäkter . . . . . . . . . . . . . . . 33 5. 2. 5 Utbetalning, avräkning och redovisning. . . . . 34 5.2.6 Årlig uppräkning . . . . . . . . . . . . . 35 5.2.7 Periodisk revidering . . . . . . . . . . . . 35 5.3 Kapitalsidan . . . . . . . . . . . . . . . . 35 5.3.1 Kapitalutgifter. . . . . . . . . . . . . . 35 5. 3. 2 Kapitalinkomster . . . . . . . . . . . . . 36 5.4 Fonder . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 5.4.1 Kyrkokommunala fonder . . . . . . . . . . 37 5.4.2 Gravunderhållsfonder . . . . . . . . . . . 39 5.4.3 Donationsfonder . . . . . . . . . . . . . 39 5.5 Gravskötselåtaganden m m . . . . . . . . . . . . 39 5.6Lån...................40 5.7 Kostnadsövervältring . . . . . . . . . . . . . 40 6 Lagreglering . . . . . . . . . . . . . . . . 41 6.1 Begravningslag . . . . . . . . . . . . . . . 42 6.2 Övergångsbestämmelser . . . . . . . . . . . . 43 7 Särskilda frågor . . . . . . . . . . . . . . . 45 7.1 Äganderätten . . . . . . . . . . . . . 46 7.2 Kommunal förvaltning av kyrkogårdar mm . . . . . . 46 7.3 Personalfrågor. . . . . . . . . . . . . . . . 47 7.4 Invigning av begravningsplats . . . . . . . . . . 48 7.5 Tillgång till lokal för jordfästning . . . . . . . . . . 48 7.6 Borgerlig begravning . . . . . . . . . . . . . 49 7.7 Bårhusväsendet mm . . . . . . . . . . . . 50 7.8 Allmän obligatorisk begravningsförsäkring mm. . . . . 50 8 Genomförande . . . . . . . . . . . . . . . 50 8.1 Centralt förberedelsearbete . . . . . . . . . . . 5 1 8.2 Lokalt förberedelsearbete . . . . . . . . . . . . 51 Underbilagor 221 Kostnadsundersökningar . . . . . . . . . . . . 53 22 Utkast till begravningslag . . . . . . . . . . . . 62 EGENDOM SUTS KO'ITET . . . . . . . . . . . . 7 ] Bilaga 3 Den kyrkliga egendomen . . . . . . . . . . 73 1 Gällande ordning. . . . . . . . . . . . . . . 73 1.1 Den specialreglerade egendomen . . . . . . . . . . 74 1.1.1 Äganderätt och lagfart . . . . . . . . . . . 74 1. 1. 2 Rättsregler . . . . . . . . . . . . . 77 1.2 De olika egendomsslagens förvaltning . . . . . . . .. 78 1.2. 1 Kyrkobyggnader . . . . . . . . . . . . 78 1.2.2 Begravningsplatser . . . . . . . . . . . 78
2.1 2.2 2.3
3.1 3.2 3.3
3.4
3.5
4.2
4.3
4.4
1.2.4 Församlingskyrkas lösa egendom . 1.2.5 Löneboställen och prästgårdar .
1.2.6 Prästlönefonder och stifts prästlönejordsfond 1.2.7 Kyrkomusikerlönetillgångar .
12.8 Domkyrkor . . 1.2.9 Domkyrkas egendom .
1 2.10 Biskopsgårdar och biskopshemmari
1.2.11 Allmänna kyrkohemman . 1.2.12 Kyrkofonden .
Bakgrunden
1968 års beredning om stat och kyrka.
Rem1ssyttrandena . Överläggningarnas inriktning .
Allmänna överväganden
Den fria församlingskommunala egendomen . Den fria stiftelse- och föreningsegendomen . Den specialreglerade kyrkliga egendomen .
3.3.1 Äganderättsfrågan
3. 3. 2 Förvaltning och ändamålsbestämning . . Stiftelsebildning för den specialreglerade kyrkliga egendomen
3. 4. 1 Stiftelseinstitutet .
3. 4. 2 Förslag till lösning
3. 4. 3 Uppbyggnaden av stiftelser 3.4.4 Olika stiftelser. Stiftelseurkunder . . . 3.5.1 Inledande bestämmelser 3.5.2 Förvaltning . . 3.5.3 Avhändelse av egendom
3. 5. 4 Tillsyn
3. 5. 5 Besvär
3. 5. 6 Ändring av stiftelseurkunden .
De skilda stiftelsetyperna . Kyrkostiftelse . . . . 4.1.1 Kyrkobyggnader . 4.1.2 Begravningsplatser mm 4.1.3 Förvaltning . Boställsstiftelse
4.2.1 Egendom
4. 2. 2 Förvaltning.
4. 2. 3 Överföring av medel till prästlönejordsstiftelse . Prästlönejordsstiftelse 4.3.1 Egendom
4.3.2 Förvaltning . Domkyrkostiftelse
4.4.1 Egendom
4. 4. 2 Förvaltning.
4. 4. 3 Fördelning av kostnader
79 79 80 80 80 81 81 81 81
82 82 83 83
84 85 85 85 85 87 88 88 89 89 90 9 1 92 92 94 94 95 95
96 96 96 97 98 99
99 100 100 101 101 102 102 102 103
4. 4. 4 Lunds domkyrka . . . . . . . . . . 103
4. 4. 5 Kalmar och Mariestads domkyrkor . . . . . . . 103
4.5 Kyrkofondsstiftelsen . . . . . . . . . . . . . 103
4.5.1 Egendom . . . . . . . . . . . . . . . 104
4.5.2 Förvaltning. . . . . . . . . . . . . . . 104
5 Genomförande . . . . . . . . . . . . . . . 104
5.1 Formen för stiftelsebildning . . . . . . . . . . . 104
5.2 Egendomens fördelning på stiftelser . . . . . . . . . 105
5.2.1 Lös egendom . . . . . . . . . . . . . . 106
5.2.2 Fast egendom . . . . . . . . . . . . . . 106 5.3 Återstående arbete . . . . . . . . . . . . . . 109 Underbilagor
321 Om stiftelser . . . . . . . . . . . . 111 32 Stiftelseurkund för kyrkostiftelse . . . . . . . . . 1 15
3:3 Stiftelseurkund för boställsstiftelse . . . . . . . . . 120
324 Stiftelseurkund för prästlönejordsstiftelse . . . . . . . 125
315 Stiftelseurkund för domkyrkostiftelse . . . . . . . . 129
3:6 Stiftelseurkund för kyrkofondsstiftelsen . . . . . . . 134
3:7 Provexempel på datalistor över kyrkliga fastigheter . . . . 137
EKONOMIUTSKOTTET . . . . . . . . . . . . . 139
Bilaga 4 Uppbörd av kyrkoavgift . . . . . . . . . . 141
1 Bakgrunden . . . . . . . . . . 141
1.1 1968 års beredning om stat och kyrka . . . . . . . . 141
1.2 Remissyttrandena . . . . . . . . . . . . . . 142
1.3 Riktlinjer för arbetet . . . . . . . . . . . . . . 143
2 Nuvarande ordning i huvuddrag . . . . . . . . . . 143
2.1 Preliminär skatt . . . . . . . . . . . . . . 144
2.2 Uppbörd av preliminär skatt. . . . . . . . . . . 145
2.3 Taxering och slutlig debitering . . . . . . . . . . 145
2.4 Indrivning av skatt . . . . . . . . . . . . . . 145
2.5 Avräkning mellan stat och församling . . . . . . . . 146
3 Allmänna överväganden . . . . . . . . . . . . 146
3.1 Några utgångspunkter . . . . . . . . . . . . . 147
3.2 Kyrkoavgift . . . . . . . . . . . . . 148
3.2.1 Beräkning av kyrkoavgift . . . . . . . . . . 148
3.2.2 Preliminär och slutlig avgift . . . . . . . . . 149 3.2.3 Anpassning till skattesystemet . . . . . . . . 149
3.3 Personkretsen . . . . . . . . . . . . . . . . 150
3.3.1 Avgiftsplikt. . . . . . . . . . . . . . . 151
3.3.2 Uppbörd och integritet . . . . . . . . . . . 151
3.3.3 Avgränsning av personkretsen . . . . . . . . 152
3.4 Indrivning . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
3.5 Förskott och slutreglering. . . . . . . . . . . . 153
4 System för upphörd av kyrkoavgift . . . . . . . . . 154 4.1 Åtgärder före uppbördsåret . . . . . . . . . . . 154 4.1.1 Rapportering om avgiftsplikt. . . . . . . . . 154 4.1.2 Avisering om utdebitering . . . . . . . . . . 154 4.2 Uppbörd av preliminär kyrkoavgift . . . . . . . . . 155 4.2.1 Allmänt . . . . . . . . . . . . . . . . 155 4. 2. 2 A- skattebetalare . . . . . . . . . . . . . 155 4 2. 3 B- skattebetalare . . . . . . . . . . 156 4. 2. 4 Ändringar under uppbördsåret . . . . . . . . 157 4.3 Slutlig kyrkoavgift . . . . . . . . . . . . . . 157 4. 3.1 Avräkning . . . . . . . . . . . . . 157 4. 3. 2 Överskjutande och kvarstående avgift. . . . . . 158 4.3.3 Av1undning . . . . . . . . . . . . . . 158 4.4 Redovisning till kyrkan . . . . . . . . . . . . . 159 4.4.1 Avräkning av förskott . . . . . . . . . . . 159 4.4.2 Ändrade taxeringar . . . . . . . . . . . . 159 4. 4. 3 Utbetalning och redovisning . . . . . . . . . 160 4.5 Genomförande . . . . . . . . . . . . 161 4.6 Statens kostnader för uppbördshjälpen. . . . . . . . 161 4. 6.1 Administrationskostnader . . . . . . . . . . 161 4. 6. 2 Övriga kostnader. . . . . . . . . . . 162 4.7 Uppbördssystemets ekonomiska konsekvenser för kyrkan . 162 4.7.1 Kvarstående avgifter och ändrade taxeringar . . . . 162 4.7.2 Administrationskostnader . . . . . . . . . . 163 Bilaga 5 Församlingsregistrering . . . . . . . . . . 165 1 Nuvarande ordning i huvuddrag . . . . . . . . . . 166 1.1 Kyrkobokföring . . . . . . . . . . . . . . . 166 1.2 Mantalsskrivning . . . . . . . . . . . . . . . 169 1.3 Registrering hos länsstyrelse . . . . . . . . . . . 170 1.4 Samordning hos riksskatteverket . . . . . . . . . 170 1.5 Folkbokföringen i Stockholm och Göteborg . . . . . . 171 1. 5. 1 Register hos pastorsämbetena . . . . . . . 171 1. 5. 2 Register hos de lokala skattemyndigheterna. . . . 171 2 Allmänna överväganden . . . . . . . . . . . . 173 2.1 Några utgångspunkter . . . . . . . . . . . . . 173 2.2 Informationen . . . . . . . . . . . . . . . . 174 2.3 Urkundssystemet . . . . . . . . . . . . . . . 175 2.4 Aviseringssystemet . . . . . . . . . . . . . . 177 3 Förslag till nytt registreringssystem . . . . . . . . . 179 3.1 Databaserad servicefunktion . . . . . . . . . . . 179 3.1.1 Olika servicesystem . . . . . . . . . . . . 180 3.1.2 Bedömning av modellerna . . . . . . . . . . 182 3.1.3 Personkretsen . . . . . . . . . . . . . . 183 3.2 Registreringeni församlingarna . . . . . . . . . . 184 3.2.1 Församlingsförteckningen . . . . . . . . . . 184
3.3 3.4
3. 2. 3 Ministerialböcker. 3. 2. 4 Avisering och rapportering
189 189
3. 2. 5 Registreringen 1 församlingarna 1 Stockholm och Göte-
borg . . . . 3.2.6 Särskilda frågor Genomförande Kostnadsöverväganden . . 3.4.1 Uppläggningskostnader . 3.4.2 Driftkostnader .
Bilaga 6 Kyrkans ekonomi — Statsbidrag
1
1.1 1.2 1.3 1.4
1.5
2.2
2.3 2.4 2.5 2.6
3
3.1 3.2
3.3
3.4 3.5
Kyrkans nuvarande ekonomi . Församlingsplanet Stiftsplanet.
Riksplanet . . . Statligt stöd till kyrkan.
1.4.1 Direkta bidrag . 1.4.2 Indirekt stöd
Den totala finansieringsbilden
Ekonomiska konsekvenser av relationsändringen .
Grundläggande frågor 2.1.1 Kyrkoavgift 2.1.2 Framtida finansiering genom lån .
2.1.3 Framtida skattskyldighet för kyrkan . Organisatoriska förändringar . 2.2.1 Administrationskostnader .
2.2.2 Val . 2.2.3 Pensionskostnader 2.2.4 Kyrkofonden Begravningsverksamheten . Den kyrkliga egendomen Uppbörd av kyrkoavgift
Församlingsregistrering och folkbokföring
Statsbidrag . . Grundläggande frågor Statsbidragets storlek
3.2.1 Beräkningsunderlag .
3. 2. 2 Förslag till statsbidrag .
3. 2. 3 Särskilda bidrag . Bidragets fördelning på olika ändamål 3.3.1 Utjämningsbidrag .
3.3.2 Pensionsbidrag . . 3.3.3 De olika bidragsbeloppen . Utbetalning och uppräkning Återstående frågor
190 190 191 193 194 194
197
198 1 98 200 200 20 1 202 203 203
205 205 205 206 206 208 208 209 210 210 210 21 1 212 213
213 213 214 214 215 216 217 217 218 219 219 220
Bilaga 7 Personalfrågor .
3.2 3.3
Bakgrunden . 1968 års beredning om stat och kyrka. Remissyttrandena Riktlinjer för arbetet .
Nuvarande ordning . Arbetsgivarsidan . Personalsidan . . 2.2.1 Personalgrupper
2.2.2 Organisationsstrukturen Författningsbestämmelser .
Anställningsvillkor Allmänna anställningsfrågor 3.1.1 För personalen gemensamma frågor .
3.1.2 Personal inom begravningsverksamheten . 3.1.3 Personal inom folkbokföringen .
Pensionsfrågor Samråd med personalen .
Förhandlingsorganisation . Framtida förhandlingsorganisation . Förhandlingsorganisation under övergångstiden .
MBL förhandlingar . . . . . Regeringens skrivelse till kyrkomötet är 1978. MBL -förhandlingar under övergångstiden .
Bilaga 8 Beskattningsregler för svenska kyrkan .
1 1.1
1.2
2 2.1
Beskattning av trossamfund och stiftelser .
Ideella föreningar. 1.1.1 Föreningens ändamål
1.1.2 Den faktiskt bedrivna verksamheten .
1.1. 3 Kravet på öppenhet.
1. 1.4 Användningen av inkomsterna . . .
1. 1.5 Sambandet mellan föreningens inkomster och den finansierande verksamheten Stiftelser
Kommunal inkomstskatt Nuläget . 2.1.1 Centrala organ 2.1.2 Regionala organ 2.1.3 Lokala organ 2.1.4 Skatteobjekten Framtida läge .
221
221 221 222 223
223 223 224 224 228 228
229 229 229 230 230 231 233
233 233 234
235 235 235
237
238 238 238 238 239 239
240 242
243 243 243 244 244 245 245
2.2.1 Centrala. regionala och lokala organ . . . . . . . 245 2.2.2 Stiftelser . . . . . . . . . . . . . . . 246 3 Statlig inkomstskatt . . . . . . . . . . . . . . 246 3.1 Nuläget . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 3.2 Framtida läge . . . . . . . . . . . . . . . . 246 4 Statlig förmögenhetsskatt . . . . . . . . . . . . 247 4.1 Nuläget . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 4.2 Framtida läge . . . . . . . . . . . . . . . . 247 5 Övriga skatter . . . . . . . . . . . . . . . . 247 5.1 Arvs- och gåvobeskattningen . . . . . . . . . . . 247 5.1.1 Nuläget . . . . . . . . . . . . . . . . 248 5.1.2 Framtida läge . . . . . . . . . . . . . . 249 5.2 Stämpelskatt . . . . . . . . . . . . . . . . 250 5.2.1 Nuläget . . . . . . . . . . . . . . . . 250 5.2.2 Framtida läge . . . . . . . . . . . . . . 251 Underbilaga 8:1 Beskattningsregler för svenska kyrkan . . . . . . . . 252 Bilaga 9 Folkbokföring . . . . . . . . . . . . . . 253 1 Nuvarande ordning . . . . . . . . . . . . . . 253 2 Tidigare utredningsförslag . . . . . . . . . . . . 254 3 Utgångspunkter . . . . . . . . . . . . . . . 254 4 Val av folkbokföringsmyndighet . . . . . . . . . . 255 4.1 Allmänna synpunkter . . . . . . . . . . . . . 255 4.2 Databehandlingsfrågan . . . . . . . . . . . . . 257 4.3 Besvärsordning . . . . . . . . . . . . . . . 257 4.4 Serviceaspekten . . . . . . . . . . . . . . . 258 4.5 Slutsats . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 5 Omfattning och kostnader . . . . . . . . . . . . 259 6 Vidare utredningsarbete . . . . . . . . . . . . 260 Bilaga 10 Arkivfrågor . . . . . . . . . . . . . . 261 1 De olika kyrkliga arkiven . . . . . . . . . . . . 261 1.1 Kyrkoarkiven . . . . . . . . . . . 261 1.2 Pastoratens och de kyrkliga samfälligheternas arkiv . . . 263 1.3 Kontraktsprostarkiv . . . . . . . . . . . . . 264 1.4 Domkapitels och stiftsnämndsarkiv . . . . . . . . 264
2 Förvaring och vård av de kyrkliga arkiven . 2.1 Gällande arkivbestämmelser . 2.2 Till landsarkivet inlevererade bestånd. . .
2.3 Hos de kyrkliga myndigheterna kvarvarande arkivbestånd. 2.3.1 Arkivens omfattning . 2.3.2 Lokalerna
3 De kyrkliga arkivens användning .
3.1 Forskning .
3.2 Utredningar och intyg
3.3 Slitage och mikrofilmning .
4 De kyrkliga arkivens behandling efter ändrade relationer mellan staten och svenska kyrkan .
4.1 Allmänt .
4.2 Kyrkoarkiven . . . 4.2.1 Handlingar som skall överföras till ny folkbokförings-
myndighet
4. 2. 2 Övriga handlingar . . . .
4.3 Pastoratsarkiven och de kyrkliga samfälligheternas arkiv.
4.4 Kontraktsprostarkiven .
4.5 Domkapitels- och stiftsnämndsarkiven.
5 Kyrkoarkiven under övergångsperioden .
6 Den svenska kyrkans arkivvård efter ändrade relationer mel- lan staten och kyrkan .
7 Fortsatt utredningsarbete .
Underbilagor
10: 1 Förteckningsplan .
10. 2 Landsarkivens verksamhetsområde.
SÖL-UTSKOTTET
Bilaga ll Regelsystem för svenska kyrkan .
1 1.1 1.2
2.1 2.2 2.3
Nuvarande regelsystem Regler på olika områden . Reglernas konstitutionella natur .
Utgångspunkter .
1968 års beredning om stat och kyrka. Remissinstanserna . . Riktlinjer för utskottets arbete .
Allmänna överväganden
265 265 265 266 266 267
267 267 268 269
269 269 270
270 27 | 274 274 274
275
275
276
278 279
281 283
283 284 286
286 286 287 287
288
SOU 1978:3 4 Framtida regelsystem 289 4.1 Reglernas form . . 290 4.1.1 Olika alternativ . 290 4. 1. 2 Utskottets ställningstagande 290 4.2 Regelsystemets uppbyggnad 291 4.3 Lag om Svenska kyrkan . 293 4.4 Stadgar . . . . 295 4. 4. 1 Grundstadgar . 295 4.4.2 Övriga stadgar. 299 5 Övergångslagstiftning 299 5.1 Övergångsbestämmelser 1 allmänhet. . . 299 5.2 Vissa övergångsfrågor med anledning av kyrkans formellt ändrade ställning . 300 5. 2.1 Medlemskap . . . . 300 5. 2. 2 Tillgångar och skulder . . . . . 302 5.3 Övergångsbestämmelser under genomförandeskedet 303 Underbilagor 1 1:1 Förslag till Lag om Svenska kyrkan . . 304 112 Skiss till Grundstadgar för Svenska kyrkan . 305 11:3 Skiss till församlingskapitel . 307 Bilaga 12 Genomförande av relationsändringen . 309 1 Utgångspunkter 309 1.1 Bakgrunden 309 1.2 Allmänna överväganden 310 2 Fortsatt utrednings- och förberedelsearbete . 311 2.1 Kyrkans framtida organisation och regelsystem . 31 1 2.2 Begravningsverksamheten . 312 2.3 Den kyrkliga egendomen . . . . . . 313 2.4 Folkbokföring, församlingsregistrering och arkivfrågor . 313 2.5 Uppbörd av kyrkoavgift 314 2.6 Statsbidrag . 314 2.7 Personalfrågor . 314 3 Kyrkans beslutsfunktioner under genomförandeskedet . 315 3.1 Beslutande organ på riksplanet . 315 3.2 Beredande organ till kyrkomötet . 316 3.3 Beslutsfunktionen på stiftsplanet 318 3.4 Statlig medverkan 319 4 Plan för genomförandet 320 4.1 Beslutsordningen . . 320 4.1.1 Grundläggande beslut 320 4.1.2 Efterföljande beslut . 321
4.2
Tidsplan. . . 4. 2. 1 Fas 1 (jan 78—okt 79)
4.2.2 Fas 2 (nov 79—juni 81) 4.2.3 Fas 3 (juli 81—okt 82) 4.2.4 Fas 4 (nov 82—dec 83) 5 Författningsförslag . . 5.1 Grundlagsbestämmelser om svenska kyrkan . 5.1.1 Punkt 9 övergångsbestämmelserna till regeringsformen 5.1.2 Punkt 3 övergångsbestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen . 5.2 Prästerskapets privilegier . 5.3 Religionsfrihetslagen 5 .4 Kyrkomötesförordningen 5.4.1 Allmän motivering 5.4.2 Specialmotivering Underbilagor 12: 1 Förslag till Lag om ändring i regeringsformen. 12:2 Förslag till Lag om ändring 1 regeringsformen. . 12:3 Förslag till Lag om ändring i lagen (1976: 871) om ändring i regeringsformen . . . . . . . . . 1214 Förslag till Lag om upphävande av det forna prästeståndets privilegier . . . 12:5 Förslag till Lag om ändring' 1 kyrkomötesförordningen (1949. 174) . 1216 Förslag till Lag om äridring' 1 religionsfrihetslagen (1951 :680). 12:7 Förslag till Lag om ändring 1 kyrkomötesförordningen (1949: 174)
322 324 325 326 327
329 329 329
330 331 331 332 332 334
338
340
341
342
343 347
348
Begravningsutskottet
Begravningsutskottet har behandlat frågan om huvudmannaskapet för de allmänna begravningsplatsema.
I begravningsutskottets slutliga arbete har deltagit statssekreteraren Fredrik Sterzel, ordförande, förbundssekreteraren Carl-Eric Lundgren och departementsrådet Harald Rangnitt såsom företrädare för staten. Vidare har deltagit sekreteraren i Svenska kommunförbundet Hans Anderson. Från kyrkans sida har deltagit kontraktsprosten Nils Glimelius och konsulenten Göte Wallin. Som sekreterare åt utskottet har tjänstgjort departementssekreteraren Lars-Erik Kalles och hovrättsfiskalen Lotty Nordling.
Bilaga2 Begravningsverksamheten
Utarbetad av begravningsutskottet
1. Nuvarande ordning
Begravningsplats är en sammanfattande benämning på kyrkogårdar och andra gravområden, som har anordnats för förvaring av avlidnas stoft eller aska eller för utströende av avlidnas aska. Det finns både allmänna och enskilda begravningsplatser. Med allmän begravningsplats förstås en av församling eller annan kommun eller eljest av det allmänna anordnad begravningsplats. Enskild begravningsplats är plats som tillhör annat trossamfund än svenska kyrkan eller någon enskild och som behörigen anordnats som begravningsplats. För anläggande av enskild begravnings- plats krävs regeringens tillstånd.
Huvudmannaskapet för de allmänna begravningsplatsema ligger på svenska kyrkans församlingar och samfälligheter. Regeringen kan emel- lertid för särskilt fall bestämma att borgerlig kommun skall hålla allmän begravningsplats. Så har också skett i några fall, tex i Stockholms kom- mun.
Det finns endast ett fåtal enskilda begravningsplatser. Till dessa hör de romersk-katolska och de mosaiska begravningsplatsema samt ytterligare några anläggningar.
Begravningsplats åtnjuter särskilt lagligt skydd. Den får sålunda inte utmätas eller intecknas eller utan länsstyrelsens tillstånd överlåtas eller användas för annat ändamål. Ej heller får begravningsplats helt eller delvis nedläggas utan att länsstyrelsen förordnar därom. Förslag om att anlägga, utvidga eller väsentligt ändra allmän begravningsplats skall prövas och godkännas av länsstyrelsen.
Den följande framställningen inriktas på de allmänna begravningsplat- serna. Redogörelsen avser att ge en allmän bild av det nuvarande läget och de bestämmelser som gäller om allmän begravningsplats.
1.1 Struktur m m
I slutet av år 1968 uppgick antalet allmänna begravningsplatser till om- kring 3 300. Av dessa utgjorde 2650 kyrkogårdar,l dvs allmänna begrav- ningsplatser i anslutning till kyrka. Några större förändringar har inte skett sedan 1968. Nya begravningsplatser anläggs i regel fristående eller i varje fall utanför kyrkotomten. Praktiskt taget samtliga allmänna begrav- ningsplatser förvaltas av svenska kyrkans församlingar och samfällighe- ter.
' Uppgifterna är hämtade från 1968 års berednings särskilda begravningsun- dersökning, bil 5 till be- tänkandet Samhälle och trossamfund, SOU 1972:37.
2 Statistiska centralby- råns statistik över kyr- kokommunemas finanser år 1974.
Det förekommer att församling och samfällighet förvaltar flera allmän- na begravningsplatser. Antalet förvaltningsenheter understiger därför an- talet begravningsplatser. År 1976 förvaltade sålunda 2 116 församlingar och samfälligheter allmän begravningsplats. Församlingarna inom Stock- holms kyrkliga samfällighet har därvid inte medräknats. Flertalet förvalt- ningsenheter har ett relativt litet befolkningsunderlag. De närmare förhål— landena framgår av nedanstående tabell.
Folkmängd Antal för- Procent av valtningsenheter samtliga enheter — 2 000 1 484 70,1 2 000—10 000 492 23 ,3 10 000—30 000 103 4,9 30 000— 37 1,7 Summa 2 116" 100,0
" Varav 161 totala eller partiella samfälligheter.
Sedan år 1924 är den borgerliga kommunen i Stockholm huvudman för vissa begravningsplatser. Allmänna begravningsplatser som är belägna i de ytterområden som senare har inkorporerats med kommunen förvaltas av vederbörande församlingar. Kommunen betalar till dessa församlingar ett årligt bidrag, beräknat med visst belopp per underhållen grav.
Det förekommer även på andra håll i landet att den borgerliga kommu- nen är huvudman för allmän begravningsplats eller samarbetar med för- samling eller samfällighet vid förvaltning av allmän begravningsplats. I Tranås är sålunda den borgerliga kommunen huvudman för en begrav- ningsplats. Samarbete mellan församling och kommun förekommer bl a i Eskilstuna, Karlskoga och Jönköping. Samarbetet tar i huvudsak sikte på att utnyttja personal och maskiner rationellt. I Borås finns en stiftelse för skötsel av begravningsplatser och parker.
De direkta utgifterna för församlingarnas och de kyrkliga samfällighe- ternas förvaltning av allmänna begravningsplatser uppgick år 1974 till 241,9 milj kr.2 Härav utgjorde 193,5 milj kr driftkostnader och resten kapitalutgifter. De totala inkomsterna uppgick till 40,9 milj kr varav 35,5 milj kr var intäkter. Begravningsväsendets direkta andel av församlingar- nas och samfällighetemas totala utgifter uppgick samma år till 15,5 %.
1.2. Författningsmässig reglering
Grundläggande bestämmelser på området finns i lagen (1957:585) om jord- fästning m m samt i lagen (1963:537) om gravrätt m m och den med stöd därav utfärdade begravningskungörelsen (1963z540). I lagen (1961:436) om församlingsstyrelse finns bestämmelser om församlingarnas förvalt- ning av allmän begravningsplats.
Jordfästningslagen innehåller en avdelning med allmänna bestämmelser om jordfästning och gravsättning och en avdelning med bestämmelser som särskilt avser jordfästning inom svenska kyrkan. Enligt 1 & jordfäst- ningslagen bör om möjligt den avlidnes önskan rörande jordfästning och gravsättning iakttas av den som ombesörjer begravningen. Enligt 4 5 skall
rätt till gravsättning ej vara beroende av att jordfästning har ägt rum eller förrättats i viss ordning. Rätt till gravsättning skall ej heller vara beroende av att den avlidne tillhörde visst trossamfund. Vid jordfästning och grav- sättning får enligt 5 & inget förekomma som strider mot förrättningens helgd och allvarliga innebörd. Bestämmelser om jordfästning inom svens- ka kyrkan är samlade i sex paragrafer, som reglerar vem som ombesör- jerjordfästning, hur jordfästning i svenska kyrkans ordning skall ske samt frågor om upplåtelse av kyrkorum för jordfästning m m.
I gravrättslagen finns bestämmelser om begravningsplats och om upplå— telse av gravplats med gravrätt. Huvudmannaskapet för allmän begrav— ningsplats behandlas i 2 & gravrättslagen. Det åligger församling eller borgerlig kommun, om denna är huvudman, att hålla allmän begravnings- plats med erforderligt antal gravplatser av vedertagen typ. Bestämmelsen korresponderar med 2 & församlingsstyrelselagen vari bl a föreskrivs att med församlings angelägenheter avses bla anskaffande och vård av begravningsplats. Med huvudmannaskapet följer enligt 4 & gravrättslagen skyldighet att hålla begravningsplats i ordnat och värdigt skick. Enligt lagrummet skall den helgd iakttas som tillkommer de dödas vilorum. Vidare skall begravningsplatsen så underhållas och skötas att sanitär olägenhet ej uppstår. Över begravningsplats skall enligt 5 & upprättas grav— karta och föras gravbok. Enligt 5 & begravningskungörelsen bör innehavare av allmän begravningsplats upprätta reglemente, upptagande bl a bestäm- melser om ordningen inom begravningsplatsen och villkor för upplåtelse av gravrätt m m.
I 2 & jordfästningslagen och 1 % gravrättslagen förutsätts att allmänna begravningsplatser invigs före begagnandet. 10 kap kyrkohandboken in- nehåller bestämmelser om invigning.
Gravrätt uppkommer enligt 6 % gravrättslagen då visst område av allmän begravningsplats upplåtes för jordande av avlidens stoft eller förvaring av avlidens aska. Gravrätt upplåtes enligt 7 & för viss tid eller för alltid. Tidsbestämd upplåtelse kan i regel förnyas. Avgift för gravrätt skall, om ej annat avtalas, utgå på en gång. Gravbrev utgör bevis om gravrätt. Som gravrättsinnehavare anses enligt 8 5 den till vilken gravrätt har upplåtits. Gravrätt får ej överlåtas till annan än närstående eller upplåtaren. Gravrättsinnehavaren får enligt 9 % bestämma vilka som skall gravsättas inom gravplatsen. Vid tvist om gravsättning mellan flera grav- rättsinnehavare bestämmer upplåtaren härom enligt närmare angivna reg- ler. Enligt 10 & åligger det gravrättsinnehavaren att hålla gravplats i ordnat och värdigt skick. Gravrätt kan vid vanvård av gravplatsen förkla— ras förverkad av upplåtaren. Upplåtaren kan åtaga sig vård och underhåll av gravplats. Gravrätt medför enligt 12 & rätt att förse grav med gravvård i enlighet med vad upplåtaren föreskriver. Upplåtaren får meddela före- skrifter om gravvårds utseende och beskaffenhet samt övriga anordningar på gravplats. Gravrätt får enligt 13 5 inte pantsättas eller utmätas. Det- samma gäller beträffande gravvård eller annan gravöverbyggnad.
Omfattningen av församlingarnas kompetens och formerna för den kyrkokommunala förvaltningen regleras i lagen om församlingsstyrelse. I allmänhet förvaltas allmän begravningsplats av kyrkorådet. I större för- samlingar är det emellertid vanligt att förvaltningen ankommer på en av
kyrkofullmäktige utsedd kyrkogårdsnämnd.
Underlåter innehavare av allmän begravningsplats att fullgöra sina ålig- ganden enligt gravrättslagen eller begravningskungörelsen kan länsstyrel- sen enligt 15 å gravrättslagen vid vite förelägga honom att vidta erforder- lig rättelse. Tillsyn över begravningsplats utövas av bl a hälsovårdsnämn- den. Tillsyn utövas även av biskop och kontraktsprost vid visitationer. Beslut av myndighet som förvaltar allmän begravningsplats kan i de fall som anges i 16 & gravrättslagen överklagas genom besvär hos länsstyrel- sen. Länsstyrelsens beslut kan överklagas hos kammarrätt eller hos rege- rmgen.
2. Bakgrunden
2.1 1968 års beredning om stat och kyrka
Beredningen föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1972:36) att huvudman- naskapet för allmänna begravningsplatser i princip borde överföras från församlingarna till de borgerliga primärkommunerna. Förslaget innebar. att ansvaret för förvaltning skulle föras över på den nye huvudmannen. men att äganderätten till marken inte skulle beröras av förändringen.
Innan reformen genomfördes var det enligt beredningen nödvändigt med ett ingående förberedelsearbete. Utgångspunkten för detta arbete borde med hänsyn till de skiftande lokala förhållandena vara att kommu- nerna själva f1ck avgöra hur de skulle fullgöra sina förpliktelser. Bered- ningen pekade på möjligheten av att nya allmänna begravningsplatser anlades och förvaltades av kommunen. Förvaltningen av friliggande be- gravningsplatser torde i anslutning därtill snarast kunna övertas av kommunerna. I allmänhet borde frågan om överförande av förvaltningen av de i bruk varande, av församling förvaltade, begravningsplatsema lösas genom att lokala överenskommelser träffades. Dessa kunde tex innebära att svenska kyrkans församlingar mot ersättning fortsatte att sköta vissa begravningsplatser.
Beträffande invigning av begravningsplats föreslog beredningen att be- stämmelser härom inte skulle ges i lag eller annan författning. Detta innebar enligt beredningen inte att någon skulle betagas möjligheten att vila i vigd jord. Det förutsattes att frågor om invigning kunde lösas i en anda av samförstånd under hänsynstagande till olika intressen.
Beträffande den personal hos församlingarna som sysselsätts inom begravningsväsendet påpekade beredningen att personalen givetvis er- fordras också i fortsättningen, oberoende av vem som är huvudman för verksamheten. Beredningen förutsatte att den närmare handläggningen av personalfrågorna skulle ske i samråd med vederbörande personalorgani- sationer. Beredningen förordade att företrädare för dessa skulle medver— ka i förberedelsearbetet inför reformen.
Beredningen ansåg att det inte behövdes lagstiftning om tillgång till kyrka vid jordfästning i annan ordning än svenska kyrkans. På de borger- liga primärkommunerna borde enligt beredningen ankomma att garantera att lämplig lokal finns på onen för att tillgodose de önskemål som finns.
Beredningen berörde också frågan om s k borgerlig begravning samt vissa andra problem i samband med dödsfall. men konstaterade att sådana frågor låg utanför beredningens uppdrag. Beredningen ansåg att ett uttalande om överförande av huvudmanna- skapet till de borgerliga kommunerna borde ingå i statsmakternas princip- beslut våren 1974. Överförandet av huvudmannaskapet förutsattes ske fr o m är 1978.
2.2. Remissinstanserna
De flesta remissinstanser tillhörande grupperna centrala myndigheter, andra trossamfund och organisationer, som yttrade sig i frågan, var positivt inställda till förslaget. att huvudmannaskapet för allmänna be- gravningsplatser skulle överföras till de borgerliga primärkommunerna. Åtskilliga länsstyrelser och de flesta instanser med anknytning till sven- ska kyrkan uttalade sig däremot kritiskt och förordade ofta ytterligare utredning, innan beslut fattades. Av de hörda kommunerna hade drygt hälften en positiv inställning till förslaget, medan de övriga var mer eller mindre entydigt kritiska eller förordade ytterligare utredning. Övervägan- de antalet frikyrkoförsamlingar gav uttryck åt en positiv inställning till förslaget.
Ett flertal remissinstanser framhöll att församlingarna vid ett överfö- rande av huvudmannaskapet borde ha möjlighet eller rätt att handha förvaltningen av begravningsplatsema, särskilt sådana belägna i anslut- ning till kyrka. Från en del instanser framfördes betänkligheter från religionsfrihetssynpunkt mot att invigda begravningsplatser och då främst kyrkogårdarna skulle ställas under borgerlig kommunal förvaltning. Gan- ska många instanser, företrädesvis med kyrklig anknytning, uttryckte farhågor för att ett borgerligt primärkommunalt ansvar skulle medföra centralisering och försämrad service.
2.3. Riktlinjer för överläggningarna
Vid de inledande diskussionerna mellan staten och kyrkan i februari 1975 uttalades från statens sida, att utgångspunkten för överläggningarna mås- te vara att huvudmannaskapet för de allmänna begravningsplatsema i enlighet med beredningens förslag förs över till de borgerliga kommuner- na. Enligt vad staten framhöll var det emellertid en annan sak hur bered- ningens förslag skulle förverkligas. Här måste stor hänsyn tas till pietets- känslor, tradition och olika slag av religiös eller icke religiös uppfattning. Vidare måste man finna former för att praktiskt kunna genomföra en reform. Med hänvisning till vad remissinstanserna hade uttalat borde stor hänsyn tas till det önskemål som svenska kyrkan kan ha att också i fram- tiden få svara för det praktiska handhavandet av begravningsplatsernas förvaltning och skötsel. Ett sådant hänsynstagande måste emellertid förenas med tillbörlig hänsyn också till önskemål från dem som inte till- hör svenska kyrkan.
Enligt statens mening kunde det finnas anledning att göra åtskillnad
mellan det formella förvaltningsansvaret och det faktiska handhavandet av förvaltningsuppgifterna. Med hänvisning härtill aktualiserade staten en ordning enligt vilken församlingar och samfälligheter kunde tänkas svara för det faktiska handhavandet av begravningsplatsema, när de kyrkliga organen inte till följd av lokala eller andra förhållanden föredrog att över- låta arbetet till den borgerliga kommunen. Genom att det formella ansvaret för anordnande och förvaltningen av begravningsplatsema skulle ligga på de borgerliga kommunerna hade dessa att svara för anskaffande av begrav- ningsplatser och för ekonomin. Detta innebar bla, att ersättning skulle utgå till församlingar och samfälligheter för dessas arbete i det fall de hade hand om skötseln av begravningsplats. I de undantagsfall när kom- munen redan nu har hand om förvaltningen av begravningsplats förutsat- tes att det inte skulle bli fråga om någon ändring.
Vid de inledande överläggningarna enades man om att ett särskilt utskott skulle behandla frågan om överförande av huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser till de borgerliga kommunerna. Den princip- lösning, som staten hade aktualiserat, skulle utgöra utgångspunkten för utskottets arbete.
3. Allmänna överväganden
3.1. Grundläggande förutsättningar
Den ordning, som enligt det föregående skall utgöra utgångspunkt för utskottets överväganden, innebär att huvudmannaskapet för de allmänna begravningsplatsema förs över från församlingar och samfälligheter till borgerliga kommuner. Församlingar och samfälligheter skall emellertid beredas möjlighet att rent faktiskt fortsätta med förvaltning av allmänna begravningsplatser om de önskar detta. 1968 års beredning om stat och kyrka förutskickade att en liknande lösning skulle kunna övervägas under det förberedelsearbete som beredningen förutsatte skulle följa på princip- beslut i sakfrågan. Det ankommer på utskottet att gå igenom de olika frågor som den angivna ordningen aktualiserar samt undersöka hur frå- gorna kan lösas i praktiken. Den fördjupade behandling av frågan om huvudmannaskapet för de allmänna begravningsplatsema, som efterlystes i flera remissyttranden över beredningens förslag, kommer därmed till stånd. Redan i detta sammanhang vill utskottet emellertid framhålla att ett efterföljande, mera detaljbetonat förberedelsearbete är nödvändigt.
På en avgörande punkt skiljer sig den lösning som utskottet skall undersöka från det förslag som presenterades av 1968 års beredning om stat och kyrka. Församlingar och samfälligheter skall inte endast beredas möjlighet att efter lokala överenskommelser få fortsätta med förvaltning- en av allmänna begravningsplatser. De skall i viss utsträckning garante- ras förvaltningsuppgifter. Vad denna garanti skall omfatta och hur den skall komma till uttryck i praktiken är frågor som utskottet har att närmare överväga.
Genom den ordning som nu har berörts skall svenska kyrkans försam—
lingar och samfälligheter själva få bestämma om de alltjämt skall fullgöra vissa förvaltningsuppgifter när huvudmannaskapet för de allmänna be- gravningsplatsema förs över till borgerliga kommuner. När en församling eller samfällighet väljer att åtaga sig fortsatt förvaltning, en lösning som utskottet i fortsättningen kallar förvaltningsmodellen, uppkommer olika frågor om hur modellen i praktiken skall kunna fungera. En viktig uppgift för utskottet är att belysa dessa frågor.
Om församling eller samfällighet inte önskar åtaga sig fortsatt förvalt- ning av allmän begravningsplats skall förvaltningen övertagas av kommu- nen. Utskottet har inte anledning att närmare gå in på frågan hur kommu- nerna skall fullgöra sina åligganden. Däremot uppkommer i detta fall särskilda frågor av samarbetskaraktär, som utskottet behandlar under 7.2.
Utskottet har inte anledning att ta upp frågan om förvaltning av de begravningsplatser, för vilka borgerlig kommun redan är huvudman. En- ligt de riktlinjer som gäller för utskottets arbete skall nämligen någon ändring inte ske härvidlag. Församlingarna och samfälligheterna skall sålunda inte garanteras förvaltningsuppgifter när det gäller dessa begrav- ningsplatser.
3.2. Begreppsmässiga distinktioner
1 det föregående har vid flera tillfällen använts uttrycket huvudmanna— skapet för allmänna begravningsplatser. Mer eller mindre liktydigt med detta uttryck har i den allmänna debatten ibland talats om huvudmanna- skapet för begravningsväsendet. Utskottet har i sitt arbete funnit det erforderligt att skapa en viss fasthet i terminologin.
Begreppet begravningsväsende kan enligt utskottets mening omfatta de mest skilda företeelser som har samband med omhändertagandet av stof- tet från avliden. Därunder kan sålunda hänföras den jordfästningsakt av religiös eller icke religiös natur som i regel föregår gravsättning liksom verksamheten på enskilda begravningsplatser. Under begreppet i dess vidaste mening kan även anses falla sådana frågor som entreprenörverk- samhet och bårhusväsende. Med den innebörd som utskottet tillägger begreppet begravningsväsende är detta alltför vidsträckt för att kunna användas i förevarande sammanhang. Utskottet använder i stället be— greppet begravningsverksamhet såsom sammanfattande benämning på de olika åtgärder som har direkt samband med huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser.
3.3. Begravningsverksamheten
Av redogörelsen för nuvarande ordning framgår, att det åligger försam- ling eller i vissa fall borgerlig kommun att hålla allmän begravningsplats med erforderligt antal gravplatser av vedertagen typ. Såsom tidigare har nämnts kompletteras denna centrala bestämmelse rörande begravnings- verksamheten med andra författningsbestämmelser som närmare anger omfattningen av huvudmannens åligganden. Till de obligatoriska ange- lägenheter som ankommer på huvudmannen får dessutom räknas en
del uppgifter som inte uttryckligen har författningsreglerats men som är oundgängligen nödvändiga för att huvudmannen skall kunna fullgöra sina skyldigheter. Sålunda får i huvudmannens åligganden anses ingå skyldighet att anskaffa och underhålla byggnader och inventarier som är nödvändiga för verksamheten på begravningsplatsen.
Utöver de nu angivna obligatoriska angelägenheterna kan de nuvarande huvudmännen frivilligt åtaga sig olika uppgifter som angår begravnings- verksamheten. Begränsningar följer endast av de kompetensregler som gäller för huvudmännen och därmed sammanhängande allmänna kommu- nalrättsliga principer.
Utskottet saknar anledning att gå in på frågan om hur långt den kom- munala kompetensen i nu förevarande hänseende sträcker sig. Däremot blir det aktuellt att söka fastställa en så vitt möjligt klar gräns för vad som vid förvaltningsmodellen skall ankomma på församlingar och samfällighe- ter. Detta är en förutsättning för att ersättningsfrågan skall kunna lösas.
I huvudsak bör församlingarnas och samfälligheternas förvaltningsupp- gifter inte omfatta mer än vad som med ett naturligt betraktelsesätt kan räknas till den nye huvudmannens obligatoriska angelägenheter. De bor- gerliga kommunerna måste få frihet att därutöver själva utforma verk- samheten. Det gäller tex vissa servicefrågor såsom transporter. Den närmare preciseringen av vilka uppgifter som skall tillkomma församlingar och samfälligheter vid förvaltningsmodellen får utskottet anledning att återkomma till i kapitel 4 (4.2). Den för ersättningsfrågan nödvändiga avgränsningen behandlas i kapitel 5 (5.2).
3 .4 Jordfästning
Jordfästning enligt svenska kyrkans ordning hör i dag till församlingsan- gelägenheterna. Redan av den begreppsmässiga diskussionen under 3.2 framgår, att utskottet inte räknar frågan om jordfästning till begravnings- verksamheten. Utskottet har emellertid funnit det angeläget att uttryckli- gen slå fast att ansvaret för jordfästningsakten och vad därmed har samband inte skall åvila de borgerliga kommunerna som huvudmän för begravningsverksamheten. Jordfästning i svenska kyrkans ordning utgör en inomkyrklig angelägenhet. Däremot måste naturligtvis de borgerliga kommunerna vid fullgörande av de uppgifter, som hör till begravnings— verksamheten, räkna med att det skall finnas praktiska möjligheter att före gravsättning anordna en akt av religiös eller icke religiös natur. Vad detta i praktiken kan tänkas innebära för de borgerliga kommunerna såsom huvudmän för begravningsverksamheten, kommer utskottet att beröra i kapitel 7.
3 .5 Enskilda begra vningsplatser
Överläggningarna mellan staten och kyrkan avser anordnandet och hål- landet av allmän begravningsplats. Frågor rörande enskilda begravnings- platser faller utanför utskottets uppdrag och kommer därför inte att tas upp i det följande. Utskottet utgår från att det under de förutsättningar som gäller i dag också i framtiden skall vara möjligt att inrätta enskild begravningsplats.
3.6. Allmänna begra vningsplatser
När det gäller att precisera innebörden av förvaltningsmodellen har ut- skottet funnit det nödvändigt att göra åtskillnad mellan olika typer av allmänna begravningsplatser. Utskottet har sålunda ansett det erforderligt att skilja mellan kyrkogårdar och friliggande begravningsplatser. Vidare har utskottet funnit anledning att skilja mellan de begravningsplatser som finns vid tidpunkten för ändring av huvudmannaskapet och de som däref— ter anläggs.
Församlingars och samfälligheters intresse av att fortsättningsvis svara för förvaltningen av begravningsplatser kan antagas i särskilt hög grad vara knutet till kyrkogårdarna. Det är därför naturligt att den garanti till förvaltningsuppdrag, som utskottet har att behandla, skall gälla kyrko- gårdarna. Under överläggningama har från statens sida uttalats att mot- svarande garanti skall gälla även friliggande begravningsplatser i de fall där församling eller samfällighet och inte kommunen redan har hand om förvaltningen.
Vad däremot gäller de begravningsplatser som anläggs efter det att huvudmannaskapet har förts över till de borgerliga kommunerna, skall kyrkan inte kunna åberopa någon rätt till förvaltningsuppdrag. Starka skäl talar nämligen för att inte binda kommunerna utan låta lokala förhål- landen bli avgörande för hur förvaltningen skall ordnas. Överenskommelse om förvaltningsuppdrag bör i dessa fall kunna träffas mellan kommun och församling eller samfällighet.
Är fråga om utvidgning av en redan befmtlig begravningsplats, som sköts av församling eller samfällighet, har utskottet ansett att församling- en eller samfälligheten av praktiska skäl också skall svara för förvaltning- en av det nya markområdet.
Sammanfattningsvis har utskottet kommit fram till att möjlighet skall finnas för församlingar och samfälligheter att förvalta alla de nu behand- lade typerna av begravningsplatser. Den garanti till fortsatt förvaltning, som här är i fråga, skall gälla både kyrkogårdar och friliggande begrav- ningsplatser. Den skall emellertid gälla endast de begravningsplatser som redan förvaltas av församlingar och samfälligheter vid tidpunkten för överförande av huvudmannaskapet för begravningsverksamheten till de borgerliga kommunerna.
3 .7 Olika huvudfrågor
Den föregående framställningen har syftat till att i huvuddrag redovisa utgångspunkterna för utskottets arbete samt ange arbetets inriktning och omfattning. Det framgår att olika frågor måste ytterligare belysas och övervägas.
En huvudfråga är den närmare innebörden av ett kommunalt huvud- mannaskap, när förvaltningen handhas av församlingar och samfällighe- ter. En annan huvudfråga är vad församlingarnas och samfälligheternas förvaltning konkret kommer att innebära. Nära samband härmed har frågan om hur samarbetet mellan kommun och församling eller samfällig- het praktiskt skall lösas.
Ytterligare en huvudfråga gäller den ekonomiska reglering, som måste
komma till stånd vid ett ändrat huvudmannaskap. Den viktigaste frågan i det sammanhanget är den ersättning som skall utgå till församlingar och samfälligheter när de svarar för förvaltningen av allmänna begravnings- platser. En annan hithörande fråga avser de fonder och lån, som rör begravningsverksamheten.
I det följande tar utskottet upp dessa olika frågor samt de följdfrågor som aktualiseras av det ändrade huvudmannaskapet.
4. Huvudmannaskap och förvaltning
4.1. Huvudmannaskapet
Vid överförande av huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser till de borgerliga kommunerna bör omfattningen av de åligganden som är förenade med huvudmannaskapet i princip inte ändras. Den nye huvud- mannen träder i den nuvarandes ställe. Kommunerna övertar sålunda det administrativa, ekonomiska och rättsliga ansvar, som för närvarande åvilar församlingar och samfälligheter. Det lagfästa ansvaret att hålla allmänna begravningsplatser med erforderligt antal gravplatser kommer alltså att vila på de borgerliga kommunerna. Dessa har att tillse att begravningsplatsema utformas och vårdas på sätt som överensstämmer med gällande bestämmelser på området samt att svara för de ekonomiska förutsättningarna för begravningsverksamheten.
Utskottet utgår från att flertalet församlingar och samfälligheter önskar utnyttja möjligheten att åtaga sig förvaltningsuppgifter. I det fall försam— ling eller samfällighet inte önskar utnyttja denna möjlighet skall kommu- nen ombesörja förvaltningen i egen regi. Såsom utskottet tidigare har framhållit saknas anledning att närmare behandla frågan hur kommunen i detta fall skall fullgöra uppgiften. Församling eller samfällighet, som önskar åtaga sig förvaltningsuppgifter, måste av praktiska skäl tillkännage detta någon tid före genomförandet. Utskottet anser det lämpligt att tiden bestäms till ett år innan huvudmannaskapet förs över till den borgerliga kommunen. Avstår församling eller samfällighet från att fortsätta med förvaltningsuppgifter skall sådana uppgifter sedermera inte kunna påkal- las. Däremot bör naturligtvis parterna senare kunna komma överens i denna fråga. Församling eller samfällighet, som har åtagit sig förvaltningsuppgifter, kan vid en senare tidpunkt önska frånträda förvaltningen. Kommunen får då såsom huvudman träda in och överta uppgifterna. Naturligtvis kom- mer kommunerna att behöva rådrum för att praktiskt kunna överta förvaltningen. Kommunen och församlingen eller samfälligheten får där- för komma överens om en lämplig avvecklingstid. När det gäller begrav- ningsplatser som anläggs efter huvudmannaskapets överförande till de borgerliga kommunerna ankommer det på de nya huvudmännen att själva avgöra hur förvaltningen skall ordnas. Förvaltningen kan ordnas i kom- munens egen regi eller efter överenskommelse med församling eller sam- fällighet uppdras åt denna. I sistnämnda fall bör överenskommelsen om— fatta de villkor som skall gälla vid förvaltningen.
Vad församlingarnas och samfälligheternas förvaltningsuppgifter kon- kret kommer att omfatta. behandlar utskottet i följande avsnitt. Såsom under 3.3 har berörts bör emellertid uppgifterna inte avse annat än vad som med ett naturligt betraktelsesätt kan räknas till huvudmannens obli- gatoriska angelägenheter. Inom ramen för kommunernas kompetens kommer dessa därför att kunna frivilligt åtaga sig olika uppgifter, som äger samband med begravningsverksamheten. Kommunerna kommer alltså att i viss mån själva kunna utforma verksamheten, även om förvalt- ningsuppgifter tillkommer församlingar och samfälligheter.
Huvudmannaskapet kommer att innebära att kommunen gentemot medborgarna skall bära ansvaret för verksamheten samt svara för de ekonomiska förutsättningarna för denna. Även om en stor del av de uppgifter, som ingår i huvudmannaskapet, faktiskt kommer att skötas av församlingar och samfälligheter, kommer kommunen såsom huvudman att ha det övergripande ansvaret för att verksamheten bedrivs i föreskriv- na former och uppfyller de krav som kan ställas. Föreligger brister i dessa hänseenden får kommunen bära ansvaret och vidta nödvändiga åtgärder. Om någon brist har samband med församlings eller samfällighets förvalt- ning, förutsätts att parterna kan komma överens om de åtgärder som kan behöva vidtas. Man bör emellertid inte bortse från att någon korrige— ringsmöjlighet kan behövas för de undantagsfall när överenskommelse inte kan träffas. Frågan hör till de olika samarbetsfrågor, som kan bli aktuella vid förvaltningsmodellen och tas därför upp tillsammans med dessa i avsnitt 4.3.
4.2. Förvaltningen
Utskottet har i det föregående talat om förvaltningsuppgifter, som skall tillkomma församlingar och samfälligheter, utan att närmare precisera uppgifternas omfattning. För att klargöra hur förvaltningsmodellen i prak- tiken kommer att fungera, är det nödvändigt att gå igenom de olika förvaltningsuppgifter som hör till begravningsverksamheten och klara ut vilka uppgifter som bör ankomma på församlingar och samfälligheter.
När det gäller att beskriva statliga eller kommunala myndigheters för- valtningsuppgifter brukar man skilja mellan faktisk förvaltning och rätts- lig förvaltning. Med det förstnämnda begreppet åsyftas faktiska åtgärder som myndigheten vidtar inom sitt förvaltningsområde. Med rättslig för- valtning menas beslut, varigenom myndighet utövar en i författning given befogenhet att bestämma förvaltningsorganisationens eller enskilda medborgares handlande. Om den rättsliga förvaltningen avser förmån, rättighet eller skyldighet för enskild brukar man tala om myndighetsut- övning.
Utskottet har funnit det lämpligt att vid beskrivning av församlingarnas och samfälligheternas framtida uppgifter enligt förvaltningsmodellen ut- nyttja den systematik som har berörts. Med faktisk förvaltning av be- gravningsplats åsyftas olika åtgärder av administrativ och praktisk natur som krävs för verksamheten, såsom anordnande och skötsel av gravplatser. Den rättsliga förvaltningen omfattar huvudsakligen sådana beslut gentemot enskilda som har samband med gravrättsupplåtelser.
4.2.1. Faktisk förvaltning
1 utskottet har man redan från början utgått från att förvaltningsmodellen skall innebära, att församlingar och samfälligheter har hand om de olika åtgärder som kan hänföras till den faktiska förvaltningen. Till den faktis- ka förvaltningen hör alla de praktiska och administrativa åtgärder. som har direkt samband med verksamheten på begravningsplats. Sålunda hän- förs härtill vård av begravningsplats med tillhörande särskilda byggnader och anläggningar samt all den verksamhet som rör enskilda gravplatser. Vidare omfattar den faktiska förvaltningen ansvaret för de personalre- surser som behövs för verksamheten. Anskaffande och underhåll av in- ventarier och förbrukningsmateriel hör även hit. Till den faktiska för- valtningen räknas också ombesörjande av transporter inom begravnings- plats, bisättning, kremering och gravsättning.
Vid handhavandet av dessa faktiska förvaltningsuppgifter skall försam- lingar och samfälligheter iaktta de bestämmelser som gäller om huvud- mannens ansvar. Inom ramen för dessa bestämmelser, givna föreskrifter och ekonomiska förutsättningar kommer församlingar och samfälligheter att ha frihet att gestalta verksamheten på sätt som de finner lämpligt. Församlingar och samfälligheter kommer att få inflytande över miljön på begravningsplatsema och att dessa alltjämt förvaltas på ett sätt som är förenligt med kyrklig pietet. De kommer att kunna hävda det kristna be- gravningsskicket och den gravkultur, som svenska kyrkan har präglat under den långa tid som ansvaret för begravningsverksamheten i vårt land har legat hos dess församlingar och samfälligheter.
4.2.2. Rättslig förvaltning
Den rättsliga förvaltningen av allmänna begravningsplatser regleras främst i gravrättslagen och begravningskungörelsen. Gravrättslagen inne- håller en särskild avdelning om gravrätt och om de rättigheter och skyldig- heter som gäller för upplåtare av gravrätt och för gravrättsinnehavare. Beslut enligt gravrättslagen och begravningskungörelsen är myndighets- utövning. Talan mot beslut av upplåtaren kan föras genom förvaltnings- besvär.
Under utskottets överläggningar har olika synpunkter framförts när det gäller den rättsliga förvaltningen vid förvaltningsmodellen. Det har fram- hållits att den rättsliga förvaltningen så nära angår den löpande verksam— heten att den naturligen bör ankomma på församlingarna och samfällig— heterna. Tveksamhet har emellertid uttalats mot att efter ändrade rela- tioner mellan staten och kyrkan tillägga församlingar och samfälligheter den myndighetsutövning det här är fråga om. Det har i det sammanhanget bla pekats på att myndighetsutövning genom enskilt rättssubjekt inte sker i samma kontrollerade former, som när uppgiften ankommer på stat- ligt eller kommunalt förvaltningsorgan.
Med hänsyn till de olika synpunkter som har framkommit har utskottet prövat flera lösningar. Utskottet har bla övervägt en ordning, enligt vilken den rättsliga förvaltningen i princip skulle ankomma på ett särskilt inrättat samarbetsorgan för varje kommun. Organet skulle ha möjlighet att delegera beslutanderätten i ärenden av rutinmässig natur till en av
församlingen eller samfälligheten utsedd föreståndare för begravnings- verksamheten. I organet skulle ingå kommunalt valda ledamöter och ledamöter som utsågs av församlingar och samfälligheter inom kommu- nen. De senare skulle vara i majoritet. Genom den angivna lösningen skulle församlingarna och samfälligheterna i praktiken få ett avgörande inflytande över den rättsliga förvaltningen trots att myndighetsfunktionen samlades hos det särskilda förvaltningsorganet. Organet skulle inte en- dast handlägga ärenden, som kan hänföras till den rättsliga förvaltningen. Det skulle även tilläggas en samarbets- och samordningsfunktion i frågor som kräver nära kontakt mellan kommunen och de olika församlingarna och samfälligheterna.
Vid bearbetning av den redovisade lösningen har utskottet funnit, att den från flera synpunkter inte är lämplig. Det organ, som skulle inrättas, saknar i dag sin motsvarighet och går inte att passa in under vedertagna kommunalrättsliga principer. Modellen som sådan skulle göra den rättsli- ga förvaltningen administrativt betungande samt innebära en formalise- ring av verksamheten, som inte kan anses tilltalande för vare sig kom- munerna eller de kyrkliga organen. Utskottet har därför valt en annan väg för att lösa frågan om den rättsliga förvaltningen.
I utskottet har man enats om att föreslå en lösning som innebär att den rättsliga förvaltningen formellt ligger hos kommunen såsom huvudman för verksamheten. Kommunen skall emellertid ha möjlighet att delegera beslutanderätten direkt till församling eller samfällighet. Det innebär att församlingar och samfälligheter fattar beslut i kommunens namn.
När församling eller samfällighet vid övergången till nytt huvudmanna- skap är garanterad förvaltningsuppdrag skall rätt till delegation också föreligga. I detta fall skall emellertid kommunen för sin del ha rätt att genom reglemente dra upp vissa riktlinjer för verksamheten. Härigenom ges kommunen möjlighet till inflytande över frågor av allmän karaktär, som direkt påverkar kommunen såsom huvudman för verksamheten. Frågor om reglemente behandlar utskottet i avsnitt 4.2.3.
Den här föreslagna ordningen innebär alltså, att församlingar och sam- fälligheter, genom delegation från kommunen. skall kunna fatta beslut i ärenden nära förknippade med den löpande verksamheten på begrav— ningsplatsen. Det är i huvudsak fråga om beslut i följande frågor:
. upplåtelse, förnyelse och överlåtelse av gravrätt, enligt 7—8 €)? grav- rättslagen, . medgivande, vägran och avgörande av tvist om gravsättning enligt 9 5 gravrättslagen, . förverkande av gravrätt enligt 10 & gravrättslagen, . godkännande av gravvård och medgivande att bortföra gravvård enligt 12 & gravrättslagen samt . tillstånd till flyttning av gravsatt stoft eller aska enligt 31 och 32 åå begravningskungörelsen.
Församling eller samfällighet, som beslutar i frågor om gravrätt, synes bli underkastad bestämmelserna i förvaltningslagen (1971 :290). Församlingen eller samfälligheten får nämligen sådana befogenheter att den funktio-
nellt torde bli att anse som offentlig förvaltningsmyndighet i fråga om den här berörda myndighetsutövningen. Församlings eller samfällighets beslut i ärende angående gravrätt skall liksom nu kunna överklagas genom be- svär hos länsstyrelse.
4.2.3. Reglemente
I 5 & begravningskungörelsen föreskrivs bla att innehavare av begrav- ningsplats bör upprätta reglemente, upptagande bestämmelser om ordningen inom begravningsplatsen och gravplatserna, villkor för upplå- telse av gravrätt och för övertagande av vård av gravplats samt föreskrif- ter om gravvård och andra anordningar på gravplats.
Med ett kommunalt huvudmannaskap för allmänna begravningsplatser följer att kommunen i fråga om begravningsverksamheten får ett ansvar för att de kommunala likställighets- och självkostnadsprinciperna blir tillgodosedda. Genom det ekonomiska ansvar kommunen kommer att få har kommunen vidare ett intresse av att tilldelas inflytande över kost- nadspåverkande förvaltningsåtgärder av såväl rättslig som faktisk natur. I dag föreligger skillnader församlingar och samfälligheter emellan när det gäller villkor för upplåtelse av gravrätt. Också beträffande avgifter och den service i form av tex skötselåtaganden som erbjuds allmänheten föreligger skillnader. På grund av det ansvar kommunen kommer att ha, måste kommunen ange riktlinjer för verksamheten i berörda avseenden. Utskottet föreslår därför att kommunen, när församling eller samfällighet är garanterad förvaltningen, skall utfärda reglemente upptagande nöd- vändiga föreskrifter och riktlinjer.
Reglementet skall innehålla generella bestämmelser om villkor för upp- låtelse av gravrätt och för gravsättning. Uppenbart är att gravrätt i första hand skall upplåtas till församlingsbo. I reglementet bör därför anges i vilken utsträckning annan skall beredas rätt till gravplats. Reglemente skall vidare innehålla generella bestämmelser om vård av gravplats samt allmänna föreskrifter om gravvård och andra anordningar på gravplats.
För att belysa vad som här åsyftas förtecknas i det följande de före- skrifter som särskilt avses, nämligen föreskrifter om:
. upplåtelse av gravrätt till juridisk person och till annan fysisk person än försarnlingsbo eller kommunmedlem, upplåtelse av gravplatser av olika typ och storlek, tidpunkt och tid för upplåtelse av gravrätt,
gravrättsavgift, villkor för förnyelse av gravrätt, avgift och villkor för gravsättning,
avgift för och omfattningen av skötselåtagande samt allmänna föreskrifter om gravvård och andra anordningar på gravplats.
4.3. Samarbete
Som tidigare har nämnts kommer ett stort antal frågor att kräva nära kontakt mellan kommun och församling. I kommuner med flera förvalt-
ningsenheter för begravningsverksamheten kommer dessutom en sam- ordning av verksamheten att behöva ske.
Utskottet har övervägt formerna för samarbetet mellan kommun och förvaltare av begravningsplatser. Under arbetet har diskuterats att binda samarbetsformerna genom att tillskapa ett särskilt organ, bestående av representanter för kommunen och de församlingar och samfälligheter som förvaltar allmän begravningsplats. Med hänsyn till den vedertagna princi- pen, att kommunerna skall ha största möjliga frihet att anpassa sina arbets- former till de lokala förhållandena, har utskottet emellertid ansett att en de- taljreglering av hur samarbetet skall ske bör undvikas. Överenskommelse om utformningen av samarbetet får i stället träffas mellan kommunen och vederbörande församlingar och samfälligheter i samband med överföran- det av huvudmannaskapet.
Även om utskottet sålunda inte har velat formalisera samarbetet har utskottet ändå förutsatt att i varje kommun någon lämplig samarbetsform kommer till stånd för de frågor. som kräver nära kontakt mellan kommu- nen och berörda församlingar och samfälligheter. Som exempel på sam- arbetsfrågor som kan bli aktuella kan anges reglementsfrågor. Vid ett kommunalt huvudmannaskap för allmänna begravningsplatser bör regle- mente för de olika begravningsplatsema nämligen innehålla i princip samma villkor och föreskrifter. Hithörande frågor bör därför lämpligen samordnas. När det gäller planeringen av begravningsverksamheten i kommunen är det också lämpligt att ett samarbete kommer'till stånd. Frågor som rör investeringar på begravningsplatser kommer utskottet att behandla i ett följande kapitel. Det kan emellertid redan nu nämnas att sådana frågor kan kräva en nära kontakt mellan kommunen och förvalta- re av de olika begravningsenheterna. Mera allmänna frågor av gemensamt intresse kan också vara lämpliga att diskutera i ett samarbetsorgan. Som exempel kan nämnas önskemål och synpunkter som har framförts av kommunmedlemmarna rörande begravningsplatsema.
Utskottet har under 4.1 framhållit, att kommunen har det övergripande ansvaret för att begravningsverksamheten bedrivs i föreskrivna former och uppfyller de krav som kan ställas. Utskottet framhöll i det samman- hanget att eventuella brister rörande förvaltningen av begravningsplatser borde kunna lösas genom överenskommelse mellan kommunerna och begravningsplatsernas förvaltare. Det kan ibland tänkas vara lämpligt att ta upp sådana frågor i ett samarbetsorgan. Någon gång kan det vara naturligare att förhandlingar förs direkt mellan kommunen och den berör- da förvaltaren. För den händelse man undantagsvis inte skulle kunna enas kan det fmnas behov av en särskild ordning för att lösa frågan.
I de fall församling eller samfällighet är tillförsäkrad förvaltning av allmän begravningsplats har utskottet tänkt sig att kommunen under vissa förutsättningar skall kunna överta förvaltningen. Vad utskottet avser är sådana speciella fall som att församling eller samfällighet vid förvalt- ningsuppgifternas fullgörande bryter mot lag eller i väsentlig mån åsido- sätter givna föreskrifter och inte efter påpekande låter sig rätta eller förvaltaren på annat sätt grovt åsidosätter sina skyldigheter mot kommu- nen. Uppstår tvist härom bör frågan kunna hänskjutas till utomstående organ för avgörande. Utskottet har funnit det lämpligt att föreslå att
länsstyrelsen, med hänsyn till dess ställning som tillsynsmyndighet över allmänna begravningsplatser. får avgöra sådan tvist.
5. Ekonomisk reglering
Vid överförande av huvudmannaskapet för de allmänna begravningsplat- serna till kommunerna kommer det ekonomiska ansvaret för verksamhe- ten att vila på kommunerna. De utgifter som är förenade med begrav- ningsverksamheten kommer inte längre att belasta församlingarna och samfälligheterna utan i stället kommunerna. Församlingarnas och samfäl- ligheternas behov av avgifter från medlemmarna bör därmed minska. Kommunerna kan å andra sidan behöva öka den kommunala utdebi- teringen. För den enskilde medborgaren bör reformen i princip inte medföra ökade kostnader.
I samband med överförandet av huvudmannaskapet för begravnings- verksamheten måste en ekonomisk reglering mellan de förutvarande och de nya huvudmännen komma till stånd. Den ekonomiska regleringen rymmer en rad problem. En huvudfråga är ersättning till församlingar och samfälligheter. när de svarar för förvaltningen av allmänna begravnings- platser. En annan viktig fråga avser de fonder och lån, som rör begrav- ningsverksamheten.
Kommunernas ekonomiska ansvar omfattar både ersättning till försam- lingar och samfälligheter för kostnader i den löpande verksamheten och kapitalutgifter som har samband med investeringar. Utskottet har kommit fram till att dessa båda frågor inte kan lösas på samma sätt. De behandlas därför var för sig i den följande framställningen. Dessutom tar utskottet upp de särskilda frågorna om fonder, gravskötselåtaganden och län. I ett avslutande avsnitt diskuteras vissa frågor, som har samband med över- gängen.
5.1. Ersättningssystem
När det gäller den löpande ersättningen till församlingar och samfällighe- ter för deras förvaltning av begravningsplatsema kan man inte tänka sig en ordning enligt vilken församlingar och samfälligheter är hänvisade till att hos kommunerna begära anslag för de med förvaltningen förenade kostnaderna. Det är emellertid också klart, att man inte kan acceptera ett alternativ av innebörd att församlingarna helt enkelt debiterar kommu- nerna kostnaderna för förvaltningen. Utskottet har därför funnit det ange- läget att finna en lösning som innebär att ersättningen för förvaltningen av begravningsplatsema på något sätt f1xeras på förhand.
5.1.1. Generellt ersättningssystem
Utskottet har övervägt möjligheten att konstruera en ersättningsmodell, som är så allmängiltig att den skulle kunna tillämpas för alla begravnings- enheter i landet. Arbetet har inriktats på att finna ett generellt system för ersättning enligt vilken ersättningens storlek relateras till antalet invåna- re, gravplatser el dyl.
Utskottet har gått igenom den statistik, som finns för begravningsverk- samheten3 samt de utredningar om kyrkans ekonomi som gjordes i an- slutning till 1968 års beredning om stat och kyrka.4 Bearbetning av mate- rialet visar att begravningsverksamhetens bruttoutgifter uppgår till cirka 20% av församlingarnas samlade bruttoutgifter. Bruttodriftkostnaderna för begravningsverksamheten fördelade per invånare uppvisar emellertid en splittrad bild då jämförelse görs mellan olika delar av landet. Skillna— den mellan lägsta och högsta kostnad per invånare kan uppgå till 60—70%. Materialet ger inte möjlighet till en närmare analys av vilka faktorer som gör att begravningskostnaderna utslagna på invånare upp- visar så betydande skillnader. Utskottet har därför beslutat att genom- föra en provundersökning i 13 utvalda församlingar och samfälligheter. Det genom provundersökningen insamlade materialet har systemati- serats och bearbetats efter bl a kostnad per invånare och med hänsyn till kostnaderna för olika arbetsmoment. Resultatet av bearbetningen har emellertid inte givit någon ledning när det gäller att finna normer för konstruktion av ett generellt ersättningssystem. Detta kan med all sanno- likhet förklaras med att begravningsverksamheten innefattar många vari- abler och att kostnaderna för verksamheten påverkas av icke mätbara faktorer.
De genomförda undersökningarna har givit vid handen, att en mer generell ersättning skulle slå mycket fel för många församlingar och samfälligheter. Sålunda skulle en generell ersättning kunna överkompen- sera en del församlingar medan andra skulle bli underkompenserade. Utskottet har sålunda funnit att det inte är möjligt att konstruera ett generellt system för ersättning, som tar hänsyn till de kostnadsvariationer som förekommer församlingar och samfälligheter emellan.
Befmtlig statistik och gjorda undersökningar, utskottets bearbetning härav samt utskottets egen provundersökning redovisas närmare i bilaga 2:l .
5.1.2. Individuellt anpassat ersättningssystem
Utskottet har utarbetat ett förslag till lösning av ersättningsfrågan, där de individuella olikheterna bättre kan beaktas än vid den tidigare behandlade generella modellen. Det är fråga om ett ersättningssystem, som är indivi- duellt anpassat till varje församling och samfällighet. Modellen ger i princip kostnadstäckning för driftkostnader och smärre investeringar. Mera betydande investeringar kan däremot inte passas in i modellen. Förslaget innebär i korthet följande. Ersättning för förvaltningen fast- ställs för varje begravningsenhet genom ett individuellt förfarande vid övergångstillfället. Till grund för beräkning av ersättningen ligger de faktiska bruttodriftkostnaderna kompletterade med vissa investerings- 3 Statistiska centralby- kostnader. Det framräknade beloppet blir normerande för framtida er- rånSFtaUStik över för- .. . o . .. . .. . . samlmgarnas och de sattnmgar. Arllg upprakmng av ersattnmgen sker med ledmng av centralt
_ _ _ . _ __ . . kyrkliga samfälligheter- g1vna anv1sn1ngar. Rev1der1ng av ersattmngen förekommer dessutom med nas finanser för år 1974.
vissa tidsintervaller. 4 K k k t SOU Det föreslagna ersättningssystemet grundas på bruttodriftkostnaderna 197årzgagaåsåäu och förutsätter sålunda inte att intäkterna för begravningsverksamheten 1972:37, bilaga 5.
beräknas. I stället gottskrivs kommunerna de faktiska intäkterna i verk- samheten. Härigenom undviker man den felkälla som kan uppkomma genom svårigheterna att på förhand beräkna storleken av de årliga intäk- terna. Tekniken är möjlig genom att kommunerna genom föreskrifter i reglemente får inflytande över avgifts— och taxepolitik.
En mera fullständig redogörelse för hur kostnadsersättningen skall be- stämmas och modellen kunna fungera lämnas i det följande. De investe- ringskostnader som inte kan passas in i modellen behandlar utskottet särskilt (5.3.1).
5 .2 Driftsidan
Vid ersättningens bestämmande måste en enhetlig bedömning göras av vilka kostnader som skall ersättas. I avsnitt 3.3 har utskottet framhållit att begravningsverksamheten omfattar de olika åtgärder som har direkt samband med huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser. Så- lundä räknas hit vård av begravningsplats med särskilt tillhörande byggnader samt anskaffande och underhåll av inventarier och sådan för— brukningsmateriel som är nödvändig för verksamheten. Vidare räknas hit den verksamhet'som rör omhändertagande av stoft, dvs transporter inom begravningsplats, bisättning och gravsättning samt all verksamhet som rör gravplatser. De kostnader som skall ersättas är sålunda samtliga de kostnader som har ett direkt samband med huvudmannaskapet för all- männa begravningsplatser och som ingår i huvudmannens åligganden. Även om det inte kan anses som en huvudmannens skyldighet att uppföra och driva krematorium, måste emellertid ansvaret för denna verksamhet övergå på den nye huvudmannen i de fall när församling eller samfällighet redan har påtagit sig denna uppgift.
Utöver det obligatoriska ansvar församlingar och samfälligheter nu har kan de inom ramen för sin kompetens ha vidgat sina åtaganden till att omfatta även andra åtgärder med anknytning till begravningsverksamhe- ten. Församlingar och samfälligheter kan sålunda ha anläggningar för växtproduktion, som har till syfte att tillgodose behovet på begravnings- platsen, men ofta också andra behov. Det förekommer t ex att man säljer växter till allmänheten i betydande omfattning. Vidare kan församlingar och samfälligheter, i form av en utbyggd kyrklig service, ha åtagit sig det ekonomiska ansvaret för längre eller kortare transporter. Denna frivilligt utbyggda verksamhet bör enligt utskottets mening inte omfattas av den ersättning, som obligatoriskt skall utgå från den nye huvudmannen. Det bör emellertid ligga på kommunerna att avgöra om de vill överta ansvaret för verksamheten. När det gäller anläggningar för växtproduktion bör kommunerna så tidigt som möjligt informera de nuvarande huvudmännen om de önskar överta det ekonomiska ansvaret för verksamheten.
5.2.1. Beräkningsunderlag
Svenska kommunförbundet och Svenska kyrkans församlings- och pasto- ratsförbund har till församlingarna och samfälligheterna utfärdat rekom- mendationer om budgetens och räkenskapernas uppläggning efter den s k
FK-planen (normalkontoplan för församlingar). FK-planen innebär bla att församlingarnas och samfälligheternas olika verksamhetsgrenar redo- visas var för sig. Alla församlingar har emellertid ännu inte övergått till detta budget- och redovisningssystem. Det innebär att de kostnader som hör till begravningsverksamheten för vissa församlingar och samfäl- ligheter redovisas tillsammans med kostnader för andra verksamhetsgre— nar, medan i andra församlingar och samfälligheter kostnaderna särredo- visas.
Eftersom alla förvaltningsenheter inte har anpassat sitt redovisnings- system till FK-planen kan det vara förenat med vissa svårigheter att ur bokslut eller budget avgränsa de kostnader, som skall belasta begrav- ningsverksamheten. Vidare förekommer sammansatta poster som måste fördelas på olika verksamhetsgrenar. Ett exempel härpå är administra- tionskostnader. Ett annat är lön till kyrkogårdsvaktmästare med arbets- uppgifter både inom begravningsverksamheten och inom andra områ- den. För dessa kostnader måste en beräkning göras av vad som skall hänföras till begravningsverksamheten. Ett tillvägagångssätt kan vara att fördela kostnaderna i proportion till verksamhetens andel av bruttodrift- kostnaderna. Som hjälp vid fördelning av personalkostnaderna kan också tjäna mätningsuppgifter. Lokalt bör man komma överens om hur nog- grant denna kostnadsfördelning skall göras. Möjligt är att schablonfördel- ningar kan förekomma efter gemensamt gjord uppskattning.
Av det tidigare anförda framgår, att vissa utgiftsposter som normalt räknas som investeringar bör ingå i den årliga driftersättningen. Det är fråga om sådana i förhållande till begravningsverksamhetens omslutning smärre utgifter som äger nära samband med den löpande förvaltningen. Vad utskottet främst åsyftar är årligen återkommande inköp av maskiner och andra inventarier. Församlingar och samfälligheter blir, genom det av utskottet föreslagna ersättningssystemet, redan från början garanterade en viss ersättning för dessa utgifter. När underlaget för beräkning av ersättningen bearbetas bör man därför ta fram utgifter av detta slag från kapitalsidan så att utgiftsposterna kan läggas till bruttodriftkostnaderna. Vilka poster som på detta sätt skall föras över till driftsidan måste ytterst bli beroende av lokala förhållanden och får därför i varje enskilt fall bli föremål för överläggningar mellan kommun och vederbörande församling eller samfällighet. Utskottet tänker sig att Svenska kommun- förbundet och Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund ge- mensamt utfärdar anvisningar i detta hänseende.
I syfte att underlätta beräkningen av de kostnader som kommunen skall utge till församling eller samfällighet bör dessa i god tid före överförandet av huvudmannaskapet i mån av möjlighet införa ett redovisningssystem, där alla kostnader för begravningsverksamheten särredovisas. Man bör i detta sammanhang fördela de för begravningsverksamheten och andra verksamhetsgrenar gemensamma administrations- och lönekostnaderna. Det har under överläggningarna framkommit att Svenska kommunförbun- det kan bistå med detta arbete, om församlingarna och samfälligheterna så önskar.
Till ledning för beräkning av den driftersättning som skall utgå vid övergången bör ligga församlingarnas och samfälligheternas bokslut för
begravningsverksamheten. Utskottet föreslår att de tre senaste tillgängli- ga boksluten före reformens genomförande väljs som underlag för beräk- ning av den driftersättning som skall utgå. Genom att mer än ett bokslut ingår i beräkningsunderlaget, kan erforderlig hänsyn tas till år med sär- skilt låga eller höga kostnader. Vid jämförelse av kostnaderna mellan skilda år måste beaktas de årliga pris- och löneökningarna. För att få jämförbara kostnader mellan de år som skall ingå i beräkningsunderlaget har utskottet tänkt sig att Svenska kommunförbundet och Svenska kyr- kans församlings- och pastoratsförbund gemensamt utfärdar centrala an- visningar om uppräkning. Till ledning för beräkningarna bör även ligga de ytterligare uppgifter, som kan belysa kostnaderna för verksamheten, så- som tex mätningsuppgifter.
5.2.2. Bestämmande av kostnadsersättningar
På grund av det behandlade beräkningsunderlaget framräknas den årliga ersättningen för driftkostnaderna. Olika tillvägagångssätt är möjliga. Det förmodligen enklaste sättet är att församlingar och samfälligheter gör denna beräkning och presenterar kommunerna resultatet. Det får förut- sättas att gemensamma överläggningar förekommer, varvid församlingar och samfälligheter anger grunderna för de framtagna kostnaderna. Ett annat tillvägagångssätt är att Svenska kyrkans församlings- och pastorats- förbund eller Svenska kommunförbundets revisionskontor bistår försam- lingarna och samfälligheterna i arbetet. Detta förfaringssätt kan vara lämpligt om en församling eller samfällighet med hänsyn till sina förhål- landen inte anser sig utan biträde kunna göra de nödvändiga beräkningar- na. Genom att förbunden ges möjlighet att delta i beräkningsarbetet kan deras erfarenhet av den kyrkokommunala verksamheten tas till vara. Om dessa förbund får i uppdrag att bistå vid beräkningarna kan även upp- nås en viss enhetlighet vid beräkningarna. Utskottet vill inte förorda något av de nämnda tillvägagångssätten. Det måste ankomma på kommun och församling eller samfällighet att välja den för dem mest lämpliga formen att beräkna ersättningen.
De resultat som framkommer vid beräkningarna skall naturligtvis god- kännas av både kommunen och respektive församling eller samfällighet. Det kan tänkas att parterna i något fall inte kan enas om ersättningens storlek. För sådant fall framstår det som naturligt att Svenska kommun- förbundet och Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund träder in. Om enighet inte kan uppnås bör enligt utskottets mening ersättnings- frågan hänskjutas till avgörande av skiljemän enligt lagen (1929:145) om skiljemän. Utskottet utgår emellertid från att parterna gemensamt kom- mer att kunna lösa ersättningsfrågan.
5.2.3. Överskott och underskott
Den modell för beräkning av ersättningen för driftkostnaderna som före- slås av utskottet innebär att varje församling och samfällighet i princip skall få kostnaderna för begravningsverksamheten täckta. I praktiken kan emellertid skillnader uppkomma mellan beräknade och verkliga kostna-
der. Anledningen härtill kan vara dålig styrning av verksamheten samt ändrade förhållanden för verksamheten. Det föreslagna ersättningssyste- met kan därför ge smärre årliga över- och underskott.
Utskottet har funnit att eventuellt uppkommande överskott bör få disponeras av församlingen eller samfälligheten. I konsekvens härmed bör underskott stanna på församlingen eller samfälligheten. Underskottet kan täckas av eventuella överskottsmedel från tidigare år eller direkt av förvaltaren. Den redovisade tekniken bör gälla för tiden mellan de perio- diska revideringar av ersättningen som föreslås förekomma. Har mera betydande över— eller underskott uppstått får detta beaktas vid den perio- diska revideringen.
I inledningsskedet, innan man har fått erfarenhet av det föreslagna systemet, kan det tänkas att den framräknade ersättningen på grund av förhållanden som församlingen eller samfälligheten inte kunnat råda över i något fall mera markant understiger de verkliga kostnaderna. Utskottet förutsätter att kommunerna i så fall kommer att vara positivt inställda till nödvändiga tilläggsanslag. Detsamma gäller om det under löpande budget- år uppkommer oförutsedda skador eller inträffar andra liknande händel- ser, som på ett menligt sätt påverkar kostnaderna för verksamheten. Samtidigt vill utskottet emellertid betona. att det åligger församlingarna och samfälligheterna att anpassa förvaltningen till givna ekonomiska ra— mar. Motsvarande synsätt får anläggas om ersättningen till församling eller samfällighet i inledningsskedet visar sig markant överstiga de verkli- ga kostnaderna. I sådant fall får förutsättas att en justering kommer till stånd och överskottet återbetalas till kommunen.
5.2.4. Intäkter
I begravningsverksamheten förekommer intäkter i form av avgifter och ersättningar. Avgifterna utgörs i regel av årsavgifter för vård av grav- plats, planteringsavgifter, eldbegängelseavgifter och avgifter för andra taxebundna tjänster, tex för gravöppning. Ersättningar kan avse t ex hyror för lokaler och maskiner.
För vård av gravplats förekommer inbetalningar för skötsel för flera år framåt. Dessa engångsinbetalningar redovisas i dag i vissa fall i sk gravunderhållsfonder. För att sådana engångsinbetalningar skall kunna fonderas fordras beslut av regeringen. Det förekommer emellertid att sådana medel ändå redovisas i fonder. Avkastningen av befintliga grav- underhållsfonder behandlas som intäkter. Gravrättsavgifter skall, enligt rekommendationer till FK-planen, redovisas som kapitalinkomster. Många församlingar redovisar emellertid gravrättsavgifterna som driftintäkter. Motivet för att gravrättsavgifterna skall redovisas som kapitalinkomster är att dessa kan anses utgöra ersättning för ianspråktagande av gravmark. Gravrättsavgifterna används i dag för investeringar.
Enligt utskottets förslag ligger församlings eller samfällighets framräk- nade bruttodriftkostnader till grund för den driftersättning som skall utges av kommunen. Med denna lösning måste naturligtvis kommunen på ett eller annat sätt gottskrivas intäkterna i begravningsverksamheten. Frågan om hur intäkterna skall behandlas kan lösas på olika sätt. Utskottet
anser att kommun och församling eller samfällighet i varje enskilt fall får komma överens om en lämplig ordning. Vägledande för parterna bör vara att ingen onödig administration tillskapas. Detta innebär att församlingen i normalfallet bör handha debiteringsförfarandet, dvs sända ut räkningar och svara för att dessa betalas. För en sådan ordning talar det förhållandet att inbetalning av avgifter i många fall har direkt an- knytning till förvaltningsåtgärder. Genom att förvaltaren handhar debi- teringsförfarandet får denne direkt information och kan genast vidtaga nödvändiga förvaltningsåtgärder. Enligt utskottets mening bör gravrätts- avgifterna efter huvudmannaskapsförändringen behandlas som driftin- täkter.
Vad gäller redovisningen av intäkterna kan olika alternativ tänkas. Ett är att församlingen periodvis inlevererar influtna intäkter till kommunen. Ett annat alternativ är att influtna intäkter periodvis avräknas mot den kostnadsersättning som skall utgå. Storleken av de under ett år influtna intäkterna bör vara avgörande för hur intäkterna skall redovisas i det enskilda fallet. Oavsett vilket redovisningssystem som föredras bör intäk- terna redovisas skilda från församlingens och samfällighetens övriga in- täkter. Underlaget för intäktsredovisningen måste finnas tillgängligt för kommunen.
5.2.5. Utbetalning, avräkning och redovisning
Den årliga driftersättningen bör utbetalas med en fjärdedel kvartalsvis i förskott eller på annat sätt som kommun och församling kan komma överens om.
Om kommun och församling eller samfällighet enas om att förvaltaren för kommunens räkning skall behålla de intäkter som flyter in, får dessa i efterhand räknas av mot den utgående kostnadsersättningen. Avräkning kan ske vid varje utbetalningstillfälle eller årsvis efter vad som i det enskilda fallet kan vara lämpligt.
Det är nödvändigt att kostnaderna och intäkterna för begravningsverk- samheten redovisas på ett sådant sätt, att posterna klart kan utskiljas i församlingens eller samfällighetens bokföring. Redovisningen för begrav- ningsverksamheten kan ingå i församlingens eller samfällighetens löpande redovisning, om begravningsverksamhetens kostnader och intäkter avslu- tas tex mot särskilda avräkningskonton. Frågan om årlig revision, an- svarsfrihet, tidpunkt för bokslut m m för begravningsverksamheten förblir församlingens eller samfällighetens angelägenhet.
Det föreslagna redovisningssystemet förutsätter att de beräknade intäk- terna inte frånräknas den framräknade bruttoersättningen. Helt naturligt skall emellertid kommunen i sin budget räkna med intäkterna från be- gravningsverksamheten. Vid budgeteringstillfället måste församlingarna och samfälligheterna tillhandahålla kommunen uppgifter om de beräknade intäkterna för budgetåret.
5 .2.6 Årlig uppräkning
Den redovisade metoden med en vid övergångstillfället bestämd årlig driftersättning, som skall vara normgivande för framtiden, förutsätter att hänsyn kan tas till årliga pris- och löneökningar. Däremot bör volym- förändringar av verksamheten normalt beaktas vid den periodiska revide- ring av ersättningen, som utskottet återkommer till i följande delavsnitt.
Utskottet har här tänkt sig att Svenska kommunförbundet och Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund gemensamt varje år ger ut rekommendationer om hur uppräkning av ersättningen skall ske. Den närmare tekniken för denna uppräkning bör gemensamt utredas av de båda förbunden under tidsperioden mellan principbeslut och reformens ikraftträdande.
5.2.7. Periodisk revidering
I det föregående har flera gånger framhållits att den ersättning för drift— kostnader, som bestäms vid övergångstillfället, skall vara normgivande för framtida ersättningar. Periodisk revidering av den utgående ersätt- ningen kan ändå bli nödvändig. Orsaken härtill kan vara att den årliga uppräkningen i det enskilda fallet slår fel till följd av lokala förhållanden. Vidare kan investeringar eller andra åtgärder i något fall ändra förutsätt- ningarna för begravningsverksamheten. Volymförändring av begrav- ningsverksamheten kan också behöva beaktas. Angivna förhållanden för- anleder utskottet att föreslå en periodisk revidering av ersättningen. Tidsperioden mellan revideringarna bör avgöras från fall till fall. Enligt utskottets mening bör tiden mellan revideringarna inte understiga tre år. Revidering skall kunna påkallas av såväl kommun som församling eller samfällighet.
5.3. Kapitalsidan
Investeringar brukar skiljas från årliga driftkostnader genom angivande av vissa förutsättningar. Sålunda anges i allmänhet att utgifter för mer omfattande åtgärder såsom nybyggnader och ombyggnader skall redovi— sas på kapitalsidan som investeringar. Vidare brukar man rekommendera att utgifter för inventarier för stadigvarande bruk förs upp på kapitalbud- geten. Vad gäller inventarierna kompletteras rekommendationerna ofta med angivande av beloppsgränser och normal livslängd.
Till kapitalinkomster i begravningsverksamheten kan främst räknas ersättning för försäljning av mark, anläggningar och maskiner, grav- rättsavgifter samt investeringsbidrag från staten.
5.3.1. Kapitalutgifter
Utskottet har tidigare framhållit att vissa smärre utgiftsposter, som nor- malt räknas till investeringar, i framtiden bör ingå i den årliga driftersätt- ningen om de har nära samband med den löpande förvaltningen. När utskottet i fortsättningen talar om kapitalutgifter eller investeringar till-
läggs sålunda dessa begrepp en något annan innebörd än som är brukligt.
Utgifter för investeringar som avser markförvärv, anläggningsarbeten på begravningsplats, nybyggnader, ombyggnader och genomgripande för- nyelse av maskinparken kan inte på förhand beräknas med någon större säkerhet. Kommunernas ekonomiska ansvar för utgifter av detta slag kan därför inte bestämmas på förhand enligt något system som svarar mot det som utskottet har föreslagit när det gäller driftkostnaderna. Den lösning som får väljas är att församlingar och samfälligheter begär anslag för de här ifrågavarande kapitalutgifterna. Utskottet förutsätter att samråd före- kommer mellan kommun och förvaltare om aktuella anslagsbehov. Kommunernas prövning får ske mot bakgrund av det ansvar som huvud- mannaskapet innebär.
För att kommunerna skall kunna planera för framtida investeringar inom begravningsverksamheten fordras, att församlingar och samfällighe- ter löpande redovisar sina investeringsbehov för en längre tidsperiod. Denna planering bör lämpligen ansluta sig till kommunernas egen flerårs- planering. Vid planeringen bör särskild uppmärksamhet ägnas åt tillgång- en på mark lämpad för begravningsändamål. Utskottet tänker sig att detta är frågor som kan vara lämpliga att ta upp mellan kommun och förvaltare i det av utskottet förordade samarbetsorganet.
Ansvaret för att nödvändiga investeringar kommer till stånd ligger hos kommunen som huvudman för verksamheten. I utskottet har diskuterats vem som skall genomföra beslutade investeringar. Eftersom begravnings- platsema förvaltas och anslagen begärs av församlingarna och samfällig— heterna är det naturligt att dessa också får svara för genomförandet av investeringar. Har församling eller samfällighet inte resurser att genomfö- ra en investering i egen regi, måste naturligtvis kommunens lediga kapaci- tet beaktas, innan uppdrag läggs ut på entreprenad. Kommunen och berörd församling eller samfällighet förutsätts kunna komma överens i dessa frågor. För att underlätta bedömningen kan övervägas att försam- ling eller samfällighet, i samband med att anslag begärs hos kommunen, även redovisar sin egen kapacitet och hur man tänkt sig att investeringen skall genomföras. Även om kommunen inte svarar för genomförandet av en investering bör ändå redovisningsansvaret stanna hos kommunen. Praktiskt kan förfaras så att församlingen eller samfälligheten disponerar anslaget.
5.3.2. Kapitalinkomster
Till kapitalinkomsterna hör gravrättsavgifter. Som utskottet tidigare har framhållit, bör dessa avgifter i framtiden hänföras till driftsidan och betraktas som intäkter i begravningsverksamheten.
Församlingar och samfälligheter förvaltar i dag ett antal fonder. Ut- skottet behandlar dessa i avsnitt 5.4. Därvid föreslår utskottet att de fonderade medel, som avser begravningsverksamheten, skall föras över till de borgerliga kommunerna. Härav följer att församlingar och samfäl- ligheter i framtiden inte får några kapitalinkomster från de fonder, som avser begravningsverksamheten.
Vid ett ändrat huvudmannaskap för begravningsverksamheten skall
kommunerna bekosta investeringarna. I konsekvens härmed bör kommu- nerna tillföras de kapitalinkomster som inflyter vid försäljning av maski- ner och annan lös egendom. Detta bör gälla även om den försålda egen- domen har anskaffats före huvudmannaskapets överförande till de borger- liga kommunerna. Innan egendom avyttras får förutsättas att samråd förekommer mellan kommun och församling eller samfällighet i vart fall om egendomen har ett betydande värde. Man kan även tänka sig att parterna redan vid huvudmannaskapsförändringen kommer överens om hur avyttring av egendom skall gå till.
Om församling eller samfällighet skulle förfoga över statligt investe- ringsbidrag skall detta naturligtvis gottskrivas kommunen såsom ekono- miskt ansvarig för investeringen.
En särskild fråga gäller inkomster från försäljning eller annan överlåtel- se av fast egendom som utnyttjas för begravningsverksamheten. I prakti- ken kan det röra sig om små markområden, som har lagts ut som begrav- ningsplats men som behöver tas i anspråk för annat ändamål. Utskottet har funnit att dessa kapitalinkomster normalt bör tillföras kommunen. Skälet härtill är att kommunen har att bekosta förvärv av ytterligare mark, som till följd av avyttringen eller eljest kan behövas för begrav- ningsverksamheten. Frågan har samband med äganderätten till marken. Utskottet återkommer i avsnitt 7.1 till de olika problem som uppkommeri det sammanhanget.
5.4. Fonder
Församlingar och samfälligheter förvaltar olika fonder. Vid den ekono— miska uppgörelsen mellan kommun och församling eller samfällighet mås- te hänsyn tas till vissa av dessa fonder.
Kyrkokommunala fonder finns inrättade med stöd av församlingssty- relselagen. Det är fråga om både driftfonder och kapitalfonder. Vidare finns 5 k gravunderhållsfonder, reglerade i övergångsbestämmelserna till gravrättslagen, samt andra icke specialreglerade fonder. I det följande skall redovisas de fonder som kommer i fråga. Vidare föreslås hur man skall behandla dessa olika fonder vid överförande av huvudmannaskapet för begravningsverksamheten till de borgerliga kommunerna.
5.4.1. Kyrkokommunala fonder
De kyrkokommunala fonderna indelas i drift- och kapitalfonder. Driftfon- derna är pensionsfond och skatteregleringsfond. Kapitalfonderna är kassa- förlagsfond, allmän investeringsfond, särskild investeringsfond och vissa särskilt bildade fonder.
Pensionsfond förekommer i såväl församlingar som samfälligheter. En- ligt gällande bestämmelser fär medel ur pensionfond disponeras till pen- sion eller därmed jämförligt understöd åt personer i kyrkokommunal tjänst eller deras efterlevande. Pensionskostnader för präster skall dock belasta kyrkofonden. Kostnader för kyrkomusikemas pensionering tas upp i avräkningen med kyrkofonden och ersätts över tillskottet från kyrkofonden. I den mån tillskott utgår belastas alltså kyrkofonden, i
annat fall står den enskilda kyrkokommunen själv för kostnaderna. I det senare fallet kan medel ur pensionsfonden sålunda disponeras. År 1975 uppgick de samlade pensionsfonderna till 62,5 milj kr.
Hur man skall förfara med befintliga pensionsfonder är beroende av hur pensioneringsfrågan för den kyrkokommunala personalen kan lösas i samband med relationsändringen. Eftersom denna fråga behandlas av ekonomiutskottet lämnar utskottet för sin del inte något förslag på denna punkt.
Skatteregleringsfondens ändamål är att utjämna debiteringen mellan olika är. År 1975 redovisade skatteregleringsfonderna en behållning på sammanlagt 91 ,2 milj kr. Då fonden avser församlingarnas och samfällighe- ternas samlade verksamhet bör den andel som skall överföras till kom- munen motsvara begravningsverksamhetens andel av bruttodriftkostna- derna.
Kassaförlagsfonden är en likviditetsreserv för församlingens eller sam- fällighetens hela verksamhet. Den totala behållningen i dessa fonder uppgick år 1975 till 20,4 milj kr. Kassaförlagsfonden bör uppdelas på mot- svarande sätt som utskottet har föreslagit beträffande skattereglerings- fonden.
Allmän investeringsfond byggs upp för att finansiera investeringar inom både begravningsverksamheten och annan verksamhet. Även större re- staureringar får finansieras med medel ur fonden. År 1975 red0visades 412 milj kr i allmänna investeringsfonder.
Allmänna investeringsfondens generella natur gör att den inte kan hänföras till någon speciell del av församlingarnas eller samfälligheternas verksamhet. Har i undantagsfall ett klart investeringsändamål uttalats och protokollförts i samband med avsättning av medel till fonden skall medlen icke anses ingå i den allmänna investeringsfonden utan bilda en särskild investeringsfond för det protokollförda ändamålet. Vid den ekonomiska regleringen måste investeringsfondema gås igenom och fondmedlens ka- raktär av allmänna eller särskilda fonder fastställas.
Med hänsyn till den allmänna investeringsfondens generella natur bör fonden fördelas efter begravningsverksamhetens och annan verksamhets andel av bruttodriftkostnaderna. Till kommunen skall överföras den del som svarar mot begravningsverksamhetens andel av bruttodriftkostna— derna.
Till särskild investeringsfond avsätts medel för finansiering av speciellt angivna investeringar. De särskilda investeringsfondema redovisades år 1975 till 84,2 milj kr.
De avsättningar som gjorts för begravningsverksamheten skall överfö- ras till kommunen. År 1975 uppgick begravningsverksamhetens andel av de särskilda investeringsfondema till 19,5 milj kr.
Med regeringens medgivande får församlingar och samfälligheter avsät- ta medel till fonder för andra ändamål. Ändamålen med dessa fonder går inte att utläsa ur tillgänglig statistik. År 1975 omfattade fonderna, utom gravfonder, 19,2 milj kr.
En fördelning av fonderna bör inte vålla svårigheter, eftersom ändamå- let skall vara klart utsagt. Skulle oklarheter råda om fonds ändamål bör samma fördelningsprincip användas som för allmän investeringsfond.
5.4.2. Gravunderhållsfonder
Hos ett stort antal församlingar och samfälligheter finns i dag gravunder- hållsfonder, där avkastningen skall användas för vård och underhåll av en viss gravplats. Enligt övergångsbestämmelserna till gravrättslagen skall de medel som inbetalats före lagens ikraftträdande för skötsel av grav- plats för alltid eller så länge gravplatsen utgör del av allmän begravnings- plats förvaltas som särskild fond. Under vissa betingelser får dock dessa fonder föras samman till en gemensam fond.
Härutöver förekommer i stor utsträckning att församlingarna och sam- fälligheterna har fonderat mottagna medel för skötsel av grav under begränsad tid, tex 25 år, eller för skötsel av grav så länge kapital och avkastning räcker. Församlingarna och samfälligheterna har också på många håll efter gravrättslagens ikraftträdande fonderat mottagna medel för skötsel under all framtid. För dessa typer av ”gravfonder” finns inga särskilda regler. Församlingsstyrelselagens fonderingsbestämmelser gäl- ler inte denna typ av fondering.
Församling och samfällighet kan hos regeringen begära medgivande att i gravunderhållsfond få fondera medel som har inbetalats för skötsel av grav. Sådant medgivande har begärts i något enstaka fall.
Vid 1975 års slut redovisade gravunderhållsfonderna en sammanlagd behållning av 180,6 milj kr. Avkastningen uppgick till 11,9 milj kr.
Eftersom gravunderhållsfonderna avser skötsel av gravar, som kom- munen har att bekosta, bör fonderna överföras till de borgerliga kommu- nerna.
5.4.3. Donationsfonder
Till församlingarna och samfälligheterna har i stor utsträckning överläm- nats medel under villkor att medlen bevaras som självständig förmögen- het och att avkastningen används för ett av givaren bestämt ändamål. Ändamålen har ofta ett kyrkligt eller eljest humanitärt syfte. Ofta före- kommer villkor innebärande att donators gravplats skall vårdas för en del av avkastningen. Församlingen kan också i vissa fall som erkänsla för en donation till ett församlingsändamål ha åtagit sig att vårda donators gravplats. Denna typ av fonder skall behållas av församlingarna. Försam- lingarna får därvid årligen till kommunen inbetala belopp som svarar mot kostnaderna för skötsel av dessa gravplatser.
5.5 Gravskötselåtaganden m m
Församlingar och samfälligheter kan ha åtagit sig skötsel av grav under all framtid eller för begränsad tid. De för skötseln inbetalade medlen ger i allmänhet mycket ringa avkastning, som inte tillnärmelsevis täcker de årliga, allt större skötselkostnaderna. Eftersom de gjorda åtagandena står kvar, kommer dessa skötselkostnader till allt större del att betalas med skattemedel.
Vid överförande av huvudmannaskapet för begravningsverksamheten till de borgerliga kommunerna kommer tidigare gjorda åtaganden att
kvarstå. Av 5.4.2 framgår att behållna medel för skötselåtaganden skall överföras till de borgerliga kommunerna.
5.6. Lån
Församlingarna kan i vissa fall ha tagit upp lån för investeringar. Ansva- ret för lån som hänför sig till begravningsverksamheten skall enligt ut- skottets mening övertas av kommunen i samband med övergången. Här- igenom kommer kommunen att ansvara för dessa lån gentemot långivarna. Under övergångstiden mellan principbeslut och reformens ikraftträdande bör ett samråd ske mellan kommun och församling innan nya lån tas upp av församlingen. Detta sker lämpligen i samband med det årliga budget- samråd som förutsätts i församlingsstyrelselagen. Dessa frågor behandlas ytterligare i avsnitt 5 .7.
För att få en uppfattning om lånevolymen i förhållande till årliga inves- teringar kan följande uppgifter presenteras. Enligt SCB:s samlade stati- stik för år 1975 upptogs nya lån med totalt 42,8 milj kr för samtliga försam- lingar och samfälligheter. De långfristiga skulderna uppgick till totalt 350,1 milj kr, varav banklån 236,3 milj kr. Kapitalutgifterna år 1975 för byggnads- och anläggningsarbeten uppgick till 194,1 milj kr, varav 41,6 milj kr för begravningsplatser med tillhörande byggnader. Anskaffning av maskiner och inventarier med lång varaktighet uppgick samma år till 32,0 milj kr.
Av det anförda framgår, att upptagna lån för år 1975 utgör knappt 20 % av de totala investeringarna. Den övervägande delen av investeringarna finansieras i stället direkt genom församlingsskatt eller genom fonderade medel. Begravningsverksamhetens andel av kapitalutgifterna för bygg- nads— och anläggningsarbeten utgör ca 21 %. Ur SCB:s statistik går inte att få fram hur stor del av de upptagna lånen som direkt hänför sig till begravningsverksamheten. Om man antar att lånen fördelar sig på mot- svarande sätt som kapitalutgifterna för byggnads- och anläggningsarbeten blir resultatet att knappt 10 milj kr av de för år 1975 upptagna lånen hänför sig till begravningsverksamheten.
5.7. Kastnadsävervältring
Efter principbeslut om överförande av huvudmannaskapet för begrav- ningsverksamheten till kommunerna kommer det att förflyta viss tid innan reformen kan genomföras. Under denna period, som kommer att omspänna flera år, skall bl a planering förekomma, ersättningen till för- samlingar och samfälligheter bestämmas, reglementen utarbetas och av- gifter fastställas. Genom att bytet av huvudman äger rum först någon tid efter det att beslut i sakfrågan har fattats är det möjligt att vidtaga olika åtgärder, som sammanfattande kan kallas kostnadsövervältring. Det är sålunda möjligt att det löpande underhållet av byggnader och maskiner i något fall kan bli eftersatt. Det kan även tänkas att investeringsfonder avtappas på ett onormalt sätt och att upplåningen kraftigt ökar.
Såväl kommunerna som församlingarna och samfälligheterna har ett ansvar för att övergångstiden klaras på ett smidigt sätt. Utskottet har
därför inte ansett det nödvändigt att föreslå några särskilda åtgärder för att lösa de problem som här har berörts. Utskottet förutsätter att ett intensifierat samråd förekommer mellan kommunerna och de nuvarande huvudmännen för verksamheten. Härigenom ges kommunerna möjlighet att följa kostnadsutveckling och investeringar inom begravningsverksam- heten. Kunskaper i aktuellt hänseende kan kommunerna också få från den statistik som årligen tas in av statistiska centralbyrån.
Vid beräkning av den ersättning, som kommunerna för framtiden skall utge till församlingar och samfälligheter, kan det i något fall visa sig att den ekonomiska verksamheten påtagligt har förändrats i något hänseen- de, som inte kan förklaras av den naturliga utvecklingen. I ett sådant läge kan, om fråga är om uppenbar kostnadsövervältring, en justering av ersättningen bli aktuell. Förhandlingar i frågan får tas upp mellan kom- munen och den berörda församlingen eller samfälligheten. Utskottet räk- nar med att Svenska kommunförbundet och Svenska kyrkans försam- lings- och pastoratsförbund vid behov biträder parterna i förhandlingarna. Kan överenskommelse inte träffas bör frågan hänskjutas till avgörande av skiljemän enligt lagen (1929: 145) om skiljemän.
6. Lagreglering
Såsom har redovisats i avsnitt 1.2 finns grundläggande bestämmelser om begravningsverksamheten i jordfästningslagen samt i gravrättslagen och den med stöd därav utfärdade begravningskungörelsen.
Jordfästningslagen innehåller dels en avdelning med allmänna bestäm- melser om jordfästning och gravsättning, dels en avdelning med särskilda bestämmelser om jordfästning inom svenska kyrkan. Den senare avdel- ningen är av kyrkolags natur. Efter ändrade relationer mellan staten och kyrkan kommer den kyrkliga jordfästningen att utgöra en inomkyrklig angelägenhet, som inte skall bli föremål för reglering i lag eller i annan författning. De bestämmelser som kan behövas om jordfästning i svenska kyrkans ordning får kyrkan sålunda själv utfärda såsom interna regler.
Den ordning för begravningsverksamheten, som utskottet föreslår, medför att lagstiftningen på området måste ändras. Framtida lagbestäm- melser måste innehålla regler om det borgerligt kommunala huvudman- naskapet och om möjligheten för församlingar och samfälligheter till förvaltning av allmänna begravningsplatser. Den garanti till fortsatt för- valtning, som skall tillkomma församlingar och samfälligheter, bör enligt utskottets mening också lagfästas.
Utskottet anser att de bestämmelser rörande begravning, begravnings- platser och gravrätt, som efter ändrade relationer mellan staten och kyrkan skall regleras i lag, bör sammanföras i en och samma författning, förslagsvis kallad begravningslag. Liksom nu bör det finnas av regeringen utfärdade tillämpningsföreskrifter till lagen.
Den föreslagna möjligheten för den nye huvudmannen att överlåta förvaltningsuppgifter till församlingar och samfälligheter bör inte gälla endast de begravningsplatser som vid övergångstillfället förvaltas av kyrkliga organ. Den författningsmässiga regleringen bör göra det möjligt
för kommunerna att komma överens med församlingar och samfälligheter om att förvalta även t ex nyanlagda begravningsplatser. Möjligheterna till delegation bör alltså vara vidare än den garanti till delegation som vid övergångstillfället skall gälla för församlingar och samfälligheter. Av det anförda följer att de nämnda frågorna lagtekniskt måste behandlas olika. Den allmänna delegationsrätten tar sikte på den förvaltningsordning som är avsedd att gälla för framtiden och bör därför komma till uttryck i lagen. Den föreslagna garantin till delegation hänför sig däremot till förhållandena vid övergångstidpunkten. Garantin bör därför lämnas i övergångsbestämmelser till lagen.
Frågan om hur lagbestämmelserna närmare skall utformas får tas upp under det mera detaljbetonade förberedelsearbete, som utskottet förutsät- ter kommer till stånd innan reformen kan genomföras. I samband därmed får också tillämpningsföreskrifter till lagen utarbetas och övrig lagstiftning på området gås igenom. För att åskådliggöra det förslag utskottet lägger fram, har utskottet emellertid tagit fram ett utkast till begravningslag med vissa övergångsbestämmelser. Utkastet redovisas i bilaga 22 och kom- menteras i det följande.
6.1. Begravningslag
Utkastet till begravningslag grundas på bestämmelserna i gravrättslagen och de allmänna bestämmelserna i jordfästningslagen. Lagutkastet har indelats i fyra avdelningar. I den första finns regler om begravnings- plats. Den andra omfattar de allmänna regler om begravning, som nu åter- finns i jordfästningslagen. I den därpå följande avdelningen upptas regler om gravrätt. Den sista avdelningen innehåller slutligen vissa från grav- rättslagen hämtade särskilda bestämmelser om besvär m in.
Till lagutkastet har i princip överförts reglerna i gravrättslagen och de allmänna bestämmelserna i jordfästningslagen. De ändringar som har gjorts följer av det nya huvudmannaskapet och de ändrade relationerna mellan staten och kyrkan. De rättsverkningar som knyts till invigning av begravningsplats har inte tagits med i utkastet. Frågor om invigning av begravningsplats behandlar utskottet i kapitel 7.
I utkastet har en del formella ändringar företagits. För att underlätta förståelsen av utskottets utkast har bestämmelserna i gravrättslagen och jordfästningslagen överförts utan att någon språklig översyn har gjorts. För att de av utskottet föreslagna sakliga ändringarna skall framträda tydligt, har inte heller företagits alla de ändringar som kan behövas med hänsyn till den nya regeringsformen. I det fortsatta arbetet får därför undersökas om i den nuvarande lagstiftningen finns bemyndiganden för regeringen, som inte kan beslutas enligt den nya regeringsformen. I samband därmed får också göras den språkliga bearbetning av lagtexten, som kan behövas.
De huvudsakliga ändringarna återfinns i lagutkastets 2 och 12 åå samt i utkastet till övergångsbestämmelser.
I 2 5 första stycket slås fast att kommun, i stället för församling, är skyldig att hålla allmän begravningsplats med erforderligt antal gravplat- ser av vedertagen typ. I paragrafens andra stycke ges kommun möjlighet
att uppdraga åt församling av svenska kyrkan eller sammanslutning av sådana församlingar att handha förvaltningen av allmän begravningsplats. Med sammanslutning av församlingar förstås kyrklig samfällighet. Kom- munen får inte överlämna förvaltningsuppgift till församlingar och samfäl- ligheter på andra villkor än de som gäller för kommunen enligt lagen.
Paragrafen reglerar den faktiska förvaltningen medan bestämmelser om den rättsliga förvaltningen återfinns i utkastets 12 &. Den nu behandlade 2 & skall ses tillsammans med 12 å och övergångsbestämmelserna. I de senare kommer till uttryck församlingarnas och samfälligheternas garanti till fortsatt förvaltning.
I 12 & har införts en ny bestämmelse. I första stycket slås fast att gravrätt upplåtes av kommun eller eljest av det allmänna. I andra stycket ges kommunen möjlighet att uppdraga åt församling eller samfällighet, som enligt 2 & handhar förvaltning av begravningsplats, att besluta i ärenden och vidtaga åtgärder, som ankommer på upplåtare enligt lagen.
Enligt 11 kap 6 % tredje stycket regeringsformen kan förvaltningsuppgift överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild indi- vid. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag. De beslut som kommunen skall kunna delegera utgör myndighets- utövning. Genom den förevarande bestämmelsen ges kommunerna möjlig- het till delegation av myndighetsutövningen.
Beslut som församling eller samfällighet fattar på grund av delegation, skall liksom nu kunna överklagas genom besvär till länsstyrelse. Be- stämmelse härom har givits i utkastets 23 &.
6.2. Övergångsbestämmelser
Punkten I i utkastet till övergångsbestämmelser innehåller bestämmelse om ikraftträdande av begravningslagen. Tidpunkten härför är avsedd att sammanfalla med tidpunkten för genomförande av de ändrade relationer- na mellan staten och kyrkan. Av skäl som utskottet återkommer till i det följande, måste emellertid punkten 3 i övergångsbestämmelserna sättas i kraft tidigare.
Begravningslagen föreslås ersätta jordfästningslagen och gravrättsla- gen. Dessa lagar skall därför upphävas. Den avdelning i jordfästningsla- gen, som innehåller särskilda bestämmelser om jordfästning inom sven- ska kyrkan, är av kyrkolags natur. Kyrkomötets medverkan krävs därför för upphävande av bestämmelserna i denna avdelning.
