SOU 2000:89

Minerallagen, markägarna och miljön

Till statsrådet Mona Sahlin

Regeringen beslutade den 25 februari 1999 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda vissa frågor gällande äganderätten till mark och hur denna äganderätt förhåller sig bl. a. till gruvnäringens behov inom minerallagen samt behovet av förstärkt skydd för värdefulla natur- och kulturmiljöer i samband med prövning av undersökningstillstånd och undersökningsarbeten.

F d kommunalrådet Birgitta Nådell förordnades den 29 mars 1999 till särskild utredare. Att som experter biträda utredaren förordnades kanslirådet Marinette Andersson, departementssekreteraren Ann Aurén, f. d. justitierådet Bertil Bengtsson, departementssekreteraren Magnus Blücher, kanslirådet Ann-Christin Cederlund, hovrättsassessorn Mikael Gulliksson, departementssekreteraren Karin Hermanrud, avdelningsdirektören Christina Lindahl, verkställande direktören Stefan Månsson, länsrådet Claes Sjöblom, skogsmästaren Tom Teljer och förste antikvarien Lars Wilson. Karin Hermanrud entledigades från sitt uppdrag den 31 augusti 1999. Den 11 oktober 1999 förordnades bergmästaren Jan-Olof Hedström och departementssekreteraren Michael Koch att vara experter. Michael Koch entledigades från sitt uppdrag som expert den 9 maj 2000.

Pol mag Ingemar Eriksson har biträtt utredaren med beskrivningen av mineralutvinningsindustrins samhällsekonomiska betydelse och redogörelsen för internationella förhållanden samt självständigt utarbetat bilaga 2 till betänkandet.

Teknologie studerandena Örjan Rystedt och Alexandra Nilsson vid Kungliga Tekniska Högskolans institution för fastighetsvetenskap har självständigt utarbetat bilagorna 3 och 4.

Som sekreterare har tjänstgjort hovrättsassessorn Thed Adelswärd. Utredaren ber att få överlämna sitt betänkande ”Minerallagen, markägarna och miljön” (SOU 2000:89). Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm den 1 oktober 2000.

Birgitta Nådell

/ Thed Adelswärd

Sammanfattning

Utredaren har enligt sina direktiv haft att ta ställning till tre huvudfrågor nämligen

1. markägarnas och nyttjanderättshavarnas ställning vid prospek-

tering,

2. markägarnas ställning vid gruvbrytning, och

3. skyddet för värdefull miljö vid undersökningsarbeten

I det följande presenteras inledningsvis en sammanfattning av de överväganden och ställningstaganden som legat till grund för förslaget. Därefter presenteras förslagets huvudpunkter i sammanfattning. Slutligen anges i punktform de förslag till lagändringar som lämnas i betänkandet.

Allmänna överväganden

Mineralutvinning är av allmänt intresse

De geologiska förutsättningarna för att finna utvinningsbara mineraltillgångar i Sverige är förhållandevis goda. Sverige har också har en lång tradition som gruvland och är den största producenten av järnmalm, koppar och silver i EU. En hög teknisk kompetens har utbildats på gruvområdet med flera världsledande svenska industriföretag som följd. Mineralutvinning har mycket stor betydelse för sysselsättning och välstånd i vissa regioner i Sverige. I de traditionella malmprovinserna i Bergslagen, Västerbotten och Norrbotten finns orter där gruvnäringen är en förutsättning för bygdens fortlevnad. Ur en internationell synvinkel är det också en fördel om mineralutvinning sker i ett land med en väl fungerande miljölagstiftning och under godtagbara arbetsförhållanden för de anställda. Det måste sammantaget anses vara ett väsentligt allmänt intresse att förutsättningarna för prospektering och gruvbrytning i Sverige inte avsevärt försämras.

En särskild minerallagstiftning behövs

Minerallagen är en exploateringslag som syftar till att möjliggöra utvinning av vissa uppräknade s. k. koncessionsmineral. Gemensamt för dessa är att de är sällsynt förekommande i så stora koncentrationer att en utvinning är ekonomiskt lönsam. Mineralprospektering är en kostnadskrävande verksamhet som i inledningsskedet förutsätter att prospektören har möjlighet att undersöka relativt stora arealer. För den som överväger att investera betydande belopp i undersökningsarbeten måste det också redan från början stå klart under vilka förutsättningar en eventuell fyndighet får tas i anspråk. Av dessa skäl är det inte möjligt att helt undvara expropriativa inslag i minerallagstiftningen. I stort sett alla länder som har mineraltillgångar av betydelse har också funnit det nödvändigt att reglera detta i någon form.

Utredningen har konstaterat att mineral som finns på en fastighet tillhör fastighetsägaren. Staten har i Sverige inte proklamerat äganderätt till all malm även om det i historien funnits förslag till detta. Sedan kronoandelen avskaffades har det allmänna heller inga anspråk på direkt ekonomisk ersättning vid gruvbrytning.

Att mineralet tillhör fastighetsägaren innebär dock inte att denne fritt kan förfoga över malmen. Det finns starka allmänna intressen av att vi i Sverige kan bibehålla och utveckla gruvnäringen. Om markägare hade rätt att vägra andra från att utföra undersökningsarbeten på sin mark eller fritt kunde bestämma villkoren för prospektering och brytning, skulle detta sannolikt medföra att prospekteringsverksamheten i Sverige upphörde. Därför måste en avvägning göras mellan motstående intressen.

Avvägning mellan olika intressen i minerallagen

I minerallagen har en avvägning gjorts mellan markägarens, prospektörens och samhällets intressen. Markägarens ställning måste allmänt betecknas som svag i det nuvarande regelverket. Vissa inslag i lagstiftningen, t. ex. att markägare och andra berörda inte underrättas förrän ett undersökningstillstånd beviljats på deras fastighet, att de inte har något inflytande över hur undersökningsarbetena bedrivs och att de endast har rätt till ersättning för skada och intrång, har med fog upplevts som alltför långtgående och närmast kränkande. Det är på flera punkter både är möjligt och lämpligt att stärka markägarens ställning utan att detta får några allvarliga negativa konsekvenser för mineralintresset.

