1. Engagemang, mångfald och integration – en introduktion

Per Strömblad och Karin Borevi

”Med Nyamko Sabuni kommer den första invandraren in i folkpartiets ledning”, hette det i en kommentar från partiordföranden Lars Leijonborg, efter att en ny partiledning för Folkpartiet liberalerna hade utsetts i november 2003.¹

Uttalandet är intressant av flera skäl, kanske inte minst genom att vara felaktigt. Förvisso hade riksdagsledamoten Nyamko Sabuni erövrat nämnda topposition, men inte som den första invandraren. I den aktuella partiledningen fanns redan Marit Paulsen, som invandrade till Sverige från Norge i början av 1960-talet.² Av kommentaren att döma förknippades emellertid inte hennes bakgrund och egenskaper i övrigt med den invandrade befolkningens.

I ljuset av folkpartiledarens kommentar tycks det vara möjligt att dra två preliminära slutsatser: (1) I Sverige uppfattas det alltjämt som anmärkningsvärt (om än önskvärt) att en ”invandrare” tar plats i den politiska eliten; (2) Själva termen invandrare bör sättas inom citattecken här eftersom det anmärkningsvärda inte tycks grunda sig i invandrarskapet som sådant, utan snarare har att göra med egenskaper som namn, hudfärg och – delvis relaterat till detta – hur långt bort från Sverige man har sitt ursprung (jfr Borevi och Strömblad 2004).³

Att människor som har sin bakgrund i ett annat land förlänas nyhetsvärde när de blir politiker har naturligtvis sin förklaring i de mönster som vid detta laget är väl bekanta. Tillgänglig information från forskning och officiell statistik blottlägger en påtaglig – och som det tycks beständig – klyfta i politiskt engagemang mellan invandrade

¹ Folkpartiet liberalerna, Pressmeddelande 2003-11-21.² Uppgifterna är hämtade från Marit Paulsens webbplats (http://www.marit.nu).³ Nyamko Sabuni, vars namn gissningsvis klingar ”osvenskt” i många infödda svenskars öron, är svart och kom till Sverige från Burundi 1981 (Svenska Dagbladet 2002-05-30; Dagens Nyheter 2004-01-07. Dessa tidningsartiklar kan, tillsammans med exempelvis Aftonbladet 2002-09-17 och Göteborgsposten 2003-11-24, för övrigt sägas ge stöd åt ovan nämnda preliminära slutsatser.)

• Sida 10
•  Original

och infödda svenskar. Som vi redan har kunnat notera betyder detta inte att alla människor som invandrat till Sverige är frånvarande i politiken. Men likväl påvisar såväl enkla som mer avancerade jämförelser (i vilka man också tar hänsyn till andra bakgrundsfaktorer) systematiska skillnader till de invandrades nackdel (jfr Petersson, Westholm och Blomberg 1989:198–203; Bäck och Soininen 1996, 1998; Petersson m.fl. 1998:92–94; Adman och Strömblad 2000; SCB 2003a, 2003b).

Sambandet har sannolikt framträtt allra tydligast i fråga om valdeltagande; detta eftersom det i form av officiell statistik finns en rik källa för observationer rörande just denna form av politiskt deltagande. Individer som tillhör befolkningskategorin invandrade tenderar att utnyttja sin rösträtt i lägre grad än infödda svenskar. För att endast nämna ett par siffror deltog, enligt Statistiska centralbyråns valdeltagandeundersökning, 83 procent av de röstberättigade infödda svenskarna i 2002 års riksdagsval; medan motsvarande andel i gruppen utlandsfödda endast var 67 procent.⁴ De invandrade tycks emellertid inte heller kompensera detta genom att på andra sätt vara aktiva i det politiska livet. Tvärtom ger tidigare forskning vid handen att mönstret upprepas även när det gäller andra former av politisk aktivitet; såsom engagemang i politiska partier, deltagande i manifestationer, och påverkansförsök via kontakter med beslutsfattare (Adman och Strömblad 2000:16–22).

Syftet med den här boken är nu inte att upprepa dessa väl belagda samband mellan invandrarskap och politiskt engagemang. I de studier vi har samlat här utgör tidigare forskningsresultat snarast en utmaning. Ovan nämnda indikationer på bristande politiskt jämlikhet motiverar tvivelsutan sökandet efter rimliga förklaringar till rådande situation, och – därmed – kvalificerade förslag på hur den kan förändras.

⁴ Denna skillnad i valdeltagande verkade dessutom ha ökat något i jämförelse med det närmast föregående riksdagsvalet 1998, en ökning som dock inte var statistiskt säkerställd (SCB 2003a:8). Mönstret upprepas också för valdeltagande i kommunala val, i vilka utländska medborgare under vissa förutsättningar har rösträtt (se här t.ex. SCB 2003b:11). Exempelvis röstade endast 35,1 procent av de röstberättigade utländska medborgarna vid valet till kommunfullmäktige 2002, medan det totala valdeltagandet i detta val var 77,9 procent (SCB 2003b:4). På basis av denna information, jämte uppgifter om andelen röstberättigade i respektive grupp (SCB 2003c:6), kan vidare valdeltagandet bland svenska medborgare i detta val beräknas till 80,0 procent (jfr Strömblad 2003:110–113). Vad gäller de utländska medborgarnas valdeltagande noteras ingen nedgång i relation till föregående val; men däremot en mycket tydlig sådan sedan mitten av 1970-talet, då utländska medborgare fick rätt att rösta i kommunala val (se vidare Dahlström och Möller i denna volym).

• Sida 11
•  Original

I den vetenskapliga litteraturen finns förvisso välutvecklade teoretiska förklaringsmodeller, i vilka centrala faktorer för politiskt deltagande preciseras.⁵ Genom att exempelvis studera skillnader i politiska resurser, såsom utbildningsnivå och språkkunskaper, kan man ofta komma en god bit på vägen mot en förklaring av varför vissa grupper av individer är mindre benägna än andra att delta i det politiska livet. Samtidigt förefaller det här vara särskilt angeläget att också studera betydelsen av mer övergripande förutsättningar. De samband som återfinns på individ- eller gruppnivå kan åtminstone delvis tänkas vara resultat av faktorer som ligger utanför de enskilda individernas kontroll – det handlar då snarare om de rambetingelser som samhällets institutioner och övriga strukturer formar.

Det är omständigheter av detta senare slag som blir föremål för analys i de kapitel som följer. Som framgår redan av bokens innehållsförteckning spänner denna tematik över ett brett fält av konkreta forskningsproblem och samhälleliga sfärer. Likväl finns en tydlig skärningspunkt mellan de enskilda forskarnas bidrag. Var för sig förmedlar de nämligen viktiga insikter om möjligheter och hinder för politisk jämlikhet i den etniska och kulturella mångfaldens Sverige. I förlängningen handlar detta om samhällets förutsättningar att kunna närma sig idealet om politisk integration – ett tillstånd präglat av just jämlikhet i fråga om de villkor som betingar politiskt engagemang.

Förutsättningar för politiskt engagemang – strukturer och institutioner i fokus

I demokratier deltar ibland individer aktivt. Till exempel som representanter för ett politiskt parti, som initiativtagare till en namninsamling, eller kanske som demonstranter. Ett sådant aktivt engagemang i det politiska livet är ofta gruppbaserat på ett eller annat sätt. Man aktiverar sig som individ inom ramen för ett kollektiv, för att tillsammans med andra försöka påverka samhället i en viss riktning.⁶

⁵ Goda översikter återfinns t.ex. i Nagel 1987 och Leighley 1995.⁶ Termerna ”politiskt deltagande” och ”politiskt engagemang” kan i denna framställning väsentligen betraktas som synonyma. I den mån en distinktion behöver göras förstås emellertid engagemang lämpligen som ett bredare begrepp än deltagande (jfr Strömblad 2003:9–10). Politiskt engagemang kan begreppsligt sett sägas inrymma såväl ett aktivt deltagande i politiska aktiviteter som en mer passiv delaktighet. Det senare avser då snarast en individs attityder till politiken i stort, såsom grad av politiskt intresse och i vilken mån man har tilltro till möjligheterna att kunna påverka och nå inflytande.

• Sida 12
•  Original

Även det mer ”individuella” politiska deltagandet har dock en kollektiv sida, åtminstone i den mån det berör (eller är tänkt att beröra) också andra människor. Att rösta i allmänna val är i strikt mening något som enskilda individer ägnar sig åt, men aktiviteten är likafullt en del i ett större sammanhang. Ett val (och dess resultat) är så att säga summan av de individuella valhandlingarna. Aktiviteten är otänkbar som en renodlat enskild företeelse. Detsamma gäller i allt väsentligt för andra former av individuellt politiskt engagemang. Den som delar ut egenhändigt producerade flygblad på torget, för att på så vis sprida ett politiskt budskap, genomför visserligen en enskild manifestation; men samtidigt blir andra människor – de som mer eller mindre frivilligt tar emot budskapet – involverade i aktiviteten. Den som författar en insändare till lokaltidningen, och därigenom argumenterar för en ståndpunkt i någon politisk fråga, gör sin röst hörd inför det kollektiv som läsarna utgör.

Ur denna synvinkel måste politiskt deltagande sägas vara ett sociologiskt fenomen, oberoende av i vilken form det mer precist gestaltar sig.⁷ För att förklara skillnader i politiskt deltagande har emellertid den politiska sociologin (den samhällsvetenskapliga forskningsgren inom vilken politiskt beteende, i bred bemärkelse, studeras) traditionellt riktat fokus mot individers egenskaper snarare än mot sociala sammanhang (Leighley 1995:185–186; jfr Eulau 1986:2–3; Huckfeldt och Sprague 1993:281).

Detta kan te sig något motsägelsefullt. Men man måste då betänka att det i grund och botten är just individer som gör sina röster hörda eller, omvänt, avstår från att försöka påverka samhället med de redskap som demokratin tillhandahåller. Det är individer som förnimmer verkligheten, funderar, formar föreställningar och fattar beslut. Individrelaterade egenskaper såsom kön, ålder, inkomst, utbildningsnivå och klasstillhörighet kan på olika sätt tänkas ha betydelse för dessa processer. Exempelvis har individer som åtnjuter en högre socioekonomisk status oftare en mer positiv syn på de egna möjligheterna att kunna påverka i politiken (jfr Verba, Schlozman och Brady 1995:348– 350; Petersson m.fl. 1998:88–92). En högre grad av sådan optimism kan i sin tur tänkas förenkla beslutet om att ta aktiv del i det politiska livet; steget från passivitet till engagemang blir kortare.

Att rikta sökarljuset också mot mer övergripande förutsättningar – mot strukturella och institutionella faktorer – är emellertid både fruktbart och välbehövligt. Det ger möjlighet att formulera mer fullständiga

⁷ Jfr här Max Webers karaktärisering av sociologins uppgift som att ”förstå socialt handlande” (citerad i Smelser 1967:2).

• Sida 13
•  Original

förklaringar till varför människor som ytligt sett tycks befinna sig i likartade omständigheter kan uppvisa olika grad av demokratisk delaktighet. Kunskap av detta slag ger i förlängningen också underlag för en diskussion om hur samhället och dess institutioner kan behöva förändras – givet att vi i högre grad vill försöka förverkliga demokratins ideal om politisk jämlikhet.

En central uppgift blir då att identifiera hinder av olika slag, inbegripet sådana som i förstone är mindre uppenbara. Det är tänkbart att invandrade, eller vissa kategorier av invandrade, diskrimineras på mer eller mindre subtila sätt, både av politikens regelverk och av normer och konventioner i den reellt existerande demokratins vardag. Att möta budskap om att man inte riktigt ”passar in” eller uppleva att ens åsikter inte tas på allvar kan förmodas resultera i en sämre tilltro till den egna politiska förmågan och ett minskat politiskt intresse (Dahlstedt 1999:85–94, 2000; jfr Gaventa 1980; Schneider och Ingram 1997:200–201). På motsvarande sätt skulle också institutionella restriktioner kunna resultera i en svagare delaktighet i demokratin. Det mest uppenbara exemplet torde här vara frånvaro av rösträtt. Allt annat lika upplever sannolikt den individ som inte är röstberättigad i samtliga val, utan endast i lokala, oftare valhandlingen som meningslös, och väljer kanske därför att helt avstå från att rösta (Adman och Strömblad 2000:45–46).

Man kan emellertid också vända på problematiken för att, i konstruktiv anda, istället försöka identifiera möjligheter. Frågan blir då vilka åtgärder som skulle kunna motverka, eller kompensera för, strukturella hinder och därmed befrämja invandrades deltagande i politiken. Riktade offentlig-politiska åtgärder kan genomföras i syfte att öka en viss befolkningsgrupps delaktighet i demokratin; att exempelvis sprida kunskaper i invandrargrupper om hur allmänna val i Sverige genomförs kan tänkas ge avtryck i en högre grad av motivation. Den som får inblick i ett system kan nog ofta förväntas bli mer intresserad av detsamma.

Hur sådana de facto genomförda åtgärder har utformats (och utvärderats) ska vi se intressanta exempel på längre fram i boken. Men vi ska också se hur man, med hjälp av principiella argument om hur ett demokratiskt och rättvist samhälle bör vara beskaffat, kan reflektera över tänkbara – om än inte realiserade – institutionella förändringar i det svenska politiska systemet.⁸

⁸ En dylik reflektion kan givetvis också inspireras av faktiska förhållanden i andra politiska system, se vidare Jarstad i denna volym.

• Sida 14
•  Original

Hur strukturer och institutioner kan påverka – en förklaringsmodell

Vi har hävdat att strukturella och institutionella faktorer kan vara fruktbara studieobjekt för den som vill förklara skillnader i politiskt engagemang; och dessutom att sambanden til syvende og sidst också måste kunna förstås på individnivå. I teoretiska resonemang av detta slag är abstraktioner ofrånkomliga, men den grundläggande tankegången här är i själva verket ganska enkel. Det hela handlar i princip om att identifiera hur orsak kan leda till verkan, givet det mer specifika samband som står i fokus.

Anta att vi kan observera skillnader med avseende på övergripande förutsättningar mellan två grupper i befolkningen, A och B. Om medlemmarna i grupp A dessutom visar sig vara avsevärt mindre politiskt engagerade än medlemmarna i grupp B kan man kanske misstänka att detta (åtminstone delvis) är en följd av att deras strukturella villkor skiljer sig åt. Men för att närmare kunna reda ut om, och i så fall varför, det förhåller sig så behöver man på något sätt kunna peka ut sambandets mekanismer. Varför har skillnaden mellan A och B betydelse för det politiska engagemanget i respektive grupp? Det gäller här att visa hur observerade skillnader på strukturell nivå avspeglar sig på individnivå – eller ”aktörsnivå”, om man så vill (jfr Rothstein 1987). Närmare bestämt behövs en förklaring till hur de strukturella villkoren kan påverka de faktorer som på individnivå har betydelse för graden av politiskt engagemang. Den uppenbara följdfrågan blir då vilka dessa är.

Som vi tidigare antytt inrymmer den politisk-sociologiska litteraturen en rad intressanta förslag i detta avseende. Det bör dock tilläggas att dessa långt ifrån ska betraktas som oförenliga; en närmare blick avslöjar att det ofta handlar om skillnader i fokus istället för om motstridiga teorier.⁹ En teoretisk modell utvecklad av tre inflytelserika amerikanska statsvetare visar sig dock vara särskilt användbar från vår horisont sett. Detta beror nu inte på att deras teori i sig identifierar samband mellan strukturella faktorer och politiskt engagemang. Dess

⁹ Jfr här hur Nagel (1987) disponerar sin översikt över den politiska participationens olika teman. Att förklaringsmodeller som sådana inte nödvändigtvis är motstridiga betyder förstås inte att de alltid är lika användbara när det gäller att förklara skillnader i deltagande mellan specifika befolkningskategorier; för intressanta analyser om hur minoritetsgruppers (i USA) politiska deltagande skiljer sig från majoritetsbefolkningens, se Leighley och Vedlitz 1999 samt Marschall 2001.

• Sida 15
•  Original

kvaliteter består istället närmast av det omvända; den teoretiska modellen i fråga är sammansatt av förklaringsfaktorer på individnivå, faktorer som i termer av orsak och verkan därtill kan sägas ligga påtagligt nära det utfall som ska förklaras.

Logiken i detta resonemang är inte så mystisk som den kan förefalla. Genom att ta fasta på vad man kan kalla för det politiska deltagandets primära förklaringsfaktorer får man samtidigt en uppfattning om vad som krävs av en (bra) strukturell förklaring. Förklaringsfaktorer som i analytisk mening ligger längre bak i orsakskedjan bör kunna relateras till det utfall som står i fokus via de mekanismer som mer näraliggande faktorer utgör. I den mån detta låter sig göras ökar samtidigt trovärdigheten i den strukturella förklaring som man vill utvärdera (jfr Strömblad 2003:41–44).

Enligt statsvetarna Sidney Verba, Kay Lehman Schlozman och Henry Brady är de relevanta förklaringsfaktorerna tre till antalet.¹⁰ De tecknar sin så kallade Civic Voluntarism Model med hjälp av en intuitivt tilltalande tankefigur. Verba, Schlozman och Brady frågar sig nämligen kort och koncist varför vissa individer inte deltar i politiken, och formulerar i samma andetag sitt svar: politiskt passiv blir den individ som inte kan delta och inte vill delta; och ett givet utgångsläge förvärras dessutom av en brist på uppmaningar att delta. Något mindre tillspetsat uttryckt kan de tre huvudsakliga förklaringsfaktorerna här sägas vara resurser, motivation samt (tillgång till) rekryterande nätverk.

Ett aktivt politiskt engagemang fordrar ett viss mått av resurser, såsom kunskaper om hur politiken fungerar, kännedom om de kanaler som finns för att utöva inflytande och hur dessa kan utnyttjas på bästa sätt.¹¹ Den som känner sig väl bekant med det politiska systemet och dess funktioner och dessutom besitter, som det brukar heta i platsannonserna, god förmåga att uttrycka sig i tal och skrift har sannolikt lättare att göra sin politiska röst hörd. Omvänt torde det vara svårare att göra sig gällande för den som har bristande språkkunskaper och

¹⁰ Framställningen baserar sig här, om inte annat anges, på Verba, Schlozman och Brady 1995:kap. 9–13; men se även Brady, Verba och Schlozman 1995.¹¹ Vid sidan av humankapital av detta slag är, enligt Verba, Schlozman och Brady (1995:kap. 10), tid och pengar centrala resurskomponenter här. Att över huvud taget ha tid att avsätta för politiska aktiviteter är förstås en tämligen självklar premiss (men givet en ojämn fördelning av denna ”nyttighet” kan dess betydelse likafullt vara värdefull att studera). Däremot kan det te sig mindre uppenbart varför inkomster och förmögenheter ska förmodas ha betydelse för politiskt deltagande. Man ska emellertid då betänka att den teoretiska modellen är konstruerad i ljuset av de förhållanden som råder i USA, där politiska donationer och bidrag av allt att döma spelar en avsevärt större roll än i Sverige.

• Sida 16
•  Original

inte alls är insatt i politikens villkor eller i samhällets offentliga organisation.

Att kunna delta är enligt Verba, Schlozman och Brady’s modell ett nödvändigt, ehuru inte tillräckligt villkor. Viljan måste också finnas. En aldrig så välinformerad och verbalt kompetent individ kommer inte att engagera sig i politiken om hon eller han saknar motivation. Att rösta i valet, arbeta ideellt åt partiet och samla namnunderskrifter mot vägbygget kräver något slags intresse för politik och samhällsfrågor. Till denna mer känslomässiga delaktighet i demokratin hör också attityder av det slag som sammanfattas i termen politisk tilltro.¹² För att politiskt deltagande över huvud taget ska te sig meningsfullt krävs en grundläggande känsla av att det faktiskt tjänar något till att försöka påverka. Om det politiska systemet uppfattas som svårtillgängligt och dess företrädare som ovilliga att ta intryck av medborgarnas krav är det naturligt att lusten att försöka utöva inflytande avtar. Detsamma gäller om man som individ saknar tilltro till den egna förmågan att delta i politiska aktiviteter. En låg grad av självförtroende i detta avseende minskar då sannolikheten för att man försöker göra sin röst hörd i politiska sammanhang.

Verba, Schlozman och Brady föreslår slutligen också att politiskt deltagande kan befrämjas av uppmaningar till aktivitet. Den som blir ombedd av andra (mer eller mindre bekanta personer) att engagera sig kan i någon mån sägas ha tillgång till politiskt rekryterande nätverk. Hon eller han vistas kanske i miljöer där redan aktiva individer försöker värva nya medlemmar till en politisk rörelse, samla deltagare till en planerad demonstration, eller är sysselsatta med att försöka övertyga andra att utnyttja sin rösträtt i ett kommande val. Omvänt gäller då förstås att den individ som, allt annat lika, inte utsätts för sådana rekryteringsförsök i högre grad kommer att vara en passiv åskådare i demokratin.

Verba, Schlozman och Brady’s teoretiska modell kan föga förvånande beskrivas mer detaljerat än vad denna översiktliga presentation ger sken av.¹³ Likafullt har vi nu redogjort för en uppsättning centrala orsaksmekanismer för politiskt deltagande. Poängen här är att dessa kan betraktas som länkar i en tänkt orsakskedja mellan mer

¹² Politisk tilltro är ett försök att översätta det begrepp som i den anglosaxiska litteraturen traditionellt benämns ”political efficacy” (se vidare Strömblad 2003:46 och där refererad litteratur).¹³ För mer fullständiga redogörelser av Civic Voluntarism Model och kommentarer, se (vid sidan om originalkällan) Adman och Strömblad 2000; Strömblad 2003:kap. 3; Adman 2004:kap. 4. I dessa publikationer återfinns också empiriska tillämpningar av modellen baserade på data från Sverige.

• Sida 17
•  Original

övergripande förutsättningar och politisk aktivitetsgrad. Det hypotetiska sambandet kan tecknas grafiskt på det sätt som figur 1 visar.

I denna figur antas strukturella och institutionella förhållanden kunna variera tvärs olika kategorier av individer, exempelvis mellan invandrade och infödda svenskar. Denna variation antas vidare kunna få effekter på individers politiska deltagande via dess påverkan på de tre primära förklaringsfaktorerna resurser, motivation och rekryterande nätverk. Därigenom kan modellen hjälpa oss att precisera hur övergripande förutsättningar kan aktivera (eller passivisera) individer i politiskt hänseende. En given strukturell egenskap – till exempel kvaliteten på undervisningen i den skola man är elev – befrämjar måhända individers möjligheter att utveckla politiskt värdefulla kunskaper och färdigheter; en annan kan tänkas stimulera ett politiskt intresse och bidra till ökad tilltro till den egna förmågan att kunna påverka; en tredje underlättar kanske bildandet av nätverk i vilka individer kan bli indragna i politisk verksamhet. Givetvis är också kombinationer av dessa effekter tänkbara, och i realiteten förmodligen också mer sannolika.

* * *

De kapitel som följer behandlar frågeställningar som på olika sätt kan relateras till den föreslagna teoretiska orsakskedjan. Med hjälp av principiell argumentation utifrån normativ politisk teori och med stöd i data från officiell statistik, offentliga publikationer, jämförande fallstudier, observationer och samtalsintervjuer visar författarna hur

Strukturella/

Institutionella förhållanden

Resurser

Motivation

Politiskt deltagande

Rekryterande

nätverk

Figur 1. Tänkt orsakskedja mellan strukturella/institutionella förhållanden och politiskt deltagande.

• Sida 18
•  Original

strukturella och institutionella faktorer kan studeras och värderas i relation till den bristande politiska integration som framträtt i det svenska samhället.

Ludvig Beckman riktar fokus mot en än mer grundläggande politisk resurs än de vi har berört ovan. Det handlar här om förutsättningarna att överhuvudtaget få tillträde till den representativa demokratin. Den fråga han ställer är om den begränsade rösträtten för utländska medborgare kan försvaras med hänsyn till normativa rättviseprinciper.

Som Beckman klargör är (vuxna) utländska medborgare, bosatta i Sverige, den enda befolkningskategori som åtnjuter en beskuren rösträtt; detta eftersom de (givet att vissa grundvillkor om varaktig bosättning i landet är uppfyllda) har rätt att rösta i kommunala val men inte i riksdagsval. Rösträtt i riksdagsval tillkommer författningsenligt endast svenska medborgare. Politiska makthavare har i debatt och beslut, alltsedan demokratins införande, framfört olika argument för att detta förhållande är rimligt; man har då exempelvis hänvisat till säkerhetspolitiska intressen och till att medborgarskap och rösträtt måste förstås som oskiljbara privilegier. Beckman skärskådar dessa argument kritiskt och finner dem ohållbara, utifrån den ömsesidighetsprincip som kan sägas utgöra demokratins fundament. Författarens slutsats blir följaktligen att utländska medborgare som bor i Sverige bör ges samma förutsättningar som svenska medborgare att påverka samhällsutformningen genom att rösta i allmänna val.

Magnus Dahlstedt söker förklaringar till den alltjämt bristande mångfalden i fråga om politiska förtroendeuppdrag. Föga förvånade, givet vad vi känner till om tendenser till politiskt utanförskap, är de invandrade (svenska medborgare eller ej) som grupp betraktat också systematiskt underrepresenterade i kommunala politiska församlingar.

Dahlstedt uppmärksammar här betydelsen av etablerade normer, tankemönster och konventioner inom de svenska politiska partierna. Den interna kultur som formas inom ett politiskt parti kan mycket väl tänkas påverka medlemmarnas motivation att bibehålla eller utveckla sitt engagemang. Via intervjuer med personer som har utländsk bakgrund och dessutom erfarenhet från arbete i politiska partier kan Dahlstedt utforska förekomsten av en subtil form av underordning och utestängning inom partierna. Politiker med utländsk bakgrund upplever att deras kompetens och insatser inte riktigt tas på allvar. De möter också mer eller mindre outtalade krav på att anpassa sig till ett ”svenskt” sätt att argumentera och driva frågor på. I intervjusvaren framkommer också att de partiinterna rekryterande nätverken kan

• Sida 19
•  Original

upplevas som svårforcerade hinder – en ytligt sett välkomnande inställning avspeglar sig långt i från alltid när man går från ord till handling i nomineringsprocesser.

Mirzet Tursunovic belyser i sitt kapitel situationen i en annan samhällsinstitution som förväntas spela en viktig roll i demokratin. Det handlar här om skolans uppdrag att förmedla kunskap till eleverna om demokratiskt beslutsfattande, och ge eleverna förutsättningar att tilllämpa demokratiska principer i det vardagliga skolarbetet. En berättigad fråga är förstås i vilken mån detta ideal kan realiseras i praktiken.

Men särskilt intressant i detta sammanhang är också hur skolans roll som demokratifostrare uppfattas av elever med utländsk bakgrund som har erfarenheter från icke-demokratiska samhällssystem. Tursunovic baserar sin analys på bosniska gymnasieungdomars konkreta upplevelser av den svenska skolan. Genom samtalsintervjuer i fokusgrupper framträder såväl positiva som negativa bilder. Vissa av ungdomarna tycks ha såväl hög ”självtilltro” som hög ”systemtilltro”; de anser sig tillräckligt kompetenta för att vara med och påverka och upplever också att lärare i allmänhet är beredda att ta intryck. Andra elever ger däremot snarast uttryck för en motsatt uppfattning. Författaren noterar här en variation dels mellan olika enskilda skolor, och dels mellan skolans skilda årskurser. Hans resultat tyder vidare på att institutionaliserade former för elevinflytande, som idealt befrämjar såväl motivation som färdigheter, har starkt begränsad räckvidd; de uppfattas av eleverna stundtals snarast som ett spel för gallerierna.

Isabell Schierenbeck förmedlar i sin tur inblickar i hur den svenska välfärdsstaten konkret kan gestalta sig för människor med utländsk bakgrund. I fokus står här själva kvaliteten i det viktiga möte som sker mellan institution och individ i form av myndighetskontakter. Som

Schierenbeck klargör kan kontakter mellan välfärdsstatens funktionärer och klienter tänkas påverka förutsättningarna för demokratisk delaktighet. I mötet med det offentliga förmedlas också omedvetna budskap från det demokratiska systemets representanter. Hur myndighetsutövningen i praktiken utformas kan därmed tänkas influera klienternas syn på sin position i samhället och deras uppfattningar om huruvida politiskt engagemang är meningsfullt. I Schierenbecks studie fick handläggare, eller ”frontlinjebyråkrater”, på arbetsförmedlingar och socialkontor besvara frågor om hur de arbetade med invandrade klienter. Författaren finner att tjänstemännen i hög grad stereotypiserar klienterna utifrån föreställningar om kulturella attribut; de tar också på sig en slags omhändertagande och stundtals uppfostrande

• Sida 20
•  Original

roll. Ett bemötande av detta slag är svårt att förena med principen om likabehandling – och det kan i förlängningen också minska klienternas motivation att engagera sig i politik och samhällsfrågor.

Carl Dahlström och Ulrika Möller analyserar den svenska statens insatser för att öka valdeltagandet bland utländska medborgare. Detta stycke samtidshistoria har sin naturliga startpunkt i den reform som 1975 gav utländska medborgare rösträtt i kommunala val. Genom att studera utvecklingen över tid kan Dahlström och Möller göra en central observation: Trots det välkända faktum att andelen röstande utländska medborgare kontinuerligt har minskat har staten använt samma – till synes verkningslösa – strategi för att försöka vända trenden. Strategin formulerades redan av den utredning som föregick reformen 1975; den förändrades först 1994 och då endast i liten utsträckning. En bärande tanke bakom strategin var att utländska medborgare behövde kompenseras för bristande politiska resurser; de förmodades ha otillräckliga kunskaper om det svenska samhället och svårt att ta emot valinformation på svenska. Riktade utbildnings- och informationsinsatser blev följdenligt den metod som förespråkades.

Samtidigt definierades de berörda myndigheternas inbördes relationer på ett sätt som motverkade förändringar, och därtill bekräftades den ursprungliga problembilden i olika utvärderingar. Enligt Dahlströms och Möllers analys är detta huvudförklaringarna till stabiliteten i statens strategi. Som författarna påpekar saknades emellertid inte alternativ, statens insatser kunde också ha inriktats mot att stimulera politisk motivation och nätverksbyggande. Detta hade sannolikt resulterat i en högre grad av generella insatser för politisk integration, på bekostnad av invandrarpolitiska särlösningar.

Anna Jarstad analyserar frågan om kvotering till folkvalda församlingar kan vara en lämplig metod för att främja politisk delaktighet och integration. För att studera tidigare gjorda erfarenheter här behöver man emellertid rikta blickarna utanför Sveriges gränser. Jarstad kan då konstatera att endast ett fåtal av världens stater föreskriver att en viss andel av platserna i parlamentet ska reserveras för personer som tillhör namngivna etniska grupper (grupperna definieras i religiösa, kulturella eller språkliga termer). Denna etniska kvotering kan sägas vara en strategi för att uppnå fredlig samexistens i etniskt delade samhällen. Utifrån fallstudier av två länder som tillämpat etnisk kvotering, Cypern och Nya Zeeland, kan Jarstad emellertid visa att denna metod i vissa fall främjar och i andra fall hindrar integration. En rimlig grund för kvotering av den invandrade befolkningen i Sverige

• Sida 21
•  Original

skulle dock vara avspegling av samhällets mångfald snarare än inomstatlig fred. Effekten av de strukturella hinder som kan finnas för invandrades politiska delaktighet skulle kunna motverkas genom garanterad representation – en slags lagligt fastställd rekrytering till politiken. Givet heterogeniteten i denna befolkningskategori är det dock tveksamt om ”representationen” skulle uppfattas som legitim, menar Jarstad. Dessutom riskerar en dylik kvotering att bli endast symbolpolitisk; ingen kan gå i god för att den faktiskt upphäver samhällets diskriminerande strukturer.

Mats Lundström avslutar antologin med en principiell analys av hur medborgarna i ett mångkulturellt samhälle kan lösa konflikter på demokratisk väg. Lundström utgår här från den så kallade deliberativa demokratimodellens idé att medborgarna kan resonera sig fram till gemensamma uppfattningar om vilka politiska beslut som är rättvisa.

Det villkor som bör ställas är dock att deltagarna i ett sådant samtal ålägger sig att resonera opartiskt. Detta betyder inte att alla förväntas dela gemensamma politiska, eller fördenskull kulturella, värderingar. Med opartiskhet menar Lundström här att de argument som framförs måste vara både sakliga (i den meningen att andra kan kontrollera om de är empiriskt hållbara) och förenliga med moraliska principer som alla kan ställa upp på. Tanken är då att enskilda individer, oberoende av egenskaper som etnisk tillhörighet och kulturell identitet, ska kunna enas kring moraliskt rimliga beslut. Det konkreta utfallet kan därigenom bli att en majoritet böjer sig för en minoritet som har legitima krav att få sin vilja igenom. I dessa beslutsprocesser måste individerna själva reflektera över sina grundläggande värderingar och ansvara för sina motiv när de försöker övertyga andra. Lundström diskuterar emellertid också hur konkreta institutioner kan designas i syfte att befrämja detta kvalitetskrav på individers politiska engagemang. Han pekar i detta sammanhang särskilt på skolans potentiella roll som utbildare av, och brobyggare mellan, framtida beslutsfattare – människor som kommer att representera en mångfald av ursprung och identiteter.

* * *

Vi vet att det svenska samhället präglas av betydande variationer i nationell bakgrund och av etnisk och kulturell mångfald. Men vi vet också att denna mångfald inte har omsatts i politisk integration. Förutsättningarna för politiskt engagemang och demokratisk delaktighet tenderar att skilja sig åt mellan individer som har svensk respektive

• Sida 22
•  Original

utländsk bakgrund. Det finns förvisso goda teorier och en hel del empirisk information om vad som direkt kan ge upphov till skillnader av detta slag. Grupper i samhället som är systematiskt missgynnande i fråga om politiska resurser och nätverk, och som därtill (eller kanske som en följd av just detta) upplever en svag tilltro till politiken och dess möjligheter, kommer i högre grad att stå utanför demokratin. Våra kunskaper är dock betydligt mer begränsade när det gäller faktorer som indirekt kan ge upphov till skillnader i politiskt engagemang. I den här antologin försöker vi i någon mån råda bot på detta, genom att förmedla insikter om samhälleliga strukturers och institutioners betydelse i detta sammanhang.

Att identifiera faktorer som påverkar det politiska engagemanget i ett samhälle är samtidigt att studera dess förutsättningar för politisk jämlikhet. Den politiska jämlikheten kan sägas vara reell, snarare än formell, om alla samhällsmedlemmar kan göra sina politiska röster hörda på lika villkor. Av allt att döma befinner sig det svenska samhället ännu långt från ett sådant ideal. Men för att kunna föra en diskussion om hur den politiska jämlikheten i högre grad ska kunna förverkligas behöver vi lära oss mer om dess premisser – och därmed också om vilka förändringar som kan vara möjliga och önskvärda.

• Sida 23
•  Original

Referenser

Adman, Per. 2004. Arbetslöshet, arbetsplatsdemokrati och politiskt

deltagande. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis.

Adman, Per och Per Strömblad. 2000. Utanför demokratin? Del 3.

Resurser för politisk integration. Norrköping: Integrationsverket. Aftonbladet 2002-09-17. ”Grattis, Nyamko Sabuni, 33.”

Borevi, Karin och Per Strömblad. red. 2004. Kategorisering och in-

tegration. Om föreställda identiteter i politik, forskning, media och vardag. Rapport från Integrationspolitiska maktutredningen, SOU 2004:48. Stockholm: Fritzes.

Brady, Henry E., Sidney Verba och Kay Lehman Schlozman. 1995.

”Beyond SES: A resource model of political participation.” American Political Science Review 89:271–294. Bäck, Henry och Maritta Soininen. 1996. Invandrarna, demokratin

och samhället. Förvaltningshögskolans rapporter, nr 2. Göteborg:

Göteborgs universitet, Förvaltningshögskolan. Bäck, Henry och Maritta Soininen. 1998. ”Immigrants in the political

process.” Scandinavian Political Studies 21:29–50.

Dagens Nyheter 2004-01-07. ”Dotter till vänsterman skarp röst i folk-

partiet.” Dahlstedt, Magnus. 1999. Politiskt deltagande och icke-deltagande.

Om det politiska livets etniska delning i dagens mångetniska Sverige. Umeå: PfMI. Partnerskap för multietnisk integration.

Dahlstedt, Magnus. 2000. Utanför demokratin? Del 5. Marginaliser-

ingens politiska konsekvenser. Norrköping: Integrationsverket.

Eulau, Heintz. 1986. Politics, self, and society. A theme and varia-

tions. Cambridge: Harvard University Press.

Folkpartiet liberalerna, Pressmeddelande 2003-11-21. ”Pehrson och

Sabuni nya i fp-ledningen.” Gaventa, John. 1980. Power and powerlessness. Quiescence and re-

bellion in an Appalachian valley. Oxford: Clarendon Press. Göteborgsposten 2003-11-24. ”Allt fler utlandsfödda i partierna.”

Huckfeldt, R. Robert och John Sprague. 1993. ”Citizens, contexts, and

politics.” i Ada W. Finifter. red. Political science: The state of the discipline II. Washington: American Political Science Association. Leighley, Jan E. 1995. ”Attitudes, opportunities and incentives: A

field essay on political participation.” Political Research Quarterly 48:181–209.

• Sida 24
•  Original

Leighley, Jan E. och Arnold Vedlitz. 1999. ”Race, ethnicity, and poli-

tical participation: Competing models and contrasting explanations.” The Journal of Politics 61:1092–1114. Marit Paulsens webbplats. ”Marit.nu Din guide till ett tydligare EU.”

[http://www.marit.nu/marit.nu/kategori.asp?Category_Id=10_OM_ MARIT 2004-04-19] Marschall, Melissa J. 2001. ”Does the shoe fit? Testing models of

participation for african-american and latino involvement in local politics.” Urban Affairs Review 37:227–248. Nagel, Jack H. 1987. Participation. Englewood Cliffs: Prentice-Hall. Petersson, Olof, Anders Westholm och Göran Blomberg. 1989. Med-

borgarnas makt. Stockholm: Carlsson.

Petersson, Olof, Jörgen Hermansson, Michele Micheletti, Jan Teorell

och Anders Westholm. 1998. Demokrati och medborgarskap. Demokratirådets rapport 1998. Stockholm: SNS Förlag. Rothstein, Bo. 1987. ”Aktör-Strukturansatsen: Ett metodiskt dilem-

ma.” Statsvetenskaplig tidskrift 97:27–40. SCB 2003a. Valdeltagandet vid valet 2002. Statistiska meddelanden

Me 13 SM 0301. Stockholm: Statistiska centralbyrån. SCB 2003b. Valdeltagandet bland utländska medborgare vid kom-

munfullmäktigvalen 2002. Statistiska meddelanden Me 14 SM 0301. Stockholm: Statistiska centralbyrån.

SCB 2003c. Allmänna valen 2002 Del 3. Kommunfullmäktige den 15

september 2002. Stockholm: Statistiska centralbyrån.

Smelser, Neil J. 1967. ”Introduction.” i Neil J. Smelser. red. Socio-

logy: An introduction. New York: John Wiley & Sons.

Schneider, Anna Larason och Helen Ingram. 1997. Policy design for

democracy. Lawrence: University Press of Kansas.

Strömblad, Per. 2003. Politik på stadens skuggsida. Uppsala: Acta

Universitatis Upsaliensis.

Svenska Dagbladet 2002-05-30. ”Färgstark tvåbarnsmor ska lyfta fp.”

Verba, Sidney, Kay Lehman Schlozman och Henry E. Brady. 1995.

Voice and equality. Civic voluntarism in american politics. Cambridge: Harvard University Press.

• Sida 25
•  Original

2. Demokratin och debatten om de utländska medborgarnas rösträtt

Ludvig Beckman

Alla demokratier begränsar rösträtten. Barn, utvecklingsstörda, fängelseinterner och utländska medborgare saknar rösträtt i en majoritet av världens demokratiska stater.¹ Andra grupper för vilka rösträtten nu anses självklar erövrade den först långt efter det som brukar betraktas som tidpunkten för demokratins genombrott. Kvinnornas rösträtt dröjde, i vissa länder till slutet av det förra seklet. I Sverige dröjde det till 1945 innan egen försörjningsförmåga avskaffades som rösträttsstreck. Och det är först genom flera sänkningar av rösträttsåldern som även ungdomar i allt större utsträckning inkluderats i de röstberättigades krets. Därför är det naturligt att andelen röstberättigade fortsätter att öka långt efter den “allmänna” rösträttens införande. Vid det som betraktas som Sveriges första demokratiska val 1921 var 56 procent av befolkningen röstberättigade. 1980 hade andelen stigit till 74 procent (Katz 1997:236–238). Det är således befogat att tala om demokratiseringen av Sverige som en process som fortgått under hela nittonhundratalet.

Utländska medborgare är de enda vuxna människor som lever i Sverige och som samtidigt har en beskuren rösträtt. Många av dem har permanent uppehållstillstånd och lever sedan lång tid i landet. I Sverige bor närmare en halv miljon utländska medborgare vilket

Författaren vill tacka deltagarna i arbetsgruppen för politisk teori vid Statsveten-

skapliga institutionen, Uppsala universitet och Karl-Göran Algotsson för värdefulla kommentarer på tidigare versioner av denna uppsats.¹ Sverige framstår vid en internationell jämförelse som tämligen unikt i att ge rösträtt åt både fängelseinterner och utvecklingsstörda. Utvecklingsstörda fick i praktiken rösträtt 1989 då omyndighetsinstitutet avskaffades. De rättsliga hindren för fängelseinterner att rösta försvann redan 1936 även om det var först i och med en justering av vallagen 1968 som fängelseinterner fick praktiska möjligheter att delta (tidigare hade permission på valdagen krävts).

• Sida 26
•  Original

motsvarar mer än fem procent av befolkningen.² Formellt sett saknar de alla rätt att delta i de svenska riksdagsvalen eftersom rösträtten enligt grundlagen endast tillfaller svenska medborgare (Regeringsformen: kap. 3, § 2).³

När riksdagen 1975 röstade för att införa kommunal rösträtt för utländska medborgare ansågs det mycket progressivt. Statsmakternas ambition var då, och är det fortfarande, att alla invånare i Sverige ”i största möjliga utsträckning” skall ha samma rättigheter och skyldigheter (Prop. 1968:142:92; SOU 2000:106:19, 100). Emellertid sträcker sig den ambitionen inte så långt som till rätten att delta i riksdagsvalen. I det avseendet har de utländska medborgarna fortfarande inte samma rättigheter som de svenska. Tanken har istället varit att underlätta för dem med uppehållstillstånd att få del av det svenska medborgarskapet. Ett steg i den riktningen togs i juli 2001 då dubbelt medborgarskap blev möjligt (Prop. 1999/2000:147). Men att erhålla svenskt medborgarskap och de därmed förknippade politiska rättigheterna är förbundet med vissa villkor och kostnader. Att Sverige har antagit en mer generös inställning till dubbelt medborgarskap kan i praktiken ha liten betydelse så länge som andra länder ännu håller fast vid en mer restriktiv linje. Den som avser att skaffa sig ett svenskt medborgarskap riskerar att förlora sitt tidigare medborgarskap. Av olika skäl kan således ett stort antal människor tillbringa hela sitt liv i Sverige utan att någonsin ha rätt att fullt ut kunna påverka politiken och lagstiftningen. Rösträttsfrågan fortsätter således att vara aktuell – ett sekel efter demokratins genombrott.

Det finns därför all anledning att åter studera argumenten för och emot begränsningar av den demokratiska rösträtten. Vi kan föreställa oss två olika utgångspunkter för en sådan studie. En är att fokusera de argument för olika ståndpunkter som framförts i den svenska debatten. Uppgiften kan då vara att beskriva likheter och skillnader över tid, eller mellan olika aktörer, i synen på de utländska medborgarnas politiska rättigheter. Syftet skulle därmed vara att beskriva ett stycke svensk författningspolitiska historia.

² Enligt Statistisk årsbok (2002) är 477 312 utländska medborgare folkbokförda i Sverige. Enligt Valmyndigheten var vid riksdagsvalen samma år 323 421 utländska medborgare röstberättigade till kommunalvalen.³ Ett märkligt förhållande är att det enligt vallagen är upp till riksdagen att inför varje folkomröstning avgöra huruvida utländska medborgare (som uppfyller villkoren för deltagande i kommunalvalen) skall ha rätt att delta eller inte. Att det innebär ett stort mått av godtycke framgår av att de hade rösträtt i omröstningen om EMU 2003, vilket de även hade i kärnkraftsomröstningen 1980, men att de inte hade rätt att delta i EUvalet 1994.

• Sida 27
•  Original

En annan är att uteslutande diskutera de principiella skälen för och emot rösträtt för utländska medborgare. För det ändamålet har vi större anledning att studera den demokratiteoretiska litteraturen än vad som sagts (och inte sagts) i Sveriges riksdag. En sådan studie skulle inte endast syfta till att beskriva olika debattpositioner. Syftet skulle istället vara att ta ställning till vilka begränsningar av rösträtten som är försvarliga från olika demokratiska principer.

Istället för att välja ett av dessa spår kommer jag att söka kombinera dem. Syftet med detta kapitel är således att utvärdera, kritisera och ta ställning till de synpunkter som framförts i den politiska debatten om de utländska medborgarnas rösträtt. Att göra det är att ta den svenska debatten på allvar, att se den som inlägg i en diskussion om hur en demokratisk rösträttsordning bör utformas. En studie med en sådan ambition måste även klargöra och argumentera för sin egen utgångspunkt. Vilka är de relevanta och, ytterst sett, rimliga argumenten i frågan om rösträttens begränsningar? Kapitlet börjar därför med att mejsla ut en egen position i den demokratiteoretiska diskussionen för att därefter beskriva, och sedan bedöma, de ståndpunkter som framförts av riksdag och regering.

Rösträttsbegränsningar och demokrati

Den fråga vi intresserar oss för är vilka politiska rättigheter som de utländska medborgarna bör ha. Den hänger emellertid samman med en mer generell principiell frågeställning om på vilka grunder de röstberättigades krets överhuvudtaget kan begränsas i en demokrati. En vanlig uppfattning, även bland demokratiforskare, är att den frågan kan avgöras av dem som är medborgare. Det finns med andra ord inga grundläggande principer om demokrati eller rättvisa att åberopa för dem som är bosatta inom landet men medborgare i ett annat.⁴ Men samtidigt måste varje begränsning av rösträtten motiveras och försvaras av den politiska majoriteten. I det offentliga materialet finner vi således en rad principiella resonemang om grunderna för gällande begränsningar av rösträtten. Vi kan därför ta dem som utgångspunkt och fråga oss om de är förenliga med de värden som vi anser underbygger ett demokratiskt styrelseskick.

En omfattande genomgång av rösträttsreglerna i världens demokratier har gjorts av Richard Katz. Hans slutsats är att begränsningar

⁴ Ett exempel är den framstående rättsfilosofen Bruce Ackerman som skriver att ”the fate of non-citizens will be an appropriate subject for majoritarian politics” (Ackerman 1980:71).

• Sida 28
•  Original

av rösträtten kan härledas till tre principer: krav på viss personligt oberoende, kompetens eller tillhörighet till landet (Katz 1997:216– 19). Det första kravet, på personligt oberoende, innebär att politiskt inflytande endast bör tillkomma dem som har förmågan att självständigt skaffa sig en politisk uppfattning (Jfr. Blais m.fl. 2001:42). I andra demokratier än den svenska anses detta motivera varför utvecklingsstörda inte har rätt att delta i allmänna val. Men historiskt sett har även andra grupper betraktats som oförmögna att skapa sig en självständig politisk uppfattning. De som under decennierna kring det förra sekelskiftet motsatte sig införandet av allmän rösträtt ansåg att politiskt inflytande förutsatte såväl ”politisk insight” som ”självständighet” (KU 1889:55). Det senare kravet ansågs tillräckligt för att inte som fullvärdiga medborgare erkänna vare sig tjänste- och fattighjonen eller de gifta kvinnorna. De var enligt den äldre lagstiftningen tagna i ”laga försvar” av husbonden, maken eller socknen.

Åsikten att politiskt deltagande är förknippat med krav på viss ”politisk insight” torde dock haft större inflytande. Förslag om införandet av ett ”bildningsstreck” även för vuxna invånare framfördes flera gånger i den svenska riksdagen under 1800-talet (Thyselius 1902:32–36). Arbetare och andra lågt utbildade grupper i samhället ansågs inte ha förmågan att ta del i de samhälleliga besluten. Mest konsekvent utvecklades sambandet mellan utbildningsnivå och rösträtt av John Stuart Mill (Mill 1991:kap. 8). I dagens Sverige är det endast åldersgränsen som fortfarande motiveras utifrån kompetenskraven.⁵Men det har också förekommit i de under valrörelsen 2002 förda diskussionerna om de krav som bör ställas på dem som ansöker om svenskt medborgarskap. Ty i praktiken skulle krav på kunskaper i det svenska språket för nya medborgare innebära ett införande av kompetenskrav för rösträtten. Att inte ha förmågan att uttrycka sig väl på det svenska språket skulle, om förslaget vunnit gehör, kunna vara ett tillräckligt skäl för att förneka en vuxen människa rätten till politiskt inflytande i vårt land. Liknande förslag hade tidigare framförts i riksdagen.⁶

Emellertid är det framförallt det tredje villkoret, kravet på tillhörighet, som motiverat gällande inskränkningar av de utländska medborgarnas politiska rättigheter. Tanken är att rätten att påverka

⁵ Europakonventionen (1950) som inkorporerades med svensk lagstiftning 1994 förbjuder uttryckligen kunskapskrav som villkor för rösträtt (Kellberg 1999:48). För en diskussion om olika sätt att motivera åldersgränser för rösträtten och om villkoren för barn och ungdomars politiska deltagande, se Beckman 2003.⁶ Se i riksdagstrycket följande motioner: 1989/90:Sf622 [m], 2002/03:Sf201 [m] och 2002/03:Sf226 [fp] samt utskottens avslag 1989/90:SFU2 och 2002/03:SFU07.

• Sida 29
•  Original

samhällets politiska beslut bör begränsas till de personer som har anknytning till den samhälleliga gemenskapen. Från den utgångspunkten tycks det naturligt att dra slutsatsen att de som är medborgare i ett annat land inte bör ha rösträtt.

Slutledningen förutsätter dock att medborgarskap verkligen är ett relevant indikation på den anknytning som politiskt inflytande kräver. Så behöver det förstås inte vara. Vad som ur demokratisk synpunkt skall räknas som tillräcklig anknytning till ett land behöver inte sammanfalla med de kriterier för medborgarskap som för tillfället återfinns i lagstiftningen. Det blir därför nödvändigt att argumentera för en mer principiell utgångspunkt som kan användas för att avgöra vilka rösträttsbegränsningar som är försvarbara. I det följande skall två tänkbara principer diskuteras: den politiska jämlikheten och den politiska ömsesidigheten.

Den politiska jämlikheten

Demokratin rymmer en jämlikhetstanke som uttrycks i idén om politisk jämlikhet. Innebörden av den politiska jämlikheten är att de politiska rättigheterna, inklusive rösträtten, skall fördelas lika. Att kravet på demokrati inte sällan formulerats i paroller som ”en individ, en röst” visar på det nära sambandet mellan demokrati och politisk jämlikhet.⁷ Att förneka det sambandet kunde till och med anses innebära att man missuppfattat demokratibegreppets innebörd.⁸Graderingar av rösträtten, till exempel på det sätt som sker inom ett

⁷ Ofta hävdas det att dubbelt medborgarskap är oförenligt med politisk jämlikhet eftersom det skulle innebära att en person har rösträtt i två länder samtidigt vilket skulle strida mot idén om ”en individ, en röst” (se t.ex. Prop 1999/2000:147, SOU 1999:34:204 och riksdagsmotionen 2000/01:Sf3 [m]). Påståendet tycks dock mycket märkligt. Om innebörden av den politiska jämlikheten är att varje medlem av en rättsordning skall ha lika makt över densamma kan inte det faktum att en individ samtidigt är medlem och har makt över en annan rättsordning vara ett problem. Den politiska jämlikheten inom en förening undergrävs inte av att några av dess medlemmar samtidigt har rösträtt i en annan förening.⁸ Det finns förvisso anledning att ta påståenden om vad som tillhör och inte tillhör demokratibegreppet på större allvar än vad som ofta är fallet. Språkligt sett är termen ”demokrati” inte mångtydig eftersom ”folkmakt” är dess bokstavliga innebörd (se Lundström 2001). Innebörden av ”demokrati” är dock, liksom definitioner av alla begrepp, avhängig språkliga och därmed föränderliga konventioner. Det finns därför ofta större anledning att uppmärksamma argumenten för och emot demokratiska värden och institutioner (se Saward 1998:8–10).

• Sida 30
•  Original

aktiebolag, skulle därmed vara oförenliga med politisk jämlikhet och således även med demokratins idé.⁹

Men att hänvisa till den politiska jämlikheten framstår som fruktlöst om vi vill avgöra vilka rösträttsbegränsningar som är legitima. Påståendet att lika politiska rättigheter är eftersträvansvärt talar ju inte om för vilka. Den politiska jämlikheten gäller med avseende på några, men vilka kan inte avgöras med hänvisning till den politiska jämlikheten själv.

Vi kan till exempel tänka oss en organisation eller förening som till årsmötet ger alla medlemmar lika rösträtt. En sådan organisation kan sägas vara demokratisk just eftersom där råder politisk jämlikhet. Samtidigt är det uppenbarligen så att varje förening eller organisation själv har rätt att avgöra vilka som får vara medlemmar. Ett fackförbund kan själv besluta om villkoren för medlemskap, en aktieklubb eller en kyrkokör likaså. Oavsett vilka dessa villkor är kan den politiska jämlikheten bevaras. Slutsatsen tycks därför vara att en aldrig så exklusiv och exkluderande klubb fortfarande kan vara demokratisk – om där råder politisk jämlikhet.

Joseph Schumpeter argumenterade på ett likartat sätt för uppfattningen att en demokratisk stat inte nödvändigtvis behöver erkänna ”allmän” rösträtt så länge som den är ”lika” (se Dahl 1989:120–122). USA skulle till exempel varit en lika välfungerande demokrati före som efter erkännandet av den svarta befolkningens politiska rättigheter. Anledningen är helt enkelt att politisk jämlikhet med avseende på den vithyade befolkningen existerade även tidigare (Sverige skulle dock med sin graderade rösträtt fortfarande betraktas som odemokratiskt före 1917/21). På samma sätt tycks en rad inflytelserika statsvetare resonera. Demokrati förutsätter politisk jämlikhet men inte någon bestämd gräns för vilka jämlikheten skall anses gälla.¹⁰ Frågan om rösträttsbegränsningar framstår ur den synvinkeln som okomplicerad. Begränsningar med hänvisning till att någon del av befolkningen

⁹ Det är vid närmare begrundan inte självklart om det är möjligheterna att utöva politiskt inflytande, sannolikheten att ett utnyttjande av dessa möjligheter är framgångsrikt, eller något annat, som skall fördelas jämlikt. Still (1981) redogör för sex olika tolkningar av den politiska jämlikheten: lika rösträtt, lika sannolikhet att påverka utfallet, lika andel av representationen, majoritetsstyre, anonymitet (att utfallet inte påverkas av vem som röstar eller i vilket valdistrikt rösten läggs). Det kan också diskuteras om rösträtten alls är nödvändig för förverkligandet av den politiska jämlikheten. Funnes det en perfekt fungerande preferens-inhämtarmaskin, som först registrerade väljarnas preferenser och sedan vidarebefordrade dem till beslutsfattarna, kunde väl de allmänna valen avskaffas? För en diskussion se Richardson 2002:63–64.¹⁰ Typisk är Stills (1981:378) åsikt att politisk jämlikhet råder om rösträtten är allmän men samtidigt ”subject to the usual exclusions”.

• Sida 31
•  Original

inte anses tillhöra folket är således acceptabla så länge som de inte förnekar jämlikheten bland dem som tillhör densamma.

Det finns förstås invändningar mot den uppfattningen av vilka två här skall nämnas. Den första är att den befinner sig i motsättning till idén om demokratisk legitimitet, d.v.s. tanken att offentliga beslut äger en särskild legitimitet om de tillkommit i enlighet med procedurer som garanterar ett avgörande folkligt inflytande. Det synes svårt att hävda att folket har förmågan att ge besluten legitimitet om ett ”folk” kan utgöras av en hur stor eller liten del av landets invånare som helst (Young 2000:52, 177). Invändningen grundar sig inte på den empiriska hypotesen att ett beslut som endast ett fåtal kunnat påverka inte kommer att uppfattas som legitimt. Invändningen grundar sig snarare på en brist i slutledningen. Om folket ger besluten legitimitet måste det bero på att folket som sådant har legitimitet. Men om inte folkets avgränsningar kan legitimeras, om inga argument anges, är det oklart varför folket har förmågan att skänka besluten legitimitet. Därför blir slutledningen att demokratiska eller folkliga beslut har en särskild legitimitet omöjlig att försvara.

Den andra invändningen är att politisk jämlikhet rymmer en mer fundamental tanke om människans moraliska jämlikhet som är oförenlig med godtyckliga avgränsningar av ”folket”. De flesta anser nog att principen om politisk jämlikhet är oförenlig med att en grupp människor har en röst och en annan grupp exempelvis två röster i de allmänna valen.¹¹ Men enligt samma princip sägs det vara acceptabelt att en grupp människor har en röst och en annan grupp noll röster. Frågan uppstår då varför skillnaden mellan en och två röster är betydelsefull, men inte skillnaden mellan noll röster och en röst.

En skillnad kunde tyckas vara att de som har rätt till inflytande enligt en graderad skala ändå har möjlighet att påverka besluten. Och om politisk jämlikhet innebär lika rätt till inflytande bland de som har denna rättighet tycks det uppenbart varför just den graderade skalan – men inte begränsningar av vilka rättigheten omfattar – är förkastligt.

Men utgångspunkten för det svaret är felaktig. Det inflytande som ges personer inom en graderad skala skiljer sig inte nödvändigtvis från det inflytande som tillkommer personer helt utan rätt till inflytande. En formell rätt till inflytande enligt en graderad skala kan mycket väl innebära att det i praktiken inte finns några som helst möjligheter att påverka utfallet. Är spridningen av antalet röster tillräckligt stort, som

¹¹ Men jfr Arneson (1993) som hävdar att politisk jämlikhet inte är oförenligt med graderad rösträtt. Det som ändå talar emot graderad rösträtt är, menar Arneson, dess konsekvenser för människors självkänsla.

• Sida 32
•  Original

till exempel vid en aktiebolagsstämma, är påverkan även i princip omöjlig för dem med ett litet antal röster. Skillnaden mellan de med få röster och de som helt saknar röster försvinner därmed i praktiken. Det talar för att det inte finns någon relevant skillnad mellan ojämlik fördelning av antalet röster och ojämlik fördelning av rätten att rösta. Politisk jämlikhet torde således vara lika oförenlig med båda dessa förhållanden.

Ytterligare ett argument för en sådan tolkning av principen om politisk jämlikhet är att endast den kan förklara varför vi skulle motsäga oss införandet av olika rösträttsåldrar för olika grupper. I England mellan 1918 och 1928 erhöll männen rösträtt vid 21 men kvinnor först vid 30 års ålder.¹² Om vi anser detta vara ett problem för den politiska jämlikheten anser vi inte endast att graderingar av rösträtten är problematiska men också att frånvaro av rösträtt är ett problem. Det som skilde en 25-årig man från en 25-årig kvinna i 1920-talets England var inte graden av politiskt inflytande men frånvaron av densamma för kvinnorna. Endast om människors politiska jämlikhet antas följa ur deras moraliska jämlikhet kan en ordning med olika rösträttsåldrar för olika grupper i samhället kritiseras. Slutsatsen tycks således vara att begränsningar av rösträtten alltid befinner sig i konflikt med idén om politisk jämlikhet (se Miller 1986).

Samtidigt är den slutsatsen problematisk. Om det är en underliggande jämlikhetstanke som motiverar den politiska jämlikheten tycks det vara svårt att motivera några som helst avgränsningar. Inte bara barn och ungdomar måste från den utgångspunkten anses ha rätt till politiskt inflytande. Samma slutsats tycks oundviklig vad beträffar varje annan individ. En sådan jämlikhetstanke leder vidare mot global demokrati, en världsstat till vilken alla har lika rätt till politiskt inflytande. Historiskt sett har också en sådan slutsats framstått som tilltalande för jämlikhetens tillskyndare.

Problemet upphör emellertid om vi anser att sambandet mellan politisk och moralisk jämlikhet är svagare. Det har ofta påpekats att principen om alla människors moraliska jämlikhet inte nödvändigtvis medför att alla skall ha rätt till politiskt inflytande (Beitz 1989:6–10). Vi kan till exempel anta att barn och ungdomar är moraliska jämlikar och att deras intressen och människovärde därför bör respekteras i samma utsträckning som andra människors. Men många skulle samtidigt hävda att detta inte innebär att barn och ungdomar bör ha rätt att

¹² Blais m.fl. (2001:51) nämner fler exempel där rösträttsåldern varit olika för olika grupper. Till exempel tillämpades i Finland 1869–1906 ett system enligt vilket åldersgränsen för stadsbor var 24 år samtidigt som den var 21 för landsortsbor.

• Sida 33
•  Original

påverka de politiska besluten. Begränsningar av rösträtten anses följaktligen vara förenliga med människors moraliska jämlikhet. Men utgår vi från att det viktiga är att respektera människors moraliska, inte deras politiska, jämlikhet öppnar sig samtidigt ett sluttande plan som det är svårt att stanna kvar på. Är det alls viktigt att respektera principen om allmän och lika rösträtt om det vi egentligen eftersträvar är förverkligandet av människors moraliska jämlikhet? Som påpekats har liknande idéer inte sällan åberopats för att försvara påtagligt hierarkiska eller auktoritära institutioner. Människors ”inre” jämlikhet tillgodoses bäst i en ordning som karaktäriseras av ”yttre” ojämlikhet (Hansson 1989:109–12).

Vi ställs således inför ett dilemma. Ju starkare vi knyter samman moralisk och politisk jämlikhet desto svårare tycks det vara att försvara någon som helst begränsning av rösträtten. Men om dessa principer knyts svagare till varandra blir slutsatsen istället att alla begränsningar tycks tänkbara. Slutsatsen är att den politiska jämlikheten är oförmögen att på egen hand ge vägledning i frågan om vilka rösträttsbegränsningar som är acceptabla i ett demokratiskt styrelseskick. En demokrati utan politisk jämlikhet är förmodligen otänkbar. Men det tycks också vara fallet att den politiska jämlikheten inte själv förmår förklara när, om någonsin, begränsningar av den demokratiska rösträtten är försvarliga.

Den politiska ömsesidigheten

Nyckeln till en förståelse av när rösträttsbegränsningar är legitima måste således sökas någon annanstans. Mitt förslag är att den står att finna i den rättvisetanke som demokratin kan anses rymma. En inflytelserik uppfattning är att relationerna mellan människor är rättvisa om de är ömsesidiga. En relation är ömsesidig om den är acceptabel för alla parter.¹³ Demokratin kan betraktas som ett försök att institutionalisera idén om att maktrelationerna mellan människorna i ett samhälle bör präglas av ömsesidighet. De som har makt över mig har också jag makt över, och de jag har makt över har också makt över mig. Att styra och att styras (”to rule and to be ruled”) är demokratins grundläggande tanke och har sina rötter i den klassiska demokratimodellen (Held 1996:33).

¹³ Se t.ex. Rawls (2001:24) som klargör innebörden av reciprocitetskriteriet som att ”de som föreslår samarbetsvillkor […] måste tro att det åtminstone är rimligt för andra att acceptera dem”.

• Sida 34
•  Original

Ömsesidigheten som generell rättviseprincip blev dock inflytelserik först med kontraktsteoretikerna på sexton- och sjuttonhundratalet. John Locke (1988:143) hävdade att var och en naturligen är jämlikar ”all the power is reciprocal, no one having more than another”. Om politisk makt skall vara legitim måste den således ha godkänts av och samtyckts till av alla: ”no one can be […] subjected to the Political Power of another, without his own consent” (ibid. 211). Den naturliga ömsesidigheten mellan alla människor innebär att principerna för fördelningen av politisk makt måste vara acceptabla för var och en.