Punkten 2, första stycket, anger att den nya lagen i tillämpliga delar skall gälla även beträffande befintliga begravningsplatser liksom också beträffande upplåtelser av gravplatser som skett före lagens ikraftträdan- de. Det innebär bl a att begravningsplats som vid lagens ikraftträdande är allmän begravningsplats även efter lagens ikraftträdande skall vara allmän begravningsplats. I andra stycket föreskrivs att allmän begravningsplats som vid lagens ikraftträdande hålls av församling eller kyrklig samfällig- het efter ikraftträdandet skall hållas av kommun. Härigenom kommer till uttryck att huvudmannaskapet för befintliga allmänna begravningsplatser, som hålls av församlingar och samfälligheter, skall överföras till kom- munerna.
Punkten 3 slår fast att församlingar och samfälligheter skall ha rätt till förvaltningsuppdrag enligt 2 & andra stycket och 12 5 andra stycket när det gäller de begravningsplatser som de förvaltar vid övergångstillfället. Av praktiska skäl måste kommunerna en tid innan lagens ikraftträdande få reda på om de skall överta förvaltningsuppgifterna eller om församling och samfällighet vill utnyttja den rätt de får enligt denna bestämmelse. Som utskottet har anfört under 4.1 bör det ett år innan lagens ikraftträ- dande klaras ut om församling eller samfällighet önskar fortsätta förvalt- ningen. Detta kommer till uttryck i bestämmelsen. Då fråga är om en åtgärd, som måste vidtagas ett år före övergången till nytt huvudmanna- skap måste bestämmelsen sättas i kraft tidigare än lagen i övrigt. För att församlingarna och samfälligheterna skall få tillräckligt rådrum föreslås att förevarande bestämmelse skall träda i kraft den 1 juli 1982.
Regleringen i övergångsbestämmelserna måste hänföras till förhållan- dena vid övergångstillfället. Det finns emellertid anledning att räkna med att i framtiden strukturförändringar kommer att ske beträffande försam- lingar och samfälligheter. Sålunda kommer liksom nu församlingsindel- ningen att kunna ändras och församlingar att kunna förenas i samfällighe- ter för att handha en eller flera ekonomiska angelägenheter. Struktur- förändringar av här angivet slag som samtidigt innebär rationaliseringar bör enligt utskottets mening inte motarbetas. Även om detta inte kommer till uttryck i övergångsbestämmelserna bör församlingarnas rätt till för- valtningsuppdrag i sådana fall inte förfalla. Om församlingarna på sätt som anförts kommer att ingå i nya subjekt måste emellertid förhandlingar ske med den berörda kommunen och nya överenskommelser om ersättning träffas. Kommunerna kan därvid inte vara skyldiga att utge större ersätt- ning än vad som eljest skulle ha utgått. Det förutsätts att Svenska kom— munförbundet och Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund kan bistå parterna vid förhandlingsarbetet.
Punkten 4 behandlar frågan om ersättning till församlingar och samfäl- ligheter, när dessa enligt punkten 3 utnyttjar sin rätt till fortsatt förvalt- ning. I bestämmelsen anges att kommunen skall utge ersättning för de med förvaltningen förenade kostnaderna enligt överenskommelse som träffas med förvaltaren. I kapitel 5 har redogjorts för vilka kostna- der som bör ersättas och hur överenskommelsen kan komma till stånd. I bestämmelsen behandlas vidare frågan om hur parterna skall förfara, när de inte kan enas om den ersättning som skall utgå för förvaltningen. Det föreslås att frågan i sådant fall hänskjuts till avgörande av skiljemän. Utskottet utgår från att dessa grundar sin bedömning på det här presen- terade förslaget till lösning av ersättningsfrågan.
Punkten 5 tar upp bestämmelse om reglemente. Såsom i det föregående har anförts kommer kommunen, även i de fall församling eller samfällig— het förvaltar allmän begravningsplats, att ha det övergripande ansvaret för att verksamheten bedrivs i föreskrivna former och uppfyller de krav som kan ställas. Vidare kommer kommunerna att ha ett ansvar för att rådande kommunalrättsliga principer blir tillgodosedda när det gäller be- gravningsverksamheten. Kommunerna måste därför ha möjlighet att, i de fall församling eller samfällighet enligt punkten 3 fortsätter att handha begravningsplatser, dra upp riktlinjer för förvaltningen. På grund härav
upptas i förevarande punkt en bestämmelse om att kommunen i dessa fall skall anta reglemente för begravningsplatsen. Sådant reglemente bör innehålla föreskrifter i frågor, som direkt påverkar huvudmannens ansvar och ekonomi. Sålunda bör i reglemente ges föreskrifter om villkor för upplåtelse och förnyelse av gravrätt, villkor för gravsättning och vård av gravplats samt allmänna föreskrifter om gravvård och andra anordningar på gravplats. Vad som närmare åsyftas framgår av utskottets redogörelse under 4.2.3. Även om reglemente sålunda skall antagas av kommunen, utgår utskottet från att kommunen i reglementsfrågor samråder med be-
rörda församlingar och samfälligheter.
I punkten 6 behandlas frågan om förvaltningsuppdragets bestånd. Om församlingar och samfälligheter skall garanteras fortsatt förvaltning av allmänna begravningsplatser skall naturligtvis förvaltningsuppdrag som avses i punkten 3 inte utan vidare kunna återkallas. Det kan emellertid inte bortses från att det kan finnas anledning för kommunen att överta förvaltningen. Vad utskottet åsyftar är att förvaltaren vid uppdragets fullgörande bryter mot lag eller annan författning eller i väsentlig mån åsidosätter föreskrift i reglemente eller sådana fall där förvaltaren på annat sätt grovt åsidosätter sina skyldigheter mot kommunen. Det sist- nämnda avser det fall att förvaltaren gör sig skyldig till ett mer allvarligt avtalsbrott i privaträttslig mening, tex åsidosätter den överenskommelse som har behandlats i punkten 4. Utskottet räknar med att kommun och förvaltare tillsammans skall kunna rätta till förhållanden av här angivet slag. Om detta inte visar sig möjligt bör emellertid kommunen kunna återkalla förvaltningsuppdraget. Skulle detta i undantagsfall bli aktuellt bör församlingen eller samfälligheten kunna få frågan om återkallelse prövad av något utomstående organ. Utskottet anser att tvist om återkal- lelse av förvaltningsuppdrag bör prövas av länsstyrelse, som enligt 22 & lagutkastet har viss tillsyn över begravningsplats. Talan mot länsstyrel- sens beslut föreslås kunna fullföljas till regeringen.
I punkten 7 har anmärkts att ytterligare övergångsbestämmelser kom- mer att behövas. Bla behövs bestämmelser om överförande av vissa fonder och lån från församlingar och samfälligheter till de borgerliga kommunerna. Dessa bestämmelser måste utarbetas innan reformen genomförs.
7. Särskilda frågor
Den föregående framställningen har inriktats på de huvudproblem som är en direkt följd av den modell till ändrat huvudmannaskap, som utskottet har haft att överväga. Den lösning utskottet föreslår aktualiserar emeller- tid även en del andra frågor. I detta kapitel har sammanförts några sådana frågor som utskottet har funnit anledning att belysa i sammanhanget. Sammanställningen gör inte anspråk på att vara uttömmande. Sålunda tas tex inte upp de viktiga arkivfrågorna. Arkivfrågor behandlas i en fri- stående expertutredning, som återfinns i bilaga 10 till detta betänkande.
7.1. Äganderätten
Äganderätten till kyrkogårdar och andra vid övergångstillfället befintliga allmänna begravningsplatser kommer inte att beröras av det ändrade huvudmannaskapet. De allmänna begravningsplatser som nu ägs av kyr- kan kommer även i fortsättningen att tillhöra kyrkliga subjekt. Sålunda kommer de, som framgår av egendomsutskottets förslag, att tillhöra kyr- kostiftelse eller i vissa fall utgöra församlingsegendom. Egendomens än- damålsbestämning och det lagfästa huvudmannaskapet gör att äganderät- ten till marken i praktiken inte har någon betydelse. Uppenbart är att någon ersättning inte skall utgå för markens användande som allmän begravningsplats.
I vissa fall kan det skilda ägandet och huvudmannaskapet vålla pro- blem. I det följande kommer utskottet att peka på några sådana samt föreslå lösningar till dessa.
Vid utvidgning av befintliga begravningsplatser kommer den nye hu- vudmannen att få svara för den nödvändiga markanskaffningen. Är fråga om ett mindre markområde, bör detta genom sammanläggning eller fas- tighetsreglering tillföras ägaren av den ursprungliga begravningsplatsen. Är fråga om ett större markområde, bör det däremot i princip bilda en särskild fastighet och äganderätten till området stanna på kommunen. Fastighetsbildningssynpunkter och andra praktiska överväganden får bli avgörande i det enskilda fallet.
Vid anläggande av helt nya begravningsplatser kommer kommunen, som bekostar investeringen, naturligtvis att stå som ägare till mark och anläggningar. Om kommunen övertar förvaltningen av allmän begrav- ningsplats, som inte utgör kyrkogård eller annan stiftelseägd egendom, kan det vara naturligt att även den formella äganderätten till marken överlåtes till kommunen. Överenskommelse härom får träffas i varje en- skilt fall.
Huvudmannaskapet innebär att kommunerna skall bekosta även andra investeringar än markförvärv. Smärre investeringar skall, som i det före- gående har anförts, ingå i församlingarnas och samfälligheternas drifter- sättning. För mera betydande investeringar, såsom uppförande av bygg- nader och anskaffande av vissa maskiner och inventarier, skall kommuner- na däremot bevilja särskilda anslag. Då sådana investeringar har bekostats av kommunen bör äganderätten till objekten stanna på kommunen. Här- igenom blir det bl a möjligt för kommunerna att tillämpa normala avskriv- ningsregler. Egendomen skall emellertid disponeras av förvaltaren. För- farandet vid försäljning och kapitalinkomster från investeringar och an- nan egendom har behandlats under avsnitt 5.3.2.
7.2 Kommunalförvaltning av kyrkogårdar m m
Såsom under 3.1 har framhållits behandlar utskottet inte närmare frågan om hur kommunerna skall fullgöra sina åligganden, när dessa kommer att handha förvaltningen av allmän begravningsplats. I de fall församling eller samfällighet vid övergångstillfället inte önskar fortsätta med förvalt- ningen av begravningsplats utan kommunen också skall överta förvalt-
ningsuppgifterna, måste en ekonomisk reglering i viss utsträckning kom- ma till stånd. Sålunda måste bl a de fonder eller delar därav samt lån, som rör begravningsverksamheten, övertas av kommunen. Utskottet hänvi- sar till vad som har anförts härom under kapitel 5.
Kommer kommunen att förvalta kyrkogård, måste särskild hänsyn tas till att begravningsplatsen utgör kyrkans tomt och till de intressen som församlingen kan ha i detta hänseende. Uppenbart är att begravningsplat- sen skall förvaltas på ett pietetsfullt sätt. Sålunda kan tex åtgärder som påverkar miljön eller som inte är förenliga med den kyrkliga verksamheten inte få vidtas utan att församlingens synpunkter eller samtycke har in- hämtats. Även i andra praktiska frågor måste församlingens intressen beaktas. Det blir därför även här nödvändigt att ett ingående samarbete mellan kommun och församling eller samfällighet kommer till stånd. Loka- la förhållanden får bli avgörande för hur detta samarbete skall utformas. Utskottet hänvisar till vad som har anförts om samarbete under 4.3.
7.3. Personalfrågor
Personalfrågor i samband med ändrade relationer mellan staten och kyr- kan behandlas av ekonomiutskottet. Begravningsutskottet vill emellertid i detta sammanhang något beröra dessa frågor. Den personal hos försam- lingarna och samfälligheterna som f n sysselsätts inom begravningsverk- samheten kommer att behövas också i fortsättningen, oberoende av vem som är huvudman för verksamheten. I de fall kommuner kommer att överta skötseln av begravningsplatser torde det inte uppstå problem att bereda den berörda personalen fortsatt anställning hos kommunen. I de fall församlingarna och samfälligheterna utnyttjar sin rätt till fortsatt förvaltning av begravningsplatser, kommer personalens anställningsför- hållanden inte att ändras. Att församlingarna och samfälligheterna kan fullgöra sina ekonomiska förpliktelser gentemot denna personal följer av att kommunerna skall svara för de ekonomiska förutsättningarna för verksamheten.
Om församling eller samfällighet avstår från sin rätt till fortsatt förvalt- ning, kan vissa problem uppkomma beträffande främst vaktmästarperso- nal inom mindre församlingar med arbetsuppgifter både som kyrko- och kyrkogårdsvaktmästare. I sådana fall kan fråga bli om kombinerade tjäns- ter med olika huvudmän. I enstaka fall kan uppkomma komplikationer på grund av att strukturförändringar genomförs efter det att huvudmanna- skapet har ändrats. Stora möjligheter torde emellertid finnas att komma tillrätta med problem av här angivet slag. Såväl kommun som församling eller samfällighet har ett ansvar för att personalen får en trygghet i sin
anställning.
När församling eller samfällighet fortsätter att förvalta allmän begrav- ningsplats kommer personalen fortsättningsvis att vara anställd av för- samlingen eller samfälligheten. Lokala förhandlingar om löner och med- bestämmande kommer därför på arbetsgivarsidan att föras av respektive församling och samfällighet. Resultatet av sådana förhandlingar kommer naturligtvis att påverka kostnaderna för verksamheten. Genom sitt eko- nomiska ansvar kan kommunen ha ett intresse av att följa dessa förhand-
lingar. Frågan om ett sådant samarbete mellan kommun och församling eller samfällighet får närmare utredas av Svenska kommunförbundet och Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund under övergångs— tiden.
7.4. Invigning av begravningsplats
Allmän begravningsplats skall i dag före begagnandet invigas. I 2 & jordfästningslagen och 1 & gravrättslagen förutsätts att allmänna begrav- ningsplatser invigs före begagnandet. Invigningsakten är reglerad i 10 kap kyrkohandboken. Från kyrklig synpunkt har invigningen den betydelsen att begravningsplatsen erhåller karaktär av fridlyst och helgat rum.
Efter ändrade relationer mellan staten och kyrkan kommer invignings- akten att utgöra en inomkyrklig angelägenhet. Med hänsyn härtill finns inte längre skäl att från samhällets sida ge bestämmelser om invigning. Uppenbart är att det särskilda skydd som tillkommer begravningsplats uppkommer, när mark inom begravningsplats första gången används för begravningsändamål.
Begravningsplatser som redan har invigts förlorar naturligtvis inte ka- raktären av invigd plats. Invigning kommer emellertid inte längre att utgöra förutsättning för att nya begravningsplatser skall kunna begagnas. Utskottet utgår ifrån att svenska kyrkan i samband med anordnandet av nya allmänna begravningsplatser skall beredas möjlighet till invigning. Uppenbart är att alla som så önskar även i framtiden skall garanteras möj- lighet att få vila i vigd jord. De kyrkliga företrädarna har framhållit vikten av att det kristna begravningsskicket kan bevaras. Härmed avses förutom invigningen även möjligheten till en kristen symbolutsmyckning och jord- fästningsritual.
Det kan tänkas att de som inte tillhör svenska kyrkan inte önskar vila i jord invigd i svenska kyrkans ordning. Dessa personer bör i fråga om nya begravningsplatser garanteras möjlighet att få sina intressen tillgodosed- da. I hela den nu föreslagna reformen ligger att hänsyn skall tas till olika uppfattningar i livsåskådningsfrågor. Ett sätt att lösa frågan om invigning är att viss del av begravningsplatsen avskiljs och resterande del invigs i svenska kyrkans ordning. Utskottet förutsätter att dessa frågor kan lösas i en anda av samförstånd.
7.5. Tillgång till lokal för jordfästning
Jordfästning sker i dag i övervägande antalet fall i svenska kyrkans ordning. Sådan jordfästning förrättas enligt jordfästningslagen i kyrkorum som har invigts för svenska kyrkans gudstjänst eller också på kyrkogård eller annan begravningsplats. Jordfästning i svenska kyrkans ordning kan också förrättas i begravningskapell, krematorium eller annat rum, som har inrättats för sådant ändamål. Kyrkorum som har invigts för svenska kyrkans gudstjänst får vidare enligt jordfästningslagen upplåtas till jord— fästning i annan ordning om särskilda skäl föreligger. Begravningskapell, krematorier och liknande får allmänt användas för jordfästning även i annan ordning än svenska kyrkans.
Efter ändrade relationer mellan staten och kyrkan kommer den kyrk-
liga jordfästningen och lokaler härför att utgöra en inomkyrklig angelägen- het, som inte skall regleras i lag eller annan allmän författning. Det kan anses vara av betydelse att möjlighet finns att få använda kyrkan för jord- fästning i annan ordning än svenska kyrkans. Med hänsyn till att svenska kyrkan vid ändrade relationer får en fri ställning bör emellertid inte vill- koren härför regleras i lag. Utskottet förutsätter att svenska kyrkan i fram- tiden liksom nu kommer att inta en generös hållning i berört avseende.
Vid ett borgerligt kommunalt huvudmannaskap för de allmänna be- gravningsplatsema finns anledning att räkna med att krav kommer att ställas på den nye huvudmannen att sörja för att lokaler finns för jord- fästning i annan ordning än svenska kyrkans. Ansvaret för begravnings- kapell på begravningsplats och krematorier kommer att övergå på den nye huvudmannen. Dessa lokaler skall även i fortsättningen upplåtas till sådana jordfästningar. Lokaler torde finnas där behov föreligger. I mindre orter kan det i något fall saknas lämpliga lokaler. Den tid som blir mellan principbeslut och genomförande kan av kommunerna utnyttjas att på lokal nivå kartlägga tillgången till och behovet av sådana lokaler. Behovet torde i allmänhet kunna tillgodoses genom mindre ändringar av befintliga lokaler.
7.6. Borgerlig begravning
Borgerlig begravning förekommer i dag i relativt begränsad utsträckning. Enligt vad som har framkommit i olika sammanhang är anordnandet härav ibland förenat med svårigheter. Anledningen synes bl a vara brist på officiant.
Ansvaret för jordfästningsakten och vad därmed har samband skall, så- som utskottet har framhållit under 3.4, inte åvila kommunerna som huvud- män för begravningsverksamheten. Det kan emellertid inte bortses från att ändringen av huvudmannaskapet i praktiken kommer att ställa krav på en kommunal service genom vilken behovet av officiant för borgerlig begravning tillgodoses. Det är från denna synpunkt som frågan om bor- gerlig begravning kan påkalla utskottets uppmärksamhet.
Det är enligt utskottets mening angeläget att samhället verkar för att varje medborgare kan få den begravning han önskar. De fria trossamfun- den får genom statsbidrag redan stöd från det allmänna. Svenska kyrkan kommer också att stödjas genom statsbidrag. Kommunernas möjlighet att liksom nu lämna service och stöd till borgerlig begravning bör därför inte påverkas av de ändrade relationerna mellan staten och kyrkan och det nya huvudmannaskapet för begravningsverksamheten.
Eftersom anordnandet av borgerlig begravning förorsakar svårigheter förtjänar den frågan att ytterligare övervägas. Det kan inte anses ankom- ma på utskottet att göra dessa överväganden. Det ytterligare utrednings- arbete som kan behövas bör i stället äga rum under tiden mellan princip- beslut och genomförande.
7.7 Bårhusväsendet m m
Något lagfäst huvudmannaskap för bårhusväsendet finns inte. Huvudde- len av bårhusen i anslutning till sjukhus hålls i dag av landstingen. Det förekommer också att församlingar, kommuner, statliga sjukhus och en- skilda sjukinrättningar håller bårhus. Frågan om huvudmannaskapet för bårhusväsendet utreds för närvarande inom socialdepartementet. I sam- band härmed utreds även organisationen för polititransporter av avlidna. Utredningen väntas inom kort lägga fram förslag i hithörande frågor. Den samordning som kan komma att behövas mellan begravningsverk- samheten och bårhusväsendet bör lämpligen äga rum under det förbere- delsearbete som förutsätts komma till stånd innan utskottets förslag ge- nomförs.
7.8. Allmän obligatorisk begravningsförsäkring m m
Frågan om en allmän obligatorisk begravningsförsäkring inom den all- männa försäkringen har aktualiserats i olika sammanhang. Motioner i frågan har upprepade gånger väckts i riksdagen, senast under riksmötet 1976/77 (nr 1975/76:354, 1975/76:356 och 1975/76:1179). Med anledning av sistnämnda motioner hänvisade socialförsäkringsutskottet (SfU 1976/77:10) till de pågående överläggningarna mellan staten och kyrkan. Socialförsäkringsutskottet uttalade bl a att den i motionerna aktualiserade frågan om en grundtrygghet vid dödsfall bör bli föremål för en allsidig och förutsättningslös översyn. Denna bör emellertid ske i samband med prövningen av den övergripande frågan om begravningsväsendets framti- da utformning. Riksdagen godkände vad socialförsäkringsutskottet hade anfört.
Frågan om en allmän obligatorisk begravningsförsäkring omfattar mer än det som begravningsutskottet har att behandla. Som riksdagen har uttalat bör emellertid frågan bli föremål för en allsidig och förutsättnings- lös översyn. Denna översyn kan lämpligen äga rum i tiden mellan prin- cipbeslut och genomförande av den nu föreslagna reformen på begrav- ningsverksamhetens område.
8. Genomförande
Utskottet anser att överförandet av huvudmannaskapet för begravnings- verksamheten till kommunerna bör genomföras i samband med att de nuvarande relationerna mellan staten och kyrkan ändras. Under över- läggningarna har deltagarna utgått från att principbeslutet fattas år 1979 samt att de ändrade relationerna genomförs den 1 januari 1984.
Såsom utskottet i det föregående har anfört kommer under tiden mellan principbeslut och genomförande av huvudmannaskapsändringen ett de- taljbetonat förberedelsearbete att bli nödvändigt. Arbete kommer att be- höva ske på central nivå genom statens försorg men även genom insatser av Svenska kommunförbundet och Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund. På lokal nivå behövs dessutom ett omfattande förbere-
delsearbete av kommuner samt församlingar och samfälligheter. I det följande sammanfattas de olika åtgärder som under den aktuella tiden måste vidtas.
I undersökningen Kyrkan kostar, som utfördes i anslutning till 1968 års beredning om stat och kyrka, gjordes beräkningar av församlingarnas och samfälligheternas kostnader för begravningsverksamheten år 1969 i hela landet. Vidare beräknades bruttodriftkostnaden per invånare dels i hela
Tabell 1 Begravningsverksamhetens bruttodriftkostnader per invånare i olika riks- områden enl SCB:s statistik för år 1974
Riksområde Antal Begravnings- Kostnad invånare kostnaderna per 1974-12-31 brutto mkr invånare
0 (AB)” 817918 15,9 19,44 1 (C, D, E, T, U) 139155 28,9 27,80 2 (F, G, H, 1) 765213 17,6 23,00 3 (K, L) 425268 9,5 22,34 4 (M) 737 561 23,7 32,13 5 (N, P, R) 894289 18,0 20,13 6 (O) 713 591 22,6 31,67 7 (S, W, X) 855 395 25,3 29,58 8 (Y, Z) 400 652 11,1 27,70 9 (AC, BD) 496 423 10,4 20,95
" Inom parentes anges genom länsbeteckning de län som ingår i resp riksområde. ” Stockholms län exklusive Stockholms kommun.
Tabell 2 Församlingarnas bruttoutgifter för begravningsverksamheten i kronor/invånare och efter församlingarnas invånarantal år 1969 (källa: Kyrkan kostar SOU 1971:29, Tabell 4:2)
Storstadsområden" Skogslän Övriga områden Hela __ ___—___ ___—___— riket Invånar— —2000 2000— 10000— 30000— —2000 2000— 10000— 30000— —500 500— 2000— 10000— 30 000— antal 10000 30000 10000 30000 2000 10000 30000
___—___—
Brutto-
drift-
kostna-
der per
invånare 35,52 15,18 14,05 11,38 22,38 23,21 24,98 26,31 36,54 29,89 18,60 21,82 26,83 20,89
_——___—__—______
" Exkl Stockholms kommun.
landet, dels i tre olika regioner, nämligen storstadsområden (Stockholm, Göteborg och Malmö), skogslän (Värmlands och Kopparbergs län samt Norrland) samt övriga områden. I de olika regionerna beräknades kost- naden per invånare efter församlingarnas och samfälligheternas invånar- antal.
Av denna undersökning framgår att församlingarnas och samfällighe— ternas totala utgifter för begravningsverksamheten år 1969 uppgick till 198,3 milj kr varav omkring 167 milj kr var bruttodriftkostnader. Begrav- ningsverksamhetens andel av församlingarnas och samfälligheternas tota- la utgifter utgjorde 19,8 %.
Undersökningens beräkning av bruttodriftkostnaderna per invånare framgår av tabell 2.
Bruttodriftkostnaderna per invånare för hela landet var 20:89 kr. Kost- naderna per invånare i de olika regionerna uppvisade en mycket vari- erande bild. I storstadsområden1 sjönk kostnaden per invånare i de större storleksgrupperna, medan förhållandet var det motsatta i skogslän. I övriga områden var kostnaden lägst i församlingar med 2000—10000 in- vanare.
8.1. Centralt förberedelsearbete
Staten har att under övergångstiden gå igenom den lagstiftning som gäller för begravningsverksamheten. Förslaget innebär nämligen att den nuvaran- de författningsregleringen måste ändras. Det utkast till begravningslag som utskottet har tagit fram behöver överarbetas. Som under 6.2 har anförts måste den framtida författningsregleringen på området sättas i kraft den 1 juli 1982. Dessutom måste förslag till verkställighetsföreskrifter till lagen arbetas ut. Som utskottet har framhållit under 7.6, 7.7 och 7.8 bör dessutom frågorna om borgerlig begravning, en eventuell samordning mellan begravningsverksamheten och bårhusväsendet samt allmän obliga- torisk begravningsförsäkring tas upp till behandling under övergångsti- den.
Enligt utskottets förslag kommer Svenska kommunförbundet och Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund att få viktiga funk- tioner under övergångstiden.
Utskottets förslag förutsätter att de båda förbunden i vissa frågor gemensamt utarbetar anvisningar och rekommendationer för kommuner- na samt församlingarna och samfälligheterna. Såsom har anförts under 5.2.1 förutsätter utskottet att förbunden gemensamt utfärdar anvisningar om det beräkningsunderlag som skall ligga till grund för bestämmande av kostnadsersättningen vid övergångstillfället. Som framgår av vad utskottet har anfört under 5.2.6 bör förbunden gemensamt utreda den närmare tekniken för årlig uppräkning av ersättningen med hänsyn till pris- och löneökningar. Förbunden förutsätts vidare bistå kommunerna samt för- samlingarna och samfälligheterna i deras förberedelsearbete. I den mån parterna på det lokala planet inte kommer överens i vissa frågor får förhandlingar föras centralt av förbunden (5 .2.2, 5.7).
För arbetet med olika förberedelsefrågor bör förbunden överväga att gemensamt tillsätta en arbetsgrupp. Denna arbetsgrupp skulle förutom tidigare nämnda uppgifter även kunna fullgöra uppgiften som centralt rådgivningsorgan för övergångsfrågor.
8.2. Lokalt förberedelsearbete
På församlingarna och samfälligheterna ankommer att ta ställning till om de önskar fortsätta förvaltningen av de begravningsplatser som de vid övergångstidpunkten har hand om. Av praktiska skäl måste församlingar- na och samfälligheterna ge sitt önskemål till känna senast ett år före genomförandet, dvs senast före utgången av år 1982 (6.2).
Många församlingar och samfälligheter redovisar i dag gemensamt kostnader som rör olika verksamhetsgrenar. Sålunda redovisas ofta tex administrationskostnader för hela verksamheten i en post. Vid en sådan redovisning kan det föreligga svårigheter att utläsa kostnaderna för varje verksamhetsgren. En uppgift för församlingarna och samfälligheterna un-
der övergångstiden är därför att om möjligt införa ett redovisningssystem, där kostnaderna för begravningsverksamheten särredovisas (5.2.1). Un- der tiden närmast före övergången måste de tre senast tillgängliga bokslu- ten tas fram för att den framtida driftersättningen skall kunna bestämmas. Under 5.2.2 har utskottet pekat på möjligheten att församlingar och samfälligheter i detta hänseende biträds av Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund eller Svenska kommunförbundets revisionskontor. För den ekonomiska regleringen fordras också att församlingar och sam- fälligheter redan under övergångstiden går igenom de fonder och lån som förekommer för begravningsverksamheten. De fonder som rör hela för- samlingens eller samfällighetens verksamhet måste fördelas (5.4.1).
Kommunerna har att utnyttja övergångstiden till att förbereda sin orga- nisation och administration för det ansvar som kommer att åläggas dem. Kommunerna kan även utnyttja tiden till att kartlägga tillgången till och behovet av lokaler för jordfästning i annan ordning än svenska kyrkans (7.5).
Kommunerna och församlingarna och samfälligheterna kommer under övergångstiden att gemensamt behöva förbereda en rad frågor som har samband med det ändrade huvudmannaskapet. Utskottet har under 4.3 förordat att ett särskilt samarbetsorgan inrättas i varje kommun. Det är lämpligt att ett samarbete så snart som möjligt kommer till stånd samt att man finner samarbetsformer, som kan gälla även efter genomförandet.
Kommunerna samt församlingarna och samfälligheterna har under övergångstiden att komma överens om driftersättningen. Parterna har vidare att komma överens om i vad mån kommunerna skall överta den verksamhet som inte obligatoriskt skall ingå i den nye huvudmannens ansvar (5.2). Kommunerna samt församlingarna och samfälligheterna bör även inför övergången gemensamt utarbeta reglementen (6.2) och faststäl- la den ordning enligt vilken vissa förvaltningsåtgärder skall vidtagas (5.3.2). Vidare måste ett samråd komma till stånd i de fall församlingarna och samfälligheterna under övergångstiden vill göra investeringar och hur dessa skall finansieras (5.6 och 5.7).
Bilaga 2:1 Kostnadsundersökningar
] Befintligt material 1.1 Statistiska centralbyråns statistik
Statistiska centralbyrån (SCB) samlar in och sammanställer årligen upp- gifter om församlingarnas och samfälligheternas utgifter och inkomster. Av SCB:s statistik kan även utläsas församlingarnas och samfälligheter- nas direkta utgifter för begravningsverksamheten. År 1974 uppgick dessa till 241,9 milj kr, varav [93,5 milj kr utgjorde driftkostnader. De totala inkomsterna för begravningsverksamheten uppgick samma år till 40,9 milj kr, varav 35,5 milj kr var driftintäkter.
Det finns också statistik från SCB, som har varit tillgänglig för utskot- tet, av vilken framgår begravningsverksamhetens utgifter och inkomster för vissa delar av landet, som därvid har indelats i s k riksområden. Med utgångspunkt från sistnämnda material för år 1974, har utskottet beräknat bruttodriftkostnaden för begravningsverksamheten per invånare i respek- tive riksområde, tabell 1 . Stockholms kommun har inte medtagits, då den borgerliga kommunen i huvudsak handhar begravningsverksamheten. Tabellen visar att kostnaderna per invånare varierar mellan 19:44 och 32: 13. Skillnaden mellan högsta och lägsta värde är sålunda omkring 13 kr eller drygt 65 %.
1.3. Utgifter för den kyrkokommunala begravningsverksamheten år 1968 — (SOU 1972:37 bilaga 5)
Ytterligare en undersökning om utgifter för den kyrkokommunala be- gravningsverksamheten år 1968 gjordes av 1968 års beredning om stat och kyrka. Undersökningen redovisas i bilaga 5 i bilagedelen till betänkandet Samhälle och trossamfund (SOU 1972:37). I undersökningen togs fram begravningsverksamhetens bruttodriftkost- nader per invånare samt begravningsverksamhetens andel av samtliga bruttodriftkostnader efter indelningsgrunden län. Undersökningen visade på betydande skillnader mellan de olika länen. Kostnaderna per invånare varierade mellan en lägsta kostnad om 14:90 kr och en högsta kostnad om 25:60 kr. Begravningsverksamhetens andel av samtliga bruttodriftkostna- der varierade mellan 14,6 och 30,4 %. Förhållandena redovisas itabell 3.
2 Utskottets egen undersökning
Av det föregående framgår att begravningskostnaderna t ex per invånare uppvisar en splittrad bild. Den statistik som finns och de tidigare under- sökningar som har gjorts ger inte möjlighet att mer ingående analysera orsakerna härtill. Det går inte att slå fast hur tex geografiskt läge, antal invånare, begravningsplatsernas storlek osv påverkar begravningskostna- derna. För att få ett bättre underlag för att bedöma möjligheterna att konstruera ett generellt system för ersättning har utskottet genomfört en begränsad provundersökning avseende begravningsverksamheten.
2.1. Uppläggning och genomförande
I undersökningen ingick 13 församlingar och samfälligheter. Vid urvalet togs så långt möjligt hänsyn till såväl församlingarnas och samfälligheter-
l Undersökningen omfat- tade ej begravningsverk- samheten i Stockholms kommun.
Tabell 3 Vissa relationstal avseende begravningsverksamhet inom de olika länen år 1968 Län Begravnings- Totala bruttodriftkostnader verksamhetens för begravningsverksamhet andel av samtl bmttodrift- Per kyrko- Per kostnader, % gårdsförv, invånare, kr kr Stockholms län 21,8 190 000 15,50 Uppsala län 17,8 49 000 21,00 Södermanlands län 25,0 75 000 25,60 Ostergötlands län 22,7 57 000 21,60 Jönköpings län 18,7 46 000 18,20 Kronobergs län 16,1 33 000 15,60 Kalmar län 19,0 44 000 19,40 Gotlands län 14,6 12 000 19,30 Blekinge län 25,4 93 000 20,30 Kristianstads län 18,4 35 000 19,10 Malmöhus län 24,8 79 000 23,80 Hallands län 17,2 37 000 17,20 Göteborgs o Bohus län 30,4 201000 24,80 Alvsborgs län 20,2 38 000 18,70 Skaraborgs län 17,2 20 000 18,20 Värmlands län 22,1 82 000 25,10 Orebro län 26,0 109 000 22,40 Västmanlands län 24,5 129 000 23,10 Kopparbergs län 23,3 117 000 19,70 Gävleborgs län 21,1 112 000 19,50 Västernorrlands län 19,0 80 000 18,20 Jämtlands län 17,2 42 000 20,50 Västerbottens län 19,9 125 000 18,00 Norrbottens län 17,4 125 000 14,90 Hela riket 21,9 69 000 19,90 Storstadsområden 25,8 219 000 19,00 Skogslän 20,3 91 000 19,40 Ovrigt 20,8 46000 20,60
nas geografiska belägenhet som antal invånare. Urvalet skedde från den grupp enheter som för år 1974 lämnade ekonomisk statistik till SCB. Härigenom har det varit möjligt att göra en jämförelse mellan befintliga uppgifter och utskottets undersökning. De enheter som togs ut för under- sökningen var följande: Huddinge kyrkliga samfällighet, Enhörna försam- ling, Västerås kyrkliga samfällighet, Moheda, Ormesberga, Visseltofta, Kvänums, Lysekils, Kungshamns, Filipstads, Undersåkers och Nederka- lix församlingar samt Jokkmokks kyrkliga samfällighet. De utvalda enhe- ternas struktur m m framgår av tabell 4.
De utvalda enheterna tillställdes omkring 35 frågor av ekonomisk och statistisk natur. Dessutom ställdes särskilda frågor för varje begravnings- plats. I undersökningen begärdes bl a uppgifter om begravningsplatsernas ytor, dessas fördelning på allmänna kommunikationsytor, andra allmänna ytor, gravkvarter, antal gravöppningar mm. Vidare begärdes uppgifter om personalkostnadernas fördelning på olika arbetsuppgifter, såsom bi- sättning, gravsättning, skötsel mm. Syftet var att söka få fram vissa
Tabell 4 Sammanställning över vissa grunduppgifter för år 1974 för de församlingar och samfälligheter som ingått i provundersökningen
Församling/ Kommun Läns- Folk- Utdebitering Begravningsverksamheten samfällighet bok- mängd ___—___— " stav Försam- Kommun Personal- Ovriga Totala ling kostnader diift- brutto- kostnader drift- kostnader 1 2 3
Huddinge Huddinge AB 61 422 0,72 21,68 744 576 449 524 1 194 100 Enhörna Södertälje AB 1 449 0,95 22,70 31 739 9 188 40 927 Västerås Västerås U 118 044 0,95 23,30 3 401 856 779 144 4 181 000 Moheda Alvesta G 2 754 1,00 23,30 77 697 6 548 84 245 Ormesberga Växjö G 181 1,10 22,75 — — 1 500 Visseltofta Osby L 501 1,05 23,60 27 946 5 942 33 888 Kvänum Skara R 1 626 1,00 23 ,60 29 720 4 775 34 495 Lysekil Lysekil O 7 892 1,00 22,60 100 756 50 100 150 856 Kungshamn Sotenäs O 2 433 0,55 22,00 107 037 23 611 130 648 Filipstad Filipstad S 9 406 0,75 24,00 322 000 204 695 526 695 Undersåker Åre Z 2 805 0,90 25,20 89 115 6 530 95 645 Nederkalix Kalix BD 15 645 0,75 23,35 281 446 72 789 354 235 Jokkmokk Jokkmokk BD 7 666 1,35 23,80 267 370 115 370 382 949
orsaker till de kostnadsskillnader som framkommit vid tidigare undersök- ningar.
Resultatet av undersökningen får anses vara tillfredsställande i den meningen att undersökningsenheterna lämnade flertalet begärda uppgif- ter. Det kan emellertid konstateras, att de efterfrågade fördelningarna av främst personalkostnaderna på olika arbetsuppgifter i en del fall vållade svårigheter. Det kan antas att relativt grova schabloner därvid kom till användning. Genom de kontakter som efteråt togs med samtliga under- sökningsenheter kunde dessa brister i materialet liksom mer systematiska fel i uppgiftslämnandet så långt möjligt elimineras. De uppgifter som kom fram i undersökningen bör därför vara jämförbara.
Utskottet enades om att bruttodriftkostnaderna borde utgöra grunden för den ersättning som skall utgå. På grund härav gjordes efterföljande beräkningar på grundval av bruttodriftkostnaderna.
Det insamlade materialet systematiserades och bearbetades av utskot- tet efter kostnad per invånare och med hänsyn till kostnaderna för olika arbetsmoment.
2.1.1. Kostnad per invånare
Enligt den statistik som har redovisats av SCB uppvisar begravnings— kostnaderna utslagna per invånare stora skillnader mellan olika delar av landet. För att ytterligare undersöka detta förhållande har utskottet an- vänt den på grundval av SCB:s material framtagna genomsnittskostnaden som kalkylerad begravningskostnad för de enheter som ingick i provun- dersökningen. Den sålunda kalkylerade kostnaden har därefter jämförts med den verkliga kostnaden per invånare. Resultatet av denna jämförelse framgår av tabell 5.
Tabell 5 Kalkyl efter framräknad kostnad per inv i vissa riksområden
Församling] Genomsnitts- Kalky- Verklig Differens samfällighet kostnad per lerad kostnad inv enl SCB:s kostnad Kronor % statistik för 1 OOO-tal resp riksområde kronor
Huddinge 19,44'| 1 194,0 1 193,9 + 0,1 Enhörna 19,44" 28,2 40.9 ./. 12,7 31,1 Västerås 27,80 3 281,6 3 753,5 ./.471,9 12,6 Moheda 23,00 63,3 84,2 ./. 20,9 24,8 Ormesberga 23,00 4,2 1,5 + 2,7 180,0 Visseltofta 22,34 11,2 33,9 ./. 22,7 67,0 Kvänum 20,13 32,7 34,5 ./. 1,8 5,2 Lysekil 31,67 249,9 150,9 + 99,0 65,6 Kungshamn 31,67 77,1 130,6 ./. 53,5 41,0 Filipstad 29,58 278,2 613,9 ./. 335,7 54,7 Undersåker 27,70 77,7 95,6 ./. 17,9 18,7 Nederkalix 20,95 327,8 354,2 ./. 26,4 7,5 Jokkmokk 20,95 160,6 382,9 ./.222,3 58,1
” Genomsnittskostnaden exkl Stockholms kommun används.
Jämförelsen mellan kalkylerade och verkliga begravningskostnader per invånare för aktuella församlingar och samfälligheter visar stora skillna- der för flertalet av undersökningsenheterna. Detta trots att hänsyn till viss del har kunnat tas till enheternas geografiska belägenhet.
2.1.2. Kostnad för olika arbetsmoment
För att om möjligt ta hänsyn till flera faktorer än antal invånare har en annan generell form testats. Denna bygger på de arbetsmoment som utförs inom begravningsverksamheten. Tanken har varit att en generell ersättningsmodell skulle kunna kopplas till de olika arbetsmoment som utförs.
För att pröva denna modell har arbetsuppgiftema inom begravnings- verksamheten uppdelats i två kategorier av arbetsuppgifter, nämligen i begravning samt vård och skötsel av begravningsplats. Under dessa har en rad delarbetsuppgifter grupperats. Vidare har för varje begravningsplats den totala arealen uppdelats i andel allmänna ytor utom kommunikations- ytor, allmänna kommunikationsytor, gravkvarter, minneslundar och bygg- nader.
Med ledning av de uppgifter som församlingarna och samfälligheterna har lämnat har kostnaderna delats upp på begravning och vård och skötsel. En genomsnittskostnad för de 13 undersökningsenheterna har därefter framräknats. För begravning har genomsnittskostnaden räknats fram med hänsyn till antalet gravöppningar varvid frekvensen um- re- spektive kistgravöppningar vägts in. För vård och skötsel har genom- snittskostnaden räknats fram efter begravningsplatsens yta, varvid hän- syn tagits till ytandelen gravkvarter mm. Övriga kostnader för begrav- ningsverksamheten, tex driftkostnader för byggnad, har med ledning av
erhållna uppgifter schablonmässigt fördelats på de båda huvudarbetsupp- gifterna.
På grundval av de framtagna genomsnittskostnadema för de olika arbetsmomenten har en kalkylerad bruttodriftkostnad räknats fram för varje enhet. Denna kalkylerade bruttodriftkostnad har därefter jämförts med de verkliga bruttokostnaderna. Jämförelsen och resultatet härav framgår av tabell 6. För att få en översiktlig redovisning har i tabellen endast tagits med totalresultatet samt resultatet av de två huvudarbets- uppgifterna. Vid beräkningarna har emellertid övriga moment vägts in.
De resultat som har framkommit visar stora skillnader mellan verkliga och kalkylerade kostnader. Vid beräkningarna har samtliga enheters brut- todriftkostnader använts. Detta innebär att kostnader för drift av krema- torier i Huddinge, Västerås och Filipstad har medtagits. Då detta kan ha påverkat resultatet har motsvarande beräkningar gjorts med uteslutande av de enheter som har krematorier. Ett något bättre resultat har erhållits, men skillnaderna mellan verkliga och kalkylerade kostnader har ändå varit stora.
Då såväl mycket stora som mycket små enheter ingår i undersökningen har kunnat misstänkas att särskilda kostnader, tex administrationskost- nader, kan ha förryckt resultatet. Ytterligare beräkningar har därför gjorts, varvid administrationskostnader har uteslutits. Resultatet av be- räkningarna framgår av tabellerna 7 och 8. I tabell 7 har samtliga enheter medtagits, medan i tabell 8 har uteslutits de enheter som har krematori- um. Ett något bättre resultat än vid de tidigare beräkningarna har erhål- lits. Trots detta varierar resultatet i tabell 7 mellan + 66,2 % och — 25,9%. Om skillnaden anges i kronor skulle enligt kalkylen en enhet erhålla omkring 175000 kr för hög ersättning, medan en annan skulle erhålla drygt 450000 kr för låg ersättning, om ett generellt system för ersättning skulle utformas med utgångspunkt från kostnaderna för olika arbetsmoment. I tabell 8 är skillnaderna mindre men varierar trots detta mellan + 21,5% och —46,9%. Endast tre av enheterna uppvisar skillnader på mindre än 10% mellan verkliga och kalkylerade kostnader.
Tabell 6 Sammanställning över begravningsverksamhetens verkliga och kalkylerade bruttodriftkostnader för samtliga enheter (] OOO-tal kronor)
Församling/ Begravning Skötsel och vård Totalt samfällighet
Verklig Kalky- Differens Verklig Kalky- Differens Verklig Kalky- Differens kostnad lerad kostnad lerad __ kostnad lerad kostnad Kronor % kostnad Kronor % kostnad Kronor %
Huddinge Enhörna Västerås Moheda Ormesberga Visseltofta Kvänum Lysekil Kungshamn Filipstad Undersåker , , Nederkalix 1 13 ,4 [76,2 Jokkmokk 80,5 110,0
ax ... % ") N se =:-
43,3 750,0 553,9 ./.196,1 2 , 107,4 37,0 37,7 4,2 2 849,4 2 497 ,5 48,6 59,7 114,6 265,4 — 15,4 99,9 28,0 34,6 191,3 26,5 50,1 45,6 92,1 160,6 52,4 104,5 156,8 14,4 392,9 462,5 25,4 56,8 86,4 55,4 240,9 365,1 36,6 302 ,4 401,4
1 1 193,9 805,6 8 40,9 45,8 3 3 753,5 3 439,3 9 84,2 151,0
m.. oo'v' 00 v 61 %+ ("l ӊ
_ m xI Intri—
=P m
&_
oo oo nmmvoqmmoomo
|x (q.—c vm ON
1,0 18,9 23,6 33 ,9 46,3
5 73,3 74,3 150,8 246,1 50,0 130,6 196,6 17,7 613,9 651,7 52,0 95 ,6 139,0 51,5 354,3 541 ,3 32,7 382,9 511,4
max—urges;
ååmw
("ä'—'Om _.
sFNwm
lN—toovmliN'hoON
xo"
__MGNXD
_oo—uom'v—m—nax CF.—Lo
ooo
mmmwmvmmoq (x M o— mo wämmv v mcwcmma % _Noomoo _ _ WNN N
V I") Q 0 N "1 00 00 M
NNBOX'AWQWIXMwOOW NSI'INF'NVÄ'ANDM—H'QNON
187, 128,5
_-
++++++++++ +s++++++++++ —N_M—©N ++++++++$+++
ommoommé v'fim
(xi—Toda
VIQNYPM wO—WNMWIG
Tabell 7 Sammanställning över begravningsverksamhetens verkliga och kalkylerade bruttodriftkostnader exklusive administrationskostnader och kost-
nader för krematorier för samtliga enheter
Församling/ samfällighet Verklig
kostnad
_—
Huddinge Enhörna Västerås Moheda
O nne sberga Visseltofta Kvänum Lysekil Kungshamn Filipstad Undersåker Nederkalix 1 Jokkmokk
W
vaxvnmrxqqoqqqoqm
hm vdwooovseomo N EN 0 VINONm—lw
Tabell 8 Sammanställning över begravningsverksamhetens verkliga och kalkylerade bruttodriftkostnader exklusive administrationskostnader för samtliga
Begravning
dew
('”: .—
armarna—now OOWNNOOWVI
NM ?
. . aa_oJl möra ——ixm0x=r-n
&"
Differens
Kronor
åäodoöcié—Qam—mox I") —'N .. ++NC
++++++ x
OSDVWMVVV'l—IXONOOQO
_q— +++
enheter utom Huddinge, Västerås och Filipstad
Församling/ samfällighet Verklig
kostnad
Enhörna Moheda Ormesberga Visseltofta Kvänum Lysekil Kungshamn Undersåker Nederkalix Jokkmokk
01 N
mmm—lao _—
NWFOQwNOOV) MQOWOOOVIWOO
Begravning
Kalkyl
N
o——vqmmov mmNixv-"wr-nu—T—T _WNM"* _.
of no
q
Differens
Kronor
_q +NZ ++++
Qx +
xovvrxgomN— —-—-—'-——-»omo——o—
.— x
%
%
28,2
5 ,0 320,0 24 ,6 80,0
,
mma-_Noo honnom
_
Verklig kostnad
600,5 37,0
2 450,8 59,1
27,2 26,5 80,0 103,3 290,4 51,5 193 ,1 302,4
Skötsel och vård Kakw
477,8 23,8 2 136,8 92,0 8,6 23,9 36,3 142,6 142,6 386,4 78,3 321,9 351 ,7 Skötsel och vård
Verklig kostnad
37,0 59,1 27,2 26,5 80,0 103,3 51,5 193 ,1 302,4
Kalkyl
16,7 63,6 6,4 16,4 25,4 104,5 103, 53,1 241,7 248,5
Differens
Kronor
of N .... (Nix
v—l—m "i
mat-N'oåmaxNax
++ x
081
hNooxvoMoqomqwoqm goooax
Nä!?
+++++++
Differens
Kronor
m_m o.- N xI++
voo—éo—wm '_'N veg— Xx.
manga url/i ++++%
%
20,4 35,7 12,8 55,7
12,1 37,0 78,3 38,0 33,1 52,0 66,7 16,3
%
54,9 7,6 39,7 4,2 30,6 0,4 3,1 25,2 17,8
Totalt
Verklig kostnad
727,9 40,9 3 015,2 83,3 0,5 32,9 34,5 130,9 129,1 389,3 86,7 303,9 382,9
Totalt
Verklig kostnad
40,9 83,3 0,5 32,9 34,5 130,9 129,1 86,7 303,9 382,9
Kakw
608,2 30,3 2 562,7 124,5 11,5 34,0 55,8 217,6 178,1 481,4 125,3 478,1 451,2
Kalkyl
21,7 86,6 8,5 23, 39,8 159,1 128,9 86,4 352,7 317,9
Differens
Kronor
./. 119,7 ./. 10,6
0.
ax v Z++++++++++
Differens
Kronor
ax" _ *: quv ++
.annwo S++Si
moocxmgfooootn
sno +x2
%
Mv— WN) [Nlx
%
46,9 4,0
* Som nuvarande lydelse har angetts de nu gäl— lande bestämmelserna i gravrättslagen (GL) och vissa bestämmelser i jordfästningslagen (JL).
Bilaga 2:2 Utkast till begravningslag
Nuvarande lydelsel
låGL
Begravningsplats är antingen
allmän begravningsplats, varmed förstås av församling eller annan kommun eller eljest av det allmän- na anordnad, behörigen invigd kyrkogård, annan begravnings- plats, urngård, urnhall, urnlund, ummur, kolumbarium, minneslund eller annan sådan anläggning, eller
enskild begravningsplats, varmed avses plats, som tillhör annat tros- samfund än svenska kyrkan eller ock annan enskild och som behöri- gen anordnats för förvaring av av- lidnas stoft eller aska eller för ut- ströende av avlidnas aska.
ZäGL
Det åligger församling eller, om Konungen för särskilt fall så för- ordnat, borgerlig kommun att hålla allmän begravningsplats med er- forderligt antal gravplatser av ve- dertagen typ.
På Konungens prövning ankom- mer, huruvuda och på vilka villkor enskild begravningsplats må anordnas.
Föreslagen lydelse Om begravningsplats
1 & Begravningsplats är antingen
allmän begravningsplats, varmed förstås av kommun eller eljest av det allmänna anordnad kyrkogård, annan begravningsplats, urngård, umhall, urnlund, urnmur, kolum- barium, minneslund eller annan sådan anläggning, eller
enskild begravningsplats, varmed avses plats, som trossamfund eller annan enskild behörigen anordnat för förvaring av avlidnas stoft eller aska eller för utströende av avlid- nas aska.
25
Det åligger kommun att hålla all- män begravningsplats med erfor- derligt antal gravplatser av veder- tagen typ.
Kommun får uppdraga åt försam- ling av svenska kyrkan eller sam- manslutning av sådana försam- lingar att, med iakttagande av denna lag och med stöd därav meddelade bestämmelser, för kommunen handha förvaltningen av allmän begravningsplats.
På regeringens prövning ankom- mer, huruvida och på vilka villkor enskild begravningsplats må anordnas.
SOU 1978:3 Nuvarande lydelse Om anläggning, utvidgning eller
väsentlig förändring av begrav- ningsplats gäller vad Konungen
Föreslagen lydelse
35
Om anläggning, utvidgning eller väsentlig förändring av begrav- ningsplats gäller vad regeringen
förordnar. förordnar.
35GL 45
Ej må begravningsplats intecknas eller utmätas eller utan länsstyrelsens tillstånd överlåtas eller användas för annat ändamål.
Begravningsplats må ej heller helt eller delvis nedläggas utan att läns- styrelsen förordnat därom. I samband med sådant förordnande må före- skrivas villkor för nedläggandet och för områdets framtida användande.
Vad här stadgas om begravningsplats skall i tillämpliga delar gälla även gravkor.
4åGL 55
Begravningsplats skall hållas i ordnat och värdigt skick, och den helgd skall städse iakttagas som tillkommer de dödas vilorum. Den skall så underhållas och skötas att sanitär olägenhet ej uppstår.
SåGL
Innehavare av begravningsplats skall låta upprätta gravkarta och
65
Den som håller begravningsplats skall låta upprätta gravkarta och
föra gravbok i enlighet med vad föra gravbok. Konungen förordnar.
Om begravning 1 5 JL 7 5
När någon avlidit bör, såvitt det är möjligt, hans önskan rörande jordfäst- ning och gravsättning iakttagas av den som i egenskap av anhörig eller närstående eller eljest ombesörjer begravningen. Härvid skall särskilt beaktas, om den avlidne givit uttryck åt sin önskan i skriftligt förordnan- de eller om denna framgår av hans anslutning till visst trossamfund.
ZäJL
Avliden må gravsättas endast på kyrkogård eller annan allmän be- gravningsplats, som blivit för så- dant ändamål behörigen anordnad och invigd, eller på enskild be- gravningsplats. Efter eldbegängel- se må dock med askan förfaras på sätt Konungen bestämmer.
852
Avliden må gravsättas endast på kyrkogård eller annan allmän be- gravningsplats, som blivit för så- dant ändamål behörigen anordnad, eller på enskild begravningsplats. Efter eldbegängelse må dock med askan förfaras på sätt regeringen bestämmer.
2 Bestämmelsen bör ses över med hänsyn till re- geringsformen.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 % JL 9 5
Rätt till gravsättning på allmän begravningsplats skall ej vara beroende av att den avlidne tillhörde visst trossamfund eller att jordfästning ägt rum eller förrättats i viss ordning.
5åJL 10%
Vid jordfästning och gravsättning må intet förekomma som strider mot förrättningens helgd och allvarliga innebörd.
Om gravrätt 6 & GL 11 &
Gravrätt uppkommer, då visst område på allmän begravningsplats upplå- tes för jordande av avlidens stoft eller förvaring av avlidens aska.
12.83
Gravrätt upplåtes av kommun eller eljest av det allmänna.
Har kommun med stöd av 2 & andra stycket uppdragit åt annan att förvalta allmän begravnings- plats, får kommunen uppdraga åt förvaltaren att på kommunens vägnar upplåta gravrätt samt be- sluta ifrågor och vidtaga åtgärder som ankommer på upplåtare av gravrätt enligt denna lag eller med stöd därav meddelade bestämmel- ser.
135
Till bevis om upplåtelse av gravrätt skall, om det ej av särskilda skäl finnes kunna underlåtas, utfärdas gravbrev. Avgift för gravrätt skall, om ej annat överenskommes, utgå på en gång.
7åGL 145
Upplåtelse av gravrätt må ske för viss tid, minst femton och högst femtio år, eller för alltid. Upplåtelse för alltid skall dock ej avse längre tid än den, under vilken gravplatsen utgör del av allmän begravningsplats. Har upplåtelsetid ej bestämts, skall upplåtelsen anses hava skett för tjugofem ar.
När för viss tid upplåten gravrätt utlöper, äger gravrättsinnehavaren, om gravplatsen är väl vårdad, erhålla förnyad upplåtelse, såframt han
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
anmält sig därtill före upplåtelsetidens utgång och den förnyade upplåtel- sen icke medför synnerligt men för begravningsplatsens ändamålsenliga ordnande och skötsel.
8åGL 155
Såsom innehavare av gravrätt anses den, till vilken sådan rätt upplåtits. När gravrättsinnehavaren avlider, övergår rätten i enlighet med vad som må hava blivit förordnat vid upplåtelsen eller genom senare skriftligt förordnande. Föreligger ej sådant förordnande, övergår gravrätten till den avlidnes efterlevande make och arvingar eller den av dem som dessa anmäla såsom gravrättsinnehavare.
Gravrätt må ej överlåtas till annan än närstående eller upplåtaren. I fall då någon ej finnes, till vilken enligt bestämmelserna i första stycket gravrätten övergått, kan överlåtelse ske genom förordnande av upplåta- ren.
9åGL 16%
Gravrättsinnehavaren äger bestämma vilka som skola gravsättas inom gravplatsen; dock må upplåtaren vägra gravsättning, när det är uppenbart att framställning därom icke överensstämmer med tidigare gravrättsinne- havares önskan eller står i strid med pietetens krav. Äro flera gravrätts- innehavare, och kunna de ej enas, bestämmer upplåtaren angående gravsättningen. Därvid skall, därest de olika meningarna ej kunna sam- manjämkas, företräde givas enligt reglerna om arvsrätt, med beaktande dock av att barn har företräde framför barnbarn, föräldrar före syskon och syskon före syskons barn samt att plats i regel bör beredas för makar tillsamman. Vid lika rätt enligt vad nu sagts så ock eljest, när särskilda skäl äro därtill, må beaktas såväl närmare personlig anknytning till dem som senast gravsatts inom gravplatsen eller till orten som ock andra särskilda förhållanden; i annat fall skall, vid lika rätt enligt vad nyss sagts, den som först avlider hava företräde. Gravöppning må äga rum endast genom upplåtarens försorg.
IOGGL 175
Gravplats skall av gravrättsinnehavaren hållas i ordnat och värdigt skick.
Råder å gravplats uppenbar vanvård och avhjälpes den ej inom ett år efter det upplåtaren förelagt gravrättsinnehavaren att sätta gravplatsen i stånd, äger upplåtaren förklara gravrätten förverkad. Föreläggande som nu sagts skall innefatta erinran om den sålunda stadgade påföljden. Är gravrättsinnehavaren ej känd eller vet man ej var han finnes, skall före- läggandet införas i Post— och Inrikes Tidningar och ortstidning; angivna tid av ett år skall i sådant fall räknas från den dag då kungörandet har skett.
Gravrätt må ej förklaras förverkad, om myndighet är ansvarig för gravplatsens vård och underhåll.
3 Bestämmelsen bör ses över med hänsyn till re- geringsformen.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 11 % GL 18 5
Om allmän begravningsplats helt eller delvis nedlägges eller gravrättens bibehållande skulle medföra synnerligt men för begravningsplatsens än- damålsenliga ordnande och skötsel, äger länsstyrelsen, ändå att sådant fall ej är för handen som kan medföra förverkande enligt vad i 10 5 är stadgat, förordna att gravrätten skall överflyttas till annan plats eller, om det ej kan ske eller gravrättens bibehållande ej begäres av någon rättsin- nehavare, att rätten skall upphöra.
lZåGL 19%
Gravrätt medför även rätt att förse grav med gravvård, därest det ej strider mot vad som är avsett att gälla för den del av begravningsplatsen varom är fråga. Beträffande gravvårds utseende och beskaffenhet samt övriga anordningar på gravplatsen skall iakttagas, vad upplåtaren före- skriver. Upplåtaren må dock icke meddela andra föreskrifter i dessa hänseenden än som påkallas för att tillgodose en god gravkultur.
Sedan gravvård blivit uppsatt, får den ej utan medgivande av upplåta- ren bortföras. Sådant medgivande må ej lämnas, med mindre säkerhet vunnits för att icke med gravvården förfares på ovärdigt sätt.
Har gravrätt upphört, skall om bortförande av gravvård eller annan gravöverbyggnad gälla vad i andra stycket är stadgat. Vad som ej är bortfört inom sex månader efter gravrättens upphörande eller, om tvist uppkommit om anordningens bortförande, inom samma tid efter tvistens slutliga avgörande tillfaller upplåtaren. Vill denne från gravplatsen bortfö- ra anordning av konstnärligt eller kulturhistoriskt värde eller eljest av beskaffenhet att böra för framtiden bibehållas, skall den åter uppställas inom begravningsplatsen eller eljest å lämplig därtill avsedd plats; och skall beträffande sådant föremål jämväl iakttagas vad därom är särskilt stadgat. Bortföres eljest gravvård eller annan gravöverbyggnad, skall tillses att med densamma icke förfares på ovärdigt sätt.
13åGL 205
Gravrätt må ej pantsättas eller utmätas. Detsamma skall gälla beträffande gravvård eller annan gravöverbyggnad på allmän eller enskild begrav- ningsplats, så ock i fråga om rätt till gravplats, som upplåtits inom enskild begravningsplats.
14 & GL 21 å3
Konungen äger för särskilt fall fÖr- Regeringen äger för särskilt fall ordna, att bestämmelsernai6—12 && förordna, att bestämmelserna i 11 skola helt eller delvis vara tillämp- 5, 13—19 åå skola helt eller delvis liga å gravplatser inom enskild be- vara tillämpliga å gravplatser inom gravningsplats. enskild begravningsplats.
Nuvarande lydelse
lSåGL
Underlåter innehavare av begrav— ningsplats att fullgöra sina åliggan- den enligt denna lag eller med stöd därav meddelade bestämmelser, äger länsstyrelsen vid vite föreläg- ga honom att vidtaga erforderlig rättelse.
Föreslagen lydelse
Särskilda bestämmelser 22 &
Underlåter den som håller begrav- ningsplats att fullgöra sina åliggan- den enligt denna lag eller med stöd därav meddelade bestämmelser, äger länsstyrelsen vid vite föreläg- ga honom att vidtaga erforderlig rättelse.
Har gravrättsinnehavare försett grav med gravvård eller annan anordning i strid med vad upplåtaren föreskrivit, äger länsstyrelsen, om skäl äro därtill, vid vite förelägga gravrättsinnehavaren att borttaga anordningen. Sådant föreläggande må även eljest meddelas, när synnerliga skäl äro därtill. Efterkommes ej vitesföreläggande, må överexekutor meddela handräckning för anordningens borttagande.
165GL
I beslut av myndighet, som förval- tar allmän begravningsplats, må den som beslutet rör söka ändring, om myndigheten vägrat att upplåta gravrätt eller för- nya upplåtelse av gravrätt enligt 7 &,
meddelat beslut i fråga om över- gång eller överlåtelse av rätt enligt 8 5 eller
angående gravsättning enligt 9 &, förklarat gravrätt förverkad enligt 10 &, meddelat beslut angående gravvård eller annan anordning å grav enligt 12 5 eller
eljest meddelat beslut om använd- ning av gravplats.
Ändring i myndighetens beslut sö- kes genom besvär hos länsstyrel- sen.
175GL
Talan mot länsstyrelses beslut en- ligt ]! eller 16 & föres hos kammar- rätten genom besvär. I samma
235
Talan mot beslut av myndighet el- ler annan, som förvaltar allmän begravningsplats, föres hos läns- styrelsen genom besvär, om den som förvaltar begravningsplatsen vägrat att upplåta gravrätt eller för- nya upplåtelse av gravrätt enligt 14 %, meddelat beslut i fråga om över- gång eller överlåtelse av rätt enligt 15 5 eller angående gravsätt- ning enligt 16 &, förklarat gravrätt förverkad enligt 17 5. meddelat beslut angående gravvård eller annan anordning å grav enligt 19 & eller eljest meddelat beslut om använd- ning av gravplats.
245
Talan mot länsstyrelses beslut en- ligt 18 eller 23 & föres hos kammar- rätten genom besvär. I samma
4 Bestämmelsen bör ses över med hänsyn till re- geringsformen.
ordning föres talan mot sådant be- slut enligt 15 å som ej avser före- läggande för kommun med stöd av första stycket.
I övrigt föres talan mot länsstyrel- ses beslut enligt denna lag hos Konungen genom besvär.
l8åGL
Angående krematorium och eldbe- gängelse samt förfarandet med as- ka efter eldbegängelse gäller vad Konungen förordnar.
ordning föres talan mot sådant be- slut enligt 22 å som ej avser före- läggande för kommun med stöd av första stycket.
I övrigt föres talan mot länsstyrel- ses beslut enligt denna lag hos re- geringen genom besvär.
25 %*
Angående krematorium och eldbe- gängelse samt förfarandet med as- ka efter eldbegängelse gäller vad regeringen förordnar.
19åGL
Konungen äger meddela närmare bestämmelser om tillämpningen av denna lag.
Övergångsbestämmelser
1. Denna lag träder i kraft, såvitt avser punkt 3 övergångsbestämmelserna den 1 juli 1982 och i övrigt den 1 januari 1984, då lagen (1957:585) om jordfästning m m och lagen (1963:537) om gravrätt m ni skall upphöra att gälla.
2. Den nya lagen skall i tillämpliga delar lända till efterrättelse även beträffande befintliga begravningsplatser och de upplåtelser av gravplat- ser som skett före lagens ikraftträdande. Den nya lagen medför dock icke inskränkning i den rätt som vid lagens ikraftträdande jämlikt äldre för- fattningar kan tillkomma innehavare av gravplats i kyrka. Allmän begravningsplats som vid lagens ikraftträdande hålls av försam— ling eller kyrklig samfällighet skall efter ikraftträdandet hållas av kom- mun.
3. Uppdrag som avses i 2 & andra stycket och 12 å andra stycket skall lämnas till församling av svenska kyrkan eller sammanslutning av sådana församlingar, som vid lagens ikraftträdande ansvarar för förvaltningen av begravningsplatsen, om församlingen eller sammanslutningen före ut- gången av år 1982 till kommunen anmäler sin önskan att fullgöra uppdra- get.
4. Vid förvaltningsuppdrag som avses i punkt 3 skall kommunen utge ersättning för de med förvaltningen förenade kostnaderna enligt överens- kommelse som träffas med förvaltaren. Kan överenskommelse om er- sättning ej träffas, skall frågan hänskjutas till avgörande av skiljemän enligt lagen (1929: 145) om skiljemän.
5. Har förvaltningsuppdrag lämnats enligt punkt 3, skall kommunen anta- ga reglemente för begravningsplatsen upptagande bestämmelser om vill- kor för upplåtelse och förnyelse av gravrätt, villkor för gravsättning och vård av gravplats samt allmänna föreskrifter om gravvård och andra anordningar på gravplats.
6. Kommun får ej återkalla förvaltningsuppdrag enligt punkt 3 med mind- re förvaltaren vid dess fullgörande bryter mot lag eller annan författning eller i väsentlig mån åsidosätter föreskrift i reglemente och rättelse ej sker eller förvaltaren på annat sätt grovt åsidosätter sina skyldigheter mot kommunen. Tvist om återkallelse av förvaltningsuppdrag prövas av läns- styrelsen. Talan mot länsstyrelsens beslut förs hos regeringen genom besvär.
7. (De ytterligare övergångsbestämmelser som behövs, såsom tex be- stämmelser om överföring av fonder och lån från församlingar och sam- fälligheter till kommun).
Egendomsutskottet
Egendomsutskottet har behandlat frågor rörande den kyrkliga egendomen.
I egendomsutskottets slutliga arbete har deltagit statssekreteraren Fredrik Sterzel, ordförande, fd avdelningschefen Nils Edling och departe- mentsrådet Harald Rangnitt såsom företrädare för staten. Från kyrkans sida har deltagit kontraktsprosten Nils Glimelius och stiftssekreteraren Lennart Stolt. Som sekreterare åt utskottet har tjänstgjort hovrätts- assessom Bo Lövén.
Bilaga 3 Den kyrkliga egendomen
Utarbetad av egendomsutskottet
1 Gällande ordning
Med kyrklig egendom menas sådana förmögenhetstillgångar av fast och lös natur, som med olika rättsgrund disponeras av svenska kyrkan med dess församlingar eller av andra till svenska kyrkan knutna organ.
Till följd av det historiska sambandet mellan staten och kyrkan är en del av egendomen sedan gammalt underkastad särskilda rättsregler till skydd för intresset att tillgångarna bevaras och används för de ändamål, vartill de ursprungligen varit avsedda. Med hänsyftning på de olika rätts- regler som gäller brukar denna egendom kallas specialreglerad kyrklig egendom. Bland den specialreglerade egendomen ingår den kyrkliga jor- den med tillhörande byggnader och lös egendom av olika slag. Den fasta egendomen utgörs av församlingskyrkor och domkyrkor, kyrkogårdar och andra begravningsplatser, prästgårdar, löneboställen, prästlönefonds- fastigheter, församlingskyrkornas och domkyrkornas fastigheter, bis- kopsgårdar samt kyrkofondsfastigheter. Den lösa egendomen utgörs av inventarier, huvudsakligen i församlingskyrkor, domkyrkor och biskops- gårdar. Till den lösa egendomen hör också fonderade medel och kassor, tillhöriga församlingskyrkor och domkyrkor, samt penningmedel, ford- ringar mm som ingår i prästlönefonder, stifts prästlönejordsfonder och kyrkofonden.
Utöver den specialreglerade kyrkliga egendomen finns andra förmö- genhetstillgångar, som på skilda sätt är knutna till den kyrkliga verksam- heten. Främst märks den församlingskommunala egendomen, dvs egen— dom som tillförts församlingarna sedan dessa under 1800-talet kom att framstå som självständiga juridiska personer. För en del av den försam- lingskommunala egendomen såsom sentida församlingskyrkor och begrav- ningsplatser gäller specialreglering. Den övriga församlingskommunala egendomen, fri församlingskommunal egendom, förvaltas och disponeras enligt vanliga kommunalrättsliga principer.
Bland den kyrkliga egendomen märks ytterligare en typ, nämligen fri stiftelse- och föreningsegendom. Denna egendom har liksom den fria församlingskommunala egendomen tillkommit under senare tid. Den tjä- nar skilda ändamål inom kyrkans fria verksamhet. Egendomen har ofta tillförts kyrkan genom donationer eller insamlingar och bildar såsom stiftelse- eller föreningsegendom självständiga förmögenhetsmassor.
Den angivna uppdelningen av den kyrkliga egendomen har samband
med egendomens ursprung och den rättsliga reglering, som gäller beträf- fande egendomen. En annan indelningsgrund är av ekonomisk natur. Man brukar sålunda vid behandling av den kyrkliga egendomen skilja mellan den kyrkliga finansförmögenheten och den kyrkliga förvaltningsförmö— genheten. Finansförmögenheten utgörs av egendom som normalt ger av- kastning. Hit räknas tex prästgårdar och löneboställen. Förvaltningsför- mögenheten är egendom som tjänar kyrkan genom sitt bruksvärde men som inte ger nämnvärd avkastning. Hit räknas församlingskyrkor, dom- kyrkor, småkyrkor och kapell samt församlingshem m fl liknande lokaler.
Av skäl som utskottet återkommer till är det främst den specialreglera- de kyrkliga egendomen som är av intresse i förevarande sammanhang. Den följande framställningen inriktas därför på denna egendom.
Förfoganderätten över den kyrkliga egendomen och förvaltningen av egendomen är i allmänhet inte beroende av frågan vem äganderätten i privaträttslig mening kan tänkas tillkomma. Exempelvis kan ett lönebo- ställe förvaltas av pastoratet, som tillgodogör sig avkastningen för prästens avlöning, oavsett om bostället tillhör staten, kyrkostiftelse eller försam- ling. Som ett rättesnöre för förvaltning av all inkomstgivande kyrklig egendom gäller att förvaltningen skall inriktas på att egendomens avkast- ningsförmåga tillgodogörs på ekonomiskt bästa sätt.
1.2.1. Kyrkobyggnader
I varje församling finns i regel en kyrka som har karaktären av försam— lingskyrka, antingen av ålder eller genom godkännande av Kungl Maj:t (regeringen). Dessutom kan i församlingen finnas andra kyrkobyggnader, såsom kapell och stadsdelskyrkor.
Kyrkorna vårdas och förvaltas i princip av församlingarna själva. I den mån kyrkokassans tillgångar och övriga tillgängliga medel inte förslår bestrids kostnaderna genom församlingsskatten. För uppförande samt för mera betydande ombyggnad av kyrka erfordras tillstånd av riksantikva- rien. Utan tillstånd av regeringen får kyrka inte heller rivas eller flyttas eller tagas i bruk för annat ändamål. Vidare finns bestämmelser, genom vilka kyrkorna tillförsäkras skydd från kulturhistorisk synpunkt.
1.2.2. Begravningsplatser
Begravningsplatsema kan vara allmänna eller enskilda. De enskilda be- gravningsplatsema tillhör annat trossamfund än svenska kyrkan eller någon enskild. Med allmän begravningsplats förstås av församling eller annan kommun eller eljest av det allmänna anordnad begravningsplats. Allmänna begravningsplatser är antingen belägna i anslutning till kyrko- byggnaderna, kyrkogårdar, eller friliggande. Det finns omkring 2 650 kyr- kogårdar och 650 friliggande begravningsplatser. Hållande av allmän be- gravningsplats åligger församling eller, om regeringen för särskilt fall så förordnar, borgerlig kommun. Regler om begravningsplats finns bla i lagen (1963:537) om gravrätt mm och i kungörelsen (1963:540) om be- gravningsplatser och gravar m m.
1.2.3. Församlingskyrkas fastigheter
Församlingskyrkas fastigheter, dvs fastigheter vars avkastning disponeras för församlingskyrkas behov, förekommer främst i de förutvarande dan- ska landskapen Skåne, Halland och Blekinge. Lokalkyrkans dispositions- rätt till en del av dessa fastigheter är inskränkt därigenom att fastigheter-
na antingen har upplåtits till prästerskapet eller skall innehas och brukas under visst hemman mot avgift (landgille) till kyrkan. De övriga fastighe- terna disponeras av lokalkyrkan och förvaltas i princip enligt församlings- styrelselagens regler. Bestämmelser om förvaltningen har lämnats i för- fattningarna om förvaltning av kyrklig jord.
1.2.4. Församlingskyrkas lösa egendom
Till församlingskyrkas lösa egendom är främst att hänföra församlings- kyrkans fastighetsfond, kyrkokassan och kyrkoinventarierna. Fastig- hetsfonden utgörs av medel som influtit vid försäljning av församlings- kyrkans fastighet. Avkastningen får användas för församlingskyrkans behov. I kyrkokassan ingår bla avkastningen från fast egendom, en del gåvo- och donationsmedel samt vissa kollekter. Kassan förvaltas av kyr- korådet, och församlingen äger enligt de bestämmelser som har medde- lats i 1886 års cirkulär om användande av kyrkokassas medel i huvudsak själv besluta om dess användande för kyrkans behov och ändamål. Till kyrkoinventarier räknas åtskilliga i kyrka, gravkor eller andra kyrkans hus eller förvaringsrum befintliga föremål. Enligt kungörelsen angående vården av vissa kyrkliga inventarier får inventarierna inte utan regering- ens tillstånd överlåtas. De får inte heller utan vidare flyttas eller repare- ras.
1.2.5. Löneboställen och prästgårdar
Löneboställen härrör huvudsakligen från jordbruksfastigheter som för— samlingsprästerna (kyrkoherdar och komministrar) under äldre avlö— ningssystem innehaft på lön. Genom 1910 års prästlönereform avskildes i regel på dessa fastigheter ett särskilt område med erforderliga åbyggna- der, prästgården, såsom tjänstebostad åt prästen. Återstoden bildade löneboställe.
Såväl prästgård som löneboställe förvaltas av pastorat eller av kyrklig samfällighet som omfattar flera pastorat. Enligt lagen om förvaltning av kyrklig jord skall pastorat fullgöra de skyldigheter, som enligt lag eller särskild författning åligger fastighetsägare. På prästgård befintliga hus skall underhållas och vid behov nybyggas av pastoratet. För förmånen av tjänstebostad i prästgård betalar prästen hyra till pastoratet.
Förvaltningen av löneboställes jordbruk och av prästgård skall stå under uppsikt av boställsnämnd. Någon principiell gränslinje mellan för- valtning och uppsikt är inte genomförd. Sålunda bestämmer boställs- nämnden arrendevillkoren vid utarrendering av löneboställe. Lönebo- ställes skog förvaltas av stiftsnämnd. Består ett boställe av både jord- bruksmark och skogsmark, är förvaltningen sålunda delad mellan pasto- ratet och stiftsnämnden.
Prästgård disponeras såsom tjänstebostad åt ordinarie präst i pastora- tet. Enligt lagen om kyrkliga kostnader används avkastningen av lönebo- ställe till avlönande av pastoratets präster och kyrkomusiker. Uppkommer överskott, skall detta enligt vissa bestämmelser överföras till kyrkofon- den.
1.2.6. Prästlönefonder och stifts prästlönejordsfond
Prästlönefonderna har huvudsakligen bildats av medel, som influtit vid försäljning av boställsjord. Fonderna förvaltas av pastoraten. Avkast- ningen används för bestridande av utgifterna för präst- och kyrkomusiker- lönema. Fondmedel kan enligt vissa regler få användas till inköp av fastighet eller till värdebeständig rationalisering av fastighet.
Medel tillhörande prästlönefonder från flera pastorat kan överföras till en särskild av stiftsnämnden förvaltad fond, benämnd stifts prästlöne- jordsfond. Denna är avsedd att användas för inköp av fastighet. Sådan inköpt fastighet kallas stifts prästlönefondsfastighet och förvaltas av stifts- nämnden. Behållen avkastning tillfaller, efter fördelning enligt särskilda grunder, de pastorat som tillskjutit köpeskillingen ur sina prästlönefon- der. Prästlönefondsfastigheter förekommer endast i vissa stift.
1.2.7. Kyrkomusikerlönetillgångar
Tidigare var med vissa klockar- och organisttjänster förenad rätt till boställsjord. Genom 1938 års s k klockarboställslag (19381732) har denna rätt avvecklats. I de allra flesta fallen har bostället övertagits av veder- börande församling med äganderätt och fri dispositionsrätt. En mindre grupp förhållandevis stora och värdefulla boställen har överförts till kyrkofonden som klockarhemman, numera kallade kyrkofondsfastig- heter. De förvaltas av stiftsnämnden. I vederlag har församlingen respek- tive kyrkofonden iklätt sig ansvar för det på visst sätt fastställda kapital- värdet av fastigheten — boställskapitalet — samt skyldighet att till pastora- tet erlägga den sk boställsräntan. Räntan bestäms efter boställskapitalets realvärde.
1.2.8. Domkyrkor
I varje stift finns en domkyrka, som är både stiftskyrka och församlings- kyrka. Därutöver finns domkyrkor i Kalmar och Mariestad. Dessa har emellertid inte ställningen av stiftskyrka utan är uteslutande församlings- kyrkor. I det följande avses med domkyrka endast de 13 stiftskyrkorna. Sju av domkyrkorna har varit stiftskyrkor redan under den katolska tiden. Dessa ”äldre" domkyrkor förvaltas av särskilda styrelser eller dom- kyrkoråd i anslutning till bestämmelser i 1686 års kyrkolag. För förvalt- ningen gäller av regeringen fastställda utgifts- och inkomststater. Flertalet av de "yngre” domkyrkorna förvaltas av domkyrkoförsamlingarna, i princip enligt församlingsstyrelselagens regler. Till såväl äldre som yngre domkyrkor med undantag av kyrkorna i Lund, Luleå och Stockholm utgår årliga statsanslag såsom ersättning för till staten indragna domkyrkotunnor och annat kronotionde. Utöver dessa årliga anslag har statsmakterna ofta beviljat särskilda anslag till ombyggnad av äldre domkyrkor.
1.2.9 Domkyrkas egendom.
Domkyrkornas fastigheter förvaltas av stiftsnämnd. Lunds domkyrkas fastigheter förvaltas dock av domkyrkorådet. Bestämmelser om förvalt- ningen har lämnats i författningarna om förvaltning av kyrklig jord.
Domkyrkas lösa egendom utgörs främst av domkyrkans fastighetsfond och kassa samt inventarier i domkyrkan. Egendomen förvaltas av dom- kyrkans förvaltare.
1.2.10. Biskopsgårdar och biskopshemman
I varje stift utom Visby finns biskopsgård som utgör hyresfri tjänstebo- stad åt biskopen. För Visby stift, där biskopen också är kyrkoherde, gäller särskilda bestämmelser om biskopens tjänstebostad.
Dessutom finns i vissa stift fastigheter som tidigare har varit anvisade för biskopens avlöning men vilkas avkastning numera ingår till kyrkofon- den. Dessa fastigheter kallades efter indragningen biskopshemman. De innefattas nu under beteckningen kyrkofondsfastigheter.
Såväl biskopsgårdarna som de till kyrkofonden indragna fastigheterna förvaltas i regel av stiftsnämnden.
1.2.1 1 Allmänna kyrkohemman
Allmänna kyrkohemman kallades tidigare sådana fastigheter, som med stöd av 1862 års prästlöneförordning frånskilts viss prästerlig tjänst och vars avkastning inlevererades till kyrkofonden. Fastigheterna betecknas numera kyrkofondsfastigheter. De förvaltas av stiftsnämnd.
1.2.12. Kyrkofonden
Kyrkofonden intar en central ställning inom den kyrkliga ekonomin. Den förvaltas av kammarkollegiet. Dess huvudsakliga uppgift är att fungera som en skatteutjämningsfond för pastoraten i vad angår dessas kostnader för avlönande av präster och kyrkomusiker. Till dessa kostnader skall pastorat i första hand använda nettoavkastningen (80% av vinsten) av sina präst- och kyrkomusikerlönetillgångar, dvs löneboställen, prästlöne- fonder, eventuella andelar i stiftets prästlönejordsfond och prästlöne- fondsfastigheter samt det 5 k boställskapitalet. Om nettoavkastningen är så stor att det blir överskott, skall pastoratet inleverera överskottet till kyrkofonden. I den mån nettoavkastningen inte förslår för bestridande av lönekostnaderna utdebiteras för ändamålet viss församlingsavgift, och om ytterligare medel erfordras erhålles tillskott ur kyrkofonden. Dessa till- skott är kyrkofondens största utgiftspost. Fondens viktigaste inkomstkäl- la är den s k allmänna kyrkoavgiften, som uttages av varje pastorat med ett av regeringen för varje år fastställt öretal för skattekrona. Därjämte ingår till kyrkofonden, jämte vissa andra inkomster, avkastningen av de här ovan nämnda kyrkofondsfastigheterna (tidigare klockarhemman, bis- kopshemman och allmänna kyrkohemman).
1.1. Den specialreglerade egendomen
Av det anförda framgår, att man med specialreglerad kyrklig egendom avser den egendom som är underkastad särskilda rättsregler. Den omfat- tar både kyrklig fmansförmögenhet och kyrklig förvaltningsförmögenhet. De rättsliga förhållandena beträffande denna egendom är mycket kompli— cerade. Detta är främst en följd av den utveckling i faktiskt och rättsligt hänseende som har skett under de många hundra år som merparten av egendomen har tjänat svenska kyrkans ändamål och den detaljerade författningsreglering som har föranletts av dessa förhållanden.
Den följande framställningen avser att belysa den specialreglerade egendomens rättsställning. Framställningen riktar sig till den som inte har specialkunskaper på området och tar sikte på de grunddrag som kan vara av betydelse att känna till för att bedöma utskottets ställningstaganden.
1.1.1. Äganderätt och lagfart
Uppfattningarna om äganderätt till den fasta egendom som på olika sätt tillförts kyrkan allt sedan tiden för den första församlingsbildningen har växlat under tidernas lopp. Fångeshandling saknas i allmänhet. Endast i begränsad utsträckning har rättsliga avgöranden rörande äganderätten förekommit.
Fast egendom, som tillkommit kyrkan såsom prästlöneboställe under medeltiden men om vars uppkomst ingenting annat är känt, anses numera enligt rättspraxis inte ha upplåtits av kronan. Den förutsätts sålunda privaträttsligt tillhöra kyrkliga rättssubjekt. Beträffande fastigheter som tillfallit kyrkan efter reformationen är äganderätten mera oviss. Samma presumtion torde emellertid få uppställas som i fråga om den medeltida egendomen.
Beträffande den mindre del av den kyrkliga jorden som bevisligen upplåtits av kronan råder uppfattningen att kronan inte har överlåtit äganderätten utan endast anvisat egendomen för kyrkligt ändamål. Frå- gan, huruvida egendomen i sistnämnda fall kan återtas av staten eller är att anse såsom upplåten med beständig besittningsrätt, är föremål för delade meningar. Det kan hävdas, att staten inte kan återta jord som har anslagits av kronan så länge de kyrkliga ändamål består, till vilka jorden har anslagits.
Frågan om äganderätten till den kyrkliga egendomen gäller inte endast om staten eller kyrkan äger viss egendom. Den gäller också vilket kyrk- ligt subjekt som kan betraktas som ägare till egendomen.
Den nordiska medeltidsrätten betraktade sockenkyrkan som en juridisk person. I dag synes den uppfattningen allmänt ha godtagits att kyrko- byggnaden med tillhörande tomt, dvs kyrkogården, liksom den jord som anvisats till kyrkobyggnadens underhåll inte ägs av församlingen utan av den lokalkyrka, till vilken egendomen är knuten. Kyrkan uppfattas alltså som ett eget rättssubjekt, närmast av stiftelsekaraktär. Denna kyrkostif- telse anses också äga sådan jordegendom som har anskaffats som boställe för församlingsprästen. Vad nu sagts gäller under förutsättning att egen- domen har tillfallit kyrkan under medeltiden och inte bevisligen upplåtits av kronan. Reformationen har inte ansetts ändra lokalkyrkans rättsställ- ning. Den kyrkliga jord, som tillkommit under de närmaste århundradena efter reformationen, anses sålunda också tillhöra lokalkyrkan såsom ett särskilt rättssubjekt. Först sedan församlingen vunnit rättslig ställning som juridisk person har den kunnat inträda som jordägare. Detta anses ha blivit fallet med landsbygdsförsamlingar år 1817 och med stadsförsam- lingar senast år 1843. Äganderätten till kyrka eller boställsjord som har anskaffats senare kan alltså tillkomma församling. Även pastorat eller annan kyrklig samfällighet kan äga sådan jord.
Alla domkyrkor härrör från sådan tid att de i likhet med de äldre församlingskyrkorna är att anse som juridiska personer. De är alltså ägare till kyrkobyggnad med tomt. Vissa domkyrkor äger också andra fastighe- ter. Andra kyrkliga rättssubjekt som kan vara ägare till kyrklig jord är stiftens prästlönejordsfonder. Kyrkofonden kan också uppfattas som ju- ridisk person och som sådan framstå som ägare till kyrklig egendom.
Sammanfattningsvis kan alltså sägas att äganderätten till annan kyrklig jord än den som har anslagits av kronan företer en mycket splittrad bild. Detta gäller i än högre grad lagfansförhållandena. I det enskilda fallet kan det vara svårt att fastställa vilket kyrkligt subjekt som formellt skall betraktas som ägare till en viss fastighet.
Mot bakgrunden av vad nu sagts skall här lämnas en summarisk över- sikt över nuvarande rättsläge i fråga om äganderätt och lagfart beträffan- de olika slag av kyrklig jord.
De äldre församlingskyrkorna, liksom domkyrkorna, anses såsom nämnts i egenskap av stiftelser äga såväl kyrkobyggnad med tomt som fastigheter vilkas avkastning går till kyrkans underhåll. Detta fastighets— bestånd har till största delen inte varit föremål för lagfart. Emellertid har fastighetsförsäljningsmedel under senare år kunnat användas för inköp av nya fastigheter. Dessa har då regelmässigt lagfarits för vederbörande kyrka.
I senare tid tillkomna församlingskyrkor, som inte utgör stiftelser utan betraktas som församlingskommunal egendom, torde ofta ha lagfarits för församling. Det kan ibland vara svårt att avgöra om en församlingskyrka hör till den ena eller andra kategorien.
Andra begravningsplatser än sådana som ligger på kyrkans tomt (kyr- kogård) och äganderättsligt följer denna innehas i allmänhet av församling eller kyrklig samfällighet med äganderätt eller nyttjanderätt. Det är tex vanligt att begravningsplats har anlagts på löneboställsmark som upplåtits till församlingen med nyttjanderätt.
Av det äldre beståndet av löneboställen tillhör en del staten — huvud- sakligen av Karl XI anslagna komministerboställen — medan den övervä- gande delen anses tillhöra kyrkostiftelsen i den församling där bostället ligger. Undantagsvis har boställen — i senare tid — anskaffats av eller donerats till församling eller pastorat, som då är ägare. Om en fastighet har förvärvats för fondmedel som influtit vid försäljning av boställsmark, anses äganderätten till den nya fastigheten bero på vem som ägt den sålda marken. Under senare år har fastigheter i stor utsträckning anskaffats för fondmedel som härrör från flera äldre boställen i samma pastorat men inte nödvändigtvis i samma församling. Äganderätten är därför i många fall blandad.
De fastigheter som tillhör det äldre boställsbeståndet har inte varit föremål för lagfart. Församlings- eller pastoratsägda boställen har regel- mässigt lagfarits för församlingen eller pastoratet. Boställen som inköpts för fondmedel brukade to m är 1942 — oavsett från vilket boställe fondmed- len kom — lagfaras för kronan. Med stöd av föreskrift i lagen (1942z232) ang användande i vissa fall av prästlönefond mm, vilken lag gällde åren 1943—1971, har lagfart i motsvarande situationer meddelats för det pasto- rat eller den samfällighet som förvaltade medlen. Så sker alltjämt, fastän stöd i författning numera saknas.
I fråga om prästgårdar kan man skilja mellan två kategorier nämligen sådana som anlagts på löneboställen och sådana som direkt anskaffats för att utgöra bostad åt präst. Prästgårdar av det förra slaget redovisas inte som särskilda fastigheter ijordregistret utom i de fall där prästgårdsom- rådet avstyckats tex i samband med försäljning av boställsmark. Ägande- rättsligt och i fråga om lagfart skiljer sig dessa prästgårdar inte från de boställen som de anlagts på. Prästgårdar av det senare slaget — i allmän- het i tätortsförsamlingar — redovisas som särskilda fastigheter och ägs ofta av församling eller pastorat, sällan av staten. Lagfart kan ha medde— lats för ägaren. En prästgård, som genom indragning av prästtjänst eller eljest har blivit övertalig, övergår till att bli löneboställe, oavsett om den hör till den ena eller den andra kategorien.
Prästlönefondsfastigheter är fastigheter som inköpts för stifts prästlö- nejordsfonder, dvs fonder som bildats av markförsäljningsmedel (prästlö- nefonder) från flera pastorat. Institutet stifts prästlönejordsfond inrätta- des genom lagen ang användande i vissa fall av prästlönefond m m. Enligt 3 & i denna lag kunde prästlönejordsfond förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter samt inför domstol och annan myndighet söka, kära och svara. Förvärv av fastighet för medel från stifts prästlönejordsfond skulle enligt 4 & ske för fondens räkning. Stifts prästlönejordsfond var alltså enligt denna lag konstruerad som en juridisk person, närmast av stiftelse- karaktär. Det är ovisst om lagstiftaren tänkt sig att flera sådana rättssub- jekt skulle kunna finnas i samma stift. I allmänhet torde dock anses att ett särskilt rättssubjekt bildas varje gång prästlönefondsmedel från en pasto- ratsgrupp med ny sammansättning används för förvärv av prästlönefonds- fastighet. 1942 års lag upphävdes genom lagen (19702939) om förvaltning av kyrklig jord. Denna lag innehåller i 27 & vissa stadganden om prästlö- nejordsfond och prästlönefondsfastighet. Om fondens rättsliga ställning sägs ingenting. I praktiken har även efter ikraftträdandet av 1970 års lag
lagfart meddelats för prästlönejordsfond.
Flera av biskopsgårdarna anses tillhöra staten. En del av dessa är även lagfarna för K M:t och kronan medan några saknar lagfart. Beträffande vissa biskopsgårdar är rättsläget mera osäkert. I enstaka fall förekommer utan tvekan kyrklig äganderätt, tex i Lund, där biskopsgården ägs av domkyrkan.
Kyrkofondsfastigheter (tidigare allmänna kyrkohemman, biskopshem- man och klockarhemman) är av olika ursprung men torde till större delen ha anslagits av kronan. I senare tid inköpta kyrkofondsfastigheter har vanligen lagfarits för ”kronan för kyrkofondens räkning".
1.1.2. Rättsregler
Beträffande förvaltning, disposition och kontroll över den specialreglera- de kyrkliga egendomen, och då särskilt beträffande den kyrkliga jorden, gäller ett invecklat system av rättsregler. Regler om den kyrkliga jorden återfinns i 1686 års kyrkolag samt i lagen (1970:939) om förvaltning av kyrklig jord och lagen (I970:940) om kyrkliga kostnader, båda antagna i de former som gäller för stiftande av kyrkolag. Till förvaltningslagen och kostnadslagen hör tillämpningsförordningar ( 1971 :860 och 861). I samman- hanget kan också nämnas prästerskapets privilegier.
För kyrkobyggnad och dess inventarier finns grundläggande regler i 1686 års kyrkolag samt därutöver speciella bestämmelser i andra författ- ningar. Här kan nämnas lag (1909z55) angående byggnad och underhåll av kyrka med vad därtill hörer så ock av särskild sockenstuva samt lag (1968z738) med vissa bestämmelser om godkännande av kyrkobyggnad. Kungörelsen (19201744) med föreskrifter rörande det offentliga byggnads- väsendet gäller även för kyrkobyggnader. Upplåtelse av kyrka regleras i lagen (1963z501) om upplåtande av kyrkorum i vissa fall. Nämnda lagar är av kyrkolags natur. Beträffande inventarierna finns förordningen (1942:929) angående vården av vissa kyrkliga inventarier. I fråga om användande av kyrkokassas medel gäller ett särskilt utfärdat cirkulär (1886z75).
Väsentliga regler i lagstiftningen utgör bestämmelserna om hur kyrklig jord kan försäljas. I princip krävs samtycke av riksdag och kyrkomöte. Genom lagen om förvaltning av kyrklig jord har dock generellt bemyndi- gande givits regeringen att under vissa villkor medge försäljning. Beslu- tanderätten kan delegeras till kammarkollegiet eller stiftsnämnd. Särskil- da bestämmelser gäller för de 5 k halländska kyrkohemmanen och för vissa kyrkolägenheter i Skåne, Halland och Blekinge. Medgivande enligt lagen om förvaltning av kyrklig jord kan lämnas då samhällsnyttan på vissa i lagen närmare angivna sätt främjas eller då sådan jord på grund av särskilda omständigheter inte lämpligen bör bibehållas för sitt ändamål. De medel, som inflyter vid försäljning av kyrklig jord, skall fonderas och avkastningen användas för att tillgodose det ändamål, till vilket jorden har varit anslagen. Som en följd av principen att den kyrkliga egendomen inte fritt får säljas får egendomen inte heller belastas med gäld.
Karakteristiskt för lagstiftningen om kyrklig egendom är de detaljerade bestämmelserna om förvaltningen av egendomen. Bestämmelserna är
delvis olika för de olika typerna av egendom. Utskottet återkommer till förvaltningsbestämmelserna i samband med den följande framställningen rörande de olika egendomsslagen.
2 Bakgrunden
2.1 1968 års beredning om stat och kyrka
1968 års beredning om stat och kyrka föreslog att svenska kyrkan även vid en relationsändring liksom hittills skulle ha tillgång till den kyrkliga egendomen. Därmed avsåg beredningen att svenska kyrkan på samma sätt som nu skulle disponera över kyrkor och övriga tillgångar för den verksamhet till vilken egendomen är ändamålsbestämd. Någon förändring av gällande äganderättsförhållanden ansågs inte nödvändig.
Med hänsyn till den specialreglerade kyrkliga egendomens historiska bakgrund föreslog beredningen att intresset av att tillgångarna bibehölls och användes för kyrkligt ändamål skulle skyddas genom lagstiftning. I denna borde finnas regler om viss statlig prövning av försäljning av fast egendom och om kapitalplacering. Lagstiftningens närmare innehåll bör- de utredas genom statens försorg under den sk förberedelseperioden. Enligt beredningen kunde det diskuteras om härutöver behövdes vissa yttersta garantier för att egendomen — om ändamålen på grund av framti- da, ej förutsebara förändringar inte längre existerar — skulle kunna tillfö- ras det kollektiv som ursprungligen varit kyrkans territoriella underlag, nämligen kommunen. Enligt beredningens mening förelåg en sådan situa- tion dock inte så länge svenska kyrkan hade sin territoriella församlings— karaktär och sin folkkyrkostruktur.
Enligt beredningens synsätt innebar den föreslagna relationsändringen mellan staten och svenska kyrkan för de olika slagen av kyrklig egendom rättsligt sett följande.
Den fria stiftelse- och föreningsegendomen berördes inte utan förblev i de nuvarande rättssubjektens ägo. Eventuellt behövdes beslut om permu- tation av vissa bestämmelser i fråga om stiftelser med hänsyn till att dessa är anknutna till svenska kyrkan i dess nuvarande form.
Behandlingen av den församlingskommunala egendomen, både den fria och den specialreglerade, var enligt beredningen avhängig av identitets- frågans lösning. Som en konsekvens av att beredningen ansåg identitet föreligga mellan nuvarande församlingar och de lokala enheterna i den nya kyrkoorganisationen fann den naturligt att dessa ”nya” rättssubjekt övertog de församlingskommunala tillgångarna och skulderna den dag då relationsförändringen skedde. Eventuellt borde detta komma till uttryck i lag eller annan författning. Det borde hänskjutas till kyrkan själv att bestämma formerna för handhavandet av den specialreglerade försam- lingskommunala egendomen.
Den kyrkostiftelseägda egendomen ägs av församlingskyrkor eller domkyrkor som stiftelser. Denna egendom är till stor del bunden till ändamål som består, även om svenska kyrkan organisatoriskt frigörs från stat och kommun. Enligt beredningen borde en relationsförändring inte medföra någon ändring beträffande äganderätten till denna egendom. Det borde ankomma på kyrkan själv att bestämma vilka organ som skulle företräda kyrkostiftelsema och hur dessa skulle förvaltas. 1970 års lag- stiftning om förvaltning av kyrklig jord borde enligt beredningen kunna utgöra en god utgångspunkt vid utarbetandet av regler för förvaltningen.
Kronoanslagens ändamålsbundenhet ledde enligt beredningens mening till att det inte tedde sig nödvändigt att till kyrkliga rättssubjekt överföra äganderätten för att tillgodose ändamålet med anslagen. Beredningen föreslog därför att äganderätten till kronoanslagen också fortsättningsvis skulle tillkomma staten och att rättssubjekt inom svenska kyrkan liksom nu skulle ha besittningsrätt till dem. Eventuellt fordrades lagstiftningsåt- gärder härför. Formerna för förvaltningen av kronoanslagen borde be- stämmas av kyrkan själv.
Beträffande kyrkofondens tillgångar föreslog beredningen inte någon
förändring av ägandeförhållandena. Till följd av ändamålsbundenheten föreslogs att fondens tillgångar även i fortsättningen skulle få disponeras av svenska kyrkan. Förslag om kyrkofondens förvaltning borde utarbetas under förberedelseperioden.
Det övervägande antalet remissinstanser som yttrat sig i egendomsfrågan var kritiskt inställda till beredningens förslag. Kritiken följde olika linjer. En huvudinvändning var att svenska kyrkan eller dess organ borde ha tillförsäkrats full äganderätt antingen till all den egendom som den fn förfogar över eller till vissa slag av denna egendom. Ibland uttrycktes en kritisk inställning till beredningens syn på äganderättsproblemet och för- ordades att de nya rättssubjekten skulle få samma rätt till egendomen som nuvarande församlingar. En del instanser hävdade att äganderätten till den kyrkliga egendomen borde klarläggas eller fastställas före ett principbeslut i egendomsfrågan. Även andra skäl anfördes. Det framhölls sålunda att de av beredningen antydda förutsättningarna för kyrkans till- gång till egendomen — territoriell församlingskaraktär, folkkyrkostruktur — inte hade närmare preciserats. Inte heller hade beredningen angett av vem det skulle konstateras, om dessa förutsättningar inte uppfylldes, eller hur det i så fall skulle förfaras med egendomen. Riktlinjer för förvaltningen av egendomen saknades också. Ytterligare hävdades att förslaget var behäftat med så stora oklarheter att det inte kunde läggas till grund för ett principbeslut i egendomsfrågan, varför ytterligare utredning var nödvändig före ett ställningstagande. Ofta grep de nämnda invändningarna in i var— andra.
När överläggningarna i stat—kyrka frågan inleddes i februari 1975 konsta- terades från statens sida, att osäkerhet råder om staten eller något till den kyrkliga verksamheten knutet subjekt är ägare till en del av den kyrkliga egendomen. Denna ordning kunde enligt statens mening redan i dag framstå som besvärande. I ett läge när kyrkan framträder med andra relationer till staten kan en sådan ordning inte anses acceptabel. Den skulle innebära en från skilda synpunkter olycklig administrativ belast- ning för framtiden. En sådan belastning skulle också uppkomma om det inte för framtiden klarades ut vilket kyrkligt rättssubjekt som i förhållan— de till utomstående äger råda över egendomen. Enligt vad staten framhöll
var det därför ofrånkomligt att åtminstone i någon utsträckning gå igenom den kyrkliga egendomen och diskutera sig fram till en från skilda syn- punkter lämplig ordning.
En fråga som enligt staten hade nära samband med det anförda var i vilka former det skall säkerställas att den kyrkliga egendomen bevaras för det kyrkliga ändamålet. Denna fråga ansåg staten betydelsefull.
Enligt statens mening behövde den närmare innebörden av beredning- ens förslag övervägas. Målsättningen måste därvid vara att kyrkan i ett fritt läge skall ha samma möjligheter som i nuläget att utnyttja den kyrkliga egendomen. De lösningar man kommer fram till måste ge ut- rymme för rationell förvaltning av den kyrkliga finansförmögenheten. Likaså måste man enligt statens mening se till att kulturhistoriskt värde- fulla kyrkobyggnader kan bevaras för framtiden.
Vid de inledande överläggningarna uppnåddes enighet om att de angiv- na synpunkterna borde kunna ligga till grund för ytterligare bearbetning av de olika frågor som rör den kyrkliga egendomen.
3 Allmänna överväganden
Utskottets arbete är inriktat på att den kyrkliga egendomen liksom nu skall stå till svenska kyrkans förfogande. Det ankommer sålunda inte på utskottet att göra någon självständig värdering i denna fråga. Utskottet skall behandla de tekniska frågor som har samband med den angivna ordningen. Grundläggande målsättning är att den lösning som tas fram tryggar egendomens bestånd för avsedda ändamål, slår vakt om de kul- turhistoriska värden som är knutna till en stor del av den kyrkliga för- valtningsförmögenheten samt medger att den kyrkliga fmansförmögenhe- ten utnyttjas rationellt.
Av grundläggande betydelse för utskottets arbete är frågan om svenska kyrkans framtida organisation. Överläggningarna mellan staten och kyr- kan utgår från att kyrkan själv skall finna och utarbeta de organisatoriska formerna för den framtida verksamheten. Det förslag, som i detta hänse- ende har utarbetats av de kyrkliga företrädarna, innebär att trossam- fundet svenska kyrkan som sådant liksom församlingar, samfälligheter och stift blir självständiga rättssubjekt till vilka rättigheter och skyldighe- ter rörande den kyrkliga egendomen kan knytas. Förslaget innebär också att kyrkan blir demokratiskt uppbyggd med ett representativt beslutande organ på varje plan. Redan däri ser utskottet en betydelsefull garanti för egendomens bestånd. Utskottet räknar med att samhällets och den fram- tida kyrkans intresse att skydda och bevara kulturhistoriskt värdefull egendom kommer att i allt väsentligt sammanfalla.
Med utgångspunkt i den ordning, som nu gäller i fråga om den kyrkliga egendomen, har utskottet funnit anledning att skilja mellan olika typer av egendom. Utskottet skiljer mellan fri församlingskommunal egendom, fri stiftelse- och föreningsegendom samt specialreglerad kyrklig egendom.
Med fri församlingskommunal egendom menar utskottet sådan försam- lingskommunal egendom, som inte är specialreglerad. Det är fråga om fast och lös egendom, som förvaltas och disponeras enligt vanliga kom- munalrättsliga principer.
I likhet med vad 1968 års beredning om stat och kyrka förutsatte utgår utskottet från att den fria församlingskommunala egendomen kommer att förbli de framtida församlingarnas och samfälligheternas egendom och att någon bestående författningsreglering av denna egendom inte är påkallad. De bestämmelser, som kan behövas om egendomens förvaltning, betraktar utskottet som en intern kyrklig angelägenhet. I sammanhanget bör emel- lertid framhållas att det kan behövas vissa författningsbestämmelser rö- rande själva övertagandet av den fria församlingskommunala egendomen. I författning måste också regleras frågan om de nuvarande församlingar- nas och samfälligheternas rättigheter och skyldigheter, såsom tex frågan om ansvaret för skulder. De nu angivna frågorna är av övergångsnatur och tas upp till särskild behandling under överläggningarna mellan staten och kyrkan.
Den fria stiftelse- och föreningsegendomen tillhör redan i dag bestämda rättssubjekt i form av stiftelser eller föreningar. För dess förvaltning gäller inte specialreglering utan vanliga civilrättsliga regler.
Utskottet anser att det för den här ifrågavarande egendomen inte krävs någon särskild författningsreglering vid en relationsändring. I vissa fall kan emellertid permutation av stiftelse bli aktuell. Frågan är beroende av stiftelseurkundens innehåll. Initiativ till permutation får i förekommande fall tas av stiftelsens förvaltare. Eventuellt kan finnas anledning för stifts- styrelsen eller annat kyrkligt organ att Övervaka att så sker. Frågan får emellertid betraktas som en inomkyrklig angelägenhet. Utöver det nu anförda berörs alltså den fria stiftelse- och föreningsegendomen inte av att relationerna mellan staten och kyrkan ändras.
Med specialreglerad kyrklig egendom åsyftar utskottet den egendom som är—kringgärdad med särskilda rättsregler till skydd för att egendomen bevaras och används för de ändamål, vartill den ursprungligen har varit avsedd. Det är i huvudsak fråga om egendom, som av ålder har dispone- rats för kyrkliga ändamål. Viss församlingskommunal egendom såsom sentida församlingskyrkor och begravningsplatser räknas emellertid också till denna typ av egendom. '
3 .3 . 1 Äganderättsfrågan
Av redogörelsen under 1.1 framgår, att äganderättsförhållandena beträf- fande den specialreglerade kyrkliga egendomen är synnerligen komplice-
rade. Även om det är möjligt att slå fast vissa grundläggande principer för bedömning av äganderättsfrågan är det i praktiken förenat med svårighe- ter att tillämpa dessa principer i enskilda fall. Särskilt beträffande den kyrkliga jorden kan det ibland krävas rättshistoriska utredningar för att fastställa rättsläget. Den oklarhet som således finns rörande äganderätten till en del av den specialreglerade kyrkliga egendomen gäller inte endast frågan om staten eller något kyrkligt organ är ägare till ett bestämt objekt utan också frågan om vilket kyrkligt organ, som formellt skall betraktas som ägare.
1968 års beredning om stat och kyrka ansåg det inte nödvändigt med någon förändring av gällande äganderättsförhållanden vid ändrade rela- tioner mellan staten och kyrkan. Beredningens ståndpunkt möttes av kritik vid remissbehandlingen. Bl a hävdades att beredningens förslag var behäftat med så stora oklarheter att det inte kunde läggas till grund för principbeslut i frågan.
I likhet med vad beredningen synes ha åsyftat anser utskottet att frågan om äganderätten till den specialreglerade kyrkliga egendomen är av un- derordnad betydelse. Begreppet äganderätt är i själva verket endast en samlande beteckning för de olika rättigheter som rättsordningen tillägger det rättssubjekt, till vilket egendomen är knuten. Genom den detaljerade författningsregleringen av den ifrågavarande egendomen är de befogenhe- ter, som normalt tillkommer en ägare, avsevärt inskränkta. Äganderätts- frågan har därigenom mindre intresse än frågan om vem som rent faktiskt förvaltar egendomen och därmed äger förfoga över den. Frågan om äganderätten till den specialreglerade egendomen kan ändå inte lämnas obeaktad. Från praktiska synpunkter måste det oklara rättsläge, som gäller beträffande en del av egendomen, på något sätt klaras ut om det vid ändrade relationer mellan staten och kyrkan skall vara möjligt att utnyttja egendomen rationellt och tillgodose allmänna krav på rättstrygghet och
god ordning.
Den omständigheten att äganderätts- och lagfartsförhållandena för kyrklig jord företer en brokig bild medför för närvarande sällan några svårigheter i praktiken eftersom de förfoganden som kan komma i fråga är noga reglerade i författning. En köpare av boställsjord får sålunda normalt utan vidare lagfart på ett köpebrev som i författningsenlig ord- ning har utfärdats av stiftsnämnd. För att lagfart skall meddelas för den som efter en relationsändring förvärvar kyrklig jord kommer däremot med all säkerhet att krävas att säljaren har lagfart. Kravet på lagfart blir också aktuellt om man vill öppna möjligheten att belåna kyrklig jord. Det bör bl a därför vara angeläget att tillse att lagfart meddelas på all kyrklig jord och att detta sker efter enhetliga linjer.
En grundläggande tanke i nya jordabalken är att fastighetsböckernas uppgifter om lagfart skall stå i överensstämmelse med det verkliga rätts- förhållandet. Till uppgifterna i de offentliga registren knyts också bety- delsefulla rättsverkningar för enskilda, tex möjligheten till 5 k godtros- förvärv. Enligt utskottets mening kräver hänsynen till enskildas rättssä— kerhet att lagfartsförhållandena rörande den kyrkliga egendomen ordnas upp i samband med relationsändringen. Det kan inte godtas att medbor- garna har ett sämre rättsskydd när de förvärvar fast egendom av något
kyrkligt subjekt än när de förvärvar egendom av annan.
Om man ser framåt är det önskvärt att åstadkomma en sådan ordning att strukturrationalisering av egendomen inte i onödan försvåras. Det är därför angeläget att få äganderättsförhållandena för kyrklig jord, framför- allt boställsjorden och prästlönefondsfastigheterna, förenklade. Därige- nom kan undvikas den administrativa belastning som de oklara rättsliga förhållandena rörande den fasta egendomen kan innebära. Från fastig- hetsbildnings- och registreringssynpunkt är en förenkling också ett all- mänt intresse.
Av det anförda framgår, att äganderättsförhållandena beträffande den specialreglerade fasta egendomen bör klaras ut i samband med relations- ändringen så att äganderätten till varje enskilt objekt kan tilläggas ett bestämt rättssubjekt, som kan erhålla lagfart på egendomen. Såsom ut- skottet tidigare har framhållit är det främst från denna synpunkt som äganderättsfrågan är av betydelse. När det gäller att finna de rättsliga formerna för kyrkans framtida disposition över egendomen träder i för- grunden frågan om hur förvaltningen av egendomen faktiskt är anordnad och den därmed sammanhängande frågan om förfogandet över egendo- men.
3.3.2. Förvaltning och ändamålsbestämning
Såsom utskottet har framhållit vid behandling av gällande ordning är förvaltningen av den specialreglerade kyrkliga egendomen i allmänhet inte beroende av vem äganderätten i privaträttslig mening kan tänkas tillkomma. Förvaltningsuppgifter ankommer på församlingar, pastorat och andra samfälligheter, boställsnämnder, stiftsnämnder, särskilda sty- relser samt statliga organ. Ofta är förvaltningsuppgifterna delade mellan olika organ. Sålunda förvaltas tex löneboställenas jordbruksmark av pas- toraten medan skogsmarken förvaltas av stiftsnämnderna.
Förvaltningen av egendomen präglas av en detaljerad författningsregle- ring, som huvudsakligen avser att säkerställa att egendomen utnyttjas och bevaras för det avsedda ändamålet. Enligt utskottets mening finns det inte anledning för samhället att ingripa med en detaljreglering rörande förvaltningen av den kyrkliga egendomen när relationerna mellan staten och kyrkan ändras. Detta följer redan av den grundläggande tanken med ändrade relationer mellan staten och kyrkan. Genom en demokratisk uppbyggnad av den framtida kyrkan skapas också garantier för egendo- mens bestånd. På det hela taget kan det sålunda endast bli fråga om att staten vid relationsändringen skall tillhandahålla vissa allmänna regler som behövs för att säkerställa det ändamål, vartill egendomen har blivit anslagen. Därutöver kan behövas vissa regler för att trygga de kulturhis- toriska värden som är förbundna med en stor del av egendomen. De mera detaljerade förvaltningsbestämmelser, som ytterligare kan behövas, får kyrkan själv besluta om i demokratisk ordning.
Utskottet fäster vikt vid att det för framtiden skapas ett fullgott rätts- skydd för den ändamålsbundna egendomen. Den egendom, som av ålder har varit knuten till svenska kyrkan, måste säkerställas för kommande generationer och framgent kunna tjäna de kyrkliga ändamål, för vilka
egendomen ursprungligen har varit avsedd. Den normala rättsliga formen för att tillgodose ett skyddsintresse av detta slag är stiftelsebildning.
En del av den specialreglerade egendomen har redan karaktär av stif- telseegendom, nämligen de gamla församlingskyrkorna och domkyrkorna med deras gods. Även den egendom som inte ingår i kyrkostiftelse har genom ändamålsbundenheten och regleringen av förvaltning och disposi— tion starka drag av stiftelseegendom. Utskottet anser därför att det ligger nära till hands att undersöka om Stiftelseinstitutet kan utgöra den rättsliga grund på vilken den specialreglerade egendomen kan ställas till kyrkans förfogande.
3.4. S tiftelsebildning för den specialreglerade kyrkliga egendomen 3.4.1 Stiftelseinstitutet
För att säkerställa att egendom under en längre tid kommer att tjäna ett bestämt ändamål kan egendomen anslås till det ifrågavarande ändamålet utan att den samtidigt överförs till någon person eller till något annat redan bestående rättssubjekt. Rättsordningen betraktar själva den inrätt- ning som därigenom har uppkommit såsom ett självständigt rättssubjekt. Det kallas för stiftelse. I det följande redovisar utskottet grunddragen av Stiftelseinstitutet enligt gällande rätt. En utförligare framställning finns i bilaga 3.'1 .
I Sverige finns inte någon fullständig lagstiftning om stiftelser. Genom domstolarnas praxis har emellertid utvecklats bestämda rättsregler i olika avseenden. Denna oskrivna rätt kompletteras av en särskild lag (1929:116) om tillsyn över stiftelser. Lagen innehåller bestämmelser om att vissa stiftelser med allmännyttigt ändamål skall stå under offentlig tillsyn.