Markägare och andra berörda sakägare föreslås få ett betydligt större inflytande vid prövning av ansökningar om undersökningstillstånd och vid

undersökningsarbeten. Markägare skall också ha rätt till ersättning utöver den som nu utgår för skada och intrång då deras fastigheter tas i anspråk för mineralprospektering och gruvbrytning.

Prospekteringens inverkan på miljön

I samband med mineralprospektering utförs undersökningsarbeten av varierande art och intensitet. Under inledningsskedet kan det vara fråga om att söka efter stenblock, att ta prover på jord och morän och att utföra mätningar av berggrundens elektriska egenskaper med flygplan eller från markytan. Om man vid dessa undersökningar finner en intressant mineralisering, sker normalt provborrningar för att undersöka berggrunden på djupet. Dessa utförs med hjälp av ett fordonsmonterat borraggregat. Skulle undersökningar därefter visa att mineraliseringen med stor sannolikhet är värd att utvinna, kan provbrytning i vissa fall utgöra ett sista led i undersökningsarbetena.

De inledande och vanligast förekommande undersökningsmetoderna har endast en mycket liten påverkan på natur- och kulturmiljön. I de fall mineralfynd leder till provborrningar är miljöpåverkan något större, främst genom att fordon ofta måste användas i terrängen. Provbrytning kan innebära betydande ingrepp.

Miljöbalken och annan miljölagstiftning gäller vid prospektering

Undersökningstillståndet ger i förhållande till markägare och de som har nyttjanderätt till fastigheter inom undersökningsområdet tillståndshavaren rätt att utföra undersökningsarbetena. De regler som finns i annan lagstiftning till skydd för allmänna intressen, t. ex. miljöbalken, kulturminneslagen, plan- och bygglagen och terrängkörningslagen, gäller dock fullt ut även vid undersökningsarbeten enligt minerallagen. Bestämmelserna om områdesskydd i miljöbalken, liksom skyddet för fasta fornlämningar i kulturminneslagen och det generella förbudet mot terrängkörning är exempel på bestämmelser som tillståndshavaren är skyldig att följa. Undersökningsarbeten får som huvudregel inte heller utföras i områden som omfattas av områdesbestämmelser eller detaljplan och bergmästaren är förhindrad att tillåta undersökningar i strid mot sådana planer. Undersökningstillståndet innebär heller inte något undantag från reglerna om bygglov i plan- och bygglagen. Provbrytning, som utgör den mest ingripande formerna av undersökningsarbete, är klassificerad som miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken och kräver tillstånd av miljödomstol.

Bör miljökonsekvenserna av en eventuell framtida gruvbrytning prövas på ett tidigare stadium?

I den allmänna debatten har framkommit förslag att miljökonsekvenserna av en eventuell framtida gruvbrytning borde utredas och beaktas redan då en ansökan om undersökningstillstånd prövas. Endast ett mycket litet antal av de beviljade undersökningstillstånden leder emellertid till att gruvbrytning kommer till stånd. Undersökningstillståndet avser ofta stora landområden och det är inte möjligt att närmare beskriva konsekvenserna av en eventuell gruvbrytning innan man vet ungefär var malmen finns, vilken slags malm det är fråga om och vilka metoder som kan komma till användning vid brytningen.

Förslag till stärkt skydd för värdefulla natur- och kulturmiljöer vid mineralprospektering

I vissa avseenden bör skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer stärkas. Även om det varken är lämpligt eller ens möjligt att begära en miljökonsekvensbeskrivning avseende framtida gruvbrytning då ansökan om undersökningstillstånd prövas, bör sökanden beskriva vilka undersökningsmetoder som kan komma att användas och vilken miljöpåverkan dessa har samt vilka särskilt skyddsvärda natur- och kulturmiljöer som kan finnas inom undersökningsområdet. Vidare föreslås att länsstyrelsen bereds tillfälle att yttra sig över ansökan. Härigenom kommer sökandens uppgifter att kunna kontrolleras. Länsstyrelsen kan i förekommande fall antingen ta eget initiativ till åtgärder eller uppmärksamma bergmästaren på behovet av sådana i sitt yttrande. Bergmästaren skall enligt förslaget dels i samband med undersökningstillståndet meddela de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen, dels ha möjlighet att vid behov begära en detaljerad plan för undersökningsarbetena.

Huvudpunkter i betänkandet

Markägarens ställning vid mineralprospektering

Ett klargörande av vilka prospekteringsåtgärder som får vidtas utan undersökningstillstånd

Såväl intresserade amatörgeologer som yrkesverksamma prospektörer utför idag viss eftersökning efter mineral utan att ha ansökt om undersökningstillstånd. Det är främst fråga om att i terrängen leta efter block och stenar med spår av koncessionsmineral och att ta små prover på morän, torv och bäcksediment. Det är i viss mån oklart vilka åtgärder som är tilllåtna respektive förbjudna vid sådan eftersökning. I en särskild bestämmelse i minerallagen bör det därför klargöras att endast sådana mätningar och provtagningar som kan ske utan någon risk för skada eller olägenhet för markägaren får äga rum. Dessa skall dock inte vara tillåtna i anslutning till bostäder, i strid med föreskrifter för natur- och kulturreservat, inom nationalparker eller på kyrkogårdar och andra begravningsplatser.

Underrättelse till markägare och andra sakägare om ansökningar om undersökningstillstånd

Ansökningar om undersökningstillstånd avgörs idag i de flesta fall utan att annan än sökanden beretts tillfälle att yttra sig. Markägaren och andra berörda, t. ex. arrendatorer, innehavare av renskötselrätt och hyresgäster, underrättas först sedan tillståndet beviljats. De berörda sakägarna bör ges tillfälle att lämna synpunkter på ansökan innan den beviljas. Det upplevs som kränkande att ett tillstånd till verksamhet som berör fastigheten kan beviljas utan att någon annan än sökanden givits möjlighet att yttra sig. Fortsättningsvis skall därför alla ansökningar om undersökningstillstånd sändas till markägare och andra berörda sakägare, så att dessa tidigt informeras om de planerade undersökningsarbetena.