Hos Rousseau och Kant finner vi samma idé tillämpad även på andra än politiska relationer. För att en handling skall vara moraliskt legitim måste jag kunna föreställa mig att andra kan acceptera dess bakomliggande princip. För den offentliga politiken blir kravet detsamma. Lagarna och den förda politiken måste utformas i enlighet med principer som inte rimligen kan förkastas av någon. Varje begränsning av en rättighet måste därför framstå som i någon mening acceptabel även för dem som inskränkningen gäller.

Innehållet i principen om ömsesidighet ger oss följaktligen en utgångspunkt för att bedöma när begränsningar av rösträtten är försvarliga. Den utgångspunkten gäller dock främst mellan dem som faktiskt befinner sig i ömsesidiga relationer av beroende och gemenskap. Med andra ord förutsätter ömsesidighetsprincipen att vi ställer högre krav på vissa relationer än på andra. Ömsesidigheten har inte endast ett innehåll men även en viss avgränsbar utbredning.

Kant krävde ömsesidighet i förhållande till alla människor, oavsett var de befann sig. Ömsesidigheten var för Kant universell. För Rousseau och moderna efterföljare som exempelvis John Rawls tänkes emellertid ömsesidigheten vara särskilt angelägen mellan människor inom en och samma sociala gemenskap. Det är inom en avgränsad gemenskap som kravet på ömsesidighet – liksom kravet på rättvisa – uppstår.¹⁴

Att kravet på ömsesidighet står i proportion till människors beroende av varandra tycks i själva verket naturligt. Relationerna mellan samhällsmedlemmarna inom en avgränsad gemenskap är i hög grad avgörande för deras framgång och välfärd.¹⁵ Därför är kravet på

¹⁴ Ömsesidighetstanken är enligt Rawls grundläggande för ”the idea of society as a system of fair cooperation” (Rawls 1993:49–50). Det är följaktligen ur idén om samhället som ett gemensamt samarbetsprojekt som kravet på ömsesidighet och rättvisa uppstår. Ödalen (2003) utvecklar innebörden av den tankegången och dess förhållande till egalitär rättvisa.¹⁵ Hur kravet på ömsesidighet skall preciseras, som ett krav på opartiskhet eller ett krav på ömsesidiga fördelar, är omdiskuterat (se Darwall 2003:1–10). Min synpunkt

• Sida 35
•  Original

ömsesidighet i dessa relationer – om vi eftersträvar rättvisa – långt mer befogat än i andra mer sporadiska relationer, exempelvis i förhållande till dem i andra och mer avlägsna gemenskaper.¹⁶ Om vi ser detta som en för demokratin bakomliggande idé har vi också antytt en legitim grund för att begränsa rätten till demokratiskt inflytande.

Den tanke som här lyfts fram skall inte förväxlas med föreställningen att politiskt inflytande är ett privilegium som en person förtjänar i kraft av sitt bidrag till samhällets välstånd. En sådan förtjänstprincip var populär kring 1800-talets slut och ansågs till exempel motivera ”utskyldsstrecket”, d.v.s. att rösträtt endast tillkom de skattebetalande. Ömsesidighetsprincipen ser inte till människors bidrag till samhället, men till deras beroende av detsamma. Den säger att vi är skyldiga att erbjuda skäliga samarbetsvillkor till alla som för sin välfärd är beroende av det sociala samarbetet.

Kravet på ömsesidighet utgör alltså ett argument för demokratiska procedurer. Om politikens spelregler skall vara ömsesidiga måste de framstå som rimliga för var och en. Det är den bakomliggande principen för idealet om ”att styra och att styras” och att de som styrs (lever under lagarna) också skall ha rätten att styra (stifta lagarna). Men ömsesidigheten förutsätter samtidigt att den är begränsad vilket ger oss skäl att begränsa rätten till politiskt inflytande. Ty den andra sidan av ömsesidighetstanken är att de som inte ”styrs” inte skall ha rätten att ”styra”. De för vilka lagarna inte kräver fullt ansvar (exempelvis barn), endast gäller under kortare tid (turister, tillfälliga besökare), eller för vilka de inte alls gäller (invånare i andra länder) kan följaktligen inte ställa samma krav på politiskt inflytande. Grunden för att avgränsa rösträtten finner vi därför i tanken att demokratin är en metod för rättvis fördelning av makt mellan samhällsmedlemmarna. Rösträtten bör tillfalla alla dem som är varaktigt underkastade de institutionaliserade formerna för samarbete inom en avgränsad gemenskap. Begränsningar av rösträtten som går utöver detta är orättvisa eftersom de inte utgör ömsesidigt acceptabla villkor för socialt samarbete. Rustad med den slutsatsen är det nu dags att angripa de ståndpunkter och beslut som formulerats av riksdag och regering. Avsikten är att först karaktärisera de ståndpunkter som formulerats för

är emellertid att principen om ömsesidighet förutsätter en avgränsad social gemenskap oavsett hur vi preciserar dess innehåll.¹⁶ Det kan hävdas att skillnaden mellan våra skyldigheter inom en gemenskap och våra skyldigheter till medlemmarna i andra gemenskaper ständigt krymper. Tydliga tecken på detta är de senaste femtio årens tilltagande internationella politiska samarbete och bistånd samt, under senare år, även humanitära interventioner.

• Sida 36
•  Original

att sedan, i det avslutande avsnittet, bedöma rimligheten av dem utifrån ömsesidighetsprincipen.

Att höra till folket

Utan tvekan har det mest betydelsefulla argumentet mot utländska medborgares rösträtt varit att de inte anses tillhöra folket. En svårighet med argumentet är dock att klargöra utifrån vilka grunder som tillhörigheten skall avgöras. Vilket operationellt kriterium av tillhörighet är förenligt med demokratiska principer, med idén om demokrati som en rättvis fördelning av offentlig makt mellan medlemmarna av en social gemenskap? Troligen ställdes frågan sällan eller aldrig på det sättet av regering och riksdag. Men de var hursomhelst upptagna vid att precisera något sorts kriterium på tillhörighet. Och i de diskussioner som pågått sedan 1920-talet kan vi urskilja tre uppfattningar. Den första är att tillhörighet är en fråga om känslor, om att vara lojal och känna samhörighet med nationen. Den andra tanken är att tillhörighet är en fråga om territoriell hemvist. Den som vistas och befinner sig i ett land tillhör helt enkelt detsamma. Den tredje tanken är den legalistiska enligt vilken tillhörighet avgörs med frågan om medborgarskap. De som är svenska medborgare tillhör vårt land, andra gör det inte. I det följande skall vi studera hur dessa föreställningar kommit till uttryck i den svenska debatten.

Den lojala tillhörigheten

År 1936 motionerade ledaren för högern, Gösta Bagge, i riksdagens första kammare för en strängare syn på utländska medborgares vistelse inom landet. I motionen yrkades på utsträckta befogenheter för ordningsmyndigheterna så att ”politiska agitatorer och dylika fortast möjligt förpassas utanför gränsen” (FK 1936:9). Samma år beslöt riksdagen att förlänga den lag som reglerade ickesvenska medborgares vistelse i landet. Ett av villkoren för sådan vistelse ansågs vara att utlänningen är ”fullt neutral” i politiska frågor. ”Politisk agitation bör icke få förekomma” hävdade lagutskottet i ett utlåtande till vilket regeringens utredning anslöt sig ”förbehållslöst” (Andra Lagutskottets utlåtande 1936:22; SOU 1936:53:60). Avsikten var följaktligen inte endast att begränsa ”utlänningens” rösträtt men även dennes yttrandefrihet, organisationsfrihet och tryckfrihet. Trots att kravet

• Sida 37
•  Original

formulerades i termer av ”neutralitet” synes det mer träffande att tala om ett krav på ”passivitet” från de utländska medborgarna.

Argumentet för en sådan begränsning var, menar Tomas Hammar, statsmakternas rädsla för att relationerna till andra makter skulle störas om landet blev tillflyktsort för dissidenter eller regimkritiker (Hammar 1990:133). I en tid när Sverige omgavs av totalitära stater kunde förvisso en sådan rädsla vara befogad. Först när hotet från Nazityskland upplevdes som mindre påtagligt, i slutet av det andra världskriget, lättades restriktionerna.

Kravet på lojalitet från de utländska medborgarna upphörde emellertid inte med krigsslutet. Restriktioner motiverades fortfarande med hänvisning till att deras politiska aktiviteter kunde tänkas påverka landets säkerhet. Inför införandet av en ny svensk grundlag 1974 kommenterades avgränsningen av de politiska rättigheterna till svenska medborgare med behovet att kunna ”kontrollera utländska terrorister” (SOU 1972:15). En ny hotbild hade ersatt den gamla.

Utöver det mer sporadiskt uppblossande terroristhotet fanns givetvis det ständiga kalla krig som pågick mellan supermakterna. Den beredskapsmedvetenhet som detta skapade tycks något ha påverkat diskussionerna om att utvidga rösträtten till utländska medborgare i början av 1970-talet. Frågan gällde huruvida kommunal rösträtt för utländska medborgare inte också måste medföra valbarhet till kommunfullmäktige, och om det i så fall inte var ett problem att de fick inflytande över kommunernas beredskapsplanering. Med dessa argument motsatte sig remissinstanser som Justitiekanslern och Överbefälhavaren regeringens beslut att införa valbarhet för utländska medborgare i kommunalvalen (Prop. 1975/76:23:79).

Men lojalitetskravet ändrade också karaktär. Det ansågs nu innebära ett krav på samhörighet och identifikation med landet. Lojalitet innebar inte längre politisk passivitet, men ett särskilt sinnelag: att uppleva samhörighet med landet.

Idén att lojalitet är ett krav för att förtjäna rätten till politiskt deltagande framskymtar i den utredning som 1975 lade grunden för de utländska medborgarnas kommunala rösträtt. Där hävdades att samhörighet med landet borde vara ett villkor för rösträtt. Utredaren ansåg att det ”inte framstår som rimligt” att personer som ”inte känner någon djupare samhörighet [med landet]” skall ha rösträtt (SOU

^{1975:15:21, min kursivering})

. Därför borde rösträtten förknippas med kravet att personen vistats i landet under viss tid. En liknande synpunkt framfördes senare av den borgerliga majoriteten i Konstitutionsutskottet. Svenskt medborgarskap borde vara ett villkor för rösträtt ansåg utskottet. Men motiveringen handlade inte

• Sida 38
•  Original

om medborgarskapets rättsliga eller demokratiska betydelse, utan om det sinnelag som manifesteras när en person önskar bli svensk medborgare. Ledamöterna menade att en ansökan om medborgarskap visar att personen ”känner […] samhörighet med landet” (KU 1977/78:147). En känsla av ”samhörighet” ansågs vara ett önskvärt sinnelag, till och med nödvändigt, för att få delta i det politiska livet.

Att brister i samhörighetskänslor får konsekvenser för individens politiska rättigheter är en tanke med anor. I många länder som fråntar dömda brottslingar rösträtten, under fängelsevistelsen eller rentav permanent, är ett vanligt motiv att brottslingen visat sig illojal mot samhällsgemenskapen (se Lippke 2001:561). I den svenska lagstiftningen fanns tidigare ett liknande synsätt. ”Ärelöshet” infördes som straffpåföljd i brottsbalken 1732 vilket senare omvandlades till ”lagen om förlust av medborgerligt förtroende”. Förutom den rena vanäran innebar straffet ett fråntagande av de politiska rättigheterna, inklusive rösträtten. Straffet avskaffades 1936, vilket var ett år innan kravet på ”politisk neutralitet” för utländska medborgare infördes (SOU 1935:60:23–47).

En uppenbar svårighet med kraven på samhörighet och lojalitet är att finna kriterier som inte är godtyckliga – som är precisa och relevanta. Det är förvisso förhållandevis enkelt att avgöra vem som är ”utlänning” eller brottsling. Men det är förstås aldrig helt säkert att alla utlänningar och brottslingar verkligen är illojala – lika lite som vi kan vara säkra på att alla icke-kriminella svenska medborgare verkligen är lojala eller känner ”djup samhörighet” med landet. Regeringen gjorde en liknande iakttagelse vid införandet av kommunal rösträtt för utländska medborgare. Den ansvarige ministern konstaterade i det fallet att innehav av utländskt medborgarskap ”inte betyder att han inte känner samhörighet med landet” (Prop. 1975/76:23:90).

Den territoriella tillhörigheten

Från tanken att samhörighet är en förutsättning för politiskt inflytande drogs slutsatsen att en längre tids vistelse i landet borde vara ett villkor för politiska rättigheter. Efter en tids boende i landet tänktes samhörighetskänslorna infinna sig, och därmed skulle lojaliteten vara säkrad. Men kunde då inte boende i sig lika gärna anses vara ett tillräckligt villkor?

Utredningen om införandet av kommunal rösträtt för utländska medborgare anförde resonemang i den riktningen. Utredaren förordade en utvidgning av den kommunala rösträtten till alla vuxna boende

• Sida 39
•  Original

inom kommungränsen sedan en viss tid. Argumentet för en sådan utvidgning var att de lokala besluten är av stor betydelse för den utländska medborgarens vardagsliv. Därför vore det ”ur demokratisk synpunkt” önskvärt att denne fick möjlighet att ”direkt påverka de kommunala insatserna på sådana områden som kan vara av särskild betydelse för dem.” (SOU 1975:15:20).

Om rösträtten avgörs med hänvisning till huruvida en individ lyder under och påverkas av lagstiftningen tycks det naturligt att använda vistelseorten som riktmärke. Men en lika naturlig följdfråga blir varför denna princip endast skall tillämpas i fråga om den kommunala rösträtten. Givetvis påverkas de utländska medborgarna även av riksdagens beslut. Kanske till och med än mer, eftersom det är riksdagen som bestämmer villkoren för deras vistelse i landet (Tung 1985:465). Tanken att rösträtten bör avgöras med hänvisning till vistelseort öppnar således dörren för att ge utländska medborgare rösträtt även i riksdagsvalen. Den slutsatsen drog också Rösträttskommittén ett par år efter införandet av kommunal rösträtt för utländska medborgare. Kommitténs mer konsekventa linje innebar full uppslutning kring principen om ”boenderöstning”. Utredarna rekommenderade införandet av rösträtt i riksdagsvalen för utländska medborgare som varit fast boende i Sverige minst tre år (SOU 1984:11:143).

Det kunde invändas att tidskravet står i motsättning till principen om boendet som kriterium för rösträtt. Ett tidskrav medför en eftersläpning av de röstberättigades krets, att inte alla som bor inom landet eller kommunen vid en given tidpunkt har rösträtt. Att utredningen höll fast vid treårsregeln kan bara förstås som ett tillmötesgående av tanken om samhörighetskänslornas och lojalitetens betydelse. Det var ju först efter en viss tids vistelse i landet som dessa känslor kunde förväntas uppstå.

Principen om boenderöstning fick dock inget genomslag. Rösträttskommitténs förslag bedömdes sakna parlamentariskt stöd och lagförslaget från regeringen uteblev under lång tid (Prop. 1990/91:195:90). När den socialdemokratiska regeringen slutligen lade fram ett förslag till riksdagen fanns inga spår av boenderöstningsprincipen. Till på köpet drogs propositionen tillbaka sedan regeringsmakten skiftat vid valet 1991 (Prop. 1991/92:27).

Frånvaron av bredare stöd för boendet som princip kan förklaras med att den uppenbart hamnade i konflikt med ambitionen att befästa utlandssvenskarnas rösträtt. Ty innebure inte principen att de som flyttat från landet, oavsett sitt medborgarskap, inte längre borde tillåtas att delta i de allmänna valen? Inget parti i den svenska riksdagen synes dock vara benägen att agera i den riktningen. Tvärtom

• Sida 40
•  Original

överskrider anslutningen till utlandssvenskarnas rätt att delta i riksdagsvalen alla blockgränser. Även de partier som mest ihärdigt förespråkat boenderöstningsprincipen har bedyrat att ”utlandssvenskarna skall få behålla sin rösträtt” (se motioner: 1990/91:Sf627 [mp], 1994/95:Sf630 [mp]). Men fördunklas därmed inte de principiella argumenten för att vidga rösträtten till de inom landet boende utländska medborgarna?

Frågan om utlandssvenskarnas rösträtt hade debatterats under en längre tid. 1967 hade rösträtt för dem införts, dock med vissa begränsningar. Ett av villkoren var att den person som avflyttat skulle ha varit folkbokförd i landet senast fem år före valdagen. En sådan tidsgräns kunde synas motiverad utifrån samma resonemang som åberopats vid införandet av en tidsgräns för de utländska medborgarnas kommunala rösträtt. Om samhörighetskänslor anses avgörande, och om de infinner sig först efter en viss tid, tycks det naturligt att samhörigheten med landet också försvinner efter en tid.

Parallellen i resonemangen om tidsgränser undslapp emellertid utredningen om utlandssvenskars rösträtt som slutförde sitt arbete 1975. Utredarna hävdade förvisso att utlandssvensken borde avkrävas någon form av anknytning till landet. Men om en ansökan för att införas i röstlängden blev ett villkor skulle rösträtten endast komma att utnyttjas av dem med ”ett uttalat intresse för deltagande”. Därmed skulle kravet på anknytning tillgodoses (SOU 1975:8:52).¹⁷ Den dåvarande regeringen följde dock inte utredarens förslag och beslöt att behålla tidsgränsen (Prop. 1975/76:111). Först ett par år senare, när en borgerlig regering tillträtt, genomdrevs utredarens förslag med följd att tidsgränsen för utlandssvenskars rösträtt helt slopades. Dessutom infördes, trots motstånd från socialdemokraterna och vänsterpartiet, ett grundlagsskydd för utlandssvenskarnas rösträtt den 1 januari 1995 (KU 1992/93; KU 1994/95).

Men att boendet som princip för tilldelning av rösträtt endast fått genomslag för de lokala valen har inte hindrat den så kallade hemvistprincipen från att påverka andra delar av lagstiftningen (SOU 2000:106:297). Sociala rättigheter och förmåner är till exempel i ringa utsträckning knutna till medborgarskapet. De kan istället åtnjutas av alla som är varaktigt bosatta inom landet, landstinget eller kommunen. Det är alltså endast i fråga om de politiska rättigheterna och, än mer, i

¹⁷ I en reservation till utredningen kritiserades dock förslaget att endast i begränsad utsträckning erkänna rösträtten för invandrare samtidigt som utvandrare tillåts ”påverka utvecklingen i det gamla landet under ett helt liv ” (SOU 1975:8:74).

• Sida 41
•  Original

fråga om rättigheter knutna till den nationella säkerheten, som boendet i hög grad saknar betydelse (Rosas 1985:228).¹⁸

Den legala tillhörigheten

I dag är varken lojalitet eller vistelse i landet tillräckligt för att erhålla rätten att delta i svenska riksdagsval. Det nödvändiga villkoret är istället innehav av svenskt medborgarskap. Tydligast framgår det av den svenska regeringsformen som stadgar att rösträtten tillfaller varje ”svensk medborgare” (Regeringsformen: kap. 3, § 2). Likt Grundlagsutredningen som hävdade att fullständiga politiska rättigheter ”enligt sakens natur endast kan tillkomma svenska medborgare” anses det ofta som självklart att rösträtten är knuten till medborgarskapet (SOU 1975:75:25).

När Rösträttskommittén presenterade förslaget om ”boenderöstning” 1984 vände man sig mot den tidigare synen på rösträtten som förknippat med medborgarskapet. I utredningen hävdades att rösträtten inte kan härledas ur medborgarskapet och att dessa företeelser inte heller varit ”historiskt sammanfallande” (SOU 1984:11:164). Men de borgerliga ledamöterna reserverade sig mot utredningens resonemang. Man invände mot ”uppluckringen” av sambandet mellan medborgarskap och rösträtt. Rösträtten ”får inte brytas ur medborgarskapet” hävdade de borgerliga partiernas representanter (SOU 1984:11:233– 224). Samma partier hade ett par år tidigare framfört en liknande ståndpunkt, men då i egenskap av majoritetens representanter i konstitutionsutskottet (KU 1977/78).

Även under senare år är det tydligt att synen på förhållandet mellan medborgarskap och rösträtt skiljer riksdagspartierna åt. Med stor emfas framhäver Folkpartiet att rösträtt till riksdagsvalen endast bör tillkomma svenska medborgare. ”Medborgarskapet ger unika rättigheter, till exempel rösträtt” hävdar Lars Leijonborg i en riksdagsmotion (2002/03:Sf226 och 2002/03:K385). Den motsatta ståndpunkten företräds av Miljöpartiet och Vänsterpartiet (se t.ex. motionerna 2002/03:K381 [mp] och 2002/03:Sf336 [v]). Rösträtt till riksdagen borde enligt dem tillkomma alla folkbokförda i Sverige, oavsett medborgarskap. Det innebär givetvis att rösträtten inte längre kan betraktas som enbart en medborgerlig rättighet. Därför blir det

¹⁸ Den socialdemokratiska regeringen har dock på senare år uttalat att bosättningen bör få ökad betydelse i bedömningen av de utländska medborgarnas rättigheter. Det klargjordes senast vid revideringen av lagen om svenskt medborgarskap. Se Prop. 1999/2000:147.

• Sida 42
•  Original

något motsägelsefullt när Peter Eriksson (mp) förespråkar rösträtt för utländska medborgare samtidigt som rösträtten beskrivs som ”en av de grundläggande medborgerliga rättigheterna” (se motion 2002/03: Sf289).

Hur kopplingen mellan medborgarskap och rösträtt bör se ut är således omtvistat. De som förespråkar en fortsatt stark koppling åberopar dess historiska betydelse. Tanken tycks vara att vi faktiskt talat om rösträtten som ett privilegium för medborgarna i ett land. I reservationen till Rösträttskommitténs förslag, liksom i tidigare yttranden från konstitutionsutskottet, har de borgerliga partierna hävdat att det finns ett starkt historiskt samband mellan medborgarskap och rösträtt. Även Tomas Hammar gör en sådan iakttagelse. Hammar (1990:179) menar att de borgerliga partiernas påpekande är korrekt men hävdar också att det inte utesluter att ett fortsatt samband mellan rösträtt och medborgarskap kan ifrågasättas. Den rådande uppfattningen tycks dock vara att det finns ett begreppshistoriskt samband mellan dessa båda föreställningar. Är det så?

Huruvida det historiska sambandet kan anses existera eller inte beror på vilket material vi studerar. Det tycks riktigt att kampen för allmän och lika rösträtt i Sverige under senare delen av 1800-talet formulerades som ett krav på medborgarrätt. I ett oändligt antal avslagna riksdagsmotioner argumenterade radikala liberaler och, så småningom, socialdemokrater för en vidgad rösträtt utifrån medborgarskapets innebörd. Likaså talades det i rösträttsrörelsens pamfletter om rösträtten som något som borde tillkomma varje svensk medborgare (Thyselius 1902).

Utgångspunkten för rösträttsrörelsens argumentation var emellertid just det faktum att svenska medborgare enligt gällande rätt saknade fullständiga politiska rättigheter. Det måste tyda på att det ur språklig och begreppslig synpunkt inte ansågs vara orimligt att skilja medborgarskapet från rösträtten. För rösträttens anhängare fanns det säkerligen en retorisk poäng i att formulera kraven på allmän rösträtt som ett krav på medborgarrätt. Genom att anknyta till etablerade begrepp kunde trovärdighet vinnas för den egna ståndpunkten. Men det innebär inte per automatik att innebörden av begreppet medborgarätt var entydigt eller att rösträtten var en del av dess betydelse. Argumentet för allmän rösträtt var knappast att en bibehållen graderad och därmed exkluderande röstskala bröt mot ”medborgarrättens” språkliga innebörd.

Om vi vidgar perspektivet blir den svaga kopplingen mellan rösträtt och medborgarskapsbegreppet än mer tydlig. I historiskt inflytelserika dokument omtalas rösträtten inte sällan som en mänsklig

• Sida 43
•  Original

snarare än medborgerlig rättighet. I den franska revolutionens förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1789 talar man ömsom om människans och medborgarnas rättigheter (Heater 1990:252). Den tvetydigheten finns vare sig i Europarådets konvention från 1950 eller i FN:s deklaration från 1948 och konvention från 1966. I dessa dokument sägs istället ”alla” har rätt till politiskt inflytande. De politiska rättigheterna är universella och gäller inte endast landets medborgare. Rösträtten har därmed blivit en mänsklig rättighet (Kellberg 1999:12, 48–52).

Att erbjudas möjligheter att påverka de politiska besluten framstår därför som en rättighet grundad enbart i den omständigheten att vi alla är människor med en oförytterlig rätt att behandlas människovärdigt. Rätten till politiskt inflytande härleds ur en föreställning om människovärdets villkor snarare än ur innebörden av begreppet ”medborgare”.

Även en hastig blick på hur rösträtten reglerats i andra länder ger vid handen att den inte nödvändigtvis härleds ur medborgarskapet. Att erkännas som medborgare i en politisk gemenskap är vare sig ett nödvändigt eller tillräckligt villkor för rätten till politiskt inflytande. I några länder är det istället en viss tids boende inom landet som avgör frågan om rösträtt. Ett fåtal länder ger rösträtt till vissa utländska medborgare från de stater med vilka man anser sig ha ett särskilt historiskt samband.¹⁹

Medborgarskapet har inte heller alltid varit ett tillräckligt villkor för rösträtt. Det romerska imperiet tillät invånarna i de nya provinserna att bli medborgare och att därmed få ett rättsligt skydd som inte andra kunde åtnjuta. Samtidigt förbehölls rösträtten ett fåtal. Det romerska medborgarskapet hade först och främst en juridisk innebörd, inte en politisk. Medborgarna i provinserna var cives sine suffragio. Liksom i andra imperier fanns där en mer inklusiv men samtidigt tunnare föreställning om vilka skyldigheter och rättigheter som följer ur medborgarskapet (Pocock 1995:36–39; Heater 1990:55). Det tycks således inte självklart att rösträtten är en del av medborgarskapet; den historiska kopplingen mellan dessa idéer är tillfällig, inte nödvändig.

¹⁹ Det gäller i synnerhet Storbritannien och till samväldet anslutna stater där skillnaden mellan ”subjects” (undersåtar) och ”citizens” (medborgare) inte alltid är avgörande för de politiska rättigheterna, inklusive rösträtten (se Greenwood och Robins 2002:511).

• Sida 44
•  Original

Principer för rösträtten

Accepterar vi ömsesidighetsprincipen accepterar vi också att anknytningen till landet har betydelse för rätten till politiskt inflytande. Frågan är emellertid vilken anknytning som framstår som rimlig. Är det den legala anknytningen i form av medborgarskap, är det vistelseorten, eller den enskildes lojalitet och samhörighet, som bör fälla avgörandet?

Låt oss inledningsvis konstatera att ömsesidighetstanken tycks tala för att låta boendet avgöra rösträtten. Människor är i hög grad beroende av varandra om de lever under samma ekonomiska, juridiska och politiska institutioner. Det kan därför sägas att ömsesidigheten bör prägla relationerna mellan alla som bor inom en och samma statsrättsliga gemenskap. Innebörden av ömsesidighet med avseende på fördelningen av politisk makt är, som vi tidigare hävdat, lika rätt till inflytande över de politiska besluten. Slutsatsen måste då vara att alla i landet boende skall ha samma rätt till politiskt inflytande – oavsett medborgarskap.

Således kan inte heller någon begränsning av kravet på ömsesidighet försvaras med hänvisning till juridisk eller känslomässig tillhörighet. Alla som lever i en och samma gemenskap, som de facto är beroende av varandra, har ett berättigat krav på ömsesidighet i de politiska relationerna.

Men vi vet också att ömsesidighetsprincipen till sitt innehåll säger att en begränsning är acceptabel om den i princip kunde accepteras av alla. Därför är det trots allt möjligt att motivera begränsningar av rättigheter, inklusive rösträtten, bland dem som tillhör en och samma gemenskap. Till försvar för att inte helt ut erkänna barns politiska rättigheter kunde vi till exempel hävda att även barn har goda skäl att acceptera vissa begränsningar. Frågan är alltså om begränsningarna av de utländska medborgarnas rösträtt är av den karaktären att de kan framstå som rimliga även för de utländska medborgarna själva.

De största skillnaderna mellan svenska och utländska medborgares rättigheter gäller, som påpekats, den nationella säkerheten (Rosas 1985). Utländska medborgare saknar bland annat rätt till skydd och assistans vid vistelse i utlandet. Deras rätt till rörelsefrihet, mot politisk registrering och kroppsvisitation kan vidare inskränkas av olika myndigheter eftersom grundlagen ger dem den befogenheten. Motiven för dessa inskränkningar är säkerhetspolitiska. Som vi sett har liknande motiv åberopats för begränsningar av andra politiska rättig-

• Sida 45
•  Original

heter, inklusive rösträtten. Kravet på lojalitet – eller ”politisk neutralitet” – formulerades under inflytande av uppfattningen att detta var nödvändigt för att säkerställa betydande säkerhetspolitiska intressen. Är inskränkningar av de utländska medborgarnas rättigheter på dessa grunder förenliga med ömsesidighetsprincipen?

Generellt sett kan det sägas att vissa inskränkningar av rättigheter med hänvisning till landets säkerhet kan vara acceptabla. Att inskränkningar av rättigheter mycket väl kan uppfattas så finns det flera exempel på. Ett är att de flesta tycks acceptera att demonstrationsfriheten i viss mån regleras av ordningsmakterna av hänsyn till den allmänna ordningen. Likaså är det enligt grundlagen tillåtet för statsmakterna att reglera yttrande- och informationsfriheten med hänvisning till rikets säkerhet (Regeringsformen: kap. 2, § 13; se vidare Kellberg 1999:95).

För att vara acceptabla måste det dock vara uppenbart att fördelarna med en inskränkning av rättigheten är påtagliga för samhället och andra människors säkerhet. Ingen har anledning att acceptera inskränkningar av grundläggande rättigheter om vinsten för samhället vore marginell eller om inte betydelsefulla värden stod på spel. Följaktligen kan inte en begränsning av en rättighet motiveras enbart med att den skulle medföra större vinster än kostnader. På den punkten finns det anledning att ifrågasätta de resonemang som fördes av regeringens utredare. Uppdraget var att se över lagstiftning som särbehandlade utländska medborgare i syfte att, om möjligt, framföra förslag som skulle ge dem mer likvärdiga rättigheter. Utredaren ansåg att ”krav på svenskt medborgarskap [...] skall tas bort om det inte finns godtagbara sakliga skäl för att behålla regleringen” (SOU 2000:106:295).²⁰ Som utgångspunkt för att reglera samhällsmedlemmarnas grundläggande politiska rättigheter är det resonemanget emellertid alltför slapphänt. Att det skulle finnas ”sakliga skäl” är inte tillräckligt för att motivera begränsningar av en persons rättigheter. Ett sakligt skäl vore till exempel att nyttan med att inskränka en rättighet är större än att inte genomföra den. Men rättigheter kan inte hanteras så lättvindigt. Om en begränsning skall vara acceptabel måste fördelarna vara avsevärda samt gälla betydelsefulla värden.

Givetvis kan landets säkerhet anses vara just ett betydelsefullt värde. Om syftet är att värna detta kan därför vissa inskränkningar av individuella rättigheter vara motiverade. Alla har anledning att

²⁰ Värt att notera är att direktiven från regeringen uttryckligen fråntog utredningen uppgiften att ta ställning till om medborgarskapskraven för rösträtten kunde försvaras med ”godtagbara sakliga skäl” (SOU 2000:106:19).

• Sida 46
•  Original

acceptera åtgärder som skyddar oss från terrordåd, internationell brottslighet eller rentav från väpnade angrepp. Sådana hot riktar sig mot betydelsefulla värden och kan orsaka stor skada.

Emellertid måste fördelarna med en begränsning av en rättighet vara påtagliga. Det måste med andra ord vara uppenbart att den aktuella inskränkningen av en rättighet gynnar säkerheten och tryggheten. Det är detta krav som måste tillgodoses om vi vill göra gällande att det finns goda argument att särbehandla utländska medborgare. När det gäller vissa politiska rättigheter finns det förmodligen goda och för alla rimliga skäl till sådana begränsningar. Till exempel tycks delar av skyddet mot att tvingas redovisa sin politiska övertygelse svårt att förena med asylrättens principer. Om vi har ambitionen att ge politiska flyktingar en fristad måste det också vara tillåtet för myndigheterna att utreda den enskilde flyktingens bakgrund och motiv. I andra fall är det svårare att se att det finns rimliga och uppenbara skäl för att inte erkänna utländska medborgares politiska rättigheter. Det gäller till exempel rätten till politiskt deltagande inom ramen för Sveriges parlamentariska demokrati. Begränsningar av rätten att delta i allmänna val kan näppeligen försvaras utifrån tanken att de är påkallade med hänvisning till statsmakternas ansvar för landets säkerhet. Att utländska medborgare saknar rösträtt i riksdagsvalen utgör därför en orättvisa i vårt politiska system.

• Sida 47
•  Original

Referenser

Ackerman, Bruce. 1980. Social justice in the liberal state. New

Haven: Yale University Press. Andra Lagutskottets utlåtande nr 53, 1936. Arneson, Richard. 1993. ”Democratic rights at national and workplace

levels.” i David Copp, Jean Hampton och John E. Roemer. red. The idea of democracy. Cambridge: Cambridge University Press. Beckman, Ludvig. 2003. ”Demokrati och kompetenskrav. Barn, ung-

domar och rätten till politiskt inflytande.” i Britta Jonsson och Klas Roth. red. Demokrati och lärande. Lund: Studentlitteratur. Beitz, Charles. 1989. Political equality. Princeton: Princeton Univers-

ity Press. Blais, André, Louis Massicotte och Antoine Yoshinaka. 2001.

”Deciding who has the right to vote: a comparative analysis of election laws.” Electoral Studies 20:41–62. Dahl, Robert. 1989. Democracy and its critics. New Haven: Yale

University Press. Darwall, Stephen. L. red. 2003. Contractarianism/contractualism.

Malden, Mass.: Blackwell FK 1936. Motion i Första Kammaren nr 32, 1936. Greenwood, John och Lynton Robins. 2002. ”Citizenship tests and

education. Embedding a concept.” Parliamentary Affairs 55:505– 522. Hammar, Tomas. 1990. Democracy and the nation state. Avebury:

Aldershot. Hansson, Sven-Ove. 1989. Frihet, jämlikhet, broderskap! Tre nyckel-

begrepp i den politiska filosofin. Stockholm: Tiden.

Heater, Derek. 1990. Citizenship: The civic ideal in world, history,

politics and education. London: Longman.

Held, David. 1996. Models of democracy. Cambridge: Polity Press. Katz, Richard. 1997. Democracy and elections. Oxford: Oxford

University Press. Kellberg, Love. 1999. De medborgerliga och politiska rättigheterna.

UD info. Stockholm: Norstedts. KU 1889. Konstitutionsutskottets utlåtande nr 7, bd 15, 1889. KU 1977/78. Konstitutionsutskottets betänkande nr 9, 1977/78. KU 1992/93. Konstitutionsutskottets betänkande nr 5, 1992/93. KU 1994/95. Konstitutionsutskottets betänkande nr 8, 1994/95.

• Sida 48
•  Original

Lippke, Richard. 2001. ”The disenfranchisement of felons.” Law and

Philosophy 20:553–580.

Locke, John. 1988 [1689]. Two treatisises on government. Cambridge:

Cambridge University Press. Lundström, Mats. 2001. ”Kan definitioner av ’demokrati’ vara opar-

tiska?” Tidskrift för politisk filosofi, nr 1, 38–80. Mill, John Stuart. 1991 [1873]. Considerations on representative

government. New York: Prometheus Books.

Miller, David. 1992. ”Demokrati och social rättvisa.” i Brian Barry

m.fl. Idéer om demokrati. Stockholm: Tidens förlag. Pocock, J. G. A. 1995. ”The ideal of citizenship since classical times.”

i Ronald Beiner red. Theorizing citizenship. New York: State University of New York Press. Prop. 1968:142. Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen angående

riktlinjer för utlänningspolitiken m.m.

Prop. 1975/76:23. Regeringens proposition 1975/76:23, Kommunal

rösträtt för invandrare.

Prop. 1975/76:111. Regeringens proposition 1975/76:111, Ändring i

vallagen.

Prop. 1990/91:195. Regeringens proposition 1990/91:195, Aktiv flykt-

ing- och immigrationspolitik m.m.

Prop. 1991/92:27. Regeringens skrivelse 1991/92:27, Återkallelse av

vissa propositioner.

Prop. 1999/2000:147. Regeringens proposition 1999/2000:147, Lag

om svenskt medborgarskap.

Rawls, John. 1993. Political liberalism. New York: Columbia Uni-

versity Press. Rawls, John. 2001. Folkens rätt. Göteborg: Daidalos. Richardson, John. 2002. Democratic autonomy. Oxford: Oxford Uni-

versity Press. Rosas, Allan. 1985. ”Medborgarskap och rösträtt.” i Förhandlingarna

vid det 30:e nordiska juristmötet i Oslo 1986.

Saward, John. 1998. The terms of democracy. Cambridge: Polity

Press. SOU 1935:60, Promemoria angående avskaffande av påföljd 2 kap.

19 § strafflagen jämte vissa andra straffpåföljder. Stockholm:

Nordisk Bokhandel. SOU 1936:53, Utredning angående revision av bestämmelserna om

utlännings rätt att här i riket vistas och därmed sammanhängande spörsmål. Stockholm: Norstedts.

SOU 1972:15, Ny regeringsform, ny riksdagsordning. Stockholm:

Liber.

• Sida 49
•  Original

SOU 1975:15, Kommunal rösträtt för invandrare. Stockholm: Liber. SOU 1975:75, Medborgerliga fri- och rättigheter: regeringsformen.

Stockholm: Liber. SOU 1975:8, Utlandssvenskarnas rösträtt. Stockholm: Liber. SOU 1984:11, Rösträtt och medborgarskap. Stockholm: Liber. SOU 1999:34, Svenskt medborgarskap. Stockholm: Fakta info direkt. SOU 2000:106, Medborgarskapskrav i Svensk lagstiftning. Stock-

holm: Fritzes. Still, Jonathan. 1981. ”Political equality and election systems.” Ethics

91:375–394. Thyselius, Erik. 1902. Kampen för allmän rösträtt. En fullständig

historik och förklaring över rösträttsfrågan från början till närvarande tid utarbetad för svenske medborgare. Stockholm: Fröléen & Co.

Tung, Ko-Chih R. 1985. ”Voting rights for alien residents – who

wants it?” International Migration Review 19:451–467. Young, Iris Marion. 2000. Inclusion and democracy. Oxford: Oxford

University Press. Ödalen, Jörgen. 2003. ”Against Pre-institutional justice.” Avhand-

lingskapitel. Uppsala: Uppsala universitet, Statsvetenskapliga institutionen.

• Sida 50
•  Original



• Sida 51
•  Original

3. ”En av 1,8 miljoner!”: Röster från ett monokulturellt partiliv

Magnus Dahlstedt

[I] varje fält finner [man] en kamp […] mellan nykomlingen, som försöker spränga inträdesrättens lås, och den dominerande, som försöker försvara monopolet och utestänga konkurrensen.

Pierre Bourdieu (1992:127)

Under de senaste två hundra åren har, över hela världen, de som inte har några rättigheter, eller färre rättigheter än andra, hela tiden knackat på dörren, tryckt upp dörren, och hela tiden krävt mer.

Immanuel Wallerstein (2001:93)

Politisk representation är en avgörande dimension av maktutövning i varje liberal representativ demokrati.¹ Fungerande politisk representation anförs ibland som en viktig förutsättning både för den liberala demokratins legitimitet och för ett brett medborgerligt engagemang.

En fråga som har hamnat i blickfånget på senare tid är i vilken utsträckning det ”mångkulturella Sverige” finns representerat i beslutsfattande församlingar och i vad mån svenska partier arbetar för att inkludera personer med utländsk bakgrund.

Frågan om ”mångfald” i svenskt partiliv diskuterades livligt i samband med 2002 års val. Ett omdiskuterat reportage i Sveriges Televisions samhällsmagasin Uppdrag granskning uppdagade till exempel en ”dold dagordning” hos flera riksdagspartier. Under valrörelsen förde sig partierna i regel med en anständig mångfaldsretorik. Reportaget dokumenterade emellertid, med hjälp av dold kamera och

Kapitlet är en omarbetad version av en tidigare uppsats (publicerad i Invandrare &

Minoriteter, 2/02 och i Agoras årsbok Det slutna folkhemmet, Stockholm, 2002).

Författaren vill tacka alla kollegor och seminariedeltagare som läst och kommenterat delar av texten.

• Sida 52
•  Original

mikrofon, hur enskilda företrädare, ”bakom kulisserna”, uttryckte fördomsfulla, ja rentav öppet främlingsfientliga känslostämningar.

Representationsfrågan var också föremål för livlig diskussion i eftervalsdebatten, där den socialdemokratiska regeringen bland annat kritiserades för att inte göra tillräckligt kraftfulla insatser för att förbättra ”invandrarrepresentationen”.

Ordförande för sju SSU-distrikt hävdade till exempel, i en gemensam artikel, att det inom socialdemokratin finns ”en krets vänner och kolleger som blockerar nya grupper och personer i politiken” och att ”människor med utländsk bakgrund fortfarande diskrimineras och inte får samma möjlighet att bli politiker och förtroendevalda” (Wallén m.fl. 2003). Argumentationen känns igen från senare års demokratidebatt, där ”mångfald” varit en ledstjärna då representationsfrågan diskuterats.

Hur står det då till med ”mångfalden” i svenskt partiliv?

Ett skiktat partiliv

En rad forskningsrapporter och offentliga utredningar har slagit fast att andelen förtroendevalda med utländsk bakgrund är låg i svenska beslutsfattande organ.² Vi finner mönster av underrepresentation utifrån ”härkomst” på samtliga nivåer av den politiska beslutsordningen.

Under 2002 utgjorde de utrikes födda 11,8 procent av den totala svenska befolkningen.³ Under samma år var andelen utrikes födda ledamöter i kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige något mer än hälften av den siffran, närmare bestämt 6,5 respektive 6,9 procent. Som framgår av tabell 1 har representationen visserligen ökat något över tid, men ökningen är tämligen blygsam och har skett från ett synnerligen lågt utgångsläge. Andelen utrikes födda förtroendevalda följer i någon mån den politiska församlingens status. Den är som tabell 2 visar betydligt lägre i mer ”prestigefyllda” organ, exempelvis

² Se bland annat Bäck och Soininen 1996; Rodrigo Blomqvist 1997; Khakee och Johansson 2002; Svenska kommun- och landstingsförbundet 2000; USK 2001; SOU 2001:48.³ Med ”utrikes född” avses de delar av befolkningen som är födda utrikes och har invandrat till Sverige. Beteckningen ”personer med utländsk bakgrund” avser de delar av befolkningen som själva har invandrat såväl som de som har minst en förälder som har invandrat till landet. I de fall beteckningen ”invandrare” förekommer, används den för att fånga ett mer vardagligt sätt att dela in befolkningen i vi och dem, ”svenskar” och ”invandrare”. Begreppet sätts då inom citationstecken, för att markera det problematiska i att oreflekterat dela in befolkningen i definitiva kategorier med givna essenser.

• Sida 53
•  Original

Tabell 1. Andel utrikes födda i landstings- och kommunfullmäktige 1979–2002 (procent)

Organ

1979 1988 1991 1994 1998 2002

Landstingsfullmäktige

3,7 4,3 4,2 4,6 5,4 6,9

Kommunfullmäktige

2,5 4,0 3,7 4,4 5,7 6,5

Källa: Bäck och Soininen 1996; SCB 1999, 2003.

Tabell 2. Andel utrikes födda i kommunstyrelser och nämnder år 1999 (procent)

Organ Andel utrikes födda

Kommunstyrelse

3,1

Infrastruktur- och skyddsnämnder

6,0

Fritids- och kulturnämnder

6,3

Pedagogiknämnder

5,3

Vård- och omsorgsnämnder

7,1

Kommundelsnämnder

12,7

Övriga nämnder

7,1

Källa: Svenska kommun- och landstingsförbundet 2000.

kommunstyrelsen, än i mindre ”prestigefyllda” organ, exempelvis stads- eller kommundelsnämnder.

Dessa ”statusmönster” kommer även till uttryck i skillnader ifråga om det politiska uppdragets karaktär (se tabell 3 på följande sida). Andelen utrikes födda är störst bland ersättare och minst bland ordförande och vice ordförande. Värt att särskilt notera i sammanhanget är att de utrikes födda är överrepresenterade på posten som ersättare, i förhållande till deras andel av den totala befolkningen.

Vi finner motsvarande mönster om vi ser till hur stor andel av de som nomineras som väljs in i politiska församlingar (Khakee och Johansson 2002). Inom kategorin inrikes födda valdes, vid 1998 års val, drygt var fjärde in i kommunalfullmäktige. Siffran sjunker för kategorin utrikes födda från, i tur och ordning, Västeuropa (drygt var femte), Övriga Europa (drygt var sjätte) och Utom Europa (drygt var åttonde). Mellan valen 1994 och 1998 ökade visserligen andelen valda

• Sida 54
•  Original

Tabell 3. Andel utrikes födda fördelat på uppdragsposter i kommunala förtroendeuppdrag år 1999 (procent)

Uppdragspost Andel utrikes födda

Ordförande

6,3

Vice ordförande

3,3

Ledamot

7,1

Ersättare

13,8

Källa: Svenska kommun- och landstingsförbundet 2000.

för kategorierna Övriga Europa respektive Utom Europa något, men det kan ändå konstateras att relationen mellan de olika kategorierna, över tid, är tämligen stabil.

I och med 2002 års val ökade visserligen det totala antalet utrikes födda i riksdag, kommun- och landstingsfullmäktige (SCB 2003). Skillnaden mellan utrikes födda som nomineras och de som väljs in är, emellertid, fortfarande stor. Det gäller i synnerhet i riksdagsvalet, där tio procent av de nominerade var utrikes födda, men endast fem procent av de valda. Bland utrikes födda kandidater har de födda utanför Europa fortsatt svårt att få mandat. Andelen utrikes födda i riksdagen ökade dock från två procent till fem mellan 1998 och 2002 års val. Relationen mellan de kategorier jag tidigare nämnde tycks också ha förskjutits något, men utgångsläget för till exempel personer födda i Afrika har varit mycket svårt.

Representationernas mångfald

Det finns förstås många tänkbara sätt att se på representation. Ett dominerande synsätt, representation som företrädandeskap, tar först och främst fasta på vem eller vilka (representanter) som befinner sig var (i politiska församlingar) och gör vad (fattar beslut och företräder olika intressen). Den sätter i fokus en bestämd institutionell ordning, formella beslutande organ, med en viss uppsättning institutionellt bundna procedurer och mandat, rutiner och befogenheter. Representation ses som en i huvudsak enkelriktad process av direkt överföring eller ”avspegling” mellan en uppsättning på förhand givna ”folkliga intressen” och enskilda politiska företrädare.

Ett alternativt synsätt närmar sig ”representationsproblemet” ur en annan synvinkel. Representation ses, enligt detta synsätt, inte som en

• Sida 55
•  Original

institutionellt bunden praxis, utan som en mer allmängiltig process av kommunikativ gestaltning (se Economou och Forstorp 1999). Representation handlar här om skapandet av föreställningar och bilder (representationer) av världen, något som förstås sker på många plan och sfärer i samhället. Kärnpunkten i detta synsätt är att världen ges konkret innebörd först genom symboliska processer – berättande, klassificering, kategorisering. Dessa processer bär, vidare, på inslag av makt och dominans, i den meningen att det bedrivs en ständigt pågående kamp om rätten att få ”representera någon eller något på ett bestämt sätt” (Hall 1997:259).

Detta alternativa synsätt sätter i fokus hur det egentligen går till då någon/några kommunikativt ”ger röst åt” någon/några och med vilka konsekvenser.⁴ Den reser frågor som: Vilka för-givet-tagna föreställningar om och bilder av människor och fenomen (åter)skapas runt om i samhället? Sorteras människor in i olika fack? Behandlas de olika beroende på vilket fack de placerats in i? Upprätthåller och legitimerar dessa föreställningar och bilder ojämlika relationsmönster, eller utmanar de tvärtom dessa? Företrädandet bär, enligt detta synsätt, alltid på vissa kommunikativt gestaltande element. Då de ”folkvalda” så att säga ”företräder” väljarna gestaltar de i någon mening världen på ett bestämt sätt.

Det har inom forskning om politisk representation givits en rad tänkbara förklaringar till de mönster av underrepresentation jag just berört.⁵ Det har bland annat slagits fast att etniska minoriteters politiska representation följer deras integration i samhället. Åtskilliga representanter med utländsk bakgrund är välutbildade, talar god svenska, har ganska goda inkomster och så vidare. Vistelsetid tycks också ha en viss betydelse. Dessa företrädares möjlighet att omedelbart företräda nyanlända och mindre välintegrerade är förstås inte helt oproblematisk.

Det kan konstateras att forskning i första hand har närmat sig representation som företrädandeskap. När det gäller att närma sig frågan om politisk representation av personer med utländsk bakgrund är det emellertid, det är min utgångspunkt, väsentligt att inte bara se

⁴ Jag riktar i detta kapitel visserligen mitt fokus på de företrädandeprocesser som försiggår inom politiska partier, men det ska samtidigt poängteras att motsvarande processer, där någon/några utger sig för att ”ge röst åt” någon/några Andra, är förlagda till många andra arenor runtom i samhället, till exempel massmedierna eller, för den delen, akademin.⁵ Frågor som rör ”etnisk mångfald” i politiska partier och ”invandrare” som politiska företrädare har, ur olika synvinklar, diskuterats av Bäck och Soininen 1998a, 1998b; Rodrigo Blomquist 1997, 2000; Johansson 1999; Lukkarinen Kvist 2001.

• Sida 56
•  Original

representation som en institutionell, parlamentarisk praxis, utan även i betydelsen kommunikativ gestaltning. Bilder, föreställningar och antaganden om ”vi” och ”de Andra” är, ska vi se i detta kapitel, en viktig dimension av problemkomplexet ”representation av invandrare”.

Ralph Grillo (1985:2) formulerar denna tankegång på ett träffande sätt när han noterar att ”om det finns en ’representation’ av problem måste det samtidigt finnas ett ’representationsproblem’”.⁶ Vad menar han med det? Jo, skriver han,

om immigranternas situation ”representeras” som problematisk – föreställs, formuleras, analyseras och slutligen hanteras i enlighet med de ”problem” som immigranterna medför eller tros erfara – och dessa ”representationer” tar sig in i det institutionella systemet genom vilket åtgärder formuleras och genomförs, då måste vi undersöka vem som står för dessa ”representationer”, det vill säga vilkas ståndpunkter som ”representeras” politiskt […]

Med en sådan utgångspunkt är det förstås angeläget att kritiskt granska den uppsättning av tankemönster och konventioner som etablerats inom politiska organisationer, tankemönster och konventioner som i olika avseenden reglerar vad som är önskvärt (och kanske rentav möjligt!) att tänka och göra inom organisationen.

I detta kapitel diskuterar jag några av den mångfaldiga representationens många dimensioner. Utifrån intervjuer med förtroendevalda med utländsk bakgrund diskuteras särskilt några av de uttryck och konsekvenser som etniskt präglade tanke- och handlingsmönster inom svenskt partiliv kan ha, i form av misstänkliggörande, särbehandling och utestängning.

Partilivet är ett politiskt (slag)fält, där en rad institutionaliserade procedurer och rutiner, å ena sidan, positionerar, sorterar in eller ut, företrädare. Å andra sidan positionerar enskilda företrädare sig själva och skapar sig därmed ett bestämt utrymme som politiskt subjekt. Detta kapitel ägnas åt att uppmärksamma några av utestängningens mekanismer, såsom de kommer till uttryck i svenskt partiliv. Som vi ska se har dessa ständigt pågående processer av ”in- och utestängning” materiella såväl som symboliskt gestaltande sidor.

⁶ Alla översättningar av citat till svenska är författarens egna.

• Sida 57
•  Original

Utestängningens mekanismer

Ett av utestängningens ansikten rör de spelregler och konventioner som reglerar själva partilivet. Även de spelregler som utger sig för att vara ”opartiska” kan ha en bestämd ideologisk undertext, på så sätt att de vilar på i allra högsta grad ”färgade” bedömningsgrunder om vilka som är och inte är ”lämpade” och ”acceptabla”. Spelreglerna är därmed symboliskt gestaltande, men de utgör också, på en och samma gång, en materiell existens. De hänger nämligen samman med handlingsmönster och rutiner som positionerar företrädare enligt rådande spelregler.

Ett andra ansikte består i tillgången till olika slags kontakter och nätverk inom partierna. Utan vittförgrenade nätverk av kontakter är det svårt att hävda sig i den konkurrens som råder inom partierna. ”Nätverkandet” har visat sig vara avgörande vid exempelvis partiernas interna nomineringsförfarande.

Ett tredje ansikte, slutligen, rör en samling utpekande, stereotypa bilder av ”de Andra”, som vid olika tillfällen får legitimera en behandling av ”dem” som ”främmande”. Enligt en tongivande partischablon associeras exempelvis ”integration” med ”invandrare”, vilket i flera fall gör att ”invandrare” får rollen att driva ”integrationsfrågor”. ”Invandrarskap” och ”integrationsperspektiv” blir därmed ett politiskt reservat dit förtroendevalda med ”annan bakgrund” hänvisas. Vi ser återigen hur materiella och symboliskt gestaltande dimensioner samverkar i utestängningens mekanismer.

”Identitetspolitik” är ett annat fenomen som diskuteras i anslutning till detta utestängningens tredje ansikte. Stereotypa tankemönster om hur ”invandrare” är bidrar, å ena sidan, till att etablera, vidmakthålla och legitimera utestängning av ”främmande element” i svenskt partiliv. Men å andra sidan kan också enskilda ”invandrarföreträdare” aktivt medverka i denna utestängningens dynamik, genom att på ett eller annat sätt medvetet använda sig av eller anspela på de identitetsmarkörer och problembilder som erbjuds dem, endera för sin egen del eller för ”sin etniska grupps” del. Fenomenet identitetspolitik är i sig ett tydligt exempel på partilivets dubbelhet.

• Sida 58
•  Original

Representationsfrågan på dagordningen

Demokratins inneboende ”representationsproblem” har varit föremål för livlig debatt i senare års demokratiforskning. Iris Marion Young (1990) hävdar till exempel att ett mer rättvist och demokratiskt samhälle förutsätter en bred(are) politisk dialog, byggd på en vad hon kallar politics of difference, där marginaliserade och underordnade grupper är med och bestämmer över angelägenheter som nära berör dem själva. Risken är annars, hävdar hon, att besluten inte tillgodoser just deras intressen och erfarenheter utan snarare mer resursstarka gruppers.

I senare års demokratiforskning har allt fler framfört tanken om att en tidigare förhärskande princip om åsiktsrepresentativitet (att valda ska representera väljarnas åsikter) idag bör kompletteras med en princip om närvaro och grupprepresentativitet (att valda dessutom ska representera väljarna utifrån sina erfarenheter och sin tillhörighet). ”En idéernas politik utmanas”, som Anne Phillips (2000:15) uttryckt det, ”av en alternativ närvarons politik”. En större statistisk ”mångfald” i till exempel politiska partier ger i och för sig ingen garanti för att fattade beslut de facto blir mer rättvisa eller mer demokratiskt förankrade, men en större ”mångfald” har ändå betraktats som ett steg i rätt riktning, som något av ett självändamål i sig.

Motsvarande mångfaldsargument har framförts i senare års svenska demokratidebatt. Det har gång efter annan poängterats att politiska församlingar i högre grad bör avspegla befolkningens ”mångfald”, främst med avseende på kön och etnisk bakgrund, men även med avseende på till exempel generation.

Mauricio Rojas (1994), för att nämna en av de röster som framträtt i debatten, har poängterat att det är hög tid att ”det politiska ledarskapet bereder plats på maktens arenor åt det nya Sverige, Invandrar-Sverige”. Han motiverar detta med ett argument som på senare tid har framförts av en rad debattörer, nämligen att svensk politik behöver berikas av ”invandrares” i olika avseenden ”annorlunda” erfarenheter. ”Röster från denna ofta så annorlunda svenska verklighet måste komma fram och bli hörda. Deras erfarenheter behövs, deras sätt att leva i och uppleva Sverige, deras annorlunda sätt att vara svenskar”.

Argumentationen var i stort sett densamma när Socialdemokraterna efter 2002 års val skulle bilda regering. Inför regeringsbildningen hade en rad debattörer såväl argumenterat för som hoppats på att någon av ministrarna skulle ha utländsk bakgrund. Så blev nu inte fallet.

• Sida 59
•  Original

Integrationsverkets José Alberto Diaz (2002) menade besviket att partiet återigen visat att man ”inte klarat av att lyfta fram duktiga politiskt aktiva invandrare på ledande poster i rikspolitiken”.

Varför är det då allvarligt att ingen av ministrarna hade utländsk bakgrund? Enligt Diaz’ huvudargument är det allvarligt framför allt därför att det försämrar ”möjligheterna att effektivt utveckla politiken inom integrationsområdet”. Argumentet är att personer med utländsk bakgrund har flera av de egenskaper som en regering desperat behöver: ”grundliga kunskaper om integration och diskriminering”, ”gedigen erfarenhet av det mångkulturella” och ”etablerade kontaktnät med de nya medborgargrupperna”.

En argumentation som tar fasta på underrepresenterades ”annorlunda” erfarenheter är emellertid, som vi ska se i slutet av detta kapitel, diskutabel av flera skäl.

”Jag har visat att det är möjligt”

Enligt en tankegång som återkommer i demokratiforskning såväl som bland politiska företrädare är förebilder och symboliska handlingar av stor demokratisk betydelse. Tanken är att det, särskilt för underrepresenterade grupper, är väsentligt att visa att de faktiskt har lyckats uträtta något betydelsefullt. I en tidningsintervju uttryckte sig till exempel den socialdemokratiska riksdagskvinnan Nalin Pekgul, i en sådan anda: ”Det sägs att flyktingar har såna hinder, att det är omöjligt för dem att ta sig fram. Men jag var 13 år när jag kom till Sverige och 27 när jag kom in i riksdan. Jag har visat att det är möjligt” (Expressen 17 september 2001).

Förebilder och symboliska handlingar är, enligt argumentationen, väsentligt både inåt, för individen eller gruppen själv, och utåt, för demokratin eller för det omgivande (majoritets)samhället.

Argumentet bygger på premissen att skev representation minskar såväl medborgares stöd för, som engagemang i, beslutsfattande processer. I bekymrad ton noterar exempelvis SNS Demokratiråd: ”Snedvridningen gör det tydligt att varje medborgare inte behandlas jämlikt och neutralt. I förlängningen kan denna typ av diskriminering få synnerligen allvarliga konsekvenser för demokratin” (Rothstein m.fl. 1995:69).

• Sida 60
•  Original

Stadsdelspolitikern Ali framför vid en intervju motsvarande argument.⁷Man känner sig främmande inför det politiska livet. Varför ska man rösta? Det

finns ju ingen politiker i till exempel min grupp, så att säga. Det finns ingen politiker som de känner, som har lyssnat på dem, som har hjälpt dem på något sätt, som har visat vägen: ”Så här kan ni göra!”

Ett större antal företrädare med utländsk bakgrund skulle möjligen, det är argumentet, rösta och identifiera sig med det politiska systemet om det fanns flera med ”samma bakgrund” som kunde ”representera dem” och om dessa representanter för väljarna kunde visa att de faktiskt genomfört något konkret.

Symboliska handlingar kan även, enligt argumentationen, visa (majoritets)samhället att ”invandrare” är kapabla och värda att ta på allvar. Representation kan därmed i förlängningen motverka negativa föreställningar bland majoritetsbefolkningen.

Utestängning? Inte i vårt parti, men…

De politiska partierna markerar i regel i officiella sammanhang att de inte har några egentliga problem att integrera medlemmar med utländsk bakgrund. Samtliga arbetar de tvärtom med att, som det heter, bearbeta ”negativa attityder” inom partiet. Det pekar på att det i partierna trots allt finns vissa reella problem, som kan göra det svårt för personer med utländsk bakgrund att på allvar hävda sig.⁸ Vad kan då det vara för slags problem?

Jag har i pågående forskning om ”mångfald” och svensk demokrati intervjuat ett drygt hundratal personer med utländsk bakgrund i bland

⁷ De namn som förekommer i texten är förstås fingerade. Materialet består till största delen av djupintervjuer och fokusgruppsamtal. Det insamlades i huvudsak under sommaren och hösten 1998 och våren 2000 i Stockholm, Göteborg, Malmö och Umeå. Bakom beteckningen politiker döljer sig en brokig skara av personer på olika positioner i det svenska partilivet – företroendevalda i politiska församlingar och politiska partier, aktiva och tidigare aktiva partimedlemmar. Jag har vid intervjuerna försökt eftersträva en jämn balans mellan män och kvinnor, politiska partier och etnisk bakgrund. En knapp majoritet av dem som intervjuats är dock män. Majoriteten har, vidare, utomeuropeisk bakgrund, främst från Mellanöstern, Latinamerika och Nordafrika. Sammantaget representerar intervjuerna en bred bild av svenskt partiliv. Arbetet har delvis finansierats av och rapporterats för Integrationsverket (Dahlstedt 2000).⁸ För en genomgång av de politiska partiernas hållning ifråga om ”etnisk mångfald”, se Lukkarinen Kvist 2001.

• Sida 61
•  Original

annat politiska partier, kommunal förvaltning och lokala föreningar. När jag har frågat förtroendevalda om deras erfarenheter av partipolitiskt arbete som förtroendevald med utländsk bakgrund, var deras omedelbara reaktion: ”Nej, vi har inga problem i vårt parti”. Men, tillade man i flera fall: ”Vi vet att det finns problem i andra partier”.

Senare i samtalen framkom det dock ofta att man endera själv har råkat ut för en rad incidenter och varit utsatt för misstro av infödda partimedlemmar, eller att man känner till personer som mött sådant motstånd. Som ”invandrarrepresentant” måste man följa och acceptera vissa på förhand givna spelregler för att accepteras inom partiet. Det kan till exempel betyda att man inte bör vara allt för provokativ i sin politiska framtoning eller tala allt för envetet om frågor som rasism och diskriminering. Då riskerar man nämligen att motarbetas på olika sätt.

Det finns i samtalen i stort sett två parallella berättelser, som skiftar och emellanåt bildar starkt motsägelsefulla kedjor av argument (jfr Billig m.fl. 1988).

Den motsägelsefullhet som lyser igenom i samtalen åskådliggörs i följande utdrag. När jag frågar företrädaren Khalid om hans erfarenheter av partipolitiskt arbete är hans spontana reaktion: ”Vägen är rätt så plan och enkel att man tar sig in i politiska partier”. Senare konstaterar han dock att det i partiet trots allt finns vissa tendenser att frågor om mångfald och integration negligeras, åtminstone så länge det inte finns starka företrädare med utländsk bakgrund som själva driver frågan:

När man kommer med en idé i en grupp av svenskar, då får man ingen reaktion med detsamma. Man kanske till och med får en negativ reaktion. […] Jag har märkt att så länge vi inte är med så är integrationsfrågor lagda på hyllan, och ingen tar fram dem. Men medsamma någon med invandrarbakgrund kommer in så får frågorna en helt annan dimension och tas på mycket större allvar.

Å ena sidan sägs partiet höra till frontlinjen när det gäller att aktivt arbeta för att befrämja ”etnisk mångfald”. Som politiker med utländsk bakgrund lyfts du fram, bara du verkligen vill och försöker ta dig fram. Å andra sidan finns det i partiet en rad subtila mekanismer som utestänger och (rang)ordnar. Det är i allt väsentligt ”invandrare” som får driva frågor om mångfald och integration. Annars blir det förmodligen ogjort.

Liknande motsägelser finns i flera av samtalen. Företrädaren Maria deklarerar exempelvis inledningsvis att hon inte erfarit ”några

• Sida 62
•  Original

problem” i hennes parti. Senare konstaterar hon emellertid att det visst finns vissa svårigheter och trögheter inom partiet. Inte minst gäller det, noterar hon, det faktum att personer med utländsk bakgrund tenderar att placeras vid sidan av, inom partiet: ”Alltså, man kan känna på något sätt att den svenska problematiken, den svenska politiken gäller mest svenskar. Någon gång kan man känna att det är så att: ’Ja, ja, kom inte hit och, liksom, lägg dig i’”.