En stiftelse uppkommer genom att egendom skiljs från stiftarens eller stiftamas förmögenhet och förs över till stiftelsen. Det krävs emellertid därutöver att stiftaren har bestämt det ändamål, som egendomen skall tjäna. Ofta brukar stiftare dessutom lämna föreskrifter om egendomens förvaltning och disposition i en särskilt upprättad stiftelseurkund.
Stiftelsen är på samma sätt som aktiebolaget eller föreningen en juri- disk person och företräds vid rättshandlingar av förvaltaren. Denne är skyldig att ha hand om stiftelsens förvaltning med tillbörlig omsorg och i enlighet med föreskrifterna i stiftelseurkunden. Missvård av stiftelsens angelägenheter kan föranleda att domstol förordnar om annan förvalt- ning. Den som har deltagit i förvaltningen kan också bli skadeståndsskyl- dig gentemot stiftelsen. För vissa stiftelser med allmännyttigt ändamål finns en offentlig tillsyn över förvaltningen anordnad genom länsstyrelsen i det län, där stiftelsens förvaltning utövas. Tillsynen syftar till att slå vakt om att stiftelseegen- domen kommer det bestämda ändamålet till godo. Från tillsynen är un- dantagna stiftelser som redan står under nöjaktig tillsyn och stiftelser för vilka stiftaren har föreskrivit, att tillsyn i stället skall anordnas på annat sätt.
En Stiftelsebildning är normalt oföränderlig och utan någon tidsbe-
gränsning. Stiftelsens förvaltare kan inte ändra stiftelseändamålet med mindre detta uttryckligen har medgivits i stiftelseurkunden. Olika om- ständigheter kan emellertid medföra att det är omöjligt eller stridande mot stiftarens syfte att tillämpa de ursprungliga föreskrifterna. På ansökan kan i sådant fall regeringen besluta om ändringar rörande stiftelseändamå- let och dettas fullgörande. En sådan åtgärd kallas permutation och är numera för stiftelser av enskild karaktär reglerad i permutationslagen (l972z205).
Stiftelseinstitutet är föremål för översyn genom en av regeringen är 1975 tillsatt utredning, stiftelseutredningen (Ju 1975:Ol). Enligt utredning- ens direktiv syftar översynen bl a till att undersöka om Stiftelseinstitutet skall förbehållas ändamål som främjar ett allmänt intresse och om samhäl- let bör få möjlighet till insyn i stiftelsernas verksamhet i de fall när insynsfrågan inte redan är ordnad på ett tillfredsställande sätt. En del frågor om bildande och förvaltning av stiftelse omfattas också av utred- ningens uppdrag.
3.4.2. Förslag till lösning
Utskottet anser att Stiftelseinstitutet kan tillgodose de intressen som från skilda synpunkter är knutna till den specialreglerade kyrkliga egendomen. Stiftelseformen gör det möjligt att garantera att egendomen kommer de ändamål till godo för vilka den har varit avsedd. Samtidigt kan åstadkom- mas en förvaltning av egendomen som svarar mot vad som nu gäller.
Genom att stiftelse utgör ett särskilt rättssubjekt är den själv ägare till den egendom som ingår i stiftelsen och kan följaktligen få lagfart på fast egendom. Stiftelseformen gör det därför möjligt att ordna upp de oklara rättsförhållanden som gäller rörande en del av den specialreglerade egen- domen och för framtiden åstadkomma en lämplig och för rationell för- valtning önskvärd ordning.
De bestämmelser om förvaltning av egendomen, som kan behövas för att trygga dess bestånd, kan meddelas i stiftelseurkunder vid stiftelsebild- ningen. Härigenom kan egendomen beredas ett grundläggande skydd till förmån för avsedda kyrkliga ändamål, samtidigt som samhällets intresse av att bevara de kulturhistoriska värden som egendomen har kan tillgo- doses. Utskottet förutsätter att egendomen vid sidan av det skydd som stiftelsekonstruktionen kan ge från sistnämnda synpunkt kommer att vara underkastad de allmänna författningsbestämmelser som anses erforderli- ga." Utskottet återkommer till denna fråga i kapitel 5.
På grund av det anförda föreslår utskottet att den specialreglerade kyrkliga egendomen allt efter det ändamål den är avsedd att tjäna förs samman till förmögenhetsmassor i form av stiftelser, vilka förvaltas och disponeras av kyrkliga organ motsvarande dem som förvaltar den aktuel- la egendomen i dag.
3.4.3. Uppbyggnaden av stiftelser
Stiftelsekonstruktionen förutsätter att varje stiftelse är ägare av den egendom som stiftelsen omfattar. När egendomen redan tillhör kyrklig
stiftelse, exempelvis en medeltida församlingskyrka, kan det behövas ett beslut av permutationskaraktär för att den nya stiftelsen skall bli ägare. I andra fall krävs att äganderätten överförs på den nya stiftelsen. Såsom utskottet tidigare har framhållit, är överföringen betingad av att egen- domen för framtiden skall kunna bevaras för sitt ändamål och disponeras av kyrkan på samma sätt som nu. Meningen med stiftelsebildningen är också att ordna upp de komplicerade äganderättsfrågorna och för framti- den skapa rättsliga förutsättningar för en rationell förvaltning. Åtgärden att föra över egendomen till stiftelser är sålunda mera av formell än av saklig innebörd.
Avsikten är att en särskild stiftelse skall bildas av egendom som tjänar visst ändamål. I varje församling tex bildas en stiftelse för församlings— kyrkas ändamål. Avgörande för vilken egendom som skall hänföras till viss stiftelse bör i princip vara hur egendomen faktiskt disponeras och förvaltas vid tiden för stiftelsebildningen. Några äganderättsutredningar bör det inte bli fråga om. Man bör helt inrikta sig på att med utgångs- punkt i rådande faktiska förhållanden skapa en ändamålsenlig och rätts- ligt klar ordning för framtiden.
För varje stiftelse skall gälla en Stiftelseurkund, som anger stiftelsens ändamål och vem som skall förvalta stiftelsen. I stiftelseurkunden tas vidare in de föreskrifter som behövs om förvaltning och om disposition av stiftelsens avkastning. Utskottet utgår från att regleringen av dessa frågor bör ske i nära anslutning till vad som nu gäller. Därvid torde man i stort sett kunna begränsa sig till att i stiftelseurkunden ta in föreskrifter som motsvarar tillämpliga bestämmelser i de nu gällande lagarna om förvaltning av kyrklig jord och om kyrkliga kostnader. I urkunden kan kyrkan ges möjlighet att själv svara för den detaljreglering som därutöver behövs. Härigenom blir det lättare att anpassa reglerna till rådande för- hållanden och därmed skapa goda förutsättningar för en rationell förvalt- ning.
Huvudsyftet med stiftelsebildningen bör vara att egendomen bevaras för avsedda ändamål. För ändring av ändamålen krävs sålunda i princip permutation genom beslut av statliga organ. Emellertid bör av praktiska skäl viss flexibilitet vara inbyggd i stiftelsekonstruktionen. Det bör vara möjligt att utan en tyngande procedur jämka stiftelsernas förvaltning efter sådana ändrade förhållanden som ändring av församlings- och pastorats- indelning. Prövningen av nu avsedda frågor bör därför inte ankomma på statligt organ utan på kyrkans högsta beslutande organ.
3.4.4. Olika stiftelser
Vissa regler, framförallt reglerna om egendomens förvaltning och disposi- tionen av avkastningen, måste vid stiftelsebildningen utformas olika allt- efter de ändamål som egendomen tjänar. Av praktiska skäl bör en typin- delning av Stiftelserna ske på så sätt att enhetliga regler kan fastställas för alla stiftelser inom en och samma stiftelsetyp. Med den utgångspunkten har utskottet funnit att följande fem stiftelsetyper bör uppställas. Till en första grupp kan hänföras sådan egendom som är avsedd för gudstjänsthållning i församlingarna, nämligen församlingskyrkor med in-
ventarier, och vidare egendom som är avsedd för underhåll av dessa kyrkor. Denna typ av stiftelse kallas i det följande kyrkostiftelse.
I varje pastorat finns egendom vars avkastning är avsedd till avlöning av församlingspräst (löneboställen, prästlönefonder). Därjämte finns i allmänhet prästgård för en eller flera av församlingsprästerna. Denna egendom, som med visst undantag (boställsskog) förvaltas av pastoratet, bör hänföras till en enda stiftelsetyp. förslagsvis benämnd boställsstiftel- se.
En grupp av egendom, vars avkastning är avsedd att efter vissa fördel- ningsnormer användas för avlöning av församlingspräster i flera pastorat men som förvaltas av stiftsnämnd, utgörs av prästlönefondsfastigheter och stifts prästlönejordsfonder. Dessa tillgångar bör bilda en särskild typ av stiftelse, förslagsvis kallad prästlönejordsstiftelse.
Av de 13 domkyrkorna bör åtminstone de i särskild ordning förvaltade domkyrkorna i Uppsala, Linköping, Skara, Strängnäs, Västerås, Växjö och Lund hänföras till en särskild typ av stiftelse, här benämnd domkyr- kostiftelse. Även övriga domkyrkor, av vilka flertalet förvaltas av försam- ling, bör enligt utskottets mening hänföras till denna stiftelsetyp. Till domkyrkostiftelse hänförs domkyrkans inventarier samt egendom som är avsedd för domkyrkans underhåll.
Till kyrkofonden inflyter avkastningen av viss fast egendom, de sk kyrkofondsfastigheterna. Dessa fastigheter utgör en från den kyrkliga egendomen i övrigt klart avskild grupp och bör sammanföras till en särskild stiftelse, kyrkofondsstiftelse. Hit bör också föras vissa medel ur kyrkofonden. Skäl talar för att även biskopsgårdarna med inventarier förs till denna stiftelse.
En fördelning av egendomen på dessa fem stiftelsetyper medför att det kommer att finnas omkring 2550 kyrkostiftelser, omkring 1000 boställs- stiftelser, högst 13 prästlönejordsstiftelser, 13 domkyrkostiftelser och en kyrkofondsstiftelse.
3.5. Stiftelseurkunder
För att konkretisera förslaget om stiftelsebildning har utskottet utarbetat normalförslag till stiftelseurkunder för de olika typerna av stiftelser. För- slagen skall inte betraktas som slutgiltiga. Utskottet förutsätter att urkun- derna överarbetas i samband med den genomgång av gällande kyrklig lagstiftning som krävs före relationsändringen. Förslagen till urkunder redovisas som bilagor 3 :2—6.
Utskottet har sökt utforma urkunderna så att de ger erforderligt skydd för egendomens bibehållande till förmån för de olika stiftelseändamålen utan att onödigtvis binda förvaltningen genom detaljföreskrifter. Till stif- telseurkunderna har i enlighet härmed överförts huvuddragen av gällande lagstiftning på området, medan det förutsätts, att den reglering i övrigt som kan behövas, får genomföras i form av en internt kyrklig normgiv- ning. På åtskilliga punkter i urkunderna hänvisas sålunda till tillämpnings- föreskrifter som kyrkomötet meddelar. Målsättningen för utskottet har varit att såvitt möjligt undvika andra ändringar mot vad som nu gäller än sådana som är av redaktionell
karaktär. På några punkter innehåller dock stiftelseurkunderna nyheter som har samband med själva relationsändringen. Sålunda har i urkunder— na intagits regler om belåning av stiftelseegendom.
Uppbyggnaden av urkunderna är i princip densamma för alla stiftelse- typema. Efter vissa inledande bestämmelser följer särskilda avdelningar om förvaltning, avhändelse av egendom, tillsyn, besvär samt ändring av stiftelseurkund. För boställsstiftelse och prästlönejordsstiftelse tillkom- mer en avdelning om överföring av medel. Några besvärsbestämmelser har inte medtagits i urkunden för kyrkofondsstiftelse.
3.5.1. Inledande bestämmelser
I varje stiftelseurkund anges att stiftelsen har grundats enligt beslut av riksdagen efter medverkan av svenska kyrkan med dess församlingar. Stiftelsebildningen förutsätter att gällande författningsreglering rörande kyrkans egendom upphävs med iakttagande av den konstitutionella ord- ning som gäller i fråga om författningar av olika valör. Frågan om kyr- kans medverkan vid beslutet om stiftelsebildning lämnas öppen i stiftel— seurkunderna. Till denna fråga återkommer utskottet i kapitel 5.
Vidare anges i stiftelseurkunderna de grunder efter vilka egendomen har sammanförts till viss stiftelsetyp. En genomgående princip för alla stiftelsetyper är här att egendomens faktiska disposition vid tidpunkten för stiftelsebildningen skall vara avgörande och att någon utredning om äldre förhållanden sålunda normalt inte skall behöva företas.
Stiftelsernas namn och omfattningen av den egendom som ingår i varje särskild stiftelse skall framgå av stiftelseurkunderna. Avsikten är att i varje urkund skall hänvisas till en bilaga som redovisar egendomen. Skulle det längre fram visa sig att exempelvis en fastighet, som rätteligen skulle tillhöra viss stiftelse, inte har medtagits i förteckningen över stiftel- sens egendom, bör det åligga stiftelsens förvaltare att tillse att fastigheten tillförs stiftelsen.
I de inledande bestämmelserna anges vidare för varje stiftelse vem som skall vara förvaltare. Förvaltaren företräder stiftelsen utom i vissa i stiftelseurkunderna särskilt angivna fall, nämligen dels vid rättshandling mellan förvaltaren och stiftelsen, dels när fråga uppkommer om skade- ståndstalan mot förvaltaren dels ock i ärende angående permutation av stiftelseurkunden. I likhet med vad som gäller nu krävs dessutom för vissa speciella förvaltningsåtgärder medverkan från annat kyrkligt organ.
3.5.2. Förvaltning
I urkunderna har sammanförts vissa regler om fonderingsskyldighet och om förvaltningens inriktning. Fonderingsskyldigheten åsyftar inte att fondmedlen skall utgöra en från stiftelsen fristående förmögenhetsmassa utan att vissa bestämmelser skall iakttas om placering och användning av medlen. Det är här fråga om regler som i allt väsentligt stämmer överens med den reglering som finns för närvarande.
I församlingsstyrelselagen har meddelats bestämmelser om räkenska- per och vad därmed sammanhänger. Dessa bestämmelser har tillämpning
också på den nuvarande förvaltningen av kyrklig egendom. För de nybil- dade stiftelserna kommer däremot inte att föreligga bokföringsskyldighet enligt bokföringslagen (1976:125) annat än i den mån stiftelserna kan sägas utöva näringsverksamhet. Stiftelserna avses bli undantagna från länsstyrelsens tillsyn enligt lagen om tillsyn över stiftelser och därmed också från sådan bokföringsskyldighet som föreskrivs i sistnämnda lag. Utskottet anser att det bör föreligga skyldighet för stiftelserna att föra böcker oavsett om de bedriver näring eller ej. Därför har i stiftelseurkun- derna intagits vissa bestämmelser om bokföringsskyldighet. I fråga om revision av stiftelseförvaltningen föreslås gälla de föreskrifter som kyr- komötet kommer att meddela. Utskottet förutsätter att sådana föreskrif- ter meddelas före relationsändringen.
Det föreslås att förvaltaren skall hålla en ordnad samling av vissa handlingar som rör stiftelsen. Denna urkundssamling bör enligt utskottets mening innehålla dels grundläggande urkunder rörande stiftelsen, dels sådana kompletterande förvaltningsbestämmelser som kan komma att meddelas, i första hand av kyrkomötet. Däremot är inte avsikten att rena förvaltningsbeslut skall föras dit.
Av naturliga skäl kan vad nu sagts inte gälla redan arkiverade hand- lingar utan endast handlingar som tillkommer vid stiftelsebildningen och därefter. Tidigare tillkomna arkivalier rörande stiftelseegendomen utgör offentliga handlingar och måste som sådana vara tillgängliga för forskning även i fortsättningen. De kan inte heller brytas ut ur de arkivserier de nu tillhör. Utskottet förutsätter att dessa handlingar övergångsvis kommer att liksom hittills förvaltas av församlingar och andra kyrkliga organ, i den mån de inte överlämnats till arkivmyndighet. Skulle förvaltaren av en stiftelse i särskilt fall behöva ta del av en sådan äldre handling, kan detta ske hos den som förvarar handlingen, eventuellt genom beställning av kopia.
I fråga om förvaltning av den inkomstgivande fasta egendomen samt placering och användning av medel innehåller stiftelseurkunderna regler motsvarande huvuddragen av vad som gäller enligt författningarna om förvaltning av kyrklig jord. Med inkomstgivande egendom avses här egendom som är ägnad att ge avkastning, dvs vad som brukar betecknas som finansförmögenhet.
Vid placering av medel skall beaktas att erforderlig trygghet finns för tillgångarnas bestånd och skälig avkastning erhålls. Fast egendom skall liksom nu förvaltas så att dess avkastningsförmåga tillgodogörs på eko- nomiskt bästa sätt. De kyrkliga företrädarna i utskottet har framhållit, att den restriktivitet som i dag gäller i fråga om placering av medel och förvärv av fast egendom gör det svårt att uppfylla de angivna kraven och att det därför är önskvärt med större frihet. Utskottets arbete är inriktat på att anpassa de nuvarande reglerna till den av utskottet förordade ordningen utan någon självständig prövning av de olika reglerna. Den aktualiserade frågan bör övervägas under det fortsatta arbete, som ut- skottets förslag förutsätter.
För närvarande är möjligheten att placera kyrkliga fondmedel i aktier maximerad till en fjärdedel av varje fonds totala belopp. Eftersom fon- derna inte omfattar fastigheter, skall hänsyn inte tas till fastigheternas
värde. Om stiftelser bildas enligt utskottets förslag, skulle det vara logiskt att ställa aktieplaceringsmöjligheten i relation till värdet av stiftelsens samlade tillgångar, vari även fastigheterna ingår. Utskottet har emellertid inte ansett sig i detta sammanhang böra föreslå någon ändring emot vad som nu gäller.
Kyrklig egendom kan i nuvarande läge inte utnyttjas som kreditobjekt annat än i samband med förvärv av redan belånade fastigheter. Utskottet förutsätter att relationsändringen kommer att göra det önskvärt att en belåningsmöjlighet öppnas. I stiftelseurkunderna anges under vilka förut- sättningar en stiftelse enligt utskottets mening bör få belastas med skuld. Dessa förutsättningar ansluter nära till vad som gäller om försäljning av fast egendom. För belåning krävs särskilt tillstånd av kyrkligt organ. Lån får upptas endast mot säkerhet i stiftelsens inkomstgivande fasta egen- dom och för vissa typer av ändamål. Skuldbelastningen får inte bli så hög att stiftelsens bestånd kan äventyras. Motivet för dessa restriktioner är detsamma som för stiftelsebildningen överhuvud, nämligen att stiftelse- förmögenheten skall bevaras för framtiden.
3.5.3. Avhändelse av egendom
I fråga om avhändelse av stiftelsernas fasta egendom innehåller urkun- derna regler som nära ansluter till vad som nu gäller enligt lagen om förvaltning av kyrklig jord. För de typer av stiftelser där skyddsvärda inventarier kan förekomma ges regler om avhändelse och vissa andra förfoganden motsvarande bestämmelserna i kungörelsen om vården av vissa kyrkliga inventarier.
3.5.4. Tillsyn
Enligt lagen om tillsyn över stiftelser står allmännyttiga stiftelser under tillsyn av länsstyrelse. Stiftaren kan emellertid vid stiftelsebildningen föreskriva att stiftelsen skall vara undantagen från sådan tillsyn. Enligt utskottets mening bör de nya stiftelserna för den kyrkliga egendomen undantas från länsstyrelsens tillsyn. I stället bör det anordnas tillsyn genom kyrkans egen försorg. Den demokratiska uppbyggnaden av kyrkan med därav följande möjlighet till insyn måste anses ge tillräckliga garan- tier i detta hänseende. Utskottet föreslår sålunda att det i urkunderna tas in bestämmelser om tillsyn genom kyrkligt organ i stället för genom länsstyrelse.
I urkunderna har införts en bestämmelse om att tillsynsorganet i vissa situationer kan för stiftelsens räkning föra skadeståndstalan mot förvalta- ren. Enligt 7 5 lagen om tillsyn över stiftelser kan domstol, om förvalta- ren av en stiftelse gör sig skyldig till uppenbar missvård av stiftelsens angelägenheter, förordna om annan förvaltning av stiftelsen. Denna be- stämmelse torde formellt bli tillämplig även på de kyrkliga stiftelserna. Utskottet har emellertid ansett det riktigast att genom föreskrift i stiftel— seurkunderna öppna en möjlighet att i internt kyrklig ordning besluta om annan förvaltning i dessa situationer, förutsatt att förvaltarens förfarande äventyrar stiftelsens bestånd.
3.5.5. Besvär
Utskottet anser att förvaltama av de nya stiftelserna bör ha sådan ställ- ning, att de liksom stiftelseförvaltare i allmänhet handlar helt på eget ansvar. I princip bör deras beslut sålunda inte kunna överklagas. Endast för två stiftelsetyper, nämligen prästlönejordsstiftelse och domkyrkostif- telse, har i stiftelseurkunderna intagits en bestämmelse som för visst fall möjliggör överprövning av förvaltarens beslut genom annat kyrkligt organ. Denna möjlighet har i förslaget givits formen av ett besvärsförfa- rande.
För vissa förvaltningsåtgärder som rör kyrkostiftelse, boställsstiftelse eller domkyrkostiftelse har förvaltaren att inhämta tillstånd av stiftssty- relsen. Det gäller exempelvis vid fastighetsförsäljning eller upptagande av län. Om tillstånd vägras eller förknippas med särskilda villkor föreslås det att förvaltaren skall kunna överklaga stiftsstyrelsens beslut.
Besvärsprövningen förutsätts ankomma på kyrkostyrelsen. Prövningen innebär att kyrkostyrelsens beslut sätts i stället för det överklagade beslu- tet.
3.5.6. Ändring av stiftelseurkunden
Enligt svensk rätt saknar stiftaren i princip möjlighet att ändra föreskrif- terna för en stiftelse sedan stiftelsebildningen väl kommit till stånd. Ändringar i stiftelsebestämmelsema kan endast vidtas genom permu- tation. I fråga om stiftelser som har tillkommit genom enskild donation gäller enligt permutationslagen (1972z205) att bestämmelse i stiftelseför- ordnande kan ändras eller upphävas, om den på grund av ändrade förhållanden ej längre kan iakttas eller har blivit uppenbart onyttig eller stridande mot utfärdarens avsikter eller om annat särskilt skäl föreligger. Beslutanderätten i sådana permutationsärenden är delegerad till kammar- kollegiet. Regeringen har emellertid förbehållits beslutanderätten i frågor som avser egendom av mera betydande värde eller frågor av särskild vikt från allmän synpunkt. Enligt utskottets mening bör permutationslagens tillämpningsområde utvidgas så att lagen kan tillämpas även i fråga om de nya kyrkliga stiftelserna.
Stiftelsebildningen bygger på den kyrkliga indelning i församlingar, pastorat, samfälligheter och stift som råder när stiftelserna konstitueras. Det kan förutses att denna indelning inte kommer att bli bestående utan liksom hittills kan behöva ändras. Varje sådan ändring får antas föranleda ändring av en eller flera stiftelseurkunder. För att inte permuta- tionsförfarande varje gång skall behöva tillgripas har utskottet i stiftelse- urkunderna intagit en bestämmelse av innebörd att sådan ändring av urkundernas bestämmelse om förvaltare, som föranleds av ändrad kyrklig indelning, kan beslutas av kyrkomötet.
Permutation förutsätter ansökan. Normalt är det förvaltaren som i egenskap av företrädare för stiftelsen ansöker om permutation. Om per- mutation blir aktuell för de nya kyrkliga stiftelserna förutses att permuta- tionen i regel berör samtliga stiftelser eller i vart fall alla stiftelser av en och samma typ. Utskottet anser därför att alla stiftelserna i permuta-
tionsärende bör företrädas av kyrkostyrelsen. Det är således alltid kyr- kostyrelsen som skall ansöka om permutation. Utskottet förutsätter att kyrkostyrelsen på lämpligt sätt lämnar berörda stiftelseförvaltare tillfälle att yttra sig innan ansökan om permutation görs. Den statliga myndighet som handlägger ett permutationsärende har att vid behov komplettera utredningen i detta hänseende.
4 De skilda stiftelsetyperna
Ändamålet med kyrkostiftelse bör vara att hålla och för framtiden bevara befintlig församlingskyrka som gudstjänstlokal för svenska kyrkan. Des- tinatärer blir därigenom nuvarande och kommande generationer av för- sarnlingsmedlemmar. Äldre församlingskyrkor har sedan gammalt ansetts utgöra särskilda rättssubjekt, närmast av stiftelsekaraktär. I princip är därför utskottets förslag ingen nyhet när det gäller kyrkostiftelserna.
Förslaget innebär att församlingen liksom hittills skall äga fritt nyttja kyrka som ingår i stiftelsen. Därmed bör följa skyldighet att vårda och underhålla kyrkan, och detta har angivits i stiftelseurkunden. Det förut- sätts att i interna kyrkliga regler tas in bestämmelse om att församling skall vara skyldig att hålla församlingskyrka.
Till kyrkostiftelse hänförs församlingskyrkas byggnad med inventarier och annan lös egendom, kyrkans tomtområde, fastigheter vilkas avkast- ning är avsedd för kyrkans behov samt kyrkans fastighetsfond och kyr- kokassan.
Kalmar och Mariestads domkyrkor, som inte är stiftskyrkor utan en- bart församlingskyrkor, bör enligt utskottet hänföras till kyrkostiftelser.
Egendom som är avsedd för avlöning av församlingspräst hänförs till den stiftelse som har att sörja för detta ändamål, nämligen boställsstiftel- sen.
4.1.1. Kyrkobyggnader
På något sätt måste konstateras vilken kyrka som är församlingskyrka. Det rör sig dock här i allmänhet om ett notoriskt förhållande och frågan kan knappast vålla några problem. En av domkapitlet verifierad uppgift från församlingen bör normalt vara tillräcklig.
I vissa församlingar finns, utom församlingskyrkan, en äldre kyrka som tidigare har varit församlingskyrka. En sådan äldre kyrka kan förutsättas vara av stiftelsekaraktär. Om den alltjämt utgör gudstjänstlokal bör den enligt utskottets mening tillföras den nya kyrkostiftelsen och sålunda inte bilda egen stiftelse.
I enhetlighetens intresse bör stiftelsebildningen inte begränsas till att om- fatta de gamla stiftelsekyrkorna. Även en församlingskyrka som har upp- förts under senare tid och som ägs av församlingen såsom kommun kan dessutom behöva det skydd som följer av stiftelsebildningen. Utskottet anser därför att också sentida församlingskyrkor bör bilda kyrkostiftelse
om inte särskilda skäl talar för att de bibehålls som församlingens egen- dom. Härigenom undviks också problem som sammanhänger med att gränsdragningen mellan de båda slagen av kyrkor är oklar. Det kan tex råda delade meningar om vem som äger en landskyrka som efter år 1817 har uppförts av församlingen i stället för en äldre kyrka på samma tomt.
Under senare år uppförda församlingskyrkor ingår ibland i samma byggnadskomplex som lokaler för församlingskommunala ändamål såsom församlingssal, pastorsexpedition och bostad för kyrkvaktmästare. Sär— skilt med tanke på sådana fall bör det finnas möjlighet för en församling som är ägare av sin församlingskyrka att få denna undantagen från stiftel- sebildning. Enligt utskottets mening bör man på den här punkten efter- sträva en viss flexibilitet och beakta församlingens uppfattning i frågan. Vid behandling av reformens genomförande återkommer utskottet till hur detta kan ske.
Om en församlingskommunalt ägd kyrka inte kommer att ingå i kyrko- stiftelsen bör uppmärksammas ett par särskilda frågor. I kyrkan kan finnas inventarier som har övertagits från en äldre församlingskyrka och som alltså får antas vara av stiftelsekaraktär. Till kyrkan kan också ha done- rats egendom. En möjlighet är att denna egendom bildar en särskild kyrkostiftelse om själva kyrkan skulle undantas från stiftelsebildning.
Undantagsvis kan det i en församling finnas två församlingskyrkor. Frågan är om stiftelsen i dessa fall skall omfatta båda kyrkorna. Om båda kyrkorna är av stiftelsekaraktär, bör de båda ingå i en kyrkostiftelse. Om den ena kyrkan är av stiftelsekaraktär och den andra församlingskommu— nal, bör i vart fall den förra ingå i kyrkostiftelsen. Däremot bör försam- lingen själv — efter samråd med stiftsorgan eller centralt kyrkligt organ — få avgöra om den andra kyrkan skall ställas under det skydd som stiftel- sebildningen innebär. Om båda kyrkorna är församlingskommunala och kyrkostiftelse skall bildas, måste stiftelsen tydligen omfatta åtminstone den ena kyrkan. Även i detta fall bör valfrihet för församlingen kunna komma i fråga.
Även om kyrkostiftelsen i princip begränsas till att omfatta nuvarande och tidigare församlingskyrka, bör det finnas möjlighet för en församling som så önskar att föra in annan kyrka under det skydd som stiftelsebild- ningen ger. Frågan tas upp av utskottet vid behandling av genomförandet.
4.1.2 Begravningsplatser m m
Om församlingskyrkans tomtområde innefattar begravningsplats och denna har utvidgats genom att församlingen för ändamålet förvärvat angränsande markområde, talar praktiska skäl — framförallt fastighets- bildningssynpunkter — för att även ett sådant utvidgningsområde tillförs kyrkostiftelsen.
Det förekommer ofta att utvidgning av ett gammalt kyrkogårdsområde har skett genom att mark från angränsande löneboställe upplåtits till församlingen med ändamålsbestämd nyttjanderätt mot en avgift. Även vanliga nyttjanderättsupplåtelser av boställsmark för samma ändamål fö- rekommer. Dylika utvidgningsområden, som alltså egentligen tillhör lö- neboställe, bör överföras på kyrkostiftelsen med äganderätt. I nuvarande
läge kan motsvarande överföring inte ske utan att prästlönefonden får en ersättning som motsvarar värdet av det överförda området. Eftersom det regelmässigt rör sig om obetydliga belopp och det gäller kyrkliga organ på båda sidorna bör man vid stiftelsebildningen kunna genomföra överfö— ringen utan ersättningsskyldighet.
Friliggande begravningsplatser bör enligt utskottets mening normalt inte inbegripas under stiftelsebildningen. Skulle en församling eller kyrk- lig samfällighet vilja överlåta en sådan begravningsplats till kyrkostiftelse, bör detta naturligtvis inte möta något hinder.
På församlingskyrkans tomt finns ibland byggnader och andra anlägg- ningar som helt eller delvis används för andra ändamål än kyrkans. Som exempel kan nämnas sockenstuga och kyrkstall. Äganderätten till dessa anläggningar kan ofta inte klarläggas utan ingående utredning. 1 den mån kyrkan inte ostridigt är ägare, bör vid stiftelsebildningen göras förbehåll för den rätt som kan tillkomma annan.
4.1.3. Förvaltning
Kyrkostiftelse bör liksom nu i normalfallet förvaltas av församlingens kyrkoråd.
Ett stort antal församlingar med egen församlingskyrka ingår i kyrklig samfällighet för ekonomiska angelägenheter som rör församlingskyrka. Kyrkan i varje församling kommer i dessa fall att utgöra egen stiftelse enligt huvudregeln, men förvaltningsansvaret synes böra läggas på sam- fällighetens kyrkoråd, som alltså kommer att förvalta två eller flera kyr- kostiftelser. Detta gäller dock endast den ekonomiska förvaltningen. Rät- ten att använda kyrkorummet och att bestämma om dess upplåtande ligger hos den enskilda församlingen. Förhållandet mellan församlingens kyrkoråd och samfällighetens kyrkoråd får närmare övervägas under det fortsatta förberedelsearbetet.
Någon gång är en församlingskyrka gemensam för två församlingar. Om dessa bildar kyrklig samfällighet för vården av kyrkan, ankommer förvaltningen av kyrkostiftelsen på kyrkorådet i denna samfällighet. Har samfällighet för vård av den gemensamma församlingskyrkan ännu inte bildats, är det önskvärt att så sker före relationsändringen.
Utskottets förslag till stiftelseurkund för kyrkostiftelse tar sikte på normalfallet. Vissa bestämmelser i urkunden får utformas på annat sätt i de fall när flera församlingar med egen församlingskyrka ingår i kyrklig samfällighet eller när två församlingar har gemensam församlingskyrka.
Mariestads domkyrka förvaltas för närvarande i huvudsak som andra församlingskyrkor. Utskottets förslag anknyter således till vad som nu gäller i fråga om denna kyrka. Kalmar domkyrka däremot förvaltas av ett särskilt domkyrkoråd, vari utom Kalmar församling såväl länsstyrelsen i Kalmar som Kalmar kommun är representerade. Utskottet anser inte att det finns anledning att behålla denna ordning och föreslår att denna domkyrka liksom andra kyrkostiftelser förvaltas av församlingens kyr- koråd.
Boställsstiftelsens ändamål är att på motsvarande sätt som nu gäller om pastorats präst- och kyrkomusikerlönetillgångar bilda underlag för avlö- ningsförmåner åt svenska kyrkans församlingspräster och kyrkomusiker med tjänstgöring inom visst pastorat eller viss kyrklig samfällighet. I andra hand, i den mån avkastningen förslår, skall stiftelsen dessutom tjäna svenska kyrkans verksamhet i övrigt enligt föreskrifter som medde- las av kyrkomötet. Härigenom blir det möjligt att bibehålla den utjäm- ningsfunktion som nu finns.
Om två eller flera pastorat bildar fullständig ekonomisk kyrklig samfäl— lighet, bör denna samfällighet utgöra stiftelsens område.
Till boställsstiftelse bör i första hand hänföras löneboställen och prästlö- nefonder samt kyrkomusikerlönetillgångar (boställskapital). I boställsstif— telse kommer normalt inte att ingå annan lös egendom än fondmedel och kassamedel.
Prästgård utgör för närvarande inte prästlönetillgång. Det ekonomiska utfallet av prästgårdsförvaltningen berör således inte pastoratets avräk- ning mot kyrkofonden. Uppkommande underskott får pastoratet betala med utdebiterade medel. Skulle förvaltningen ge överskott, tillfaller detta helt pastoratet. Om tjänstebostad inte längre är anvisad på prästgårdsfas— tigheten, övergår denna till att bli löneboställe. I konsekvens härmed bildar köpeskillingen för en försåld prästgård prästlönefond.
Utskottet anser att det inte finns anledning att vid stiftelsebildningen bibehålla den särställning som prästgårdarna nu har. Förslaget innebär således att också prästgårdarna hänförs till boställsstiftelse. Utskottet utgår från att de särskilda regler i fråga om avräkningen mot kyrkofonden som kan behövas får utfärdas av kyrkomötet.
Till pastorats prästlönetillgångar räknas enligt 3 & lagen om kyrkliga kostnader, förutom löneboställen och prästlönefonder, även andelar i prästlönejordsfond och prästlönefondsfastigheter. En sådan andel är emellertid inte särskilt förvaltningsobjekt. Såväl prästlönejordsfond som prästlönefondsfastigheter förvaltas av stiftsnämnd, och andelens egen— skap av prästlönetillgång tar sig uttryck i att stiftsnämnden till pastoratet utbetalar mot andelen svarande del av nettoavkastningen. Prästlönejords- fonder och prästlönefondsfastigheter bör därför enligt utskottets mening bilda särskild av stiftsstyrelsen förvaltad stiftelse, prästlönejordsstiftelse.
I fråga om löneboställena gäller fn att förvaltningen är delad. Skogen förvaltas av stiftsnämnd medan boställena i övrigt förvaltas av pastorat. Prästlönefonderna liksom prästgårdarna förvaltas av pastorat. Förvaltaransvaret för en stiftelse måste ligga odelat på ett enda organ. Det synes då givet att hela förvaltaransvaret för de nya boställsstiftelser- na bör läggas på pastoratsnivån, eftersom pastoraten har det omedelbara
intresset av förvaltningens ekonomiska resultat. Utskottet föreslår att pastoratskyrkorådet skall företräda stiftelsen.
Den nuvarande ordningen innebär att skogsbruket på löneboställena inom hela stiftet drivs i stiftsnämndens regi som ett enda företag, vari de olika pastoraten har del efter vissa beräkningsgrunder. Denna ordning har tillkommit i rationaliseringssyfte och bör inte rubbas. Att efter något årtiondes centraliserat skogsbruk återgå till skogsbruk i pastoratens egen regi torde f ö möta stora praktiska svårigheter, om det över huvud låter sig göra. Om boställsstiftelser bildas med pastoratens kyrkoråd som för- valtare, synes därför i stiftelseurkunden böra föreskrivas att förvaltama skall lämna ett stående uppdrag åt stiftsstyrelsen att handha skogsbruket på stiftelsernas fastigheter. För detta uppdrag bör gälla bestämmelser motsvarande dem som nu gäller för stiftsnämnds förvaltning av boställs- skog. Utskottet förutsätter att sådana bestämmelser kommer att medde- las av kyrkomötet. Den föreslagna ordningen i fråga om förvaltningen av boställsskog innebär att pastoratskyrkorådet såsom stiftelsens förvaltare utövar en ägares funktioner exempelvis vid försäljning eller belåning av fastigheter.
Vad som nu har sagts om pastorat gäller i förekommande fall kyrklig samfällighet som omfattar flera pastorat.
På motsvarande sätt som nu gäller bör det enligt utskottets mening finnas möjlighet att använda medel från boställsstiftelserna i flera pastorat för gemensamt inköp av fastighet. Detta avses kunna ske genom att medel överförs från boställsstiftelse till prästlönejordsstiftelse, antingen denna redan finns eller bildas genom överföringen. I stiftelseurkunden har de erforderliga bestämmelserna intagits under en särskild avdelning.
Enligt förslaget ankommer det på förvaltaren att besluta om överföring. Eftersom å andra sidan stiftsstyrelsen som förvaltare av prästlönejords- stiftelsen har att besluta om mottagande av medlen, kan överföring inte komma till stånd utan stiftsstyrelsens medverkan. Utskottet förutsätter att hithörande frågor kommer att handläggas i samverkan mellan pastora- ten och stiftsstyrelsen.
De nya prästlönejordsstiftelserna avses komma att genom förvärv och förvaltning av fast egendom tjäna motsvarande ändamål som nuvarande prästlönefondsfastigheter och prästlönejordsfonder. Avkastningen av stif- telserna skall således användas till avlöning av församlingspräster och kyrkomusiker i flera pastorat efter en fördelning mellan pastoraten som ansluter till vad som nu gäller. På samma sätt som boställsstiftelse skall prästlönejordsstiftelse i andra hand tjäna svenska kyrkans verksamhet i övrigt enligt föreskrifter som meddelas av kyrkomötet.
Utskottet är medvetet om att de föreslagna prästlönejordsstiftelserna endast med svårighet låter sig inpassas i Stiftelseinstitutet sådant detta utformats i lagstiftning och rättstillämpning. I verkligheten är prästlöne-
jordsstiftelse närmast en ordning för förvaltning av vissa lokala prästlöne- tillgångar. Utskottet har övervägt att finna en annan rättslig form för den samverkan mellan boställsstiftelser det här är fråga om. Tänkbart är att låta stiftelserna bilda ekonomisk förening för ändamålet. Denna utväg skulle emellertid vara förenad med betydande praktiska svårigheter, och utskottet har därför stannat för att Stiftelseformen i enhetlighetens intresse bör kunna accepteras vid relationsändringen, trots de invändningar som kan riktas mot den.
4.3.1. Egendom
Förslaget innebär att endast en prästlönejordsstiftelse skall finnas i varje stift. I denna stiftelse kommer att ingå alla nuvarande prästlönefondsfas- tigheter och prästlönejordsfonder i stiftet. Från boställsstiftelser i stiftet skall därefter kunna överföras medel till prästlönejordsstiftelse. I ett stift där prästlönejordsstiftelse inte kommer att bildas vid relationsändringen skall detta kunna åstadkommas vid senare tidpunkt genom samverkan mellan flera boställsstiftelser. Annan lös egendom än fondmedel och kassamedel kommer normalt inte att ingå i prästlönejordsstiftelse.
4.3.2. Förvaltning
Förslaget innebär att prästlönejordsstiftelse på motsvarande sätt som nu gäller skall förvaltas av stiftsstyrelsen.
Stiftelsekonstruktionen låter sig inte förenas med det nuvarande syste- met med andelar i prästlönefondsfastighet och prästlönejordsfond. Ut- skottet föreslår därför att detta system ersätts med en ordning som innebär att nuvarande andelsberättigade pastorat och samfälligheter lik- som de pastorat och samfälligheter, från vilkas boställsstiftelser medel i fortsättningen överförs till prästlönejordsstiftelse,betraktas som stiftelsens destinatärer. I stiftelseurkunden används termen förmånsberättigade för att beteckna de pastorat och samfälligheter som skall ha del i avkast- ningen. För varje förmånsberättigad skall enligt urkunden fastställas ett förmånstal, bestämt efter samma grunder som nu gäller i fråga om andels- tal. Utskottet förutsätter att de närmare föreskrifter som kommer att behövas i detta avseende meddelas av kyrkomötet.
Fastighetsförsäljningsmedel och därmed jämförliga medel som inflyter till prästlönejordsstiftelse bör i enlighet med stiftelsens ändamål i första hand användas för amortering av lån som har upptagits för stiftelsens räkning eller för förvärv av fast egendom. Om sådan användning inte är aktuell, kan medlen emellertid överföras till boställsstiftelse. Fördelning- en mellan olika boställsstiftelser skall i så fall ske med tillämpning av gällande förmånstal.
Om medel som prästlönejordsstiftelse mottagit från boställsstiftelse inte har tagits i anspråk för fastighetsförvärv, skall medlen återgå till boställs- stiftelsen. Meningen med prästlönejordsstiftelse är nämligen liksom nu att rationalisera förvaltningen av fast egendom, inte att förvalta penningme- del.
Utskottet förutsätter att kyrkomötet i tillämpningsföreskrifter närmare
preciserar förutsättningarna för sådan överföring och återbetalning av medel som nu sagts.
Utskottet föreslår att kyrkomötet meddelar tillämpningsföreskrifter an- gående hur förmånstal skall bestämmas. Därvid förutsätter utskottet att föreskrifterna kommer att ange i vilken ordning stiftsstyrelsens beslut i hithörande frågor skall delges förmånsberättigade pastorat och samfällig- heter.
Förmånsberättigade pastorat och samfälligheter föreslås inom viss tid få del av räkenskapssammandrag samt beslut om fördelning av överskott. Avsikten är att skapa garantier för att pastoratens och samfälligheternas intressen i samband med förvaltningen skall bli behörigen tillgodosedda. En garanti härför utgör också den besvärsrätt som utskottet föreslår.
4 .4 Domkyrkostiftelse
Stiftelsens ändamål bör enligt utskottet vara att hålla och för framtiden bevara befmtlig domkyrka i dess dubbla egenskap av stiftskyrka och församlingskyrka.
4.4.1. Egendom
Till domkyrkostiftelse hänförs domkyrkans byggnad med inventarier, domkyrkans tomtområde, fastigheter vilkas avkastning är avsedd för domkyrkans behov samt domkyrkans fastighetsfond och kassa. Till dom- kyrkostiftelsen i Lund förs också den av domkyrkan ägda biskopsgården i Lund.
4.4.2. Förvaltning
Efter övervägande av olika möjligheter har utskottet stannat för att före- slå att alla domkyrkostiftelser, vare sig de byggs upp kring ”äldre" eller ”yngre" domkyrkor, skall förvaltas av särskilda för denna förvaltning utsedda styrelser.
Styrelserna bör enligt utskottets mening bestå av sju ledamöter. Dom— kyrkoförsamlingen bör få ett dominerande inflytande i styrelsen. Det föreslås att församlingen utser fyra ledamöter. Av de övriga bör biskopen vara självskriven samt stiftsstyrelsen och kyrkostyrelsen utse vardera en ledamot. För den händelse domkyrkoförsamlingen ingår i samfällighet, bör samfälligheten få representation i styrelsen. Utskottet föreslår att samfälligheten i stället för församlingen utser minst en ledamot. Det bör lämpligen ankomma på kyrkostyrelsen att bestämma det exakta antalet ledamöter som skall utses av samfällighet.
För domkyrkostiftelsen i Lund kan, främst med hänsyn till domkyr- kans mycket omfattande fastighetsbestånd, annan sammansättning av styrelsen vara påkallad. Frågan bör närmare övervägas under det fortsat- ta förberedelsearbetet.
4.4.3. Fördelning av kostnader
I domkyrkostiftelsens ändamål ligger att domkyrkan, vare sig den tillhör de ”äldre" domkyrkorna eller till sitt ursprung är en församlingskyrka, får användas av stiftet för biskopliga förrättningar och av domkyrkoför- samlingen som församlingskyrka. Som en förutsättning för detta nyttjan- de föreslår utskottet att stiftet och församlingen, i den mån domkyrkostif- telsen saknar tillgängliga medel, tillskjuter vad som behövs för vård och underhåll av domkyrkan. Utskottet förutsätter att interna kyrkliga regler kommer att innehålla bestämmelser i detta hänseende. Fördelningen av tillskott mellan stiftet och församlingen bestäms av förvaltaren efter vad som kan anses skäligt. Som en norm vid skälighetsbedömningen bör kunna uppställas att församlingen inte skall belastas med större kostnad än vad som kan anses betingat av användningen av domkyrkan som församlingskyrka. Med den framtida uppbyggnaden av svenska kyrkan kommer varje stift att förfoga över utdebiterade medel, som kan användas för ändamålet. Utskottet förutsätter att medel för domkyrkans vård och underhåll också kan ställas till stiftets förfogande av kyrkomötet. I den mån det i särskilda fall är motiverat med hänsyn till kulturhistoriska intressen, utgår utskottet från att staten kommer att lämna ekonomiskt stöd.
Med den sammansättning domkyrkostiftelsens styrelse får enligt ut- skottets förslag bör normalt förutsättningar finnas för att ett beslut om kostnadsfördelning är förankrat såväl hos stiftet som hos domkyrkoför- samlingen. För den händelse emellertid stiftet eller församlingen är miss- nöjd med förvaltarens beslut om fördelning av kostnaden, har i stiftelse- urkunden öppnats möjlighet att anföra besvär över beslutet hos kyrkosty- relsen.
4.4.4. Lunds domkyrka
Som framgår av det föregående krävs för Lunds domkyrkostiftelse i vissa hänseenden bestämmelser som avviker från vad som föreslås för Övriga domkyrkostiftelser. Utskottet förutsätter därför att en särskild stiftelse- urkund upprättas för Lunds domkyrkostiftelse under det fortsatta förbe- redelsearbetet.
4.4.5. Kalmar och Mariestads domkyrkor
Kalmar och Mariestads domkyrkor utgör inte stiftskyrkor. De tillgodoser sålunda inte det dubbla ändamål av stiftskyrka och församlingskyrka som utgör grunden för bildandet av domkyrkostiftelse. Följaktligen bör de inte ingå i sådan stiftelse. Såsom utskottet har framhållit under 4.1 bör de i stället bilda kyrkostiftelser.
4.5. Kyrkofondsstiftelsen
Kyrkofondens primära och huvudsakliga uppgift är att fungera som en skatteutjämningsfond för pastoraten i vad angår deras kostnader för att avlöna präster och kyrkomusiker. Utskottet anser att avkastningen av en
' I detta sammanhang diskuteras inte om de be- slut av riksdagen som stif- telsebildningen förutsät- ter bör meddelas genom lag eller i annan form. Denna fråga får närmare övervägas under det fort- satta förberedelsearbetet.
blivande kyrkofondsstiftelse bör disponeras på motsvarande sätt. Dess- utom bör stiftelsen tjäna svenska kyrkans verksamhet i övrigt enligt föreskrifter som meddelas av kyrkomötet.
4.5.1. Egendom
Förslaget att bilda stiftelser för kyrklig egendom syftar främst till att skapa garantier för att de tillgångar som av ålder har varit anvisade för olika kyrkliga ändamål också i fortsättningen skall komma dessa ändamål till godo. När det gäller kyrkofonden kan det konstateras att detta motiv för stiftelsebildning omfattar det fastighetsbestånd, vars avkastning till- förs kyrkofonden, samt den del av kyrkofondens kapital som kan hänföras till ersättning för sålda fastigheter. Däremot är kyrkofondens kapitaltill- gångar i övrigt knappast av den art att det angivna syftet kan motivera stiftelsebildning. Utskottet har därför stannat för att föreslå att en blivan- de kyrkofondsstiftelse skall omfatta dels nuvarande kyrkofondsfastighe- ter dels ock så stor del av kyrkofondens kapital, som utgörs av ersättning för sålda kyrkofondsfastigheter. Däremot skall i stiftelsen inte ingå kyrko- fondens kapitaltillgångar i övrigt.
Utöver de tillgångar som nu har angivits föreslår utskottet att till kyrkofondsstiftelsen hänförs biskopsgårdar i alla stift utom i Lunds stift. De till dessa biskopsgårdar hörande inventarierna skall naturligtvis också ingå i stiftelsen. Detta förslag grundas på att det ekonomiska ansvaret för vård och underhåll av dessa tillgångar för närvarande i sista hand åvilar kyrkofonden.
4.5 .2 Förvaltning
Utskottet föreslår att förvaltaransvaret för kyrkofondsstiftelsen läggs på kyrkostyrelsen. Därvid förutsätts att uppdraget att förvalta stiftelsens fastigheter kommer att delegeras till stiftsstyrelserna.
5 Genomförande
5 .1 Formen för stiftelsebildning
Utskottet föreslår att riksdagen med kyrkomötets medverkan upphäver nuvarande regelsystem för den specialreglerade kyrkliga egendomen och beslutar att egendomen skall sammanföras till stiftelser enligt de grunder som angivits av utskottet.l Genom samma beslut bör bestämmas hur stiftelseurkunderna för de olika stiftelsetyperna skall utformas. Det bör därefter ankomma på regeringen eller efter dess bemyndigande kam- markollegiet att med stöd av riksdagsbeslutet upprätta stiftelseurkunder för de särskilda stiftelserna.
Stiftelsebildningen förutsätter att varje stiftelse blir ägare till den egen- dom, som skall ingå i stiftelsen. I fråga om en stor del av den specialreg- lerade kyrkliga egendomen krävs därför ändring i nuvarande äganderätts- förhållanden. Om man ser till ändamål och förvaltning kommer stiftelse-
bildningen emellertid att nära ansluta till vad som nu gäller. På det hela taget blir det endast fråga om att ordna upp de rättsliga förhållandena och ersätta den nu gällande författningsregleringen med bestämmelser i stif- telseurkunder.
För att de nya kyrkostiftelserna skall bli ägare till den egendom, som tillhör de nuvarande kyrkostiftelserna och tjänar församlingskyrkas än- damål, behövs ingen annan åtgärd än ett beslut av permutationskaraktär. Motsvarande gäller i fråga öm domkyrkostiftelserna. Även för boställs- stiftelsernas del blir det delvis fråga om ett beslut av permutationskarak- tär, nämligen såvitt angår de prästlönetillgångar som nu anses tillhöra kyrkostiftelse. Utskottet räknar med att riksdagen meddelar det förord— nande som beträffande egendom av nu angivna slag kan erfordras för stiftelsebildningen.
I fråga om specialreglerad kyrklig egendom i övrigt förutsätter stiftel- sebildningen att äganderätten till egendomen formellt förs över från nuva- rande ägare — staten och kyrkliga rättssubjekt — till de nya stiftelserna.
För att den äganderätt till kyrklig egendom som må tillkomma staten skall överföras till stiftelser krävs beslut av riksdagen.
När det gäller egendom som nu ägs av församlingar, pastorat och andra samfälligheter kan man inte räkna med att äganderätten skall kunna genomföras i form av överlåtelse i varje särskilt fall. Det skulle innebära en mycket omfattande administrativ omgång. Dessutom skulle den for- mella äganderätten till varje enskilt objekt behöva fastställas, en ordning som utskottet har velat undvika med hänsyn till de komplicerade rättsliga förhållandena. Av praktiska skäl blir det därför nödvändigt att lagstift- ningsvägen förordna om äganderättsövergången. Mot en lagstiftningsåt- gärd kan invändas, att den i enstaka fall skulle kunna få karaktären av konfiskationsakt. Utskottet anser emellertid att man inte bör anlägga ett så formellt betraktelsesätt. Den äganderätt, som det här är fråga om, är så kringskuren av förvaltningsbestämmelser att den i verkligheten inte har något egentligt innehåll. Dessutom bygger hela lösningen på att såväl staten som kyrkan positivt medverkar till att åstadkomma en för framti- den lämplig ordning. Om staten för sin del medverkar till stiftelsebild- ningen måste kunna ställas kravet att kyrkan internt löser de problem som i enskilda fall kan uppkomma. Om kyrkomötet medverkar vid lag- stiftningen kommer de kyrkliga rättssubjekt som berörs av stiftelsebild- ningen också att få öva inflytande på frågan. Utskottet föreslår sålunda att riksdagen meddelar förordnande av innebörd att den äganderätt till specialreglerad kyrklig egendom som kan tillkomma församlingar eller pastorat och andra kyrkliga samfälligheter skall övergå på de nya stiftel- serna.
Relationsändringen avses träda i kraft den 1 januari 1984 och stiftelse- bildningen bör genomföras i sammanhang därmed. Av redogörelsen un- der 5.2 framgår att ett rätt omfattande förberedelsearbete krävs för att de nya stiftelserna skall kunna konstitueras. Detta arbete bör i stort kunna bedrivas på det sätt som framgår av tidsschemat på följande sida.
Innan reformen kan genomföras krävs genomgång av det komplex av författningar som nu reglerar dispositionen och förvaltningen av kyrklig egendom. Därvid bör förslagen till stiftelseurkunder ses över för kontroll och eventuell komplettering. Ett väsentligt syfte med granskningen bör vara att tillse att en ändamålsenlig avvägning åstadkommes mellan den grundläggande reglering som sker genom dessa urkunder och den kom- pletterande detaljreglering som avses ankomma på svenska kyrkan.
För närvarande gäller vissa i administrativ ordning meddelade bestäm- melser som avser att bereda ett särskilt skydd åt de kulturhistoriska värden som svenska kyrkans kyrkobyggnader och inventarier ofta repre- senterar. Särskilt kan framhållas stadganden i kungörelsen (1920z744) med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet och i förordning- en (19421929) angående vården av vissa kyrkliga inventarier. Utskottet förutsätter att särbestämmelser av detta slag upphävs i samband med relationsändringen. Vid den detaljgenomgång av bestämmelserna, som
Kammarkollegiets för- teckningar färdigställs, granskning av inkomna erinringar, inmatning på datamedium
Remiss till förvaltama av förslag till gruppering av egendomen på stiftelser
Stiftsnämndernas och Kammarkollegiets gransk— ning av erinringar
Prövningsorg. arbete
Riksdagsbeslut
Ev. läsning av kyrkans fastighetsaffärer
Framtagning av slutliga datalistor över egendom i resp. stiftelse
Upprättande av stiftelseurkunder
Genomförande
i
måste ske under det fortsatta förberedelsearbetet, kan det visa sig påkal- lat att vissa av bestämmelserna arbetas in i allmän lagstiftning.
Lagen (1960:690) om byggnadsminnen är enligt särskild bestämmelse (1 & andra stycket) inte tillämplig på kyrkliga byggnader. Denna bestämmel- se torde böra upphävas vid relationsändringen så att byggnadsminnesla- gen blir tillämplig även på kyrkliga byggnader. Vad särskilt angår de församlingskyrkor, domkyrkor och biskopsgårdar, som kommer att ingå i nybildade stiftelser, kan presumeras att de i allmänhet har så stort bygg— nadshistoriskt värde att de bör förklaras för byggnadsminnen. För undvi- kande av den omgång som ett ansökningsförfarande enligt byggnadsmin— neslagen skulle kräva föreslår utskottet att det vid den ifrågavarande lagändringen föreskrivs att alla sådana byggnader skall vara byggnads- minnen. Det får sedan ankomma på länsstyrelsen att enligt 15 & nämnda lag pröva om byggnadsminnesförklaringen i särskilda fall kan hävas. Härigenom kan man få praktiska möjligheter att inventera byggnadsbe- ståndet och göra de bedömningar som kan erfordras från kulturvårdssyn- punkt. I fråga om prästgårdarna och andra byggnader som kommer att tillhöra stiftelserna anser utskottet inte att tillräcklig anledning finns att frångå det normala ansökningsförfarandet.
Bilaga 3:1 Om stiftelser
Inledning
Bruket att anslå egendom till främjande av ett bestämt, varaktigt och i allmänhet välgörande ändamål är av mycket gammalt ursprung. Det anses kunna härledas till romarrättens regler om dispositioner till fromma eller välgörande ändamål. Också enligt svensk rätt har det sedan länge varit möjligt att genom gåva eller testamente förordna om bindning av egen- dom för ett bestämt ändamål. Redan landskapslagarna förutsatte att det kunde finnas sådana bindningar i form av särskilda stiftelser.
Ändamålsbestämning och stiftelse
Enligt svensk rätt kan rättigheter och därmed förenade skyldigheter täm- ligen fritt föras över från en person till en annan. Avsikten med en sådan åtgärd är ofta att mottagaren skall fullt ut inträda i överlåtarens ställe. I viss utsträckning är det emellertid möjligt att överlåtaren föreskriver att mottagarens rätt att förfoga över egendomen skall vara begränsad på visst sätt. Om tex någon genom gåva överlåter egendom till annan kan han sålunda föreskriva att egendomen skall utnyttjas för ett bestämt ändamål. En ändamålsbestämning av detta slag respekteras av rättsordningen på det sätt att mottagaren av egendomen i förhållande till givaren blir för- pliktigad att tillgodose det föreskrivna ändamålet. Någon fullständig sä- kerhet för att ändamålet blir tillgodosett föreligger emellertid inte. Detta har samband med att den ändamålsbundna egendomen ingår bland motta- garens övriga tillgångar och därför liksom dessa kan få tas i anspråk om det är nödvändigt för betalning av hans skulder.
För att säkerställa att viss egendom verkligen under en längre tid kommer att tjäna ett bestämt ändamål kan en givare anslå egendomen till det ifrågavarande ändamålet utan att samtidigt överföra den till en viss person eller något annat redan bestående rättssubjekt. Rättsordningen betraktar då under särskilda förutsättningar själva den inrättning som har uppkommit genom att egendomen anslagits för det ifrågavarande ändamå- let såsom ett självständigt rättssubjekt. Detta kan liksom bolag, förening- ar eller andra erkända rättssubjekt vara bärare av rättigheter och skyldig- heter. Ett rättssubjekt av angivet slag kallas stiftelse.
Rättsregler om stiftelser
I Sverige finns inte någon fullständig lagstiftning om stiftelser. En lag (1929:116) om tillsyn över stiftelser innehåller huvudsakligen bestämmel- ser om att vissa stiftelser med allmännyttigt ändamål skall stå under offentlig tillsyn. En del andra lagbestämmelser avser speciella typer av
stiftelser såsom pensionsstiftelser, personalstiftelser och allmännyttiga bostadsstiftelser.
Det anförda innebär inte att det enligt svensk rätt helt saknas allmänna regler om stiftelser. Genom domstolarnas praxis har under lång tid ut- vecklats bestämda rättsregler i olika avseenden. Denna oskrivna rätt kompletterar sålunda de nyss berörda lagreglerna. Den följande fram- ställningen tar sikte på de lagregler och den praxis som gäller för stiftelser i allmänhet.
Grundande av stiftelse
En stiftelse kan grundas av en fysisk eller juridisk person (stiftare) eller av flera sådana personer. Det sistnämnda är vanligt tex vid insamlingar för något bestämt ändamål. Såsom ett led i stiftelsebildningen krävs en förmögenhetsdisposition, dvs att egendom skiljs från stiftarens förmö- genhet och förs över till stiftelsen. Vidare kräVS att stiftaren har bestämt det ändamål, vilket stiftelsen skall tjäna. Ändamålet kan vara snart sagt vilket som helst så länge det inte strider mot lag eller goda seder. Ända- målsbestämningen måste emellertid vara utformad med en viss grad av precision. Annars anses en stiftelse inte ha kommit till stånd. Man brukar normalt kräva att stiftaren har angett vilken målsättning stiftelsen skall uppfylla, vem som skall komma i åtnjutande av förmåner från stiftelsen (destinatärerna) och vilka medel som skall användas för att tillgodose destinatärema. Dessutom torde krävas att ändamålet skall vara åtminsto- ne i någon mån varaktigt för att en stiftelse skall komma till stånd.
Ofta återfinns föreskrifterna rörande stiftelsen i den handling, som utfärdas i samband med egendomsöverföringen, tex i ett gåvobrev. Van- ligt är emellertid också att stiftaren tar in sådana föreskrifter i en särskilt upprättad stiftelseurkund. I denna handling brukar i sådant fall återfinnas de tidigare berörda uppgifterna om det ändamål, som stiftelsen skall tjäna, och dessutom olika föreskrifter om hur stiftelseförmögenheten skall förvaltas.
När egendom i enlighet med det anförda har anslagits för att såsom självständig förmögenhet fortvarande tjäna ett bestämt ändamål har en stiftelse uppkommit. Enligt gällande rätt krävs det således inte att stiftel- sen registreras eller på annat sätt vinner offentligt erkännande för att den skall utgöra en självständig juridisk person. En annan sak är att det i vissa fall kan åligga den som förvaltar en stiftelse att enligt den tidigare nämnda lagen om tillsyn över stiftelser låta anmäla stiftelsen till länssty- relsen. Denna anmälningsplikt är endast till för att länsstyrelsens tillsyn skall kunna fullgöras och har således inte något att göra med stiftelsens förmåga att såsom eget rättssubjekt kunna förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter.
Förvaltning av stiftelse
För att den anslagna egendomen skall kunna tjäna ett bestämt ändamål är det nödvändigt att förvaltare utses för att förverkliga stiftarens avsikter. Såsom tidigare berörts föreskriver ofta stiftaren vem som skall förvalta
stiftelseegendomen. Men detta är inte en nödvändig förutsättning för stiftelsebildningen. Har stiftaren inte utsett förvaltare kan förvaltare utses av regeringen eller av den länsstyrelse där stiftelsen eventuellt skall stå under tillsyn.
Stiftelseförvaltningen kan ordnas på olika sätt. En möjlighet är att förvaltningen anförtros en för detta ändamål särskilt inrättad organisa- tion. en styrelse, som har hand om stiftelseförmögenheten och ser till att den används för det av stiftaren bestämda ändamålet. En sådan stiftelse med särskilt anordnad förvaltning brukar kallas för självständig stiftelse. En annan möjlighet är att som förvaltande organ och styrelse utse ett redan bestående rättssubjekt, tex ett universitet eller en kommun. Man utnyttjar sålunda för förvaltningen av stiftelsen en redan uppbyggd orga- nisation och de för denna gällande beslutsreglema. En stiftelse, vars förvaltning på detta sätt ansluts till ett redan befintligt organ, brukar något oegentligt kallas för osjälvständig stiftelse. Benämningen kan fram— kalla missförstånd eftersom stiftelsen som sådan utgör ett självständigt rättssubjekt. Det är endast dess förvaltning som kan sägas vara osjälv- ständig.
Stiftelsen är på samma sätt som aktiebolaget eller föreningen en juri- disk person och företräds vid rättshandlingar av förvaltaren. Den skiljer sig från bolag och föreningar därigenom att det inte finns några delägare eller medlemmar och följaktligen inte heller någon bolagsstämma eller föreningsstämma. Stiftaren har efter stiftelsebildningen i princip inte något att bestämma om vad gäller stiftelsen och det har inte heller destinatärema. Det är förvaltaren som företräder stiftelsen. Avtal och andra rättshand— lingar som förvaltaren ingår för stiftelsens räkning blir gällande för stiftel- sen och det är också stiftelsens förmögenhet som får tas i anspråk för dess skulder och andra förpliktelser. Något skuldansvar för förvaltaren föreligger inte.
Förvaltaren är skyldig att ta hand om stiftelsens förvaltning med till- börlig omsorg och i enlighet med de föreskrifter som stiftaren har givit. Ofta förekommer att stiftaren åt den blivande styrelsen eller åt vissa personer eller åt offentlig myndighet har överlämnat att meddela närmare bestämmelser om förvaltningen. Om styrelseledamot eller hela styrelsen gör sig skyldig till missvård av stiftelsens angelägenheter äger domstol förordna om annan förvaltning. Domstolen kan entlediga olämplig styrel- seledamot och sätta annan i hans ställe. Styrelseledamot kan också bli skadeståndsskyldig gentemot stiftelsen.
För vissa stiftelser med allmännyttigt ändamål finns en offentlig tillsyn över förvaltningen anordnad genom lagen om tillsyn över stiftelser. Till— synen has om hand av länsstyrelsen i det län där stiftelsens förvaltning huvudsakligen skall utövas. Den syftar till att slå vakt om att stiftelse- egendomen kommer det bestämda ändamålet till godo. Från tillsynen är en del stiftelser undantagna. Dit hör sådana stiftelser som redan kan sägas stå under nöjaktig tillsyn, tex kommunala stiftelser. Tillsynen är dessutom fakultativ. Stiftaren kan nämligen vid stiftelsebildningen ha föreskrivit att stiftelsen inte skall stå under den i lagen angivna tillsynen. Han kan också ha föreskrivit att tillsyn över förvaltningen skall anordnas på annat sätt.
Permutation
En stiftelsebildning är normalt oföränderlig och utan någon tidsbegräns- ning. Stiftelsens förvaltare kan inte ändra stiftelseändamålet med mindre detta uttryckligen har medgivits i stiftelseurkunden. Samhällsutveckling- en, förändringar beträffande destinatärkretsen eller i förmögenheten kan emellertid leda till att det är omöjligt eller stridande mot stiftarens syfte att tillämpa de ursprungliga föreskrifterna. I sådana fall anses regeringen ha en på konstitutionell sedvanerätt grundad befogenhet att på ansökan av stiftelsens förvaltare besluta om ändringar rörande stiftelseändamålet och dettas fullgörande. En sådan åtgärd kallas permutation. När det gäller stiftelser av enskild karaktär finns permutationsrätten numera lag- reglerad i permutationslagen (1972:205). Beslutanderätten i dessa permu- tationsärenden är delegerad till kammarkollegiet eller i vissa fall till fidei- komissnämnden. Regeringen har dock förbehållits beslutanderätten i frågor som avser egendom av mera betydande värde eller frågor av särskild vikt från allmän synpunkt.
Pågående lagstiftningsarbete
En översyn av lagstiftningen om stiftelser har vid flera tillfällen aktualise- rats. I anledning av motioner till 1973 års riksdag framhöll lagutskottet att stiftelseinstitutet kommit att utnyttjas i en omfattning och för syften som knappast hade förutsetts vid tillsynslagens tillkomst. Med detta uttalande torde utskottet bla ha åsyftat att Stiftelseformen ibland används i stället för de gängse företagsformerna. Utskottet ansåg att tiden var mogen för en genomgripande översyn av den ifrågavarande lagstiftningen om stiftel- ser.
År 1975 tillsatte regeringen en utredning för översyn av lagstiftningen om stiftelser, stiftelseutredningen (Ju 1975:Ol). I utredningsdirektiven sägs om lagstiftningsarbetet i huvudsak följande.
I en ny lagstiftning bör krävas att nybildade stiftelser registreras för att de skall få rättskapacitet. Utredningen bör undersöka om stiftelsebildning skall tillåtas för vilka ändamål som helst. Eventuellt bör stiftelseinstitutet förbehållas ändamål som främjar ett allmänt intresse. Under utrednings- arbetet bör övervägas i vilken utsträckning stiftelse lämpligen bör tillåtas driva näring. I de fall när insynen i stiftelsernas verksamhet inte redan är tillfredsställande tillgodosedd bör samhället få möjlighet att genom en av statlig myndighet utsedd representant delta i förvaltningen av självständi— ga stiftelser med mera betydande tillgångar. Det bör i det sammanhanget även undersökas om det inte behövs en närmare reglering av hur förvalt- ningen skall vara ordnad och vilka förvaltningsorgan som skall finnas. Vidare bör troligen uppställas vissa minimikrav rörande innehållet i stad- gar. Regler om bokföringsplikt och redovisning kan dessutom behövas. Utredningen bör också pröva behovet av regler om likvidation och fu— SlOn.
Bilaga 312 Stiftelseurkund för kyrkostiftelse
Inledande bestämmelser
1 & Stiftelsens namn är Kyrkostiftelsen i församling. Den har grundats enligt beslut av riksdagen efter medverkan av svenska kyrkan med dess församlingar. 2 & Kyrkostiftelsen har bildats av egendom som vid tidpunkten för stiftelsebildningen utgör eller har utgjort församlingskyrka eller tjänar sådan kyrkas ändamål och som tillhör redan befintlig kyrkostiftelse eller i förekommande fall har tillskjutits av staten eller av församling eller kyrk- lig samfällighet vid stiftelsebildningen. I stiftelsen ingår församlingskyr- kas inventarier och annan kyrkans lösa egendom samt dess fastighetsfond och övriga medel.
Omfattningen av stiftelsens egendom framgår av bilagda förteckning. 35 Kyrkostiftelsens ändamål är att hålla och för framtiden bevara i stiftelsen ingående kyrka med dess inventarier såsom gudstjänstlokal för svenska kyrkans medlemmar. 4 & Kyrkostiftelsen förvaltas av kyrkorådet i församling. Där ej annat följer av denna urkund företräder kyrkorådet stiftelsen i förhållande till tredje man samt inför domstolar och andra myndigheter. Så Församlingen äger liksom hittills fritt nyttja i kyrkostiftelsen ingå- ende kyrka med skyldighet för församlingen att i den mån stiftelsen saknar tillgängliga medel tillskjuta vad som behövs för vård och underhåll av kyrkan.
Vad som sägs i första stycket skall ej utgöra hinder för den som vill förrätta enskild andakt eller bese kyrkorummet att få tillträde till kyrkan, om det kan ske utan att kyrkorummets helgd åsidosätts och utan att olägenhet uppkommer för den kyrkliga verksamheten. 6 å Utgör viss del av stiftelsens egendom allmän begravningsplats, skall denna utan kostnad få disponeras av församlingen eller annan som svarar för begravningsverksamheten med skyldighet att svara för vård och underhåll av begravningsplatsen.
Förvaltning Allmänna bestämmelser
7 % Medel som tillförts kyrkostiftelsen från församlingskyrkas fastighets— fond och ersättning som inflyter vid avhändelse av stiftelsens fasta egen- dom eller till följd av expropriation, upplåtelse av naturtillgång, eller annan jämförlig anledning härrör från sådan egendom skall fonderas. 8 & Förvaltningen av kyrkostiftelsens inkomstgivande fasta egendom och i stiftelsen ingående medel skall med iakttagande av vad nedan sägs inriktas på att egendomens sammanlagda avkastningsförmåga tillgodogörs på ekonomiskt bästa sätt.
Sedan nödvändiga kostnader för förvaltning av egendomen har täckts och avsättning har skett för värdeminskning enligt allmänna bokförings— grunder skall överskottet användas för stiftelsens ändamål. Vad som därefter återstår får tillföras fond som sägs i 7 &.
Föreskrifter om tillämpningen av denna bestämmelse meddelas av kyr- komötet. 9å Kyrkostiftelsens tillgångar får ej sammanblandas med annans egen- dom.
10 5 Vid avtal eller därmed jämförlig rättshandling mellan kyrkostiftel- sen och församlingen företräds stiftelsen av stiftsstyrelsen. 11 & Kyrkostiftelsens egendom skall hållas betryggande försäkrad. 12 & Förvaltaren skall upprätta och vidmakthålla förteckning över kyr- kostiftelsens egendom.
Genom förvaltarens försorg skall hållas en ordnad samling av alla gåvobrev, testamenten och andra urkunder som angår stiftelsen. Till denna samling skall föras de särskilda föreskrifter som meddelas om stiftelsens förvaltning.
I fråga om arkivhandlingar som hänför sig till tiden före stiftelsebild- ningen skall iakttagas de bestämmelser som gäller för statsmyndigheters arkiv. Om vården av övriga arkivhandlingar meddelas föreskrifter av kyrkomötet. 13 & Förvaltaren skall föra räkenskaper över kyrkostiftelsens tillgångar och skulder samt inkomster och utgifter enligt vad som i allmänhet är stadgat om bokföring. 14 5 Om revision av kyrkostiftelsens räkenskaper meddelas föreskrifter av kyrkomötet.
Förvaltning av inkomstgivande fast egendom
15 & Kyrkostiftelsens fasta egendom får upplåtas på arrende för jordbruk endast på de arrendevillkor som bestäms av stiftsstyrelsen eller av annan som stiftsstyrelsen utser. När arrendenämnd eller domstol behandlar fråga om vilka villkor som skall gälla företräds stiftelsen av stiftsstyrel- sen. 16 5 För upplåtelse av följande rättigheter i kyrkostiftelsens fasta egen- dom krävs stiftsstyrelsens tillstånd, nämligen
1. upplåtelse av nyttjanderätt till mark för kommunalt behov, bostadsbe- byggelse, industri eller annat liknande ändamål,
2. upplåtelse av tomträtt,
3. upplåtelse av rätt till naturtillgång,
4. upplåtelse av servitut.
Överenskommelse i ärende som avser stifelsens fasta egendom och som rör naturreservat, naturminne eller bestämmelser till skydd för djurlivet skall för att bli gällande godkännas av stiftsstyrelsen. När domstol be- handlar fråga som nu sagts företräds stiftelsen av stiftsstyrelsen. 175 Beslut om dispositionsändring av kyrkostiftelsens fasta egendom, som föranledstav att självständigt jordbruk ej längre är bärkraftigt eller leder till att sådant jordbruk ej kan uppehållas, skall för att bli gällande godkännas av stiftsstyrelsen.
Placering och användning av medel
18 & Fondmedel och andra i kyrkostiftelsen ingående medel skall place-
ras så att erforderlig trygghet finns för tillgångarnas bestånd och skälig avkastning erhålls.
För placering av fondmedel som sägs i 7 & skall gälla vad som före- skrivs om omyndigs medel. Stiftsstyrelsen kan dock medge att högst en fjärdedel av medlen placeras i aktier eller förlagsbevis som är noterade på Stockholms fondbörs. 19 5 På framställning av förvaltaren äger stiftsstyrelsen medge att fondmedel som sägs i 7 & anVänds för ]. nybyggnad eller väsentlig ombyggnad av kyrka eller sådant annat arbe-
te på kyrkobyggnad eller dess inventarier som ej är att hänföra till sedvanligt underhåll, . värdebeständig rationalisering av inkomstgivande fast egendom, . amortering av lån som upptagits för ändamål som avses under 2, . inköp av fast egendom, . annat därmed jämförligt ändamål. Föreskrifter om tillämpningen av denna bestämmelse meddelas av kyr— komötet.
kli-BWR)
Upptagande av län
20 & Förvaltaren äger ej utan tillstånd av stiftsstyrelsen uttaga inteckning i kyrkostiftelsens fasta egendom eller upptaga lån för stiftelsens räkning. 21 & Lån för kyrkostiftelsens räkning får upptagas endast mot säkerhet i stiftelsens inkomstgivande fasta egendom och för ändamål som anges i 19 & första stycket 1, 2, 4 eller 5.
Stiftelsens skuldbelastning får ej uppgå till sådant belopp i förhållande till avkastningsvärdet av tillgångarna att stiftelsens bestånd kan äventy- ras.
Avhändelse av egendom m m
22 & Kyrkostiftelsens egendom får endast under de förutsättningar och i den ordning som i denna urkund sägs genom försäljning eller på annat sätt avhändas stiftelsen. 23 5 På framställning av förvaltaren äger kyrkostyrelsen eller efter dess bemyndigande stiftsstyrelsen lämna tillstånd till avhändelse av kyrkostif- telsens fasta egendom
1. för att tillgodose bostadsbehovet i orten eller bildandet av lämpliga enheter för jordbruk eller skogsbruk,
2. för att främja annat liknande ändamål,
3. när egendomen i annat fall behövs för ändamål som anges i 2 kap
expropriationslagen (19722719),
4. när egendomen på grund av särskilda omständigheter ej lämpligen bör behållas för sitt ändamål. Om särskilda skäl föreligger, kan tillstånd ges till sådan avhändelse av stiftelsens fasta egendom varigenom denna övergår till domkyrkostiftelse, boställsstiftelse eller prästlönejordsstiftelse eller till kyrkofondsstiftelsen.
Tillstånd till avhändelse kan lämnas endast om avhändelsen kan ske utan olägenhet för den kyrkliga verksamheten och endast mot vederlag
som motsvarar egendomens värde med hänsyn till ortens pris och egen- domens avkastning. Om särskilda skäl föreligger, kan tillstånd lämnas att utan vederlag avstå mark som utgör begravningsplats. 245 Föremål som tillhör kyrkostiftelsen och är avsett-för gudstjänst, kyrklig förrättning eller prydande av kyrkorum eller bevarar minnet av äldre tiders bruk och konstfärdighet får ej avhändas stiftelsen utan kyr- kostyrelsens medgivande. Är föremålet av kulturhistoriskt värde skall yttrande inhämtas från myndighet som har att bevaka det kulturhistoriska intresset.
Vad i första stycket sägs gäller också böcker som av ålder tillhört kyrkan.
Annan lös egendom än sådan som avses i första eller andra stycket får avhändas stiftelsen mot vederlag som motsvarar egendomens värde om det kan ske utan olägenhet för den kyrkliga verksamheten. 25 & Egendom som avses i 24 & första eller andra stycket får ej utan stiftsstyrelsens samtycke repareras, förändras eller flyttas från byggnad eller kyrkogård till vilken den av gammalt hör. Vad nu sagts skall icke gälla obetydlig reparation.
Är egendomen av kulturhistoriskt värde skall yttrande inhämtas från myndighet som har att bevaka kulturvårdens intresse.
Tillsyn
26 & Kyrkostiftelsen är undantagen från tillsyn enligt lagen (1929: 1 16) om tillsyn över stiftelser. 275 Stiftsstyrelsen övervakar att kyrkostiftelsen förvaltas i överens- stämmelse med denna stiftelseurkund. Stiftsstyrelsen tillser särskilt att stiftelsens medel inte dras från stiftelsens ändamål och att förmögenheten är på nöjaktigt sätt placerad. 28 & Förvaltaren skall inom den tid efter räkenskapsårets slut, som kyrkostyrelsen bestämmer, till stiftsstyrelsen insända sammandrag av kyrkostiftelsens räkenskaper. Förvaltaren skall i övrigt lämna stiftsstyrel- sen de handlingar och upplysningar som behövs för tillsynen. 295 Stiftsstyrelsen kan för kyrkostiftelsens räkning föra skadestånds- talan mot ledamot av kyrkorådet som genom att överträda föreskrifterna för stiftelsen eller eljest uppsåtligen eller av vårdslöshet tillskyndar stif- telsen skada. 30 5 Gör förvaltaren sig skyldig till uppenbar missvård av kyrkostiftel- sens angelägenheter och äventyras därigenom stiftelsens bestånd, kan kyrkostyrelsen förordna att förvaltningen av stiftelsen skall övertas av stiftsstyrelsen för tid som kan behövas.
Besvär
31 5 Har stiftsstyrelsen lämnat utan bifall framställning av förvaltaren enligt denna stiftelseurkund eller har stiftsstyrelsen vid bifall till fram- ställningen uppställt särskilda villkor, kan förvaltaren anföra besvär hos
kyrkostyrelsen.
Anförs besvär ankommer det på kyrkostyrelsen att besluta i den fråga som besvären avser.
Föreskrifter om tillämpningen av denna bestämmelse meddelas av kyr— komötet.
Ändring av stiftelseurkunden
32 & Kyrkomötet kan besluta om sådan ändring av 4 % som föranleds av ändrad kyrklig indelning.
33 5 Kan i annat fall _än i 32 & sägs bestämmelse i stiftelseurkunden på grund av ändrade förhållanden ej längre iakttagas eller har bestämmelsen blivit uppenbart onyttig eller uppenbart stridande mot stiftamas avsikter eller föreligger annat särskilt skäl, kan på ansökan bestämmelsen ändras eller upphävas eller undantag medges för särskilt fall enligt vad i allmän- het gäller om permutation. Vid ansökan om permutation företräds kyrkostiftelsen av kyrkostyrel- sen.
Bilaga 3 :3 Stiftelseurkund för boställsstiftelse
Inledande bestämmelser
1 & Stiftelsens namn är Boställsstiftelsen i pastorat/kyrkliga samfällig- het. Den har grundats enligt beslut av riksdagen efter medverkan av svenska kyrkan med dess församlingar. 25 Boställsstiftelsen har bildats av egendom som vid tidpunkten för stiftelsebildningen utgör löneboställe, prästgård eller prästlönefond och som tillhör församlingskyrka som stiftelseegendom eller i förekommande fall har tillskjutits av staten eller av församling, pastorat eller annan kyrklig samfällighet vid stiftelsebildningen. Därutöver ingår i stiftelsen
kyrkomusikerlönetillgång.
Omfattningen av stiftelsens egendom framgår av bilagda förteckning. 3 % Boställsstiftelsens ändamål är att för framtiden bilda underlag för avlöningsförmåner åt svenska kyrkans församlingspräster och kyrkomu- siker med tjänstgöring inom pastoratet/samfälligheten. Om avkastningen av tillgångarna förslår, skall stiftelsen dessutom tjäna svenska kyrkans verksamhet i övrigt enligt föreskrifter som meddelas av kyrkomötet.
4 & Boställsstiftelsen förvaltas av kyrkorådet i . .. pastorat/samfällig- het. Där ej annat följer av denna urkund företräder förvaltaren stiftelsen i förhållande till tredje man samt inför domstolar och andra myndigheter.
Förvaltning
Allmänna bestämmelser
5 & Medel som tillförts boställsstiftelsen från prästlönefond och ersätt- ning som inflyter vid avhändelse av stiftelsens fasta egendom eller till följd av expropriation, upplåtelse av naturtillgång, eller annan jämförlig anledning härrör från sådan egendom skall fonderas. Vad nu sagts gäller också medel som tillförts boställsstiftelsen från prästlönejordsstiftelse. 65 Förvaltningen av boställsstiftelsens fasta egendom och i stiftelsen ingående medel skall med iakttagande av vad nedan sägs inriktas på att egendomens sammanlagda avkastningsförmåga tillgodogörs på ekonomiskt bästa sätt. Vid förvaltning av den fasta egendomen skall naturvårdens och kulturminnesvårdens intresse beaktas i skälig omfattning.
Sedan nödvändiga kostnader för förvaltning av egendomen har täckts och avsättning har skett för värdeminskning enligt allmänna bokförings- grunder skall överskottet användas för stiftelsens ändamål.
Föreskrifter om tillämpningen av denna bestämmelse meddelas av kyr- komötet.
7 & Boställsstiftelsens tillgångar får ej sammanblandas med annans egendom. 8 5 Vid avtal eller därmed jämförlig rättshandling mellan boställsstiftel- sen och det pastorat eller den kyrkliga samfällighet, vars kyrkoråd förval- tar stiftelsen, företräds stiftelsen av stiftsstyrelsen.
9 & Boställsstiftelsens egendom skall hållas betryggande försäkrad. 105 Förvaltaren skall upprätta och vidmakthålla förteckning över bo- ställsstiftelsens egendom.
Genom förvaltarens försorg skall hållas en ordnad samling av alla gåvobrev, testamenten och andra urkunder som angår stiftelsen. Till denna samling skall föras de särskilda föreskrifter som meddelas om stiftelsens förvaltning.
I fråga om arkivhandlingar som hänför sig till tiden före stiftelsebild- ningen skall iakttagas de bestämmelser som gäller för statsmyndigheters arkiv. Om vården av övriga arkivhandlingar meddelas föreskrifter av kyrkomötet. 115 Förvaltaren skall föra räkenskaper över boställsstiftelsens till- gångar och skulder samt inkomster och utgifter enligt vad som i allmänhet är stadgat om bokföring. 12 % Om revision av boställsstiftelsens räkenskaper meddelas föreskrif- ter av kyrkomötet.
Förvaltning av fast egendom
13 & Förvaltaren skall, om ej kyrkostyrelsen för viss fastighet bestämmer annat, uppdraga åt stiftsstyrelsen att för förvaltarens räkning handha skogsbruket. Vinst eller förlust vid stiftsstyrelsens handhavande av skogsbruket för boställsstiftelser i stiftet fördelas på stiftelserna i förhål— lande till deras andel i detta skogsbruk. Boställsstiftelsens andel i skogs— bruket fastställs av stiftsstyrelsen enligt föreskrifter som meddelas av kyrkomötet. 14 & Boställsstiftelsens fasta egendom får upplåtas på arrende för jordbruk endast på de arrendevillkor som bestämts av stiftsstyrelsen eller av annan som stiftsstyrelsen utser. När arrendenämnd eller domstol be- handlar fråga om vilka villkor som skall gälla företräds stiftelsen av
stiftsstyrelsen.
15 & Om upplåtelse av rätt till jakt eller fiske meddelas föreskrifter av
kyrkomötet.
16 5 För upplåtelse av följande rättigheter i boställsstiftelsens fasta egendom krävs stiftsstyrelsens tillstånd, nämligen
1. upplåtelse av nyttjanderätt till mark för församlingsändamål, kommu- nalt behov, bostadsbebyggelse, industri eller annat liknande ändamål,
2. upplåtelse av tomträtt,
3. upplåtelse av rätt till naturtillgång,
4. upplåtelse av servitut.
Överenskommelse i ärende som avser stiftelsens fasta egendom och som rör naturreservat, naturminne eller bestämmelser till skydd för djurlivet skall för att bli gällande godkännas av stiftsstyrelsen. När domstol be- handlar fråga som nu sagts företräds stiftelsen av stiftsstyrelsen. 17% Beslut om dispositionsändring av boställsstiftelsens fasta egen- dom, som ej avser sådan upplåtelse eller överenskommelse som anges i 16 &, skall för att bli gällande godkännas av stiftsstyrelsen eller av annan som stiftsstyrelsen utser.
Placering och användning av medel
18 & Fondmedel och andra i boställsstiftelsen ingående medel skall place- ras så att erforderlig trygghet finns för tillgångarnas bestånd och skälig avkastning erhålls.
För placering av fondmedel som sägs i 5 % skall gälla vad som före- skrivs om omyndigs medel. Stiftsstyrelsen kan dock medge att högst en fjärdedel av medlen placeras i aktier eller förlagsbevis som är noterade på Stockholms fondbörs. 19 5 På framställning av förvaltaren äger stiftsstyrelsen medge att fond- medel som sägs i 5 & används för 1. värdebeständig rationalisering av fast egendom, 2. amortering av lån som upptagits för ändamål som avses under 1, 3. inköp av fast egendom, 4. annat därmed jämförligt ändamål.
Föreskrifter om tillämpningen av denna bestämmelse meddelas av kyr- komötet. 20 5 Vid tillämpning av 18 å andra stycket och 19 & skall tillses att den sammanlagda avkastningsförmågan av boställsstiftelser i stiftet och stif- tets prästlönejordsstiftelse tillgodogörs på ekonomiskt bästa sätt.
Upptagande av län
21 & Förvaltaren äger ej utan tillstånd av stiftsstyrelsen uttaga inteckning i boställsstiftelsens fasta egendom eller upptaga lån för stiftelsens räk- ning. 22 5 Län för boställsstiftelsens räkning får upptagas endast för ändamål som anges i 19 5 första stycket 1, 3 och 4.
Stiftelsens skuldbelastning får ej uppgå till sådant belopp i förhållande till avkastningsvärdet av tillgångarna att stiftelsens bestånd kan äventyras.
Avhändelse av egendom
23 & Boställsstiftelsens egendom får endast under de förutsättningar och i den ordning som i denna urkund sägs genom försäljning eller på annat sätt avhändas stiftelsen. 24 5 På framställning av förvaltaren äger kyrkostyrelsen eller efter dess bemyndigande stiftsstyrelsen lämna tillstånd till avhändelse av boställs- stiftelsens fasta egendom 1. för att tillgodose bostadsbehovet i orten eller bildandet av lämpliga enheter för jordbruk eller skogsbruk, 2. för att främja annat liknande ändamål, 3. när egendomen i annat fall behövs för ändamål som anges i 2 kap expropriationslagen (1972:719), 4. när egendomen på grund av särskilda omständigheter ej lämpligen bör behållas för sitt ändamål. Om särskilda skäl föreligger, kan tillstånd ges till sådan avhändelse av stiftelsens fasta egendom varigenom denna övergår till kyrkostiftelse,
domkyrkostiftelse eller prästlönejordsstiftelse eller till kyrkofondsstiftel- sen.
Tillstånd till avhändelse kan lämnas endast om avhändelsen kan ske utan olägenhet för den kyrkliga verksamheten och endast mot vederlag som motsvarar egendomens värde med hänsyn till ortens pris och egen- domens avkastning. 255 Lös egendom får avhändas boställsstiftelsen mot vederlag som motsvarar egendomens värde om det kan ske utan olägenhet för den kyrkliga verksamheten.
Överföring av fondmedel
26 & Förvaltaren får överföra fondmedel från boställsstiftelsen till stiftets prästlönejordsstiftelse.
Saknas prästlönejordsstiftelse i stiftet får förvaltaren av boställsstiftel- sen genom överföring av fondmedel medverka till att prästlönejordsstif- telse bildas i stiftet. Sådan överföring får ske endast om stiftarna för den nybildade stiftelsen antar de bestämmelser, som enligt riksdagens beslut skall gälla för prästlönejordsstiftelse.
I fråga om överförande av medel till prästlönejordsstiftelse skall 20 & äga motsvarande tillämpning.
Tillsyn
27 & Boställsstiftelsen är undantagen från tillsyn enligt lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser. 285 Stiftsstyrelsen övervakar att boställsstiftelsen förvaltas i överens- stämmelse med denna stiftelseurkund. Stiftsstyrelsen tillser särskilt att stiftelsens medel inte dras från stiftelsens ändamål och att förmögenheten är på nöjaktigt sätt placerad. 295 Förvaltaren skall inom den tid efter räkenskapsårets slut, som kyrkostyrelsen bestämmer, till stiftsstyrelsen insända sammandrag av boställsstiftelsens räkenskaper. Förvaltaren skall i övrigt lämna stiftssty- relsen de handlingar och upplysningar som behövs för tillsynen. 30 & Stiftsstyrelsen kan för boställsstiftelsens räkning föra skade- ståndstalan mot ledamot av kyrkorådet som genom att överträda föreskrif- terna för stiftelsen eller eljest uppsåtligen eller av vårdslöshet tillskyndar stiftelsen skada. 31 5 Gör förvaltaren sig skyldig till uppenbar missvård av boställsstif- telsens angelägenheter och äventyras därigenom stiftelsens bestånd, kan kyrkostyrelsen förordna att förvaltningen av stiftelsen skall övertas av ' stiftsstyrelsen för tid som kan behövas.
Besvär
32 & Över stiftsstyrelsens beslut enligt 13 & kan boställsstiftelsens förval- tare anföra besvär hos kyrkostyrelsen. Detsamma gäller beslut varigenom
stiftsstyrelsen lämnat utan bifall framställning av förvaltaren enligt denna stiftelseurkund eller vid bifall till framställningen uppställt särskilda vill- kor. Anförs besvär ankommer det på kyrkostyrelsen att besluta i den fråga som besvären avser.
Föreskrifter om tillämpningen av denna bestämmelse meddelas av kyr- komötet.
Ändring av stiftelseurkunden
33 & Kyrkomötet kan besluta om sådan ändring av 4 & som föranleds av
ändrad kyrklig indelning. 345 Kan i annat fall än i 33 & sägs bestämmelse i stiftelseurkunden på grund av ändrade förhållanden ej längre iakttagas eller har bestämmelsen blivit uppenbart onyttig eller uppenbart stridande mot stiftamas avsikter eller föreligger annat särskilt skäl, kan på ansökan bestämmelsen ändras eller upphävas eller undantag medges för särskilt fall enligt vad i allmän- het gäller om permutation.
Vid ansökan om permutation företräds boställsstiftelsen av kyrkosty- relsen.
Bilaga 3:4 Stiftelseurkund för prästlönejordsstiftelse Inledande bestämmelser
l & Stiftelsens namn är Prästlönejordsstiftelsen i stift. Den har grun- dats enligt beslut av riksdagen efter medverkan av svenska kyrkan med dess församlingar. 2 & Prästlönejordsstiftelsen har bildats av egendom som vid tidpunkten för stiftelsebildningen utgör prästlönefondsfastighet eller prästlönejords- fond.
Omfattningen av stiftelsens egendom framgår av bilagda förteckning. 3 & Prästlönejordsstiftelsens ändamål är att till förmån för flera pasto- rat eller andra kyrkliga samfälligheter inom stiftet genom förvärv och förvaltning av fast egendom i stiftet bilda underlag för avlöningsförmåner åt svenska kyrkans församlingspräster och kyrkomusiker samt att liksom boställsstiftelse tjäna svenska kyrkans verksamhet i övrigt. 45 Förmånsberättigade enligt 3 & är de pastorat och andra kyrkliga samfälligheter i stiftet, som vid stiftelsebildningen har andelar i prästlö- nefondsfastighet eller prästlönejordsfond. Förmånsberättigade är vidare pastorat och samfälligheter från vilkas boställsstiftelser fondmedel har överförts till prästlönejordsstiftelsen.
Förmånsberättigad skall ha del i stiftelsens avkastning efter ett för honom fastställt förmånstal. 5 & Prästlönejordsstiftelsen förvaltas av stiftsstyrelsen. Där ej annat följer av denna urkund företräder förvaltaren stiftelsen i förhållande till tredje man samt inför domstolar och andra myndigheter.
Förvaltning
Allmänna bestämmelser
6 & Förmånstal fastställs av förvaltaren.
Vid stiftelsebildningen skall förmånstalen bestämmas så att de motsva- rar andelarna i prästlönefondsfastighet eller prästlönejordsfond som ingår i stiftelsen. Om andelarna ej är desamma i alla stiftelsens tillgångar skall andelarna räknas om så att varje pastorat och samfällighet från vars prästlönefond tillskott har lämnats får ett enhetligt förmånstal.
Om medel efter stiftelsebildningen tillförs prästlönejordsstiftelsen från boställsstiftelse, skall nya förmånstal bestämmas. Därvid skall tillskottet grunda ett förmånstal, som motsvarar tillskjutet belopp jämfört med stif— telseegendomens värde omedelbart före tillskottet.
Föreskrifter om tillämpningen av denna bestämmelse meddelas av
kyrkomötet. 75 Förvaltningen av prästlönejordsstiftelsens fasta egendom skall med iakttagande av vad nedan sägs inriktas på att egendomens avkastnings- förmåga tillgodogörs på ekonomiskt bästa sätt. Vid förvaltningen skall naturvårdens och kulturminnesvårdens intressen beaktas i skälig omfatt- ning.
8 5 Sedan nödvändiga kostnader för förvaltning av stiftelsens egendom har täckts och avsättning har skett för värdeminskning enligt allmänna bokföringsgrunder skall överskottet fördelas på förmånsberättigade pasto- rat och samfälligheter för att användas för stiftelsens ändamål. Överskot- tet fördelas i förhållande till fastställda förmånstal.
Föreskrifter om tillämpningen av denna bestämmelse meddelas av kyr- komötet. 9 & Prästlönejordsstiftelsens tillgångar får ej sammanblandas med annans egendom.
105 Prästlönejordsstiftelsens egendom skall hållas betryggande försäk- rad. 11 & Förvaltaren skall upprätta och vidmakthålla förteckning över präst- lönejordsstiftelsens egendom och över fastställda förmånstal. Genom förvaltarens försorg skall hållas en ordnad samling av alla urkunder som angår stiftelsen. Till denna samling skall föras de särskilda föreskrifter som meddelas om stiftelsens förvaltning. I fråga om arkivhandlingar som hänför sig till tiden före stiftelsebild- ningen skall iakttagas de bestämmelser som gäller för statsmyndighe- ters arkiv. Om vården av övriga arkivhandlingar meddelas föreskrifter av kyrkomötet. 12ä Förvaltaren skall föra räkenskaper över prästlönejordsstiftelsens tillgångar och skulder samt inkomster och utgifter enligt vad som i all- mänhet är stadgat om bokföring. 13 & Om revision av prästlönejordsstiftelsens räkenskaper meddelas föreskrifter av kyrkomötet.
Placering och användning av medel
14 & Fondmedel och andra i prästlönejordsstiftelsen ingående medel skall placeras så att erforderlig trygghet finns för tillgångarnas bestånd och skälig avkastning erhålls. 15% Vid förvärv av fast egendom skall tillses att den sammanlagda avkastningsförmågan av prästlönejordsstiftelsen och boställsstiftelser i stiftet tillgodogörs på ekonomiskt bästa sätt.
Upptagande av län
16 & Lån för prästlönejordsstiftelsens räkning får upptagas endast för förvärv eller värdebeständig rationalisering av fast egendom.
Stiftelsens skuldbelastning får ej uppgå till sådant belopp i förhållande till avkastningsvärdet av tillgångarna att stiftelsens bestånd kan äventy- ras.
Föreskrifter om tillämpningen av denna bestämmelse meddelas av kyr- komötet.
Avhändelse av fast egendom
17 & Prästlönejordsstiftelsens fasta egendom får endast under de förutsätt- ningar och i den ordning som i denna urkund sägs genom försäljning eller på annat sätt avhändas stiftelsen. 18 % På framställning av förvaltaren kan kyrkostyrelsen besluta om avhändelse av prästlönejordsstiftelsens fasta egendom
1. för att tillgodose bostadsbehovet i orten eller bildandet av lämpliga enheter för jordbruk eller skogsbruk,
2. för att främja annat liknande ändamål,
3. när egendomen i annat fall behövs för ändamål som anges i 2 kap expropriationslagen (1972z7l9),
4. när egendomen på grund av särskilda omständigheter ej lämpligen bör behållas för sitt ändamål.
Om särskilda skäl föreligger, kan beslutas om sådan avhändelse av stif- telsens fasta egendom varigenom denna övergår till kyrkostiftelse, dom- kyrkostiftelse eller boställsstiftelse eller till kyrkofondsstiftelsen.
Beslut om avhändelse får meddelas endast om avhändelsen kan ske utan olägenhet för den kyrkliga verksamheten och endast mot vederlag som motsvarar egendomens värde med hänsyn till ortens pris och egendomens avkastning.
Kyrkostyrelsen kan bemyndiga förvaltaren att själv besluta i frågor som sägs i denna bestämmelse.
Överföring av medel
19 % Om ersättning som inflyter vid avhändelse av prästlönejordsstiftel- sens fasta egendom eller till följd av expropriation, upplåtelse av natur- tillgång, eller annan jämförlig anledning härrör från sådan egendom ej erfordras för amortering av lån som upptagits för stiftelsens räkning eller bör utnyttjas för förvärv av fast egendom, skall medlen överföras till boställsstiftelserna i förmånsberättigade pastorat och samfälligheter. För- delningen av medlen sker med tillämpning av de förmånstal som gäller för dessa pastorat och samfälligheter.
Föreskrifter om tillämpningen av denna bestämmelse meddelas av kyr- komötet. 205 Har medel som prästlönejordsstiftelsen mottagit från boställsstif- telse ej tagits i anspråk för förvärv av fast egendom, skall medlen återgå till boställsstiftelsen.
Föreskrifter om tillämpningen av denna bestämmelse meddelas av kyr- komötet.
Tillsyn
21 & Prästlönejordsstiftelsen är undantagen från tillsyn enligt lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser. 225 Kyrkostyrelsen övervakar att prästlönejordsstiftelsen förvaltas i
överensstämmelse med denna stiftelseurkund. Kyrkostyrelsen tillser sär- skilt att stiftelsens medel inte dras från stiftelsens ändamål och att för— mögenheten är på nöjaktigt sätt placerad. 235 Förvaltaren skall inom den tid efter räkenskapsårets slut, som kyrkostyrelsen bestämmer, till kyrkostyrelsen insända sammandrag av prästlönejordsstiftelsens räkenskaper. Förvaltaren skall i övrigt lämna kyrkostyrelsen de handlingar och upplysningar som behövs för tillsynen. Inom tid som avses i första stycket skall förvaltaren tillställa förmåns- berättigade pastorat och samfälligheter sammandrag av stiftelsens räken- skaper samt förvaltarens beslut om fördelning av överskottet. 24å Kyrkostyrelsen kan för präst]önejordsstiftelsens räkning föra ska- deståndstalan mot ledamot av stiftsstyrelsen som genom att överträda föreskrifterna för stiftelsen eller eljest uppsåtligen eller av vårdslöshet tillskyndar stiftelsen skada. 25 & Gör förvaltaren sig skyldig till uppenbar missvård av prästlöne- jordsstiftelsens angelägenheter och äventyras därigenom stiftelsens be- stånd, kan kyrkostyrelsen förordna att förvaltningen av stiftelsen skall övertas av annan för tid som kan behövas.
Besvär
26 & Över förvaltarens beslut enligt denna stiftelseurkund om fastställan- de av förmånstal och om fördelning av överskott kan förmånsberättigat pastorat eller förmånsberättigad samfällighet anföra besvär hos kyrko— styrelsen.
Anförs besvär, ankommer det på kyrkostyrelsen att besluta i den fråga som besvären avser.
Föreskrifter om tillämpningen av denna bestämmelse meddelas av kyr- komötet.
Ändring av stiftelseurkunden
27 5 Kyrkomötet kan besluta om sådan ändring av 5 & som föranleds av ändrad kyrklig indelning. 28 & Kan i annat fall än i 27 & sägs bestämmelse i stiftelseurkunden på grund av ändrade förhållanden ej längre iakttagas eller har bestämmelsen blivit uppenbart onyttig eller uppenbart stridande mot stiftamas avsikter eller föreligger annat särskilt skäl, kan på ansökan bestämmelsen ändras eller upphävas eller undantag medges för särskilt fall enligt vad i allmän- het gäller om permutation._
Vid ansökan om permutation företräds prästlönejordsstiftelsen av kyr- kostyrelsen.
Bilaga 3:5 Stiftelseurkund för domkyrkostiftelse
Inledande bestämmelser
1 & Stiftelsens namn är Domkyrkostiftelsen i . . . stift. Den har grundats enligt beslut av riksdagen efter medverkan av svenska kyrkan med dess församlingar.
2 & Domkyrkostiftelsen har bildats av egendom som vid tidpunkten för stiftelsebildningen tjänar domkyrkas ändamål och som tillhör redan be- fintlig domkyrkostiftelse eller kyrkostiftelse eller i förekommande fall har tillskjutits av staten eller av församling eller kyrklig samfällighet vid stiftelsebildningen. I stiftelsen ingår domkyrkas inventarier och annan domkyrkans lösa egendom samt dess fastighetsfond och övriga medel.
Omfattningen av stiftelsens egendom framgår av bilagda förteckning. 3 & Domkyrkostiftelsens ändamål är att hålla och för framtiden bevara i stiftelsen ingående kyrka med dess inventarier såsom domkyrka i stiftet och gudstjänstlokal för svenska kyrkans medlemmar. 4 & Domkyrkostiftelsen förvaltas av en styrelse med sju ledamöter.
Biskopen är ledamot av styrelsen. Av övriga ledamöter utses, för tid som kyrkomötet bestämmer, en av kyrkostyrelsen och en av stiftsstyrel- sen samt fyra av domkyrkoförsamlingen. Ingår församlingen i kyrklig samfällighet, utser samfälligheten i församlingens ställe det antal leda- möter som kyrkostyrelsen bestämmer.
Där ej annat följer av denna urkund företräder styrelsen domkyrko- stiftelsen i förhållande till tredje man samt inför domstolar och andra myndigheter. 5 & Domkyrkan används av stiftet för biskopliga förrättningar och av domkyrkoförsamlingen som församlingskyrka. Som förutsättning för nytt- jandet gäller att stiftet och församlingen, i den mån domkyrkostiftelsen saknar tillgängliga medel, tillskjuter vad som behövs för vård och under- håll av domkyrkan. Fördelningen av tillskott mellan stiftet och försam- lingen bestäms av förvaltaren efter vad som kan anses skäligt.
Vad som sägs i första stycket första punkten skall ej utgöra hinder för den som vill förrätta enskild andakt eller bese kyrkorummet att få tillträde till kyrkan, om det kan ske utan att kyrkorummets helgd åsidosätts och utan att olägenhet uppkommer för den kyrkliga verksamheten.
Förvaltning
Allmänna bestämmelser
6 & Medel som tillförts domkyrkostiftelsen från domkyrkas fastighetsfond och ersättning som inflyter vid avhändelse av stiftelsens fasta egendom eller till följd av expropriation, upplåtelse av naturtillgång, eller annan jämförlig anledning härrör från sådan egendom skall fonderas. 7å Förvaltningen av domkyrkostiftelsens inkomstgivande fasta egen- dom och i stiftelsen ingående medel skall med iakttagande av vad nedan
sägs inriktas på att egendomens sammanlagda avkastningsförmåga tillgo- dogörs på ekonomiskt bästa sätt.
Sedan nödvändiga kostnader för förvaltning av egendomen har täckts och avsättning har skett för värdeminskning enligt allmänna bokförings- grunder skall överskottet användas för stiftelsens ändamål. Vad som därefter återstår får tillföras fond som sägs i 6 5. Föreskrifter om tillämpningen av denna bestämmelse meddelas av kyr- komötet. 85 Domkyrkostiftelsens tillgångar får ej sammanblandas med annans egendom. 9 5 Domkyrkostiftelsens egendom skall hållas betryggande försäkrad. 10 5 Förvaltaren skall upprätta och vidmakthålla förteckning över dom- kyrkostiftelsens egendom.
Genom förvaltarens försorg skall hållas en ordnad samling av alla gåvobrev, testamenten och andra urkunder som angår stiftelsen. Till denna samling skall föras de särskilda föreskrifter som meddelas om stiftelsens förvaltning.
I fråga om arkivhandlingar som hänför sig till tiden före stiftelsebildning- en skall iakttagas de bestämmelser som gäller för statsmyndigheters ar- kiv. Om vården av övriga arkivhandlingar meddelas föreskrifter av kyr- komötet. 115 Förvaltaren skall föra räkenskaper över domkyrkostiftelsens till- gångar och skulder samt inkomster och utgifter enligt vad som i allmänhet är stadgat om bokföring. 125 Om revision av domkyrkostiftelsens räkenskaper meddelas före- skrifter av kyrkomötet.
Förvaltning av inkomstgivande fast egendom
13 5 Domkyrkostiftelsens fasta egendom får upplåtas på arrende för jordbruk endast på de arrendevillkor som bestäms av stiftsstyrelsen eller av annan som stiftsstyrelsen utser. När arrendenämnd eller domstol be- handlar fråga om vilka villkor som skall gälla företräds stiftelsen av
stiftsstyrelsen. 145 För upplåtelse av följande rättigheter i domkyrkostiftelsens fasta
egendom krävs stiftsstyrelsens tillstånd, nämligen l. upplåtelse av nyttjanderätt till mark för kommunalt behov, bostadsbe- byggelse, industri eller annat liknande ändamål,
2. upplåtelse av tomträtt,
. upplåtelse av rätt till naturtillgång,
4. upplåtelse av servitut.
Överenskommelse i ärende som avser stiftelsens fasta egendom och som rör naturreservat, naturminne eller bestämmelser till skydd för djurlivet skall för att bli gällande godkännas av stiftsstyrelsen. När domstol be- handlar fråga som nu sagts företräds stiftelsen av stiftsstyrelsen. 15 5 Beslut om dispositionsändring av domkyrkostiftelsens fasta egen- dom, som föranleds av att självständigt jordbruk ej längre är bärkraftigt eller leder till att sådant jordbruk ej kan uppehållas, skall för att bli gällan- de godkännas av stiftsstyrelsen. b)
Placering och användning av medel
16 5 Fondmedel och andra i domkyrkostiftelsen ingående medel skall placeras så att erforderlig trygghet finns för tillgångarnas bestånd och skälig avkastning erhålls.
För placering av fondmedel som sägs i 6 5 skall gälla vad som före- skrivs om omyndigs medel. Stiftsstyrelsen kan dock medge att högst en fjärdedel av medlen placeras i aktier eller förlagsbevis som är noterade på Stockholms fondbörs. 17 5 På framställning av förvaltaren äger kyrkostyrelsen eller efter dess bemyndigande stiftsstyrelsen medge att fondmedel som sägs i 6 5 används för
1. nybyggnad eller väsentlig ombyggnad av domkyrkan eller sådant an- nat arbete på kyrkobyggnaden eller dess inventarier som ej är att hänföra till sedvanligt underhåll, . värdebeständig rationalisering av inkomstgivande fast egendom, . amortering av lån som upptagits för ändamål som avses under 2, . inköp av fast egendom, . annat därmed jämförligt ändamål. Föreskrifter om tillämpningen av denna bestämmelse meddelas av
kyrkomötet.
MAD—)N
Upptagande av län
18 5 Förvaltaren äger ej utan tillstånd av stiftsstyrelsen uttaga inteck- ning i domkyrkostiftelsens fasta egendom eller upptaga lån för stiftelsens räkning. 19 5 Län för domkyrkostiftelsens räkning får upptagas endast mot säkerhet i stiftelsens inkomstgivande fasta egendom och för ändamål som anges i 17 5 första stycket 1, 2, 4 eller 5.
Stiftelsens skuldbelastning får ej uppgå till sådant belopp i förhållande till avkastningsvärdet av tillgångarna att stiftelsens bestånd kan äventy— ras.
Avhändelse av egendom mm
20 5 Domkyrkostiftelsens egendom får endast under de förutsättningar och i den ordning som i denna urkund sägs genom försäljning eller på annat sätt avhändas stiftelsen. 21 5 På framställning av förvaltaren äger kyrkostyrelsen eller efter dess bemyndigande stiftsstyrelsen lämna tillstånd till avhändelse av domkyr- kostiftelsens fasta egendom
1. för att tillgodose bostadsbehovet i orten eller bildandet av lämpliga enheter för jordbruk eller skogsbruk,
2. för att främja annat liknande ändamål,
3. när egendomen i annat fall behövs för ändamål som anges i 2 kap expropriationslagen (1972:719),
4. när egendomen på grund av särskilda omständigheter ej lämpligen bör behållas för sitt ändamål.
Om särskilda skäl föreligger, kan tillstånd ges till sådan avhändelse av stiftelsens fasta egendom varigenom denna övergår till kyrkostiftelse, boställsstiftelse eller prästlönejordsstiftelse eller till kyrkofondsstiftelsen.
Tillstånd till avhändelse kan lämnas endast om avhändelsen kan ske utan olägenhet för den kyrkliga verksamheten och endast mot vederlag som motsvarar egendomens värde med hänsyn till ortens pris och egen- domens avkastning. Om särskilda skäl föreligger kan tillstånd lämnas att utan vederlag avstå mark som utgör begravningsplats. 225 Föremål som tillhör domkyrkostiftelsen och är avsett för guds- tjänst, kyrklig förrättning eller prydande av kyrkorum eller bevarar min- net av äldre tiders bruk och konstfärdighet får ej avhändas stiftelsen utan kyrkostyrelsens medgivande. Är föremålet av kulturhistoriskt värde skall yttrande inhämtas från myndighet som har att bevaka det kulturhistoriska intresset.
Vad i första stycket sägs gäller också böcker som av ålder tillhört domkyrkan.
Annan lös egendom än sådan som avses i första eller andra stycket får avhändas stiftelsen mot vederlag som motsvarar egendomens värde om det kan ske utan olägenhet för den kyrkliga verksamheten. 23 5 Egendom som avses i 22 5 första eller andra stycket får ej utan stiftsstyrelsens samtycke repareras, förändras eller flyttas från byggnad eller kyrkogård till vilken den av gammalt hör. Vad nu sagts skall icke gälla obetydlig reparation.
Är egendomen av kulturhistoriskt värde skall yttrande inhämtas från myndighet som har att bevaka kulturvårdens intresse.
Tillsyn
24 5 Domkyrkostiftelsen är undantagen från tillsyn enligt lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser. 255 Stiftsstyrelsen övervakar att domkyrkostiftelsen förvaltas i över- ensstämmelse med denna stiftelseurkund. Stiftsstyrelsen tillser särskilt att stiftelsens medel inte dras från stiftelsens ändamål och att förmögen- heten är på nöjaktigt sätt placerad. 26 5 Förvaltaren skall inom den tid efter räkenskapsårets slut, som kyrkostyrelsen bestämmer, till stiftsstyrelsen insända sammandrag av domkyrkostiftelsens räkenskaper. Förvaltaren skall i övrigt lämna stifts- styrelsen de handlingar och upplysningar som behövs för tillsynen. Inom tid som avses i första stycket skall förvaltaren tillställa domkyr- koförsamlingen sammandrag av stiftelsens räkenskaper. 275 Stiftsstyrelsen kan för domkyrkostiftelsens räkning föra skade-
ståndstalan mot ledamot av stiftelsens styrelse som genom att överträda föreskrifterna för stiftelsen eller eljest uppsåtligen eller av vårdslöshet tillskyndar stiftelsen skada.
28 5 Gör förvaltaren sig skyldig till uppenbar missvård av domkyrko- stiftelsens angelägenheter och äventyras därigenom stiftelsens bestånd, kan kyrkostyrelsen förordna att förvaltningen av stiftelsen skall övertas av stiftsstyrelsen för tid som kan behövas.
Besvär
29 5 Har stiftsstyrelsen lämnat utan bifall framställning av förvaltaren enligt denna stiftelseurkund eller har stiftsstyrelsen vid bifall till fram- ställningen uppställt särskilda villkor, kan förvaltaren anföra besvär hos kyrkostyrelsen.
Över förvaltarens beslut enligt 5 5 första stycket kan stiftet och dom- kyrkoförsamlingen anföra besvär hos kyrkostyrelsen.
Anförs besvär, ankommer det på kyrkostyrelsen att besluta i den fråga som besvären avser.
Föreskrifter om tillämpningen av denna bestämmelse meddelas av kyr- komötet.
Ändring av stiftelseurkunden
30 5 Kan bestämmelse i stiftelseurkunden på grund av ändrade förhållan- den ej längre iakttagas eller har bestämmelsen blivit uppenbart onyttig eller uppenbart stridande mot stiftamas avsikter eller föreligger annat sär- skilt skäl, kan på ansökan bestämmelsen ändras eller upphävas eller undantag medges för särskilt fall enligt vad i allmänhet gäller om permuta- tion.
Vid ansökan om permutation företräds domkyrkostiftelsen av kyrko- styrelsen.