Underrättelse till markägare när undersökningstillståndet upphör att gälla

Ett undersökningstillstånd gäller under tre år men kan därefter förlängas i etapper om tre, fyra och fem år, så att det maximalt kan komma att gälla i upp till femton år. Vid förlängningarna minskar ofta successivt det ursprungliga området. Markägaren och andra berörda sakägare underrättas

då ett undersökningstillstånd förlängs, men inte då det upphör att gälla. Detta är en brist eftersom det kan vara av minst lika stort intresse för de berörda att undersökningstillståndet upphört. En underrättelse skall därför också lämnas då undersökningstillståndet inte längre omfattar en viss fastighet.

Villkor till skydd för enskild rätt

Enligt nuvarande bestämmelser kan bergmästaren endast i undersökningstillstånd som avser olja, gas eller diamant meddela villkor till skydd för enskild rätt. Några bärande skäl för att villkor endast skall kunna meddelas vid vissa former av undersökningstillstånd har inte framkommit. Bergmästaren skall enligt förslaget alltid meddela sådana villkor då det behövs. Villkoren kan grunda sig på synpunkter som markägare och andra lämnat sedan de fått del av ansökan och kan t. ex. gälla begränsningar i rätten att färdas eller vistas på vissa platser eller att samråd skall ske med en nyttjanderättshavare innan ett område beträds.

Förhandlingar och överenskommelse innan ingripande undersökningsarbeten får utföras.

Vissa former av undersökningsarbeten kan medföra olägenheter för markägaren som sträcker sig längre än vad som normalt får tålas med stöd av allemansrätten. De undersökningsarbeten som kan anses vara mera ingripande är användning av fordonsburen utrustning i terrängen, byggande av väg, trädfällning och sprängning. Det är rimligt att markägaren och andra berörda ges en reell möjlighet att påverka hur undersökningsarbetet utförs. Vid sådana undersökningsarbeten föreslår utredaren därför att det som huvudregel skall krävas en överenskommelse med markägaren och berörd sakägare. Det är dock inte möjligt att låta enskilda markägare helt hindra undersökningsarbeten på fastigheten utan tungt vägande skäl. Om någon överenskommelse inte kan träffas måste en avvägning göras mellan prospektörens intresse av att göra en ändamålsenlig undersökning och de skäl som kan anföras mot att undersökningsarbetena skall få äga rum. Kan överenskommelse inte träffas skall bergmästaren därför pröva frågan. Om denne inte lämnar särskilt tillstånd till arbetena får de inte utföras.

Ersättning för rätten att nyttja fastigheten vid ingripande undersökningsarbeten

Markägaren får idag ersättning för skador och intrång som undersökningsarbetena medför på fastigheten. Däremot utgår inte ersättning för att prospektören nyttjar fastigheten för undersökningsarbetena. Ofta betalar dock prospektörer redan nu en viss överkompensation till markägare och andra berörda. Mera ingripande undersökningsarbeten kan dock vålla olägenheter som inte ersätts enligt nuvarande bestämmelser. Härtill kommer att det framstår som rimligt att den som upplåter sin fastighet för en kommersiell verksamhet erhåller viss ersättning för detta. I fortsättningen skall markägaren enligt förslaget därför även få ersättning för att han upplåter fastigheten för prospektering när det är fråga om ingripande undersökningsarbeten.

Rätten att ta i anspråk mark för att uppföra byggnader avskaffas.

Innehavaren av ett undersökningstillstånd har idag rätt att ta i anspråk mark för att uppföra byggnader. Åtgärden framstår som ingripande för fastighetsägaren. Bestämmelsen har funnits i minerallagstiftningen sedan lång tid tillbaka. Något behov av att uppföra byggnader i samband med undersökningsarbete torde – med hänsyn till utvecklingen av nya undersökningsmetoder och den tekniska utvecklingen i övrigt – numera knappast föreligga. Rätten att uppföra byggnader med stöd av undersökningstillstånd avskaffas därför.

Begränsning av rätten att bedriva undersökningsarbeten närmare än 200 meter från bostadsbyggnader m. m.

Enligt nuvarande bestämmelser får undersökningsarbete inte utan bergmästarens tillstånd äga rum inom området närmare än 100 meter från tomt med byggnad där någon är bosatt under övervägande del av året. Det är således endast permanentbostäder men inte t. ex. fritidshus som åtnjuter detta skydd. Boende i fritidshus kan uppleva undersökningsarbete som en lika stor olägenhet som andra berörda. Enligt förslaget skall därför begränsningen i rätten att utföra undersökningsarbeten omfatta alla bostadsbyggnader. Eftersom det kan vara oklart hur långt en tomt sträcker sig bör bestämmelsen istället gälla ett område 200 meter från själva bostadsbyggnaden.

Minerallagens regler om begränsningar i rätten att utföra undersökningsarbeten är också i andra avseenden oklara. Enligt förslaget skall de preciseras så att det klart framgår vilka områden som avses.

Sekretessen för undersökningsresultat avskaffas

Enligt punkt 58 i bilagan till sekretessförordningen (1980:657) är undersökningsresultat som redovisats enligt 14 kap 3 § minerallagen sekretessbelagda i högst fyra år. Som skäl för detta har anförts att den som utfört undersökningarna har ett intresse av att med ensamrätt få förfoga över resultaten under viss tids och att detta intresse skall vägas mot det allmänna intresset att resultaten blir allmänt tillgängliga.

Den geologiska kunskap som kommer fram genom undersökningsarbetena har betydelse för framtida undersökningsarbeten i området. Om resultaten visar att framtida undersökningar inte är meningsfulla bör detta så snart som möjligt offentliggöras. Förslaget innebär därför att sekretessen för resultaten avskaffas.

Fastighetsägarnas ställning vid gruvbrytning

Markägarens rätt till ersättning då fastigheten nyttjas för gruvbrytning.

Enligt nuvarande bestämmelser är den som innehar bearbetningskoncession skyldig att ersätta fastighetsägaren för skada och intrång. Någon ersättning för det mineral som tas i anspråk på fastigheten utgår däremot inte.

