SOU 2019:66

En utvecklad vattenförvaltning – volym 1 och 2

Till statsrådet Isabella Lövin

Regeringen beslutade den 14 september 2017 (dir. 2017:96) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och utvärdera ansvarsfördelningen, beslutanderätten och organiseringen av myndigheterna inom vattenförvaltningen. Utredningen fick den 13 juni 2019 besked om att redovisningstiden förlängs med två månader till den 31 december 2019. Utredningen har antagit namnet Vattenförvaltningsutredningen.

Den 14 september 2017 förordnades Karolina Ardesjö Lundén att vara särskild utredare.

Som experter i utredningen förordnades från och med den 15 maj 2018 handläggare Cecilia Alfredsson, ekolog Elisabet Andersson, departementssekreterare Anna M Carlsson, professor Katarina Eckerberg, sektionschef Ann-Sofie Eriksson, enhetschef Peder Eriksson, utvärderare Michael Frisk, utredningsledare Thomas Gerenstein, ämnesråd Susanne Gerland, hydrolog Niclas Hjerdt, miljöjurist Josia Hort, avdelningschef Olof Johansson, ämnesråd Anna Josefsson, enhetschef Helena Kjellson, vattenvårdsdirektör Joakim Kruse, jurist Ingela Lindquist, civilingenjör Roland Löfblad, biträdande chef Mark Marissink, expert Cecilia Näslund, departementssekreterare Gunilla Renbjer, kansliråd Malin Rinnan, jurist Lennart Sandebjer, avdelningschef Björn Sjöberg, rättssakkunnig Agneta Staff, expert Jan-Olof Sundby, vatten- och miljöexpert Peter Sörngård och departementssekreterare Helena Wickström.

Som experter förordnades från och med den 3 december 2018 ordföranden Thomas Sandberg, från och med den 6 maj 2019 juristen Helena Andreason och från och med den 19 augusti 2019 avdelningschefen Anna Jöborn.

Agneta Staff entledigades från och med den 5 oktober 2018 och i stället förordnades kanslirådet Niclas Damm som expert från och med den 8 oktober 2018. Helena Kjellson entledigades från och med

den 26 februari 2019 och i stället förordnades juristen Sara Nordström som expert från och med samma dag. Ingela Lindqvist entledigades från och med den 8 april 2019 och i stället förordnades utredaren Linda Kaneryd som expert från och med samma dag. Mark Marissink entledigades från och med den 19 augusti 2019 och i stället förordnades enhetschefen Kerstin Åstrand som expert från och med samma dag.

Lennart Sandebjer och Susanne Gerland entledigades från uppdraget som expert från och med den 30 juni 2019.

Som sekreterare i utredningen anställdes den 1 oktober 2017 Helén Leijon, den 1 februari 2018 Christer Åström och den 1 mars 2019 Marie Römpötti. Patrik Bremdal var anställd som sekreterare under tiden den 16 juli till 31 december 2018.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet En utvecklad vattenförvaltning. Med detta är uppdraget slutfört.

Stockholm i december 2019

Karolina Ardesjö Lundén

/Helén Leijon

Christer Åström Marie Römpötti Patrik Bremdal

5

Innehåll

Volym 1

1 Författningsförslag ..................................................... 33

1.1 Förslag till lag om ändring av miljöbalken (1998:808) ......... 33 1.2 Förslag till förordning (2021:xx) med instruktion för Statens nämnd för normgivning på vattenförvaltningens område .................................................. 38 1.3 Förslag till förordning om ändring i författningssamlingsförordningen (1976:725) ...................... 40 1.4 Förslag till förordning om ändring i förordning (1998:1388) om vattenverksamheter ..................................... 42 1.5 Förslag till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660) ........................ 43 1.6 Förslag till förordning om ändring i badvattenförordningen (2008:218) ........................................ 79 1.7 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning ........................................................................... 81 1.8 Förslag till förordning om ändring i förordning (2009:956) om översvämningsrisker ...................................... 83

Innehåll SOU 2019:66

6

1.9 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut ............................ 87 1.10 Förslag till förordning om ändring i förordning (2010:1770) om geografisk miljöinformation ...................... 88 1.11 Förslag till förordning om ändring i havsmiljöförordningen (2010:1341) .................................... 90 1.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten ................................................................. 91 1.13 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete .................................. 94 1.14 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion ................................ 95

2 Uppdraget och hur det genomförts .............................. 99

2.1 Utredningens uppdrag ........................................................... 99 2.2 Upplägg och metod .............................................................. 101 2.3 Organisationsalternativ ........................................................ 106 2.4 Disposition ............................................................................ 112 2.5 Begrepp ................................................................................. 114

3 Förvaltningen av vatten ............................................ 117

3.1 Ramdirektivet för vatten ...................................................... 117 3.2 Den svenska vattenförvaltningen ........................................ 118 3.3 Vattenförekomster i Sverige och Europa ............................ 120

4 Utredningar och annat utvecklingsarbete .................... 125

4.1 Inledning ............................................................................... 125 4.2 Utredningar om organisation och distriktsindelning ......... 125

Innehåll

7

4.3 Utredningar om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram .............................................................. 144 4.4 Utredningar om finansiering ................................................ 150 4.5 Pågående utredningar och annat utvecklingsarbete ............ 152

5 Styrning ................................................................. 161

5.1 Konstitutionella utgångspunkter ......................................... 161 5.1.1 Den svenska förvaltningsmodellen ....................... 161 5.1.2 Utredningens konstitutionella analys .................. 162 5.2 Styrning ................................................................................. 163 5.2.1 Det finns olika former av styrning ....................... 163 5.2.2 Det pågår ett utvecklingsarbete ............................ 165 5.2.3 Regeringens styrning av länsstyrelserna ............... 167 5.2.4 Rollfördelningen mellan stat och kommun ......... 168 5.2.5 Framförda synpunkter .......................................... 168 5.3 Styrning genom miljö- och samhällsmål ............................. 171 5.3.1 Mål på vattenområdet ............................................ 171 5.3.2 Framförda synpunkter .......................................... 172 5.4 Exempel på andra förvaltningsmodeller i Sverige ............... 174 5.4.1 Olika styrningsmodeller inom olika förvaltningsområden ............................................. 174 5.4.2 Miljömålssystemet, klimatarbetet och Agenda 2030 ........................................................... 174 5.4.3 Fysisk planering, infrastrukturplanering och regional tillväxt ............................................... 175

6 Vattendistrikt och avrinningsområden ........................ 177

6.1 Avrinningsdistrikt och vattendistrikt .................................. 177 6.1.1 Förklaring av begrepp ........................................... 177 6.1.2 Indelning i vattendistrikt ...................................... 178 6.1.3 Indelning i distrikt enligt andra direktiv .............. 179 6.1.4 Framförda synpunkter .......................................... 180

Innehåll SOU 2019:66

8

6.2 Vattenförekomster ............................................................... 181 6.2.1 Vattenförekomster i Sverige ................................. 181 6.2.2 Framförda synpunkter .......................................... 183 6.3 Avrinningsområden och andra indelningar ......................... 183 6.3.1 Huvudavrinningsområden .................................... 183 6.3.2 Andra indelningar ................................................. 187 6.3.3 Framförda synpunkter .......................................... 190

7 Internationella avrinningsdistrikt ............................... 193

7.1 Internationella avrinningsdistrikt och avrinningsområden ........................................................ 193 7.1.1 Bakgrund................................................................ 193 7.1.2 Ramdirektivet för vatten ....................................... 194 7.1.3 Det svenska regelverket ........................................ 195 7.1.4 Distriktsindelningen i Sverige .............................. 196 7.1.5 Begreppen avrinningsdistrikt och vattendistrikt .................................................. 197 7.1.6 Nordiskt samarbete om arbetet under ramdirektivet .............................................. 198 7.1.7 Överträdelseärendet .............................................. 198 7.2 Samarbete mellan Finland och Sverige ................................ 199 7.2.1 Torneälvens internationella avrinningsdistrikt ... 199 7.2.2 Framförda synpunkter .......................................... 200 7.3 Samarbete mellan Norge och Sverige .................................. 203 7.3.1 Gemensamma norsk-svenska avrinningsområden ................................................ 203 7.3.2 Vattenmyndigheternas förslag om ändrad indelning av avrinningsdistrikt längs norsk-svenska gränsen .......................................... 204 7.3.3 Framförda synpunkter .......................................... 205 7.4 Samarbete mellan Danmark och Sverige ............................. 208 7.4.1 Öresund ................................................................. 208 7.4.2 Framförda synpunkter .......................................... 209

Innehåll

9

8 Organisation ........................................................... 211

8.1 Inledning................................................................................ 211 8.2 Vattenförvaltningens organisation ....................................... 214 8.2.1 Riksdagen och regeringen ..................................... 214 8.2.2 Länsstyrelserna ...................................................... 215 8.2.3 Havs- och vattenmyndigheten .............................. 223 8.2.4 Sveriges geologiska undersökning (SGU) ........... 227 8.2.5 Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) ..................................................... 229 8.2.6 Kommuner och landsting...................................... 230 8.2.7 Framförda synpunkter .......................................... 232 8.2.8 Konstitutionell analys av vattenförvaltningens organisation ............................................................ 247 8.3 Samverkansformer ................................................................ 249 8.3.1 Samarbete på unionsnivå ....................................... 249 8.3.2 Samverkan på nationell nivå .................................. 250 8.3.3 Samordning inom och mellan distrikten .............. 253 8.3.4 Samverkan genom vattenorganisationer .............. 255 8.3.5 Samverkansprojekt utanför vattenförvaltningen ............................................... 256 8.3.6 Framförda synpunkter .......................................... 257

9 Planeringsarbete ..................................................... 261

9.1 Kartläggning och analys ........................................................ 262 9.1.1 Arbetet med att ta fram kunskapsunderlag.......... 262 9.1.2 Karakterisering....................................................... 263 9.1.3 Statusklassificering ................................................ 266 9.1.4 Påverkansbedömning ............................................ 267 9.1.5 Ekonomisk analys .................................................. 268 9.1.6 Riskbedömning ...................................................... 269 9.1.7 Framförda synpunkter .......................................... 269 9.2 Miljökvalitetsnormer ............................................................ 274 9.2.1 Arbetet med normsättning ................................... 274 9.2.2 Framförda synpunkter .......................................... 277

Innehåll SOU 2019:66

10

9.3 Planering av åtgärder ............................................................ 278 9.3.1 Arbetet med att ta fram åtgärdsprogram ............. 278 9.3.2 Framförda synpunkter .......................................... 282 9.4 Förvaltningsplaner ................................................................ 288 9.4.1 Arbetet med att ta fram förvaltningsplaner ......... 288 9.4.2 Arbetsprogram och tidplan .................................. 290 9.4.3 Översikt över väsentliga frågor ............................ 290 9.4.4 Framförda synpunkter .......................................... 291 9.5 Övervakningsprogram .......................................................... 291 9.5.1 Organisation och ansvarsförhållanden ................ 291 9.5.2 Europeiska kommissionens granskning .............. 298 9.5.3 Utredningsuppdrag och projekt ........................... 299 9.5.4 Framförda synpunkter .......................................... 304 9.6 Information till och samråd med allmänheten ................... 311 9.6.1 Arbetet med information och samråd ................. 311 9.6.2 Framförda synpunkter .......................................... 313