Hon hävdar att det också finns fall där riksdagsmän ”har försökt komma fram, försökt och jobba med det de varit intresserade av, det här med rasismen kanske, det ena eller det andra, men helt plötsligt åker de nästa val ner till femtonde, tjugofemte, tionde plats!” Partikamraten Nayib inleder på samma sätt med att säga: ”För det mesta är jag väldigt nöjd, vad gäller att ta till vara på den som vill vara med i vårt parti, med utländsk bakgrund”. Liksom Maria fortsätter han dock att berätta om egna och andras erfarenheter av svårigheter med partipolitiskt arbete i Sverige.

Jag tycker att när man är […] mera uppkäftig, och visar att man inte är anpassad till spelreglerna, då blir man nästan nersparkad. Och de etablerade i partiet vill inte höra, vill inte veta, trots att sådana här människor också behövs för att ta fram det där som finns i samhället, skiten, som finns, på riktigt. Man kan inte bara gå in och stå i led, anpassa sig precis till alla som sitter där och inte öppnar käften […] Man vill inte höra på, lyssna, och man kanske till och med motarbetar den person som försöker visa att ”så här är det inte”, men som vill.

I dessa samtal menar således flera företrädare först spontant att det inte finns några som helst svårigheter med att ta sig fram i det egna partiet. Senare räknas däremot flera hinder upp, som kan möta personer med utländsk bakgrund i de politiska partierna. Du bör, till exempel, inte vara allt för provokativ i din politiska framtoning eller tala allt för envetet om frågor som rasism och diskriminering. Då riskerar du nämligen att på olika sätt motarbetas.

Under valrörelsen 2002 pekar Nyamko Sabuni (2002), en av folkpartiets riksdagskandidater, på en liknande realitet: ”Specifikt för invandrare är”, skriver hon i en debattartikel, ”att man i sina försök att tillhöra lätt betraktas som högljudd, påträngande och tar för mycket plats”. Hon ser ett ökat inslag av personval i politiken som en tänkbar lösning på problemet med underrepresentation av personer med utländsk bakgrund. ”Personvalet ger invandrare den chans de annars skulle väntat på och kanske aldrig [kan] få”. Jag återkommer senare till frågan om personval.

• Sida 63
•  Original

Parallella berättelser om det blågula partilivet

Den ena av de bägge berättelserna om svenskt partiliv jag tidigare nämnde är mer positiv till sin karaktär. Den ser partierna som förebilder för integrationsbefrämjande arbete runtom i samhället. Det är också i denna berättelse orden ”förebilder” och ”symboler” är vanligast förekommande. Ståndpunkten tydliggörs av Khalids resonemang.

Jag tycker att partierna har nått längst när det gäller integrationen, man har vågat släppa in människor. Jag är inte nöjd och jag kan inte säga att det är tillräckligt många invandrare i partiet, men vi jobbar mycket, oerhört mycket, för att så många som möjligt ska engagera sig och alla dörrarna är öppna. Politiska partier har nått längst när det gäller att släppa in människor, om man jämför med myndigheter eller med näringslivet.

Budskapet är att dörrarna till partierna står öppna och att partierna medvetet arbetar med att släppa in människor med utländsk bakgrund. Eftersom det inte sägs existera några direkta strukturella hinder inom partierna så betonas först och främst individnivån. Orsaken till varför partierna, trots allt, fortfarande är starkt segregerade sägs då vara en avsaknad av individuella initiativ från ”invandrares” sida. Lösningen på ”problemet” står, således, att finna i större ansvarstagande från den enskildes sida (jfr Solomos och Back 1995).

Den andra berättelsen är mer kritisk. Politiska partier ses i denna berättelse mer som ett öppet kraftfält där konkurrerande krafter ingår i en knivskarp kamp om det politiska utrymmet. Om fokus i den förra berättelsen är förlagt på individnivå så är det här mer förlagt på gruppoch systemnivå. Personer med utländsk bakgrund är, i detta perspektiv, underordnade i förhållande till konkurrerande krafter. Flera menar att ”invandrarrepresentanter” har ett många gånger starkt begränsat politiskt handlingsutrymme och att de riskerar att inlemmas i hierarkiska partiapparater.

Utifrån erfarenheter av svårigheter med att komma in i det svenska partiväsendet har det, bland annat i Stockholm, bildats nätverk för partipolitiskt aktiva ”invandrare”. Khabat, initiativtagare till ett sådant nätverk i Stockholm, menar att företrädare med utländsk bakgrund har gemensamma erfarenheter och intressen av att marginaliseras och diskrimineras inom partierna.

• Sida 64
•  Original

Idag spelar det ingen roll vilket parti man tillhör. […] Vi har träffat de som är från Vänsterpartiet. De har problem. Vi [Miljöpartiet] har problem. S har problem. Folkpartiet har problem. […] Vi ser att det finns diskriminering. Vi ser att det finns problem för invandrare att komma upp. Vi försöker att hjälpa varandra, över partigränserna. […] Vi finns, vi har politiska intressen, men vi känner oss utanför, vi känner oss maktlösa.

I denna och liknande utsagor riktas skarp kritik mot tendenser att ensidigt betona enskilda individers ansvarstagande och betydelsen av symboliskt handlande. En politiker säger exempelvis följande, i polemik mot de som betonar det positiva i partiernas symboliska handlande:

Jag tycker att symboliska handlingar kan vara en risk och ett sätt att tysta ner människor: ”Vi har gjort någonting, nu”. Det blir som en form av Alvedon eller någonting, bara för att ”Ja, vi har gjort symboliska handlingar. Det räcker. Vi är nöjda med det!”

Även om somliga förespråkar en positiv berättelse och samtalen pendlar mellan de bägge berättelserna, så är det ändå den mer kritiska berättelsen som dominerar samtalen.

Klyftan mellan de bägge perspektiven tydliggörs särskilt väl i följande ordväxling, mellan två tjänstemän. Den ena, Khalid, tillhör medelklassen och är själv politisk företrädare. Den andra, Hiwa, har en bakgrund som föreningsaktivist och är sedan länge boende i den förort där han och Khalid båda arbetar.

Khalid: Jag tycker att politik är väldigt mycket upp till mig och Hiwa, hur vi tar steget. […] Tycker du att vi ska ha fler representanter i riksdagen, i kommunfullmäktige, i andra beslutsfattande organ, så var så god! Då ska du själv ta steget och skapa en sådan möjlighet. Så länge du inte mött några hinder, så kan du inte säga att vägen är stängd. Du kan till och med se att du får skjuts, du går före många andra som är duktiga, bara för att du är invandrare. Det är det som jag har känt. Jag tycker att jag har blivit särbehandlad, bara för att jag är invandrare. För det fattas invandrare bland dem. De vill ha mångfald i varje grupp som de bildar. De kvoterar in mig, bara för att jag är invandrare. Det känns så. […] Så jag tycker alltså att klimatet idag är väldigt gynnsamt för invandrare att komma in i det politiska systemet och ta positioner. Och jag har känt att från längst till vänster, till mittenpartierna och moderaterna har man en sådan möjlighet. Spelrummet är väldigt brett. […] Så en orsak till att vi idag inte har så många representanter är att jag tycker att vi invandrare är rätt så passiva. Det borde finnas mer intresse, vilja att vara med.

• Sida 65
•  Original

Hiwa: Det finns människor som är med i politiken. Det finns människor som har kraften, som har funnits i politiken för länge sedan. Men de når ingenstans. De kommer inte in. Du kan inte sitta där…

Khalid: Kan du ge ett exempel?

Hiwa: Jag vet inte. Ring till alla partier och fråga hur många invandrare som är med.

Khalid: Jag kan ta ett exempel. Nalin Baksi-Pekgul. Hon är kurdiska, hon är kvinna, hon är invandrare, hon sitter i de högsta organen.

Hiwa: En av 1,8 miljoner…

Khalid: Ja, men i alla fall! Det är en som jag kan nämna.

Hiwa: Det beror på vad man nöjer sig med. Man nöjer sig inte med en. En har ingen makt. […] Det är många invandrare här. De vill ha deras röster. Sätter en jävla idiot i riksdagen, det spelar ingen roll. Det betyder ingenting. Det är bara för att skaffa sig lite smink. […] Socialdemokraterna viftar med flaggan och säger: ”Titta här! Vi har en invandrare med! Titta, titta!” Det löser inga problem.

Ordväxlingen antyder flera skiljelinjer mellan de bägge perspektiven. Den ena tjänstemannen, Khalid, är angelägen om att framhålla de möjligheter och öppningar som han tycker sig se i partier och i politik överhuvudtaget. I det perspektiv han företräder står enskilda individer i fokus. Hans erfarenhet säger honom att det inte borde finnas något som hindrar de ”invandrare” som vill etablera sig i politiken. Som stöd för sitt resonemang pekar han på sig själv och sin egen karriär inom partiet. Eftersom han personligen inte anser sig ha mött några större hinder är det för honom rimligt att också hävda att det inte alls existerar några hinder inom partierna.

Den andra tjänstemannen, Hiwa, har däremot, som boende i en förort som vanligen betecknas som ”utsatt”, helt andra erfarenheter. I hans perspektiv är det inte enskilda individer som står i fokus utan grupper och strukturer. Där Khalid vill lyfta fram det positiva i att en kvinna med kurdisk bakgrund sitter i riksdagen hävdar Hiwa bestämt att det krävs mer än ett fåtal representanter för att de inte ska bli, som han uttrycker det, ”smink att titta på”.

• Sida 66
•  Original

”Jag kände mig som en handikappad!”

Flera förtroendevalda berättar om svårigheter när det gäller att utgöra en reell politisk kraft i svenskt partiliv. Juan, med bakgrund i latinamerikansk vänster- och arbetarrörelse, har tidigare varit både partipolitiskt och fackligt aktiv i Sverige. Han berättar om hur han på sjuttiotalet, när han precis kommit till Sverige, under ett antal år försökte ta sig in i svenskt partiliv.

Han drog snart slutsatsen att partipolitiskt arbete i Sverige mer eller mindre är bortkastad tid. Han menar att erfarenheter av politiskt arbete i andra länder än i just Sverige värderades lågt av de svenska partier han kom i kontakt med. Hans erfarenheter av att bedriva klasskamp i sitt forna ”hemland” tycktes exempelvis inte längre vara värda någonting. ”Jag kände mig som en handikappad”, konstaterar han, ”en som inte kunde röra sig i det politiska livet här i Sverige. Vi som varit politiskt aktiva i våra hemländer kan inte fortsätta på samma sätt här i Sverige. Det finns inte förutsättningar för att göra det”.

Diana Mulinari (2002) har funnit liknande mönster av över- och underordning i svensk fackföreningsrörelse. Hon pekar på en rad strategier som på olika sätt förhindrar ”invandrare” från att göra sin röst hörd och delta på lika villkor.

Facket har, om vi tittar bakåt i tiden, både varit en aktiv motståndare mot diskriminering och en viktig aktör i kampen mot rasism. Fackföreningar har länge möjliggjort möten och vänskap som överskridit etniska skiljelinjer.

Samtidigt har emellertid facket, noterar Mulinari, varit framträdande i (åter)skapandet av en strukturell etnisk över- och underordning i samhället. Dels genom olika strategier som marginaliserar och förtiger frågor om rasism och diskriminering inom den egna organisationen. Rasismen har funnits (i en annan tid), lyder argumentet, den finns på annat håll (i andra samhällen eller bland andra grupper), men i facket har den inget fotfäste. Dels genom en rad stereotypa bilder av ”invandrarna” som får legitimera en ojämlik behandling av ”dem”. Kritik kan till exempel avfärdas med hänvisning till att ”deras” politiska erfarenheter och att deras radikalitet inte ”passar in” i Sverige. ”Invandrare” drabbas även av att deras handlingar tolkas i termer av grupptillhörighet. Samtidigt tolkas handlingar utförda av ”svenskar” i termer av individualitet.

Visserligen kan, säger Abdullehi, en av de företrädare jag samtalat med, ”invandrare” delta i det interna partiarbetet, men vanligtvis

• Sida 67
•  Original

hamnar de i underläge i förhållande till andra grupper. ”Man hamnar hela tiden i en form av brödkamp”, en kamp om tillvaron i partiet där det gäller att ”hela tiden hävda sig utan att nå en form av en så kallad accepterad nivå av diskussion inom partiet”. Engagemanget resulterar, menar han, oftast i ”något som bara läggs undan i en låda, en diskussion som ofta inte har någonting att göra med till exempel mina bekymmer [...]”.

”Det finns ju förutfattade meningar”. Med de orden summerar nämndordföranden Hamza sina erfarenheter av partipolitiskt arbete i Sverige. ”Man tror inte att invandrarna kommer att klara det”, säger han bland annat, när jag ber honom att närmare precisera vad det kan vara fråga om för slags ”förutfattade meningar”. Ett sådant förhållningssätt bygger, understryker han, inte bara på en mental grund, av en uppsättning falska föreställningar. De förväntningar som den består av uttrycks också i ett bestämt handlande gentemot ”nykomlingarna”: ”när människor, den första och andra gången, går till de här politiska föreningarna känner de att de inte tas väl om hand. Och det är brister i det politiska systemet”.

Han berättar särskilt om en incident som inträffade i ”hans” stadsdelsnämnd. En förtroendevald med utländsk bakgrund började plötsligt uppfattas som ett hot av de infödda förtroendevalda. ”Hon har blivit ett stort hot för gruppledarna inom stadsdelsnämnden. Så en av dem har lämnat sin post i protest! Helt plötsligt blev hon ett hot”. Incidenten är inte unik, noterar han. Det är flera som har liknande erfarenheter.

Och det är detsamma för de andra som har hamnat i stadsdelsnämndsgruppen här. Vi blev ett hot mot det här stabila, svenska, de som trodde att de skulle vara så. Plötsligt var det en med invandrarbakgrund som blev ordförande. Det kommer ur den här svartsjukan, avundsjukan. Man pekar omedelbart på brister och förstorar dem.

Stadsdelspolitikern Ramon ser partierna som vilken arbetsplats som helst. Han konstaterar att det inom partier, precis som på andra arbetsplatser, finns etnisk diskriminering som gör det svårt för representanter med utländsk bakgrund att nå ett verkligt inflytande inom partierna.

Man kan se hela det politiska etablissemanget som en arbetsplats. När en invandrare går och söker jobb, hur bemöts han eller hon? Det är samma sak. Det finns också i alla politiska partier. […] Det finns alla möjliga hinder, känslomässiga hinder, att ge den personen möjligheter så att han kan utvecklas

• Sida 68
•  Original

som politiker. Det man börjar med före valet, det glöms bort efter valet. Man glömmer bort att det kommer ett val till…

De ”känslomässiga hinder” han talar om består av diverse stereotyper och negativa föreställningar om ”invandrare”. Han ser dessa ”hinder” som intimt förbundna med partiernas agerande i samband med valen. Eftersom det, som han ser det, inte finns någon genuin politisk ambition att lyfta fram ”integrationsfrågan”, så blir integration lätt något som partiet mest skyltar med för att vinna röster i kommande val.

Också många kvoteringsivrare och reformvänner inom partiet hyser, menar han, stereotypa föreställningar om ”invandrare”, föreställningar som misstänkliggör och pekar ut. Det rör sig sällan om öppna konflikter eller om tydligt formulerade, fördomsfulla tankemönster. Snarare

handlar det

om saker som sägs i förbigående, utan

att följas upp och konkretiseras, antydningar och annat, som kan vara svåra att fånga upp och sätta fingret på precis när de sagts, men som med tiden staplas på varandra och bildar ett större känslo- och tankemönster som kan väcka obehag. Men det finns även andra hinder. Vid upprepade tillfällen omnämns exempelvis svårigheter att få tillgång till diverse nätverk och informella kontakter knutna till det partipolitiska livet.

Slutna nätverk och informella kontakter

Begränsad tillgång till olika slags nätverk kan vara ett allvarligt hinder för underordnade grupper i inträdet i politiska partier, liksom i fackföreningar och på arbetsmarknaden. Pierre Bourdieu (1984) har pekat på strukturella ojämlikheter i fördelning av olika slags kapital, däribland just tillgång till kontakter, vad han kallar ”socialt kapital”.⁹

Kommunalpolitikern Sirkka berör just detta när hon talar om vad hon kallar ”gamla strukturer” i partierna, strukturer som på olika sätt gör det svårt för personer med utländsk bakgrund att ta sig in och nå inflytande i partipolitiken. När jag ber henne att närmare beskriva dessa strukturer säger hon att det finns ”en särskild social sammanhållning i partierna” och att det skapas ”strukturer om hur man tänker och tycker, om vad som är acceptabelt och vad som inte är acceptabelt och så vidare”. Senare preciserar hon att dessa dolda strukturer till exempel består av tillgång till sociala nätverk i partiet. Personer med

⁹ Feministisk forskning har även visat hur män historiskt har etablerat olika slags strukturer och nätverk och hur kvinnor haft svårt att göra sig gällande inom ramen för denna typ av ”manliga nätverk” (Esseveld 1997).

• Sida 69
•  Original

utländsk bakgrund hamnar, menar hon, omedelbart i underläge i förhållande till infödda, eftersom de i regel saknar samma vittförgrenade nätverk av kontakter inom partiet.

Står man som femtonde person på en lista krävs det en så oerhört stor apparat, oerhört många kompisar, oerhört många organisationer som man är med i, för att man ska komma in där, i kommunfullmäktige till exempel. […] Eftersom man inte har det där sociala nätverket som man har som svensk. Som svensk är man alltid granne till någon eller dotter till någon farfars granne. Men man har ett nätverk, ett sammanhang. Då blir man så att säga känd inom en större krets än som invandrare.

Ett problem är, poängterar hon, att ”de grupper man vänder sig till, om du vänder dig till afrikaner, asiater eller finnar, de grupperna är för små för att de skulle kunna bära upp en person till valbar plats”.

Flera förtroendevalda noterar att den begränsade tillgången till partinätverk särskilt visar sig vid partiernas interna nominering. Där hamnar personer med utländsk bakgrund i regel längst ner på partilistan och tvingas i vissa fall driva egna personvalskampanjer för att bli invald i politiska församlingar. Marcus Johansson (1999:18) konstaterar i detta sammanhang att ”partierna har ett stort ansvar i exkluderingen av invandrare. Partierna exkluderar invandrare till förmån för svenskar vid nomineringen av kandidater till kommunalfullmäktigeval”.

Tankegången bekräftas av flera förtroendevalda. Efi hävdar krasst: ”När det görs en lista hamnar invandrare längst ner. Alltid”. Khabat är en annan av de som menar att de sociala nätverk som skapas inom partiet har en många gånger avgörande betydelse för hur nomineringen konkret går till. Han understryker att ”svenskar som har bott här hela sitt liv” i betydigt större utsträckning ”känner till strukturerna”. Han hävdar vidare att ”de sällan röstar på en invandrare”, vilket förstås gör det ”svårt för invandrare att komma fram”. Han säger att det kanske skulle vara lättare att bli nominerad om antalet förtroendevalda med utländsk bakgrund ökade, eftersom de möjligen i större utsträckning skulle ”nominera sina kandidater”.

”Invandrarpolitikern” som politiskt alibi?

Flera av intervjupersonerna hävdar att de som ”invandrarpolitiker” automatiskt har blivit talesmän för ”invandrare” därför att det annars inte är någon som för fram ”integrationsperspektivet”. Vissa kritiska

• Sida 70
•  Original

röster säger till och med om att de känner sig utnyttjade som ”politiska alibin” av partiets ledande skikt. Sirkka beskriver hur hon vid partimöten måste ta till orda för att ”hennes” frågor och perspektiv ens ska komma upp på dagordningen. ”Om det sitter ett antal svenskar på ett möte så kommer man inte på det där invandrarperspektivet om det inte finns någon som har invandrarperspektivet med sig”. Hon fortsätter med att berätta om sina erfarenheter som ”invandrarpolitiker”.

Sirkka: Som invandrarpolitiker […] blir [man], oavsett om man vill det eller inte, en representant för invandrare. Är du från Afrika ska du veta hur zigenare har det, alltså hur resten av världen har det, utöver svenskar. Man blir alltså representant för resten av världen! Och det kan man ju aldrig på något sätt leva upp till. […] När man diskuterar arbetslöshet så pratar svenskarna om ungdomar, man pratar om de som är över femtiofem år, men det är ingen som frågar: ”Men de här somaliska kvinnorna eller irakiska männen?” Jag menar, man tänker på annorlunda sätt. […] Man blir jämnt representant, man pliktbeläggs eller tar automatiskt det där uppdraget att föra fram invandrarfrågor.

Magnus: Hur kommer det sig, då?

Sirkka: Jag vet inte. […] [N]är jag sitter på ett möte, där det sitter en massa svenskar och diskuterar om olika saker. Det är ingen av de svenskarna som kommer på att tänka på invandrare, utan det är du som kommer på att tänka på det.

Hon menar, liksom flera förtroendevalda, att ”integrationsfrågan” idag är tämligen lågt prioriterad i partierna. ”Invandrarskap” och ”integrationsperspektiv” är snarast ett politiskt reservat dit förtroendevalda med ”annorlunda bakgrund” hänvisas. Samtidigt är hänvisningar till ”invandrarskapet” och ”integrationsperspektivet” återkommande i det vardagliga partipolitiska arbetet. Det är något som förtroendevalda med ”annorlunda bakgrund” i olika avseenden tvingas förhålla sig till, vare sig de själva så önskar eller inte.

När de figurerar i dagspressen är det exempelvis nästan uteslutande för att diskutera ”integrationsfrågor” eller för att kommentera sitt ”ursprung”, inte först och främst för att kommentera allmänna politiska och samhälleliga angelägenheter.

Även om partierna utåt, i kongresstal och officiella deklarationer, må tala om att ”integrationsfrågan” gäller hela det svenska samhället, inte enbart ”invandrare”, så är det flera av de intervjuade som vittnar om att det först och främst är förtroendevalda med utländsk bakgrund som själva får driva ”integrationsfrågan”.

• Sida 71
•  Original

”Det är klart att det inte är så självklart att invandrare måste representera invandrare”, poängterar kommunpolitikern Mohammad, ”utan även svenskar kan tala i de frågor som gäller invandrare”. Därmed inte sagt att ”tillhörighet” helt skulle sakna betydelse i partipolitiskt arbete. ”Det är fråga om association”, fortsätter han. ”Jag som invandrare kan lättare associera, åtminstone som jag känner nu, med frågor som berör till exempel många invandrare. Det är nära frågor för mig”. Vad menar han med nära? ”Jag har stött på de här hindren”, förtydligar han, ”jag har stött på de här frågorna, jag känner att jag måste göra någonting för att förändra det här”. Men det betyder, slår han fast, fortfarande inte att andra inte kan känna samma känsla av samhörighet eller association. ”Det är klart att en svensk kan känna likadant”.

Företrädare med utländsk bakgrund står nu inte passiva och handfallna inför de tendenser som finns till att i olika sammanhang definiera och behandla dem som ”främmande” inslag i ett ”normalt svenskt” partiliv. I tidningsartiklar kan vi till exempel se dem öppet motverka tendenser till att bli inplacerade i ett bestämt ”invandrarfack” eller att omtalas som ”invandrarpolitiker”. Åtskilliga av de förtroendevalda som intervjuats distanserar sig också vid samtalen från den roll som ”invandrarpolitiker” som tillskrivits dem. De betraktar snarare sig själva som representanter för en större del av befolkningen, framför allt för det egna partiet, men även för boende i storstädernas perifera förortsmiljöer eller för arbetare.

Enskilda representanter kan dock samtidigt dra nytta av en situation där ”invandrarskap” och ”integrationsperspektiv” är något av ett politiskt reservat dit förtroendevalda med ”annorlunda bakgrund” hänvisas, endera för sin egen del eller för ”sin etniska grupps” del. Det kan exempelvis finnas utrymme för enskilda representanter att okritiskt tillämpa de stereotypa tudelningar och föreställningar om identitet och gemenskap som florerar runtom i samhället, för att exempelvis i samband med valrörelser framställa sig själva som legitima uttolkare för ”verkliga” erfarenheter och synpunkter hos ”sin grupp”. Utrymmet för sådant ”identitetspolitiskt” karriärsökande har successivt ökat i Sverige, inte minst i och med införandet av personval.

Profilering och identitetspolitik

Valet 1998 var det första personvalet i Sverige. Det ”personliga” gavs större vikt i relation till politiska doktriner. Detta nya inslag i svensk politik kan ses som ännu ett steg i riktning mot en tilltagande personifiering av politiken. Personvalet har betytt större utrymme för livsstils-

• Sida 72
•  Original

politik, för mer eller mindre medvetet image- och identitetsskapande, i svensk demokrati. De redan täta relationerna mellan politik och media, mellan politiker och journalister, har ytterligare intensifierats (Economou och Forstorp 1999).

1998 års valrörelse visade därtill hur ”etnisk bakgrund” bland en rad kandidater blivit del av en politisk profil, liksom i andra europeiska länder (Solomos och Back 1995; Saggar 2000). Det har, efter personvalets införande, funnits en tendens till att vissa företrädare valt att presentera sig som ”invandrarrepresentanter” och poängtera sin ”bakgrund” som avgörande för sin identitet/lojalitet som politiker. Detta sätt att positionera sig som politiskt subjekt kan ses som en slags ”identitetspolitik”.

I 1998 års valrörelse gavs åtskilliga exempel på hur de politiska partierna aktivt arbetade med att föra upp frågor om integration och levnadsvillkoren i mångetniska förorter på dagordningen, på ett sätt som skiljer sig från vad som tidigare varit förhärskande inom svenskt politik.¹⁰

Både i riksdags-, landstings- och kommunalvalet bedrev kandidater med utländsk bakgrund personvalskampanjer. Flera lyfte fram sin ”etniska bakgrund” och sina erfarenheter som ”invandrare”. Flera profilerade sig, mer eller mindre uttalat, i ”integrationsfrågor”.

Jag ska ge några exempel på hur partierna arbetade för att fånga förortsbornas hett eftertraktade röster, hämtade från Stockholmsförorterna Rinkeby, Tensta och Husby, veckorna innan valet 1998.

Juan Fonseca, då socialdemokratisk riksdagsledamot, bedrev under 1998 års valrörelse en till viss del självfinansierad personvalskampanj för att ta sig upp från en femtondeplats på partiets riksdagslista. Han hade redan under mitten av nittiotalet etablerat sig som rikskänd politisk profil. Under långa perioder befann han sig i opposition mot och stundtals i konfrontation med partiets officiella hållning, ständigt i det ”svarthåriga Sveriges” namn.

Under våren petades han från valbar plats på partiets Stockholmslista. Kontroversen runt Fonseca rönte stor uppmärksamhet i rikstäckande medier. ”Jag är fast besluten om att komma in i riksdagen av egen kraft 1998 med stöd främst av de segregerade och fattiga i Stockholm” (Västerbottens-Kuriren 4 februari 1998), förklarade han vid en pressträff och angav samtidigt tonen i den kommande personvalskampanjen. I en tidningsintervju strax innan 1998 års val hävdade han: ”Är man inte polare med dem som har makten hamnar man utan-

¹⁰ Länge saknades nämligen mer avgörande skiljaktigheter mellan partierna ifråga om ”invandrarpolitiken” (Hammar 1999).

• Sida 73
•  Original

för. Partierna är rädda för att tappa kontrollen. Så länge du är lojal är du välkommen, men de vill inte ha in självtänkande och kritiska individer” (Expressen 11 september 1998).

På svartvita affischer stod han själv, på ett torg, iklädd en svart Tshirt med texten: ”Sverige är inte längre sig likt. Jag är en del av skillnaden”. Texten bör läsas mot bakgrund av Fonsecas profil under den gångna mandatperioden. I en mindre annons i dagspressen kompletterades bilden med texten: ”Kryssa för tolerans, mångfald och integration” samt ”mot diskriminering”. Detta är ett av de tydligaste exemplen på hur personvalet kunde utnyttjas för att bedriva en kampanj som uttalat syftade till att profilera kandidaten ifråga som förkämpe för, som Fonseca själv uttrycker det, det ”svarthåriga Sverige”.

En annan socialdemokratisk riksdagskandidat var Novin Harsan. Hon fick i valrörelsens slutskede alldeles särskild uppmärksamhet av massmedierna då det visade sig att hon vid ett flertal tillfällen trakasserats och motarbetats av främlingsfientliga grupper i sitt personvalskampanjande. För att ta sig upp från sin trettioandra plats på riksdagslistan profilerade hon sig, på ett sätt som liknade Fonsecas, om än något mera försiktigt, genom att formera en ”etnisk profil”. På en av hennes valaffischer kunde man läsa:

Sätt ditt kryss för: – kampen mot diskriminering och förtryck – ett rättvist Sverige där alla är lika värda – ett samhälle där solidaritet ingår som en naturlig beståndsdel och där alla tar

sitt ansvar, oavsett ursprung, hudfärg eller kön – att alla ska ha råd med bra sjukvård, skola och äldreomsorg – att alla ska ha rätt till arbete och bostad

Förutom profilfrågor som ”kampen mot diskriminering och förtryck”, för ”ett rättvist Sverige” och för ”solidaritet” figurerade också frågor som sjukvård, skola, äldreomsorg, arbete och bostad. Traditionella ”vänsterfrågor” varvades med frågor med anknytning till situationen i landets mångetniska förorter för att skapa en politisk profil som skulle attrahera väljarna i huvudstadens ytterområden, särskilt dess ”invandrarbefolkning”.

Flera kandidater satte sig själv som person, sin tillhörighet och sina särskilda egenskaper i fokus, snarare än partiet. Yvonne Ruwaida, miljöpartistisk riksdagsledamot, var en av de som använde strategin att betona sin ”etniska bakgrund” som betydelsefull för hennes poli-

• Sida 74
•  Original

tiska profil. En av hennes valaffischer framförde budskapet: ”Rösta mot rasism! Yvonne Ruwaida, svensk-palestinier, riksdagskandidat”.

Samtidigt passade partiet på att profilera sig som ett ”integrationsvänligt” parti. ”Rösta på ett parti som både tar krafttag mot rasismens orsaker och jobbar aktivt mot diskriminering”. På en annan av partiets valaffischer visade två av kandidaterna till kommunfullmäktige upp sig, Sabina Bossi och Rebwar Hassan, under parollen: ”Mångfald och jämställdhet”. De slog inte mynt av sin ”etniska bakgrund”, utan lyfte istället fram partiets profil i integrations- och diskrimineringsfrågor: ”Miljöpartiet de gröna är det parti som arbetat hårdast mot alla former av diskriminering. Därför har vi både den bästa kvinnorepresentationen och den bästa invandrarrepresentationen i de parlamentariska församlingarna i Sverige”.

Mönstret återkom på en valaffisch för Hatam Jafar, centerpartist och kandidat i samtliga tre val, vars övergripande budskap var: ”Du har ditt ansvar i detta land!” Det framgår av affischen hur stor vikt kandidaten lade vid sig själv som person och sin levnadshistoria. Affischen följdes av en lång beskrivning av personen Jafar, med följande inkörsport: ”Mitt namn är Hatam Jafar, född i Bagdad 1970 och kurd från Irak”. Återigen hamnar personens ”bakgrund” i fokus.

När jag veckorna innan 1998 års val gjorde fältarbete i olika miljöer i Stockholm var det tydligt att partiernas budskap formats av och paketerats i enlighet med specifika lokala förutsättningar. På Östermalm mötte jag en viss uppsättning valaffischer och politiska profiler. I Rinkeby en annan. Här och i andra mångetniska förorter syntes företrädare för ”mångfaldens Sverige” på partiernas valaffischer. Kandidater profilerade sig i frågor gällande rasism, diskriminering, integration och mångfald. På Östermalm var bilden en helt annan. Där syntes, åtminstone såvitt jag kunde se, i princip inget av detta.

Ett exempel på detta mönster är en av de moderata valaffischer som fanns uppsatta lite varstans i huvudstaden. En av partiets huvudparoller i valrörelsen var ”moderaterna gör det möjligt”. Det fanns flera varianter på temat, men ingenstans hade jag sett just den affisch som satts upp på Järvafältet, norr om Stockholm. På en stor färgplansch syntes fyra moderata kandidater i helfigur. Två av dem hade utländsk bakgrund. Den ena var Fatima Nur, partiets första kandidat till landstingsfullmäktige, den andra Sylvia Shahin, partiets femte kandidat till kommunfullmäktige.

Valet av ”politiska profiler” hade troligen styrts utifrån lokala förhållanden och särskilt utifrån förortens etniska sammansättning. Den moderata parollen ”gör det möjligt” i mångetniska förorter hade dessutom kompletterats med undertexten ”för alla”. Partiet hade under

• Sida 75
•  Original

föregående val haft påfallande lågt stöd för sin politik i Stockholms mångetniska förorter.¹¹ Partiet såg det därför sannolikt som angeläget att under 1998 års val särskilt profilera sig i dessa områden, bland annat genom att föra fram kandidater med utländsk bakgrund och genom att markera att partiet ”gör det möjligt för alla”.

Denna ”profilskapande” strategi är inte unik för Moderaterna. Tvärtom kan det ses som del av en politisk trend, där partier och enskilda kandidater utnyttjar den möjlighet som personvalet erbjuder när det gäller att skapa en bestämd politisk profil, som kan vinna både röster och förtroende.

Trenden att kandidater profilerar sig genom sitt ”annorlundaskap” fortsatte i 2002 års valrörelse.

Under 2001 hamnade socialdemokraten Abdirisak Aden på den lista över misstänkta terrorister som USA upprättade efter terrorattacken mot World Trade Center den 11 september. Innan han avfördes från listan hade han under tio månader misstänkts för samröre med Usama bin Ladins terroristnätverk al-Qaida. Aden kandiderade i 2002 års val till riksdagen. I sin personvalskampanj betonade han sitt ”annorlundaskap” som särskilt betydelsefullt för sin politiska profil.

På en valaffisch poserade han framför riksdagshuset, tillsammans med en kamel. I en intervju i Aftonbladet (7 september 2002) berättade han: ”Det var så mitt liv började hemma i Somalia. Min familj levde nomadliv tills jag var åtta år. Vi hade cirka 15 kameler”. Texten på valaffischen löd: ”Från kamelpojke till riksdagsman” och ”Med olika erfarenheter blir Sverige rikare”. I en annan intervju beskrev han sina politiska ambitioner i följande ordalag: ”Jag kanske inte kan förändra livet i förorten. Men jag vill vara en röst för människorna här” (Aftonbladet 15 juli 2002).

Enskilda företrädares strategier när det gäller att i samband med valrörelser skapa sig en bestämd politisk image är ett exempel på varför kommunikativ gestaltning är en viktig dimension av frågan om ”representation av invandrare”. Personvalskampanjer ger utrymme för enskilda företrädare att skapa en politisk plattform. De kan emellanåt, på förhållandevis okritiskt manér, tillämpa stereotypa tudelningar och föreställningar om identitet och gemenskap för att framställa sig själva

¹¹ Vid 1994 års val var exempelvis andelen som röstade på Moderaterna 11,4 procent i Husby, 9,6 procent i Tensta och 5,9 procent i Rinkeby. Motsvarande siffror för Socialdemokraterna i samma områden var 58,9 procent, 60,8 procent respektive 67,5 procent. Siffrorna för hela staden var 28,7 procent för Moderaterna och 26,5 procent för Socialdemokraterna (USK 1994).

• Sida 76
•  Original

såsom självklara och legitima uttolkare för ”verkliga” erfarenheter och synpunkter hos ”sin grupp”.

”Sverige-specifik” politisk kompetens?

Pierre Bourdieu (1991) hävdar att politiska partier är del av ett ”politiskt fält”. Fältet är, menar han, genomkorsat av relations- och konfliktmönster mellan en rad krafter och aktörer som har bestämda positioner på fältet. Han understryker särskilt att aktörer, för att överhuvudtaget kunna ”ingå i spelet”, behöver en ”speciell träning” i de principer som reglerar såväl tänkandet som handlandet på fältet. Aktörerna ingår i en kamp om såväl utrymmet på fältet som om väljarkårens stöd. Deras handlande regleras av fältets strukturella betingelser och specifika spelregler. Den ständigt pågående kampen på fältet rymmer dock även en rad symboliska dimensioner.

Logiken består till stor del av produktion och distribution av världsbilder (ideologier, visioner, slogans), för att band mellan väljare och valda ska kunna knytas. Jean-Pascal Daloz (2002:36) betonar att det för enskilda företrädare i detta sammanhang är angeläget att ”inte verka fjärma sig från dem, vilkas identitet och intressen de påstår sig representera”. Det är sannerligen en kreativ politisk akt. ”Ibland handlar det”, preciserar Daloz, ”om att bevisa att man som representant befinner sig tillräckligt nära väljarna för att känna dem, deras problem och krav”. Ibland handlar det istället om att ”på ett symboliskt sätt avlägsna sig från dem”. Vad som i realiteten kommer att accepteras som ”rätt sätt att tala” eller som ”korrekt handlande” bland aktörer på det politiska fältet är inte odiskutabelt och en gång för alla givet, utan det avgörs genom processer av bedömning och klassificering.

En majoritet av de företrädare jag samtalat med har på ett eller annat sätt talat om betydelsen av att som aktör på det svenska (parti)politiska fältet besitta en bestämd ”politisk kompetens”. Liksom åtskilliga av de företrädare som intervjuades av Mirjaliisa Lukkarinen Kvist (2001), poängterade företrädare för olika partier vikten av att kunna föra sig i den ”svenska möteskulturen” – att ha goda kunskaper i det svenska språket, ha en förmåga att ”tala rätt” och ”känna till de rätta koderna”. Enskilda företrädare har, ur en sådan synvinkel, i mångt och mycket att tillägna sig, eller anpassa sig till, en viss ”politisk kompetens” för att på allvar kunna göra sig gällande i svensk partipolitik.

De krav som ställs på en viss typ av ”kompetens” bland aktörer på ett bestämt fält är alltid resultatet av processer av klassificering,

• Sida 77
•  Original

bedömning och, därmed, maktutövning. Vissa aktörer tycks alltid ha tolkningsföreträde, möjlighet att göra just ”sina” utgångspunkter och ”sin” jargong normerande inom en viss organisation. Organisationer är därför inga ”neutrala” fält, där enskilda aktörer möts på (jäm)lika villkor, utan de är strukturerade enligt principer som ger dem o(jäm)lika utgångslägen när de möts (de los Reyes 2001). Det politiska systemet innefattar därvidlag en viss ”mobilisering av partiskhet”.¹²

”Det finns”, konstaterar James March och Johan Olsen (1989:47), ”en tendens till att stora och mäktiga aktörer har makt att forma sin omgivning och därmed att tvinga andra aktörer att anpassa sig till dem”. Dessa ojämlika relationsmönster tenderar, noterar de, att bland annat ha en etnisk dimension, eftersom organisationer många gånger formas av närvarande (överordnade) etniska grupper.¹³

I arbetsmarknadsforskning har ett återkommande argument varit att ”invandrares” ställning på arbetsmarknaden delvis kan förklaras utifrån ”invandrares” begränsade språkkunskaper eller relativa avsaknad av ”Sverige-specifik social kompetens”. Ett problem med ett sådant argument är dock att det upphöjer en vardaglig förståelse av språk och ”svenskhet” till ”vetenskapliga fakta” (jfr Mattsson 2001; de los Reyes 2001). Resonemanget kan överföras till frågan om ”representation av invandrare”. Det är angeläget att uppmärksamma och kritiskt granska de processer som skapar bedömningsmönster som urskiljer och definierar (alltså representerar i vidare mening) vad exempelvis ”god svenska” eller kännedom i ”den svenska koden” skulle bestå av. Tanken om en bestämd ”politisk kompetens” som förtroendevalda bör leva upp till kan sortera ut människor utifrån föreställningar om likhet och skillnad, närhet och distans, i relation till en föreställd svensk ”normalitet”.

Marcus Johansson (1999:17) har varit inne på samma tankegång. ”Den bild som existerar och reproduceras i partiets medvetande är avgörande för vem som kan betraktas som en medlem”, säger han och fortsätter: ”Så länge invandraren strider mot denna bild, utseendemässigt, språkligt, religiöst och kulturellt, kommer invandraren inte bli fullständigt inkluderad och nomineras till valbara platser i samma grad som svenskar”.

¹² Uttrycket myntades ursprungligen av Schattschneider (1960).¹³ Under senare år har dessutom feministiska forskare pekat på hur organisationer av olika slag präglas av (köns)bestämda tanke- och handlingsmönster som begränsar kvinnors handlingsutrymme.

• Sida 78
•  Original

Ett mångfacetterat partiliv

Maktutövningen i partier både anspelar på och legitimeras av de myter om Främlingen som cirkulerar runtom i samhället. Jag har utifrån intervjuer med politiska företrädare med utländsk bakgrund uppmärksammat några av de utestängningsmekanismer som verkar i svenskt partiliv. Ett av utestängningens ansikten rör de spelregler och konventioner som reglerar själva partilivet. Ett annat ansikte är tillgång till olika slags kontakter och nätverk inom partierna. Ett tredje, slutligen, rör den uppsättning av utpekande, stereotypa bilder av ”de Andra”, som vid olika tillfällen kan tjäna till att legitimera utestängning och särbehandling.

Om personer med utländsk bakgrund fortsätter att representeras som Främlingar i partilivet och andra delar av svensk offentlighet, så kommer andelen företrädare med utländsk bakgrund sannolikt att förbli avsevärt lägre än andelen av den totala befolkningen. Det tvingar dessutom, högst sannolikt, fortsatt företrädare med utländsk bakgrund att på olika sätt förhålla sig till en föreskriven roll som just Främling.

Partiernas interna normeringslogik gäller förstås inte bara etnicitet som sorteringsprincip, utan också andra grunder för kategorisering som klass, kön, sexualitet och generation. Vad vi i svenskt partiliv har att göra med är en komplex samhällelig logik av kategorisering och bedömning av ”normalitet” och ”avvikelse” (jfr Fraser, 2002).

Det bör dock understrykas att partilivet inte är statiskt. Det bedrivs i partierna snarare en ständig kamp om det politiska utrymmet. Förtroendevalda med utländsk bakgrund är inga passiva ”offer” utan förmåga till självständigt handlande. Tvärtom. De medverkar aktivt till att såväl etablera som bryta mot tanke- och handlingsmönster som pekar ut och placerar vid sidan av. Jag har bland annat berört fenomenet ”identitetspolitik” som i sig belyser partilivets dubbelhet. Den är dels ett svar på, dels ett led i själva utestängningens dynamik. Även om det i intervjuerna finns berättelser som tar fasta på omgivningens skepsis, misstro och särbehandling är det uppenbart att de allra flesta av de som intervjuats bedriver ett enträget arbete för att förhandla med rådande maktordningar och att i någon mening destabilisera eller omdefiniera det politiska fältet.

Också denna iakttagelse överensstämmer med Diana Mulinaris iakttagelser av invandrade inom svensk föreningsrörelse. Även om ”invandrade” möter en rad hinder i det fackliga arbetet, så är det ändå kampvilja och engagemang snarare än resignation och passivitet som

• Sida 79
•  Original

dominerar de fackligt aktivas berättelser. Detta visades inte minst vid ett tillfälle, när en av hennes informanter berättade om sin relation till svensk föreningsrörelse:

De[t] svenska facket kan inte kämpa. De vet inte hur man kämpar. De har uppnått mycket men kan inte ge några svar i tuffa tider. Vi kan kämpa. Vi vet hur man kämpar. Facket behöver den kunskapen, om Sverige inte ska bli som Thatchers England (Mulinari 1999:38).

Vi såg motsvarande erfarenhet i den intervjuade Juans berättelse, även om hans besvikelse till slut fick honom att helt lämna partipolitiken. Orsaken till hans val var emellertid inte uppgivenhet, utan en bedömning av var hans engagemang skulle få störst genomslag. Det är en avgörande skillnad. Enligt Juans bedömning skulle hans engagemang troligen få störst genomslag utanför etablerade politiska kanaler, i föreningslivet och andra mer informella sammanhang, varför han valde att fortsätta sitt politiska arbete utanför partilivet.

Erfarenheter och förmedlade doktriner

Vad betyder då kluvenheten i flera företrädares berättelser om partipolitiskt arbete? En tolkning kan vara att det svenska partilivet genomkorsas av en rad, delvis motstridiga, tendenser, vilket också visas av att berättelserna ger en mångdimensionell bild av partilivet. Det är en rimlig tolkning. Det svenska partilivet är sannerligen komplext.

En annan tolkning kan vara att företrädarna i sina berättelser förmedlar dels vissa personliga erfarenheter av att arbeta partipolitiskt, dels en inom partierna förmedlad doktrin.

Människors medvetande är i allmänhet uppbyggt av en serie motstridiga teman och argument. Vi har till hands en omfattande repertoar av argument och retoriska figurer, som i konkreta samtalssituationer lätt hamnar i konflikt med varandra.¹⁴ Det är närmast en sådan typ av konflikt vi har sett exempel på i detta kapitel. Företrädare har i samtalen försökt få olika ”diskursiva element” att gå ihop, trots att de står i ett uppenbart konfliktförhållande till varandra.

Detta skulle betyda att det, å ena sidan, inom partiet råder en doktrin, enligt vilken partiet sägs arbeta aktivt med att inkludera och representera ”invandrare” och enligt vilken det på det hela taget inte

¹⁴ Se bland andra Billig m.fl. 1988; Gamson 1992; van Dijk 1998.

• Sida 80
•  Original

sägs finna några egentliga ”integrationsproblem” inom partiet. Det är erfarenheter av detta slag som framför allt kunnat skönjas i början av företrädarnas berättelser om svenskt partiliv. De bildar tillsammans partiets egen bild av sakernas tillstånd.

Bortom denna bild skymtar, å andra sidan, personliga erfarenheter av partipolitiskt arbete, erfarenheter som delvis strider mot partiets officiella bild. Dessa erfarenheter vittnar exempelvis om att ”integration” inom partiet, konkret, är något som ”invandrare” i allt väsentligt själva får ”ta hand om”, inte sällan samtidigt som de tenderar att marginaliseras inom partiet.

En nationaldemokratisk regim

För att förstå bakgrunden till de subtila processer av kategorisering, normalisering och utsortering i svenskt partiliv som jag beskrivit behöver vi återvända till tiden för nationsbyggandet och närmare granska den historiska kopplingen mellan nation och liberal demokrati (jfr Dahlstedt 2001a, 2001b).

Liberala demokratier etablerades som ett led i moderniseringen. Där löpte flera processer parallellt med varandra, däribland uppkomsten av ett kapitalistiskt produktionssätt, en centraliserad statsapparat och nationsbyggandet. I och med det framskridande nationsbyggandet blev nationen successivt det suveräna politiska subjekt som skulle ”representeras”.¹⁵ Den liberala demokratin kom så att säga att ”befolkas” av nationen som ”föreställd gemenskap” (Anderson 1993).

Under nationsbyggandet var principen om kulturell homogenitet – ”Ett enat folk!” – såväl inåt som utåt, ett överordnat ideal. I Sverige etablerades successivt en tudelning mellan ”Oss svenskar” och ”de Andra”, de som inte ansågs ”höra till”. Etniska minoriteter, och då framför allt samer och romer, blev tillsammans med ”invandrare” mytiska Främlingar gentemot vilka ”svenskarna” kunde definiera sig. Komplexa relationsmönster och levnadsvillkor överskreds i tanken om ett kulturellt homogent Folk. Denna utsortering av det ”främmande” var i själva verket i sig en förutsättning för uppkomsten av ett entydigt och oproblematiskt ”svenskt vi” (Tydén och Svanberg 1994).

¹⁵ I Sverige genomfördes, till exempel, 1866 en genomgripande representationsreform och den ståndsriksdag som tillsammans hade representerat de fyra ständerna prästerskap, adel, borgare och bönder ersattes nu av en gemensam nationalförsamling. Riksdagsmännen var inte längre satta att företräda de fyra ständernas särintressen, utan hela den svenska nationens intresse (Kurunmäki 2000).

• Sida 81
•  Original

De(t) som inte riktigt ansågs ”passa in i mallen” för ”hur vi är” och för ”det vi står för” kom att betraktas som i ett eller annat avseende ”avvikande”. Samhällslivet kom sedermera att struktureras enligt dessa monokulturella principer. En föreställd ”svenskhet” blev en självklar utgångspunkt utifrån vilken världen betraktades.

Etnisk tillhörighet blev avgörande för demokratins sätt att fungera allteftersom de praktiker av inne- och uteslutning som nationsbyggandet bar på integrerades som självklara logiker i det ”demokratiska maskineriet”. Demokrati antogs självklart förutsätta folklig gemenskap och, mer precist, en kulturellt homogen befolkning. Det blev, enligt denna nationaldemokratiska föreställningsram, snarast omöjligt att ens föreställa sig demokratiska styrelseformer bortom en nationell/nationalstatlig inramning.

Nationen blev tillsammans med tanken om kulturell homogenitet den självklara grund på vilken partiväsendet byggdes. Man kan säga att partiväsendet har utgått från och befäst en specifikt ”nationell” föreställningsram.¹⁶ Det går att se flera klara paralleller mellan just denna seglivade föreställningsram och de erfarenheter som åtskilliga av de intervjuade har av dagens svenska partipolitiska liv.

Rörelser för fördjupad demokrati

Den nationella föreställningsram som etablerades i och med nationalbyggandet är emellertid inte homogen, stabil och given på förhand, även om den många gånger må presenteras så. Den är snarare både konfliktfylld och historiskt föränderlig. Vi ser idag också en förskjutning i sättet att se på ”svenskhet” och ”invandrarskap”, där föreställningen om att demokrati förutsätter kulturell homogenitet allt mer luckras upp.¹⁷

Detta sker emellertid inte automatiskt, vilket många idag tycks föreställa sig. Är det något vi kan lära oss av historien så är det att makt och inflytande inte omfördelas av sig självt, utan att det snarare förvärvas eller tillkämpas genom långvarig organisering. Sociala och

¹⁶ När politiska institutioner väl har etablerats reflekterar de, inte sällan, just de realiteter och konfliktmönster som var framträdande då de grundades. Institutioner tenderar därvidlag att ha en viss, inneboende ”tröghet”. Lipset och Rokkan (1985) har exempelvis på ett övertygande sätt visat hur det västeuropeiska partisystemet växte fram under en bestämd historisk epok och hur det därefter har tenderat att konservera de intressekonflikter som då var de mest tongivande, inte minst de mellan stad och landsbygd, arbete och kapital.¹⁷ Hardt och Negri (2003) går till och med så långt som att hävda att vi lever i en global, ”imperie-” snarare än ”nationsbunden”, tidsålder.

• Sida 82
•  Original

politiska rörelser, som kvinno- och arbetarrörelsen, har under historiens gång riktat sin uppmärksamhet mot praktiker av inne- och uteslutning som strider mot demokratiska ideal om fördjupat inflytande och en jämlik fördelning av samhällets fri- och rättigheter.

Vi ska inte förringa den betydelse det kan ha att invandrade lyckats ta sig in på strategiskt betydelsefulla positioner i ”det offentliga Sverige”, i media, filmindustri, byråkrati, partier etc. De kan bidra till att bryta mot förhärskande föreställningar om härkomst och tillhörighet och därigenom framtvinga en ”förhandling” om vari det ”svenska” egentligen bör bestå.

Etniska hierarkier i beslutande organ är intimt knutna till föreställningar och bilder av världen. För att en stund återvända till slutskedet i 2002 års valrörelse: Uppdrag gransknings ”valstugereportage” uppmärksammade en rad alarmerande problem i det svenska partilivet. I den livliga diskussion som åtföljde reportaget kom enskilda företrädare, vars ”dolda dagordning” reportrarna fångade med dold kamera och mikrofon, att definieras ut som isolerade ”avvikare”, som partierna snarast borde göra sig av med för att inte tappa allt för mycket av sitt demokratiska anseende under återstoden av valrörelsen.

Föreställningar som mytologiserar och pekar ut ”de Andra” är emellertid inte ”bara” några försåtliga, kulturella företeelser eller tillstånd. De bör snarare förstås som inneboende drag i den liberala demokratin, en demokrati som ju har tenderat att inbegripa vissa drag av utsortering och skiktning utifrån myter och principer om ”härkomst” och ”tillhörighet” (Dahlstedt 2001a). De tankeströmningar som reportaget påvisade bör därför förstås, inte som undantag eller ”individuella snedsteg”, utan som del av en strukturell, hierarkisk ordning. Detta är inte minst angeläget att ha i åtanke när det gäller att blicka framåt och diskutera frågor om representation och demokratisk revitalisering.

”Erkännandepolitikens” begränsningar

De allra flesta tycks idag vara ense om att politiska församlingar i högre grad bör avspegla befolkningens ”etniska mångfald”. Argumenten varierar förvisso, men ett återkommande argument i diskussionen om politisk representation tar fasta på betydelsen av att ”erkänna” och lyfta fram ”skillnader” och ”specifika erfarenheter” hos underordnade grupper.

Det problematiska med en sådan utgångspunkt är att den tenderar att föra frågor om resursfördelning i skymundan och många gånger

• Sida 83
•  Original

bygger på en grovt förenklad, ja i grunden metafysisk, syn på gruppidentitet (Fraser 2002). Etniska grupper tenderar att betraktas som homogena och enade kring en bestämd ”kärna” av på förhand givna värden och intressen. Ett elitskikt av ”etniska företrädare” antas förhållandevis oproblematiskt kunna företräda denna ”kärna” av värden och intressen.

Företrädandeskapet framstår därmed som en tämligen linjär praktik av avspegling mellan på förhand givna intressen och enskilda företrädare. En praktik som tycks vara i princip helt skild från kommunikativa och bildskapande dimensioner. Det räcker, enligt en sådan argumentation, med ett större antal företrädare för vissa underrepresenterade grupper i politiska församlingar för att den ”mångfaldiga” Folkviljan ska kunna avspeglas.

I stora delar av dagens etnicitetsforskning betraktas istället etnisk identitet eller gemenskap som föränderlig och integrerad i en rad sociala processer genomkorsade av (makt)dimensioner som kön, klass och generation. I en argumentation som först och främst tar fasta på betydelsen av att ”erkänna” de underrepresenterades ”annorlundaskap” riskerar konfliktlinjer av detta slag att försvinna ur blickfånget. Det är högst osäkert om en sådan ”erkännandets politik”, som idag förespråkas i olika sammanhang, erbjuder någon egentlig ”lösning” på frågan om demokratins i etniskt hänseende utestängande drag.

Här för gott: Mångkulturell demokrati

18

Utifrån intervjuer med förtroendevalda med utländsk bakgrund har jag i detta kapitel diskuterat några av de uttryck och konsekvenser som etniskt präglade tanke- och handlingsmönster inom svenskt partiliv kan ha, i form av misstänkliggörande, särbehandling och utestängning.

Sådana mönster av ojämlikhet bör motverkas, inte främst därför att de underrepresenterade skulle vara per definition ”annorlunda” och att detta annorlundaskap bör erkännas, utan i grund och botten därför att de är orättfärdigt utestängda. Om vi tar annorlundaskap som utgångspunkt för vår argumentation måste detta annorlundaskap, förr eller senare, fastslås och institutionaliseras. Enskilda företrädare kommer sedermera att på olika sätt göra sig själva till uttolkare för detta annorlundaskap. Det är en diskutabel demokratisk framgångsväg.

I ett demokratiskt samhälle bör samtliga, rent principiellt, behandlas lika och ges samma förutsättningar att fungera i samhällslivet,

¹⁸ Rubriken anspelar på titeln Here for good (Castles m.fl. 1984).

• Sida 84
•  Original

oberoende av tillskriven och/eller självvald ”tillhörighet” eller ”identitet”. Underrepresenterade och marginaliserade grupper hålls inte samman av en (förut)bestämd ”kärna” eller av gemensamma ”rötter”. Vad deras röster har att erbjuda det offentliga samtalet är därför inte någon autentisk avspegling av en ”kollektiv vilja”, som skulle vara specifik för de underordnade. De kan snarare bidra till att vidga synfältet i det offentliga samtalet, på så sätt att de kan ge perspektiv på hur tillvaron kan te sig i samhällets marginaler, perspektiv som lätt glöms bort eller tystas ned om företrädare för dessa grupper inte själva är närvarande i det pågående samtalet (jfr Young 1997).

Ett ökat antal personer med utländsk bakgrund i beslutande organ kan ses som ett demokratiskt ändamål i sig. Det är däremot ingen garant för att fattade beslut de facto blir mer rättvisa eller mer demokratiskt förankrade. Representationsfrågan bör ses som ett (av flera) led i en fortsatt kamp för att omvandla den liberala demokratins inneboende in/uteslutningspraxis och, därmed, en kamp för demokratiska ideal om vidgat inflytande och jämlik fördelning av samhällets fri- och rättigheter. En avgörande dimension av denna kamp är att successivt frigöra demokratin från dess snävt ”nationella” inramning.

Främlingen har kommit för att stanna, vilket gör att demokratin inte längre kan knytas till föreställningar om etnisk absolutism eller kulturell homogenitet. ”Man har inte riktigt förstått att vi är här i Sverige”, påpekar föreningsrepresentanten Isak, angående den hållning till Främlingen som fortfarande är djupt rotad i svensk demokrati. Han fortsätter:

Som Martin Luther King sade: ”We’re 22 million niggers here, and we’re going nowhere. We’re staying here” [skratt]. Man måste komma på detta. Vi ska inte flytta. Vart skulle vi flytta? Vi bor ju här. Det är hela tiden invandrare, invandrare, invandrare. På grund av din hudfärg. Så länge man inte ändrar den attityden så fungerar det inte.

Det är idag hög tid att överge doktrinen om kulturell homogenitet. Ett sådant demokratiskt projekt är förvisso något långt mer än en specifikt ”nationell” angelägenhet. Det tar nämligen sin utgångspunkt i tanken att ”demokratin måste uppfinnas på nytt”, som Michael Hardt (2002) formulerar det. Doktrinen om kulturell homogenitet har tillräckligt länge, i ”demokratins namn”, sorterat in befolkningen i ”vi” och ”de”, ”tillhörande” och ”icke tillhörande”, första och andra gradens medborgare.

• Sida 85
•  Original

Referenser

Aftonbladet 2002-07-15. ”Äntligen en fri man på stan.” Aftonbladet 2002-09-07. ”En kamel ska ta ’terroristen’ till riksdagen.”

Anderson, Benedict. 1993. Den föreställda gemenskapen. Diadalos:

Göteborg. Billig, Michael. m.fl. 1988. Ideological dilemmas. London: Sage. Bourdieu, Pierre. 1984. Distinction. A social critique of the judgement

of taste. London: Routledge & Kegan Paul.

Bourdieu, Pierre. 1991. Language and symbolic power. Cambridge:

Polity Press. Bourdieu, Pierre. 1992. Kultur och kritik. Göteborg: Daidalos. Bäck, Henry och Maritta Soininen. 1996. ”Invandrarna, demokratin

och samhället.” i SOU 1996:162, På medborgarnas villkor. Bilaga till Demokratiutvecklingskommitténs huvudbetänkande. Stockholm: Fritzes. Bäck, Henry och Maritta Soininen. 1998a. Den kommunala invand-

rarpolitiken. Stockholm: SNS.

Bäck, Henry och Maritta Soininen. 1998b. ”Immigrants in the political

process.” Scandinavian Political Studies 21:29–50. Castles, Stephen, Heather Booth och Tina Wallace. 1984. Here for

good. Western Europe’s new ethnic minorities. London: Pluto.

Dahlstedt, Magnus. 2000. Utanför demokratin? Del 5. Marginaliser-

ingens politiska konsekvenser. Norrköping: Integrationsverket.

Dahlstedt, Magnus. 2001a. Demokratins en-fald. Makt och vanmakt i

det mångetniska samhället. Umeå: PfMI. Partnerskap för multietnisk integration.

Dahlstedt, Magnus. 2001b. ”Demokrati och nationella fantasier: före-

ställningar om identitet och tillhörighet i studier av demokrati.”

Sociologisk Forskning, nr 3/4, 40–70.

Daloz, Jean-Pascal. 2002. ”Prålsjuka och prestige politiska makt-

medel.” Axess 1:35–7. de los Reyes, Paulina. 2001. Mångfald och differentiering. Solna:

Arbetslivsinstitutet. Diaz, José Alberto. 2002. ”Göran Persson tog inte chansen.” Afton-

bladet, 22 oktober.

Economou, Konstantin och Per-Anders Forstorp. 1999. ”Den mediali-

serade demokratin: ett slag om representationen.” i SOU 1999:126,

Politikens medialisering. Demokratiutredningens forskarvolym III.

Stockholm: Fritzes.

• Sida 86
•  Original

Esseveld, Johanna. 1997. ”Om kvinnliga förtroendevalda, makt och

könsrelationer i fackföreningar.” i SOU 1997:135, Ledare, makt och kön. Rapport till Utredningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män. Stockholm: Fritzes.

Expressen 1998-09-11. ”Välj själv! Personvalet kan förstöra karri-

ären.”

Expressen. 2001-09-17. ”Problemet blir bara värre för socialdemo-

kraterna.” Fraser, Nancy. 2002. ”Nytt tänkande kring erkännande.” i Magnus

Dahlstedt, och Ingemar Lindberg. red. Det slutna folkhemmet. Stockholm: Agora. Gamson, William A. 1992. Talking politics. Cambridge: Cambridge

University Press. Grillo, Ralph D. 1985. Ideologies and institutions in urban France.

Cambridge: Cambridge University Press. Hall, Stuart. 1997. ”The spectacle of ’the other’.” i Stuart Hall. red.

Representation. Milton Keynes: Sage.

Hammar, Tomas. 1999. ”Closing the doors to the Swedish welfare

state.” i Grete Brochmann och Tomas Hammar. red. Mechanisms of immigration control. Oxford: Berg. Hardt, Michael. 2002. ”Ett verkligt krig mot en overklig fiende.”

Dagens Nyheter, 8 september.

Hardt, Michael och Antonio Negri. 2003. Imperiet. Göteborg och

Stockholm: Glänta/Vertigo. Johansson, Marcus. 1999. ”Partier, representation och politisk exklu-

dering av invandrare.” Uppsats presenterad vid forskarseminariet

Den uthålliga staden som livsmiljö, Nordregio, Stockholm 21–22 april 1999.

Khakee, Abdul och Marcus Johansson. 2002. ”Nominerade men inte

valbara.” Invandrare & Minoriteter 29:29–32. Kurunmäki, Jussi. 2000. Representation, nation and time. Jyväskylä:

Jyväskylän yliopisto. Lipset, Seymor Martin och Stein Rokkan. 1985. ”Cleavage structures,

party systems, and voter alignments.” i Seymor Martin Lipset. red.

Consensus and conflict. New Brunswick: Transaction.

Lukkarinen Kvist, Mirjaliisa. 2001. Etnisk mångfald i politiken.

Tumba: Mångkulturellt Centrum. March, James G. och Johan P. Olsen. 1989. Rediscovering institu-

tions. New York: Free Press.

Mattsson, Katarina. 2001. (O)likhetens geografier. Marknaden, forsk-

ningen och de Andra. Uppsala: Uppsala universitet, Kulturgeografiska institutionen.

• Sida 87
•  Original

Mulinari, Diana. 1999. ”Vi tar väl kvalitativ metod – det är så lätt.” i

Katarina Sjöberg. red. Mer än kalla fakta. Lund: Studentlitteratur. Mulinari, Diana. 2002. ”’Det är inte rasism…’ – om facket och

invandrarna.” i Manus Dahlstedt och Ingemar Lindberg. red. Det slutna folkhemmet. Stockholm: Agora. Phillips, Anne. 2000. Närvarons politik. Lund: Studentlitteratur. Rodrigo Blomqvist, Paula. 1997. Vem representerar invandrare? En

studie av kommunalpolitiker i Göteborg. Göteborg: Göteborgs universitet.

Rodrigo Blomqvist, Paula. 2000. Utanför demokratin? Del 4.

Personvalets betydelse för valdeltagandet. Norrköping: Integrationsverket.

Rojas, Mauricio. 1994. ”När blir invandraren en svensk borgare?”

Expressen, 14 april.