En markägare äger enligt svensk rätt som huvudregel allt som finns på fastigheten utan någon begränsning i djupled. Till skillnad från vad som är fallet i många andra länder har malm i Sverige heller aldrig förklarats utgöra statlig egendom. Staten gör heller inte anspråk på civilrättslig äganderätt till denna. Att malm enligt svensk rätt skulle utgöra herrelös egendom framstår heller inte som rimligt. I betänkandet konstateras därför att markägaren måste anses vara ägare också till det koncessionsmineral som finns på fastigheten. Detta kan dock inte tas till intäkt för att markägaren skulle ha ensamrätt att själv bryta malm på fastigheten eller att hindra andra att göra det. Genom minerallagen har det allmänna rätt att bestämma vem som skall få tillstånd till bearbetning. Detta förhållande kan väl motiveras genom det väsentliga allmänna intresse som en fungerande gruvnäring utgör för samhället. Om markägare fritt kunde bestämma villkoren för gruvbrytning på sina fastigheter eller inlägga veto mot sådan verksamhet,

skulle detta med stor sannolikhet leda till att gruvbrytning inte längre kunde ske i Sverige.

En annan fråga är vilken rätt till ersättning markägarna skall ha vid gruvbrytning. Som argument för att markägaren inte skall få någon ersättning för malm som bryts på hans fastighet har anförts att mineralet inte har något värde för markägaren. Att markägaren inte kan begära ersättning för malmen är emellertid endast en följd av minerallagens reglering och argumentet är alltså en följd av ett cirkelresonemang. I allmänhet utgår ersättning då en person tvingas avstå egendom till en annan, särskilt om det är fråga om näringsverksamhet. Det brukar inte krävas att markägaren själv skall ha varit aktiv då det gäller att lokalisera eller utvinna andra naturtillgångar, t ex en vacker granitsort, för att denne skall ha rätt till ersättning. Om markägaren får viss ersättning för värdet av mineralet kan detta också motverka negativa konsekvenser på fastighetspriserna inom områden som berörs av undersökningstillstånd.

Genom den föreslagna lagändringen skall markägaren få ersättning av koncessionshavaren för att mineral på hans fastighet tas i anspråk. Ersättningen skall utgå i form av en gruvavgift, vilken är knuten till värdet av det mineral som bryts och utgör två promille av malmens värde. Avgiften skall fördelas mellan ägarna av de fastigheter som ligger inom koncessionsområdet eller på vilka mark har blivit anvisad för brytningen i förhållande till hur stor del av deras fastigheter som är berörd.

Rätt till ersättning och inlösen av fastighet vid outnyttjade bearbetningskoncessioner

En bearbetningskoncession behöver inte genast leda till att gruvbrytning påbörjas. Koncessionen gäller under 25 år. Koncessionshavaren kan avvakta en kortare eller längre tid innan han begär att få mark anvisad för bearbetningen och påbörjar denna. Det kan även inträffa att någon bearbetning aldrig kommer till stånd, t.ex. av ekonomiska skäl. Markägaren kan i sådana fall komma att leva i ovisshet beträffande vad som kommer att ske på fastigheten under lång tid. Detta kan medföra problem vid den långsiktiga planeringen av fastighetens skötsel och även påverka fastighetens värde negativt. Det kan också ifrågasättas om den nuvarande ordningen, där ett tillstånd att i framtiden förfoga över annans fastighet är gällande under så lång tid som 25 år utan möjlighet omprövning och utan att någon ersättning utgår, är helt förenligt med egendomsskyddet i Europakonventionen.

Enligt utredarens förslag skall ersättning utgå till markägaren för de olägenheter det innebär att en outnyttjad bearbetningskoncession omfattar

fastigheten. Vidare skall markägaren ha rätt att begära att fastigheten eller fastighetsdelen löses in om inte markanvisning begärts inom tio år från det att bearbetningskoncessionen meddelades.

Skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer vid prospektering

Länsstyrelsen ges tillfälle att yttra sig över alla ansökningar om undersökningstillstånd och berörda kommuner underrättas om ansökningen.

Prövningen av ansökningar om undersökningstillstånd sker idag normalt utan att berörda länsstyrelser och kommuner underrättats. Först sedan tillståndet beviljats skickas beslutet till dessa myndigheter. Vid ansökningar som avser olja, gas och diamant skall dock yttrande från länsstyrelsen inhämtas.

Om länsstyrelsen tidigt får information om den planerade mineralletningen och ges tillfälle att granska vilken effekt dessa kan få för natur- och kulturmiljön och hur prospektören avser att förhindra skada på dessa kommer risken för skador att ytterligare minskas. Länsstyrelsen kan i sitt yttrande också lämna information om skyddsvärda natur- och kulturmiljöer och andra motstående intressen i den mån sökanden inte redovisat dem. Alla ansökningar om undersökningstillstånd skall enligt förslaget sändas till berörd länsstyrelse för eventuellt yttrande.

Även berörda kommuner skall informeras om ansökningen och kan då inkomma med synpunkter till bergmästaren. Kommunen har genom planoch bygglagen ett dominerande inflytande över användningen av markoch vattenområden och har därigenom möjlighet att styra och påverka om och hur en eventuell gruvbrytning skall komma till stånd. Det är viktigt att också kommunerna på ett tidigt stadium blir informerade om de planerade undersökningsarbetena.

Ansökan om undersökningstillstånd skall innehålla en beskrivning av undersökningsarbetena och deras miljöpåverkan

Genom att en beskrivning av undersökningsarbetena och deras miljöpåverkan bifogas ansökan säkerställs att tillståndshavaren i förväg beaktar risker för skada på natur- och kulturmiljön och fullgör sin skyldighet enligt 2 kap. 2 § miljöbalken att skaffa sig erforderlig kunskap. Beskrivningen utgör även ett underlag för Bergsstatens och länsstyrelsens granskning.

Om det finns särskilda skäl, t. ex. på grund av särskilt värdefulla naturoch kulturmiljöer inom undersökningsområdet, ges bergmästaren möjlighet att infordra en mer detaljerad plan över dessa.

Sökandens lämplighet skall beaktas vid prövning av undersökningstillstånd

Vid prövning av ansökningar om undersökningstillstånd avseende olja, gas och diamant skall bergmästaren enligt nuvarande bestämmelser pröva om sökanden är lämplig att utföra undersökningsarbetet. Om en tillståndshavare visat bristande vilja eller förmåga att följa de lagar och bestämmelser som gäller till skydd för miljön, bör det beaktas om han ansöker om nytt undersökningstillstånd. En lämplighetsprövning såvitt avser sökandens förmåga att utföra arbetena utan att skada uppstår på natur- och kulturmiljön skall enligt förslaget därför införas vid alla former av undersökningstillstånd. En prospektör som tidigare visat bristande hänsyn riskerar således att bli nekad undersökningstillstånd.