10.1 Genomförande av åtgärder ................................................... 315 10.1.1 Inledning ................................................................ 315 10.1.2 Genomförande av åtgärder enligt

åtgärdsprogram ...................................................... 317

10.1.3 Genomförande av åtgärder som inte ingår i åtgärdsprogram.................................................... 319 10.2 Exempel på fysiskt åtgärdsarbete ........................................ 320 10.2.1 Åtgärder inom vattenkraften ................................ 320 10.2.2 Åtgärder inom industrin ....................................... 322 10.2.3 Åtgärder inom jordbruket .................................... 323 10.2.4 Åtgärder inom skogsbruket.................................. 325 10.2.5 Återställande av flottningsleder ........................... 325 10.2.6 Åtgärder inom infrastrukturområdet................... 326 10.3 Exempel på lokala och regionala åtgärdsplaner .................. 328 10.4 Framförda synpunkter ......................................................... 330 10.4.1 Genomförande av åtgärder ................................... 330 10.4.2 Finansiering av åtgärdsarbetet .............................. 332

Innehåll

11

11.1 Bakgrund ............................................................................... 337 11.2 Rapporteringen till kommissionen ...................................... 338 11.2.1 Havs- och vattenmyndighetens rapportering ...... 338 11.2.2 Interrimsrapporteringen ....................................... 339 11.2.3 Framförda synpunkter .......................................... 341 11.3 Vattenmyndigheternas uppföljning av åtgärdsprogrammen .......................................................... 341 11.3.1 Årlig uppföljning ................................................... 341 11.3.2 Framförda synpunkter .......................................... 343 11.4 Europeiska kommissionens granskning .............................. 344 11.5 Nationell uppföljning och utvärdering av resultat .............. 350 11.5.1 Miljömålsuppföljningen ........................................ 350 11.5.2 Annan uppföljning och utvärdering ..................... 350 11.5.3 Framförda synpunkter .......................................... 352

12.1 Digital samverkan ................................................................. 355 12.2 Digitala verktyg ..................................................................... 359 12.3 Förvaltning av databaser hos SMHI och SGU.................... 362 12.4 Framförda synpunkter .......................................................... 363

13.1 Inledning................................................................................ 365 13.2 Regelverket ............................................................................ 367 13.3 Kopplingen mellan beslut om åtgärdsprogram och beslut om finansiering ................................................... 369 13.4 Komplex finansiering via flera anslag .................................. 371 13.5 Finansiering av myndigheternas arbete inom vattenförvaltningen ............................................................... 372 13.5.1 Myndigheter med centrala uppgifter

i vattenförvaltningen ............................................. 372

Innehåll SOU 2019:66

12

13.5.2 Övriga myndigheter som berörs av vattenförvaltningen .......................................... 385 13.6 Kostnader för vattenförvaltningens åtgärder ...................... 389 13.6.1 Kostnader per område och aktör ......................... 389 13.6.2 Konsekvensanalyser i åtgärdsprogrammen ......... 392 13.7 Finansiering av administrativa åtgärder ............................... 394 13.8 Finansiering av fysiska åtgärder ........................................... 394 13.8.1 Verksamhetsutövares åtgärdsarbete ..................... 394 13.8.2 Principen att förorenaren eller användaren

betalar ..................................................................... 395

13.8.3 Olika finansieringskällor ...................................... 396 13.9 Kostnader och finansiering för kommunernas vattenvårdande arbete ........................................................... 401 13.9.1 Kommunernas kostnader för administrativa

och fysiska åtgärder ............................................... 401

13.9.2 Kommunernas arbete med dricksvatten och avlopp .............................................................. 404 13.10 Finansiering av övervakning ................................................ 406

14.1 Utredningens internationella kartläggning ......................... 411 14.2 Avrinningsområden och avrinningsdistrikt ........................ 412 14.3 Lagstiftning ........................................................................... 413 14.4 Organisation ......................................................................... 414 14.5 Miljömål, kartläggning och analys ....................................... 426 14.6 Strategier, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram ............ 427 14.7 Genomförande av åtgärdsprogram ...................................... 431 14.8 Finansiering av vattenförvaltningen och åtgärderna .......... 432

Innehåll

13

15.1 Inledning................................................................................ 435 15.2 Havsmiljöförvaltning ............................................................ 437 15.3 Översvämningsdirektivet ..................................................... 442 15.4 Dricksvattendirektivet .......................................................... 445 15.5 Art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet .................... 455 15.6 Badvattendirektivet ............................................................... 457 15.7 Nitratdirektivet ..................................................................... 458

16.1 Inledning................................................................................ 462 16.1.1 Vårt uppdrag .......................................................... 462 16.1.2 Resultaten av vår utvärdering ................................ 463 16.1.3 Utredningens övergripande bedömningar ........... 464 16.2 Internationella erfarenheter.................................................. 467 16.3 Styrning ................................................................................. 468 16.4 Organisation .......................................................................... 471 16.4.1 Myndigheternas roller ........................................... 471 16.4.2 Arbetet på distriktsnivå ......................................... 476 16.4.3 Resurser .................................................................. 478 16.5 Planeringsarbetet ................................................................... 479 16.5.1 Övervakning .......................................................... 479 16.5.2 Kunskapsunderlag ................................................. 480 16.5.3 Beslut om miljökvalitetsnormer ........................... 481 16.5.4 Åtgärdsprogrammen ............................................. 482 16.5.5 Vägledning ............................................................. 483 16.5.6 Samråd och samverkan .......................................... 484

Innehåll SOU 2019:66

14

16.6 Åtgärdsarbetet ...................................................................... 484 16.6.1 Genomförande av åtgärder ................................... 484 16.6.2 Finansiering av åtgärder ........................................ 485 16.7 Rapporterings- och uppföljningsarbetet ............................. 487 16.7.1 Rapportering.......................................................... 487 16.7.2 Uppföljning och utvärdering ................................ 487

17.1 Vattenförvaltningens syfte ................................................... 489 17.2 Indelning i avrinningsdistrikt .............................................. 490 17.3 Indelning i åtgärdsområden ................................................. 496

18.1 Inledning ............................................................................... 500 18.2 Kartläggning och analys och förslag till miljökvalitetsnormer ............................................................ 503 18.2.1 Vikten av ett gemensamt kunskapsunderlag ....... 503 18.2.2 Kunskapsunderlag och förslag till

miljökvalitetsnormer bör tas fram på flera nivåer......................................................... 504

18.2.3 Arbetet med analyser bör förstärkas .................... 508 18.3 Beredning och beslut om miljökvalitetsnormer ................. 509 18.3.1 Länsstyrelsernas förslag bör beredas

inför beslut ............................................................ 509

18.3.2 Beslut om miljökvalitetsnormer bör fattas samlat på nationell nivå ......................................... 510 18.3.3 Prövning av om förutsättningar föreligger för ändring av miljökvalitetsnorm ........................ 510 18.3.4 Yttrande i mål och ärenden om att tillåta en verksamhet eller åtgärd .................................... 511 18.3.5 Statlig kontroll av kommunala beslut .................. 511

Innehåll

15

18.4 Nationell handlingsplan för vattenförvaltningen ................ 512 18.4.1 Skrivelse till riksdagen om en nationell

handlingsplan ......................................................... 512

18.4.2 Den nationella handlingsplanens innehåll ............ 514 18.4.3 Underlag till den nationella handlingsplanen ...... 517 18.5 Förvaltningsplaner ................................................................ 518 18.5.1 Havs- och vattenmyndigheten tar fram

och beslutar om förvaltningsplanerna .................. 518

18.5.2 Förvaltningsplanens innehåll ................................ 519 18.5.3 Arbetsprogram och översikt över väsentliga frågor ..................................................... 521 18.6 Planering av åtgärder ............................................................. 522 18.6.1 Dagens åtgärdsprogram är inte en tillräckligt

effektiv styrform .................................................... 522

18.6.2 Planering av åtgärder behöver ske på flera nivåer ......................................................... 524 18.7 Åtgärdsprogram för avrinningsdistrikt ............................... 526 18.7.1 Regeringen bör ta fram och besluta

om åtgärdsprogram för avrinningsdistrikt ........... 526

18.7.2 Åtgärdsprogrammens innehåll .............................. 528 18.7.3 Behov av efterföljande beslut ................................ 529 18.7.4 Underlag till åtgärdsprogrammen för distrikten .......................................................... 531 18.8 Åtgärdsplanering på avrinningsområdesnivå ....................... 532 18.8.1 Konkret åtgärdsplanering på

avrinningsområdesnivå införs ............................... 533

18.8.2 Indelning utifrån avrinningsområden ................... 534 18.8.3 Alla myndigheter och kommuner ges ett ansvar på avrinningsområdesnivå .................... 535 18.8.4 Frivilliga samverkansformer med en länsstyrelse som samordningsansvarig ................. 536 18.8.5 Planeringen dokumenteras i operativa planer och delåtgärdsprogram .......................................... 538 18.8.6 Kontrollfunktion ................................................... 539 18.8.7 Avrinningsområdessamordning ............................ 540 18.8.8 Kommunstödjare ................................................... 541 18.8.9 Kommunal verksamhet ......................................... 541

Innehåll SOU 2019:66

16

18.9 Övervakningsprogram .......................................................... 542 18.9.1 Behov av samordning ............................................ 543 18.9.2 Organisation .......................................................... 545 18.9.3 Länsstyrelsernas regionala övervakning ............... 549 18.9.4 Behovet av föreskrifter, metodstöd

och vägledning ....................................................... 550

18.9.5 Behov av datainsamling från verksamhetsutövare .............................................. 552 18.9.6 Vikten av att tillgängliggöra data från övervakningen ................................................ 552 18.9.7 Samtliga typer av övervakning behövs ................. 553 18.10 Samråd och samverkan ......................................................... 554 18.10.1 Samråd och samverkan .......................................... 554 18.10.2 Behov av en nationell referensgrupp .................... 555 18.10.3 Behov av lokala referensgrupper .......................... 557 18.10.4 Vattenråden som samverkansform....................... 560 18.10.5 Behov av utvecklat samarbete

med grannländerna ................................................ 562

18.11 Vägledning ............................................................................ 562 18.11.1 Föreskrifter och vägledningar .............................. 562 18.11.2 CIS-arbetet ............................................................ 564

19.1 Inledning ............................................................................... 567 19.2 En utvecklad åtgärdsplanering ger goda förutsättningar ... 568 19.3 Samverkan som drivkraft ..................................................... 569 19.4 Stärkta förutsättningar för administrativt åtgärdsarbete ... 571 19.5 Särskilda insatser för att stimulera fysiskt åtgärdsarbete ... 572