Rothstein, Bo, Peter Esaiasson, Jörgen Hermansson, Michele Miche-

letti och Olof Petersson. 1995. Demokrati som dialog. Stockholm: SNS. Sabuni, Nyamko. 2002. ”Personval invandrares chans till riksdagen.”

Aftonbladet, 16 maj.

Saggar, Shamit. 2000. Race and representation. Manchester: Man-

chester University Press. Schattschneider, Elmer Eric. 1960. The semisovereign people. New

York Holt: Rinehart and Winston. Solomos, John och Les Back. 1995. Race, politics and social change.

London: Routledge. SOU 2001:48, Att vara med på riktigt. Betänkande av Kommun-

demokratikommittén. Stockholm: Fritzes.

SCB 1999. Statistiska meddelanden Me 12 SM 9901. Stockholm:

Statistiska Centralbyrån. SCB 2003. Statistiska meddelanden Me 12 SM 0301. Stockholm:

Statistiska Centralbyrån. Svenska kommun- och landstingsförbundet. 2000. Kommunpolitikern.

Sundbyberg: Ordförrådet. Tydén, Mattias och Ingvar Svanberg. 1994. ”I nationalismens bak-

vatten: hur svensken blev svensk och invandraren främling.” i Gunnar Broberg, Ulla Wiklander, Klas Åmark. red. Bryta, bygga, bo. Stockholm: Ordfront. USK 1994. Allmänna val i Stockholm 1994. Stockholm: Stockholms

stad, Utrednings- och statistikkontoret. USK 2001. Politikerna och mångfalden. Stockholm: Stockholms stad,

Utrednings- och statistikkontoret. Wallerstein, Immanuel. 2001. Liberalismens död. Stockholm: Vertigo.

• Sida 88
•  Original

Wallén, Anna. m.fl. 2003. ”Persson hånar invandrarna.” Dagens

Nyheter, 16 januari. van Dijk, Teun A. 1998. Ideology. London: Sage. Västerbottens-Kuriren 1998-02-04. ”Juan Fonseca satsar på person-

val.” Young, Iris Marion. 1990. Justice and the politics of difference.

Princeton: Princeton University Press. Young, Iris Marion. 1997. ”Deferring group representation.” i Ian

Shapiro och Will Kymlicka. red. Ethnicity and group rights. New York: New York University Press.

• Sida 89
•  Original

4. Läroplanspoesi och demokratifostran: Deliberativ demokrati och svensk gymnasieskola

Mirzet Tursunovic

Under de senaste åren har ett stort antal böcker, artiklar och utvärderingsrapporter publicerats, inte minst i Sverige, som på ett eller annat sätt berör bosniers erfarenheter av flyktingskapet. Skälen till detta intresse är välkända. Den internationella uppmärksamheten kan förklaras med den stora flyktingströmmen från Bosnien som fordrar bättre kunskaper om gruppen ifråga. För Sveriges del handlar det om en invandrargrupp som under nittiotalet kom att bli en av landets största. Trots åtta års fred i Bosnien har endast ett par procent av de drygt 60 000 Sverige-bosnierna återvänt till hemlandet. Detta faktum samt bosniers relativt sett goda anpassningsförmåga pekar på att det är en grupp som håller på att etablera sig här i landet. Mot den bakgrunden drar somliga slutsatsen att bosnierna är den grupp som kommer att dominera det svenska ”flykting- och invandrarfältet för åratal framöver” (Gustavsson och Svanberg 1995:13). Man menar också att bosniska ”för överskådlig framtid blir ett av de största minoritetsspråken i Sverige” (Sander 1998:8). Det finns dock väldigt lite publicerad forskning om bosniska ungdomars möten med den svenska skolan.¹

Skolans roll att fostra barn och ungdomar till demokratiska medborgare är närmast självklar i ett demokratiskt land som Sverige. Skolan är den samhällsinstitution som ålagts att lära nya generationer vissa färdigheter och värderingar kring demokratiska överläggningar, politiskt deltagande, föreningsmedlemskap, ledarskap och liknande.

¹ En generell beteckning, ”den svenska skolan”, används genomgående i texten. Det betyder emellertid inte att den är oproblematisk med tanke på landets heterogena skolsystem (kommunalisering, skolpeng, friskolor, gymnasieskolors specialinriktningar etc.).

• Sida 90
•  Original

Demokratiutredningens betänkande lyfter fram skolans ansvar för att förbereda ungdomar för ett demokratiskt deltagande i samhällslivet. Skolan med sina arbetsformer måste vara en god förebild och en demokratisk miljö som tillåter och uppmuntrar oenighet och oliktänkande. Dess uppgift är inte bara att lära ut kunskaper om demokrati, moral och kritiskt tänkande. Den måste också vara en demokratisk arena där barn och ungdomar upplever demokrati i praktiken enligt ”learning by doing”-principen (SOU 2000:1:242; Svensson 1990:25). Skolans betydelse aktualiseras även av det faktum att så gott som hela årskullen ungdomar numera går vidare från grundskola till gymnasieskola (Berggren 2001:35; Skolverket 1998:185; SOU 1997:107:9; Wallin 1997:55). De kvalitativt och kvantitativt förändrade villkoren i vårt senmoderna samhälle ställer nya krav på skolan som organisation och kunskapsförmedlare.

En berättigad fråga är dock om en fostran till demokrati och arbete med grundläggande demokratiska värden kan fortskrida i en social kontext som dagligen uppvisar betydande odemokratiska inslag. Detta problem, visar min studie, genomskådas av eleverna i större utsträckning än vad vi vuxna föreställer oss. Följden blir att ungdomar i ord värderar demokratin högt men i sina praktiska handlingar avviker från det i ord omfamnade demokratiidealet. Det är den frågan som behandlas i det här kapitlet. Det övergripande syftet är att förstå, beskriva och förklara bosniska ungdomars erfarenheter av skolan som en plats där en betydande del av deras demokratifostran bör äga rum. En konkret forskningsuppgift blir mot den bakgrunden att studera i vilken mån dessa ungdomar får kunskaper om demokrati i skolan samt om de får möjligheter att praktisera de inlärda kunskaperna.

Det är viktigt att inledningsvis påpeka att de data som redovisas gäller ett tjugotal bosniska elevers erfarenheter av läget i och kring den svenska gymnasieskolan. Den bild som ges är således mina subjektiva uttolkningar av den faktiska verkligheten, upplevd av denna specifika grupp av elever. Det behöver inte nödvändigtvis innebära att deras synpunkter delas av andra (bosniska) elever eller av skolpersonalen på de skolor där de går. Jag har inte minst därför eftersträvat att med stöd i andras forskning belysa andra elevers, lärares och även skolledningars upplevelser av denna skoldemokratiska problematik.

I kapitlets första del behandlas den deliberativa demokratin, i det andra presenteras styrdokument och ett antal studier om elevdemokrati och skolans demokratiska uppdrag. I den empiriska delen, som tar mest utrymme, presenteras resultat från fem fokusgruppsintervjuer. Sammanfattande kommentarer avslutar.

• Sida 91
•  Original

Den deliberativa demokratin

Det är svårt att definiera demokratibegreppet, något som ett flertal forskare² redan har konstaterat eftersom det handlar om ett mångsidigt och mångtydigt begrepp som inrymmer en heterogen mängd innebörder, definitioner och förhållningssätt. Något tillspetsat skulle man kunna säga att det är ett mellanting mellan ”alla vet ungefär vad det betyder” och ”ingen kan riktigt sätta fingret på det”. I Demokratiutredningens betänkande (SOU 2000:1:21–22) presenteras ett antal demokratiteorier, däribland den deliberativa.^{3 Det sägs att alla}demokratiteorierna har viktiga finesser men utredarna argumenterar för en

^{deltagardemokrati med deliberativa värden som en}

modell för svensk

demokrati inför det nya seklet (Roth 2000:3; SOU 2000:1:23).

Presentationen i det här avsnittet har inte för avsikt att täcka hela spektrumet av teoretiska ansatser om den deliberativa demokratin. Tanken är snarare att den skall tjäna som inledning till debatten om demokratimodellen i anknytning till skolans praktiska verksamhet.

När det idag talas om demokrati menas vanligtvis den liberala demokratin utvecklad i en västlig sociokulturell miljö. Den baseras på vissa värden (yttrande-, press-, och mötesfrihet, fria allmänna val) kring vilka det råder en ganska stor enighet. Det ultimata målet med en liberal demokrati är att förena individuella preferenser till ett kollektivt val på ett så effektivt sätt som möjligt. (Loftager 2000:198; Miller 1992:54–55; 2000:8). Vissa (t.ex. Macedo 1999:3) propagerar för en deliberativ demokrati genom att vända sig mot en liberal demokratiuppfattning. Betoningen på överläggning har sin föregångare i antikens Grekland. Ända sedan dess betraktas överläggning som ett sätt att forma viljan som föregår beslutsfattandet (Manin 1987:345). Begreppet deliberativ demokrati myntades 1980 av Joseph M. Bessette (1980:102–116) när han diskuterade den amerikanska konstitutionens demokratiska principer. Idén om den deliberativa demokratin upplever en renässans och betraktas idag som ett av de mest inflytelserika och sofistikerade bidragen till demokratiteorin (Carter

² Se t.ex. Agevall och Klasson 2000:12–14; Connolly 1993:10–12; Idlinge 2000:134– 136; Lundström 1999:52–53; Rothstein m.fl. 1995:9; SOU 1996:22:48; Tydén 1995:207–209.³ Adjektiv deliberativ är användbart på svenska även om vissa föredrar överläggande. Däremot finns det inget substantiv eller verb härledda från det engelska ordet deliberate. Jag använder genomgående i texten substantivet överläggning och verbet överlägga.

• Sida 92
•  Original

och Stokes 2002:11; Dryzek 2000:1; Elster 1998:1; Sundgren 1996:131). En rad västerländska teoretiker har lämnat sina bidrag till detta perspektiv och vidareutvecklat modellen (jfr Lundström i denna volym).

Låt oss se på några uppfattningar om den deliberativa demokratins särdrag. Det första villkoret för demokratiska överläggningar är att deltagarna känner sig och betraktas av andra diskussionsdeltagare som fria och jämlika (Benhabib 1996:66; Cohen 1996:99). Fearon (1998:52) menar att överläggningar skapar förutsättningar att såväl individer som grupper presenterar sina uppfattningar om ”how things look” utifrån sitt perspektiv. Cooke (2000:948) förstår överläggning som frivilliga utbyten av argument grundade i förnuftsmässiga resonemang som kan leda till att ursprungliga preferenser omformas. Elster (1998:9–10) hävdar att beslut fattade i en överläggningsanda vilar på rättfärdig och saklig argumentation. Gambetta (1998:19) ser överläggning som ett mellanting mellan förhandling och argumentation där deltagarna lyssnar på varandra innan ett kollektivt beslut fattas. För Przeworski (1998:140) är överläggning en diskussionsform ämnad att forma deltagarnas preferenser. Tornberg (2000:37) betraktar deliberativ demokrati som en demokratisk process varigenom beslutsparterna öppet och med ömsesidig respekt för varandras åsikter förhandlar sig fram till en lösning som alla berörda, åtminstone temporärt, kan acceptera trots eventuella oenigheter. Roth (2000:66–79) redovisar flera aspekter av en deliberativ demokrati; etisk, politisk, sociokulturell, moralisk samt en pragmatisk aspekt. Den deliberativa demokratisynen utgår från att heterogena preferenser leder till konflikter. De demokratiska institutionernas ändamål är att lösa dessa konflikter genom öppna diskussioner jämlika medborgare emellan.

En fungerande deliberativ demokrati bygger på offentlig debatt och fri åsiktsbildning. Såväl diskussion som handling och förändring bör ske utifrån de bästa argumentens styrka. Det är emellertid känt att personer och grupperingar har olika tillgång till makt och resurser i samhället. Vissa är helt eller delvis utestängda från de demokratiska processerna (Rothstein m.fl. 1995:36–37). Därför spelar allmänna mötesplatser i samhället en viktig roll för att befrämja den demokratiska dialogen och utvecklingen av det demokratiska tänkandet (Rothstein m.fl. 1995:52; SOU 2000:1:196). Förs samtalen inom avskilda ”tankegetton” hotas demokratins villkor. Ett fungerande offentligt rum är en av medborgarstyrelsens viktigaste förutsättningar. Det offentliga samtalet i dagens Sverige uppvisar dock stora brister. Det enda sättet att förbättra och fördjupa den svenska demokratin är att förnya den offentliga debatten (Rothstein m.fl. 1995:124–135).

• Sida 93
•  Original

Detsamma gäller för den deliberativa demokratins förverkligande – alla medborgare skall ha tillträde till den politiska offentligheten med tillerkänd rätt att delta i debatter som självständiga individer (Loftager 2000:215).

Demokratin kan göras mer substantiell och effektiv genom att inkludera missgynnade kategorier av individer och grupper för vilka de formella löftena om demokratisk jämlikhet egentligen bara döljer deras uteslutning eller förtryck (Dryzek 2000:86). Demokratisering kräver erkännande och inkludering av olika grupper i samhällets politiska liv. Hur detta skulle kunna genomföras i praktiken finns tyvärr inget enkelt recept för. Mot den bakgrunden, tar jag på mig i detta bidrag, den mer begränsade uppgiften att granska om och hur en grupp invandrarungdomar (vilka oftast i debatten framställs som ”missgynnade” och ”utsatta” i det svenska samhället) utnyttjar de möjligheter som skoldemokratin lämnar utrymme för.

Skolans demokratiska uppdrag

Styrdokument, kursplaner och andra lagar anger skolans uppgift att hos barn och ungdomar förkovra demokratiska värderingar. Där slås fast att alla elever, oavsett kön, etnicitet, socioekonomisk bakgrund eller utbildningsväg, skall omfattas av skolans demokratiska fostran. Det innebär att de är garanterade särskilda rättigheter i skolan. De har till exempel rätt att få kunskaper om demokratiska värderingar, rätt till ett reellt inflytande över de arbetssätt och arbetsformer man tillämpar i skolan, och rätt att i överläggningar med lärare påverka undervisningens innehåll och former. Det deliberativa demokratiska samtalet har en framskjuten roll i skolans arbete med det demokratiska uppdragets värdegrundsfrågor.⁴

Skollagen stipulerar att ”utbildningen skall ge eleverna kunskaper och färdigheter samt, i samarbete med hemmen, främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar”. I samma paragraf står också att ”verksamheten i skolan skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar”. Alla ”som verkar inom skolan skall främja aktning för varje människas egenvärde” (SFS 1985:1100:kap. 1, § 2). I Läroplanen för de frivilliga skolformerna (bl.a. gymnasieskolan) är föreskrivet att det inte räcker att undervisningen förmedlar ”kunskap om grundläggande

⁴ Begreppet värdegrund infördes under 1990-talet i Läroplanskommitténs betänkande

Skola för bildning (SOU 1992:94).

• Sida 94
•  Original

demokratiska värden”. Den efterlyser även demokratiska arbetsformer som utvecklar ”elevernas förmåga och vilja att ta personligt ansvar och aktivt deltaga i samhällslivet” (Lpf 94:4–5). Läroplanen betonar att skolan skall till ”eleverna överföra värden, förmedla kunskaper och förbereda dem för att arbeta och verka i samhället”. De skall dessutom få erforderliga kunskaper för att ”kunna orientera sig i en komplex verklighet med stort informationsflöde och snabb förändringstakt” (Lpf 94:5).

I ett flertal böcker och rapporter granskas skolans demokratiska insatser, ofta då i relation till dess kunskapsuppdrag.⁵ Generellt anses skolans bidrag innebära två saker: att förmedla kunskaper om demokrati som styrelseform samt att hos eleverna förankra idén om demokratin som ett levnadssätt. I skolans demokratiuppdrag ingår att se till att barn och ungdomar utvecklar en demokratisk kompetens. Med detta vagt formulerade begrepp åsyftas exempelvis att elevernas sociala kompetens skall inkludera deras förmåga att reflektera över, bearbeta värden och agera i samklang med elementära demokratiska värden. Demokratisk kompetens utvecklas i samspel mellan människor med olika bakgrunder och erfarenheter, mellan och inom grupper. Begreppet social kompetens kan ges många olika innebörder men handlar egentligen om förståelse, tolerans, förmåga att kommunicera och samverka och att ta ansvar för sig själv och andra.⁶ Att hos elever utveckla social kompetens framhålls också som ett mål för skolan. Det kan inte avgränsas till enstaka utbildningsinslag utan bör inkludera arbetssätten och relationerna i klassrummet som skall anpassas till elevernas förutsättningar. Demokratiuppdraget kan endast genomföras om skolan fungerar som en viktig social mötesplats som tillhandahåller möjligheter för demokratiövningar (Egidius 2001:182–183; Skolverket 2000a:13, 2000b:30–31, 2001:11–12).

⁵ I boken Samhällsorientering och medborgarfostran i svensk skola under 1900-talet beskriver Tomas Englund den svenska skolans medborgerliga och politiska fostran under 1900-talet fram till andra världskriget. Han menar att skolans medborgerliga fostran under den studerade tiden kan ”betraktas som tämligen stabil med en viss förskjutning och karakteriserad av patriarkalism” (Englund 1986:248). För en genomgång av svensk utbildningsretorik under efterkrigstiden se Englund 1999:14–16. En beskrivning av förutsättningar, kunskaper och erfarenheter angående demokrati/inflytande på skolor mellan 1980 och 1993 ges i Skolverket 1993.⁶ Gerhard Arfwedson och Lars Lundman (1984) konstaterade redan på 1980-talet att barn med relativt högutbildade föräldrar oftare tillgriper samma språk som lärarna till följd av att de i stort sett har samma kulturella bakgrund. Konsekvensen blir att dessa elever lättare anpassar sig till skolans krav. Den föreställningen verifieras av nya forskningsrön (se t.ex. Gerle 2000:45).

• Sida 95
•  Original

I princip utgår nu allt arbete i skolan med demokratifrågor från tankegångar utvecklade inom den deliberativa demokratimodellen. Den uttalade strävan efter överläggningar i samtalsform kan dock spåras tillbaka till tidig efterkrigstid.⁷ Från antagandet om att samtal och dialog utgör demokratins rättesnöre kan man härleda skolans uppgift att utveckla barn och ungdomar som kan kommunicera i en demokratisk anda. Detta är en grundläggande förutsättning för att deltaga i demokratiska processer, både i skolan och i samhället i stort. Det sker emellertid enbart om skolan fungerar som en mötesplats där reflekterande överläggningssamtal om moral och etik förs såväl mellan elever som mellan elever och de vuxna på skolan. Socialt och etniskt segregerade undervisningsmiljöer och segregerade informella miljöer (skolraster, skolkaféer) försvårar skolans uppdrag att i praktiken omsätta själva idén om överläggningssamtal. Genom samtal utvecklar barn och unga sin demokratiska kompetens, vilket innebär både konkreta kunskaper om demokratins former och förtrogenhet med dess praktiska tillämpning (Englund 2000; Skolverket 2000c:9– 10).

Överläggningssamtal i skolor har som en uttalad målsättning att stärka den svenska demokratin. Användningen av den deliberativa demokratimodellen i svensk skola är dock långt ifrån okomplicerad sett till skolans organisatoriska struktur och inriktning i fråga om kunskapsuppdraget (Englund 2000:5–6). Det finns ett behov av att ge betydligt större utrymme för en överläggningsargumentation såväl i formella som i informella sammanhang. Vad det egentligen handlar om är att skolans traditionella kunskapsförmedlande roll successivt omvandlas till ömsesidig kommunikation som av både lärarna och eleverna kan uppfattas som en meningsfull verksamhet (Englund 1999:43). Genomförandet av denna på nationellt plan uttalade ambition försvåras av att varje kommun delvis kan välja olika skolstyrningssätt. Skolverksamhet kräver en komplex organisation med många inblandade aktörer. Denna komplexitet kan leda till att en helhetsbild på skolan och dess uppdrag förloras, vilket gör att politiska beslut ofta har svårt att få genomslag i skolvardagen. Det kan till och med tyckas som att en politisk och en pedagogisk sfär har etablerats i vilka man har ömsesidigt bristande kunskaper om innehållet i varandras ansvarsområden. Denna situation fördjupar säkerligen gapet mellan politiska intentioner och uppnådda resultat i skolans praktiska verksamhet (Blidberg, Haldén och Wallin 1999:21). Hur skolan sköter

⁷ Ett historiskt perspektiv på överläggningssamtalet i svensk skola ges t.ex. i Englund 2000:7–10.

• Sida 96
•  Original

sitt demokratiska uppdrag handlar i slutändan om elevernas rättssäkerhet och om att fullfölja ett demokratiskt beslut. Trots detta brister insikterna om hur demokratin fungerar i praktiken och fler forskningsansatser är nödvändiga (Skolverket 2000c:19).

Psykosocial miljö och elevinflytande

Ett skäl till att lagen stipulerar elevinflytande är att det ingår i skolans uppgift att fostra demokratiska medborgare (SFS 1985:1100:kap. 5, § 2; Prop. 1996/97:109:7). En god psykosocial skolmiljö är en oumbärlig förutsättning för elevinflytandet. Studier visar på att äldre elever i högre grad än yngre ofta tolkar och reflekterar över den fysiska skolmiljön. Stor betydelse tillmäts t.ex. fikahörnan där de kan umgås och utveckla idéer (Skantze 1995:13; Wallin 2000:23).⁸ Att elevernas trivsel på skolan i hög grad påverkas av deras upplevda möjligheter till inflytande visar en mängd rapporter.⁹ Elever som inte trivs i skolan hävdar i mindre utsträckning än andra att de kan påverka skolaktiviteter samtidigt som de skulle vilja påverka mer (Skolverket 2000c:20). Såväl för elever som lärare har upplevda möjligheter till delaktighet och inflytande över skolans dagliga aktiviteter avgörande betydelse för att de skall kunna känna skolarbetet som meningsfullt (Wallin 1997:61).

Centrala styrdokument för gymnasieskolan belyser elevinflytandets olika aspekter.¹⁰ Där talas om demokratisk fostran, personlig och social utveckling, pedagogisk utveckling, individuell frihet och valfrihet, decentralisering, anpassning till arbetslivet (Mattsson och

⁸ ”Skolbyggnaden” är ett temanummer i KRUT (Kritisk utbildningstidskrift) med 16 artiklar som helt ägnas åt skolmiljö både inomhus och på skolgården (KRUT 1995, nr 77).⁹ I ett temanummer av KRUT behandlas i 15 artiklar elev- och föräldrainflytande (KRUT 1995, nr 79). Rudvall (1995:2–11) ger en historisk beskrivning av de efterkrigsutredningar som behandlar elev- och föräldrainflytande. Wiklund (1998:11–20) kartlägger utredningar och andra offentliga dokument på det nationella planet som styr skolverksamheten. Den studerade perioden sträcker sig från 1946 års skolkommissions slutbetänkande till förordningar från slutet av 1990-talet. Forsberg (1992:11–23) går igenom styrdokument som behandlar elevers delaktighet i skolverksamheten, från 1940-talets skolutredning till kommunala verksamhetsplaner från 1990-talet, samt (Forsberg 2000:9–22) svensk forskning och utvärderingar om elevinflytande publicerade fram till år 2000. Selberg (2001:27–69) behandlar tidigare forskning kring elevers inflytande i skolan både på det nationella och på det internationella planet.¹⁰ Se t.ex. Wallin 2000:82; Wiklund 1998:38; Wingård 1991.

• Sida 97
•  Original

Svensson 1994:15–21; Svensson 1995:24). Skolkommittén beskriver motiv för elevinflytande; som en mänsklig rättighet, en förutsättning för lärande och som ett led i skolans demokratiuppdrag (SOU 1996:22:21).

Skolans demokratiuppdrag främjas av ett ökat elevinflytande, både som ett mål och som ett medel. Utifrån studier av elevinflytande i grundskolan hävdar Forsberg (1992:43) att drygt hälften av eleverna anser att de vuxna på skolan endast bryr sig lite eller inte alls om elevernas åsikter. Inom de flesta skolområden menar eleverna att de sällan får vara med och bestämma. Den bilden förstärks ju äldre eleverna är. Elevinflytande förutsätter delaktighet. Det gäller att med andra berörda såväl skapa som att följa vissa ”regler”. Dystra resultat från studier kring elevinflytande gör det möjligt att ställa frågan om skolan huvudsakligen fostrar eleverna till kritiska demokratiska medborgare eller till lydiga undersåtar (Forsberg 1992:64).

När elevinflytande förekommer sker det oftast formaliserat genom klassråd och elevråd. Klassråden fungerar enligt en direkt demokratiprincip medan elevråd är uppbyggda som en representativ demokrati dit varje klass delegerar ett par representanter. Antagandet är att elever skall få praktiska erfarenheter av båda principerna för demokratiutövande. En dubbelhet har registrerats i elevernas relation till de olika inflytandeformerna. Många menar att det är meningslöst att använda någon av formerna samtidigt som nästan samtliga elever anser att det är bra att ha klassråd. En möjlig förklaring, som Forsberg (1993:105) lyfter fram, kan vara att klassråden inte i första hand betraktas som ett organ för inflytande. De ses snarare som ett forum för socialt umgänge och som ett tillfälle att uttrycka åsikter i en avslappnad miljö utan de prestationskrav som annars karaktäriserar skolvardagen.

Läroplaner anger att det inte är tillräckligt att undervisningen förmedlar kunskap om demokrati. Den skall också bedrivas i demokratiska former som antas förbereda elever för ett aktivt deltagande i samhällslivet. Skolans arbetssätt kan ses som demokratisk fostran i praktiken, men det gäller då att skapa jämlika relationer. Trots att elevinflytandet har ökat under 1990-talet uppger hälften av de äldre grundskoleeleverna och gymnasieeleverna att de endast i liten utsträckning kan påverka sin skolsituation (Skolverket 2000c:24–27). Eleverna vill påverka mer av undervisningens innehåll, läromedel, arbetssätt och vilka lärare de skall ha. Både grundskole- och gymnasieelever anser att elevråd och klassråd har liten betydelse. Demokratins värde urholkas och misstron mot den formella demokratin ökar

• Sida 98
•  Original

om elever ser demokrati bara som form och inte som innehåll (ibid.:24–27).

Hinder för demokratifostran enligt tidigare studier

Ett demokratiskt deltagande förutsätter kunskaper hos de individer som skall utöva det. Det är ett nödvändigt men långt ifrån tillräckligt villkor för demokratiska samtal. Ungdomsrådet genomförde en studie där politiker, rektorer, lärare och elever tillfrågades om skolans demokratiska värdegrund. Det visades att de flesta eleverna aldrig hört talas om denna. Även de vuxnas svar visade sig vara svävande och allmänna (Skolverket 2000c:57; Zackari och Modigh 2000:34). Utvecklingen av elevernas demokratiska kompetens undergrävs eftersom både skolpersonal och elever kan känna sig maktlösa. Informell makt upplevs som viktig när formella organisationsstrukturer inte ger önskvärd utdelning i upplevda möjligheter att påverka sin vardag (Skolverket 2000c:37).

Arbetet med värdegrunden i gymnasieskolan försvåras dessutom av att lärare inte hinner etablera fungerande relationer till sina elever. Tiden upplevs som splittrad mellan många kurser ledda av olika lärare. Många lärare i grundskolans senare årskurser och i synnerhet gymnasielärare saknar tid för att utveckla personliga relationer till eleverna. Därmed finns inget utrymme för samtal om värdegrundfrågor (Skolverket 2000a:23–24; Skolverket 2000c:51). Lärarna nämner flera hinder för elevinflytande: läromedlen, schemat och ämnessplittringen, elevernas prestationsångest och en samhällsutveckling som bidrar till en allt svagare känsla för demokrativärderingar (Forsberg 1993:108–110). Skillnaderna mellan lärares och elevers uppfattning av en gemensam situation beror på olika ”tolkningsbaser”. Lärarna jämför det aktuella läget med hur det var när de själva gick i skolan. Betraktar man elevinflytande på så sätt är det lätt att konstatera att det säkerligen har förbättrats. Å andra sidan jämför eleverna nuläget med egna föreställningar om hur elevinflytande borde vara i praktiken (Mattsson och Svensson 1994:48).

Lärarförbundets sammanställning av en medlemsdiskussion visar att 57 procent tycker att de inte kan påverka sin arbetssituation. Lika många känner ingen eller liten arbetslust. Knappt 13 procent av dem som svarat menar att de har ett verkligt inflytande över sin arbetssituation. En fjärdedel anser att arbetet är positivt men att de sällan kan påverka arbetsförhållandena (Lärarförbundet 2002). Det är alltså inte bara eleverna utan även många lärare som upplever att deras inflyt-

• Sida 99
•  Original

andemöjligheter över resurser, skolmiljö och undervisningsgrupper är starkt begränsade. En konsekvens av dessa brister kan bli att lärarnas förtroende för beslutsfattare, skolledning och huvudman undergrävs än mer. En annan kanske allvarligare och mer långtgående konsekvens är att skolpersonalens missnöje och misstro mot de demokratiska strukturerna smittar av sig på eleverna. Tilltron till demokratin sätts då på spel.

En av Skolverkets utvärderingar (1998) pekar på ett stort avstånd mellan reformernas intentioner i fråga om elevinflytande och elevernas valmöjligheter samt det praktiska genomförandet på skolorna. Stora skillnader har registrerats mellan olika program i arbetet med de här frågorna. Exempelvis tycks inte elever på naturvetarprogrammet vara intresserade av inflytande även om tillfällen för det kan finnas på skolan (Skolverket 1998:6–7). I en studie hävdar Bengt Ekman (1989) att skolans traditionella organisations- och arbetssätt utgör ett hinder för ökat elevinflytande. Ett annat hinder som framkommit i studien är den påtagliga maktobalansen mellan lärare och elever. I en annan studie som Ekman genomförde tillsammans med Lars Holmstrand (1989) drar de slutsatsen att arbete med elevdemokrati värderas lågt av både lärare och elever. Liksom Ekmans tidigare studie visar denna att skolans traditionella syn på elev- och lärarrollen försvårar arbetet med elevdemokrati. Även brist på tid uppfattas av skolaktörer som ett hinder i arbetet med elevdemokratifrågor.

Elevernas demokratiska värderingar blir inte tillräckligt förankrade i deras vardag då de lär sig om demokratin i teoretiska och abstrakta termer utan att praktiskt tillämpa inlärda kunskaper. Ett annat problem som försvårar utveckling av elevernas demokratiska kompetens är de besluts- och arbetsformer man har på skolan som inte lämnar utrymme för verkligt inflytande. Både elever och skolpersonal saknar tilltro till de formella demokratiska strukturerna i skolan. Situationen upplevs från båda håll inte sällan som påtvingad ovanifrån och som en process de själva inte kan styra. Vissa elever, som inser att dessa strukturer inte ger verklig makt, söker sig till andra informella och personliga relationer för att utöva makt. Följden blir att resurssvaga elever drar sig allt mer undan och avstår att ens försöka påverka något i sin skolvardag (Skolverket 2000a:9–10).

Metodologin och resultatredovisning

Olika forskare (Deniz och Perdikaris 2000:29; Illicki 1988:2–3) berör de speciella metodologiska svårigheter som drabbar studier i vilka

• Sida 100
•  Original

forskaren själv tillhör den studerade gruppen. De menar att det är svårt att vara förutsättningslös, neutral, att hålla distans och ge objektiva beskrivningar. Delad etnisk kultur och i viss mån likartad uppväxtmiljö kan försvåra en objektiv observation av informanternas verklighet. Jag har under hela forskningsprocessen ägnat dessa aspekter en stor uppmärksamhet. Min och mina informanters delade etnisk-religiösa bakgrund har emellertid, enligt min mening, inte haft någon negativ inverkan på studien. Snarare har det, vill jag hävda, skapat ett ömsesidigt förtroende, ett tillåtande samtalsklimat vid intervjuer och inte minst som en viktig bieffekt – stimulerat ungdomarnas intresse för egna studier.

En enkätstudie¹¹ har fungerat som rekryteringsmekanism för deltagare till fokusgruppsintervjuer.¹² Det empiriska materialet som redovisas här kommer från fem gruppintervjuer med totalt arton bosniska gymnasister genomförda under våren 2001 i ett grupprum på Sociologiska institutionen i Göteborg.¹³ En genomsnittlig sådan intervju varade cirka en och en halv timma. Med dessa intervjuer var det möjligt, till skillnad från i enkätstudien, att gå på djupet och samtala med de intervjuade om ett antal frågeställningar som jag hade förberett.

I den redovisning som följer framkommer respondenternas erfarenheter i relativt omfattande citat. Från min synvinkel sett har därigenom utrymme skapats för alternativa tolkningar av den presenterade empirin. Därmed inte sagt att jag avsäger mig mitt vetenskapliga analysansvar, men jag har gått försiktigt fram. Denna försiktighet bottnade till viss del i en osäkerhet inför att placera ungdomar i ett

¹¹ Enkätstudien genomfördes vid årsskiftet 2000/01 med 76 bosniska gymnasister (41 tjejer, 35 killar) från åtta kommunala gymnasieskolor i Göteborg. En tredjedel (16 killar, 9 tjejer) uppgav att de kunde tänka sig att medverka i fokuserade samtal med andra jämnåriga, d.v.s. ”att i en grupp med jämnåriga diskutera demokratifrågor”. En del resultat från enkätstudien är tidigare publicerade (Tursunovic 2002a).¹² Ett statistiskt urval är inte nödvändigt för fokusgruppsintervjuer så länge inte några generaliseringar eller systematiska jämförelser med andra grupper görs (Tursunovic 2002b).¹³ Sudien som denna uppsats är en del av var mer omfattande. Här är det åtta tjejer (Alma, Elvira, Meliha, Nerma, Sabina, Sedina, Senada, Suada) och åtta killar (Abid,

Dino, Esad, Ibro, Meho, Selmir, Sejo, Suljo) som kommer till tals. Samtliga namn är givetvis fingerade. Transkriptionskonventioner är som följer: > @ klammer visar överlappande tal. - kort streck anger när en talare avbryts av en annan talare. = ekvivalenstecknen visar att en talare fortsätter på samma tema. :: två kolon markerar utsträckt ljud. … tre punkter markerar när ett ord eller en tankegång avbryts. Kursivering markerar betonade ord. Nummer inom parantes anger paus i sekunder. (h) visar när deltagarna skrattar.

• Sida 101
•  Original

visst ”fack”. Deras ”verklighet” kan således te sig olika beroende på vilket perspektiv forskaren anammar, de ungas eller de vuxnas (som dock i det här fallet helt lyser med sin frånvaro). Därigenom är redovisningen ensidig och grundad på den ena partens utsagor. Ungdomarnas villkor skall sättas in i den specifika sociokulturella miljö som de befinner sig i på det sätt de själva uppfattar denna. Upprepade genomläsningar av elevernas diskussioner i fokusgrupper och fältanteckningar i anslutning till dem har lett fram till flera temaområden som i var sitt avsnitt presenteras i det följande.

Upplevd skolplikt: ”Man är så illa tvungen att gå i skolan.”

Skolan uppfattas av åtskilliga deltagare som ett nödvändigt ont. Många känner sig tvungna att gå där medan andra ser skolan som sin chans att ”få ett bra jobb” och att ”bli något”. Trots att skolplikten inte gäller för gymnasieskolan vet vi att många ändå uppfattar skolan som en ”socialt påtvingad” aktivitet (Ahrne, Franzén och Roman 2000: 161). Gunnar Berg och Erik Wallin (1982:30–31) betecknar grundskolan som en tvångsorganisation, något som många elever i min studie försöker göra gällande också för gymnasieskolan. Även i slutbetänkandet av Kommittén för gymnasieskolans utveckling (SOU 1997:107:27) skriver man att ”ungdomar inser att en gymnasial utbildning är om inte en garanti så dock en förutsättning för att få ett arbete”. I fortsättningen menar de att ”man kan tala om en ’obligatorisk’ gymnasieskola”.

Det råder ett för alla skolpliktiga elever ”objektivt tvång” att gå i skolan, vilket av somliga elever upplevs som ett ”subjektivt tvång” när de erfar skolans innehåll som ointressant och irrelevant (Persson 1991, 1994). Eleverna kan känna inte bara tvång att gå i skolan, utan även tvång att plugga hemma (Berggren 2001:278). När frågan kom upp i fokusgrupperna svarade Elvira att ”man är så illa tvungen” för ”du måste ha gymnasiekompetens. Hur skall du få jobb?” Tjejernas inställning i denna fråga illustreras här:

Sedina, Meliha (samtidigt): Man måste (gå i skolan) -Senada: = för att lära sig. Senada: = Man måste ju inte det. Gymnasiet är inte obligatoriskt. Sedina: = Ja, men man måste ju. Sabina: = Med dagens läge så är det nästan obligatoriskt. Det är inget val man har utan nästan alla skall gå. Annars blir det inget mer. (5)

• Sida 102
•  Original

Esad och Alma framhåller utbildningens goda sidor. De ser gymnasieutbildningen som en vana och har en positiv inställning till skolan.

Åsa Gustafson (1998) anser att det är ett tydligt mönster för bosniska familjer att försöka “passa in“ i det svenska samhället och inte betraktas som “avvikande“. Det bekräftas av mina informanter som menar att omgivningen förväntar sig att de skall gå i gymnasieskolan. Denna förväntan ser de inte som något anmärkningsvärt i och med att de allra flesta i deras ålder gör detsamma. Liksom för de flesta ungdomar i Berggrens (2001:313) studie finns det egentligen inget annat alternativ för de här ungdomarna än att fortsätta gå i skolan. Med utbildningen kan man ”bli nåt i framtiden, inte bara sitta hemma, det är inget kul heller”, menar Alma. Esad som håller med henne tillägger: ”Det är nånting som allihopa gör. Det skulle vara ett undantag om inte bara jag gjorde det eller någon annan. Man måste följa strömmen.” Dino menar att det viktigaste med gymnasieskolan är att ”lära sig nånting om livet, slippa gå på socialbidrag”.

Samtal på skolan: ”Vi brukar klaga mest.”

Deltagarna menar att förutsättningarna för diskussioner i skolan i första hand beror på lärarnas förhållningssätt när det gäller elevinflytande. Tillfrågad om han får diskutera med lärarna om undervisningens uppläggning och annat som har med skolarbetet att göra, svarar Meho: ”Vi brukar klaga mest.” Suada, som är ett år äldre än

Meho, menar att eleverna i hennes klass ”brukar göra upp med lärarna”. För att uträtta något i skolan, menar de, krävs bra organisering och kampanda. Ett lärarbyte anförs som ett lyckat försök:

Sejo: Vi har nyss bytt en lärare. Vi tyckte inte han var så bra så vi gick till studierektor och bytte ut honom. Han är bra lärare och så, kanske … men det är många som retar sig på honom (h). Men det går visst att påverka fast, man måste organisera sig och sköta det på ett bra sätt. Elvira: = Det är nog inte vi som bestämmer så mycket. Det är lärarna som lägger upp allting, alla genomgångar över lektionerna, tentamen och så. Vi kan liksom säga till om det men det är inte mycket som görs. Det går att påverka men det beror på hur lärarna är liksom. Det finns ju de som är trögfattade.

Sejo pratar om segregerade miljöer som håller på att skapas längs etniska linjer och som utvecklas på skolraster, något som försvårar möten med ungdomar från andra etniskt kulturella miljöer. ”Alla är för sig själva”, förklarar han. Abid säger att ”när lektioner är slut, alla går

• Sida 103
•  Original

åt sitt håll”. Elevernas utsagor rörande diskussioner om samhället och om demokrati i deras respektive skola är samstämmiga. Diskussioner existerar, enligt de flesta, nästan uteslutande på lektionerna i samhällskunskap och i sällsynta fall på lektionerna i svenska. De diskussionerna ses som intressanta men tiden är knapp och mer tid efterfrågas då samhällsfrågor uppfattas som viktiga. Eleverna saknar tid både för att formulera sina egna frågeställningar och att delta i samtal (jfr Roth 2000:4–6). Alma och Esad tycker att diskussioner om samhället är intressanta på lektionerna i samhällskunskap, men ”tills man har vant sig så har lektionen tagit slut”. Många menar att de gillar att prata med sina lärare. De mer intima samtalen sparar Esad till kompisarna, men ”allmänt, så tycker jag att det är bättre med lärarna, de har mer kunskaper så diskussionerna kan aldrig ta slut”. Vissa äldre lärare kan dock vara svåra att prata med. De håller fast vid sina synpunkter oavsett elevernas argument: ”De ger sig inte, även om man har rätt.”

Lärarna och elevinflytande: ”Läroplaner kan skifta men deras stil är densamma.”

I en av Skolverkets rapporter (1998:187–188) slår man fast att undervisningen på naturvetenskapsprogrammet i stort sett fungerar som den alltid har gjort med traditionella elev- och lärarroller. Många elever på det programmet vill, enligt utredarna, egentligen inte delta i undervisningens planering. De har tyckt att läraren vet bäst hur undervisningen skall bedrivas. Att sitta med och planera ses som tidsspillan. Reformernas intentioner, om elevernas ansvar för sin utbildning och ett utökat elevinflytande, hade inte förverkligats på naturvetarprogrammet i samma utsträckning som på de andra programmen som granskats vid det tillfället. Det finns belägg även i mitt material för att det fortfarande förhåller sig så. Det uppskattar emellertid inte vissa elever som jag träffat. En av dem är Dino som är starkt kritisk mot lärarnas ovilja att ändra sina undervisningsmetoder. Hans äldre lärare ”har kört sin gamla stil i femtio år nu och de ville inte att jag skall komma dit och ändra på det. Läroplaner kan skifta men deras stil är densamma. De har kört samma prov, samma undervisning och samma … dag efter dag efter dag i femtio år. Så det är jättetråkigt”. På Selmirs skola där han läser handelsprogrammet är det annorlunda. Många av hans lärare ”lyssnar, man får typ snacka med dem, hur man vill ha och så här. Men det är inte i alla kurser eller ämnen och så men i många är det. Det är upp till läraren”. Båda läser på första året.

• Sida 104
•  Original

Klassråd och elevråd: ”Det blir alltid plugghästar som sitter i elevrådet.”

Den representativa demokratin, som är den dominerande formen i samhället i stort, har, som jag tidigare nämnt, också sin motsvarighet i skolan. Christer Ferm (1993:42) hävdar att den formen inte är lämpad för barn och ungdomar, därför att de i större utsträckning än vuxna tar avstånd från beslut som fattas av ombud. Därför föreslår han en flitigare användning av de forum för direktdemokrati som finns på skolorna utan att för den skull försumma träning i den representativa demokratin. Alla fokusgruppsdeltagare känner till att varje klass har ett klassråd likaså att ett elevråd finns på alla skolor, utom på en där det lagts ner under 2001. De flesta har dock en ganska oklar bild av vilka frågor av betydelse de skulle kunna driva i dessa elevorgan. De känner inte till om deras elevrepresentanter har fått någon utbildning för att kunna utföra sina uppdrag. Många anser att det hade varit bra med en sådan utbildning. Så gott som alla menar att engagemang i elevorgan inte är nödvändigt eftersom demokratiska uppdrag har låg status, det tar tid från skolarbetet och dessutom menar de att inga viktiga frågor brukar avhandlas i dessa organ.

Eleverna berättar om svårigheter med att rekrytera frivilliga till elevorgan. I Suadas klass är det ”lite jobbigt” eftersom den ”ena delen är om man kan säga plugghästar (h), den andra delen är de som inte alls bryr sig”. Till slut övertalas ”plugghästar” eller ”mönsterelever” att ställa upp.¹⁴ Tre grupper av elevrepresentanter har kunnat urskiljas. Vissa anmäler sig för uppdraget bara ”för skojs skull”, så som fallet är i Sejos klass: ”Fyra av dem som anmälde sig var helt ointresserade och en av dem gjorde det bara för skojs skull.” I en annan grupp ingår ”duktiga” elever som övertalas av andra: I Suadas klass är det antingen frivilliga eller så säger de: ”Du är så bra, du kan det där.” Så gör de även i Abids klass: ”Vi liksom pushar nån (h) att göra det där och till slut går han med på det.” I den tredje gruppen finns de elever som anmäler sig för demokratiska uppdrag, inte för att åstadkomma något utan för att slippa ”vara på vissa lektioner”, något som Nerma och Elvira vittnar om.

¹⁴ Vanligtvis har de ”bortskämda pluggisarna” inte arbetarklassbakgrund, vilket bland annat gör att elever med sådan bakgrund inte gillar att jämföras med dem (Berggren 2001:324).

• Sida 105
•  Original

Elevföreningar: ”Jag slipper gå på mötena och ändå får jag som jag vill.”

På de flesta skolor finns elevföreningar som t.ex. kulturföreningar, idrottsföreningar och på några skolor även politiska ungdomsförbund. Men dessa föreningar verkar inte ha någon dragningskraft på de här eleverna. Åtskilliga nämner brist på tid som orsak till detta, men även bristande intresse då föreningarna förknippas med skolan och där vill man inte vara mer än nödvändigt. ”Ingen tid och det är inget intressant”: förklarar Meho. Suada talar mer om det: ”Det är oftast på fritiden, inte i skolan. Skolan är liksom bara ändå skolan.” Ibro ser endast bråk med politiska ungdomsförbund på hans skola. Tjejerna Senada och Sabina beskriver dock deras möten som bra diskussioner och menar bestämt att det inte har handlat om något bråk utan om åsiktsutbyte, vilket enligt dem är positivt:

Ibro: Vi har moderater och Vänsterpartiet i vår skola. Han som är ordförande för Moderaterna i skolan han har stått och alltid bråkat. Han säger: ”De rika skall vara med oss, invandrarna skall bygga nåt eget och sånt” – så, de hatar… Senada: Nej, det gör de inte! Ibro: = Vem gör det inte!? Han går alltid i slips till skolan, såna kläder. Han tror han är nåt. Senada: = Det är faktiskt en smaksak, man kan inte döma folk efter utseende. Sabina: = >Ja.@ Ibro: = Vadå smaksak? Bara för att han är moderat, han tror han kan göra vad han vill. Sabina, Senada: = Nej, det gör han inte. Ibro: = Det gör han inte? När Vänsterpartiet kom, han har startat bråk på skolan. Sabina: = Det gjorde han inte, det var en diskussion. Det skulle man ha.

Esad nämner en politisk ungdomsförening (SSU) på sin skola, men han menar sig inte ha funnit någon anledning att vara med i föreningen: ”När jag frågade dem: ”Vad gör man där?”, sa de: ”Nej, ingenting, du skall bara va’ medlem.” Men varför skall jag vara medlem då? Det är ingen mening med det. Meningen är att man skall göra någonting, att man skall försöka fixa nånting, till rätt alltså.” Ingen av deltagarna uppgav sig för tillfället vara medlem i någon skolförening.

Vissa ungdomar har upptäckt andra direkta och mer effektiva vägar att

• Sida 106
•  Original

påverka. Det fanns ett par elever som tidigare har varit medlemmar i en skolförening. Selmir ”har varit med i SSU men har slutat. Jag skrev bara in mig men sen orkade jag inte med det. Jag skulle gå på såna läger eller nånting. Jag tror inte de är bra, jag vet inte”. Dino berättar om sina erfarenheter: ”Jag tycker jag kan påverka eftersom min kompis är ordförande så jag behöver inte vara med. Jag slipper gå på mötena och ändå får så som jag vill. Det är en fördel.” Negativa erfarenheter av medlemskap i politiska föreningar i hemlandet, som

Dino berättar om, gör att han ifrågasätter den här typen av organisationer; ändå funderar Dino på att engagera sig i ett politiskt ungdomsförbund:

Jag tänkte gå med i MUF men jag ångrade mig, eller, kanske tänker jag på det fortfarande men … . Det är inte så bra om man är medlem i nån politisk förening, det tycker jag inte. Man skall inte …, jag har lärt mig i alla fall hemifrån att man inte skall vara märkt, om man säger så. Det skulle vara privat och det är inte bra om man är medlem i nånting politiskt. Ett tag ville jag, sen skall jag se om jag vill det igen.

Inflytande och påverkan: ”Det var lättare att påverka.”

Ju äldre eleverna är desto mindre positiva är lärarna till att eleverna ”lägger sig i” undervisningen. Alla respondenter pratar om att det har varit lättare att påverka i grundskolan. Suada menar att en grundskola vanligtvis är ”en mindre skola” med färre elever. En del förklarar det med att relationer till lärare har haft bättre förutsättningar att kunna utvecklas där och att det känts som att lärarna haft mer tid att engagera sig. Tiden på gymnasieskolan upplevs som splittrad mellan många kurser som man läser under en kort tid vilket inverkar negativt på sammanhållningen i klassen. Suada menar att man inte riktigt vet vilka problem elever från samma klass har när de är tillsammans bara på några enstaka kurser ”och då bryr man sig inte. Det är deras sak att ta hand om det”.

Att engagera sig för något tar alltför lång tid i synnerhet när eleverna vet att de är i skolan under en begränsad period. För att känna mening med sitt engagemang vill de helst omgående se resultat. De har svårt att se nyttan av engagemang i ett bredare perspektiv. Antagligen är det så att man på skolan inte ägnar dessa aspekter tillräcklig uppmärksamhet, vilket skapar ovilja hos eleverna att medverka i formaliserade demokratiformer. Det är här och nu som räknas. Dino nämner ett fall där han engagerat sig under sin tid på grundskolan:

• Sida 107
•  Original

Det tar för lång tid. Jag kommer ihåg, när jag började på min gamla skola i sjuan, så jag ville ha en basketkorg. Jag tjatade på dem i två år, sen när jag slutade nian fick de en basketkorg. Så varför kämpa när jag sen inte kan använda det?

I Maktutredningen hävdas det att egna upplevelser av inflytande kan ses som ett ”mått på medborgarens känsla av att kunna kontrollera sin situation” (Petersson, Westholm och Blomberg 1989:56). Min empiri tyder på att en del elever uppfattar sin situation i skolan som i stort sett okontrollerbar med begränsade påverkansmöjligheter. Skillnaderna finns i det här avseendet mellan elever som går i olika årskurser. Yngre elever ser sina möjligheter starkt begränsade. Många vet helt enkelt inte vad det är de har rätt att påverka i skolan. Det är uppenbart att skolan inte fullgör sin uppgift i den här frågan. Överlag tycker tjejerna att de har förhållandevis goda chanser att påverka. Men för att lyckas krävs beslutsamhet och ett brinnande intresse:

Suada: Jag kan ju påverka mycket. Suljo (till Suada): Som vadå? (skeptiskt) Suada: = Som till exempel själva ämnena som jag ville läsa, matsalarna, bamba och lite annat man kanske kan påverka -Meho (till Suada): Men kan du påverka ditt schema? Suada: Mitt schema? Ja, definitivt. Vill jag inte ha nånting så tar jag bort det eller vill jag lägga till nånting så lägger jag till det. Meho: Det enda är ämnena jag kan påverka. Typ, hoppa av och läsa sen. Suada(till killarna): Men påverkar ni inte era betyg då, eller… (5)? Suljo: = Nej, jag vet inte om det är mycket man kan påverka (4). Jag har inte påverkat nåt så mycket så att… Moderator: Finns det nåt som ni skulle vilja påverka? Meho: Nej, vi kan inte. Moderator: Har du försökt? Meho: Jaa::, men det går inte. Suljo: Man har gjort det flera gånger och om man inte lyckas några gånger så lönar det sig inte att klaga för då händer det ändå inte nåt.

Nerma och Elvira (årskurs ett) menar att det inte går att påverka.

Skulden läggs på lärarna. ”Jag vet att det är omöjligt. De lyssnar aldrig på oss”: säger Nerma. Elvira tillägger att eleverna vet att det hela beror på lärarna. De två tjejerna utgör ett undantag eftersom övriga tjejer har goda förhoppningar om att kunna påverka sin skolvardag, vilket de ofta gör. Ibro har en bestämd uppfattning om att invandrarna

• Sida 108
•  Original

på hans skola är diskriminerade och att de inte kan påverka något just för att de är invandrare. Hans uppfattning delas inte av Senada, som anser att hon kan påverka i skolan, fast hon också är invandrare. Det har också funnits elever som inte funnit det nödvändigt att förändra nåt på skolan, vilket t.ex. Meliha ger uttryck för:

Senada: Jag kan påverka lektionerna, ämnet. Om man tycker liksom att nånting inte stämmer, med undervisningen eller arbeten vi gör så kan jag liksom säga. Ibland låter de eleverna ha egna lektioner. Då visar vi lärarna, så ville vi att det skall gå till och de anpassar sig liksom mer efter. De ville att vi skall lära oss på nåt intressant sätt. Och det är bättre sätt om vi gör det på vårt eget. (6) Meliha: = Jag vill inte påverka nåt. Det spelar ingen roll för mig. Moderator: (till Ibro) Vad är det så du skulle vilja påverka? Ibro: Hur skall jag säga…, lite mer…, att vi skall…, att vi invandrarna skall bli också lika behandlade som de svenskarna. Till exempel när det gäller redovisningar. På sista dag …, skulle man inte ha gjort det så hade man fått

IG. Så var det en invandrare, han hann inte göra klart sin redovisning så läraren gav honom ett IG. Dagen därpå, så kom en svensk till läraren, det var hans tur att redovisa den dagen. Han säger: ”Ja, jag kan inte idag så kan du vara snäll och ge mig en dag till”, så gav läraren honom den da’n han behövde, medans till denna invandrare, han sa: ”Nej, du får IG eftersom jag har sagt att tid är tid och alla måste följa efter”, så det är sånt som jag vill kunna…, vad heter det … påverka.

Demokratin i skolan: ”Jag tror inte det är hundraprocentig demokrati.”

Många elever menar att skolan bör vara en demokratisk organisation men att den inte är det i praktiken. Den typ av demokrati som finns på de flesta skolor anser de inte fungera särskilt bra. Att använda ordet demokrati i skolsammanhang ses av de här eleverna som ett sätt för de vuxna att ”skryta” med hur bra och demokratiskt det är på svenska skolor. Suljo menar att svenskarna bara ”pratar om demokrati för att det skall kännas bättre… Svenskarna vill inte säga att de är nån diktatur eller nåt som de andra. De bara klagar på alla länder”. Sejo tar upp ett fall som han relaterar till skoldemokrati och undrar om demokratin innebär att troende muslimska ungdomar inte får en lokal på skolan där de kan be. Det är inte demokratiskt menar han:

• Sida 109
•  Original

De menar på och tror att det är demokrati men jag tror inte det är hundraprocentig demokrati. Man måste ha klart för sig vad demokrati egentligen är också…, för att man skall kunna säga om det finns någon eller inte. En gång så var det några i vår klass, iranier tror jag eller nånting sånt, som ville ha en lokal där de kunde utföra sina böner. Och jag tror inte de fick igenom nånting. Jag tror de tog det upp i elevrådet och sånt men det var ganska svårt. Jag vet inte om det tillhör demokrati eller inte men i alla fall så, så sa de att det inte tillhör liksom skolan, liksom.

Det har varit helt olika synpunkter på demokratins närvaro i en och samma skola. Mycket av det som enligt Ibro inte fungerar i skolan tillskriver han den negativa särbehandling som han påstår invandrarna på denna skola är utsatta för. Senada och Sabina skildrar problematiken mer nyanserat:

Ibro: I min klass så, eftersom vi är trettiotvå elever, vi är sex invandrare och de andra svenskarna. De flesta är rika, de kommer från Öckerö, Hönö och sånt. Så när man skall rösta, de vinner alltid och det är alltid de rika som vinner. Till exempel vi invandrare, visst vi röstar på dem ibland också, men nästan i varje fall är det så att de vinner. De röstar på sina egna förslag! Vi sex invandrarna, visst vi stödjer varandra, men det hjälper inte mycket. Så man kan inte kalla det att jag har demokrati, inte just i min klass. I min förra skola, jag fick alltid som jag ville när vi röstade på eftersom vi var invandrarklass -Sabina: = >Vi är ingen invandrarklass@ men jag får genom det om jag vill. Ibro: = I min invandrarklass vi hade så, vi var femton invandrare, femton svenskar. Vi röstar alltid, vi hade alltid nån svensk med oss som röstar på våra förslag, så man kan säga att vi alltid fick som vi ville. Men nu, i Polhem det kommer emot mig, att jag förlorar nästan varje gång. Det beror på att det finns så många svenskar i min klass, så enkelt är det. De är rika, nån annan förklaring finns inte. Senada: = Jo, det gör det. För det första du behöver inte förstå liksom det de tycker, men man kan försöka respektera det och så. Du kan inte bara döma efter liksom vad de tycker, man kan ju försöka förstå i alla fall, man kanske ändrar sig. Det brukar vara så i de flesta av mina fall. Jag var också så som

Ibro då när jag kom från Brunnsboskolan till Polhem. Då var det väldigt mycket: ”Oj, de är svenskar, de tycker så, så tycker inte vi.” Man växer ifrån den tanken med tiden, om man försöker lära sig av dem så som de försöker lära sig av oss.

• Sida 110
•  Original

Att förstå demokratibegreppet: ”Det är svårt att fatta beslut i en demokrati.”

Det har uppmärksammats att ”många av de demokratidefinitioner som finns i våra läroböcker inte är tillräckligt väl preciserade” (Blomqvist och Rothstein 2000:28). Den mer eller mindre vedertagna definitionen av demokrati som ”folkstyre” och ”respekt för majoritetsbeslut”, förefaller inte vara speciellt problematisk för de här ungdomarna. De flesta har i sina diskussioner återgett sådana formuleringar utan att närmare reflektera över den. ”Folkstyret” och ”majoritetsbeslut” har fört de här ungdomarna hit som krigsflyktingar när stora landområden i deras forna hemland rensats på folk som definierats som minoriteter. Skolan bör aktualisera och problematisera demokratibegreppet i större utsträckning, så att invandrarungdomar kan koppla de teoretiska kunskaperna till egna upplevelser, såväl från ursprungslandet som från Sverige. Jag menar att ungdomarnas ibland okritiska förhållningssätt till demokratibegreppet tyder på att de inte får tillräckliga tillfällen i skolan att diskutera problematiska aspekter i definitionen. Det kan exempelvis handla om att uppmärksamma elever på den så kallade demokratiska paradoxen, det vill säga att man på ett demokratiskt sätt kan avskaffa demokratin, vilket i praktiken skett i stora delar av deras ursprungsland.

Vissa deltagare associerar ordet demokrati med frihet och rätten att säga vad man vill. Senada kopplar det till politik och konstaterar att hon inte är ”så insatt i det med politik”. Även andra elever kopplar demokrati till politik och det är något som de inte anser sig vara intresserade av. Rätt till en egen åsikt, yttrandefrihet och lika behandling anser de vara ingredienser i en riktig demokrati. Många ungdomar har betonat att deltagande i demokratiska processer kräver kunskaper av dem som skall delta. Dino tycker att ”alla skall få säga vad de tycker men de måste kunna nåt om ämnet. Så, man skall inte fråga till exempel en uteliggare vad han tycker om Sveriges skattepolitik för att han kanske inte kan så mycket om det. Men om han kan om det då skall han säga vad han tycker, men om han inte kan… ”. Deltagande och demokrati uppfattas av Selmir som en tidskrävande verksamhet när hänsyn bör tas till allas synpunkter: ”Det är svårt att fatta beslut i en demokrati, för att alla måste säga vad de tycker.”

När det har varit uppenbart för mig att deltagarna haft svårt att förhålla sig till begrepp som demokrati, delaktighet och inflytande, då har jag hoppats att de ändå skall kunna ta sig förbi de abstrakta teoretiska

• Sida 111
•  Original

definitionerna. Därför har de ombetts att föreställa sig att de skall försöka förklara innebörden och den praktiska betydelsen av begreppet demokrati för en gammal mormor/farmor. Det har visat sig vara en bra metod och deltagarna i alla grupper har utvecklat längre resonemang och lyft fram olika aspekter som de ansett viktiga, trots att det ”är en svår definition” som Suada påpekat. De allra flesta har tagit den här frågan på fullt allvar men samtidigt har de varit roade av den. Jag antar att det delvis beror på att jag använt det bosniska ordet nena (mormor/farmor/gumma). Sejo försöker koppla demokratibegreppet till de odemokratiska erfarenheterna från hemlandet:

Demokrati, det är motsatsen till…diktatur. Och diktatur, det vet väl de flesta, de som har bott på Balkan. Det är inte liksom en man som bestämmer hur allting skall vara. Utan alla får vara med och påverka och säga till hur man skall leva och liksom vad som skall hända i landet, vart pengarna skall gå.

Somliga associerar demokrati med ett demokratiskt styre där det är flera som bestämmer. Ibro skulle ha sagt till en mormor att ”det hade blivit annorlunda än vad det var på din tid”. Han fortsätter: ”På deras tid var det så, det fanns nästan inte demokrati, det fanns en president… Om han sa: ”Vi skall bygga det och det.” Det skall byggas. Folket kunde inte, eller nån annan kunde inte påverka hans beslut.” Frivillighetsprincipen, att man får välja själv om man vill vara med och påverka, har Meliha tagit upp: ”Du får vara med och välja och sånt (h). Om du vill.” Senada berättar att hon skulle ha sagt till sin nena att om ”nånting skall hända så måste du säga vad du tycker och försöka få din vilja igenom”. Dino ser demokratin bland annat som möjligheten att framföra sina klagomål över saker som man inte tycker fungerar på ett tillfredsställande sätt. En förutsättning för att klaga är, enligt Dino, att man har en bestämd uppfattning och kunskaper om hur det bör vara. Ständigt klagande ser han som bristande insikt i hur det fungerar inom ett visst område:

Om man kan nånting om ett ämne så klagar man inte så mycket, det tror jag inte. Om folk klagar varför skatterna är så höga, så man vet kanske inte att det går typ till just till vård och sånt. Man tänker bara det går ju till plånboken men man tänker inte på att pengar används till nånting, därför klagar man.

• Sida 112
•  Original

Sammanfattande kommentarer

Flera offentliga utredningar under 1990-talet behandlar elevinflytande i skolan.¹⁵ Ett stycke från Skolkommitténs delbetänkande (SOU 1996:22:199) får illustrera en pågående diskussion kring ett besvärligt dilemma – elevinflytandet är så gott som obefintligt men eleverna skall ha rätt till inflytande:

Vårt material visar klart elevernas svaga ställning i skolan, deras egna upplevelser av maktlöshet och att inte bli tagna på allvar, och skolan svårigheter att hitta vägar för att leva upp till skollagens och läroplanernas mål om elevinflytande. >...@ När det gäller elevinflytande finns det ingen valfrihet, eleverna ska ha inflytande i skolan.

De föreskrivna reglerna kring lagstiftarens avsikter med elevinflytande och skoldemokrati fungerar alltså ännu inte till fullo i skolans praktiska verksamheter. Det är i och för sig ingen banbrytande upptäckt. Det vet nog de flesta: beslutsfattarna, det vetenskapliga samfundet, allmänheten, föräldrarna, eleverna och skolpersonal. Skoldemokrati är ett väsentligt problem i vårt samhälle. Mina empiriska resultat, liksom slutsatser från olika rapporter och utvärderingar under senare år, vittnar om att utvecklingen inte har uppnått de mål som politiska intentioner uttryckta i styrdokument anger, även om elevinflytandet har ökat under 1990-talet. Det är angeläget, både ur ett rättsligt och vetenskapligt perspektiv, att söka förklara den stora diskrepansen mellan politiska visioner och deras genomförande i skolans praktiska verksamhet. Den uppgiften faller emellertid utanför ramen för denna uppsats.

En fungerande demokrati kräver att det som kommer medborgarna till del från den administrativa processen stämmer med demokratiskt fattade beslut. En förutsättning är att resurser, vilja och kunskaper som är nödvändiga för genomförandet finns hos dem som skall se till att beslut genomförs. Rothstein m.fl. (1995:112–113) tar upp flera orsaker till avvikelser mellan avsikter och effekter. För det första kan den organisation som ansvarar för genomförandet vara olämplig när personalen inte kan, inte vill eller inte förstår hur beslut skall genomföras. En annan orsak kan ligga i att själva policyn är motstridig, obegriplig och därmed ett olämpligt medel för att uppnå en viss för-

¹⁵ T.ex. SOU 1996:22; SOU 1996:143; SOU 1997:107; SOU 1997:121.

• Sida 113
•  Original

ändring. Det är inte heller uteslutet att politikerna, som ett ideologiskt utspel, beslutar om något som de egentligen inte har för avsikt att genomföra.