En allmän hänsynsbestämmelse till skydd för allmänna intressen införs i minerallagen .

Enligt 3 kap. 3 § minerallagen skall undersökningsarbete utföras så att minsta skada och intrång vållas. Bestämmelsen tar närmast sikte på skador och intrång som kan drabba markägaren. Någon allmän hänsynsbestämmelse till skydd för miljön finns däremot inte.

Förslaget innebär att bestämmelsen ändras så att det klargörs att undersökningsarbete alltid skall utföras så att minsta skada och intrång vållas på natur- och kulturmiljön.

Villkor till skydd för allmänna intressen

Enligt nuvarande bestämmelser kan bergmästaren inte förena undersökningstillstånd med villkor, utom om de avser olja, gas eller diamant. Enligt förslaget skall bergmästaren i undersökningstillståndet föreskriva de villkor som behövs till skydd för allmänna intressen oavsett vilken mineral tillståndet avser. Sådana villkor kan var särskilt aktuella om ansökningen omfattar speciellt skyddsvärda natur- och kulturmiljöer. Villkoren kan avse begränsningar i rätten att utföra undersökningsarbeten, t. ex beträffande tid och plats för dessa, eller begränsningar i rätten att färdas eller att

uppehålla sig på vissa platser. Länsstyrelsens yttrande över ansökningen kan ge särskild anledning för bergmästaren att meddela villkor.

Översyn av miljöbalkens regler om anmälan för samråd vid åtgärder som kan skada kulturmiljön

Enligt 12 kap. 6 § miljöbalken är den som avser att vidta åtgärder eller utföra verksamhet som väsentligt kan komma att påverka naturmiljön skyldig att göra en anmälan för samråd. Någon motsvarande skyldighet föreligger enligt bestämmelsens ordalydelse inte vid åtgärder som kan påverka kulturmiljön, vilket framstår som en brist. Miljöbalkskommittén har därför uppmärksammats på denna fråga.

Förslag till lagändringar punktform

Markägarnas och nyttjanderättshavarnas ställning vid prospektering.

ú I minerallagen skall klargöras vilka prospekteringsåtgärder som får

vidtas på annans fastighet utan undersökningstillstånd. ú Markägare och andra sakägare skall underrättas om alla ansökningar

om undersökningstillstånd. ú Ingripande undersökningsarbeten skall föregås av förhandlingar med

markägaren och berörda sakägare. Normalt krävs en överenskommelse för att få utföra arbeten som innefattar bruk av fordonsburen utrustning i terrängen, vägbygge, trädfällning eller sprängning. ú Vid ingripande undersökningsarbeten skall tillståndshavaren – utom

ersättning för skada och intrång – även betala ersättning för att få nyttja fastigheten för undersökningsarbetet. ú Bergmästaren skall meddela de villkor som behövs till skydd för en-

skildas rätt vid alla former av undersökningsarbeten. ú Markägare skall underrättas då undersökningstillståndet upphör att

gälla på deras fastighet. ú Rätten att utföra undersökningsarbeten skall som huvudregel inte tillå-

tas närmare än 200 meter från alla former av bostadsbyggnader. Begränsningar i rätten att utföra undersökningsarbeten skall även i övrigt preciseras.

ú Rätten för tillståndshavaren att ta i anspråk mark för att uppföra bygg-

nader skall avskaffas.

Markägarnas ställning vid gruvbrytning

ú Vid gruvbrytning skall markägarna få ersättning för det mineral som tas

i anspråk på deras fastigheter. ú Ersättningen skall utgå i form av en gruvavgift, som skall uppgå till två

promille av värdet av den mineral som koncessionshavaren tillgodogör sig. ú Avgiften skall fördelas mellan ägarna till de fastigheter på vilka mine-

ralen bryts och ägarna till de fastigheter som direkt berörs av verksamheten i förhållande till fastigheternas storlek. ú Ägare till fastigheter som berörs av outnyttjade bearbetningskonces-

sioner skall ha rätt till ersättning för de olägenheter detta innebär. ú Om koncessionshavaren inte begärt markanvisning inom tio år skall

markägaren ha rätt att begära inlösen av fastigheter som berörs.

Skyddet för värdefull miljö vid prospektering

ú Länsstyrelsen skall ges tillfälle att yttra sig över alla ansökningar om

undersökningstillstånd och berörda kommuner underrättas om ansökningen. ú En beskrivning av undersökningsarbeten och deras miljöpåverkan skall

bifogas ansökningar om undersökningstillstånd. Bergmästaren skall kunna kräva att tillståndshavaren ger in en detaljerad plan. ú Sökandens lämplighet skall beaktas vid prövning av undersöknings-

tillstånd ú De villkor som behövs till skydd för allmänna intressen skall meddelas

vid alla former av undersökningstillstånd. ú En bestämmelse om skyldighet att begränsa risken för skador på natur-

och kulturmiljön vid undersökningsarbeten införs i minerallagen

ú Miljöbalkens bestämmelser om skyldighet att göra anmälan för samråd

vid åtgärder som kan skada kulturmiljön bör ses över.

Summary

According to her terms of reference, the investigator is to take a position on three main issues, viz.

1. the position of the landowners and the holder of the usufructuary rights

during prospecting,

2. the position of the landowners during mining operations, and

3. the protection of valuable environments during exploration work

The following report begins with a summary of the considerations and positions that have served as the basis of the recommendations. A summary of the main points of the recommendations is then presented. Finally, the legal amendments proposed are listed in point form.

General considerations

Mineral extraction is of public interest

The geological conditions for finding extractable mineral assets in Sweden are relatively good. Sweden also has a long tradition as a mining country and is the biggest producer of iron ore, copper and silver in the EU. A high level of technical competence has been acquired in the field of mining and there are consequently several world-leading Swedish industrial companies. Mineral extraction is very important for employment and prosperity in certain regions of Sweden. There are places in the traditional ore provinces in Bergslagen, Västerbotten and Norrbotten where the district depends on the mining industry for its survival. From an international point of view, it is also beneficial if mineral extraction takes place in a country with an effective environmental legislation and with acceptable working conditions for the employees. Taken as a whole, it must be considered as an important public interest that conditions for prospecting and mining operations in Sweden are not made substantially worse.