Innehåll

17

20.1 Sveriges rapportering till kommissionen ............................. 575 20.2 Uppföljning och utvärdering vidareutvecklas ..................... 576 20.2.1 Behov av fortsatt utveckling ................................. 577 20.2.2 Löpande uppföljning ............................................. 578 20.2.3 Fördjupad utvärdering........................................... 580

21.1 Inledning................................................................................ 582 21.2 Utredningens organisationsförslag ...................................... 583 21.2.1 Avrinningsområdesnivå ......................................... 585 21.2.2 Distriktsnivå .......................................................... 592 21.2.3 Nationell nivå ......................................................... 593 21.2.4 Behöriga myndigheter ........................................... 602 21.3 Särskilt om beslutsinstanser ................................................. 603 21.4 Övergång till ny organisation ............................................... 609

22.1 Inledning................................................................................ 612 22.2 Finansiering av vattenförvaltningen..................................... 614 22.3 Förvaltningsanslag eller sakanslag? ...................................... 618 22.4 Förändrad och förstärkt finansiering av den utvecklade vattenförvaltningsorganisationen ...................... 628 22.5 Finansiering av kommunernas åtgärdsplanering ................. 633 22.6 Utformning av vattenförvaltningsavgift bör utredas .......... 638

23.1 Inledning................................................................................ 649 23.2 Utgångspunkter för utredningens konsekvensanalys ........ 650

Innehåll SOU 2019:66

18

23.3 Utredningens förslag ............................................................ 652 23.3.1 Konsekvenser av utredningens förslag ................ 652 23.3.2 Förslag för att motverka eventuella negativa

konsekvenser av den föreslagna organisationsförändringen .................................... 667

23.3.3 Konsekvenser av utredningens förslag om avgiftsfinansiering ........................................... 671 23.4 Alternativa modeller som övervägts .................................... 672 23.4.1 Nollalternativet – ingen förändring ..................... 672 23.4.2 Länsstyrelsealternativet ........................................ 674 23.5 Förslagens konsekvenser för miljöövervakningen av vatten ................................................................................ 676 23.6 Ekonomiska konsekvenser av förslagen .............................. 677 23.7 Övriga konsekvenser ............................................................ 689 23.7.1 Konsekvenser för företag och organisationer

samt enskilda ......................................................... 689

23.7.2 Konsekvenser för landsting och kommuner ....... 690 23.7.3 Konsekvenser för klimat och miljö ...................... 691 23.7.4 Legala konsekvenser av förslagen ......................... 692 23.7.5 Regionala perspektiv ............................................. 693 23.7.6 Övriga konsekvenser ............................................ 693

24.1 Förslaget till lag om ändring i miljöbalken (1998:808) ...... 695 24.2 Förslaget till förordning (2021:xx) med instruktion för Statens nämnd för normgivning på vattenförvaltningens område ............................................... 698 24.3 Förslaget till förordning om ändring i författningssamlingsförordningen (1976:725) ................... 699 24.4 Förslaget till förordning om ändring i förordning (1998:1388) om vattenverksamheter ................................... 699 24.5 Förslaget till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660) ..................... 700

Innehåll

19

24.6 Förslaget till förordning om ändring i badvattenförordningen (2008:218) .................................... 719 24.7 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning ......................................................................... 720 24.8 Förslaget till förordning om ändring i förordning (2009:956) om översvämningsrisker .................................... 721 24.9 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut ........................... 722 24.10 Förslaget till förordning om ändring i förordning (2010:1770) om geografisk miljöinformation ..................... 723 24.11 Förslaget till förordning om ändring i havsmiljöförordningen (2010:1341) .................................. 723 24.12 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten ............................................................... 723 24.13 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete ................................ 724 24.14 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion .............................. 724

Innehåll SOU 2019:66

20

Volym 2

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2017:96 ........................................... 773

Bilaga 2 En konstitutionell analys av vattenförvaltningens

organisation .................................................................. 781

Bilaga 3 Indelningar .................................................................... 811

Bilaga 4 Styrning ......................................................................... 863

Bilaga 5 Samarbete med Finland, Norge och Danmark ........... 885

Bilaga 6 Rättslig reglering .......................................................... 919

Bilaga 7 Miljöövervakningsutredningen .................................... 949

Bilaga 8 Utredningar om finansiering ....................................... 959

Bilaga 9 Myndigheter som berörs av vattenförvaltning ........... 975

Bilaga 10 Vattenorganisationer .................................................... 981

Bilaga 11 Exempel på vattenförvaltning i andra länder .............. 989

Bilaga 12 Exempel på några andra förvaltningsmodeller

i Sverige ........................................................................1207

Bilaga 13 Finansiering av fysiska åtgärder ..................................1245

Bilaga 14 Fördelning av arbetsuppgifter ....................................1257

21

Sammanfattning

Utredningens uppdrag och genomförande

Utredningen har haft i uppdrag att utreda och utvärdera ansvarsfördelningen, beslutanderätten och organiseringen av myndigheterna inom vattenförvaltningen och att lämna förslag på hur organisationen bör vara utformad för att underlätta en effektiv, samordnad, förankrad och ändamålsenlig förvaltning. I uppdraget har även ingått att föreslå hur finansieringen av de åtgärder som följer av åtgärdsprogrammen bäst kan säkerställas samt lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredningen har arbetat på ett öppet och förutsättningslöst sätt i syfte att ringa in problem, utmaningar och lämpliga lösningar för vattenförvaltningen. Vi har bland annat tagit fram en konstitutionell analys av dagens organisatoriska lösning, genomfört en internationell kartläggning samt intervjuat företrädare för ett stort antal myndigheter, kommuner och andra aktörer. Utredningen har tagit fram alternativa organisationsmodeller samt fört en löpande dialog kring de överväganden och förslag som har vuxit fram under arbetets gång.

Utredningens iakttagelser och bedömningar

Vår utvärdering visar att vattenförvaltningen står inför ett antal olika utmaningar. I utvärderingen har vi gjort en rad iakttagelser utifrån synpunkter från olika aktörer, tidigare och egna studier och annat underlag. Utifrån dessa har vi i kapitel 16 gjort vår bedömning av behovet av förändringar.

Det finns inte någon enhetlig syn bland de olika aktörerna på hur vattenförvaltningen uppfattas eller vilka styrkor och svagheter som den nuvarande organisationen har. Olika aktörer relaterar till vattenförvaltningens organisation och arbetsuppgifter på olika sätt utifrån

Sammanfattning SOU 2019:66

22

sina egna behov och uppfattningar. Den övergripande bild som framträder är dock att arbetet i dag inte är organiserat på ett sådant sätt att ansvar och mandat hänger ihop och att detta behöver förändras.

Genom det arbete som hittills har utförts inom vattenförvaltningen har det skapats en stabil bas för fortsatt utvecklingsarbete. Vattenförvaltningen står inför olika utmaningar som det finns olika orsaker till, bland annat organisation, beslutanderätt, arbetsformer och finansiering.

Det är viktigt med en tydlig statlig strategisk styrning där riksdagen och regeringen får tydligare roller och där styrsignaler, finansiering och uppföljning hänger ihop. Dagens organisation är otydlig och arbetet bör i stället organiseras utifrån ordinarie förvaltningsstruktur. Den nuvarande organisationen kan inte fullt ut säkerställa lokal förankring eller ett arbete på avrinningsområdesnivå. Det är viktigt att vattenförvaltningen har tillräckliga ekonomiska resurser för att kunna fullgöra sina uppgifter.

Arbetet inom vattenförvaltningen behöver utvecklas och förstärkas både på nationell nivå och avrinningsområdesnivå för att bli mer effektivt och få större genomslag. Det finns behov av ökad samordning inom den akvatiska övervakningen och arbetet med kunskapsunderlag behöver fortsatt utvecklas. Uppgiften att besluta om miljökvalitetsnormer behöver stärkas och arbetet med planering av åtgärder behöver utvecklas både på nationell strategisk nivå och på konkret avrinningsområdesnivå. Det behövs förstärkt vägledning från nationella myndigheter. Det är också viktigt med utvecklad samverkan och delaktighet, och det finns behov av referensgrupper på både avrinningsområdesnivå och nationell nivå.

Rapporteringen till EU behöver underlättas och uppföljnings- och utvärderingsarbetet förstärkas. Indelningen i och arbetet inom internationella distrikt behöver tydliggöras.

Åtgärdsarbetet hos statliga myndigheter och kommuner behöver förstärkas och det behöver vidtas fler konkreta fysiska åtgärder i vattnen. För detta behövs förstärkt finansiering.

SOU 2019:66 Sammanfattning

23

Utredningens förslag

Utifrån det som har framkommit i vår utvärdering menar vi att det behövs organisatoriska förändringar för att underlätta en effektiv, samordnad, förankrad och ändamålsenlig förvaltning av yt- och grundvatten som uppfyller ramdirektivets krav. Vi menar också att planeringsarbetet inom vattenförvaltningen behöver förändras i vissa delar för att öka effektiviteten.

Syfte och distriktsindelning

I kapitel 17 behandlar utredningen förslag om syfte och områdesindelning. Utredningen föreslår att det bör regleras i miljöbalken att Sveriges yt- och grundvatten ska förvaltas i syfte att skydda och förbättra de akvatiska ekosystemen, främja en hållbar vattenanvändning baserad på ett långsiktigt skydd av tillgängliga vattenresurser och mildra effekterna av översvämning och torka. Det bör framgå av vattenförvaltningsförordningen att vattenförvaltningen är en del av det svenska genomförandet av ramdirektivet för vatten.

När det gäller indelningen i avrinningsdistrikt föreslår utredningen att det bör tydliggöras att vattenförvaltningsarbetet ska utgå från de tio avrinningsdistrikt som Sverige ingår i: Bottenhavet, Bottenviken, Glomma, Nordland, Norra Östersjön, Södra Östersjön, Torne älv, Troms, Tröndelag och Västerhavet, varav åtta är internationella. Bestämmelserna i 5 kapitlet miljöbalken om vattendistrikt bör upphävas och ersättas med en bestämmelse om att vattenförvaltningen ska utgå från avrinningsdistrikt. Bestämmelser om vilka avrinningsdistrikt som Sverige omfattas av och hur dessa distrikt är avgränsade bör finnas på förordningsnivå. Utredningen föreslår vidare att fokus på avrinningsområden ska öka. I planeringen av åtgärder på avrinningsområdesnivå ska huvudavrinningsområden kunna föras samman till större åtgärdsområden eller delas upp i mindre åtgärdsområden.