Var ligger då ”felet" i skolans arbete med demokratifrågor? Kan det handla om att tillräckliga medel inte har avsatts för uppdragets genomförande? I inledningen på sin avhandling skriver Klas Roth (2000:1) att det är en formidabel utmaning att hitta ett lämpligt sätt att utbilda deliberativa demokratiska medborgare. Hur klarar då dagens svenska skola den mycket angelägna uppgiften att rusta ungdomar med ett kritiskt förhållningssätt till det omgivande samhället? Roth (2000:141) konstaterar att det krävs att barn och ungdomar har tid för autentiska överläggningar och inte avbryts hela tiden av nya lektioner och lärarens överordnade roll.

En mycket kort rekapitulering av de mest centrala inslagen i den deliberativa demokratimodellen är på sin plats när vi skall analysera detta skoldemokratiska dilemma. Det första villkoret för demokratiska överläggningar är jämlika samtalsparter. Det gagnar den enskilde att genom diskussion och argumentation bli bättre upplyst om sina intressen samt att förstå sammanhanget i det han eller hon gör. Ömsesidigt förtroende och respekt måste finnas mellan diskussionsdeltagare, något som bäst skapas just i en öppen och ärlig diskussion där de känner sig fria att utrycka sina åsikter. Seriösa överläggningar kräver ett förnuftigt auditorium med goda teoretiska såväl som praktiska kunskaper. Vilka ovan redovisade moment kan sägas finnas i dagens svenska skola?

Med stöd i mitt begränsade empiriska material och annan forskning på området hävdar jag att skolan inte till fullo klarar den uppgiften. Deliberativ demokrati handlar om samtal och dialog. En nödvändig förutsättning för det, som flera gånger påpekats, är att samtalsdeltagarna känner sig fria och jämlika. Dagens svenska skola befinner sig långt ifrån detta överläggningsideal. Många av ungdomar som jag träffat uttrycker en önskan om att utveckla någon slags kompisrelation till sina lärare och tycker att det är intressant att samtala med dem. Elevernas erfarenheter visar dock att det inte finns många lärare som tar elevernas synpunkter på fullt allvar.

Tomas Englund (1985:1–2) kritiserade redan på 1980-talet skolans demokratiska fostran och hävdade att såväl styrdokument som skolans praktik ”historiskt tenderat att i hög grad negligera den innehållsmässiga aspekten till förmån för formmässiga aspekter”. Även nästan tjugo år senare kan samma slutsats dras. Den grupp bosniska elever som jag intervjuat och som går i dagens svenska skola upplever att klassråd och elevråd finns till bara för att vuxna vill ha det så. Elev-

• Sida 114
•  Original

erna däremot finner deras form och innehåll meningslösa. Vissa söker aktivt andra vägar att påverka och utöva inflytande, oftast i personliga relationer till dem som har inflytande, medan andra elever inte vill eller inte tycker sig behöva påverka. Detta förhållningssätt har få beröringspunkter med den representativa modell som den svenska demokratin skall bygga på.

Frågan är vilken användning de här ungdomarna har av de kunskaper kring demokrati som de förvärvar i skolan.¹⁶ Dessa kunskaper har ofta begränsad giltighet både för elevernas livsvillkor och för kommande studier och arbetsliv. Diskussionsdeltagarnas samtal i fokusgrupper om begreppet demokrati kan i många fall tolkas som att de utgår från typiska skolkunskaper, även om det finns fall där ungdomarna gör kopplingar till den sociala verklighet de lever i. Skolan klarar inte tillfredsställande av uppgiften att hos dessa ungdomar problematisera användningen av de här begreppen.

Eleverna menar att det är viktigt med demokrati i skolan och i samhället. Men vad betyder det egentligen? Säger de det bara för att vara ”politiskt korrekta” eller bottnar detta uttalande i insikten om att det faktiskt är viktigt? Kunskaper om demokratiska procedurer är otvivelaktigt viktiga, men ett praktiskt utövande är nog lika viktigt. Den första uppgiften klarar skolan relativt bra, men resultatet är nedslående vad gäller att i skolan erbjuda forum för praktiska övningar i demokrati. Dessa övningar måste utgå från elevernas behov och inte endast vara vuxenvärldens försök att implementera ”sina” demokratimodeller.

Skolan som samhällsinstitution verkar naturligtvis inte i ett vakuum utan påverkas och påverkar de samhälleliga strukturer som finns utanför dess väggar (t.ex. segregation och ojämlika politiska resurser). Skolan har potentialer att fungera som en social arena där kulturetniskt överskridande möten trots allt äger rum. Den aspekten är av särskild betydelse med tanke på den rådande bostadssegregationen. Några positiva resultat som skolan lyckats prestera vad gäller elevernas fostran till demokrati bör likväl nämnas. Många elever i studien tycker att de kan påverka sin skolgång och till och med byta ut lärare. Upplevda möjligheter varierar tyvärr mycket från skola till skola och för olika årskurser. Vissa lärare låter sina elever organisera egna

¹⁶ Gunnar Sundgren (1996:84) hävdar att skolkunskaper ofta består av förenklade och populariserade forskningsrön ryckta ur sina teoretiska sammanhang. Följden blir i så fall att eleverna får ytliga och starkt förenklade kunskaper om en komplicerad verklighet.

• Sida 115
•  Original

lektioner, vilket är ett uppskattat inslag av eleverna. Någon enstaka elev har suttit i elevråd fast med kritiska åsikter om verksamheten.

Generellt sett befinner sig många invandrarungdomars föräldrar och släktingar i en utsatt position i det svenska samhället och kan inte rusta ungdomarna med nödvändiga färdigheter och kunskaper för att möta de krav som samhället ställer dem inför, nämligen att delta i demokratiska processer. De här ungdomarna är mer än sina svenska kamrater beroende av skolan för att skapa en meningsfull tillvaro och bra grund inför framtiden. En förutsättning för det demokratiska samtalet i skolan är att den fungerar som en social mötesplats där olikheternas positiva särdrag lyfts fram och bejakas. Redovisat empiriskt material ger, enligt min bedömning, ingen bild av några ”stackars flyktingbarn”. Snarare pekar stora delar av empirin på motsatsen. Det handlar om en grupp målmedvetna bosniska unga män och kvinnor som känner till både sina möjligheter och sina begränsningar i det svenska samhället. Att de, bara i egenskap av att vara invandrarungdomar, per definition skulle vara mer utsatta för olika risker än andra ungdomar får inget stöd i min empiri.

• Sida 116
•  Original

Referenser

Agevall Lena och Torgny Klasson. 2000. ”Demokrati i praktiken.” i

Lena Agevall och Torgny Klasson. red. Demokrati i praktiken. Lund: Studentlitteratur. Ahrne, Göran, Mats Franzén och Christine Roman. 2000. Det sociala

landskapet: En sociologisk beskrivning av Sverige från 50-tal till 90-tal. Göteborg: Bokförlaget Korpen.

Arfwedson, Gerhard och Lars Lundman. 1984. Skolpersonal och

skolkoder: Om arbetsplatser i förändring. Slutrapport från forskningsprojektet ”Skolans arbetsplatsproblem” (SKARP). Stockholm: Liber.

Benhabib, Seyla. 1996. ”Toward a deliberative model of democratic

legitimacy.” i Seyla Benhabib. red. Democracy and difference:

Contesting the boundaries of the political. Princeton: Princeton

University Press. Berg, Gunnar och Erik Wallin. 1982. Skolan i ett organisations-

perspektiv: Organisationsutveckling i skolan eller utveckling av skolan som organisation. Del 1. Lund: Studentlitteratur.

Berggren, Inger. 2001. Identitet, kön och klass: Hur arbetarflickor

formar sin identitet. Göteborg: Acta Universitatis Gothoburgensis.

Bessette, Joseph M. 1980. ”Deliberative democracy: The majority

principle in republican government.” i Robert A. Goldwin och William A. Schambra. red. Democratic is the constitution. Washington: American Enterprise Institute. Blidberg, Kersti, Eva Haldén och Erik Wallin. 1999. Hur styr vi mot

en bra skola? Om skola och kommun i samverkan. Stockholm:

Skolverket. Blomqvist, Paula och Bo Rothstein. 2000. Välfärdsstatens nya

ansikte: Demokrati och marknadsreformer inom den offentliga sektorn. Stockholm: Agora.

Carter, April och Geoffrey Stokes. 2002. ”Introduction.” i April Carter

och Geoffrey Stokes. red. Democratic theory today: Challenges for the 21st century. Cambridge: Polity. Cohen, Joshua. 1996. ”Procedure and substance in deliberative

democracy.” i Seyla Benhabib. red. Democracy and difference:

Contesting the boundaries of the political. Princeton: Princeton

University Press. Connolly, William E. 1993. The terms of political discourse. Oxford:

Blackwell.

• Sida 117
•  Original

Cooke, Maeve. 2000. ”Five arguments for deliberative democracy.”

Political Studies 48:947–969.

Deniz, Fuat, och Antonios Perdikaris. 2000. Ett liv mellan två världar:

En studie om hur assyriska ungdomar som andra generationens invandrare i Sverige upplever och hanterar sin situation. Örebro:

Örebro universitet, Forum för Migration och Kultur. Dryzek, John S. 2000. Deliberative democracy and beyond: Liberals,

critics, contestations. Oxford: Oxford University Press.

Egidius, Henry. 2001. Skola och utbildning: I historiskt och interna-

tionellt perspektiv. Stockholm: Natur och Kultur.

Ekman, Bengt. 1989. Vad styr gymnasielärares undervisning. Upp-

sala: Uppsala universitet. Ekman, Bengt och Lars Holmstrand. 1989. Ingenting har hänt: Slut-

rapport från fallstudieutvärdering i Uppsala högskoleregion.

Uppsala: Uppsala universitet. Elster, Jon. 1998. ”Introduction.” i Jon Elster. red. Deliberative

democracy. Cambridge: Cambridge University Press.

Englund, Tomas. 1985. Skolan och demokratin. Uppsala: Uppsala uni-

versitet. Englund, Tomas. 1986. Samhällsorientering och medborgarfostran i

svensk skola under 1900-talet. Uppsala: Uppsala universitet.

Englund, Tomas. 1999. ”Den svenska skolan och demokratin: Möjlig-

heter och begränsningar.” i Erik Amnå. red. Det unga folkstyret (SOU 1999:93). Stockholm: Fakta Info Direkt. Englund, Tomas. 2000. Deliberativa samtal som värdegrund – histo-

riska perspektiv och aktuella förutsättningar. Stockholm: Skolverket.

Fearon, James D. 1998. ”Deliberation as discussion.” i Jon Elster. red.

Deliberative democracy. Cambridge: Cambridge University Press.

Ferm, Christer. 1993. Demokrati i praktiken: Handbok för lärare om

samverkan med elever och föräldrar. Stockholm: Runa Förlag.

Forsberg, Eva. 1992. Elevinflytande eller vanmakt?: En rapport från

SLAV-projektet. Uppsala: Uppsala universitet.

Forsberg, Eva. 1993. Verksamhetsideal och skolverklighet: En pro-

cessutvärdering av projektet Skola 2000 – En rapport från SLAVprojektet. Uppsala: Uppsala universitet.

Forsberg, Eva. 2000. Elevinflytandets många ansikten. Uppsala: Acta

Universitatis Upsaliensis. Gambetta, Diego. 1998. ”’Claro!’: An essay on discursive machismo.”

i Jon Elster. red. Deliberative democracy. Cambridge: Cambridge University Press.

• Sida 118
•  Original

Gerle, Elisabeth. 2000. Mångkulturalismer och skola? Stockholm:

Regeringskansliet. Gustafson, Åsa. 1998. ”Familj i förändring? – könsmönster i tre bos-

niska flyktingfamiljer.” i Aleksandra Ålund. red. Mot ett normalt liv: Bosniska flyktingar i Norden. København: Nordisk Ministerråd. Gustavsson, Sven och Ingvar Svanberg. 1995. ”Bosnierna i Sverige

och deras bakgrund.” i Sven Gustavsson och Ingvar Svanberg. red.

Bosnier: En flyktinggrupp i Sverige och dess bakgrund. Uppsala:

Uppsala universitet, Centrum för multietnisk forskning. Idlinge, Björn. 2000. ”Radikal demokrati.” i Lena Agevall och Torgny

Klasson. red. Demokrati i praktiken. Lund: Studentlitteratur. Ilicki, Julian. 1988. Den föränderliga identiteten: Om identitets-

förändringar hos den yngre generationen polska judar som invandrade till Sverige under åren 1968–1972. Åbo: Sällskapet för judaistisk forskning.

KRUT 1995, nr 77. ”Skolbyggnaden”. Kritisk utbildningstidskrift

1995, nr 77. KRUT 1995, nr 79. ”Elev- och föräldrainflytande”. Kritisk utbild-

ningstidskrift 1995, nr 79.

Loftager, Jørn. 2000. ”Medborgarinkomst och deliberativ demokrati.”

i Nanna Kildal. red. Den nya sociala frågan: Om arbete, inkomst och rättvisa antologi. Göteborg: Daidalos. Lpf 94. 1994 års läroplan för de frivilliga skolformerna, Lpf 94.

Stockholm: Utbildningsdepartementet. Lundström, Mats. 1999. ”Demokrati i skolan?” i Erik Amnå. red. Det

unga folkstyret (SOU 1999:93). Stockholm: Fakta Info Direkt.

Lärarförbundet. 2002. Vad tycker du? Medlemsdiskussionen 2001 –

Slutrapport. Stockholm: Lärarförbundet.

Macedo, Stephen. red. 1999. ”Introduction.” i Stephen Macedo. red.

Deliberative politics: Essays on democracy and disagreement.

Oxford: Oxford University Press. Manin, Bernard. 1987. ”On legitimacy and political deliberation.”

Political Theory 15:338–368.

Mattsson, Ingrid och Gunnel Svensson. 1994. Elever och lärare om

elevinflytande i gymnasieskolan: En rapport från SLAV-projektet.

Uppsala: Uppsala universitet. Miller, David. 1992. ”Deliberative democracy and social choice.” i

David Held. red. Prospect for democracy (Political Studies,

Volume XL Special Issue). Oxford: Blackwell Publisher.

Miller, David. 2000. Citizenship and national identity. Cambridge:

Polity Press.

• Sida 119
•  Original

Persson, Anders. 1991. Maktutövningens interna dynamik: Samspel

och motsättningar i skolan och lönearbete. Lund: Lunds universitet.

Persson, Anders. 1994. Skola och makt: Om viljan till kunskap, bero-

endet av utbildning och tvång att gå i skola. Stockholm: Carlsson

Bokförlag. Petersson, Olof, Anders Westholm och Göran Blomberg. 1989. Med-

borgarnas makt. Stockholm: Carlsson Bokförlag.

Prop. 1996/97:109. Regeringens proposition 1996/97:109, Lokala sty-

relser med elevmajoritet.

Przeworski, Adam. 1998. ”Deliberation and ideological domination.” i

Jon Elster. red. Deliberative democracy. Cambridge: Cambridge University Press. Roth, Klas. 2000. Democracy, education and citizenship: Towards a

theory on the education of deliberative democratic citizens. Stockholm: HLS Förlag.

Rothstein, Bo, Peter Esaiasson, Jörgen Hermansson, Michele Miche-

letti och Olof Petersson. 1995. Demokrati som dialog. Stockholm: SNS förlag. Rudvall, Göte. 1995. ”Inflytande genom tiderna: Varför har det gått så

trögt?” KRUT, nr 79, 2–11. Sander, Åke. 1998. Bosnier i Göteborg: Enkätresultaten – en kort

sammanfattning. Göteborg: KIM – Centrum för studier av Kulturkontakt och Internationell Migration.

Selberg, Gunvor. 2001. Främja elevers lärande genom elevinflytande.

Lund: Studentlitteratur. SFS 1985:1100. Skollag (1985:1100). Skantze, Ann. 1995. ”Barns och ungdomars perspektiv: Skolmiljö

som utvecklingsresurs.” KRUT, nr 77, 10–15. Skolverket. 1993. Demokrati och inflytande i skolan: En inventering

och genomgång av litteratur, utredningar, rapporter och resultat.

Stockholm: Liber. Skolverket. 1998. Fem gymnasieprogram under omvandlingstryck.

Stockholm: Skolverket. Skolverket. 2000a. Med demokrati som uppdrag: En temabild om

värdegrunden. Stockholm: Skolverket.

Skolverket. 2000b. Nationella kvalitetsgranskningar 1999. Stock-

holm: Skolverket. Skolverket. 2000c. En fördjupad studie om värdegrunden – om möten,

relationer och samtal som förutsättningar för arbetet med de grundläggande värdena. Dnr 2000:1613. Stockholm: Skolverket.

• Sida 120
•  Original

Skolverket. 2001. Samtala, gör eleverna delaktiga, tro på mångfalden

och bygg broar, var oense, minns, avstå inte makten, håll koll, håll ut. Dokumentation av Skolverkets nationella konferens om värdegrunden den 25 april 2001. Stockholm: Skolverket.

SOU 1992:94, Skola för bildning. Stockholm: Allmänna förlaget. SOU 1996:22, Inflytande på riktigt: Om elevers rätt till elevinflytande,

delaktighet och ansvar. Stockholm: Fritzes.

SOU 1996:143, Krock eller möte: Om den mångkulturella skolan.

Stockholm: Fritzes. SOU 1997:107, Den nya gymnasieskolan: Problem och möjligheter.

Stockholm: Fritzes. SOU 1997:121, Skolfrågor: Om skola i en ny tid. Stockholm: Fritzes. SOU 2000:1, En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse på 2000-

talet. Stockholm: Fritzes.

Sundgren, Gunnar. 1996. Kunskap och demokrati: Om elevers rätt till

en egen kunskapsprocess. Lund: Studentlitteratur.

Svensson, Gunnel. 1990. Elevinflytande i gymnasieskolan. Stockholm:

Länsskolnämnden i Stockholms län. Svensson, Gunnel. 1995. ”Elevinflytande i gymnasieskolan.” i Dialog

och delaktighet: En skrift om elevinflytande. Stockholm: Lärarförbundet.

Tornberg, Ulrika. 2000. Om språkundervisning i mellanrummet – och

talet om "kommunikation" och "kultur" i kursplaner och läromedel från 1962 till 2000. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis.

Tursunovic, Mirzet. 2002a. ”Bilden av en ’otacksam generation’.”

Invandrare & Minoriteter, nr 1, 25–28.

Tursunovic, Mirzet. 2002b. ”Fokusgruppsintervjuer i teori och prak-

tik.” Sociologisk Forskning, nr 1, 62–89. Tydén, Thomas. 1995. ”Kunskapsöverföring, människosyn och demo-

krati: Om ansvar, respekt och dialog.” i Gunnar Berg, Tomas Englund och Sverker Lindblad. red. Kunskap, organisation, demokrati. Lund: Studentlitteratur. Wallin, Erik. 1997. Gymnasieskola i stöpsleven – då nu alltid: Per-

spektiv på en skolform. Stockholm: Skolverket.

Wallin, Erik. 2000. Skola 2000. Nu!: En helhetssyn på pedagogik,

arbetsorganisation och fysisk miljö. Stockholm: Rådet för arbetslivsforskning.

Wiklund, Gun. 1998. Gymnasieelevers upplevelser av och syn på

elevinflytande: En studie vid gymnasieskolorna i Malmö. Malmö:

Lärarhögskolan. Wingård, Bo. 1991. Elevinflytande i skolans vardag. Solna: Ekelunds

Förlag.

• Sida 121
•  Original

Zackari, Gunilla, och Fredrik Modigh. 2000. Värdegrundsboken: Om

samtal för demokrati i skolan. Stockholm: Utbildningsdepartementet.

Referenser

Allwood, Carl Martin. 2000. ”Kulturell och social påverkan. Några

förutsättningar för tvärkulturella möten.” i Carl Martin Allwood och Elsie C. Franzén. red. Tvärkulturella möten. Stockholm: Natur och Kultur. Appelqvist, Maria. 2000. ”Flyktingmottagandet och den svenska väl-

färdsstaten under 1990-talet.” i SOU 2000:37, Välfärd vid vägskäl. Stockholm: Fritzes offentliga publikationer. Bennich-Björkman, Li. 1997. Organizing innovative research. New

York: Pergamon. Borevi, Karin. 2002. Välfärdsstaten i det mångkulturella samhället.

Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis. Brodkin, Evelyn Z. 1997. ”Inside the welfare contract: Discretion and

accountability in state welfare administration.” Social Service

Review 71:1–33.

Bäck, Henry och Maritta Soininen. 1998. Den kommunala invandrar-

politiken. Arenor, aktörer och barriärer. Stockholm: SNS.

Carlgren, Andreas. 2002. ”Invandrare systematiskt missgynnade.”

Dagens Nyheter, 20 november.

Dörr, Silvia och Thomas Faist. 1997. ”Institutional conditions for the

integration of immigrants in welfare states: a comparison of the literature on Germany, France, Great Britain, and the Netherlands.”

European Journal of Political Research 31: 401–426.

Eriksen, Erik Oddvar. 2001. Demokratiets sorte hull. Om spenningen

mellom fag og politikk i velferdsstaten. Olso: Abstrakt Förlag.

Esping, Hans. 1984. ”Uppgift för gräsrotsbyråkrat.” Tiden, nr 2. Franzén, Elsie C. 1997. Invandring och arbetslöshet. Lund: Student-

litteratur. Hall, Stina. 2001. Det offentliga mötet. Om etik, tilltro och bemötande

på försäkringskassan. Lund: Bokbox.

Integrationsverket. 2001. Rapport integration 2001. Norrköping:

Integrationsverket. Johansson, Roine. 1992. Vid byråkratins gränser. Om handlingsfrihet-

ens organisatoriska begränsningar i klientrelaterat arbete. Lund:

Arkiv. Jonsson, Tola B. 1997. Handlingsstrategier och maktsamspel i möten

mellan handläggare och invandrarklienter. Uppsala: Acta

Universitatis Upsaliensis.

• Sida 146
•  Original

Kadhim, Abdul M. 2000. Svenskt kommunalt flyktingmottagande.

Politik och implementering. Umeå: Sociologiska institutionen,

Umeå universitet. Kamali, Masoud. 2002. Kulturkompetens i socialt arbete. Om social-

arbetarens och klientens kulturella bakgrund. Stockholm: Carlsson

Bokförlag. Keiser, Lael R. och Joe Soss. 1998. ”With good cause: discretion and

the politics of child support.” American Journal of Political

Science 42:1133–1156.

Lawless, Jennifer L. och Richard L. Fox. 2001. ”Political participation

of the urban poor.” Social Problems 48:362–385. Lindqvist, Rafael. 2000. Att sätta gränser. Organisationer och refor-

mer i arbetsrehabilitering. Umeå: Boréa.

Lindqvist, Rafael och Klas Borell. 1998. ”Inledning: Organisation och

välfärdspolitik.” i Rafael Lindqvist. red. Organisation och välfärdsstat. Lund: Studentlitteratur. Lipsky, Michael. 1980. Street-level bureaucracy. Dilemmas of the

individual in public services. New York: Russell Sage Foundation.

Lundquist, Lennart. 1988. Byråkratisk etik. Lund: Studentlitteratur. Lundquist, Lennart. 1998. Demokratins väktare. Lund: Studentlittera-

tur. Mead, Lawrence. red. 1997. The new paternalism: supervisory

approaches to poverty. Washington: Brookings Institution.

Menahem, Gila och Miri Lerner. 2001. ”An evaluation of the effect of

public support in enhancing occupational encorporation of former Soviet Union immigrants to Israel: A longitudinal study.” Journal of Social Policy 30:307–331. Nyberg, Sten och Pär Skedinger. 1998. Arbetsförmedlingar – mål och

drivkrafter. Stockholm: Finansdepartementet, ESO-rapport.

Rothstein, Bo. 1992. Den korporativa staten. Intresseorganisationer

och statsförvaltning i svensk politik. Stockholm: Norstedts.

Rothstein, Bo. 1994. Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens mora-

liska och politiska logik. Stockholm: SNS.

Rothstein, Bo. 2001. ”Demokrati, förvaltning och legitimitet.” i Bo

Rothstein. red. Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem. Stockholm: SNS. Sainsbury, Roy. 1992. ”Administrative justice: discretion and

procedure in social security decision-making.” i Keith Hawkins. red. The uses of discretion. Oxford: Clarendon Press. Sannerstedt, Anders. 2001. ”Implementering – hur politiska beslut

genomförs i praktiken.” i Bo Rothstein. red. Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem. Stockholm: SNS.

• Sida 147
•  Original

Schierenbeck, Isabell. 2003. Bakom välfärdsstatens dörrar. Umeå:

Boréa. Schneider, Anne Larason och Helen Ingram. 1993. ”Social construct-

ion of target populations: implications for politics and policy.”

American Political Science Review 87:334–348.

Schneider, Anne Larason och Helen Ingram. 1997. Policy design for

democracy. Lawrence: University Press of Kansas.

Skolnick, Jerome H. och James J. Fyfe. 1993. Above the law. Police

and the excessive use of force. New York: The Free Press.

Soss, Joe. 1999. ”Lessons of welfare: policy design, political learning,

and political action.” American Political Science Review 93:363– 388. Soydan, Haluk. 1995. Försäkringskassan och invandrarna. Lund:

Bokbox. Sunesson, Sune. 1981. När man inte lyckas. Om hinder, vanmakt och

oförmåga i socialt arbete. Stockholm: Almqvist och Wiksell.

Verba, Sidney, Kay Lehman Schlozman och Henry Brady. 1995.

Voice and equality: civic voluntarism in American politics.

Cambridge: Harvard University Press. Vogel, Joachim, Mikael Hjerm och Sven-Erik Johansson. 2002. Integ-

ration till svensk välfärd? Om invandrares välfärd på 90-talet.

Stockholm: Statistiska centralbyrån. Williams, Fiona. 1989. Social policy: a critical introduction. Issue of

race, gender and class. Cambridge: Polity Press.

Winter, Søren C. 2002. ”Explaining street-level bureaucratic

behaviour in social and regulatory policies.” Uppsats presenterad vid 2002 Annual Meeting of the American Political Science Association, Boston 29 augusti–1 september 2002.

• Sida 148
•  Original



• Sida 149
•  Original

6. Statens väljarskola – strategin för att öka valdeltagandet bland utländska medborgare i Sverige, 1976–2002

Carl Dahlström och Ulrika Möller

Ett högt och jämt spritt valdeltagande är grunden för den representativa demokratin. För snart 30 år sedan, 1975, utökades väljarkåren kraftigt i Sverige. Utländska medborgare som hade varit bosatta i Sverige i minst tre år fick rösträtt och blev valbara i kommunala val (Prop. 1975/76:23, bet. 1975/76:KU25, rskr. 78). Reformen var ett viktigt steg i en progressiv invandrarpolitik som syftade till att alla samhällsgrupper skulle engageras i det politiska livet. Vid det första valet efter reformen var valdeltagandet knappt 60 procent bland utländska medborgare, vilket både sågs som en framgång och som en påminnelse om hur viktigt det var att staten arbetade aktivt för att öka valdeltagandet i den gruppen (SIV 1977b; Hammar 1979). Vid varje val sedan dess har valdeltagandet i gruppen sjunkit och vid valet 2002 var det nere på 35 procent (Bäck och Soininen 1996:44–55; SCB 2003).

Staten har vidtagit ett antal åtgärder för att öka valdeltagandet bland utländska medborgare, men den strategi som valts verkar ha misslyckats. Staten har inte lyckats vända trenden, trots att det kontinuerligt sjunkande valdeltagandet bland utländska medborgare varit välkänt (jfr Olsson m.fl. 2000). Olika strategier borde därför ha prövats för att öka valdeltagandet bland utländska medborgare, men i det här kapitlet visar vi att så inte är fallet. Detta trots att det även finns andra förhållanden som borde tala för samma sak. Invandringens

Författarna vill särskilt tacka Hans E. Andersson, Peter Esaiasson, Mikael Gilljam,

Ola Jodal, Johannes Lindvall, Ylva Norén-Bretzer och Sara Schütt för de kommentarer och den hjälp de har bistått med. Författarna vill också tacka deltagarna i specialseminariet i offentlig politik och förvaltning vid Statsvetenskapliga institutionen i Göteborg den 21 januari 2003.

• Sida 150
•  Original

karaktär har förändrats, från en till stor del nordisk arbetskraftsinvandring till flykting- och anhöriginvandring från andra delar av världen (Lundh och Ohlsson 1999). Dessutom har den etniska segregationen tilltagit (Strömblad 2003). Dessa omständigheter har till viss del förändrat förutsättningarna för statens strategi, och eftersom den från början anpassades till målgruppen borde förändringar i målgruppen leda till förändringar av strategin. En ökad andel invandrare från diktaturer kunde till exempel ha förväntats leda till ökade insatser för att informera om demokratins funktionssätt eller kanske till ökade insatser för att aktivera de nya samhällsmedborgarna i demokratiska organisationer och nätverk. En ökad etnisk segregation skulle ha kunnat leda till att statens insatser inriktades på att öka den demokratiska aktiviteten i segregerade områden. Kort sagt, mycket talar för att olika sätt att komma tillrätta med problemet borde ha testats under perioden.¹

I detta kapitel visar vi att strategin förändrats i förvånansvärt liten utsträckning och vi förklarar varför så är fallet.²

Vår undersökning visar att den strategi som Rösträttsutredningen föreslog 1975 i anmärkningsvärt hög grad väglett statens insatser sedan dess. Den utgick från att den nya väljargruppen kännetecknades av bristande samhällskunskaper och begränsade möjligheter att ta till sig information på svenska. De behövde därför läras att bli goda väljare. Utformningen av strategin har därefter styrt statens agerande och låst den vid ett och samma handlingsmönster. Ansvarsfördelningen mellan myndigheter och partier kombinerat med en ofta passiv regering fick dessutom under 1980- och 1990-talen, oönskat, konsekvensen att ambitionsnivån sänktes. De få förändringar av strategin som har ägt rum har varit både mindre och kommit senare än vad man kunde

¹ Det är viktigt att påpeka att vi varken kan eller vill uttala oss om huruvida andra strategier hade varit mer framgångsrika. Det vi poängterar är att det är konstigt om inga nya vägar prövas om den inslagna vägen verkar leda fel. Det är fullt möjligt att valdeltagandet idag hade varit ännu lägre bland utländska medborgare om ingen strategi alls eller andra – sämre – strategier hade prövats. Klart är i vilket fall att strategin under långa perioder uppfattats som misslyckad och det finns inga tecken, varken i statliga utredningar eller i berörda myndigheters årsredovisningar, på att information varit tillgänglig som gjort det möjligt att avgöra om den inslagna vägen varit den bästa av ett antal mindre goda alternativ (SOU 1975:15, 1982:49, 1984:58, 1996:55; SIV 1976, 1977a, 1979a, 1979c, 1980, 1981, 1983, 1991, 1992).² I det här kapitlet analyseras enbart de åtgärder som är riktade till väljargruppen utländska medborgare som är bosatta i Sverige. Observera att denna grupp bara är en del av gruppen invandrare, en annan grupp är t.ex. naturaliserade svenska medborgare.

• Sida 151
•  Original

förvänta sig utifrån strategins brist på framgång. Stabiliteten är det som framstår tydligast under perioden.

Utländska medborgares rösträtt i Sverige

Hösten 1975 fattade Sveriges riksdag det beslut som gav utländska medborgare rösträtt och valbarhet i kommunala val. Med undantag för att utländska medborgare måste ha varit kyrkobokförda i Sverige tre år före valet gällde samma regler som för svenska medborgare.³ Detta var den största utökning av väljarkåren som skett sedan den kvinnliga rösträtten infördes 1921 (Hammar 1979:38).

Samtliga politiska partier stod bakom beslutet 1975, men det fattades efter en intensiv debatt som startat med en socialdemokratisk motion i riksdagen redan 1968. I motionen föreslogs att den då sittande grundlagsberedningen skulle utreda frågan om rösträtt för utländska medborgare, vilket också skedde. Den gången avstyrktes förslaget med motiveringen att stat och kommun var så tätt sammankopplade i det svenska statsskicket att den kommunala rösträtten i praktiken sträckte sig längre än till kommunala frågor (Lundh och Ohlsson 1999:111; Hammar 1979:21–37; Bäck och Soininen 1996: 29). I följdmotioner till grundlagspropositionen föreslog flera partier återigen att kommunal rösträtt för invandrare skulle införas. Rösträttsutredningen tillsattes och frågan utreddes igen. Invandrarutredningen (IU) – som samtidigt utredde inriktningen av hela den svenska invandrarpolitiken – föreslog ett antal reformer, av vilka flertalet krävde särskilda kommunala insatser. Detta användes som argument för att invandrare borde ges rösträtt i de kommunala valen (SOU 1975:15:103). Mot rösträttsreformen talade samma argument som uppmärksammats av grundlagsberedningen: att gränsen mellan kommunala och statliga angelägenheter inte var klart definierad (SOU 1975:15:105). Rösträttsutredningens slutsats var emellertid att skälen för en reform vägde över (SOU 1975:15:118).

Frågan om att ytterligare utvidga rösträtten för utländska medborgare till att gälla även riksdagsvalen har därefter utretts (SOU 1984:11; SOU 1984:12). 1983 års rösträttskommitté föreslog i sitt

³ Det vill säga att personen hade uppnått 18 års ålder senast på valdagen, inte var omyndigförklarad av domstol och var upptagen i den allmänna röstlängden. Vidare har riksdagen rätt att utsträcka rösträtten i nationella folkomröstningar till att gälla även utländska medborgare bosatta i Sverige. Vid 1980 års folkomröstning om kärnkraften gjordes detta, vilket det inte gjordes vid EU-omröstningen 1994 men däremot vid EMU-omröstningen 2003 (SOU 2000:106:163).

• Sida 152
•  Original

huvudbetänkande att medborgare i de nordiska länderna skulle ges rösträtt i riksdagsvalen efter samma principer som reglerade utländska medborgares kommunala rösträtt och att rösträtten i riksdagsvalen så småningom borde utvidgas till att gälla alla utländska medborgare som var permanent bosatta i Sverige. Kommittén var emellertid splittrad och någon sådan utvidgning av rösträtten har aldrig föreslagits riksdagen.⁴

Efter det att utländska medborgares rösträtt 1975 reglerades i kommunallagen har, med ett undantag, inga stora förändringar företagits.⁵Undantaget var att den första juli 1997 infördes mildare folkbokföringskrav för medborgare i EU-länderna samt för norska och isländska medborgare. Medborgare från dessa länder fick då rösträtt i de kommunala valen så snart de var permanent bosatta i Sverige (Prop. 1996/97:70, bet. 1996/97:KU16, rskr. 177).

Invandrarpolitiken och det minskande valdeltagandet

Sedan den moderna diskussionen om Sveriges invandrarpolitik påbörjades på 1960-talet har invandrarnas deltagande i det politiska livet varit en central fråga (Hansen 2001:kap. 6–7). I den första proposition där invandrarpolitiken diskuterades ingående, hösten 1968, betonades vikten av att alla boende i Sverige skulle ha möjlighet att leva på samma standardnivå, oberoende av om man invandrat eller inte. Avgörandet av invandrarpolitiken sköts den gången på framtiden men redan då slogs fast att alla grupper borde vara delaktiga i samhällsutvecklingen (Prop. 1968:142, bet. 1968:StatsU196, rskr. 405). Den uppfattningen har därefter präglat den invandrarpolitiska diskussionen i Sverige.⁶

⁴ Å ena sidan reserverade sig ledamöterna från de borgerliga partierna, och menade att rösträtten skulle förbehållas svenska medborgare. Å andra sidan reserverade sig ledamoten från vpk, som ansåg att denna utvidgning av rösträtten inte skulle begränsas till medborgare i annat nordiskt land (SOU 1984:58:85).⁵ Mindre förändringar som skett är att villkoret att personen ska varit ”kyrkobokförd” ändrats till att han eller hon ska ha varit ”folkbokförd” i Sverige, senast den första november tre år innan valåret (jfr SFS 1977:179:kap. 2, § 3; SFS 1991:900:kap. 4, § 2). Vidare kan den nya lagen om svenskt medborgarskap, som antogs den första juli 2001, ses som en indirekt utvidgning av rösträtten eftersom lagen möjliggör dubbelt medborgarskap (Prop. 1999/2000:147).⁶ Vi skiljer här på invandrarpolitik, d.v.s. statens åtgärder gentemot personer som fått tillstånd att vistats i Sverige, och invandringspolitik, d.v.s. statens åtgärder för att reglera invandring till Sverige (Lundh och Ohlsson 1999:54). Vi använder genomgående

• Sida 153
•  Original

Tidigare samma år, under våren 1968, hade en parlamentarisk utredning tillsatts för att se över invandrarpolitikens principiella utformning. IU presenterade 1974 sitt slutbetänkande, i vilket tre mål föreslogs.⁷ Målen parafraserade den franska revolutionens slagord och löd: jämlikhet, valfrihet och samverkan (SOU 1974:69:93–96). I samverkansmålet betonades särskilt deltagandet. IU skrev bland annat att, ”[...] invandrarna bör engageras för svenska samhällsfrågor och att det bör bli lättare för dem att aktivt delta i det svenska politiska och fackliga arbetet” (SOU 1974:69:96). En enig riksdag antog målen 1975 (Prop. 1975:26, bet. 1975:InU6, rskr. 160).

Vikten av ett aktivt politiskt deltagande har därefter aldrig ifrågasatts, trots att invandrarpolitiken har utretts flera gånger. Under 1980talet granskades den svenska invandrarpolitiken bland annat av Invandrarpolitiska kommittén (IPOK) och Diskrimineringsutredningen (DU) (SOU 1984:55; SOU 1984:58). Invandrarpolitikens mål utvärderades och valfrihetsmålet preciserades i den efterföljande propositionen, men i övrigt låg målen fast (Prop. 1985/86:98, bet. 1985/86:KU23, rskr. 302). Invandrarpolitiken omformulerades sedan under slutet 1990-talet. Den kommitté som tillsattes 1994 för att utreda invandrarpolitiken – även den kallad Invandrarpolitiska kommittén – föreslog nya målformuleringar för politikområdet, men utan att tona ner vikten av invandrarnas politiska deltagande (SOU 1996:55). I propositionen, 1997, skrev regeringen att:

För att den generella politiken skall präglas av den mångfald som finns i samhället, bör i princip alla vara med och utforma den och ta ansvar för den. Detta kan ske först om mångfalden återspeglas i samhällets institutioner och i de demokratiska beslutsprocesserna (Prop. 1997/98:16:24–25).

Det politiska deltagandet har alltså varit, och är, ett viktigt mål för invandrarpolitiken.

Mätt i valdeltagande verkar politiken emellertid ha misslyckats. Valdeltagandet bland utländska medborgare bosatta i Sverige har sjunkit sedan rösträttsreformen genomfördes. Valdeltagandet i kommunalvalet 1976 var knappa 60 procent. Det betraktades då som en

den äldre termen för politikområdet – invandrarpolitik – och inte den nyare termen – integrationspolitik.⁷ Redan 1966 hade emellertid en arbetsgrupp med uppgift att bereda och vidta invandrarpolitiska åtgärder tillsatts inom inrikesdepartementet ledd av Kjell Öberg, som senare kom att bli Invandrarverkets förste generaldirektör. Den tog namnet Arbetsgruppen för invandrarfrågor och kom att vara inflytelserik över invandrarpolitikens utformning under slutet av 1960-talet (Bjurlöw 1968:289).

• Sida 154
•  Original

framgång men det fanns stora förhoppningar att valdeltagandet skulle stiga med tiden (SCB 1977; Hammar 1979:107–112). Förhoppningarna har emellertid inte infriats. Tjugosex år senare – 2002 – var andelen som röstade i samma väljargrupp 35 procent (SCB 2003). Valdeltagandet har alltså minskat med 25 procentenheter och denna minskning har pågått under hela perioden (för 1976 till 1994, se Bäck och Soininen 1996:44–55).

Med tanke på tidsperiodens längd och processens kontinuitet, har det funnits goda möjligheter att observera och dra slutsatser av det minskade valdeltagandet. Problemet har varit välkänt för regeringen och har uppmärksammats flera gånger i statliga utredningar, bland annat i 1980- och 1990-talens invandrarpolitiska utredningar, storstadsutredningarna och i Demokratiutredningen (se t.ex. SOU 1984:58; SOU 1996:55; SOU 2000:1; Bäck och Soininen 1996; Integrationsverket 2000). Ett tryck har alltså funnits på staten att komma till rätta med det minskade valdeltagandet bland utländska medborgare bosatta i Sverige.

Förklaringsmodellen

Deltagandets tyngd inom invandrarpolitiken, politikens magra resultat och processens kontinuitet talar alltså för att olika strategier borde ha prövats av staten för att öka valdeltagandet. Förvånansvärt få förändringar av strategin verkar emellertid ha skett. Den institutionella förklaringsmodell som vi kommer att använda ger möjlighet att förklara detta. Utgångspunkten för modellen är att orsaker till såväl stabilitet som förändring bör sökas historiskt. Institutionalismen förutsäger att stabiliserande strukturer och förändrande krafter bryts mot varandra och att det är i detta spänningsfält som politikområdets utveckling avgörs (jfr March och Olsen 1989; Hall och Taylor 1996; Thelen 1999; Rothstein och Steinmo 2002).

Institutionsbegreppet består av två delar, för det första regler och för det andra handlingsmönster (Hall 1986:19). Båda är produkter av en historisk process (jfr Thelen 1999). Reglerna strukturerar relationen mellan individer, olika kollektiva aktörer (t.ex. mellan staten och invandrarföreningarna) och mellan kollektiva aktörer och individer (t.ex. mellan invandrarverket och en individ). De föreskriver vilka rättigheter och skyldigheter aktörerna har. Detta innebär bland annat att institutionens hierarki anges av reglerna. Någon aktör, i vårt fall till exempel regeringen, kan vara överordnad de övriga aktörerna och därmed ha befogenheter som andra aktörer saknar. Handlingsmönstren

• Sida 155
•  Original

kan i sin tur vara två olika saker: dels rutinmässigt agerande, vilket innebär att en aktör oreflekterat till exempel vidtar samma åtgärd som tidigare; och dels så kallad lämplighetslogik, vilket syftar på den logik som gör att en aktörs handlingar inte styrs av vilken effekt aktören tror att en viss åtgärd har utan istället styrs av vad aktören tror är lämpligt att göra givet dennes position.⁸ Handlingsmönstren kommer till uttryck dels genom de medel som används och dels genom det sätt på vilket de används (March och Olsen 1989:kap. 2).

Vi anser att en strategi kan likställas med en institution så som den definieras ovan: den reglerar aktörernas roller och ger upphov till handlingsmönster. Utifrån denna modell kommer vi alltså att försöka förklara varför statens strategi för att öka valdeltagandet bland utländska medborgare har sett ut på ett visst sätt.

För att klargöra reglerna för politikområdet har vi undersökt hur olika aktörers roller definierats av staten och hur relationen mellan olika kollektiva aktörer har sett ut. Det har rört sig främst om statens relation till myndigheter, kommuner, partier och organisationer. För att fastställa handlingsmönster har vi studerat vilka medel staten använt för att påverka valdeltagandet.

Teoretiskt antas institutionens grundläggande mönster, det vill säga innehållet i strategin, etableras vid ett ”formativt moment” (Collier och Collier 1991; Skocpol 1992; Rothstein 1992; Thelen och Steinmo 1992). Efter det formativa momentet är utveckling i en särskild riktning sannolik, i enlighet med då fastställda regler och handlingsmönster (Pierson 2000b). Vår uppmärksamhet kommer därför särskilt att riktas mot de perioder då politiken etablerats eller omformuleras, för att se om det finns stöd för antagandet om ett formativt moment (jfr Pierson 2000b; Thelen 1999; Ikenberry 1994; Buthe 2002; Mickey och Pierson 2002).

Det som gör utvecklingen beroende av de inledande vägvalen, det formativa momentet, kan sammanfattas i begreppet återkoppling. I denna process finns olika mekanismer som gör institutionen starkare (Pierson 1993:623–628, 2000a:252–253). Dessa kan grovt delas in i två typer som vi kallar vanemekanismer och kostnadsmekanismer. Vanemekanismerna förstärker institutionen genom att dess effekt, till exempel olika policymedel, bekräftar och därmed legitimerar institu-

⁸ Rutinmässigt och oreflekterat handlande anpassas till såväl regler som handlingsmönster. Sådant agerande kommer också ske utan motstånd och uppfattas som legitimt. Aktörer inom en institution kan emellertid bryta mot hela eller delar av såväl regelverket som handlingsmönstren. Den handlingen kommer (om den inte är ett rent misstag) att vara överlagd, den kommer att möta motstånd och uppfattas som mindre legitim (Powell och DiMaggio 1991:30–31).

• Sida 156
•  Original

tionen (Collier och Collier 1991:27–39). Så länge detta sker ifrågasätts inte institutionens utformning. Ju längre tiden går ju mer självklar ter sig den rådande ordningen för aktörerna. Om vanemekanismen bryts riskerar emellertid institutionen att bli obsolet (Pierre 2002:28–32; Rothstein och Steinmo 2002:9). Kostnadsmekanismerna har elaborerats med hjälp av begreppet ”increasing returns”. Idén bakom mekanismen är att vissa investeringar är bortkastade om en ny väg väljs, och på grund av det kommer utvecklingen inom ett område fortsätta i den riktning som påbörjats. De aktörer som investerat i en viss utveckling har incitament att inte agera utanför de uppsatta ramarna (Pierson 1993:623–628, 2000a:252–253).

De två kanske svåraste problem som vi kommer att ställas inför är dels att avgöra om en förändring av strategin överhuvudtaget var möjlig – kanske fanns bara en viss uppsättning aktörer och medel, vilken prövades redan från början – och dels att avgöra när en strategiförändring har ägt rum. Båda problemen är ett resultat av att vi har för få jämförelsepunkter. Ställda inför det första problemet, att försöka avgöra om en annan strategi var möjlig, kommer vi att föra kontrafaktiska resonemang för att göra våra tolkningar trovärdiga (Przeworski 1995:17–19). På så sätt blir det möjligt att identifiera den utgångspunkt som strategin vilade på och vilka potentiella alternativ som stod till buds. När det gäller det andra problemet är det svårt att slå fast exakt var gränsen går mellan en strategiförändring och en taktisk förändring inom samma strategis ramar (jfr Lieberman 2002). Vårt kriterium för att avgöra om en strategiförändring har ägt rum har emellertid varit att antingen handlingsmönstren eller reglerna ska ha förändrats.

Med utgångspunkt från förklaringsmodellen är det troligaste resultatet att ingen förändring ska ha skett av den strategi staten använt för att öka valdeltagandet bland utländska medborgare. Det mönster vi förväntar oss utifrån modellen är ett formativt moment då statens strategi läggs fast, och därefter att i stort sett samma regler och handlingsmönster återupprepas, val efter val. Inför valet 2002 ska alltså samma strategi ha använts som inför valet 1976 om modellen ska få fullständigt stöd.

• Sida 157
•  Original

Statens strategi för att öka valdeltagandet bland utländska medborgare, 1976–2002

Under hela perioden mellan 1976 och 2002 har strategin vilat på utgångspunkten att särskilda insatser krävs för att utländska medborgare ska utnyttja sin rösträtt. Sådana insatser har också vidtagits under hela perioden men med varierande tyngdpunkt och omfattning.

Framställningen är indelad i fem avsnitt. Den inleds med en analys av när strategin formuleras första gången. Därefter följer tre perioder, 1976–1979, 1980–1993 och 1994–2002. En ny period markerar att något slags förskjutning har ägt rum. Avslutningsvis analyseras hela perioden 1976 till 2002.

Rösträttsutredningen formulerar strategin

Rösträttsutredningen förutsatte att den nya väljargruppen avvek från övriga väljare genom bristande kunskaper om det svenska samhället och genom att medlemmarna i gruppen hade svårigheter att ta till sig information på svenska. Det fanns alltså behov av att särskilda insatser riktades till gruppen enligt utredningen. Genom denna problemformulering utgick strategin från att riktade informationsinsatser var av central betydelse för att uppnå ett högt valdeltagande bland de nya väljarna (SOU 1975:15:118).

För att ”utbilda” väljarna om det svenska samhället och de politiska skiljelinjerna krävdes, enligt utredningen, två typer av informationsinsatser. Dels objektiv samhällsinformation, för vilken stat och kommun skulle vara huvudansvariga, och dels politisk information för vilken de politiska partierna skulle ansvara. Informationen skulle framställas såväl på svenska som på de större invandrarspråken och förmedlas till väljargruppen via ett flertal olika kanaler (Prop. 1975/76:23, bet. 1975/76:KU25, rskr. 78).

I utredningens förslag gavs Statens invandrarverk (SIV) en central roll. Verket skulle ansvara både för produktion och spridning av samhällsinformation. Dessutom skulle det samordna och främja information från media, kommuner och de politiska partierna. Riksskatteverket (RSV) skulle ansvara för att valteknisk information framställdes och distribuerades. De två statliga verken förutsattes samarbeta om samhällsinformationen, och utredningen lämnade konkreta förslag för hur detta arbete skulle gå till. Allmän samhällsinformation skulle

• Sida 158
•  Original

sammanställas i en broschyr, översättas till 14 invandrarspråk och distribueras till samtliga utländska medborgare som fyllt 18 år. Invandrartidningen ansågs väl lämpad för detaljerad information och

Sveriges Radio (SR) och Sveriges Television (SVT) sågs som viktiga kanaler för att nå ytterligare spridning. RSV uppmanades till exempel att utnyttja tv-programmet Anslagstavlan för valteknisk information och SIV uppmanades att diskutera med Sveriges Radio om regionalradioverksamheten kunde utnyttjas för lokalt baserad information.

Andra åtgärder som föreslogs var bland annat utnyttjande av särskilda invandrarspalter i den fackliga pressen samt annonsering (SOU 1975:15:118–127).

Utöver åtgärder i de statliga verkens regi uppmanades kommuner och landsting att framställa lokalt baserad information och utredningen föreslog att ett ekonomiskt stöd skulle ges till de politiska partierna för ökade informationskostnader i samband med arbetet med att nå den nya väljargruppen (SOU 1975:15:126).

Tydliga riktlinjer gavs alltså redan 1975 angående vilka aktörer som borde engageras samt hur utformning och spridning av information borde gå till. Redan innan reformen rotts i hamn slogs strategin fast. Strategins regler etablerades i utredningen genom att relationen mellan de olika aktörerna fastställdes. Dessa innebar att SIV såväl insatsmässigt som i relation till de övriga aktörerna gavs en särskilt viktig roll, men utan att hierarkiskt ordnas ovanför de övriga aktörerna. Verket tilldelades rollen som informationsproducent såväl som samordnare och pådrivare. Strategins handlingsmönster etablerades genom de medel som föreslogs där utredningens förslag kännetecknades av en tydlig koncentration på informationsinsatser och stor detaljrikedom när det gällde utformning och spridningen av denna.

Invandrarverket driver på: 1976–1979

I enlighet med Rösträttsutredningens förslag blev SIV den aktör som hade det huvudsakliga ansvaret. Myndigheten hade tidigt engagerat sig i frågan i samband med grundlagsberedningen och ställt sig positivt till en rösträttsreform. Verkets uppdrag i samband med ”det första invandrarvalet” utformades av en statlig ledningsgrupp i form av projekt baserade på rösträttsutredningens förslag, vilket kom att innebära

• Sida 159
•  Original

att SIV inför valet 1976 framför allt verkade som informationsproducent och distributör.⁹

Den huvudsakliga uppgiften var att tillsammans med bland andra kommuner och landsting sprida allmän samhällsinformation (SOU 1975:15:119). Broschyren ABC om val, som innehöll allmän och lättillgänglig samhällsinformation, översattes till 14 olika språk och distribuerades i en miljonupplaga. Ett så kallat ”basmaterial” framställdes och distribuerades till invandrarorganisationer, kommuner, landsting och bibliotek. Vidare utarbetades ett studiematerial som underlag för studieförbundens studiecirkelverksamhet samt några andra slags material, bland annat affischer och en så kallad Språknyckel (SOU 1984:11:94; SIV 1976:44). 10

Invandrartidningen gav ut ett specialnummer om reformen på 14 olika språk som distribuerades till 300 000 personer. I specialnumret fanns både allmän information om valet och en presentation av de politiska partierna (SIV 1976; Hammar 1977:33). Den valtekniska informationen, som RSV ansvarade för, spreds genom en broschyr och genom tv-sändningar (RSV 1976; Hammar 1977:78).

SIV bedrev vidare utåtriktad verksamhet, bland annat genom tolkseminarier och regionala rösträttskonferenser.¹¹ Som förberedelse för valet anordnandes även ett provval i Västerås våren 1976 och under valdagen inrättades en tolkservicecentral med kapacitet att översätta från ett trettiotal olika språk (SIV 1976:44). På eget initiativ beviljade också SIV projektstöd till invandrarorganisationer för så kallad ”rösträttsverksamhet” (SIV 1976:35; SIV 1977b; Hammar 1977:82).

Efter valet utvärderades de involverade aktörernas insatser av såväl SIV som fristående forskare. Resultaten visade att insatserna på sina håll varit omfattande men också att frågan om enskilda personer nåtts av insatserna varit beroende av bostadsort och språkgrupp (SIV 1977b; Hammar 1977). Kommuner och landsting hade i varierande utsträckning engagerat sig i det lokala arbetet och informationen på de mindre språken hade varit bristfällig. Vad gällde partiernas insatser

⁹ När riksdagsbeslutet fattats tillsattes en ledningsgrupp i kommundepartementet för att planera insatserna. Ledningsgruppen bestod av representanter från regeringskansliet, RSV, SIV, Nämnden för samhällsinformation (NSI), kommun- och landstingsförbunden samt de fem riksdagspartierna. Insatserna finansierade genom särskilda medel från kommundepartementet och senare genom anslag beviljat av riksdagen. Se också Invandrarverkets anslagsframställning (SIV 1976:45).¹⁰ Språknyckeln var ett sätt att försöka uppnå enhetlighet vid översättning av termer och begrepp i samband med rösträttsinformationen.¹¹ En informationsvecka på SAAB-Scania i Södertälje genomfördes till exempel med syfte att nå samtliga av företagets anställda invandrare (SIV 1977b:47).

• Sida 160
•  Original

hade de presenterat sig med handlingsprogram och valbroschyrer på invandrarspråk där de tog upp frågor som antogs vara av intresse för invandrare (SIV 1977a; SIV1977b; Hammar 1977).

Invandrarverkets slutsats var att reformen kunde betraktas som en framgång men att särskilda ansträngningar måste göras så länge valdeltagandet bland röstberättigade utländska medborgare var lägre än bland svenska medborgare. Uppfattningen var att invandrargrupperna så långt möjligt borde få information på det egna språket (SIV 1977b; SIV 1977a:25). SIV betonade sålunda rollen som informationsförmedlare men efterlyste även medel för att möjliggöra för invandrarorganisationer och politiska partier att öka sina insatser.¹²

Inför nästa val – 1979 – utökades de statliga medlen till såväl statliga myndigheter som politiska partier och invandrarorganisationer för att bedriva särskilda informationsåtgärder riktade till invandrare (SIV 1979a:34).¹³ SIVs insatser i samband med detta val bestod huvudsakligen i produktion och distribution av informationsmaterial samt av rådgivning till och samordning av andra aktörers valinformation. Ett basmaterial likartat det från föregående val distribuerades av SIV och RSV (RSV 1977:25; SIV 1979c:44–45). Kortare program med allmän samhällsinformation och valteknisk information centralproducerades för lokalradion (SOU 1984:11:96). Invandrartidningen gav på nytt ut specialnummer, ett med information från myndigheterna och ett med partipolitisk information. Även invandrarorganisationernas medlemstidningar gav ut valnummer, vilket finansierades genom det speciella projektstödet.¹⁴

Arbetet i samband med dessa val kännetecknades av SIVs centrala ställning som planerare, informationsförmedlare, pådrivare och utvärderare. De övriga aktörerna – kommuner, invandrarorganisationer, politiska partier – var beroende av hur SIV agerade i rollen som pådrivare när de genomförde sina insatser, inte minst för att de saknade egna ekonomiska medel.

Perioden 1976–1979 visade att de regler som formulerades av Rösträttsutredningen strukturerade relationen mellan de relevanta aktörerna. Inledningsvis syntes inga problem med denna rollfördel-

¹² RSV fick medel till den valtekniska broschyren och för informationsinsatser genom SR. De politiska partierna tilldelades extra resurser för politisk information till invandrare. SIV fick extra medel för att kunna stödja särskilda insatser av invandrarorganisationerna (SOU 1984:11).¹³ SIV betonade särskilt betydelsen av ett sådant stöd i samband med utvärderingen av 1976 års val.¹⁴ Särskilda ansträngningar gjordes även för att nå invandrare med lässvårigheter genom ett seriehäfte som med hjälp av bilder beskrev vad rösträtten och valet innebär.

• Sida 161
•  Original

ning. Strategin förstärktes snarast genom SIVs utvärdering av insatserna efter 1976 års val. Utvärderingens slutsatser innebar att strategins legitimitet ökade eftersom insatserna bedömdes ha varit framgångsrika och den världsbild som strategin baserades på bekräftades. Inför 1979 års val fortsatte aktörerna att agera enligt de handlingsmönster som etablerades 1976.

Förhoppningar om partier och projekt: 1980–1993

När insatserna efter valet 1979 utvärderades drog SIV delvis andra slutsatser än de gjort efter valet 1976. Denna gång betonades att effekten av skriftlig information endast i samband med valen inte var särskilt stor. Verket kritiserade också kommunerna och de politiska partierna för bristande engagemang.

Det räcker inte för partierna att bara komma ut med information på invandrarspråk några veckor före valet, för att sedan glömma invandrarnas existens till nästa val. Troligen skapar ett sådant kontaktsätt mer misstroende än intresse för politiken (SIV 1979b:146).

Insikten att den centralt distribuerade skriftliga informationen inte givit önskad effekt gjorde att SIV förespråkade en mindre mängd information från de andra aktörerna – invandrarorganisationerna, de politiska partierna, kommunerna och landstingen – och att den informationen skulle ges kontinuerligt och inte enbart vara koncentrerad till valen (SIV 1979b:147). Denna slutsats förstärktes av att utvärderingar av projekt med uppsökande verksamhet och muntlig information visade goda resultat (SOU 1984:11:97). Verket drog slutsatsen att dess egen funktion som informationsförmedlare borde tonas ner och att ansvaret borde lyftas över på de övriga aktörerna. SIV menade att en huvuddel av informationen till invandrarna borde ges av de politiska partierna och att det statliga stödet borde anpassas för detta syfte (SIV 1981). Invandrarverket ifrågasatte sin egen överordnade roll i förhållande till övriga aktörer och försökte därmed förändra den strategi som Rösträttsutredningen formulerat genom att påverka reglerna.

Vid folkomröstningen om kärnkraft 1980 hade även utländska medborgare bosatta i Sverige rösträtt (SFS 1980:7). Invandrarverket tilldelades extra medel för informationsinsatser. Liknande insatser som vid 1979 års kommunalval genomfördes, om än i minskad omfattning på grund av att riksdagsbeslut fattades sent (SOU 1984:11:79, 97; SIV 1980:70).

• Sida 162
•  Original

SIVs planering inför 1982 års val präglades av den omvärdering som inletts efter 1979 års val. Rollen som informationsförmedlare tonades ner och ”överlämnades” till de politiska partierna, utan att dessa erhöll några utökade resurser för detta ändamål från statligt håll. Istället minskades det statliga stödet avseende särskilda informationsinsatser till invandrare till de politiska partierna något inför valet 1982, från åtta till sju miljoner kronor (SOU 1984:11:98). Inte heller invandrarföreningarnas projektbidrag för valinsatser stärktes. Anslaget kvarstod oförändrat men med den nyformulerade ambitionen att en större andel skulle användas till lokala projekt (Regleringsbrev för budgetåret 1982 avseende Statens invandrarverk).

SIVs förändrade hållning kring hur verksamheten borde bedrivas gav därför i praktiken inte på något håll märkbart avtryck, mer än i form av en krympning av insatserna från centralt håll. Ett informationsmaterial liknande det som använts vid de tidigare valen framställdes i minskad omfattning: SIVs ABC om val och RSVs valtekniska information slogs samman och gavs ut som ett specialnummer av Invandrartidningen (SOU 1984:11:100). Invandrarverket hade liksom vid tidigare val kontakter med radio och tv. Såväl riksradion som lokalradion sände extra program med partipolitiska debatter på de större invandrarspråken (SIV 1981:81). Ett specialnummer av Invandrartidningen med partipolitisk information gavs också ut igen. Invandrarorganisationernas projekt var inriktade på uppsökande verksamhet, men det förekom även valmöten med information och debatter samt projekt riktade till kvinnor (SOU 1984:11:101).

Invandrarverkets ståndpunkt att huvudansvaret för informationen måste tas av de politiska partierna och att massmedierna mer än tidigare borde utnyttjas som informationskanal formulerades åter efter valet 1982. Inför 1985 års val ansåg verket att huvuduppgiften var att initiera informationsinsatser av partier och massmedier samt att ge praktiska råd i samband med dessa (SIV 1983:83–84).

Verket yrkade inte längre på något särskilt projektbidrag till invandrarorganisationerna för lokalt informationsarbete i samband med valen, utan uppmanade istället staten att generellt öka verksamhetsbidragen till invandrarorganisationerna (SIV 1983:83–84; SOU 1984:11). SIVs förhoppning var att information skulle förmedlas till de röstberättigade utländska medborgarna från partier, invandrarorganisationer, kommuner och i medier. Det skulle ha inneburit en förskjutning av aktörernas roller så att den inledningsvis formulerade strategin skulle ha förändrats. I praktiken kom det emellertid att innebära att omfattningen av SIVs verksamhet minskade utan att de övriga aktörernas verksamhet förstärktes i motsvarande utsträckning.

• Sida 163
•  Original

Inför valen 1985, 1988 och 1991 bestod SIVs och RSVs insatser av informationsförmedling av förhållandevis grundläggande karaktär. Rösträttsinformation tillhandahölls genom den så kallade Sverigeboken, som förmedlades till nyanlända invandrare.¹⁵ Under valrörelserna distribuerades även specialnummer av Invandrartidningen med samhällsinformation och valteknisk information. Den utåtriktade verksamhet som SIV bedrev i samband med de inledande valen avvecklades, likaså upphörde SIV att fungera som projektpartner för invandrarorganisationerna. Invandrarverkets ståndpunkt, att informationsinsatserna borde genomföras lokalt genom direktkontakter mellan väljare och lokala partiföreträdare, förstärktes under perioden (SIV 1981:81; SIV 1983:83–84; SOU 1984:11:101). Samtidigt avvecklades den roll som pådrivare och samordnare som SIV haft inledningsvis. Eftersom det var den mest aktive aktören som avvecklade sin verksamhet inom det område som betraktades som det mest centrala – förmedling av allmän och politisk information – blev kvarvarande insatser mycket begränsade.

Inför valen 1985, 1988 och 1991 formulerade inte regeringen några särskilda riktlinjer angående utländska medborgares valdeltagande, varken till myndigheterna, partierna, organisationerna eller kommunerna (Statsliggaren 1983/84, 1984/85, 1985/86, 1986/87, 1987/88, 1988/89, 1989/90). Däremot tilldelades de politiska partierna, liksom tidigare, särskilda medel för ”information till invandrare” inför varje val (Prop. 1986/87:109:bil 1; Prop. 1989/90:125:bil. 1). I samband med 1988 års val höjdes stödet något, från 8 till 10 miljoner, eftersom ”[…] invandrarnas röstdeltagande vid kommunala val minskat” (Prop. 1986/87:109:bil. 1:5).

Det gjordes ytterligare några försök från statligt håll att intensifiera insatserna genom att tilldela medel. Inför 1988 och 1991 gavs ekonomiska resurser för en kampanj i studieförbundens och invandrarorganisationernas regi. Inför 1991 års val tilldelades invandrarorganisationerna projektbidrag via invandrarverket och Invandrartidningen gavs stöd för extra bevakning (Prop. 1986/87:109:bil. 6, bil. 8).