Bilaga 3:6 Stiftelseurkund för kyrkofondsstiftelsen
Inledande bestämmelser
1 5 Stiftelsens namn är Kyrkofondsstiftelsen. Den har grundats genom beslut av riksdagen efter medverkan av svenska kyrkan med dess för- samlingar. 25 Kyrkofondsstiftelsen har bildats av egendom som vid tidpunkten för stiftelsebildningen utgör kyrkofondsfastighet eller biskopsgård med dess inventarier samt medel som vid samma tidpunkt ingår i kyrko- fonden såsom ersättning för såld eller utbytt fastighet.
Omfattningen av stiftelsens egendom framgår av bilagda förteckning. 35 Kyrkofondsstiftelsens ändamål är att mellan olika pastorat och andra kyrkliga samfälligheter utjämna kostnaderna för avlöning av för- samlingspräster och kyrkomusiker samt att tjäna svenska kyrkans verk- samhet i övrigt enligt föreskrifter som meddelas av kyrkomötet. 4 5 Kyrkofondsstiftelsen förvaltas av kyrkostyrelsen.
Förvaltning
Allmänna bestämmelser
5 5 Medel som tillförts kyrkofondsstiftelsen från kyrkofonden och er- sättning som inflyter vid avhändelse av stiftelsens fasta egendom eller till följd av expropriation, upplåtelse av naturtillgång, eller annan jämförlig anledning härrör från sådan egendom skall fonderas. 65 Förvaltningen av kyrkofondsstiftelsens fasta egendom och i stiftel- sen ingående medel skall med iakttagande av vad nedan sägs inriktas på att egendomens sammanlagda avkastningsförmåga tillgodogörs på eko- nomiskt bästa sätt. Vid förvaltning av den fasta egendomen skall natur- vårdens och kulturminnesvårdens intressen beaktas i skälig omfattning.
Sedan nödvändiga kostnader för förvaltning av egendomen har täckts och avsättning har skett för värdeminskning enligt allmänna bokförings- grunder skall överskottet användas för stiftelsens ändamål.
Föreskrifter om tillämpningen av denna bestämmelse meddelas av kyr- komötet. 75 Kyrkofondsstiftelsens tillgångar får ej sammanblandas med annans
egendom. 8 5 Kyrkofondsstiftelsens egendom skall hållas betryggande försäkrad. 9 5 Förvaltaren skall upprätta och vidmakthålla förteckning över kyrko- fondsstiftelsens egendom.
Genom förvaltarens försorg skall hållas en ordnad samling av alla gåvobrev, testamenten och andra urkunder som angår stiftelsen. Till denna samling skall föras de särskilda föreskrifter som meddelas om stiftelsens förvaltning.
I fråga om arkivhandlingar som hänför sig till tiden före stiftelsebild- ningen skall iakttagas de bestämmelser som gäller för statsmyndigheters arkiv. Om vården av övriga arkivhandlingar meddelas föreskrifter av kyrkomötet.
105 Förvaltaren skall föra räkenskaper över kyrkofondsstiftelsens till- gångar och skulder samt inkomster och utgifter enligt vad som i allmänhet är stadgat om bokföring. 11 5 Om revision av kyrkofondsstiftelsens räkenskaper meddelas före- skrifter av kyrkomötet.
Placering och användning av medel
12 5 Fondmedel och andra i kyrkofondsstiftelsen ingående medel skall placeras så att erforderlig trygghet finns för tillgångarnas bestånd och skälig avkastning erhålls.
För placering av fondmedel som sägs i 5 5 skall gälla vad som före- skrivs om omyndigs medel. Förvaltaren får dock placera högst en fjärde- del av medlen i aktier eller förlagsbevis som är noterade på Stockholms fondbörs. 13 5 Fondmedel som sägs i 5 5 får användas för [. värdebeständig rationalisering av fast egendom,
2. amortering av lån som upptagits för ändamål som avses under 1, 3. inköp av fast egendom,
4. annat därmed jämförligt ändamål.
Föreskrifter om tillämpningen av denna bestämmelse meddelas av kyr— komötet.
Upptagande av län
14 5 Län för kyrkofondsstiftelsens räkning får upptagas endast för ända- mål som anges i 13 5 första stycket 1, 3 eller 4.
Stiftelsens skuldbelastning får ej uppgå till sådant belopp i förhållande till avkastningsvärdet av tillgångarna att stiftelsens bestånd kan äventy- ras.
Avhändelse av egendom
5.2. Egendomens fördelning på stiftelser
Utskottets förslag till stiftelsebildning av den specialreglerade kyrkliga egendomen innebär att det i samband med relationsändringen bildas sammanlagt över 3 500 stiftelser. För varje stiftelse måste vid stiftelse- bildningen preciseras vilken fast och lös egendom som kommer att ingå i stiftelsen. För genomförandet av stiftelsebildningen krävs alltså att detta blir klarlagt.
Den lösa egendomen utgörs av inventarier huvudsakligen tillhörande för— samlingskyrkor, domkyrkor och biskopsgårdar samt av fondmedel och kassamedel.
Över kyrkas inventarier skall i varje församling finnas en förteckning, till vilken beslutet om stiftelsebildning kan hänvisa. Även för biskopsgår- darna skall inventarieförteckning föras. Omfattningen av de fonder och andra medel som vid stiftelsebildningen kommer att ingå i varje särskild stiftelse skall framgå av de nuvarande medelsförvaltarnas bokslut. Det skall sålunda vara möjligt att med ledning av tillgängliga handlingar ange vilka inventarier och vilka medel som kommer att ingå i var och en av stiftelserna.
Under tiden fram till relationsändringen bör stiftsorganen medverka till att inventarieförteckningar fullständigas. Likaså bör stiftsorganen tillse att det av bokföringen lätt kan utläsas vilka medel som ingår i kyrkokassa och sålunda inte utgör församlingskommunala medel. När det gäller för- samlingar och samfälligheter synes en lämplig ordning vara att Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund anger riktlinjer för redovis- ning av kyrkokassas medel i samband med den översyn av redovisnings— systemet som förutsätts för begravningsverksamheten.
Efter stiftelsebildningen bör det ankomma på vederbörande förvaltare att hålla en aktuell förteckning över den lösa egendomen. Föreskrift i detta hänseende har tagits in i de olika stiftelseurkunderna. Den av utskottet föreslagna tillsynen över stiftelserna genom kyrkliga organ om- fattar naturligtvis också tillsyn över att den lösa egendomen tas upp i dessa förteckningar.
5 .2.2 Fast egendom
Den fasta egendom som är avsedd att ingå i stiftelserna är för närvarande bristfälligt förtecknad. Särskilda åtgärder blir därför nödvändiga för att vid stiftelsebildningen kunna för varje särskild stiftelse ange vilka fastig— heter som skall ingå i stiftelsen. Från kammarkollegiet har inhämtats att där sedan några år pågår arbete med att lägga upp en "kyrklig jordebok” för kollegiets och stiftsnämndernas behov av fullständig och aktuell fas- tighetsförteckning. Kollegiet undersöker om det finns förutsättningar att använda datateknik för denna registrering, vilket ansetts vara av intresse för den löpande förvaltningen. Utskottet har övervägt olika möjligheter att utnyttja denna nya fastighetsförteckning för stiftelsebildningen. Efter underhandskontakt med kollegiet har utskottet förordat att förteckningen läggs upp som ett dataregister, där för varje fastighet förs in uppgifter om typ av kyrklig jord och förvaltare. Denna metod gör det möjligt att genom utdatalistor snabbt få fastigheterna grupperade på de olika stiftelserna. Med anväridande av sådana listor kan vid stiftelsebildningen anges vilka fastigheter som skall ingå i varje särskild stiftelse. Utskottet har ibilaga 3:7 tagit fram exempel på utdatalistor.
Den nu antydda metoden att få fram uppgifter om de nya stiftelsernas fastighetsinnehav förutsätter ett inventerings- och registreringsarbete.
Utskottet tänker sig att detta arbete kan bedrivas på i huvudsak följande sätt.
Kammarkollegiet fortsätter att med ledning aV'de hos kollegiet förvara- de jordeböckerna göra upp listor över kyrkliga fastigheter, som sedan granskas av församlingar, pastorat, samfälligheter och stiftsnämnder. För att listorna skall bli användbara som grundmaterial vid stiftelsebildning måste tillses att de kommer att omfatta inte bara vad som är kyrklig jord enligt den definition som anges i lagen (19702939) om förvaltning av kyrklig jord utan också kyrktomter och i anslutning till dessa belägna begravningsplatser. De granskade och kompletterade listorna stäms av mot jordregistret och fastighetsregistret.
Allteftersom listorna granskats och kompletterats matas de in på data- medium enligt en programmering som utarbetas i samråd med dataexper- tis. Det sålunda framställda dataregistret bör i befintligt skick kunna användas i kammarkollegiets och stiftsnämndernas verksamhet. För att registret skall hållas aktuellt krävs att det kontinuerligt tillförs uppgifter i första hand om sådana beslut och åtgärder, som innebär att en fastighet upphör att vara kyrklig jord eller att en ny fastighet tillkommer. Vissa andra nya data kan av praktiska skäl också behöva tillföras registret. A jour-hållningen avses ske genom att kammarkollegiet periodvis, kanske en gång i kvartalet, låter tillföra dataregistret erforderliga uppgifter. Detta förutsätter en rapporteringsskyldighet för stiftsnämnderna, som i princip motsvarar vad som nu gäller enligt 79 och 104 55 förordningen (1971:860) om förvaltning av kyrklig jord. Viss utvidgning av rapporteringsskyldig- heten blir dock nödvändig.
För att dataregistret skall kunna läggas till grund för stiftelsebildning med de rättsverkningar detta får, bör församlingar, pastorat och samfäl- ligheter liksom domkyrkomas förvaltare genom remiss från kammarkol— legiet över stiftsnämnderna få tillfälle att inom viss tid yttra sig över ett med stöd av registret uppgjort förslag till gruppering av fastigheterna på de särskilda stiftelserna. Grupperingen måste bygga på fastigheternas disposition vid en viss tidpunkt, förslagsvis tiden för riksdagens princip— beslut om relationsändring.
Såsom framgår av det föregående ägs merparten av den kyrkliga jorden för närvarande av lokalkyrkor såsom stiftelser. En del av jorden ägs emellertid av staten och i vissa fall är församling, pastorat eller annan kyrklig samfällighet ägare. Utskottets förslag innebär att staten vid stif- telsebildningen kommer att avstå sin äganderätt till kyrklig jord för att denna skall kunna tillföras stiftelserna. Därvid förutsätter utskottet att också de kyrkliga rättssubjektens äganderätt i förekommande fall kom- mer att övergå på de nybildade stiftelserna. Det får därför antas att eventuella erinringar mot förslaget till stiftelsegruppering huvudsakligen kan komma att gälla sådana invändningar som att en kyrklig fastighet utelämnats eller redovisats under annan stiftelse än som rätteligen bort ske, eller att någon fastighet medtagits som inte disponeras för något stiftelseändamål utan utgör fri församlingskommunal egendom.
Genom remissen från kammarkollegiet får remissinstanserna tillfälle att föra fram sådana erinringar som nu sagts. Remissen bör också, enligt vad som sagts under 4.1.1, bereda församlingarna möjlighet att framställa
önskemål om att viss församlingskyrka inte skall ingå i kyrkostiftelse eller att sådan stiftelse skall utvidgas att omfatta en kyrka som inte är eller har varit församlingskyrka. De frågor som kan antas komma upp i anledning av remissen är sålunda av två slag, nämligen frågor med rättslig anknyt- ning och frågor av lämplighetskaraktär.
Vad angår de rättsligt betonade frågorna sker en första granskning av stiftsnämnderna och kammarkollegiet. Skulle i enstaka fall enighet inte kunna uppnås mellan kollegiet och vederbörande kyrkliga organ, bör kvarstående meningsskiljaktigheter avgöras med bindande verkan. San- nolikt är det ändamålsenligt att lägga prövningen av tvistiga frågor på ett särskilt tillskapat centralt organ, där såväl kyrkan som staten är företräd- da. Utskottet vill framhålla att vad nu sagts självfallet inte avser utomstå- endes rättsanspråk. Om viss fast egendom vid stiftelsebildningen tillagts en stiftelse och stiftelsen får lagfart på egendomen hindrar detta inte att tredje man vid domstol för talan om bättre rätt till egendomen.
Önskemål om att få en församlingskyrka utesluten från kyrkostiftelse eller om utvidgning av kyrkostiftelse att omfatta annan kyrka än försam- lingskyrka rör i första hand internt kyrkliga angelägenheter. Staten kan emellertid som företrädare för kulturminnesvården i vissa fall ha intres- sen att bevaka. Utskottet anser att också dessa frågor bör prövas av ett centralt organ i vilket ingår företrädare för kyrkan och staten.
Enligt utskottets mening bör avgörandet i båda typerna av frågor läggas på ett och samma organ, förslagsvis bestående av tre ledamöter. Av dessa bör staten utse ordföranden, som bör vara en kvalificerad jurist, medan de båda övriga utses från kyrkans sida, den ena som representant för församlingsplanet och den andra för stiftsplanet.
Sedan inkomna erinringar har granskats och eventuella meningsskiljak- tigheter prövats av nämnda centrala organ, bör den dataframställda grup- peringen av fastigheterna kunna läggas till grund för stiftelsebildning.
I de stiftelseurkunder som upprättas med stöd av riksdagens beslut om stiftelsebildning anges vilken egendom som skall ingå i varje särskild stiftelse. Även med användande av datatekniken blir det ofrånkomligt att viss tid förflyter från den dag fastighetslistorna tas ut till dagen för relationsändringen. Sannolikt får man räkna med 3—4 månader. Under så lång tid sker normalt vissa förändringar i det kyrkliga fastig- hetsbeståndet. Avtal kan sålunda träffas, varigenom hela fastigheter eller delar av fastigheter säljs eller byts bort eller nya fastigheter eller fastighetsdelar tillkommer. Fastighetsindelningen kan också ändras ge— nom fastighetsregleringar. Tänkbart är att genom författning låsa läget så att inga transaktioner av angivet slag genomförs under perioden. Fastig- hetslistorna kan då utan vidare åberopas i stiftelseurkunden. Det synes dock inte vara uteslutet att utforma urkunden så att denna låsning kan undvikas. En möjlighet kan vara att urkunden knyter an till en tidigare tidpunkt med de förändringar som därefter har inträffat. Ur dataregistret bör kunna framtagas listor över sådana ändringar liksom över ändringar under tiden från upprättande av stiftelseurkunden till dess relationsänd- ringen träder i kraft. Hithörande frågor bör närmare övervägas under det fortsatta förberedelsearbetet.
Det får förutsättas att under den avsedda perioden sådana ändringar
inte vidtas i den kyrkliga indelningen, som skulle behöva avspeglas i stiftelsebildningen.
Ett allmänt intresse är att lagfart för de nya stiftelserna meddelas på alla i stiftelsebildningen ingående fastigheter. Stiftelseurkunderna bör läg- gas till grund för lagfarten. Även om det i första hand åvilar stiftelsernas förvaltare att söka lagfart, bör det ankomma på stiftsstyrelserna att se till att så sker. Eftersom det rör sig om ett stort antal lagfarter, finns anled- ning undersöka om lagfartsförfarandet kan förenklas. Frågan om anord- nande av speciella rutiner i sådant syfte bör enligt utskottets mening närmare övervägas i samråd med domstolsverket under det fortsatta förberedelsearbetet.
Stiftelsebildningen kommer inte i något fall att innefatta fång som är stämpelskattepliktigt enligt 3 & stämpelskattelagen (1964:308).
Som utskottet tidigare har framhållit får den fasta egendomens gruppe- ring på stiftelserna inte rättsverkan mot tredje man. Detta förhållande rubbas inte av att stiftelserna får lagfart på egendomen, eftersom fråga huruvida inskrivning i fastighetsboken kränker någons rätt får prövas utan hinder av inskrivningen (se 19 kap 16 åjordabalken). I ett hänseende har emellertid lagfarten verkan gentemot tredje man, nämligen på grund av bestämmelserna om hävd till fast egendom i 16 kap. ] åjordabalken. Dessa bestämmelser innebär att viss tids oklandrad hävd efter lagfart grundar bättre rätt till egendomen. Mot denna bakgrund anser utskottet att det kan finnas skäl att ge större publicitet åt stiftelsernas lagfart än vad som i allmänhet är fallet när lagfart söks eller beviljas. Utskottet före- slår därför att sökta och beviljade lagfarter för de nybildade stiftelserna kungörs på lämpligt sätt.
155. Kyrkofondsstiftelsens egendom får endast under de förutsättningar och i den ordning som i denna urkund sägs genom försäljning eller på
annat sätt avhändas stiftelsen.
165. Avhändelse av kyrkofondsstiftelsens fasta egendom får ske
1. för att tillgodose bostadsbehovet i orten eller bildandet av lämpliga enheter för jordbruk eller skogsbruk,
2. för att främja annat liknande ändamål,
3. när egendomen i annat fall behövs för ändamål som anges i 2 kap
expropriationslagen (1972:719),
4. när egendomen på grund av särskilda omständigheter ej lämpligen bör behållas för sitt ändamål. Om särskilda skäl föreligger, får kyrkofondsstiftelsens fasta egendom överlåtas till kyrkostiftelse, domkyrkostiftelse, boställsstiftelse eller prästlönejordsstiftelse.
Avhändelse får ske endast om den ej medför olägenhet för den kyrkliga verksamheten och endast mot vederlag som motsvarar egendomens värde med hänsyn till ortens pris och egendomens avkastning.
Tillsyn
17 5 Kyrkofondsstiftelsen är undantagen från tillsyn enligt lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser. 185 Kyrkomötet övervakar att kyrkofondsstiftelsen förvaltas i över- ensstämmelse med denna stiftelseurkund. Kyrkomötet tillser särskilt att stiftelsens medel inte dras från stiftelsens ändamål och att förmögenheten är på nöjaktigt sätt placerad. 195 Förvaltaren skall inom den tid efter räkenskapsårets slut, som kyrkomötet bestämmer, till kyrkomötet insända sammandrag av kyrko- fondsstiftelsens räkenskaper. Förvaltaren skall i övrigt lämna kyrkomötet de handlingar och upplysningar som behövs för tillsynen. 205 Kyrkomötet kan för kyrkofondsstiftelsens räkning föra skade- ståndstalan mot ledamot av kyrkostyrelsen som genom att överträda föreskrifterna för stiftelsen eller eljest uppsåtligen eller av vårdslöshet tillskyndar stiftelsen skada.
Ändring av stiftelseurkunden
21 5 Kan bestämmelse i stiftelseurkunden på grund av ändrade förhållan- den ej längre iakttagas eller har bestämmelsen blivit uppenbart onyttig eller uppenbart stridande mot stiftamas avsikter eller föreligger annat särskilt skäl, kan på ansökan bestämmelsen ändras eller upphävas eller undantag medges för särskilt fall enligt vad i allmänhet gäller om permutation.
Bilaga 3:7 Provexempel på datalistor över kyrkliga fastigheter
Exempel 1 utgör utdrag ur totallista, dvs lista som omfattar alla kyrkliga fastigheter med samtliga data som registret avses innehålla. Fastigheterna är i varje stift ordnade efter län, kommun och socken. I exempel 1 har några uteslutningar gjorts och uppgifterna i kolumnerna för beslut är fingerade. Följande kodbeteckningar används:
under Typ av jord under Beslut K = församlingskyrka med tomt S = stiftsnämnd Kf = församlingskyrkas fastighet R = regeringen L = löneboställe F = försäljning P = prästgård K = köp D = domkyrka med tomt Df= domkyrkas fastighet
I exempel 2 och 3 har sammanförts de fastigheter i totallistan som enligt utskottets förslag skall ingå i kyrkostiftelse resp boställsstiftelse.
Stift: Uppsala Kyrklig jord Fastighetsförteckning total Exempel 1 Län: C 1977-04-20 Kommun: Uppsala Registerbeteckning Typ av Förvaltare Skog 36511" 0-kod Anm jord Mynd Typ Verkst Fjärdingen 1014 Df Fjärdingen 1111 L Uppsala 5 Fjärdingen 2211 D Fjärdingen 2412 Kf Uppsala 5 X H Tref. f Fjärdingen 24:3 K Uppsala 5 H Tref. f Fjärdingen 2414 P Uppsala s Danmarks sn Danmarksby 811 L P Danmarks p X Danmarksby 9:1 L Danmarks p X Knallvret 111 L Danmarks p S F 770615 Kyrkogården 221 K Danmarks f Funbo sn Böksta 715 L Uppsala 5 X R 720201 Högtomta 111 L Uppsala 5 X R K 720201 Krisslinge 611 L Uppsala 5 X R 720201 Kyrkogården 311 K Funbo f Kyrkojorden 211 Kf Funbo f Prästgården 411 L Danmarks p X Åkerby 611 L Danmarks p X Vaksala sn Brillinge 411 L Uppsala 5 X Kyrkogården 811 K Uppsala 5 Vaksala f Kyrkojorden 321 Kf Uppsala 5 Vaksala f
Prästgården 111 L P Uppsala 5 X
Kyrklig jord. Fastighetsförteckning per typ av jord Exempel 2 fördelad på förvaltare 1977-04—20 Församlingskyrka (med tomt) F örsamlingskyrkas fastighet
Förvaltare Kommun Registerbet Anm Uppsala 5 H Tref f Uppsala Fjärdingen 2412 Fjärdingen 2413 Uppsala 5 Vaksala f Uppsala Vaksala sn Kyrkogården 611 Kyrkojorden 311 Danmarks f Uppsala Danmarks sn Kyrkogården 211 Funbo f Uppsala Funbo sn Kyrkogården 311 Kyrkojorden 211 Kyrklig jord. Fastighetsförteckning per typ av jord Exempel 3 fördelad på förvaltare 1977-04-20 Löneboställe Prästgård Förvaltare Kommun Registerbet Anm Uppsala 5 Uppsala Fjärdingen 1111 Fjärdingen 2411 Funbo sn Böksta 715 Högtomta 111 Krisslinge 611 Vaksala sn Brillinge 4:1 Prästgården 111 Danmarks p Uppsala Danmarks sn
Danmarksby 811 Danmarksby 9:1 Knallvret 111
Funbo sn Prästgården 411 Åkerby 611
Ekonomiutskottet
Till ekonomiutskottet har samlats olika frågor av betydelse för kyrkans ekonomi. I utskottet har behandlats frågor om uppbördshjälp och stats— bidrag. Kyrkans framtida ekonomifunktion och penningflödet inom kyrkan har också diskuterats. Vidare har ekonomiutskottet tagit upp frågan om s k församlingsregistrering. Personalfrågorna berör nära kyrkans ekonomi. Frågor om pensioner och andra personalfrågor har därför behandlats av utskottet.
[ ekonomiutskottets slutliga arbete har deltagit statssekreteraren Fredrik Sterzel, ordförande, överdirektören Eric Hallman och departementsrådet Harald Rangnitt såsom företrädare för staten. Från kyrkans sida har del- tagit revisorn Gustav Öberg, förbundsdirektören P-O Nilsson och kom- ministern Nils Erik Åberg. Som sekreterare åt utskottet har tjänstgjort departementssekreteraren Lars-Erik Kalles och avdelningsdirektören Sven A Hammarbäck. Vidare har avdelningsdirektören Gunnar Magnus- son, kanslirådet Göran Sellvall, kammarrättsrådet Stig Wernlund och landsarkivarien Werner Pursche biträtt utskottet som experter i vissa delfrågor. I frågor rörande församlingsregistrering har utskottet också biträtts av fd folkbokföringsdirektören Herbert Lindström och folkbok- föringsdirektören Wolmar Högberg.
Ekonomiutskottets utredningsmaterial omfattar bilagorna 4—10. Bilaga 4 innehåller förslag till uppbörd av kyrkoavgift. Frågan om församlings- registrering tas upp i bilaga 5. Kyrkans ekonomi — statsbidrag behandlas i bilaga 6. I bilaga 7 redovisas personalfrågor. Frågor om skattskyldighet för kyrkan belyses i bilaga 8. I bilaga 9 diskuteras vissa frågor rörande folkbokföring. Arkivfrågor behandlas i bilaga 10. Utskottet har utarbetat bilagorna 4—7. Bilagorna 8—10 utgör expertutredningar.
Bilaga 4 Uppbörd av kyrkoavgift
Utarbetad av ekonomiutskottet
1 Bakgrunden
1.1 1968 års beredning om stat och kyrka
1968 års beredning om stat och kyrka föreslog att svenska kyrkans offentligrättsliga ställning skulle upphöra vid utgången av år 1982. Försla— get innebar att församlingarna vid denna tidpunkt skulle övergå från att vara kyrkliga kommuner till att bli privaträttsliga sammanslutningar. Därmed skulle de förlora rätten att uppbära församlingsskatt. När be- skattningsrätten upphörde, skulle församlingsskatten formellt övergå till att bli en avgift, vilken församlingarna debiterade dem som tillhörde svenska kyrkan.
Beredningen ansåg i princip att uppbörden av kyrkoavgiften fick ombe- sörjas av församlingarna på sätt som de fann lämpligt. Beredningen utgick emellertid från att kyrkans uppbördssystem kopplades till församlingsre- gistreringen, som föreslogs förlagd till ett centralt serviceorgan, ”Data- service för samfund och organisationer”.
Utöver ett uppbördssystem med anknytning till den centrala registre- ringsfunktionen lät beredningen utreda olika alternativ, som innebar stat- lig medverkan vid uppbörd av kyrkoavgiften. Beredningen hyste tvek- samhet inför alternativ kopplade till skatteuppbörden bl a av principiella och praktiska skäl och ansåg sig inte kunna förorda skatteanknutna upp- bördsalternativ.
Mot bakgrund av uttalade önskemål, bl a i det s k reformprogrammet vid 1968 års kyrkomöte, förordade emellertid beredningen att staten erbjöd sig att under en övergångsperiod på längst tio år fro m är 1983 lämna svenska kyrkan uppbördshjälp via den allmänna skatteuppbörden. Beredningen skisserade ett tänkbart system för statlig hjälp vid uppbörd av kyrkoavgifter via skattesystemet under övergångsperioden. Bered— ningen förordade att kyrkoavgiften från uppbördsteknisk synpunkt be— räknades efter viss procentsats av den till statlig inkomstskatt beskatt- ningsbara inkomsten. Procentsatsen kunde därvid bestämmas av varje församling för sig. Beredningen ansåg det lämpligast att statens medver- kan vid uppbörd av kyrkoavgifter författningsmässigt reglerades i särskild lag.
En ledamot av beredningen framhöll i särskilt yttrande att uppbörd av kyrkoavgiften via skattsedeln under en övergångstid inte borde införas av flera skäl. Bla skulle statlig medverkan vid uppbörd av svenska kyrkans
avgifter innebära ett fortsatt gynnande av svenska kyrkan i förhållande till andra trossamfund. Ur integritetssynpunkt kunde övergångsanord- ningen inte heller anses oantastlig genom att uppgift om avgiftsskyldighet måste redovisas i debiteringslängder och skatteband, vilka är offentligt tillgängliga.
Ett mycket stort antal remissinstanser behandlade frågan om statligt stöd vid uppbörd av kyrkoavgifter. Remissutfallet uppvisade en splittrad bild.
Flera remissinstanser, vilkas grundinställning var positiv till beredning- ens förslag i stort, uttryckte önskemål om att statlig uppbördshjälp till svenska kyrkan skulle utgå under längre tid än som föreslogs av bered- ningen. Samtliga instanser betraktade därvid en utökad statlig uppbörds- hjälp som en rimlig service gentemot ett samfund av svenska kyrkans storlek och öppenhet. För att den föreslagna uppbördshjälpen inte skulle tidsbegränsas åberopade vissa instanser farhågor för kyrkans ekonomi och att övergångstiden kunde vara för kort.
Några instanser anslöt sig till de av beredningen anförda principiella och praktiska invändningarna mot ett skatteanknutet uppbördssystem för trossamfunden. Det påpekades dock från något håll att det möjligen kunde visa sig att ett skatteanknutet uppbördssystem var minst kostnads- krävande för statsverket. En annan remissinstans anförde särskilt att det förelåg risk för att allmänheten felaktigt fick uppfattningen att avgiften till kyrkan var av samma art som de offentligrättsliga avgifterna, om avgifts- uppbörden skulle komma att knytas till det statliga uppbördssystemet. Synpunkten att en alltför långtgående integrering med skattesystemet i realiteten gav intrycket att kyrkoavgiften grundades på beskattningsrätt återkom i flera remissyttranden. Det förordades därför att kyrkoavgiftens storlek skulle klart framgå av debetsedeln.
Andra lösningar av uppbördsfrågan förordades av flera remissinstan- ser. Från något håll förordades ett system som innebar att en särskild debetsedel avseende sk samfundsavgift utfärdades och bifogades den vanliga debetsedeln för slutlig skatt, men att arbetsgivare och skattemyn- digheter inte belastades med uppbörd av avgiften. I något yttrande före- slogs att kyrkoavgift till svenska kyrkan skulle erläggas preliminärt i samband med de preliminära skatteinbetalningarna. Debiterad kyrkoav- gift skulle redovisas i den offentliga debiteringslängden och ingå i sum- man slutlig skatt. Denna lösning vann anslutning bland flera kyrkliga instanser.
Enligt någon remissinstans borde medlemskapsfrågan vara helt klar då systemet för uppbördshjälp träder i kraft. Risken fanns annars att fel personer ålades avgiftsplikt. Från ett annat håll påpekades att det för skatter gällande indrivningsförfarandet inte utan lagstiftning kunde an- vändas på fordringar av typ medlems- eller kyrkoavgifter och att saken därför borde bli föremål för ytterligare utredning. Riksskatteverket förut- satte för övergångsanordningen att uppbördsförordningens regler för uppbörd och indrivning skulle tillämpas även för kyrkoavgifterna. Om kyrkoavgifterna inte kunde eller ansågs böra från uppbördssynpunkt lik—
ställas med skatt måste enligt riksskatteverket uppbördsförfarandet när- mare utredas.
Vid de inledande överläggningarna mellan staten och kyrkan i februari 1975 uttalades från statens sida att staten är beredd att i enlighet med beredningens förslag erbjuda kyrkan uppbördshjälp via skattesystemet under en bestämd övergångsperiod. Staten kunde tänka sig att förlänga tiden för uppbördshjälp till svenska kyrkan utöver den tidsperiod som beredningen hade föreslagit. Enligt staten borde man låta riksdagen ta ställning till frågan om förlängning av uppbördshjälpen sedan man någon tid har sett hur systemet verkar och bättre kan bedöma förutsättningarna för kyrkan att själv ombesörja debitering och uppbörd av kyrkoavgifter.
Från kyrkans sida framhölls, att uppbördshjälpen inte borde vara tids- begränsad.
Vid överläggningarna kunde konstateras att frågan om hur uppbörds- hjälpen mera i detalj borde utformas fordrade undersökningar och över- väganden av ekonomisk och teknisk natur. De statliga och kyrkliga före- trädarna enades därför om att gemensamt bearbeta frågan.
2 Nuvarande ordning i huvuddrag
Till stat och kommun erlägger fysiska och juridiska personer olika skat- ter. Man skiljer mellan direkta och indirekta skatter. De direkta skatterna är bl a skatt på inkomst och förmögenhet. Exempel på indirekta skatter är mervärdeskatt och skilda punktskatter. I det följande lämnas indirekta skatter åt sidan. Skattemässigt viktiga skatter till staten är statlig in- komstskatt och statlig förmögenhetsskatt. För kommunala ändamål uttas allmän kommunalskatt.
Svenska kyrkan har genom sina församlingar, vilka betraktas som kyrkliga kommuner, beskattningsrätt enligt församlingsstyrelselagen (19612436). Skattskyldiga fysiska och juridiska personer har att erlägga församlingsskatt för angelägenheter som ankommer på församlingarna. Även juridiska personer och de fysiska personer, som inte tillhör svenska kyrkan, är alltså skyldiga att erlägga församlingsskatt. Viss lindring i skattskyldigheten gäller för dem som inte tillhör svenska kyrkan. Försam- lingsskatten utgår såsom allmän kommunalskatt, i vilken ingår förutom församlingsskatten, kommunal inkomstskatt och landstingsskatt.
Från församlingsskatten har man att i princip skilja s k allmän kyrkoav- gift. Denna avgift skall pastorat erlägga till kyrkofonden. Avgiften utgår i förhållande till det antal skattekronor på vilket församlingsskatt beräknas. Regeringen bestämmer årligen det öretal för skattekrona, f n tio, varmed avgiften skall erläggas. Pastoraten finansierar emellertid avgiften via ut- debiteringen av församlingsskatt.
Församlingsskattens storlek för den enskilde grundas på dels den av varje församling beslutade utdebiteringen för året, dels den enskildes kommunalt beskattningsbara inkomst i församlingen. Den enskilde beta-
lar församlingsskatt till varje församling inom vilken han taxeras för inkomst eller garantibelopp för fastighet. Hemortsförsamling är den för- samling i vilken man är mantalsskriven för inkomståret.
Under oktober månad året före inkomståret fastställer kyrkofullmäkti- ge i varje församling eller motsvarande beslutande organ utdebiteringen till församlingsskatt för inkomståret. Utdebiteringen varierade under in- komståret 1975 mellan 0,40 och 3,50 kr. Medelutdebiteringen utgjorde 0,88 kr. För församlingsmedlem med en kommunalt taxerad inkomst av ca 30000 kr uppgick församlingsskatten till i genomsnitt något över 200 kr.
Debitering och uppbörd av skatt samt indrivning av restförd skatt äger rum under en tidsperiod av flera år. I de följande avsnitten skall de olika momenten i skatteproceduren beskrivas närmare. Nedanstående figur är avsedd att något åskådliggöra den s k skattecykeln.
Hemortsförsamling Självdeklaration Debetsedel på bestäms (1.11) Uppbördsår lämnas slutlig skatt Kvarskatteperiod
1 | : utsändsl m123456789101112123456789101112123456789101112EÅr Kvarskatteår
Inkomstår Taxeringsår Beskattningsår
2.1 Preliminär skatt
Under inkomståret uttas preliminär skatt i form av preliminär A-skatt eller preliminär B-skatt. A-skattebetalare är löntagare för vilken arbetsgi- varen är skyldig att vid utbetalning av lön göra skatteavdrag enligt de uppgifter som anges på löntagarens debetsedel avseende preliminär skatt. B-skattebetalare är allajuridiska personer och de fysiska personer som är egna företagare eller vilkas inkomst till stor del — minst en fjärdedel — utgörs av annan inkomst än inkomst av tjänst. Av skattskyldiga fysiska personer betalar ca 90 procent A-skatt och 10 procent B-skatt. Skattskyl- dig kan under ett uppbördsår växla mellan A-skatt och B-skatt. Detta förekommer exempelvis vid övergång från anställning till eget företag och tvärtom. '
För varje inkomstår fastställs före ingången av inkomståret Skattetabel— ler för uttagande av preliminär A-skatt. I tabellerna anges med vilka belopp sådan skatt skall utgå. Beträffande kommunalskatten bygger tabel- lerna på uppgifter om utdebiteringen för församlingsskatt, kommunalskatt och landstingsskatt. Församlingarna lämnar uppgifter om sina fastställda utdebiteringar till den borgerliga kommunen, som därefter vidarebeford— rar uppgifterna tillsammans med uppgift om kommunens debitering till länsstyrelsens uppbördsenhet. Skattetabell är inom församling densamma för kyrkomedlem och icke kyrkomedlem.
Preliminär B-skatt utgår i regel med belopp motsvarande den slutliga skatt, som påförts den skattskyldige året näst före inkomståret. Under vissa förutsättningar är den som har att erlägga B-skatt dock skyldig att senast den 1 december före inkomståret avge preliminär självdeklaration. B-skatten beräknas då med ledning av denna.
För uttagande av preliminär A-skatt och preliminär B-skatt utfärdas debetsedel för varje skattskyldig. På debetsedeln lämnas beträffande pre- liminär A-skatt uppgift om Skattetabell och skattekolumn. I fråga om preliminär B-skatt anges det belopp varmed sådan skatt skall utgå. Såväl A- som B-skatt kan ändras (jämkas) under uppbördsåret.
2.2 Uppbörd av preliminär skatt
Vid utbetalning av lön ankommer det på arbetsgivaren att verkställa avdrag för betalning av anställdas preliminära A-skatt. Det ankommer vidare på arbetsgivaren att ombesörja inbetalning av skatten. Den som är skyldig att erlägga debiterad preliminär B-skatt får själv ombesörja att skatten betalas in. Både preliminär A-skatt och preliminär B—skatt skall betalas in vid sex tillfällen under uppbördsåret, s k uppbördsterminer. I den preliminära skatt som uttas under uppbördsåret ligger alltså som en ospecificerad post bl a församlingsskatt.
Uppbördsåret 1974 betalade 4,75 miljoner personer preliminär A-skatt med sammanlagt 48,5 miljarder kronor. Härav utgjorde omkring 1 miljard kronor församlingsskatt. Av A-skattebetalarna erhöll 1,65 miljoner kvar- skatt med knappt 2 miljarder kronor och 3,1 miljoner överskjutande skatt med 3,4 miljarder kronor.
Antalet B-skattebetalande fysiska personer var för uppbördsåret 1974 cirka 520000. Dessa betalade knappt 100 miljoner kronor i församlings- skatt. Av B—skattebetalarna erhöll omkring 350000 kvarskatt på 0,95 miljarder kronor och omkring 170000 överskjutande skatt med 0,37 mil- jarder kronor.
2.3 Taxering och slutlig debitering
Taxeringen för inkomståret fastställs året efter inkomståret. Därvid be- räknas den slutliga skatten, vilken avräknas mot den preliminära skatten (A- och B-skatt). Resultatet av denna uträkning visar om det för den skattskyldige återstår att erlägga skatt, s k kvarstående skatt, eller om det uppkommit överskjutande skatt. Debetsedel på slutlig skatt skall tillstäl- las den skattskyldige senast den 15 december under taxeringsåret. Den anger bla det belopp som utgör församlingsskatt. Överskjutande skatt utbetalas i regel omedelbart genom ett till debetsedeln fogat återbetal- ningskort. Kvarstående skatt dras från lönen beträffande A-skattebetalare under tiden januari—april och betalas av B-skattebetalaren själv i mars och maj året efter taxeringsåret.
2.4 Indrivning av skatt
Obetald skatt, både preliminär och kvarstående, restförs, vilket innebär att beloppet kan bli föremål för indrivning. Indrivningsåtgärder får ske under fem år efter utgången av det uppbördsår, under vilket skatten skulle ha erlagts.
En arbetsgivare, som inte vederbörligen fullgör sin skyldighet att verk- ställa skatteavdrag, är jämte arbetstagaren ansvarig för den mot det
uteblivna avdraget svarande skatten. Krav på erläggande av skattebelop- pet kan alltså riktas mot såväl arbetsgivaren som arbetstagaren. Hos arbetsgivare, som verkställt skatteavdrag men icke i vederbörlig ordning inbetalat det innehållna beloppet, får detta indrivas. Arbetstagaren är fri från betalningsansvar för motsvarande skattebelopp.
Uppkommer överskjutande skatt för B-skattebetalare, som inte betalt den debiterade preliminärskatten, utbetalas inte den överskjutande skat- ten till denne. Det överskjutande skattebeloppet avräknas i stället mot den restförda preliminärskatten, sk avkortning. Taxeringsåret 1975 av- kortades på detta sätt totalt cirka 80 miljoner kronor avseende huvudsak- ligen fysiska personer.
Uppbördsåret 1974 restfördes för fysiska personer något mer än 200 miljoner kronor i obetald preliminär B-skatt. Av detta belopp utgjorde församlingsskatten omkring 4 miljoner kronor. Härav beräknas cirka 3 miljoner kronor kunna indrivas.
2.5 Avräkning mellan stat och församling
Förskott på församlingsskatt utgår till församlingarna med en sjättedel den åttonde i varannan månad med början under januari månad inkomstå- ret. Uträkningen av förskottet grundas på skatteunderlaget för sist för- flutna taxering och den utdebitering som beslutats för inkomståret (= för- skottsåret). Vid fastställandet av skatteunderlaget frånräknas vissa in- komstbelopp, bl a sjukpenning. Länsstyrelsen i varje län utanordnar ifrå- gavarande förskottsbelopp till kommun, i vilken församlingen är belägen. Kommunerna ombesörjer sedan utbetalning till församlingarna med be- lopp som belöper på varje församling.
Avräkning mellan staten och församlingarna sker en gång per är. Se- nast den 8 mars året efter taxeringsåret erhåller församlingarna av veder- börande länsstyrelse en redovisning. I denna redovisas församlingarnas fordran på församlingsskatt enligt den fastställda taxeringen. Härifrån avgår förskott, som utbetalats under inkomståret (dvs. två år tidigare). Vidare tillkommer och avgår bl a belopp på grund av tidigare taxeringars ändring i länsskatterätt, kammarrätt och regeringsrätt. Slutligen tillgodo- görs församlingen de belopp som beslutats utgå bl a enligt bestämmelser- na om skattebortfallsbidrag och skatteutjämningsbidrag.
3 Allmänna överväganden
Den dominerande inkomstkällan för svenska kyrkan är församlingsskat- ten. År 1975 uppgick församlingsskatten till 1 [66,8 miljoner kronor, vilket motsvarade 61 procent av kyrkans totala inkomster.
Till grund för överläggningarna mellan staten och kyrkan ligger att svenska kyrkans församlingar i framtiden inte skall ha beskattningsrätt utan som andra enskilda organisationer ta ut avgifter från medlemmarna. Som utskottet återkommer till i annat sammanhang skall kyrkan komma i åtnjutande av vissa bidrag från staten för sin verksamhet. Medlemsfinan- sieringen blir emellertid liksom hittills det bärande elementet i kyrkans
finansieringssystem. Härav följer att det är särskilt betydelsefullt hur uppbörden av avgifterna till kyrkan är utformad.
Av redogörelsen under 1.3 framgår, att staten skall kunna biträda kyrkan med uppbörd av avgifter via skattesystemet. Utskottets uppgift är att ta fram en konkret lösning på hur uppbördshjälpen kan utformas.
Utskottets överväganden måste bygga på det system som nu gäller för den allmänna skatteuppbörden avseende direkt skatt. Om skatter i fram- tiden kommer att tas upp i väsentligen annan ordning än nu får övervägas vilka anpassningar eller begränsningar som föranleds av en ändrad ord- ning.
Av administrativa och ekonomiska skäl är det inte en framkomlig väg att i ett gemensamt system för skatte- och avgiftsuppbörd lägga in rutiner som avviker från dem som gäller för fastställande av underlag för och uppbörd av skatt. Skattemyndigheterna skulle tex inte kunna administre- ra ett system som innebär att avgiftsuttaget grundas på annat underlag än det som fastställs genom årlig taxering. Åtskilliga begränsningar av här antytt slag påverkar alltså möjligheterna att tekniskt lösa avgiftsuppbör- den.
Enligt nuvarande regler kyrkobokförs var och en i den församling och på den fastighet där han är bosatt. När församlingsskatten slopas och församlingarna upphör att vara kyrkliga kommuner är det inte längre nödvändigt att för folkbokförings- och skatteändamål registrera medbor- garna i de församlingar, där de är bosatta. För att ett system för uppbörd av kyrkoavgift skall kunna anknytas till det statliga skatte— och uppbörds- systemet måste emellertid nu gällande ordning bestå. Utskottet räknar därför med att befolkningen också i fortsättningen kommer att registreras i församlingar.
Om staten via skattesystemet skall kunna uppbära avgifter till kyrkan förutsätts att kyrkan tillhandahåller Skattemyndigheterna den information som behövs för uppbörden. Ett framtida uppbördssystem för kyrkoavgift måste sålunda innehålla rutiner för rapportering till skattemyndigheterna. Det gäller frågor om kyrklig indelning, avgiftsskyldighet och avgiftsuttag.
Svenska kyrkans framtida organisation och finansiering är av grundläg- gande betydelse för hur uppbördssystemet skall kunna utformas. Det förslag som i detta hänseende har utarbetats av de i överläggningarna deltagande kyrkliga företrädarna innebär, att kyrkan organisatoriskt kommer att verka på tre plan, nämligen församlingsplan, stiftsplan och riksplan. På församlingsplanet kan församlingarna liksom i dag vara förenade till pastorat och annan kyrklig samfällighet. Den som är medlem i trossamfundet svenska kyrkan tillhör därigenom också församling och stift. För medlem gäller skyldighet att genom fastställda avgifter ekono- miskt bidra till verksamheten på alla tre planen. På riksplanet beslutar kyrkomötet om avgift till de centrala organens verksamhet. Församlingar och stift utgör rättsligt självständiga subjekt. För att täcka sitt medelsbe- hov skall de kunna var för sig besluta om avgift från medlemmarna.
Av det anförda framgår, att den totala avgift, som medlem i svenska
kyrkan har att erlägga, kommer att bestå av tre delposter, nämligen riksavgift, stiftsavgift och församlingsavgift. Till församlingsavgift räknar utskottet i detta sammanhang även avgifter som kan förekomma till pastorat och annan kyrklig samfällighet. Den totala avgiften kallar utskot- tet i det följande för kyrkoavgift, vilket begrepp inte bör förväxlas med den avgift som pastoraten i dag betalar till kyrkofonden.
I det föregående har framhållits att kyrkoavgiften i ett framtida läge inte längre kommer att vara en skatt utan en privaträttslig avgift. Det ankom- mer i princip på kyrkan själv att bestämma om avgiftsskyldighet och avgiftsuttag. Om staten skall uppbära avgiften via det statliga skattesys— temet måste den emellertid anpassas till de förutsättningar som gäller för den allmänna skatteuppbörden.
3.2.1. Beräkning av kyrkoavgift
En framtida kyrkoavgift kan beräknas efter olika grunder. En möjlighet är att avgiften utgör en fast avgift. En annan möjlighet är att avgiftens storlek sätts i relation till den avgiftsskyldiges inkomst. De kyrkliga företrädarna i utskottet har framhållit, att kyrkoavgiften i princip bör beräknas enligt samma gmnder som gäller för nuvarande församlings- skatt, vilken är proportionell mot den beskattningsbara inkomsten. Härav följer att vissa medlemmar, framförallt barn och ungdom utan inkomster, liksom nu inte kommer att vara avgiftspliktiga.
Församlingsskatten beräknas f n på den till kommunal inkomstskatt beskattningsbara inkomsten. I denna ingår bl a garantibelopp för fastighet belägen inom kommunen (2 % av taxeringsvärdet redovisas som in- komst). Skatt på garantibelopp är i princip avsedd att täcka den del av kommunens kostnad, som är förenad med de inom kommunen belägna fastigheterna. Församlingarna har inga sådana till fastigheterna direkt hänförliga kostnader. I olika sammanhang har övervägts vilket inkomst- begrepp som lämpligen skall läggas till grund för inkomstprövade avgif- ter eller förmåner. Bla i samband med fastläggandet av underlaget för bostadsbidrag har denna fråga noga undersökts. I detta och andra sam- manhang har man funnit att den statligt taxerade inkomsten fastställs på sådan grund och på sådant sätt att den bäst återger en persons betalnings- förmåga. Utskottet föreslår därför att kyrkoavgiften grundas på taxering- en till statlig inkomstskatt och att därvid den beskattningsbara inkomsten utgör avgiftsunderlag. Den statliga taxeringen omfattar samtliga den en- skildes förvärvskällor, oavsett deras geografiska anknytning. Den enskil- de kommer med det föreslagna systemet att betala kyrkoavgift endast till den församling han tillhör, dvs sin hemortsförsamling, eftersorr. statlig taxering åsätts endast i denna församling.
I den statliga taxeringen ingår inte garantibelopp för fastighet. Med den föreslagna lösningen blir därför underlaget för uttag av kyrkoavgift totalt sett något lägre (cirka 2%) än för närvarande. Detta kan kompenseras genom motsvarande korrigering av procentuttaget. Det inkomstbortfall
som kan drabba vissa församlingar med utpräglad villa- och fritidsbebyg- gelse måste emellertid beaktas. Kompensation kan lämnas genom det interna kyrkliga inkomstutjämningssystem, som under alla förhållanden måste byggas upp.
3.2.2. Preliminär och slutlig avgift
Av redogörelsen för nuvarande ordning framgår, att det statliga systemet för uppbörd av direkt skatt omfattar olika moment, fördelade på flera år. Typiskt för skattesystemet är ett preliminärt uttag av skatt under in- komståret och en därefter följande taxering och debitering av slutlig skatt. När det gäller att finna en lösning på frågan om uppbörd av avgifter till svenska kyrkan har utskottet funnit att motsvarande ordning bör gälla. Kyrkoavgiften bör alltså uttas preliminärt under inkomståret för att sedan slutligt beräknas och debiteras påföljande år. Den preliminära avgiften måste av praktiska skäl uppbäras tillsammans med de vanliga skatterna. För flertalet avgiftspliktiga innebär detta ett löneavdrag vid varje avlöningstillfälle.
Kyrkoavgiften utgör inte såsom skatten en allmän pålaga. Det prelimi- nära uttaget bör därför i grunden betraktas som ett intresseavdrag, vilket gottskrivs den enskilde när omfattningen av hans avgiftsskyldighet till kyrkan har kunnat fastställas. Eftersom kyrkoavgiften beräknas på den beskattningsbara inkomsten kan detta ske först sedan taxering har ägt rum under året efter inkomståret. Därefter fastställs kyrkoavgiften och avräknas det preliminärt uttagna beloppet.
3.2.3. Anpassning till skattesystemet
Den ifrågavarande ordningen för uppbörd av kyrkoavgift kräver en nära anpassning till de rutiner som gäller för skatteuppbörden under prelimi- närskattestadiet och taxeringsskedet samt vid slutskattedebiteringen. En del av de frågor som uppkommer i det avseendet behandlar utskottet vid redovisning av förslaget till uppbördssystem i kapitel 4. I det följande tar utskottet upp ett par särskilda frågor som har samband med det skatte- rättsliga regelsystemet och med mantalsskrivningens grundläggande be- tydelse för skatteuppbörden.
Enligt uppbördslagens bestämmelser har långtgående skyldigheter lagts på både skattskyldiga och de arbetsgivare, som skall verkställa skatte- avdrag. Med stöd av uppbördslagens regler kan vidare skatter indrivas enligt en för staten förmånlig ordning. Med hänsyn till kyrkoavgiftens privaträttsliga karaktär kan det skatterättsliga regelsystemet inte helt tillämpas på kyrkoavgiften. I ett gemensamt uppbördssystem för skatt och avgift är det emellertid av administrativa skäl önskvärt att tillskapa så enhetliga regler och rutiner som möjligt. Uppbördslagens bestämmelser bör därför så långt det är möjligt göras tillämpliga på kyrkoavgiften.
Från den angivna utgångspunkten har utskottet funnit det lämpligt, att den preliminära kyrkoavgiften under avgiftsåret uppbärs genom ett för- höjt uttag av prelirninärskatt med belopp, vilket så nära som möjligt kan antas motsvara den slutliga kyrkoavgiften. Denna ordning innebär att
uppbördslagens bestämmelser görs tillämpliga på hela det preliminära belopp som arbetsgivare skall innehålla genom skatteavdrag eller som påförs i form av preliminär B-skatt, oavsett om avdragets storlek eller debiterad B-skatt har bestämts med hänsyn tagen till kyrkoavgift. Fram till tidpunkten för slutskattedebiteringen kommer den preliminära kyrko- avgiften att ingå som en ospecificerad del i preliminärskatten och helt följa uppbördslagens regler. När den slutliga kyrkoavgiften bestämts, bryts den däremot ut ur skattesystemet och betraktas som en privaträtts- lig avgift. Den här föreslagna ordningen förutsätter att kyrkan i sina stadgar tar in föreskrifter om att förskott på kyrkoavgift får uttas genom ett förhöjt uttag av preliminärskatt.
Skattskyldigheten till stat och kommun (borgerlig och kyrklig) för visst inkomstår är i dag beroende av förhållandena på mantalsdagen, den 1 november året före inkomståret. Utskottet anser det nödvändigt att tid- punkten för skyldighet att betala kyrkoavgift bestäms till samma tidpunkt som Skattskyldigheten för att staten skall kunna administrera uppbörden av kyrkoavgift via skattesystemet. Detta innebär att ändringar som inträf- far efter den 1 november ett år inte iakttas vid uttag av kyrkoavgift det närmast följande kalenderåret. Personer som utträder ur svenska kyrkan efter den 1 november ett år kommer följaktligen att få betala kyrkoavgift även viss tid efter utträdet, nämligen fram till inkomstårets slut. Omvänt gäller att den som inträder i svenska kyrkan inte betalar kyrkoavgift via skattesystemet under den första tiden. En motsvarande ordning är inte ovanlig när det gäller periodiska bidrag till andra stora organisationer. Om kyrkan vill undvika de här berörda konsekvenserna är det naturligt— vis möjligt för kyrkan att på egen hand reglera mellanhavandet med kyrkomedlem som utträder samt ombesörja debitering och uppbörd av avgift från nytillträdande medlem.
Församlingsavgiften skall i princip utgå till hemortsförsamlingen, dvs till den församling där den avgiftsskyldige är bosatt. Av administrativa skäl måste kyrkoavgiften grundas på bosättningsförhållandena den 1 no- vember året före inkomståret. När någon flyttar mellan olika församlingar kommer därför avgiften att under hela inkomståret gottskrivas den för- samling där den flyttande var bosatt den 1 november före flyttningstillfäl- let.
3 .3 Personkretsen
Församlingsskatt betalas av både fysiska och juridiska personer. Även de fysiska personer, som inte tillhör svenska kyrkan, är skattskyldiga. För dem gäller emellertid lindring i Skattskyldigheten.
En omedelbar konsekvens av att svenska kyrkans församlingar ej läng— re kommer att ha beskattningsrätt blir att kretsen av de personer som är skyldiga att bidra till kyrkans verksamhet förändras. Juridiska personer kommer sålunda inte att vara bidragsskyldiga. För fysiska personer, som inte tillhör svenska kyrkan, kommer inte heller att gälla bidragsplikt. Det ekonomiska ansvaret för den kyrkliga verksamheten kommer i första hand att vila på kyrkomedlemmarna själva. Enligt stadgebestämmelser, som kyrkan själv antar, förutsätts kyrkomedlemmarna vara skyldiga att betala kyrkoavgift.
3.3.1. Avgiftsplikt
Frågan om medlemskap i svenska kyrkan kommer i framtiden att vara en intern kyrklig angelägenhet. Om staten skall kunna ge kyrkan uppbörds- hjälp måste frågan om vilka personer som är rättsligt förpliktade att betala avgift vara helt klarlagd. Medborgarna måste vara tillförsäkrade samma rättssäkerhet som när det gäller andra ekonomiska anspråk som riktas mot dem. Därav följer att avgiftsplikten måste konstitueras på sätt som står i överensstämmelse med de principer som bär upp vår rättsord- ning.
Överläggningarna mellan staten och kyrkan bygger på att den som är medlem i svenska kyrkan vid övergångstillfället betraktas som medlem även efter övergången. Utskottet förutsätter att de bestämmelser för avgiftsuttag, som fastläggs av kyrkan i samband med relationsändringen, utformas så att kyrkomedlemmarna blir skyldiga att betala avgift till svenska kyrkan genom det uppbördssystem som utskottet föreslår. Enligt utskottets mening måste emellertid övergångsvis gälla att de kyrkomed- lemmar, som viss tid efter relationsändringen, förslagsvis sex månader, träder ut ur svenska kyrkan befrias från kyrkoavgift. Det får ankomma på kyrkan att beträffande dessa fall anmäla till Skattemyndigheterna att de utträdda medlemmarna inte längre skall omfattas av uppbördssystemet.
Vad gäller förhållandena efter relationsändringen krävs att kyrkan i sina stadgar klart anger förutsättningarna för medlems avgiftsskyldighet. Förutsättningarna måste allmänt sett knytas till omständigheter som en- ligt civilrättsliga regler har rättslig betydelse för att staten skall kunna biträda med uppbörden. Huruvida avgiftsplikt föreligger i det enskilda fallet kan staten emellertid inte pröva. Skattemyndigheterna måste i det hänseendet lita till kyrkans rapportering. Skulle fel uppkomma får rättelse ske i efterhand. Till denna fråga återkommer utskottet under 4.2.4.
För att staten skall kunna medverka vid uppbörd av kyrkoavgift måste uppgift om dem som skall betala avgift tas in i skatteregistren. Uppgiften blir offentlig. Debitering av kyrkoavgift kommer dessutom att framgå av de offentliga skattelängderna.
Utskottet har övervägt de frågor om skydd för enskildas personliga integritet som aktualiseras av den angivna ordningen. Ytterst är integri- tetsskyddsproblemet en fråga om hur den enskilde själv uppfattar regist- reringen genom statens försorg och den offentlighet som därmed ges åt hans villighet att ekonomiskt stödja svenska kyrkans verksamhet. En registrering som ger motsvarande information har länge förekommit utan att invändningar har rests mot registreringen som sådan. Utskottet räknar därför med att medborgarna i allmänhet inte skall finna den för upp- bördshjälpen nödvändiga registreringen kränkande för den personliga in- tegriteten. Från statens sida kan likväl inte bortses från att någon enskild kan ha annan uppfattning i frågan. I kyrkans intresse ligger att visa respekt för enskildas krav på personlig integritet. Det kan inte godtas att
någon enskild avstår från medlemskap i svenska kyrkan därför att han finner den med uppbörden förenade registreringen stötande. Av dessa skäl har utskottet kommit fram till att den, som önskar betala sin kyrko- avgift på annat sätt än genom det statliga uppbördssystemet, skall bere- das möjlighet därtill. Det måste ankomma på kyrkan att i de fall det här är fråga om träffa överenskommelse med den enskilde om hur avgiften skall betalas. Som framgår av det anförda räknar utskottet emellertid med att det normala sättet för betalning av kyrkoavgift är genom anslutning till det statliga uppbördssystemet.
3.3.3. Avgränsning av personkretsen
I enlighet med det anförda bör den statliga uppbördshjälpen omfatta de personer som tillhör svenska kyrkan. För den som så önskar skall det finnas möjlighet att träffa överenskommelse med kyrkan om att betala kyrkoavgift på annat sätt.
På det hela taget är statens intresse vid fullgörande av uppbördshjälpen inte knutet till om den enskilde är kyrkomedlem eller inte. Utskottet anser därför att också icke kyrkomedlemmar bör beredas möjlighet att stödja svenska kyrkans verksamhet genom bidrag via det statliga upp- bördssystemet. Av administrativa skäl måste bidragets storlek och för- delningen av det uppburna beloppet överensstämma med de regler som gäller för kyrkomedlems bidragsskyldighet. Vill någon lämna bidrag un- der andra förutsättningar kan alltså inte det statliga uppbördssystemet anlitas. Genom att uppbördssystemet i princip inte omfattar alla kyrkomed- lemmar och kan omfatta den som inte är medlem i svenska kyrkan kommer den för uppbördshjälpen nödvändiga registreringen inte att avse medlemmarna i svenska kyrkan. Den kommer att avse de personer som är villiga att via det statliga uppbördssystemet bidra till svenska kyr- kans verksamhet. Utskottet anser att denna lösning från principiell syn- punkt är att föredra framför en registrering av kyrkotillhörigheten.
Kyrkoavgiften kommer i framtiden inte att vara en offentlig pålaga utan en privaträttslig avgift. Den bör därför i princip behandlas som avgifter till andra enskilda organisationer.
Obetald skatt kan indrivas direkt på grund av den fastställda debite- ringen. För löntagare som har fått kvarskatt tar arbetsgivaren vid löneut- betalningen under nästföljande år i allmänhet ut den resterande skatten. I övrigt restförs obetald skatt och drivs in genom kronofogdemyndighetens försorg.
Om fordringar i allmänhet gäller att fordringen måste fastställas av domstol innan tvångsåtgärder kan vidtas. Häri ligger en rättssäkerhetsga- ranti för den enskilde. Av hänsynen till enskilda finner utskottet det svårt att frångå denna ordning. Därtill kommer att det för kyrkan kan vara
angeläget att hantera indrivningsåtgärder gentemot enskilda på ett mera nyanserat sätt än som är möjligt genom det förfarande som anlitas för indrivning av skatter. Utskottet finner därför inte anledning föreslå att indrivning av resterande kyrkoavgift skall kunna äga rum i annan ordning än den som gäller för fordringar i allmänhet. Det får alltså ankomma på kyrkan själv att i vanlig ordning ta in de avgifter som inte inflyter genom den statliga uppbördshjälpen.
Av redogörelsen under 2.5 framgår, att församlingarna erhåller förskott på församlingsskatt under inkomståret med en sjättedel varannan månad. Uträkningen av förskottet grundas på skatteunderlaget för sist förflutna taxering och den utdebitering som har beslutats för inkomståret (förskotts- året).
Om staten ombesörjer uppbörd av kyrkoavgift via skattesystemet kommer den preliminärt uttagna kyrkoavgiften att inflyta till staten under sex uppbördsterminer varje år. Det ter sig därför naturligt att staten också utbetalar förskott på kyrkoavgiften. Om nuvarande förskottssys- tem bibehålls kommer kyrkans behov av löpande inkomster att tillgodo- ses. Utskottet föreslår därför att ett framtida uppbördssystem innefattar förskottsutbetalningar vid i stort sett samma tidpunkter och enligt mot- svarande beräkningsgrunder som i dag. Hur utbetalningarna bör verk- ställas återkommer utskottet till i kapitel 4.
Nuvarande ordning innebär, att varje församling senast i mars månad året efter taxeringsåret erhåller redovisning. I den anges församlingens fordran på församlingsskatt enligt den fastställda taxeringen. Härifrån avräknas de förskott, som har utbetalats till församlingen under inkomst— året. Vid avräkningen beaktas dessutom beslutade ändringar i tidigare års taxeringar. Dessa ändringar kan avse förhållanden många år tillbaka i tiden eftersom prövningen av skattemål ofta tar lång tid.
Den avräkningsordning som gäller i dag är av flera skäl inte lämplig när det gäller en framtida redovisning till kyrkan av uppburna kyrkoavgifter. Den är framför allt tungadministrerad. Med hänsyn härtill bör eftersträvas att redovisningen av uppburna kyrkoavgifter och därmed sammanhäng- ande avräkning mellan staten och kyrkan blir en slutlig uppgörelse vad gäller det aktuella uppbördsåret. Ändrade taxeringar bör följaktligen inte såsom nu föranleda justeringar i efterhand. Utskottet återkommer under 4.4.2 till hur denna fråga kan lösas.
Enligt nuvarande ordning tillförs församlingarna samtidigt med försam- lingsskatten belopp som beslutats utgå enligt bestämmelserna om skatteut- jämningsbidrag och skattebortfallsbidrag. Avräkningen mellan staten och församlingarna innefattar därför även poster som gäller dessa bidrag. Enligt utskottets mening bör ersättningen motsvarande nuvarande skatte- utjämningsbidrag och skattebortfallsbidrag inte knytas till systemet för uppbördshjälp. Den bör i stället ingå i de framtida statsbidrag till svenska kyrkan, som utskottet behandlar i annat sammanhang. Därav följer att det vid slutregleringen inte blir aktuellt med avräkning mellan staten och kyrkan i nu angivet hänseende.
4 System för uppbörd av kyrkoavgift
Av det föregående framgår, att utskottets arbete är inriktat på hur man konkret skall kunna utforma ett system för uppbörd av kyrkoavgift knutet till den allmänna skatteuppbörden. Utskottet har eftersträvat en integre— ring med skattesystemet men funnit sig på vissa punkter böra föreslå en annan ordning än den som för närvarande gäller i fråga om församlings- skatt. Med hänsyn till kyrkoavgiftens privaträttsliga karaktär kan nämli- gen integreringen med det statliga skatte- och uppbördssystemet inte drivas alltför långt.
Utskottets förslag till uppbördssystem innebär i huvudsak att prelimi- nära avgifter uppbärs genom statens försorg tillsammans med de vanliga skatterna. Vid slutskattedebiteringen bestäms kyrkoavgiften på grundval av den till statlig inkomstskatt beskattningsbara inkomsten. Preliminärt erlagt belopp avräknas och resultatet redovisas för den avgiftsskyldige. Uppkommer överskott återbetalas detta. Inbetalningskort utfärdas på kvarstående avgift.
Den följande framställningen skall ytterligare belysa de olika momenten i det nu skisserade systemet för statlig uppbördshjälp. Redogörelsen tar sikte på att mera översiktligt beskriva systemet. Framställningen inriktas på uppbörden av avgifter från medlemmar i svenska kyrkan trots att även icke medlemmar skall kunna anslutas till systemet (3.3.3). Förslaget för- utsätter ett fortsatt utvecklingsarbete i fråga om detaljer och handlägg- ningsrutiner.
Som tidigare har nämnts bygger statens medverkan i avgiftsuppbörden på att kyrkan till Skattemyndigheterna rapporterar vilka personer som skall betala kyrkoavgift. Denna rapportering förutsätts komma från kyrkans ADB-system för församlingsregistrering lämpligen i slutet av november månad före uppbördsåret. Kyrkans medlemsregister har då tillförts upp- gift om vilka personer som enligt förhållandena per den 1 november skall betala kyrkoavgift.
4.1.2. Avisering om utdebitering
För att Skattemyndigheterna skall kunna medverka vid uppbörd av en preliminär kyrkoavgift måste de ha uppgift om den kyrkliga utdebitering- en. Avisering härom bör i god tid före inkomstårets början ombesörjas av kyrkan. Detta är nödvändigt med hänsyn till fastställande och tryckning av skattetabeller. En tidpunkt måste således bestämmas när ifrågavaran— de uppgifter senast skall ha kommit berörda myndigheter till handa. För närvarande fastställer kyrkofullmäktige i varje församling eller motsva- rande beslutande organ utdebiteringen under oktober månad året före inkomståret. Det synes lämpligt att man i stort sett bibehåller denna ordning. Den exakta tidpunkten för rapportering av kyrkoavgiftens stor-
lek bör emellertid bestämmas under det fortsatta arbetet med utveckling av uppbördssystemet.
Som tidigare har redovisats kommer kyrkoavgiften att bestå av fiera delavgifter och utdebiteringen att bestämmas av skilda kyrkliga rättssub- jekt. Det blir därför nödvändigt att från kyrkans sida på något sätt samordna aviseringen till skatte- och uppbördsmyndigheterna. Samord- ningen kan ske centralt via rikskyrkan eller regionalt via stiften. Av praktiska skäl torde det inte vara möjligt att knyta aviseringsfunktionen till rikskyrkan. En lämplig ordning är i stället att stiften aviserar respekti- ve länsstyrelse. Det innebär. att varje stift — förutom att det själv be— stämmer sin utdebitering — inhämtar uppgift om beslutad utdebitering på riksplanet och hos varje församling och samfällighet inom stiftet. För statens medverkan vid uppbörd av kyrkoavgift är det tillräckligt att få information om den sammanlagda utdebiteringen. Om staten vid utbetal- ning av uppburna avgifter skall fördela dessa till olika kyrkliga organ krävs att stiften rapporterar utdebiteringen för varje del av kyrkoavgiften. Vilken lösning som bör väljas återkommer utskottet till i ett följande delavsnitt (4.4.3).
Enligt nuvarande ordning utgår den direkta skatten under uppbördsåret som preliminär A-skatt eller preliminär B-skatt. A-skattebetalare är lön- tagare för vilka arbetsgivaren har skyldighet att efter en av skattemyndig- heten angiven tabell göra skatteavdrag före löneutbetalning. B-skattebeta- lare är bl a fysiska personer, som är egna företagare eller vilkas inkomst till stor del utgörs av annan inkomst än inkomst av tjänst. B—skattebetala- re skall själva svara för inbetalning av preliminär skatt med belopp som anges i en särskild för den skattskyldige utfärdad debetsedel. Om staten via skattesystemet skall göra preliminära uttag av kyrkoavgift måste den kyrkliga utdebiteringen beaktas när Skattetabell fastställs för A-skattebe- talare och preliminär skatt debiteras B-skattebetalare.
Det är i praktiken ogörligt att konstruera skattetabeller som för icke-med— lem utvisar enbart skatteavdrag och för kyrkomedlem utvisar det totalbe- lopp som skall avdras från lönen jämte hur stor del av detta belopp som utgör kyrkoavgift och att i ett fortsatt förfarande behandla beloppen enligt skilda regelsystem. Utskottet förordar därför att skattetabellerna konst- rueras på samma sätt som för närvarande. Detta innebär att skattemyn- digheterna för såväl medlem som icke medlem beslutar efter vilken skat- tetabell och kolumn i tabellen en arbetsgivare vid utbetalning av lön skall göra avdrag för skatt. Förfarandet innebär i regel att en medlem betalar skatt efter en högre tabell än en icke medlem. Uppgift om att kyrkoavgift tas ut framgår av det vid preliminärskattesedeln fogade skattekortet. Ar- betsgivarens avdrags- och redovisningsskyldighet kommer att vara under- kastad uppbördslagens bestämmelser beträffande hela det belopp som han
innehållit i enlighet med den debetsedel på preliminär skatt som utfärdats för arbetstagaren.
Om arbetsgivare underlåter att inbetala avdraget belopp kommer detta att i sin helhet uppdebiteras och indrivas enligt de regler som gäller för indrivning av skatt. I sin tur innebär detta att arbetstagaren (kyrkomed- lemmen) tillgodoförs hela det avdragna beloppet. Detta gäller även om staten inte kan driva in det belopp arbetsgivaren innehållit genom skat- teavdrag.
Staten ersätter i dag församlingarna den församlingsskatt som arbetsgi- vare har dragit av men inte inbetalt. Enligt utskottets mening talar över- vägande skäl för att staten också vid avgiftsuppbörden helt svarar för de preliminära avgifter som inte kan indrivas hos arbetsgivare. Enligt riks- skatteverkets statistik fastställde skattemyndigheterna år 1974 ca 100 miljoner kronor till betalning avseende preliminär skatt som arbetsgivare innehållit men ej inbetalt i rätt tid. Fastställelsebesluten avsåg ca 12000 arbetsgivare. Arbetsgivarna inbetalade ca 25 miljoner kronor innan fast- ställelsebeslut verkställdes. Ca 75 miljoner kronor överlämnades således till kronofogdemyndighet för indrivning. Av detta belopp beräknas ca hälften betalas, medan således staten svarar för den andra hälften, ca 40 miljoner kronor. Församlingsskattens andel av preliminärskatten uppgår till ca 2 procent. Staten svarar alltså i nuläget för ca 800 000 kronor i ej inbetald församlingsskatt (A-skatt). Med utskottets förslag i denna del får statens inträde anses som ett särskilt med uppbörden sammanhängande ekonomiskt stöd till kyrkan.
I enstaka fall förekommer att arbetsgivare inte fullgör sin skyldighet att göra skatteavdrag. Oavsett vid vilken tidpunkt — före eller efter debitering av slutlig skatt — som till följd härav arbetsgivaransvar görs gällande, kommer med utskottets synsätt arbetsgivarens ansvar att omfatta hela det belopp han bort dra av enligt för arbetstagaren utfärdad debetsedel på preliminär skatt.
Vid debitering av preliminär B-skatt beaktar skattemyndigheten av kyr- kan rapporterad skyldighet att erlägga kyrkoavgift. Avgiften ingår i den debiterade skatten. Om denna inte betalas i rätt tid restförs beloppet och drivs in enligt de regler som gäller för skatt. Det kan visserligen hävdas att i sak utgör en viss del av beloppet en avgift, som inte har karaktär av skatt. Mot detta står att beloppet debiterats på samma sätt som skatt. I själva verket innebär förfarandet att staten fullgör sitt åtagande att biträda kyrkan med att under inkomståret ta ut en preliminär kyrkoavgift genom att höja uttaget av preliminär skatt.
Vid avräkning mellan slutlig och preliminär skatt avräknas för B-skat- tebetalare hela det för uppbördsåret debiterade beloppet, oavsett om det inbetalts eller ej. Om den preliminära skatten inte erlagts vid tidpunkten för avräkning är den nämligen under indrivning. Enligt utskottets mening bör på samma sätt debiterad B-skatt och särskilt uppdebiterad A-skatt avseende ej verkställt skatteavdrag läggas till grund för avräkning mot uträknad kyrkoavgift, även om den preliminära skatten helt eller delvis inte har betalts. Om det vid avräkningen uppkommer överskjutande
skatt, som motsvaras av restförd B-skatt, minskas den restförda skatten genom avkortning. Överskjutande kyrkoavgift bör disponeras på samma sätt. Som framgår av redovisningen i avsnitt 2.4 kan det belopp i avgifter, som inte kan indrivas men som ändå skulle avräknas mot slutligt debite- rad avgift, beräknas uppgå till ca 1 miljon kronor per år, räknat efter utfallet från uppbördsåret 1974.
4.2.4. Ändringar under uppbördsåret
Skattemyndighets beslut att preliminär skatt skall tas ut med belopp som inkluderar preliminär kyrkoavgift grundar sig på rapportering från kyr- kan. Sådant beslut kan bli felaktigt antingen beroende på fel i aviseringen eller fel från skattemyndighetens sida. Sådant fel bör rättas enligt de regler som gäller för rättelse av preliminärt debiterad skatt. Ett särskilt administrativt besvärssystem anser utskottet inte bör tillskapas. Om skattskyldig i ansökan om jämkning av preliminär skatt uppger att han inte skall betala avgift antingen på grund av att han inte är medlem i svenska kyrkan eller att han vill betala på annat sätt än i samband med skatteupp- börden skall skatteuttaget ändras. Samtidigt bör kyrkan aviseras om för— hållandet. Av den skattskyldige preliminärt erlagt belopp kommer i så fall att i sin helhet avräknas som skatt.
Den slutliga kyrkoavgiften skall enligt utskottets förslag beräknas på den till statlig inkomstskatt beskattningsbara inkomsten. Denna fastställs vid taxering under året efter inkomståret. Med ledning av den kyrkliga utde- biteringen kan därefter den slutliga kyrkoavgiften beräknas.
Preliminärt uttagen kyrkoavgift ingår i preliminärskatten under upp- bördsproceduren. Vid debitering av slutlig avgift måste den fastställas till sitt belopp så att den kan frånräknas den slutliga avgiften.
Under uppbördsåret har influtit preliminärbelopp som skall gottskrivas den skatt— och avgiftsskyldige genom att avräknas från slutlig skatt och slutlig kyrkoavgift. Med hänsyn till konstruktionen av uppbördssystemet och till principen om skatters förmånsrått i förhållande till andra fordring- ar skulle det i och för sig vara naturligt om det preliminärt uttagna beloppet först och främst togs i anspråk för skatt. För kyrkans del skulle en sådan ordning emellertid innebära ett förhållandevis dåligt utfall av den preliminära uppbörden eftersom ett för litet preliminäruttag i första hand skulle gå ut över kyrkoavgiften. Med ledning av statistik från 1975 års slutdebitering kan nämnas, att den ifrågavarande tekniken det året skulle ha inneburit att omkring 1,5 miljoner avgiftsskyldiga skulle ha resterat med sammanlagt omkring 300 miljoner kronor i kyrkoavgift. Även om sålunda den angivna metoden för fördelning av det prelimi— närt uttagna beloppet på skatt och avgift torde vara den principiellt riktiga anser utskottet att det finns skäl att välja en annan lösning. Utskottet
föreslår en metod enligt vilken det belopp som avräknas som preliminärt erlagt på lika villkor fördelas mellan skatt och kyrkoavgift. Preliminärbe- loppet fördelas alltså proportionellt på skatt och avgift på samma sätt som dessa belopp ingår i den totalt debiterade summan. Det innebär att om den slutliga kyrkoavgiften tex utgör 2 procent av summan av slutlig skatt och avgift så skall 2 procent av det inbetalade beloppet anses utgöra preliminärt inbetald kyrkoavgift.
Sedan den preliminära kyrkoavgiften har bestämts till sitt belopp, skall den avräknas från den påförda slutliga kyrkoavgiften. Resultatet av ut- räkningen visar om kyrkomedlemmen har betalat in för mycket eller för litet i preliminär avgift. Utskottet föreslår att staten redovisar beräkning- arna för de avgiftsskyldiga i samband med att debetsedel för slutlig skatt tillställs dem senast den 15 december under taxeringsåret.
Om den preliminärt uttagna kyrkoavgiften överstiger den slutligt debite- rade avgiften skall naturligtvis den avgiftsskyldige återfå det överskjutan- de beloppet. Utskottet föreslår att staten utbetalar överskjutande kyrko- avgift i samband med återbetalning av överskjutande preliminär skatt. Lämpligt är att ett särskilt återbetalningskort fogas till debetsedeln på slutlig skatt.
Om avräkning mellan slutlig och preliminär kyrkoavgift utvisar att den avgiftsskyldige resterar med någon del av kyrkoavgiften kvarstår natur- ligtvis hans skyldighet gentemot kyrkan att betala det felande beloppet. Eftersom indrivning av kvarstående avgift inte skall förekomma genom statens medverkan är det i princip kyrkans sak att själv ta ut det reste- rande beloppet. Därvid får tillämpas de regler som i allmänhet gäller om uttagande av obetalda fordringar.
Eftersom staten för den avgiftsskyldige skall redovisa utfallet av avräk- ningen mellan slutlig och preliminär kyrkoavgift, har utskottet funnit det lämpligt att den avgiftsskyldige i anslutning till redovisningen tillställs ett inbetalningskort på resterande avgift. Härigenom kan man undvika att kyrkan belastas med omfattande kravrutiner. I enlighet med det anförda skall betalningen av kvarstående avgifter ske till kyrkan. Det ankommer följaktligen på kyrkan själv att bevaka att resterande avgifter betalas.
4.3 .3 Avrundning
Församlingsskatten utgör i genomsnitt 2 procent av den slutliga skatten. Utskottet utgår från att_kyrkoavgiften i framtiden står i ungefär samma relation till skatten. Det innebär att en kvarskatt på 500 kronor motsvarar en kvarstående kyrkoavgift på 10 kronor, och att en kvarskatt på 1250 kronor motsvarar en kvarstående kyrkoavgift på 25 kronor. Samma för- hållande uppkommer naturligtvis när det i stället är fråga om överskju- tande skatt och överskjutande avgift.
I skattesystemet tillämpas för närvarande ett system med avrundning när det gäller smärre differenser mellan slutlig skatt och preliminär skatt. Som gränsvärde gäller 25 kronor. Intill detta värde efterges kvarstående
skatt och utbetalas inte överskjutande skatt. Om samma system tillämpas av kyrkan när det gäller kyrkoavgiften kan antalet utbetalningar och krav på småbelopp kraftigt reduceras. Därmed nedbringas kostnaderna för uppbörden av kyrkoavgift.
Vid 1975 års slutskattedebitering skulle ett gränsvärde på 25 kronor ha inneburit att inte återbetalda kyrkoavgifter uppgått till omkring 20 miljo- ner kronor medan eftergivna avgifter uppgått till omkring 17 miljoner kronor.] Kvittningen mellan de inte återbetalade och de eftergivna avgif- terna skulle därför gett kyrkan ett överskott på omkring 3 miljoner kro- nor.
Utskottet föreslår att det angivna systemet med avrundning tillämpas. Om gränsvärdet sätts till 25 kronor kan — alltjämt med ledning av 1975 års värden — kvarstående kyrkoavgifter, som de avgiftsskyldiga skall betala in till kyrkan, beräknas uppgå till sammanlagt omkring 25 miljoner kro- nor. Eftersom avgifterna i regel avser förhållandevis små belopp torde huvuddelen av dem komma att betalas redan på grund av den betalnings- anmaning som sänds ut genom skattemyndighetemas försorg tillsammans med slutskattesedeln. Vid antagande att 75 procent av beloppet inbetalas redan vid detta första krav skulle omkring 19 miljoner kronor betalas utan vidare åtgärder från kyrkans sida. Detta belopp skulle då tillsammans med överskottet på grund av avrundningsregeln om 3 miljoner kronor medföra en så gott som fullständig täckning av hela kyrkoavgiften.
Det förslag till uppbördshjälp av kyrkoavgift via den allmänna skatteupp- börden för direkt skatt, som utskottet här lägger fram, har utformats med sikte på hur uppbördssystemet tekniskt kan konstrueras. Förslaget be- höver bearbetas ytterligare när det gäller funktionen i praktiken. Det fordras sålunda ett fortsatt utvecklingsarbete innan förslaget kan genom- föras. Därvid får de författningar som rör skatteuppbörden gås igenom och anpassas till systemet för uppbörd av kyrkoavgift.
Av naturliga skäl bör införandet av ett system för uppbörd av kyrkoav- gift sammanfalla med tidpunkten för slopande av församlingarnas be- skattningsrätt. Den avgörande tidpunkten för uppbördshjälpens ikraftträ- dande blir därmed tidpunkten för relationsändringen mellan staten och kyrkan.
4.4. Redovisning till kyrkan
Sedan kyrkoavgiften i samband med taxering och slutdebitering har fast- ställts för samtliga dem som är anslutna till uppbördssystemet, kan staten redovisa utfallet av uppbörden till kyrkan. Slutredovisning bör ske årligen snarast möjligt efter taxering och debitering.
Under 3.5 har utskottet framhållit, att staten under uppbördsåret bör till kyrkan utbetala förskott grundat på senast fastlagda avgiftsunderlag. Från kyrkans fordran på kyrkoavgift skall vid slutredovisningen avgå det be- lopp som sålunda har utbetalats i förskott. Vid avräkningen uppkomman- de över- eller underskott kan lämpligen regleras i samband med förskotts- betalning för följande uppbördsår.
Av taxeringsnämnd beslutad taxering kan komma att ändras av länsskat- terätt, kammarrätt och regeringsrätt. Sådan ändring beaktas i dag vid avräkning mellan staten och församlingarna. Såsom utskottet har anfört under 3.5 bör emellertid det framtida uppbördssystemet vara så utformat att redovisningen av uppburna kyrkoavgifter och därmed sammanhäng- ande avräkning mellan staten och kyrkan är en slutlig avräkning vad gäller det aktuella uppbördsåret.
' Genomsnittsbeloppet för berörda avgifter kan beräknas uppgå till om- kring 10 kronor.
Till följd av ändrade taxeringar återbetalas i dag till de skattskyldiga årligen omkring 1,5 miljoner kronor i församlingsskatt. Samtidigt avkrävs skattskyldiga årligen omkring 0,5 miljoner kronor i ytterligare försam- lingsskatt. I förhållande till den totala församlingsskatten är det sålunda fråga om mycket små belopp som kommer ut av den justering i efterhand, som föranleds av ändrade taxeringar. Om staten skulle svara för regle- ringen av ändrade avgifter till följd av ändrade taxeringar skulle den årliga administrativa merkostnaden härför sannolikt komma att överstiga sum- man av de belopp som skall regleras.
Utskottet har övervägt olika lösningar för att undgå de justeringar i efterhand som föranleds av ändrade taxeringar. Därvid har utskottet stannat för att den administrativt enklaste lösningen är att taxerings- nämnds beslut om taxering i princip får utgöra det definitiva underlaget för bestämmande av kyrkoavgift. Denna ordning förutsätter att kyrkan i sina stadgar anger att kyrkoavgiften beräknas med ledning av taxerings- nämnds beslut.
För den enskilde kyrkomedlemmen innebär den föreslagna lösningen att han fråntas möjligheten att efter fullföljd av talan mot taxeringsnämn- dens beslut få kyrkoavgiften bestämd på ett ändrat avgiftsunderlag. Eftersom kyrkoavgiften är så obetydlig i förhållande till skatten, är ändrade taxeringar ofta utan ekonomisk betydelse för den enskilde när det gäller kyrkoavgiften. Det kan endast undantagsvis bli fråga om att den enskilde skulle vara berättigad att återfå mer än några tiotal kronor. För undantagsfallen tänker sig utskottet att man kan ha en kompletteringsre- gel som innebär, att mera betydande ändringar av den beskattningsbara inkomsten rapporteras till kyrkan, som sedan reglerar mellanhavandet med kyrkomedlemmen. Hur denna regel skall närmare utformas får över- vägas vid detaljutveckling av uppbördssystemet.
För kyrkans del innebär förslaget att de administrativa rutinerna kan förenklas samtidigt som kyrkan som helhet tillgodogörs ett något högre avgiftsbelopp — omkring 1 miljon kronor — än om de i efterhand ändrade taxeringarna skulle beaktas.
Som förut har berörts är kyrkoavgiften sammansatt av fiera delavgifter, vilka utdebiteras av skilda kyrkliga rättssubjekt. En särskild fråga är därför hur kyrkoavgiften skall utbetalas och redovisas.
En uppdelning av kyrkoavgiften på olika kyrkliga subjekt skulle för staten bli administrativt betungande och sannolikt mycket kostnadskrä- vande. Den enklaste lösningen är att länsstyrelserna, som svarar för uppbörden, betalar och redovisar kyrkoavgifterna utan fördelning direkt till kyrkans ekonomibyrå på riksplanet. Det får sedan ankomma på eko— nomibyrån att dela upp och vidarebefordra avgifterna till vederbörande kyrkliga subjekt. Den angivna ordningen framstår som rationell också med hänsyn till den fördelning av statsbidrag för utjämning mellan för- samlingar som utskottet förutsätter skall administreras av kyrkans eko— nomibyrå. Utbetalning av avgifter och bidrag kan därmed samordnas.
På grund av det anförda föreslår utskottet att länsstyrelserna betalar ut
kyrkoavgifterna till kyrkans ekonomibyrå på riksplanet. Slutredovisning tillställs också ekonomibyrån.
Redovisningen till kyrkan skall avse utfallet av uppbörden under det aktuella uppbördsåret. Kyrkan måste också få uppgift om de personer som resterar med någon del av kyrkoavgiften för att kunna bevaka att betalning inflyter på grund av de inbetalningskort, som skattemyndighe- terna har sänt ut tillsammans med debetsedlar på slutlig skatt. Under det fortsatta arbetet med utveckling av uppbördssystemet får övervägas vilka uppgifter som kyrkan kan behöva. Det bör också övervägas om uppgif— terna kan lämnas med hjälp av ADB-rutiner eller bör tillhandahållas kyrkan på annat sätt.
4.6. Statens kostnader för uppbördshjälpen
När det framtida ekonomiska stödet till svenska kyrkan skall övervägas, bör uppbördshjälpen beaktas. Den följande framställningen syftar till att i stort ange de kostnader som staten får genom att avgiftsuppbörden knyts till den allmänna skatteuppbörden. Däremot behandlas inte de ekonomis- ka följder för statens del som ett slopande av församlingarnas beskatt- ningsrätt innebär. Sålunda bortses i detta sammanhang från den justering av skatteunderlaget som sker med hänsyn till sjukpenningsystemet och 1974 års skattereform.
4.6.1. Administrationskostnader
Av genomförandeavsnittet framgår att det återstår åtskilligt arbete innan uppbördssystemet för kyrkoavgift är fullständigt utvecklat. En kostnads- bedömning innehåller därför många osäkerhetsmoment.
Eftersom systemet för uppbördshjälp knyts till det redan befintliga statliga uppbördssystemet talar övervägande skäl för att kostnaderna för uppbördshjälpen beräknas enligt marginalkostnadsmetoden. Beräkning- arna avser därför de extra kostnader, som uppkommer för skattemyndig- heterna vid ett genomförande av förslaget till uppbördssystem.
Kostnader för utveckling av systemet och för årlig drift och administra-
tion av detta har beräknats för centrala, regionala och lokala skattemyn- digheter. Häri ingår exempelvis kostnader för framtagande av skattetabel- ler inkluderande preliminärt avgiftsuttag, kostnader för blanketter, ADB-drift, systemarbete och dylikt. Ytterligare en kostnad är att fort- sättningsvis i skatteregistren registrera befolkningen församlingsvis. Vid beräkningarna har också beaktats lokal Skattemyndighets arbete med jämkningar, förfrågningar och viss avisering till kyrkliga organ. Däremot har kostnader inte beräknats för postbefordran av återbetalnings- eller inbetalningskort på slutlig kyrkoavgift eftersom dessa handlingar förut- sätts utsända tillsammans med debetsedlarna på slutlig skatt. Eftersom statens biträde med uppbörden avslutats i och med redovisningen till den avgiftsskyldige, har i beräkningarna inte heller tagits med kostnaderna för postverkets hantering av överskjutande respektive kvarstående kyrkoav- gift.
Beräkningarna ger vid handen att skattemyndigheternas kostnader för uppbördshjälpen kan uppskattas till omkring 1 % av den totalt debiterade kyrkoavgiften. Därmed skulle kostnaderna enligt 1975 års taxering ha uppgått till omkring 12 milj kr.
4.6.2. Övriga kostnader
Utöver de nämnda administrationskostnaderna medför förslaget vissa andra kostnader för staten. Enligt förslaget förutsätts nämligen staten ersätta församlingarna de preliminära kyrkoavgifter, som inte kan indri- vas (4.2.2 och 4.2.3). Dessa avgifter skulle för uppbördsåret 1974 ha uppgått till omkring 2 milj kr.
4.7. Uppbördssystemets ekonomiska konsekvenser för kyrkan
Det föreslagna uppbördssystemet innebär att staten för kyrkans räkning uppbär preliminär kyrkoavgift i nära anslutning till det system som gäller i dag. Härigenom kommer huvuddelen av avgifterna att utan vidare flyta in till kyrkan. Däremot förutsätts att kyrkan själv svarar för uttag av kvarstående slutliga avgifter. För kyrkan uppkommer vidare vissa admi- nistrationskostnader.
4.7.1. Kvarstående avgifter och ändrade taxeringar
I avsnitt 4.3.3 berörs frågan om avrundning av kvarstående respektive överskjutande kyrkoavgift. Om 25-kronorsregeln tillämpas kommer kyr- kan enligt beräkningar som baserats på 1975 års slutskattedebitering att få ett överskott på omkring 3 milj kr. Härtill kommer att kyrkan skall bevaka att kvarstående kyrkoavgift på mer än 25 kronor inbetalas. Totalt rörde det sig om ett belopp på 25 milj kr för år 1975. Vid antagande att 75 % av beloppet betalas utan påminnelse skulle ytterligare 6 milj kr återstå att ta in. Det finns skäl att anta att kyrkan efter påminnelse om inbetalning i vart fall kommer att få in ett så pass stort belopp att det nämnda över- skottet på 3 milj kr kan kompensera de kvarstående kyrkoavgifter som inte kantas in.
I avsnitt 4.4.2 har framhållits att endast mera betydande ändringar i länsskatterätt, kammarrätt och regeringsrätt skall föranleda justeringar i efterhand av kyrkoavgiften. Denna beräknas i princip på det avgiftsunder- lag som har fastställts av taxeringsnämnd. Eftersom nedsättningar av taxering överstiger taxeringshöjningar innebär detta att kyrkan enligt gjorda beräkningar kommer att erhålla omkring 1 milj kr i överskott.
Av det anförda framgår att svenska kyrkan genom det föreslagna upp- bördssystemet kommer att få in den kyrkoavgift som i dag motsvaras av församlingsskatten från de fysiska personer som är medlemmar i kyrkan.
4.7.2. Administrationskostnader
Det föreslagna uppbördssystemet förutsätter ett avräkningsförfarande mellan staten och kyrkan. Någon väsentlig förändring för församlingarnas del jämfört med dagsläget förutsätts inte. Det bör alltså inte uppkomma merkostnader på lokalplanet. Däremot uppkommer kostnader på rikspla- net, eftersom avräkningsförfarandet bygger på att skattemyndigheterna redovisar samtliga kyrkoavgifter till kyrkans ekonomibyrå, som sedan har att svara för den tekniska avräkningen med stifts— och församlingsplan. Även för stiften kan merkostnader uppkomma jämfört med nuläget. Vad gäller riksplanet och stiftsplanet kommer enligt kyrkans organisations- förslag en ny och förstärkt organisation av flera skäl att behöva byggas ut. Om kyrkan bygger upp en rationell ekonomisk förvaltning, bör admi- nistrationskostnaderna för uppbörden inte bli särskilt betydande.
Vad gäller hanteringen av återbetalningskort eller inbetalningskort av- seende slutlig kyrkoavgift har förutsatts att dessa kan utsändas tillsam- mans med debetsedlarna på slutlig skatt. Kyrkan kommer således inte att åsamkas kostnader för detta. Däremot uppkommer kostnader för post- verkets inlösen av återbetalningskort avseende för mycket preliminärt erlagd kyrkoavgift. Totalt beräknas 700000 återbetalningar ske om den under avsnitt 4.3.3 berörda avrundningsregeln på 25 kronor tillämpas. Inbetalning av resterande kyrkoavgift berör ca 550 000 inbetalningar. Om kyrkan väljer att svara för de postavgifter som uppkommer vid inbetal- ning av kvarstående avgift, kan kyrkans kostnader för återbetalning och inbetalning uppskattas till totalt omkring 2 milj kr.
Till den angivna kostnaden för postens hantering av återbetalningskort och inbetalningskort skall läggas kyrkans kostnader för bevakning av att utestående avgifter betalas. Kostnaderna är beroende av hur systemet för att handlägga arbetsuppgifterna läggs upp. Kostnaderna går därför inte att beräkna i dag men bör bli tämligen blygsamma.
Enligt utskottets bedömning bör kyrkans administrationskostnader för uppbörden inte överstiga 4 milj kr, vilket för år 1975 skulle ha motsvarat omkring 0,3 % av den totalt utgående församlingsskatten.
Bilaga 5 Församlingsregistrering
Utarbetad av ekonomiutskottet
I betänkandet (SOU 1970:70) Folkbokföringsorganisationen m m behand- lade centrala folkbokförings— och uppbördsnämnden (CFU) de tekniska, organisatoriska och ekonomiska förutsättningarna för och konsekvenser- na av ett överförande av den lokala folkbokföringen till lokal skattemyn- dighet. CFU tog inte ställning till huruvida ett överförande från kyrkligt till borgerligt organ borde ske.
[ betänkandet utgick CFU från den rådande stat—kyrkarelationen och utarbetade ett särskilt förslag till församlingsregistrering för svenska kyr- kan. Med församlingsregistrering åsyftade CFU den personregistrering som avsågs förekomma i församlingarna i en situation där folkbokfö— ringsuppgifterna frångått pastorsämbetena. Det kyrkliga registret i varje församling tänktes uppbyggt kring församlingsboken och förutsatte att den civila folkbokföringen skulle avisera de kyrkliga registren beträffande ändringar i fråga om personuppgifter. CFU:s förslag remissbehandlades under 1971 men har inte föranlett proposition till riksdagen.
1968 års beredning om stat och kyrka tog i sitt slutbetänkande (SOU 1972:36) upp frågan om folkbokföring och församlingsregistrering. Bered- ningen föreslog att den lokala folkbokföringen skulle föras över till bor- gerligt organ. Förslaget förutsatte ställningstagande till hur svenska kyr- kan i fortsättningen skulle registrera sina medlemmar. Enligt beredningen borde bedömningen av kyrkans registreringsbehov inte göras utan att hänsyn togs till motsvarande behov hos andra trossamfund. En modell för församlingsregistrering utarbetades. Modellen utgick från att varje församling — inom svenska kyrkan och inom annat trossamfund — skulle ha en stor del av registreringsarbetet förlagt till ett centralt serviceorgan, "Dataservice för samfund och organisationer”. Ett för varje församling slutet register skulle upprättas med hjälp av modern data-teknik och anknytas till det angivna serviceorganet. Församlingarna skulle därifrån vid vissa tidpunkter förses med aktuella församlingsmatriklar. Det före- slagna serviceorganet skulle ha privaträttslig karaktär och vara organise- rat i form av en förening. Härigenom skulle offentlighetsprincipen ej bli tillämplig på det material som serviceorganet skulle förfoga över. Det skulle alltså inte bli möjligt för utomstående att i serviceorganets register få ta del av uppgifter om människors samfundstillhörighet och därtill knutna uppgifter. Det föreslagna församlingsregistreringssystemet skulle läggas upp i samband med att folkbokföringen överfördes till borgerligt organ. Folkbokföringsreformen skulle enligt beredningen vara genomförd
fr o m är 1976, medan svenska kyrkans offentligrättsliga reglering i övrigt skulle upphöra först med utgången av år 1982.
I flera remissyttranden över beredningens förslag (SOU 19749 5 199ff) behandlades frågan om hur svenska kyrkans församlingsregistrering bor- de ordnas om huvudmannaskapet för den lokala folkbokföringen fördes över till borgerligt organ. Som alternativ till den av CFU föreslagna ordningen med lokal församlingsregistrering och den av beredningen fö- reslagna modellen med ett centralt serviceorgan förde ett stort antal remissinstanser fram förslag till andra lösningar. Bland annat föreslogs att församlingsregistreringen knöts till befintliga, regionala och offentliga be- folkningsregister hos länsstyrelserna.
I denna bilaga tas upp frågan om den personregistrering, som kan behövas i svenska kyrkans församlingar för den händelse folkbokföringen skulle komma att föras över till borgerligt organ. För att beteckna den personregistrering som sålunda kan behövas i församlingarna under den angivna förutsättningen används det av CFU präglade begreppet försam- lingsregistrering.
1 Nuvarande ordning i huvuddrag
Folkbokföringen sker dels fortlöpande hos pastorsämbetena i kyrkoböc- ker och andra register för varje församling av svenska kyrkan (kyrkobok- föring), dels årligen hos lokal skattemyndighet i mantalslängder försam- lingsvis för varje kommun (mantalsskrivning). Dessutom har länsstyrel- serna och riksskatteverket en del samordnande uppgifter i fråga om folkbokföringen.
Kyrkobokföringens ordnande i Stockholm och Göteborg avviker från landet i övrigt. Förhållandena där behandlas i ett särskilt avsnitt (1.5).
Den följande framställningen tar sikte på att i huvuddrag beskriva hur själva arbetet med folkbokföringen går till och vilka böcker och register som därvid förs. Den författningsmässiga bakgrunden liksom mera detal- jerade frågor lämnas sålunda åt sidan. Böcker och register som förs beskrivs i det följande och redovisas schematiskt i figur 1.
Pastorsämbetena ombesörjer kyrkobokföringen, vilken innefattar en fort- löpande lokal registrering av befolkningen. Kyrkobokföringen sker för- samlingsvis. Huvudprincipen är att var och en kyrkobokförs i den för- samling och på den fastighet där han är bosatt. Från kyrkobokföringen i församlingen avförs den som kyrkobokförts i annan församling, flyttat till utlandet, avlidit eller vid två mantalsskrivningar i följd befunnits sakna känt hemvist.
Personaktsregister
För varje person som kyrkobokförs i församlingen finns en personakt. I akten finns uppgifter om namn, personnummer, födelsehemort eller fö-
Kyrkobocker/register hos: Lokal skattemyndighet
Pastorsexpedition (utom i Sthlm och Gbg) (utom i Sthlm o Gbg) Länsstyrelse Riksskatteverket
Personband
register
Utvandrar- register
Personaktsregister
Församlings- '—5öd-—__' iOEefithli—gTI '_Emi—gmdtf' | | | | | |
lir r' |re'tr||"r| 9933 Lfgfän L253__. Jäääi_.
Obetintlig- register
Församlingsbok Mantalslängd
___ __ ...—___.
' Aktuella l :Avst" Inings-l
| . : registret | ireg|stret I
Personregister (numeriskt eller alfabetiskt)
Personaviregister
| | : Register | | Register : I
L______. | _____ _]
Församlings-
|Numeriskt. | Avgångs- : register
re ister | ire ister | Lå___i L£L_-.
lntlyttningsbok Utflyttningsbok
Ministerialböcker
: Födelse- och d_opbc5 ________ _:
l Kontirmationsbok |
7 If.—_ : __51555553350—51: ___—__fffffff.
| Död- och begravningsbok |
F örsamlingsregistrering 167 Figur 1
delseort, kyrkobokföringsort, tillhörighet till svenska kyrkan, inflytt- ningsdag och medborgarskap. Den innehåller också uppgifter om nuva- rande och tidigare familjeförhållanden.
Tillsammans bildar akterna ett särskilt personregister, församlingslig- garen. I liggaren ordnas i regel personakterna familjevis i alfabetisk ordning efter huvudmannens namn eller i vissa fall i strikt alfabetisk ordning utan hänsyn till familjebandet. Om en person flyttar till annan församling sänds personakten till den nya församlingen. När person dör, överförs till obefrntligregistret eller flyttar till utlandet tas akten ut från församlingsliggaren.
Dödregistret består av personakter för avlidna eller dödförklarade för- samlingsbor. Akterna är ordnade efter dödsår och inom detta i person- nummerordning. Obefintligregistret består av personakter för dem som vid två mantalsskrivningar i följd befunnits sakna känt hemvist. Emig- rantregistret utgörs av personakter för dem som avförts från kyrkobok- föringen till följd av flyttning till utlandet. I obefintligregistret och emig- rantregistret är akterna ordnade efter personnummer.
Församlingsbok
Församlingsboken utgörs av ett lösbladssystem och består av två avdel- ningar, nämligen aktuella registret och avställningsregistret. Övergångsvis tillämpas i en del församlingar alltjämt en äldre ordning med bunden församlingsbok. I det följande bortses från denna äldre ordning.
Aktuella registret innehåller uppgifter om dem som är kyrkobokförda i församlingen och för vilka sålunda personakter finns i församlingsligga- ren. För varje familj eller ensamstående upprättas ett registerblad. Dessa ordnas efter fastigheter.
Avställningsregistret används för sådana registerblad på vilka samtliga personer har strukits därför att de tex flyttat eller avlidit. Registerbladen förs över till avställningsregistret en gång om året.
Personaviregister
För samtliga i församlingen kyrkobokförda personer finns särskilda regis- terkort, s k personavier. Aviema framställs av länsstyrelsens datakontor och utnyttjas bla för utbyte av information mellan pastorsämbetet och datakontoret.
Församlingsregistret är ett kortregister, som består av de nämnda personaviema. De är numeriskt ordnade och används på pastorsexpedi- tionen utöver vad nyss sagts också som sökregister. I ett särskilt av- gångsregister sorteras in personavier för dem som inte längre är kyrko- bokförda i församlingen.
Flyttningsböcker
Inflyttningsboken är en bunden bok i vilken antecknas när pastorsämbe- tet beslutar om kyrkobokföring av en person som flyttat till församlingen. Utflyttningsboken, som också är en bunden bok, används för anteck-
ning när en person avförs från församlingsboken av annan anledning än dödsfall, dvs när han flyttat från församlingen, emigrerat eller överförts till obefintligregistret.
M inisterialböcker
Ministerialböckerna består av fyra bundna böcker i vilka tas in ministe- riella anteckningar av olika slag.
Födelse- och dopboken innehåller bla uppgifter om födelsetid, här- komst, namn och dop för barn som föds i församlingen.
Konfirmationsboken innehåller uppgifter om konfirmation och första nattvardsgång, som äger rum inom församlingen. I den församling där vederbörande vid konfirmationen är kyrkobokförd antecknas dessutom konfirmation och första nattvardsgång, som har ägt rum i annan försam- ling.
Äktenskapsboken innehåller uppgifter om hindersprövning och vigsel. Anteckningarna förs in i äktenskapsboken för den församling där hin- dersprövningen har skett.
Död- och begravningsboken innehåller uppgifter om dödsfall, jordfäst— ning. eldbegängelse och gravsättning. Anteckningarna tas in i död- och begravningsboken för församling där den döde är kyrkobokförd.
1.2 Mantalsskrivning
Den lokala skattemyndigheten förrättar årligen mantalsskrivning av be- folkningen, dvs förtecknar den i mantalslängder med utgångspunkt från den faktiska bosättningen på mantalsdagen, den 1 november. Mantals- skrivningen är av betydelse för bl a Skattskyldigheten. I stort går man— talsskrivningen till på följande sätt. Länsstyrelserna upprättar med led- ning av sina befolkningsregister förteckningar över befolkningen i varje församling. Dessa stäms av mot kyrkobokföringen. Därefter framställer länsstyrelsen stomme till mantalslängd, som hålls tillgänglig för allmänhe- tens granskning. Sedan tiden för erinringar har gått ut, justeras mantals- längden av den lokala skattemyndigheten.
Mantalslängden är som framgår av det nyss anförda en förteckning över befolkningen inom fögderiet per mantalsdagen. Personuppgifterna är ordnade efter kommun, församling och fastighet.
Utöver mantalslängden finns hos lokal skattemyndighet också person- aviregister. Detta är ett kortregister som består av personavier fram- ställda av länsstyrelsens datakontor. Registret omfattar både den som mantalsskrivits inom fögderiet och den som endast kyrkobokförts där. Det är sorterat i alfabetisk ordning och tjänar som sökregister. Hos de lokala skattemyndigheterna i Stockholms, Malmöhus samt Göteborgs och Bohus län finns i stället för personaviregister sk alfabetiskt och numeriskt maritalsregister.
1.3 Registrering hos länsstyrelse
Som ett led i arbetet med den egentliga befolkningsregistreringen förs för varje län register på magnetband, s k personband. I dessa registreras för folkbokföringen erforderliga uppgifter om namn, personnummer och fö- delseort. Vidare registreras kyrkobokföringsort, nationalitet och civil- stånd samt är för eventuellt utträde ur svenska kyrkan. Flera andra uppgifter registreras också såsom tex vämpliktsförhållanden och preli- minärskatteslag. De angivna uppgifterna är i själva verket lagrade på flera magnetband. _
I nummerbandet, som är huvudbandet för personredovisningen, ligger personpostema ordnade i personnummerordning i stigande följd. Num- merbandet aktualiseras med inkommande registreringsändringar, för när- varande varje vecka. Ändringar i kyrkobokföringen aviseras till bandet av pastorsämbetena. Övriga ändringar aviseras av lokal skattemyndighet och vissa andra myndigheter.
I kameralbandet ligger posterna ordnade efter mantalsskrivningsadres- ser, dvs i överensstämmelse med den ordning som skall tillämpas i mantalslängden. Kameralbandet aktualiseras vid vissa tillfällen under året på grundval av nummerbandet.
Utöver de nu nämnda magnetbanden finns hos länsstyrelsen två kort- register, som består av personavier motsvarande dem som finns hos pastorsämbetena och de lokala skattemyndigheterna. I det ena registret är aviema sorterade efter namn och i det andra efter personnummer.
1.4 Samordning hos riksskatteverket
Något fullt utbyggt centralt register över befolkningen med alla folkbok- föringsdata finns för närvarande inte. Sedan hösten 1977 förs hos statens datamaskincentral för administrativ databehandling (DAFA) ett samord- nat person- och adressregister (SPAR) omfattande hela befolkningen. Detta innehåller emellertid enbart ett begränsat urval av persondata ur folkbokföringsregistren.
Riksskatteverket (RSV) har i dag en samordnande funktion och svarar för att länsstyrelserna veckovis för central samkörning sänder in data- band över de ändringar som har skett inom länet avseende befolkningsre- gistreringen. För att tex notera flyttningar mellan länen samkörs änd- ringsbanden, varvid för varje länsstyrelse framställs ett nytt ändrings- band, innehållande uppgifter över de personer som skall finnas i datare- gistret hos länsstyrelsen. Denna samkörning ombesörjs för närvarande av länsstyrelsen i Stockholms län.
På RSV ankommer att fastställa personnummer för bl a dem som in- vandrat eller överförts från obefintligregistret. Hos RSV förs därför lö- pande i ett för riket i dess helhet samlat register uppgifter om bl a dem som invandrat, utvandrat eller som avförts ur folkbokföringen därför att de saknar känt hemvist. Syftet med registret äri huvudsak att bevaka att tidigare eventuellt upplagd personakt eller förut fastställt personnummer åter tas i bruk.
1.5 Folkbokföringen i Stockholm och Göteborg
Som inledningsvis berörts gäller särskilda bestämmelser om folkbokfö- ringen i Stockholm och Göteborg. Bestämmelserna innebär i huvudsak att de lokala skattemyndigheterna i Stockholm och Göteborg har hand om vissa uppgifter rörande kyrkobokföringen som i landet i övrigt ankommer på pastorsämbetena. Sålunda beslutar de lokala skattemyndigheterna om kyrkobokföring i församling i kommunen, om avregistrering från kyrko- bokföringen av annan än den som avlidit och om överföring till obefintlig- register.
De register som förs av pastorsämbetena och de lokala skattemyndig- heterna i Stockholm och Göteborg anges i det följande. De redovisas schematiskt i figur 2.
1.5.1 Register hos pastorsämbetena
Liksom i landet i övrigt har pastorsämbetena i Stockholm och Göteborg personakter för dem som är kyrkobokförda i församlingen sammanförda i församlingsliggare. När någon överförs till obefintligregistret eller emigre- rar sänds hans personakt till den lokala skattemyndigheten. Pastorsämbe— tena har inte något obefintligregister eller emigrantregister.
Församlingsbok förs av pastorsämbetena i Göteborg men inte av pas- torsämbetena i Stockholm.
Liksom i landet i övrigt har pastorsämbetena i Stockholm och Göte- borg personavier för dem som är kyrkobokförda i församlingen samman- förda i ett församlingsregister.
Någon inflyttningsbok förekommer inte hos pastorsämbetena. Den finns i stället hos den lokala skattemyndigheten. Däremot för pastorsäm- betena utflyttningsbok.
Liksom i landet i övrigt har pastorsämbetena i Stockholm och Göte- borg ministerialböcker.
1.5.2 Register hos de lokala skattemyndigheterna
De lokala skattemyndigheterna i Stockholm och Göteborg för ett särskilt folkregister, som saknar motsvarighet i landet i övrigt. Registret består av särskilda registerkort som läggs upp för varje familj eller ensamstående person över 18 år. Korten är ordnade församlingsvis efter mantalslängden och inom varje fastighet alfabetiskt efter huvudmannens namn. Ett folk- registerkort innehåller i huvudsak de uppgifter som finns i pastorsämbe- tenas församlingsböcker. Folkregistret består av två avdelningar nämli- gen aktuella registret och avställningsregistret. Som framgår av vad som anförts under 1.5.1 har de lokala skattemyndigheterna i stället för pastors- ämbetena obefintligregister, emigrantregister samt inflyttningsbok. Hos de lokala skattemyndigheterna i Stockholms och Göteborgs och Bohus län1 finns vidare i längdform sk mantalsregister, som är ett alfabetiskt och numeriskt ordnat sökregister innehållande uppgifter om personer över 15 år.
' Även hos lokala skattemyndigheterna i Malmöhus län.
Kyrkoböcker/register hos: Lokal skattemynd i Sthlm Pastorsexpedition (utom i Sthlm och Gbg) Pastorsexpedition i Sthlm och Gbg och Gbg
Personaktsregister Personaktsregister
Församlings- : Död- |0befint|ig-l ' Emigrant-: Församlings-
liggare Iregister 'register : 'register . liggare
___—__. |__—___: ______ .!
Obefintlig- Emigrant- register register
r—- — —1 r—— ——— r—— ——1 | | !
Församlingsbok (endast i Gbg)
Församlingsbok
Folkregister
r—— ———- r—— __—
| Aktuella ' lAvställnings-l l_ Aktuella :IAvställnings-
' registret j 'Lregistret ji
registret registret
JL. l
Personaviregister Personaviregister Mantalsregister
l'"'_ __1 l'__ __j
|Numeriskt| lAvgångs-l Församlings- INumeriskt| lAvgångs-l
'LegIEtELI lregister . register |register |)registerJ
_J |__—___J |__—___] ___—_
[___ ___ |__... ___-
Församlings— register
Utflyttningsbok Utflyttningsbok Inflyttningsbok
Inflyttningsbok
Ministerialböcker Ministerialböcker
| Födelse- och dopbok J : |
SOU 1978:3 Figur 2
2 Allmänna överväganden
Till området för överläggningarna mellan staten och svenska kyrkan hör frågan hur kyrkans församlingsregistrering kan anordnas om den lokala folkbokföringen förs över till borgerligt organ. Hur en framtida folkbokfö- ring tekniskt skall vara utformad faller däremot utanför området för dessa överläggningar. För att ett ändamålsenligt system för församlingsregistre- ring skall kunna utformas fordras emellertid vissa antaganden om hur folkbokföringen kommer att vara anordnad i framtiden. När det gäller ordningen i stort för en framtida folkbokföring måste sålunda antas, att den grundläggande befomningsregistreringen också i fortsättningen kom- mer att fullgöras av lokala organ, civila folkbokföringsmyndigheter, som övertar pastorsämbetenas nuvarande roll, när det gäller kontakten med allmänheten och registreringen av olika uppgifter av betydelse för den borgerliga befolkningsregistreringen.2 Likaså måste förutsättas, att läns— styrelsernas datakontor liksom nu kommer att ha hand om en regional befolkningsregistrering och att det sker en central samordning mellan de regionala befolkningsregistren genom samkörning av länsstyrelsernas da- taband.
Överläggningarna i stat—kyrka frågan gäller de framtida relationerna mellan staten och svenska kyrkan. De avser däremot inte samhällets relationer till andra trossamfund. Därav följer att förslag rörande en framtida församlingsregistrering skall anpassas till svenska kyrkans be- hov av personregistrering. Den tekniska lösningen som sådan bör emel— lertid kunna utnyttjas inte enbart av svenska kyrkan. Den övergripande inriktningen av arbetet med stat-kyrka frågan innebär nämligen att man bör sträva efter en lösning som är så allmängiltig att den i stora drag kan utnyttjas även av andra trossamfund, som önskar en motsvarande regist- rering.
För att svenska kyrkans församlingar skall få tillgång till de personupp- gifter, som kan behövas i församlingsarbetet, måste ett från folkbokfö- ringen fristående informationssystem byggas upp. Utgångspunkten bör vara att församlingarna skall förses med all den information, som kyrkan själv kan finna erforderlig i församlingsarbetet. Samtidigt måste emeller- tid den konkreta lösningen präglas av en avvägning mellan olika intressen och hänsynen till vad som är praktiskt möjligt att åstadkomma till rimliga kostnader.
Ett informationssystem för svenska kyrkan bör i princip bestå av en församlingsvis hållen samling av urkunder i form av personförteckningar och längder över olika ministeriella förrättningar. Det bör kompletteras med ett särskilt aviseringssystem för att fortlöpande hålla den dokumen- terade informationen aktuell. Detta bör vara tekniskt utformat på sådant sätt att förändringar av borgerlig natur, som registreras i de civila befolk- ningsregistren, kan tillföras kyrkans informationssystem.
Som helhet betraktad bör den tekniska lösningen anpassas till tidens krav på snabb och korrekt information, som är lätt åtkomlig för olika ändamål. Samtidigt bör man i möjligaste mån undvika en arbetskrävande
2 Till vilken borgerlig myndighet folkbokfö- ringen i princip bör föras över redovisas i en av kanslirådetGöran Sellvall utarbetad promemoria (bilaga 9).
dubbelregistrering av befolkningen. Informationssystemet bör utgöra ett effektivt hjälpmedel i församlingsarbetet till kostnader som kan anses försvarbara.