Sammanfattning SOU 2019:66

24

Planering

I kapitel 18 behandlar utredningen förslag om planeringsarbetet. Utredningen föreslår att SMHI och SGU ges ansvar för att på nationell nivå ta fram kunskapsunderlag. Länsstyrelserna kompletterar underlaget utifrån lokal kännedom. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ges ansvar för att identifiera vattenförekomster och SMHI för huvudavrinningsområden och kustområden. Länsstyrelserna ges ansvar för att, för respektive län, ta fram kunskapsunderlag och se över och ge förslag på statusklassning, förklaring av konstgjorda och kraftigt modifierade ytvattenförekomster och miljökvalitetsnormer. I detta ingår att genomföra påverkansanalys och riskbedömning och ekonomisk analys. Arbetet ska genomföras i samverkan mellan de länsstyrelser som ansvarar för arbetet inom varje avrinningsområde. Analysarbetet ska förstärkas. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ges ansvar för att aggregera kunskapsunderlaget till distriktsnivå. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska liksom hittills vägleda länsstyrelserna. Övriga centrala myndigheter bör bidra med kunskap.

Utredningen föreslår vidare att Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska kvalitetssäkra länsstyrelsernas förslag till miljökvalitetsnormer för yt- respektive grundvatten och bereda dessa inför beslut. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska vid beredningen av förslag till miljökvalitetsnormer ta in synpunkter från övriga berörda centrala myndigheter. En nationell nämnd inrättas för att besluta om miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten. Administrativa uppgifter åt nämnden utförs av Havs- och vattenmyndigheten som värdmyndighet.

Utredningen föreslår vidare att regeringen bör ta fram en skrivelse till riksdagen med en nationell handlingsplan för vattenförvaltningen. Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med SGU och övriga berörda myndigheter tar fram underlag i form av ett förslag till nationell handlingsplan.

Utredningen bedömer att dagens konstruktion med åtgärdsprogram som beslutas av vattendelegationer inte är en tillräckligt effektiv styrform. Planering av åtgärder behöver i stället ske både på nationell strategisk nivå och på konkret avrinningsområdesnivå. En utgångspunkt för planeringen av åtgärder bör vara den nationella handlingsplanen.

SOU 2019:66 Sammanfattning

25

Utredningen föreslår att regeringen bör ta fram och besluta om åtgärdsprogram för avrinningsdistrikten. Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med SGU och övriga berörda myndigheter och kommuner ska ta fram underlag i form av ett förslag till åtgärdsprogram för distrikten. Vidare föreslås att länsstyrelser, kommuner och berörda myndigheter gemensamt ska genomföra en konkret åtgärdsplanering på avrinningsområdesnivå och gemensamt ta fram en operativ plan. Myndigheterna ska själva bestämma hur den lokala samverkan i åtgärdsplaneringen ska utformas i varje avrinningsområde. Länsstyrelserna ska särskilt bedöma om åtgärderna i en operativ plan är tillräckliga för att miljökvalitetsnormerna ska kunna följas. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska utvärdera den samlade effekten av de operativa planerna. Om det behövs för att den status som fastställts för vattenförekomsterna inom åtgärdsområdet ska kunna nås ska länsstyrelsen, tillsammans med övriga berörda myndigheter och kommuner, ta fram förslag till och fastställa ett gemensamt delåtgärdsprogram för ett åtgärdsområde. Det ska avsättas medel till länsstyrelserna arbete med avrinningsområdessamordning.

Vidare föreslås att distriktsvisa övervakningsprogram ska tas fram av Havs- och vattenmyndigheten och SGU i nära samverkan med Naturvårdsverket samt länsstyrelserna. Bemyndigandet till Havs- och vattenmyndigheten och SGU att meddela närmare föreskrifter om programmens innehåll bör upphävas. Havs- och vattenmyndigheten och SGU bör i samarbete med Naturvårdsverket och övriga berörda myndigheter ta fram övergripande metodbeskrivningar och vägledningar.

Havs- och vattenmyndigheten ska tillsammans med SGU ta fram och besluta om förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten.

Utredningen betonar att Havs- och vattenmyndigheten, SGU, länsstyrelserna och övriga berörda myndigheter och kommuner ska samverka med varandra för en effektiv vattenförvaltning. En ny bestämmelse om detta införs i vattenförvaltningsförordningen. Skyldigheten att, när det är lämpligt, bilda referensgrupper för samverkan med olika intressenter förtydligas. Länsstyrelser bör ansvara för lokala referensgrupper för vattenförvaltningsarbetet på avrinningsområdesnivå. När det är lämpligt kan medlemmarna i befintliga vattenråd utgöra grunden till en lokal referensgrupp. Havs- och vattenmyndigheten bör ansvara för en nationell referensgrupp för att säkerställa

Sammanfattning SOU 2019:66

26

information till och medverkan av berörda branschorganisationer och relevanta organisationer från det civila samhället.

Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten och SGU även fortsättningsvis ska ansvara för att ta fram föreskrifter och vägleda övriga myndigheter och kommuner om hur vattenförvaltningsarbetet ska bedrivas. Även andra centrala myndigheter ska ha vägledande uppgifter. Det nationella metodstödet görs samordnat på nationell nivå av Havs- och vattenmyndigheten i samverkan med i första hand SGU och SMHI. Vattendirektören ska även fortsatt komma från Regeringskansliet. Havs- och vattenmyndigheten ska svara för uppgiften att länka ihop CIS-arbetet med det svenska vattenförvaltningsarbetet.

Genomförande av åtgärder

I kapitel 19 behandlar utredningen frågor om åtgärdsarbetet. Utredningen gör bedömningen att det är viktigt att skapa goda förutsättningar för genomförandet av både administrativa och fysiska åtgärder. Det är vidare viktigt att formerna för samverkan mellan myndigheter och kommuner respektive mellan privata och offentliga aktörer utvecklas. Vattenråden är viktiga och det är angeläget att uppmuntra fortsatt engagemang i denna typ av sammanslutningar. Utredningen bedömer att särskilda insatser behövs för att uppmuntra till ökat fysiskt åtgärdsarbete.

Rapportering och uppföljning

I kapitel 20 behandlar utredningen frågor om rapporterings- och uppföljningsarbetet. Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten även fortsättningsvis ska ansvara för rapporteringen till Europeiska kommissionen. Utredningen menar vidare att uppföljning och utvärdering av uppnådda resultat ska vidareutvecklas, både vad gäller löpande uppföljning och fördjupade utvärderingar. Myndigheterna ska årligen redovisa resultat till regeringen, som i sin tur bör lämna en resultatredovisning till riksdagen. Regeringen bör vart sjätte år lämna en fördjupad utvärdering till riksdagen. Havs- och vattenmyndigheten ska leda arbetet med fördjupade utvärderingar.

SOU 2019:66 Sammanfattning

27

Organisation

I kapitel 21 lämnar utredningen sitt förslag om förändrad organisation.

På avrinningsområdesnivå föreslår utredningen att kommunerna ges en tydligare roll, bland annat genom att de ska delta i åtgärdsplaneringen. Länsstyrelsernas roll förtydligas och utökas, bland annat genom att deras ansvar för att ta fram kunskapsunderlag och förslag till miljökvalitetsnormer formaliseras och att de även ges ansvar för att samordna åtgärdsplaneringen i avrinningsområdena och dokumentera detta i en operativ plan, och vid behov i delåtgärdsprogram. Länsstyrelserna ska även följa upp resultaten av de åtgärder som de genomfört och svara för yttranden och statlig kontroll av kommunala beslut i vissa mål och ärenden som avser verksamheter och åtgärder som påverkar vattenmiljön. Övriga berörda myndigheter ges tydligare roll i vattenförvaltningen genom att de bland annat ska delta i åtgärdsplaneringen och följa upp resultaten av de åtgärder som de genomfört. Länsstyrelserna ska inrätta lokala referensgrupper för att säkerställa information till och medverkan av olika aktörer i planerings- och uppföljningsarbetet på avrinningsområdesnivå.

På distriktsnivå föreslår utredningen att de arbetsuppgifter som de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter har i dag förs över till regeringen, den föreslagna nationella nämnden för normgivning, Havs- och vattenmyndigheten, SGU och samtliga länsstyrelser.

På nationell nivå föreslår utredningen att riksdagen och regeringen ges mer framskjutna roller genom bland annat den nationella handlingsplanen, regeringens åtgärdsprogram och efterföljande beslut. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ges ett tydligt och utvidgat ansvar för yt- respektive grundvatten. Bland annat ska de ta fram övervakningsprogram, aggregera resultaten från kartläggnings- och analysarbetet till distriktsnivå, bereda länsstyrelsernas förslag till miljökvalitetsnormer och bedöma de operativa planerna. Havs- och vattenmyndigheten ska besluta om och i samverkan med SGU ta fram en förvaltningsplan per distrikt samt genomföra samråd. SMHI:s roll förtydligas. SMHI och SGU ska bland annat ta fram nationella modellberäknade underlag till övervakning, kartläggning och analys. Havs- och vattenmyndigheten ska tillsammans med SGU och övriga myndigheter och kommuner ta fram underlag till den natio-

Sammanfattning SOU 2019:66

28

nella handlingsplanen och åtgärdsprogrammen. Havs- och vattenmyndigheten ska länka ihop CIS-arbetet med det svenska vattenförvaltningsarbetet och leda arbetet med en fördjupad utvärdering vart sjätte år. En nationell normgivningsnämnd inrättas för att besluta om miljökvalitetsnormer med Havs- och vattenmyndigheten som värdmyndighet. De övriga centrala myndigheternas roll i vattenförvaltningsarbetet stärks genom att de ges olika uppgifter, bland annat att bidra till det vägledande arbetet, ta fram underlag till den nationella handlingsplanen och regeringens åtgärdsprogram samt att följa upp resultaten av arbetet. En nationell referensgrupp inrättas för att säkerställa information till och medverkan av berörda aktörer på nationell nivå.

Vidare föreslår utredningen att Havs- och vattenmyndigheten, SGU, länsstyrelserna och den föreslagna nämndmyndigheten pekas ut som behöriga myndigheter.

Finansiering

I kapitel 22 behandlar utredningen frågor om finansiering. Utredningen föreslår att finansieringen av vattenförvaltningen bör utgå från ett helhetsperspektiv och vara en integrerad del av den ordinarie statliga finansiella styrningen och budgetprocessen. Utredningen lämnar vidare förslag på hur medel bör omfördelas och tillföras de myndigheter som utredningen föreslår ska ansvara för arbetet inom vattenförvaltningen.