Perioden 1982–1991 präglades av det försök till förändring av strategin som SIV inledde efter utvärderingen av 1979 års val. SIVs aktiva roll som informationsförmedlare, utredare, samordnare och pådrivare mattades av eller avvecklades. Myndigheten lyckades, mot

¹⁵ En grundläggande samhällsinformation lämnades inledningsvis till invandrare genom det s.k. Invandrarpaketet, broschyrer som producerades i samarbete mellan SIV och andra centrala myndigheter. Denna information omarbetades, efter utvärdering, i början av 1980-talet. Arbetet resulterade i Sverigeboken, som avsågs fungera som en uppslagsbok om svenska förhållanden.

• Sida 164
•  Original

bakgrund av utvärderingarna, legitimera att den egna rollen som informationsproducent tonades ner. Däremot aktiverades inte de övriga aktörerna. Det som SIV avsett som en strategiförändring resulterade endast i att ambitionerna drogs ner samtidigt som de etablerade handlingsmönstren bestod. Kvar blev ett rutinmässigt agerande i form av förmedling av grundläggande skriftlig information i begränsad omfattning. Övriga punktinsatser – till exempel projektbidrag och satsningar på invandrartidningen – följde det sedan tidigare etablerade handlingsmönstret.

Nya myndigheter och lokala initiativ: 1994–2002

Under perioden 1994–2002 försökte regeringen åstadkomma en förändring av strategin, mot bakgrund av att det sjunkande valdeltagandet uppmärksammats. Perioden inleddes med att regeringen gav instruktioner för att få till stånd redan beprövade medel. Inför 1994 års val uppmanade regeringen SIV ”…att prioritera projekt med inriktning på kommunala val samt informationsbehov hos invandrargrupper som saknar eller har få informationskanaler på sitt eget språk” (Statsliggaren 1994/95:104). En mindre andel av de medel som var avsedda för avgränsade invandrarpolitiska projekt användes också till information inför valet 1994, och en ny broschyr, Val och styre i Sverige, publicerades på 10 språk (SIV 1991:118, 1992:27).

Det låga valdeltagandet uppmärksammades under denna period av regeringen i ett flertal sammanhang, bland annat i propositionen Sverige, framtiden och mångfalden och i propositionen Utveckling och rättvisa. I den sistnämnda angavs som ett av målen för storstadspolitiken att det demokratiska deltagandet och delaktigheten skulle öka i de utsatta bostadsområdena (Prop. 1997/98:165:30–31, 116). För att uppnå detta mål betonades betydelsen av lokalt arbete som inkluderade kommuner och organisationer. Det skulle uppnås genom ett utökat brukarinflytande över kommunal verksamhet och genom att föreningar bildades utifrån lokala behov och önskemål (Prop. 1997/98:165:121–122).

Ett resultat av propositionen Sverige, framtiden och mångfalden var att Integrationsverket inrättades. Verket övertog SIVs invandrarpolitiska uppgifter och därmed bland annat ansvaret för röstberättigade utländska medborgare. Ett av de första uppdragen som regeringen gav den nya myndigheten var att analysera det låga valdeltagandet i utsatta bostadsområden (Regleringsbrev för budgetåret 1999 avseende Integrationsverket). I Integrationsverkets uppdrag ingick att undersöka

• Sida 165
•  Original

skillnaderna i valdeltagande mellan olika kommuner och valdistrikt, analysera orsaker till det sjunkande valdeltagandet samt att föreslå åtgärder för att öka det demokratiska deltagandet. Uppdraget resulterade i rapporten Utanför demokratin? bestående av sex delstudier om invandrares politiska deltagande (Integrationsverket 2000). Resultaten av studien, liksom målen för storstadspolitiken uppmärksammades av Integrationsverket men utan att några förslag på åtgärder följde (Skr. 2001/02:129; Integrationsverket 2001).

För att försöka åtgärda den negativa utvecklingen i de utsatta bostadsområdena anslogs särskilda medel mellan åren 1995 och 1998: de så kallade Blommanpengarna, uppkallade efter den dåvarande invandrarministern Leif Blomberg. Därefter tilldelades medel till bland annat Botkyrka, Göteborgs och Malmö kommun, vilket låg till grund för fortsatta satsningar inom storstadspolitiken (Prop. 1997/98:165, bet. 1998/99:AU2, rskr. 34; Skr. 2001/02:129:76).¹⁶ Under perioden pågick alltså en problemformuleringsprocess som fick till följd att det låga valdeltagandet integrerades i problembilden när det gällde så kallade utsatta bostadsområden. När regeringen särskilt diskuterade det låga valdeltagandet var det emellertid redan beprövade metoder som föreslogs. Några speciella åtgärder, av den karaktär som SIV vidtog i samband med de första valen, formulerades emellertid inte i samband med valen 1998 och 2002 (Regleringsbrev för budgetåret 1998 avseende Integrationsverket). Däremot ökade det ekonomiska stödet till de politiska partierna avseende särskilda informationsinsatser till invandrare.

Stöd tilldelades de politiska partierna i samband med samtliga val, precis som tidigare, men höjdes rejält från 12,4 miljoner vid 1998 års val till 29 miljoner i samband med 2002 års val (Prop. 2001/ 02:100:uo. 1:ans. 46:1; Prop. 1997/98:150; Prop. 1993/94:105).

Inför valet 2002 var också regeringens uttalade ambition att valdeltagandet skulle öka samt att förutsättningarna för utländska medborgare att delta i demokratin skulle förbättras (Prop. 2001/02:1). Betydelsen av riktad samhällsinformation för att förmedla kunskap om det demokratiska systemet till utländska medborgare bosatta i Sverige betonades åter. Skolverket fick till uppgift att se över tillgängligt informationsmaterial. Det skulle också utvärderas om introduktionen av nyanlända kunde användas som ett forum för att förmedla kunskap om det svenska demokratiska systemet (Skr. 2001/02:129). Staten

¹⁶ Syftet med de så kallade Blommanpengarna var emellertid vidare till sin karaktär. Det handlade inte specifikt om att öka valdeltagandet, utan till exempel om att underlätta språkinlärning och motverka utanförskap.

• Sida 166
•  Original

ville alltså åter anpassa informationsinsatser språkligt och innehållsmässigt till speciella målgrupper. Det betonades emellertid, liksom av SIV efter valet 1979, att effekten av enbart skriftlig information inte skulle överskattas (Skr. 2001/02:129).

Den valtekniska informationen förmedlades inledningsvis via specialnummer av Invandrartidningen, även under denna period. Inslagen av allmän samhällsinformation i dessa var däremot begränsad (jfr Invandrartidningen 1991, 1994, 1998; Valmyndigheten 2002). När

Valmyndigheten inrättades, den första juli 2001, övertog denna ansvaret för den valtekniska informationen. Regeringen angav att dess informativa uppgift kunde: ”…handla om att beskriva och förklara de administrativa rutinerna kring valen och se till att alla som är röstberättigade får denna information på lämpligt språk, i lämplig utformning” (Skr. 2001/02:129:17). Inför valet 2002 förmedlades den valtekniska informationen till utländska medborgare via en tabloid i

Valmyndighetens egen regi, eftersom Invandrartidningen lagts ner 1998. Till sitt innehåll skiljde sig denna inte nämnvärt jämfört med tidigare publikationer med samma syfte (jfr Invandrartidningen 1991, 1994, 1998; Valmyndigheten 2002).

Perioden kännetecknas av regeringens försök till förändring. Inledningsvis gavs SIV åter rollen som pådrivare och som informationsproducent. Senare under perioden tilldelades Integrationsverket rollen som utvärderare och de politiska partiernas roll som politisk informationsförmedlare stärktes. Försöken till strategiförändring bestod följaktligen i att man försökte förändra reglerna, det vill säga relationen mellan aktörerna. Denna gång initierades förändringen centralt med en rejäl höjning av medlen till de politiska partierna för att verkligen få till stånd en förändring.

Handlingsmönstren låg emellertid fast trots att reglerna förändrades, arbetet med den valtekniska informationen var det tydligaste exemplet.

Vad som har gjorts…

Rösträttsutredningen föreslog 1975 både vilka insatser som borde genomföras för att uppnå ett högt valdeltagande bland utländska medborgare bosatta i Sverige och vilka aktörer som borde genomföra insatserna (SOU 1975:15). Riksdagen fattade därefter beslut i enlighet med förslagen (Prop. 1975/76:23). Vi menar att detta var strategins formativa moment och att de vägval som gjordes då har påverkat både insatsernas innehåll och aktörernas roller ända sedan dess. Strategins

• Sida 167
•  Original

beståndsdelar – såväl regler som handlingsmönster – har under hela perioden byggt på dessa inledande beslut.

Strategin som formulerades av Rösträttsutredningen utgick från att den nya väljargruppen avvek från andra väljare genom bristande kunskaper om samhället och bristande förmåga att ta till sig information på svenska. Resultatet blev att strategin, för att åstadkomma ett högt valdeltagande, inriktades på utbildning av de röstberättigade utländska medborgarna och på åtgärder för att kompensera bristande språkkunskaper. Ett högt valdeltagande skulle uppnås med hjälp av valbroschyrer, annonser, radioinslag och hembesök, allt under invandrarverkets överinseende.

De regler som etablerades efter Rösträttsutredningens förslag gav SIV en särskilt viktig roll. Verket fick det huvudsakliga ansvaret och de övriga aktörerna gjordes därmed beroende av att SIV drev på. Invandrarverkets pådrivande roll påverkade möjligheterna att vid senare skeden förändra strategins regler genom att de övriga aktörerna till viss del passiviserades genom ansvarsfördelningen, samtidigt som SIV saknade reellt inflytande över de aktörer som de skulle aktivera.

Inför valet 1982 försökte invandrarverket ensamt få till stånd en förändring av reglerna. Genom utvärderingar av insatserna hade man blivit varse att insatserna inte i någon nämnvärd utsträckning bidrog till att skapa intresse. Verket ville mot bakgrund av detta minska de egna insatserna och istället låta övriga aktörer, särskilt de politiska partierna, ta ett större ansvar. Vår bedömning är att detta misslyckades. Invandrarverket lyckades tona ner sin egen roll men utan att de övriga aktörerna blev mer aktiva. Följden blev en period med ett minimum av insatser, i enlighet med de handlingsmönster som hade etablerats dessförinnan. Samma slags insatser som tidigare vidtogs alltså av samma aktörer, men mindre ambitiöst. Perioden avbröts först när regeringen inför valet 1994, i ett regleringsbrev, återigen aktiverade den centrala invandrarmyndigheten. I samband med inrättandet av Integrationsverket lämnade regeringen därefter direktiv om en särskild utvärdering av invandrargruppernas deltagande i valet 1998. Inför valet 2002 höjdes också det ekonomiska stödet till de politiska partierna kraftigt när det gällde insatser för att öka valdeltagandet bland utländska medborgare. Under den sista perioden agerade alltså regeringen aktivt för att ändra strategins regler.

För att försöka avgöra vad som skiljde de två försöken till förändring åt skall vi jämföra dem mer noggrant.

Det första försöket, som invandrarverket initierade, misslyckades. Verket lyckades endast omdefiniera sin egen roll utan att de övriga aktörernas roller förändrades. Dessa fortsatte istället i enlighet med det

• Sida 168
•  Original

inledningsvis etablerade reglerna. Endast genom ett rutinmässigt agerande hölls insatserna vid liv under perioden.

Försöket misslyckades av två skäl som, menar vi, följde på de vägval som gjordes i samband med det formativa momentet. För det första ifrågasatte regelförändringen den problemformulering som låg till grund för strategin och för att det andra gav inte reglerna Invandrarverket möjlighet att förändra strategins utgångspunkter eftersom verket inte var hierarkiskt överordnat de övriga aktörerna. Invandrarverket menade att de röstberättigade utländska medborgarna borde få merparten av informationen från den huvudsaklige aktören i en valrörelse – de politiska partierna. Ståndpunkten utmanade därmed den inledande utgångspunkten, från vilket strategin utarbetats, genom att de röstberättigade utländska medborgarna inte betraktades som ”elever” som borde utbildas i en väljarskola utan snarare som ”politiska subjekt” i likhet med svenska medborgare. Invandrarverket försköt i sin bedömning tonvikten från att tillgodose resurser till att lyfta fram engagemang för att påverka deltagandet.

Det andra försöket skiljde sig från det första främst genom att det initieras av en aktör som reglerna gav befogenhet att omformulera strategin, nämligen regeringen. Dessutom hade strategin under lång tid underminerats genom att den saknat en bekräftande återkoppling i form av positiva utvärderingar. Den förändring av reglerna som ägde rum innebar en tydligare rollfördelning mellan aktörerna. Integrationsverket tilldelades rollen som utvärderare och de politiska partierna gavs uppgiften att påverka/informera väljargruppen.

Paralleller kan dras till de slutsatser invandrarverket drog redan i slutet av 1970-talet. Andra halvan av 1990-talets regelutformning svarade väl mot SIVs föreslag tolv år tidigare som betonade en förstärkning av de politiska partiernas engagemang. Förändringen skulle, menar vi, kunnat genomföras redan då om den stötts av den överordnade aktören, det vill säga regeringen. Regeringen hade möjlighet att använda sig av ett flertal medel för att realisera den typ av regelförändring som invandrarverket efterlyste. Den kunde till exempel ange nya riktlinjer i en proposition till riksdagen, antingen i en särskild proposition, eller som en del av budgetpropositionen, för att på så sätt ge legitimitet åt invandrarverkets förändringsförsök. Regeringen skulle också ha kunnat ge ett anpassat och utökat ekonomiskt stöd till exempelvis partierna för att försäkra sig om att de axlade sitt nya ansvar. Att detta inte ägde rum resulterade i att invandrarverkets roll som utvärderare gick om intet, dess roll som samordnare av insatserna avvecklades och de politiska partiernas arbete stagnerade utan ett aktivt invandrarverk.

• Sida 169
•  Original

…och vad som kunde ha gjorts

Var då den här analyserade strategin den enda som kunde ha valts? Vi anser inte det. Om en annan utgångspunkt valts vid det formativa momentet eller om en ny väg valts vid något vägskäl hade strategin sett annorlunda ut (jfr Ireland 2000). Vi ska ge två exempel.

För att stärka dessa resonemang tar vi hjälp av den forskning som behandlar orsaker till politiskt deltagande. Där uppfattas tre övergripande faktorer som centrala: att en person inte engagerar sig politiskt beror på att man inte kan, på att man inte vill eller på att ingen har frågat. En väljare kan med andra ord avstå från att använda sin rösträtt på grund av avsaknad av resurser, engagemang eller nätverk som möjliggör rekrytering till politisk verksamhet (Verba, Schlozman och Brady 1995:269, 467). Strategins huvudsakliga innehåll, språk och utbildning, är båda olika slags resurser men det finns alltså ytterligare två faktorer som antingen inte berörs alls eller väldigt lite av statens strategi.

Ett första tänkbart alternativ hade varit att staten jämställde den nya väljargruppen med andra väljargrupper med avseende på ovan nämnda orsaksfaktorer. Arbetet med att uppnå ett högt valdeltagande för de röstberättigade utländska medborgarna skulle ha integrerats med det allmänna arbetet att uppnå ett högt valdeltagande bland andra väljargrupper. Inga ”särskilda” insatser i form av informationsförmedling skulle då ha vidtagits. Partiernas ordinarie arbete skulle istället ha blivit tongivande och invandrarverket skulle i ett sådant fall inte ha varit en central aktör.

Ett annat alternativ hade varit att andra orsaksfaktorer hade prioriterats. Rösträttsutredningens strategi vilade på att den nya väljargruppen behövde förstärka sina resurser för att i högre grad utnyttja sin rösträtt. De medel den föreslog var informations- och språkinsatser. Vissa inslag av att vilja stärka engagemanget fanns i och för sig i form av specialinsatser från de politiska partierna och satsning på mediebevakning, men dessa insatser var en liten del från början och drogs ner allt mer över tid. I fall strategin i högre grad inriktats på att förstärka det politiska engagemanget snarare än resurserna hade invandrarverket förmodligen haft en mindre central roll, kanske rent av lämnats utanför arbetet, och ett tydligare ansvar skulle ha lagts på de politiska partierna att engagera och motivera den nya väljargruppen. Om problemet formulerats som att det handlade om brist på politiska nätverk hade förmodligen strategin inriktats på att bygga upp nätverk för politisk rekrytering som inkluderade utländska med-

• Sida 170
•  Original

borgare. Kanske kunde detta ha skett genom att staten initierade en översyn av nomineringsprocesserna till partierna eller genom att något slags politisk fadderverksamhet byggdes upp.

Vår poäng är att det formativa momentet kunde ha sett annorlunda ut och andra val kunde träffats under vägen.

Slutsatser

I detta kapitel har statens strategi för att öka valdeltagandet bland utländska medborgare bosatta i Sverige analyserats. Analysen har skett mot bakgrund av det stadigt minskande valdeltagandet hos denna grupp, som har konstaterats sedan lång tid tillbaka (Bäck och Soininen 1996:44–55).

Strategin föreslogs av Rösträttsutredningen 1975 och riksdagen följde förslaget (SOU 1975:15; Prop. 1975/76:23, bet. 1975/76:KU25, rskr. 78). Vi menar att detta var strategins formativa moment. De beslut som fattades då har präglat politikområdet under hela perioden, trots att vissa försök att förändra strategin har gjorts.

Vår slutsats är att den ena av strategins beståndsdelar, handlingsmönstren, varit de samma från 1976 till 2002 och att inga egentliga försök att förändra dem har gjorts. Strategins andra beståndsdel, reglerna, genomgick däremot först ett misslyckat förändringsförsök inför valet 1982 och därefter ett lyckat försök inför valet 1994. Den avgörande skillnaden mellan det lyckade och misslyckade försöket var att förändringen 1982 initierades av SIV, en aktör som inte var hierarkiskt överordnad de övriga aktörerna, medan förändringen 1994 initierades av regeringen, som var hierarkiskt överordnad de andra aktörerna. Ett initiativ uppifrån krävdes för att få en förändring till stånd. Strategin har alltså endast förändrats en enda gång och då bara till en viss del och det skedde först i slutet av perioden. Både antalet förändringar och att förändringen kom så sent i perioden är förvånande. Sett till hela perioden är bilden av stabilitet det mest slående.

Vi konstaterar också att även när reglerna omformulerades 1994 var utgångspunkten för handlingsmönstren de samma som 1975. Väljargruppen antogs fortfarande avvika från andra väljare genom bristande kunskaper om det svenska samhället och genom begränsad förmåga att ta till sig information på svenska – de behövde fortfarande en väljarskola. Detta innebar att handlingsmönstren även i slutet av perioden styrdes av ambitionen att väljargruppen skulle ”utbildas” så att de kunde utnyttja sin rösträtt.

• Sida 171
•  Original

Resultatet av vår analys visar att bristen på förändring har orsakats dels av att reglerna angav en aktör som särskilt ansvarig – SIV – utan att ge den aktören maktbefogenheter över de andra aktörerna och dels av att handlingsmönstren togs för givna efter det formativa momentet. Handlingsmönstren togs i sin tur för givna eftersom den problembild som strategin utgick från återkommande bekräftades i olika utvärderingar. I jämförelsen mellan det misslyckade och det lyckade förändringsförsöket konstaterar vi, slutligen, att vad som skulle ha krävts för att byta strategi var att en överordnad aktör, till exempel regering eller riksdag, skulle ha initierat detta.

• Sida 172
•  Original

Referenser

Bet. (Riksdagens utskottsbetänkande):

bet. 1968:StatsU196; bet. 1975:InU6; bet. 1975/76:KU25; bet. 1985/86:KU23; bet. 1996/97:KU16; bet. 1998/99:AU2. Bjurlöw, Torsten. 1968. 1967 års Riksdag. Stockholm: P. A. Norstedt

och söner. Buthe, Tim. 2002. ”Taking temporality seriously: Modelling history

and use of narratives as evidence.” American Political Science

Review 96:481–493.

Bäck, Henry och Maritta Soininen. 1996. Invandrarna, demokratin

och samhället. Om invandrarnas politiska deltagande i dagens Sverige. Göteborg: Göteborgs universitet, Förvaltningshögskolan.

Collier, Ruth B. och David Collier. 1991. Shaping the political arena:

Critical junctures, the labour movement and regime dynamics in Latin America. Princeton: Princeton University Press.

DiMaggio, Paul J. och Walter W. Powell. 1991. ”Introduction.” i

Walter W. Powell och Paul J. DiMaggio. red. The new institutionalism in organizational analysis. Chicago: University of Chicago Press. Hall, Peter. 1986. Governing the economy: The politics of state inter-

vention in Britain and France. New York: Oxford University

Press. Hall, Peter och Rosemary Taylor. 1996. ”Political science and the

three new institutionalisms.” Political Studies 44:952–973. Hammar, Tomas. 1977. Det första invandrarvalet: preliminär rapp-

ort. Stockholm: Expertgruppen för invandrarforskning (EIFO),

Arbetsmarknadsdepartementet. Hammar, Tomas. 1979. Det första invandrarvalet. Stockholm: Liber-

Förlag. Hansen, Lars-Erik. 2001. Jämlikhet och valfrihet. En studie av den

svenska invandrarpolitikens framväxt. Stockholm: Almqvist och

Wiksell International. Ikenberry, John G. 1994. ”History’s heavy hand: Institutions and the

politics of the state.” Uppsats presenterad vid konferensen The New Institutionalism, University of Maryland. Integrationsverket. 2000. Utanför demokratin? Integrationsverkets

rapportserie 2000:14–20. Norrköping: Integrationsverket. Integrationsverket. 2001. Integrationsverkets årsredovisning 2000.

Norrköping: Integrationsverket.

• Sida 173
•  Original

Invandrartidningen. 1991. Valspecial. Norrköping: Statens invandrar-

verk. Invandrartidningen. 1994. Valspecial. Norrköping: Statens invandrar-

verk. Invandrartidningen. 1998. Valspecial. Norrköping: Statens invandrar-

verk. Ireland, Patrick. 2000. ”Reaping what they sow: Institutions and

immigrant political participation in eastern Europe.” i Ruud Koopmans och Paul Statham. red. Challenging immigration and ethnic relations politics. Oxford: Oxford University Press. Lieberman, Robert C. 2002. ”Political institutions and the politics of

race in the development of the modern welfare state.” i Bo Rothstein och Sven Steinmo. red. Restructuring the welfare state.

Political institutions and policy change. New York: Palgrave

MacMillan. Lundh, Christer och Rolf Ohlsson. 1999. Från arbetskraftsimport till

flyktinginvandring. Stockholm: SNS.

March, James G. och Johan P. Olsen. 1989. Rediscovering institu-

tions: the organizational basis of politics. New York: Free Press.

Mickey, Robert W. och Paul Pierson. 2002. ”As long as it takes:

Duration and the explanation of political outcomes.” Uppsats presenterad på årsmötet för American Political Science Association, Boston 29 augusti–1 september 2002. Olsson, Erik, Magnus Dahlstedt, Christer Jonsson och Ali Osman.

2000. ”Strategi för demokrati.” i Utanför demokratin. Norrköping: Integrationsverket. Pierre, Jon. 2002. ”Post hoc, ergo propter hoc? On the reproduction of

path dependency.” Manuskript. Göteborg: Göteborgs universitet, Statsvetenskapliga institutionen. Pierson, Paul. 1993. ”When effect becomes cause: Policy feedback

and political change.” World Politics 45:595–628. Pierson, Paul. 2000a. ”Increasing returns, path dependence and the

study of politics.” American Political Science Review 94:251–267. Pierson, Paul. 2000b. ”Not just what but when: Timing and sequence

in political processes.” Studies in American Political Development 14:72–92. Prop. 1968:142. Kungl. Maj:ts proposition 1968:142, Riktlinjer för

utlänningspolitiken m.m.

Prop. 1975:26. Regeringens proposition 1975:26, Riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken m.m. Prop. 1975/76:23. Regeringens proposition 1975/76:23, Kommunal

rösträtt för invandrare.

• Sida 174
•  Original

Prop. 1985/86:98. Regeringens proposition 1985/86:98, Invandrar-

politiken.

Prop. 1986/87:109. Regeringens proposition 1986/87:109, Tilläggs-

budget II till statsbudgeten för budgetåret 1986/87.

Prop. 1989/90:125. Regeringens proposition 1989/90:125, Tilläggs-

budget II för budgetåret 1989/90.

Prop. 1993/94:105. Regeringens proposition 1993/94:105, Tilläggs-

budget till statsbudgeten för budgetåret 1993/94.

Prop. 1996/97:70. Regeringens proposition 1996/97:70, Ny vallag. Prop. 1997/98:16. Regeringens proposition 1997/98:16, Sverige, fram-

tiden och mångfalden – från invandrarpolitik till integrationspolitik.

Prop. 1997/98:150. Regeringens proposition 1997/98:150, 1998 års

ekonomiska vårproposition.

Prop. 1997/98:165. Regeringens proposition 1997/98:165, Utveckling

och rättvisa – en politik för storstaden på 2000-talet.

Prop. 1999/2000: 147. Regeringens proposition 1999/2000:147, Lag

om svenskt medborgarskap.

Prop. 2001/02:1. Regeringens proposition 2001/02:1, Budgetproposi-

tionen för 2002.

Prop. 2001/02:100. Regeringens proposition 2001/02:100, 2002 års

ekonomiska vårproposition.

Przeworski, Adam. 1995. ”The role of theory in comparative politics:

A symposium.” World Politics 48:1–49. Regleringsbrev för budgetåret 1982 avseende Statens invandrarverk. Regleringsbrev för budgetåret 1998 avseende Integrationsverket. Regleringsbrev för budgetåret 1999 avseende Integrationsverket. Rothstein, Bo. 1992. Den korporativa staten: intresseorganisationer

och statsförvaltning i svensk politik. Stockholm: Norstedts juridik.

Rothstein, Bo och Sven Steinmo. 2002. ”Restructuring politics: Insti-

tutional analysis and the challenges of modern welfare states.” i Bo Rothstein och Sven Steinmo. red. Restructuring the welfare state.

Political institutions and policy change. New York: Palgrave

MacMillan. Rskr. (Riksdagens skrivelse):

rskr. 1968:405; rskr. 1975:160; rskr. 1975/76:78; rskr. 1985/86:302; rskr. 1996/97:177; rskr. 1998/99:34. RSV 1976. Riksskatteverkets verksamhetsberättelse 1975. Stockholm:

Riksskatteverket. RSV 1977. Riksskatteverkets verksamhetsberättelse 1976. Stockholm:

Riksskatteverket. SCB 1977. Allmänna valen 1976. Stockholm: Liber Förlag.

• Sida 175
•  Original

SCB 2003. Fortfarande lågt valdeltagande bland utländska medborg-

are. Pressinformation från SCB, nr 2003:060. Stockholm: Statistiska centralbyrån.

SFS 1977:179. Svensk författningssamling 1977:179. Kommunallag. SFS 1980:7. Svensk författningssamling 1980:7. Lag om omröstning i

kärnkraftsfrågan.

SFS 1991:900. Svensk författningssamling 1991:900. Kommunallag. SIV 1976. Invandrarverkets anslagsframställning för budgetåret

1977/78. Norrköping: Statens invandrarverk.

SIV 1977a. Invandrarverkets anslagsframställning för budgetåret

1978/79. Norrköping: Statens invandrarverk.

SIV 1977b. Rösträttsprojektet – en slutrapport. Norrköping: Statens

invandrarverk. SIV 1979a. Tillsammans i Sverige. Invandrarverkts anslagsframställ-

ning 1979/80. Tyresö: RH tryck.

SIV 1979b. Rösträttsprojektet – slutrapport. Norrköping: Statens

invandrarverk. SIV 1979c. Inte lika men jämlika. Invandrarverkets anslagsframställ-

ning 1980/81. Norrköping: Statens invandrarverk.

SIV 1980. En framtid i Sverige. Invandrarverkets anslagsframställ-

ning 1981/82. Norrköping: Statens invandrarverk.

SIV 1981. Vårt nya Sverige. Invandrarverkets anslagsframställning

1982/83. Linköping: Linköpings tryckeri AB.

SIV 1983. Invandrarverkets anslagsframställning 1984/85. Linköp-

ing: Linköpings tryckeri AB. SIV 1991. Anslagsframställning 1992/93. Norrköping: Statens

invandrarverk. SIV 1992. Fördjupad anslagsframställning 1993/94–1995/96. Norr-

köping: Statens invandrarverk. Skocpol, Theda. 1992. Protecting soldiers and mothers: political

origins of social policy in the United States. Cambridge: Belknap

Press of Harvard University Press. Skr. 2001/02:129. Regeringens skrivelse, Integrationspolitik för 2000-

talet.

SOU 1974:69, Invandrarna och minoriteterna. Stockholm: Allmänna

Förlaget. SOU 1975:15, Kommunal rösträtt för invandrare. Stockholm: All-

männa Förlaget. SOU 1982:49, Invandringspolitiken. Bakgrund. Stockholm: Allmänna

Förlaget. SOU 1984:11, Rösträtt och medborgarskap. Stockholm: Liber Tryck.

• Sida 176
•  Original

SOU 1984:12, Rösträtt och medborgarskap. Bilagor. Stockholm:

Liber Tryck. SOU 1984:55, I rätt riktning. Stockholm: Allmänna Förlaget. SOU 1984:58, Invandrar- och minoritetspolitik. Stockholm: Allmänna

Förlaget. SOU 1996:55, Sverige, framtiden och mångfalden. Stockholm: Frit-

zes. SOU 2000:1, En uthållig demokrati! Stockholm: Fritzes. SOU 2000:106, Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning. Stock-

holm: Fritzes. Statsliggaren 1983–1995. Stockholm: Fritzes. Strömblad, Per. 2003. Politik på stadens skuggsida. Uppsala: Acta

Universitatis Upsaliensis. Thelen, Kathleen. 1999. ”Historical institutionalism in comparative

politics.” The Annual Review of Political Science 2:369–404. Thelen, Kathleen och Sven Steinmo. 1992. ”Historical institutionalism

in comparative politics.” i Sven Steinmo, Kathleen Thelen och Frank Longstreth. red. Structuring politics: historical institutionalism in comparative analysis. Cambridge New York: Cambridge University Press. Valmyndigheten. 2002. Valspecial. Solna: Valmyndigheten. Verba, Sidney, Key Lehman Schlozman och Henry E. Brady. 1995.

Voice and equality. Civic voluntarism in American politics. Cambridge: Harvard University Press.

• Sida 177
•  Original

7. Ur askan i elden? Om etnisk kvotering som medel för politisk integration

Anna Jarstad

I samhällen där en större grupp människor står utan politiskt inflytande har reserverade platser i parlamentet använts som en metod att säkerställa gruppens politiska integration. Metoden har också använts i fördemokratiska samhällen så som Osmanska riket för att inkorporera etniska minoriteter. Under kolonialtiden reserverades ofta platser för lokalbefolkningen i de styrande organen. På senare tid har kvinnor, invandrare, unga och funktionshindrade kvoterats till olika funktioner för att bryta den dominans av vita, medelålders män som rått i många länder.

I Sverige har krav på kvotering av invandrare förts fram i olika sammanhang: ”Kvotera in invandrare i partiet” uppmanade en socialdemokratisk arbetsgrupp statsminister Göran Persson på DN Debatt 1996. De skrev att det ”utanförskap som skapas genom arbetslösheten och som drabbar invandrare i högre grad förstärks av ett politiskt utanförskap.” Kvotering, menade de, är nödvändig för att bättre ta till vara ”invandrares erfarenheter”, men också ur ”strikt demokratisk utgångspunkt” (Green m.f1. 1996).

Drude Dahlerup, professor i statsvetenskap vid Stockholms universitet, har visat att invandrade kvinnors representation i politiska församlingar i Norden är i det närmaste obefintlig och menar att det krävs kvotering för att åstadkomma ett ”historiskt språng mot integration och jämställdhet” (Lewenhagen 2003).¹

Demokrati- och integrationsminister Mona Sahlin, beskrev år 2000 en situation där den totala öppna arbetslösheten var fyra procent medan arbetslösheten bland personer födda utanför EU uppgick till 17 procent. Hon menade att positiv särbehandling behövs för att minska

¹ Se även Global Database of Quotas for Women, en databas om kvoter för politisk representation av kvinnor.

• Sida 178
•  Original

denna klyfta, men ville inte införa kvotering: ”Jag är emot etnisk kvotering på arbetsmarknaden. Det är en missuppfattning att positiv särbehandling betyder kvotering […]. Vid positiv särbehandling kan det aldrig bli fråga om att anställa någon med otillräcklig kompetens […]. Jag anser att det finns bättre verktyg än etnisk kvotering för att främja mångfald och förbättra invandrarnas möjligheter att ta del av arbetsmarknaden” (Sahlin 2000). Vissa debattörer anser att etnisk kvotering inte skulle minska utanförskapet, utan snarare ”bidra till en indelning av vår befolkning i etniska kategorier” (Sener 2000). Är det så att kvotering för oss ur askan i elden? Skulle kvotering av invandrare i Sverige främja eller hindra integration? Det är dessa frågor som det här kapitlet söker besvara.

Citaten ovan speglar olika uppfattningar om vad som kan menas med kvotering av invandrare. Ofta är relationen mellan begreppen positiv särbehandling och kvotering oklar. I detta kapitel görs en distinktion mellan kvotering som ett instrument för positiv särbehandling och kvotering vid val till politiska organ. En skillnad mellan positiv särbehandling och politisk kvotering är att positiv särbehandling är en åtgärd riktad mot individen, medan politisk kvotering rör grupprepresentation. Enligt en vedertagen beskrivning är positiv särbehandling en metod för att komma till rätta med social snedrekrytering inom t.ex. utbildningsväsendet och arbetsmarknaden på grund av tidigare diskriminering. Detta kan ske antingen genom att skapa lika möjligheter för alla individer genom t.ex. riktad annonsering till minoriteter eller stipendier till förfördelade grupper, eller genom att framhäva lika resultat genom t.ex. kvotering av minoriteter (Åsard 2000:15). Grupprepresentation innebär att gruppen väljer en person som företräder dess särintressen, i kontrast mot ideologisk åsiktsrepresentation (Kymlicka 1995:131–151).

Min tolkning är att positiv särbehandling syftar till att utjämna skillnader mellan individer som beror på olika etnisk bakgrund. Etnisk tillhörighet betraktas då som ett osakligt skäl för diskriminering som positiv särbehandling söker kompensera. Kvotering i politiska organ betraktar jag som ett instrument som framhäver skillnader mellan olika grupper och ett uttryck för ståndpunkten att olika bakgrund delvis formar olika politisk identitet. Etnicitet ses då som en legitim grund för politisk mobilisering.

Etnisk kvotering i parlamentet innebär i detta kapitel att ett visst antal platser före valet viks för representanter för en namngiven grupp som definieras utifrån minst en av de etniska markörerna religion, språk, kultur eller utseende. Metoden kan framstå som en enkel lösning för de länder där etniska grupper som permanent utestängs från

• Sida 179
•  Original

politisk makt hotar att splittra landet. Garanterad närvaro i den beslutsfattande församlingen är tänkt att förmå utbrytargrupper att lägga ner vapnen och istället delta i en politisk dialog. Etnisk kvotering framstår på så vis som en möjlig utväg bortom valet mellan separatism, våld och majoritetens hegemoni.

Är kvotering ett lämpligt sätt att även lösa problemet med invandrares politiska utanförskap i Sverige? I detta kapitel diskuteras vad vi kan lära av erfarenheter av etnisk kvotering i parlament i andra länder. De principiella skälen för kvotering som utvecklas i kapitlet och analysen av effekter av etnisk kvotering används sedan som utgångspunkt för en diskussion om invandrares politiska utanförskap i Sverige.

Demokratins dilemma i etniskt delade samhällen

Alla människor har flera sociala identiteter och dessa kan vara baserade på etniskt ursprung, kön, yrke, klass eller hobbyverksamhet. Människors identiteter kan skifta beroende på i vilket sammanhang de befinner sig. Många människor, särskilt de som tillhör den dominerande gruppen i landet, identifierar sig inte i etniska termer. Flertalet svenskar betraktar svenskheten som så normal att de tar den för given och inte ens nämner den när de ska berätta vem de är. För personer med annan bakgrund kan det kännas naturligt att nämna från vilket land de invandrat eller vilken svensk minoritetsspråkgrupp de tillhör.

Det finns olika orsaker till att etnicitet är den primära identiteten för ett stort antal människor. I möte med andra kulturer kan det bli viktigt att betona sin egen kultur. Etnisk tillhörighet kan också få stor betydelse i samhällen där funktioner såsom skola, sjukvård och ekonomisk hjälp enbart tillhandahålls av den etniska gruppen. I avsaknad av fungerade statsapparat kan det sociala skyddsnät som den etniska gruppen erbjuder vara nödvändigt för överlevnad (Simons 1997).

Etnicitet kan också förstärkas, eller till och med skapas som ett resultat av konflikt. Vid en etnisk konflikt är det svårt att ställa sig utanför de etniska kategorierna. Även de som inte vill definiera sig i etniska termer, tillskrivs en etnicitet av omgivningen. Om människor hotas därför att de anses tillhöra en viss grupp, förstärks denna gruppidentitet och skillnaderna inom gruppen tonas ner. I konflikter där människor dödar och dödas i etnicitetens namn söker människor trygghet i den egna gruppen. Även efter våldsam konflikt består ofta segregation och polarisering.

Kännetecknande för ett etniskt delat samhälle är att både sociala och politiska organisationer i princip är etniskt homogena. Människors

• Sida 180
•  Original

val av boplats, skola, arbetsplats, pubar, supporterklubbar, politisk tillhörighet och religiösa samfund bestäms då i hög grad av den etniska identiteten. I sådana delade samhällen är etnicitet en realitet, oavsett om denna identitet anses nedärvd eller är konstruerad av sociala eller politiska skäl. Etnicitet är då inte bara den primära privata identiteten utan har även politiserats. Det innebär att etniska skiljelinjer färgar av sig på de flesta politiska spörsmål. Frågor om till exempel fördelning av ekonomiska resurser, om infrastruktur och om historieskrivning i skolans läroböcker ses i ljuset av vilken etnisk grupp som gynnas. Politisk makt är en av de viktigaste tvistefrågorna. I etniskt delade samhällen röstar människor på representanter för den egna gruppen. Valresultaten blir en avspegling av de demografiska förhållandena. Så länge den demografiska relationen består har den förlorande gruppen inte någon chans att vinna majoriteten av rösterna. Det ger incitament till etnisk rensning för att förändra demografin. Ett annat alternativ för den etnopolitiska minoritetsgruppen är att bryta sig ur och bilda en egen stat.

Demokratins dilemma i etniskt delade stater består således i att etnopolitiska minoriteter permanent utestängs från politisk makt trots att individens medborgerliga rättigheter uppfylls. Om de viktigaste skiljelinjerna i samhället inte avspeglas på politiskt nivå är risken stor att människor inte känner att politiken angår dem och vänder sig bort från politiken. Detta hotar demokratin i etniskt delade samhällen på två sätt. För det första riskerar demokratitanken att urholkas då en del av folket permanent utestängs från representation i de beslutande organen. För det andra hotas hela statsbildningen att brytas sönder av inbördeskrig om etniskt mobiliserade grupper ser utbrytning som den enda vägen till politisk makt.

Det är viktigt att påminna sig om att detta dilemma rör etniskt delade stater. De flesta etniska grupper samexisterar i en fredlig nationell gemenskap. Endast i ett fåtal länder är etnicitet politiserat, och utav dessa är det få som inhyser grupper som är beredda att ta till vapen för att uppnå sina krav. Ändå har etniskt definierade krav en särställning bland politiska frågor eftersom etniska grupper kan utgöra grund för en egen statsbildning. I detta avseende skiljer sig etnicitet från kategorier baserade på klass eller kön.

Skäl för etnisk kvotering

Argumenten för garanterad inklusion av etniska grupper i beslutande organ i etnisk delade samhällen kan sammanfattas i begreppen

• Sida 181
•  Original

avspegling och konfliktprevention. Avspegling innebär att parlamentet reflekterar samhällets mångfald genom att etniska företrädare återfinns bland riksdagsledamöterna. Grundtanken är att olika politiska intressen ska företrädas, inte olika personliga attribut. Därför kan endast de grupper som har politisk relevans komma ifråga. I etniskt delade samhällen är dessa etnopolitiska grupper.

Men avspeglingstanken är inte unik för etnopolitiskt delade samhällen. Även i andra samhällen eftersträvas avspegling. Proportionella valmetoder omvandlar väljarnas röster till en mandatfördelning som motsvarar stödet för olika politiska partier. Strikt proportionalitet uppnås bäst då hela landet behandlas som ett valdistrikt, såsom i Israel eller Nederländerna. Valsystem utan krav på att partier erhållit en viss andel av rösterna för att erhålla mandat underlättar representation av små grupper (Lijphart 1994).

De flesta länder är emellertid indelade i flera valkretsar för att tillgodose geografisk såväl som ideologisk representation. Riksdagsledamöterna representerar sålunda både en viss valkrets och ett politiskt parti. På så vis uppnås ett närmare samband mellan politiker och väljare. Sverige är till exempel indelat i 29 valkretsar vid val till de 349 riksdagsplatserna. 310 platser är i förväg fördelade på valkretsarna i förhållande till antalet röstberättigade. Det medför att Gotland har två valkretsplatser medan Stockholm har 39 ledamöter. Förutom dessa fasta valkretsmandat fördelas 39 utjämningsmandat efter valet för att nå en så proportionell fördelning som möjligt mellan partierna i landet (SFS 1997:157:kap. 2, § 2). Systemet avspeglar både geografisk och ideologisk mångfald. Skälet för denna dubbla representation är antagandet att människors intressen delvis formas av var de bor. Genom representation av både glesbygd och stad, norra och södra Sverige avspeglas hela befolkningen i Sveriges riksdag.

I samhällen där politisk mobilisering sker kring etniska skiljelinjer, är dubbel representation avgörande för systemets legitimitet. Om människor inte får möjlighet att föra fram de politiska intressen som är knutna till deras primära identitet blir politiken oviktig. Då ökar risken för att de tar till utomparlamentariska metoder för att påverka samhället.

Syftet med etnisk kvotering är att förhindra att etnopolitiska minoritetsgrupper permanent utestängs från politiskt inflytande. Genom garanterad inklusion erkänns gruppens rätt att delta i det politiska livet. Konstitutionell kvotering går ofta ett steg längre och innebär att gruppen erkänns som statsbärande folk. Etnisk kvotering kan förmå utbrytargrupper att lägga ner vapnen och framföra sina politiska intressen med fredliga medel så att deras krav på politiskt inflytande

• Sida 182
•  Original

kan tillgodoses utan att de behöver bilda en egen stat. Det främsta skälet för etnisk kvotering är i dessa fall inomstatlig fred.²

Detta argument för etnisk kvotering kan illustreras i en matris (se figur 1 nedan). I etniskt delade samhällen förekommer inte marginalväljare och följaktligen inte heller skiftande majoriteter i parlamentet. Konventionell demokrati i delade samhällen innebär sålunda majoritetens diktatur (Lijphart 1985:102) eller majoritetens hegemoni som jag kallar detta utfall. Under sådana villkor kan den etnopolitiska minoriteten endast nå politiskt kontroll genom separation och upprättande av en egen stat. Om båda parter driver en hård linje i frågan om politiskt styrelseskick blir utfallet konflikt. För att undvika dessa utfall kan parterna enas om ett gemensamt styre där minoriteten garanteras deltagande genom kvotering.

Figur 1. Valmöjligheter för etnopolitiskt delade samhällen

Minoritet

Ge efter

Köra på

Ge

efter

Kvotering Separation

Majoritet

Köra

på

Majoritetens

hegemoni

Konflikt

Båda parter har möjlighet att ge efter eller köra på. Om majoriteten kör en hård linje och minoriteten ger efter blir resultatet majoritetens hegemoni och minoriteten marginaliseras. Om minoriteten kör en hård linje och majoriteten ger efter splittras landet. De båda nya enheterna blir då mer eller mindre etniskt homogena och den tidigare etnopolitiska minoriteten blir den dominerande gruppen i ett av länderna. Därefter kan den utöva politisk kontroll genom konventionella demokratiska metoder. Om båda parter driver en oförsonlig linje hamnar de i en konflikt där utgången är osäker. Båda parter riskerar att deras värsta alternativ så småningom blir realitet. Men det finns en lösning bortom majoritetens hegemoni, separation och konflikt. Om parterna istället kompromissar kan demokrati förenas med en bibehållen stats-

² Detta är i linje med Arend Lijpharts tidiga argument för konsocial demokrati. Senare har Lijphart även framfört demokratiska skäl för att inkludera alla rivaliserande grupper i beslutsfattande organ. För en genomgång och kritik av denna teori se Jarstad 2001:7.

• Sida 183
•  Original

bildning. Kvotering framstår här som den enda möjligheten att nå demokrati i etniskt delade samhällen.

Etnisk kvotering kan fungera som instrument för konflikthantering genom två mekanismer. Dels kan reserverade platser i parlamentet innebära att frågan om maktbalans mellan de etniska grupperna förs bort från den politiska dagordningen. Dels kan kvotering leda till att etniska intressen förs fram så att de kan diskuteras och hanteras på politisk nivå.

Genom den första mekanismen löses en central fråga i delade samhällen. En i förväg uppgjord reglering av maktfördelningen innebär att valet inte handlar om att vinna eller försvinna eftersom den etnopolitiska minoriteten är permanent inkluderad i den beslutsfattande församlingen. Etnisk kvotering innebär att det politiska valet sker mellan olika kandidater som tillhör samma etniska grupp och inte mellan kandidater som tillhör olika etniska grupper. Fokus flyttas från rivalitet mellan etniska grupper till konkurrens om väljarnas röster inom gruppen. Det kan innebära att olika etniska falanger framträder och att splittringen inom gruppen ökar.

Genom den andra mekanismen skapas ett forum för att politiskt kunna hantera etniska frågor. Kvotering innebär en bekräftelse på att den etniska gruppen har rätt till politiskt inflytande. Genom parlamentarisk representation får gruppen tillgång till en arena där etniska frågor kan diskuteras. Om utrymme ges åt de tvistefrågor som splittrar samhället ökar möjligheterna att överbrygga konflikten.

Olika modeller av etnisk kvotering

I stort sett alla länder tillämpar någon form av kvotering i parlamentet för att tillgodose representation av glesbygd, öar, etniska minoriteter eller andra marginaliserade grupper. Representation av etniska grupper kan ibland uppnås genom den mer etablerade geografiska indelningen av valkretsar, men geografisk representation kan inte alltid tillgodose etniska dimensioner. I stater där etniska grupper inte är koncentrerade i ett område där de utgör majoritet kan etniska frågor i stället framföras genom etnisk representation. Sådan grupprepresentation är inte något nytt påfund. I det Osmanska riket var det vanligt att religiösa minoriteter i hög grad fick sköta sina angelägenheter själva och att de hade ett antal platser i rådgivande organ. Flera koloniala system tillämpade också metoden för att inkorporera företrädare för den inhemska befolkningen i myndighetsutövningen (Jarstad 2001:48–54).

• Sida 184
•  Original

Tabell 1. Etnisk kvotering i parlament år 2000

Stat Styrelseorgan och antal medlemmar

Målgrupp och antal kvotplatser

Belgien senaten 71 fransktalande 29 flamländare 41 tysktalande 1

Bosnien-Hercegovina folkens hus 15 bosniaker 5 kroater 5 serber 5

Colombia senaten 102 representanthuset 162

indianer 2 etniska minoriteter 5 utlandscolombianer 2

Cypern riksdagen 80 grekcyprioter 56 turkcyprioter 24

a

Fiji representanthuset 71 fijianer 23 indier 19 rotumaner 1

Indien delstatskammaren 250 folkkammaren 545

lågkastiga, stamfolk 50 lågkastiga 79 stamfolk 41 anglo-indier 2

Iran nationalförsamlingen 270 zoroastrier, judar och kristna 5

Jordanien deputeradekammaren 80 kristna 9 beduiner 6 tjerkesser 3

Kiribati riksdagen 40 banabaner 1

Kroatien representanthuset 151 utlandskroater 6 serber 1 italienare 1 ungrare 1 tjecker/slovaker 1 andra minoriteter1

Libanon nationalförsamlingen 128 kristna 64 muslimer 64

Nya Zeeland riksdagen 120

maorier 6

a ^{Turkcyprioterna har inte deltagit i riksdagsarbetet sedan 1963}.

• Sida 185
•  Original

Tabell 1. Forts.

Stat Styrelseorgan och antal medlemmar

Målgrupp och antal kvotplatser

Pakistan nationalförsamlingen 217 religiösa grupper 10

Rumänien deputeradekammaren 345 olika minoriteter 18

Singapore riksdagen 83 malajer, indier eller annan minoritet 1

Slovenien nationalförsamlingen 90 ungrare 1 italienare 1

Venezuela nationalförsamlingen 165 ursprungsfolk 3

Källor: The Europa Yearbook 2000; Harris och Reilly 1998; South America 2001; Turner 2000.

För utförligare källhänvisning, se Jarstad 2001.

På senare tid har grupprepresentation blivit en populär form av styrelseskick i övergångsarrangemang mellan fredsavtal och demokratiska val. Både i Afganistan och i Irak försöker rivaliserande klaner att fatta gemensamma beslut i politiska församlingar. I det USA-utsedda 25 man starka styrande transitionsrådet i Irak ingick tretton shiaaraber, fem sunniaraber, fem sunnikurder, en sunniturkmen och en kristen representant (Jönsson 2003). Även övergångsstyret i Afganistan speglar den etniska mångfalden i landet. Det utsågs av en traditionell församling av klanrepresentanter (Loya Jirga).

En genomgång av samtliga stater i världen år 2000 visade att 17 formellt föreskrev etniskt kvotering i det nationella parlamentet (Jarstad 2001). I Belgien var 29 av 71 platser i överhuset reserverade för fransktalande, 41 för flamländare och en för tysktalande. I Bosnien-Hercegovina var både över- och underhuset tillsatt efter en i förväg uppgjord formel. I överhuset hade bosniaker, kroater och serber fem platser vardera och i underhuset hade den bosnienkroatiska federationen 28 platser medan den serbiska republiken hade 14 platser. I Colombia hade indianerna två riksdagsplatser, och på Nya Zeeland var sex platser reserverade för maorier. Dessutom förekom etnisk kvotering i parlamenten i Kroatien, Fiji, Indien, Iran, Jordanien, Kiribati, Libanon, Pakistan, Rumänien, Singapore, Slovenien och Venezuela (se vidare tabell 1). På Cypern har platserna vikta för turkcyprioterna varit vakanta sedan de våldsamma sammandrabbningarna i december 1963.

• Sida 186
•  Original

I vissa länder tillsätts kvotplatserna utan val. De angloindiska representanterna i det indiska underhuset såväl som de inkvoterade minoritetsrepresentanterna i parlamenten i Kiribati, Pakistan och Slovenien utses av respektive minoritetsgrupp utan demokratiska val. Det vanliga är dock att kvotledamöterna väljs genom skilda vallängder vilket innebär att både den etniska identiteten hos de som röstar och de politiska kandidaternas blir känd. Detta medför en rad etiska problem: När, hur och av vem ska etnicitet fastställas?

I många länder bestäms etnicitet vid födseln efter faderns identitet och anges i passet. Den personliga identiteten tillskrivs sålunda av staten. Där även separata röstlängder förekommer görs ingen åtskillnad mellan privat och politisk identitet. Det innebär problem för de som inte identifierar sig med någon etnisk grupp, som har blandat ursprung, eller skiljer mellan sin privata och politiska identitet. I hur hög grad som självbestämd etnicitet och politisk identitet sammanfaller kan bero på hur intensiv konflikten mellan grupperna är.

På Nya Zealand har man efter reformer beslutat att varje individ själv avgör om han eller hon vill registrera sig på den allmänna eller den särskilda maoriska vallängden. Vart femte år har man möjlighet att byta vallängd. Den individuella politiska identiteten kräver sålunda inget godkännade av de maoriska ledarna. Däremot är det maorierna själva som beslutar vilka som de betraktar som äkta maorier och som beviljas medlemskap i respektive stam och de organ som existerar parallellt med statens ordning.

Antalet kvotplatser är ytterligare ett praktiskt problem med politiska konsekvenser. Ska makten fördelas lika mellan två grupper som delar territorium? Ska tidigare oförrätter kompenseras av en överrepresentation av en grupp? Eller ska fördelningen av mandat motsvara demografin, det vill säga att man reserverar ett visst antal mandat för varje etnisk grupp beräknat på gruppernas respektive andel i befolkningen?³

I vissa länder vilar freden mellan tidigare rivaliserade grupper på grundvalen att grupperna har samma status. Detta kan återspeglas av lika antal platser i parlamentet. I andra länder ges en tidigare förtyckt minoritet överrepresentation som en symbol för den dominerande gruppens välvilja. I ytterligare andra länder inkvoteras ett mindre antal representanter än vad en proportionell fördelningen skulle ge. Detta

³ Etnisk fördelning kan som tidigare nämnts avspeglas i val under förutsättning att människor röstar etniskt och de etniska gränserna överensstämmer med valkretsarna. Men detta är inte alltid fallet vilket kan leda till att etnopolitiska minoriteter underrepresenteras, även vid proportionella val. I sådana fall kan kvotering tillämpas för att uppnå proportionell avspegling.

• Sida 187
•  Original

kan tolkas som ett sätt att kontrollera minoriteten genom att inkorporera dess ledare i det politiska rummet i utbyte mot att ledaren disciplinerar sina undersåtar.

Proportionell avspegling kan framstå som en enkel formel. Men även denna form av kvotering är komplicerad. Efter reformer tillämpas på Nya Zeeland en metod som innebär att antalet platser justeras vart femte år. Antalet platser fastställs med hänsyn till hur många som registrerar sig på den maoriska vallängden. I februari 2001 var ungefär hälften av maorierna registerade på den maoriska vallängden vilket gav sex kvotplatser (Te Puni Kokiri 2001). Senare under året registrerade fler maorier sig på den maoriska vallängden och antalet reserverade platser ökade till sju vid valet 2002. Det totala antalet kända maorier i parlamentet, inklusive de invalda på den särskilda vallängden, är ungefär 15 stycken. Det innebär att andelen maorier i parlamentet är något högre än deras demografiska andel.

Det nyzeeländska exemplet visar att alla personer som tillhör en etnisk grupp inte vill registrera sig på en etnisk vallängd. Det finns olika skäl att istället välja den allmänna vallängden eller inte rösta alls. Motsättningar mellan maorier gör att en del inte vill rösta på de tillgängliga kandidaterna. En del motsätter sig den nyzeeländska staten som sådan och kräver en maorisk stat. Andra anser att maorisk identitet ger ett stigma och vill se sig som nyzeeländare. Bland ytterligare andra personer är intresset för politik lågt.

Integration

Etnisk kvotering innehåller komponenter både av segregation och integration. Åtgärden har införts i samhällen som är politiskt delade, det vill säga samhällen där människors politiska intressen formas av etnicitet. Genom kvotering kan människor företrädas av personer vars bakgrund liknar den man själv har. Det gör det möjligt att behålla separat etnopolitisk identitet i det gemensamma nationella politiska samarbetet. Kvotering är ett instrument för att bibehålla statsbildningen genom att garantera deltagande av etniska grupper i beslutsfattande organ. Men kan kvotering också bidra till en djupare form av integration?

Integration är ett mångtydigt begrepp som kan analyseras på systemnivå, gruppnivå eller individnivå. Nedan görs en kort presentation av andras definitioner innan jag anger hur jag avser att studera integration i detta kapitel. På systemnivå kan politisk integration antingen innebära status quo eller en process mot ökat samarbete. Politisk

• Sida 188
•  Original

integration som status quo innebär bibehållen statsbildning, i motsats till en statsbildning som brutits sönder i mindre enheter. I EUsammanhang används ofta termen integration med avseende på den process som innebär att staternas traditionella ansvarsområden flyttas till överstatliga organ. Nationella särintressen ses då som ett hinder för integration (Johansson m.fl. 1993:12–13). Det är den första betydelsen av integration på systemnivå, nämligen bibehållen statsbildning, som studeras i detta kapitel.

På gruppnivå studeras här integration dels som politisk inklusion, dels som socioekonomisk jämlikhet. Politisk inklusion avser deltagande i den politiska processen. Marginaliserade grupper, det vill säga grupper som är utestängda från politiskt inflytande, anses inte vara integrerade. Politisk integration kan t.ex. mätas genom att studera om etnopolitiska frågor tas upp av de traditionella partierna, om etniska partier bildas och om etniska företrädare finns representerade i parlamentet.

Ett annat mått på integration baseras på social och ekonomisk jämlikhet (Borevi 2002:12–14). Utifrån detta perspektiv är ett samhälle integrerat då klyftan mellan olika befolkningsgruppers ekonomiska och sociala status är obefintlig eller i alla fall liten. Integration kan då mätas genom att jämföra uppgifter för respektive grupp beträffande arbetslöshet, hälsa (t.ex. spädbarnsdödlighet, livslängd, alkoholism, sjukfrånvaro), utbildningsgrad och sysselsättning.

Men integration kan också innebära en mer avancerad relation mellan olika grupper i samhället. Enligt ordboken avser integration ”sammansmältning av olika delar till en helhet ofta med tonvikt på utjämning av skillnader” (Svensk ordbok 1999:525). Detta påminner om begreppet assimilation som innebär att en grupp uppgår i en annan. I den integrationspolitiska debatten ställs ofta assimilation mot integration. Integration står då för ett ömsesidigt närmande mellan grupper, medan assimilation innebär att invandrarna överger sin ursprungliga kulturella identitet för att i stället omfatta majoritetskulturens identitet.⁴

Integration som social interaktion på individnivå kan mätas genom att räkna frekvensen av sociala möten mellan personer från olika grupper. I ett integrerat samhälle interagerar personer med olika bakgrund med varandra. Motsatsen är ett delat samhälle där personer från en etnisk grupp huvudsakligen möter personer från samma etniska grupp. Enligt kontakthypotesen innebär sociala möten att människors

⁴ Detta är i linje med Integrationsverkets resonemang om integration. Se Integrationsverket 2003a.

• Sida 189
•  Original

attityder förändras så att stereotypa föreställningar och fördomar bryts ner (Allport 1954). De kan innebära att grupperna närmar sig varandra och förståelsen ökar. Yehuda Amir (1969) har emellertid funnit att kontakt också kan få motsatt effekt och förstärka stereotyper genom att kontakten bekräftar tidigare föreställningar om varandra. Vid sociala möten kan skillnaderna mellan grupperna framstå än tydligare. Detta är också i linje med Quincy Wrights påstående att olika ideologier kan vara ”oförenliga utan att detta skapar spänning i samhället; men om grupper med oförenliga ideologier har nära kontakt, det vill säga om samhället är mycket integrerat, kommer spänningen att vara stor” (Wright 1951 citerad i Lijphart 1968:200). Även Karl W. Deutsch påpekar att antalet möjligheter för våldsam konflikt ökar i förhållande till antalet kontakter (Deutsch 1954:39). David Easton gick så långt som att rekommendera frivillig apartheid som den bästa lösningen för delade samhällen (Easton 1965:230).

För att förstå under vilka omständigheter som etnisk kvotering kan öka samarbete och integration har jag djupstuderat två fall där kvoteringen har haft motsatt effekt. Utifrån kriteriet sammanhållen statsbildning är Cypern det minst lyckade fallet av etnisk kvotering, medan Nya Zeeland är det mest lyckade.⁵ Cypern bröts samman av etniskt våld efter en kort period av gemensamt styre och sedan 1974 är ön delad i två i princip etniskt homogena enheter. Nya Zeeland däremot har utvecklats från inbördeskrig mellan den maoriska ursprungsbefolkningen och de europeiska nybyggarna till ett mångkulturellt samhälle präglat av fredliga etniska relationer. För att studera vilka effekter kvotering har haft beträffande mer djupgående integration i dessa länder undersöker jag följande indikatorer: ömsesidigt erkännande av varandra som partner i en gemensam stat, ökad tillit mellan grupperna, gemensam identitet, minskning av sociala och ekonomiska skillnader, inklusivt och gemensamt beslutsfattande, etniskt blandade partier, politisk dagordning som inkluderar etniska frågor, mildring av etniska krav och minskning av etniskt våld.

⁵ I min avhandling gjorde jag djupstudier av kvotsystemen på Cypern och Nya Zeeland eftersom dessa fall på två olika sätt ifrågasätter Lijpharts tes om att konsocial demokrati är ett villkor för demokrati i etniskt delade samhällen. Trots en konsocial författning på Cypern bröt demokratin samman och etniskt våld splittrade landet. Etnisk kvotering underlättade öns delning. Nya Zeeland däremot är enligt Lijphart motsatsen till en konsocial demokrati. Trots detta har etnisk kvotering där bidragit till en mycket välfungerande demokrati (Jarstad 2001).

• Sida 190
•  Original

Kvoteringens effekter i Cypern

I många länder har kvotering inte lett till någon betydande integration. Libanon och Belgien är visserligen formellt sammanhållna stater, men är i olika grad delade av etnopolitiska motsättningar. Cypern är ett extremt exempel där etnisk kvotering inte bidragit till någon form av integration.

På Cypern föreskrev 1960 års konstitution att en tredjedel av parlamentets 50 platser reserverades för turkcyprioter. Detta innebar en överrepresentation då deras demografiska andel endast motsvarade 18 procent. Ledamöter valdes på etniskt uppdelade vallistor så att varje grupp valde sina representanter. De flesta beslut fattades genom majoritetsregeln, men separat majoritet bland representanter för båda grupper krävdes i frågor som gällde statlig skatt, förändring av vallagen och lagar som rörde de separata etniska kommunerna i de fem större städerna.

Konstitutionen innebar enskilt styre i frågor som hanterades av respektive etnisk grupp, såsom skola, religion och kultur samt skatter och avgifter för att bekosta dessa områden. Gemensamma frågor såsom utrikespolitik, försvar och säkerhet skulle skötas av den grekcypriotiska presidenten och den turkcypriotiska vice-presidenten tillsammans. Ett ministerråd bestående av sju grekcypriotiska ministrar och tre turkcypriotiska ingick i den beslutfattande makten (Kyriakides 1968:58–61). Det cypriotiska kvotsystemet innebar att den egna gruppen valde sina egna representanter. Under det enda val som hölls under gemensamt styre var det inget parti som hade både grekcypriotiska och turkcypriotiska kandidater.

Den grekcypriotiska sidan upplevde att de påtvingades en konstitution som omöjliggjorde beslutsfattande. De ansåg att den turkcypriotiska minoritetens vetorätt stred mot demokratiska principer. Majoritetsstyre var det enda tänkbara och turkcyprioterna kunde på sin höjd erbjudas minoritetsstatus. I november 1963 föreslog president Makarios att turkcyprioternas vetorätt, separata vallistor och de särskilda majoritetskraven skulle tas bort (Clerides 1989:175–176; Necatigil 1993:24–26). Den 21 december utbröt våldsamma upplopp över hela ön. Människor som tidigare hade levt etniskt blandat sökte skydd bland den egna folkgruppen och segregationen eskalerade. Många turkcyprioter trängdes samman i getton i Nicosia och levde på nödhjälp från Turkiet. Sedan dess har turkcyprioterna inte deltagit i gemensamma politiska organ. Praktiska angelägenheter fortsatte att

• Sida 191
•  Original

hanteras av de separata turkcypriotiska myndigheterna. Det internationella samfundet fortsatte dock att betrakta de politiska organ som kontrollerades av grekcyprioter som den legala cypriotiska regeringen (Crawshaw 1978:368–373).

Parlamentet genomförde så småningom ensidigt Makarios förslag. Turkcyprioter förlorade rösträtten i Republiken och höll då separata val i de områden som de kontrollerade. Under åren som följde utvecklades de grekcypriotiska delarna med en blomstrande ekonomi medan turkcyprioterna levde i misär (Crawshaw 1978:383; Kyriakides 1968:113–5).

Makarios utsattes för flera kuppförsök från gerillan som strävade efter enosis, det vill säga att Cypern skulle förenas med Grekland. Sommaren 1974 avsattes Makarios i en kupp med stöd från den grekiska juntan. Gerillaledaren Nicos Sampson övertog presidentskapet. Efter att den turkiska premiärministern Bülent Ecevit blivit nekad stöd från Storbritannien för en gemensam aktion för att, i enlighet med 1960 års garantipakt, återställa ordningen, invaderade Turkiet Cypern. Efter tre dagar kollapsade juntan i Aten och i Nicosia ersattes Sampson av Glafkos Klerides. Striderna ledde till att tusentals dödades, en tredjedel av respektive etnisk grupp lämnade sina hem och ön delades i två i det närmaste homogena delar (Solsten 1993:38–43).