Special mining legislation is needed

The Minerals Act is an exploitation law that aims at making possible extraction of certain listed ”concession minerals”. Common for these is that

they seldom occur in such great concentrations as to make extraction financially profitable. Mineral prospecting is an expensive activity that initially assumes that the prospector is able to explore relatively large areas. For those considering investing substantial amounts in exploration work, it must also be clear from the start on what conditions any deposits may be made use of. For these reasons, it is not possible to completely avoid expropriation components in mineral legislation. Practically every country with mineral deposits of any size has also found it necessary to regulate this in some form.

The investigator has noted that minerals that exist at a property belong to the owner of the property. In Sweden, the state has not asserted ownership of all ore although the proposal has historically been raised at various times. Neither since the state’s half share in mining concerns was abolished, is there any public claim for direct financial payment for mining operations.

However, the fact that the mineral belongs to the property owner does not mean that he may freely dispose of the ore. There is a strong public interest in Sweden being able to retain and develop the mining industry. If landowners had the right to refuse to allow others to carry out exploration work on their land or could freely determine the conditions for prospecting and extraction, this would probably lead to the cessation of prospecting activities in Sweden. A balance must therefore be struck between opposing interests.

Striking a balance between different interests in the Minerals Act

In the Minerals Act, a balance has been struck between the interests of the landowner, the prospector and society. The position of the landowner must generally be described as weak in the present legislative framework. Certain elements in the legislation, for instance, that landowners and other affected parties are not informed before an exploration permit is granted for their property, that they have no influence over how exploration work is carried out and that they only have a right to compensation for damage and encroachment, have with justification been perceived as altogether too far-reaching and almost insulting. It is possible and appropriate to reinforce the position of the landowner on several points without this having any serious negative consequences for mineral interests.

It is proposed that landowners and others affected be given considerably greater influence in consideration of applications for exploration permits and in exploration work. Landowners shall also have the right to payment in addition to that now made for damage and encroachment when

their properties are made use of for mineral prospecting and mining operations.

The impact of prospecting on the environment

Exploration work of varying kinds and intensity is carried out in conjunction with mineral prospecting. In the initial stage, this may entail looking for rocks, taking samples of soil and till and making measurements of the electrical characteristics of the bedrock from an aircraft or at ground level. If a mineralisation of interest is found during this exploration, exploratory drilling normally takes place for deep exploration of the bedrock. This is carried out with the aid of a drilling unit mounted on a vehicle. If exploration then shows that it is highly probable that the mineralisation is worth extracting, exploratory excavation can take place in certain cases as a final component of the exploration work.

The initial and most frequently occurring exploration methods only entail a very small impact on the natural and cultural environment. In the cases that mineral deposits lead to exploratory drilling, the environmental impact is somewhat greater, mainly due to it often being necessary to use vehicles off road. Exploratory extraction can entail considerable encroachment.

The Environmental Code and other environmental legislation apply to prospecting

The exploration permit gives the permit-holder the right to carry out exploration work in relation to the landowner and those who have a usufruct to the properties within the exploration area. The rules that exist in other legislation to protect general interests, e.g. the Environmental Code, the Act concerning Ancient Monuments and Finds, the Planning and Building Act and the Off-road Driving Act are fully applicable, however, during exploration work pursuant to the Minerals Act. Examples of provisions that the licence-holder is obliged to comply with are the provisions on protection of areas in the Environmental Code as well as the protection for ancient monuments in the Act concerning Ancient Monuments and Finds and the general prohibition against off-road driving. As a rule, exploration work may not either be carried out in areas that are covered by regional provisions or a detailed town plan and the Mining Inspector is hindered from permitting explorations that conflict with such plans. The exploration permit does not either entail any exception from the regulations on

planned permission in the Planning and Building Act. Exploratory extraction that constitutes the most far-reaching form of exploration work, is classified as environmentally hazardous activity according to the Environmental Code and requires a licence from the Environmental Court.

Should the environmental consequences of prospective mining operations be considered at an earlier stage?

Proposals have been made in the public discussion that the environmental consequences of possible future mining operations should be investigated and taken into consideration already at the time an application for an exploration permit is considered. Only a very small number of the exploration permits granted result in mining operations, however. The exploration permit often relates to large areas of land and it is not possible to describe the consequences of possible mining operations in detail before it is known approximately where the ore is, what kind of ore it is and the methods to be used for extraction.

Recommendations for stronger protection for valuable natural and cultural environments when prospecting for minerals

In certain respects, the protection for valuable natural and cultural environments should be strengthened. Although it is neither appropriate nor even possible to demand an environmental impact description for future mining operations at the time that the application for an exploration permit is submitted, the applicant should describe the exploration methods that may be used and the natural and cultural environments that may exist within the exploration area that are particularly important to protect. It is furthermore proposed that the county administrative board be given the opportunity of making a statement on the application. In this way, it will be possible to check the information provided by the applicant. When appropriate, the county administrative board can either take measures on its own initiative or draw the attention of the Mining Inspector to the need for such measures in its statement. According to the recommendation, the Mining Inspector shall notify the conditions that are required to protect public interests in conjunction with the exploration permit and have the opportunity of requesting a detailed plan for the exploration work, when necessary.

The main points of the report

The position of the landowner during prospecting for minerals

A clarification of the prospecting measures that may be undertaken without an exploration permit

Both interested amateur geologists and professional prospectors at present carry out some searches for minerals without having applied for an exploration permit. This mainly involves looking for boulders and stones with traces of concession materials in the area and taking small samples of till, turf and sedimentary basin. It is not wholly clear what measures are permitted or prohibited in such investigations. It should therefore be clarified in a special provision in the Minerals Act that only such measurements and sample-taking that can take place without any risk for damage or inconvenience for the landowner may take place. However, these shall not be permitted in the vicinity of housing, in conflict with the provisions for nature and cultural reserves, in national parks or at cemeteries and other burial places.