De medel som i dag finansierar vattenmyndigheternas verksamhet inom länsstyrelserna i Norrbottens, Västernorrlands, Västmanlands, Kalmar och Västra Götalands län bör omfördelas till Havs- och vattenmyndigheten, SGU och samtliga länsstyrelser utifrån den föreslagna omfördelningen av uppgifter och ansvar. Såväl SMHI:s som länsstyrelsernas arbete med vattenförvaltning bör fortsatt finansieras via utgiftsområde 20, men de bör själva disponera medlen via egna anslagsposter på anslaget 1:11. Havs- och vattenmyndighetens och SGU:s förvaltningskostnader bör finansieras via myndigheternas respektive förvaltningsanslag, efter omfördelning från anslag 1:11 inom utgiftsområde 20. Därutöver föreslås ytterligare medel tillföras för att stärka vattenförvaltningen, dels permanent till Havs- och vattenmyndigheten och SGU via myndigheternas respektive förvaltningsanslag,

SOU 2019:66 Sammanfattning

29

dels under en period på tre år till länsstyrelserna. Utökade resurser bör finansieras från andra anslag inom utgiftsområde 20, utom för medel till länsstyrelserna för att finansiera stöd till kommunerna, vilket bör finansieras från utgiftsområde 18 alternativt utgiftsområde 19.

Den föreslagna nämndmyndighetens omkostnader bör finansieras av Havs- och vattenmyndigheten (värdmyndighet).

Utredningen bedömer att det generella statsbidraget till kommunerna kan behöva ökas för att kompensera för ökade kostnader för samordning av planeringsarbetet på avrinningsområdesnivå. Även Regeringskansliet kan behöva förstärkta resurser under delar av förvaltningscykeln.

Utredningen bedömer vidare att samtliga myndigheter kan behöva ytterligare resurser för åtgärdsarbete. Dessa medel ska i så fall äskas inom ramen för den ordinarie budgetprocessen.

Utredningen föreslår även att regeringen ska ge en myndighet eller särskild utredare i uppdrag att ta fram ett förslag på hur en vattenförvaltningsavgift kan utformas. Avgiften är avsedd att stimulera arbete med vissa fysiska åtgärder.

Konsekvensbedömning

I kapitel 23 lämnar utredningen sin samlade konsekvensbedömning. Utredningen bedömer att de positiva konsekvenserna av förslagen väger tyngre än de nackdelar som förslagen kan ge upphov till. För att minska riskerna med en omorganisation föreslår utredningen en övergångslösning i form av att Havs- och vattenmyndigheten och SGU inrättar regionala kontor. Utredningen gör i kapitlet även en bedömning av hur resurserna bör omfördelas och vilka resurstillskott som bedöms som nödvändiga.

Författningsförslag

Utredningen lämnar de författningsförslag som behövs för att genomföra organisationsförändringarna och förtydliga hur arbetet ska bedrivas i kapitel 1. Ändringsförslagen beskrivs i författningskommentaren i kapitel 24.

DEL A

Inledning

33

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till lag om ändring av miljöbalken (1998:808)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken (1998:808)

dels att 5 kap. 14 § och 19 kap. 3c § ska upphöra att gälla,

dels att 5 kap. 13 och 15 §§, 19 kap. 3a § och 22 kap. 13 § och

rubriken närmast före 5 kap. 13 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 5 kap. 8 a §, av följande

lydelse

5 kap.

8 a §

Regeringen ska fastställa åtgärdsprogram inom vattenförvaltningen, för avrinningsdistrikt eller den del av ett internationellt avrinningsdistrikt som ligger inom svenskt territorium. Åtgärdsprogrammet ska, utöver vad som följer av 9 §, innehålla uppgifter om de åtgärder som regeringen behöver vidta för att miljökvalitetsnormerna ska kunna följas. De åtgärder som anges i ett sådant åtgärdsprogram ska ha vidtagits senast tre år efter det att programmet fastställdes.

Regeringen får föreskriva att myndigheter och kommuner ska fastställa delåtgärdsprogram som

Författningsförslag SOU 2019:66

34

omfattar del av ett avrinningsdistrikt.

Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön

Vattenförvaltning

13 §

För förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön ska Sveriges landområden och kustvattenområden delas in i

Sveriges yt- och grundvatten ska förvaltas i syfte att

1. skydda och förbättra de akvatiska ekosystemen,

2. främja en hållbar vattenanvändning baserad på ett långsiktigt skydd av tillgängliga vattenresurser och

3. mildra effekterna av översvämning och torka.

Förvaltningen ska utgå från avrinningsdistrikt.

1. Bottenvikens vattendistrikt: det landområde från vilket all ytvattenavrinning sker direkt till eller i avrinningsområden som mynnar i Bottenviken,

2. Bottenhavets vattendistrikt: det landområde från vilket all ytvattenavrinning sker direkt till eller i avrinningsområden som mynnar i Bottenhavet,

3. Norra Östersjöns vattendistrikt: det landområde från vilket all ytvattenavrinning sker direkt till eller i avrinningsområden som mynnar i södra Ålands hav eller norra Gotlandshavet,

4. Södra Östersjöns vattendistrikt: det landområde från vilket all ytvattenavrinning sker direkt till eller i avrinningsområden som

SOU 2019:66 Författningsförslag

35

mynnar i västra Gotlandshavet, östra Gotlandshavet, Bornholmshavet, Arkonahavet eller Öresund, och

5. Västerhavets vattendistrikt: det landområde från vilket all ytvattenavrinning sker direkt till eller i avrinningsområden som mynnar i Västerhavet. I varje vattendistrikt ingår anslutande grundvatten och anslutande kustvatten ut till de särskilda avgränsningslinjer, en nautisk mil räknat från baslinjerna, som framgår av bilaga 6 till lagen ( 2017:1272 ) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner. Med avrinningsområde avses ett landområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar till havet genom ett enda utlopp eller delta. Ytvatten, grundvatten, kustvatten och landområden vid kusten som inte kan hänföras till ett visst avrinningsområde ska hänföras till det vattendistrikt som är närmast eller lämpligast. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om gränsdragningen mellan vattendistrikten. Vid gränsdragningen får ett enskilt avrinningsområde hänföras till annat vattendistrikt än vad som följer av första stycket, om det är lämpligt med hänsyn till förvaltningsarbetet.

Författningsförslag SOU 2019:66

36

Avgränsningen av internationella avrinningsdistrikt samt vattenförvaltningen inom sådana distrikt ska se i samverkan med det eller de övriga länder som berörs.

15 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela

1. föreskrifter om avrinningsdistrikt och gränsdragningen mellan dem,

1. föreskrifter om karakterise-

ring av vattenområden, förvaltningsplaner för vattendistrikt och övervakning av vattenmiljön, och

2. föreskrifter om karakterise-

ring av vattenområden, förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt och övervakning av vattenmiljön, och

2. ytterligare föreskrifter om

förvaltning av kvaliteten på vat-

tenmiljön.

3. ytterligare föreskrifter om

förvaltningen av yt- och grund-

vatten.

19 kap.

3a §

Om en kommun tillåter en verksamhet eller åtgärd enligt en bestämmelse om undantag som avses i 5 kap. 6 § eller ger dispens från bestämmelserna i 7 kap. 15 §, ska kommunen skicka beslutet till länsstyrelsen.

Beslut enligt en bestämmelse om undantag som avses i 5 kap. 6 § ska skickas till den länsstyrelse som är vattenmyndighet.

SOU 2019:66 Författningsförslag

37

22 kap.

13 §

I mål som avser en verksamhet eller åtgärd som påverkar vattenmiljön ska mark- och miljödomstolen hämta in ett yttrande

från den länsstyrelse som är berörd vattenmyndighet, om

I mål som avser en verk-samhet eller åtgärd som påverkar vattenmiljön ska mark- och miljödomstolen hämta in ett yttrande, om

1. utredningen i målet ger anledning att anta att

a) något förhållande av betydelse för miljökvalitetsnormgivningen inte överensstämmer med det som lagts till grund för en sådan norm, och

b) den bristande överensstämmelsen har betydelse för möjligheten att bestämma rimliga och ändamålsenliga miljövillkor, eller

2. prövningen avser en fråga om att tillåta en verksamhet eller åtgärd med stöd av bestämmelser om undantag från 5 kap. 4 §.

I en begäran om yttrande enligt första stycket 1 ska domstolen redogöra för den bristande överensstämmelsen och de skäl som talar för att ändra miljökvalitetsnormerna så att bristen avhjälps.

En begäran om yttrande enligt första stycket 1 ska ställas till Statens nämnd för normgivning på vattenförvaltningens område. En begäran enligt första stycket 2 ska ställas till länsstyrelsen i berört län.

1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2022.

2. Ärenden enligt 19 kap. 3b § som vid ikraftträdandet handläggs vid en länsstyrelse som är vattenmyndighet ska, om ärendet i stället ska handläggas vid annan länsstyrelse, lämnas över till den länsstyrelsen.

Författningsförslag SOU 2019:66

38

1.2 Förslag till förordning (2021:xx) med instruktion för Statens nämnd för normgivning på vattenförvaltningens område

Härigenom föreskrivs följande.

Uppgifter

1 § Statens nämnd för normgivning på vattenförvaltningens område har till uppgift att besluta om miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten enligt 5 kap. miljöbalken och 4 kap. vattenförvaltningsförordningen (2004:660).

Ledning

2 § Myndigheten leds av en nämnd. 3 § Nämnden ska bestå av högst tio ledamöter. Ordförande och vice ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare. Av övriga ledamöter ska minst fyra ledamöter ha myndighetsbakgrund med erfarenhet av yt- respektive grundvattenfrågor. Därutöver ska det i nämnden finnas ledamöter med erfarenhet av industriell, areell respektive kommunal verksamhet samt ledamöter med erfarenhet av arbete inom ideella organisationer på miljöområdet.

Organisation

4 § Havs- och vattenmyndigheten upplåter lokaler och utför administrativa uppgifter åt myndigheten. Handläggande uppgifter åt myndigheten utförs av Havs- och vattenmyndigheten för ytvatten och av

Sveriges geologiska undersökning för grundvatten.

Beslutsförhet

5 § Nämnden är beslutför när ordföranden och minst två tredjedelar av de andra ledamöterna är närvarande. Om nämnden inte är enig om ett beslut ska omröstning ske. Vid omröstning ska den

SOU 2019:66 Författningsförslag

39

mening gälla som omfattas av mer än hälften av de närvarande ledamöternas röster. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst.

Tillämpligheten av vissa förordningar

6 § Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ska inte tillämpas på myndigheten.

Undantag från myndighetsförordningen

7 § Följande bestämmelser i myndighetsförordningen (2007:515) ska inte tillämpas på myndigheten:

5 § om delegering, 8 § om arbetsgivarpolitik, och 15–16 §§ om beslutsförhet.

Denna förordning träder i kraft den 1 april 2022.

Författningsförslag SOU 2019:66

40

1.3 Förslag till förordning om ändring i författningssamlingsförordningen (1976:725)

Härigenom föreskrivs i fråga om författningssamlingsförordningen (1976:725) att bilaga 1 ska ha följande lydelse.

Denna förordning träder i kraft den 1 april 2022.

SOU 2019:66 Författningsförslag

41

Bilaga 1

Författningssamlingar för centrala myndigheter

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Författningsförslag SOU 2019:66

42

1.4 Förslag till förordning om ändring i förordning ( 1998:1388 ) om vattenverksamheter

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter att 25 och 29 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

25 §

Planen ska ge vägledning för de myndigheter som

1. för talan eller yttrar sig i prövningarna, eller

2. arbetar med eller fattar beslut om förvaltningen av kvalite-

ten på vattenmiljön.