På Cypern var den etniska kvoteringen inte ett tillräckligt skydd mot majoritetens hegemoni. Resultatet blev att konstitutionen sattes ur spel. Motsättningarna ledde till etniskt våld och segregation. Den etniska uppdelningen av den politiska makten, inklusive parlamentets kvotsystem, utgjorde sedan grunden för framväxten av två separata politiska system. Även om inte kvotsystemet i sig orsakade Cyperns delning, underlättade den etniska uppdelningen uppbyggnaden av två statsbildningar.

Även utifrån andra mått på integration var kvoteringen ett misslyckande. Inom kort upphörde parterna att betrakta varandra som partner i en gemensam stat och tilliten minskade mellan grupperna. Ingen gemensam cypriotisk identitet har formats. Tvärtom identifierar många sig som greker respektive turkar. De sociala och ekonomiska skillnaderna mellan grupperna ökade under perioden 1960–74 och har fortsatt även efter delningen. Det politiska beslutsfattande blev allt mer uppdelat. Sedan 1974 existerar de facto två olika statsbildningar på ön, varav endast regeringen i söder åtnjuter internationellt erkännande. Även partierna har huvudsakligen varit organiserade längs etniska skiljelinjer. Inget parti har ställt upp med kandidater i både turk- och grekcypriotiska distrikt. Trots att etniska frågor legat högst

• Sida 192
•  Original

på den politiska dagordningen har ingen mildring av etniska krav skett. Slutligen förmådde inte heller kvoteringen stävja etniskt våld.

Om kvotering kan få så förödande effekter, bör den då inte helt avskrivas som åtgärd för fred och integration? Det finns alltid risk att konfliktprevention misslyckas, men under vissa omständigheter kan kvotering vara den minst dåliga lösningen. I samhällen där etniska grupper lever utspridda över landet utan att nå majoritet i någon del genererar inte traditionell federalism en avspegling av alla grupper i landet. Om priset för denna exklusion är inbördeskrig, kan det ändå vara försvarbart att införa kvotering för att försöka stävja våld.

Fallet Cypern förefaller långt ifrån de problem som vi brottas med i Sverige. Det finns dock lärdomar som vi kan dra från det misslyckade fallet av etnisk kvotering och som skulle kunna vara tillämpliga även i en svensk kontext. Exemplet Cypern visar att kvotering kan utgöra grund för djupare politisk mobilisering. Vitsen med kvotering är ju just att utestängda grupper ska få representeras och att deras krav ska göras hörda. Kvotering bidrar därmed till att etniskt definierade krav blir legitima. Risken är också att etniska skiljelinjer förstärks. Detta behöver dock inte betyda att det inte finns några goda förebilder för integration genom kvotering. Vi övergår nu till en analys av kvotering i ett land som idag påminner mer om Sverige än vad Cypern gör, nämligen Nya Zeeland, för att se om dessa negativa effekter kan undvikas.

Kvoteringens effekter i Nya Zeeland

De tidiga relationerna mellan maori och nybyggare i vad som senare kom att betecknas Nya Zeeland kännetecknades av både segregation och integration. I början av kolonialiseringen fanns inga europeiska kvinnor i området. En del nybyggare anammade en maorisk livsstil, lärde sig maori och levde tillsammans med sina maoriska fruar och deras släktingar, medan en ökande andel maorier lärde sig engelska och antog en västerländsk livsstil. Ett symbiotiskt förhållande växte fram där nybyggarna var beroende av maorier för att få tillgång till land och lokala förnödenheter, medan maorierna köpte vapen, filtar och potatis och lärde sig västerländska jordbruksmetoder. Maorierna hade ett militärt och numerärt övertag och även om de flesta möten innebar fredliga kontakter, förekom våldsamma sammandrabbningar.

1840 slöts Waitangi-avtalet mellan maoriska ledare och den brittiska drottningen. Avtalets exakta innehåll är än idag omtvistat, men i stora drag förskrevs en gemensam stat för maorier och nybyggare där

• Sida 193
•  Original

maorier skulle ha långtgående kontroll över sina egna angelägenheter under beskydd av den brittiska kronan. Nybyggarna var splittrade i inställningen till maorierna. En del förordade en sammansmältning (amalgamation) av maorier och nybyggare till en ny gemensam nation, medan andra förväntade sig att maorier skulle assimileras in i den västerländska kulturen (Sinclair 1980:64).

1852 infördes det första parlamentet i kronkolonin Nya Zeeland. Analfabeter, egendomslösa guldgrävare, kineser, kvinnor och maorier exkluderades. Konflikter om markrättigheter resulterade i krig mellan maorier och nybyggare. Brittisk trupp sändes till området. Samtidigt väcktes flera motioner om maorisk representation. Flera politiker angav rättviseskäl som argument för att även maorier skulle inkluderas i parlamentet. Ett argument var att det var orättfärdigt att maorier som utgjorde en stor andel av befolkningen och bidrog till staten genom att betala skatt inte var delaktiga i politiken (Mc Lean citerad i Weiner 1998:79). Ett annat argument var att politisk representation var viktig för sammansmältningen av maorier och nybyggare (Fitzgerald citerad i Sorrenson 1997:18). Politikerna befarade också att Storbritannien skulle intervenera till skydd för maorierna om inte deras villkor förbättrades (MacDonald 1990:4; Walker 1990:144; Sorrenson 1997:20).

Det viktigaste skälet för kvotering på Nya Zeeland var emellertid att pacificera maorier (Sorrenson 1997:20). Kriget mot maorierna var en stor belastning på statskassan eftersom den betalade kostnaderna för brittisk trupp. Förlusterna var också stora, maorisk krigföring och kannibalism spred skräck bland nybyggarna. Genom att belöna de maorier som var lojala med politisk representation och utestänga rebellerna hoppades politikerna förmå fler maorier att lägga ner vapnen (se t.ex. Swanson citerad i Weiner 1998:100).

År 1867, mitt under brinnande inbördeskrig, infördes så fyra kvotplatser för maorier i nyzeeländska parlamentet för att förmå stridande maorier att lägga ner vapnen och ansluta sig till de brittiska nybyggarnas statsbyggnadsprojekt. Samtidigt som maorier som motsatte sig kolonialiseringen bekämpades med militära medel belönades maorier lojala mot britterna med platser i parlamentet. Dessa maorier inkorporerades i det politiska systemet och blev delvis assimilerade i den nya staten. Trots kvoteringen var maorierna kraftigt underrepresenterade eftersom en proportionell fördelning skulle ha gett minst 20 platser. Vid början av 1900-talet återstod bara en spillra av ursprungsbefolkningen. Kvoteringen innebar inte att maoriska frågor behandlades i parlamentet. Många uppfattade den som symbolpolitik. Maorier slutade tala sitt språk och tappade kontakten med sina stammar då de

• Sida 194
•  Original

flyttade in till staden. Den allmänna uppfattningen bland majoritetsbefolkningen var att kulturen skulle dö ut.

Från 1960-talet ökade dock intresset för att återuppta traditioner och lära sig språket. Maorier började också protestera mot olika oförrätter som de ansåg att staten hade begått mot dem. En stam ockuperade ett område i Auckland som de ansåg att staten konfiskerat i strid mot överenskommelsen från 1840. Stammedlemmarna hade flyttats från sitt traditionella område till hus som regelbundet översvämmandes av avloppsvatten. Efter 506 dagar avbröts demonstrationen av 600 poliser med hjälp av militär förstärkning. Många maorier arresterades. Händelserna kablades ut på bästa sändningstid. Många icke-maorier började undra om det inte låg något i de maoriska kraven (Graham 2000; Walker 1990:215–218). När 6 februari blev allmän helgdag till minne av Waitangi-avtalet, visade en grupp maorier sitt missnöje genom att bära svarta sorgeband. Några år senare hade den återkommande protesterande skaran utökats till 4000 personer. Polisingripandet som avbröt protesterna skapade starka känslor även bland den icke-maoriska befolkningen (Walker 1990:211, 233–4).

En särskild tribunal upprättades för att hantera motsättningen. Waitangi-tribunalen behandlade frågor om mark, vatten och fiskerätter som gick tillbaka så långt som till 1840 då avtalet en gång skrevs. I ett försök att nå försoning erbjöds en formell ursäkt till varje maorisk stam som ärendet gällde och ekonomisk kompensation. En miljard nyzeeländska dollar, motsvarande ungefär 4,8 miljarder svenska kronor, avsattes under en tioårsperiod (Mulgan 1998:186). Dessutom skulle maoriska namn på platser återinföras och vid planering av bebyggelse och infrastruktur skulle hänsyn tas till platser av särskild andlig och kulturell betydelse för maorier (Graham 2000).

Trots att flera maoriska krav har tillgodosetts är de sociala och ekonomiska klyftorna mellan maorier och icke-maorier fortfarande stora och i vissa avseenden till och med ökande. Arbetslöshetstalen och ohälsotalen för maorier har ökat över en tioårsperiod i förhållande till icke-maorier (Te Puni Kokiri 1998). Antalet separata maoriska institutioner har också ökat. Det finns särskilda maoriska skolor, universitet, sjukvårdinrättningar och fängelser. Maoriska radio- och TVkanaler har också startats.

Under 1980-talet diskuterades om kvoteringen i parlamentet skulle fortsätta eller om den skulle avskaffas i och med den planerade reformen av valsystemet. Ett argument mot etnisk kvotering var att den befäster etniska skillnader. I den nyzeeländska utredningen ”Towards a Better Democracy” 1985 konstaterades att grupprepresentation var legitimt och till och med nödvändigt för jämlikhet och rättvisa. Trots

• Sida 195
•  Original

det rekommenderade utredningen att kvoteringen för maorier skulle avskaffas eftersom ”särskild representation också medför politisk separation” (Electoral Commision 1997:90, 101). Efter starka protester från maoriska ledare, beslöt man att behålla kvoteringen. Maorier krävde att kvoteringen skulle bestå, som en symbol för att förbundet mellan maorier och nybyggare som slöts 1840 fortfarande gäller. Kvotering ger maorier en särskild status som statsbärande folk i förhållande till andra etniska grupper, så som polynesier och kineser, som idag utgör en stor del av befolkningen.

År 1993 ändrades vallagen. Istället för en fast kvot om fyra platser beror nu antalet på hur stor andel röstberättigade som har registrerat sig på den maoriska vallängden. Antalet inkvoterade maorier har gradvis ökat till sju av totalt 120 parlamentsledamöter.⁶ Det nya valsystemet från 1996 har också inneburit att alla politiska partier har incitament att söka stöd även från maoriska väljare.⁷ I och med övergången från ett majoritetsvalsystem till en form av proportionellt valsystem har även små partier möjlighet att vinna mandat. Vid flera val har maoriska röster varit tungan på vågen som avgjort om en vänstereller högerregering kommit till makten. Många personer på partilistorna har markerat sin maoriska bakgrund genom att inleda sina jungfrutal till parlamentet med maorisk sång. Idag påverkar således maorierna både politikens form och innehåll.

Under perioden 1896–1974 kunde inte maorier rösta på den allmänna vallängden. Endast de som hade blandad etnisk bakgrund kunde byta till den allmänna vallängden. Trots detta har etnisk kvotering inte inneburit att partierna har varit etniskt organiserade. Kvotkandidaterna har tillhört partier som omfattar både maorier och ickemaorier. I början av perioden var partierna outvecklade. Ändå var det flera kandidater som ställde upp i två av de fyra maoriska valdistrikten vid det allra första valet. I de följande valen har det funnits flera kandidater till varje plats. Fram till 1935 var de maoriska kandidaterna delade mellan de som stödde det liberala högerpartiet och reform-

⁶ De maoriska kvotplatserna låg fast vid fyra från år 1867 till 1995, trots att det totala antalet parlamentsledamöter gradvis ökade (1969: 84 platser, 1972: 87 platser, 1984: 95 platser, 1987: 97 platser). 1996 utökades parlamentet till 120 platser varav fem var reserverade för maorier. 1999 ökade kvoten till sex och i valen 2002 och 2005 är sju platser vikta för maorier (Te Puni Kokiri 2001).⁷ Systemet som infördes är ett Mixed Member Proportional-system som också tillämpas i Tyskland, Bolivia, Italien, Mexiko, Venezuela och Ungern. Väljarna har två röster. En del av parlamentet väljs med majoritetsval i enmansvalkretser och resten tillsätts efter proportionellt val. Enmansvalkretsarna tillgodoser kravet på ansvarsutkrävande och geografisk representation. Mandaten som fördelas i förhållande till partiernas storlek i valet åstadkommer proportionalitet.

• Sida 196
•  Original

partiet. Sedan, under mer än femtio år, stödde alla inkvoterade maorier det socialdemokratiska partiet. Från 1993 har de inkvoterade maorierna haft olika partitillhörighet.

Etnisk kvotering kan leda till att även andra grupper i samhället kräver särskild representation. Det kan uppstå en dominoeffekt av etniska krav. I många länder är det kontroversiellt vilka grupper som ska anses utgöra ursprungsbefolkningen eller statsbärande folk. En del stater inhyser många etniska grupper, men ger bara en del av dem särskild representation. I det nyzeeländska parlamentet inkvoteras endast maorier. Skälet är att de utgör ursprungsbefolkningen. Idag har många människor blandad härkomst. En del har uppenbara maoriska drag, andra är blonda och blåögda, men identifierar sig ändå som maorier och kan sin släkthistoria. Andra vet inte om att de har maoriskt påbrå eftersom släkten har bytt namn för att assimileras och undkomma det stigma som särskilt tidigare var förenat med den maoriska identiteten. Ändå är det tämligen okontroversiellt att endast maorier har kvotplatser. Inga organiserade aktioner för kvotering av andra grupper har genomförts. Däremot avspeglar det nyzeeländska parlamentet i hög grad samhällets mångfald genom partiernas val av kandidater. Där finns ledamöter som framhåller sin asiatiska bakgrund eller sin sexuella läggning. En person skriver t.ex. på sin hemsida att han är den första transsexuella parlamentsledamoten i världen.

Nya Zeeland uppvisar en komplex kombination av segregation och integration. Maorier och icke-maorier erkänner varandra som rättmätiga partner i en gemensam stat. Tilliten mellan grupperna har ökat och etniskt våld är ovanligt. Det är nu förenligt att samtidigt betrakta sig som nyzeeländare och maorier. Den politiska processen inkluderar båda grupper. Länge ignorerades dock maoriska frågor av de politiska partierna på Nya Zeeland. Kvotering var endast en symbol för att maorier är ett statsbärande folk. Först efter förändring av fördelningsprincipen av parlamentsplatser och förändring av valsystemet har maoriska frågor kommit att få genomslag i politiken. Nu har alla politiska partier företrädare som framhäver sin maoriska bakgrund. Extremistiska etniska krav är tämligen ovanliga. Den politiska integrationen har således ökat. Detta har dock inte resulterat i utjämning av sociala och ekonomiska skillnader. Den sociala integrationen har ökat till följd av blandäktenskap. Samtidigt har separata institutioner vuxit fram och allt fler väljer att registrera sig på den maoriska vallängden.

Vi kan konstatera att etnisk kvotering är ett svårt instrument att hantera för att uppnå inomstatlig fred. Etnisk kvotering i sig är inte tillräcklig för att etniskt delade samhällen ska uppnå demokrati i en sammanhållen statsbildning. Felaktigt utformat eller med bristfällig

• Sida 197
•  Original

implementering kan åtgärden få motsatt effekt. Kvotering är visserligen endast en delförklaring till händelseutvecklingen på Cypern och Nya Zeeland, men samtidigt står det klart att etnisk kvotering kan bidra både till politisk integration och segregation.

Syfte kontra effekter av etnisk kvotering

Som jag tidigare diskuterade är syftet med etnisk kvotering dels att avspegla de demografiska förhållandena i ett land, dels att förebygga konflikter genom att reglera maktförhållanden och skapa en arena för hantering av etniska tvistefrågor. Studier av praktiska erfarenheter av kvotering visar också att kvotering kan generera vissa positiva effekter. Kvotering innebär ett erkännande av etniska gruppers existens.

Mångfalden, både i politikens form och innehåll, främjas. Etniska grupper ges möjlighet att föra fram särintressen. Detta stärker demokratiska värden som till exempel legitimitet och förankring av politiska beslut. Dessutom fungerar politiska företrädare för etniska minoriteter som förebilder vilket kan bidra till att utanförskapet även inom andra områden minskar.

Men etnisk kvotering kan få motsatt effekt och i stället bidra till splittring och fördjupade konflikter. En av dessa negativa effekter är att politiska frågor allt mer etnifieras och att de traditionella ideologierna undergrävs. Detta kan leda till att klyftorna mellan olika etniska grupper förstärks. Kvotering kan också utgöra grund för separata politiska strukturer. Genom särskilda vallängder och etnisk decentralisering finns risken att politiskt samarbete ersätts av separatism. Implementeringen av kvotering är också problematisk eftersom någon instans dels måste fastställa vilka grupper som ska vara föremål för åtgärden, dels hur många platser som ska vikas för målgrupperna. Kvotering kan generera en dominoeffekt så att fler grupper kräver reserverade platser. Åtgärden kan också leda till stigmatisering, det vill säga att personer som tillhör målgruppen känner sig utpekade och kopplas samman med negativa attribut. Politiska representanter som tillhör en etnisk minoritet förväntas ofta uttala sig om etniska frågor, även om deras eget intresse ligger inom andra politikområden.⁸ Även då kvoteringens syfte uppnås genom både avspegling och konfliktprevention kan effekten vara att åtgärden bidrar till etnifiering och segregation snarare är integration.

⁸ Se även Dahlstedt i denna volym, särskilt avsnittet ”Invandrarpolitikern” som politiskt alibi?

• Sida 198
•  Original

Implikationer för svensk integrationspolitik

I Sverige tillämpas inte etnisk kvotering i parlamentet. Däremot diskuterades kvotering för samer i början av 1900-talet. Då framlades en motion om samisk representation i vardera av riksdagens båda kamrar (Lundmark 1998:112).⁹ Idag diskuteras om invandrares utanförskap kan lösas med hjälp av kvotering. I detta avslutande avsnitt diskuterar jag vilka lärdomar av etnisk kvotering som är tillämpbara för kvotering av invandrare i Sverige. En rad olika frågor har berörts i detta kapitel. De inkluderar skälen för kvotering, vilken målgrupp som åtgärden avser, andelen kvoterade mandat och vilka konsekvenser kvotering har medfört. Nedan diskuteras dessa frågor med avseende på invandrare i Sverige.

Skälen för etnisk kvotering var dels avspegling, dels inomstatlig fred. Kan kvotering bidra till inomstatlig fred i Sverige? Som vi kan påminna oss var ett av skälen att våld mot staten stävjas genom att inlemma utbrytargrupper i riksdagsarbetet och därigenom ge grupper incitament till politiskt samarbete snarare än våldsamma metoder. Men inte någonstans i världen har invandrare mobiliserats i utbrytargrupper. Risken för att organiserade invandrargrupper tar till vapen mot staten är därför utomordentligt liten (Gurr 1993). Däremot förekommer våld mellan olika personer och grupper med olika etnisk eller nationell bakgrund. Etniskt definierat våld, vare sig det utförs av nynazister eller av invandrargrupper är ett problem som bör tas på allvar. Integrationsprocessen innebär ”ömsesidig anpassning till nya villkor samt respekt och tolerans mellan olika grupper i samhället” (Integrationsverket 2003a). För att alla grupper ska anamma denna idé krävs kunskap och möjlighet till diskussion om värdet av integration. Samtidigt är det viktigt att inklusion av en grupp inte innebär exklusion av andra. Alla människor måste känna sig delaktiga för att Sverige ska bli ett integrerat land. Åtgärder riktade mot utbildning, sociala möten och utjämning av ekonomiska skillnader ter sig därför som mer lämpade för att stävja våld mellan olika grupper än kvotering.

Avspeglingsskälet kan däremot ha större relevans för Sverige under villkor att invandrares utanförskap orsakas av systematiska fakt-

⁹ De så kallade samiska parlamenten i Norge, Finland och Sverige är en form av icketerritoriell decentralisering som ger samerna visst inflytande. Dessa organ har inte lagstiftande befogenheter och bör därför snarare kallas råd än parlament. Liknade arrangemang för andra grupper förekommer i bland annat i Österrike, Danmark, Tyskland, Moldavien och Spanien (Jarstad 2001:53).

• Sida 199
•  Original

orer som försvårar politiskt deltagande. Drygt en miljon av Sveriges befolkning är födda i ett annat land än Sverige.¹⁰ Det är en större andel än i till exempel USA. En stor andel av de utrikes födda deltar inte i det politiska livet i Sverige (jfr Dahlstedt, Dahlström och Möller, samt Strömblad och Borevi i denna volym). För att utröna om kvotering skulle kunna få positiva effekter på politisk integration skulle en utredning av orsaken till utanförskapet krävas. Är det organisationen av partier och styrelseskick som utestänger invandrare eller beror det låga valdeltagandet på att nyanlända personer inte är intresserade av de politiska sakfrågorna i Sverige? Ligger problemet i demokratins möjlighet att fånga upp invandrares intressen eller är lågt valdeltagande oproblematiskt för invandrarna själva? Om det är så att flertalet av de som har invandrarbakgrund är politiskt intresserade, men inte har några kanaler att påverka politiken är det ett allvarligt demokratiskt problem.¹¹

Men även om det går att påvisa att invandrare utsätts för systematisk diskriminering, måste detta skäl vägas mot de problem som kvotering kan medföra. Dels rör problemen det praktiska genomförandet, dels de negativa effekter som kvotering kan innebära. Om en politisk åtgärd ska utformas för att möta detta problem måste först målgruppen ringas in. Nyanlända invandrare är inte svenska medborgare och utestängs därmed från rätten att rösta. Man kan hävda att detta problem löses med tiden då de flesta som vill kan bli svenska medborgare. Men redan här börjar utanförskapet: ska något göras för att förmå fler personer att bli svenska medborgare? (Jfr Beckman i denna volym.) I definitionen av målgruppen är tidsaspekten betydelsefull: hur länge avgörs politiskt intresse av erfarenheten att ha invandrat? När upphör man att vara invandrare? Ska även barn till personer födda utomlands inkluderas i målgruppen? Och vem ska definiera målgruppen?

I fråga om invandrare blir representativitetsproblemet än mer problematiskt än för etniska grupper i ett delat samhälle. I etniskt delade samhällen har våld och polarisering minskat skillnaderna inom gruppen. Det hindrar inte att det ofta råder stark splittring inom gruppen, även om hur etniska frågor ska hanteras. En del föredrar att representeras av någon som inte tillhör sin egen etniska grupp framför att representeras av någon som tillhör en rivaliserande falang. Kategorin invandrare är än mer heterogen. Det är tveksamt om erfarenheten av

¹⁰ Enligt Integrationsverkets statistik för år 2001 var 1 027 974 personer bosatta i Sverige födda i ett annat land än Sverige (Integrationsverket 2003b).¹¹ Mycket tyder på att så är fallet. Se t.ex. Adman och Strömblad, 2000:38, som visar att det politiska intresset i allmänhet är lika stort bland invandrade som bland infödda.

• Sida 200
•  Original

invandring är en tillräcklig gemensam nämnare för att en person född utrikes ska kunna anses företräda en annan. Det är till exempel inte självklart att en bosnier vill företrädas av en somalier eller att en invandrare från Finland kan fungera som representant för kurder. Detta behöver i sig inte vara ett skäl mot kvotering. Om man tillämpar det nyzeeländska systemet där varje väljare själv får välja vilken röstlängd man vill registrera sig på får individen själv avgöra denna fråga.

Men frågan är om kategorin invandrare överhuvudtaget är relevant i sammanhanget. Istället är det kanske mer relevant att diskutera om vissa invandrargrupper bör vara föremål för åtgärden. Undersökningar visar att politiskt deltagande skiljer sig mycket åt mellan olika invandrargrupper (Adman och Strömblad 2000:19–22; SCB 2003). Möjliga kriterier för att bestämma målgrupp kan vara de äldsta, de största, de mest diskriminerade eller de minst politiskt aktiva invandrargrupperna. Kanske är det snarare olika etniska grupper som skulle vara aktuella för åtgärden. Men detta reser nya frågor: Hur ska vi i så fall förhålla oss till Sveriges fem nationella minoriteter samer, sverigefinnar, tornedalingar, romer och judar? Bör i så fall inte de också erbjudas kvotering?

Om man skulle kunna enas om målgruppen återstår att fastställa andelen riksdagsmandat som bör reserveras för gruppen. Även när det gäller antalet kvotplatser kan den nyzeeländska metoden tillämpas. Genom en kombination av folkräkning och individuellt val av röstlängd skulle antalet reserverade platser motsvara den andel som själva vill företrädas av särskilda representanter. Det skulle alltså vara praktiskt möjligt att införa kvotering av invandrare eller etniska grupper i den svenska riksdagen. Kvotering skulle kunna medföra en del positiva effekter. Invandrarrepresentanter skulle kunna fungera som en förebild för andra personer och kunna inspirerar andra till politiskt engagemang. Det skulle bli uppenbart för alla att Sverige är ett mångkulturellt samhälle. Kvotering skulle vara en symbol för att invandrare är en viktig del av vårt samhälle. Kvotering kan också påverka sakfrågor så att klyftor mellan olika grupper i samhället minskas.

Men åtgärden skulle samtidigt innebära en rad negativa konsekvenser. Särlagstiftning kan uppfattas som symbolpolitik. Kvotering kan innebära att några representanter inkluderas för att visas upp, men inga förändringar som tar bort de formella och informella hinder som gjort att gruppen har marginaliserats införs. Risken finns också att uppdelningen mellan ”vi och dom” förstärks. Om kvotplatserna avser invandrare kan resten uppfattas som representanter för svenskar. Integrationsfrågor riskerar då att endast bli en angelägenhet för de inkvoterade, i stället för omfatta alla. Detta förstärks om frågor som

• Sida 201
•  Original

rör invandring förpassas till särskilda kommittéer utan att genomgripande förändra samhället.

Kvotering i partierna ter sig från detta perspektiv som en bättre lämpad åtgärd än kvotering i parlamentet. Partierna skulle då få anstränga sig för att leta upp representanter för målgruppen. Detta skulle få den positiva bieffekten att politiker blev mer synliga i de sammanhang där utanförskapet är stort. Denna variant av kvotering innebär att tonvikten för politisk orientering ligger vid ideologi snarare än etniska attribut. Kandidaterna representerar ju framförallt ett politisk parti, men har dessutom andra erfarenheter än majoriteten av Sveriges invånare. Men även vid partikvotering är det väljarna som till sist avgör vilka som blir riksdagsrepresentanter genom möjligheten att kryssa för partikandidater. Därför är det inte självklart att andelen parlamentsledamöter med utländsk bakgrund ökar, trots kvotering i partierna.

Principresonemangen om negativa effekter av kvotering gäller dessutom även vid kvotering i partierna. Även vid en sådan lösning måste målgruppen definieras och antalet kvotplatser bestämmas. Kvoteringen riskerar att medföra samma negativa effekter även på partinivå i form av förstärkta klyftor, etnifiering, dominoeffekt och stigmatisering. Därför är det viktigt att väga fördelarna mot nackdelarna innan man vidtar en sådan politisk åtgärd i syfte att minska invandrares utanförskap.

Jag har visat att kvotering är problematisk ur flera aspekter, men trots detta finns det situationer när kvotering kan vara befogad. För en läkare kan en riskabel operation vara försvarbar om utsikterna till att patienten dör annars är mycket höga. Priset kan vara att patienten får svåra men av operationen. Om patienten dör i sviter av operationen, kan operationen ändå rättfärdigas eftersom detta var den enda chansen till överlevnad. På liknande sätt är etniskt kvotering en extrem åtgärd och ett trubbigt instrument för fred och integration. I etniskt splittrade samhällen kan etnisk kvotering vara enda möjligheten att hålla samman landet. Kvotering kan dock misslyckas och få en rad allvarliga effekter för demokrati och integration. Kvotering kan driva på statens sönderfall. I vissa fall kan det ändå vara försvarbart att införa kvotering eftersom alternativet, majoritetens hegemoni, med stor säkerhet leder till demokratins sammanbrott och väpnat våld.

Frågan är då om invandrares utanförskap är jämförbar med politisk exklusion av etniska grupper i delade samhällen. Kvotering i parlamentet av invandrare förekommer så vitt jag vet inte i något land, trots att många invandrargrupper är marginaliserade. Detta beror förmodligen delvis på de svårigheter som åtgärden medför. En annan delför-

• Sida 202
•  Original

klaring är att invandrares utanförskap inte har samma politiska sprängkraft som etnisk separatism. Invandrares utanförskap i Sverige är allvarligt, men inte av den kalibern att det hotar att bryta sönder samhället. Risken är stor att kvotering i stället ökar segregationen. För att främja integration krävs mer förfinade instrument än kvotering, instrument som med större precision ger den efterfrågade effekten. Min slutsats är att kvotering i parlamentet inte är ett lämpligt instrument för integration av invandrare därför att det riskerar att föra oss ur askan i elden, från utanförskap till politisk segregation.

• Sida 203
•  Original

Referenser

Adman, Per och Per Strömblad. 2000. Utanför demokratin? Del 3.

Resurser för politisk integration. Norrköping: Integrationsverket.

Allport, Gordon W. 1954. The nature of prejudice. Cambridge:

Addison-Wesley. Amir, Yehuda. 1969. ”Contact hypothesis in ethnic relations.”

Psychological Bulletin 71:319–342.

Borevi, Karin. 2002. Välfärdsstaten i det mångkulturella samhället.

Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis. Clerides, Glafkos. 1989. Cyprus: My deposition. Nicosia: Alithia

Publishing. Crawshaw, Nancy. 1978. The Cyprus revolt. An account of the

struggle for union with Greece. London: Allen & Unwin.

Deutsch, Karl W. 1954. Political community at the international level.

New York: Garden City. Easton, David. 1965. A systems analysis of political life. New York:

Wiley. Electoral Commission. 1997. Towards a better democracy. Report of

the Royal Commission on the electoral system. Auckland. Global Database of Quotas for Women. Databas framtagen i

samarbete mellan Stockholms universitet och International Institute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA). [http://www.idea.int/quota/index.cfm 2003-10-04 16:06] Graham, Sir Douglas. 2000. ”A search for justice in the aftermath of

empire.” Manuskript. Cambridge University. Smuts Memorial Commonwealth, föreläsningsserie. Green, Monica, Berit Högman, Mats Johansson, Peter Larsson, Niklas

Nordström. 1996. ”Kvotera in invandrare i partiet.” Dagens

Nyheter, 14 mars, A:4.

Gurr, Ted Robert. 1993. Minorities at risk – a global view of ethno-

political conflicts. Washington: United States Institute of Peace.

Harris, Peter och Ben Reilly. red. 1998. Democracy and deep-rooted

conflict: options for negotiators. Stockholm: International Institute for Democracy and Electoral Assistence.

Integrationsverket 2003a. Integrationspolitik – Lika rättigheter, skyl-

digheter och möjligheter för alla. [http://www.integrationsverket.se/templates/ivNormal___2401. aspx 2003-10-20 9.39]

• Sida 204
•  Original

Integrationsverket 2003b. Integrationsverkets statistik.

[http://pxweb.eskimo.se/Dialog/Saveshow.asp 2003-10-22 9.30] Jarstad, Anna. 2001. Changing the game: consociational theory and

ethnic quotas in Cyprus and New Zealand. Uppsala: Uppsala universitet, Institutionen för freds- och konfliktforskning.

Johansson, Rune, Ralf Rönnquist och Sven Tägil. 1993. ”Territorial-

staten i kris? Integration och uppsplittring i Europa.” i Sven Tägil. red. Europa – historiens återkomst. Hedemora: Gidlunds bokförlag. Jönsson, Per. 2003. ”Religiöst inbördeskrig hotar i Irak.” Dagens

Nyheter, 9 september, A:12.

Kymlicka, Will. 1995. Multicultural citizenship: A liberal theory of

minority rights. Oxford: Oxford University Press.

Kyriakides, Stanley. 1968. Cyprus: constitutionalism and crisis

government. Philadelphia: University of Pennsylvania Press.

Lewenhagen, Jan. 2003. ”Professor vill ha kvotering.” Dagens

Nyheter, 20 maj, A:8.

Lijphart, Arend. 1968. The politics of accommodation. Pluralism and

democracy in the Netherlands. Berkeley and Los Angeles:

University of California Press. Lijphart, Arend. 1985. Power-sharing in South Africa. Berkeley:

Institute of International Studies, University of California. Lijphart, Arend. 1994. ”Democracies: Forms, performance, and

constitutional engineering.” European Journal of Political

Research, 25:1–17.

Lundmark, Lennart. 1998. Så länge vi har marker. Falun: Prisma. MacDonald, Robert. 1990. The Maori of Aotearoa – New Zealand.

London: The Minority Rights Group. Mulgan, Richard. 1998 [1994]. Politics in New Zealand. Auckland:

Auckland University press. Necatigil, Zaim M. 1993 [1989]. The Cyprus question and the Turkish

position in international law. New York: Oxford University Press.

Sahlin, Mona. 2000. ”Mona Sahlin avvisar kvotering: Ny politik med

särbehandling.” Dagens Nyheter, 26 november, A:4. Sener, Refik. 2000. ”Expert på integrationsfrågor underkänner etnisk

kvotering: ’Sahlins premiär en besvikelse’.” Dagens Nyheter, 4 november, A:4. SCB 2003. Valdeltagandet bland utländska medborgare vid kommun-

fullmäktigvalen 2002. Statistiska meddelanden Me 14 SM 0301.

Stockholm: Statistiska centralbyrån. SFS 1997:157. Vallag (1997:157).

• Sida 205
•  Original

Simons, Anna. 1997. ”Democratisation and ethnic conflict: the kin

connection.” Nations and Nationalism 3:273–289. Sinclair, Keith. 1980 [1959]. A history of New Zealand. London: Allen

Lane. Solsten, Eric. red. 1993. Cyprus: A country study. Washington D.C.:

U.S. Government Printing Office. Sorrenson, M. P. K. 1997 [1986]. ”A history of Maori representation

in parliament.” i Towards a better democracy. Report of the royal commission on the electoral system. Auckland: Electoral Commission.

South America, Central America and the Caribbean 2001. 9:e

upplagan. London: Europa Publications.

Svensk ordbok. 1999 [1986]. Gjøvik, Norge: Språkdata och Nordstedts

Ordbok. Te Puni Kokiri. 1998. Progress towards closing the social and

economic gaps between Maori and non-Maori. Wellington:

Ministry of Maori Development. Te Puni Kokiri. 2001. Maori roll or general roll? It’s your choice.

Wellington: Ministry of Maori Development.

The Europa Yearbook 2000. London: Europa Publications Ltd.

Turner, Barry. red. 2000. The stateman’s yearbook 2001. London:

Macmillan Press. Weiner, David Jonathan. 1998. ”Race lines: the creation and

development of Maori seats in New Zealand’s parlament and African-American majority-minority districts in the United States’ House of Representatives.” Magisteruppsats vid Department of political science. Auckland: Auckland University, New Zealand. Åsard, Erik. 2000. ”Positiv särbehandling i Sverige och USA.” i

Harald Runblom och Erik Åsard. red. Positiv särbehandling i

Sverige och USA. Stockholm: Carlsson Bokförlag.

• Sida 206
•  Original



• Sida 207
•  Original

8. Engagemang och opartiskhet

Mats Lundström

Ett vanligt argument för demokrati är att den erbjuder en opartisk procedur för politiskt beslutsfattande (Barry 1991a:kap. 1; Beitz 1989:4–8). Majoritetsprincipen, som är den vanliga demokratiska beslutsmetoden, är opartisk i den meningen att den behandlar alla röstande lika och att den inte favoriserar något utfall (Beitz 1989:58– 59). Det är antalet röster som avgör och det spelar ingen roll vem som röstar på vad.

Även lottning, som varit en viktig beslutsprincip i demokratins historia, är opartisk i den meningen att den behandlar alla preferenser och beslutsalternativ lika (Manin 2002).

Demokratins proceduriella opartiskhet är den väsentliga innebörden av den politiska jämlikhet som demokrati innebär (Dahl 1989, 1992). Men de som deltar i demokratiska beslut behöver naturligtvis inte vara opartiska i den meningen att de opartiskt försöker väga samman olika intressen när de röstar. Vissa vägleds av egenintresse utan att reflektera över om egenintresset är moraliskt rimligt; andra vägleds av moraliska motiv och kan rösta emot sina egna intressen till förmån för moraliskt rimliga krav från andra (se Lewin 1993 för en diskussion). I en demokrati kan den politiska agendan fyllas med egoistiska såväl som moraliskt motiverade krav och väljarna kan rösta utifrån vilka motiv de vill.¹

Enligt en s.k. ”liberal” demokratisyn som varit dominerande i USA och Västeuropa ligger demokratins värde i att den opartiskt aggregerar medborgares preferenser till ett kollektivt beslut – oavsett vilka preferenser de har och varför de har dem (Elster 1992; Miller 2002).

Demokratin rättfärdigas ungefär på samma sätt som marknaden i neoklassisk nationalekonomisk teori (Elster 1992; jfr Downs 1957).

Författaren vill tacka Donald Söderlind för värdefulla kommentarer på tidigare

versioner av denna text.¹ Väljarna behöver inte ens vara rationella i den meningen att de försöker påverka politiken genom att rösta – eftersom en röst ändå är betydelselös för utfallet. I stället kan man betrakta valhandlingen som ett sätt att uttrycka en åsikt, d.v.s. som “expressive voting” (Brennan och Lomaski 1997).

• Sida 208
•  Original

Demokratin ger väljarna den politik de vill ha och marknaden ger konsumenterna de produkter de vill ha. Konsumenten är suverän på marknaden och väljaren är suverän i politiken. Både demokratin och marknaden betraktas, enligt detta perspektiv, som värdeneutrala redskap för att tillfredsställa medborgares preferenser.

Inom svensk demokratiforskning har denna demokratisyn haft ett dominerande inflytande alltsedan Jörgen Westerståhl (1970) startade sitt kommunalforskningsprogram i början av 1970-talet. Han betraktade ”åsiktsrepresentativitet” mellan väljare och valda som det avgörande utvärderingskriteriet när man skall bedöma hur väl demokratin fungerar (se Lundström 2001b och Boström 1988 för en diskussion). Bland valforskare betraktas åsiktsrepresentativitet alltjämt som det viktigaste måttet på demokratins kvalitet (se t.ex. Gilljam och Holmberg 1995).²

Idén att åsiktsrepresentativitet är ett demokratiskt kvalitetsmått bygger på en normativ idé om att demokratins värde ligger i dess förmåga att genomföra folkviljan med avseende på beslut (Beitz 1989:55). Demokratin anses ha ett värde som en social valprocedur där medborgarnas preferenser skall återspeglas i ett kollektivt beslut – oavsett vilka preferenser de har och oavsett hur de formats. Om medborgarna t.ex. vill genomföra en invandrarfientlig immigrationspolitik så ligger demokratins värde i att medborgarna kan fatta ett kollektivt beslut om att genomföra en sådan politik.

Enligt ett annat perspektiv, som är utgångspunkten för den här artikeln, består demokratins värde i att den kan få väljare och politiker att inse vad som är moraliskt riktigt och fatta politiska beslut i enlighet med denna insikt. Det viktigaste argumentet för demokrati är således inte att den ger medborgarna makt, utan att makten används för att genomföra moraliskt rimliga beslut.

Idén om att demokrati kan vara en epistemisk metod, d.v.s. en metod för att nå gemensam moralisk kunskap är en gammal tanke. Både J. J. Rousseau och J. S. Mill anförde epistemiska argument för demokrati (se Estlund 1999; Grofman och Feld 2002; Nelson 1980).

² Man kan naturligtvis välja åsiktsrepresentativitet som utvärderingskriterium, men det finns ingen värdeneutral logik som säger att detta är det enda rimliga måttet på en väl fungerande demokrati. Om man vill välja ett mått på graden av demokrati som följer ur demokratibegreppet, bör det mäta graden av medborgarkontroll av politiska beslutsfattare. Westerståhl hävdade att det ligger i begreppet folkmakt att väljarnas och de valdas åsikter i politiska sakfrågor bör sammanfalla (Westerståhl 1970). Men den slutsatsen kan man inte dra. Väljarna kan välja politiker som inte delar deras åsikter och samtidigt utöva kontroll över dem. Det ligger inte nödvändigtvis i demokratibegreppet att väljarna skall rösta fram politiker som de delar åsikter med (se Lundström 2001a för en mer utförlig diskussion).

• Sida 209
•  Original

De ansåg inte att demokratin har ett egenvärde, utan ett värde som medel att nå fram till rättvisa politiska beslut.³

I modern politisk teori har detta epistemiska perspektiv på demokrati fått något av en renässans (se t.ex. Copp, Hampton och Roemer 1993 och Estlund 1999, 2002). Det återfinns dels inom s.k. politisk liberalism med John Rawls som förgrundsgestalt, dels inom den typ deliberativ demokratiteori som utvecklats av Jürgen Habermas och Joshua Cohen (se Bohman och Regh 1999 för en översikt).

Båda dessa riktningar har en s.k. kontraktualistisk syn på moral som går ut på att medborgare kan inse och enas om vad som är moraliskt rimligt i ett samtal där man följer vissa regler för hur man får argumentera (Barry 1995; Scanlon 1982, 2000). Demokratin kan, under vissa förutsättningar, erbjuda ett forum för ett slags ”moralfilosofiskt seminarium” där man gemensamt kommer fram till vad som är rättvist. Häri ligger, hävdar man, demokratins värde.⁴

En sådan demokratisyn ställer naturligtvis krav på de motiv medborgarna har för sitt politiska engagemang – krav som kan vara kontroversiella i ett mångkulturellt samhälle. De bör för det första vägledas av strävan att argumentera utifrån moraliska principer som alla kan förstå och acceptera oavsett kulturell hemvist. För det andra bör de argumentera utifrån saklig information om konsekvenserna av olika beslut.

Det är, kort sagt, både möjligt och önskvärt att förena politik och objektivitet i den meningen att man anför argument vars giltighet kan prövas av alla och att man försöker enas om vilka beslut som är moraliskt rimliga (jfr Popper 1972:267). Beslutens moraliska rimlighet bestäms inte av majoritetsförhållanden, utan av hur man argumenterat för dem.

Detta bidrag syftar till att föra ett allmänt och översiktligt resonemang om vad denna demokratisyn innebär och vilka principiella krav den ställer – både på medborgarna och statsmakten – i ett integrations-

³ De hade dock helt olika syn på hur demokratin bör organiseras för att nå detta mål. Mill var anhängare av representativ demokrati, medan Rousseau förordade direkt demokrati.⁴ Denna demokratisyn sammanfattar Charles Beitz (1989:113) så här: ”[...] the central virtue of democratic forms is that, in the presence of a suitable social background, they provide the most reliable means of reaching substantively just political outcomes consistently with the public recognition of equal worth or status of each citizen. Democratic forms succeed in achieving this aim, when they succeed at all, less because they aggregate existing preferences efficiently than because they foster a process of public reflection in which citizens can form political views in full awareness of the ground as well as the content of the (possible competing) concerns of others.”

• Sida 210
•  Original

politiskt perspektiv. Inledningsvis kommer jag att föra ett analytiskt resonemang om vad demokrati är och om förhållandet mellan demokrati och moral. Därefter kommer jag att mer specifikt gå in på deliberativ demokratiteori och några principiella slutsatser som har relevans för svensk integrationspolitik.

Demokrati, moral och deliberation

Låt mig börja med att illustrera artikelns huvudteser med ett exempel. Fem personer sitter i en tågkupé (jfr Barry 1991a:29–30). Genom majoritetsbeslut skall man bestämma om rökning är tillåten kupén. Tre av passagerarna vill röka. En vill förbjuda rökning eftersom han lider av lungemfysem och en är likgiltig i frågan. Eftersom rökarna är i majoritet kan de driva igenom ett beslut som tillåter rökning i kupén.

Om man hävdar att alla demokratiska beslut är moraliskt legitima i kraft av att de är demokratiska kan man inte invända mot ett beslut att tillåta rökning.

Men är ett beslut att tillåta rökning i tågkupén moraliskt legitimt? De flesta som tänker igenom konsekvenserna av beslutsalternativen skulle hävda att ett rökförbud är det moraliskt riktiga beslutet – oavsett vad majoriteten av resenärerna i tågkupén anser. Att tillåta ett beteende som har livshotande konsekvenser för andra är inte moraliskt rimligt.

Man kan också förmoda att om rökarna i tågkupén har en normal empatisk förmåga och kan ta intryck av sakliga argument om rökningens konsekvenser för den som lider av lungemfysem, så skulle de rösta för ett rökförbud.

Av detta exempel kan man dra två slutsatser:

1. Demokratiska beslut kan bedömas utifrån moraliska principer som gäller oberoende av majoritetsviljan.

2. I ett samtal där olika intressen och argument prövas opartiskt kan man komma fram till en gemensam insikt om vilket beslut som är moraliskt rimligt.

Dessa två slutsatser överensstämmer med utgångspunkterna för en demokratiteori som brukar ställas emot den aggregativa demokratisynen, nämligen deliberativ demokratiteori (se Elster 1992, Miller 2002).

Anhängare av deliberativ demokratiteori skulle hävda att resenärerna i tågkupén är skyldiga att informera sig om konsekvenserna av

• Sida 211
•  Original

att rökning tillåts och att lyssna på argumenten för och emot. De skulle också hävda att den demokratiska legitimiteten har sin grund i den gemensamma deliberationen, inte i omröstningen som sådan (Cohen 1999; Habermas 1999). Det är det opartiska samtalet som kan antas leda fram till ett moraliskt riktigt beslut.

Ett moraliskt riktigt beslut om rökning i tågkupén är opartiskt i den meningen att det rättfärdigas opartiskt, d.v.s. att det bygger på saklig information och att allas intressen vägts in. (jfr Barry 1995:kap. 3). Det faktum att den som lider av lungemfysem får som han vill innebär inte att beslutet är partiskt. Beslutet syftar inte till att gynna en speciell person, utan att följa en universell moralisk princip. Alla som lider av lungemfysem har ett rimligt skäl att kräva rökförbud i de utrymmen där de vistas. Beslutet att förbjuda rökning rättfärdigas av en princip som gäller lika för alla som befinner sig i samma situation.

Men för att ett sådant beslut skall fattas i demokratisk ordning krävs att de som röstar (åtminstone en majoritet) vägleds av opartiska moraliska motiv. Demokratins proceduriella opartiskhet är inte tillräcklig för att ge beslutet moralisk legitimitet.

Särskilt i ett mångkulturellt samhälle får detta perspektiv på demokrati viktiga konsekvenser. Rökarna i tågkupén kan naturligtvis inte hävda att de har rätt att röka därför att det ingår i deras majoritetskultur att röka. Inte heller den som lider av lungemfysem kan hänvisa till att det ingår i hans ”kulturella identitet” att han vill andas frisk luft och slippa dö i lungemfysem.

Ett ”minoritetsskydd” mot rökning i tågkupén är riktigt därför att det stämmer med en moraliskt rimlig princip som säger att människor har rätt till liv och hälsa. Men en ”majoritetsrätt” för rökare kan inte motiveras av en moraliskt rimlig princip.

En förutsättning för att fatta moraliskt riktiga beslut är att man har sakligt korrekt kunskap om konsekvenserna av olika beslut. Beslutet att förbjuda rökning grundas både på vetenskaplig kunskap om rökningens effekter och på en norm som säger att dessa effekter bör undvikas.

Både moraliska och vetenskapliga normer står således över kulturer. Rökarna kan inte hänvisa till religiösa övertygelser som säger att sjukdomar är ”Guds straff” eller liknande. Det demokratiska samtalet måste vägledas av sakinformation som grundas på en sekulär vetenskaplig kunskapssyn.

I ett samtal där man ställer krav på både saklighet och moralisk rimlighet kommer man fram till att det är fel att tillåta rökning i tågkupén. Om alla som deltar i beslutet sätter sig in i den lungsjukes

• Sida 212
•  Original

situation och lyssnar på argument om rökningens effekter inser de att hans krav är rimligt.

Exemplet med rökarna i tågkupén visar hur man idealt sett kan hantera en konflikt i en livsavgörande fråga inom ramen för demokratin. Majoriteten inser att de bör respektera ett legitimt minoritetskrav. Men demokratin som sådan förhindrar inte att majoriteten går emot ett minoritetskrav, trots att det är moraliskt legitimt. Demokratin förhindrar inte heller att majoriteten accepterar ett illegitimt minoritetskrav. Häri ligger en utmaning för den som är anhängare av både demokrati och moraliskt rimliga beslut.

Demokrati och mångkulturalism

Uttrycket ”mångkulturalism” har sitt ursprung i den författningspolitiska debatt som fördes i Kanada under 1980-talet (Cardin 1996, Kymlicka 2002:kap. 8). Den mångkulturella ”salladsskålen” i Kanada består av ursprungsbefolkningar, en stor fransk nationell minoritet, en stor grupp asiatiska invandrare samt den engelskspråkiga majoriteten.

Den politiska och statsvetenskapliga debatten om mångkulturalism har också kommit att referera till en pluralism som inte bara handlar om nationalitet och etnicitet, utan också om religion, sexuell läggning, kön och val av olika livsstilar. Inom politisk teori förs debatten under rubriker som ”politics of difference”, ”politics of identity” och ”politics of recognition” (Kymlicka 2002:327; se även Kymlicka 1995).

På ett allmänt plan handlar debatten om hur man skall hantera konflikter mellan grupper som inte bara gäller distributiv rättvisa, d.v.s. om sociala och ekonomiska resurser, utan också om ett slags ”kulturell rättvisa”. Denna rättviseproblematik rör dels frågor om diskriminering av enskilda individer, dels frågor om kulturell neutralitet och opartiskhet i offentlig politik.

Det mångkulturella samhällets konflikter förutsätts, i de flesta fall, kunna lösas inom ramen för demokratin. Men vari består egentligen demokratins utmaning i ett mångkulturellt samhälle? För att besvara den frågan bör man först klargöra vad man menar med ”demokrati”.

Vad är demokrati?

Det sägs ofta att demokratibegreppet är ”essentially contested” (Gallie 1956). Men det finns trots allt en dominerande språklig konvention bland statsvetare. Termen ”demokrati” har en beskrivande funktion

• Sida 213
•  Original

och betecknar en viss fördelning av makt inom en politisk enhet (Barry 1974:293; Bobbio 1993; se Lundström 2001a för en diskussion).

Det ligger i maktbegreppet att den som har makt kan använda makten på det sätt som hon eller han önskar. Att bygga in ett krav på goda beslut (enligt något kriterium) i demokratibegreppet försvårar en tydlig diskussion om demokratins värde (Tingsten 1933:58; Tännsjö 1992:7–8).

Demokrati är inte, som Alf Ross (1946:347) uttryckte det, en morallära, utan en rättsordning som ger medborgarna jämlika legala resurser att påverka politiska beslut. Men vilka beslut som skall tas föreskrivs inte av demokratibegreppet.

Låt mig citera en definition av ”demokratisk procedur” formulerad av Brian Barry (1991a:25), där neutraliteten inför utfallen framhålls tydligt:

By a democratic procedure I mean a method of determining the content of laws (and other legally binding decisions) such as that the preferences of the citizens have some formal connection with the outcome in which each counts equally. That is to say, I reject the notion that one should build into ’democracy’ any constraints on the content of the outcomes produced, such as substantive equality, respect for human rights, concern for the general welfare, personal liberty, or the rule of law. The only exceptions (and these are significant) are those required by democracy itself as a procedure.

Denna renodling av demokratibegreppet är inte uttryck för ett normativt ställningstagande. Det är naturligtvis inte så att definitionen föreskriver att jämlikhet, respekt för mänskliga rättigheter eller hänsyn till den allmänna välfärden är moraliskt ovidkommande. Syftet är att klargöra innebörden av demokratibegreppet – ett klargörande som gör det möjligt att föra en diskussion om varför demokrati är bra eller dåligt. En definition uttrycker en språkregel, inte en moralisk eller politisk norm.

Barry för ungefär samma resonemang som Herbert Tingsten (1933, 1945). Demokrati handlar inte om innehållet i besluten eller en viss samhällsstruktur utan om en teknik för att fatta beslut – en teknik som fördelar politisk makt över en stat jämlikt (jfr Tingsten 1945:57).⁵

⁵ Tingsten (1933:58), som inte var särskilt intresserad av definitioner, hävdar kort och gott att ”[...] demokrati innebär en bestämd organisation av statsstyrelsen, en organisation, i vilken regelmässiga och legalt obundna folkliga opinionsyttringar – i praktiken huvudsakligen i form av val – äro centrala moment”.

• Sida 214
•  Original

Ingen av dem hävdade att deras analys av demokratibegreppet uttrycker ett normativt ställningstagande (se Lundström 2001b för en diskussion).

En konsekvens av dessa begreppsliga iakttagelser är att demokrati är en sak och goda och moraliska beslut en annan (jfr Roemer 1999; Lundström 2000). Det är fullt möjligt att ha en stabil och väl fungerande demokrati samtidigt som de politiska besluten strider mot vissa moraliska principer om hur människor bör behandlas, t.ex. de som stadgas i Europakonventionen om mänskliga rättigheter.

Den potentiella motsättningen mellan demokrati och mänskliga rättigheter illustreras av det faktum att Europakonventionen om mänskliga rättigheter numera är inskriven i den svenska regeringsformen (Regeringsformen: kap. 2, § 23). Riksdagen är därmed förhindrad att fatta vissa beslut, även om beslutet stöds av en majoritet av ledamöterna. För att återta beslutanderätten måste man ändra regeringsformen.

Mångkulturalismens utmaning

Exemplet med rökning i tågkupén illustrerar en typ av utmaning som demokratin ställs inför i ett mångkulturellt samhälle, nämligen att majoriteten måste ta hänsyn till minoriteters intressen i livsavgörande frågor. En genomgång av dagens konflikhärdar visar att frågor som rör kulturell identitet kan ha lika stor sprängkraft som frågor som rör liv och hälsa.

Men alla minoritetskrav som framställs som livsavgörande – oavsett om de gäller kulturell identitet eller något annat – är naturligtvis varken livsavgörande eller legitima. Även om kraven är starka eller rentav hotfulla kan de vara felaktiga ur ett moraliskt perspektiv. Kraven kan gälla undantag från lagar som det är rimligt att alla medborgare följer (jfr Barry 2001).

Ofta hävdas att det är ett problem i sig att det finns stabila och intensiva minoriteter i en demokrati (Dahl 1982; se även Jarstad i denna volym). Men det behöver inte vara ett problem varken ur moralisk eller demokratisk synvinkel att en minoritet ständigt körs över av en majoritet. Demokrati innebär per definition att minoriteten förlorar en omröstning. Huruvida detta är ett problem beror på vad minoriteten kräver och på konsekvenserna av att de inte får som de vill.

• Sida 215
•  Original

Man kan urskilja tre typer av utmaningar som en demokrati kan ställas inför i ett s.k. mångkulturellt samhälle.⁶

1. Demokratin kan fungera sämre därför att den reella politiska jämlikheten mellan medborgare minskar. Skillnader i språkkunskaper, utbildning och kulturella koder kan ge upphov till diskriminering och en systematisk snedfördelning av politiska resurser.

2. Demokratins subjektiva legitimitet kan minska. Medlemmar av kulturella minoriteter kan ha svårt att acceptera demokratiska beslut därför att de anser att de kränker deras legitima intressen, vilket på sikt kan hota demokratins stabilitet.

3. Demokratins moraliska legitimitet kan minska, antingen till följd av medvetna beslut eller till följd av omedvetna bieffekter. Majoriteten kan avvisa moraliskt rimliga minoritetskrav. Det kan också vara så att majoriteten accepterar orimliga minoritetskrav i syfte att bevara demokratins legitimitet och stabilitet.

De två första problemen är funktionella ur ett internt demokratiskt perspektiv. De är problem för alla som vill att demokratin skall fungera – oavsett varför. Det tredje problemet är externt i den meningen att man utvärderar demokratin och de beslut som fattas utifrån ett moraliskt kriterium som inte har med demokrati att göra (jfr Dworkin 2000:185–186).

Det kan vara så att de två första problemen orsakar det tredje. Men det finns inget nödvändigt samband.⁷ Demokratin kan fungera väl samtidigt som den är moraliskt illegitim därför att de beslut som tas är omoraliska. Det kan också vara så att demokratin fungerar dåligt samtidigt som de politiska besluten är moraliskt rimliga.

Det är problem av den tredje typen som står i fokus i denna artikel. Detta problem gäller naturligtvis inte bara demokratin i ett mångkulturellt samhälle, utan demokratin i alla samhällen. Utgångspunkten är att demokratins värde är beroende av i vilken utsträckning besluten är moraliskt rimliga. Med moraliskt rimliga beslut förstås beslut som stämmer med en kontraktualistisk moral (se nedan), d.v.s. att besluten skall vara förenliga med principer som ingen har ett rimliga skäl att avvisa.

⁶ För en diskussion av olika konceptioner av ett mångkulturellt samhälle, se Kymlicka 2002:kap. 8.⁷ De två första problemen kan också tolkas som externa problem, om man betraktar principerna om politisk jämlikhet och subjektiv legitimitet som kriterier på moralisk legitimitet (se Beitz 1989).

• Sida 216
•  Original

Detta gäller alla beslut som fattas. Man kan dela upp en politiska agenda i två typer av frågor – dels frågor som handlar om preferenser, dels frågor som handlar om principer (Dworkin 2000:204–205; Barry 1995:145–146). Även om man kan vara oenig om var gränsen mellan dessa frågor går, kan man vara enig om att den finns. I vissa frågor söker man svar genom att resonera och reflektera över vad som är rimligt. I andra frågor accepterar man att svaret bestäms av tycke och smak.

Frågan om det är rätt eller fel att slakta djur för att äta kött är en principfråga. Däremot är frågan om kötträtter är godare än vegetariska rätter en preferensfråga. Man kan naturligtvis hävda att kötträtter är godare och samtidigt vara motståndare till att slakta djur för att äta kött.

I preferensfrågor vädjar man inte till sitt samvete, utan till sin egen välfärd. I principfrågor, däremot, utgår man ifrån att det finns ett (eller flera) riktiga svar som inte har med våra upplevelser av välfärd att göra.

Exempel på preferensfrågor i politiska sammanhang kan vara frågor som rör fördelningen av offentliga utgifter på olika områden, t.ex. frågan om en kommun skall satsa pengar på ett badhus eller på en golfbana. Här kan det vara rimligt att låta medborgarnas välfärd, d.v.s. preferenser avgöra.

Exempel på principfrågor är om genmanipulation bör tillåtas, om homosexuella bör ha rätt att adoptera barn, om man bör tillåta rituell slakt (utan bedövning) och om man skall tillåta kvinnliga elever att dölja sina ansikten bakom burkor. I dessa frågor bör man (både medborgare och politiker) tänka efter vad som är rätt och fel. Det faktum att vi är oeniga i principfrågor innebär inte att de ”bara handlar om åsikter”.

Principfrågor kan sägas vara mer grundläggande än preferensfrågor i den meningen att det är en principfråga om man bör anse att en fråga bara handlar om preferenser eller om den handlar om principer. Det är också en principfråga vilken beslutsprocedur man bör tillämpa i båda typerna av frågor.

I frågor som gäller preferenser kan det vara rimligt att acceptera majoritetsbeslut därför att det är den mest rättvisa (jämlika) beslutsproceduren. Demokratin innebär då en form av ren proceduriell rättvisa, eftersom det inte finns något oberoende kriterium på vad som är ett korrekt beslut (Rawls 1980:84).

I frågor som rör principer däremot, bör inte demokrati motiveras av att den är den mest rättvisa beslutsproceduren, utan av att den kan förmodas leda till ett moraliskt rimligt beslut. I principfrågor innebär

• Sida 217
•  Original

demokratin en form av imperfekt proceduriell rättvisa (Rawls 1980:84–85; jfr Dahl 1989:165). Det finns ett korrekt beslut och den demokratiska beslutsproceduren kan visserligen leda till ett felaktigt beslut, men jämfört med alla andra beslutsprocedurer kommer den närmast ett riktigt beslut.

Om man accepterar detta resonemang blir demokratins moraliska legitimitet mer osäker ju fler principfrågor som blir föremål för majoritetsbeslut.

Ett rimligt antagande är att en ökad kulturell pluralism i en demokrati leder till en ökning av antalet frågor som upplevs som principfrågor på dagordningen (se Gutman och Thompson 1996:kap. 1.). Häri ligger, enligt min uppfattning, den största utmaningen för en demokrati i ett mångkulturellt samhälle. Man riskerar helt enkelt att fatta fler moraliskt felaktiga beslut. Utmaningen handlar inte bara om att pröva normer inom minoritetskulturer, utan också att pröva normer inom majoritetskulturen.

Om man, som J. S. Mill (1972:185–186) gjorde, betraktar demokrati och liberala institutioner som instrument för moralisk utveckling, så bör man välkomna en ökad kulturell pluralism; den ger en ”jordmån” för moraliska framsteg. Människor från olika kulturer kan mötas och ompröva sina traditioner i en demokratisk läroprocess.

Å andra sidan kan, som Mill (1972:359–360) också påpekade, en alltför långtgående kulturell pluralism, försvåra demokratisk konfliktlösning. Kommunikationen och tilliten mellan medborgare minskar. Konflikter kan uppstå i grundläggande livsåskådningsfrågor där minoriteten inte accepterar majoritetsbeslut. Men det senare problemet kan man se som en utmaning, snarare än ett hinder, för demokratin. Även om det är ett hinder kan man resonera principiellt om hur man skall hantera det inom ramen för en demokrati.

När demokratiteoretiker har behandlat frågor om pluralism i en demokrati har utgångspunkten ofta varit att demokratins syfte är att värna olika gruppers intressen (Dahl 1982; Mansbridge 1981). Problemet med intensiva och stabila minoriteter består enligt den pluralistiska skolan i att deras intressen inte beaktas. Den s.k. korporativa modellen antas vara ett botemedel. Tanken är att grupper med intensiva preferenser kan få inflytande via organisationer (Dahl 1982).

Korporatismen har dock i första hand varit en modell för intressegruppspluralism inom kulturellt homogena nationalstater, som t.ex. i Sverige under efterkrigstiden. Den har varit inriktad på att jämka samman ekonomiska och sociala intressen via organisationer.

Den s.k. konsociationala demokratin avser att hantera kulturell och etnisk pluralism, som t.ex. i Schweiz eller Belgien (se Lijphart 1999

• Sida 218
•  Original

för en översikt). Den går ut på att inskränka eller moderera majoritetsstyret genom olika konstitutionella metoder. Minoriteter kan ges vetorätt, partiell autonomi eller permanent representation i regeringen (som i Schweiz).

Det finns en principiell normativ likhet mellan korporatismen och den konsociationala demokratin. Grunden för båda modellerna är ett slags intressemaximering i ett förhandlingsspel mellan olika grupper (jfr ”saltsjöbadsandan” i Sverige).

Man kan säga att den rättvisa som uppnås handlar om ömsesidiga fördelar mellan grupper (Barry 1995:31). Denna form av rättvisa åberopas av den s.k. public choice-teorin (Buchanan och Tullock 1969). Effektivitet (paretooptimalitet) är grunden för politiska institutioner (t.ex. demokrati), snarare än rättvisa i en mer moralisk mening.

Många liberala institutioner kan också legitimeras i termer av rättvisa som ömsesidiga fördelar. De kan betraktas som ett ”modus vivendi”, d.v.s. som en rationell förhandlingslösning mellan motsatta intressen (Larmore 1987:70–71, 1990). Som exempel kan nämnas den religionsfrihet som uppstod i Europa efter de stora religionskrigen på 1500- och 1600-talen som var resultat av fredsuppgörelse mellan katoliker och protestanter (Barry 1995:163). Båda parter insåg att de tjänade på att inte föra krig.

Men att grunda religiös tolerans på en rationell kalkyl gör religionsfriheten instabil. Om man vet att man tjänar på att bryta mot den så är det rationellt att göra det. Detta problem drabbar alla institutioner som bara bygger på rationella kompromisser. Det var därför Hobbes (1985:223) hävdade att ”[...] Covenants, without the Sword, are but Words”.