Om ett särskilt system för församlingsregistrering skall byggas upp är det av grundläggande betydelse hur mycket information som systemet skall innehålla. Närmare bestämt är det fråga om vilken krets av personer, som systemet skall omfatta, och arten och mängden av uppgifter om varje person som skall finnas i systemet.
Vad gäller kretsen av personer skall denna i första hand omfatta de personer som tillhör svenska kyrkans församlingar. Det kan tänkas att kyrkan därutöver bör ha tillgång till vissa uppgifter om personer, som — utan att tillhöra kyrkan - likväl ekonomiskt bidrar till kyrkans verksam- het. Att församlingsregistreringen skall avse även andra personkategorier än de nu nämnda är däremot inte givet. Det måste bli fråga om en bedömning av å ena sidan kyrkans behov av en så omfattande personre- gistrering och, å den andra, de intressen av skydd för den personliga integriteten, som kan göra sig gällande i sammanhanget.
Vad angår integritetsskyddsfrågan må framhållas, att tillstånd fordras om församlingsregister inrättas eller förs med hjälp av automatisk data- behandling. För att tillstånd skall kunna meddelas sammanslutning att inrätta och föra personregister, som innehåller uppgift om någons reli- giösa uppfattning krävs det enligt 4 & tredje stycket datalagen (19731289) särskilda skäl om uppgifterna avser annan än sammanslutningens egna medlemmar. Det integritetsskyddsintresse som bär upp den angivna re- geln kan åberopas också om staten skall tillhandahålla uppgifter till regis- ter, som inte faller under datalagens bestämmelser.
I remissyttranden över beredningens förslag har framhållits, att försam- lingarna bör få möjlighet att överblicka hela den befolkning som finns i ett aktuellt område om svenska kyrkan skall kunna fortsätta att arbeta som en folkkyrka inriktad på hela befolkningen. Under överläggningarna har från kyrkans sida framhållits att en så omfattande personregistrering inte kan vara nödvändig eller önskvärd. Däremot har de kyrkliga företrädarna understrukit vikten av att familjesamhörigheten och antalet familjemed- lemmar kan utläsas i församlingsregistren även för det fall att någon familjemedlem inte tillhör kyrkan.
Av det anförda framgår att systemet bör inriktas på uppgifter om dem som tillhör svenska kyrkans församlingar. Det bör konstrueras så att det kan kompletteras med grundläggande uppgifter om de personer, som utan att tillhöra församling, genom ekonomiska bidrag via det statliga upp- bördssystemet öppet stöder den kyrkliga verksamheten. Därutöver bör beaktas möjligheten att tillföra systemet sådana grundläggande uppgifter om icke-medlemmar, som kan fordras för att familjesambandet skall kunna utläsas av registren. Hur denna fråga kan lösas i praktiken åter— kommer utskottet till under 3.1.3.
I fråga om arten och mängden av uppgifter kan till en början antas, att ett registreringssystem för svenska kyrkans församlingar bör innehålla
uppgifter av såväl borgerlig som kyrklig natur. Beträffande främst arten av uppgifter, som tillförs systemet, måste beaktas hänsynen till enskildas personliga integritet. Sålunda bör registreringssystemet inte tillföras öm- tåliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Frågan måste sär- skilt observeras när det gäller borgerliga uppgifter som hämtas från den civila befolkningsregistreringen.
När det gäller mängden av uppgifter träder praktiska och kostnadsmäs- siga begränsningar särskilt i förgrunden. Av naturliga skäl kan systemet inte tillföras andra uppgifter än sådana som finns relativt lätt åtkomliga. Men även beträffande dessa uppgifter måste en avvägning göras mellan behovet av uppgifterna saint kostnaderna för lagring och aktualisering av dem. Av betydelse i det sammanhanget är bl a hur ofta en enskild uppgift kommer till användning och om den utan olägenhet kan hämtas på annat håll, tex från den berörde personen själv eller från den civila folkbokfö- ringsmyndigheten.
Mot bakgrund av dessa överväganden har utskottet funnit att informa- tionen om dem som tillhör kyrkans församlingar i huvudsak bör omfatta uppgifter om följande borgerliga och kyrkliga förhållanden:
namn, personnummer och adress
kommun och mantalsskrivningsfastighet civilstånd och familjeanknytning församlingstillhörighet födelseförsamling och församling varifrån inflyttning har skett dop, konfirmation, kyrklig vigsel och jordfästning i svenska kyrkans ordning
avgiftsförhållanden
. befattning för den som aktivt deltar i församlingsarbetet.
Om den lokala folkbokföringen förs över till annan huvudman måste denne i vart fall övergångsvis få tillgång till det grundmaterial, som behövs för det fortlöpande arbetet med folkbokföringen. Detta medför, att svenska kyrkans församlingar inte får direkt tillgång till information, som i dag kan hämtas ur en del av de i folkbokföringsarbetet utnyttjade urkunderna.
I redogörelsen under 1.1 för nuvarande ordning har behandlats vilka urkunder som i dag utnyttjas i kyrkobokföringen. Det måste antas, att aktuella personakter och personavier samt inflyttningsboken och utflytt- ningsboken behöver föras över från pastorsämbetena till de nya huvud- männen för den lokala folkbokföringen. Däremot torde det inte vara nödvändigt att flytta övriga urkunder vid ett ändrat huvudmannaskap. De urkunder som sålunda alltjämt kommer att kunna finnas tillgängliga hos pastorsämbetena är församlingsboken samt de fyra ministerialböckerna, nämligen födelse- och dopbok, konfirmationsbok, äktenskapsbok samt död- och begravningsbok. Det kan antas att en ny huvudman för folkbok- föringen inte kommer att utnyttja församlingsboken i folkbokföringsarbe- tet. Eftersom församlingsboken sålunda alltjämt kan finnas kvar hos
pastorsämbetena, uppkommer frågan om ett nytt system för församlings- registrering skall byggas upp kring församlingsboken eller om andra lös- ningar skall väljas.
Till en början kan framhållas, att det från arkivvårdssynpunkt inte kan få företas nya införingar i den nuvarande församlingsboken. Den måste avslutas vid relationsändringen. Vad det kan bli fråga om är sålunda att av församlingsboken ta fram en kopia, som kan ligga till grund för det kyrkliga registreringsarbetet.
Församlingsboken innehåller uppgifter om alla personer som är kyrko- bokförda i församlingen. Den förs manuellt och innehåller en avsevärd mängd uppgifter om varje person. Flera av de uppgifter som tas in i församlingsboken är av betydelse huvudsakligen för den civila befolk- ningsregistreringen. I det föregående har uttalats, att församlingsregistre- ringen bör inriktas på att omfatta de personer som tillhör svenska kyrkans församlingar. Dessutom har framhållits att hänsynen till enskildas person— liga integritet kan anses bjuda att vissa uppgifter om privata förhållanden inte tillförs församlingsregistren. Det bör i sammanhanget understrykas, att sekretesslagen inte kommer att gälla en framtida församlingsregistre- ring. Det blir helt kyrkans sak att avgöra i vad mån uppgifter om enskilda skall lämnas ut eller inte. Det lagfästa sekretesskydd som i dag gäller till förmån för enskilda kommer alltså att upphöra.
Om församlingsboken i framtiden inte tillförs uppgifter om alla perso- ner som nu finns registrerade och inte heller uppgifter om alla de förhål- landen, som nu antecknas, kommer den med tiden att bli inaktuell och svårhanterlig. Den nuvarande församlingsboken är därför inte särskilt lämpad som grund för ett nytt system för församlingsregistrering. Avgö- rande för vilket system som skall väljas är emellertid den mer övergri- pande frågan om man i framtiden skall föra församlingsregistren enbart manuellt eller om man skall utnyttja den maskinella hjälp som kan erbju- das genom modern datateknik. Den senare lösningen skulle i princip innebära att församlingarna med hjälp av automatisk databehandling för- ses med aktuella personförteckningar innehållande de borgerliga och kyrkliga uppgifter, som kan behövas i församlingsarbetet. Genom en sådan service skulle registreringsarbetet på församlingarnas expeditioner i huvudsak kunna inskränkas till att hantera materialet på ett för försam- lingsvården lämpligt sätt samt att rapportera in de uppgifter, som inte kan hämtas från offentliga register, till den som framställer förteckningarna.
Det är uppenbart att kostnaderna för församlingsregistreringen påver- kas av om man väljer ett manuellt system med arbetsrutiner, som anslu- ter till vad som tillämpas i dag, eller om man väljer ett maskinellt system med den tekniska funktion som här har skisserats. För att få ett begrepp om kostnadsbilden har utförts överslagsmässiga kostnadsberäkningar av de båda alternativen. Dessa utvisar att de årliga kostnaderna för det manuella systemet kan uppskattas till omkring 35 miljoner kronor medan motsvarande kostnader för det maskinella systemet kan beräknas till 5—7 miljoner kronor. Det bör understrykas att beräkningarna avser en rent teknisk kostnadsjämförelse av de båda alternativen. En annan fråga är hur personalkostnaderna för kyrkan kommer att påverka kostnadsbilden vid tidpunkten för genomförandet av församlingsregistreringen.
Vid övervägande av det anförda har det ansetts mest ändamålsenligt att utveckla ett system för församlingsregistrering som bygger på att person- förteckningar framställs maskinellt med hjälp av automatisk databehand- ling och tillställs församlingarna med lämpliga tidsintervaller. Denna ord— ning medför, att kyrkan avlastas en hel del rutinartat registreringsarbete och att arbetsinsatsema kan inriktas på det egentliga församlingsarbetet. Systemet beskrivs närmare i ett följande kapitel.
Den grundläggande urkunden för församlingarnas registrering bör så- lunda vara den nämnda personförteckningen, församlingsförteckningen. Såsom framhållits i det föregående bör förteckningen innehålla uppgifter av såväl borgerlig som kyrklig natur. Det kan nämligen antas att försam- lingsarbetet avsevärt underlättas om informationen på detta sätt hålls samman i förteckningen i stället för att man skall behöva anlita olika informationskällor för att få tillgång till de borgerliga och de kyrkliga uppgifterna. Liksom den nuvarande församlingsboken bör församlingsför- teckningen vara upplagd i kameral ordning, dvs efter mantalsskrivnings- fastigheter och med sammanhållna familjer.
Församlingsförteckningen bör kompletteras med ett för kyrkans ända- mål avpassat personaviregister som i huvudsak ersätter det motsvarande register, som finns i dag. Om två personavier tas fram för varje försam- lingsmedlem kan avierna sorteras i såväl numerisk som alfabetisk ord- ning. Detta synes lämpligt för att registret skall utgöra ett ändamålsenligt sökregister i församlingsarbetet.
Utöver de nu angivna urkunderna kommer kyrkan att ha tillgång till ministerialböcker. Från arkivvårdssynpunkt måste de nuvarande böckerna avslutas vid relationsändringen och nya volymer läggas upp. För de per- soner som registreras i systemet kommer dessa att kunna fylla i huvudsak samma funktion som de nuvarande ministerialböckerna. Hur de skall ut- nyttjas i framtiden ankommer på kyrkan att avgöra.
2.4. Aviseringssystemet
Ett ändrat huvudmannaskap för den lokala folkbokföringen innebär att i princip alla anmälningar och underrättelser om förhållanden, som är av betydelse för folkbokföringen, kommer att lämnas till den nye huvud- mannen i stället för till pastorsämbetet. Församlingarna får då inte direkt tillgång till olika uppgifter, som nu kommer in från enskilda och myndig- heter. Till följd därav kommer personuppgifter, som finns i de olika församlingsregistren, ganska snart att bli inaktuella om inte registren genom ett särskilt aviseringssystem kan fortlöpande tillföras de borgerliga ändringsuppgifter, som är av betydelse för kyrkans församlingsregistre- ring.
Av redovisningen för nuvarande ordning framgår, att de borgerliga uppgifter, som kan behövas för uppdatering av kyrkans församlingsregis— ter, finns tillgängliga vid den centrala samkörning som för närvarande varje vecka sker mellan länsstyrelsernas personband (ändringsbanden) och därefter vid länsstyrelsernas datakontor. Den nuvarande ordningen innebär att pastorsämbetena och datakontoren kommunicerar med var-
andra med hjälp av de personavier som på pastorsämbetena bildar för-
samlingsregistret. När det gäller frågan om vem som skall lämna de borgerliga uppgifter,
som i framtiden behövs för uppdatering av församlingsregistren, är flera möjligheter tänkbara. En möjlighet är att uppgifterna tillförs kyrkan vid den centrala samkörningen av länsstyrelsernas ändringsbänd. En annan är att kyrkan får del av de borgerliga ändringsuppgifterna genom det särskilda informationssystem (SPAR) som håller på att byggas upp för att förse olika sammanslutningar med aktuella uppgifter från de offentliga befolkningsregistren. Ytterligare en möjlighet är att länsstyrelsernas da- takontor förser kyrkan med uppgifterna. Frågan om val av uppgiftslämna- re fordrar både principiella och praktiska överväganden. Frågan kommer att beröras ytterligare i kapitel 3. De nu tillämpade rutinerna med dataframställda avier, som innehåller aktuella uppgifter, förefaller att vara ändamålsenliga även i ett framtida aviseringssystem. Det är alltså lämpligt att ändringsuppgifter av borgerlig natur fortlöpande tas in i det under 2.3 nämnda personaviregistret. Det bör i sammanhanget understrykas att det inte blir aktuellt att utnyttja aviema för rapportering av borgerliga uppgifter från församlingarna till de civila befolkningsregistren.
I det föregående har behandlats hur aktuella uppgifter av borgerlig karaktär skall kunna tillföras församlingarna. Vad gäller uppgifter av kyrklig natur är problemet delvis ett annat. Beträffande dessa uppgifter är svenska kyrkan som helhet självförsörjande. Ett system för avisering församlingarna emellan fordras likväl. Om en person, som tillhör kyrkan, tex flyttar från en församling till en annan måste nämligen den nya församlingen få tillgång till de kyrkliga data om denne, som kan behövas i församlingsarbetet. Under år 1974 registrerades omkring 725000 flytt- ningar över församlingsgräns. Inte alla de som flyttade tillhörde svenska kyrkan. Uppgiften kan ändå ge en god uppfattning om det antal avise- ringar som blir nödvändiga.
Under 2.3 har förutsatts att församlingsförteckningen skall innehålla både borgerliga och kyrkliga uppgifter. Denna ordning förutsätter att den som framställer församlingsförteckningen fortlöpande hålls underrättad om kyrkliga förändringar.
[ remissyttranden över det förslag till församlingsregistrering, som la- des fram av 1968 års beredning om stat och kyrka, berörde flera remissin— stanser frågan om anteckning av kyrkliga uppgifter i de offentliga befolk- ningsregistren och därmed sammanhängande frågor om skydd för den personliga integriteten. Det måste till en början resas principiella och praktiska invändningar mot att belasta befolkningsregistren med olika uppgifter som inte har samband med den civila befolkningsregistreringen. Från integritetssynpunkt kan också resas invändningar mot en sådan ordning. I bedömningen måste vägas in att andra trossamfund än svenska kyrkan kan önska att få sina kyrkliga uppgifter registrerade i de civila befolkningsregistren om denna möjlighet står svenska kyrkan till buds. Härigenom skulle man med tiden kunna få en omfattande offentlig redo- visning av så ömtåliga uppgifter som enskildas uppfattning i livsåskåd- ningsfrågor.
Angivna överväganden har lett till slutsatsen att kyrkliga uppgifter inte bör föras in i de civila befolkningsregistren. Det har i stället ansetts lämpligt att för svenska kyrkan tillskapa ett eller flera särskilda service- band, kyrkdataband, med de kyrkliga uppgifter som kan behövas i för- samlingsarbetet. Ett sådant system skulle i huvudsak innebära att försam- lingarna aviserar kyrkdatabandet3 om olika kyrkliga förändringar. Från bandet hämtas sedan aktuella kyrkliga uppgifter när en person tex flyttar från en församling till en annan. Kyrkdatabandet tillhandahåller också församlingarna de kyrkliga uppgifter som skall ingå i församlingsförteck- ningarna.
3 Förslag till nytt registreringssystem
Av det föregående framgår, att en framtida församlingsregistrering för svenska kyrkan bör omfatta en församlingsvis hållen samling av urkun- der, vilka innehåller personuppgifter av både borgerlig och kyrklig karak— tär. Den grundläggande urkunden, församlingsförteckningen, framställs med hjälp av automatisk databehandling och kompletteras med ett data- framställt sökregister, personaviregistret. I ministerialböcker tas manuellt in de uppgifter om kyrkliga förrättningar som kyrkan anser sig behöva. Församlingsförteckning och personaviregister hålls aktuella genom ett särskilt databaserat aviseringssystem uppbyggt kring ett eller flera kyrk- databand. Aviseringssystemet replierar på de civila befolkningsregistren när det gäller uppgifter av borgerlig natur medan församlingarna själva tillför systemet kyrkliga uppgifter.
I detta kapitel kommer att belysas hur den databaserade servicefunk- tionen kan tekniskt lösas. Framställningen inriktas i övrigt på att mera i detalj beskriva hur förslaget i praktiken kommer att påverka registre- ringsarbetet i församlingarna. Avslutningsvis behandlas frågor om genom- förande av och kostnader för ett nytt registreringssystem.
Som nyss har berörts innebär förslaget till församlingsregistrering att församlingsförteckning och personavier framställs med hjälp av automa- tisk databehandling och att personuppgifterna hålls aktuella genom ett särskilt aviseringssystem, som också det bygger på datateknik. Den le- dande tanken med denna lösning är att församlingarna skall beredas service samtidigt som kostnaderna för församlingsregistreringen skall kunna hållas på en låg nivå.
Under 2.4 har framhållits att servicesystemet kan ordnas på flera olika sätt. Från praktisk synpunkt är av betydelse var de borgerliga uppgifter, : Ilfyrlidatabandetbkan som skall tillföras systemet, finns tillgängliga, var databearbetning kan ;, 25 engråågååågt ske och till vilket organ aviseringsfunktionen lämpligen bör knytas för att band. Kyrkdatabandet man skall få ett effektivt system. Från principiell synpunkt kan hävdas, fömtslätgs låär vara ett att staten inte bör engagera sig i en framtida församlingsregistrering på gåånzfndfåldårtågiiidiér annat sätt än att tillhandahålla de borgerliga uppgifter, som är nödvändiga är tänkbara.
* Som tidigare har anmärkts kan bandet bestå av flera delar. Här bortses emellertid från den tekniska uppbygg- naden.
för församlingsarbetet, och att detta engagemang bör anpassas till den ordning som gäller när andra intressenter förses med uppgifter från be- folkningsregistren. Det kan också hävdas, att församlingarna får den bästa möjligheten att för olika ändamål utnyttja servicefunktionen om denna inte mer än nödvändigt knyts samman med den statliga verksamhe- ten utan i huvudsak drivs i kyrkans egen regi.
3.1.1. Olika servicesystem
Mot bakgrund av det anförda har flera olika servicesystem övervägts. De tre modeller, som har ansetts lämpliga att redovisa, behandlas i det följan- de. Den modell som beskrivs först bygger på ett för riket i dess helhet gemensamt kyrkdataband4 där uppgifter av såväl borgerlig som kyrklig natur finns lagrade. Den modell som därefter beskrivs förutsätter även den ett enda kyrkdataband. Till skillnad från det band som avses med den första modellen, skall emellertid kyrkdatabandet enligt modell 2 innehålla endast kyrkliga uppgifter. Alla borgerliga uppgifter får hämtas från de civila befolkningsregistren. Den tredje modellen bygger på att ett kyrkda- taband med uteslutande kyrklig information läggs upp hos varje länssty- relse. Modellerna återges schematiskt i figur 3.
Modell I : För riket i dess helhet finns ett centralt kyrkdataband, som innehåller såväl borgerliga som kyrkliga uppgifter. Kyrkdatabandet är kyrkans databand. Det kan förvaras och bearbetas av något rikskyrkligt organ som förfogar över datamaskin. Ett alternativ är att bearbetningen ombesörjs av annan, dvs att kyrkan köper tjänster i detta hänseende. Ekonomiska och praktiska överväganden får ligga till grund för vilken lösning som skall väljas. När det gäller den praktiska sidan är av betydel- se tex hur borgerliga uppgifter snabbt skall kunna tillföras kyrkdataban- det.
För arbetet i församlingarna tar det organ, som har hand om databearbetningen, maskinellt fram församlingsförteckningar samt de registerkort som skall ingå i församlingarnas personaviregister. Ändringar av kyrklig natur rapporteras fortlöpande av församlingarna till det organ som svarar för servicefunktionen och registreras därefter på kyrkdata- bandet. Borgerliga ändringsuppgifter tillförs kyrkdatabandet maskinellt från de civila befolkningsregistren vid den samkörning av länsstyrelsernas ändringsband som sker centralt, för närvarande varje vecka. Kyrkan eller den, som kyrkan anlitar för servicefunktionen, rapporterar fort- löpande till församlingarna.
Modell 2: För riket i dess helhet finns ett centralt kyrkdataband som innehåller endast kyrkliga uppgifter. Även enligt denna modell är kyrkda- tabandet kyrkans databand. Det handhas av någon som fortlöpande kan ta emot meddelanden om alla kyrkliga förändringar i landet och registrera ändringarna på databandet. Den som har hand om kyrkdatabandet ombe- sörjer att detta veckovis samkörs med de borgerliga ändringsbanden. Syftet med samkörningen är att föra över kyrkliga uppgifter till de borger- liga ändringsbanden. Dessa återsänds därefter till länsstyrelserna, som
Modell 1 Församling Länsstyrelse
24 & Personband
Modell 2 Församling Länsstyreise
Förs- törteckn
Församlings- förteckning
Personavi- register Församlings— förteckn förteckning
Personband
_"'_'l
Personavi- register
Modell 3 Församling
Församlings- förteckning
Personavi- register
* Centrala kyrkdatabandet
Figur 3
framställer och till församlingarna översänder avier om förändringarna. Enligt denna modell ombesörjer sålunda länsstyrelserna och inte något centralt serviceorgan aviseringen till församlingarna.
Det nu beskrivna förfaringssättet innebär att ändringsbanden innehåller både borgerliga och kyrkliga uppgifter. Alternativt kan de kyrkliga upp- gifterna hållas utanför de borgerliga banden genom att särskilda ändrings- band framställs också från kyrkdatabandet. I det senare fallet återsänds till varje länsstyrelse inte bara dess eget ändringsband utan också ett band med kyrkliga uppgifter.
Enligt denna modell framställer länsstyrelserna den församlingsför- teckning som med vissa tidsmellanrum tillhandahålls församlingarna. För att detta skall vara möjligt måste en särskild samkörning äga rum mellan länsstyrelsernas personband och kyrkdatabandet.
Modell3: Kyrkdataband finns hos varje länsstyrelse. Liksom i de tidigare modellerna är kyrkdatabanden kyrkans databand. Kyrkliga förändringar aviseras av församlingarna till länsstyrelserna, som fortlöpande registre- rar ändringarna i kyrkdatabandet.
Länsstyrelsernas personband aktualiseras för närvarande varje vecka. Därvid framställs databand innehållande uppgifter om dem för vilka nå- gon förändring har inträffat av betydelse för folkbokföringen. Innan data- banden sänds in för bla utbyte av information länsstyrelserna emellan samkörs banden med kyrkdatabanden på länsstyrelserna för att kyrkliga uppgifter också skall kunna utbytas mellan länsstyrelserna. Efter centralt utförd bearbetning för länsstyrelserna in aktuella kyrkliga uppgifter på kyrkdatabanden. Länsstyrelserna aviserar därefter församlingarna om förändringarna. Församlingarna får med vissa tidsmellanrum församlings- förteckningar från länsstyrelserna.
3.l.2 Bedömning av modellerna
En fråga, som aktualiseras vid val av modell, är i vad mån den kyrkliga informationen enligt tryckfrihetsförordningen blir offentlig eller inte. En- ligt modell 1 blir informationen inte offentlig eftersom de kyrkliga uppgif— terna registreras, förvaras och hanteras av kyrkan själv. Enligt modeller- na 2 och 3 är frågan däremot mera oviss. En nyligen företagen ändring (SFS l976:954) av tryckfrihetsförordningen, som har trätt i kraft den 1 januari 1978, medför visserligen ett förstärkt skydd för ADB-upptagning, som förvaras hos myndighet endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning. Problemet gäller emellertid om läsbar information, som kommer in till eller expedieras från länsstyrelserna, är undantagen offentligheten. Något offentlighetsskydd synes inte föreliggai sådant hänseende.
De tre modellerna kan alla förse församlingarna med den information, som behövs i församlingsarbetet. De är också i stora drag likvärdiga från kostnadssynpunkt. Vid övervägande av de tre modellerna har utskottet stannat för att modell 1 utgör den tekniskt enklaste lösningen. Den kan därmed också antas medföra något lägre driftkostnader än de två andra modellerna.
Modell ] gör det möjligt att få ut ändringsuppgifter till församlingarna snabbare än vad som är möjligt om man väljer någon av de andra modellerna. Ändringsuppgifter kan nämligen framställas och postexpe— dieras omedelbart efter det att kyrkdatabandet har tillförts uppgifter från länsstyrelsernas personband. Mera allmänt betraktad synes också model- len kunna ge församlingarna den bästa servicen. På det hela taget blir nämligen församlingarna inte beroende av hur samhället i framtiden anordnar sin befolkningsregistrering och vilka praktiska möjligheter bor- gerlig myndighet har att i enskilda fall tillhandahålla församlingarna en god service. Modell 1 medför att församlingarna inte blir beroende av samhällets förvaltningsapparat. Den ger i stället kyrkan frihet att själv förfoga över datalagrad och därmed lättillgänglig information om sina medlemmar. Om kyrkan själv förfogar över fullständiga uppgifter om medlemmarna kan särskilda önskemål om service från församlingarna lätt tillgodoses. Det kan vara fråga om att med korta tidsintervaller framställa nya församlingsförteckningar för en del församlingar. Men det kan också vara fråga om service till församlingarna som går längre än den som behövs för själva församlingsregistreringen. Som exempel kan nämnas selektering av uppgifter och framställning av förteckningar över olika åldersgrupper bland församlingsmedlemmarna, till vilka församlingarna vill rikta sig med särskilda insatser.
Av de tre presenterade modellerna vill utskottet sålunda förorda modell 1, som från teknisk synpunkt stämmer väl överens med den lösning som brukar väljas av andra stora organisationer i samhället. Samtidigt vill utskottet understryka, att utvecklingen på datateknikens område går mycket snabbt.5 Ett datatekniskt system som i dag framstår som ända- målsenligt kan redan om några år vara föråldrat. Detta medför att man i detaljerna inte bör binda sig för en viss lösning lång tid innan denna skall börja tillämpas. Väsentligt att slå fast är att staten kan garantera kyrkan att få tillgång till de borgerliga uppgifter, som behövs i församlingsarbe- tet, om kyrkan bygger upp en till den borgerliga befolkningsregistreringen anpassad datafunktion av ett eller annat slag.
3.1.3. Personkretsen
Vad gäller kretsen av personer som skall registreras i systemet har utskottet under 2.2 uttalat att detta bör omfatta dem som tillhör svenska kyrkans församlingar. Från kyrkans sida har emellertid understrukits vikten av att familjesamhörigheten kan utläsas i församlingsregistren även för det fall att familjens huvudman inte tillhör kyrkan.
Det föreslagna systemet för församlingsregistrering bygger på person— nummer som ingångskod. Oavsett vilken modell som väljs för den centra- la servicefunktionen är det därför nödvändigt att systemet innehåller personnummer såvitt avser sådan familjemedlem som inte tillhör kyrkan, om posterna skall kunna ordnas familjevis.
Från integritetssynpunkt kan invändningar resas mot en sådan lösning. Vad som från kyrkans sida åberopats till stöd för att familjeanknytningen ovillkorligen bör kunna utläsas i kyrkans personregister, nämligen att kyrkan måste ha tillgång till uppgift om familjesamhörighet för att bedriva
5 Det är tex troligt att det redan i dag kan vara rationellt med ett s k on line system. En sådan lösning gör det möjligt för större församlingar att vara anknutna till ett centralt kyrkdataband enligt modell 1 och därifrån få alla ändrings- uppgifter direkt över- förda till och från församlingens egen dataterminal.
6 Den som är över 18 år är egen huvudman.
ett effektivt och meningsfyllt församlingsarbete, är emellertid av sådan styrka att uppgift om familjesamhörighet måste få förekomma i kyrkdata— registret även om detta medför att person som inte tillhör kyrkan därmed registreras. För att tillgodose integritetsskyddet kan saken tekniskt lösas på det sättet, att personnummeruppgiften enbart lagras i datasystemet men att uppgiften aldrig får göras tillgänglig i läsbar form för annan än den registrerade. När exempelvis församlingsförteckning skall framstäl— las, redovisar datamaskinen i stället för det registrerade personnumret en sifferkombination med enbart nollor.
Av vad utskottet tidigare anfört framgår, att datasystemet bör konstru- eras så att däri kan tas in grundläggande uppgifter också om personer som inte är församlingsmedlemmar men som öppet bidrar till den kyrkliga verksamheten genom att vara anslutna till det statliga uppbördssystemet. En sådan registrering kan nämligen erfordras av redovisningsskäl.
För arbetet i församlingarna med registrering av uppgifter om medlem— marna bör det enligt utskottets mening finnas församlingsförteckning och personaviregister, som framställs med automatisk databehandling, samt ministerialböcker som förs för hand i församlingarna. I figur 4 redovisas schematiskt de nuvarande kyrkoböckerna och registren samt de olika grunddokument som sålunda föreslås ingå i en framtida församlingsregi- strering.
Församlingsförteckningen är den grundläggande urkunden för registre- ringen av uppgifter om medlemmarna. Den framställs maskinellt genom den servicefunktion som har beskrivits i det föregående. Varje församling tillställs en aktuell förteckning med vissa tidsmellanrum. För de små församlingarnas del kan det vara lämpligt att få en aktuell förteckning en gång om året. De stora församlingarna behöver sannolikt en ny förteck- ning oftare, kanske varje halvår eller kvartal. Utskottet har tänkt sig att det i flertalet fall blir fråga om att årligen tillhandahålla en aktuell för— teckning men att församlingarnas egna önskemål får bli avgörande för om tidsintervallerna skall vara kortare.
Församlingsförteckningen är upplagd i kameral ordning, dvs efter man- talsskrivningsfastigheter. Posterna är ordnade så att församlingsmedlem- mar, som inte utgör egna huvudmän enligt den civila befolkningsregistre- ringen,G hålls samman familjevis. Det ankommer på kyrkan själv att under det fortsatta utvecklingsarbete, som erfordras rörande församlings- registreringen, ta ställning till hur förteckningen mera i detalj skall ställas upp för att utgöra ett lämpligt arbetsinstrument. För att åskådliggöra framställningen redovisas i figur 5 ett av utskottet framtaget exempel.
Församlingsförteckningen innehåller uppgifter om församlingsmed- lemmarna. Däremot innehåller förteckningen inte uppgifter om andra personer. För att hålla familjerna samman markeras emellertid i förteck- ningen familjemedlem som står utanför kyrkan. Detta sker genom att
Nuvarande ordning beträffande kyrkoböcker och Föreslagen ordning beträffande kyrkoböcker och register hos register hos pastorsexpedition församling
Personaktsregister
Församlings- Fårö—&_": :.OlJEfirftligt: (E_mlgräntj: liggare lregister| Eegister l !register |
______ _: *
Församlingsförteckning
' Aktuella : :Avställnings-i | registret | :registret J ___ __'_1
Personaviregister Personaviregister
Församlings- Rön-1555: ' Avgångs— | :Numeriskt: [Alfabetiskfl
register |register : ,register | Iregister I |register |__ _____ |
Inflyttningsbok
Utflyttningsbok
Ministerialböcker Ministerialböcker
L FödE'Se' OC'ldeFLbSk _________ _. ,. _ _ _ _ _ _ _ 902205 _______________ | ' Konfirmationsbok | | Konfirmationsbok |
| Äktenskapsbok |
i— ________ D öd-- ach- l:a—egfraVnTngsöcÄ ________ | ! Jordfästningsbok I
|__,________________________ ________ J !-___—___—___..._______________________|
Wahl-ati rg» sig; M ,,; , ,
iman-lig do— g'ld upp— i !! drac
förteckningens utrymme för personnummer fylls med nollor. För noll-markerad person anges dessutom beteckning för familjeställning. En- samstående person eller hel familj, som står utanför kyrkan, finns inte alls med i förteckningen.
Förteckningen innehåller borgerliga och kyrkliga uppgifter om varje församlingsmedlem av i huvudsak den omfattning, som har angetts under 2.2. Sålunda finns i förteckningen uppgifter om namn, personnummer, civilstånd och familjeställning. Vidare finns det uppgifter om födelseför- samling, inflyttningsförsamling, kyrkliga förrättningar, avgiftsförhållan- den och andra förhållanden av kyrkligt intresse.
Flera av de uppgifter, som i dag kan utläsas ur kyrkobokföringen, kommer inte att finnas i församlingsförteckningen. Det gäller uppgifter av utpräglat borgerligt intresse såsom t ex uppgift om värnpliktsförhållanden eller domstols beslut om omyndigförklaring. Men också en del uppgifter som någon gång kan vara av intresse för församlingarna återfinns inte i förteckningen. Det gäller tex uppgifter om tidigare äktenskap och andra äldre familjeförhållanden. Om sådana uppgifter behövs i enskilda fall får de sålunda inhämtas på annat sätt. Utskottet har räknat med att det ibland är möjligt att få dessa uppgifter direkt av den som berörs. Kom- pletterande uppgifter kan dessutom erhållas från den civila folkbokfö- ringsmyndigheten. De sekretessbestämmelser, som i framtiden kommer att gälla den civila folkbokföringen, torde inte utgöra hinder för pastor att få tillgång till de kompletterande uppgifter om en kyrkomedlem som kan behövas för en kyrklig förrättning eller ett själavårdsärende.
Från kyrkans sida har framhållits, att det kan vara värdefullt att för— samlingsförteckningen innehåller uppgifter om dem som på olika sätt aktivt deltar i församlingsarbetet. En sådan ordning är möjlig att åstad- komma utan stora kostnader eftersom informationen är datalagrad. Sys- temet är därför uppbyggt så att församlingsförteckningen kan innehålla uppgifter om t ex den som leder eller medverkar i ungdomsarbete, deltar i kyrkokör, är diakoniombud eller har särskild kyrklig utbildning. Vilka uppgifter, som på detta sätt skall göras tillgängliga för församlingarna, får kyrkan precisera under den fortsatta utvecklingen av registreringssyste— met.
Församlingsförteckningen innehåller ett särskilt utrymme avsett för anteckningar. Den som sköter registreringen kan där markera att ändring har skett sedan förteckningen framställdes. Den korrekta informationen finns i personaviregistret och tas med i församlingsförteckningen nästa gång denna aktualiseras.
För att täcka behovet av helt aktuell information i församlingarna måste dessa fortlöpande aviseras om borgerliga förändringar. Detta sker genom särskilda personavier. Hos församlingarna bildar aviema kortregister av- sedda att underlätta sökningsarbetet. Personaviregistret gör det tex möj- ligt att finna uppgifter om en person i församlingsförteckningen om man känner till hans namn eller personnummer men inte den fastighet på vilken han är mantalsskriven.
Personaviregistret är maskinellt framtaget. Det består av två person- avier för varje församlingsmedlem. Den ena personavin sorteras in i re- gistret i numerisk ordning och den andra i alfabetisk ordning.
Personavierna innehåller borgerliga och kyrkliga uppgifter av det slag som tas in i församlingsförteckningen. Till skillnad mot denna är emeller- tid uppgifterna i åtminstone en av de två personavierna ständigt aktuella. I avierna finns särskilda utrymmen för markering av olika kyrkliga för- ändringar. En av avierna är också utformad så att noteringar kan göras om förhållanden av betydelse för församlingsarbetet.
För ministeriella anteckningar finns dopbok, konfirmationsbok, vigselbok och jordfästningsbok. Dessa böcker förs manuellt i församlingarna och kan i allt väsentligt fylla samma kyrkliga funktion som i dag.
Uppgifter om ministeriella förrättningar finns också i församlingsför- teckning och personaviregister. Uppgifterna omfattar endast arten av förrättning och tidpunkten för denna. Med ledning därav kan pastor söka i ministerialböckerna och därigenom få tillgång till den utförligare infor- mation om olika kyrkliga förrättningar som man från kyrkans sida anser bör antecknas i böckerna.
3.2.4. Avisering och rapportering
Borgerliga förändringar meddelas församlingarna fortlöpande genom per- sonavier. Pastor eller annan, som i församlingen har hand om registre- ringen, markerar eventuellt förändringarna i församlingsförteckningen samt sorterar in aviema i personaviregistret. Rapportering av borgerlig förändring från församling till civil myndighet eller kyrkdataband före- kommer inte.
Kyrkliga förändringar rapporteras av församlingarna till den som har hand om kyrkdatabandet. Olika rutiner är därvid tänkbara. En möjlighet är att personavier, kompletterade med aktuella förändringar, sänds till den som bearbetar kyrkdatabandet. Församlingen får sedan tillbaka per- sonavier som bekräftelse på att ändringarna har registrerats. Ett annat alternativ är att den som i församlingen svarar för registreringen markerar förändringarna på åtminstone en av de två personavierna samt utnyttjar förtryckta meddelandeblanketter för rapportering till kyrkdatabandet. Vilken rutin som kan vara lämplig får övervägas under det fortsatta utvecklingsarbetet.
Med vissa tidsmellanrum får församlingarna nya församlingsförteck- ningar med borgerliga och kyrkliga förändringar införda. Om det kan anses nödvändigt är det möjligt att till detta moment knyta särskilda rutiner för kontroll av att kyrkliga uppgifter har blivit korrekt införda i kyrkdatabandet. Att de borgerliga uppgifterna är riktigt införda i kyrkda— tabandet kan kontrolleras någon gång emellanåt genom samkörning av de borgerliga databanden och kyrkdatabandet.
Av det anförda framgår de olika registreringsåtgärder som blir aktuella i församlingarna vid borgerliga och kyrkliga förändringar. Följande ex- empel kan belysa hur systemet kommer att fungera.
När någon inträder som medlem i svenska kyrkan rapporterar försam- lingen inträdet till den som har hand om kyrkdatabandet. Församlingen får efter databearbetning av inträdesanmälan två personavier som sorte- ras in i personaviregistret. Nästkommande församlingsförteckning inne- håller uppgifter om den nye församlingsmedlemmen. Denne skall normalt betala kyrkoavgift via det statliga uppbördssystemet. Det fordras då att församlingen i samband med den nyssnämnda rapporteringen till kyrkda- tabandet anger detta förhållande. Den som har hand om kyrkdatabandet ombesörjer sedan att uppgift lämnas till skattemyndigheterna om vilka personer som skall betala kyrkoavgift. Detta uppgiftslämnande förutsätts komma på datamedium via kyrkdatabandet lämpligen i slutet av novem- ber månad året före uppbördsåret. Kyrkdatabandet har då tillförts uppgift om vilka personer som enligt förhållandena per den 1 november skall be- tala kyrkoavgift.
När någon flyttar från en församling till en annan tillförs kyrkdataban- det ändringsuppgifterna genom samkörning med de borgerliga databan- den. Den som svarar för kyrkdatabandet aviserar både den avlämnande och den mottagande församlingen. Den avlämnande församlingen tar ut personavierna ur aviregistret och arkiverar möjligen en eller flera av aviema. Vad som bör arkiveras av kyrkans handlingar får utredas under det fortsatta utvecklingsarbetet. Den mottagande församlingen får person- avier med borgerliga och kyrkliga uppgifter. Efter eventuell notering i församlingsförteckningen tas avierna in i församlingens personaviregister. När församlingen sedermera får en ny församlingsförteckning finns i förteckningen uppgifter om den som har flyttat in i församlingen.
3.2.5. Registreringen i församlingarna i Stockholm och Göteborg
Som framgår av redogörelsen för nuvarande ordning (1.5) avviker folk- och kyrkobokföringens ordnande i Stockholm och Göteborg från landet i övrigt. Efter en överflyttning av folkbokföringen till annan huvudman och införande av församlingsregistrering är avsikten att denna särskilda ord- ning inte längre skall bestå. Det föreslagna systemet för församlingsregi- strering skall således gälla också för församlingarna i Stockholm och Göteborg.
3.2.6. Särskilda frågor
Av det föregående framgår, att endast de barn, som är medlemmar i svenska kyrkan, förekommer med personuppgifter i församlingarnas re- gister. Från kyrkans sida har framhållits, att det för församlingarna är väsentligt att få tillgång till uppgifter om alla barn, som föds i församling- en. Uppgifter om nyfödda är offentliga. De kommer att finnas tillgängliga hos den lokala folkbokföringsmyndigheten och hos länsstyrelsens data- kontor. En lämplig ordning synes vara att församlingarna abonnerar på uppgifterna t ex veckovis. Om uppgifterna tas fram med hjälp av automa- tisk databehandling kan församlingarna sannolikt förses med maskinellt framställda adressetiketter för meddelanden till barnets vårdnadshavare. På samma sätt bör församlingarna kunna abonnera på uppgifter om in- vandrade personer eftersom dessa i många fall varit eller vill vara med- lemmar i svenska kyrkan.
Vad gäller kyrklig vigsel får förutsättas att den civila folkbokförings— myndigheten har utfärdat intyg om hindersprövning som innehåller nöd- vändiga personuppgifter om både mannen och kvinnan. Skulle endera av dem inte tillhöra kyrkan får pastor sålunda från intyget de grundläggande uppgifter som behövs för den kyrkliga förrättningen. Ett ändrat huvud- mannaskap för folkbokföringen får till följd att vigselförrättaren utfärdar vigselattest som tillställs folkbokföringsmyndigheten.
Dödsfall kommer att anmälas till den civila folkbokföringsmyndigheten. För jordfästningsakten kommer enskild eller begravningsentreprenör att ta kontakt med församlingspräst, som skall svara för den kyrkliga förrätt- ningen. Prästen kan ofta i församlingsförteckningen fä erforderliga uppgif- ter om den avlidne och hans närmaste anhöriga. Om detta i något fall inte är möjligt, tex därför att den avlidne inte tillhörde svenska kyrkan men ändå skall jordfästas i dess ordning, får kompletterande uppgifter inhäm- tas från de anhöriga eller från folkbokföringsmyndigheten. Under det fortsatta arbetet med utveckling av församlingsregistreringen får övervä- gas om det kan vara lämpligt att folkbokföringsmyndigheten redan vid anmälan om dödsfall utfärdar någon form av intyg beträffande den avlid- ne och hans släktförhållanden.
Vad gäller gravsättning får förutsättas att den civila folkbokförings- myndigheten utfärdar ett så fullständigt intyg om gravsättning och eldbe- gängelse att det mera sällan skall behövas kompletterande uppgifter för att avgöra de frågor om gravrätt, eldbegängelse och gravsättning som kan ankomma på församlingen.
3 .3 Genomförande
Det förslag till system för församlingsregistrering, som har beskrivits i det föregående, vilar på antagandet att folkbokföringen i framtiden kommer att fullgöras av civila folkbokföringsmyndigheter. Hur befolkningsregi- streringen i sådant fall skall utformas fordrar särskild utredning. I det sammanhanget bör övervägas bla de konsekvenser en omläggning av folkbokföringen får för arkivbildning och arkivvård. Arkivfrågorna är väsentliga. De berör emellertid inte enbart huvudmannaskapet för folkbok- föringen. Under överläggningarna mellan staten och svenska kyrkan har arkivfrågorna därför tagits upp som ett särskilt från församlingsregistre- ringen fristående problemområde.7 Förslaget till församlingsregistrering behöver bearbetas ytterligare, när det gäller funktionen i praktiken. Såsom utskottet flera gånger påpekat, fordras därför ett fortsatt utvecklingsarbete innan förslaget kan genomfö- ras. Ett fullständigt system för den databaserade servicefunktionen måste tas fram och rutiner läggas upp för registreringsarbetet i församlingarna. Det fortsatta arbetet med utveckling av systemet bör samordnas med en förutsatt utredning om folkbokföringens överförande till annan huvudman och de arkivfrågor som därvid aktualiseras. Eftersom uppgifter saknas om hur folkbokföringen mera i detalj kom- 7 Arkivfrågoma redovi- mer att utformas har utskottet inte kunnat helt överblicka alla rutiner sasl en av landsarki- . . . ,, . . vanen Werner Pursche genom Vilka kyrkan kan forses med uppgifter fran de borgerliga myndig- utarbetad promemoria heterna. De kyrkliga företrädarna i utskottet har framhållit betydelsen av (bilaga 10)-
att församlingarna får tillgång till uppgifter i skilda hänseenden för att församlingsarbetet skall kunna bedrivas. En viktig uppgift under det fortsatta utredningsarbetet måste därför vara att undersöka hur kyrkan skall kunna förses med dylika uppgifter. Utskottet utgår från att företrä- dare för svenska kyrkan kommer att delta i det efterföljande arbetet.
Av naturliga skäl bör genomförandet av systemet för församlingsregist- rering i tiden anpassas till tidpunkten för Överförande av folkbokföring- en till borgerlig myndighet. Från de synpunkter, som är att beakta i stat—kyrka arbetet, är det därtill lämpligt att förändringarna knyts till tidpunkten för den föreslagna relationsändringen mellan staten och kyr- kan. Därmed är dock inte sagt att tidpunkten för genomförandet av församlingsregistreringen måste helt sammanfalla med tidpunkten för re- lationsändringen. Utskottet lägger stor vikt vid att svenska kyrkans för- samlingsregistrering är väl utprovad och funktionsduglig den dag försam- lingarna ej längre har direkt tillgång till de uppgifter om församlingsmed— lemmarna som nu ingår i folkbokföringen. Detta grundläggande synsätt talar för att församlingsregistreringen bör vara i kraft och folkbokföringen överförd till ny huvudman någon tid innan svenska kyrkan har att tilläm- pa de genomgripande förändringar, som följer av hela reformen. Det fortsatta utredningsarbetet får sålunda visa om församlingsregistreringen och folkbokföringen skall genomföras någon tid innan relationerna ändras mellan staten och kyrkan.
Beträffande det tekniska genomförandet och uppläggningen av ett cent- ralt dataregister över medlemmarna i svenska kyrkans församlingar utgår utskottet från att länsstyrelsernas datakontor maskinellt från personban- den tar fram databand med erforderliga borgerliga uppgifter. Dessa data- band utgör stommen till det centrala kyrkdatabandet. Bandet måste emel- lertid kompletteras manuellt med kyrkliga uppgifter, som församlingarna tillför systemet från församlingsboken. Detta kan ske genom att försam- lingarna i kodform fyller i uppläggningslängder, vilka har tagits fram från de borgerliga databanden. För att det manuella arbetet inte skall vara alltför betungande kan det bli nödvändigt att i uppläggningsskedet avstå från uppgifter som inte omedelbart framgår av församlingsboken. Dessa får i stället efter hand tillföras systemet. Saken är emellertid beroende på vilka personalresurser, som finns att tillgå hos församlingarna under uppläggningen, och får därför övervägas ytterligare under det fortsatta utvecklingsarbetet.
Arbetet kan bedrivas på olika sätt. En möjlighet är att låta merparten av arbetet under uppläggningsskedet falla på länsstyrelserna. Med en sådan arbetsmodell skulle det alltså falla på länsstyrelserna att efter inkodning av kyrkliga uppgifter från uppläggningslängder framställa kon- trollängder församlingsvis. Efter kontroll hos församlingarna och eventu- ellt därav föranledda justeringar framställs länsvis databand med borger- liga och kyrkliga uppgifter över svenska kyrkans medlemmar. Den sålun- da datalagrade grundinformationen kan därefter sammanföras till ett cent— ralt kyrkdataband med därtill hörande hjälpregister för församlingarna.
En annan möjlighet är att i god tid före församlingsregistreringens införande låta kyrkan själv bygga upp den servicefunktion som ett cent- ralt kyrkdataregister skall utgöra. Det skall här anmärkas att kyrkan i och
för sig har möjlighet att köpa datatjänster för att starta och driva service- funktionen. Om kyrkan själv svarar för uppläggningen av det centrala kyrkdataregistret kan uppläggningsarbetet i stora drag gå till på följande sätt. Varje länsstyrelse framställer ett databand över församlingsmed- lemmarna. Dessa databand innehåller fullständiga borgerliga uppgifter om dem som skall registreras hos kyrkan. Databanden sänds till den som skall ha hand om bearbetningen av kyrkans databand. Där överförs de borgerliga uppgifterna till det band som skall bilda stommen till det centrala kyrkdatabandet. Från detta framställs för varje församling upp- läggningslängder där personuppgifterna finns redovisade familjevis i alfa- betisk ordning efter huvudmannens namn. I längderna finns utrymme för kodmarkering av kyrkliga uppgifter som dop, konfirmation och kyrklig vigsel. Längderna sänds till respektive församling där de kyrkliga uppgif- terna överförs från församlingsboken. Längderna återsänds därefter för inkodning mm till den som skall bearbeta kyrkdatabandet. Genom de kyrkliga uppgifternas registrering på kyrkdatabandet är behovet av data- lagrad grundinformation uppfyllt. Det centrala kyrkdataregistret är upp- byggt och förutsättningar finns nu att framställa församlingsförteckningar och personavier.
Vilket alternativ för uppläggning av det centrala kyrkdataregistret, som kan vara mest rationellt, får övervägas under det fortsatta utredningsar- betet. Därvid bör också beaktas frågan om provisoriska sekretessbe- stämmelser kan behövas för att den datalagrade informationen inte skall bli offentlig under uppläggningsskedet.
Under arbetet med kyrkdatabandets uppläggning, som i tiden inte bör omfatta mer än omkring ett kvartal, har såväl borgerliga som kyrkliga förändringar inträffat. Dessa uppgifter får lagras under den aktuella tids- perioden och registreras på kyrkdatabandet först sedan uppläggningsske- det har avslutats. Sedan den totala bearbetningen genomförts framställs församlingsförteckningar och personavier, som sänds ut till församlingar- na. Vid vissa i förväg bestämda tidpunkter ges därefter varje församling tillfälle att till kyrkdatabandet rapportera in sådana kyrkliga uppgifter som på grund av arbetsanhopning inte har kunnat tas med i den första församlingsförteckningen.
Kostnaderna för uppläggningen av ett församlingsregistreringssystem in- nehåller av naturliga skäl många osäkerhetsmoment. Ett sådant är i vad mån extra personalresurser kan behöva tillföras församlingarna för det manuella arbete som måste utföras där under uppläggningsskedet. En annan osäkerhetsfaktor vid beräkning av kostnaderna är lokala variatio- ner när det gäller förandet av kyrkoböcker och andra register. Kostna- derna kan i viss mån också påverkas av hur uppläggningsarbetet kommer att tillgå.
Vad gäller de årliga driftkostnaderna har under 2.3 framhållits att kostnaderna för ett maskinellt församlingsregistreringssystem kan beräk- nas till 5—7 miljoner kronor. De mer exakta driftkostnaderna för ett
församlingsregistreringssystem är givetvis beroende av vilken modell som väljs. Kostnaderna påverkas också av vilken mängd uppgifter, som skall lagras i datasystemet, och av vilka rutiner som skall knytas till det.
Den beräkning av kostnader för uppläggning och drift av ett nytt församlingsregistreringssystem, som utskottet gör i det följande, skall ses mot bakgrund av det anförda. Även om sålunda åtskilliga av de faktorer, som ingår i beräkningarna, är osäkra kan beräkningarna ändå ge en ganska god bild av storleksordningen av de kostnader som följer av ett nytt system för församlingsregistrering. Som utgångspunkt för beräkning- arna ligger en av de tre modeller till databaserad servicefunktion som redovisats under 3.1.1. Av olika skäl har modell 2 valts för beräkningar- na.
3 .4.1 Uppläggningskostnader
Upplåggningskostnaderna för det församlingsregistreringssystem som fö- reslagits kan i grova drag uppskattas enligt följande.
I registreringssystemet utgår utskottet från att omkring 7,6 miljoner per- sonposter behöver ingå. System och programmeringskostnader samt kost- nader för framställning av uppläggningslängder med borgerliga grundupp- gifter och kontrollängder med både borgerliga och kyrkliga data samt kostnaderna för arbetet med inkodning från uppläggningslängderna av kyrkliga uppgifter samt databearbetningar mm beräknas till 2 miljoner kronor. Personalkostnadema hos pastorsexpeditionerna för främst be- redning av uppläggningslängder samt kollationering av kontrollängder uppskattas till 3,5 miljoner kronor. Färdigställandet av det centrala kyrk- databandet och framställning av ett alfabetiskt och numeriskt hjälpregis- ter beräknas kosta 1,5 miljoner kronor. De sammanlagda uppläggnings- kostnaderna kan därmed beräknas till 7 miljoner kronor. Med uppräk- ning av kostnadssumman med hänsyn till de osäkerhetsfaktorer som finns uppskattar utskottet engångskostnaderna för det föreslagna församlings- registreringssystemet till 7—8 miljoner kronor enligt 1976 års kostnadsni- vå.
Som förut nämnts kan de årliga driftkostnaderna för systemet beräknas till 5—7 miljoner kronor. Häri ingår 1,5 miljoner kronor avseende lokal- och inventariekostnader. Kostnaderna för datatekniska arbeten såsom inkodning av kyrkliga uppgifter och framställning av personavier och församlingsförteckningar beräknas till omkring 1 miljon kronor. Beräk- ningen bygger på antagandet att omkring 3 miljoner borgerliga ändrings- uppgifter årligen måste rapporteras till församlingarna och att dessa i sin tur" har att till den som skall ha hand om det centrala kyrkdatabandet rapportera ungefär 0,2 miljoner kyrkliga ändringsuppgifter. Postavgiftema för det i registreringsfunktionen ingående aviseringssystemet uppskattas till 0,3 miljoner kronor per år. Personalkostnadema hos främst pastors- expeditionerna beräknas till mellan 2 och 3 miljoner kronor. Med de
sålunda gjorda beräkningarna kan driftkostnaderna stanna på omkring 5 miljoner kronor. Med hänsyn till de osäkerhetsfaktorer som beräkningar- na är behäftade med vill utskottet emellertid ange driftkostnaderna till 5—7 miljoner kronor enligt 1976 års kostnadsnivå.
Bilaga 6 Kyrkans ekonomi — Statsbidrag
Utarbetad av ekonomiutskottet
1968 års beredning om stat och kyrka redovisade i slutbetänkande (SOU 1972:36) och bilagor relativt omfattande undersökningar av svenska kyr- kans ekonomi på församlingsplan, stiftsplan och riksplan.
Beredningen konstaterade att huvudansvaret för kyrkans ekonomi allt- jämt måste ligga på medlemmarna. Dessutom borde medlemmarnas di- rekta ansvar kompletteras med ett generöst stöd från samhällets sida. Vad avsåg samhällsstödet betonades att detta inte borde vara så betydan- de, att kyrkans oberoende ställning äventyrades. De ekonomiskt svaga församlingarnas problem borde beaktas i samband med statsbidragen. Beredningen hänvisade i det hänseendet till den utjämning som sker genom kyrkofonden och genom statliga skatteutjämningsbidrag till för- samlingarna.
I flertalet remissyttranden över beredningens förslag (SOU 1974:9) uttalades tillfredsställelse över att undersökningar om svenska kyrkans ekonomi hade kommit till stånd. Vissa remissinstanser efterlyste emeller- tid ytterligare belysning av de ekonomiska frågorna.
Flera remissinstanser uttryckte farhågor för att kyrkans ekonomi skulle förändras så vid relationsändringen att en rikstäckande verksamhet inte skulle kunna upprätthållas. En del remissinstanser behandlade konse- kvenserna av ett minskat medlemsantal i svenska kyrkan efter en rela- tionsändring. Ett betydande medlemsbortfall kunde på ett menligt sätt inverka på kyrkans möjligheter att bedriva en verksamhet av nuvarande omfattning. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund betona- de, att samhällets bidrag till kyrkan endast skulle komplettera medlem- marnas bidrag. Såväl ärkebiskopen som församlings- och pastoratsför- bundet underströk i sina remissyttranden behovet av samhällsstöd till glesbygdsförsamlingarna. Förutom generella bidrag till kyrkan borde ett speciellt bidrag utgå till de avgiftssvaga församlingarna. I ärkebiskopens yttrande pekades vidare på kyrkofondens utjämningseffekt. Denna ut- jämning måste alltjämt bestå efter en relationsändring.
Ekonomiutskottet behandlar i denna promemoria svenska kyrkans ekonomi samt frågan om framtida statsbidrag till svenska kyrkan. För att kunna bedöma behovet av statliga stödåtgärder fordras att svenska kyrkans nuvarande ekonomiska förhållanden och de ekonomiska effekter- na av relationsändringen blir belysta. I ett första kapitel redovisas därför en del grundläggande fakta om kyrkans ekonomi. I det följande kapitlet
diskuteras de ekonomiska konsekvenserna av relationsändringen. Det avslutande kapitlet innehåller utskottets överväganden och förslag om statsbidrag.
1 Kyrkans nuvarande ekonomi
Den officiella statistiken innehåller inte någon årlig redogörelse för kyr- kans totala ekonomi. Däremot publicerar statistiska centralbyrån årligen uppgifter om församlingarnas ekonomi. Dessa uppgifter baseras på räken- skapssammandrag, som församlingar och kyrkliga samfälligheter sänder in.
När det gäller kyrkans ekonomi på stifts- och riksplan görs ingen årlig sammanställning, vilket försvårar en analys. Stora delar av verksamheten finansieras genom gåvor och bidrag samt genom avgifter från försam- lingsplanet. Eftersom verksamheten på stifts- och riksplan har betydligt mindre omfattning än på församlingsplanet kan emellertid redan en över— siktlig bild av ekonomin på dessa plan vara tillräcklig för att tillsammans med de mera säkra uppgifterna rörande församlingsplanet ge en god uppfattning om kyrkans totala ekonomi.
I den officiella statistiken finns inte senare uppgifter än för år 1975. Den ekonomiska redovisningen avser därför detta år. I vissa fall har uppgifter från senare år kunnat tas fram eller beräknas. När detta har varit möjligt ingår uppgifterna i den följande redovisningen.
Den största ekonomiska omslutningen förekommer på församlingsplanet, dvs inom församlingar, samfälligheter och pastorat. Inkomsterna på för- samlingsplanet uppgick år 1975 till ca 1,9 miljarder kr medan motsvaran- de siffror för stifts- och riksplan var ca 30 milj kr respektive ca 200 milj kr. Statistik från år 1975 avseende församlingsplanets utgifter och in- komster fördelade på kostnadsslag redovisas i följande tabell.
Utgifter 1975 Milj kr Inkomster 1975 Milj kr Löner och arvoden 650,6 Församlingsskatter (inkl Pensioneringskostnader 166,7 skattebortfallsbidrag) 1 209,8 Underhåll av fastigheter Skatteutjämningsbidrag 101 ,5 och anläggningar 98,2 Andra statsbidrag samt till- Byggnads- och anlägg- skott från kyrkofonden 70,0 ningsarbeten m m 241 ,9 Intäktsräntor 92,1 Till kyrkofonden levere- Upptagna anläggningslån 65,7 rade medel 125,5 Ovriga inkomster” 364,0 Amorteringar på _ anläggninglån 31 ,2 Ovriga utgifter” 530,8 Summa utgifter 1 8443 Summa inkomster 1 903,1
" I beloppet ingår bl a utgifter för bränsle, lyse, renhållning, räntor och inventarier. " Inkomster av fastigheter mm.
Som framgår av tabellen uppgick församlingsplanets utgifter för löner år 1975 till 650,6 milj kr eller till 35 % av samtliga utgifter. Av lönekost- naden avsåg 159,9 milj kr (25 %) löner till präster och 67,4 milj kr (10 %) löner till kyrkomusiker. Resterande 423,3 milj kr (65 %) avsåg löner till övriga anställda på församlingsplanet.
Den största inkomstkällan är församlingsskatten, som det aktuella året uppgick till 1 166,81 milj kr eller 61 % av samtliga inkomster. I försam- lingsskatten ingår skatt från juridiska personer. Taxeringsåret 1975 upp- gick församlingsskatten från juridiska personer till ca 90 milj kr. Skatteut- jämningsbidrag utgick med 101,5 milj kr. Församlingarnas nettoutgifter, dvs utgifterna minskade med andra inkomster än församlingsskatten, uppgick till 1 151, 6 milj kr.
Medelutdebiteringen för år 1975 uppgick till 0,88 kr per skattekrona. Stora variationer i utdebiteringen förekommer. Den högsta utdebiteringen för året uppgick till 3,50 kr och den lägsta till 0,40 kr per skattekrona. För år 1976 var medelutdebiteringen 0,92 kr per skattekrona. Den högsta och lägsta utdebiteringen uppgick till 3,30 kr respektive 0,40 kr per skattekro- na.
I olika sammanhang brukar församlingsplanets utgifter och inkomster fördelas på verksamhetsgrenar eller program. Från statistik avseende år 1975 kan återges följande sammanställning.
Verksamhetsgrenar Utgifter 1975 Inkomster 1975 Milj kr % Milj kr % Central förvaltning 120,8 6,6 4,7 0,2 Kyrkobokföring 79,7 4,3 0,4 0,0 Präster och kyrkomusiker 255,1 13,8 7,7 0,4 Fastighetsförvaltning för pastorat 103.6 5,6 101,3 5,3 Fastighetsförvaltning för församlingar 477 ,4 25,9 46,7 2,5 Begravningsväsende 280,7 15,3 44,9 2,4 Församlingsverksamhet 218,8 11,8 10,4 0,6 Finansiering 308,8 16,7 1 687,0 88,6 Summa 1 844,9 100,0 1 903,1 100 0
I sammanställningen anges att församlingsverksamheten omfattar 11,8% av kyrkans totala utgifter. Till församlingsverksamheten skall dessutom räknas huvuddelen av utgifterna för präster och kyrkomusiker. Härutöver bör vissa delar av central förvaltning (administration) och finansiering inräknas i utgifterna för församlingsverksamheten. Om an- givna utgifter inräknas utgör församlingsverksamheten mellan 25 och 30% av kyrkans totala verksamhet på församlingsplanet. Utgifterna för kyrkobokföring och begravningsväsende har angivits till 4,3 respektive 15,3 %. Om de nyss nämnda utgifterna för central förvaltning m m för- delas på övriga verksamhetsgrenar kommer kyrkobokföringen och begravningsväsendet att omfatta 7,7 respektive 19,8% av de totala ut— gifterna.
Svenska kyrkans förmögenhet är svår att beräkna. Församlingarnas och pastoratens tillgångar år 1975 har uppskattats till 7,2 miljarder kr. Vid
' I den officiella stati- stiken anges församlings- skatten för år 1975 till
1 209,8 milj kr. I detta belopp ingår det s k skattebortfallsbidraget.
uppskattningen av värdet av fastigheterna har utgångspunkten varit taxe- ringsvärdet, då sådant har funnits. Detta gäller tex löneboställen och församlingshem. I andra fall har brandförsäkringsvårdet eller ett skattat värde legat till grund för beräkningarna. De värden som redovisas i följande tabell är således ungefärliga.
Tillgångar år 1975 Milj kr % Kyrkor (jämte klockstaplar) 3 341,6 46,3 Begravningsplatser (med tillhörande byggnader) 504,7 7,0 Löneboställen 788,8 1 1.0 Klockarboställen 34,4 0,5 Prästgårdar 270,2 3,7 Församlingshus 510,7 7,1 Andra fastigheter 253,5 3,5 Andra anläggningstillgångar 319,l 4,4 Bank- och postgiromedel samt kassa 1 014,7 14,1 Ovriga omsättningstillgångar l72,9 2,4 Summa 7 210,6 100,0
Av_tabellen framgår att tillgångarna år 1975 till helt dominerande del bestod av fastigheter (ca 80 %). Bank- och postgiromedel samt kassame- del uppgick till omkring 1015 milj kr. I detta belopp redovisas inte prästlönefonder och donationsmedel. Prästlönefonderna uppgick samma år till 321 milj kr och donationsmedlen till 229 milj kr.
Riket är indelat i 13 stift. Ett stort antal administrativa och ekonomiska frågor av kyrklig art handläggs av stiftets organ. Den författningsreglera- de verksamheten handhas av domkapitel och stiftsnämnder. Kostnaderna för denna verksamhet bestrids genom statsanslag, bidrag ur kyrkofonden och nettoavkastningen från förvaltade fastigheter. Totalt uppgick anslagen för domkapitlens och stiftsnämndernas verksamhet under år 1975 till ca 13,5 milj kr, varav staten bidrog med ca 5,3 milj kr. Beräkningarna omfattar inte de intäkter som församlingarna har tillfört stiftsnämnderna som ersättning för stiftsnämndernas Skogsförvaltning.
Vid sidan av den författningsreglerade verksamheten har under senare år en skfri verksamhet vuxit fram på stiftsplanet genom stiftstingen. Stiftstingsverksamheten är numera av större ekonomisk omfattning än den författningsmässigt reglerade verksamheten. Den finansieras främst genom stiftstingsavgifter, som församlingarna erlägger. Härutöver upptas kollekter för den frivilliga verksamheten. För år 1975 inflöt ca 12,1 milj kr
i stiftstingsavgifter. Härtill kom ca 4,7 milj kr i kollektmedel. Av det anförda framgår att verksamheten på stiftsplanet år 1975 omslöt drygt 30 milj kr, varav den frivilliga verksamheten svarade för 16,8 milj kr.
Svenska kyrkans verksamhet på riksplanet är i stor utsträckning inordnad under statliga myndigheter. Men även rent kyrkliga organ finns med
uppgifter för riket i dess helhet. Den icke lagreglerade verksamheten på riksplanet leds av fyra centrala kyrkliga styrelser, Svenska kyrkans cent- ralråd för evangelisation och församlingsarbete, Svenska kyrkans mis- sionsstyrelse, Styrelsen för svenska kyrkan i utlandet och Svenska kyr- kans diakoninämnd. Riksplanets verksamhet finansieras över statsbudge- ten, genom den allmänna kyrkoavgiften samt genom kollekter och gåvor.
År 1975 upptogs drygt 16 milj kr på statsbudgeten för svenska kyrkans verksamhet. Av beloppet avsåg 5,3 milj kr bidrag till verksamheten vid domkapitel och stiftsnämnder. Svenska kyrkans utjämningsfond på riks- planet, kyrkofonden, erhöll bidrag med 5,1 milj kr för till statsverket indraget tionde mm. Till restaurering av äldre domkyrkor anslogs 4,85 milj kr.
Kyrkofonden förvaltas av kammarkollegiet. Ur fonden utgår tillskott till ekonomiskt svaga pastorat. Tillskotten till pastoraten uppgick år 1975 till 68,5 milj kr.
Kyrkofondens omslutning var för budgetåret 1974/75 ca 136 milj kr. Den största inkomstkällan för fonden är den allmänna kyrkoavgiften, som betalas av pastoraten. Angivet år betalades 125,5 milj kr2 i allmän kyrko- avgift inklusive vissa andra inkomster från församlingarna. Kyrkofon- dens övriga intäkter var främst det tidigare nämnda bidraget från staten på 5,1 milj kr samt avkastning på kyrkofondens egna fastigheter och ränteintäkter på sammanlagt 4,1 milj kr3. Budgetåret 1975/76 var fondens omslutning ca 172 milj kr. Detta år inlevererade pastoraten ca 160 milj kr till fonden. De fyra centrala kyrkliga styrelsernas finansiering år 1975 framgår i huvuddrag av följande tabell.
Styrelse Kollekt Testamenten Kyrkofond Övrig Om- och gåvor och försam- verksamhet sätt- lingsanslag ning
Milj kr Milj kr Milj kr Milj kr Milj kr Centralrådet 0,8 — 0,4 4,5 5,7 Missionsstyrelsen 11,5 15,4 0,1 3 ,1 30,1 Kyrkan i utlandet 0,8 3,0 1,2 0,9 5,9 Diakoninämnden 0,4 0,2 — 0,1 0,7 Summa 13,5 18,6 1,7 8,6 42,4
1.4. Statligt stöd till kyrkan
För närvarande utgår statsbidrag till kyrkans verksamhet. Utöver dessa direkta bidrag lämnar staten ett indirekt stöd till kyrkans verksamhet genom att olika myndigheter har hand om förvaltningsuppgifter eller lämnar service. Kyrkoenheten vid kommundepartementet tex har hand om viss planering och budgetering. Kammarkollegiet svarar för vissa frågor rörande den kyrkliga egendomen, fondförvaltning m m.
” Uppgiften hämtad från SCB:s statistik. I kyrko- fondens bokslut för angivet år redovisades motsvarande belopp till 124,2 milj kr.
3 Kyrkofonden redovisa- de ett driftunderskott på omkring 24 milj kr detta ar.
1.4.1. Direkta bidrag
Det direkta bidraget till svenska kyrkan uppgick år 1975 till 161,2 milj kr. Bland de direkta bidragen är det 5 k skatteutjämningsbidraget det största. Syftet med bidraget är att utjämna de ekonomiska villkoren för för- samlingarna. Det utgår enligt lagen (1973:433) om skatteutjämningsbidrag. Utjämningsbidraget, som har år 1973 som basår, uppräknas årligen med 5 %. År 1975 utgick 101,5 milj kr i skatteutjämningsbidrag till församlingar- na.
Skattekraften varierar i dag kraftigt mellan olika delar av landet. Spe- ciellt stora skillnader råder exempelvis mellan Stockholms-, Göteborgs- och Malmöregionerna ijämförelse med Gotland och de fyra nordligaste länen. Som exempel kan nämnas, att skatteutjämningsbidraget år 1976 för de fyra nordligaste länen och Gotland i genomsnitt varierade mellan 0,23 och 0,40 kr per skattekrona. Detta kan jämföras med en medelutde- bitering på församlingsplanet år 1976 om 0,92 kr per skattekrona. För angivna områden motsvarar således skatteutjämningsbidraget en stor del av församlingsplanets totala inkomster. Skattebortfallsbidrag utgår till följd av 1970 års skattereform. Refor- men påverkar beskattningsunderlaget. Genom årliga bidrag av statsmedel får församlingarna kompensation för skattebortfallet. Bidraget uppgick år 1975 till ca 43 milj kr. Bidraget minskar årligen och skall successivt avvecklas. Till domkapitel och stiftsnämnder mm utgår bidrag över statsbudge- ten. År 1975 uppgick statsbidraget till 5,3 milj kr. Ersättning till kyrko— fonden för prästerskapets till statsverket indragna tionde m m utgår årli- gen med 5,1 milj kr. Från staten utgår i övrigt bl a bidrag för utbildning av kyrkomusiker, restaurering av kyrkor och bidrag till utlandsförsamlingar- na. År 1975 utgick 6,3 milj kr för dessa ändamål.
De direkta statsbidragen till kyrkan åren 1975 och 1976 framgår av följande tabell.
Ändamål Belopp 1975 Belopp 1976 Milj kr Milj kr Skatteutjämningsbidrag 101,5 108,0 Skattebortfallsbidrag 43 ,0 ca 40,0 Domkapitel och stiftsnämnder: förvaltningskostnader 5,3 6.5 Ersättning till kyrkofonden (indraget tionde) 5,1 5,1 Ovriga bidrag: kurser för utbildande av kyrko- musiker, restaurering av äldre domkyrkor, ekumenisk verksamhet, bidrag till de svenska utlandsförsamlingama m m 6,3" 1,3 Summa 161,2 160,9
” Bidrag till restaurering av äldre domkyrkor år 1975 5,6 milj kr, år 1976 0,2 milj kr.
1.4.2. Indirekt stöd
För att göra en fullständig sammanställning av det indirekta stödet till kyrkan måste en ingående undersökning göras. Utskottet har under hand samlat in uppgifter från olika myndigheter. Syftet härmed har varit att i huvudsak belysa värdet av det statliga stödet. Uppgifterna från berörda myndigheter är ungefärliga. De avser år 1976 och redovisas i följande tabell.
Myndighet motsvarande År 1976 Belopp Milj kr
Kyrkoenheten , 1 0 Kammarkollegiet 2 0 Tjänstebrevsrätt via postverket 6 5 Riksskatteverket, länsstyrelserna och lokala skattemyndigheter 10,0 Statens kostnader för administration m m av de kyrkliga valen ] 0" Ovriga centrala ämbetsverk 2 5 3 0 Summa 2 " Kostnaderna uppskattas till ca 3 milj kr för en treårsperiod.
Sammanlagt kandet indirekta stödet år 1976 beräknas motsvara ett värde av 23 milj kr. Utskottet har ej haft tillgång till motsvarande uppgif- ter för år 1975. Det indirekta stödet detta år kan beräknas motsvara ett värde av ca 21 milj kr.
Även andra statliga organ än de som har tagits med i sammanställning- en bidrar på olika sätt med tjänster m m till den kyrkliga verksamheten. Dessa tjänster står i allt väsentligt öppna för alla. En beräkning av kostnaderna för de avsedda tjänsterna har därför inte ansetts nödvändig.
1.5. Den totala finansieringsbilden
Av den tidigare redogörelsen framgår församlings-, stifts- och riksplanets betydelse för kyrkans ekonomi. I nedanstående sammanställning visas kyrkans totala inkomster för år 1975 efter huvudsakliga inkomstkällor.
F örsamlings- plan Stiftsplan Riksplan Summa
Milj kr % Mi1j_kr % Milj kr % Milj kr %
Finansiering
] 166,8 54,8
Andra inkomster 591,8 31,1 25,0 82,5 183,8 94,2 800,6b 37,6 Statsbidrag l44,5 7,6 5,3 17,5 11,4 5,8 161,2 7,6
Summa 1903,1 100,0 30,3 100,0 195,2 100,0 2128,6”100,—0
Församlingsskatt" 1166,8 61,3 —
" Inklusive skatt från juridiska personer ca 90 milj kr. " I beloppet ingår bl a inkomster från församlingsplanets fastighetsförvaltning och begravningsväsende. Härutöver har inräknats ränteintäkter, lån och kyrkofondens inkomster inklusive den allmänna kyrkoavgiften. På stiftsplan och riksplan ingår dessutom gåvor och kollekter med sammanlagt omkring 37 milj kr. C Avser bruttointäktema, dvs inklusive interna överföringar mellan planen.
Av sammanställningen kan utläsas att församlingsskatten svarade för omkring 55% av bruttoinkomsterna, medan övriga inkomster, från kyr- kans egen verksamhet, utgjorde omkring 37%. Genom självfinansiering svarade således kyrkan för omkring 92% av bruttoinkomstema. Statsbi- dragen motsvarade 8 % av kyrkans totala inkomster.
För att få en fullständig bild av kyrkans ekonomi krävs att hänsyn tas till de interna överföringar, som förekommer mellan kyrkans olika plan. I följande sammanställning visas schematiskt de interna överföringarna under år 1975. (Milj kr).
Försam- Procent Stifts- Procent Riks- Procent Summa lingsplan plan plan Bruttointäkter 1 903,1 89,4 30,3 1,4 1952 9,2 2 128,6 Interna över- föringar mellan planen Allmän kyrko- avgift —-————— 125,5 Tillskott från kyrkofond" 68,5 _— Från kyrko- fonden 8,04——-——————— Central- rådet” ___—+ 1,0 Missions- styrelsenb ___—___. 11,6 Svenska kyrkan i utlandet” ___—> 1:1 Diakoninämn- den” ___—> 0,4 Stiftstingenb ___—16,8 Summa intäkter genom interna överföringar mellan planen 68,5 24,8 1395 2329 Summa intäkter exklusive över- föringar mellan planen 1 834,6 96.8 5,5 0,3 55,6 2,9 1 8953
” Inklusive ersättning till pastoraten för ATP-avgifter. " inklusive kollekter.
Sammanställningen visar att de interna överföringarna uppgick till ca 233 milj kr, vilket motsvarade 10,9 % av bruttointäktema. Om intäkterna exklusive de interna överföringarna beaktas framträder församlingspla- nets betydelse för kyrkans ekonomi. Det aktuella året kom drygt 96 % av intäkterna från detta plan.
2 Ekonomiska konsekvenser av relationsändringen
Ändrade relationer mellan staten och kyrkan kommer att påverka kyr- kans ekonomi i skilda hänseenden. Detta framgår av de förslag som under överläggningarna har tagits fram av de olika arbetsutskotten. För att kunna bedöma vilka statliga stödåtgärder som kan behövas är den samlade ekonomiska effekten för kyrkan av relationsändringen av bety- delse. I detta kapitel har förts samman frågor av intresse för bedömning- en.
I ett inledande avsnitt diskuteras några grundläggande frågor, som har samband med relationsändringen som sådan. [ de därpå följande avsnit— ten analyseras olika delfrågor som har behandlats under överläggningar— na.
Relationsändringen innebär att svenska kyrkans församlingar inte längre kommer att ha ställning som kommuner och därmed beskattningsrätt. Den ekonomiska basen för den kyrkliga verksamheten blir avgifter från dem som tillhör kyrkan. Därav följer att juridiska personer inte kommer att vara bidragsskyldiga. Detta betyder för svenska kyrkan som helhet ett inkomstbortfall, som enligt beräkningar baserade på 1975 års taxering uppgår till omkring 90 milj kr.
Av det anförda följer också att de fysiska personer som ej tillhör kyrkan inte skall betala kyrkoavgift. I dag betalar även icke-medlemmar viss del av församlingsskatten nämligen 30 %. Denna del, den s k dissen— terskatten, utgör ersättning för församlingarnas och samfälligheternas utgifter för begravningsverksamheten och folkbokföringen. Eftersom kostnader för angivna verksamhetsgrenar inte avses vila på kyrkan efter relationsändringen påverkar inte bortfallet av dessa inkomster kyrkans ekonomi.
Det har ibland framhållits, att kyrkans medlemsanslutning och därmed de ekonomiska förutsättningarna för kyrkan kan väntas avsevärt för- ändras genom en relationsändring. Enligt utskottets mening är den reform, som utgör resultatet av överläggningarna, inte ägnad att påverka medlemsantalet i kyrkan. Det förutsätts att relationsändringen som sådan inte påverkar de nuvarande kyrkomedlemmarnas kyrkotillhörighet. Syftet är att kyrkan skall kunna fortsätta verksamheten som samma kyrka och med oförändrade ekonomiska förutsättningar. Angelägna organisa- toriska reformer kommer också att kunna genomföras. Utskottet har därför inte anledning till annat antagande än att de grundläggande ekonomiska förutsättningar som är beroende av medlemsanslutningen i allt väsentligt kommer att vara desamma som i dag. Helt avgörande för framtiden är naturligtvis svenska kyrkans förmåga att föra ut sitt budskap till medborgarna och att engagera dem för den kyrkliga verksamheten.
När församlingarnas och samfälligheternas beskattningsrätt upphör kommer möjligheterna att ta upp lån för verksamheten att påverkas.
År 1975 hade församlingarna och samfälligheterna utgifter för bygg- nads- och anläggningsarbeten samt anskaffning av maskiner och inventa- rier med sammanlagt 258,6 milj kr. Under samma år tog församlingar och samfälligheter upp nya lån med 42,8 milj kr, vilket motsvarade 2,3 % av församlingarnas totala inkomster. De upptagna lånen motsvarade endast omkring 16 % av nämnda kapitalutgifter. Kyrkans fasta tillgångar uppgick år 1975 till totalt 6 023,0 milj kr. Den belåningsbara delen av dessa tillgångar kan uppskattas till omkring 2000 milj kr. De långfristiga skulderna samma år uppgick till 403 milj kr, varav 270 milj kr utgjorde banklån. Den totala lånevolymen är således relativt obetydlig i förhållan- de till kyrkans reella tillgångar.
1 det förslag som egendomsutskottet har lagt fram rörande den kyrkliga egendomen öppnas möjligheter till belåning av den inkomstgivande fasta egendomen. Regler härom har tagits in i de av egendomsutskottet utarbe- tade stiftelseurkunderna. På motsvarande sätt bör även den nuvarande kyrkokommunala egendomen kunna ligga till grund för belåning. Det får förutsättas att interna kyrkliga bestämmelser utarbetas som reglerar möjligheterna att belåna sistnämnda egendom. Med utgångspunkt i den nuvarande lånevolymen torde därför redan nu anvisade möjligheter i allt väsentligt tillgodose behovet av finansiering genom lån.
En annan möjlighet till finansiering genom lån är att en lånegaranti tillskapas inom kyrkan. Utskottet tänker sig att rikskyrkan kan åta sig borgensansvar för de lån församlingar, samfälligheter eller stift kan behö- va ta upp. Detta är emellertid en intern kyrklig angelägenhet som får utredas av kyrkan själv under tiden före relationsändringen.
Vad gäller de lån som finns vid relationsändringen — kommunlånen — kan vissa övergångsproblem uppkomma genom att församlingarnas karaktär av kommun upphör. De upptagna lånen förutsätts vid över- gångstillfället stå kvar på de församlingar och samfälligheter som har tagit upp dessa. Utskottet föreslår att rikskyrkan dessutom går in som garant för de lån som finns vid övergångstillfället. Den ekonomiska uppbyggna- den av rikskyrkan måste anses tillgodose kreditgivarnas anspråk på full- god säkerhet. De särskilda åtgärder av rättslig natur som kan behövas för att åstadkomma den här angivna ordningen hör till SÖL—utskottets arbetsområde. I sak innebär SOL-utskottets förslag att staten med- verkar genom övergångslagstiftning och samtidigt ställer sig som yttersta garant för de lån som finns vid övergångstillfället.
2.1.3. Framtida skattskyldighet för kyrkan
För svenska kyrkan och dess församlingar gäller i dagspeciella beskatt- ningsregler. Sålunda är svenska kyrkans centrala organ och stiften i praktiken befriade från all skatt. Församlingarna är även i stor utsträck- ning befriade från skatt. Till kommunal inkomstskatt beskattas försam—
lingarna i vissa fall för inkomst av fastighet och inkomst av rörelse. Statlig inkomstskatt utgår däremot inte för sådana inkomster. Härutöver betalar församlingarna i vissa fall arvsskatt och stämpelskatt.
Efter relationsändringen uppkommer vissa förändringar i beskattnings- hänseende. Detta har samband med att de kyrkliga styrelsernas karaktär av statliga organ upphör och därmed deras skattebefrielse. Församlingar- na upphör dessutom att vara kommuner och kommer därför inte att vara underkastade de speciella skattereglerna för kommuner.
Utskottet har låtit utföra en särskild undersökning av vilka verkningar relationsändringen kan få för kyrkan från skattesynpunkt.4 Denna visar att svenska kyrkan liksom dess stift och församlingar skatterättsligt blir att betrakta som ideella föreningar. För dessa gäller ny lagstiftning fro m den ljanuari 1978. Den nya lagstiftningen medför att relationsändringen i praktiken inte innebär någon större skillnad i skattehänseende för sven- ska kyrkan eller för dess stift och församlingar.
Skyldighet att betala kommunal inkomstskatt påverkas inte av rela- tionsändringen.
Liksom nu blir svenska kyrkan, dess stift och församlingar skyldiga att i vissa fall erlägga kommunal inkomstskatt för inkomst av fastighet (in- klusive garantibe10pp) och rörelse. Inskränkningen i skattskyldighet in- nebär i princip att kommunal inkomstskatt inte utgår för inkomster av fastighet och rörelse om dessa inkomster till sin huvudsakliga del har naturlig anknytning till kyrkans allmännyttiga ändamål. Om skattskyldig- het inte föreligger för inkomst av fastighet skall skatt inte heller utgå på garantibeloppet.
I dag erlägger de kyrkliga organen inte någon statlig inkomstskatt eller förmögenhetsskatt. Efter relationsändringen kommer de kyrkliga subjek- ten att få betala statlig inkomstskatt för inkomst av rörelse i de fall då kommunal inkomstskatt utgår för sådan inkomst, dvs när inkomsten inte har naturlig anknytning till kyrkans ändamål. Statlig förmögenhetsskatt utgår inte.
Vad gäller övriga skatter innebär det framtida läget att arvsskatt inte längre kommer att utgå om den föreslagna arvsskattebefrielsen för bla trossamfund genomförs. Stämpelskatt (lagfartsstämpel) betalas i dag inte då församling förvärvar tex mark för begravningsplats eller byggnad för religionsvård. [ ett framtida läge kommer församlingar och andra kyrkli- ga organ att bli skyldiga att betala stämpelskatt även i dessa fall.
Vid relationsändringen uppkommer ett särskilt övergångsproblem. Skyldighet att betala lagfartsstämpel föreligger enligt gällande rätt vid tillskott till ideell förening. Eftersom den fasta egendom, som inte skall ingå i stiftelser, blir kvar hos församlingar, samfälligheter och stift skulle de vid ett formellt betraktelsesätt bli skyldiga att betala betydande belopp i stämpelskatt. Enligt utskottet finns det inte sakliga skäl för att kyrkan skall erlägga stämpelskatt enbart till följd av den organisatoriska föränd- ring som relationsändringen i själva verket utgör. Utskottet förutsätter att frågan löses genom övergångslagstiftning.
Den föregående framställningen har tagit sikte på Skattskyldigheten för ;ögzdaeåsfååimnågägå'ft' svenska kyrkan, dess stift och församlingar. Enligt egendomsutskottets det Stig Wernlund och förslag kommer den specialreglerade egendomen att sammanföras till stif- fedOVisaS som bilaga 8.
telser. I det hänseendet uppkommer ett skattemässigt problem som måste lösas. Denna fråga behandlar utskottet under 2.4.
Det organisationsförslag, som har tagits fram av de kyrkliga företrädarna, innebär att församlingsplanet i allt väsentligt lämnas oförändrat. Den organisatoriska förändringen på stiftsplanet avser främst en integrering av redan befintliga funktioner. På riksplanet blir det däremot fråga om att bygga upp en helt ny organisation eftersom de centrala kyrkliga funktio- nerna i dag huvudsakligen has om hand av statliga organ.
2.2.1. Administrationskostnader
Av det anförda följer att ökade administrationskostnader inte uppkommer på församlingsplanet. De framtida kostnaderna för administration på stiftsplanet är svåra att bedöma innan ett fullständigt organisationsförslag föreligger. Det får emellertid antas att det främst blir fråga om en integre- ring av redan tillgängliga resurser. Utskottet räknar därför med att någon väsentlig ökning av administrationskostnaderna på stiftsplanet inte skall uppkomma.
Av relationsändringen följer att det på riksplanet uppkommer kostna- der för en ny administrativ organisation.
Kyrkomötet föreslås sammanträda under en till två veckor, två gånger per år. Kostnaderna för 1975 års kyrkomöte med dess 96 ombud uppgick till omkring 2 milj kr. Kyrkomötet var sammankallat under ca 35 dagar. Utskottet anser att de årliga kostnaderna för det nya kyrkomötets sam- manträden inte skall behöva överstiga det angivna beloppet. Den kost- nadsökning som uppkommer i framtiden har samband med att kyrkomö- tet föreslås sammanträda varje år. Dessutom förutsätts kyrkomötet ha egna kansliresurser. Den årliga kostnaden för kyrkomötet med dess kansli kan uppskattas till omkring 3 milj kr.
Enligt organisationsförslaget föreslås en central kyrkostyrelse bli inrät- tad. Styrelsen skall som beredande och verkställande organ åt kyrkomö- tet tillse att kyrkans centrala uppgifter fullgörs. Den kansliorganisation som har skisserats skall bestå av fem avdelningar, en allmän avdelning, en utrikesavdelning, en administrativ avdelning, en personalavdelning samt en ekonomiavdelning.
Som framgår av avsnitt 1.3 finns redan i dag relativt betydande admini- strativa resurser på riksnivå. De fyra centrala kyrkliga styrelserna har gemensamma arbetsuppgifter för riket i dess helhet. Härutöver finns sedan år 1971 svenska kyrkans utbildningsnämnd med uppgift att bla verka för ändamålsenlig utbildning inom kyrkan. Resurser för information finns på riksplanet genom den år 1973 bildade informationscentralen. I det organisationsförslag som har tagits fram av de kyrkliga företrädarna förutsätts att väsentliga delar av de arbetsuppgifter som ankommer på svenska kyrkans centralråd och svenska kyrkans diakoninämnd förs in under kyrkostyrelsen. Dessutom avses kyrkans information på riksplanet bli knuten till kyrkostyrelsen. Förslaget innebär möjligheter till en integ-
rering av svenska kyrkans administration på riksplanet. Härigenom kan en inom kyrkan sedan länge önskad reform genomföras. Relationsänd- ringen innebär härutöver att vissa arbetsuppgifter som idag åvilar olika statliga myndigheter förs över till kyrkostyrelsen.
Överförandet av arbetsuppgifter från staten till kyrkan till följd av relationsändringen samt kyrkans egna förslag om integrering av vissa arbetsuppgifter på riksplanet innebär att kyrkostyrelsens kansli kommer att få en relativt betydande omfattning. Kansliorganisationens storlek kan emellertid inte preciseras i detta skede. Kyrkostyrelsens arbetsuppgifter och funktion kräver ytterligare utredning. Dessutom fordras överlägg- ningar med personalorganisationerna innan organisationen mera i detalj kan utarbetas. Någon exakt kostnadsberäkning av den skisserade kansli- organisationen kan därför inte göras.
Av det anförda framgår att kyrkan redan i dag har kostnader för vissa av de funktioner som förutsätts ingå i den nya kansliorganisationen. Genom den integrering som blir följden av organisationsförslaget bör vissa administrativa vinster kunna uppnås. Den ytterligare utökningen av kansliresurserna som blir följden av relationsändringen bedömer utskottet inte behöva bli större än de under 1.4.2 redovisade kostnaderna för kyrkoenheten. kammarkollegiet och övriga centrala ämbetsverk om sammanlagt ca 5,5 milj kr. Vid bedömningen har utskottet inte räknat med kyrkans kostnader för det föreslagna uppbördssystemet. Denna frå- ga behandlar utskottet under avsnitt 2.5.
Utöver kyrkostyrelsen skall på riksplanet inrättas två speciella nämn- der, teologiska nämnden och besvärsna'mnden. Kanslimässigt skall dessa nämnder knytas till kyrkomötet. Med hänsyn härtill måste de årliga kostnaderna för teologiska nämnden och besvärsnämnden bedömas som relativt obetydliga. Dessa kostnader samt administrationskostnader för nämnderna har beaktats vid kostnadsberäkningen av kyrkomötet med dess kansli.
I organisationsförslaget har förutsatts att en central förhandlingsorga- nisation skall inrättas. Förslaget innebär att organen på riksplan och stiftsplan tillsammans med Svenska kyrkans församlings- och pastorats- förbund bildar en från kyrkostyrelsen fristående arbetsgivarorganisation. Denna arbetsgivarorganisation med en särskild styrelse förutsätts handha förhandlingsverksamheten för hela kyrkan. Kostnaderna för arbetsgivar- organisationen kan inte preciseras i nuläget. Genom att församlings- och pastoratsförbundet och avtalsverket redan i dag har kostnader för för- handlingsverksamheten kan det emellertid inte bli fråga om någon mera betydande kostnadsökning.
2.2.2. Val
Efter ändrade relationer kommer kyrkan att själv få administrera sina val. De kostnader som därvid uppkommer avser t ex upprättande av röstläng- der, framställning av valmaterial och administration av valen. Kostnader- na härför är bl a beroende av vilket valsystem som kyrkan väljer och kan därför inte nu beräknas. Utskottet bedömer emellertid att kostnaderna
inte kommer att behöva i väsentlig mån överstiga nuvarande kostnader för kyrkofullmäktigvalen.
2.2.3. Pensionskostnader
Pensionskostnader till anställda inom svenska kyrkan uppkommer i dag i princip då pensionsfallet inträffar. Relativt blygsamma belopp avsätts i pensionsfonder. Detta pensionssystem kan fungera så länge församling- arna och samfälligheterna har beskattningsrätt. Efter en relationsändring kan antas att svenska kyrkan liksom andra arbetsgivare utan beskatt- ningsrätt måste avsätta medel i pensionsfonder eller teckna pensionsför— säkringar under de anställdas aktiva ålder. En övergång från nuvarande direktfinansiering av pensionerna till förskottsfinansiering kommer under en övergångsperiod att betyda en extra ekonomisk belastning på kyrkan. Förklaringen härtill är att kyrkan under denna period kommer att få kostna- der både för pensionerad personal och för aktiv personal. En likviditets- mässig extra belastning — en s k puckeleffekt — uppkommer genom den ändrade periodiseringen av pensionskostnadema.
2.2.4. Kyrkofonden
Kyrkofonden förvaltas av kammarkollegiet. Den har i dag en central ställning vad gäller utjämning mellan församlingar och samfälligheter. Fondens bidrag till präst- och kyrkomusikerlöner för församlingar och samfälligheter med svagt skatteunderlag har stor betydelse för den eko- nomiska utjämningen inom kyrkan. Utöver denna funktion svarar kyrko- fonden bla för prästernas pensioner samt bidrar till finansieringen av domkapitel och stiftsnämnder.
Kyrkofondens kapitaltillgångar uppgick åren 1975 och 1976 till 67 milj kr respektive 92 milj kr. Tillgångarna består i grunden av två delar. Den ena delen kommer från försäljning av kyrkofondsfastigheter. Den andra och större delen kommer främst från den allmänna kyrkoavgiften.
Egendomsutskottets förslag om den kyrkliga egendomen innebär att den nybildade kyrkofondsstiftelsen skall tillföras det kapital som härrör från försålda fastigheter. År 1976 uppgick denna del av kapitalet till omkring 7 milj kr. Under överläggningarna har förutsatts att kyrkofon- dens övriga kapital — år 1976 omkring 85 milj kr — skall ställas till rikskyrkans förfogande. Ekonomiutskottet föreslår att så sker och förut- sätter därmed att rikskyrkan efter relationsändringen kommer att bygga upp en utjämningsfunktion motsvarande den som kyrkofonden har i dag.
Till grund för överläggningarna mellan staten och kyrkan ligger att huvud- mannaskapet för begravningsverksamheten förs över till de borgerliga kom- munerna. Församlingarna och samfällighetema ges emellertid rätt om de så önskar att mot ersättning från kommunerna rent faktiskt fortsätta med förvaltningen av de begravningsplatser som de vid övergångstillfället har hand om. Församlingarna och samfälligheterna föreslås få full kostnads-
täckning för de till begravningsverksamheten hörande kostnaderna.
Enligt den undersökning av församlingarnas ekonomi som gjordes av 1968 års beredning om stat och kyrka (SOU 1971:29) beräknades begrav- ningsverksamheten år 1969 svara för 19,8% av församlingarnas totala utgifter. Under överläggningarna har gjorts en motsvarande beräkning av församlingarnas och samfälligheternas utgifter och inkomster för år 1974. Denna visar jämförbara resultat. Sålunda uppgick bruttoutgifterna för begravningsverksamheten år 1974 till omkring 310 milj kr eller till 19,8 % av församlingarnas och samfälligheternas totala bruttoutgifter. Vid de nu gjorda beräkningarna har i princip tillämpats samma fördelningsmetod som beredningen använde.
Av det anförda framgår att församlingar och samfälligheter kommer att avlastas betydande kostnader. Begravningsutskottets förslag förutsätter att församlingsavgiften vid relationsändringen sänks till en nivå som mot- svarar den utgiftsminskning som huvudmannaskapsförändringen för be- gravningsverksamheten innebär. Vid denna åtgärd får förutsättas att hän- syn tas till det inkomstbortfall som uppkommer genom att dissenterskat- ten bortfaller.
Egendomsutskottets förslag innebär att församlingar och samfälligheter liksom i dag kommer att ekonomiskt förfoga över den församlingskom- munala egendomen. Den specialreglerade kyrkliga egendomen föreslås alltefter det ändamål som egendomen skall tjäna bli sammanförd till stiftelser. Stiftelserna skall förvaltas av motsvarande organ som förvaltar den ifrågavarande egendomen i dag. Förslaget innebär större frihet för kyrkan när det gäller den specialreglerade egendomen. På sikt bör därför kyrkans ekonomi påverkas positivt genom att rationaliserings- och admi- nistrationsvinster kan göras.
Stiftelsebildningen för den specialreglerade kyrkliga egendomen medför att de nybildade stiftelserna enligt nuvarande skattelagstiftning blir skyl- diga att betala kommunal och statlig inkomstskatt. Skattskyldighet för stiftelserna kommer sålunda att föreligga i större utsträckning än för församlingarna. Detta beror på att skattelagstiftningen för stiftelser inte har anpassats till vad som fr o m den 1 januari 1978 gäller om beskattning av ideella föreningar. Med hänvisning till pågående utredningsarbete rö- rande stiftelser ansåg nämligen departementschefen det uteslutet att redan nu göra några mer omfattande ingrepp i reglerna för beskattning av stiftel- ser.5 Till denna fråga avsåg departementschefen emellertid att återkom— ma sedan det pågående utredningsarbetet rörande stiftelser hade avslu- tats.
Från utskottets synpunkt måste en skattemässig likabehandling av trossamfunden och deras stiftelser vara en absolut förutsättning för den framtagna konstruktionen rörande den specialreglerade kyrkliga egendo- men. Andra skäl talar också för en sådan ordning. Utskottet utgår därför från att frågan om beskattning av trossamfund och stiftelser kommer att 5 Proposition lösas på ett enhetligt sätt när utredningsarbetet angående stiftelser har 1976/77:135.
slutförts. Vid tidpunkten för relationsändringen bör denna skattefråga sålunda inte utgöra något problem för kyrkan.
2.5. Uppbörd av kyrkoavgift
Förslaget till uppbörd av kyrkoavgift innebär i huvudsak att preliminära avgifter uppbärs genom statens försorg i samband med de vanliga skat- terna. Vid slutskattedebiteringen bestäms kyrkoavgiften på grundval av den till statlig inkomstskatt beskattningsbara inkomsten. Preliminärt er- lagt belopp avräknas och resultatet redovisas för den avgiftsskyldige. Överskott återbetalas medan inbetalningskort utfärdas på kvarstående avgift.
Systemet för uppbörd av preliminära kyrkoavgifter genom anknytning till det statliga uppbördssystemet innebär att kyrkan kommer att tillföras i stort sett hela det belopp som debiterats medlemmarna. Ersättningen till staten för uppbördshjälpen har beräknats enligt marginalkostnadsprinci- pen till ca 1 % av debiterad avgift eller ca 14 milj kr inklusive ersättning för vissa kyrkoavgifter som gottskrivs kyrkan vid avräkningen men som inte flyter in till staten. Kyrkans övriga kostnader för administration av upp- börden har beräknats till högst 4 milj kr. Förslaget har utformats med tanke på att vara så enkelt som möjligt både för medlemmarna och kyrkans administrativa organ.
Församlingsskatten beräknas fn på den till kommunal inkomstskatt beskattningsbara inkomsten. I denna ingår garantibelopp för fastighet belägen inom kommunen. Därav följer att denna inkomst överstiger stat— ligt taxerad inkomst i de fall garantibelopp ingår och är större än nettoin- täkten av fastighet. I olika sammanhang har övervägts vilket inkomstbe- grepp som lämpligen skall läggas till grund för inkomstprövade avgifter och förmåner. Man har därvid funnit att den statligt taxerade inkomsten fastställs på sådan grund och på sådant sätt att den bäst återger en persons betalningsförmåga. Utskottet har därför föreslagit att kyrkoavgif- ten skall grundas på taxeringen till statlig inkomstskatt och att därvid den beskattningsbara inkomsten utgör avgiftsunderlag.
Förslaget till uppbördssystem har andra konsekvenser. Vid fastställan- det av det underlag på vilket församlingarna erhåller församlingsskatt frånräknas fn taxerad inkomst som tidigare inte har varit skattepliktig, tex sjukpenning. Efter relationsändringen kommer även sådan inkomst att ingå i underlaget för kyrkoavgift. ] detta sammanhang kan nämnas att församlingarna i särskild ordning kompenseras för den nedsättning av skatteunderlaget som föranleddes av den ändring av reglerna för grund- avdrag m in som genomfördes på grund av 1974 års skattereform.
Den församlingsskatt som belöper på sådant debiteringsunderlag som svarar mot skillnaden mellan garantibelopp och faktisk nettointäkt av fastighet framgår inte av taxerings- eller debiteringslängderna. Den kan beräknas ungefärligen uppgå till 20—25 milj kr. Det belopp varmed det kommunala skatteunderlaget reduceras och som svarar mot taxerad in- komst av sjukpenning m m motsvarar en församlingsskatt på 60—70 milj kr. Den kompensation som utges till församlingarna som ersättning för skattebortfall på grund av 1974 års skattereform uppgår till 35—40 milj kr.
2.6. Församlingsregistrering och folkbokföring
Vid relationsändringen avses folkbokföringen bli överförd till borgerlig myndighet. Samtidigt uppkommer behov av en registrering av kyrkomed- lemmarna. I ekonomiutskottet har tagits fram ett förslag till sådan försam- lingsregistrering. De ekonomiska konsekvenserna av förändringarna sammanfattas i det följande.
Förslaget till församlingsregistrering innebär att församlingarna kom- mer att erhålla både borgerliga och kyrkliga uppgifter rörande försam- lingsmedlemmarna. Uppgifterna kommer främst att finnas i två urkunder — församlingsförteckningen och personaviregistret. Församlingsförteck- ningen och personaviregistret kommer att hållas aktuella genom ett sär- skilt databaserat aviseringssystem uppbyggt kring ett eller flera kyrkda- taband. Uppgifter av borgerlig natur kommer att erhållas från de civila befolkningsregistren medan församlingarna själva skall tillföra systemet uppgifter av kyrklig natur.
Genom att församlingsregistreringen bygger på databehandling kan kostnaderna för systemet beräknas bli relativt begränsade. Sålunda upp- skattas de årliga driftkostnaderna till 5—7 milj kr. Uppläggningskostnader- na för systemet har beräknats till omkring 7 milj kr.
Ett överförande av folkbokföringen till borgerlig myndighet påverkar församlingarnas utgifter. Enligt den undersökning som presenterades av 1968 års beredning om stat och kyrka (SOU 1971:29) svarade folkbokfö- ringen år 1969 för 6,6% av kyrkans totala utgifter. De beräkningar som har gjorts under överläggningarna visar att folkbokföringen år 1974 sva- rade för 7,7 % av de totala utgifterna, vilket motsvarade omkring 120 milj kr.
Det anförda innebär att kyrkan avlyfts kostnader för folkbokföringen. Församlingsregistreringen medför emellertid nya kostnader. Effek- ten för kyrkan blir en betydande kostnadsminskning. Utskottet förutsät— ter att kostnadsminskningen skall slå igenom i en sänkning av kyrkoavgif- ten. Vid bedömningen av nettoeffekten måste hänsyn tas till att kyrkans kostnader för folkbokföringen inte omedelbart kan slå igenom. Detta har samband med hur personalkostnaderna för kyrkan kommer att påverka kostnadsbilden vid tidpunkten för relationsändringen.
3 Statsbidrag 3 .l Grundläggande frågor
Överläggningarna mellan staten och kyrkan bygger på att svenska kyrkan även efter ändrade relationer till staten skall på demokratisk grund kunna bedriva en rikstäckande och öppen verksamhet. Redan därav följer att de ekonomiska förutsättningarna för den kyrkliga verksamheten i framtiden måste i huvudsak svara mot dem som gäller i dag. Relationsändringen skall alltså i grunden innebära endast en förändring av organisatorisk natur, icke en förändring av de ekonomiska förutsättningarna för verk- samheten.
6 Av detta antal är om- kring 4 500 såsongan- ställda.
Till samma slutsats kommer utskottet när det tas i beaktande att sven- ska kyrkan i dag har mellan 20000 och 25 000" anställda. Staten har ett särskilt ansvar för personalens anställningstrygghet och deras krav att kyrkan i framtiden såsom arbetsgivare skall kunna infria de ekonomiska förpliktelserna. Enligt utskottets mening bör dessa trygghetsfaktorer säk- ras främst genom att kyrkans verksamhet även framgent vilar på en stabil ekonomisk grund.
Utskottet anser att avgifter från kyrkomedlemmarna bör vara det bä- rande elementet i kyrkans framtida finansieringssystem. Detta grundläg- gande synsätt är en förutsättning för att kyrkan skall inta en i förhållande till staten oberoende ställning.
För att kyrkan skall kunna motsvara anspråken på en rikstäckande verksamhet och bereda personalen trygghet i anställningen måste en ekonomisk utjämning inom kyrkan förekomma. En solidaritet av detta slag förutsätts i de kyrkliga deltagarnas organisationsförslag. Den lösning som under överläggningarna har tagits fram rörande den kyrkliga egen- domen utgår också från att nuvarande utjämningsfunktion skall finnas kvar. För att kyrkan skall kunna bibehålla det nuvarande systemet med ekonomisk utjämning på lokalplanet har utskottet under 2.2.4 föreslagit, att den del av kyrkofondens kapital, som inte skall tillföras den ny- bildade kyrkofondsstiftelsen, ställs till rikskyrkans förfogande. Härigenom får kyrkan ett betydande grundkapital för ekonomisk utjämning. Enligt utskottets mening innebär förslaget en trygghetsfaktor för församlingarna och deras personal. .
Av det föregående framgår att det ekonomiska ansvaret för den kyrkli- ga verksamheten bör vila främst på kyrkomedlemmarna själva. För att uppnå den eftersträvade kontinuiteten och stabiliteten i kyrkans ekonomi måste det emellertid ankomma på staten att även i fortsättningen ekono- miskt stödja den kyrkliga verksamheten. Det statliga stödet bör betraktas som ett tillägg till kyrkans självfinansiering. Det får inte vara så betydande att kyrkans oberoende ställning äventyras.
Kyrkans framtida ställning i förhållande till staten talar för att statsbi- draget inte förenas med villkor utan utgör ett fritt bidrag, som kyrkan själv kan förfoga över. Även om detta synsätt enligt utskottets mening bör vara vägledande måste emellertid samtidigt beaktas att det finns intressen som motiverar att en del av bidraget förbehålls särskilda ändamål. Vad utskottet åsyftar är att statsbidraget bör kunna utnyttjas för att förstärka den ekonomiska stabilitet som kan behövas för att tillgodose en rikstäc- kande verksamhet och säkerställa tryggheten för personalen. Utskottet återkommer till dessa frågor under 3.3.
Det anförda ger anvisning om hur utskottet anser att ett framtida stats- bidrag till svenska kyrkan bör beräknas. Det samhällsstöd som i dag utgår till kyrkan och de ekonomiska förändringar för kyrkan som följer av relationsändringen kan utgöra underlag för bidragets bestämmande.
I kapitel 1 har redovisats statsbidragens betydelse för svenska kyrkans finansiering. Av redovisningen framgår att kyrkans egna inkomster år 1975 uppgick till omkring 92 % av de totala inkomsterna. Statsbidragen svarade för omkring 8% av inkomsterna. Förutom statsbidrag lämnar staten indirekt ett ekonomiskt stöd till kyrkans verksamhet. I följande sammanställning redovisas statsbidragen och det beräknade värdet av det indirekta stödet under år 1975.7
Milj kr Direkta bidrag 161,2 Indirekt stöd 21,0 Summa statligt stöd 182,2
I kapitel 2 har redovisats de konsekvenser för kyrkans ekonomi som kan antas följa av relationsändringen. En del förändringar påverkar direkt kyrkans framtida ekonomi. Andra kan inte antas mera påtagligt inverka på ekonomin. Som exempel kan nämnas kyrkans skattskyldighet efter relationsändringen. En sammanfattning av de förändringar som får direkt betydelse för kyrkans ekonomi redovisas i det följande. De belopp som anges hänför sig till år 1975.
Juridiska personer kommer efter relationsändringen inte att erlägga kyrkoavgifter. Inkomstbortfallet för kyrkan kan beräknas till omkring 90 milj kr. En ny kyrklig administration på riksplanet kommer årligen att innebära kostnader utöver dem som redan finns i dag. Den totala kost- nadsökningen kan uppskattas till drygt 8 milj kr. En del av dessa kostna- der belastar staten i dag och ingår i det tidigare berörda indirekta stödet till kyrkan om sammanlagt 21 milj kr. Uppbörden av kyrkoavgift innebär att i princip hela kyrkoavgiften från medlemmarna kommer att flyta in. Kyrkan får emellertid vissa till uppbörden knutna administrationskostna- der. Utöver kostnaderna för statens medverkan vid uppbörden kan dessa uppskattas till omkring 4 milj kr. Förändringarna vad gäller begravnings- verksamhet och folkbokföring innebär att kyrkan kommer att avlastas årliga utgifter med omkring 400 milj kr. Hänsyn har då tagits till de årliga kostnader på 5—7 milj kr som uppkommer genom den nya församlingsre- gistreringen.
Utskottet anser att det totala statliga stöd som utgår till svenska kyrkans verksamhet bör ligga till grund för beräkning av framtida statsbidrag. Det totala stödet uppgick år 1975 till 182,2 milj kr. Redan härigenom har utskottet tagit hänsyn till en del extra kostnader som uppkommer för kyrkan efter relationsändringen tex administrationskostnader. De eko- 7.50mJMfÖfel59kan _ . k k k . .. . l . .. d . b" 11 . d narnnas att statsbidrag till
nomis a onse venserna i övrigt av re ationsan ringen or eme erti andra trossamfund
också öva inflytande på storleken av framtida statsbidrag. Av naturliga budgetåret 1977/78 utgår skäl är det inte möjligt att åstadkomma någon exakt beräkning i detta aiäsälinrliållsöidåzrgäl hänseende. En sådan beräkning kan inte heller anses nödvändig. För det milj kr och i lokalbidrag avsedda ändamålet är det tillräckligt att man i stora drag får en uppfattning 9 milj kr—
om vilket ekonomiskt stöd som bör utgå till kyrkan för att relations- ändringen inte skall få negativa effekter för den kyrkliga ekonomin.
Utskottet föreslår att kyrkan genom statsbidrag kompenseras för det inkomstbortfall som följer av att juridiska personer efter relationsänd- ringen inte blir bidragsskyldiga till kyrkan. Med utgångspunkt i 1975 års förhållanden kan detta inkomstbortfall beräknas till omkring 90 milj kr.
Det nu utgående skatteutjämningsbidraget och skattebortfallsbidraget liksom för övrigt det av utskottet föreslagna bidraget för inkomstbortfall från juridiska personer baseras på kyrkans hela nuvarande verksamhet. I det förslag till ändrade relationer som nu läggs fram förutsätts att samhäl- let skall överta kostnadsansvaret för begravningsverksamheten och folk- bokföringen. Kyrkan kommer härigenom att avlastas 25—30% av sina totala utgifter.
Det kan därför med visst fog hävdas att en motsvarande reducering av statsbidraget borde ske. Reduceringen skulle i så fall motsvara omkring 75 milj kr. Utgifter för begravningsverksamheten belastar emellertid särskilt tungt församlingar med svagt ekonomiskt underlag. Det innebär att en viss utjämningseffekt kan uppnås om statsbidraget inte reduceras. En- åtgärd av detta slag ligger i linje med strävan att främja en riksom- fattande kyrklig verksamhet. Därtill kommer att det är önskvärt med en relativ förstärkning av kyrkans ekonomi under en övergångsperiod för att kyrkan skall kunna möta den ekonomiska belastning som följer av att pen- sioner för redan pensionerad personal skall betalas samtidigt som framti- da pensionskostnader för den aktiva personalen skall täckas. Utskottet föreslår därför att statsbidraget inte reduceras.
I det föregående har utskottet framhållit att kyrkan får vissa admini— strationskostnader vid en relationsändring. Om det framtida statsbidraget grundas på det totala statliga stöd, som för närvarande utgår, har kyrkan redan därigenom kompenserats för en del av dessa kostnader. Den reste- rande kostnadsökningen är vid en helhetsbedömning tämligen obetydlig. Den bör beaktas genom att det statsbidragsbelopp, som framkommer av det tidigare anförda, avrundas uppåt.
På grund av det anförda föreslår utskottet att det med utgångspunkt i 1975 års förhållanden utgår statsbidrag till svenska kyrkan med 275 milj kr.
Det angivna statsbidragsbeloppet skulle år 1975 ha motsvarat omkring 14,5 % av kyrkans totala inkomster. Det bör med de justeringar som kan föranledas av kostnadsutvecklingen utgöra den totala ramen för ett årligt statligt stöd till svenska kyrkans verksamhet. Statens kostnader för de förmåner i form av statlig service som kan tillkomma kyrkan efter rela- tionsändringen bör följaktligen frånräknas. Sålunda bör bidraget reduce- ras med statens kostnader tex för uppbördshjälp och service avseende församlingsregistrering. Kostnaderna för uppbördshjälpen kan uppskattas till 14 milj kr enligt 1975 års kostnadsnivå.
3 .2.3 Särskilda bidrag
Församlingar och samfälligheter svarar i dag för underhåll och restaure- ring av kyrkobyggnader. Statsbidrag har utgått i vissa fall, när kostnader
för reparationer inte har stått i rimlig proportion till församlings folk- mängd eller kyrkobyggnads användning för församlingsändamål. Riksan- tikvarieämbetet har även haft möjlighet att från sina ordinarie anslag utge smärre bidrag till vård av församlingskyrkor. Särskilda anslag har sedan länge utgått som bidrag till restaurering av äldre domkyrkor. Härutöver har beredskapsmedel ställts till förfogande. Denna åtgärd har under flera år utgjort den mest betydande insatsen för vård av kyrkobyggnader.
Den år 1976 tillkallade byggnadsvårdsutredningen har till uppdrag att avge förslag om formerna för stödåtgärder för vård och bevarande av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Utredningen skall därvid ta ställ- ning till frågan om ansvarsfördelningen mellan enskild ägare, kommun och stat samt överväga vilka slag av ekonomiska insatser från olika parters sida som behövs för att det brett formulerade bevarandemålet skall kunna uppnås när det gäller denna bebyggelse. Vid behandling av stödåtgärder för kyrkobyggnader bör utredningen enligt sina direktiv be- akta överläggningarna i stat-kyrka frågan.
I underlaget för beräkning av det framtida statsbidraget till svenska kyrkan ingår en post som avser restaurering av kyrkor. Utskottet förut- sätter emellertid att svenska kyrkan skall ha möjlighet att inom ramen för statens allmänna stöd till kulturhistoriskt värdefull bebyggelse erhålla särskilda statsbidrag för underhåll och restaurering av kyrkobyggnader. Utskottet räknar med att riktlinjer för ett sådant stöd kommer att tas fram under byggnadsvårdsutredningens arbete.