2. arbetar med eller fattar beslut om förvaltningen av yt- och

grundvatten.

29 §

Naturvårdsverket, Kammarkollegiet, Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna ska medverka i arbetet med förslagen enligt 24 § så att de blir ändamålsenliga med hänsyn till

1. syftet att nå de mål och främja de samordnade prioriteringar och hänsynstaganden som avses i 26 §, och

2. behovet av att vattenverksamheterna så snart som möjligt får moderna miljövillkor.

Om en länsstyrelse är vattenmyndighet ska också vattenmyndigheten medverka i arbetet.

Denna förordning träder i kraft den 1 april 2022.

SOU 2019:66 Författningsförslag

43

1.5 Förslag till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660)

Härigenom föreskrivs i fråga om vattenförvaltningsförordningen (2004:660)

dels att 3 kap. 3 §, 5 kap. 7 §, 6 kap 2 a–4 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 4 kap. 9 § och 5 kap. 7 § ska upp-

höra att gälla,

dels att rubriken till 2 kap. ska lyda ”Avrinningsdistrikt och be-

höriga myndigheter” och att rubriken till 6 kap. ska lyda ”Åtgärdsplanering”,

dels att 1 kap. 1–2 §§, 2 kap. 1–4 §§, 3 kap 1–2 och 4 §§, 4 kap. 1,

3, 6 a, 8 b, 9–10, 13–16 §§, 5 kap. 1–5 §§, 6 kap. 1–2, 5–8 och 10 §§, 7 kap. 1–2 §§, 8 kap. 1–6 §§ och 9 kap. 2 § ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 2 kap. 1 §, 2 kap. 2 §, 4 kap. 1 § ska

ha följande lydelse,

dels att det ska införas nya paragrafer, 2 kap. 2 a §, 2 kap. 3 b §,

2 kap. 4 a §, 5 kap. 1 a §, 5 kap. 1 b §, 6 kap. 1 a § och 6 kap 1 b §, med följande lydelse,

dels att det närmast före 2 kap. 2 a §, 2 kap. 3 a §, 4 kap 14 §, 4 kap.

15 §, 6 kap. 1 §, 6 kap 1 a § och 6 kap. 1 b § ska införas nya rubriker av följande lydelse,

dels att det närmast 4 kap. 11 § ska införas en ny rubrik som ska

lyda ”Tillåtelse av verksamhet eller åtgärd”.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §

Denna förordning gäller förvaltningen av kvaliteten på vatten-

miljön enligt 5 kap. miljöbalken.

Denna förordning gäller förvaltningen av yt- och grundvatten enligt 5 kap. miljöbalken.

Genom förordningen genomförs delar av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

Författningsförslag SOU 2019:66

44

Förordningen är meddelad med stöd av – 5 kap. 1 § miljöbalken i fråga om 4 kap. 1–10 §§, – 5 kap. 6 § miljöbalken i fråga om 4 kap. 11–13 §§,

5 kap. 10 § första stycket miljöbalken i fråga om 6 kap. 4 §,

5 kap 8 a § i fråga om 6 kap. 1 b §,

5 kap. 10 § andra stycket miljöbalken i fråga om 6 kap. 1–3, 5–8 och 10 §§,

5 kap. 10 § andra stycket miljöbalken i fråga om 6 kap. 1–2, 5–8 och 10 §§,

5 kap. 15 § miljöbalken i fråga om 3 kap. 1–4 §§, 4 kap. 14 §, 5 kap. 1–5 och 7 §§, 6 kap. 1–3, 5–8 och 10 §§ samt 7 kap. 1 och 2 §§, och

5 kap. 15 § miljöbalken i fråga om 2 kap. 1, 2 a, 3 a–b och

4 a §§, 3 kap. 1–4 §§, 4 kap. 14 §,

5 kap. 1–5 §§, 6 kap. 1–3, 5–8 och 10 §§ samt 7 kap. 1 och 2 §§, och

8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.

2 §

Med miljökvalitetsnorm, åtgärdsprogram, vattendistrikt och

avrinningsområde avses i denna

förordning detsamma som i 5 kap. miljöbalken.

Med miljökvalitetsnorm och åtgärdsprogram avses i denna förordning detsamma som i 5 kap. miljöbalken.

Med badvatten avses i denna förordning detsamma som i badvattenförordningen (2008:218) .

3 §

I denna förordning avses med akvifer: lager av geologiska material som är tillräckligt porösa och genomsläppliga för att medge ett betydande flöde eller uttag av grundvatten,

avrinningsdistrikt: ett land- och havsområde som utgör en huvudenhet för vattenförvaltningen och som består av ett eller flera avrinningsområden med tillhörande grund- och kustvatten samt dessas tillrinningsområden,

SOU 2019:66 Författningsförslag

45

avrinningsområde: ett landområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar till havet genom ett enda utlopp eller delta,

badvatten: en ytvattenförekomst eller del av en ytvattenförekomst som en kommun enligt bestämmelserna i badvattenförordningen (2008:218) har antecknat som badvatten i sitt badvattenregister,

delavrinningsområde: avrinningsområde inom ett huvudavrinningsområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar till en viss punkt i ett vattendrag,

Direktiv 2000/60/EG: Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, i lydelsen enligt kommissionens direktiv 2014/101/EU,

direktiv 2006/118/EG: Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/118/EG av den 12 december 2006 om skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring, i lydelsen enligt kommissionens direktiv 2014/80/EU,

direktiv 2008/105/EG: Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/105/EG av den 16 december 2008 om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område och ändring och senare upphävande av rådets direktiv 82/176/EEG, 83/513/EEG, 84/156/EEG, 84/491/EEG och 86/280/EEG, samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/39/EU,

grundvatten: allt vatten som finns under markytan i den mättade zonen,

grundvattenförekomst: avgränsad volym grundvatten i en eller flera akviferer,

huvudavrinningsområde: avrinningsområde med en areal som är minst 200 kvadratkilometer uppströms mynningen i havet,

inlandsvatten: allt vatten på markytan undantaget vatten i övergångszon och därutöver allt grundvatten på landsidan av baslinjerna enligt lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner,

Författningsförslag SOU 2019:66

46

internationellt avrinningsdistrikt: vattendistrikt som omfattar flera staters territorium,

internationellt avrinningsdistrikt: avrinningsdistrikt som omfattar flera staters territorium,

internationellt avrinningsområde: huvudavrinningsområde i vilket ingår del av annan stats territorium, om den andra staten tillämpar direktiv 2000/60/EG,

kustområde: landområde vid

kusten som inte kan hänföras till

ett visst huvudavrinningsområde

kustområde: sammanhängande landområde på Sveriges fastland

samt Gotland som inte kan hän-

föras till ett visst huvudavrinningsområde

kustvatten: vatten som finns från kusten till de särskilda avgränsningslinjerna en nautisk mil räknat från baslinjerna enligt lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner, undantaget vatten i övergångszon och grundvatten,

skyddade områden: områden som har fastställts för skydd enligt bestämmelser grundade på den gemenskapslagstiftning som avses i bilaga IV till direktiv 2000/60/EG,

vatten i övergångszon: ytvatten i närheten av flodutlopp som delvis är av salthaltig karaktär till följd av närheten till kustvatten men som på ett väsentligt sätt påverkas av sötvattenströmmar,

ytvatten: inlandsvatten utom grundvatten, vatten i övergångszon samt kustvatten (när det gäller kemisk status även territorialvatten), och

ytvatten: inlandsvatten utom grundvatten, samt vatten i övergångszon och kustvatten, när det gäller kemisk status omfattas även territorialvatten,

ytvattenförekomst: en avgränsad och betydande förekomst av ytvatten såsom t.ex. en sjö, en å, älv eller kanal, ett vatten i övergångszon eller ett kustvatten-

område.

ytvattenförekomst: en avgränsad och betydande förekomst av ytvatten såsom t.ex. en sjö, en å, älv eller kanal, ett vatten i övergångszon eller en del av kust-

vattnet, och

åtgärdsområde: ett avgränsat område för åtgärdsplanering eller att syfte som kan bestå av ett eller flera huvudavrinningsområden eller kustområden eller delar av kust- eller huvudavrinningsområden.

SOU 2019:66 Författningsförslag

47

2 kap.

Avgränsning av vattendistrikt Avgränsning av avrinnings-

distrikt

1 §

De vattendistrikt som avses i

sade enligt följande.

Den förvaltning av yt- och grundvatten som avses i 5 kap.

13 § miljöbalken ska utgå från

avrinningsdistrikten Troms, Torne älv, Nordland, Bottenhavet, Tröndelag, Bottenviken, Glomma, Norra Östersjön, Södra Östersjön och Västerhavet.

Troms är ett internationellt avrinningsdistrikt med avrinning till norsk kust. Delar av distriktet ligger i Finland respektive i Norrbottens län.

Torne älv är ett internationellt avrinningsdistrikt med avrinning mot svensk och finsk kust. Distriktet omfattar huvudavrinningsområdet Torneälven samt utanför Torneälvens mynning i havet belägna kustvattenförekomster samt dessa kustvattenförekomsters tillrinningsområden. Delar av avrinningsdistriktet ligger i Finland respektive Norge.

Nordland är ett internationellt avrinningsdistrikt med avrinning mot norsk kust. Delar av distriktet ligger i Norrbottens län respektive Västerbottens län.

Bottenvikens vattendistrikt om-

fattar huvudavrinningsområdena från och med Torneälven till och med Öreälven, mellanliggande

Bottenviken är ett internationellt avrinningsdistrikt med avrinning till svensk kust. Distriktet

Författningsförslag SOU 2019:66

48

kustområden samt områden mellan Bottenvikens och Bottenhavets vattendistrikt som dränerar direkt till Örefjärden eller Österfjärden.

omfattar huvudavrinningsområdena från och med Keräsjoki till och med Öreälven, samt kust-

vattenförekomster med tillrinningsområden belägna mellan Torne älvs avrinningsdistrikt och gräns mellan Norra Kvarken och Bottenhavet som dras söder om Örefjärden från Järnäs till yttre gräns för kustvatten. Delar av avrinningsdistriktet ligger i Norge.

Tröndelag är ett internationellt avrinningsdistrikt med avrinning mot norsk kust. Delar av distriktet ligger i Jämtlands län.

Bottenhavets vattendistrikt om-

fattar huvudavrinningsområdena från och med Leduån till och med Dalälven, inklusive Vefsna,

mellanliggande kustområden samt områden mellan Bottenvikens och Bottenhavets vattendistrikt som dränerar direkt till Nordmalingsfjärden eller Yttre Nordmalingsfjärden och områden mellan Bottenhavets och Norra Östersjöns vattendistrikt som dränerar direkt till Skutskärsfjärden eller Gävlebuktens utsjövatten.