Information to the landowner and other interested parties on applications for exploration permits

Applications for exploration permits are decided today in most cases without any other person than the applicant having an opportunity to make a statement. The landowner and others affected, for instance, leaseholders, holders of reindeer husbandry rights and tenants, are only informed after the permit has been granted. The affected interested parties should be given the opportunity of making a statement before the application is granted. It is perceived as insulting that a permit for an activity that affects the property can be granted without any other person than the applicant having an opportunity to make a statement. In future, all applications for exploration permits should therefore be sent to the landowner and other affected interested parties, so that these are informed at an early stage on the planned exploration permits.

Notification to the landowner when the exploration permit ceases to apply

An exploration permit applies for three years but can thereafter be renewed for four and five-year stages, and can apply at the longest for fifteen years. The original area is often successively reduced in extensions. The landowner and other affected interested parties are informed when an exploration permit is extended but not when it ceases to apply. This is a defect since it can be of at least as of great interest for those affected that the exploration permit is no longer valid. Notification shall therefore also be given when the exploration permit ceases to apply to a particular property.

Conditions for protection of individual rights

According to the present provisions, the Mining Inspector can only notify conditions for protection of individual rights in permits that concern oil, gas or diamonds. No reasons of weight have emerged as to why conditions should only notified for certain forms of exploration permits. According to the recommendation, the Mining Inspector shall always notify such conditions when required. The condition may be based on points of view that the landowner and others have submitted after receiving the application and may concern, for instance, the right to pass through or stay at certain places or that consultation is to take place with a usufructuary before entering an area.

Negotiations and agreement prior to encroaching exploration works being allowed to take place

Certain forms of exploration work can entail inconvenience for the landowner that goes far beyond what must normally be tolerated by virtue of free public access. The exploration work that can be considered as being more encroaching is use of vehicle-borne equipment off road, construction of roads, felling trees and use of explosives. It is reasonable that the landowner and others affected have a real opportunity to influence how exploration work is to be carried out. The investigator therefore recommends that, as a general rule, an agreement with the landowner and other interested parties shall be required for such exploration work. However, it is not possible to permit individual landowners to completely prevent exploration work at the property without weighty reasons. If it is not possible to reach agreement, a balance must be struck between the interest of the

prospector to carry out a functional exploration and the reasons that can be advanced against the exploration taking place. If it is not possible to reach an agreement, the Mining Inspector shall consider the matter. The work may not be carried out unless the latter gives special permission.

Compensation for the right to make use of the property in the event of encroaching exploratory works

At present, the landowner receives compensation for damage and encroachment that the exploration work entails at the property. However, no compensation is paid for the prospector making use of the property for exploration work. However, the prospectors often pay some excess compensation to landowners and others affected already today. More encroaching exploration work can, however, cause inconvenience which is not compensated for according to present provisions. In addition, it seems reasonable that those who make their property available for a commercial activity should receive some compensation for this. In future, the landowner shall according to the recommendation also receive compensation therefore for his making the property available for prospecting when encroaching exploration work is involved.

The right to make use of land to erect buildings is to be abolished

The holder of an exploration permit has at present the right to make use of land to erect buildings. These measures appear as encroaching for the owner of the property. The provision has existed in the minerals legislation for a long time. It has emerged that there is scarcely any need to erect buildings in conjunction with exploration work nowadays. The right to erect buildings by virtue of an exploration permit should therefore be abolished.

Limitation of the right to carry out exploratory work closer than 200 metres to residential properties, etc.

According to the present provisions, exploration work may not take place without the permission of the Mining Inspector within an area closer than 100 metres from a plot with a building where someone lives for the greater part of the year. Thus, only permanent residences and not, for instance, holiday cottages are protected. Residents in holiday cottages can experience exploration work as an equally great inconvenience as others af-

fected. According to the recommendation, the restriction on the right to carry out exploration work shall apply to all residential buildings. Since the extent of a plot can be unclear, the provision should instead apply within an area of 200 metres from the inhabited building in question.

The rules of the Minerals Act on limitations in the right to carry out examination work are also unclear in other respects. According to the recommendation, they are to be made exact so as to make evident the area that is referred to.

Secrecy is to be abolished for the examination result

According to section 58 of the annex to the Secrecy Ordinance (1980:657), the examination result presented pursuant to Chapter 14, section 3, of the Minerals Act is declared secret for at most four years. As reasons for this has been given that the person who has carried out the explorations has an interest in having a sole right to dispose of the results for a period and that a balance is to be struck between this interest and the public interest for the results to be generally available.

The geological knowledge that has emerged through the exploration work is important for future exploration work in the area. If the results show that future explorations are not meaningful, this should be published as soon as possible. This recommendation means therefore that secrecy is abolished for the results.

The position of the property owner during mining operations

The landowner’s right to compensation when the property is made use of for mining operations.

According to present provisions, the person who has an exploitation concession is obliged to compensate the owner of the property for damage and encroachment. No compensation is paid for the minerals that are extracted.

In Swedish law, the general rule is that a landowner owns everything on a property without any limitation in respect of depth. Unlike the situation in many other countries, ore in Sweden has not either been declared as state property. Neither does the state make any claim to civil law right of ownership of the ore. It does not either appear reasonable according to Swedish law that ore should be property without an owner. It is noted in

the report therefore that the landowner must be considered as also being the owner of the concession mineral that exists at the property. However, this cannot be used to justify that the landowner should have sole right to extract ore on his property or prevent others from doing so. Through the Minerals Act, the public has a right to determine who shall have a permit for exploitation. This circumstance can be motivated by the important public interest in a functioning mining industry. If a landowner could freely determine the conditions for mining operations on his properties or veto such activity, this would in all probability lead to mining operations no longer being possible in Sweden.

Another issue is the right to compensation that the landowners are to have during mining operations. As an argument for the landowner not receiving any compensation for ore extracted at his property, it has been argued that the mineral is of no value to the landowner. However, the fact that the landowner cannot demand compensation for the ore is only a consequence of the provisions of the Minerals Act and the argument is thus tautological. In general, compensation is payable when a person is obliged to surrender property to another, particularly if commercial activity is involved and it is not usually a requirement that the landowner should have been personally active with regard to localising or extracting other natural assets, for instance, an attractive type of granite, for the landowner to receive compensation. If the landowner receives some compensation for the value of the mineral, this can also counteract negative consequences on property prices within the areas affected by the exploration permit.