Utöver de statsbidrag som utskottet har behandlat i det föregående utgår till svenska kyrkan olika statsbidrag för andra ändamål än den rent kyrkliga verksamheten. Bidrag utgår tex för studiecirkelverksamhetf Dessa bidrag utgår inte enbart till kyrkan utan även till andra organisatio- ner i de fall när förutsättningarna för bidrag är uppfyllda. Relationsänd- ringen påverkar inte kyrkans möjligheter att även i framtiden erhålla sådana bidrag.
I det föregående har utskottet med ledning av förhållandena år 1975 angivit en ram för det totala statsbidraget till svenska kyrkans verksam- het. I detta avsnitt behandlar utskottet frågan om viss del av statsbidraget bör förbehållas särskilda ändamål. '
Skattekraften varierar i dag avsevärt mellan olika delar av landet. Till följd härav har vissa utjämningsfunktioner byggts upp av samhället för att om möjligt ge församlingar, pastorat och samfälligheter i olika delar av landet ekonomiskt likartade betingelser. Av utjämningsfunktionerna har skatteutjämningsbidraget den största betydelsen. Om kyrkan i framtiden skall kunna upprätthålla en rikstäckande verksamhet behövs ett system för ekonomisk utjämning som motsvarar det som finns i dag. Utskottet anser att det är ett samhällsintresse att genom statsbidragsbestämmelser garantera församlingar, pastorat och samfälligheter den nödvändiga ut-
jämningen. En särskild del av statsbidragsbeloppet bör därför reserveras för utjämning av de olikheter i ekonomisk bärkraft som finns inom olika delar av landet.
Utjämningsbidraget bör i stort sett motsvara nuvarande skatteutjäm— ningsbidrag. Utskottet föreslår att 100 milj kr av det föreslagna beloppet reserveras för utjämningsändamål.
] statsbidragsbestämmelser bör anges, att bidraget skall användas för att utjämna olikheterna i ekonomisk bärkraft på lokalplanet. Principerna för fördelningen av bidraget bör även framgå av bestämmelserna. Strävan bör vara att uppnå ett så enkelt fördelningssystem som möjligt. En fördelningsgrund kan vara att sätta utjämningen i relation till respektive församlings skatteunderlag per invånare, en annan att sätta den i relation till respektive församlings avgiftsunderlag. Utskottet förordar det förstnämnda alternativet. Genom denna fördelningsgrund markeras att kyrkans tjänster skall stå öppna för landets alla invånare. Dessutom kan fördelningen ske med hjälp av den officiella statistiken.
Ytterligare faktorer än de nämnda kan emellertid behöva vägas in, då fördelningsgrundema för Utjämningsbidraget skall konstrueras. Sålunda kan övervägas om det kan vara befogat att ta speciell hänsyn till lågt invånarantal eller till variationer i kostnadsnivå mellan olika delar av landet. Särskilt hänsynstagande till variationer i avgiftsuttag bör däremot inte förekomma med hänsyn till principen om kyrkans oberoende ställ- ning. Utskottet anser att bestämmelser om fördelning av Utjämningsbidra- get bör ytterligare utredas under tiden före relationsändringen.
Relationsändringen som helhet med den utformning som den under över- läggningarna har fått innebär särskilda trygghetsfaktorer för personalen. Kyrkan avses få sådana organisatoriska och ekonomiska förutsättningar att fullfölja sin verksamhet att den anställda personalen kan känna trygg- het. Det skall emellertid inte bortses från att den enskilde ändå kan känna oro för sin egen situation vid kyrkosystemets reformering. Utskottet anser det därför befogat med särskilda åtgärder som kan vara ägnade att hos alla anställda skapa tilltro till kyrkans förmåga att såsom arbetsgivare fullgöra de ekonomiska förpliktelserna. Enligt utskottets mening gäller det i detta sammanhang främst att säkerställa redan gjorda pensionsutfäs- telser. Genom att utskottet inte föreslår reducering av statsbidraget trots att kyrkan avlastas kostnader för begravningsverksamheten och folkbokfö— ringen bör en del av statsbidragsbeloppet kunna utnyttjas för att trygga de pensionsåtaganden som finns vid relationsändringen. Utskottet föreslår alltså att ytterligare en del av statsbidraget specialdestineras.
Utbetalda pensioner för präster och kyrkokommunalt anställd perso- nal, dvs den största delen av kyrkans personal, uppgick år 1976 till omkring 55 milj kr. Utskottet föreslår att 75 milj kr av statsbidraget reserveras för att säkerställa redan gjorda pensionsåtaganden. Pensionsbidraget bör omgärdas med statsbidragsbestämmelser. Hur dessa skall utformas är beroende av hur pensionsfrågan löses. Denna
fråga måste bli föremål för förhandlingar med personalens fackliga orga- nisationer. Utskottet anser därför att utformningen av statsbidragsbe- stämmelserna bör anstå tills dess pensionsfrågan har tekniskt lösts.
Som framgår av det föregående bör till kyrkan utgå ett genom statsbi- dragsbestämmelser bundet bidrag för avgiftsutjämning på lokalplanet och ett specialdestinerat bidrag för att säkerställa redan gjorda pensionsåta- ganden. Resterande del av det totala statsbidraget bör utgå till kyrkan som ett fritt bidrag. Som utskottet tidigare har framhållit skall detta bidrag reduceras med statens kostnader för tjänster som tillkommer kyr- kan efter relationsändringen.
Det totala Statsbidragets fördelning på olika ändamål framgår av följan- de sammanställning.
Milj kr Utjämningsbidrag 100 Pensionsbidrag 75 Fritt bidrag 100 Totalt statsbidrag 275
Utskottet har diskuterat tekniken för utbetalning av de olika statsbidra- gen. Det alternativ som utskottet föreslår innebär att de olika statsbidra- gen utbetalas direkt till kyrkans ekonomibyrå på riksplanet. Härigenom erhålles en rationell administrativ ordning för både staten och kyrkan. Kyrkan kan t ex samordna utbetalningen av Utjämningsbidraget med and- ra utjämningsfunktioner som förutsätts finnas inom kyrkan. Eftersom det statliga Utjämningsbidraget kommer att vara förenat med regler som klart anger fördelningsgrunden gäller det enbart att tekniskt fördela bidraget. Hur det fria bidraget skall användas ankommer på kyrkan själv att be- stämma. Utskottet räknar med att kyrkomötet utfärdar föreskrifter i detta hänseende. '
Den framtagna totalramen för statsbidragen är gjord utifrån förhållan- dena år 1975. Utskottet förutsätter att en anpassning av totalramen sker efter de förändringar i kostnadsnivån som kommer att inträffa fram till relationsändringen. Frågan om värdesäkring av statsbidragen efter rela- tionsändringen har även tagits upp till övervägande av utskottet. Utskot- tet förutsätter att statsbidragen kommer att anpassas till pris- och löneut- vecklingen.
Utskottet har föreslagit att i princip tre statsbidrag skall utgå till kyrkan. För två av dessa förordas att statsbidragsbestämmelser utfärdas. I det fortsatta arbetet får man ta ställning till hur dessa bidragsbestämmelser skall utformas. Vad gäller särskilt pensionsbidraget måste dessförinnan överläggningar äga rum med personalorganisationerna.
Bilaga 7 Personalfrågor
Utarbetad av ekonomiutskottet
Ekonomiutskottet har behandlat sådana personalfrågor som avser tiden före den planerade tidpunkten för relationsändringen den 1 januari 1984 samt vissa övergångsfrågor huvudsakligen av trygghetskaraktär. Frågan om kyrkans arbetsgivarfunktion och förhandlingsorganisation för tiden efter relationsändringen har däremot ansetts vara en sak som kyrkan själv skall ta ställning till. Den har därför behandlats av den rent kyrkliga arbetsgrupp som har utarbetat förslag till kyrkans framtida organisation.
I sitt arbete har utskottet fäst stor vikt vid trygghetsfrågorna och vid de praktiska och formella förutsättningarna för överläggningar och förhand- lingar med personalorganisationerna. Dessa har hållits fortlöpande infor- merade om utredningsarbetet.
I denna bilaga tar utskottet upp tre huvudfrågor. I ett kapitel behandlas personalens anställningsvillkor. Följande kapitel omfattar den förhandlingsorganisation som skall gälla efter relationsändringen och under övergångstiden. I ett sista kapitel berörs de MBL-förhandlingar som skall ske under tiden fram till relationsändringen.
1 Bakgrunden
1.1 1968 års beredning om stat och kyrka
1968 års beredning om stat och kyrka fäste stor vikt vid personalfrågorna. En utförlig redogörelse för dessa lämnades i bilaga 11 till beredningens huvudbetänkande.' I sitt huvudbetänkande (SOU 1972:36) behandlade beredningen personalfrågoma huvudsakligen i samband med övergångs- anordningarna och förslaget om ändrat huvudmannaskap för folkbokfö- ringen och begravningsväsendet.
Under utredningens gång hade beredningen kontakter med represen- tanter för berörda personalorganisationer. Vid utarbetandet av bilaga 11 skedde samråd om sakinnehållet med såväl personalorganisationerna som statens avtalsverk, Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund och Svenska kommunförbundet.
Då det gällde de statligt lönereglerade prästerna och kyrkomusikerna, uttalade sig beredningen för en garanti för pensionsförmånerna och för den arbetsinkomst som sådan innehavare av tjänst på heltid hade vid utgången av år 1982. Garantin skulle dock utlösas först för det fall att
* SOU 1972:37 sid 128 ff Vissa kyrkliga personal- frågor.
församlingarna inom svenska kyrkan solidariskt ej förmådde uppfylla sina Iöne— och pensionsåtaganden. Beredningen ansåg att motsvarande garan- tier borde utfästas för stiftskansliernas personal.
Då det gällde den kyrkokommunalt lönereglerade personalen däremot, ansåg beredningen att det saknades anledning att utfästa sådana garan- tier. Den ansåg att det ekonomiska system som föreslogs för kyrkan skulle ge tillräckliga garantier för berörda personalgrupper att vid för- handling uppnå tillfredsställande anställningsvillkor.
Beredningen var medveten om att vissa problem kunde uppstå för den personal som sysslade med folkbokföringen, beroende på vilket organ som skulle bli ny huvudman — de lokala skattemyndigheterna eller försäk- ringskassorna. Däremot ansåg beredningen inte att det förelåg några trygghetsproblem för personalen därest de borgerliga kommunerna över- tog huvudmannaskapet för begravningsväsendet. Vissa kombinations- tjänster kunde bli aktuella, men sådana fanns redan nu.
Beredningen ansåg det angelägetätt överläggningar och förhandlingar med personalorganisationerna kom till stånd redan under övergångspe- rioden och att ett centralt arbetsgivarorgan bildades relativt snart. Bered- ningen utgick från att den kyrkliga verksamheten även i fortsättningen skulle komma att bedrivas på såväl lokalt som regionalt och centralt plan och att arbetsgivarorganet skulle byggas upp med hänsyn därtill. Beredningen konstaterade att ett sådant organ redan fanns i Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund och att det i och för sig var möjligt att tillföra detta organ de arbetsgivarfunktioner som handhades av avtalsverket, kommunförbundet och utbildningsdepartementet. Bered- ningen utgick vidare från att de kollektivavtal som skulle slutas i framti- den skulle få karaktären av s k rekommendationsavtal, som fn är bruk- ligt på det kyrkokommunala området.
Bland remissinstanserna fanns på arbetsgivarsidan avtalsverket, kommun- förbundet och församlings- och pastoratsförbundet. Avtalsverket hänvi- sade i huvudsak till gällande statliga anställningsavtal. Verket framhöll angelägenheten av att det snarast möjligt kartlades vilka åtgärder som skulle komma till användning för tjänstemän som inte önskade övergå till en fri kyrka. Kommunförbundet uppehöll sig väsentligen vid kyrkokom- munernas pensionsåtaganden. Förbundet framhöll särskilt de åtaganden som kyrkokommunerna iklätt sig gentemot staten, primärkommunerna och landstingen genom att de ingår i den s k sistahandsansvarskretsen. Församlings- och pastoratsförbundet delade inte beredningens uppfatt- ning i garantifrågan. Förbundet ansåg att garantin borde få ett annat innehåll. Den borde utsträckas till att gälla även för den kyrkokommunalt lönereglerade personalen. Förbundet framhöll också de problem, som skulle uppkomma beträffande kyrkokommunernas pensionsåtaganden. Beträffande förhandlingsfrågorna ansåg pastoratsförbundet att något en- hetligt förhandlingsorgan för hela kyrkan inte kunde träda i funktion före relationsändringen. Förbundet ansåg att man under övergångstiden i stället borde åstadkomma ett utökat samarbete mellan arbetsgivarorga-
nen, så att dessa kunde uppträda gemensamt i förhållande till personalor- ganisationerna. Detta skulle vara till fördel även för personalorganisatio- nerna.
Ett flertal personalorganisationer ingick bland remissorganen. Det övervägande antalet ansåg att förhandlingarna skulle ta flera år i anspråk. De borde påbörjas snarast möjligt efter ett riksdagsbeslut för att vara slutförda vid tidpunkten för relationsändringen. De organisationer, som omfattade den kyrkokommunalt lönereglerade personalen, yrkade att denna personal skulle erhålla samma pensions- och lönegaranti som be- redningen uttalat sig för beträffande den personal som var statligt lönereg- lerad. Innehållet i organisationernas yttranden kan uttryckas så att de ansåg att anställningstryggheten borde vara garanterad genom förhand- lingsöverenskommelser innan relationsändringen trädde i kraft.
Personalfrågorna aktualiserades redan vid de inledande överläggningarna mellan statens och kyrkans representanter då uppgifterna för de olika arbetsutskotten diskuterades. Därvid uttalades, att övergångsanordning- ar för personalen var en av de betydelsefulla frågor som måste ytterligare utredas och övervägas. Enligt deltagarnas mening måste därvid tas upp situationen för alla grupper av anställda, inte bara situationen för dem som har statligt reglerade tjänster. Deltagarna enades om att personalfrå- goma skulle kunna tas upp av ekonomiutskottet liksom av det arbetsut- skott som handlägger övergångsfrågor, beroende på vad man under arbe- tets gång fann lämpligast. Under överläggningarna har ekonomiutskottet behandlat personalfrågorna.
2 Nuvarande ordning
Med hänvisning till den utförliga redogörelse för personalfrågoma som lämnades av 1968 års beredning om stat och kyrka i bilaga 11 till slutbe- tänkandet ges i det följande endast en kort sammanfattning av nuvarande ordning.
Varje lokal enhet — kyrkokommunen — och varje regional enhet — stifts- tinget/stiftsrådet, domkapitlet och stiftsnämnden — är var för sig arbets- givare för hos dem anställd personal. Eftersom domkapitlen och stifts- nämnderna betraktas såsom statliga organ gäller statens övergripande arbetsgivaransvar för personalen där. På riksplanet är varje kyrklig sty- relse eller riksorganisation var för sig arbetsgivare för sin personal. Det finns således inom kyrkan idag inte något organ med ett övergripande arbetsgivaransvar.
En arbetsgivarorganisation är en sammanslutning av arbetsgivare för tillvaratagande av deras intressen, främst vid löne- och avtalsförhandling- ar och vad därmed sammanhänger. Svenska kyrkan har endast en sådan
organisation, Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund, som företräder lokalplanet. Detta innebär inte att pastoratsförbundet förhand- lar för all kyrkokommunal personal. Enligt lagen (1965:576) om ställföre- trädare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m m förhandlar avtals- verket för de statligt lönereglerade prästerna, kyrkomusikerna och skogs- tjänstemännen. När det gäller den kyrkokommunalt lönereglerade perso- nalen samarbetar pastoratsförbundet med kommunförbundet. Kommun- förbundet har pastoratsförbundets uppdrag att förhandla för denna per- sonal.
På stiftsplanet biträder pastoratsförbundet och kommunförbundet stifts- tingen då det gäller personal anställd hos stiftsråden. Som nyss har framhållits förhandlar avtalsverket för personalen vid domkapitlen och stiftsnämnderna. På riksplanet förhandlar de kyrkliga styrelserna själva för sin personal. Ett visst samarbete förekommer emellertid.
De statliga avtal som avtalsverket förhandlar fram är direkt bindande för berörda lokala eller regionala enheter. De kyrkokommunala avtal, som på central nivå träffas av kommunförbundet på pastoratsförbundets uppdrag, har däremot rekommendationskaraktär. De kräver alltså att kollektivavtal träffas mellan arbetstagarorganisationen och respektive ar- betsgivare.
De offentliga arbetsgivarna har ett samarbetsorgan (OASEN), som tidigare har bestått av representanter för staten, kommunförbundet och landstingsförbundet. Under år 1977 har representanter för pastoratsför- bundet adjungerats till OASEN. Detta är i första hand en konsekvens av tillkomsten av lagen (l976z600) om offentlig anställning och lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Det förutsätts i förarbetena till dessa lagar att staten och kommunerna inom OASENs ram skall diskutera de problem som kan uppkomma inom de verksamhetsområden där staten och kommunerna delar ansvaret. För kyrkokommunerna gäller detta beträffande präster och kyrkomusiker.
De anställda i kyrkokommunema kan i princip indelas i två huvudgrup- per, en grupp med statligt lönereglerade anställningar och en grupp med kyrkokommunalt lönereglerade anställningar. Enligt den senaste tillgäng- liga personalstatistiken, som avser förhållandena den 1 mars 1976, fanns ca 22000 anställda i kyrkokommunerna. Av dessa var omkring 4400 statligt lönereglerade präster och kyrkomusiker och 13 000 hel- och del- tidsanställd kyrkokommunal personal. I det angivna antalet anställda ingår dessutom omkring 4500 säsonganställda. Följande sammanställ- ning visar personalgruppernas storlek och fördelning på kön.
SOU 1978:3 Kyrko— Statligt Samtliga kommunalt lönereglerade löne- (präster och reglerade kyrkomusiker) Mån 6112 3479 9591 Kvinnor 6 795 914 7 709 Summa 12 907 4 393 17 300 Säsonganställda kyrko» gårdsarbetare ca 4 500 4 500 Summa totalt 17 407 4 393 21 800
Mera preciserade uppgifter rörande präster och kyrkomusiker erhålls från följande tabell.
Heltid Deltid Su mma __ __ totalt M Kv S:a M Kv S:a Präster 2 508 176 2 684 45 6 51 2 735 Kyrkomusiker 268 66 334 612 661 1 273 1 607u Summa 2 776 242 3 018 657 667 1 324 4 342”
" Uppgifterna hämtade från avtalsverkets statistik. Angiven totalsumma kan vara något för låg.
" [ föregående tabell har antalet präster och kyrkomusiker angivits till 4393. Skillnaden förklaras av att man i det högre antalet inräknat vissa pensionerade befattningshavare, som ännu tjänstgör.
Av tabellen framgår att flertalet deltidsanställda finns bland kyrkomusi- ker. Den procentuella andelen kyrkomusiker med deltidstjänstgöring uppgår till 79 %. Av intresse kan vara åldersfördelningen. Följande dia- gram visar åldersfördelningen bland präster och kyrkomusiker.
Präster Procent
15
—19 20— 25— 30— 35— 40— 45— 50— 55— 60— 65— Ålder 24 29 34 39 44 49 54 59 64
Kyrkomusiker Procent
15
| 0
-—19 20— 25— 30— 35— 40— 45— 50- 55— 60— 65— Ålder 24 29 34 39 44 49 54 59 64
Den kyrkokommunalt lönereglerade personalen delas i personalstatisti- ken upp i två grupper, tjänstemän och övriga arbetstagare. Följande sammanställning visar denna fördelning.
Heltid Deltid Summa ___—__ ___—__ totalt M Kv S:a M Kv S:a Tjänstemän 1 322 1 689 3 011 461 2 653 3 114 6 125 Ovriga arbets- tagare 2 745 149 2 894 1 584 2 304 3 888 6 782 Summa 4 067 1 838 5 905 2 045 4 957 7 002 12 907
Av de kyrkokommunalt lönereglerade är 47,5 % tjänstemän och 52.5% övriga arbetstagare. Av tjänstemännen arbetar ungefär lika många på heltid som på deltid. Bland övriga arbetstagare har ca 57 % deltidstjänstgö- ring. Totalt arbetar drygt 54% av den kyrkokommunalt lönereglerade personalen på deltid. Den kyrkokommunalt lönereglerade personalens åldersfördelning framgår av följande diagram.
Procent
15
10
—-1920— 25— 30— 35— 40— 45— 50— 55— 60— 65— Ålder 24 29 34 39 44 49 54 59 64
Som framgår koncentreras de anställda främst till åldersgrupperna 45—64 år. Denna personalkategori har en något snedare åldersfördelning än präster och kyrkomusiker.
I skilda sammanhang redovisas församlingarnas verksamhet på olika program eller verksamhetsgrenar. I följande sammanställning har den kyrkokommunala personalen fördelats på olika verksamhetsgrenar.
Procent
+
40
20
C__entra| Kyrko- Församl. Begrav- Försam— forvalt- bokfö- fastighet.— nings- lings- mng ring förvaltn. väsende verksam-
De yrkeskategorier som främst är representerade inom den kyrkokom- munalt lönereglerade personalen redovisas i följande tabell.
Befattning Antal Kontorist 1 454 Kyrkogårdsarbetare [ 404 Förvaltningsstädare 1 268 Vaktmästare 4 290
Den sammanlagda månadslönekostnaden var i mars 1976 31 milj kr för den kyrkokommunalt lönereglerade personalen och 19 milj kr för den statligt lönereglerade personalen. För att ge en rättvisande bild av arbets- givarens faktiska lönekostnad bör dock härtill läggas de 5 k lönebikostna- derna bestående av olika socialförsäkringsavgifter rn m. Dessa kostnader kan både för det statliga och kommunala området beräknas till ca 38 % av lönekostnaden.
De nu lämnade uppgifterna omfattar inte personal hos domkapitel, stiftsnämnder och stiftsråd. Personalen hos de kyrkliga styrelserna har inte heller tagits med. Dessa personalgrupper torde uppskattningsvis om— fatta mellan 1 200 och 1 500 personer. Härtill kommer ytterligare anställda hos kyrkliga anstalter av stiftelsekaraktär och hos frivilliga organisationer som indirekt kan komma att beröras av en ändrad relation mellan staten och kyrkan. Även denna personalgrupp torde kunna uppskattas till ca 1 500 personer.
All kyrkligt anställd personal som är organiserad tillhör förbund som ingår i någon av organisationerna LO, TCO och SACO/SR.
De fackförbund som är särskilt berörda är Svenska kommunalarbetare- förbundet, Svenska skogsarbetareförbundet, Sveriges kommunaltjänste- mannaförbund, Statstjänstemannaförbundet, Sveriges lärarförbund, Svenska hälso- och sjukvårdens tjänstemannaförbund, Svenska prästför- bundet, Sveriges socionomers riksförbund, Jurist- och samhällsvetareför- bundet, Agrifack och Sveriges jägmästares och forstmästares riksförbund. Vissa av dessa förbund är sammanslutna i förhandlingskarteller.
Hos kyrkan finns dessutom oorganiserad personal. Det rör sig i första hand om kyrkogårds-, kyrkvaktmästar- och Städpersonal med låg syssel— sättningsgrad och anställda i små församlingar. Även diakonipersonalen har, i vart fall tidigare, visat en låg organisationsprocent.
För den kyrkliga personalen finns författningar som rör olika kategorier av befattningshavare. Behörighet till inträde i prästämbetet regleras i övergångsbestämmelserna till regeringsformen, i 19 kap kyrkolagen, i 1884 års stadga angående prästexamen och i lagen (1958z514) om kvinnas behörighet till prästerlig tjänst. Förfarandet vid tillsättande av prästerliga tjänster regleras, förutom i övergångsbestämmelserna till regeringsfor-
men, i lagen (l963:633) om biskopsval och i lagen (1957:577) om prästval. De grundläggande bestämmelserna om kyrkomusiker finns i lagen (1947:275) om kyrkomusiker samt i kyrkomusikerförordningen (1950: 375).
År 1976 fattade riksdagen beslut om en arbetsrättsreform. Lagen (l976:600) om offentlig anställning (LOA) har den 1 januari 1977 ersatt statstjänstemannalagen, kommunaltjänstemannalagen och stadgan om vissa tjänstemän hos kommuner mtl. Från samma tidpunkt gäller lagen (19761580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL), som ersätter ett flertal lagar inom förhandlingsrättens område. Den kyrkliga personalens anställningsförhållanden regleras delvis i LOA. Vidare är MBL tillämplig i förhållandet mellan den kyrkliga personalen och dess arbetsgivare.
Sedan den 1 januari 1977 finns inrättat ett särskilt förhandlingsorgan, statens förhandlingsråd, med uppgift att ge myndigheterna råd och anvis- ningar i frågor om förhandling och information enligt MBL. Förhand- lingsrådet har bl a till uppgift att biträda regeringen vid de MBL-förhand— lingar som kan aktualiseras av propositioner.
3 Anställningsvillkor
Ändrade relationer mellan staten och kyrkan innebär för den inom kyrkan verksamma personalen i en del fall byte av arbetsgivare, i andra fall ändringar i anställningsförhållanden på grund av ändrad rättslig status för arbetsgivaren. Personalen innehar nu anställningar som är förenade med betydelsefulla trygghetsgarantier i olika avseenden. En anställning ”i samhällets tjänst" torde fortfarande uppfattas som tryggare än anställning hos enskild arbetsgivare, även om de faktiska skillnaderna avsevärt ut- jämnats under de senaste årtiondena. Enligt utskottets mening kommer inte trygghetsgarantierna i fara genom relationsändringen. Kyrkan består såsom samma trossamfund som i dag fast den står i annan relation till staten. Den kommer även framgent att bedriva en rikstäckande och öppen verksamhet. De ekonomiska förutsättningarna för verksamheten i framtiden kommer också att i huvudsak motsvara dem som gäller i dag. Det finns således inte anledning för den personal som kvarstår i kyrklig anställning att uppfatta kyrkosystemets reformering som ett upprivande av de trygghetsskapande faktorerna.
1968 års beredning om stat och kyrka diskuterade en viss form av inkomstgaranti för präster och kyrkomusiker. En del remissorgan ansåg att en sådan garanti borde ges till all kyrklig personal. Statliga lönegaran- tier och pensionsgarantier har övervägts under stat-kyrka överläggning- arna. Då det gäller lönegarantier kan konstateras att det inte torde vara möjligt att ge sådana garantier en meningsfullt preciserad innebörd. Den reella garantin måste ligga i reformens karaktär och utformning. Till frågan om pensionsgarantier återkommer utskottet under 3.2.
Det samlade resultatet av de nu avslutade överläggningarna mellan
2 Se bilaga 9.
staten och kyrkan — särskilt de förslag om uppbörd, utjämning och stats- bidrag som ekonomiutskottet lagt fram — innebär att kyrkan tillförsäkras en stabil organisation och ekonomi. Mot denna bakgrund bör det vara möjligt för kyrkan och personalorganisationerna att på sedvanligt sätt träffa överenskommelser om allmänna anställningsvillkor. som inte inne- bär försämringar i förhållande till nuläget. Med hänsyn härtill har ekono- miutskottet inte ansett det erforderligt att ytterligare diskutera de allmän- na anställningsförmånema utan endast vissa anställningsfrågor som rör personal inom begravningsverksamheten och folkbokföringen.
3.1.2. Personal inom begravningsverksamheten
Frågan om huvudmannaskapet för begravningsverksamheten har behand- lats av begravningsutskottet. I huvudsak innebär förslaget att huvudman- naskapet för begravningsverksamheten förs över till de borgerliga kommu— nerna. Församlingarna och samfälligheterna ges emellertid rätt om de så önskar att mot ersättning från kommunerna rent faktiskt fortsätta med förvaltningen av de begravningsplatser som de vid övergångstillfället har hand om.
Begravningsutskottet räknar med att de flesta församlingar och sam- fälligheter skall utnyttja möjligheten att åta sig denna förvaltning. Försam- lingarna och samfälligheterna föreslås i sådant fall få full kostnadstäck- ning för de till begravningsverksamheten hörande kostnaderna. I de fall församling inte behåller förvaltningen, övertar kommunen densamma och personalen blir då anställd hos kommunen. I båda fallen kommer sålunda den borgerliga kommunen att ytterst vara ansvarig för personal- kostnaderna.
Särskilt i mindre församlingar fmns det kyrkvaktmästare på hel— eller deltid, som svarar för arbetsuppgifter såväl i kyrkan som på kyrkogår- den. I de fall församlingen behåller förvaltningen av begravningsverk- samheten påverkas inte anställningsförhållandena. Om däremot kommu- nen övertar förvaltningen får kyrk-lkyrkogårdsvaktmästaren två arbets- givare. Utskottet förutsätter att det i sistnämnda fall träffas överenskom- melse mellan församlingen och den borgerliga kommunen av sådant inne- håll, att vaktmästaren garanteras bibehållen sysselsättning.
Utskottet har inte möjlighet att bedöma huruvida en eventuell framtida ny församlingsindelning eller eventuella önskemål från de borgerliga kommunerna om kostnadsbesparande rationaliseringar kan komma att få betydelse för kyrkogårdspersonalen. Lagarna om anställningsskydd och om medbestämmande i arbetslivet ger emellertid kyrkogårdspersonalen även i dessa fall en tillfredsställande trygghet i anställningen.
Ekonomiutskottet har utrett frågan om kyrkans församlingsregistrering efter ändrade relationer med staten. Utredningen har gjorts under anta- gande att folkbokföringen skall föras över till annan huvudman.
Frågan om det framtida huvudmannaskapet för folkbokföringen hand- läggs inom budgetdepartementet, som ännu inte avlämnat något förslag. I en särskild expertutredning2 har emellertid den lämpligaste lösningen an-
setts vara att huvudmannaskapet överförs till de lokala skattemyndighe- terna.
Personalens möjligheter att erbjudas anställning vid ett överförande av folkbokföringen till lokal skattemyndighet togs upp av centrala folkbokfö- rings- och uppbördsnämnden i dess betänkande om folkbokföringsorgani- sationen mm (SOU 1970:70). I betänkandet redovisades att ca 1200 personer arbetade med kyrkobokföringsgöromål. Härvid hade inte präs- ternas arbete med kyrkobokföringen medräknats. Av de 1 200 personerna arbetade ca 900 personer i sådana kommuner och i flertalet fall på sådana orter där lokal skattemyndighet fanns. Personalbehovet för folkbokfö- ringsuppgiften hos de lokala skattemyndigheterna beräknades i betänkan- det till ca 1 060 personer. Mot bakgrund av det anförda ansåg nämnden att det fanns grundad anledning anta att det övervägande antalet anställda som blir övertaliga vid pastorsexpeditioner skulle kunna beredas anställ- ning vid lokala skattemyndigheter.
Centrala folkbokförings- och uppbördsnämndens uppgifter avser förhål- landena i slutet av 1960-talet. Utskottet bedömer emellertid på samma sätt som nämnden att flertalet av de anställda med arbetsuppgifter inom folkbokföringen och som inte behövs hos församlingarna för arbete med församlingsregistreringen skall kunna få anställning vid de lokala skatte- myndigheterna.
Eftersom något beslut ännu inte fattats om det framtida huvudmanna- skapet för folkbokföringen, har utskottet inte mera ingående diskuterat hithörande personalfrågor. De får tas upp med berörda personalorganisa- tioner i samband med att proposition läggs fram om folkbokföringen. Denna proposition kommer att föregås av sedvanlig MBL-förhandling.
Pensionsfrågan har behandlats relativt utförligt i bilaga 11 till 1968 års berednings slutbetänkande. Den följande framställningen innefattar därför endast en kort sammanfattning.
De som är statligt eller kommunalt lönereglerade har pensionsförmåner enligt statens allmänna tjänstepensionsreglemente (SPR) respektive kommunernas pensionsreglemente (KPR). SPR och KPR ger 5 k brutto- pensioner. Därmed menas att arbetsgivaren garanterar den anställde en pension med viss procent av den pensionsgrundande lönen. Inom ramen för denna pensionsprocent äger arbetsgivaren samordna med i princip hela den allmänna pensionen. Skillnaden mellan det av arbetsgivaren garanterade bruttot — uttryckt i procent av lönen — och den allmänna pension, som arbetsgivaren kan samordna med, utgör den kompletterings- pension som arbetsgivaren måste utge vid pensionsfallet. Denna komplet- teringspension kan inte försäkras. I stället avsätter arbetsgivaren årligen belopp till en pensionsfond för att täcka framtida pensionskostnader eller också täcker han pensionskostnaderna direkt med löpande inkomster.
Kyrkokommunerna har i mycket ringa utsträckning förhandsfmansierat sina pensionsförpliktelser genom fondering. År 1975 uppgick dessa fonde- rade medel till drygt 62 milj kr. Kyrkofonden, som svarar för prästpensio-
nerna, har inte fonderat några medel för dessa. Prästpensionerna betalas med inkomsterna från den allmänna kyrkoavgiften.
Nu angivna förhållande innebär. att kyrkan och i vissa fall staten har en ackumulerad pensionsskuld. Denna består dels av kostnaden för framtida pensioner för dem som redan har avgått med pension, dels av det belopp som kan beräknas vara erforderligt för att svara för pensionskostnaden för redan intjänad pensionsgrundande anställningstid för dem som alltjämt är i tjänst.
Ekonomiutskottet har låtit verkställa beräkningar av denna pensions- skuld. Beräkningarna visar att den totala skulden kan uppskattas till 1 158 milj kr. En sammanställning av pensionsskulden redovisas i följande tabell.
Personalkategon'er Redan Aktiv Summa Nuvarande pensionerad personal årliga pensions- personal kostnader
Präster 450 160 610 41
Kyrkomusiker — 42 42 —
Kyrkokommunalt löne-
och pensionsregle- rad personal 182 301 483 14 varav folkbokföring 26 43 69 2 begravnings- väsende 41 67 108 3 Stiftspersonal inkl skogspersonal — 23 23 — Summa 632 526 1 158 55
Som framgår uppgår pensionsskulden för redan pensionerad personal till 632 milj kr medan den intjänade pensionen för aktiv personal uppgår till 526 milj kr. De pensioner som faktiskt betalades ut under år 1976 uppgick till 55 milj kr. I det senare beloppet har inte inräknats de pensioner som utbetalats direkt över statsanslag till Stiftspersonal och kyrkomusiker.
För kyrkomusikerna har staten ansvaret för såväl pensioner som redo- visad pensionsskuld för aktiv personal. Förklaringen härtill är att kyrkan i dag erlägger pensionsavgift till staten för denna personalgrupp.
Stiftspersonalen inklusive skogspersonalen har i dag statlig anställning, varför staten svarar för pensionerna. Staten har alltså betalningsansvaret för den redovisade pensionsskulden på 23 milj kr.
Vilket pensionssystem kyrkan skall använda efter relationsändringen blir en förhandlingsfråga. Ett bruttopensionssystem som ej är försäk- ringsbart får anses mindre lämpat för huvudmän utan beskattningsrätt. Sådana huvudmän bör använda pensionssystem där pensionsförpliktelsen kan försäkras. ITP-pensionen som tillämpas inom den privata arbets- marknaden torde, såvitt erfarenheten hittills utvisat. ur den anställdes synpunkt anses likvärdig med en SPR- eller KPR-pension. ITP-pensionen benämns nettopension, vilket innebär att arbetstagaren erhåller sin all- männa pension och att arbetsgivaren därutöver garanterar honom ett försäkringsbart netto, uttryckt i procent av den pensionsmedförande lö- nen.
För kyrkans del innebär en övergång från icke förhandsfmansierade
bruttopensioner till försäkrade nettopensioner en ekonomisk påfrestning, särskilt i anslutning till övergångstillfället. Kyrkan kommer samtidigt att avlyftas vissa pensionskostnader genom överförandet av huvudmanna— skapet för begravningsverksamheten till kommunerna och överförandet av folkbokföringen till borgerligt organ. En beräkning på grundval av nuva- rande pensionskostnader för den kyrkokommunala personalen visar att dessa skulle kunna reduceras med ca 5 milj kr genom angivna huvudman- naskapsförändringar.
Ekonomiutskottet anser att åtgärder bör vidtas för att trygga kyrkans pensionsförpliktelser vid tidpunkten för relationsändringen. Denna fråga behandlas i utskottets promemoria Kyrkans ekonomi — statsbidrag.:s
Utskottet har fäst stor vikt vid att hålla personalorganisationerna fortlö- pande informerade om utredningsarbetet. Sedan början av år 1977 har därför ett flertal sammanträffanden med personalrepresentanterna ägt rum.
Vid dessa överläggningar har statens och kyrkans representanter läm- nat muntlig information om utredningsarbetet och personalrepresentan- terna har fått tillfälle att ställa frågor och ge förslag till kompletterande utredningar m m. Personalrepresentanterna har också framfört synpunk- ter på hur de ansett att vissa problem som berör anställningstryggheten bör lösas. Inom ramen för de förutsättningar som staten och kyrkan kommit överens om skall ligga till grund för stat-kyrka överläggningarna har personalens förslag till viss del beaktats.
Personalrepresentanterna har framfört önskemål om att få bibehålla en samrådspart på stat-kyrka sidan, som man vid behov kan överlägga med under remisstiden. Från ekonomiutskottets sida har man ställt sig positiv till detta önskemål och förklarat sig beredd att verka för att ett sådant sam- råd kan komma till stånd.
4 Förhandlingsorganisation
Kyrkans förhandlingsorganisation är det kyrkans egen sak att ta ställning till. De kyrkliga deltagarna har behandlat frågan i sitt organisationsförslag.
Då det gäller kyrkans organisation efter en relationsändring, utgår de kyrkliga deltagarna från att varje enhet för sig inom respektive lokal-, regional- och riksplan skall vara arbetsgivare i förhållande till anställd personal. Relationsändringen kommer således inte att innebära att något överordnat organ på riksplan eller stiftsplan kommer att överta arbets- givaransvaret för någon personalgrupp på lägre plan.
Medlemmarna i svenska kyrkan är de enskilda kyrkomedlemmarna. Församlingarna och stiften är således inte såsom juridiska personer med- lemmar i kyrkan. Detta innebär att kyrkan inte kan uppträda såsom arbetsgivarorganisation, eftersom en sådan organisation skall utgöras av
” Se bilaga 6.
en sammanslutning av arbetsgivare. Trossamfundet svenska kyrkan kan därför inte som sådant uppträda såsom förhandlingsorganisation för samtliga arbetsgivare inom kyrkan. De kyrkliga deltagarna har emellertid ansett det önskvärt att kyrkan efter en relationsändring får en samman— hållen förhandlingsorganisation. De förordar därför att organen på riks- och stiftsplanen tillsammans med pastoratsförbundet bildar en från kyrkan på riksplanet fristående arbetsgivarorganisation, med en särskild styrelse och att denna arbetsgivarorganisation handhar förhandlingsverksamheten för hela kyrkan.
En sådan central heltäckande förhandlingsorganisation utesluter inte att såväl riksplan som stiftsplan och pastoratsförbund behöver personal- administrativa avdelningar för handläggning av löpande personalfrågor och för medlemsservice. Allt eftersom förhandlingsorganets serviceverk- samhet byggs ut, kan motsvarande arbetsuppgifter hos huvudmännen inskränkas. .
De kyrkliga deltagarna har inte haft anledning att ta ställning till huru- vida det föreslagna förhandlingsorganet skall träffa för hela det kyrkliga området bindande avtal — som avtalsverket gör i dag för präster och kyrkomusiker — eller endast träffa centrala överenskommelser om re- kommendationsavtal, vilket i dag gäller för det kyrkokommunalt lönereg- lerade området. Detta är en fråga som kyrkan inte torde kunna ta ställ- ning till förrän i samband med förhandlingarna om 1984 års avtal.
Enligt den tidsplan som har utarbetats under överläggningarna förutsätts att allmänt kyrkomöte inkallas under senare delen av år 1978, att ett första riksdagsbeslut fattas våren 1979 samt att ett andra riksdagsbeslut rörande vissa grundlagsfrågor fattas efter valet hösten 1979. Utskottet anser att löne— och avtalsförhandlingama to m är 1979 bör föras av samma organi- sationer på arbetsgivar- och arbetstagarsidan som för närvarande. I varje fall får det på arbetsgivarsidan anses vara mindre lämpligt att konstruera något nytt förhandlingsorgan under den nu angivna tiden. Det samråd som kan bli erforderligt på arbetsgivarsidan får ske inom OASENs ram.
Utskottet utgår från att de organ på arbetsgivarsidan som för närvaran- de förhandlar kommer att ha kvar denna funktion fram till år 1984. Ställföreträdarlagen kommer sålunda fortfarande att gälla och pastorats— förbundet kommer att finnas kvar som arbetsgivarorganisation med fort- satt samarbete med kommunförbundet.
Det blir således fråga om tillskapandet av ett samverkande organ ge- nom överenskommelse mellan formellt självständiga organisationer. Ut- skottet har inte funnit det nödvändigt att redan nu diskutera några detal- jer.
Tidsplanen förutsätter att ett kyrkomöte under år 1980 skall tillsätta en särskild organisationsnämnd, som skall detaljutreda kyrkans framtida organisation. Det synes önskvärt att även denna nämnd blir represente- rad i arbetsgivarnas samrådsorgan.
Utskottet förutsätter att man under år 1983 slutför de förhandlingar som avser anställningsvillkoren för kyrkans anställda from år 1984.
Dessa förhandlingar bör på kyrkans sida föras av den förhandlingsorgani- sation som fr o m år 1984 skall ha ansvaret för förhandlingarna. Även om detta är en fråga som i första hand kyrkan själv måste ta ställning till, anser utskottet att kyrkan senast under år 1983 bör bilda denna förhand- lingsorganisation.
Även om denna förhandlingsorganisation kommer till under år 1983, måste avtalsverket av formella skäl delta i förhandlingarna — ställföre- trädarlagen förutsättes vara i kraft till 1983 års utgång — och med hänsyn till vad som föreslås beträffande begravningsverksamheten torde det vara erforderligt med ett samarbete även med kommunförbundet.
5 MB L-förhandlingar
Genom tillkomsten av MBL har i stort sett de önskemål om samråd och förhandlingar tillgodosetts, som personalorganisationerna framförde i sina remissyttranden över det förslag som lades fram av 1968 års beredning om stat och kyrka.
Regeringen är skyldig att föra MBL-förhandlingar inför framläggandet av propositioner. Då det gäller propositionen till vårriksdagen år 1979 rörande ändrade relationer mellan staten och kyrkan, förutsätts att denna proposition föregåtts av en regeringsskrivelse till allmänt kyrkomöte under hösten 1978. Även om denna speciella situation inte har förutsetts i för- arbetena till MBL får det dock anses föreligga skyldighet för regeringen att MBL-förhandla om de förslag som föreläggs kyrkomötet. En sådan för- handling förs av statens förhandlingsråd. Förhandlingsrådet har formellt möjlighet att förhandla endast med sådana organisationer med vilka staten har kollektivavtal. Staten har inte något kollektivavtal med kommunal- arbetareförbundet, vars medlemmar berörs av kyrkomötesskrivelsen och propositionen. Utskottet förutsätter dock att kommunalarbetareförbundet på lämpligt sätt får möjlighet att bli representerat vid MBL-förhand— lingarna. '
Under övergångstiden planeras flera kyrkomöten som efterhand kommer att få ta ställning till olika regeringsförslag i stat-kyrka frågan. Riksdagen kommer under övergångstiden att föreläggas propositioner rörande relationsändringen i frågor där kyrkomötet inte behöver höras. Under hela övergångstiden kommer det därför att bli aktuellt med MBL-förhand- lingar.
Bilaga 8 Beskattningsregler för svenska kyrkan
Av kammarrättsrådet Stig Wernlund
I denna promemoria behandlas de beskattningsmässiga konsekvenserna av att relationerna ändras mellan staten och svenska kyrkan. Framställ- ningen inriktas på de skatter som kan ha särskilt intresse i sammanhang- et. Redogörelsen avser den allmänna inkomst- och förmögenhetsbeskatt- ningen, arvs- och gåvobeskattningen samt lagfartsstämpel. Mervärde- skatt, allmän arbetsgivaravgift, avgift till den obligatoriska arbetsskade- försäkringen samt arbetarskyddsavgift lämnas utanför framställningen, eftersom skatte- och avgiftsplikt föreligger i dessa hänseenden oavsett organisationsform. Redovisningarna har förts fram till den 1 januari 1978.'
En ändring av svenska kyrkans ställning i förhållande till staten innebär organisatoriska förändringar, som får betydelse i beskattningshänseende. De kyrkliga styrelsernas karaktär av statliga organ upphör och därmed deras totala skattebefrielse. Församlingarna upphör att vara kommuner och faller därför ej längre under de skatteregler som gäller för kommuner. Svenska kyrkan som helhet kommer att följa de skatteregler som gäller för andra trossamfund. Stiften och församlingarna förutsätts utgöra själv- ständiga skattesubjekt. Från skattesynpunkt blir också de jämställda med sådana ideella föreningar som utövar kyrklig verksamhet.
Den fria församlingskommunala egendomen förutsätts liksom hittills tillkomma församlingarna. Den 5 k specialreglerade egendomen — d v 5 den kyrkliga egendom, som av ålder är kringgärdad med författningsbe- stämmelser — förutsätts däremot bli sammanförd till förmögenhetsmassor i form av stiftelser. Dessa stiftelser avses på olika sätt tjäna den kyrkliga verksamheten. d v s ytterst ha samma ändamål som svenska kyrkan. I vissa avseenden kommer stiftelserna ändå att behandlas annorlunda från skattesynpunkt. Fr o m 1979 års taxering gäller nya regler för beskattning av ideella föreningar. De nya skattereglerna kommer i hög grad att gälla svenska kyrkan i dess nya läge. En allmän redogörelse för dessa lämnas därför i ett första kapitel. I det sammanhanget berörs också beskattningsreglerna för stiftelser. De följande kapitlen ägnas åt en jämförelse mellan nuvarande beskatt- ningsregler för kyrkans olika plan och de beskattningsregler som kan antas komma att gälla för kyrkan efter en relationsändring. Framställ- ' . . ,. _ Tidigare redogorelse 1 ningen har delats upp efter de olika skatteslagen. ämnet finns i SOU De skattemässiga konsekvenserna av relationsändringen redovisas 1972:37 s 117 ff.
schematiskt i bilaga &I. Redovisningen inriktas mera på de praktiska konsekvenserna än på de formella reglerna.
1 Beskattning av trossamfund och stiftelser
Fr o m 1979 års taxering gäller i kommunalskattelagen nya regler för beskattning av ideella föreningar. Lagstiftningen grundar sig på ett av föreningsskatteutredningen den 11 december 1975 avgivet betänkande ”Beskattning av ideella föreningar" (DsFi 1975: 15).
För att en ideell förening enligt den nya lagstiftningen skall komma i åtnjutande av skattefrihet måste den uppfylla vissa villkor. Dessa villkor gäller föreningens ändamål, den av föreningen bedrivna verksamheten, rätten att bli medlem i föreningen, användningen av föreningens inkomster (det 5 k fullföljdsrekvisitet) och sambandet mellan den inkomstgivande verksamheten och föreningens ändamål (punkt 9 av anvisningarna till 535 kommunalskattelagen). Förening som uppfyller samtliga villkor skall inte beskattas för kapitalinkomster och inkomst av tillfällig förvärvs- verksamhet (realisationsvinster). De nya reglerna är allmänt sett betyd— ligt förmånligare än nuvarande bestämmelser om beskattning av ideella föreningar.
Föreningen skall vara allmännyttig. Förmånsbehandling skall komma i fråga om föreningen har till huvudsakligt syfte att främja bl a religiösa, välgörande eller eljest allmännyttiga ändamål. En grundläggande förut- sättning skall liksom hittills vara att föreningen inte har till ändamål att främja medlemmarnas eller andra bestämda personers ekonomiska intres- sen.
Föreningen skall i sin verksamhet uteslutande eller så gott som uteslutan- de tillgodose ändamål som uppfyller kravet på allmännytta. Den faktiska verksamheten skall stå i överensstämmelse med innehållet i stadgarna.
Om en förening, trots tystnad i stadgarna, i en eller annan form faktiskt tillgodoser medlemmarnas ekonomiska intressen, bör detta fall enligt departementschefens mening behandlas på samma sätt som då stadgarna tillåter ekonomiska fördelar åt medlemmarna. Skattefriheten bör således inte komma i fara, om utgivandet av förmånerna utgör ett direkt fullgö- rande av det ändamål som motiverar skattefrihet. I andra fall bör före- ningen bli oinskränkt skattskyldig, såvida inte förmånerna till medlemmar- na utgör endast ett obetydligt inslag i föreningens verksamhet.
1.1.3. Kravet på öppenhet
I kravet på öppenhet ligger att föreningen inte utan giltiga skäl får vägra någon inträde i föreningen. Utformningen av detta öppenhetskrav, som inte har någon motsvarighet i nuvarande beskattningsregler, överens- stämmer med 11% lagen om ekonomiska föreningar. Denna paragraf stadgar att medlem inte får vägras inträde "såframt ej med hänsyn till arten och omfattningen av föreningens verksamhet eller föreningens syfte särskilda skäl äro därtill".
Till ledning för rättstillämpningen har departementschefen uttalat att en ideell förening är oförhindrad att begränsa medlemskapet till att avse dem som delar föreningens målsättning och är beredda att följa föreningens stadgar. Öppenhetskravet bör normalt anses uppfyllt även om medlem- skap förutsätter att den som vill vinna inträde i föreningen bor inom visst område. Villkoren för medlemskap får naturligtvis inte vara så utformade att kravet på öppenhet i realiteten kringgås. Om tex endast en mycket begränsad krets av personer kan bli medlemmar, bör föreningen under alla omständigheter bli oinskränkt skattskyldig. Detsamma bör gälla om föreningens medlemsantagning baseras på godtyckliga eller diskrimine- rande grunder.
Öppenhetskravet kan enligt departementschefens mening vara uppfyllt även om föreningens medlemskrets består av andra föreningar. Fråga kan tex vara om en regional förening, vars medlemmar utgörs av lokala föreningar, eller om en samarbetsorganisation med ett antal föreningar med olika ideella ändamål som medlemmar. För att en förening av denna karaktär skall kunna bli skattefri krävs bl a att den inte bedriver en diskriminerande eller godtycklig medlemspolitik samt att medlemsföre- ningarna är öppna.
1.1.4. Användningen av inkomsterna
Som en ytterligare förutsättning för förmånligare skattebehandling har bibehållits kravet att föreningen bedriver en verksamhet som skäligen
svarar mot avkastningen av föreningens tillgångar. Här avses det 5 k fullföljdsrekvisitet som i praxis tillämpats på det sättet att minst 80% av nettoavkastningen måste användas för det ideella ändamålet, räknat som ett genomsnitt över en period av normalt fem år. Det hindrar emellertid inte att en ideell förening i rimlig omfattning avsätter medel exempelvis för planerade reparationer av en fastighet och kostnaderna därför ligger längre fram i tiden än fem år.
Vid tillämpningen av fullföljdsrekvisitet bör enligt departementschefen som avkastning i första hand räknas sådana fastighets-, rörelse- och kapitalinkomster som är skattepliktiga enligt kommunalskattelagens all- männa regler men som kan bli skattefria på grund av föreningens ideella ändamål m m. Rörelseinkomst som inte omfattas av skattebefrielse skall en ideell förening redovisa vid såväl den kommunala som den statliga taxeringen. Eftersom sådan inkomst inte blir föremål för någon skatte- mässig förmånsbehandling saknas enligt departementschefen anledning att ta med inkomsten vid beräkning av avkastningens storlek. Vidare bör
man kunna bortse från realisationsvinster och detta oavsett om vinsten skulle — om föreningen hade varit oinskränkt skattskyldig — ha träffats av beskattning. En förening skall således kunna lägga en realisationsvinst till det egna kapitalet utan att komma i konflikt med fullföljdsrekvisitet.
Även i framtiden kommer en ideell förening att kunna beskattas för inkomst av jordbruksfastighet och inkomst av annan fastighet vid den kommunala taxeringen men vara befriad från skattskyldighet för dessa inkomster vid taxeringen till statlig inkomstskatt. I denna situation skall fastighetsinkomsterna räknas som avkastning. En ideell förening som finansierar sin verksamhet t ex genom att hyra ut en kontorsfastighet bör således beakta hyresinkomsten vid tillämpning av fullföljdsrekvisitet.
Vid beräkning av avkastningsbeloppets storlek måste hänsyn givetvis tas till kostnader för intäkternas förvärvande och bibehållande. Som avkastning skall i princip räknas endast det belopp som återstår sedan från bruttoavkastningen avräknats sådana kostnader som enligt kommu- nalskattelagen skulle ha varit avdragsgilla om avkastningen varit skatte- pliktig.
Medlemsavgifter, allmänna bidrag från stat och kommun samt gåvor från enskilda m fl utgör inte skattepliktig inkomst enligt kommunalskatte- lagen. Inkomster av detta slag skall inte heller omfattas av begreppet avkastning. Emellertid bör en förening inte kunna hävda att kostnaderna för den ideella verksamheten finansieras uteslutande med avkastningen av föreningens tillgångar och att föreningen därför skulle ha rätt att lägga medlemsavgiften och offentliga bidrag till kapitalet. ] stället förordar departementschefen en proportioneringsmetod som innebär att den all- männyttiga verksamheten får till lika stor del anses ha finansierats med avkastningen som med föreningens övriga — för den löpande verksamhe- ten avsedda — inkomster.
Om en förening vill genomföra en större investering, kan skattechefen medge dispens från fullföljdsrekvisitet under en tid av högst 5 år. Dis- pensrätten har begränsats till förvärv av fastigheter eller anläggningar eller till mer omfattande reparations-, om- eller tillbyggnadsarbeten på fastigheter som brukas av föreningen. Som allmän förutsättning för dis- pens gäller att fastigheten är avsedd för föreningens verksamhet. Om föreningen inte fullföljer investeringen och således bryter mot dispensen, skall föreningen efterbeskattas såsom oinskränkt skattskyldig.
1.1.5. Sambandet mellan föreningens inkomster och den finansierande verksamheten
En i fråga om kapitalinkomst förmånsbehandlad förening skall visserligen i princip vara skattskyldig för fastighets- och rörelseinkomster. Emeller— tid skall föreningen vara frikallad från sådana fastighets- och rörelsein- komster som till huvudsaklig del har naturlig anknytning till föreningens allmännyttiga ändamål. Detsamma gäller även inkomst av verksamhet
som av hävd utnyttjats som finansieringskälla för ideellt arbete. Denna principlösning innebär bl a att en eventuell beskattning av fastighets- och rörelseinkomster inte kommer att påverka den skattemässiga bedömning- en av annan inkomst.
En naturlig anknytning till förenings ideella ändamål skall anses före- ligga beträffande inkomst som direkt härrör från föreningens ideella verk- samhet, t ex hyror som en samlingslokalägande förening uppbär på grund av upplåtelse av lokaler för allmännyttigt ändamål, entréavgifter till kul- turevenemang o d. Detsamma gäller om inkomsterna hänför sig till verk- samhet som utgör ett direkt led i det ideella arbetet, tex då förening söker sprida sina idéer och göra sin verksamhet känd genom att sälja böcker, tidningar, affischer, märken m m. Det primära syftet med försälj- ningsverksamheten är i dessa fall varken att erhålla en vinst eller att ge köparna ekonomiska förmåner, utan försäljningen kan i dessa fall ses som en del av det ideella arbetet.
Kravet på naturlig anknytning skall också anses uppfyllt om en före- nings kommersiella verksamhet har karaktär av service till medlemmarna och andra som deltar i den ideella verksamheten. Således skall tex ett studieförbund kunna tillhandahålla läroböcker utan att för den skull bli beskattat för inkomst av rörelse. Kan den ekonomiska verksamheten inte betecknas som en serviceåtgärd kommer emellertid skattefrågan i ett annat läge. Skattefrihet skall således inte komma i fråga om verksamhe- ten bedrivs stadigvarande och under ungefär samma former som normal näringsverksamhet. Bedriver t ex en religiös förening en bokhandel med i stort sett samma sortiment som det gängse i branschen, skall inkomsterna beskattas på vanligt sätt. Är det enda syftet med den kommersiella verksamheten att finansiera det ideella arbetet, är kravet på naturlig anknytning inte uppfyllt.
Till verksamhet som av hävd utnyttjats för att finansiera ideellt arbete räknas bl a anordnande av lotterier, basarer, loppmarknader samt försälj- nings— och insamlingskampanjer — i den mån inkomsten över huvud taget är skattepliktig enligt kommunalskattelagen. Som finansieringskälla av traditionellt slag skall också anses inkomst som en förening får genom att upplåta reklamutrymme i programblad m in.
Det kan inträffa att en förening bedriver rörelse vars inkomster till en del är av skattepliktig natur och till en del av sådant slag att skattefrihet kan komma i fråga. Likaså kan det förekomma att en fastighet delvis används i den ideella verksamheten och delvis för annat ändamål. För dessa fall skall enligt departementschefen förvärvskällans huvudsakliga inriktning vara avgörande för bedömningen av om inkomsten i sin helhet skall vara skattefri. Hänför sig t ex rörelseinkomsten huvudsakligen till överskott genom anordnande av lotterier skall den omständigheten, att även viss försäljningsverksamhet ingått i förvärvskällan, inte hindra skat- tefrihet för all inkomst. Om en fastighet till huvudsaklig del används i den ideella verksamheten, skall föreningen likaledes inte vara skattskyldig för någon del av inkomsten. Ingår flera fastigheter i förvärvskällan, skall det avgörande vara om en totalbedömning ger vid handen att fastigheterna huvudsakligen använts för det ideella ändamålet. Någon proportionering av förvärvskällans inkomster på en skattepliktig och en skattefri del skall således aldrig förekomma.
De nya reglerna för beskattning av ideeella föreningars fastighets- och rörelseinkomster torde i de allra flesta fall vara förmånligare än nuvaran- de regler. Nackdelar kan uppkomma endast i undantagsfall. Den utökade
möjligheten till skattefrihet för rörelseinkomst kan t ex i en speciell situa- tion medföra högre skatt än fn, nämligen om en allmännyttig förening dels har en skattepliktig rörelse eller fastighet som går med vinst, dels en skattefri rörelse eller fastighet som går med förlust. Med tillämpning av nuvarande regler är båda rörelserna skattepliktiga, varför föreningen f n kan kvitta underskottet mot överskottet. Eftersom underskott av skattefri verksamhet inte kan dras av från överskott av skattepliktig verksamhet. kommer föreningen enligt de nya reglerna att beskattas för hela överskot- tet i den sistnämnda verksamheten. Skatteskärpningssituationer kan dock enligt departementschefen väntas bli mycket sällsynta. För att ytterligare minska risken för att någon enstaka ideell förening kommer att träffas av högre skatt har man infört ett grundavdrag om 2 000 kronor vid såväl den kommunala som den statliga taxeringen i fråga om inkomst av jordbruks- fastighet, annan fastighet eller rörelse (48å 1 mom kommunalskattelagen, Så lagen om statlig inkomstskatt).
Garantibelopp skall inte beräknas för fastighet, som ägs av ideell före- ning, om föreningen jämlikt punkt 4 av anvisningarna till 54% kommu— nalskattelagen är frikallad från skattskyldighet för inkomst av den för- värvskälla vari fastigheten ingår (47.6; kommunalskattelagen). Ideell före- ning kan således undgå att beskattas för garantibelopp även om fastighe- ten är skattepliktig vid fastighetstaxeringen. Detta innebär att fastigheter, som tillhör en allmännyttig ideell före- ning, skattemässigt alltid kommer att behandlas på enhetligt sätt om de ingår i en och samma förvärvskälla. Äger en ideell förening en fastighet som delvis använts i det ideella arbetet och delvis hyrs ut för annat ändamål, blir föreningen befriad från skatt för all fastighetsinkomst och hela garantibeloppet såvida fastigheten är avsedd huvudsakligen för den ideella verksamheten. I annat fall skall föreningen beskattas för all in- komst och hela garantibeloppet. Den bedömning av fastigheten som skett vid fastighetstaxeringen kommer inte att ha någon betydelse för beskatt- ning av garantibelopp och löpande inkomst.
Den nya lagstiftningen om beskattning av ideella föreningar gäller inte för stiftelser som förvaltas av ideella föreningar. Stiftelseutredningen (Ju 1975201) genomför f n en kartläggning av stiftelsebeståndet och kommer därefter att pröva grundläggande frågor om stiftelsernas ställning i civil- rättsligt hänseende. Vidare skall företagsskatteberedningen (Fi 1970:77) enligt sina direktiv pröva vissa spörsmål rörande beskattningen av stiftel- ser. I proposition 1976/77:135 uttalade departementschefen att det i detta läge var uteslutet att göra några mer omfattande ingrepp i reglerna för beskattning av stiftelser. Enligt departementschefen kunde det visserligen bero på tillfälligheter om skänkta eller testamenterade medel uppgått i en förenings egen förmögenhet eller om föreningen behandlat de mottagna medlen som en från föreningens förmögenhet fristående stiftelse. Vidare kunde det framstå som stötande att avkastningen av den mottagna egen- domen skall träffas av beskattning i stiftelsefallet men inte om egendomen tillgodoförts föreningens egen förmögenhet. Enligt departementschefen
hade det emellertid visat sig svårt att finna en lösning som leder till skattemässig likabehandling av de båda fallen. Problemet var bl a att ange en klar gräns mellan stiftelser, som skall beskattas som ideella föreningar, och andra stiftelser. Denna gränsdragningsfråga kunde enligt departe- mentschefen knappast lösas så länge det råder osäkerhet om innebörden av vissa fundamentala begrepp inom stiftelserätten. Departementschefen förklarade emellertid att han avsåg att återkomma till stiftelsebeskatt- ningen när pågående utredningsarbete hade avslutats.
Enligt de oförändrade skattereglerna för stiftelser delas dessa i fråga om kommunal inkomstskatt upp i två kategorier, nämligen dels s k kvali- ficerat allmännyttiga stiftelser och dels övriga stiftelser.
Med kvalificerat allmännyttiga stiftelser avses bl a stiftelser som har till huvudsakligt ändamål att — utan begränsning till bestämda personer — främja vård och uppfostran av barn eller lämna understöd för beredande av undervisning eller utbildning eller utöva hjälpverksamhet bland behö- vande. Sådana stiftelser är skattskyldiga endast för inkomst av fastighet och rörelse.
Övriga här aktuella stiftelser är däremot oinskränkt skattskyldiga.
2 Kommunal inkomstskatt
2. l . l Centrala organ
Enligt 53%? 1 mom kommunalskattelagen är vissa rättssubjekt inte skatt- skyldiga. När skatteplikt föreligger gäller den inte för all inkomst utan endast för inkomst av särskilt angivna förvärvskällor.
Staten är i viss utsträckning skyldig att betala kommunalskatt. Skatte- plikt föreligger bl a för inkomst av jordbruksfastighet och av sådan rörelse som inte avser att tillgodose statens egna behov.
Frågan i vad mån svenska kyrkans centra/organ skall avses ha samma skatterättsliga ställning som staten kan inte besvaras entydigt. Det brukar i allmänhet anses att kyrkofonden är att bedöma efter samma regler som gäller för staten, eftersom kyrkofonden har inrättats av staten och utgör en av kammarkollegiet förvaltad fond, avsedd för kyrkligt ändamål. Svenska kyrkans diakoninämnd torde vara att hänföra under samma statliga kategori eftersom nämnden är ett organ inrättat av statsmakterna. Frågan huruvida svenska kyrkans centralråd, missionsstyrelse och sty- relsen för svenska kyrkan i utlandet vid tillämpningen av kommunalskat- telagen är underkastade de bestämmelser som gäller för staten får här lämnas öppen. Av förarbetena till 1951 års ändringari kommunalskattela- gen synes i varje fall framgå, att man inte avsett att svenska kyrkan skulle i beskattningshänseende komma i en sämre ställning än andra trossam- fund.
Samarbetsorgan inom ett och samma trossamfund har samma rätt till skattebefrielse som samfundet självt. Däremot har samarbetsorgan som verkar ekumeniskt mellan olika samfund i en del fall inte jämställts med trossamfund i beskattningshänseende.
Domkapitel, stiftsnämnd och andra regionala organ inom svenska kyrkan, vilka är inrättade av statsmakterna, bör skattemässigt vara att bedöma efter samma regler som gäller för staten.
Domkyrkor inryms däremot i den begränsade skattskyldighet som stadgas för ”kyrkor". Detta innebär att domkyrka i dess egenskap av ägare till viss för svenska kyrkans verksamhet avsedd egendom erlägger kommunal inkomstskatt endast för inkomst av fastighet och av rörelse. Därmed är således domkyrkor helt befriade från skattskyldighet för in— komst av kapital och realisationsvinst.
2. 1 .3 Lokala organ
Kommuner och andra menigheter erlägger kommunal inkomstskatt en- dast för inkomst av fastighet och av rörelse. Församlingarna inom sven- ska kyrkan är således helt frikallade från skattskyldighet för inkomst av kapital och realisationsvinst.
Samma regler om skattskyldighet gäller för lokala kyrkor i deras egen- skap av ägare till viss för svenska kyrkans verksamhet avsedd egendom. De gäller också för andra trossamfund än svenska kyrkan om de utövar kyrklig verksamhet, sjukvårdsinrättningar vilkas verksamhet ej bedrivs i vinstsyfte och stiftelser som har till huvudsakligt ändamål att främja vissa i lagen särskilt angivna allmännyttiga ändamål. Stiftelsens ändamål skall vara att främja vård och uppfostran av barn eller lämna understöd för beredande av undervisning och utbildning eller utöva hjälpverksamhet bland behövande eller främja vetenskaplig forskning. Samma regler gäller för sådana föreningar som — utan att i sin verksamhet tillgodose medlem- marnas ekonomiska intressen — huvudsakligen verkar för ändamål av samma art som de nämnda stiftelserna (535 1 mom e/ kommunalskattela- gen). För de nya reglerna om beskattning av ideella föreningar lämnas redogörelse i avsnitt 2.2 och 1.1.
I fråga om donationsfonder har uttalanden gjorts i förarbetena till 1951 års lagstiftning. Om till ett rättssubjekt, som självt vore berättigat att komma i åtnjutande av skattefrihet, donerats en fond, vilken tillgodosåg samma ändamål som detta rättssubjekt eller till vilken fonds avkastning rättssubjektet hade fri dispositionsrätt, medgavs skattefrihet för fonden. I andra fall borde skattefrihet för fonden ej ifrågakomma. Samma principer tillämpas i fråga om kommunala donationsfonder, d v s kapital som enligt bestämmelse i gåvobrev eller testamente överlämnats t ex till församling inom svenska kyrkan. Rättsläget kan därför i korthet anges sålunda. De för församling gällande reglerna om skattskyldighet tillämpas i fråga om fond som skall tillgodose ändamål vilket faller inom församlings kompe- tens enligt lagen om församlingsstyrelse. Däremot föreligger skattskyl- dighet för kapitalinkomst av annan fond, om fonden inte huvudsakligen tillgodoser allmännyttigt ändamål, d v s i detta fall hjälpverksamhet bland behövande.
2.1.4. Skatteobjekten
Den skattskyldighet för inkomst av fastighet, som enligt vad nu sagts åvilar bl a församlingar, inskränks av att vissa fastigheter är undantagna från skatteplikt enligt 55 kommunalskattelagen. Detta gäller bl a statens samt kommuns eller annan menighets byggnader för allmän styrelse eller förvaltning ävensom för religionsvård eller undervisning. Från skatteplikt har också undantagits byggnader tillhöriga kyrkor och trossamfund samt sådana stiftelser och föreningar som avses i 535 1 mom e/ kommunalskat- telagen om byggnaderna är avsedda för nämnda institutioners verksamhet såsom sådana. Vidare har från skatteplikt undantagits bl a sådana sam- manslutningar eller enskilda tillhöriga kyrkobyggnader och bönehus vari offentlig gudstjänst förrättas. Undantagna från skatteplikt är också be- gravningsplatser samt prästgård som avses i lagen (1970:939) om förvalt- ning av kyrklig jord. Bostäder för klockare och organister torde däremot vara skattepliktiga.
Om fastighet även används för industriellt eller därmed jämförligt än- damål eller mot ersättning upplåts åt annan till begagnande, föreligger skatteplikt för däremot svarande del av fastighetens värde. För att skat- tefrihet helt eller delvis skall åtnjutas krävs att byggnaden i väsentlig utsträckning nyttjas för ändamål som föranleder skattefrihet. Nyssnämn- da föreskrift om skatteplikt för del av fastighetens värde avser närmast det fall att fastigheten delvis utarrenderas eller uthyrs. Sådana upplåtel- ser föranleder emellertid skatteplikt endast om de äger rum mera regel- mässigt. Om ett missionshus eller ett församlingshus tillfälligtvis uthyrs till biografföreställning, samkväm e d, är detta ej tillräcklig anledning att anse skatteplikt föreligga. Inte heller föreligger skatteplikt om uthyrning sker på sådana villkor, att betalningen i stort sett innefattar endast ersätt- ning för de med begagnandet av lokalen förenade kostnaderna för upp- värmning, belysning m in men inte inbegriper någon ersättning för själva begagnandet av lokalen.
Den kommunala inkomstskatten beräknas på grundval av dels inkomst, dels garantibelopp för fastighet. Garantibeloppet beräknas till två procent av taxeringsvärdet. I den mån fastighet är undantagen från skatteplikt fastställs inte något garantibelopp. Ägare av fastighet som är undantagen från skatteplikt är frikallad från skattskyldighet för inkomst av fastigheten genom dennas begagnande för de ändamål som föranleder undantaget från skatteplikt.
Svenska kyrkan som helhet kommer skattemässigt att behandlas som en ideell förening. Stiften och församlingarna kommer var för sig att behand- las på samma sätt. Konsekvenserna av den nya föreningsskattelagstift- ningen blir att alla dessa rättssubjekt liksom hittills är skattskyldiga för endast inkomst av fastighet (inklusive garantibelopp) och rörelse. De går således fria från beskattning av bl & inkomst av kapital och realisations- vinster.
Stiftelserna för den specialreglerade kyrkliga egendomen faller inte in under skattelindringsbestämmelser för ideella föreningar. Dessa stif- telser kommer således att bli oinskränkt skattskyldiga till kommunal inkomstskatt. Övergången till förvaltning i stiftelseform skulle därmed innebära avsevärda skatteskärpningar för församlingarna. För undvikan— de av sådana konsekvenser krävs lagändring av innebörd att dessa stiftel- ser uttryckligen i beskattningshänseende jämställs med de allmännyttiga ideella föreningarna.
3 Statlig inkomstskatt
Enligt 7å lagen om statlig inkomstskatt är bl a staten samt kommuner och andra menigheter frikallade från skattskyldighet för all inkomst. Både centrala, regionala och lokala organ inom svenska kyrkan är således helt befriade från statlig inkomstskatt.
De rättssubjekt som anges i 53% 1 mom e/ kommunalskattelagen -— d v s ”kyrkor” samt vissa trossamfund, stiftelser m fl — är frikallade från skattskyldighet för sådan inkomst som ej härflutit av rörelse. Om något annat rättssubjekt än de nu nämnda är ägare till en fastighet, som enligt förutnämnda bestämmelser i 5.5 1 mom kommunalskattelagen är undanta- gen från skatteplikt, är det frikallat från skattskyldighet för inkomst av fastigheten genom dennas begagnande för ändamål som föranleder undan- taget från skatteplikt.
Enligt de tidigare angivna nya reglerna för beskattning av ideella före- ningar skall trossamfund frikallas från statlig inkomstskatt för all inkomst utom sådan inkomst av rörelse för vilken föreningen inte är frikallad från skattskyldighet till kommunal inkomstskatt (7å lagen om statlig inkomst- skatt).
En kvalificerat allmännyttig ideell förening, som innehar en jordbruks- fastighet eller en hyresfastighet som kapitalplaceringsobjekt, skall fn beskattas för fastighetsinkomsten inklusive garantibelopp vid taxeringen till kommunal inkomstskatt. Vid den statliga taxeringen är inkomsten däremot skattefri. Rörelseinkomster föranleder f n alltid skattskyldighet vid båda taxeringarna. Denna skillnad mellan rörelseinkomster och fas- tighetsinkomster har avsiktligt bibehållits när man 1977 införde de nya reglerna om beskattning av ideella föreningar. Konsekvenserna av kyr- kans ändrade ställning är således att de nuvarande kyrkliga organen blir skattskyldiga för rörelse.
De kommande stiftelserna för egendomsförvaltning kommer att med tillämpning av nuvarande regler bli oinskränkt skattskyldiga till statlig inkomstskatt. För undvikande av en sådan avsevärd försämring för kyr-
kan ur skattesynpunkt erfordras lagändring av innebörd att dessa stiftel- ser uttryckligen i beskattningshänseende jämställs med de allmännyttiga ideella föreningarna.
4 Statlig förmögenhetsskatt
Kommunerna nämns inte bland de rättssubjekt som enligt lagen om statlig förmögenhetsskatt är skyldiga att erlägga skatt för förmögenhet. Församlingarna inom svenska kyrkan är således inte skyldiga att erlägga sådan skatt. Även statliga organ är helt fria från förmögenhetsskatt.
Skattskyldighet för förmögenhet föreligger för ideella föreningar och för andra stiftelser än familjestiftelser. Skattskyldigheten gäller dock endast om och i den mån de är skyldiga att erlägga skatt för inkomst.
Ideell förening beskattas för sin förmögenhet därför att medlemmarna inte äger någon andel i föreningens förmögenhet. Detta gäller även reli- giösa samfund. Skattskyldighet föreligger endast för tillgångar, för vilkas avkastning skattskyldighet till statlig inkomstskatt föreligger. Om exem- pelvis ett trossamfund, som enligt vad förut sagts är skattskyldigt endast för inkomst av rörelse, äger egendom dels för fullföljande av sin religiösa verksamhet, dels för drivande av rörelse (t ex ett bokförlag), skall alltså endast den egendom, som används i rörelsen, upptas såsom förmögen- hetstillgång.
För de nya stiftelserna för egendomsförvaltning kommer att föreligga skyldighet att erlägga förmögenhetsskatt, eftersom de i inkomstskatte- hänseende inte fått samma förmånsbehandling som de ideella föreningar- na. För att undvika en sådan konsekvens krävs att stiftelserna uttryckli- gen i beskattningshänseende jämställs med de allmännyttiga ideella före- ningarna.
5 Övriga skatter
Arvsskatten har enligt 1941 års lag om arvsskatt och gåvoskatt (arvsskat- telagen) formen av en arvslottsskatt, utgående på arvingars och testa- mentstagares särskilda lotter i dödsboet. Den som förvärvar egendomen, dvs arvinge, testamentstagare och gåvotagare, är i princip skattskyldig för såväl arvsskatt som gåvoskatt.
Arvsskatten och gåvoskatten kan sägas vara dubbelt progressiva, näm- ligen dels i förhållande till lottens storlek, dels ock i förhållande till bl a avtagande släktskap. I enlighet härmed fördelas de skattskyldiga fr o m är 1971 (prop 1970:71, BeU 41) på tre klasser, envar med en progressiv
2 NJA 1968 s 495. Jfr 1969 s 141, 1970 s 91 och 500, 1975 s 607.
skatteskala (285). Av skatteskalorna är skalan i klass I den lägsta och skalan i klass 11 den högsta. Som exempel kan nämnas att skatten på en lott om 50000 kr är 3750 kr i klass 1, 11200 kr i klass II och 10800 kr i klass 111.
Till klass I hänförs make, barn, avkomling till barn, make till barn och efterlevande make till avlidet barn. Med barn avses här även styvbarn, fosterbarn och adoptivbarn. Till klass II hänförs numera annan arvinge eller testamentstagare än sådan som avses i klass I eller 111. Till klass III hänförs vissa juridiska personer som närmare anges i det följande.
Vissa juridiska personer är befriade från såväl arvsskatt som gåvoskatt (35). Dessa rättssubjekt är staten samt tre grupper av stiftelser eller sammanslutningar, vilka fullföljer vissa angivna ändamål. Det gäller bl a stiftelse eller sammanslutning med huvudsakligt ändamål att främja barns eller ungdoms vård och fostran eller utbildning eller att främja vård av behövande ålderstigna, sjuka eller lytta. Vidare gäller skattefrihet för akademi och sådan stiftelse eller sammanslutning, som har till huvudsak- ligt ändamål att främja vetenskaplig undervisning eller forskning. Skatte- befrielse enligt dessa bestämmelser tillkommer icke sammanslutning som har till syfte att i sin verksamhet tillgodose medlemmarnas ekonomiska intressen och ej heller utländsk akademi, stiftelse eller sammanslutning. Inte heller föreligger skattefrihet för stiftelse med ändamål att tillgodose medlemmar av vissa släkter.
Begreppet staten anses omfatta även statsinstitutioner av olika slag, oavsett om dessa uppfyller ändamål som i och för sig skulle ha föranlett skattefrihet. Frågan om svenska kyrkan när det gäller arvsbeskattningen skall anses som ett statsorgan och således vara fri från arvsskatt har varit föremål för delade meningar. Det anses att svenska kyrkan i detta sam- manhang skall betraktas som statsorgan. Högsta domstolen har funnit att svenska kyrkans centralråd, missionsstyrelse och sjömansvårdsstyrelse i så väsentlig grad har karaktär av organ för staten att dessa organ äger åtnjuta den skattebefrielse enligt 35 arvsskattelagen som tillkommer staten (NJA 1967 s 215).
Församlingarna inom svenska kyrkan är, lika litet som andra kommu- ner, fria från arvsskatt. Ej heller de fria trossamfunden åtnjuter befrielse från arvsskatt. Medel som tillfaller sammanslutning, vilken ej i och för sig är fri från arvsskatt, kan emellertid bli skattefria om de genom föreskrift i testamente bestämts för ändamål, som angivits i förutnämnda bestämmel- ser om skattebefrielse, och garanti skapats för att medlen kommer att användas för sådant ändamål. I praxis har sålunda skattefrihet ansetts föreligga t ex för fond som skulle förvaltas av kyrkoråd i församling inom svenska kyrkan och användas för hjälp åt sjuka och klena personer, vilka ej fick kommunalt understöd (NJA 1945 s 58). Praxis under senare år synes ha gått mot en liberalisering. Skattefrihet har således ansetts före- ligga för medel som testamenterats till en församlings diakoniråds verk- samhet, när rådets huvudsakliga ändamål var att främja vård av behö- vande ålderstigna, sjuka eller på annat sätt nödställda.2
Arvsskatt utgår enligt klass 111 för testamentslott som tillfaller kyrka eller kommun eller stiftelse med huvudsakligt syfte att främja religiösa, välgörande, sociala, politiska, konstnärliga, idrottsliga eller andra därmed jämförliga kulturella eller eljest allmännyttiga ändamål.
Församling inom svenska kyrkan är i sin egenskap av kommun att hänföra till skatteklass III. Även de fria trossamfunden är att hänföra till klass lII, oavsett huruvida sådant samfund kan klassificeras såsom kyrka eller såsom sammanslutning som huvudsakligen fullföljer religiösa ända- mål.
Skatt enligt klass III utgår endast på testamentslotter. Samtliga de rättssubjekt, som har att erlägga arvsskatt enligt denna skatteklass, är därför helt befriade från gåvoskatt (385).
Skatt utgår endast om lottens värde överstiger visst belopp. Det tidiga- re skattefria bottenbeloppet har omvandlats till ett grundavdrag som för testamentslott i klass II och III är 3 000 kr samt för gåva 2 000 kr (28 och 39%).
Att allmännyttiga institutioner befriats från gåvoskatt har närmast för- anletts därav, att benägenheten att genom gåvor understödja sådana institutioner kunde befaras komma att minskas, om en del av gåvan tas i anspråk för betalning av gåvoskatt. I det kommittébetänkande, som legat till grund för gällande arvsskattelag, uttalades att nämnda skäl inte kunde med tillnärmelsevis samma styrka göra sig gällande i fråga om förvärv genom testamente (SOU 1939: 18 s 121). Kommittén framhöll, att i och med arvfallet inträder nödtvunget en äganderättsövergång och att arvlåtaren har att räkna med att kvarlåtenskapen därvid i sin helhet blir föremål för arvsbeskattning. Även om arvlåtaren underlåter att fullfölja ett tilltänkt testamentariskt förordnande, drabbas nämligen egendomen i hans arving- ars hand av arvsskatt.
Vid olika tillfällen har i riksdagen väckts motioner om att sådana stiftelser och sammanslutningar, som enligt 38% arvsskattelagen är befriade från gåvoskatt, skall befrias även från arvsskatt.3 Å andra sidan föreslog kapi- talskatteberedningen år 1969 en begränsning av skattefriheten. I prop. 1970:71 uttalade sig dock departementschefen för oförändrade regler. Kapitalskatteberedningen avstod därför från att i sitt slutbetänkande år 1971 lägga fram nya förslag på detta område. Beredningen om stat och kyrka förutsatte i sitt slutbetänkande år 1972 att föreningsskatteutred- ningen skulle få i uppdrag att överväga denna likformighetsfråga, men utredningen tog inte upp arvsskattefrågan i sitt slutbetänkande år 1975. Vid 1975/76 års riksmöte behandlades frågan om arvsskattefrihet för församlingarna och de fria trossamfunden och deras lokalorganisationer. Skatteutskottet (SkU 1975/76:52) avstyrkte därvid motioner om sådan skattefrihet med motiveringen bl a att man utgick från att regeringen skulle ta ställning till arvsskattefrågan innan propositionen beträffande beskatt- ning av ideella föreningar lades fram. Med anledning härav uppdrog regeringen i april 1977 i tilläggsdirektiv till utredningen om avdrag för
3 Jfr SOU 1969:54, prop. 1970:71, BeU l970:4l, SkU 1971:23, SOU 1971:46, SOU 1972:36.
gåvor att lägga fram förslag till arvsskattebefrielse för de berörda katego- rierna.
Utredningen om avdrag för gåvor har i ett den 23 maj 1977 avgivet betänkande (DsB l977:2 s 80—83) föreslagit arvsskattebefrielse för den grupp av religiösa organisationer som omfattas av utredningens förslag angående avdragsrätten för gåvor. Enligt förslaget skall arvsskattebe- frielsen gälla trossamfund och församling som regelbundet anordnar offentlig gudstjänst, samarbetsorgan för sådana juridiska personer samt stiftelse och sammanslutning som är anknuten till sådant trossamfund eller sådan församling och vars verksamhet kan anses utgöra ett led i samfundets eller församlingens verksamhet. Förslaget innefattar således även lokal- och domkyrkor som hör till svenska kyrkan. Begreppet tros- samfund föreslås därmed få en snävare innebörd i arvsskattelagen (3å) än i kommunalskattelagen. De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1978.
I fråga om gåvoskatt förutsätts ett bibehållande av den skattefrihet som redan nu gäller för stiftelser och sammanslutningar med huvudsakligt syfte att främja religiösa ändamål (38? arvsskattelagen).
Om den aviserade arvsskattefriheten genomförs kommer svenska kyr- kan att i sin ändrade form vara fri från såväl arvsskatt som gåvoskatt. Skulle reformen däremot inte genomföras kommer församlingarna att liksom nu vara arvsskattepliktiga. För de centrala och lokala organen, som i dag är befriade från arvsskatt, uppkommer under samma förutsätt- ning skattskyldighet.
Skyldighet att erlägga stämpelskatt, s k lagfartsstämpel, föreligger endast beträffande vissa förvärv av fast egendom eller tomträtt, nämligen köp, byte, tillskott till bolag eller förening, utdelning eller skifte från bolag eller förening, fusion av aktiebolag eller expropriation eller annan inlösen på grund av stadgande om rätt eller skyldighet att lösa fast egendom. Eftersom uppräkningen är uttömmande innebär detta att lagfartsstämpel aldrig utgår vid gåva.
Undantag från skatteplikten gäller vid kommuns och annan menighets förvärv av mark, som skall användas för allmänna platser, eller av be— gravningsplatser och byggnader för allmän styrelse eller förvaltning och för kulturvård, barnavård, religionsvård eller undervisning. Skatteplikt föreligger däremot för värdet av den del som används för industriellt eller därmed jämförligt ändamål eller mot vederlag upplåtes åt annan till be- gagnande. För att skattefrihet helt eller delvis skall åtnjutas krävs att byggnaden i väsentlig utsträckning nyttjas för ändamål som föranleder skattefrihet från kommunalskatt. Upplåtelser föranleder skatteplikt en- dast om de äger rum mera regelmässigt. Tillfällig uthyrning av försam- lingshus till biografföreställning föranleder således inte skatteplikt. Som tidigare påpekats föreligger inte heller skatteplikt om ersättningen är så liten att den inte överstiger de direkta kostnaderna för lokalen.
För juridiska personer utgår i princip s k dubbel lagfartsstämpel, d v s 2% av fastighetens värde. I vissa undantagsfall utgår dock skatten för juridiska personer med endast l%.
De kyrkliga centralorganen får anses åtnjuta den skattefrihet som stad- gas för staten. Detsamma gäller stiftsorgan som kan anses vara statliga. Domkyrkor torde däremot i detta sammanhang vara skattskyldiga, t ex vid förvärv av en jordbruksfastighet.
Församlingarna i svenska kyrkan är, i enlighet med vad ovan sagts om menigheter, befriade från skatt vid förvärv av vissa slag av fastigheter, nämligen i praktiken för begravningsplats, kyrka och församlingshus. Om en församling i dag däremot köper en fastighet i rent kapitalplaceringssyf— te, utgår lagfartsstämpel.
Våren 1977 har regeringen tillsatt en särskild utredning för översyn av reglerna om stämpelskatt. Enligt direktiven (Dir 1977155) har undantagen från lagfartsstämpel tilldragit sig viss uppmärksamhet. Reglerna om un- dantag — särskilt för kommunala förvärv — bör ses över i syfte att om möjligt inrymma de fall som f n dispensvägen medges befrielse. Bestäm- melserna om återvinning av skatt bör enligt direktiven granskas på mot- svarande sätt.
För de organ inom svenska kyrkan, som hittills haft statlig status, inträder skyldighet att erlägga lagfartsstämpel vid köp och övriga skatte- pliktiga fång.
Församlingarna inom svenska kyrkan mister sin egenskap av menighet och blir därmed skyldiga att betala lagfartsstämpel vid förvärv av mark för kyrkor och församlingshus. Även vid själva övergången från menig- hetsform till form av ideell förening föreligger skatteplikt, eftersom det finns en generell bestämmelse om skatteplikt för tillskott till förening. För att undvika en sådan konsekvens behövs särskilt beslut om skattebefri- else. Sådana beslut kan visserligen meddelas i dispensform av regering- en enligt 56å stämpelskattelagen, men med hänsyn till det stora antalet församlingar och överlåtelser över hela landet synes det lämpligare att en särskild författning om skattefrihet beslutas av riksdagen.
Lagfartsstämpeln är slutligen av stort intresse med hänsyn till att en stor del av den kyrkliga egendomen avses överföras till särskilda stiftel- ser. Eftersom det inte finns någon skatteplikt stadgad vid tillskott vid bildande av stiftelse utgår ingen lagfartsstämpel vid detta överföringstill- fälle. Inte heller vid senare tillskott till en redan färdigbildad stiftelse utgår lagfartsstämpel. Om en stiftelse däremot förvärvar en fastighet genom köp (i stället för tillskott) föreligger skatteplikt. Eftersom tillskotts- formen vid bildandet av stiftelserna får anses mest naturlig, erfordras således inte något särskilt beslut av statsmakterna om skattebefrielse för de nya stiftelserna.
Bilaga 8:1 Beskattningsregler för svenska kyrkan
Läget 1 januari 1978 | Framtida läge
central stift församling central- nya stiftelser
Skatteslag
organ domkapitel (=kommun) organ stift för egen- (=staten) (=staten) församling domsför- (=ideell valtning"
förening)
Kommunal inkomstskatt” Inkomst av fastighet Garantibelopp
Ja, delvis Ja, delvis Ja, delvis Ja, delvis
(fastighet) Ja, delvis Ja, delvis Ja, delvis Ja, delvis Inkomst av rörelse Ja, delvis Ja, delvis Ja, delvis Ja, delvis Ja Inkomst av kapital Nej Nej Nej Nej Ja Annan inkomst (t ex realisationsvinst) Nej Nej Nej Nej Ja Stat/ig inkomstskatt Inkomst av fastighet Nej Nej Nej Nej Ja Inkomst av rörelse Nej Nej Nej Ja, delvis Ja Inkomst av kapital Nej Nej Nej Nej Ja Annan inkomst Nej Nej Nej Nej Ja Förmögenhetsskatt Nej Nej Nej Ja Övriga skatter Arvsskatt Nej Nej Ja, delvis Nej' Gåvoskatt Nej Nej Nej Nej Stämpelskatt (lagfartsstämpel) Nej Nej Ja, delvis Ja, delvis'
" De nya reglerna om ideella föreningar gäller inte dessa stiftelser. " Nej =skattefrihet. Ja =skatteplikt. '* Förutsätter att den föreslagna arvsskattefriheten genomförs (053 197712). " Skatteplikten gäller även vid tillskott till förening. " Skattefrihet vid tillskott till stiftelse; däremot skatteplikt om stiftelsen köper fastighet.
Bilaga 9 Folkbokföring Av kanslirådet Göran Sellvall
Organisation för folkbokföringen efter ändrade relationer mellan staten och svenska kyrkan
Denna promemoria avser att belysa hur den civila, lokala, löpande folk- bokföringen i princip bör anordnas om relationerna mellan staten och kyrkan ändras. Ett detaljerat förslag om innehållet i en sådan folkbokfö- ring och formerna för övergången till.denna torde få utarbetas i särskild ordning efter det att ett slutligt förslag om de framtida relationerna mellan staten och kyrkan föreligger.
1 Nuvarande ordning
Folkbokföringen i Sverige regleras genom bestämmelserna i folkbokfö- ringsförordningen (l967zl98) och i folkbokföringskungörelsen (l967z495). Den sker i två former, dels såsom fortlöpande kyrkobokföring i kyrko- böcker och andra register för varje församling av svenska kyrkan, dels såsom årlig mantalsskrivning i mantalslängder församlingsvis för varje kommun. Kyrkobokföringen är den primära formen av folkbokföringen. Kyrkobokföringen ombesörjs av pastorsämbetena i de olika församling- arna och mantalsskrivningen av de lokala skattemyndigheterna i resp fögderier. I Stockholm och Göteborg sker dock även kyrkobokföringen hos den lokala skattemyndigheten. Inom de olika stiften har domkapitlen — med biträde av de särskilt förordnade kyrkobokföringsinspektörerna — tillsyn över pastorsämbetenas befattning med kyrkobokföringen. Vid si- dan av domkapitlen är länsstyrelserna regionala folkbokföringsmyndighe- ter. Över den kyrkobokförda befolkningen i länet förs hos länsstyrelserna register på magnetband på vilka de för folkbokföringen nödvändiga upp- gifterna lagras. Uppgifterna aktualiseras med jämna mellanrum, i stora delar varje vecka. Ändringarna sker på grundval av uppgifter från pastors- ämbeten och lokala skattemyndigheter. Länsstyrelserna är inte bara registermyndigheter utan även genom de till länsstyrelserna knutna läns- skatterättema besvärsorgan i folkbokföringsärenden.
Den centrala folkbokföringsmyndigheten i landet är riksskatteverket, som övar tillsyn över hela folkbokföringsväsendet och handlägger vissa centrala uppgifter.
2 Tidigare utredningsförslag
Genom att 1958 års utredning kyrka—stat inte tog upp frågan om till vilken statlig eller kommunal myndighet en eventuell överföring av kyrkans ar- betsuppgifter inom folkbokföringen borde ske och vilka konsekvenser det- ta skulle få i kostnadshänseende uppdrog regeringen är 1967 åt centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden (CFU) att utreda dessa frågor. I sitt arbete inriktade sig CFU på att undersöka förutsättningarna för och konsekvenserna av ett överförande av pastorsämbetenas folkbokförings- uppgifter till ett borgerligt organ. CFU — som utgick från den rådande relationen mellan stat och kyrka — tog inte ställning i frågan om ett sådant överförande borde komma till stånd eller ej, men tog fram en rad argu- ment för och emot. CFU ansåg emellertid — i likhet med 1958 års utred- ning kyrka—stat — att ett bibehållande av folkbokföringsuppgifterna hos pastorsämbetena snarast berodde på om praktiska skäl talade för detta. I betänkandet Folkbokföringsorganisationen m m (SOU 1970:70) redovisa- de nämnden såsom ett alternativ till gällande ordning en enligt nämndens mening från teknisk och organisatorisk synpunkt godtagbar modell som innebar att pastorsämbetenas nuvarande folkbokföringsuppgifter fördes över till borgerlig myndighet — varvid CFU förordade de lokala skatte- myndigheterna — under det att pastorsämbetena utförde en begränsad personregistrering (församlingsregistrering). Nämnden beräknade att mo- dellen skulle innebära en kostnadsökning för staten om ca 35 milj kr och en besparing för pastoraten om ca 20 milj kr i 1968 års kostnadsläge.
1968 års beredning om stat och kyrka föreslog i sitt slutbetänkande Samhälle och trossamfund (SOU 1972:36) att den lokala folkbokföringen 'skulle föras över till ett borgerligt organ. Som skäl för detta anfördes bl a att folkbokföringen är en allmänt samhällelig uppgift som från principiella synpunkter bör handhas av det allmännas organ. Däremot tog beredning- en inte ställning till vilket borgerligt organ som skulle komma i fråga. Beredningens förslag hade utformats mot bakgrund av CFU:s nämnda utredning. Också remissförfarandet av beredningsförslaget samordnades i viss utsträckning med remissförfarandet av CFU:s utredningsmaterial. Remissförfarandet gav vid handen att en bred opinion stödde förslaget från beredningen om den lokala folkbokföringens överförande till borger- ligt organ. De som var kritiska mot förslaget - väsentligen instanser med anknytning till svenska kyrkan — bestred dock inte att folkbokföringen som sådan fick betraktas som en borgerlig uppgift.
De som yttrade sig över CFU:s betänkande tog i regel inte ställning för eller emot ett överförande av den lokala folkbokföringen till borgerlig myndighet. Det stora flertalet av remissinstanserna förordade — eller lämnade utan erinran — CFU:s bedömning att en eventuell sådan överfö- ring borde ske till de lokala skattemyndigheterna.
3 Utgångspunkter
Väsentliga delar av folkbokföringen utövas f n av svenska kyrkans organ. Detta gäller i synnerhet kyrkobokföringen. Om svenska kyrkans särskilda
anknytning till staten upphör måste den lokala, löpande folkbokföringen ordnas på annat sätt.
Av historiska och traditionella skäl har den lokala folkbokföringen skötts av befattningshavare inom svenska kyrkan. Promemorian utgår emellertid från att det inte blir aktuellt med en lösning som innebär att pastorsämbetena inom svenska kyrkan fortfar att sköta den löpande folk- bokföringen på uppdrag av borgerlig myndighet.
Vid en överföring av den nuvarande kyrkobokföringen till borgerligt organ får bedömas om befintliga enheter och organ lämpligen kan överta dessa uppgifter eller om särskilda folkbokföringsområden med egna organ skall tillskapas för ändamålet. Under alla förhållanden torde det territo- riella och befolkningsmässiga underlaget för de lokala registreringsorga- nen i de flesta fall bli större än f n. Det finns inte något borgerligt organ med så litet befolkningsunderlag som pastorsexpeditionerna i de mindre församlingarna.
Ur allmänhetens synpunkt är det givetvis angeläget att behovet av lokal service tillgodoses. Man måste dock i sammanhanget beakta våra dagars förbättrade kommunikationer och möjligheten att per post och telefon beställa bevis och uppgifter, varigenom denna service underlättas. Redan i dag torde också flertalet folkbokföringsåtgärder vidtas utan att den enskilde infinner sig personligen hos myndigheten.
4 Val av folkbokföringsmyndighet
Det kan tänkas flera alternativ beträffande till vilket borgerligt organ pastorsämbetenas nuvarande folkbokföringsuppgifter kan föras. Närmast kan följande möjligheter komma i fråga:
. någon kommunal myndighet, . en för ändamålet tillskapad statlig myndighet, . den allmänna försäkringskassan eller . den lokala skattemyndigheten.
Folkbokföringen fyller i första hand ett statligt och inte ett kommunalt behov. Folkbokföringen är därför främst en statlig uppgift, vilket också återspeglas i folkbokföringens anordnande på regionalplanet (länsstyrel- se) och riksplanet (riksskatteverket). I och för sig kan statliga förvalt- ningsuppgifter handläggas av kommunala organ. Så är fallet när det gäller uppgifter som har samband med egentliga kommunala förvaltningsuppgif- ter eller om särskilda skäl talar för en kommunal anknytning. Mot en kommunalt utövad folkbokföring talar möjligen det partsintresse som kommunerna kan ha i folkbokföringssammanhang. Detta hänger samman med kommunernas sociala ansvar för dem som är mantalsskrivna inom kommunen. Något lämpligt kommunalt organ (nämnd el dyl), åt vilket folkbokföringsuppgifterna skulle kunna anförtros, finns inte heller. En på kommunerna lagd folkbokföring skulle därför få skötas av särskilt tillsatta
kommunala tjänstemän, vilket betyder att man för folkbokföringens de] fick tillskapa en helt ny organisation med därav följande kostnader. Övervägande skäl talar således emot att folkbokföringen läggs på ett kommunalt organ.
Att bygga upp en helt ny statlig organisation på det lokala planet kan förutsättas bli åtskilligt dyrare än att anförtro de löpande folkbokförings- bestyren åt befintliga organ. Detta är därför inte heller något lämpligt alternativ.
De allmänna försäkringskassorna är formellt sett inte några statliga organ, men deras arbetsuppgifter regleras av statliga bestämmelser. För- säkringskassorna har under senare år tillförts en rad nya arbetsuppgifter, bl a genom överföring av uppgifter från kommunerna. Denna utveckling har inneburit en kraftigt ökad arbetsbelastning för kassorna och dessas personalorganisation har byggts ut väsentligt. Ytterligare överföringar av arbetsuppgifter till försäkringskassorna har aktualiserats i olika utred- ningsförslag.
Försäkringskassornas arbetsuppgifter har samband med pastorsämbe- tenas så till vida att även kassorna arbetar med register över alla som är bosatta inom kassans verksamhetsområde. Folkbokföringsmyndigheterna lämnar uppgift till försäkringskassorna om alla befolkningsförändringar. En överflyttning av pastorsämbetenas uppgifter inom folkbokföringen till försäkringskassorna skulle därför i och för sig vara tänkbar. Men mot en sådan överflyttning talar dock bl a den ökade arbetsbelastning på kassor- na som har ägt rum under senare tid och de ytterligare arbetsuppgifter som det kan bli aktuellt att tillföra kassorna. Dessa uppgifter torde dess- utom ha ett närmare samband med kassornas nuvarande arbetsuppgifter än vad den löpande folkbokföringen får anses ha.
En överflyttning av pastorsämbetenas nuvarande folkbokföringsuppgif- ter till de lokala skattemyndigheterna skulle innebära en från många synpunkter naturlig utbyggnad av dessas nuvarande folkbokförings- verksamhet. De lokala skattemyndigheterna svarar i dag för mantals- skrivningen samt i Stockholm och Göteborg dessutom för kyrkobokföring- en. Fn 'är mantalsskrivningen direkt avhängig av kyrkobokföringen. Det måste då vara fördelaktigt, inte minst för att man skall få en enhetlig tillämpning av bosättningsreglerna, om ansvaret för såväl den löpande folkbokföringen som mantalsskrivningen kunde läggas hos samma myndighet. Det naturliga samband som finns mellan mantalsskrivning och beskattning gör att mantalsskrivningen inte gärna kan tas bort från de lokala skattemyndigheterna.
De lokala skattemyndigheterna ombesörjer fn registreringen för be- skattningsändamål av juridiska personer och s k utbor, dvs fysiska perso- ner som skall betala skatt i någon annan kommun än hemortskommunen. Lokal skattemyndighet svarar även för redovisning av ändringar i fastig- hetsbildning och äganderätt till fastighet. Även här är det fördelaktigt om sådana uppgifter ligger på samma myndighet som har hand om motsva- righeten till dagens kyrkobokföring.
Genom det nya system för ADB "inom folkbokföring och beskattning som riksdagen beslutade om år 1975 (prop 1975:57, SkU l975:32, rskr l975z230) och som skall vara utbyggt i början av 1980-talet, skapas en god grund för en väl fungerande registeruppbyggnad inom nämnda verksam- heter. Det nya ADB-systemet får en blandad central och regional regis- terföring. De lokala skattemyndigheterna skall få direkt åtkomst till sys- temets centraldator hos riksskatteverket via terminaler. Om man vet en persons personnummer (eller födelsetid och namn) kan varje lokal skat- temyndighet snabbt konstatera var personen är folkbokförd och man- talsskriven även om det är inom något annat fögderi. Förutsättningarna för ett smidigt system ökar om all folkbokföring sköts av de lokala skattemyndigheterna.
Försäkringskassorna är anslutna till ett särskilt ADB-system för den allmänna försäkringen. Någon integrationsmöjlighet mellan detta och det nämnda ADB—systemet för folkbokföring och beskattning finns inte.
Folkbokföringsärenden handläggs, som har nämnts i det föregående, på det regionala planet av länsstyrelsen. Länsstyrelsen är registermyn- dighet, och den till länsstyrelsen knutna länsskatterätten besvärsinstans i bla ärenden om rätt kyrkobokföringsort. På riksplanet är riksskatteverket centralmyndighet för folkbokföringsväsendet. Kammarrätten och rege- ringsrätten utgör de högsta besvärsorganen i folkbokföringsfrågor. En principiellt likartad ordning gäller för de lokala skattemyndigheternas vid- kommande. Länsstyrelsen och länsskatterätten är sålunda chefsmyndighet resp besvårsmyndighet för de lokala skattemyndigheterna i länet, riks- skatteverket fungerar som centralmyndighet, och kammarrätterna och regeringsrätten utgör de högsta besvärsinstanserna för flertalet av de åren- den som hör till de lokala skattemyndigheternas verksamhetsområde.
På socialförsäkringsområdet är organisationsbilden en annan. Tillsynen över försäkringskassorna ankommer på riksförsäkringsverket och detta verk är även besvärsinstans över kassornas beslut. Riksförsäkringsverkets beslut kan i sin tur överprövas av försäkringsdomstolen.
Genom att en förändring i de nuvarande relationerna mellan staten och svenska kyrkan behöver få organisatoriska konsekvenser för folkbok- föringen endast på lokalplanet bör man så långt möjligt hålla organisatio- nen på regional- och riksplanen intakt, med det undantaget att domkapit- lens befattning med folkbokföringen upphör. Med försäkringskassorna som lokala folkbokföringsorgan skulle man få åtskilliga administrativa problem som måste lösas. Systemet skulle lätt bli svåröverskådligt. För försäkringskassornas del skulle man t ex få arbeta med olika tillsyns- och besvärsorgan för olika huvudgrenar av kassornas verksamhet.
Enligt gällande bestämmelser kan den enskilde fullgöra sina skyldigheter enligt folkbokföringsförfattningama i fråga om anmälningar m m skriftli- gen eller per telefon, utan att behöva inställa sig hos folkbokföringsmyn- digheten personligen eller genom ombud. Inte heller behövs personlig inställelse för beställningar av personbevis odyl. Detta gäller även vid utfärdande av intyg om hindersprövning och äktenskapsbetyg. Pastors- ämbetena kan i dag begära att telefonanmälningar bekräftas skriftligen eller, om särskilda skäl föreligger, vid personlig inställelse. I praktiken har personlig inställelse ansetts angelägen endast vid anmälan om invand- ring från utomnordiskt land för kontroll av legitimationshandlingar in in och med tanke på de Språksvårigheter som kan föreligga. I många fall får den lokala folkbokföringsmyndigheten uppgifter direkt från olika myndigheter eller inrättningar, varvid någon särskild anmälan från den enskilde inte behövs. Detta gäller bla anmälan om barns födelse från sjukhus eller barnmorska, inlämnande av dödsbevis från sjukvårdsinrättning, beslut om ändrat släktnamn, meddelande om äktenskaps ingående, domar om äktenskapsskillnad, beslut om vårdnad av barn, fastställande av barns börd, tillstånd till adoption, m m. Vidare gäller att en mycket stor del av antalet flyttningar meddelas folkbokföringsmyndigheterna genom att postverket aviserar dessa om permanenta adressändringar som har an- mälts till posten.
Den gällande lagstiftningen har inneburit en mycket stor förenkling av formerna för allmänhetens kontakter med folkbokföringsmyndigheterna. Som framgår av det nyss sagda har kravet på personlig inställelse i allt väsentligt slopats. Endast undantagsvis kan personlig inställelse krävas om alldeles särskilda omständigheter föreligger och det anses nödvändigt för att man skall få uppgifter för en riktig folkbokföring. Trots detta måste allmänheten — i det mycket begränsade antal fall det kan vara fråga om — ha godtagbara möjligheter att uppsöka folkbokföringsmyndigheten. Från denna synpunkt framstår de allmänna försäkringskassorna med sina mer än 400 lokalkontor som ett i och för sig fördelaktigare alternativ än de 120 lokala skattemyndigheterna. Härvid bör dock observeras, att ca 75 % av landets befolkning bor i kommuner där det finns såväl lokal skattemyn- dighet som försäkringskassa.
Självfallet måste rimliga krav på närhetsservice för allmänheten tillgo- doses. Det bör emellertid påpekas att just tillgodoseendet av allmänhe- tens krav på service utgjorde en av huvudprinciperna vid genomförandet av den nu gällande fögderiindelningen. De lokala skattemyndigheterna
svarar redan nu för en omfattande service gentemot allmänheten, främst inom beskattning och uppbörd. Någon kritik mot denna serviceverksam- het på grund av fögderikontorens begränsade antal och deras lokalisering har inte framförts. Detta, liksom det faktum att allmänheten i mycket stor utsträckning begagnar sig av möjligheterna att i folkbokföringsärenden anlita post och telefon, ger vid handen att en till synes kraftig minskning av antalet registreringsställen från drygt 1 600 (antalet pastorsexpeditioner) till 120 (antalet fögderier) inte behöver få till följd att allmänhetens ser- vicekrav skulle bli otillfredsställande tillgodosedda. Detta utesluter
emellertid inte att man bör undersöka vilka möjligheter som kan stå till buds för att man inom ramen för en enkel administration och rimliga kost- nader ytterligare skall kunna förbättra servicen gentemot allmänheten.
Den nuvarande ordningen med att vissa folkbokföringsblanketter finns tillgängliga på postanstalterna och vid försäkringskassornas lokalkontor bör självfallet bibehållas om de löpande folkbokföringsuppgifterna förs över till lokal skattemyndighet. Eventuellt skulle vissa blanketter kunna tillhandahållas på ytterligare platser, tex kommunalkontoren och större arbetsplatser.
Det nu sagda ger vid handen att lokal skattemyndighet är att föredra framför allmän försäkringskassa vid valet av folkbokföringsmyndighet. Om folkbokföringsansvaret överförs till borgerlig myndighet bör därför överförandet ske till lokal skattemyndighet.
5 Omfattning och kostnader
När det gäller innehållet i och omfattningen av en borgerlig folkbokföring är valfriheten inte särskilt stor. Det urval av befolkningsuppgifter som behövs är tämligen givet. Den organisatoriska förändring som följer av ett upphävt samband mellan svenska kyrkan och staten påverkar i sig inte innehållet i det behov av uppgifter om befolkningen som samhället i dag har. I jämförelse med nuläget bortfaller vissa kyrkliga uppgifter, varför de lokala skattemyndigheternas arbete totalt sett minskar i förhållande till pastorsämbetenas arbete i dag. I förbilligande riktning verkar även att verksamheten koncentreras till ett betydligt mindre antal folkbokförings- ställen. Personalbehovet för folkbokföringsuppgifter hos de lokala skat- temyndigheterna beräknades av centrala folkbokförings- och uppbörds- nämnden i den inledningsvis nämnda utredningen till ca 1060 personer. En stor del av dessa torde fö kunna rekryteras bland dem som fn är sysselsatta med folkbokföringsgöromål hos pastorsämbeten; de flesta ar- betar på pastorsämbeten i orter där det även finns lokal skattemyndighet. Driftkostnadema för den borgerliga folkbokföringen uppskattades därvid av nämnden — omräknat till 1976 års löne- och prisnivå — till ca 80 milj kr årligen, vilket innebär en ökning för staten i förhållande till nuläget med ca 67 milj kr. Hänsyn har vid denna beräkning tagits till att kostnaderna för kyrkobokföringen i Stockholm och Göteborg redan nu till stor del belastar statsverket. Statens kostnader för detta beräknas till ca 13 milj kr. Betydande investeringar, främst i lokaler, kommer att behövas. Stor- leken härav är svår att uppskatta.
6 Vidare utredningsarbete
I det föregående har endast vissa principiella och översiktliga bedöm— ningar gjorts. De närmare förutsättningarna för ett överförande av ansva- ret för all lokal folkbokföring till de lokala skattemyndigheterna och det resursbehov som uppkommer härigenom bör utredas närmare av riks- skatteverket och statskontoret. Dessa myndigheter svarar tillsammans för det utredningsarbete som fn pågår om rationalisering av skatteförvalt- ningen, bla inom de lokala skattemyndigheterna. De båda verken böri en första etapp av det föreslagna utredningsarbetet avge förslag till vilka uppgifter och data som den löpande civila folkbokföringen bör innehålla och formerna för registreringen härav. Därefter bör förslag avges om den organisatoriska uppbyggnad av de lokala skattemyndigheterna som be- hövs och övriga resursfrågor samt om sättet för genomförande av om- läggningen. Under det fortsatta utredningsarbetet bör övervägas vilka åtgärder som kan vidtas för att på olika sätt förbättra servicen till allmän- heten och underlätta för medborgarna att komma i kontakt med folkbok- föringsmyndigheterna.
Bilaga 10 Arkivfrågor
Av landsarkivarien Werner Pursche
I denna promemoria behandlas olika kyrkliga arkiv. Framställningen av- ser kyrkoarkiv, pastorats- och kyrkliga samfälligheters arkiv, kontrakts- prostarkiv samt domkapitelsarkiv och stiftsnämndsarkiv.
I promemorian lämnas en redogörelse för de olika kyrkliga arkivens uppkomst, sammansättning, förvaring och vård samt för arkivens an- vändningsområden. Därefter diskuteras de problem som uppstår i fråga om de nuvarande kyrkliga arkivens behandling efter en relationsändring mellan staten och svenska kyrkan samt vissa frågor avseende en över- gångsperiod innan relationsändringen träder i kraft. Vidare behandlas i promemorian frågor rörande vården av de arkiv som bildas inom svenska kyrkan efter relationsändringen. Slutligen anges vissa punkter där fortsatt utredning behövs.
1 De olika kyrkliga arkiven
Kyrkoarkiven tar i regel sin början först under 1600-talet. Det fåtal arkivalier från medeltiden och 1500-talet som finns har framförallt till- kommit som en följd av kyrkans medelsförvaltning (åtkomsthandlingar, förteckningar över egendom, räkenskaper). Först under 1600—talet börja- de man föra sk ministerialböcker i vilka infördes uppgifter om födda, vigda och döda. Början gjordes under 1620- och 1630-talen i några stift. Genom 1686 års kyrkolag tillkom de första för hela landet gällande före- skrifterna om kyrkobokföring. I en särskild ”kyrkobok” skulle införas bla ministerialanteckningar, räkenskaper, ekonomiska längder, socken- stämmobeslut, anteckningar om in- och utflyttade mm. En nyhet var förandet av en särskild skriftebok eller katekismilängd, som sedermera utvecklades till den välkända husförhörslängden (from år 1895 försam- lingsbok).
Redan på 1600-talet kan man alltså urskilja tre beståndsdelar i kyrkoar— kiven: ]) handlingar rörande den ekonomiska förvaltningen, dvs det ur- sprungliga kyrkoarkivet, 2) ministeriallängderna, skrifteboken och andra längder som avspeglade pastors befattning med själavård och med vad som senare skulle komma att kallas folkbokföring och 3) handlingar av ”kommunal” natur, främst sockenstämmoprotokollen.
År 1749 tillkom det sk tabellverket, varigenom grunden lades till den svenska befolkningsstatistiken. I kyrkoarkiven avsatte systemet de årliga församlingstabellerna. Tabellverket upphörde år 1859. Påföljande år till- kom de sk nominativa utdragen (avskrifter av ministerialböcker och husförhörslängder) som insändes till statistiska centralbyrån. I samband härmed fastställdes år 1860 för hela landet gällande formulär avseende ministerialböckerna, husförhörsbok, inflyttningslängd och utflyttnings- bok. Helt bindande regler för kyrkobokföringen gavs dock först år 1894 genom förordningen angående kyrkoböckers förande. Följande kyrko- böcker skulle föras enligt fastställt formulär: församlingsbok med kom- munionlängd (den ersatte husförhörslängden), bok över obefintliga, in- och utflyttningsbok, födelse- och dopbok, konfirmationsbok, lysnings- och vigselbok, död- och begravningsbok samt fastighetslängd.
Först 1946 års folkbokföringsförordning (1946:469) och kyrkobokfö- ringskungörelse (1946:801) medförde mera väsentliga ändringar ifråga om kyrkoarkivens sammansättning. Den främsta nyheten var en ny serie, församlingsliggaren, som bestod av personakter — en för varje person — och förvarades i pärmar i ordning efter fastigheter. Församlingsbok skulle dock fortfarande föras, men fastighetslängd och utflyttningsbok upphörde att vara obligatoriska. Däremot tillkom församlingsregister och avgångs- register, båda bestående av avtryckskort. Sistnämnda register kunde efter viss tid ersättas av avgångslängd. Personakterna skulle vid flyttningar sändas till den nya församlingen. Vid dödsfall skulle de insändas till statistiska centralbyrån.
1967 års folkbokföringsförordning (1967zl98) medförde vissa föränd- ringar i arkivbildningen. Församlingsboken skulle föras enligt lösblads- system och bestå av ett aktuellt register och ett avställningsregister. Personakterna efter döda skulle kvarbli i församlingen och bilda en sär- skild serie (detsamma skulle gälla om akter över obefintliga och emigran- ter). Vissa längder bl a bok över obefintliga och avgångslängden slopades. Fastighetslängden ersattes av fastighetsförteckning. Utflyttningsboken blev åter obligatorisk. Ett församlingsregister bestående av personavier och ett diarium i kyrkobokföringsärenden m m infördes. Övriga kyrko- böcker bibehölls, men lysnings- och vigselboken ersattes år 1969 med en äktenskapsbok. .
För framför allt Stockholm och Göteborg har efter år 1861 gällt speciella regler för kyrko- och folkbokföringen innebärande främst att pastorsäm- betena befriats från förandet av vissa längder. Motsvarande längder har i stället förts av de civila folkbokföringsmyndigheterna.