Bottenhavet är ett internationellt avrinningsdistrikt med avrinning till svensk kust. Distriktet

omfattar huvudavrinningsområdena från och med Leduån till och med Dalälven, samt kust-

vattenförekomster med tillrinningsområden belägna i Bottenhavet från och med Nordmalingsfjärden i norr till och med Gävlebukten i söder. Delar av avrinningsdistriktet ligger i Norge.

Glomma är ett internationellt avrinningsdistrikt med avrinning till norsk kust. Delar av distriktet ligger i Jämtlands län, Värmlands län respektive Västra Götalands län.

Norra Östersjöns vattendistrikt

omfattar huvudavrinningsområdena från och med Tämnarån till och med Kilaån, mellanliggande

Norra Östersjön är ett avrinningsdistrikt med avrinning till svensk kust. Distriktet omfattar

huvudavrinningsområdena från

SOU 2019:66 Författningsförslag

49

kustområden samt områden mellan Bottenhavets och Norra Östersjöns vattendistrikt som dränerar direkt till Lövstabukten eller Karlsholmsfjärden och områden mellan Norra Östersjöns och Södra Östersjöns vattendistrikt som dränerar direkt till Stadsfjärden, Mellanfjärden, Sjösafjärden, Örsbaken, Aspafjärden, Ålöfjärden eller Furöområdet.

och med Tämnarån till och med Kilaån, samt kustvattenförekomster

med tillrinningsområden belägna mellan Gävlebukten i norr och Bråvikens kustvatten och Marsviken i söder.

Södra Östersjöns vattendistrikt

omfattar huvudavrinningsområdena från och med Motala ström till och med Råån, Gotland, Gotska Sandön, mellanliggande

och anslutande kustområden samt områden mellan Norra Östersjöns och Södra Östersjöns vattendistrikt som dränerar direkt till Inre Bråviken, Mellersta Bråviken, Yttre Bråviken, Bråvikens kustvatten, Sillöfjärden eller Marsviken och områden mellan Södra Östersjöns och Västerhavets vattendistrikt som dränerar direkt till Norra mellersta Öresunds kustvatten eller Norra Öresunds kust-

vatten.

Södra Östersjön är ett avrinningsdistrikt med avrinning till svensk kust. Distriktet omfattar

huvudavrinningsområdena från och med Motala ström till och med Råån, Gotland, Gotska Sandön,

samt kustvattenförekomster med tillrinningsområden från och med Marsviken och Bråvikens kustvatten i norr till och med Norra

Öresunds kustvatten.

Västerhavets vattendistrikt om-

fattar huvudavrinningsområdena från och med Vege å till och med Enningdalsälven, mellanliggande

kustområden samt områden mellan Södra Östersjöns och Västerhavets vattendistrikt som dränerar direkt till Skälderviken.

Västerhavet är ett internationellt avrinningsdistrikt med avrinning till svensk kust. Distriktet

omfattar huvudavrinningsområdena från och med Vege å till och med Enningdalsälven, samt kust-

vattenförekomster med tillrinningsområden från och med Skälder-

Författningsförslag SOU 2019:66

50

viken i söder till och med Idefjorden i norr. Delar av avrinningsdistriktet ligger i Norge.

Den närmare gränsdragningen samt övriga områdens fördelning

mellan vattendistrikten framgår av kartor i bilaga 2 till denna förordning.

Gränsdragningen mellan avrinningsdistrikten framgår av kartor

i bilaga 2 till denna förordning.

Vattenmyndigheter

Behöriga myndigheter

2 §

Av 5 kap. 13 § första stycket miljöbalken framgår att för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön ska Sveriges landområden och kustvattenområden delas in i fem vattendistrikt.

Behöriga myndigheter för den vattenförvaltning som ska ske enligt denna förordning är Havs- och vattenmyndigheten, Sveriges geologiska undersökning, Statens nämnd för normgivning på vattenförvaltningens område samt länsstyrelserna.

För varje vattendistrikt ska i enlighet med 5 kap. 14 § miljöbalken en länsstyrelse vara vattenmyndighet med ansvar för den förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet som avses i denna förordning.

Myndigheternas ansvar enligt första stycket omfattar de avrinningsdistrikt och de delar av internationella avrinningsdistrikt som ligger inom svenskt territorium. Särskilda bestämmelser om samordning med behöriga myndigheter i andra länder för förvaltning av internationella avrinningsdistrikt finns i kapitel 8.

De länsstyrelser som ska vara vattenmyndigheter är

1. Länsstyrelsen i Norrbottens län för Bottenvikens vattendistrikt,

2. Länsstyrelsen i Västernorrlands län för Bottenhavets vattendistrikt,

SOU 2019:66 Författningsförslag

51

3. Länsstyrelsen i Västmanlands län för Norra Östersjöns vattendistrikt,

4. Länsstyrelsen i Kalmar län för Södra Östersjöns vattendistrikt, och

5. Länsstyrelsen i Västra Götalands län för Västerhavets vattendistrikt.

Indelning i områden

2 a §

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut ska identifiera och avgränsa enskilda huvudavrinningsområden och kustområden. Havs- och vattenmyndigheten ska identifiera och avgränsa ytvattenförekomster inom avrinningsområden samt hänföra kustområden till de avrinningsdistrikt som anges i 2 kapitlet 1 §. Kustområden ska hänföras till det distrikt som är närmast eller lämpligast utifrån det vattenförvaltningsarbete som ska bedrivas. Om det är lämpligast kan delar av ett kustområde hänföras till olika distrikt.

Sveriges geologiska undersökning ska identifiera och avgränsa grundvattenförekomster och hänföra dem till de avrinningsdistrikt som anges i 2 kapitlet 1 §. I de fall en grundvattenförekomst inte helt följer ett visst avrinningsområde ska det hänföras till det distrikt som är närmast eller lämpligast

Författningsförslag SOU 2019:66

52

utifrån det vattenförvaltningsarbete som ska bedrivas.

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut ska föra en förteckning över de avrinningsdistrikt som anges i 2 kapitlet 1 § med tillhörande avrinningsområden, kustområden och yt- och grundvattenförekomster.

3 §

Vattenmyndigheten ska på lämpligt sätt dela in distriktet i delområden. Innan en sådan indelning görs ska vattenmyndigheten samråda med de övriga länsstyrelser som berörs.

Om det behövs för åtgärdsplaneringen ska länsstyrelserna identifiera och avgränsa särskilda åtgärdsområden. Ett åtgärdsområde kan bestå av ett eller flera huvudavrinningsområden eller kustområden eller delar av kust- eller huvudavrinningsområden. Om det finns behov av åtgärdsområden som sträcker sig över flera län ska länsstyrelserna gemensamt utse åtgärdsområdet.

Förvaltningsperioder

3 a §

Av 15 § förordningen ( 2017:868 ) med länsstyrelseinstruktion framgår att det inom de länsstyrelser som är vattenmyndigheter ska finnas en vattendelegation, som är ett särskilt beslutsorgan.

Bestämmelser om vattendelegationerna finns i förordningen ( 2017:872 ) om vattendelegationer. Förordning ( 2017:873 ).

Förvaltningen av yt- och grundvatten ska genomföras i sexåriga förvaltningsperioder. För varje period ska kunskapsunderlaget bedömas och vid behov kompletteras. Indelningen i vattenförekomster och områden, miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och övervakningsprogram ska ses över och vid behov justeras. Resultatet av arbetet ska sammanställas i en

SOU 2019:66 Författningsförslag

53

förvaltningsplan och rapporteras till Europeiska kommissionen.

3 b §

Myndigheter och kommuner ska, inom sina respektive ansvarsområden, för varje förvaltningsperiod identifiera de åtgärder som behövs för att den status som fastställts för vattenförekomster enligt 4 kapitlet ska kunna nås eller bibehållas inom angiven tidsfrist så att miljökvalitetsnormerna därmed ska kunna följas. Åtgärder får inte permanent hindra eller äventyra uppfyllandet av kvalitetskraven för andra vattenförekomster inom avrinningsområdet eller distriktet.

4 §

De behöriga myndigheterna ska samverka med varandra och med övriga myndigheter och kommuner i syfte att åstadkomma en effektiv vattenförvaltning. Om en fråga rör ett vattenområde som omfattas både av vattenförvaltningen enligt denna förordning och av havsmiljöförvaltningen enligt havsmiljöförordningen (2010:1341) ska frågorna hanteras samordnat för en effektiv vatten- och havsmiljöförvaltning.

Vattenmyndigheterna skall pla-

nera sitt arbete enligt denna förordning så att det möjliggör och uppmuntrar till deltagande av alla som berörs av förvaltningen

De behöriga myndigheterna ska planera sitt arbete enligt

denna förordning så att det möjliggör och uppmuntrar till deltagande av alla som berörs av

Författningsförslag SOU 2019:66

54

av kvaliteten på vattenmiljön.

Innan vattenmyndigheten fattar beslut om kvalitetskrav, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram eller i övrigt handlägger frågor enligt denna förordning av större betydelse skall myndigheten samråda med de myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare och enskilda som berörs av beslutet.

vattenförvaltningen. Innan de behöriga myndigheterna fattar beslut

om kvalitetskrav, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram eller i övrigt handlägger frågor enligt denna förordning av större betydelse ska de samråda med de myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare och enskilda som berörs av beslutet.

Havs- och vattenmyndigheten ska för detta syfte bilda en nationell referensgrupp med olika intressenter. Länsstyrelserna ska, när det är lämpligt, bilda referensgrupper med olika intressenter för det vattenförvaltningsarbete som ska ske på avrinningsområdesnivå.

4 a §

Om de behöriga myndigheterna begär det, ska statliga och kommunala myndigheter ge in underlag som de innehar och som de behöriga myndigheterna behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt denna förordning. Detta gäller dock inte universitet och högskolor.

3 kap.

1 §

Varje vattenmyndighet ska se till att det för vattendistriktet görs

För varje avrinningsdistrikt ska utföras

1. en beskrivning och analys av distriktet i enlighet med artikel 5 och bilaga II i direktiv 2000/60/EG,

1. en beskrivning och analys av distriktet i enlighet med artikel 5 och artikel 7 samt bilaga II i direktiv 2000/60/EG,

SOU 2019:66 Författningsförslag

55

2. en kartläggning av mänsklig verksamhets påverkan på ytvattnets och grundvattnets tillstånd som ska utföras i enlighet med artikel 5 och bilaga II i direktiv 2000/60/EG och särskilt

beakta sådana ämnen som anges i

bilaga I i direktiv 2008/105/EG, och

2. en kartläggning av mänsklig verksamhets påverkan på ytvattnets och grundvattnets tillstånd i enlighet med artikel 5 och bilaga II i direktiv 2000/60/EG,

varvid sådana ämnen som anges i

bilaga I i direktiv 2008/105/EG

ska beaktas särskilt, och

3. en ekonomisk analys av vattenanvändningen i enlighet med artikel 5 och bilaga III i direktiv 2000/60/EG.