Through the proposed amendment to the law, the landowner shall receive compensation from the licence holder for the mineral claimed on his property. This payment is to take the form of a mine fee which is linked to the value of the mineral extracted and constitutes two per thousand of the value of the ore. The fee is to be shared between the owners of the properties that are within the concession area or on which land has been designated for extraction.

Right to compensation and redemption of property in the case of unused extraction concessions

An extraction concession need not immediately lead to mining operations starting. The concession is valid for 25 years. The concession holder can wait for a longer or shorter period before he requests that land be designated for extraction and starts operations. It may also be the case that exploitation never starts, e.g. for financial reasons. In such cases, the landowner can live in uncertainty with regard to what is going to happen to

the property for a long time. This can entail problems for the long-term planning of property maintenance that can have a negative effect on the value of the property. It can also be called in to question whether the present arrangement where a permit to dispose of another’s property in future is valid for such a long period as 25 years without any possibility of review and without any payment being made, is wholly compatible with the protection of property in article 1 of the supplementary protocol (20 March 1952) of the European Convention on Protection of Rights and Fundamental Freedoms.

According to the investigator’s recommendations, compensation shall be paid to the landowner for the inconvenience it entails for the property to be subject to an unused exploitation concession. Furthermore, the landowner shall have the right to request that the property or the part of the property is purchased if a land appropriation is not requested within ten years from the notification of the exploitation concession.

The protection for valuable natural and cultural environments during prospecting

The county administrative board is to be given the opportunity to make a statement on all applications for exploration permits and affected municipalities are informed of the application.

The consideration of applications for exploration permits now takes place normally without the affected county administrative boards and municipalities being notified. The decision is first sent to these authorities when the permit has been granted. In the case of applications relating to oil, gas and diamonds, however, a statement shall be obtained from the county administrative board.

If the county administrative board receives notification of the planned mineral search at an earlier stage and is given the opportunity of inspecting the effects that this can have on the natural and cultural environment and how the prospector intends to prevent damage to these, the risk for damage will be further reduced. In its statement, the county administrative board can furthermore also provide information on natural and cultural environments that are important to protect and other conflicting interests to the extent that the applicant has not referred to these. According to the recommendation, all applications for exploration permits are to be sent to the county administrative board to enable it to make a statement.

Affected municipalities are also to be informed about the application and can then submit points of view to the Mining Inspector. Through the

Planning and Building Act, the municipality has a dominating influence over the use of land and water areas and is able to control and affect whether and how any mining operations are to take place. However, it is also important that municipalities are also informed at an early stage on the planned exploration works.

The application for an exploration permit shall contain a description of the exploration works and their impact on the environment

The inclusion in the application of a description of the exploration works and their impact on the environment ensures that the permit-holder will take into consideration in advance the risks for damage to natural and cultural environment and comply with his obligation, according to Chapter 2, section 2 of the Environmental Code, to obtain the requisite knowledge. This description also serves as a basis for the inspection by the mining authorities and county administrative board. If there are special reasons, for instance due to particularly valuable natural and cultural environments within the exploration area, the Mining Inspector is given the opportunity of requiring a more detailed plan of these.

The suitability of the applicant is to be considered when considering examination permits

When considering applications for exploration permits for oil, gas and diamonds, the Mining Inspector shall according to existing provisions consider whether the applicant is suitable to carry out the examination work. If a permit holder shows insufficient willingness or ability to comply with the laws and provisions that apply to protect the environment, this should be taken into consideration if he applies for a new exploration permit. A consideration of suitability with regard to the applicant’s ability to carry out the work without damage being caused to the natural and cultural environment shall according to the recommendation therefore be included in all forms of exploration permit. A prospector who has previously displayed lack of consideration accordingly risks being refused an exploration permit.

A general provision on consideration to protect public interests is to be introduced in the Minerals Act.

According to Chapter 3, section 3, of the Minerals Act, exploration works shall be carried out so that the least damage and encroachment is caused. This provision aims particularly at damage and encroachment that can affect the landholder. There is no general provision on consideration to protect the environment, however.

According to the recommendation, the provision shall be amended so that it is clarified that exploration work is to be carried out so that the least damage and encroachment is caused to the natural and cultural environment.

Conditions in support of public interests

According to the existing provisions, the Mining Inspector cannot attach conditions to an exploration permit, unless they refer to oil, gas or diamonds. According to the recommendation, the Mining Inspector shall in the exploration permit prescribe the conditions that are needed to support public interests. Such conditions can be particularly relevant if the application includes natural and cultural environments that are particularly important to protect. The conditions may refer to limitations to the right to carry out exploration work, e.g. with regard the time and place these takes place, or restrictions in the right to travel or stay at certain places. The county administrative board’s statement on the application may give special reason for the Mining Inspector to notify conditions.

Review of the rules of the Environmental Code on the application for consultation in measures that can damage the cultural environment

According to Chapter 12, section 6, of the Environmental Code, the person who intends to undertake measures or engage in activity that can significantly affect the natural environment, is obliged to make a notification for consultation. There is no corresponding obligation according to the wording of the provision for measures that can affect the cultural environment which appears to be a deficiency. The attention of the Environmental Code Committee has therefore been drawn to this issue.

Recommendations for amendments to the law in point form

The position of the landowners and usufructuaries during prospecting

  • It shall be clarified in the Minerals Act what prospecting measures may be undertaken on another person’s property without an exploration permit.
  • Landowners and other interested parties shall be notified about all applications for exploration permits so that they can submit points of view.
  • Encroaching exploration works shall be preceded by negotiations with the landowner and other affected interested parties. An agreement is normally required to carry out work that involves use of vehicle-borne equipment off road, road construction, tree felling or the use of explosives.
  • In the event of encroaching exploration work, the permit-holder shall – in addition to compensation for damage and encroachment – also pay compensation for making use of the property for exploration work.
  • The Mining Inspector shall notify the conditions that are needed to protect the rights of the individual in all forms of exploration work.
  • The landowners shall be notified when the exploration permit ceases to be valid for their property.