Det i kyrkoarkiven ingående kommunala och ekonomiskt-administrati- va materialet växte kraftigt under 1700- och 1800-talen. Sockenstämmans uppgifter ökade, men preciserades först genom 1817 års förordning om sockenstämma och kyrkoråd. Dess befattning med skolfrågor utökades genom 1842 års stadga om folkundervisning. År 1843 tillkom socken- nämnden, som bl a skulle ha inseende över den allmänna hälsovården. De båda organen upphörde med tillkomsten av 1862 års kommunalförfatt- ningar. Stämmans och nämndens verksamhet har, förutom protokoll, avsatt serier som räkenskaper rörande fattigvård, lasarettsräkenskaper, skolräkenskaper, räkenskaper för olika fonder, handlingar rörande kyrka,
prästgård och andra kyrkliga fastigheter m rn. Kyrkorådet har — före 1862 främst i städerna — gett upphov till en liknande arkivbildning. Därutöver kan i kyrkoarkivet ingå protokoll och handlingar från andra nämnder och styrelser, tex skolstyrelsen (efter 1842), sockenmagasinsdirektion, kyr- kobyggnads- och andra kommittéer.
Genom 1862 års förordning om kyrkostämma, kyrkoråd och skolråd trädde dessa organ i de upphördas ställe som arkivbildare. 1930 års lag om församlingsstyrelse införde kyrkofullmäktige i församlingar med mer än 1 500 invånare. De nämnda organen har i första hand avsatt protokoll och till dessa hörande handlingar. Kyrkans befattning med skolväsendet upphörde år 1930 i kommuner som sammanföll med skoldistriktet och som hade fullmäktige. I övriga församlingar avvecklades befattningen med skolväsendet senast med utgången av år 1951. Serien skolrådsproto- koll har sålunda upphört och handlingar, som direkt berör de olika sko- lorna (dagböcker, matriklar och examenskataloger), har överförts till den borgerliga kommunen.
Bland övriga, i det föregående icke berörda, serier kan nämnas kollekt- räkenskaper, handlingar rörande prästval, visitationsprotokoll, ämbetsbe- rättelser, handlingar rörande prästerskapets löneförmåner, övriga hand- lingar rörande prästerskap och kyrköbetjäning, pålysningsböcker, histo- riska anteckningar, kartor och ritningar samt handlingar angående det frivilliga församlingsarbetet. En systematisk översikt över kyrkoarkivets innehåll enligt 1970 års förteckningsplan ges i bilaga 10:I.
Som framgått av det föregående kan man urskilja vissa mer eller mindre klart avgränsade beståndsdelar i kyrkoarkivet. Trots detta utgör kyrkoarkivet en enhet, som växt fram under flera århundraden och som avspeglar växlingarna ifråga om kyrkans uppgifter och förvaltning. Ett på sådant sätt framväxt arkiv betraktas inom arkivistiken i enlighet med den sk proveniensprincipen som en enhet, som måste sammanhållas och bevaras orubbad för framtiden.
Tidigt har flerförsamlingspastorat uppstått. Genom flera förordningar på 1800-talet gavs möjlighet till gemensamma sockenstämmoöverläggningar. Motsvarande bestämmelser infördes för kyrkoråd och skolråd och även för kyrkostämma. Genom 1930 års lag om församlingsstyrelse utökades möjligheterna till samarbete inom pastoratet och mellan flera församling- ar. Bla kunde två eller flera församlingar bilda kyrklig samfällighet. Av betydelse för pastoratens arkivbildning blev även bestämmelsen i 2 & 1 mom i den ecklesiastika boställsordningen (l932:400), där det föreskrevs att prästgård och löneboställe skulle förvaltas av pastoratet.
De olika övergripande organens arkivbildning var till en början obetyd- lig. Först genom 1930 års lag om församlingsstyrelse uppträdde i större utsträckning separata protokoll och räkenskaper. Stundom har dessa serier fått ingå i moderförsamlingens arkiv. Allteftersom räkenskapsma- terialet svällde, började pastoratsarkiven dock att förtecknas för sig. I pastoratsarkiven påträffas serier som pastoratsstämmas eller pastorats-
fullmäktiges protokoll och handlingar, handlingar rörande kyrklig egen- dom, räkenskaper samt kartor och ritningar.
Motsvarande serier finns i samfälligheternas arkiv. I dessa påträffas även ofta omfattande dossierer rörande fastigheter och särskilda fastig— hetsnämnders och olika kommittéers arkiv. För ca 40 samfälligheter har medgivande lämnats att förvara arkivalierna i annat arkiv än kyrkoarkiv.
Trots att stiftens underindelning i kontrakt eller prosterier kan följas tillbaka till tidig medeltid, börjar kontraktsprostarkiven ofta först vid 1700-talets mitt. De är även kvantitetsmässigt sett av ringa omfattning. I dem påträffas bl a de 5 k prost- och kontraktsböckerna med anteckningar tex i mål rörande kyrkodisciplin, olika protokoll såsom visitations-, in- venterings-, biskopsvals-, prästvals-, riksdagsmannavals-, kontraktmötes— och prostkonventsprotokoll. Dessutom märks koncept till utgående skri- velser, brevdiarier, förteckningar över besiktningar och tingspredikning- ar, liggare över löneboställen, åkningsjournaler, cirkulär från olika myndigheter samt ämnesordnade handlingar tex rörande frivilliga kyrkli— ga organisationer, änke- och pupillkassor, olika kyrkliga befattningshava- re, invigningar, ledigheter och förordnanden m m. I vissa fall har hand- lingarna ordnats församlingsvis.
Den svenska stiftsorganisationen kan följas tillbaka till 1100-talet, men domkapitelsarkiven böjar först på 1500- eller början av 1600-talet. Det är fråga om omfattande arkiv med stora kronologiska serier protokoll och registratur. Vidare märks präst- och pastoralexamensprotokoll, diarier, inventarieförteckningar och ofta flera serier inkomna skrivelser från Kungl Maj:t och de centrala statsdepartementen. Tyngdpunkten i arkiven utgör måhända aktserierna. I dessa återfinns handlingar rörande präster- liga tjänster och prästernas tjänsteutövning, kyrkor och kyrkobyggen, skolor, hospital, kyrkans egendomar, församlingsdisciplinen, skilsmässor mm. Som särskilda serier förekommer vidare handlingar rörande val, besiktningar, visitationer, prästmöten m m samt omfattande serier räken- skaper.
I Stockholm fanns till år 1937 i stället för domkapitel ett konsistorium. Arkivbildningen var dock likartad, men inte av samma omfattning som hos domkapitlen. I Stockholm finns vidare hovkonsistoriet, som sedan år 1681 fungerat som kyrklig styrelse för hovförsamlingen, Skeppsholms församling (upphörd år 1969) och före år 1927, Stockholms garnisonsför- samlingar. Arkivbildningen är numera av mindre omfattning.
Stiftsnämnderna tillkom år 1932. De skulle ha inseende över och vård av den ecklesiastika boställsjorden samt annan kyrklig egendom, ombesörja uppbörd av vissa kyrkliga medel samt övervaka pastoratens förvaltning av prästgård och löneboställe. Till stiftsnämnden knöts en stiftsjägmästa- re. I stiftsnämndernas arkiv återfinns bl a tämligen omfattande protokolls- och registraturserier, boställsliggare, inneliggande handlingar, pastoratens
kassaredovisningar för löneboställen, liggare över arrendatorer, arren- deakter, skogshushållningsplaner samt kartor och ritningar.
2 Förvaring och vård av de kyrkliga arkiven 2.1 Gällande arkivbestämmelser
För samtliga ovan behandlade kyrkliga arkiv gäller den allmänna arkiv- stadgan (1961 :590) samt riksarkivets tillämpningscirkulär (1968z473). Enligt dessa författningar är landsarkiven arkivmyndighet och arkivdepå för ifrågavarande kyrkliga arkiv. Landsarkiven, vars verksamhetsområden ifråga om lån och stift framgår av bilaga 10.2, har bl a rätt att inspektera kyrkoarkiven och därvid kontrollera arkivvården (lokaler, förteckning, gallring, yttre vård mm). Det kan tilläggas att det i lagen (1961:436) om församlingsstyrelse föreskrivs att kyrkostämmas, kyrkofullmäktiges, för- samlingsdelegerades, kyrkoråds och övriga nämnders protokoll och andra arkivhandlingar skall förvaras i kyrkoarkiv. Undantagsregler gäller för Stockholms kyrkliga samfällighet och övriga särskilt bildade samfällighe- ter. Efter beslut av regeringen får kyrklig samfällighet förvara sitt arkiv på annan plats än i kyrkoarkiv. När sådant beslut fattas, skall samtidigt föreskrivas att allmänna arkivstadgan gäller för arkivet. Arkivstadgan gäller ej för kyrkomötet.
För kyrkoarkiven gäller en av riksarkivet den 16 juni 1970 utfärdad arkivplan. För tiden fro m den I januari 1968 har för kyrkoarkiven av riksarkivet utfärdats ett särskilt gallringsbeslut. För tiden före den 1 januari 1968 gäller fortfarande ett tidigare utfärdat gallringsbeslut (1946z48). Sär- skilda gallringsbeslut finns vidare för verifikationer, vissa kollekträken— skaper och handlingar rörande begravningsväsendet.
För kontraktsprostarkiven har en särskild arkivplan utfärdats (19461108). Ur dessa arkiv kan bla genom särskilt gallringsbeslut vissa redovisningshandlingar rörande kollekter utgallras.
För domkapitlen och stiftsnämnderna har riksarkivet den 15 december 1962 utfärdat föreskrifter rörande arkivvården from år 1963. Även för domkapitlen gäller ett äldre och ett yngre gallringsbrev avseende hand- lingar före resp efter den 1 januari 1963.
För samtliga här aktuella arkiv är den s k allmänna gallringskungörel- sen (1953:716) tillämpbar.
Arkivalier, som är äldre än 100 år, skall vart tionde år inlevereras till landsarkiven. Så har också skett ifråga om kyrkoarkiven. Beträffande dessa kan följande framhållas. Den sista 10-årsleveransen som ägde rum 1971/72 skulle egentligen ha omfattat tiden ca 1860—1870. Landsarki- ven har dock — med undantag för landsarkivet i Uppsala som har brist på accessionsutrymmen — efter överenskommelse med respektive pastors- ämbeten tagit in kyrkoskrivningshandlingama (serierna A—H) så långt fram som till år 1895. Härigenom uppnåddes ur forskningssynpunkt avse- värda praktiska fördelar för både landsarkiv och pastorsämbeten.
Domkapitelsarkiven torde ha inlevererats i varierande omfattning. Slut- året torde ofta ligga kring 1890—1900. Vissa undantag gäller emellertid. Sålunda förvarar domkapitlen i Västerås och Strängnäs fortfarande samt- liga handlingar från äldsta tider.
Kontraktsprostarkiven har även inlevererats i varierande utsträckning. De är dock i regel av ringa omfattning och erbjuder inga större svårigheter ur förvaringssynpunkt. De separata pastoratsarkiven och de kyrkliga sam- fälligheternas arkiv är av så ungt datum, att några inleveranser till lands- arkiven inte har skett.
För att kunna bedöma hur det skall förfaras med det arkivbestånd som finns kvar hos de kyrkliga myndigheterna är det nödvändigt att man skaffar sig en uppfattning om såväl beståndens storlek som storleken av de arkivlokaler, som står till myndigheternas förfogande.
2.3.1. Arkivens omfattning
Det har inte varit möjligt att i detta sammanhang införskaffa exakta uppgifter om arkivbeståndens storlek. Vissa uppgifter om beståndens storlek i Uppsala och Vadstena landsarkivsdistrikt från år 1972 och år 1973 finns emellertid att tillgå. Med ledning av dessa uppgifter kan man få en uppfattning om vilken storleksordning det är fråga om. Det synes rimligt att räkna med följande ungefärliga arkivbestånd hos de berörda kyrkliga organen:
Hyllmeter Kyrkoarkiven 45 000 Pastoratsarkiven 2 300 Vissa samfälligheters arkiv 2000 Kontraktsprostarkiven 300 Domkapitels- och stiftsnämndsarkiv 1 300 Summa 50 900
Det finns ytterligare två faktorer som kan påverka den ovan gjorda beräk- ningen, nämligen dels arkivali'etillväxten dels gallringseffekten. Uppsala landsarkiv har uppskattat årstillväxten för olika slag av myndigheter till mellan 1 och 16% av hela beståndet och menar att tillväxten vanligen ligger mellan 5 och 9%. Variationerna är alltså så stora, att det knappast är realistiskt att göra några överslagsberäkningar för kyrkoarkivens del. För de små församlingarna med högst 1000 församlingsmedlemmar, vilka församlingar utgör drygt hälften av det totala antalet, torde årstillväxten vara mycket ringa. För större församlingar kan den däremot vara be- tydande.
Gallringseffekten torde vara tämligen ringa. Härtill finns flera orsaker. Det är 1946 utfärdade gallringsbeslutet, som fortfarande gäller för arkiv- materialet före den 1 januari 1968, berör främst bilagorna till de olika
kyrkoböckerna (H-seriema). Gallringsbeslutet är mycket detaljerat och komplicerat och torde endast punktvis ha tillämpats emedan utrymmes- vinsten i de flesta fall blir obetydlig. Av de olika serierna har därför främst flyttningsbetygen gallrats. För tiden efter år 1968 är, med några få undan- tag, samtliga bilagor gallringsbara. Gallringsfristen är dock lång, 20 är, varför den första årgången kan gallras först år 1989. För en annan mycket skrymmande serie, verifikationerna, är fristen så lång som 25 år. Eftersom" verifikationsserierna först under de senaste 10—15 åren har börjat svälla på ett oroväckande sätt, dröjer det även i detta fall länge innan gallrings- bestämmelserna ger större utrymmesvinster.
2 .3 .2 Lokalerna
Den totala kapaciteten hos pastorsämbetenas arkivlokaler kan inte exakt anges. Utrymmesfrågan beaktas annars alltid vid landsarkivens inspek- tioner och besök hos församlingarna. Om utrymmesbrist föreligger, begär landsarkiven i regel att arkivlokalen skall utökas eller att ny arkivlokal skall byggas. Indragningen av pastorsexpeditioner under senare år har lett till att man i arkivlokal, som varit avsedd för en enda församlings arkivalier, har sökt pressa in arkiv härrörande från flera församlingar. Detta har ofta medfört att man i arkivlokalen förvarat endast det viktigas- te folkbokföringsmaterialet, medan annat arkivmaterial placerats i ut- rymmen som inte är arkivvärdiga eller fått ligga kvar i inte längre bebod- da prästgårdar, där arkivlokal finns. Resultatet har blivit splittring av materialet och risker för att delar av arkivet går förlorat. De flesta församlingar har försökt att finna en så god lösning som möjligt av förvaringsproblemen och en hel del har byggt eller planerar att bygga nya och större lokaler. I vissa fall har man emellertid ställt sig avvaktande och hänvisat till att man väntar på lösningen av stat—kyrka frågan.
3 De kyrkliga arkivens användning
Kyrkoarkiven tillhör de i särklass mest använda arkiven, både då det gäller de bestånd som finns hos landsarkiven och de bestånd som fortfa- rande förvaras hos pastorsämbetena. Orsaken härtill är främst det kraftigt stegrade intresset för släktforskning. Under år 1976 framtogs hos de sju landsarkiven och stadsarkiven i Stockholm och Malmö sammanlagt om- kring 436000 volymer arkivalier åt forskarna. Man torde kunna räkna med att 80—90% av dessa volymer utjordes av kyrkoböcker. Även för olika former av vetenskaplig forskning är kyrkoarkiven av största värde. För socialhistorisk eller ekonomisk forskning behövs ofta tillgång till uppgifter om olika persongrupper, vilka uppgifter endast kan erhållas genom bearbetning av kyrkobokföringsmaterialet. För hembygdsforsk- ningen och den lokalhistoriska forskningen överhuvudtaget utgör kyrko- arkivens sockenstämmo- och kyrkorådsprotokoll med tillhörande hand- lingar samt kyrkans räkenskaper en omistlig källa. Samma material an-
vänds även av konsthistoriker för undersökningar tex rörande kyrko- byggnaderna och kyrkans inventarier. Man behöver i sammanhanget en- dast peka på det stora samlingsverket "Sveriges kyrkor”, som inte skulle kunnat skrivas utan tillgång till kyrkoarkiven.
Av de övriga kyrkliga arkiven erbjuder domkapitelsarkiven ett synner- ligen värdefullt källmaterial framför allt för den vetenskapliga forskning- en. För kyrkohistoriska undersökningar och för forskning rörande skol- och sjukvårdsförhållanden finns i arkiven ett omfattande material. Det- samma gäller för personhistoriska undersökningar rörande prästerskapet och andra kyrkans anställda. ] domkapitelsarkiven finns även uppgifter rörande förhållandena i de olika församlingarna, om kyrkodisciplin, om kyrkobyggen och om ekonomiska förhållanden m m.
Stiftsnämndernas arkiv torde främst innehålla material av ekono- miskt-historiskt och topografiskt intresse. De kompletterar materialet i domkapitelsarkiven.
Pastoratsarkiven och de kyrkliga samfälligheternas arkiv är av förhål- landevis ungt datum och torde inte i större utsträckning ha använts som forskningsmaterial. Då de representerar en ”utbrytning” av vissa eko- nomiska och administrativa ärenden, som tidigare omhänderhades av församlingarna själva, kommer de att ur forskningssynpunkt få samma betydelse som motsvarande material i församlingsarkiven.
Kontraktsprostarkivens forskningsvärde är tämligen ringa. De innehål- ler endast i begränsad omfattning material som inte också återfinns på annat håll.
Både landsarkiven och de olika kyrkliga organen använder sig i stor utsträckning av de kyrkliga arkiven i samband med utredningar av olika slag. Under år 1976 besvarade landsarkiven mellan 10000 och 11000 skriftliga förfrågningar företrädesvis av genealogisk natur. För besvaran- det av dessa användes huvudsakligen kyrkobokföringsmaterialet. Ett stort antal förfrågningar avser uppgifter för exempelvis upprättande av bouppteckningar, undersökningar i namnärenden och utredningar i arvs- ärenden. Utrikesdepartementet är en stor uppdragsgivare vad gäller den sistnämnda gruppen. Vanliga är även förfrågningar från olika projekt tex rörande arvsfaktorernas betydelse vid vissa sjukdomstillstånd. Lands- arkiven utfärdar även bevis och intyg baserade på kyrkobokföringsmate- rialet. Man kan räkna med att de större landsarkiven i regel binder minst tre anställda av en fast personal på ca 15—16 personer med besvarandet av förfrågningama.
Pastorsämbetena använder sig dagligen av kyrkoarkiven och då främst kyrkoskrivningshandlingarna. Nya införingar skall göras, äldre noteringar skall rättas eller kompletteras och bevis och intyg skall utfärdas. Även pastorsämbetena får besvara ett stort antal förfrågningar från allmänheten och myndigheterna.
De kyrkliga myndigheterna har även anledning att gå till respektive arkiv vid handläggning av ekonomiska och administrativa ärenden. I vissa fall, tex då det gäller ärenden rörande kyrkliga byggnader eller donationer, har
man ett behov av att gå tillbaka till relativt gammalt arkivmaterial. Ofta rör det sig då om åtkomst-, donations- och byggnadshandlingar. Detta torde inte minst gälla på stiftsplanet. Stundom lånas äldre handlingar in från landsarkiven, i den mån dessa inte direkt hjälper till med ifrågavaran- de utredningsarbeten.
Den intensiva användningen av framförallt kyrkoarkivens kyrkobokfö- ringshandlingar har lett till en kraftig förslitning av ifrågavarande voly- mer. Undersökningar har visat att man för vissa landsarkiv kan räkna med att mellan 40 och 60% av husförhörslängder och ministerialböcker är så svårt skadade, att de borde konserveras och ombindas. Då detta endast kan ske på mycket lång sikt, måste man tillgripa andra utvägar såsom kopiering av hela volymer eller inköp av mikrofilm. I sistnämnda fall avses inköp av kopior av de mikrofilmer, som mormonkyrkan låtit framställa och av vilka riksarkivet har fått ett exemplar. Ifrågavarande filmning omfattar husförhörslängder, ministerialböcker och flyttnings- längder samt kommunionlängder, inflyttningsattester och kyrkoräkenska- perjämte enstaka volymer ur andra serier, alltfram tillår1860. Filmningen av husförhörslängder och inflyttningsböcker har fortsatts till år 1900, dock än så länge endast ifråga om kyrkoarkiv hos landsarkiven i Lund och Vadstena samt stadsarkivet i Malmö. När denna filmning kan fortsät- ta ifråga om material i andra landsarkiv är obestämt. Därför får förutsät- tas en kompletterande filmning genom statens försorg. En sådan filmning borde utsträckas att även omfatta det material som nu finns hos pastors- ämbetena.
4 De kyrkliga arkivens behandling efter ändrade relationer mellan staten och svenska kyrkan
Enligt allmänna arkivstadgan gäller att om myndighet upphör med sin verksamhet skall dess arkiv inom tre månader överlämnas till arkivmyn- dighet. Regeringen eller efter dess bemyndigande riksarkivet kan emeller- tid bestämma annorlunda. Bestämmelserna har tillämpats på olika sätt. I vissa fall har total inleverans skett, i andra fall — särskilt då upphörd myndighets verksamhet helt eller delvis övertagits av annan statlig myn- dighet — har endast delar av de upphörda arkiven inlevererats. I en del fall har även arkivalier härrörande från en upphörd myndighet överlämnats till den nya myndigheten för att införlivas i denna myndighets arkiv.
Vad gäller behandlingen av de äldre kyrkliga arkiven efter ändrade relationer mellan staten och kyrkan kan konstateras, att det synes prak- tiskt omöjligt att omedelbart vid övergången till den nya organisationen inleverera arkiven i deras helhet till arkivmyndighet. Detta gäller i första hand det material som härrör från den ekonomiska, administrativa och kyrkokommunala verksamheten. Men det gäller även — fastän kanske i
mindre utsträckning — kyrkobokföringsmaterialet. Ifråga om det först- nämnda materialet torde knappast hinder möta att låta kyrkan för en viss bestämd tid få disponera över de mera aktuella delarna. När det gäller kyrkobokföringsmaterialet är läget delvis ett annat. På grundval av detta material utfärdats i nuläget olika bevis och intyg. Materialet ändras och kompletteras dessutom successivt. Om kyrkan får ställning som enskild organisation, torde den inte utan vidare kunna fortsätta med detta arbete.
Ytterligare en fråga av allmän karaktär bör här beröras. Efter ändrade relationer mellan staten och kyrkan kan antas att församlingarna kommer att föra dopbok, konfirmationsbok, vigselbok och jordfästningsbok. Dessa böcker utgör sålunda delvis en fortsättning av de gamla ministeri- alböckerna. Eftersom man i stort sett kommer att behålla de nuvarande beslutande och verkställande organen på församlingsplanet, kommer man även att fortsätta att föra ungefär samma protokoll som tidigare. Även räkenskaperna kommer sannolikt till en del att föras på samma sätt. Det måste emellertid stå klart, att även om man för en tid skulle hos sig behålla delar av det äldre arkivet, får man inte fortsätta att göra införingar i det äldre materialet. Detta skall i sin helhet avslutas. För den nya organisationen måste genomgående nya volymer uppläggas. Det nya ar- kivet måste hållas helt skilt från det gamla avslutade.
Under överläggningarna mellan staten och kyrkan har förutsatts att folk- bokföringens ordnande blir föremål för särskild utredning. Vid utarbetande av förslag till församlingsregistrering har emellertid antagits, att man till den nya folkbokföringsmyndigheten överför aktuella personakter, person- avier samt in- och utflyttningsböcker. En sådan utbrytning av serier ur kyrkoarkivet fordrar enligt 14 & allmänna arkivstadgan särskilt tillstånd av riksarkivet. Det bör därför undersökas om en sådan utbrytning är försvarbar och i vilken form ett överförande skall ske (län eller överläm- nande; original eller kopia).
Man torde kunna utgå ifrån att det vid den nya folkbokföringsmyndig- heten kommer att finnas ett folkregister bestående av personakter. Dessa kommer sannolikt att vidaresändas när vederbörande flyttar till nytt folk- bokföringsområde. Endast akter efter avlidna, emigrerade och som obe- fintliga noterade personer skulle då kvarbli hos folkbokföringsmyndighe- ten. Att översända dessa akter för insortering i de upphörda kyrkoarkiven synes vara opraktiskt, särskilt som lång tid kan förflyta innan den defini- tiva arkiveringen av ifrågavarande personakter sker. Aktuella personak- ter bör alltså permanent överföras till ny folkbokföringsmyndighet.
Då personavier i avgångsregister får utgallras blir ett eventuellt återfö- rande till de upphörda kyrkoarkiven aldrig aktuellt för sådana handlingar.
Ett överförande av in- och utflyttningslängderna till de nya folkbokfö- ringsmyndigheterna torde sannolikt medföra svårigheter för arbetet med de upphörda kyrkoarkiven. Detta gäller särskilt i de fall, då man inte vet i
vilken fastighet en eftersökt person bodde. För tiden fr o m är 1968 tillkom- mer att de gamla kyrkoarkiven kommer att sakna ingång till folkbokfö- ringshandlingarna via personnummer, då ju både de aktuella personak- terna och personavierna kommer att överföras till de nya folkbokfö- ringsmyndigheterna. De äldre personavierna torde dessutom vara utgall- rade. Det synes under dessa förhållanden lämpligast att in- och utflytt- ningsböckerna tillställes den nya folkbokföringsmyndigheten i form av kopior, lämpligen mikrofilm. Det bör vidare undersökas, om de nya folkbokföringsmyndigheterna verkligen kommer att behöva tillgång till samtliga nu hos pastorsämbetena förvarade in- och utflyttningsböcker. Behöver man tillgång till böckerna för tiden 1946—1967 bör vidare obser- veras att i vissa fall avgångslängder istället för utflyttningslängder bör kopieras och överlämnas.
Kvantitetsmässigt sett är det inte så stora bestånd av handlingar som kommer att överföras till ny folkbokföringsmyndighet. I en stor försam- ling som Motala (över 30 000 invånare) uppgår de aktuella personakterna till ca 11 hyllmeter. För mindre, medelstora och relativt nybildade större församlingar torde hyllmeterantalet variera mellan 1 och 5 hyllmeter. Utrymmesvinsten i kyrkoarkivlokalerna blir sålunda obetydlig. De gall- ringsbara avierna förvaras i regel på .vagnar, i speciella bord med "rote- rande" kortlådor eller i skåp direkt i pastorsexpeditionen. Kortens över- förande till ny folkbokföringsmyndighet innebär sålunda ingen utrym- mesvinst alls i arkivlokalerna. De nya folkbokföringsmyndigheterna som får ta emot personakter och avier från sannolikt en rad pastorsämbeten får givetvis räkna med att inrätta särskilda arkivlokaler i första hand för de överförda personakterna och i andra hand för de nya folkbokförings- handlingarna.
Såsom framhållits under 4.1 torde det vara praktiskt omöjligt att inom den tid av tre månader efter relationsändringen, som föreskrivs i allmän- na arkivstadgan, inleverera de upphörda kyrkoarkiven till arkivmyndighet (landsarkiven). Detta beror främst på att församlingarna under en över- gångsperiod behöver tillgång till delar av arkivet. Härutöver skulle ett totalöverlämnande kräva en personell och lokalmässig upprustning av landsarkiven av en sådan storleksordning, att den synes vara orealiserbar inom den tid på mellan fyra och fem år som satts mellan principbeslut och reformens ikraftträdande. Det är sålunda uppenbart, att det krävs ett särskilt beslut om hur kyrkoarkiven skall inlevereras.
Man kan under sådana förhållanden tänka sig att inleveransen till landsarkiven sker enligt nuvarande bestämmelser, dvs vart tionde år levereras handlingar som är äldre än hundra år. Om dessa regler tilläm- pades skulle det medföra en mycket långsam inleverans. Eftersom kyrko- skrivningshandlingama med vissa undantag redan har levererats till om- kring år 1895, skulle inga sådana handlingar inlevereras förrän vid leverans- tillfället är 2001. Vid leveranstillfällena åren 1981 och 1991 skulle endast administrativa, ekonomiska och kyrkokommunala handlingar inlevereras. Även detta inlevereringssätt skulle sålunda medföra stora svårigheter, inte
minst för församlingarna. De skulle, allteftersom de nya kyrkoarkiven tillväxer, få avsevärda utrymmesbekymmer. Svårigheter skulle också uppstå när det gäller att lösa frågan hur den på de upphörda arkiven baserade serviceverksamheten (utfärdandet av bevis, verkställandet av efterforskningar etc) skulle organiseras. Detta problem kvarstår även med andra alternativ till inleveranser men är mest markerat ifråga om den nu angivna lösningen av leveransfrågan. Ett kvarliggande under en stor del av 2000-talet hos församlingarna av handlingar tillhörande de upphörda kyrkoarkiven skulle vidare innebära att landsarkiven fick fort- sätta sin tillsyn av dessa i stort sett som nu, även om de annars inte skulle utöva någon tillsyn över kyrkans framtida arkiv.
Av det anförda torde framgå, att de båda ”extrema" leveransalternati- ven — en omedelbar inleverans enligt bestämmelserna för upphörda arkiv eller en inleverans enligt nu gällande ordning — inte kan vara acceptabla. Någon mellanform torde bli nödvändig. Flera alternativ är därvid tänkba- ra. I det följande presenteras schematiskt två alternativ:
Leverans- Inleverans av Övriga handl tillfälle Kyrkoskrivningshandl
Alt 1 1981 tom 1920 tom1920 1991 tom1946 tom1946 2001 tom1967 tom 1967 2011 resten resten
Alt 2 1984 to m 1946 tom 1930 1994 tom 1967 tom 1967 2009 resten resten
Alternativ 1 utgör en variant av de nu gällande leveransbestämmelserna. Den första inleveransen sker sålunda vid tidpunkten för den sedvanliga tioårsleveransen, men leveransen ges större omfattning. Gränsåret för den första leveransen, år 1920, är i viss mån godtyckligt, men ligger så pass långt in på 1900-talet att även åtskilliga kyrkoskrivningshandlingar medföljer. Leveransgränserna för de båda följande leveranstillfällena har valts med hänsynstagande till de större förändringar i arkivbildningen som ägde rum åren 1947 och 1968.
Med alternativ 2 frångås tidpunkten för den vanliga tioårsleveransen. Det första leveranstillfället sammanfaller med tidpunkten för ikraftträ- dande av de nya relationerna mellan stat och kyrka. Gränsdragningen för kyrkoskrivningshandlingarna är densamma som för de tre sista leverans- tillfällena enligt alternativ 1. Vad övriga handlingar beträffar, har gräns- året för den första inleveransen satts vid är 1930. Vid denna tidpunkt ägde nämligen en omläggning av räkenskaperna rum. Dessutom upphörde i många fall kyrkans befattning med skolväsendet och skapades på ett annat sätt än tidigare förutsättningar för uppkomsten av separata pasto- rats- och samfällighetsarkiv. På denna punkt skulle man naturligtvis även kunna tänka sig en inleverans to rn år 1961, varvid man då skulle ta hänsyn till den stora pastoratsindelningsreform som trädde i kraft den 1 januari 1962. Enligt alternativ 2 får vidare 15 år förflyta mellan det andra och tredje leveranstillfället för att på så sätt möjliggöra en gallring inte endast
av bilagorna till kyrkböckerna, utan även av verifikationerna. Dessa gallringsbara serier behöver alltså aldrig inlevereras till landsarkiven, efter- som gallringsfristerna utgått före de föreslagna leveransären.
Båda alternativen är förenade med positiva och negativa effekter. En fullständig genomgång av dessa kan dock inte göras i detta samman- hang. Härför erfordras ett omfattande utredningsarbete. De presenterade alternativen får således enbart ses som illustration till hur leveransbestäm- melserna skulle kunna utformas. Ett slutligt ställningstagande kan ske först efter ytterligare utredningsarbete.
Hur än inleveransen ordnas, måste man lösa frågan vem som skall utföra det servicearbete som är baserat på det kyrkobokföringsmaterial som ligger kvar hos församlingarna. På grundval av detta material skall bevis och intyg kunna utfärdas. Vidare måste allmänheten kunna få tillgång till materialet.
En möjlighet är att ifrågavarande kyrkoskrivningsmaterial mikrofilmas och ställs till de nya folkbokföringsmyndigheternas förfogande. De skulle då kunna utfärda begärda bevis på grundval av mikrofilmerna och tillhan- dagå allmänheten med service. En förutsättning för detta förfaringssätt är dock att filmningen utförs under särskild kontroll så att filmen utgör ett tillförlitligt underlag för utfärdande av bevis. En mikrofilmning skulle givetvis erbjuda stora fördelar ur andra synpunkter. Sålunda har i det föregående påpekats hur det nu hos landsarkiven befintliga kyrkoboksma- terialet håller på att förstöras genom förslitning vid den alltmer ökande forskningen. Man överväger att införskaffa mikrofilm av detta material och i första hand lämna ut filmen i stället för originalet till forskarna. Man kan räkna med att det kyrkoskrivningsmaterial som nu förvaras hos pastorsämbetena efter inleverans till landsarkiven och sedan det ur sekre- tessynpunkt blivit tillgängligt för allmänheten också riskerar att slitas ned. Har emellertid en filmning redan skett, kan en sådan förslitning från början undvikas. Vidare skulle en mikrofilmning ge församlingarna möj- lighet att på ett enkelt och billigt sätt skaffa sig tillgång till en del av det material som överlämnas till landsarkiven. Som framhållits i avsnitt 4.2.1 , synes det lämpligt att in- och utflyttningsböckerna överlämnas till den nya folkbokföringsmyndigheten i form av en kopia (mikrofilm). Dessa serier bör således under alla förhållanden mikrofilmas.
En viktig fråga i sammanhanget är hur stora kostnader en mikrofilm- ning skulle medföra och vem som skall svara för dessa kostnader. En kostnadsberäkning på grundval av nu tillgängliga uppgifter är vansklig. Frågan måste ytterligare utredas.
I viss utsträckning förekommer det att ändringar införs i kyrko- böckerna. Det är framförallt uppgifter i födelseböckerna — om namn, datum eller någon gång om fader — som kan behöva ändras. Om kyrko- bokföringsmaterial skall ligga kvar hos församlingarna efter relationsänd- ringens ikraftträdande uppkommer fråga om tillvägagångssättet när änd- ringar behöver införas i detta material. Om ändringar fortsättningsvis över huvud taget skall göras i det kvarliggande materialet beror på vad som kommer att föreskrivas om folkbokföringen. 1 vilken omfattning behov av eventuella ändringar kan uppkomma sammanhänger uppenbarligen med vilka slag av arkivhandlingar som kommer att föras över till folkbokfö-
ringsmyndigheterna. I den mån ändringar behöver föras in i kvarliggan- de material krävs särskilda bestämmelser om hur och av vem detta skall göras. 1 nu angivna hänseenden synes ytterligare utredning krävas i samband med frågan om folkbokföringens ordnande.
En annan fråga, som något bör beröras, är hur en utbyggnad av lands- arkivens magasinsresurser skall ske. Kan ett landsarkiv inte ställa till- räckligt utrymme till förfogande i nu befintliga magasin, måste en till- byggnad ske. Denna måste då från början planeras så, att den kan ta emot minst hela det hos församlingarna kvarliggande leveranspliktiga arkivma- terialet. Av ekonomiska och byggnadstekniska skäl kan en sådan utbygg- nad — måhända hos flera landsarkiv samtidigt — vålla svårigheter. I stället för en omedelbar utbyggnad av landsarkivens lokaler kan man därför tänka sig inrättandet av separata depåer med särskild personal. Dessa depåer skulle dock sortera direkt under landsarkiven. I sammanhanget kan nämnas att man i Stockholm redan har diskuterat inrättandet av en dylik depå för stockholmsförsamlingarnas kyrkoarkiv för tiden fram till år 1930 eller ev år 1950. En direkt utbyggnad av landsarkiven är givetvis att föredra och en sådan torde även i det långa loppet vara den billigaste lös- ningen, då man ändock måste räkna med att depåerna så småningom kom- ker att avvecklas genom att arkivalierna överföres till landsarkiven.
För dessa arkiv bör gälla samma regler som för det i kyrkoarkiven ingående ekonomiska, administrativa och kyrkokommunala materialet.
Av avsnitt 1.3 har framgått att kontraktsprostarkiven är föga omfattan- de och de torde även vara av ett sådant innehåll, att man inte behöver gå tillbakai materialet i någon större utsträckning. De arkivalier som ändock kan behövas för någon tid, torde lätt kunna kopieras och kopiorna behållas som arbetspapper. Arkiven borde därför lämpligen kunna inlevereras omedelbart efter inträdandet av de ändrade relationerna mellan staten och kyrkan.
Man har här att göra med stora och komplicerade arkiv. På stiftsplanet kommer man inom kyrkan att bygga upp en administrativ funktion inom ramen för en integrerad stiftsstyrelse. Man torde här sannolikt ha ett markerat och delvis även långvarigt behov av tillgång till det äldre arkiv- materialet. Det synes därför lämpligast, att man beträffande domkapitels- och stiftsnämndsarkiven endast föreskriver att de skall inlevereras till landsarkiven vid tidpunkt som närmare kan överenskommas vid över- läggningar mellan stiftsstyrelserna och landsarkiven.
5 Kyrkoarkiven under övergångsperioden
I avsnitt 2.3.2 har påpekats att församlingar redan nu i vissa fall ställt sig avvaktande då det gällt anordnandet av nya arkivlokaler. Man har därvid hänvisat till att behovet av arkivlokaler skulle minska efter ikraftträdan- det av de ändrade relationerna mellan staten och kyrkan. Denna inställ- ning kommer sannolikt att sprida sig sedan ett principbeslut i stat—kyrka frågan har fattats. En situation kan sålunda uppkomma, där ett pastors- ämbete med akuta utrymmesbekymmer avstår att bygga ny arkivlokal. Härigenom kan risker för arkivmaterialet uppstå.
Som redan skett i vissa fall, bör man i ett sådan läge söka hjälpa sig fram med provisorier av olika slag, tex förvaring i arkivskåp eller i kommunens arkivlokaler om dessa är av godkänd beskaffenhet. Skulle inte dessa utvägar stå till buds, får även förtidsleveranser till landsarkiven övervägas. 1 de fall då församlingar vill bygga arkivlokaler bör en sådan åtgärd dock inte motarbetas. Särskilt i samband med byggandet av tex nya församlingshem bör man söka att i dessa inrätta godkända arkivloka- ler. Dessa kan senare även komma till användning för förvaring inte blott av de arkiv, som kommer att bildas efter tidpunkten för de ändrade relationernas ikraftträdande, utan även för förvaring av andra enskilda arkiv inom församlingen.
En möjlighet att skapa ökat utrymme i arkivlokalerna är en översyn av gallringsbestämmelserna för kyrkoarkiven. Särskilt borde övervägas om inte den långa gallringsfristen för verifikationerna, 25 år, skulle kunna sänkas till 10 år. I sammanhanget bör dock framhållas, att gallringsbara serier, som verifikationer och handlingar till kyrkböckerna, i nödfall kan förvaras i utrymmen som egentligen inte är arkivvärdiga (jfr avsnitt 2.3.2).
Den nya församlingsregistreringen kan komma att påbörjas innan de ändrade relationerna mellan staten och kyrkan träder i kraft. Den arkiv- bildning som härigenom uppstår bör rimligen inte öka eventuella utrym- mesproblem då det gäller arkivlokalerna. Handlingarna framställs med hjälp av ADB och behöver inte förvaras i arkivlokal. Om de skulle skadas eller förkomma kan de lätt ersättas.
6 Den svenska kyrkans arkivvård efter ändrade relationer mellan staten och kyrkan
I skrivelser år 1971 till finansdepartementet och år 1973 till utbildningsde- partementet har riksarkivet berört frågan om behandlingen av kyrkans arkiv efter ändrade relationer mellan staten och kyrkan. Riksarkivet underströk därvid att arkiven även i fortsättningen måste vara av stort värde ur forskningssynpunkt, eftersom det ju var fråga om en fortsättning av en arkivbildning som hade börjat på 1600-talet. Med tanke på att kyrkan sannolikt skulle behålla sin karaktär av folkkyrka, syntes det enligt riksarkivet även väsentligt att den — måhändå med vissa modifika- tioner — skulle fortsätta att vara underkastad bestämmelserna i den all-
männa arkivstadgan. Med hänvisning till vad riksarkivet sålunda uttalat kan det konstateras, att det offentliga arkivväsendet har stort intresse av att kyrkans arkivalier även i fortsättningen bevaras på ett sådant sätt och i sådan omfattning, att forskningen inte kommer att lida något avbräck. Kontinuiteten måste säkerställas.
Kyrkan kommer även efter ändrade relationer mellan staten och kyr- kan att inta en speciell och viktig ställning i det svenska samhället. Själva det faktum att kyrkan övergår till att fungera under andra och friare förhållanden kommer dessutom att tilldra sig intresse från forskare inom olika discipliner. Att kyrkans arkiv även i fortsättningen kommer att ha ett mycket stort forskningsvärde och att kyrkans arkiv bör vårdas lika väl som i nuläget, måste stå helt klart. Sedan kan man diskutera hur arkiv- vården skall organiseras. Här kan man gå flera vägar.
Man kan sålunda tänka sig en organisation som mer eller mindre anknyter till den nuvarande och låta det offentliga arkivväsendet, fram— förallt landsarkiven, få tillsynen över den löpande arkivvården. Härvid skulle man dock inte följa statliga arkivbestämmelser utan bestämmelser som utarbetats inom kyrkan och i samråd med riksarkivet. De statliga arkivinstitutionerna skulle liksom nu bli slutdepå för det icke-gallringsba- ra kyrkliga arkivmaterialet. Alternativt kan kyrkan bygga upp en arkivvård i egen regi, varvid man borde eftersträva att komma fram till för hela kyrkan enhetliga regler. Själva arkivvården kunde lämpligen organiseras stiftsvis. För den centrala kyrkliga förvaltningen finge sannolikt en sär- skild arkivfunktion tillskapas. Vid utarbetandet av arkivbestämmelserna borde samarbete ske med riksarkivet. Då det gäller förvaringen av arkiv- materialet skulle så småningom centrala depåer, stiftsvis. få inrättas.
I valet mellan dessa två alternativ torde stor vikt få fästas vid den fria ställning kyrkan kommer att få. Denna ställning torde inte vara förenlig med det mycket långt gående statliga inflytandet som det första alternati- vet skulle innebära. Att arkivbestämmelserna för kyrkan utarbetas i sam- råd med riksarkivet synes däremot rimligt. Så sker även då det gäller kommunernas arkivvård. Det borde även övervägas om inte det lokala och regionala kyrkliga arkivmaterialet efter framställning från vederbö- rande kyrkliga organ skulle kunna deponeras i landsarkiven. För den centrala kyrkliga administrationen borde motsvarande deposition kunna ske i riksarkivet. Ett sådant arrangemang skulle otvivelaktigt i hög grad gagna forskningen, då forskarna på ett och samma ställe kunde finna det kyrkliga arkivmaterialet både från tiden före och från tiden efter rela- tionsändringen mellan staten och kyrkan.
7 Fortsatt utredningsarbete
Den föregående framställningen har syftat till att redovisa olika problem inom arkivvården som uppkommer vid ändrade relationer mellan staten och kyrkan. En del förslag till principlösningar har även skisserats. Det krävs att dessa förslag vidareutvecklas innan man kan ta ställning till hur arkivfrågorna i praktiken skall lösas vid relationsändringen. I det följande skall kortfattat anges några områden som kräver ytterligare utredning.
Vid ett överförande av folkbokföringen till borgerligt organ måste defi- nitiv ställning tas till vilka handlingar som skall överföras till den nya folkbokföringsmyndigheten. I detta sammanhang får även bedömas vilka handlingar som krävs för kyrkans fortsatta församlingsverksamhet. För att kunna ta ställning till vilka handlingar som skall inlevereras till lands- arkiven erfordras härutöver en kartläggning av kyrkoarkivens totala omfattning, fördelningen på olika grupper arkivalier samt nuvarande till- gång på arkivutrymmen vid landsarkiven. Först därefter kan bedömas i vilken takt inleveranserna kan ske. I samband härmed bör även kartläg- gas församlingarnas tillgång på arkivutrymmen. Även den senare kart- läggningen har betydelse för i vilken takt inleveranserna bör ske. Om kyrkobokföringsmaterial skall ligga kvar hos församlingarna efter rela- tionsändringen, bör utredas vissa frågor som rör införing av ändringar i detta material.
En annan fråga som måste utredas är om och i vilken omfattning mikrofilmning av kyrkobokföringsmaterialet bör göras. Denna bedömning får ske mot bakgrund av i vilken utsträckning folkbokföringsmyndigheten och församlingarna måste ha tillgång till delar av arkivmaterialet.
Bilaga 10:1 Förteckningsplan
Beteckning på Exempel på förekommande arkivserier huvudgrupp
A Försarnlingsböcker med fastighetslängder och register Böcker över obefintliga Liggare och register bestående av personakter Försarnlingsregister Avgångsregister Avgångslängd B Inflyttningslängder Utflyttningslängder Födelse- och dopböcker 0
D Konfirmationsböcker Kommunionlängder E Lysnings- och vigselböcker Aktenskapsböcker
'1'] Död- och begravningsböcker G Andra befintliga längder: tex Avlösningslängder Straffjoumaler Statistiska tabeller Diarier i kyrkobokföringsärenden H Bilagor till avdelningarna A—F
— Inkomna skrivelser från Kungl Maj:t, regeringen, domkapitlel o s v Skrivelser till diariet
K Protokoll och handlingar härrörande från: Sockenstämma Sockennämnd Kyrkostämma Kyrkofullmäktige Kyrkodelegerade Kyrkoråd S_kolräd Ovriga nämnder och styrelser
Räkenskaper Handlingar rörande prästval Visitationshandlingar, inventarie- och arkivförteckningar
ozzf
Övriga handlingar rörande kyrka, kyrkogård, kyrkliga egendomar, prästerskapets löner, donationshandlingar m m
"U
Övriga handlingar
75 Kartor och ritningar
Bilaga 10:2 Landsarkivens verksamhetsområde
Landsarkivet i Län
Härnösand Gävleborgs Västernorrlands Västerbottens Norrbottens
Östersund Jämtlands
Uppsala Stockholms Uppsala Södermanlands Orebro Västmanlands Kopparbergs Vadstena Östergötlands Kalmar Kronobergs Jönköpings Visby Visby Göteborg Göteborgs och Bohus Alvsborgs Skaraborgs Värmlands
Lund Blekinge Kristianstads Malmöhus Hallands
Stadsarkivet i
Stockholm Stockholms kommun samt lokalt statliga myndigheter vars verksamhet huvudsak- ligen berör Stockholm
Malmö Malmö kommun samt lokalt statliga myndigheter vars verk- samhet huvudsakligen berör Malmö
Stift
Luleå
Del av Härnösands inkl domkapitlet Del av Uppsala
Del av Härnösands
Del av Uppsala inkl domkapitlet Del av Stockholms Västerås Strängnäs
Linköpings Växjö
Visby
Karlstads Skara Del av Göteborgs inkl domkapitlet
Lunds Del av Göteborgs
Stockholmsförsam- lingarna inkl domkapitlet och hovkonsistoriet
Malmöförsamlingama
SÖL-utskottet
SÖL-utskottet har behandlat kyrkans framtida ställning, övergångsfrågor och Iagstiftningsfrågor. Där har alltså tagits upp frågor av huvudsakligen rättslig karaktär. De olika frågor som har samband med själva övergången till ändrade relationer mellan staten och kyrkan har också behandlats.
] SÖL-utskottets slutliga arbete har deltagit statssekreteraren Fredrik Sterzel, ordförande, regeringsrådet Georg Ericsson och departements- rådet Harald Rangnitt, såsom företrädare för staten. Från kyrkans sida har deltagit biskopen Arne Palmqvist, lagmannen Carl Hamilton och för— bundsdirektören P-O Nilsson. Som sekreterare åt utskottet har tjänstgjort hovrättsassessorn Bo Lövén och hovrättsftskalen Lotty Nordling.
SÖL-utskottet svarar för bilagorna ll och 12. I bilaga 1 I behandlas frågan om regelsystem för svenska kyrkan. Genomförandet av relations- ändringen tas upp i bilaga 12.
Bilaga 11 Regelsystem för svenska kyrkan
Utarbetad av SOL-utskottet
Det nuvarande förhållandet mellan staten och svenska kyrkan karakterise— ras av att beslutanderätten i kyrkliga ärenden i åtskilliga fall ankommer på statliga organ och att församlingarna har ställning som kommuner. Från rättslig synpunkt framträder den nuvarande bindningen till staten genom att flertalet regler om kyrkans organisation och verksamhet är givna i lagar och andra författningar.
Grundtanken med ändrade relationer mellan staten och kyrkan är att kyrkan självständigt skall besluta om 'sina egna angelägenheter och liksom andra trossamfund vara organisatoriskt fristående från staten. Härav följer att den offentligrättsliga regleringen av kyrkans förhållanden måste upphö- ra och nya regler tillskapas som grund för den kyrkliga verksamheten.
I denna bilaga behandlas frågan om vilka rättsregler som skall gälla för svenska kyrkan i framtiden. Vidare tas upp en del rättsliga frågor rörande övergången från nuvarande ordning till andra relationer mellan staten och kyrkan.
I Nuvarande regelsystem
Svenska kyrkans verksamhet lyder i dag under ett mycket omfattande system av offentligrättsliga regler. Omkring 450 författningar av olikartad konstitutionell natur reglerar kyrkans organisation, arbete och villkor i övrigt. Inom överläggningarnas ram har det inte varit möjligt att göra en fullständig genomgång av all gällande kyrklig lagstiftning. En sådan ge- nomgång bör lämpligen företas under det fortsatta utredningsarbete, som utskottet förutsätter skall komma till stånd innan relationsändringen ge- nomförs.
I det följande skall i huvuddrag redogöras för den nu gällande reglering- en för kyrkan. Framställningen tar sikte på att ge en allmän uppfattning om det offentligrättsliga regelsystemet och de mest väsentliga bestämmelser som finns. För en mera detaljerad redovisning hänvisas till den förteckning över kyrkliga författningar, som 1968 års beredning om stat och kyrka lät göra. Förteckningen avser förhållandena den 1 januari 1972 och återfinns som bilaga 9 till beredningens slutbetänkande (SOU 1972:37).
' Privilegiernas innehåll redovisas närmare av 1958 års utredning kyr— ka-stat (SOU 1967:46 s 335 f).
1.1 Regler på olika områden
I övergångsbestämmelserna till regeringsformen finns vissa regler som särskilt avser svenska kyrkan. I punkt 9 återfinns bestämmelser om allmänt kyrkomöte, villkor för tillträde till prästerlig befattning, föreskrifter om utnämning av ärkebiskop och biskopar samt tillsättning av prästerliga tjänster i församlingarna. Vidare finns bestämmelser om stiftande, ändring eller upphävande av kyrkolag samt om de kyrkliga kommunerna, konung- ens trostillhörighet och prästerskapets privilegier. I övergångsbestämmel- ser till lagen (19761871) om ändring i regeringsformen finns föreskrift om att bestämmelserna om medlemskap i svenska kyrkan gäller utan hinder av 2 kap 2 & regeringsformen.
Prästerskapets privilegier härrör från de garantier för de olika ståndens rättigheter som konungen i äldre tid avgav i samband med sitt trontillträde. Prästerskapets nuvarande privilegier utfärdades år 1723 och anses till vissa delar alltjämt vara formellt gällande. Privilegierna upptar i huvudsak be- stämmelser som tillförsäkrar prästerna att få bibehållas vid sina ekonomis- ka och sociala förmåner och rättigheter.' De flesta privilegiestadgandena är nu ej tillämpliga på grund av annan författningsreglering. I den mån vissa privilegier alltjämt äger formell giltighet anses de numera sakna direkt betydelse.
1686 års kyrkolag anses utgöra grundvalen för den svenska kyrkorätten. Kyrkolagen innehåller bestämmelser om den kyrkliga verksamheten i reli- giöst och delvis organisatoriskt avseende. I kyrkolagen återfinns i huvud- sak gmndläggande bestämmelser om kyrkans bekännelse, gudstjänster, sakrament och övriga handlingar. Kyrkolagen innehåller också bestäm- melser om kyrkans egendom och om kyrkans ämbeten och tjänster. Flerta- let bestämmelser i kyrkolagen har satts ur kraft eller, utan att formellt ha upphävts, ändå mist sin giltighet. Till kyrkolagen ansluter ett flertal för- fattningar. Sålunda regleras genom särskilda författningar kyrkans guds- tjänster, sakrament och Övriga handlingar. Vidare finns särskilda författ- ningar om kyrkans böcker, helgdagar, invigningsakter, upplåtelse av kyr— korum, inventarier i kyrkor, kollektgivning samt proceduren för tillsättan- de av biskops- och prästtjänster.
Medlemskapet i svenska kyrkan regleras i religionsfrihetslagen (1951:680). I lagens 6—16 55 ges föreskrifter om inträde i och utträde ur svenska kyrkan. I fråga om inträde gäller bl a att barn, vars föräldrar tillhör svenska kyrkan, anses ha inträtt i kyrkan vid födelsen om inte föräldrarna anmäler att barnet ej skall tillhöra kyrkan. I fråga om utträde gäller att medlem som inte längre vill tillhöra kyrkan skall göra anmälan om utträde hos pastor i den församling där han är kyrkobokförd.
Grundläggande regler om församlingarna finns i lagen (l961:436) om församlingsstyrelse. Lagen gäller för de territoriella församlingarna. Den gäller även i tillämpliga delar för de icke-territoriella församlingarna, om dessa inte har beslutat att den ordning som tidigare har gällt i stället skall tillämpas. Genom lagen regleras församlingarnas kompetens, organisation och verksamhet. Vidare utgör lagen grundvalen för församlingarnas be- skattningsrätt.
Ändring i rikets indelning i församlingar beslutas av regeringen enligt
lagen (1919z293) om ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning. Om indelning i pastorat beslutar regeringen enligt lagen (1970:940) om kyrkliga kostnader.
Formerna för stiftsstyrelsen regleras främst i lagen (l936:567) om dom- kapitel. Bestämmelser om stiftsnämnd återfinns i lagen (l970:939) om förvaltning av kyrklig jord. Regeringen har vidare meddelat instruktioner för domkapitel och stiftsnämnd. För dessa och deras anställda gäller åtskil- liga regler, som rör statsförvaltningen i stort, tex allmänna verksstadgan (19652600), förvaltningslagen (1971:290) och allmänna arkivstadgan (1961:590).
Regleringen av organisationen på riksplanet har samband med svenska kyrkans särskilda ställning. Ärenden som rör den offentligrättsligt reglera- de verksamheten handläggs av regeringen och vissa centrala förvaltnings- myndigheter. Huvudbestämmelserna om stiftande av kyrkolag och om allmänt kyrkomöte finns i övergångsbestämmelserna till regeringsformen. Kyrkomötets sammansättning, arbetsformer m m regleras i kyrkomötes- förordningen (1949: 174) och i den arbetsordning som kyrkomötet själv har antagit. De fyra centrala kyrkliga styrelsernas organisation regleras genom särskilda av regeringen fastställda stadgar.
I svenska kyrkans verksamhet ingår vissa allmänt samhälleliga uppgif- ter. Bland dessa märks främst folkbokföring och begravningsverksamhet. De grundläggande bestämmelserna om folkbokföring finns i folkbokfö- ringsförordningen (l967:l98) och folkbokföringskungörelsen (1967:495). Begravningsverksamheten regleras i lagen (1957:585) om jordfästning m m samt i lagen (1963:537) om gravrätt m m och den med stöd därav utfärdade begravningskungörelsen (1963z540). I samband med kyrkans allmänt sam- hälleliga uppgifter bör också nämnas föreskrifterna i 4 kap giftermålsbal- ken om äktenskaps ingående med kyrklig vigsel. Pastorsämbetets skyldig- het att verkställa hindersprövning inför äktenskaps ingående regleras främst i 3 kap giftermålsbalken. _ _ _
För den kyrkliga personalen finns författningar som rör olika kategorier av kyrkliga befattningshavare. Behörighet till inträde i prästämbetet reg- leras i övergångsbestämmelserna till regeringsformen, i 19 kap kyrkola- gen, i 1884 års stadga angående prästexamen och i lagen (1958:514) om kvinnas behörighet till prästerlig tjänst. Förfarandet vid tillsättande av prästerliga tjänster regleras, förutom i övergångsbestämmelserna till rege- ringsformen, i lagen (1963:633) om biskopsval och i lagen (19571577) om prästval. De grundläggande bestämmelserna om kyrkomusiker finns i lagen (1947:275) om kyrkomusiker samt i kyrkomusikerförordningen (1950:375). Den kyrkliga personalens anställningsförhållanden regleras delvis i lagen (l976:600) om offentlig anställning. Vidare är lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet delvis tillämplig i förhållan- det mellan den kyrkliga personalen och dess arbetsgivare.
I fråga om den kyrkliga egendomen gäller fömtom 1686 års kyrkolag och församlingsstyrelselagen främst lagen ( 19702939) om förvaltning av kyrklig jord samt lagen (1970:940) om kyrkliga kostnader. Till förvaltningslagen och kostnadslagen hör tillämpningsförordningar (1971:860 och 861). För kyrkobyggnad och dess inventarier finns grundläggande regler i 1686 års kyrkolag samt därutöver speciella bestämmelser i andra författningar. Här
kan nämnas lag (1909155) angående byggnad och underhåll av kyrka med vad därtill hörer så ock av särskild sockenstuva. Kungörelsen (l920:744) med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet gäller även för kyrkobyggnader. Beträffande inventarierna finns förordningen ( l942:929) om vården av vissa kyrkliga inventarier.
1.2 Reglernas konstitutionella natur
En del bestämmelser är av grundlags natur och återfinns i övergångsbe- stämmelserna till regeringsformen. Grundlag stiftas enligt 8 kap 15 & rege- ringsformen genom två likalydande beslut av riksdagen. Det andra beslutet får inte fattas, förrän efter det första beslutet har hållits val till riksdagen och den nyvalda riksdagen har samlats. Grundlag får enligt 8 kap 17 & regeringsformen inte upphävas eller ändras på annat sätt än som gäller för stiftande av grundlag.
En speciell beslutsform gäller för prästerskapets privilegier. Ändring av dessa får enligt övergångsbestämmelserna till regeringsformen inte skepå annat sätt än genom regeringens och riksdagens sammanstämmande beslut och med bifall av allmänt kyrkomöte.
Åtskilliga regler för kyrkan är av kyrkolags natur. I fråga om kyrkolag gäller, att sådan lag stiftas, ändras eller upphävs av regeringen gemensamt med riksdagen, men att därvid även fordras samtycke av allmänt kyrkomö- te. Med kyrkolag får, med ett sammanfattande uttryck, förstås sådan lag som omfattar grundläggande bestämmelser om kyrkans väsen, egendom, organisation och verksamhet.
I regelsystemet för kyrkan ingår bestämmelser i vanlig lag, som beslutas av riksdagen, tex församlingsstyrelselagen. En de] lagar är av blandad natur genom att endast vissa bestämmelser i sådan lag på grund av sitt innehåll har hänförts till kyrkolagsområdet. Regeringen har vidare inom ramen för sin direkt på regeringsformen grundade normgivningskompetens eller efter bemyndigande av riksdagen utfärdat åtskilliga bestämmelser för kyrkan.
2 Utgångspunkter
2.1 1968 års beredning om stat och kyrka
I konsekvens med sin principiella inställning till frågan om ändrade relatio— ner mellan staten och kyrkan föreslog 1968 års beredning i sitt slutbetän- kande (SOU 1972z36) att nuvarande offentligrättsliga reglering rörande svenska kyrkan skulle upphöra. Detta innebar att kyrkan skulle övergå till att vara ett rättssubjekt av privaträttslig karaktär.
Beredningens värdering av principen om religionsfrihet innebar att tros- samfunden skulle ha frihet att själva bestämma om sina angelägenheter i religiöst, organisatoriskt och ekonomiskt avseende. Till följd härav ansåg beredningen att staten inte skulle delta i utformandet av organisationsreg- lerande bestämmelser för trossamfunden. Det skulle således ankomma på
kyrkan själv att besluta om organisatorisk uppbyggnad, medlemsbegrepp, verksamhet m m.
Eftersom svenska kyrkans nuvarande organ saknar befogenhet att fast- ställa en konstitution varigenom trossamfundets organisation och verk- samhet regleras i ett s k fritt läge, föreslog beredningen att statsmakterna med utnyttjande av gällande beslutsordning skulle medverka till att kyrkan ges möjlighet att utarbeta och fastställa ett grundläggande regelsystem för dess framtida organisation och verksamhet.
Endast ett mindre antal remissinstanser berörde den av beredningen före- slagna ordningen för övergång till ett privaträttsligt regelsystem för svens- ka kyrkan. Några remissinstanser anslöt sig till beredningens förslag att staten medverkar till att kyrkan får en konstitution. Andra kritiserade denna ståndpunkt och åberopade bla att förslaget innebar alltför stort intrång i svenska kyrkans självbestämmanderätt. Av de remissinstanser som gav uttryck åt en kritisk grundinställning till beredningens förslag förordade omkring 100 instanser en fortsatt offentligrättslig reglering av svenska kyrkan, men i andra former än nu. Ett antal kyrkliga företrädare, bl a ärkebiskopen, önskade att en särskild lag stiftades med grundläggande bestämmelser för svenska kyrkan. Andra kyrkliga instanser menade att regleringen av svenska kyrkan borde utgå från församlingsstyrelselagen. Ytterligare en grupp, som bestod av såväl kyrkliga som andra remiss— instanser, förde fram mer opreciserade önskemål om s k ramlagstiftning.
Vid de inledande överläggningarna mellan företrädare för staten och svens- ka kyrkan uttalades från statens sida att huvudtanken i beredningens förslag borde ligga fast. Svenska kyrkans framtida organisation och vad därmed har samband borde i princip vara kyrkans angelägenhet, naturligt- vis inom ramen för de regler som gäller för andra privaträttsliga subjekt. Detta principiella synsätt borde, enligt de statliga företrädarnas mening, inte hindra att staten hjälper till att utforma den organisation, som skall gälla för tiden vid övergången. Det borde prövas om det finns behov av att genom lagstiftning reglera kyrkans organisation under en övergångstid. Enligt de statliga företrädarna kunde en sådan lagstiftning efter hand ersät- tas av inomkyrkliga stadgar.
De kyrkliga företrädarna ansåg i likhet med staten att frågan om kyrkans framtida organisation i första hand var en fråga för kyrkan själv att ta ställning till. Från kyrkans sida uttalades emellertid att den naturliga ut- gångspunkten var att lagstiftning av något slag behövs även efter en relationsändring, inte minst med tanke på antalet medlemmar och de för- väntningar samhället kommer att ha på kyrkans utbredning och öppna karaktär. Överläggningarna borde därför inte avse endast den övergångs- lagstiftning som kunde behövas.
Deltagarna enades om att ett gemensamt arbetsutskott skulle ta upp frågor som berör kyrkans framtida organisation och ställning, övergångs-
2 Organisationsförslaget redovisas ibilaga 1, SOU 1978:2.
frågor och erforderlig lagstiftning. Frågan om kyrkans framtida organisa- tion skulle i första hand ankomma på kyrkan själv att ta ställning till. Parallellt med det gemensamma arbetet skulle därför pågå ett internt kyrkligt utredningsarbete rörande kyrkans framtida organisation. Resultatet av detta skulle efter hand redovisas för utskottet. som fick ta ställning till vilka följder den tilltänkta ordningen skulle få inom skilda områden och vilken rättslig reglering, som kunde behövas för framtiden. Ett viktigt problemkomplex var också de särskilda övergångsanordningar av praktisk och rättslig natur, som kunde behövas för genomförandet av ändrade relationer mellan staten och kyrkan.
3 Allmänna överväganden
Den nuvarande relationen mellan staten och svenska kyrkan utmärks av att kyrkans organisation och verksamhet bestäms av statsmakterna samt att regeringen är kyrkans högsta administrativa organ. Kyrkans organisation, arbete och villkor i övrigt regleras genom ett stort antal lagar och andra författningar. Efter ändrade relationer mellan staten och svenska kyrkan skall kyrkan i organisatoriskt hänseende vara fristående från staten. Den skall ha frihet att själv bestämma formen för och utformningen av verk- samheten. Härav följer att huvuddelen av de offentligrättsliga reglerna skall upphävas vid relationsändringen. Naturligtvis kan de nuvarande reg- lerna inte upphävas utan att de samtidigt ersätts av andra regler.
I samband med förändringen från den nuvarande ordningen till ett nytt regelsystem uppstår vissa övergångsproblem som måste lösas. Sålunda kan särskilda bestämmelser behövas när olika författningar upphävs eller ändras. Vidare kan till följd av relationsändringen som sådan behövas särskilda regler eller andra åtgärder av övergångsnatur.
En grundläggande förutsättning för stat-kyrka överläggningarna är att kyrkan även i framtiden skall kunna verka såsom folkkyrka med verksam- het som spänner över hela landet, Ett gemensamt mål är därför att tillskapa ett system av rättsregler som tryggar den kyrkliga verksamheten och reglerar den i fasta former.
Av betydelse är att svenska kyrkan får en organisation som utformas så att den ger kyrkan en fast grund, utifrån vilken den kan verka i framtiden. Vid de inledande överläggningarna framhölls att svenska kyrkans framtida organisation och vad därmed har samband bör vara kyrkans angelägenhet. I enlighet härmed har också på kyrkans sida utarbetats ett förslag till framtida organisation.2
Även om huvuddelen av författningsbestämmelserna om svenska kyr- kan skall upphävas i samband med relationsändringen, kommer det allt- jämt att behövas vissa lagregler som berör kyrkan. Vid diskussion om den rättsliga regleringen har utskottet funnit det ändamålsenligt att systemati- sera de olika författningsregler som det kan bli fråga om.
Till en första grupp författningsbestämmelser kan hänföras sådana regler som inte bara skall gälla vid tiden kring själva övergången utan även framdeles. Sådana regler kan sammanfattande benämnas bestående lag-
stiftning. Alltefter de ämnen som regleras kan regler hänförliga till denna grupp i sin tur indelas i olika kategorier.
Bland bestående lagstiftning märks för det första sådana författnings- bestämmelser som rör kyrklig verksamhet, men som oavsett relationerna mellan staten och kyrkan behövs i ett modernt samhälle. Det är alltså fråga om lagstiftning av allmän natur, som inte har avseende särskilt på svenska kyrkan utan på alla trossamfund och organisationer verksamma i landet. Hit hör tex de regler i religionsfrihetslagen som angår själva religionsfriheten. Vidare hör hit allmän lagstiftning av tex arbetsrättslig natur. Denna kategori av lagstiftning kommer i princip inte att beröras av relationsändringen.
Till lagregler som är av bestående karaktär hör även sådan speciallag- stiftning för kyrkan som rör ämnen som endast kan regleras genom lag. För att de lösningar som andra utskott föreslår skall kunna genomföras blir det nödvändigt med en del lagstiftning av detta slag. Sålunda måste tex i den lagstiftning som rör begravningsverksamheten intas bestämmelser som ger kommunerna möjlighet att delegera myndighetsutövning till sven- ska kyrkans församlingar och samfälligheter. Vidare kommer det föreslag- na uppbördssystemet att kräva särskilda regler i uppbördsförfattningarna om uppbörd av kyrkoavgift. Bestämmelser av detta slag har delvis behand- lats av de olika utskotten och förutsätts i övrigt bli utformade under genomförandeperioden.
Till gruppen bestående lagstiftning kan slutligen hänföras sådana författ- ningsbestämmelser som gäller kyrkans organisation och verksamhet och som sammanfattande kan benämnas arganisationslagstijtning. Det är frå- ga om sådan författningsreglering som tar sikte på antingen att ge kyrkans organisation en viss utformning eller att reglera kyrkans verksamhet. Om- fattningen av en sådan lagstiftning är beroende av om statsmakterna anser att allmänna samhällsintressen motiverar särskilda bestämmelser rörande kyrkan. Av den bestående lagstiftningen är det främst denna typ av lagreg- ler som i detta sammanhang bör diskuteras.
Till en andra grupp författningsbestämmelser kan hänföras sådana regler som fordras för att föra över kyrkan till nya relationer med staten. Regler- na kan sammanfattande betecknas som övergångslagstiftning. Däribland märks regler som krävs vid upphävandet av olika kyrkliga författningar. Till sådan lagstiftning räknar utskottet även de olika regler som fordras i själva övergångsögonblicket eller någon tid dessförinnan eller därefter.
Till utskottets arbetsområde hör frågan om vilken organisationslagstift- ning och övergångslagstiftning som kan komma att behövas. I följande kapitel behandlar utskottet utformningen av ett framtida regelsystem för svenska kyrkan och därmed även frågan om en framtida organisationslag- stiftning. Övergångsfrågorna behandlar utskottet i kapitel 5.
4 Framtida regelsystem
I det föregående har framhållits att kyrkan efter relationsändringen skall vara organisatoriskt fristående från staten. De kyrkliga organ som för
närvarande har ställning av statliga myndigheter kommer att upphöra att ha en sådan ställning. Vidare kommer församlingarna inte längre att vara kommuner. Härigenom kommer regleringen av svenska kyrkan att överfö- ras till privaträttens område.
Det förhållandet att kyrkans organisation och verksamhet inte regleras av statsmakterna genom lagstiftning innebär inte att verksamheten som sådan måste ändras. Det frågan gäller är alltså inte reglernas innehåll, utan den rättsliga formen och regelsystemets rättstekniska uppbyggnad.
Det är från rättslig synpunkt möjligt att kyrkans medlemmar med utgångs- punkt i allmänt gällande rättsregler själva antar de regler som skall ingå i ett framtida regelsystem. Ett helt inomkyrkligt regelsystem av detta slag kan i princip innehålla de olika materiella bestämmelser, som idag finns intagna i lagar och andra författningar. Reglerna måste antas medan nuva— rande relationer mellan staten och kyrkan består för att börja tillämpas vid övergångstidpunkten. Svenska kyrkan måste därför redan före relations- ändringen få möjlighet att fastställa en konstitution för kyrkan. En förut- sättning för ett alternativ med helt inomkyrkliga regler är givetvis att dessa regler verkligen får rättslig giltighet för kyrkans medlemmar. Denna fråga som har samband med medlemskapet vid relationsändringen återkommer utkottet till i kapitel 5.
En annan möjlighet är att kyrkan visserligen själv antar sina regler men att staten genom fastställelse ger dem en särskild stabilitet. Det förekom- mer redan att regeringen eller annan statlig myndighet fastställer eller på annat sätt sanktionerar regler för en del enskilda organisationer med all- männyttigt ändamål. En ordning varigenom staten fastställer stadgar som kyrkan själv har antagit innebär i princip också att varje beslutad ändring av dessa måste bli föremål för fastställelse.
Ytterligare ett alternativ är att grundläggande bestämmelser angående svenska kyrkan ges i form av lag, medan närmare bestämmelser på olika områden ges i form av inomkyrkliga regler.
Under överläggningarna har enighet rätt om att kyrkan i framtiden måste ha ett väl fungerande system av regler, som ger kyrkan en fast grund utifrån vilken den kan verka. Regelsystemet måste vara uppbyggt så att det ger kyrkan stabilitet i organisationen samt trygghet mot inre störningar och yttre påverkan. Däremot har meningarna gått isär när det gäller vad som behövs för att detta mål skall uppnås.
Olika skäl har anförts för en framtida lagreglering av svenska kyrkan. Det har hävdats att en bestående lagstiftning rörande kyrkan behövs för att hålla samman kyrkan både utåt och inåt. Detta förhållande blir särskilt markant om det anses att relativt genomgripande reformer inom kyrkan
bör vidtas i samband med eller omedelbart efter relationsändringen. Vidare har hävdats att lagstiftning är nödvändig för att framhäva kyrkans identitet.
Mot en lagreglering har å andra sidan invänts att varje reglering av kyrkans organisation och verksamhet i lag är ett ingrepp i den grundläg- gande principen om ändrade relationer mellan staten och kyrkan. I en ny relation med staten skall kyrkan kunna verka fritt i enlighet med sin bekännelse och själv bestämma om sina angelägenheter i religiöst och organisatoriskt avseende. Bestämmelser om kyrkans organisation skulle kunna begränsa kyrkans möjligheter att fylla anspråk, som kyrkan själv anser religiöst motiverade.
Enligt utskottets mening är det möjligt att i praktiskt handlande delvis förena dessa skilda ståndpunkter. Att svenska kyrkan bevarar sin identitet och alltså består som en andlig och reell enhet ligger väl i linje med samhällets förväntningar att kyrkan också framgent på demokratisk grund skall bedriva en riksomfattande verksamhet, tillgänglig för alla medborga- re. Mot bakgrund härav har utskottet enats om att föreslå ett system enligt vilket några grundläggande principer för kyrkans struktur kommer till uttryck i lagens form, medan all annan reglering av kyrkans organisation och verksamhet sker i interna stadgar. Lagregleringen bör alltså omfatta ett fåtal grundläggande bestämmelserl Lagreglerna skall ta sikte på de från samhällets sida viktiga intressena, nämligen att kyrkan har folkkyrkostruk- tur, är uppbyggd på demokratisk grund och bedriver en rikstäckande verksamhet.
Efter ändrade relationer mellan staten och kyrkan finns inte utrymme att ge kyrkomötet det medbestämmande vid lagstiftning, som mötet i dag har enligt övergångsbestämmelserna till regeringsformen. Denna kyrkomötets lagstiftande befogenhet skall, liksom kyrkomötets offentligrättsliga funk- tioner i övrigt, upphävas i samband med relationsändringen. En lagstift- ning om kyrkan som nu är i fråga måste emellertid beslutas medan nuva- rande relationer mellan staten och kyrkan består. Denna lag måste anses tillhöra kyrkolagsområdet och den skall alltså stiftas i den för kyrkolag föreskrivna ordningen. Utskottet förutsätter att lagen får bestående karak- tär. Efter relationsändringen finns ej längre kyrkolagstiftningsinstitutet. Därest fråga skulle uppkomma om ändring i lagen kommer den för lagstift- ning i 8 kap regeringsformen bestämda ordningen att gälla. Utskottet utgår från att kyrkomötet bereds tillfälle att yttra sig i ett sådant lagstiftnings- ärende.
I enlighet med vad utskottet har kommit fram till skall i det framtida regelsystemet ingå en grundläggande lag om svenska kyrkan. En sådan lag syftar till att ge en garanti för de demokratiska värdena och kan inte innehålla annat än en allmän beskrivning av vissa drag i kyrkans struktur. Vid sidan om lagstiftningen måste det därför finnas olika inomkyrkliga regler.
Det finns anledning räkna med att kyrkan avser att bibehålla samma reglering i sak, som idag återfinns i olika författningar. Det blir därför fråga
3 Figuren avser endast att belysa en tänkt uppbygg- nad av det inomkyrkliga regelsystemet. Det fömt- sätts att flera regelsam- lingar än de angivna kommer att behövas.
om att ge ett stort antal föreskrifter i olika ämnen. Församlingsstyrelsela- gen omfattar i dag ett 90—tal paragrafer. För både stiftsplanet och riksplanet kommer sannolikt att behövas en reglering av liknande omfattning. Be- stämmelser behövs om kyrkan och dess ändamål samt om kyrkans lära och gudstjänster. Av betydelse är också att bestämmelser ges om kyrkotill- hörighet. Vidare måste det finnas bestämmelser om val till de beslutande organen, kyrkoavgift, finansieringssystem och många andra frågor. Man kan räkna med att det behövs inomkyrkliga regler som tekniskt måste för- delas på kanske flera tusen paragrafer.
Om det skall vara möjligt att få överblick över de inomkyrkliga reglerna och systematisera materialet förefaller det lämpligt att reglerna fördelas på flera regelsamlingar. Detta måste vara rationellt för dem som skall tillämpa reglerna. Starka skäl talar för att de mest betydelsefulla reglerna om hela kyrkan och dess verksamhet fogas samman i särskilda stadgar för svenska kyrkan, medan skilda ämnesområden mera i detalj behandlas i olika regel- samlingar till vilka de grundläggande reglerna hänvisar. Det ankommer på kyrkan själv att bestämma om de särskilda stadgarna skall benämnas grundstadgar, kyrkoordning eller ges någon annan benämning. Utskottet har som arbetsnamn valt benämningen grundstadgar. Genom att enbart de grundläggande bestämmelserna för hela kyrkan tas in i grundstadgarna, behöver dessa inte få ett alltför stort omfång. Härigenom kan man få en god överblick över de regler, som gäller för hela kyrkan och dess verksam- het.
Ett annat skäl för en sådan uppläggning är att man kan ge grundstadgar- na en viss stabilitet genom att ställa upp vissa förutsättningar för att de skall kunna ändras. Enligt utskottets mening är detta en lämplig ordning. Med regeringsformen som förebild kan man tänka sig att grundstadgarna inte får ändras annat än efter dubbla beslut med mellanliggande val till det beslutande organet. Andra alternativ är att kräva kvalificerad majoritet eller att kräva antingen dubbla beslut eller kvalificerad majoritet vid ett beslut. Utskottet anser att övervägande skäl talar för det förstnämnda alternativet med dubbla beslut med mellanliggande val. Ändringar kan i sådant fall inte ske på grund av en tillfällig opinion. Om val äger rum mellan besluten bereds kyrkomedlemmarna dessutom möjlighet att direkt påverka avgörandet.
Den förordade ordningen får till följd att endast grundläggande bestäm- melser bör tas in i grundstadgarna. I annat fall kan beslutsprocessen bli tungrodd och genomförandet av inomkyrkliga reformer även av mindre genomgripande betydelse fördröjas. Kompletterande stadgar bör kunna ändras efter ett beslut. I dessa bör tas in de regler som från tid till annan kan behöva ändras.
Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet att de inomkyrkliga reglerna fördelas på grundstadgar som innehåller de mest betydelsefulla inomkyrkliga reglerna och på kompletterande stadgar som mera i detalj reglerar särskilda ämnesområden. Grundstadgarna föreslås få en särskild stabilitet genom att de inte får ändras annat än efter dubbla beslut med mellanliggande val till kyrkomötet. Den föreslagna ordningen åskådliggörs genom följande figur.3
Grundstadgar för Svenska kyrkan
Kyrkans Indelnings- Församlings- Stifts- Riks- Val- Besvärs- böcker ordning ordning ordning ordning ordning ordning
Regle- Reglementen menten Verkställig-
hetstöre- skrifter
Som framgår under avsnitt 4.1.2 har utskottet enats om att i den nya relationen mellan staten och kyrkan bör finnas en lag om svenska kyrkan, i vilken ges uttryck för samhällets syn på kyrkan. Utskottet har utarbetat lagförslag, som redovisas i bilaga II:].
I lagförslaget anges kyrkans karaktär av trossamfund med dess öppna prägel och riksomfattande verksamhet. Vidare beskrivs grundtankarna i kyrkans organisatoriska struktur. ] lagen förutsätts att de för verksamhe- tens bedrivande nödvändiga bestämmelserna om ändamål och organisation tas in i kyrkans egna stadgar.
Lagens bestämmelser tar sikte på att beskriva kyrkans egenskap av att vara ett efter demokratiska principer uppbyggt kyrkosamfund. I lagen anges sålunda de demokratiska förutsättningarna för kyrkans verksamhet. I stadgarna utformar kyrkan sin egen identifikation såsom trossamfund. Utifrån sin bekännelse gestaltar kyrkan själv sin verksamhet.
1 % I paragrafen konstateras att svenska kyrkan är ett kristet, evangeliskt- lutherskt trossamfund med den bekännelse och den verksamhet som anges i stadgar för kyrkan. Att svenska kyrkan är ett kristet, evangeliskt-lutherskt trossamfund är ovedersägligt och tillräckligt för att ange vad som med lagens syfte ger samfundet dess religiösa identitet. Redan i beskrivningen evangelisk— luthersk ligger att kyrkan förkunnar evangelium enligt bibeln. Kyrkans lära har kommit till uttryck i den augsburgska trosbekännelsen och har bekräf- tats genom Uppsala mötes beslut är 1593. Staten får inte engagera sig i utformningen av kyrkans bekännelse. Bekännelsens innehåll, som är helt dominerande för den kyrkliga verksamheten och angeläget för medlem- marna, kan endast klarläggas av kyrkosamfundet självt. I paragrafen an- knyts därför till att kyrkan har den bekännelse som anges i stadgar för
svenska kyrkan. Lagen utgör med den nu beskrivna konstruktionen inte något hinder för kyrkan att på sätt och tid den finner nödvändigt förtydliga och komplettera sina trossatser.
2 5 Av paragrafen framgår att kyrkan på demokratisk grund upprätthåller en riksomfattande verksamhet genom sina församlingar samt bereder alla möjlighet att delta i kyrkans gudstjänster och religiösa verksamhet i övrigt. Härigenom kommer till uttryck att kyrkan är öppen för alla. Denna öppen- het förutsätter att ingen skall utestängas från att delta i den religiösa verksamheten. I enlighet med den tradition som har präglat kyrkan förut- sätter öppenheten också att kyrkan genom rikstätheten av församlingar upprätthåller religiös verksamhet i sådan omfattning att alla bereds prak- tiska möjligheter att delta. Öppenheten i all kyrklig verksamhet grundar sig på kyrkans bekännelse och kyrkans demokratiska förankring hos folket. Den religiösa bestämningen ankommer det, som nyss sagts, på kyrkan själv att ange i sina stadgar.
Utskottet har övervägt om man i lagen uttryckligen skall ange att kyrkan i sin religiösa verksamhet hävdar de grundläggande demokratiska värdena. Utskottet har emellertid inte ansett detta behövligt. Redan genom att kyrkan anges vara en på demokratisk grund uppbyggd, riksomfattande kyrka, öppen för alla samt genom att medlemmarna garanteras rätt att delta i verksamheten, har lagts fast att de grundläggande demokratiska värdena blir tillvaratagna.
3 & I denna paragraf behandlas kyrkans organisatoriska struktur. Efter ändra- de relationer mellan staten och kyrkan skall staten inte bestämma kyrkans organisation. I paragrafen finns därför endast bestämmelser som konstate- rar att kyrkan är uppbyggd som nu och därför indelad i församlingar och stift samt att dessa ansvarar för den lokala respektive regionala verksam- heten. Denna blir alltså totalt av rikstäckande natur. Centralt måste finnas ett högsta beslutande organ, vars uppgift är att tillvarata de intressen och handha de angelägenheter som rör kyrkans alla medlemmar. Organet före- träder alltså kyrkan såsom trossamfund. I lagen kommer det centrala organets demokratiska struktur till uttryck därigenom att det är samman— satt av ombud som har valts av medlemmarna i kyrkan.
Som har framhållits tidigare bör inte genom lag bestämmas om kyrkans egen organisation. Paragrafen beskriver endast den för verksamheten nöd- vändiga strukturella uppbyggnaden såsom den nu framträder och även i fortsättningen skall vara. Församlingarnas självbestämmanderätt är sedan ålder grundläggande för hela den kyrkliga verksamheten, och häri förut- sätts någon ändring inte ske. Enligt de grunder som anges i stadgar för kyrkan kommer de även i fortsättningen att själva vårda sina angelägenhe- ter.
Svenska kyrkan utgör såsom trossamfund en självständig juridisk per- son. Församlingarna och stiften skall liksom nu vara självständiga enheteri trossamfundet med eget ansvar för de uppgifter som tillkommer dem. De utgör i dag offentligrättsliga subjekt, men kommer efter en relationsändring
inte att ha en sådan ställning. På grund av kyrkans struktur med trossam- fundet som enhet och församlingar och stift som delar därav, kan måhända oklarhet uppkomma om de senares rättsliga ställning. Medlemskap i sven- ska kyrkan kommer att innebära att medlemmarna även tillhör församling- ar och stift. Församlingarna och stiften måste därför rättsligt sett med egna medlemmar och eget ansvar för verksamheten betraktas som självständiga enheter. Av allmänna regler följer således att de utgör egna rättssubjekt med full rättskapacitet. En särskild bestämmelse härom har utskottet därför inte funnit påkallad.
4 5 I denna paragraf ges bestämmelsen om den för kyrkans enhet och sam- manhållning betydelsefulla innebörden av medlemskapet i trossamfundet, nämligen att det även innebär medlemskap i församling och stift. Vidare slås fast den för en demokratisk ordning grundläggande principen att medlem har rätt att delta i verksamheten. I den första meningen anges alltså att den som tillhör svenska kyrkan därmed såsom medlem tillhör även församling och stift. Frågan om vad som konstituerar medlemskapet samt vilka rättigheter och skyldigheter som följer härav råder trossamfun- det över självt.
Enligt paragrafens andra led innefattar kyrkotillhörigheten rätt för den som tillhör kyrkan att enligt demokratiska principer delta i den kyrkliga verksamheten. Genom denna bestämmelse får medlemmarna inte bara rätt att i demokratisk ordning vara med och fatta beslut om kyrkliga angelä— genheter. De får även rätt att på andra sätt såsom sker i en demokrati påverka arbetet inom kyrkan, främst genom att delta i val och att vara representerade i kyrkliga organ. De kan således inte betas möjligheten att ge uttryck för sin åsikt i olika frågor inom kyrkan.
För sin omfattande och rikt förgrenade verksamhet behöver kyrkan ett stort antal regler. Kyrkan skall själv bestämma innehållet i dessa regler. Enligt utskottets förslag skall de inomkyrkliga reglerna fördelas på grund— stadgar, som innehåller de mest betydelsefulla inomkyrkliga reglerna, och på kompletterande stadgar som mera i detalj reglerar särskilda ämnesom- råden.
De inomkyrkliga reglerna förutsätts bli utarbetade och antagna av kyr- kan under tiden mellan principbeslut och genomförande av relationsänd— ringen. När utskottet i det följande diskuterar olika inomkyrkliga bestäm- melser sker det endast för att belysa uppbyggnaden av regelsystemet. Reglernas innehåll måste kyrkan själv ta ställning till.
För att åskådliggöra förslaget till det inomkyrkliga regelsystemet har ut- skottet utarbetat en skiss till grundstadgar för kyrkan, bilaga 1 l :2. Regler- na förutsätts bli utarbetade under övergångstiden.
Första kapitlet innehåller allmänna bestämmelser om kyrkan. Därmed
avses grundläggande regler om trossamfundets egenart, struktur och verk- samhet.
Kapitlet inleds naturligen med en bestämmelse som beskriver kyrkans ursprung och framväxt. Därefter kan i särskilda bestämmelser anges kyr- kans religiösa motivering och karaktär såsom trossamfund. Vidare bör fastslås kyrkans ändamål, nämligen att skapa och vårda kristen tro samt att bygga ut och uppehålla kristen verksamhet.
Det förefaller lämpligt att kapitlet också innehåller en allmän bestäm- melse om kyrkans organisation och verksamhet. Sålunda kan anges att kyrkan är organiserad i församlingar och stift, vilka var och en inom sitt område ansvarar för förkunnelsen och sakramentsförvaltningen. I förkun- nelsen ligger även den diakonala verksamheten. Det kan även anges att kyrkan i sin verksamhet söker omsluta hela svenska folket och att verk- samheten konkretiseras i kapitlen om församlingar och stift. Detta inle- dande kapitel kan också innehålla en huvudregel om församlingsindelning- en med hänvisning till att närmare regler finns i en indelningsordning.
Det följande kapitlet behandlar svenska kyrkans lära och gudstjänster. Kapitlet inleds lämpligen med bekännelsegrunden. Det kan anges att kyr- kan bekänner sig till den tro, som är grundad i bibeln, sammanfattad i de tre gammalkyrkliga symbolerna och i den augsburgska bekännelsen av år 1530, antagen av Uppsala möte år 1593 och förklarad i konkordieboken. .Därpå kan följa ordningen för kyrkans gudstjänster och övriga handlingar såsom dop, konfirmation, nattvard, vigsel och jordfästning. I kapitlet kan vidare ges bestämmelser om ämbetet, såsom att förkunnelsen och sakra- mentens förvaltning handhas av det kyrkliga ämbetet. I kapitlet bör hänvi— sas till att närmare föreskrifter om gudstjänsterna och det kyrkliga ämbetet finns samlade i de kyrkliga böckerna.
Tredje kapitlet innehåller regler om kyrkotillhörigheten. I de inledande bestämmelserna klargörs innebörden av kyrkotillhörigheten och den med denna följande tillhörigheten till visst stift och viss församling. Som kom- plettering kan ges regler om tillhörighet till icke-territoriell församling och utlandsförsamling samt om kyrkotillhörighet utan aktuell församlingstillhö- righet. Dessutom bör klargöras hur tillhörigheten till församling och stift påverkas vid ändrad bosättning.
Därefter kan följa de materiella regler som anger de särskilda typfallen av inträde i kyrkan, kompletterade med regler om tillvägagångssätt. Reg— lerna om utträde har också sin plats här. Möjligen bör uppmärksammas frågan om utträde genom passivitet vid utflyttning.
Redovisningen av medlemskapsreglerna kan följas av en beskrivning av hur kyrkotillhörighet och tillhörighet till stift och församling registreras. Det förefaller lämpligt att en bestämmelse hänvisar till de särskilda be- stämmelserna rörande rösträtt, valbarhet och avgiftsskyldighet.
Fjärde kapitlet innehåller regler om församlingarna. Utskottet har i denna del utformat bestämmelserna på sätt framgår av bilaga 11:3. Därvid har utskottet till kapitlet överfört innehållet i de grundläggande bestäm- melserna i församlingsstyrelselagen. Texten är anpassad till relationsänd- ringen som sådan samt till den nya kommunallagen (1977: 179). De kyrkliga företrädarnas organisationsförslag innebär bl a att organisationen och verksamheten på församlingsplanet i allt väsentligt behålls oförändrad. De
övriga regler som idag finns intagna i församlingsstyrelselagen bör därför i princip kunna överföras till en församlingsordning. Bestämmelserna måste därvid naturligtvis anpassas till relationsändringen som sådan.
Kapitlet inleds med en kompetensregel, i princip motsvarande den som nu finns i 2 & församlingsstyrelselagen. Verksamheten beskrivs genom en uppräkning av församlingarnas angelägenheter. Därefter följer regler om pastorat, kyrklig samfällighet och annan form för handläggning av gemen- samma ärenden, tex gemensamt kyrkoråd. Därpå följer regler om beslu- tande, förvaltande och verkställande organ i församling och samfällighet. Kapitlet avslutas med regler om ekonomisk förvaltning. Bestämmelser ges till skydd mot förmögenhetsminskning. Vidare finns bestämmelser om avgift från medlemmarna samt om budget och revision. Bestämmelser av detta slag kommer att behövas också på stiftsplanet och riksplanet. Vid ut- arbetande av grundstadgarna kan det därför visa sig lämpligt att samman- föra alla regler om avgift, budget och revision i stället för att redovisa dem i skilda kapitel.
Femte kapitlet reglerar stiften. Kapitlet bör om möjligt disponeras så att det överensstämmer med kapitlet om församlingarna.
Kapitlet kan inledas med en beskrivning av stiftsverksamhetens inrikt- ning, nämligen såväl att stödja och komplettera verksamheten på försam- lingsplanet som att svara för regional administration. Vad gäller kompe- tensen kan anges att stiftet i ekonomiskt hänseende och inom stiftstings- sektorn själv vårdar sina angelägenheter, medan de särskilda administrati- va uppgifterna är specialreglerade. De med biskopsämbetet förenade sär- skilda uppgifterna kan återges såsom självständiga i förhållande till den övriga verksamheten på stiftsplanet.
Stiftstinget bör anges som det beslutande organet när det gäller stiftets angelägenheter om annat inte är särskilt föreskrivet. Beträffande stiftssty- relsens självständiga ställning som regionalt administrativt organ kan fast— slås dess ansvar inför kyrkans centrala organ samt eventuellt hänvisas till bestämmelser om besvär och revision. En hänvisning till regleringen i bl a stiftsordning och instruktion för stiftsstyrelsen kan vara lämplig.
Stiftsstyrelsen kan beskrivas med tonvikt på dess uppgift som stifts- tingets förvaltande och verkställande organ. Den restriktivt utformade möjligheten att inrätta fakultativa nämnder kan fastslås.
Kapitlet kan avslutas med ett avsnitt om ekonomisk förvaltning. Efter- som de kyrkliga företrädarnas organisationsförslag förutsätter enhetliga regler för kyrkans ekonomiförvaltning kan bestämmelserna utformas så- som motsvarande bestämmelser i församlingskapitlet.
Sjätte kapitlet behandlar centralt verksamma organ. Den centrala verk- samhetens inriktning bör beskrivas genom en ändamålsbestämmelse. Ge- nom särskilda kompetensregler kan anges hur kyrkans centrala organ kan fullgöra sin funktion att ansvara för gemensamma angelägenheter samt deras befogenhet att anta generella regler för verksamheten, ombesörja ekonomisk utjämning och i övrigt fullgöra uppgifter av betydelse för kyr- kans alla medlemmar.
I särskilda bestämmelser bör kyrkomötets sammansättning regleras. Den särskilda ordningen för beslut i lärofrågor kan fastslås. I kapitlet kan vidare kyrkostyrelsens uppgifter beskrivas. Dess delegationsrätt till sär-
skilda organ på riksplanet liksom till stiftsplanet kan behöva preciseras.
Bestämmelser kan även ges om övriga organ på riksplanet, framförallt deras kompetens, uppgifter och sammansättning. Sannolikt bör deras förhållande till kyrkomötet och kyrkostyrelsen anges.
Kapitlet kan avslutas med ett avsnitt om ekonomisk förvaltning. Detta bör kunna utformas i överensstämmelse med motsvarande avsnitt i för- samlings- och stiftskapitlen med tillägg av bestämmelser om uppbörd, statsbidrag och utjämning.
Sjunde kapitlet innehåller regler om val. Kapitlet kan inledas med någon allmän bestämmelse om valsystemets grunder. Rösträttsreglerna bör åter- ges med hänvisning till medlemskapsregler och bestämmelser angående röstlängd. De viktigaste reglerna om nomineringsrätt och registrering un- der väljarbeteckning bör också möligen tas in. Efter nu nämnda bestäm- melser bör följa avsnitt om kyrkofullmäktig, stiftstings- och kyrkomötes- val. I kapitlet bör anges att en särskild valordning innehåller bestämmelser som återger detaljerna i valmetoden, dvs allt om tillvägagångssätt vid valen, valteknik, utformning av röstsedlar m m.
Åttonde kapitlet behandlar kyrkoavgift. Kapitlet kan inledas med en bestämmelse varigenom kyrkoavgiften definieras. Vidare kan tas in be- stämmelser om medlemmarnas skyldighet att betala avgift och sättet att bestämma avgiften. Efter dessa bestämmelser kan följa regler om de beslu- tande organens kompetens att besluta storleken av avgiftssatsen. I kapitlet kan vidare de viktigaste praktiska bestämmelserna om uppbörden återges.
Nionde kapitlet behandlar finansiering och utjämning. Det kan vara lämpligt att i grundstadgarna ge bestämmelser som reglerar förhållandet mellan de centrala organens ansvar för ekonomin i stort och de regionala och lokala organens anspråk på självbestämmande. Kapitlet kan inledas med bestämmelser om rätt eller skyldighet för stift och församling att avsätta medel till särskilda fonder. Bestämmelser om lånerätt för försam- ling och stift kan även ges liksom bestämmelser om central verksamhet för lånefinansiering i församlingar och stift.
Till kyrkan kommer att utgå statsbidrag, som inte är förbundna med villkor. Villkor kan emellertid behöva anges i grundstadgarna. I den mån detta inte sker får kyrkomötets och kyrkostyrelsens kompetens ifråga om statsbidragen fastslås.
Proceduren för fastställande av kollekter kan regleras. Vidare kan regler ges om förvaltning och redovisning av kollektmedel.
Det har förutsatts att kyrkans utjämningsfunktion skall ytterligare utre— das under övergångstiden. I ett utjämningssystem är emellertid vissa funk- tioner redan givna. Sålunda kan kapitlet innehålla regler om utjämning mellan församlingar, mellan församlingar och stift och mellan stift.
Tionde kapitlet innehåller bestämmelser om besvär. I kapitlet kan upp- tas bestämmelser om vilka beslut som får överklagas genom kompetens- besvär respektive sakbesvär. Den besvärsberättigade personkretsen kan också anges liksom den ordning i vilken kompetens- respektive sakbesvär förs. Därtill kan bestämmelser ges om överprövningens rättsverkan.
Det elfte och sista kapitlet behandlar ändring av grundstadgarna. I kapitlet regleras den särskilda formen för ändring av grundstadgarna.
Enligt utskottets förslag skall det krävas två likalydande beslut av kyrko- mötet med val till kyrkomötet mellan de båda besluten.
Som i det föregående har redovisats föreslår utskottet att grundstadgarna kompletteras med olika bestämmelser, som mera i detalj reglerar särskilda ämnesområden. Utskottet räknar nämligen med att kyrkan i huvudsak av- ser att behålla den reglering om kyrkan och dess verksamhet, som idag återfinns i olika författningar. För att reglerna skall kunna tillämpas rationellt förefaller det lämpligt att de systematiseras i olika regelsam- lingar, vari de skilda ämnesområdena behandlas. Sålunda kan de regler som i framtiden skall gälla för de tre planen samlas i en församlings- ordning, i en stiftsordning och i en riksordning. Vidare kan på mot- svarande sätt regler för andra områden inom den kyrkliga verksamheten tas in i olika regelsamlingar.
Nårrnare regler om val torde behövas i en valordning, liksom närmare regler om besvär i en besvärsordning osv. I samband med att de nuvaran- de offentligrättsliga reglerna upphävs får kyrkan ta ställning till vilka bestämmelser som kan behövas i det'inomkyrkliga regelsystemet.
Regelsystemet kommer att behöva kompletteras med ytterligare detalj- bestämmelser. För de olika kyrkliga organen kommer att fordras regle- menten eller instruktioner. Särskilda verkställighetsföreskrifter kommer sannolikt också att behövas för att fylla ut bestämmelserna i regelsystemet iövrigt.
5 Övergångslagstiftning
I samband med själva övergången till ändrade relationer mellan staten och kyrkan behövs vissa författningsbestämmelser, ofta med en begränsad giltighetstid. I detta kapitel behandlar utskottet sådan övergångslag- stiftning. Det är fråga om bestämmelser som behövs när olika författningar upphävs eller ändras. Det gäller också regler som kan behövas till följd av relationsändringen som sådan eller under själva genomförandeskedet.
Relationsändringen medför att ett stort antal författningsbestämmelser skall upphävas eller ändras. Därvid kommer att aktualiseras frågor om hur rättsförhållanden, som har uppkommit före relationsändringen, skall be- dömas sedan den författningsmässiga regleringen av dem har upphävts. Dessa frågor måste lösas genom särskilda övergångsbestämmelser. Övergångsbestämmelser kommer att behövas inom flera olika områden som har behandlats under stat—kyrka överläggningarna. På begravnings- verksamhetens område måste tex övergångsvis regleras frågor om redan upplåtna gravrätter samt fonder som har tillkommit enligt äldre rätt. När det gäller uppbördsförfarandet måste övergångsbestämmelser ges tex om betalning eller återbetalning av församlingsskatt när skattedomstolarna
efter övergångstillfället ändrar den kommunala taxeringen för inkomster som härrör från tiden före relationsändringen. Övergångsbestämmelser behövs också rörande frågor som inte har särskilt behandlats under över- läggningarna. Som exempel kan nämnas regler om hur man skall förfara med kyrkliga mål och ärenden, som finns hos domstolar och andra myndig- heter vid övergångstillfället.
Man kan självfallet ej nu överblicka alla de övergångsfrågor som måste lösas. Härför krävs en fullständig författningsgenomgång och analys av vilka problem som kan uppkomma när olika författningar upphävs eller ändras. Inom flera områden krävs dessutom ställningstagande i sak innan övergångsfrågorna kan bedömas. Så är fallet när det gäller tex folkbokfö- ring, församlingsregistrering och arkivering. Författningsgenomgången och det ytterligare utredningsarbetet bör enligt utskottets mening äga rum under övergångsperioden. Under denna får sålunda de olika övergångsfrå- gorna bedömas och erforderliga författningsbestämmelser utformas.
Vid relationsändringen uppkommer övergångsfrågor som inte direkt kan .hånföras till lösningen av någon delfråga eller upphävandet av en författ- ningsbestämmelse. Det gäller alltså frågor av mera allmän natur. Relationsändringen som sådan påverkar inte svenska kyrkan såsom andlig och reell enhet i samhället, dess religiöst motiverade ställning som trossamfund. Avgörande för kyrkans identitet är inte dess formella förhål- lande till staten utan dess bekännelse, historiska uppbyggnad och egenart samt kontinuiteten alltifrån de äldsta kristna församlingarna. Några änd- ringar inträder inte i dessa avseenden. Kyrkan kommer alltså vid relations- ändringen att förbli samma trossamfund som förut. Det anförda medför dock inte att en diskussion av rättslig art skulle vara obehövlig. Kyrkans formth ändrade ställning i förhållande till staten ger nämligen upphov till att vissa rättsliga frågor måste lösas. I det följande behandlar utskottet några centrala frågor av detta slag.
Medlemskap i svenska kyrkan är i dag reglerat i 1951 års religionsfrihetslag (19511680). Den normala inträdesformen för vuxna personer är ett anmäl- ningsförfarande. Barn, vars föräldrar tillhör svenska kyrkan, anses där- emot ha inträtt i kyrkan vid födelsen om inte föräldrarna anmäler att barnet ej skall tillhöra kyrkan. Religionsfrihetslagens regler om medlemskap i svenska kyrkan har inte ansetts förenliga med 2 kap 2 & regeringsformen i dess lydelse fr o m den 1 januari 1977. I bestämmelsen föreskrivs att varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot tvång att tillhöra trossamfund. 1 lag (1976:871) om ändring i regeringsformen har därför införts en särskild övergångsbestämmelse enligt vilken bestämmelserna om medlemskap i svenska kyrkan gäller utan hinder av 2 kap 2 & regerings- formen.
Frågan om medlemskap i svenska kyrkan blir efter relationsändringen en intern kyrklig angelägenhet. I de kyrkliga deltagarnas organisationsför- slag har för framtiden föreslagits en ordning för inträde, enligt vilken var och en tas upp i kyrkan genom dop på egen begäran eller på begäran av sin vårdnadshavare. Föräldrar som tillhör kyrkan kan också anmäla barn till medlemskap utan att dop omedelbart äger rum, men sådant medlemskap upphör om inte dop sker innan barnet uppnått vuxen ålder. Den som redan är döpt upptas i kyrkan efter anmälan, som i vissa fall liksom nu skall kompletteras med undervisning i svenska kyrkans lära. I fråga om utträde föreslås att innehållet i de nuvarande reglerna i allt väsentligt bibehålls.
Av relationsändringen följer att de bestämmelser i religionsfrihetslagen som reglerar medlemskapet i svenska kyrkan skall upphävas och medlem- skapet i stället bestämmas genom inomkyrkliga stadgar. Övergången till en bestämning av medlemskretsen på grund av privaträttsliga regler aktuali- serar frågan om kyrkotillhörigheten vid själva tidpunkten för relationsänd- ringen. Denna fråga angår naturligtvis närmast kyrkan och den enskilde kyrkomedlemmen. Den har emellertid också andra aspekter. Kyrkotillhö- righeten vid övergångstidpunkten äger samband med kyrkans identitet och är av väsentlig betydelse för möjligheterna att redan innan relationsänd- ringen sker skapa ett regelsystem för kyrkan som efter relationsändringen kan tilläggas full rättslig giltighet.
Svenska kyrkan består som samma religiöst motiverade trossamfund som tidigare trots att relationerna till staten ändras. Det skulle för många framstå som främmande och rent av stötande om kyrkotillhörigheten skulle upphöra genom den organisatoriska förändring som relations- ändringen i själva verket innebär. Religionsfrihetslagens regler om inträde i svenska kyrkan innebär bl a att barn följer föräldrarna i fråga om medlem- skap. Många kyrkomedlemmar har emellertid genom ansökan vunnit in- träde i svenska kyrkan. De flesta har genom dop eller på annat sätt be- kräftat sin samhörighet med kyrkan. Sedan år 1951 har det dessutom stått envar kyrkomedlem fritt att begära sitt utträde ur kyrkan. Mot bakgrund av det nu sagda måste man utgå från att det övervägande antalet med- lemmar vill tillhöra kyrkan även i framtiden.
Till grund för stat—kyrka överläggningarna ligger den av 1968 års bered- ning angivna principen att den som är medlem i svenska kyrkan vid tidpunkten för ändrade relationer mellan staten och kyrkan skall förbli medlem i kyrkan utan hinder av relationsändringen. Detta förhållande är en förutsättning för utskottets förslag att kyrkans organisation och verk- samhet skall i huvudsak regleras genom inomkyrkliga bestämmelser. Om inte dessa får rättslig giltighet för dem som är medlemmar i kyrkan vid övergångstidpunkten kan man inte uppnå den stabilitet som krävs för att kyrkan även i framtiden såsom folkkyrka skall kunna bedriva en rikstäck- ande verksamhet.
Eftersom medlemskapet i dag vilar på lagstiftning bör staten medverka till att den angivna förutsättningen fullföljs. Det bör genom lag läggas fast att den som tillhör svenska kyrkan skall anses tillhöra kyrkan även efter relationsändringen. En sådan regel har enligt utskottet sin naturliga plats i punkt 3 övergångsbestämmelserna till lagen om ändring i regeringsformen. Samtidigt bör giltigheten av nämnda bestämmelse i dess nuvarande lydelse
* Se bilaga 12
tidsbegränsas så att den endast gäller fram till relationsändringen. Vid övergångstidpunkten bör också religionsfrihetslagens regler om medlem- skap i svenska kyrkan upphöra att gälla. Därmed genomförs fullt ut den grundlagsfästa ordning enligt vilken varje medborgare gentemot det all- männa är skyddad mot tvång att tillhöra trossamfund.
Även om kyrkans religiösa identitet består trots att relationerna med staten ändras kan det inte bestridas att kyrkomedlemmarnas ställning i förhållande till samfundet påverkas av relationsändringen såtillvida att de kommer att tillhöra ett trossamfund som följer privaträttsliga regler. Det kan tänkas att ett fåtal medlemmar som grund för sitt medlemskap har kyrkans offentligrättsliga prägel, men att de inte vill tillhöra kyrkan såsom ett fritt trossamfund. De privaträttsliga reglerna kan tänkas få ett annat innehåll än de nuvarande reglerna. Om staten medverkar till att medlem- skapet inte ändras vid övergångstidpunkten måste det anses befogat att staten garanterar den enskilde möjligheten att även viss tid efter relations- ändringen kunna begära sitt utträde ur kyrkan i överensstämmelse med de regler som nu gäller. Denna rätt till utträde bör få verkan från relationsänd- ringen. En övergångsåtgärd av detta slag garanterar den enskilde möjlighet till eget ställningstagande vad gäller samfundstillhörigheten utan att detta behöver ske innan relationsändringen äger rum.
De författningsändringar som krävs för att åstadkomma den här angivna ordningen har samband med själva genomförandet av relationsändringen. Utskottet behandlar författningsfrågan tillsammans med den övriga ge— nomförandeproblematiken.”1
Rättsordningen knyter varje rättighet och skyldighet till ett bestämt rätts- subjekt. Genom ändringen av de kyrkliga organens formella ställning kan därför uppkomma vissa rättsliga problem som bör lösas övergångsvis.
Egendomsutskottets förslag innebär att den s k specialreglerade kyrkliga egendomen allt efter det ändamål den är avsedd att tjäna förs samman till stiftelser. Därigenom kommer äganderätten till en stor del av den kyrkliga egendomen att överföras till de föreslagna stiftelserna. Förändringen är huvudsakligen av formell karaktär. Egendomen skall nämligen på samma sätt som nu kunna utnyttjas i den kyrkliga verksamheten. De särskilda övergångsfrågor som har samband med den angivna ordningen har behand— lats av egendomsutskottet.
Med undantag för vissa fondmedel, som kan hänföras till begravnings- verksamheten, avses den s k fria församlingskommunala egendomen förbli i de framtida församlingarnas och samfälligheternas ägo. För att undvika tvekan i detta hänseende förordar utskottet att det genom övergångslag- stiftning uttalas att de med egendomen förbundna rättigheterna efter rela- tionsändringen skall tillkomma församlingarna och samfälligheterna. Så- som ekonomiutskottet har uttalat bör därvid slås fast att stämpelskatt inte skall utgå till följd av relationsändringen.
Behovet av särskilda övergångsåtgärder kommer till klart uttryck när det gäller skuldsidan. Svenska kyrkans församlingar har i dag ställning som kommuner och har som sådana möjlighet att utan säkerhet ta upp lån. I
konsekvens med vad som nyss har sagts om tillgångarna skall de skulder som församlingarna har vid relationsändringen även därefter belasta för- samlingarna. Från rättslig synpunkt är församlingarnas ändrade ställning att jämställa med utbyte av gäldenär, något som inte kan äga rum utan borgenärs samtycke. Det kan naturligtvis inte komma i fråga att försam- lingar, samfälligheter eller andra kyrkliga organ skulle nödgas infria sina skuldförbindelser innan relationsändringen sker eller inhämta samtycke till att förbindelserna får bestå även därefter. Utskottet föreslår att frågan löses genom övergångslagstiftning.
Ekonomiutskottet har föreslagit att trossamfundet svenska kyrkan skall ikläda sig borgensansvar för de förbindelser som kyrkliga organ kan ha vid tidpunkten för relationsändringen. Denna lösning måste anses tillgodose kreditgivarnas anspråk på fullgod säkerhet. Om staten skall medverka genom lagstiftning måste staten emellertid ytterst garantera att förpliktel- serna fullgörs. Denna åtgärd är befogad från rättssäkerhetssynpunkt. Den kan dessutom vara nödvändig för att församlingar och samfälligheter inte skall betas möjligheten till kredit under tiden närmast före övergången. Genom den nyss nämnda övergångslagstiftningen bör garantierna komma till uttryck.
5 .3 Övergångsbestämmelser under genomförandeskedet
För att relationsändringen skall kunna genomföras utan onödiga störningar för den kyrkliga verksamheten måste kyrkan få möjlighet att förbereda övergången medan nuvarande relationer till staten ännu består. Sålunda måste kyrkan under övergångsskedet få möjlighet att besluta om sin framtida organisation och de inomkyrkliga bestämmelser som skall regle— ra verksamheten. Det kommer därför att övergångsvis behövas särskilda författningsbestämmelser, som gäller under själva genomförandeperio- den. Eftersom dessa frågor har samband med själva genomförandepro- blematiken behandlas de av utskottet tillsammans med övriga genomfö- randefrågor.5 5 Se bilaga 12
Bilaga 1121
Förslag till Lag om Svenska kyrkan
Härigenom föreskrives följande.
1 5 Svenska kyrkan är ett kristet, evangeliskt-lutherskt trossamfund vars be- kännelse och verksamhet anges i stadgar för kyrkan.
2 & Genom sina församlingar upprätthåller Svenska kyrkan en på demokratisk grund uppbyggd riksomfattande verksamhet och bereder därigenom alla möjlighet att deltaga i kyrkans gudstjänster och religiösa verksamhet i övrigt.
3 5 Svenska kyrkans församlingar och stift ansvarar lokalt och regionalt för kyrkans verksamhet. För handhavande av angelägenheter som rör alla kyrkans medlemmar finns ett beslutande organ som består av valda ombud för medlemmarna.
4 5 Den som tillhör Svenska kyrkan tillhör därmed såsom medlem församling och stift. Kyrkotillhörigheten innefattar rätt för medlemmen att enligt demokratiska principer deltaga i kyrkans verksamhet.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1984.
Bilaga 11:2
Skiss till Grundstadgar för Svenska kyrkan
1 kap. ALLMÄNNA BESTÄMMELSER
— Svenska kyrkans ursprung och framväxt — Svenska kyrkans religiösa motivering och karaktär — Svenska kyrkans ändamål — Svenska kyrkans organisation och verksamhet
—- församlingsindelning
2 kap. SVENSKA KYRKANS LÄRA OCH GUDSTJÄNSTER — bekännelsegrunden
— gudstjänster och andra handlingar
— ämbetet
— de kyrkliga böckerna
3 kap. KYRKOTILLHÖRIGHET — medlemskap i kyrkan — tillhörighet till stift och församling
— inträde i kyrkan
— utträde ur kyrkan — registrering av medlemskap och tillhörighet — hänvisning till regler om rösträtt, valbarhet och avgiftsskyldighet
4 kap. FÖRSAMLINGAR
— allmänna bestämmelser
— beslutande organ — förvaltande och verkställande organ
— ekonomisk förvaltning
5 kap. STIFT — allmänna bestämmelser
— beslutande organ — förvaltande och verkställande organ
— ekonomisk förvaltning
6 kap. CENTRALT VERKSAMMA ORGAN -— allmänna bestämmelser
— kyrkomötet — kyrkostyrelsen — övriga organ på riksplanet
- ekonomisk förvaltning
7 kap. VAL
— allmänna bestämmelser — kyrkofullmäktigval — stiftstingsval — kyrkomötesval
8 kap. KYRKOAVGIFT
— allmänna bestämmelser
— grunderna för uttag av församlings-, stifts- och riksavgift — uppbörd och fördelning av kyrkoavgift
9 kap. FINANSIERING OCH UTJÄMNING — fondbildning — lån
— statsbidrag — kollekter — utjämning
10 kap. BESVÄR
— kompetensbesvär
— sakbesvär
— besvärsordning - överprövningens rättsverkan
11 kap. ÄNDRING IGRUNDSTADGARNA — proceduren för ändring i grundstadgarna
Bilaga 11:3
Skiss till församlingskapitel
4 kap. Församlingar
Allmänna bestämmelser
lå Församling vårdar själv sina angelägenheter.
Med församlings angelägenheter avses frågor om
a) anskaffande av och vård om kyrka, begravningsplats, församlingshus, tjänstebostäder samt annan för kyrkligt ändamål avsedd egendom,
b) åtgärder till främjande av gudstjänstliv och kyrklig förkunnelse i övrigt
samt av kristen verksamhet bland barn och ungdom, ålderstigna, sjuka och andra, som är i behov av omvårdnad, samt c) avlöningsförmåner åt präst, kyrkomusiker och annan personal.