Senare motiverades dock religionsfriheten med en sekulariserad naturrätt som innebär att den baseras på ett moraliskt fundament som inte har med ömsesidiga fördelar att göra – utan med opartiskhet (Barry 1995:82–83). I FN-stadgan är religionsfriheten inte uttryck för en förhandlingslösning utan en moralisk insikt som man resonerat sig fram till.

Dessa olika perspektiv på religionsfriheten illustrerar skillnaden mellan å ena sidan det ”realistiska” perspektivet som finns i s.k. konsociational demokrati och i pluralistisk demokratiteori (korporatism) och det mer moraliska (d.v.s. kontraktualistiska) perspektivet inom deliberativ demokrati och politisk liberalism.

I den kulturella och moraliska pluralism som finns i ett mångkulturellt samhälle bör inte målet vara att jämka samman särintressen enligt principen om ömsesidiga fördelar, utan att tillsammans resonera sig fram till vilka gemensamma regler (i form av lagar och civil moral)

• Sida 219
•  Original

som är moraliskt rimliga. Demokratin, eller snarare den offentliga deliberation som demokratin tillåter, kan betraktas som en metod för att nå fram till kunskap om vad som är moralisk rimligt. Ett sådant perspektiv på demokrati sägs vara epistemiskt eftersom det lägger tonvikt på demokrati som ett sätt att nå kunskap.

Men låt mig, innan jag går in på det epistemiska perspektivet på demokrati, referera ett motsatt synsätt som spelat stor roll i modern demokratiteori.

Demokrati och värderelativism

Tanken att demokratins värde består i att nå moralisk kunskap och i att fatta moraliskt riktiga beslut står i kontrast till det s.k. värderelativistiska argumentet för demokrati – ett argument som varit vanligt bland anhängare av en aggregativ demokratisyn. Värderelativismen går ut på att man inte kan nå kunskap i moralfrågor (se Brecht 1969:kap. 3).⁸

I en lärobok i politisk idéhistoria hävdas att värderelativismen är demokratins ”filosofiska premiss” (Lewin 1990:16). Tanken är att ”eftersom någon sanning i värdefrågor inte anses möjlig, skall den åsikt gälla som vinner majoritetens gillande” (ibid:16).⁹ Det värderelativistiska argumentet för demokrati förknippas särskilt med den tysk-amerikanske rättsfilosofen Hans Kelsen (Kelsen 1955; se även Tingsten 1933:28–29).

En grundtanke hos Kelsen tycks ha varit att eftersom det inte finns en objektiv moral som kan legitimera tvång så måste det tvång som statsmakten utövar godkännas av majoriteten. Den underförstådda premissen är att om det funnes en objektiv moral, så skulle den kunna legitimera ett tvång att följa den (vilket är en normativ princip). Men frågan är hur frånvaron av moralisk kunskap kan legitimera tvång av majoriteten.

I polemik mot Hans Kelsen hävdade Herbert Tingsten (1933:28) att det värderelativistiska argumentet för demokrati är motsägelsefullt. Värderelativismen kan ju riktas även mot demokratin. Om vi inte kan

⁸ Värderelativismen har ibland likställts med värdeemotivism, som innebär att moraliska utsagor jämställs med känslouttryck som ”usch!” eller ”hurra!”, d.v.s. uttryck som inte har något sanningsvärde. I Sverige förknippas värdeemotivismen med den s.k. Uppsalaskolan och Axel Hägerström (se Nordin 1983 för en idéhistorisk redogörelse; se Bergström 1990 för en moralfilsofisk analys av olika former av relativism).⁹ Hobbes var inne på en liknande tankegång när han hävdade att man måste ”räkna huvuden” när man inte kan skilja mellan åsikternas kvalitet (se Barry 1991a:57 och Mansbridge 1981:466).

• Sida 220
•  Original

veta vad som är rätt och fel hur kan vi då veta att demokrati är den rätta metoden för att fatta politiska beslut?

Tingsten påpekade med rätta att värderelativismen kan tas som intäkt för antidemokratiska såväl som demokratiska idéer.¹⁰ Anhängare av auktoritära politiska system skulle också kunna åberopa värderelativismen som stöd för sina idéer, vilket också var en slutsats som vissa medlemmar i den s.k. Uppsalaskolan drog (Nordin 1983:119– 126).

Värderelativismen kan te sig tilltalande i ett mångkulturellt samhälle eftersom den jämställer alla moraliska föreställningar som finns i olika kulturer; ingen kan göra anspråk på att vara mer giltig än någon annan. Det finns, enligt denna tolkning, inget skäl att hävda att exempelvis västerländska moraluppfattningar är bättre än andra. Men om man tolkar värderelativismen som en normativ tes leder den till en kulturrelativism som tolererar alla kulturer och normer, d.v.s. till den ”nihilism” som dess kritiker anklagade den för (se Nordin 1983).

En normativ värderelativism återfinns inom en riktning i politisk filosofi som kallas kommunitarianism. En av dess förgrundsgestalter, Michael Walzer (1987), hävdar att rättvisa och moral i ett samhälle måste överensstämma med ”shared understandings”, d.v.s. gemensamma traditioner och föreställningar (se Barry 1991b:kap. 1. för en kritik). Liberalismen och idén om mänskliga rättigheter betraktas som en tradition bland andra och kan därför inte göra anspråk på universell giltighet (MacIntyre 1988:326–327). Den har bara giltighet i länder som USA och i Västeuropa (jfr Rorty 1997).

En del kommunitärer härleder, precis som Kelsen, en slags jämlikhetsprincip ur värderelativismen. De hävdar att eftersom moralen är kulturbunden så är alla kulturer lika mycket värda (Gray 1995; se Barry 2001:265 för en diskussion). Detta argument påminner om Kelsens idé om att politisk jämlikhet kan härledas ur tesen att ingen har mer rätt än andra i moralfrågor.

Värderelativismen är dock ett logiskt ohållbart argument för både idén om alla kulturers lika värde och för idén om politisk jämlikhet mellan individer. Enligt värderelativismen kan man ju inte utgå från några premisser som man tror är sanna när man argumenterar i värdefrågor, vilket väl också gäller en argumentation för värdet av politiska principer.

Strikt sett har inte värderelativismen några moraliska implikationer alls eftersom den bara innebär att värdeutsagor skall tolkas som meningslösa utsagor utan sanningsvärde.

¹⁰ Tingsten var dock själv anhängare av värderelativism (se Nordin 1983:187).

• Sida 221
•  Original

Att hävda att värderelativismen är demokratins filosofiska premiss är också tveksamt ur idéhistorisk synvinkel. De flesta politiska filosofer som försvarat demokrati har faktiskt anfört argument för demokrati som de anser vilar på en rationell grund (se Harrison 1993). Locke härledde demokratiska idéer ur en teori om naturliga rättigheter, utilitarister som Bentham och James Mill hänvisade till dess värde för den sammanlagda välfärden. Rousseau – den mest demokratiske filosofen av alla – hänvisade till ”allmänviljan”, som han hävdade är riktig i en objektiv mening. Robert Dahl betonar, liksom John Rawls, demokratins förmåga att skapa social och ekonomisk jämlikhet (Dahl 1989:165; jfr Rawls 1980).

Demokratins politiska värdeneutralitet är en följd av den proceduriella neutralitet som kännetecknar majoritetsprincipen. Men denna neutralitet är inte samma sak som värderelativism. Den är en politisk princip som kan härledas, och har härletts, ur principer som anses vara riktiga i en objektiv mening.

Även de aggregativa demokratiteorier som nämnts ovan hänvisar till en objektiv värdegrund för demokrati, preferenstillfredsställelse eller kollektiv rationalitet. Det faktum att dessa argument för demokrati ger utrymme för individer att välja fritt mellan olika värden innebär inte att de är värderelativistiska.

Demokrati som moralfilosofiskt seminarium

Det värderelativistiska argumentet för demokrati förutsätter att det finns ett rationellt argument för en viss fördelning av politisk makt – även om det argument som anförs är motsägelsefullt.

Att politisk jämlikhet kan försvaras med argument är också en central tanke i deliberativ demokratiteori. Argumentet för politisk jämlikhet är inte primärt moraliskt, utan epistemiskt. Politisk jämlikhet är en nödvändig förutsättning för att föra ett samtal och nå fram till gemensamma insikter om vad som är rätt och fel (jfr Gargarella 1998). Jämlikheten gör det möjligt att väga in allas argument och erfarenheter i politiska beslut. Till skillnad från värderelativisterna motiverar man inte demokrati med att det är omöjligt att komma fram till moralisk kunskap, utan tvärt om – att demokratin är ett sätt att nå moralisk kunskap.

Argumentet vilar, i likhet med Kelsens, på ett slags moralisk skepticism, men inte av den ”nihilistiska” art som värderelativismen står för.

• Sida 222
•  Original

Tanken är snarare att det finns ett slags moraliska sanningar, men att vi inte kan vara säkra på att vi känner till dem (jfr Popper 1994:kap. 14). Däremot kan vi, genom att föra ett samtal där alla ålägger sig att argumentera opartiskt, försöka närma oss en moralisk sanning.

Så kan man också tolka Rousseaus argument för demokrati (Habermas 1995:69; jfr Cohen 1986). Inspirerad av Condorcets Juryteorem hävdade han att majoritetsprincipen är den bästa beslutsprincipen för att komma fram till ett beslut som är korrekt i någon mening (Grofman och Feld 2002).¹¹ Till skillnad från Condorcet avsåg Rousseau inte empirisk korrekthet (som i en domstol) utan ett slags moralisk korrekthet. Det han kallade ”allmänviljan” kan tolkas som en kollektiv plikt att följa vissa lagar av moraliska skäl (Estlund 1999).¹²

Allmänviljan var för Rousseau ett kriterium på rättvisa som han definierade oberoende av vad majoriteten faktiskt kommer fram till (Beitz 1989:52–53). Det kan vara så att majoritetsbeslutet (”allas vilja”) inte stämmer med allmänviljan (Rousseau 1994:kap. 3). Majoritetsbeslut måste fattas under ideala omständigheter, där medborgare bortser från kortsiktiga egenintressen, för att beslutet skall ”träffa rätt”, d.v.s. överensstämma med allmänviljan.

Rousseau var dock, till skillnad från deliberativa demokratiteoretiker misstänksam mot offentlig deliberation (Rousseau 1994:43). Han var rädd för att medborgarnas politiska omdöme skulle undergrävas av demagogi och retorik. Men om det politiska samtalet kan föras i en ”ideal samtalssituation”, som Habermas uttrycker det, förekommer inte demagogi och retorik. Huruvida en sån situation är möjlig att uppnå är en empirisk fråga. Rousseaus skepsis inför offentlig deliberation är därför inte principiell.

Avgörande för demokratins legitimitet är att medborgarna vägleds av moraliska motiv när de röstar. På den punkten hade Rousseau samma uppfattning som deliberativa demokrater. Det faktum att majo-

¹¹ Det s.k. Juryteoremet säger, enkelt uttryckt, att om sannolikheten att varje jurymedlem fattar ett korrekt beslut är minst 50 procent så är det större sannolikhet att majoriteten har rätt än att minoriteten har rätt (se Bovens och Rabinowicz 2001 för en diskussion).¹² Rousseus något mystiska idé om allmänviljan har blivit föremål för flera olika tolkningar. Enligt en s.k. rationalistisk tolkning syftar allmänviljan till att nå fram till optimala lösningar på olika samarbetsproblem. Spelteori har ofta använts för att precisera innebörden av ”allmänviljan”. Tanken är att den pekar ut normer som tvingar alla att samarbeta i spel av typen fångarnas dilemma eller försäkringsspelet (se Runciman och Sen 1965; Hardin 1982; Hermansson 1984). Men en mer ”moralisk” tolkning av Rousseau, som går ut på att allmänviljan syftar till att nå gemensamma moraliska insikter, utesluter inte att besluten skall lösa samarbetsproblem på ett optimalt sätt.

• Sida 223
•  Original

riteten fattat ett visst beslut gör inte beslutet moraliskt legitimt. Det finns ett (eller flera) beslut som är riktiga oberoende av vad majoriteten beslutar.

Även om det råder oenighet om vilka moraliska principer som står över demokratin, så skulle nog de flesta hävda att det finns moraliska principer som står över demokratin. Utgångspunkten för deliberativ demokratiteori är att medborgarna – med hjälp av demokratisk deliberation – kan ta reda på vad som är rätt och fel i moraliska principfrågor.

Om vi återknyter till exemplet med passagerarna i tågkupén som skall besluta om rökning, är tanken att de tillsammans kan avgöra vilket beslut som faktiskt är riktigt. En demokratisk beslutsprocedur syftar således inte till att aggregera preferenser, utan till att ta ställning i en moralisk fråga. Trots att de flesta i kupén har en preferens för att röka bör de lägga sin röst på ett rökförbud. Skälet är att den som är emot rökning har ett rimligt skäl att få sin vilja igenom – ett skäl som alla kan acceptera.

Kontraktualistisk moral

Man kan naturligtvis komma fram till ett rökförbud utifrån olika moraliska utgångspunkter. Enligt utilitarismen bör man väga effekterna av ett rökförbud på den sammanlagda välfärden. Enligt ett naturrättsligt perspektiv bör man ta fasta på en förutbestämd rätt till liv och hälsa för alla. Enligt ett kommunitärt perspektiv bör man utgå från de moraliska konventioner som råder.

Enligt en kontraktualistisk moraluppfattning är dock det avgörande skälet till att förbjuda rökning att alla kan enas om att det är rimligt efter ett sakligt och opartiskt samtal i frågan.

Kontraktualismen pekar inte ut specifika moraliska normer på förhand. Den anger ett abstrakt riktighetskriterium på moraliskt riktiga handlingar. Att handla moraliskt innebär att man handlar enligt principer som man kan rättfärdiga inför andra. Kontraktualismen anknyter till den bokstavliga innebörden i ordet samvete, d.v.s. det vi ”vet tillsammans”.

Denna kunskapsinriktade syn på moral förknippas särskilt med den tyske filosofen Immanuel Kant. Han tänkte sig att moraliska principer kan inses med hjälp av ett moraliskt förnuft, ungefär som vi kan inse riktigheten av matematiska lagar (Kant 1964:79; jfr Scanlon 1982). Precis som man kan resonera sig fram till giltigheten av matematiska lagar kan man resonera sig fram till giltigheten i moraliska lagar.

• Sida 224
•  Original

Enligt Kants s.k. kategoriska imperativ bör man välja handlingar vars maxim kan upphöjas till allmän lag (Kant 1964:88). Grundtanken är att om jag väljer att handla på ett visst sätt i en viss situation så måste jag tillåta att alla andra får handla på samma sätt i samma situation.¹³

Thomas Scanlon (1982, 1998) som är en viktig filosof i modern kontraktualism, har formulerat en liknande idé om vad som kännetecknar moraliska handlingar:

An act is wrong if its performance under the circumstances would be disallowed by any system of rules for the general regulation of behaviour which no one could reasonably reject as a basis for informed, unforced general agreement.

Scanlon (1982:110) anger här ett abstrakt kriterium på moraliskt riktiga (eller snarare oriktiga) handlingar, som gäller i alla samhällen och kulturer. Hans kriterium utesluter inte en kulturell variation av handlingsnormer, men den sätter gränser för variationen (jfr Barry 1995:68).

I sina senare arbeten influerades John Rawls (1995) delvis av Scanlons kontraktualism. Han hänvisar oftare till ett ”public reason” i en konkret politisk kontext, än till ett kontrakt bakom ”okunnighetens slöja”. I likhet med deliberativa demokrater tänker han sig att människor från olika värdegemenskaper kan enas om rimliga rättviseprinciper i ett offentligt politiskt samtal. Men förutsättningen är dels att man vill nå enighet, dels att man ålägger sig att argumentera enligt vissa principer.

En nyckelterm i kontraktualismen är ’reasonable’. Termen anger ett kriterium på moralisk giltighet. Scanlon (1989) definierar ”reasonable” i objektiva termer. Det finns, menar Scanlon, ett slags moralisk sanning som gäller oberoende av vad vi tror är moraliskt rimligt. En princip är moraliskt giltig om det inte finns (i objektiv mening) ett rimligt skäl att avvisa den. Men hur vet man vad som är rimligt?

Svaret är att man bara kan gissa sig till vad som är rimligt, ungefär på samma sätt som man kan gissa sig till vetenskapliga sanningar (jfr Popper 1972). Det man kan göra är att konstruera procedurer och

¹³ Kants kategoriska imperativ innebär dock inte, som moralpsykologen Lawrence Kohlberg (1979) tycks mena, att man skall behandla alla människor enligt samma principer (se Barry 1995:kap. 10 för en diskussion).

• Sida 225
•  Original

regler för hur man skall gå tillväga för att komma fram till välgrundade gissningar.¹⁴

För Rousseau var demokratin en procedur som syftade till att närma sig ett slags ”moralisk sanning”, d.v.s. allmänviljan. Samma perspektiv finns hos deliberativa demokrater, med den skillnaden att de fäster större vikt vid offentlig deliberation (jfr Habermas 1995).

Både Rousseau och deliberativa demokrater tänker sig att reella demokratier så långt möjligt skall försöka uppfylla de villkor som utmärker en ideal beslutssituation. Medborgarna måste drivas av en moralisk motivation, vara oberoende, kunniga och omdömesgilla. Ett visst mått av politisk, social och ekonomisk jämlikhet mellan medborgarna är viktiga deliberativa förutsättningar. Jämlikhet har i detta sammanhang inget egenvärde, utan ett värde som medel att nå fram till vad som är rättvist

Det måste, som Brian Barry (1995:197) uttrycker det, råda ”circumstances of impartiality” för att människor skall kunna bortse från sitt egenintresse i ett samtal om rättvisa. Barry framhåller de skandinaviska ländernas välfärdspolitik som en metod för att skapa ”circumstances of impartiality”. Även det representativa valsystemet gynnar opartiska politiska beslut, eftersom minoriteters argument och intressen blir företrädda (jfr Gargarella 1999).

Om det råder ”circumstances of impartiality” i en reell demokrati ökar sannolikheten att besluten liknar de som man skulle ha kommit fram i en ideal beslutssituation. Idén om beslut under en ideal samtalssituation fungerar som en regulativ idé; den anger ett abstrakt riktmärke för vilka beslut man bör sträva efter.

Denna föreställning om vad det innebär att fatta moraliskt riktiga beslut bygger på att det finns ett allmänmänskligt moraliskt förnuft som är tillgängligt för alla och som gör det möjligt att resonera med alla om vad som är rätt och fel.

Tanken att alla människor, oavsett kulturell hemvist, har ett moraliskt förnuft är också utgångspunkten för s.k. sekulariserad naturrätt, som ligger till grund för FN:s deklaration om mänskliga rättigheter.

¹⁴ Det finns en likhet mellan den kontraktualistiska föreställningen om moraliska ”sanningar” och Karl Poppers syn på vetenskapliga sanningar (d.v.s. en korrespondens mellan fakta och påståenden). Sanningsbegreppet fungerar som en metafysisk regulativ idé (Popper 1972:kap. 10). Vi kan konstruera procedurer som vi tror leder oss närmare sanningen, men vi kan aldrig vara säkra på att vi nått den. Denna s.k. fallibilistiska tankegång är central i en liberal tradition. Popper hävdade, i likhet med J. S. Mill, att det finns moraliska sanningar som vi kan närma oss (se Popper 1994:kap. 18).

• Sida 226
•  Original

Tillkomsten av dessa rättigheter kan tjäna som illustration till hur en kontraktualistisk metod fungerar. Deklarationen föregicks av ett samtal där Eleanor Roosewelt samlat representanter från olika länder för att komma fram till vilka rättighetsprinciper som är rimliga (Ravitch och Thernstrom 1992:201–202). Utgångspunkten för samtalet var att man, oavsett vilken kultur man tillhör, kan resonera sig fram till de grundläggande rättigheter som bör tillkomma alla människor.

Förutsättningen för ett sådant samtal är att alla parter är jämbördiga och att alla vägleds av moraliska motiv och kunskap om allmänmänskliga behov. Även om detta samtal inte återspeglade en reell moralisk konsensus i alla länder är det – idealt sett – ett exempel på hur en deliberativ demokrat tänker sig att man skall kunna komma fram till gemensamma normer i ett mångkulturellt samhälle.

Den globala gemenskapen där FN:s deklaration om mänskliga rättigheter gäller är mångkulturell. Men det hindrar inte att man kan enas om vissa grundläggande mänskliga rättigheter. Traditioner och kulturella föreställningar kan tjäna som utgångspunkter i ett samtal om gemensamma normer, men de är inte normkällor. Normkällan är det gemensamma samtalet.

Vad är deliberativ demokrati?

Deliberativ demokratiteori utmärks inte av en egen definition av ”demokrati”. Den är snarare en normativ demokratiteori som säger hur man bör använda de institutioner som vanligen förknippas med demokrati, d.v.s. allmän rösträtt, yttrande- och tryckfrihet, organisationsfrihet och majoritetsbeslut. Tonvikten läggs på den diskussion och reflexion, både kollektivt och individuellt, som formar medborgarnas preferenser.

Det finns grovt sett två typer av deliberativ demokratiteori. Den ena motiverar värdet av deliberation med att den ökar den politiska jämlikheten mellan medborgarna. Medborgarna får större insikt i politiska frågor och kan forma en egen självständig uppfattning. Men det förutsätts inte att medborgarna kan eller bör enas om vilket beslut som är riktigt (Christiano 1999, Manin 1987).

Den andra, och dominerande, grenen av deliberativ demokratiteori har en mer krävande utgångspunkt. Syftet med individuell och offentlig deliberation är att nå fram till en gemensam insikt om vilka beslut som faktiskt är moraliskt acceptabla. Demokratin betraktas inte

• Sida 227
•  Original

primärt som ett rättvist sätt att fatta beslut på, utan som en metod för att komma fram till vad som är rättvist.

Joshua Cohen är vid sidan av Habermas en av de mest kända företrädarna för den epistemiska grenen av deliberativ demokratiteori. Cohen anger (1999:72) följande normativa kriterier på hur medborgarna bör använda sig av demokratiska institutioner:

1. Medborgarna betraktar den gemensamma deliberationen mellan jämlikar som källan till politisk legitimitet.

2. Medborgarna har olika mål och intressen men delar övertygelsen att konflikter kan lösas genom gemensam deliberation. Inga preferenser, ideal eller övertygelser som föregår deliberationen har någon särställning.

3. Medborgarna föredrar att demokratiska institutioner används så att besluten på ett tydligt sätt återspeglar den gemensamma deliberationen.

4. Medborgarna erkänner varandra som jämbördiga samtalspartners med en jämlik förmåga att delta i en gemensam deliberation och vilja att följa resultatet av deliberationen.

Vad innebär då deliberation? På ett allmänt plan går den ut på att man prövar rimligheten av olika politiska förslag i ett gemensamt samtal. Cohen anger följande kännetecken på en ”ideal deliberation”:

1. Deliberationen är fri i två bemärkelser. Dels känner sig medborgarna inte bundna av normer och ståndpunkter som föregår deliberationen, utan bara av resultatet av deliberationen. Dels är de fria att kunna handla i enlighet med resultatet och att deliberationen är en tillräcklig grund för att följa det.

2. Deliberationen avgörs genom ”the force of the better argument”. Medborgarna skall ange opersonliga skäl för eller emot ett förslag som syftar till ett gemensamt kollektivt beslut utan hänsyn till särintressen.

3. I en ideal deliberation är medborgarna jämlika både i en formell och substantiell bemärkelse. Alla skall ha rätt att delta på lika villkor i deliberationen och i de beslut som följer. Dessutom skall deliberativa resurser (utbildning, kommunikativ kompetens etc.) och andra politiska resurser som kan påverka utfallet vara jämlikt fördelade.

4. En ideal deliberation skall syfta till att nå en moralisk konsensus, som underbyggs av argument som övertygar alla. Även då enhällighet inte nås och beslut fattas enligt majoritetsregeln skall

• Sida 228
•  Original

beslutet grundas på en uppfattning om vad som är ett moralisk rimligt beslut.

Grundtanken är att demokratins proceduriella opartiskhet är otillräcklig för att fatta rättvisa politiska beslut. Demokratiska beslut måste föregås av en deliberativ process, ungefär som i en domstol, där man väger olika argument mot varandra på ett opartiskt sätt. Men en deliberativ demokrati har, till skillnad från en vanlig domstol, inga förutbestämda lagar att utgå ifrån. Uppgiften är att stifta vanliga lagar som domstolar skall upprätthålla.

Lagar skall, enkelt uttryckt, överensstämma med ett offentligt moraliskt förnuft som kommer till uttryck under ideala deliberativa omständigheter.

Eftersom demokratin som sådan inte ger några garantier för att besluten överensstämmer med ett offentligt moraliskt förnuft ställs stora krav på medborgarna. Det var denna insikt Rousseau (1994:83) förmedlade när han skrev: ”Hade det funnits ett folk av gudar skulle det ha styrts demokratiskt. Ett så fulländat styrelseskick passar inte för människor.” Demokratin ger möjlighet till en hänsynslös intressekamp som hotar demokratin själv, menade han.

Rousseau hävdade därför att dygden är en förutsättning "för republiken, för alla dess villkor skulle inte kunna bestå utan dygden” (1994:83). Ungefär på samma sätt resonerar deliberativa demokrater. Men ”dygdens princip” handlar inte bara om att skydda demokratin, utan också om att fatta moraliskt riktiga beslut.

Cohens första, andra och fjärde villkor för en ideal deliberation (se ovan) kan sägas ange dygder som krävs i en deliberativ demokrati. Det är krävande dygder. De är särskilt krävande i samhällen med en djupgående kulturell värdepluralism. Å andra sidan är de mer nödvändiga i den typen av samhällen, eftersom dess konflikter rör principfrågor där enbart aggregering av preferenser kan leda till omoraliska beslut.

Deliberativ demokratiteori har kritiserats för att den är "sekteristisk" och partisk till förmån för ett aristoteliskt, republikaniskt ideal om hur människor bör leva (se Cohen 1999; Kymlicka 2002:kap. 7 för en översikt). Den anses favorisera ett livsideal (”conception of the good”) som säger att människan är ett ”politiskt djur”.

Men deliberativa demokrater invänder att syftet är att nå opartiskhet mellan olika livsideal, inte att favorisera ett republikanskt livsideal (Cohen 1999). Man kan tolka de krav som deliberativa demokrater ställer på medborgarna som ett slags ”instrumentella dygder” som är nödvändiga för att nå fram till moraliskt rimliga beslut

• Sida 229
•  Original

(se Kymlicka 2002:294–295). Därför kan de motiveras opartiskt. De är nödvändiga för att fatta opartiska beslut – beslut som möjliggör för människor att förverkliga sina egna idéer om det goda livet på lika villkor. Denna utgångspunkt är dock inte – och kan inte vara – neutral gentemot dem som förnekar detta syfte (Barry 1995:123; jfr Beckman 2000:kap. 10).

En annan kritik mot deliberativ demokratiteori är att den undergräver principen om politisk jämlikhet. I praktiken försvarar den ökat inflytande för en intellektuell elit på bekostnad av vanliga medborgare, hävdas det (se t.ex. Stokes 1998). Men om det politiska samtalet förs på jämlika villkor är det argumenten, inte personerna, som fäller avgörandet.

Ett ojämlikt inflytande på politiska beslut behöver inte vara ett problem om skillnaderna i inflytande beror på att medborgarna medvetet väljer att lyssna på dem som har sakkunskap och som argumenterar insiktsfullt. Däremot är ojämlikhet i inflytande som beror på ojämlikhet i ekonomiska resurser eller i tillgång till media problematisk ur demokratisk synvinkel.

Det viktiga är att alla medborgare har samma möjligheter att påverka politiskt beslutsfattande. Däremot kan man inte kräva att alla skall vara lika framgångsrika i att påverka politiska beslut (direkt eller indirekt via påverkan på andra). Demokrati innebär alltid att vissa förlorar – både i debatter och i omröstningar. I den meningen kan demokrati aldrig innebära lika inflytande (Dworkin 2000:kap. 4).¹⁵

Därför behöver det inte vara något principiellt otillfredsställande att vissa grupper saknar inflytande i den meningen att besluten går emot dem. Däremot är det otillfredsställande om vissa grupper har sämre resurser än andra att påverka politiska beslut i den riktning de önskar.

Intressen och deliberation

Den deliberativa demokratisyn som förts fram här utesluter inte intressekamp mellan medborgare. Men den föreskriver att medborgare skall resonera opartiskt när de kommer fram till vilka intressen det är legitimt att driva. Löntagare kan t.ex. i ett visst läge komma fram till att det inte är rimligt att kräva högre lön därför att det skadar samhällsekonomin eller därför att kraven är oskäliga. I ett annat läge kan de

¹⁵ För en analys av begreppet inflytande, se Dahl 1982:17–20.

• Sida 230
•  Original

komma fram till att högre lön är ett legitimt krav därför att det är skäligt.

På samma sätt bör medlemmar av kulturella minoriteter (eller majoriteter) komma fram till att vissa krav är orimliga att driva därför att andra hänsyn är viktigare. Grupper som kräver att få leva enligt orimliga traditioner eller religiösa normer bör idealt sett kunna ge upp dessa krav efter en diskussion där man kommit fram till att de inte är moraliskt försvarbara (se Kelly 2002 för en diskussion).

Detta är naturligtvis högt ställda krav. Kan man verkligen förvänta sig att människor med starka religiösa övertygelser skall ta hänsyn till sekulära argument som har med allmänintresset att göra. För att ta ett konkret exempel: Kan man förvänta sig att judar och muslimer skall rösta för en lag som förbjuder rituell slakt (utan bedövning) därför att en sekulär princip om djurskydd säger att djur bör besparas lidande?

Eller för att ta ett annat exempel: Kan man förvänta sig att Jehovas vittnen skall acceptera en lag (och rösta för den) som säger att de lagförs om de vägrar att låta sina barn få blodtransfusion vid livshotande sjukdomar?

Enligt den kontraktualistiska synen på moral bör de ändra sig därför att deras argumentation är ohållbar, inte därför att de hotas av straff.

Dessa krav kan te sig orealistiska, men de är ändå nödvändiga att ställa. Man bör, för att ta ett drastiskt exempel, kräva att anhängare av s.k. hedersmord bör överge sin uppfattning och rösta för en lag som förbjuder hedersmord. Det faktum att vissa anhängare av denna sedvänja inte är beredda att ändra sig gör naturligtvis inte detta krav obefogat. Det är uppenbart att det är moraliskt orimligt att acceptera hedersmord, därför att den som kan drabbas av det har ett rimligt skäl att kräva att det förbjuds (jfr exemplet med rökning ovan).

I vissa konflikter kan det vara mindre uppenbart att vissa normer av kulturell eller religiös art är felaktiga. Men utgångspunkten är att argument är viktigare än kulturella normer och att individers intressen är viktigare än kulturers och religioners intressen.

Häri ligger kanske en av de svåraste utmaningarna i ett mångkulturellt samhälle. Hur skall man få medborgare att distansera sig från sina övertygelser och traditioner? Denna utmaning gäller såväl kulturella minoriteter som kulturella majoriteter.

• Sida 231
•  Original

”Intellektualismens moral”

Det är svårt att ändra traditionella normer och föreställningar genom dekret och förbud. Inga övertygelser, inte heller övertygelsen om nödvändigheten att förutsättningslöst lyssna på argument, kan kommenderas fram.

Ytterst handlar det om medborgarnas egna val av motiv att delta i politisk debatt och i en demokratisk maktutövning. Här har alla ett ansvar inför sig själva och inför andra. Ett sätt på vilket medborgarna kan förvalta detta ansvar är att via demokratiska procedurer bestämma att statsmakten befordrar ett sådant ansvarstagande.

Statsmakten kan t.ex. via utbildningspolitiken ta ställning för en deliberativ demokratisyn och de politiska dygder som den förutsätter (se Dagger 1997; Gutman 1987). Dessa dygder handlar dels om att delta i ett offentligt politiskt samtal, dels om att argumentera enligt vissa normer – normer som kan vara kontroversiella i ett mångkulturellt samhälle.

Man bör, åtminstone i det offentliga samtalet, följa en ”intellektualismens moral” av det slag som den svenske filosofen och religionskritikern Ingemar Hedenius (1949, 1958) försvarade. Enligt denna moral bör man inte tro på något utan ”förnuftiga skäl” (se Bergström 2002 för en diskussion). Med ”förnuftiga skäl” avsågs skäl som refererar till intersubjektivt prövbara förhållanden (evidens). Ungefär samma krav ställer deliberativa demokrater och politiska liberaler på individer som deltar i ett offentligt samtal; man måste åberopa argument som andra kan kontrollera. Rawls (1995:54) hävdar i en ofta citerad formulering att medborgare måste acceptera ”the burdens of judgement”.

Kontraktualismen föreskriver ömsesidighet i moralisk argumentation; man måste acceptera att motparten får anföra samma typ av argument som man själv. Om jag hänvisar till ett visst intresse eller en viss övertygelse, måste jag acceptera att motparten hänvisar till samma intresse och övertygelse. Om jag vägrar att bli behandlad på ett visst sätt i en viss situation måste jag acceptera att alla andra har rätt att slippa bli behandlade på samma sätt i samma situation.

Om, för att ta ett exempel om djurskydd, svenskfödda vägrar att acceptera förbud av älgjakt trots att det innebär djurplågeri, bör de också acceptera rituell slakt trots att det innebär djurplågeri – och omvänt.

• Sida 232
•  Original

Men även i frågor som rör fakta, t.ex. om vad som orsakar lidande eller vad som skapar välfärd, måste man ha en gemensam kunskapssyn. En saklig diskussion om t.ex. rituell slakt eller kvinnlig omskärelse måste bygga på medicinska fakta.

En rimlig moralisk argumentation förutsätter också en rimlig empirisk argumentation. För att ta ställning moraliskt måste man ha kunskap om vad som orsakar lidande (och välfärd). Därför är respekt för fakta inte bara en intellektuell fråga utan även en moralisk fråga.

Man har ansvar för den verklighetsuppfattning som ligger till grund för ens handlande. Om man underlåter att pröva sin verklighetsuppfattning kritiskt riskerar man att begå fel handlingar. Detta ansvar gäller naturligtvis också medborgarkollektivet i en demokrati.

Ekonomisk politik, sjukvårdspolitik, utbildningspolitik, miljöpolitik och åtgärder inom andra politikområden måste vila på informerade beslut (se Hermansson 2003). Därför måste också debatten föras med sakliga argument. Det faktum att man kan vara oenig om vilka sakpåståenden som är riktiga utesluter naturligtvis inte att det är möjligt att vara saklig. Inte heller oenighet i grundläggande moraliska frågor utesluter att det är möjligt att argumentera opartiskt för en viss ståndpunkt.

Kravet på opartiskhet i en normativ diskussion motsvaras av ett krav på intersubjektivitet i en saklig diskussion. Man bör avstå både från partiska argument och argument som bygger på privata övertygelser som inte kan kontrolleras av andra.

Men varför skall religiösa människor t.ex. en troende katolik eller en troende muslim avstå ifrån att åberopa övertygelser som hon eller han faktiskt tror är sanna? Samma fråga ställs anhängare av sekulära livsåskådningar inför. Varför skall en anhängare av en liberal individualism som hyllar autonomi och självförverkligande avstå från att hävda denna uppfattning i ett offentligt samtal om statens syfte?

Enligt Rawls (1995:54–58, 110–118) bör man inte åberopa argument vars giltighet bara grundas på privata övertygelser. Man bör visa ”epistemologisk återhållsamhet”, som Thomas Nagel uttrycker det (se Barry 1995:177–188 för en diskussion). Man bör helt enkelt acceptera att reglerna för ett offentligt samtal är sådana att det inte går att övertyga alla i vissa frågor, trots att man själv är övertygad. Det faktum att man valt att argumentera offentligt i syfte att nå enighet, innebär att man måste avstå från argument vars grund inte är tillgänglig för andra.

Enligt Brian Barry (1995:177–188) är dock idén om ”epistemologisk återhållsamhet” motsägelsefull. Varför skall man avstå från att försöka övertyga andra om en ståndpunkt (i moral eller i

• Sida 233
•  Original

fråga om fakta) som man faktiskt tror är sann? Det rimliga är istället att man är skeptisk i frågor där man misslyckas att övertyga andra, hävdar Barry (jfr Larmore 1987). I ett samtal om grunderna för offentlig politik bör man avstå från att hänvisa till t.ex. religiösa doktriner eller andra ”conceptions of the good” därför att man inte kan vara säker på att de är riktiga. Det offentliga samtalet bör istället bygga på en skepticism i frågor som inte kan besvaras med en gemensam kunskapssyn (Barry 1995:188).

Men kan man kräva att troende religionsutövare skall vara skeptiska till sina egna trosövertygelser? Det skulle innebära att man avkräver dem ungefär det som Hedenius avsåg när han talade om ”intellektualismens moral”. I denna moral ligger en tilltro till det mänskliga förnuftet som går tillbaka till upplysningen. Kant, upplysningens viktigaste filosof, hävdade att det inte finns någon auktoritet som står över det mänskliga förnuftet – varken i moral eller andra kunskapsfrågor (Kant 1989.) Enligt Popper (1972:181) genomförde Kant en ”kopernikansk revolution” inom etiken: ”For Kant makes man the lawgiver of morality”. En sådan syn på det mänskliga förnuftet rymmer i sig, menar många, en liberal livsåskådning som anhängare av religiösa doktriner inte kan acceptera.

Joseph Raz (1986) och Ronald Dworkin (2000) löper linan ut och hävdar att en liberal stat i ett mångkulturellt samhälle bör grundas på en liberal livsåskådning som hyllar mänsklig autonomi som ett egenvärde.¹⁶

Mot denna uppfattning står den kontraktualistiska uppfattningen som säger att en liberal stat skall vara opartisk även mot en liberal livsåskådning (Rawls 1993, Barry 1995). Det bör råda en ”överlappande konsensus”, som Rawls (1995:150) uttrycker det, mellan liberala och icke-liberala livsåskådningar när det gäller de principiella grunderna för offentlig politik. Men en liberal stat kan bara acceptera livsåskådningar som är ”reasonable”, d.v.s. de som accepterar andra livsåskådningar på samma villkor.

Oavsett vilken uppfattning man har om den moraliska grundvalen för en kulturell pluralism rymmer denna problematik en stor utmaning i ett mångkulturellt samhälle. Medborgare måste enas om att bara

¹⁶ I den svenska maktutredningen hävdas att demokratins princip är förbunden med den liberala idén om autonomi som ett egenvärde (SOU 1990:44:16; Petersson 1989:99). Bjereld (2000:39) hävdar, märkligt nog, att försvaret av autonomi bygger på värderelativism. Men Raz, Dworkin och andra som hyllar autonomiprincipen är värdeobjektivister, inte värderelativister. Autonomiprincipen är en ”second orderconception of the good”, som Brian Barry (1995:128–133) uttrycker det (se även Lundström 1991 och 2001a för en diskussion).

• Sida 234
•  Original

acceptera ett ”public reason”, d.v.s. ett slags offentligt moraliskt förnuft som auktoritetskälla i den politiska sfären.

En sådan kunskapssyn kan leda till, och leder till, att staten på demokratisk väg tar ställning för moraliska normer som strider mot religiösa och kulturella övertygelser inom vissa grupper. Men i ett sådant samtal är det viktigt att dessa gruppers argument och erfarenheter blir representerade. Däremot är det en öppen fråga om deras intressen och krav bör beaktas.

Grupprepresentation och deliberation

Politisk liberalism och deliberativ demokratiteori har kritiserats för att vara blind inför olikheter (Young 1990). Men denna ”blindhet” handlar om att alla har lika värde och att moraliska principer gäller lika för alla. Därav följer naturligtvis inte att man skall avstå från relevanta olikheter när man tillämpar universella moraliska principer. För att uppnå jämlikhet, t.ex. i sjukvård, måste man ta hänsyn till individers olika behov. För att nå rättvisa mellan individer kan det vara nödvändigt att rikta offentliga åtgärder mot grupper. Grupprättigheter för urbefolkningar, t.ex. speciella jakträttigheter för samer, kan vara ett sätt att tillfredsställa särskilda behov hos individer (Kymlicka 1995). Samma argument kan anföras för att ge invandrade rätt till hemspråksundervisning. Men utgångspunkten är att det är individer, inte grupper eller kulturer, som skall behandlas rättvist.

I det demokratiska samtal där man kommer fram till vad som faktiskt är rättvist är det individers argument och erfarenheter som skall komma till uttryck. I kulturellt splittrade samhällen är risken stor att individer som tillhör marginaliserade grupper har svårt att komma till tals. Grupptillhörighet kan vara en faktor som försvårar politiskt deltagande av en mängd orsaker. Vissa grupper kan vara systematiskt exkluderade från politisk verksamhet på grund av diskriminering – såväl direkt, indirekt eller struktuell diskriminering.

Därför kan gruppinriktade åtgärder, som kvotering (informell eller formell) till politiska fora, vara befogade. Men argumentet för kvotering är inte att skipa rättvisa mellan grupper, utan att skapa politisk jämlikhet mellan individer – en jämlikhet som möjliggör ett opartiskt samtal om vad rättvisa innebär (Young 2002).

Det som kallas “politics of difference” (Young 1990) och “politics of presence” (Phillips 1995) kan således motiveras av deliberativa skäl. Syftet är inte att tillgodose vissa förutbestämda gruppintressen, utan tvärtom att införliva alla i en medborgerlig deliberativ

• Sida 235
•  Original

gemenskap. Om politiska församlingar, och det offentliga livet i allmänhet, avspeglar den mångfald som råder inom ett demos skapas bättre deliberativa förutsättningar för att nå opartiska beslut.

Frågan är dock vilken mångfald som skall avspeglas. Medborgare kan delas in i olika grupper utifrån en mängd olika kriterier. Om man delar in medborgare utifrån ett visst kriterium, t.ex. kön eller etnicitet, förutsätter man att dessa grupper delar vissa intressen och erfarenheter som bör komma till tals.

Den amerikanske statsvetaren och feministen Iris Marion Young (2002) hävdar att de medborgare som utsätts för ett likartat strukturellt förtryck, t.ex. kvinnor och kulturella minoriteter, bör kvoteras in olika maktcentra. Men det grundläggande skälet är inte att de har gemensamma intressen, utan att de har gemensamma erfarenheter och argument som bör komma till tals. Det är inte intressena som sådana som är avgörande, utan skälen för dem.

Youngs argumentation är principellt rimlig. Men frågan är hur man skall avgränsa de grupper som bör bli föremål för kvotering. Det är t.ex. svårt att hävda att invandrade och infödda svenskar konstituerar två olika grupper som bör vara proportionellt representerade. Invandrade är, liksom infödda svenskar, en heterogen grupp som rymmer en mängd olika intressen och erfarenheter. Alla gruppindelningar är ytterst subjektiva konstruktioner.

Risken med kvotering av grupper är att statsmakten konstruerar särintressen som inte finns. Kvotering kan leda till ett slags etnisk korporatism som försvårar en opartisk argumentation (se Lundström 1996, 1999 för en diskussion).

Den pluralism som ett mångkulturellt samhälle uppvisar är av ett annorlunda slag än den intressegruppspluralism som kännetecknat västeuropeiska demokratier. Olika korporativa modeller, även den s.k. svenska modellen, har syftat till att jämka samman klassmässiga ekonomiska intressen inom ramen för en kulturell gemenskap.

Det mångkulturella samhällets konflikter kan inte lösas med korporativa, organisationsbaserade modeller. Kulturella gemenskaper är inte särintressen på samma sätt som arbetsmarknadens parter.

Om man vidtar åtgärder för att skapa grupprepresentation bör man – oavsett indelningsgrund – lägga stor tonvikt vid att motivera åtgärderna utifrån ett deliberativt perspektiv. De som ”utses” till representanter bör inte uppfatta sig som representanter för särintressen – utan för argument och erfarenheter som bör komma till tals. Målet bör inte vara att förhandla och kompromissa, utan att argumentera opartiskt.

• Sida 236
•  Original

Avslutande kommentar

När statsmakten väljer åtgärder för att integrera medborgare politiskt i den svenska demokratin (både utlandsfödda och svenskfödda) blir ställningstaganden i grundläggande frågor om demokratins värde och mål ofrånkomliga. De integrationspolitiska åtgärderna får olika inriktning beroende på vilken demokratisyn man utgår ifrån.

Denna artikel har haft två utgångspunkter. Den första är att demokratin har ett värde som medel, inte som mål i sig. Varken folkmakt eller folkviljans förverkligande är demokratins viktigaste värde. Värdet av demokrati, liksom med varje politisk ordning, bestäms av i vilken utsträckning den leder till en moraliskt acceptabel politik.

Den andra utgångspunkten är att moral handlar om att kunna rättfärdiga sina handlingar inför andra. Vad som är moraliskt acceptabelt bestäms av vad man kan komma överens om i ett informerat och opartiskt samtal. Avgörande för demokratins moraliska legitimitet är medborgarnas vilja och förmåga att delta i ett sådant samtal.

I ett sådant samtal kan traditioner och kulturella normer vara en utgångspunkt, men inte en normkälla. Normkällan är medborgares självständiga och kritiska reflexion i ett demokratiskt samtal.

Dessa utgångspunkter kan synas vara abstrakta och orealistiska. Men alla moraliska principer är orealistiska i den meningen att de aldrig kan realiseras fullt ut. De anger ett riktmärke som man bör sträva mot. Även idén om universella mänskliga rättigheter är orealistisk i den meningen att den förmodligen aldrig kommer att realiseras i alla delar av världen – kanske inte ens i en majoritet av världens stater. Det finns i nuläget ingen politisk enighet om rimligheten i FN:s deklaration om mänskliga rättigheter.

Inte heller i en reell demokrati kommer medborgare att vara överens om vilken politik som är moraliskt rimlig, även om man samtalar enligt de principer som den deliberativa demokratin föreskriver. Trots att medborgare resonerar opartiskt och sakligt kan de komma till olika slutsatser Men det hindrar inte att en genomtänkt konsensus kan tjäna som riktmärke för ett demokratiskt samtal. Det är också lättare att acceptera att bli ”överkörd” i principfrågor om man vet att majoriteten ansträngt sig att resonera opartiskt (Manin 1987, Christiano 1999).

I ett mångkulturellt samhälle uppstår politiska konflikter som rör grundläggande moraliska principfrågor. De kan gälla synen på homosexualitet, relationen mellan män och kvinnor, religiös klädsel i olika sammanhang eller djurs rättigheter.

• Sida 237
•  Original

Det faktum att människor från olika kulturer är oeniga i dessa frågor innebär naturligtvis inte att alla uppfattningar är lika rimliga. Men målet för ett demokratiskt samtal i dessa frågor bör vara att gemensamt ta reda på vilka uppfattningar som är rimliga och vilka som är orimliga.

I ett demokratiskt samtal i kulturskiljande frågor är det viktigt att olika gruppers argument och erfarenheter är representerade. Därför kan olika former av gruppinriktade åtgärder i form av kvotering eller positiv särbehandling till politiska beslutsfora vara motiverad. Men inte för att säkerställa en rättvis representation av gruppintressen, utan för att underlätta ett nyanserat, allsidigt och informerat politiskt samtal.

Demokrati innebär att den legala makten skall vara lika mellan alla medborgare. Men inflytandet på politiska beslut bör inte nödvändigtvis vara lika. De som har kloka argument bör ha större inflytande än de som inte har kloka argument (jfr Dworkin 2000:197). Denna slutsats kan verka provokativ ur demokratisk synvinkel. Men det är viktigt att påpeka att skillnader i inflytande naturligtvis skall bero på att väljare och valda självständigt väljer att ta intryck av argument, inte på att vissa har mer makt än andra.

Den deliberativa demokratisyn som ligger till grund för denna text är principiellt tveksam till konstitutionella begränsningar av majoritetsstyret. Därför passar den in på den svenska författningsmodellen som ger riksdagen stor makt.

Men den passar sämre in på de korporativa inslagen i den s.k. svenska modellen. Att jämka samman olika intressen med hjälp av representation för olika grupper i offentliga beslutsorgan är olämplig för att lösa det mångkulturella samhällets konflikter. Den är anpassad till en ekonomisk och social intressekamp inom ramen för en nationell kulturell gemenskap. Kulturellt betingade konflikter i principfrågor bör inte lösas genom förhandlingar mellan representanter för olika minoriteter, utan genom ett offentligt samtal där man är beredd att ompröva sina uppfattningar av moraliska skäl.

Istället för intresserepresentation och förhandlingar bör man inrikta sig på representation av argument och erfarenheter i deliberativa fora. Medborgarpaneler och expertpaneler i offentliga debatter och utfrågningar kan ge värdefullt underlag för politiska beslut.

Det viktigaste instrumentet för att lösa det mångkulturella samhällets konflikter är skolpolitiken. I en offentlig och integrerad skola kan man dels sammanföra medborgare från olika kulturer, dels kan man argumentera för en sekulär syn på moral och kunskap. Skolan kan

• Sida 238
•  Original

också på olika sätt befordra deliberativa politiska dygder (jfr dock Tursunovic i denna volym).

Politisk integration förutsätter också en grundläggande social och ekonomisk trygghet för alla medborgare. Människor som inte har sina grundläggande behov tillfredsställda kan inte delta i ett förutsättningslöst samtal där man skall vara beredd att ompröva sina normer och traditioner. I likhet med kvotering och positiv särbehandling av olika grupper, har social och politisk jämlikhet ett epistemiskt syfte; den möjliggör ett opartiskt samtal i grundläggande principfrågor.

I en demokrati finns det bara en grupp – medborgarna. I en demokrati där det ställs moraliska krav på politiken har alla medborgare samma grundläggande intresse, nämligen att alla behandlas med lika omsorg och respekt. Men i ett samhälle med kulturell pluralism kan det uppstå nya typer av konflikter där man inte vet vad det innebär att behandla alla med lika omsorg och respekt.

För nå fram till stabila och moraliskt rimliga lösningar av konflikter krävs en gemensam grundinställning hos alla medborgare, nämligen att lösningarna kan resoneras fram i ett samtal där allas intressen och argument får komma till tals. Men dessa lösningar innebär inte alltid att allas intressen kan tillgodoses – om de inte är moraliskt försvarbara.

Häri ligger demokratins utmaning och löfte i ett mångkulturellt samhälle. Både majoritetskulturen och minoritetskulturer måste vara beredda att ompröva normer som de anser självklara.

• Sida 239
•  Original

Referenser

Barry, Brian. 1974. ”Size and democracy.” Government and

opposition 9:492–503.

Barry, Brian. 1991a. Democracy and power. Oxford: Clarendon Press. Barry, Brian. 1991b. Liberty and justice. Oxford: Clarendon Press. Barry, Brian. 1995. Justice as impartiality. Oxford: Oxford University

Press. Barry, Brian. 2001. Culture and equality. Oxford: Polity Press. Beckman, Ludvig. 2000. The liberal state and the politics of virtue.

Stockholm: City University Press. Beitz, Charles. 1989. Political equality. Princeton: Princeton Uni-

versity Press. Bergström, Lars. 1990. Grundbok i värdeteori. Stockholm: Thales. Bergström, Lars. 2002. ”Den intellektuella moralens maxim.” Filo-

sofisk tidskrift 23:3–30.

Bjereld, Ulf. 2000. Staten och det goda livet. Stockholm: Santérius

förlag. Bobbio, Norberto. 1993. Liberalism och demokrati. Stockholm:

Daidalos. Bohman, James och William Regh. 1999. ”Introduction.” i James

Bohman och William Regh. red. Deliberative democracy. Cambridge: MIT Press. Boström, Bengt-Ove. 1988. Samtal om demokrati. Stockholm: Doxa. Bovens, Luc och Wlodek Rabinowicz. 2001. ”Demokratisk argumen-

tation.” Filosofisk tidskrift 1:14–47. Brecht, Arnold. 1969. Political theory. Princeton: Princeton Univers-

ity Press. Brennan, Goeffrey och Loren Lomaski. 1997. Democracy and deci-

sion. Cambridge: Cambridge University Press.

Buchanan, James och Gordon Tullock. 1969. The calculus of consent.

Ann Arbor: The University of Michigan Press. Cardin, Jean-François. 1996. A history of the Canadian constitution.

Montreal: Global Vision. Christiano, Thomas. 1999. ”The significance of public deliberation.” i

James Bohman och William Regh. red. Deliberative democracy. Cambridge, Mass.: MIT Press. Cohen, Joshua. 1986. ”An epistemic conception of democracy.”

Ethics 97:26–38.

• Sida 240
•  Original

Cohen, Joshua. 1999. ”Deliberation and democratic legitimacy.” i

James Bohman och William Regh. red. Deliberative democracy. Cambridge: MIT Press. Copp, David, Jean Hampton och John E. Roemer. red. 1995. The idea

of democracy. Cambridge: Cambridge University Press.

Dagger, Richard. 1997. Civic virtues. Oxford: Oxford University

Press. Dahl, Robert. 1982. Dilemmas of pluralist democracy. New Haven:

Yale University Press. Dahl, Robert. 1989. Democracy and its critics. New Haven: Yale Uni-

versity Press. Dahl, Robert. 1992. ”Demokrati som procedur.” i Brian Berry m.fl.

Idéer om demokrati. Stockholm: Tiden.

Downs, Anthony. 1957. An economic theory of democracy. New

York: Harper & Row. Dworkin, Ronald. 2000. Sovereign virtue. Cambridge: Harvard Uni-

versity Press. Elster, Jon. 1992. ”Marknaden och torget: tre slags politisk teori.” i

Brian Berry m.fl. Idéer om demokrati. Stockholm: Tiden. Estlund, David. 1999. ”Beyond fairness and deliberation: The

epistemic dimension of democratic authority.” i James Bohman och William Regh. Deliberative democracy. Cambridge: MIT Press. Estlund, David. 2002. ”Political quality.” i David Estlund. red.

Democracy. Oxford: Blackwell Publisher.

Gallie, William. B. 1956. ”Essentially contested concepts.” Proceed-

ings of the Aristotelian Society. 56.

Gargarella, Roberto. 1998. ”Full representation, deliberation and

impartiality.” i Jon Elster. red. Deliberative democracy. Cambridge: Cambridge University Press. Gilljam, Mikael. och Sören Holmberg. 1995. Väljarnas val. Stock-

holm: Fritze. Gray, John. 1995. Enlightments wake: Politics and culture at the close

of the modern age. London: Routledge.

Grofman, Bernard och Scott Feld. 2002. ”Rousseau’s general will: A

condorcetian perspective.” i David Estlund. red. Democracy. Maldeng: Blackwell. Gutman, Amy. 1987. Democratic education. Princeton: Princeton

University Press. Gutman, Amy och Dennis Thompson. 1996. Democracy and

disagreement. Cambridge: Belknap Press.

• Sida 241
•  Original

Habermas, Jürgen. 1995. Diskurs, rätt och demokrati. Göteborg:

Daidalos. Habermas, Jürgen. 1999. ”Popular sovereignty as procedure.” i James

Bohman och William Regh. Deliberative democracy. Cambridge: MIT Press. Hardin, Russell. 1982. Collective action. Baltimore: The Johns Hop-

kins University Press. Harrison, Ross. 1993. Democracy. London: Routledge. Hedenius, Ingemar. 1949. Tro och vetande. Stockholm: Bonniers. Hedenius, Ingemar. 1958. Att välja livsåskådning. Stockholm:

Bonniers. Hermansson, Jörgen. 1984. ”Modern rationalistisk teoribildning och

Rousseau om allmänviljan.” Statsvetenskaplig tidskrift. 87:343– 350. Hermansson, Jörgen. 2003. Politik på upplysningens grund. Malmö:

Liber. Hobbes, Thomas. 1985 [1651]. Lewiathan. London: Penguin Classics. Kant, Imanuel. 1964 [1785]. Groundwork of the metaphysics of

morals. New York: Harper and Row.

Kant, Imanuel. m.fl. 1989. Vad är upplysning? Stockholm: Sym-

posion. Kelly, Paul. red. 2002. Multiculturalism reconsidered. Oxford: Polity

Press. Kelsen, Hans. 1955. ”Foundations of democracy.” Ethics LXVI: Part

II. Kohlberg, Lawrence, 1979. ”Justice as reversibility.” i Peter Laslett

och James Fishkin. red. Philosophy, politics and society. New Haven: Yale University Press. Kymlicka, Will. 1995. Multicultural citizenship. Oxford: Oxford

University Press. Kymlicka, Will. 2002. Contemporary political philosophy. Oxford:

Oxford University Press. Larmore, Charles. 1987. Patterns of moral complexity. Cambridge:

Cambridge University Press. Larmore, Charles. 1990. ”Political liberalism.” Political Theory

18:339–360. Lewin, Leif. 1990. Upptäckten av framtiden. Stockholm: Norstedts. Lewin, Leif. 1993. ”Economic man, political man.” Politica. 25:133–

142. Lijphart, Arendt. 1999. Patterns of democracy. New Haven: Yale University Press.

• Sida 242
•  Original

Lundström, Mats. 1991. ”Maktutredningens ’vetenskapliga’ libera-

lism.” Statsvetenskaplig tidskrift 94:161–169. Lundström, Mats. 1996. Jämställdhet eller sexistisk rättvisa? Stock-

holm: SNS Förlag. Lundström, Mats. 1999. ”Vad innebär jämställdhet?” Tidskrift för

politisk filosofi, nr 2, 5–28.

Lundström, Mats. 2000. ”The moral standing of democracy.” i Niclas

Berggren, Nils Karlsson och Joakim Nergelius. red. Why constitutions matters. Stockholm: City University Press. Lundström, Mats. 2001a. ”Kan definitioner av ’demokrati’ vara opar-

tiska?” Tidskrift för politisk filosofi, nr 1, 38–80. Lundström, Mats. 2001b. ”Tre demokratibegrepp i svensk statskun-

skap”, i Nils Karlsson, Niclas Berggren, och Joakim Nergelius. red.

Demokratins konstitutionella val. Stockholm: City University

Press. MacIntyre, Allistair. 1988. Whose rationality? Which justice?

London: Duchworth. Manin, Bernard. 1987. ”On legitimacy and political deliberation.”

Political Theory 15:338–368.

Manin, Bernard. 2002. Den representativa demokratins principer.

Stockholm: SNS Förlag. Manin, Bernard, Adam Przeworski och Susan Stokes. 1999.

”Elections and representation.” i Bernard Manin, Adam Przeworski och Susan Stokes. red. Democracy, accountability and representation. Cambridge: Cambridge University Press. Mansbridge, Jean. 1981. ”Living with conflict: Representation in the

theory of adversary democracy.” Ethics 91:466–476. Mill, John Stuart. 1972 (1861) Considerations on representative

government. London: Everyman Classics.

Miller, David. 2002. ”Deliberativ democracy and social choice.” i

David Estlund. red. Democracy. Oxford: Blackwells. Nelson, William. 1980. On justifying democracy. London: Routledge

& Kegan Paul. Nordin, Svante. 1983. Från Hägerström till Hedenius. Lund: Doxa. Petersson, Olof. 1989. Makt i det öppna samhället. Stockholm:

Carlssons. Phillips, Anne. 1995. The politics of presence. Oxford: Oxford

University Press. Popper, Karl R. 1972 [1963]. Conjectures and refutations. London:

Routledge & Kegan Paul. Popper, Karl, R. 1994. In search of a better world. London: Rout-

ledge.

• Sida 243
•  Original

Ravitch, Diane och Abigail Thernstrom. 1992. The democracy reader.

New York: Harper Collins. Rawls, John. 1980 [1971]. A theory of justice. Cambridge: Harvard

University Press. Rawls, John. 1995. Political liberalism. New York: Columbia Uni-

versity Press. Raz, Joseph. 1986. The morality of freedom. Oxford: Clarendon Press. Raz, Joseph. 1994. Ethics in the public domain. Oxford: Clarendon

Press. Roemer, John. 1999. ”Can democracy engender justice?” i Ian Shapiro

och Casiano Hacker-Cordón. red. Democracy’s value. Cambridge: Cambridge University Press. Rorty, Rickard. 1997. Kontingens, ironi och solidaritet. Lund: Stud-

entlitteratur. Ross, Alf. 1968 [1946]. Varför demokrati? Stockholm: Tidens Förlag. Rousseau, Jean, J. 1994 [1762]. Om samhällsfördraget. Stockholm:

Natur och Kultur. Runciman, William och Amartya Sen. 1965. ”Games, justice and the

general will.” Mind 74:554–562 Scanlon, Thomas. 1982. ”Contractualism and utilitarianism.” i Amar-

tya Sen och Bernard Williams. Utilitarianism and beyond. Cambridge: Cambridge University Press. Scanlon, Thomas. 1989. ”Questions about reasonableness.” Opublice-

rat manus. New York: Law School, New York University. Scanlon, Thomas. 2000. What we owe to each other. Cambridge:

Harvard University Press. SOU 1990:44, Demokrati och makt i Sverige. Stockholm: Allmänna

förlaget. Stokes, Susan. 1998. ”Pathologies of deliberation.” i Jon Elster. red.

Deliberative democracy. Cambridge: Cambridge University Press.

Tingsten, Herbert. 1933. Demokratiens seger och kris. Stockholm:

Bonniers. Tingsten, Herbert. 1945. Demokratiens problem. Stockholm: Nor-

stedts. Tännsjö, Torbjörn. 1992. Populist democracy – a defence. London:

Routledge & Kegan Paul. Walzer, Michael. 1987. Interpretation and social criticism.

Cambridge: Harvard University Press. Westerståhl, Jörgen. 1970. Den kommunala självstyrelsen 1. Ett forsk-

ningsprogram. Stockholm: Almqvist och Wicksell.

Young, Iris Marion. 1990. Justice and the politics of difference.

Princeton: Princeton University Press.

• Sida 244
•  Original

Young, Iris Marion. 2002. ”Difference as a resource for democratic

communication.” i David Estlund. red. Democracy. Oxford: Blackwells.

• Sida 245
•  Original

Författarna

Karin Borevi, fil. dr i statskunskap, är sekreterare i Integrationspolitiska maktutredningen och verksam vid Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet.

Ludvig Beckman, fil. dr i statskunskap, är verksam vid Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet.

Magnus Dahlstedt, doktorand vid Tema Etnicitet, Linköpings universitet och medlem av forskarnätverket Partnerskap för Multietnisk

Integration (PfMI).

Carl Dahlström, doktorand i statsvetenskap, är verksam vid Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet.

Anna Jarstad, fil. dr i freds- och konfliktforskning, är verksam vid

Institutionen för freds- och konfliktforskning, Uppsala universitet.

Mats Lundström, docent i statskunskap, är verksam vid Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet.

Ulrika Möller, doktorand i statsvetenskap, är verksam vid Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet.

Isabell Schierenbeck, fil. dr i statsvetenskap, är verksam vid Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet och är under läsåret 2003/2004 gästforskare vid University of California, Berkeley.

Per Strömblad, fil. dr i statskunskap, är sekreterare i Integrationspolitiska maktutredningen och verksam vid Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet.

Mirzet Tursunovic, fil. dr i sociologi, är verksam vid Sociologiska institutionen, Göteborgs universitet.

• Sida 246
•  Original

Integrationspolitiska maktutredningens rapporter

1.

Diskrimineras invandrarföretagare i Sverige? En empirisk studie av småföretagskonkurser under 1990-talet. (SOU 2003:17)

Författare: Annette Tegnemo.

2.

Egenförsörjning eller bidragsförsörjning? Invandrarna, arbetsmarknaden och välfärdsstaten. (SOU 2004:21)

Redaktör: Jan Ekberg.

3.

Kunskap för integration. Om makt i skola och utbildning i mångfaldens Sverige. (SOU 2004:33)

Redaktörer: Karin Borevi och Per Strömblad.

4.

Kategorisering och integration. Om föreställda identiteter i politik, forskning, media och vardag. (SOU 2004:48)

Redaktörer: Karin Borevi och Per Strömblad.

5. Engagemang, mångfald och integration. Om möjligheter och hinder för politisk jämlikhet. (SOU 2004:49) Redaktörer: Karin Borevi och Per Strömblad.

_____________________________________________________________

Enligt regeringsbeslut, 2004-04-22, kommer rapporter från Integrationspolitiska maktutredningens forskningsprogram fortsättningsvis att publiceras i den så kallade Departementsserien (Ds).