Det ankommer på församling som förvaltar kyrkostiftelse att vårda och vidmakthålla stiftelsens egendom. Om vissa andra angelägenheter som ankommer på församling finns särskilda bestämmelser.
2 5 Enligt särskilda regler kan två eller flera församlingar bilda ett pastorat. För handhavande av de angelägenheter som ankommer på pastoratet utgör församlingarna kyrklig samfällighet. Sådan samfällighet kan vårda även annan församlingsangelägenhet av ekonomisk natur.
Församlingar får även eljest förenas till kyrklig samfällighet för att handha en eller flera församlingsangelägenheter av ekonomisk natur.
Kyrkostyrelsen beslutar om bildande av kyrklig samfällighet, dess orga- nisation och om de villkor som skall vara förenade med verksamheten. Skall samfälligheten handha annan angelägenhet än sådan som ankommer på pastorat fordras att församlingarna samtycker till bildande av samfällig- heten, eller ock att kyrkomötet finner åtgärden vara påkallad av ett bety- dande behov för den kyrkliga verksamheten.
3 5 För särskilt fall kan kyrkostyrelsen besluta om formen för handläggning av ärenden, som är gemensamma för två eller flera församlingar, utan att församlingarna utgör kyrklig samfällighet.
Beslutande organ
4 & Församlings beslutanderätt utövas av kyrkofullmäktige. Den kan även utövas på kyrkostämma, om församlingens medlemsantal ej uppgår till 500 och församlingen beslutar därom. När beslut fattas i ärende har envar en röst.
om samfälligheten ej handhar alla ekonomiska angelägenheter, efter kyr- kostyrelsens beslut av församlingsdelegerade. Bestämmelserna om kyrko- fullmäktige gäller i tillämpliga delar för kyrkostämma och församlingsdele- gerade.
5 % Kyrkofullmäktige beslutar hur många ledamöter i fullmäktige som skall utses. Antalet ledamöter skall bestämmas till det udda tal och till minst det antal som bestäms i församlingsordningen.
6 % Bestämmelser om val av fullmäktige finns i 00 åå.
Förvaltande och verkställande organ
7 & Förvaltning och verkställighet inom församling och kyrklig samfällighet ankommer på kyrkorådet och övriga nämnder.
8 & Kyrkorådet skall ha omsorg om församlingslivet och verka för dess ut- veckling, leda förvaltningen av församlingens angelägenheter samt ha in- seende över övriga nämnders verksamhet. Rådet skall med uppmärksam- het följa de frågor, som kan inverka på församlingens ekonomiska ställ- ning, samt hos kyrkofullmäktige eller kyrkostämma och övriga nämnder ävensom hos myndigheter göra de framställningar, som finns påkallade.
Om kyrkorådets beredande uppgifter, förvaltningen av församlingens ekonomi och verkställighet av fullmäktiges eller stämmas beslut finns be- stämmelser i församlingsordningen.
9 & Ledamöter i kyrkorådet väljes för tre år.
Antalet ledamöter i kyrkorådet får ej vara mindre än fem. Kyrkoherden är ledamot av kyrkorådet.
Ekonomisk förvaltning
10 & Fast eller lös egendom som tillhör församling bör förvaltas så, att förmö- genheten ej minskas. Församlings medelsbehov skall, i den mån det ej fylles på annat sätt, täckas med avgift från medlemmarna. Avgiften uttages såsom kyrkoavgift enligt 00 åå.
11 & Församling skall årligen upprätta budget för nästa kalenderår.
12 & Nyvalda fullmäktige väljer tre eller flera revisorer för granskning av verk- samheten under de år, som sammanfaller med fullmäktiges tjänstgöringsår.
Bilaga 12 Genomförande av relationsändringen Utarbetad av SÖL-utskottet
1 Utgångspunkter 1.1 Bakgrunden
I 968 års beredning om stat och kyrka föreslog att svenska kyrkans offent- ligrättsliga reglering skulle upphöra vid utgången av år 1982. Förslaget innebar att församlingarna vid denna tidpunkt skulle övergå från att vara kyrkliga kommuner till att bli privaträttsliga sammanslutningar. Bered- ningens principförslag förutsatte ytterligare utredningsarbete både i statlig och kyrklig regi.
Övergången skulle enligt beredningens förslag ske i etapper efter en angiven tidtabell. Beredningen tänkte sig att riksdagen under våren 1974 skulle fatta ett principbeslut i stat—kyrka frågan. Genom detta beslut skulle grunderna för svenska kyrkans framtida ställning läggas fast och allmänna riktlinjer för det fortsatta utredningsarbetet dras upp. Genom därefter fattade separata riksdagsbeslut skulle den föreslagna ordningen förverkli- gas.
Riksdagens principbeslut skulle omfatta riktlinjer för ett särskilt kyrko- möte, som skulle möjliggöra övergången till en ny ordning för kyrkan. Detta kyrkomöte, av beredningen kallat övergångskyrkomöte, skulle inte- rimistiskt anta en konstitution för svenska kyrkan. Denna skulle därefter slutgiltigt fastställas av en konstituerande kongress.
Endast ett mindre antal remissinstanser kommenterade närmare den av beredningen föreslagna ordningen för övergång till ett privaträttsligt sys- tem för svenska kyrkan. Några remissinstanser anslöt sig till beredningens uppfattning att staten borde medverka till att svenska kyrkan fick en konstitution. Andra kritiserade av olika skäl denna ståndpunkt. Från något håll framhölls, att man saknade möjlighet att bilda sig en uppfattning om uppbyggnaden av de rättssubjekt som skulle efterträda de nuvarande för- samlingarna.
Vad beredningen anförde om fortsatt utrednings- och förberedelsearbete behandlades bara av ett fåtal instanser. Någon remissinstans hävdade att beredningens förslag i fråga om förberedelseperioden innebar att den fria kyrkan konstituerades genom statlig dirigering och att kyrkan åtminstone under ett initialskede kom att vila på offentligrättslig grund. Beredningens förslag om ett särskilt övergångskyrkomöte kritiserades av flera instanser. Vad beträffar tidsplanen ifrågasattes från något håll, om inte beredningen beräknat alltför lång tid för genomförandet av relationsändringen. Andra
remissinstanser ansåg däremot, att tidsplanen var alltför snäv för en så genomgripande förändring.
Vid de inledande överläggningarna betonades, att det var utomordentligt viktigt att klara ut hur man skulle nå fram till kyrkans nya organisation och hur denna organisation skulle se ut. Utgångspunkten måste vara att kyrkans framtida organisation är en intern kyrklig angelägenhet och i första hand en fråga för kyrkan själv att utreda. När ett sådant organisa— tionsförslag förelåg borde man emellertid gemensamt undersöka vad den föreslagna ordningen förde med sig inom skilda områden och vilken för- fattningsreglering som kunde behövas. Vidare borde övervägas hur och när övergången från nuvarande ordning till en ny skulle ske. Det behövde klarläggas vilken lagstiftning som krävdes för att genomföra själva rela- tionsändringen. Deltagarna enades om att frågorna skulle bearbetas ge— mensamt i arbetsutskott.
En utgångspunkt i överläggningarna har varit att de lösningar man ge— mensamt kommer fram till skall remissbehandlas och att, om remissutfallet ger anledning till det, förnyat samråd mellan deltagarna skall äga rum. Härefter skall lösningarna läggas fram för riksdag och kyrkomöte.
Under stat-kyrka överläggningarna har det inomkyrkliga organisationsar- betet och det gemensamma arbetet i utskotten resulterat i konkreta förslag till lösningar. Förslagen har emellertid inte kunnat detaljutformas. Den inomkyrkliga arbetsgruppen och de gemensamma arbetsutskotten utgår från att det på olika punkter är nödvändigt med ett fortsatt, mera detaljbe- tonat utrednings- och förberedelsearbete innan förslagen kan genomföras.
Av relationsändringen följer att ett stort antal bestämmelser, som i dag finns intagna i lagar och andra författningar, skall upphävas eller ändras. Samtidigt skall införas nya författningsbestämmelser, som antingen be- hövs för själva övergången till ett framtida kyrkosystem eller som krävs i ett mera långsiktigt perspektiv för att förslagen skall kunna förverkligas. Parallellt med detta lagstiftningsarbete fordras ett inomkyrkligt arbete för att ersätta de offentligrättsliga reglerna med inomkyrkliga bestämmelser. Under genomförandeskedet blir det alltså nödvändigt med en beslutspro- cess både på den statliga och den kyrkliga sidan.
Grundläggande för överläggningarna har varit att betrakta kyrkans fram- tida organisation som en intern kyrklig angelägenhet. Detta synsätt bör vara vägledande för arbetet även under genomförandeskedet. Det bör sålunda i huvudsak ankomma på kyrkan själv att ta ställning till den framtida organisationen samt utforma och anta regler för verksamheten. En betydelsefull fråga är i vilka former kyrkan i detta hänseende skall kunna fatta sina beslut.
Med det nu angivna synsättet måste en utgångspunkt för de skilda övervägandena vara att relationsändringen skall kunna genomföras utan störningar för den kyrkliga verksamheten. Svenska kyrkan bör vid tid- punkten för relationsändringen vara väl rustad att verka i de nya organisa- toriska formerna. För att detta skall vara möjligt krävs att den framtida organisationen åtminstone delvis byggs upp medan de nuvarande relatio-
nerna till staten ännu består. Ett viktigt moment under genomförandeske- det är därför att de nya beslutande och verkställande organen i den mån så behövs kan träda i funktion redan under övergångsperioden. De måste under denna tid kunna ta ställning till och planera den framtida verksamhe— ten.
Det anförda ger en allmän uppfattning om de genomförandefrågor som SÖL-utskottet haft att behandla. Nästa kapitel innehåller en sammanställ- ning av det utrednings- och förberedelsearbete, som följer av förslagen på olika områden. Därefter behandlar utskottet den kyrkliga beslutsfunktio- nen under genomförandeskedet. Det följande kapitlet innehåller en plan för genomförandet. Framställningen avslutas med att utskottet lägger fram vissa förslag om författningsändringar.
2 Fortsatt utrednings- och förberedelsearbete
Som nyss har berörts är de förslag som har tagits fram under överläggning- arna inte fullständiga i detalj. Förslagen från de gemensamma arbetsut- skotten och den inomkyrkliga arbetsgruppen förutsätter ett fortsatt utred- nings- och utvecklingsarbete både på statens sida och på kyrkans sida. I detta kapitel redovisas i sammandrag vilket efterföljande arbete utskotten och den inomkyrkliga arbetsgruppen räknar med skall vara behövligt före relationsändringen. En mera fullständig redovisning finns i utskottens och arbetsgruppens förslag.
Framställningen omfattar av naturliga skäl de frågor som har behandlats under överläggningarna. En relationsändring kommer emellertid att aktu- alisera även andra frågor, vilka kan behöva utredas under genomförande- skedet. Vid den genomgång av nu gällande författningar som blir nödvändig kommer dessa frågor att framträda. De kan inte antas vara av sådan omfattning att planeringen av genomförandet påverkas i nämnvärd ut- sträckning.
De kyrkliga företrädarnas organisationsförslag innebär att kyrkan organisa- toriskt kommer att verka på tre plan, nämligen församlingsplan, stiftsplan och riksplan. På stiftsplanet omdanas stiftstinget till ett beslutande organ och ges en kompetens av i princip samma slag som församlingens fullmäk- tige. Det verkställande och förvaltande organet på stiftsplanet skall vara en integrerad stiftsstyrelse. som övertar de uppgifter vilka nu tillkommer domkapitel, stiftsnämnd och stiftsråd. På riksplanet byggs en helt ny organisation upp. För den framtida kyrkan behövs ett beslutande, repre- sentativt organ på riksnivå. Den nuvarande kategoriuppdelningen av kyr- komötets ledamöter slopas. Kyrkomötet väljs fritt bland kyrkans med- lemmar. Kyrkomötet sammanträder normalt två gånger om året under en eller högst två veckor varje gång. Det ena sammanträdet ägnas främst åt den rikskyrkliga budgeten. Kyrkomötets uppgifter i övrigt blir bla att fastställa inomkyrkliga stadgar, välja centrala organ och behandla andra frågor av principiell vikt. Som främsta beredande, verkställande och admi-
nistrativa organ på riksplanet inrättas en central kyrkostyrelse. Styrelsen föreslås bestå av ärkebiskopen som ordförande och åtta av kyrkomötet valda ledamöter. Kyrkostyrelsen företräder svenska kyrkan inåt och utåt, leder och planerar verksamheten, bereder kyrkomötets beslut i fråga om kyrkostadgar och budget samt utser innehavare av högre kyrkliga tjänster.
Organisationsförslaget förutsätter ytterligare utredningsarbete. En vik- tig utredningsuppgift är att ta fram underlag för beslut om hur valen till de beslutande organen skall vara anordnade i framtiden. Organisationsför- slaget innefattar nämligen inte något bestämt ställningstagande till om direkta val skall förekomma till stiftsting och kyrkomöte eller om dessa organ skall utses genom indirekta val. Andra frågor som fordrar fortsatt utredning är riksplanets och stiftsplanets kompetens samt de beslutande och verkställande organens arbetsformer. Samarbetet mellan kyrkostyrel- sen och övriga centrala organ bör klarläggas. De för kyrkans ekonomi väsentliga utjämningsfunktionerna måste utredas. Vidare krävs detaljut- redning av kyrkomötets, kyrkostyrelsens och stiftsstyrelsernas kanslifunk- tioner. Överläggningar måste förekomma med personalorganisationerna.
Såsom utskottet har framhållit i annat sammanhang måste de organisato— riska förändringarna ta sig rättsligt uttryck i ett nytt inomkyrkligt regelsys- tem, varigenom kyrkans organisation ges den stabilitet som krävs för den framtida verksamheten. Det blir dessutom fråga om att till inomkyrkliga regler föra över olika bestämmelser om kyrkans verksamhet, som i dag ges i lagar och andra författningar. Ett viktigt moment i det fortsatta arbetet blir därför att utforma rättsregler för kyrkan.
Åtskilliga frågor av praktisk natur måste också lösas innan relationsänd- ringen sker. Förhandlingar måste äga rum med personalorganisationerna, personal anställas och lokaler anskaffas, för att nämna några exempel.
Begravningsutskottets förslag innebär att huvudmannaskapet för de all- männa begravningsplatserna förs över till de borgerliga kommunerna. För- samlingar och samfälligheter ges emellertid rätt att mot ersättning från kommunerna fortsätta med förvaltningen av de begravningsplatser som de har hand om vid tidpunkten för förändringen. Enligt förslaget bör överfö- randet av huvudmannaskapet genomföras i samband med relationsänd- ringen.
Begravningsutskottet anser att ett ingående förberedelsearbete blir nöd- vändigt under tiden mellan principbeslut och genomförande av huvudman- naskapsändringen. På den statliga sidan har man att under genomförande— tiden bl a gå igenom den lagstiftning som gäller begravningsverksamheten. Rekommendationer får utfärdas i samarbete mellan Svenska kommunför- bundet och Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund om beräk- ning av det underlag som skall ligga till grund för bestämmande av den kostnadsersättning som kommunerna skall utge till församlingar och sam- fälligheter. Det krävs också utredning om den närmare tekniken för årlig uppräkning av ersättningen med hänsyn till pris- och löneökningar. För- samlingar och samfälligheter måste ta ställning till om de önskar fortsätta förvaltningen av de begravningsplatser som de har hand omwvid övergångs-
tidpunkten. Av praktiska skäl måste församlingarna och samfälligheterna ge sina önskemål till känna senast ett år före genomförandet. Om möjligt bör församlingarna och samfälligheterna under övergångstiden införa ett redovisningssystem, i vilket kostnaderna för begravningsverksamheten särredovisas.
Frågor som rör den kyrkliga egendomen har behandlats av egendomsut- skottet. Detta utskott föreslår att den specialreglerade kyrkliga egendomen, allt efter det ändamål den är avsedd att tjäna, förs samman till förmögen- hetsmassor i form av stiftelser. Dessa skall förvaltas och disponeras av kyrkliga organ motsvarande dem som förvaltar den aktuella egendomen i dag. Enligt egendomsutskottets förslag skall det bildas över 3 500 stiftel- ser.
Egendomsutskottet räknar med att det krävs ett ganska omfattande förberedelsearbete för att de nya stiftelserna skall kunna konstitueras. Vid stiftelsebildningen måste för varje stiftelse preciseras vilken fast och lös egendom som kommer att ingå i stiftelsen. Egendomsutskottet förordar att fastighetsredovisningen läggs upp på data så att fastigheterna snabbt och enkelt skall kunna grupperas på de olika stiftelserna. Detta arbete måste vara avslutat i ett tidigt skede under förberedelseperioden så att försam- lingar, pastorat och andra kyrkliga organ kan få tillfälle att yttra sig över ett med stöd av registret uppgjort förslag till gruppering av fastigheterna. Oklarheter om vilken egendom som skall ingå i stiftelserna föreslås bli prövade av ett centralt organ, i vilket ingår företrädare för kyrkan och staten. Detta prövningsorgan måste inrättas och byggas upp under över- gångstiden.
Innan egendomsutskottets förslag kan genomföras krävs en genomgång av de författningar som nu reglerar dispositionen och förvaltningen av kyrklig egendom. I samband därmed förutsätts att de av egendomsutskot- tet utarbetade förslagen till stiftelseurkunder ses över för kontroll och eventuell komplettering. Vid författningsgenomgången bör lagen (l960:690) om byggnadsminnen och till den anslutande författningar ses över samt permutationslagen (l972:205) ändras, så att den kan tillämpas även i fråga om de nya stiftelserna.
Egendomsutskottet förutsätter att kyrkan själv utreder behovet av regle- ring beträffande den fria församlingskommunala egendomen. I fråga om den specialreglerade egendomen räknar egendomsutskottet med att det behövs en kompletterande detaljreglering. Denna reglering får det an- komma på kyrkan att utforma under övergångstiden.
Det har inte ingått i arbetet att överväga hur den civila folkbokföringen bör anordnas. Riksdagen måste emellertid i god tid före relationsändringen ta ställning till hur folkbokföringen skall vara anordnad i framtiden. Ekonomiutskottet har behandlat frågan om den personregistrering som kan behövas i församlingarna för det fall att folkbokföringen förs över till
' Se bilaga 10.
borgerligt organ. Förslaget innebär i huvudsak att man bygger upp en databaserad servicefunktion, som kan förse församlingarna med erforder— liga uppgifter för församlingsarbetet.
Ekonomiutskottets förslag till församlingsregistrering behöver bearbe- tas ytterligare i praktiska frågor. Ett fullständigt system för den database- rade servicefunktionen måste sålunda tas fram och rutiner läggas upp för registreringsarbetet i församlingarna. Kyrkan bör under det fortsatta arbe- tet slutligt ta ställning till vilka uppgifter i registreringssystemet som be- hövs och hur församlingsförteckningen mera i detalj skall utformas. Detta arbete bör bedrivas parallellt med arbetet på en ändrad folkbokföringsor- ganisation.
Ekonomiutskottet förutsätter att arkivfrågorna utreds särskilt. Enligt den särskilda expertutredning1 som har utförts i denna del behövs bla en kartläggning av kyrkoarkivens totala omfattning och fördelningen på olika grupper arkivalier. Vidare måste tillgången på arkivutrymmen vid lands- arkiven undersökas. Det bör också kartläggas i vilken utsträckning folk- bokföringsmyndighet och församlingar måste ha tillgång till delar av ar- kivmaterialet.
Ekonomiutskottets förslag till uppbörd av kyrkoavgift innebär i huvudsak att preliminära avgifter uppbärs genom statens försorg i samband med den statliga och kommunala skatten. Mot bakgrund av den av kyrkan bestämda utdebiteringen uträknas vid slutskattedebiteringen kyrkoavgiften på grundval av den till statlig inkomstskatt beskattningsbara inkomsten. Pre- liminärt erlagt belopp avräknas och resultatet redovisas för den avgifts- skyldige. Överskott återbetalas; på kvarstående avgift utfärdas inbetal- ningskort.
Förslaget kräver ett fortsatt utvecklingsarbete. Därvid måste de författ- ningar som rör skatteuppbörden gås igenom ochjämkas så att systemet för uppbörd av kyrkoavgift passar in.
Ekonomiutskottet föreslår att ett särskilt Utjämningsbidrag skall utgå till församlingar, pastorat och samfälligheter med svagt ekonomiskt underlag. Det är en fråga för riksdagen att bestämma innehållet i de regler som skall gälla för bidragsgivningen. Förslag får utformas under övergångstiden. Av det totala statsbidraget väntas en del bli reserverat för att trygga gjorda pensionsåtaganden. Denna fråga kan slutligen lösas först efter det att förhandlingar med personalorganisationerna har ägt rum. Ekonomiutskot- tet räknar med att detta efterföljande arbete skall äga rum under genomfö- randeskedet.
2.7. Personalfrågor
När ett departementsförslag om ändrade relationer mellan staten och kyrkan utarbetas, måste förhandlingar enligt lagen (l976:580) om
medbestämmande i arbetslivet föras av statens förhandlingsråd. Under övergångstiden förutsätts ytterligare MBL—förhandlingar äga rum liksom förhandlingar med personalens fackliga organisationer om förmånsfrågor. Kyrkan förutsätts bygga upp en särskild förhand]ingsorganisation för framtiden. Denna måste träda i funktion redan under övergångstiden. Under denna tid måste också ett samarbetsorgan på arbetsgivarsidan tillskapas.
3 Kyrkans beslutsfunktioner under genomförandeskedet
Det är nödvändigt att det under genomförandeskedet finns en noga över- tänkt beslutsprocess både på statens och kyrkans sida. Den statliga besluts- funktionen är på förhand given; riksdag, regering och, såvitt avser kyrko- lag, även allmänt kyrkomöte har att fatta de beslut som ankommer på statsmakterna. Svenska kyrkan har däremot inte något eget representativt organ som kan ta ställning till de olika frågor som måste lösas innan relationsändringen sker.
Relationsändringen innebär att svenska kyrkan framgent skall självstän— digt bestämma om sina interna angelägenheter. Under genomförandeske- det måste grundläggande beslut fattas. Utskottet anser därför att det redan under denna tid bör finnas en kyrklig beslutsfunktion enligt vilken det blir möjligt för kyrkan att själv bestämma om sin organisation och verksamhet i framtiden. Det ligger i statens intresse att medverka till att kyrkan kan fatta sådana beslut.
När det gäller att bygga upp en central kyrklig beslutsfunktion är flera lösningar möjliga. En möjlighet är att under övergångstiden tillägga kyr- komötet större befogenheter än det har i dag. En annan är att låta ett fristående, för ändamålet särskilt inrättat organ svara för besluten. 1968 års beredning om stat och kyrka föreslog en kombination av dessa alternativ. Enligt förslaget skulle ett ”övergångskyrkomöte” interimistiskt anta en konstitution, som därefter skulle slutligt fastställas av en "konstituerande kongress”.
De kyrkliga deltagarnas organisationsförslag innebär att ett reformerat kyrkomöte i framtiden skall utgöra det beslutande organet på riksplanet. Kyrkomötet föreslås bestå av 101 ledamöter, som väljs fritt bland präster och lekmän för en mandatperiod av tre eller fyra år. Kyrkomötet skall fastställa inomkyrkliga stadgar, anta den rikskyrkliga budgeten och be- handla andra frågor av principiell vikt.
Utskottet anser att kyrkans framtida beslutsorgan måste kunna träda i funktion redan medan de nuvarande relationerna till staten består. Det beslutande organet på riksplanet måste ta ställning till de frågor som har samband med kyrkans organisation och framtida regelsystem. Det måste dessutom kunna dra upp riktlinjerna för kyrkans verksamhet under den
närmaste tiden efter relationsändringen. Sålunda måste t ex budget kunna fastställas och andra viktiga frågor av praktisk natur beslutas.
Det ligger nära till hands att redan under genomförandeskedet låta det nuvarande kyrkomötet omdanas så att det kan fullgöra de uppgifter som framgent skall tillkomma kyrkans beslutande organ på riksplanet. Denna lösning anser utskottet vara att föredra framför en lösning som innebär att det vid sidan av det nuvarande kyrkomötet inrättas ett helt nytt besluts- organ. Kyrkomötet måste nämligen ändå behålla sina nuvarande legala funktioner fram till tidpunkten för relationsändringen. Utskottet föreslår därför att det nuvarande kyrkomötet tilläggs befogenhet att besluta även om förhållanden som avser tiden efter relationsändringen.
Till följd av det anförda måste Vissa förändringar rörande kyrkomötet och dess arbetsformer vidtas. Utskottet föreslår att kyrkomötet under ett tidigt skede av genomförandeperioden får utökad kompetens samt att mötet dessutom får en bestämd mandatperiod, vars längd under genomfö- randeskedet bör anpassas till de kyrkliga valen. Det får bli kyrkomötets sak att dra upp riktlinjer för det kyrkliga utredningsarbetet. Genom att kyrkomötet ges en mandatperiod får samma ombud möjlighet att ta ställ— ning till utredningsförslagen när dessa så småningom ställs under mötets prövning. Om kyrkomötet får en mandatperiod upprätthålls också en be— redskap för det fall kyrkomötet under genomförandeskedet behöver sam- manträda snabbt. Man undviker den omständliga valproceduren vid flera sammanträden under mandatperioden. Dessutom kan man öppna möjlig- het för kyrkomötets utskott att sammanträda innan mötet samlas.
På kyrkans sida har man inte tagit slutlig ställning till hur val till det framtida beslutande organet på riksplanet skall förrättas. Frågan behöver utredas ytterligare och bör avgöras av kyrkomötet under övergångstiden. 'På grund härav kan kyrkomötet inte utses enligt den framtida ordningen redan i början av övergångstiden. Utskottet räknar med att utredning och beslut angående valsystemet ges hög prioritet, så att val till kyrkomötet enligt en ny ordning kan genomföras i samband med kyrkovalen år 1982. Därvid bör kyrkomötet utses och få en sammansättning som är anpassad till vad som sedermera avses gälla. Det väsentliga är att den nya ordningen träder i funktion fullt ut under tiden närmast före relationsändringen. Även om viktiga beslut till en början får fattas av kyrkomötet i dess nuvarande form, räknar utskottet med att det nya kyrkomötet sedermera slutligt kan pröva alla grundläggande frågor rörande kyrkans framtida verksamhet.
Sammanfattningsvis föreslår alltså utskottet att kyrkomötet tilläggs en kyrkans egen beslutsfunktion under genomförandeskedet och att mötet i två etapper omdanas så att det motsvarar de krav som kyrkan ställer på hur det framtida beslutande organet på riksplanet skall vara uppbyggt.
Kyrkomötet skall under genomförandeskedet fullgöra de legala uppgifter som det har i dag. Kyrkomötet skall alltså bl a medverka vid stiftande, ändring eller upphävande av kyrkolag. Som nyss sagts skall enligt förslaget mötet även tilläggas kompetens att fatta beslut rörande kyrkans framtida
organisation och verksamhet. Denna ordning med dubbla funktioner aktu- aliserar frågan hur ärendena skall beredas.
Enligt nuvarande ordning bereds kyrkomötets ärenden under mötets förhandlingar av olika utskott. Mellan kyrkomötena kan ärenden i viss utsträckning beredas av en särskild nämnd, utredningsnämnden. Enligt utskottets mening bör denna ordning i huvudsak bestå när det gäller kyrkomötets legala funktioner under genomförandeskedet. Däremot bör det övervägas hur beredning skall kunna ske av de nya slag av ärenden som tilläggs kyrkomötet.
Utskottet föreslår att en särskild nämnd inrättas med uppgift att sköta det utredningsarbete som måste äga rum under övergångstiden samt i övrigt förbereda kyrkomötets beslut när det gäller kyrkans organisation och verksamhet efter relationsändringen. Denna särskilda nämnd, som utskottet kallar organisationsnämnden, bör tillsättas av kyrkomötet, vara ansvarig inför mötet och verka under dess mandatperiod. De förslag som avges av organisationsnämnden bör liksom andra förslag som föreläggs kyrkomötet kunna beredas i utskott när kyrkomötet sammanträder. För att effektivisera denna beredning föreslås att kyrkolagsutskottet — samt om så behövs även ett särskilt utskott — får sammanträda också under viss tid då kyrkomötet inte är samlat.
De beredande uppgifterna kommer under den första tiden att i huvudsak avse utveckling av svenska kyrkans framtida organisation. Uppgifterna kommer emellertid efter hand att förändras. Under den senare delen av genomförandeskedet måste nämligen det för relationsändringen nödvändi- ga beredningsarbetet inriktas på sådan planering, som får omedelbar bety- delse för kyrkan under tiden närmast efter relationsändringen. Bl a måste förslag till rikskyrklig budget utarbetas och föreläggas kyrkomötet. Ut- skottet anser att det dessutom kan finnas skäl att tillägga ett centralt bered- ningsorgan en del uppgifter som i framtiden avses ankomma på kyrkosty- relsen. Det kan gälla tex tillsättning av tjänster. En sådan ordning kan underlätta relationsändringen och bör därför närmare övervägas under övergångstiden.
Med hänsyn till det anförda kan det vara motiverat att man under senare delen av genomförandeskedet vid sidan av organisationsnämnden tillska- par ytterligare ett organ, som närmast får fungera som en interimsstyrelse. En annan möjlighet är att anpassa organisationsnämndens sammansättning och funktion till den ordning som kyrkan bestämmer sig för när det gäller den framtida kyrkostyrelsen. Vilken lösning som bör väljas får närmare utredas i början av förberedelseperioden.
Utskottet föreslår att organisationsnämnden under den första tiden av genomförandeskedet, när kyrkomötet 'är sammansatt enligt nuvarande ordning, består av ärkebiskopen såsom ordförande och sex av kyrkomö- tets ledamöter. Någon på förhand bestämd fördelning mellan präster och lekmän bör inte föreskrivas.
De förslag som deltagarna i överläggningarna lägger fram i skilda hänse- enden kräver för att kunna genomföras ett omfattande utredningsarbete på kyrkans sida. Organisationsnämnden bör därför beredas möjlighet att i den utsträckning kyrkan själv finner det behövligt för olika uppgifter anlita
experter och annan sakkunskap. Dessutom måste nämnden förses med erforderliga kansliresurser.
Enligt organisationsförslaget lämnas församlingsplanet i allt väsentligt oförändrat. Däremot föreslås att en integrering av redan befintliga funktio- ner på stiftsplanet kommer till stånd. Sålunda skall stiftstinget omdanas till ett beslutande organ och en integrerad stiftsstyrelse överta de uppgifter som enligt nuvarande ordning tillkommer domkapitel, stiftsnämnd och stiftsråd.
Det förberedelsearbete, som under övergångstiden bedrivs i kyrkomö- tets regi, måste omfatta också stiftens organisation och reglerna för deras verksamhet. Utskottet anser det lämpligt att det under detta arbete i ett tidigt skede klaras ut vilka åtgärder som stiften själva bör vidta inför relationsändringen.
Under genomförandeskedets senare del bör stiften förbereda övergång- en så att den kan genomföras utan onödiga störningar i verksamheten. Så mäste tex budget antas någon tid före relationsändringen. För detta än- damål måste nya stiftsorgan kunna utöva sina funktioner redan under genomförandeskedet. Den naturliga tidpunkten då de nya organen skall träda i funktion är efter kyrkovalen år 1982.
De nuvarande stiftstingen är självständiga sammanslutningar med egna stadgar. Organisation och verksamhet skiftar mellan stiften. Vidare omfat- tar den nuvarande organisationen inte alla kyrkans församlingar. Ett för- sök att i olika etapper omforma dessa stiftsting till att bli de representativa organ som avses i de kyrkliga företrädarnas organisationsförslag möter åtskilliga svårigheter.
Utskottet föreslår att övergången till den nya ordningen sker enligt följande. Till kyrkovalen år 1982 införs bestämmelser om stiftsting såsom representativt organ i varje stift. Stiftstinget bör vara enhetligt uppbyggt och ledamöter väljas enligt den nya valordning som kyrkan beslutar sig för. Bestämmelserna ges provisorisk karaktär. Stiftstinget ges kompetens att förbereda övergången, besluta om budget för det första året efter relations- ändringen och fastställa stiftsavgift för samma år. Det ges också behörighet att utse ledamöter i organ, som skall finnas när den nya ordningen börjar tillämpas. Därutöver bör den provisoriska organisationen ha möjlighet att frivilligt överta administrationen av den nuvarande s k fria verksamheten eller delar därav.
De provisoriska bestämmelserna skall inte avse de nuvarande stiftsting- en. Dessa får i stället _ mot bakgrund av den kommande ordningen — besluta om upplösning enligt bestämmelserna i stadgarna för respektive stiftsting. De skall således kunna behålla sina uppgifter fram till relations- ändringen, men om de så önskar kan de låta den interimistiska organisatio- nen redan tidigare överta verksamheten. Den föreslagna ordningen kräver inrättande av ett särskilt arbetsorgan. För de huvudsakliga utredningsuppgifterna beträffande omorganisationen skall visserligen organisationsnämnden svara. Övergången kommer emel- lertid att kräva även regionalt utredningsarbete. Dessutom behövs samråd
mellan regionala organ samt överläggningar mellan organisationsnämnden och de regionala organen. Det provisoriska representativa stiftstinget bör därför få utse ett förvaltningsutskott som svarar för utredningsarbete och samråd samt för de beredningsuppgifter som hör samman med budget och stiftsavgift m m. Det naturliga är att biskopen ingår i förvaltningsutskottet.
För beredning av budgeten krävs ett särskilt samarbete mellan domkapi- tel, stiftsnämnd och stiftsråd samt förvaltningsutskottet. Formerna härför får övervägas närmare under det fortsatta utredningsarbetet.
Kyrkomötets arbetsformer regleras i kyrkomötesförordningen (l949zl74) och i en av mötet fastställd arbetsordning. För att kyrkomötet skall kunna tilläggas den av utskottet föreslagna beslutsfunktionen under genomföran- deskedet och organisationsnämnden under denna tid fullgöra uppgiften som kyrkomötets utredande och beredande organ krävs ändringar i kyr- komötesförordningen. Såsom utskottet har framhållit i det föregående bör ändringarna genomföras i etapper. ] en första etapp bör kyrkomötet ges utökad kompetens, få en treårig mandatperiod och tilläggas rätt att tillsätta organisationsnämnden. I en andra etapp bör kyrkomötesvalen samt kyr- komötets sammansättning anpassas till den ordning som i framtiden avses gälla för kyrkans beslutande organ på riksplanet. Samtidigt bör organisa- tionsnämndens sammansättning och funktion ändras eller en kyrklig inte- rimsstyrelse tillskapas.
Kyrkomötesförordningen är av kyrkolags natur. För de angivna författ- ningsändringarna krävs därför beslut av regering, riksdag och allmänt kyr- komöte. Eftersom en del ändringar bör träda i kraft redan när genomföran- deperioden inleds har utskottet låtit utarbeta författningsförslag. De be- handlas i kapitel 5.
Medverkan av staten krävs inte endast när det gäller de formella förut- sättningarna för kyrkans beslutsfunktion under genomförandeskedet. Sta- ten måste också sörja för att erforderliga medel ställs till förfogande.
Kostnaderna för allmänt kyrkomöte utgår i dag av statsmedel. För 1975 års kyrkomöte uppgick kostnaden till omkring 2 milj kr. Under övergångs- tiden måste kyrkomötet sammanträda vid ett flertal tillfällen. Därvid skall kyrkomötet fullgöra både sina nuvarande uppgifter och de uppgifter som enligt utskottets förslag tilläggs mötet. Utskottet föreslår att kostnaderna betalas av statsmedel.
De kostnader som uppkommer för organisationsnämnden under över- gångstiden är svåra att beräkna men kan uppskattas till mellan 1 och 2 milj kr om året. Det kan hävdas att även dessa kostnader bör bestridas med statsmedel. Kyrkomötet bör emellertid ges full frihet att förfoga över de ekonomiska resurser som mötet bedömer erforderliga förorganisations- nämndens arbete. Utskottet förordar därför att kostnaderna betalas ur kyrkofonden. En del av fondens medel föreslås ingå i kyrkofondsstiftelsen, medan huvuddelen av dess medel avses bli överförd till kyrkan vid rela- tionsändringen.
På stiftsplanet erfordras statlig medverkan genom lagstiftning, som in-
nehåller provisoriska bestämmelser om de nya stiftstingen. Bestämmel- serna skall upphöra att gälla vid övergångstidpunkten.
För den provisoriska organisationen och för den utredande och förbere- dande verksamheten på stiftsplanet uppkommer särskilda kostnader, hu- vudsakligen hänförliga till det sista året under genomförandeskedet. Ut- skottet föreslår att dessa kostnader — i den mån de inte kan hänföras till verksamhet genom de legala organen eller till de nuvarande stiftstingens arbete under avvecklingsskedet — betalas ur kyrkofonden. Kostnaderna är svåra att beräkna men kan uppskattas till högst 3 milj kr.
4 Plan för genomförandet
Under genomförandeskedet fordras ett fortsatt utrednings- och förberedel- searbete både på statens och kyrkans sida. Dessutom behövs en samord- nad beslutsprocess i det stegvisa genomförandet. Det måste bli fråga om ett på flera är fördelat samspel mellan riksdag och regering samt de kyrkli- ga organen. I detta kapitel tar utskottet i ett första avsnitt upp frågor om beslutsordningen. De får betydelse för den tidsplan som bör ställas upp för genomförandet. Tidsplanen behandlas i ett särskilt avsnitt.
Svenska kyrkans organisation och verksamhet regleras av bestämmelser i omkring 450 författningar, vilka skall upphävas eller ändras. Dessutom påverkas ett flertal andra författningar av relationsändringen. Författ- ningsbestämmelserna är av olikartad konstitutionell natur. Några bestäm- melser är att hänföra till grundlag. För ändring eller upphävande av dessa fordras två likalydande riksdagsbeslut med val till riksdagen emellan. Andra bestämmelser är av kyrkolags natur. Kyrkolag stiftas, ändras eller upphävs av regeringen gemensamt med riksdagen efter samtycke av all— mänt kyrkomöte. Övriga bestämmelser hänför sig till det i regeringsformen upptagna systemet, enligt vilket lag antas av riksdagen samt förordning- ar och andra föreskrifter utfärdas av regeringen.
Av det anförda framgår, att beslutsordningen under genomförandeske— det i mycket kommer att präglas av de konstitutionella förutsättningar som uppställs för lagstiftningsproceduren. Beslut om grundlagsändring påver— kas av när val till riksdagen äger rum. Upphävande av kyrkolag måste anpassas till när kyrkomöte kan sammanträda.
Såsom förutsatts vid överläggningarnas början skall de förslag som läggs fram först remissbehandlas och sedan underställas riksdag och kyrkomöte. Allmänt kyrkomöte bör sammankallas hösten 1978. Riksdagsbehandlingen kan sedan äga rum under våren 1979.
Ett relativt omfattande förberedelsearbete återstår innan relationerna mellan staten och kyrkan kan ändras. Om kyrkomöte och riksdag genom grundläggande beslut tar ställning för relationsändringen kan ett planmäs-
sigt arbete inledas för att sätta förslagen i kraft. Utskottet föreslår därför att kyrkomöte och riksdag med utgångspunkt i de förslag som har kommit fram under överläggningarna fattar principbeslut om relationsändringen.
Under 3.4 har berörts vissa ändringar som måste företas i kyrkomötesför- ordningen (1949: 174) så att kyrkomötet kan fatta erforderliga beslut under genomförandeskedet. Utskottet föreslår att kyrkomöte och riksdag samti- digt med principbeslutet om relationsändringen beslutar om de ändringar i kyrkomötesförordningen som genast måste träda i kraft.
Val till riksdagen äger rum under hösten 1979. Riksdagen kan före valet såsom vilande anta förslag till upphävande och ändring av bestämmelser om svenska kyrkan i grundlag. Sedan den nyvalda riksdagen har samlats kan det andra beslutet fattas. Samtidigt som denna ordning befäster det grundläggande beslutet om relationsändringen ger den möjlighet till lag- stiftningsåtgärder under genomförandeskedet som eljest inte skulle stå till buds. Dessa rättsliga aspekter belyser utskottet i kapitel 5. På grund av det anförda föreslår utskottet att riksdagens principbeslut förenas med beslut om ändring i grundlag. I samband härmed bör också prästerskapets privilegier upphävas. I sakens natur ligger att grundlagsbestämmelsema och privilegiema inte skall upphöra att gälla förrän vid relationsändringen.
Sedan kyrkomöte och riksdag har fattat ett första beslut om relationsänd- ringen fordras ett flertal beslut av regering, riksdag och kyrkomöte i olika sakfrågor för att förslagen skall kunna genomföras. Vissa beslut ankommer på dessa organ var för sig, andra på dem tillsammans.
Beslutsordningen påverkas av olika faktorer. Under förberedelseperio- den skall ett fortsatt statligt och kyrkligt utredningsarbete äga rum. Om- fattningen av detta ger anvisning om när beslut kan fattas i de berörda sakfrågorna. Vidare skall kyrkan, medan nuvarande samband med staten består, successivt bygga upp och införa sin nya organisation. Eftersom frågan om val till de beslutande organen på stifts- och riksplan skall utredas men organen träda i funktion redan under övergångstiden, måste förbere- delseperioden sträcka sig över flera valperioder.
Formella krav och de olika frågomas natur medför att statens och kyrkans utredningsarbete och beslutsfattande måste samordnas i tiden. Upphävande av kyrkolag kräver beslut av regering, riksdag och kyrkomö- te. Tidsfaktorn får betydelse i flera hänseenden. Kyrkans ställningstagan- de till frågorna om val till kyrkomöte måste tex ske så tidigt att författnings- bestämmelserna kan ändras före kyrkovalet hösten 1982. Författningsbe- ståmmelser om begravningsverksamheten måste antas i så god tid före rela- tionsändringen att kommuner och församlingar får erforderlig tid till förbe- redelser. Sammanfattningsvis kan sägas att det blir fråga om ett på formel- la och materiella grunder tämligen komplicerat samspel mellan de beslu- tande organen.
För att beslutsordningen skall kunna helt överblickas krävs både på statens och kyrkans sida en fullständig inventering av de olika frågor som måste lösas under genomförandeskedet. Utskottet anser att det blir en av de första åtgärder som bör vidtas sedan riksdagen har tagit ställning till
principfrågan. På statens sida sker inventeringen lämpligen i samband med den författningsgenomgång som blir nödvändig.
Flera departement berörs av de frågor som måste lösas under övergångs- tiden. Man bör därför finna en lämplig form för att samordna och hålla samman det statliga förberedelsearbetet. De som handhar detta arbete och de som sysslar med det kyrkliga arbetet bör bedriva sin verksamhet i nära samverkan. En lämplig ordning för samarbetet bör övervägas.
Genomförandet av förslaget till ändrade relationer mellan staten och kyr- kan fordrar uppenbarligen en förhållandevis lång förberedelseperiod. Med hänsyn till det reformbehov inom kyrkan som alltmer accentuerats under det pågående utredningsarbetet i stat-kyrka frågan bör emellertid tiden mellan ett grundläggande riksdagsbeslut och övergången till ändrade rela- tioner inte bli längre än som är oundgängligen nödvändigt.
Utskottet anser att en tid på mellan fyra och fem är bör vara tillräcklig för att relationsändringen i sin helhet skall kunna genomföras. Om proposi- tion avges till riksdagen i början av år 1979 bör ett nytt kyrkosystem kunna införas vid ingången av år 1984.
Den följande framställningen inriktas på att i stora drag skissera en plan för genomförandet. Planen återges i ett schema på följande sida.
Av schemat framgår att såväl riksdag och regering som kyrkan under förberedelseperioden skall fatta beslut i olika frågor. Till vänster om tids- axeln anges de beslut och åtgärder som ankommer på statsmakterna och till höger beslut och åtgärder från kyrkans sida. Beträffande vissa beslut krävs samverkan mellan regering, riksdag och allmänt kyrkomöte. Be- slutsprocessen är anpassad till tidpunkterna för riksdagsval och kyrkoval. I schemat har inte särskilt angetts kyrkomötets handläggning av ordinarie kyrkomötesfrågor.
De kyrkliga deltagarna har i sitt organisationsförslag inte tagit definitiv ställning till frågan om de framtida kyrkliga valen. Frågan behöver utredas ytterligare och bör avgöras av kyrkomötet under övergångstiden. I organi- sationsförslaget ställs två alternativ upp; ett alternativ med direkta val och ett med indirekta val. I genomförandeplanen har utskottet utgått från ett system med direkta val. Om kyrkan i stället stannar för indirekta val till stiftsting och kyrkomöte medför detta justeringar i fråga om sammanträdes- ordningen för de beslutande kyrkliga organen under senare delen av förberedelseperioden. Beredningsfunktionen under denna del av förbere— delseperioden kräver också fortsatt utredning. I schemat kallas emellertid kyrkomötets beredande organ för organisationsnämnden under hela ge- nomförandeperioden, även om beredningsfunktionen sedermera kan komma att fullgöras i andra former.
Förberedelsearbetet skall vidtas successivt under en tidsperiod av flera år. Under det första skedet blir det främst fråga om att vidareutveckla framlagda lösningar samt att göra ett kompletterande utredningsarbete. På grundval härav kan sedan avgöranden träffas i olika frågor på statens och kyrkans sida. Mot slutet av förberedelseperioden koncentreras uppgifter- na till att låta de beslutande organen på stifts- och riksplan successivt träda
STAT
_-
BETÄNKANDE REMISSBEHANDLING
DEPARTEMENTSBEHANDLING
1978 djädddddddda
RIKSDAGSBESLUT 1. Principbeslut i stat-kyrka frågan 2. Vilande beslut om grundlag
3. Upphävande av privilegier
4. Ändring i kyrkomötesför-
ordningen ___—__.
REGERINGSBESLUT om utredningar RIKSDAGSVAL
Ijädddddddd—
RIKSDAGSBESLUT
1. Ändring i grundlag
2. Ändring i kyrkomötes- förordningen
3. Ändring i religions- frihetslagen
4. Lag om Svenska kyrkan
_. N
STATLIGT UTREDNINGSARBETE
_. _.
RIKSDAGSBESLUT 1. Upphävande av författningar 2. Övergångslagstiftning ___—___. RIKSDAGSBESLUT 1. Ändring i och upphävande av kyrkomötesförordningen 2. Provisoriska best om stift
3. Lagst om begravning, folkbokf, uppbörd rn m
RIKSDAGSVAL
___—___—
RIKSDAGSBESLUT
1. Författningsfrågor ang kyrklig egendom m m
2. Ev rest lagändringar 3, Ev lag om överförande av vissa förvaltn.uppg.
_... _.
läddddddddu
...i _.
1983 djädddddddda
FÖRFATTNINGSREGLERINGEN UPPHÖR
lädddddddqd
&
ladddddddd_
REMISSBEHANDUNG
KYRKOMÖTE
1. Principbeslut i stat-kyrka fragan
2. Upphävande av privilegier
3. Ändring i kyrkomötesförordningen
KYRKOVAL
KYRKOMÖTE 1. Organisationsnamnd tillsatts
2. Andring i kyrkomotesforordningen 3. Ändring i religionsfrihetslagen
4. Lag om Svenska kyrkan
KYRKLIGT UTREDNINGSARBETE
KYRKOMÖTE 1-. Framtida regelsystem för kyrkan
2. Upphävande av författningar
3. Ändring i och upphävande av kyrkomötesförordningen
4. Provisoriska best om stift
KYRKOVAL (Ny ordning för kyrkomöte och stift)
KYRKOMÖTE
1. Organisationsnämnd utses för valperioden
2. Framtida regelsystem för kyrkan
3. Förberedande av övergången
4. Förf ang kyrklig egendom
STIFTSTING l. Förvaltningsutskott tillsätts 2. Förberedande av övergången STIFTSTlNG
1. Budget för 1984
2. Dvergångsfrägor KYRKOMOTE 1. Budget för 1984 ”_| 2. Overgängsfrågor
RELATIONSÄNDRINGEN GENOMFÖRS
i funktion samt att i övrigt förbereda själva relationsändringen. För att underlätta beskrivningen av genomförandeförloppet har detta indelats i skilda faser.
Denna fas omfattar tiden från det att betänkandet i stat-kyrka frågan har lagts fram till och med kyrkovalen år 1979. Fas 1 avser olika inledande åtgärder.
Betänkandet av deltagarna i stat-kyrka överläggningarna skall enligt utgångspunkterna för överläggningarna remissbehandlas. Utskottet räknar med en remisstid på omkring ett halvår. Därefter kan ett regeringsförslag om ändrade relationer mellan staten och kyrkan utarbetas. I samband därmed fordras förhandlingar med personalorganisationerna enligt lagen (l976:580) om medbestämmande i arbetslivet.
Utskottet föreslår att allmänt kyrkomöte sammankallas under senare delen av hösten 1978 för att yttra sig över principförslaget och ta ställning till ändringar i kyrkomötesförordningen och upphävande av det forna prästeståndets privilegier. Eftersom nästa kyrkomöte förutsätts samman- träda redan år 1980 förordar utskottet att ordinarie kyrkomötesfrågor i möjlig mån anstår till detta tillfälle.
Kyrkomöte sammankallas normalt på förhösten, innan riksdagsarbetet har startat. Kyrkomötet utnyttjar nämligen i regel riksdagens lokaler för sina sammanträden och betjänas av dess personal. Att förlägga kyrkomö- tet till tid när riksmöte pågår medför vissa problem. Lokalfrågan måste ordnas på annat sätt och särskild personal kanske anlitas för att betjäna kyrkomötet. Enligt utskottets uppfattning kan dessa frågor lösas. Det krävs emellertid att förberedelserna börjar tämligen omgående.
Princippropositionen bör enligt utskottets mening kunna avges till riks- dagen i början av år 1979. Utskottet räknar med att riksdagsbeslut kan föreligga under våren 1979.
Eftersom val till riksdagen äger rum på hösten 1979 föreslår utskottet att riksdagen även tar ställning till grundlagsfrågor. Det gäller en provisorisk ändring i punkt 9 övergångsbestämmelserna till regeringsformen samt upphävande av denna punkt. Det gäller också en ändring i punkt 3 över- gångsbestämmelserna till lagen (l976:87l) om ändring i regeringsformen. Vidare förordas att prästerskapets privilegier upphävs. Utskottet åter- kommer till dessa frågor i nästföljande kapitel.
För att möjliggöra en ändamålsenlig kyrklig beslutsfunktion måste kyr- komötets kompetens utvidgas, val till kyrkomötet avse en mandatperiod och kyrkomötet ges rätt att tillsätta en särskild nämnd — organisations— nämnden —för utredande och beredande uppgifter. Vidare måste utskotts- arbetet effektiviseras. Utökad kompetens för kyrkomötet och dess ut- skott förutsätter grundlagsändring, varom slutligt beslut inte kan fattas förrän hösten 1979. Med undantag för den åsyftade kompetensregeln före- slår utskottet att riksdagen i samband med principbeslutet också beslutar om erforderliga ändringar i kyrkomötesförordningen. Som har nämnts i det föregående skall kyrkomötet redan ha tagit ställning till ändringarna under mötets förhandlingar hösten 1978.
Efter riksdagsbeslutet våren 1979 kan regeringen bedöma behovet av utredningar och ge direktiv för det fortsatta statliga utredningsarbetet. Utskottet räknar med att detta kan komma i gång under hösten 1979.
Det utrednings- och utvecklingsarbete som förutsätts äga rum i kyrko- mötets regi skall enligt utskottets förslag handhas av organisationsnämn- den. Den kan inte träda i funktion förrän i början av år 1980. En möjlighet är att den kyrkliga arbetsgrupp, som har deltagit i överläggningarna med staten, fram till dess förbereder det kyrkliga utredningsarbetet. Detta förutsätter emellertid att kyrkomötet år 1978 uttalar sig för en sådan ordning.
Denna fas innefattar åtgärder efter kyrkovalen år 1979. Den kan allmänt karakteriseras som en utredningsetapp. För den egentliga utrednings- och utvecklingsverksamheten behövs en tid av mellan ett och två år. Utred- ningsarbetet kan därför beräknas i allt väsentligt vara avslutat vid mitten av år 1981.
Som nämnts under fas 1 skall vårriksdagen 1979 ta ställning till grund- lagsfrågor. När den nyvalda riksdagen samlas på hösten 1979, kan den slutligt pröva de vilande besluten om grundlagsändringar. Därefter kan riksdagen fatta beslut om sådan ändring i kyrkomötesförordningen att kyr- komötet och kyrkolagsutskottet under övergångstiden får utökad kompe- tens.
Utskottet föreslår i annat sammanhang att riksdagen antar en lag om svenska kyrkan i vilken samhällets syn på kyrkan kommer till uttryck. Utskottet föreslår att riksdagen på hösten 1979 antar denna lag, som bör träda i kraft vid ingången av år 1984. Utskottet förordar att riksdagen vid samma tillfälle också beslutar om ändring i religionsfrihetslagen (l951:680).
1 oktober 1979 förrättas val till kyrkofullmäktige. För närvarande väljs kyrkofullmäktige och suppleanter för tre är, räknade från och med den I januari året näst efter det, då valet har skett. Utredningsarbete pågår för att bringa församlingsstyrelselagen (196lz436) i överensstämmelse med den nya kommunallagen (19771179). Utskottet anser sig kunna utgå från att kyrkofullmäktiges mandatperiod kommer att ändras. Om de vid kyrkova- let år 1979 nyvalda ledamöterna i kyrkofullmäktige får en mandatperiod, som börjar senast den 1 december 1979, kan de nyvalda fullmäktige under december månad välja elektorer respektive delegerade för val till kyrko- möte. Det bör i sammanhanget anmärkas att redan enligt nuvarande ord- ning nyvalda fullmäktige kan sammanträda i december månad det är valet har skett för att förrätta vissa val, som ankommer på fullmäktige.
Enligt utskottets tidsplan skall ett kyrkomöte sammankallas i februari 1980 för att tillsätta organisationsnämnden. Detta kyrkomöte får, om änd- ringari kyrkomötesförordningen genomförs, en treårig mandatperiod. Val till varje sammanträdestillfälle skall alltså inte behöva ske. Mötet får det yttersta ansvaret för det kyrkliga utredningsarbetet under genomförande- skedet. Enligt utskottets förslag får kyrkomötet befogenhet att besluta om inomkyrkliga angelägenheter för framtiden. Den ändring i kyrkomötesför-
ordningen som erfordras för att åstadkomma denna ordning har kyrkomö- tet att ta ställning till. Enligt utskottets förslag bör kyrkomötet dessutom fatta beslut om ändring i religionsfrihetslagen och besluta om den föreslag- na lagen om svenska kyrkan. Utskottet räknar med att 1980 års kyrkomöte också har att handlägga andra ordinarie kyrkomötesfrågor.
Organisationsnämnden skall ha till uppgift att leda och administrera det utredningsarbete som bedrivs i kyrklig regi. Nämnden bör bli ett bered- ningsorgan till kyrkomötet och vara ansvarig inför mötet. Dess förslag bör i första hand beredas av kyrkolagsutskottet.
Organisationsnämndens uppgifter kommer att bestämmas av kyrkomö- tets direktiv för arbetet. En av uppgifterna kommer att vara att vidareut- veckla de förslag som har lagts fram om kyrkans framtida organisation. En fråga av hög prioritet är att utreda och arbeta fram förslag till valord- ning för de beslutande organen på stiftsplan och riksplan samt förslag i övrigt till stadgar för kyrkan. Nämnden måste också utreda och föreslå åtgärder som gör det möjligt för kyrkan att under senare delen av förbe- redelseperioden införa den nya organisationen på stifts- och riksplanet.
Under det statliga utredningsarbetet skall den lagstiftning som måste upphävas vid relationsändringen genomgås. Det finns anledning räkna med att kyrkan kommer att till sitt regelsystem överföra merparten av innehål- let i de författningar som upphävs. Organisationsnämndens arbete med att utforma förslag till inomkyrkliga regler bör därför samordnas med den statliga författningsgenomgången.
Det egentliga utredningsarbetet bör vara avslutat vid mitten av år 1981. Detta innebär givetvis inte att allt förberedelsearbete då kan vara färdigt och att alla övergångsfrågor är lösta. Ett fortsatt förberedelsearbete kom- mer att behövas fram till relationsändringen. Huvudfrågorna bör emeller- tid vara klarlagda.
Denna fas omfattar tiden från det att utredningsarbetet i allt väsentligt har avslutats vid halvårsskiftet 1981 fram till tidpunkten för kyrkovalen år 1982. Fas 3 präglas främst av att beslut i olika hänseenden skall fattas av både statsmakterna och kyrkan på grundval av resultatet av utredningsar- betet i statlig och kyrklig regi.
Utskottet förordar att riksdagen på hösten 1981 beslutar upphäva fler- talet av de lagar och författningar som nu reglerar kyrkans verksamhet, allt med giltighet från tidpunkten för relationsändringen. En stor del av den offentligrättsliga regleringen av kyrkan är av kyrkolags natur. Vid upphävande av kyrkolag fordras samtycke av allmänt kyrkomöte. Kyr- komötet skall därför medverka så att kyrkolagskomplexet kan upphöra att gälla vid utgången av år 1983. Utskottet anser att riksdagen också bör anta den övergångslagstiftning som kan vara nödvändig för att skapa de nya relationerna mellan staten och kyrkan.
Så snart riksdagen har behandlat de angivna frågorna skall kyrkomöte sammankomma. Eftersom mötet redan har valts för en treårig valperiod, behöver mötets sammanträde inte föregås av ledamotsval. Mötet bör kun- na sammanträda i februari 1982. Till detta kyrkomöte skall organisations-
nämnden lägga fram förslag till en fullständig organisationsplan för sven- ska kyrkan. Nämndens arbete bör också ha utmynnat i förslag till grund- stadgar för kyrkan samt förslag till en kyrklig valordning. Kyrkomötet förutsätts ta ställning till de angivna frågorna som ett led i den kyrkliga beslutsfunktionen under övergångstiden. Kyrkomötets beslut i fråga om antagande av stadgar bör enligt utskottets mening enbart vara ett proviso- riskt eller interimistiskt beslut. Beslutet bör därefter enligt utskottets för- slag underställas det kyrkomöte som väljs år 1982. Det då nyvalda kyrko- mötet antar definitivt stadgar för kyrkan.
Genomförandeplanen bygger på att val till kyrkans nya beslutande organ på riks- och stiftsplan skall kunna hållas samtidigt med kyrkofullmäktigva- len år 1982. Genom organisationsnämndens försorg får utredas hur detta skall praktiskt anordnas. På kyrkomötet ankommer att ta ställning till hur organen skall vara sammansatta och hur de skall väljas. Kyrkomötes- förordningen måste ändras ännu en gång för att anpassa kyrkomötets sammansättning till vad som skall gälla efter övergångstidpunkten. Samti- digt kan det vara lämpligt att upphäva kyrkomötesförordningen med ver— kan från årsskiftet 1983—1984. Vidare kan det bli erforderligt med proviso- riska bestämmelser om stiften för att möjliggöra införandet av stiftstings- organisationen under genomförandeskedet. Kyrkomötet bör i februari 1982 fatta beslut om de erforderliga författningsändringama.
Enligt utskottets mening är det lämpligt att riksdagen våren 1982 förord- nar om de författningsändringar som är nödvändiga för att anpassa kyrkans beslutsfunktion till vad som sedermera skall gälla och möjliggöra införan- det av stiftstingsorganisationen under genomförandeskedet. Hithörande frågor bör avgöras så tidigt år 1982 att valmyndighetema hinner admini- strera valen till kyrkomöte och stiftsting hösten 1982. Vidare förordas att riksdagen antar den speciallagstiftning som behövs till följd av arbetsut- skottens förslag. Här kan nämnas de särskilda regler i uppbördsförfattning- ama som systemet för uppbörd av kyrkoavgift kräver. Den föreslagna begravningslagen kan också nämnas. Enligt särskilda övergångsbestäm- melser till begravningslagen bör nämligen vissa regler gälla redan från halvårsskiftet 1982. Riksdagen bör också vid detta tillfälle ta ställning till författningsbestämmelser om den framtida folkbokföringen.
Denna fas omfattar åtgärder och beslut efter kyrkovalen år 1982 fram till tidpunkten för relationsändringen. Verksamheten under fas 4 består fram- för allt i ett förberedelse- och planeringsarbete. De nya kyrkliga organen skall förberedas att överta de uppgifter, som statliga organ skall lämna över till kyrkan att själv handha i framtiden.
Enligt utskottets förslag skall kyrkovalen år 1982 inte omfatta endast val till församlingarnas fullmäktige, utan även val till nya stiftsting och till nytt kyrkomöte, om kyrkan bestämmer sig för ett system med direkta val. Stiftsting och kyrkomöte kommer alltså att väljas enligt den ordning kyr- kan beslutat för framtiden. Om kyrkan bestämmer att val till beslutande organ i fortsättningen skall äga rum under något av de år riksdagsval ej inträffar, kan genom interna kyrkliga regler mandatperioden för stiftsting
och kyrkomöte övergångsvis bestämmas att vara kortare eller längre tid än som sedan avses.
Fas 4 inleds med att kyrkomöte samlas. Detta blir det första kyrkomötet enligt den nya ordningen. Det skall alltså vara sammansatt efter fritt val bland präster och lekmän utan någon på förhand bestämd uppdelning. Kyrkomötet bibehåller fram till tidpunkten för relationsändringen sina nuvarande uppgifter. Det innebär att kyrkomötet medverkar i kyrkolag- stiftning och i övrigt handlägger ordinarie kyrkomötesfrågor.
Enligt utskottets uppfattning bör ett genom direkta val utsett kyrkomöte kunna sammanträda i februari 1983. Som anförts under 3.2 kan det vara motiverat att man under detta skede av övergångsperioden vid sidan av organisationsnämnden tillskapar ytterligare ett organ — en interimsstyrelse — eller att man anpassar organisationsnämnden till den ordning som kyrkan bestämt sig för i fråga om den framtida kyrkostyrelsen. Kyrkomötet har att välja ledamöter i det eller de organ som skall bereda kyrkomötets ärenden. Organisationsnämndens främsta uppgift under den gångna valperioden har varit att leda och administrera det kyrkliga utredningsarbetet. Under den kommande mandatperioden blir det en förskjutning i beredningsuppgifter- na. Beredningsarbetet får mer inriktas på att förbereda övergången och organisera kyrkans fortsatta uppbyggnad till ändrade relationer med staten samt att planera för den framtida verksamheten. Oavsett i vilka former beredningsfunktionen fullgörs, kommer en väsentlig beredningsuppgift i detta skede att vara den rikskyrkliga budgeten för år 1984.
Som nyss nämnts innebär utskottets förslag att kyrkofullmäktigvalen år 1982 skall omfatta val till nya stiftsting. Utskottet räknar med att samman- träde med stiftstingen kan hållas i början av år 1983. De nya stiftstingen förutsätts förbereda övergången regionalt, besluta om budget för år 1984 och fastställa stiftsavgift för samma år. De förutsätts också utse förvalt— ningsutskott som svarar för bl a sådana uppgifter som hör samman med budgetfrågor.
Egendomsutskottets förslag innebär att den specialreglerade kyrkliga egendomen förs samman till stiftelser. Egendomsutskottet föreslår att riksdagen under kyrkomötets medverkan beslutar om stiftelsebildningen, om hur stiftelseurkunderna för de olika stiftelsetyperna skall utformas samt om upphävande av nuvarande regelsystem för den specialreglerade kyrkliga egendomen. Det sist sagda medför bla att lagen (l970:939) om förvaltning av kyrklig jord och den därtill anslutande förordningen (1971:860) i samma ämne samt lagen (1970:940) om kyrkliga kostnader och den med stöd därav utfärdade förordningen (1971:861) om kyrkliga kost- nader skall upphävas. Dessa frågor bör behandlas av kyrkomötet i februari 1983. Riksdagen kan sedan under våren 1983 fatta beslut om upphävande av samtliga författningar som rör den kyrkliga egendomen. Vidare bör riksdagen ändra bl a permutationslagen (1972:205) och lagen (1960:690) om byggnadsminnen. Det bör därefter ankomma på regeringen eller efter dess bemyndigande kammarkollegiet att med stöd av riksdagsbeslutet under hösten 1983 upprätta stiftelseurkunder för de särskilda stiftelserna. Ut- skottet räknar med att riksdagen våren 1983 beslutar om upphävande av då ännu gällande lagstiftning på det kyrkliga området eller, i förekommande fall, gör erforderliga lagändringar.
Utskottet har under 3.2 berört möjligheten av att vissa förvaltningsupp- gifter förs över på kyrkliga organ i slutskedet av förberedelseperioden. Utskottet har därvid som exempel nämnt tillsättning av tjänster. För en sådan ordning fordras lagstiftning. Om ett överförande av förvaltningsupp- gifter visar sig ändamålsenligt, bör riksdagen förordna härom under våren 1983.
Fas 4 avslutas med förberedelsearbete, främst av kyrkliga organ. Under hösten 1983 måste kyrkomöte och stiftsting sammanträda för att besluta om budget för år 1984. De beslutande organen på stiftsplan och riksplan får vidare ta ställning till återstående frågor, främst praktiska sådana, som rör själva övergången.
Relationsändringen i sin helhet bör kunna genomföras vid årsskiftet 1983—1984.
5 Författningsförslag
Utskottets förslag innebär, att riksdagen efter kyrkomötets hörande fattar principbeslut om relationsändringen under våren 1979. Därefter förutsätts ett flertal beslut av riksdag, regering och kyrkomöte fram till tidpunkten för relationsändringen, den 1 januari 1984.
Enligt utskottets förslag (4.1.1) skall riksdagen samtidigt med princip- beslutet såsom vilande anta förslag till ändring i och upphävande av be- stämmelser i grundlag. Dessutom förordas att riksdagen efter kyrkomötets samtycke beslutar om upphävande av prästerskapets privilegier och antar förslag till ändring i kyrkomötesförordningen (1949: 174).
Efter val till riksdagen hösten 1979 kan riksdagen fatta ett andra beslut om grundlagsändringar. Utskottet föreslår att riksdagen därefter antar lag om Svenska kyrkan, ändrar religionsfrihetslagen (l951:680) samt vidtar ytterligare ändringar i kyrkomötesförordningen. Enligt förslaget förutsätts allmänt kyrkomöte ta ställning till kyrkolagsfrågorna i februari 1980.
Med anledning av det anförda har utskottet låtit utarbeta författnings- förslag. De redovisas som bilaga 12:1—7 till denna promemoria.
I punkt 9 övergångsbestämmelserna till regeringsformen finns vissa regler om svenska kyrkan. Sålunda anges att ombud för svenska kyrkan sam- manträder till allmänt kyrkomöte enligt vad som är särskilt föreskrivet. Tillhörighet till svenska kyrkan utgör för vissa fall ett villkor för att någon skall få delta i avgörande av vissa typer av mål eller ärenden som angår kyrkan. Vidare finns bestämmelser om villkor för tillträde till prästerlig befattning samt föreskrifter om tillsättning och utnämning av präster och biskopar. En särskild regel handlar om formerna för stiftande av kyrkolag. Regeringsformens föreskrifter om primärkommuner gäller i princip också om de kyrkliga kommunerna. [ övergångsbestämmelserna ges också 2 & gamla regeringsformen om konungens trosbekännelse fortsatt giltighet.
” Se bilaga 11.
Punkt 9 övergångsbestämmelserna slutar med regler om prästerskapets privilegier.
Utskottet föreslår att kyrkomötet skall tilläggas kompetens att under genomförandeskedet besluta om ett framtida regelsystem för svenska kyr- kan. Kyrkomötet kommer alltså, medan det alltjämt bibehåller en funktion som offentligrättsligt organ, att anta stadgar för kyrkan. Det kan måhända hävdas att denna kyrkomötets uppgift skulle i något avseende kunna innefatta normgivning och att den föreslagna ordningen inte skulle gå att förena med regeringsformens regler härom. Punkt 9 övergångsbestäm- melserna till regeringsformen kan därför behöva ändras så att det blir möjligt för kyrkomötet att anta stadgar för kyrkan.
En naturlig konsekvens av relationsändringen är att grundlagsreglering- en av allmänt kyrkomöte och formerna för stiftande av kyrkolag upphävs. Som utskottet återkommer till under 5.2 gäller detsamma beträffande reglerna om prästerskapets privilegier. Villkoren för tillträde till prästerlig befattning och övriga föreskrifter i övergångsbestämmelserna till rege- ringsformen kan inte heller bestå efter relationsändringen. Utskottet före- slår därför att punkt 9 övergångsbestämmelserna till regeringsformen upp— hävs. Av naturliga skäl bör bestämmelserna upphöra att gälla först vid utgången av år 1983.
Utskottets nu angivna båda förslag, dels att punkten 9 för en kort övergångstid skall ges ett tillägg, dels att punkten därefter vid relations— ändringen helt skall upphöra att gälla, bör föreläggas riksdagen samtidigt. Det angivna tillägget till övergångsbestämmelserna måste beslutas i början av genomförandeskedet. Ett första beslut i grundlagsfrågan bör därför lämpligen fattas av riksdagen i samband med dess principiella ställningsta- gande till stat-kyrka frågan våren 1979 för att därefter såsom vilande be- handlas ånyo efter valen till riksdagen samma år.
Regler om medlemskap i svenska kyrkan finns intagna i religionsfrihetsla- gen. Eftersom medlemskapsreglema anses stå i strid med 2 kap 2 % rege- ringsformen vari sägs att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot tvång att tillhöra trossamfund, har i punkt 3 övergångs- bestämmelserna till lagen om ändring i regeringsformen bestämmelserna om medlemskap i svenska kyrkan förklarats gälla utan hinder av sagda grundlagsstadgande.
Enligt vad utskottet har uttalat i annat sammanhang2 bör i den nämnda övergångsbestämmelsen införas en regel som innebär att medlemskapet i svenska kyrkan inte påverkas av de ändrade relationerna mellan staten och kyrkan. Samtidigt bör giltigheten av övergångsbestämmelsen i dess nuva- rande lydelse begränsas till utgången av år 1983. Som utskottet vidare har anfört bör medlemmarna i svenska kyrkan under viss tid efter relations- ändringen vara tillförsäkrade rätt till utträde ur kyrkan i överensstämmelse med de regler som nu gäller. I enlighet härmed bör i övergångsbestäm- melsen föreskrivas att medlem to rn den 30 juni 1984 kan göra anmälan om utträde ur kyrkan med verkan fr o m den 1 januari 1984. Denna regel gäller
alltså oavsett vad kyrkans egna stadgar kan komma att innehålla om utträde. Den som vill utträda efter den 30 juni 1984 har att följa de regler om utträde som kyrkan har beslutat om. De kyrkliga företrädarnas orga- nisationsförslag innebär att innehållet i de nuvarande utträdesreglema i allt väsentligt bibehålls.
Närmare bestämmelser om sådan anmälan om utträde ur svenska kyr- kan som avses i förevarande bestämmelse bör meddelas i lag. Förslag till bestämmelser har tagits in i form av övergångsbestämmelser till lagen om ändring i religionsfrihetslagen. Till denna fråga återkommer utskottet un- der 5.3.
Kyrkomöteskommittén föreslog att prästerskapets privilegier skulle upp- hävas. 1968 års beredning om stat och kyrka delade uppfattningen att prästerskapets privilegier, i den mån de alltjämt formellt äger bestånd, är utan praktisk betydelse, och föreslog att privilegiema upphävdes. Utskot- tet har intagit den ståndpunkten att de flesta privilegiestadgandena inte är tillämpliga på grund av annan författningsreglering. I den mån vissa privi- legier alltjämt äger formell giltighet anses de numera sakna direkt praktisk betydelse. Utskottet föreslår att samtliga i 1723 års privilegieurkund ingå- ende bestämmelser upphävs iden för kyrkolag stadgade ordningen. Det är enligt utskottets mening lämpligt att riksdagen beslutar i frågan samtidigt som riksdagen såsom vilande antar förslag om att upphäva punkt 9 över- gångsbestämmelserna till regeringsformen.
De nuvarande reglerna i religionsfrihetslagen om medlemskap i svenska kyrkan bör upphöra att gälla den 31 december 1983. I överensstämmelse härmed föreslås att 6—16 %& religionsfrihetslagen upphävs. Vidare föreslås vissa redaktionella ändringar i lagen.
Under 5.1.2. har framhållits, att närmare bestämmelser om sådan anmä- lan om utträde ur svenska kyrkan som föreslås kunna ske under sex månader efter relationsändringen bör meddelas i lag. Förslag till regler har tagits in som övergångsbestämmelser till lagen om ändring i religionsfri- hetslagen. I saklig överensstämmelse med vad som för närvarande gäller enligt 11—14 55 sistnämnda lag skall enligt de föreslagna bestämmelserna anmälan om utträde ur svenska kyrkan göras personligen eller enskilt i egenhändigt undertecknad, av två personer bevittnad handling. För den som står under annans vårdnad görs anmälan av vårdnadshavaren. Liksom idag krävs samtycke av barn som fyllt femton år. Det föreslås att anmälan skall göras hos den församling där medlemmen var kyrkobokförd den 31 december 1983. Med religionsfrihetslagens bestämmelser som förebild fö- reslås en särskild regel för den som inte var kyrkobokförd här i riket vid den angivna tidpunkten. Anmälan får i sådant fall göras hos den församling inom riket där han vistas. En regel föreslås också för att anmälan skall kunna göras på ort utom riket. Det föreslås att regeringen bemyndigas att,
generellt eller genom förordnande i särskilt fall, uppdra åt svensk diploma- tisk eller konsulär ämbetsman att motta dylik anmälan.
Som framhållits i kapitel 3 bör vissa förändringar rörande kyrkomötet och dess arbetsformer vidtas för att mötet under genomförandeskedet skall kunna besluta om kyrkans förhållande efter relationsändringen. Utskottet föreslår att kyrkomötet i ett tidigt skede av övergångsperioden får utökad kompetens, får en bestämd mandatperiod och får ökad möjlighet att be- reda ärenden om kyrkans framtida förhållanden. I ett senare skede bör kyrkomötesförordningen ändras så att kyrkomötets sammansättning och arbetsformer kan anpassas till vad som skall gälla i framtiden. Samtidigt bör kyrkomötesförordningen upphävas med verkan från och med relations- ändringen.
Utskottet har låtit utarbeta de ändringar i kyrkomötesförordningen, som bör träda i kraft kort tid efter riksdagens principiella ställningstagande till relationsändringen. Övriga ändringar får utarbetas under övergångstiden, bla beroende på kyrkans ställningstagande till frågan om direkt eller indi- rekt val av ledamöter i kyrkomötet.
De av utskottet nu utarbetade ändringarna i kyrkomötesförordningen skall enligt utskottets tidsplan beslutas av riksdag och kyrkomöte vid två tillfällen. I samband med principbeslutet föreslås att kyrkomötesförord- ningen ändras så att mötet får en bestämd mandatperiod, får inrätta organi- sationsnämnden och får utökad möjlighet att bereda kyrkomötets ärenden i utskott. Under hösten 1979, när den i delavsnitt 5.1.1 berörda grundlags- ändringen slutligt har antagits av riksdagen, kan kyrkomötet och kyrko- lagsutskottet genom ytterligare ändring i kyrkomötesförordningen tilläggas utökad kompetens.
Kyrkomötet sammanträder enligt kyrkomötesförordningen vart femte år eller oftare, om regeringen bestämmer det. Kyrkomötet behöver under genomförandeskedet sammanträda enligt den uppgjorda tidsplanen fem gånger under loppet av fem är, måhända ännu oftare. Som utskottet har föreslagit under 3.1 bör kyrkomötet därför under genomförandeskedet väljas för att tjänstgöra under en viss mandatperiod.
Som utgångspunkt vid bestämmande av mandattid för kyrkomötet bör tas att kyrkovalen får genomslag också i kyrkomötet. Med den utgångs- punkten bör mandatperioden bestämmas till tre år. Mandatperioden för det nyvalda kyrkomötet bör inträda så snart det slutliga resultatet av kyrkova- let föreligger och val av ombud hunnit ske. Som tidigare har berörts kan antas att kyrkofullmäktiges mandatperiod tidigareläggs. Det troliga är att perioden börjar löpa vid någon tidpunkt omkring den 1 december det är valet skett. På hemställan av 1970 års kyrkomöte föreskrev regeringen i fråga om 1975 års kyrkomöte (SFS 1975:10) att fullmäktiges elektorsval skulle ske minst tre veckor innan valet av lekmannaombud ägde rum. Mot bakgrund härav bör elektorsval och efterföljande val av lekmannaombud
kunna vara avslutade senast den 15 januari året efter kyrkofullmäktigvalet. Det nyvalda kyrkomötets mandattid bör sålunda börja löpa den 1 februari året efter det då val till kyrkofullmäktige har skett.
Utskottet föreslår att kyrkomötet ges rätt att utse en särskild nämnd, organisationsnämnden, som verkar under mötets mandatperiod. Den skall vara ett utrednings— och beredningsorgan för frågor som rör kyrkan efter relationsändringen. En regel om rätt för kyrkomötet att tillsätta denna nämnd bör utformas som ett bemyndigande. Det får alltså ankomma på kyrkomötet att avgöra om en sådan nämnd skall utses. Enligt utskottets mening skall ledamöterna i nämnden utses bland kyrkomötets ledamöter utan någon bestämd fördelning bland präster och lekmän. Antalet ledamö- ter bör bestämmas till sju med ärkebiskopen som ordförande. Till nämn- den kan knytas den expertis och annan sakkunskap som befinns vara behövlig.
Som framgår av avsnitt 3 .4 förordar utskottet att kostnaderna för organi- sationsnämndens verksamhet bestrids ur kyrkofonden. Några begräns- ningar i sammanträdesrätten bör inte föreskrivas. Kyrkomötet bör ha frihet och ett självständigt ansvar att bedöma behovet av arbete såväl i själva nämnden som av personer som knutits till den.
För att bereda de ärenden som skall behandlas av kyrkomötet tillsätter varje kyrkomöte olika utskott. Varje kyrkomöte äger inom sig utse en utredningsnämnd med uppgift att till nästföljande kyrkomöte bereda och avge yttranden och förslag i sådana ärenden som mötet med anledning av motioner som väckts vid detta har överlämnat till nämnden. Bortsett från den beredning som kan ske inom utredningsnämnden kan beredningsarbe- te förekomma endast under tid då mötet är samlat. Kyrkomötets utskott kan alltså inte verka annat än under själva mötet. Om kyrkomötet tilläggs en mandatperiod bör även åtgärder vidtas så att beredningsarbetet i utskott underlättas. Det föreslås därför att kyrkolagsutskottet får sammanträda i den utsträckning regeringen medgiver även under tid då mötet inte är samlat. Därmed får kyrkolagsutskottet möjlighet att sammanträda någon kortare tid innan mötet har samlats för att börja bereda de förslag som organisationsnämnden har avlämnat. Om kyrkomötet finner det erforder- ligt bör beredningen av organisationsfrågorna kunna delas upp. Motsva- rande möjlighet bör därför finnas för ett särskilt utskott.
Utskottet lägger nu också fram förslag som innebär att kyrkomötet får utökad kompetens. Detta förslag om ändringi kyrkomötesförordningen kan riksdagen behandla först sedan den slutligt har antagit den föreslagna grundlagsändringen i punkt 9 övergångsbestämmelserna till regeringsfor- men. Förslaget syftar till att tillägga kyrkomötet befogenhet att under övergångstiden besluta i kyrkliga frågor med avseende på tiden efter rela- tionsändringen. Det är inte fråga om att utvidga kyrkomötets grundlagsen— liga befogenhet att medverka i kyrkolagstiftningen. Härvidlag behåller kyrkomötet den funktion det har i dag. Den utökade kompetensen innefat- tar rätt för kyrkomötet att besluta i frågor som avser den framtida kyrkan. Kyrkomötet skall sålunda kunna besluta om kyrkans framtida organisa- tion, regelsystem inom kyrkan rn m. Som en följd av kyrkomötets utökade kompetens föreslås att kyrkolagsutskottet får handlägga sådana frågor som organisationsnämndens förslag ger upphov till.
I detta delavsnitt behandlas de ändringar i kyrkomötesförordningen som enligt det föregående föreslås bli antagna av allmänt kyrkomöte på hösten 1978 och av riksdagen på våren 1979 (bilaga 12:5). Vidare tas upp ändring av kyrkomötets och kyrkolagsutskottets kompetens (bilaga 12:7). Dessa ändringar föreslås bli antagna av riksdagen på hösten 1979 och av kyrko- mötet i februari 1980.
Några ändringar av redaktionell natur behöver göras i kyrkomötesför- ordningen. Ordet "Konungen" bör sålunda bytas ut mot "regeringen". Genom ändring (SFS 1977:120) i departementsförordningen ankommer kyrkliga ärenden på kommundepartementet. Detta medför vissa följdänd- ringar i kyrkomötesförordningen. Ordet "kyrkomöte" används i förord- ningen i olika betydelser. Dels betecknar ordet kyrkans representation, alltså kyrkomötet som opinionsorgan, dels betecknar det ett visst kyrko— möte, dels används ordet som benämning på den period under vilken mötet är samlat och dels avser ordet själva sammankomsten. Någon osäkerhet om vad som avses med uttrycket i olika sammanhang har väl hittills inte rätt. Om förslaget om att införa en mandatperiod godtas tillkommer ytterli- gare en faktor, nämligen att en och samma personkrets kan kallas till flera möten. Tveksamhet kan därför uppstå om innebörden i vissa bestämmelser i kyrkomötesförordningen. Emellertid anser utskottet det inte erforderligt att göra någon mera omfattande revidering. Endast smärre förtydligande justeringar har därför gjorts i lagtexten.
Kyrkomötet har rätt att fastställa arbetsordning. Om de föreslagna änd- ringarna antas torde den nu gällande arbetsordningen behöva ses över och ändras på åtskilliga punkter.
[ ä [ paragrafen anges att ombud för svenska kyrkan sammanträder till allmänt kyrkomöte. Härefter ges regler om hur ofta kyrkomötet skall sammanträ- da.
I det föregående har föreslagits att kyrkomötets ledamöter skall väljas för en mandattid av tre år (jfr 2 a 5). Detta rimmar illa med bestämmelsen om att kyrkomötet enligt huvudregeln skall sammanträda vart femte år. I konsekvens med den föreslagna regeln om mandattid för kyrkomötets ledamöter bör därför föreskrivas att kyrkomötet skall sammanträda vart tredje år. Att kyrkomötet skall återgå i sin nuvarande funktion får betrak- tas som uteslutet. Avsikten med den föreslagna ändringen är alltså endast att bringa regeln om kyrkomötets obligatoriska sammanträden i överens- stämmelse med mandatperioden för ledamöterna. Den av utskottet före- slagna tidsplanen förutsätter att regeringen kommer att kalla ledamöterna till sammanträde oftare.
Enligt utskottets förslag skall kyrkomötesförordningen ändras en andra gång under hösten 1979. Ändringen innebär att kyrkomötet ges kompetens att besluta i frågor som avser den framtida kyrkan. Detta sker genom ett tilläggi ] &.
2 a & Paragrafen är ny och innehåller den föreslagna regeln om mandattid för kyrkomötets ledamöter m m. Mandattiden börjar löpa den 1 februari året efter det år då val i hela riket av kyrkofullmäktige har ägt rum. Före förstnämnda tidpunkt måste alltså val till kyrkomötet förrättas och före sådant val måste elektorer och delegerade utses. I ett andra stycke föreslås därför att val till kyrkomötet skall hållas senast den 15 januari det år då valperioden börjar. Någon bestämmelse om när val tidigast får äga rum har inte föreslagits. En sådan kan nämligen inte anses behövlig eftersom det ligger i sakens natur att samtliga val förrättas ungefär samtidigt. Att kyrkofullmäktige inte kan välja elektorer och delegerade förrän fullmäktige sammanträder i ny sam- mansättning efter kyrkoval framgår av 7 & 5 mom. Frågan om tidpunkten för elektorsval rn m behandlas i det följande (7 & 5 mom.).
Av 2 5 andra stycket följer att vissa ombud, nämligen biskoparna i stiften eller ersättare för dessa, inte väljs utan är självskrivna ombud. Bestämmel- serna i förevarande paragraf kan därför inte gälla sådana ombud. Får någon biskop förhinder ankommer det på domkapitlet att utse ersättare. Någon bestämmelse om för hur lång tid ersättare skall utses är inte nödvändig; frågan om hindrets varaktighet får bedömas av domkapitlet i varje enskilt fall.
7 5 5 mom. Enligt denna bestämmelse skall val av elektorer och delegerade ske på samma sätt som val av ledamöter i kyrkoråd.
Som tidigare sagts bör kyrkofullmäktigvalet få genomslag i kyrkomötet, vars mandattid börjar den 1 februari året efter det år då allmänna val av kyrkofullmäktige har ägt rum. Val till kyrkomötet skall enligt förslaget ske senast den 15 januari. Det innebär att elektorer och, i förekommande fall, delegerade för elektorsval måste utses så snart som möjligt efter det resultatet av kyrkofullmäktigvalen föreligger. I förevarande paragraf har därför tagits upp en regel som innebär att val av elektorer och av delegera- de skall förrättas av de nyvalda fullmäktige före årets utgång. En liknande regel finns redan i fråga om de val som förrättas enligt lagen (l96lz436; omtryckt 1976:500) om församlingsstyrelse under år då allmänna val av kyrkofullmäktige har ägt rum (16 ä 2 mom. tredje stycket).
I sådana fall där valen skall förrättas på kyrkostämma innebär bestäm- melsen att valen kan ske när som helst under det år då allmänna val till kyrkofullmäktige äger rum. Det ligger emellertid i sakens natur att valen bör förrättas mot slutet av året så att alla valen sker samtidigt i hela riket.
9a5
Paragrafen innehåller bestämmelser om fullmakt för ombud. Enligt första stycket skall fullmakten innehålla, förutom den valdes namn och hemvist, uppgift på det kyrkomöte för vilket han valts och det stift som han företräder samt utvisa, om han är prästerligt ombud eller lekmannaombud. I överensstämmelse med att ombuden enligt förslaget skall utses, inte för ett visst kyrkomöte utan för en mandatperiod, bör i fullmakten lämnas uppgift om den tid för vilken ombudet valts.
11 & Paragrafen innehåller bestämmelser om ordförande vid kyrkomöte och om
granskning av ombudsfullmakter m m. Ändringen i första stycket sammanhänger med att mandatperioden in- förs. Genom att ledamöterna i kyrkomötet kan sammankallas till flera möten under sin mandatperiod, bör de ha möjlighet att utse de båda vice
ordförandena för längre tid än då kyrkomötet varje gång sammanträder. Bestämmelsen har utformats så att kyrkomötet självt kan bestämma den tid uppdragen skall omfatta.
Ändringen i andra stycket sammanhänger också den med mandatperio- den. Genom den ändrade lydelsen blir det klarlagt att fullmaktsgranskning skall äga rum vid varje tillfälle kyrkomöte sammankallas. Det ligger i sakens natur att granskningsarbetet får sin främsta betydelse i fråga om det första kyrkomötet efter val.
13 ä 1 mom. Bestämmelsen innehåller regler om kyrkomötets ständiga utskott.
Som framgår av den allmänna motiveringen bör kyrkolagsutskottet kunna sammanträda också under viss tid då kyrkomötet inte är samlat. Tiden bör bestämmas för varje kyrkomöte för sig med beaktande av det förberedel- searbete som kan behövas. Det naturliga är att regeringen fattar beslut härom i samband med att den beslutar inkalla kyrkomötet. En regel om det har införts i ett nytt andra stycke. En förutsättning för att en sådan regel skall kunna införas är att utskottsledamöterna utses för längre period än som för närvarande är fallet. Uppdraget bör lämpligen gälla till dess ett nytt kyrkomöte börjar (jfr 4 kap 2 & RO). En regel härom har tagits upp i andra stycket. Ändringen i första stycket är närmast redaktionell men bör genomföras i klarhetens intresse.
Enligt utskottets förslag skall kyrkolagsutskottet ges kompetens att bere- da ärenden som avser kyrkans framtida förhållanden. I samband med att kyrkomötet under hösten 1979 ges kompetens att besluta i dessa frågor föreslås att också kyrkolagsutskottet får den utökade kompetensen. Detta sker genom ett tillägg till detta moment. Den utökade kompetensen inne- bär att kyrkolagsutskottet får behandla förslag som har avgivits av organi- sationsnämnden (jfr 14 a €).
13 & 3 mom. Enligt detta moment får kyrkomötet tillsätta särskilt utskott för att uppta viss fråga, som eljest tillhör kyrkolagsutskottets eller beredningsutskottets behandling, om det för ärendenas beredning är behövligt.
I 13 ä 1 mom. har införts en regel om att val till kyrkolagsutskottet gäller för tiden till dess kyrkomötet nästa gång sammanträder. Vidare har införts en regel om att kyrkolagsutskottet får sammanträda också under tid då kyrkomötet inte är samlat. Kyrkolagsutskottet föreslås dessutom få ut- ökad kompetens. Den nya kompetensregeln medför att också särskilt utskott tillsatt enligt detta moment för att behandla ärende som annars hör till kyrkolagsutskottet får utökad kompetens.
Kyrkomötet kommer under genomförandeperioden att få ta ställning till förslag av organisationsnämnden som kan komma att kräva ett omfattande
beredningsarbete. Kyrkomötets arbete kan underlättas om även särskilt utskott får väljas för tiden till dess kyrkomötet nästa gång sammanträder och liksom kyrkolagsutskottet får sammanträda under viss tid då kyrko- mötet inte är samlat. Om det visar sig erforderligt kan kyrkomötet fördela ärendena på kyrkolagsutskottet och ett särskilt utskott. Med hänsyn till det anförda föreslås att till detta moment läggs ett andra stycke av innebörd att de föreslagna bestämmelserna om kyrkolagsutskottet äger motsvarande tillämpning på särskilt utskott.
14 a % Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om organisationsnämnden.
I fråga om första stycket hänvisas till vad som tidigare har anförts (3.2). Antalet ledamöter i nämnden anges till sju. Ordförande i nämnden bör vara ärkebiskopen. I paragrafen har organisationsnämnden betecknats som en "särskild nämnd”. Det bör få ankomma på kyrkomötet att bestämma nämndens namn.
Val av ledamöter sker enligt andra stycket på samma sätt som eljest inom kyrkomötet; hänvisningen till utskottsval möjliggör proportionellt valsätt enligt 16 å andra stycket.
Instruktion för nämnden bör fastställas av kyrkomötet. En bestämmelse om det har tagits in i ett sista stycke av paragrafen.
18 å Paragrafen innehåller en bestämmelse om att arvode till kyrkomötets le- damöter, ledamöterna i utredningsnämnden och övriga kostnader för mö- tet och nämnden skall betalas av statsmedel.
Enligt utskottets förslag skall organisationsnämndens verksamhet be- stridas ur kyrkofonden. Det föreslås därför att ett andra stycke läggs till paragrafen av innebörd att kostnaderna för den i 14 a & angivna särskilda nämndens verksamhet bestrids ur kyrkofonden.
Ikraftträdande m m
De nya reglerna bör tillämpas första gången i fråga om det kyrkomöte som enligt utskottets tidsplan skall sammanträda i februari 1980. Lagen bör därför träda i kraft den I januari 1980. Genom de nya bestämmelserna kommer mandattiden för kyrkomötets ledamöter enligt 2 a & första stycket att räknas från och med den 1 februari 1980.
Val till det kyrkomöte som skall sammanträda i februari 1980 bör förrät- tas enligt de nya reglerna i 2 a & och 7 & 5 mom. Därför har föreskrivits att dessa bestämmelser skall tillämpas från och med den 1 november 1979. För den händelse fullmakter utfärdas för ombuden före den 1 februari 1980, bör dessa fullmakter utfärdas enligt de nya reglerna. Även ändringen i 9 a & föreslås därför träda i kraft den 1 november 1979.
' Regeringsformen omtryckt 1976:87 1 .
Bilaga 12:1
Förslag till Lag om ändring i regeringsformen
Härigenom föreskrives att punkt 9 övergångsbestämmelserna till rege- ringsformen1 skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9. Ombud för svenska kyrkan sammanträder till allmänt kyrkomöte enligt vad som är särskilt föreskrivet. Till prästerlig befattning inom svenska kyrkan får ej annan utnämnas än den som bekänner kyrkans lära. Medför annan befattning skyldighet att undervisa i kristendom eller teologisk vetenskap, skall tagas den hänsyn till de sökandes trosåskådning som därav kan påkallas. Befattningshavare, som ej tillhör svenska kyrkan, får icke deltaga i avgörande av mål eller ärende, som angår kyrkans religionsvård eller religionsundervisning, ut- övning av prästämbetet, befordring eller ämbetsansvar inom kyrkan. När sådant ärende avgöres av regeringen, skall dock hinder som nu sagts icke gälla för annan än föredraganden. Till ärkebiskop eller biskop utnämner regeringen en av de tre som har föreslagits i den ordning som kyrkolag föreskriver. Om tillsättning av prästerliga tjänster i församlingarna och den rätt som därvid tillkommer regeringen och församlingarna föreskrives i kyrkolag. Utan hinder av vad denna regeringsform föreskriver om att lag stiftas, ändras eller upphäves av riksdagen skall i fråga om kyrkolag gälla, att sådan lag stiftas, ändras eller upphäves av regeringen gemensamt med riks- dagen; dock att därvid erfordras samtycke jämväl av allmänt kyrkomöte. Har av riksdagen antaget förslag angående kyrkolag ej utfärdats som lag före närmast följande lagtima riksmötes början, är förslaget förfallet. Vad i denna regeringsform föreskrives om primärkommuner skall, med undantag av 1 kap. 6 & första stycket andra punkten, äga motsvarande till- lämpning i fråga om kyrkliga kommuner. Genom denna regeringsform göres ej ändring i vad som hittills har gällt enligt 2 5 i den äldre regeringsformen. Det forna prästeståndets privilegier, förmåner, rättigheter och friheter skall fortfarande gälla, om de ej har ägt oskiljaktigt sammanhang med den ståndet förut tillkommande representationsrätten och således upphört med denna. Ändring eller upphävande av dessa privilegier, förmåner, rättig- heter och friheter får ej ske på annat sätt än genom regeringens och riks- dagens sammanstämmande beslut och med bifall av allmänt kyrkomöte.
Utan hinder av 8 kap. 2 5 kan all- mänt kyrkomöte efter bemyndigan- de i kyrkolag meddela föreskrifter för svenska kyrkan och dess med-
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
lemmar för tiden efter utgången av år 1983.
Denna lag träder i kraft två veckor efter den dag, då lagen enligt uppgift på den utkommit från trycket i Svensk författningssamling.
Bilaga 12:2
Förslag till Lag om ändring i regeringsformen
'Regeringsformen Härigenom föreskrives att punkt 9 övergångsbestämmelserna till rege- omtryckt l976:871. ringsformenl skall upphöra att gälla vid utgången av år 1983.
Bilaga 12:3
Förslag till Lag om ändring i lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen
Härigenom föreskrives att punkt 3 övergångsbestämmelserna till lagen (l976z871) om ändring i regeringsformen skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3.Bestämmelserna om medlemskap 3. Bestämmelserna om medlem- isvenska kyrkan gäller utan hinder skap i svenska kyrkan gäller till av 2 kap. 25 idess nya lydelse. utgången av år 1983 utan hinder av 2 kap. 2 å i dess nya lydelse. Den som vid denna tidpunkt tillhör svenska kyrkan skall även därefter anses tillhöra kyrkan och därmed vara bunden av de regler som gäl- ler för dess medlemmar. Oavsett vad dessa regler innehåller om utträde äger dock medlem till och med den 30juni 1984 göra anmälan om utträde ur kyrkan med verkan från och med den [januari 1984. Närmare bestämmelser om sådan anmälan meddelas i lag.
Denna lag träder i kraft två veckor efter den dag, då lagen enligt uppgift på den utkommit från trycket i Svensk författningssamling.
Bilaga 12:4
Förslag till Lag om upphävande av det forna prästeståndets privilegier
Härigenom föreskrives att det forna prästeståndets privilegier, förmåner, rättigheter och friheter, i den mån de fortfarande äger bestånd, skall upp- höra att gälla vid utgången av år 1983.
Bilaga 12:5
Förslag till
Lag om ändring i kyrkomötesförordningen (1949:174)
Härigenom föreskrives i fråga om kyrkomötesförordningen (1949: 174) dels att i 6. 12, 14 och 17 && ordet "Konungen” skall bytas ut mot ”rege-
ringen ' ' ,
dels att 1 och 4 åå, 7 5 5 mom., 9a och 11 55, 13 ä 1 mom. och 3 mom. samt 18 & skall ha nedan angivna lydelse, dels att i förordningen skall införas två nya paragrafer, 2 a och 14 a 55, av
nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse
Till allmänt kyrkomöte samman- träda ombud för svenska kyrkan vart femte är, å dag och ort som Konungen utsätter; Konungen dock obetaget att mötet oftare sam- mankalla.
Kyrkomötet tillkommer att upp- taga kyrkliga ärenden, som Ko- nungen till detsamma överlämnar eller varom fråga av någon dess ledamot väckes, så ock ärenden, som av nästföregående kyrkomöte överlämnats till den i 14 & omför- mälda nämnden och vari denna av- givit betänkande. Mötet äger dock ej att, utöver vad i grundlag är med- givet, annat eller mera besluta än underdåniga utlåtanden samt före- ställningar och önskningar att hos Konungen anmälas.
Föreslagen lydelse
Till allmänt kyrkomöte samman- träda ombud för svenska kyrkan vart tredje år, å dag och ort som regeringen utsätter; regeringen dock obetaget att mötet oftare sam- mankalla.
Kyrkomötet tillkommer att upp- taga kyrkliga ärenden, som rege- ringen till detsamma överlämnar eller varom fråga av någon dess ledamot väckes, så ock ärenden, som av nästföregående kyrkomöte överlämnats till den i 14 & omför- mälda nämnden och vari denna av- givit betänkande. Mötet äger dock ej att, utöver vad igrundlag är med- givet, annat eller mera besluta än underdåniga utlåtanden samt före- ställningar och önskningar att hos regeringen anmälas.
2aä
Ledamöter och suppleanter i kyrko- mötet väljas för tre tjänstgöringsår räknat från och med den 1 februari året efter det år då allmänna val av kyrkofullmäktige har ägt rum.
Val till kyrkomötet hålles senast den 15 januari det år då valperio- den börjar.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
4å'
Chefema för justitie— och utbild- ningsdepartementen må vid kyrko- möte närvara och deltaga i över— läggningarna, men i besluten endast om de äro ombud vid mötet.
Chefema för justitie- och kommun- departementen må vid kyrkomöte närvara och deltaga i överlägg- ningar, men i besluten endast om de äro ombud vid mötet.
7 5 5 mom.2
Val av elektorer och delegerade skola ske på samma sätt som val av ledamöter i kyrkoråd.
Val av elektorer och delegerade skola ske på samma sätt som val av ledamöter i kyrkoråd. Valen för- rättas det år då allmänna val av kyrkofullmäktige äga rum. Vid till- lämpningen av 3 och 4 mom. avses de nyvalda fullmäktige.
9aå3
För valt ombud skall fullmakt ut- färdas av domkapitlet. Fullmakten skall innehålla, förutom den valdes namn och hemvist, uppgift å det kyrkomöte för vilket han valts och det stift som han företräder samt utvisa, om han är prästerligt ombud eller lekmannaombud. Har någon inträtt såsom ombud i stället för annan, skall detta förhållande jämte skälet därtill angivas i fullmakten. Fullmakt upprättas i två exem— plar, av vilka det ena tillställes om- budet och det andra ofördröjligen
För valt ombud skall fullmakt ut— färdas av domkapitlet. Fullmakten skall innehålla, förutom den valdes namn och hemvist, uppgift om den tid för vilken han valts och det stift som han företräder samt utvisa, om han är prästerligt ombud eller lekmannaombud. Har någon inträtt såsom ombud i stället för annan, skall detta förhållande jämte skälet därtill angivas i fullmakten.
Fullmakt upprättas i två exem- plar, av vilka det ena tillställes om- budet och det andra ofördröjligen insändes till kommundepartemen- tet.
llå"1
insändes till utbildningsdeparte- mentet.
Ordförande vid kyrkomöte är ärkebiskopen. Varje kyrkomöte väljer bland sina ledamöter en förste och en andre vice ordföran- de. Innan val ägt rum, föres ordet vid förfall för ärkebiskopen av den i tjänsten äldste bland de övriga biskoparna.
Ordföranden och två av honom tillkallade självskrivna ombud skola före kyrkomötets första samman-
' Senaste lydelse 1970:753. 2 Senaste lydelse 1969: 135 . 3 Senaste lydelse 1970:753. 4 Senaste lydelse 1970:753.
Ordförande vid kyrkomöte är ärkebiskopen. Kyrkomötet väljer för den tid som mötet bestämmer bland sina ledamöter en förste och en andre vice ordförande. Innan val ägt rum, föres ordet vid förfall för ärkebiskopen av den i tjänsten äldste bland de övriga biskoparna. Ordföranden och två av honom tillkallade självskrivna ombud skola före första sammanträdet under
Nuvarande lydelse
träde granska de valda ombudens fullmakter. För detta ändamål skola de fullmaktsexemplar som inkom- mit till utbildningsdepartementet tillhandahållas. Vid granskningen föres protokoll, vari anmärkningar mot ombuds behörighet antecknas.
Föreslagen lydelse
kyrkomöte granska de valda ombu- dens fullmakter. För detta ändamål skola de fullmaktsexemplar som in- kommit till kommundepartementet tillhandahållas. Vid granskningen
föres protokoll, vari anmärkningar mot ombuds behörighet antecknas.
På kyrkomötet ankommer att, så snart det kan ske, fatta beslut över de anmärkningar som upptagits i granskningsprotokollet eller som eljest förekomma mot ombuds behörighet. Ombud, vilkens behörighet är i fråga, äger deltaga i överläggning men ej i beslut härom.
13 ä 1 mom.
Å varje kyrkomöte skola tillsättas följande ständiga utskott, nämligen:
Kyrkomötet skall vid början av varje möte inom sig tillsätta följan- de ständiga utskott, nämligen:
ett kyrkolagsutskott, bestående av fjorton ledamöter, för behandling av kyrkolagsfrågor samt frågor om ändring i prästerskapets privilegier;
ett expeditionsutskott, bestående av sju ledamöter, för att uppsätta för- slag till de skrivelser, som, till följd av mötets beslut, skola från detsamma
avlåtas;
ett ekonomiutskott, bestående av sju ledamöter, för beredande av frågor om arvoden till mötets kansli och vaktbetjäning samt om mötets övriga
ekonomiska angelägenheter.
Val till kyrkolagsutskottet gäller för tiden till dess kyrkomötet nästa gång sammanträder. Utskottet får i den utsträckning regeringen med- giver sammanträda också under tid då kyrkomötet icke är samlat.
13 ä 3 mom. Mötet äger, när sådant finnes behövligt, tillsätta särskilt utskott för att upptaga viss fråga, som eljest tillhör kyrkolagsutskottets eller berednings- utskottets behandling.
Bestämmelserna i 1 mom. andra stycket äger motsvarande tillämp— ning på utskott som tillsatts enligt detta momentför att upptaga fråga som eljest tillhör kyrkolagsutskot- tets behandling.
l4aå
Kyrkomötet äger inom sig för varje valperiod utse en särskild nämnd,
Nuvarande lydelse
Arvode till kyrkomötets ledamöter och ledamöterna i utredningsnämn- den så ock övriga kostnader för mötet och nämnden skola gäldas av allmänna medel.
Föreslagen lydelse
bestående av ärkebiskopen och sex valda ledamöter, med uppgift att utreda frågan om svenska kyrkans organisation efter den tidpunkt då enligt riksdagens beslut det på regeringsformen grundade sam- bandet mellan staten och svenska kyrkan skall upphöra. Jämte le- damöterna utses lika antal supp- leanter.
Beträffande sättet för val av ledamöter och suppleanter i nämn- den gäller vad som är stadgat om val till kyrkomötets utskott; dock att vid valet skillnad ej skall göras mellan prästerliga ombud och lek- mannaombud.
Instruktion för nämnden faststäl- les av kyrkomötet.
185
Arvode till kyrkomötets ledamöter och ledamöterna i den i 14 & an- givna utredningsnämnden så ock övriga kostnader för mötet och nämnden skola gäldas av allmänna medel.
Kostnaden för den i I4a & an- givna särskilda nämndens verk- samhet bestrides ur kyrkofonden.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980. Bestämmelserna i 2a &, 7 & 5 mom. och 9a & i sin nya lydelse tillämpas dock för tid från och med den i november 1979.
Bilaga 12:6
Förslag till Lag om ändring i religionsfrihetslagen (l951:680)
Härigenom föreskrives i fråga om religionsfrihetslagen (1951 :680)1 dels att 6—16 55 skall upphöra att gälla, dels att rubrikerna närmast före ], 6 och 13 åå skall utgå.
Denna lag träderi kraft den 1 januari 1984.
Anmälan om utträde ur svenska kyrkan enligt punkt 3 övergångsbestäm— melserna till lagen (19761871) om ändring i regeringsformen2 skall göras personligen eller enskilt i egenhändigt undertecknad, av två personer be- vittnad handling hos den församling där medlemmen var kyrkobokförd den 31 december 1983 eller, i fråga om den som icke var kyrkobokförd här i riket, hos den församling inom riket där han vistas. För den som står under annans vårdnad göres anmälan av vårdnadshavaren. Anmälan för barn som fyllt femton år får göras endast om barnet själv samtyckt till det. 1 Senaste lydelse av 105 Regeringen får uppdraga åt svensk diplomatisk eller konsulär ämbets- ”703769” 5 19631509» man i främmande stat att mottaga anmälan som avses i föregående stycke. åååååläfgöl'ydelse som Sådant uppdrag får ej meddelas annan än den som tillhör svenska kyrkan. föreslås i bilaga 12:3.
' Som nuvarande lydelse har angetts den lydelse som föreslås i bilaga 12:5. 2 Som nuvarande lydelse har angetts den lydelse som föreslås i bilaga 12:5.
Bilaga 12:7
Förslag till Lag om ändring i kyrkomötesförordningen (l949zl74)
Härigenom föreskrives att 1 % och 13 ä 1 mom. kyrkomötesförordningen (19491174) skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 ä' Till allmänt kyrkomöte sammanträda ombud för svenska kyrkan vart tredje är, å dag och ort som regeringen utsätter; regeringen dock obetaget att mötet oftare sammankalla.
Kyrkomötet tillkommer att upptaga kyrkliga ärenden, som regeringen till detsamma överlämnar eller varom fråga av någon dess ledamot väckes, så ock ärenden, som av nästföregående kyrkomöte överlämnats till den i 14 å omförmälda nämnden och vari denna avgivit betänkande. Mötet äger dock ej att, utöver vad i grundlag är medgivet, annat eller mera besluta än underdåniga utlåtanden samt föreställningar och önskningar att hos regeringen anmälas.
Utan hinder av andra stycket får kyrkomötet meddela föreskrifter för svenska kyrkan och dess medlem- mar för tiden efter utgången av år 1983 .
läålmom.2
Kyrkomötet skall vid början av varje möte inom sig tillsätta följande ständiga utskott, nämligen:
ett kyrkolagsutskott, bestående av ett kyrkolagsutskott, bestående av fjorton ledamöter, för behandling fjorton ledamöter, för behandling av kyrkolagsfrågor samt frågor om av kyrkolagsfrågor, frågor om änd- ändring i prästerskapets privilegier; ring i prästerskapets privilegier samt förslag som avgivits av den i 14 a & angivna särskilda nämnden;
ett expeditionsutskott, bestående av sju ledamöter, för att uppsätta förslag till de skrivelser, som, till följd av mötets beslut, skola från detsamma avlåtas ;
ett ekonomiutskott, bestående av sju ledamöter, för beredande av frågor om arvoden till mötets kansli och vaktbetjäning samt om mötets övriga ekonomiska angelägenheter.
Val till kyrkolagsutskottet gäller för tiden till dess kyrkomötet nästa gång sammanträder. Utskottet får i den utsträckning regeringen medgiver sammanträda också under tid då kyrkomötet icke är samlat.
Denna lag träder i kraft två veckor efter den dag, då lagen enligt uppgift på den utkommit från trycket i Svensk författningssamling.
KUNGL. BIBL.
Kronologisk förteckning
1. Stat—kyrka. Ändrade relationer mellan staten och svenska kyrkan. Kn.
2. Stat—kyrka. Bilaga 1. Kyrkans framtida organisation. Kn.
3. Stat—kyrka. Bilaga 2—12. Utredningar i delfrågor. Kn.
Systematisk förteckning
Kommundepartementet Kyrkoministerns stat—kyrka grupp. 1. Stat-kyrka. Ändrade relationer mellan staten och svenska kyrkan. [1] 2. Stat— kyrka. Bilaga 1. Kyrkans framtida organisation. [2] 3. Stat— kvrka. Bilaga 2—12. Utredningar i delfrågor. [3]
Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen
." "'1 | __ . ,__|_|_..||..__ |_- _|| ,___| __ .._|1 _ ' " l,"."'|||.".' "i'å"."l'|l*' '."|,'.'.';""l'| . ."" ..||..| ___|_|. ||| |_.. |__ -||,|.'||_.|...||||..|-| |.'|||.. | __ | .
..'1",|l,' ||, .4'l| .. ,..f.....'-||l.".l_' -.|' |,..'.'|"|.. '_".|||.' ... .. |l||'."". _|"|-| ...'.|.' .' ._.".. .' ".'...' ' ."."l' i.. 'i.':.'...|'.'ii'_..'_" '|5.'.".'_|-..'." .. ..- ', .." '. l|"|"|'.|u1| lll . '_-|||'_|__ _'il,____ ._l.'|.—|._l|_ '|".|.l..|...__._.._.__l..'||__ _-_'_||'|_'__' ||_. .___| |_ | .. _'|_._1__l_ll|'l||.
.. .|. || ". |'..'.'.||_J.'||' |._... . | . . ..|. ”11.91.1199." " ".. '.'".'..”.|ll '."'.."' "'...'" .."-...,... ..' . - ' '... -J|.'.,'....|'..- ."'|.'. ... |.|||'|tii- || ..||'. |||',_"_'||-. " "" .. _"..'-|". '.4 . .-||| '.|_||.."'||T.i.'l'.'||..' _'|.'."" ..'J' "' Hli|ål||_'||ä|.._'_ ".'".. ."," """..| ' vl"""i".. 'i' .'lg'.
.. ..|. .. .. 5:;:...'.',"'...”.'."... '.'-.'...'”w " " ".".
' - ' .' .. || " '... | ' _ ' "'.' '. . |._'| __'_.__."|.;. ...a . |_.? _..||||..|_. l.., .||| |'|||? |_ ._'_|l||_'| || | _ ., .|_'|'.' .'_ . '|.. | . . '|||| |1 lll-"' .' .. _|il 'l___'_||: .._"_'_ | _|| | '|_ |l|| _.' |' |. |__ '|||:|a'_ _Hj__ll_|:_å__n_|__ . : ' . ' .. _'." .... ' | ..' " ' . "' ... ' ..| ' ' | '||.H 1|__|_ ' " ' .. »-.'.»-.»- .. ..'.. .-—-. |-""'J.'-|nu - - |'.. .. . ..' ' ' . _ __'I' .'...' ' .' | | '. | . - | |||."| - |. ' ||| ull.. " |' ' . "' - " ' __'|___|"','_._|..'.-"'"'.".' "' ' ""..H' " . | ..__.. . .._| .. _| . ||_|_ _.|_|5_|_|_._||___ _ | ||_|| |..||||,._.||'
' '.' " " ' - ”.| |!..'.. |'||'.. _."'"
' ' ' "|'.;'l|r_'.1.._ ..._|."'|'. . -.
. _ _ ,_ .. _ .. _._.__.||_..._'_'_4|,. _ |__ |'I'." || "' ' |." " .'|il.'.'.|"l||1'.."' ||; .H.". "'|'. — | |. | : |||. ' ...L"'.'1'..'q-'..'_'.| ”'""
_l .. || . | _ ..' .'t .'."|.. _|| '. ||| ' .. .. "|.' '|""| ,, lullluålll'lll .' |.|'|;"..|'| . . ' ." . . *..'|_'._..' 'i" '|'.|| ....ll' " "
. ” . _n . .. - -'.- .H. 'a'...- ' .',..,'.',- ' .'.—'l'. ".H. _
'. | . | | |... " ..' . . ., . " . '. |||".||'.'e_|_|'_;'.. ..,",'|.' ' _. .. i | .__ ___ ._ _ __ _ | . ...
al"
' " ..'.. J' "" " .. . ..." ' '
|—|'l '.| .M'| m .. w
_.|" '.-___.. "||" |.. ' |... _-._.._ | __ - __ |.||l.|—_——- - » _ .. _'.._..: | ||H ”|||un H. ” || | 'Hy_f ulf ' |,|_ __ _ ,=__ |.
. ..,,.'.j', .. ' ,. _, ., .' ,..,','.'.'-'-..=...,.., — * » .. __|"... ___ _|J__ __ _ _ _ l__E__M |__|l_=2__ " _ |ir_ ..'-..'...r . . . _'."l '.l'i' ' ' ""i' . . '... . r,. . ' :.... "' " 'i'” _ "' . . . " ' .. j."'|' '_tl||_|,J|i_ " . '..|..' . _'.|! _'|_ '. . ' ' '.|.. lF'- __lll_|"'_|||' . " '. I.." .. i. . ' "." "."'1. |'.. "|_,. _ "' r..' '|.. . ||| ,. . |. _ ..,..r . . . . - .. __ |_____ J:??? .!_____ |_ |__| . . - ”|| __ _..|—l'|_ . _. __ ..||||_ _ __ _ . .. |_ _ ||_ _ , .|__ ._'_ 'i'". "- " .b: ." .! ., "|'.. . " ' ." " "?"": '...' ...-...'. . ._.. -. ' --::. .- ' - - :" - '
|...'.::',"'. '....'". ' ', |'"' , ' ,". |
_"':|_.'__...l"k_""'_l.!|_|_ """ W. " .I'" ."'. " '.. .'|.'
. .. uu' i..-nl ..|” M ”||| |__
" .". '.... .
.|-| |._;.| _. |____|._| __ '|_. |__” .:. _
I'il | '|'"': " " ' ..|| || |. ' :l: .I'Iv ' IN:: ....T."",'.|.|' _,'| .. ..'". ""' '=' ". "' ", _ ""L"" " ' ""|', .||!'." J..-;;: :. "|"”.—_ ' __'_.'"|' ".|"". ,|__..|'__|.|'.FI ,|punnh| . u n :wull_" www
_H_..._x ':[_- I||1
.
LiberFörlag