Länsstyrelserna ansvarar för att de uppgifter som följer av första stycket utförs inom respektive län. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut och Sveriges geologiska undersökning ska bistå länsstyrelserna med de nationella underlag som behövs för uppgiften. Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning ansvarar inom sina respektive ansvarsområden för att sammanställa uppgifterna distriktsvis.

Beskrivningen, kartläggningen och analyserna ska revideras löpande och vara så uppdaterade att de kan beaktas i arbetet med åtgärdsprogram senast den 22 de-

cember 2009 och vid de tidpunkter som följer av artikel 5 i direktiv 2000/60/EG.

Beskrivningen, kartläggningen och analyserna ska revideras löpande och vara så uppdaterade att de kan beaktas i arbetet med att

fastställa kvalitetskrav enligt 4 kapitlet och åtgärdsprogram enligt 6 kapitlet.

2 §

Varje vattenmyndighet ska se till att det för vattendistriktet finns register över skyddade om-

råden i enlighet med artikel 6 i direktiv 2000/60/EG och utsläpp

Havs- och vattenmyndigheten

ska för varje avrinningsdistrikt

hålla ett register över skyddade

områden i enlighet med artikel 6

Författningsförslag SOU 2019:66

56

och spill enligt artikel 5 i direktiv 2008/105/EG.

i direktiv 2000/60/EG och utsläpp och spill enligt artikel 5 i direktiv 2008/105/EG. I registret

kan hänvisas till register som hålls enligt annan författning.

För register över särskilda skyddade områden ansvarar Naturvårdsverket enligt 15 § områdesskyddsförordningen (1998:1252) . För badvattenregister ansvarar kommunerna enligt 4 § badvattenförordningen (2008:218) .

Ett register som avses i första stycket ska hållas uppdaterat.

4 §

Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning får inom sina ansvarsområden meddela närmare föreskrifter om hur och när de uppgifter som avses i 1 och 2 §§ ska utföras och redovisas.

Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning får inom sina ansvarsområden meddela närmare föreskrifter om hur och när de uppgifter som avses i 1 § ska utföras och redovisas.

4 kap.

Fastställande av kvalitetskrav

för vattendistrikt

Fastställande av kvalitetskrav

1 §

Varje vattenmyndighet skall

fastställa kvalitetskrav för ytvattenförekomster, grundvattenförekomster och skyddade områden i vattendistriktet.

Statens nämnd för normgivning på vattenförvaltningens område ska förklara en ytvattenförekomst som konstgjord eller kraftigt modifierad om förutsättningarna i 3 § är uppfyllda samt fastställa

kvalitetskrav för ytvattenförekomster, grundvattenförekomster och skyddade områden i enlighet

med bestämmelserna i 2 §, 4–7 §§ och 9–10 §§. Kvalitetskraven ska

SOU 2019:66 Författningsförslag

57

fastställas genom myndighetsföreskrifter.

Länsstyrelserna ska bedöma om förutsättningarna för att förklara ytvattenförekomster som konstgjorda eller kraftigt modifierade är uppfyllda samt ta fram förslag till kvalitetskrav för samtliga vattenförekomster inom respektive län. Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning ska, inom sina ansvarsområden, kvalitetsgranska och sammanställa förslag för varje avrinningsdistrikt samt föredra förslagen för Statens nämnd för normgivning på vattenförvaltningens område.

3 §

Vattenmyndigheten ska förklara en ytvattenförekomst som

konstgjord eller kraftigt modifierad, om den har skapats genom mänsklig verksamhet eller på grund av mänsklig verksamhet har ändrat sin fysiska karaktär på ett väsentligt sätt och

En ytvattenförekomst ska förklaras som konstgjord eller kraf-

tigt modifierad, om den har skapats genom mänsklig verksamhet eller på grund av mänsklig verksamhet har ändrat sin fysiska karaktär på ett väsentligt sätt och

1. de hydromorfologiska förändringar som behövs för att vattenförekomsten ska uppnå god ekologisk status kan antas på ett betydande sätt negativt påverka

a) miljön i stort,

b) sjöfart eller hamnanläggning,

c) rekreationsintressen,

d) kraftproduktion, dricksvattenförsörjning, bevattning eller annan verksamhet som vatten lagras för,

e) verksamhet eller åtgärd för skydd mot översvämning, markavvattning eller annan vattenreglering, eller

Författningsförslag SOU 2019:66

58

f) annan verksamhet av väsentlig betydelse från allmän synpunkt, och

f) andra hållbara mänskliga ut-

vecklingsverksamheter av väsent-

lig betydelse från allmän synpunkt, och

2. det av tekniska skäl eller på grund av höga kostnader inte är rimligt att på något annat sätt som är ett väsentligt bättre alternativ för miljön åstadkomma den nytta som följer av att vattenförekomsten är konstgjord eller kraftigt modifierad.

6 a §

Kvalitetskraven för skyddade områden ska i fråga om badvatten fastställas så att

1. badvattnet senast den 22 december 2015 har en sådan tillfredsställande kvalitet som avses i 7 § badvattenförordningen (2008:218), och

2. andelen badvatten i vatten-

distriktet som har en sådan bra

eller utmärkt kvalitet som avses i 7 § badvattenförordningen ökar, om ökningen kan åstadkommas med åtgärder som är rimliga, proportionella och lämpliga.

2. andelen badvatten i avrin-

ningsdistriktet som har en sådan

bra eller utmärkt kvalitet som avses i 7 § badvattenförordningen ökar, om ökningen kan åstadkommas med åtgärder som är rimliga, proportionella och lämpliga.

8 b §

Vattenmyndigheten får med-

dela närmare föreskrifter om de kvalitetskrav som ska gälla i vattendistriktet.

Statens nämnd för normgivning på vattenförvaltningens område får meddela närmare före-

skrifter om de kvalitetskrav som ska gälla i avrinningsdistriktet.

Kvalitetskrav som avser kemisk ytvattenstatus är miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. 2 § första stycket 1 miljöbalken.

9 §

Vattenmyndigheten ska besluta att kvalitetskraven ska uppfyllas

vid en senare tidpunkt än vad som följer av 2–6 §§, om

Kvalitetskraven ska uppfyllas

vid en senare tidpunkt än vad som följer av 2–6 §§, om

1. syftet är att vattenmiljön stegvis ska förbättras så att kvalitetskraven blir uppfyllda vid den senare tidpunkten,

SOU 2019:66 Författningsförslag

59

2. det inte är möjligt av tekniska skäl eller med rimliga kostnader att åstadkomma de förbättringar av vattenmiljön som behövs för att uppfylla kvalitetskraven inom den tid som anges i 2–6 §§, och

3. vattnets kvalitet inte riskerar att försämras ytterligare. Ett beslut enligt första stycket får innebära att kvalitetskraven blir uppfyllda senare än den 22 december 2027, endast om det på grund av naturliga förhållanden är omöjligt att åstadkomma förbättringarna dessförinnan.

10 §

Vattenmyndigheten ska för en viss vattenförekomst besluta om mindre stränga kvalitetskrav än

vad som följer av 2–6 §§, om

Mindre stränga kvalitetskrav

än vad som följer av 2–6 §§ ska

beslutas, om

1. det på grund av sådan mänsklig verksamhets påverkan som avses i 3 kap. 1 § första stycket 2 eller på grund av vattenförekomstens naturliga tillstånd är omöjligt eller skulle medföra orimliga kostnader att uppnå de strängare kraven,

2. de miljömässiga eller samhällsekonomiska behov som verksamheten fyller inte utan orimliga kostnader kan tillgodoses på ett sätt som är väsentligt bättre för miljön,

3. alla möjliga åtgärder vidtas för att med hänsyn till verksamhetens karaktär eller vattenförekomstens naturliga tillstånd uppnå

a) bästa möjliga ekologiska och kemiska status, om vattenförekomsten är ett ytvatten, och

b) bästa möjliga status, om vattenförekomsten är ett grundvatten, och

4. vattnets kvalitet inte riskerar att försämras ytterligare.

13 §

Den myndighet eller kommun som prövar en fråga om att tillåta en verksamhet eller åtgärd enligt 11 § ska

Den myndighet eller kommun som tillåtit en verksamhet

eller åtgärd enligt 11 § ska snarast informera länsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten om detta.

1. ge vattenmyndigheten i det vattendistrikt där verksamheten ska bedrivas eller åtgärden vidtas

Författningsförslag SOU 2019:66

60

tillfälle att yttra sig innan frågan avgörs, och

2. om verksamheten eller åtgärden tillåts, snarast informera vattenmyndigheten om detta.

Förfarande i ärenden om rimliga och ändamålsenliga miljövillkor

14 §

När vattenmyndigheten har tagit del av en sådan utredning som avses i 22 kap. 13 § första stycket 1 miljöbalkeneller infor-

merats om att en verksamhet eller åtgärd har tillåtits enligt 11 §, ska vattenmyndigheten fatta de be-

slut om förvaltningen av vatten-

miljön som utredningen eller tilllåtandet föranleder.

När Statens nämnd för norm-

givning på vattenförvaltningens område har tagit del av en sådan

utredning som avses i 22 kap. 13 § första stycket 1 miljöbalken ska nämnden fatta de beslut som utredningen föranleder.

Om vattenmyndigheten finner att det inte finns förutsättningar för att ändra en miljökvalitetsnorm i enlighet med en sådan redogörelse som avses i 22 kap. 13 § andra stycket miljöbalken, ska vattenmyndigheten

Om Statens nämnd för norm-

givning på vattenförvaltningens område finner att det inte finns

förutsättningar för att ändra en miljökvalitetsnorm i enlighet med en sådan redogörelse som avses i 22 kap. 13 § andra stycket miljöbalken, ska nämnden

1. anmäla detta till regeringen och i anmälan redovisa sin bedömning, det som kommit fram i ändringsfrågan och de skäl som talar för respektive emot en ändring,

2. informera den som har begärt vattenmyndighetens yttrande om att ändringsfrågan har anmälts till regeringen, och

2. informera den som har begärt nämndens yttrande om att ändringsfrågan har anmälts till regeringen, och

3. avvakta med sitt slutliga yttrande till dess regeringen har beslutat i ändringsfrågan.

SOU 2019:66 Författningsförslag

61

Förfarande vid tillfällig försämring

15 §

Om en vattenförekomsts kvalitet försämras tillfälligt av exceptionella naturliga orsaker eller av naturliga orsaker som inte rimligen hade kunnat förutses eller till följd av olyckor som inte rimligen hade kunnat förutses, ska vattenmyndigheten

Om en vattenförekomsts kvalitet försämras tillfälligt av exceptionella naturliga orsaker eller av naturliga orsaker som inte rimligen hade kunnat förutses eller till följd av olyckor som inte rimligen hade kunnat förutses, ska länsstyrelsen

1. besluta de åtgärder som, utan att äventyra återställandet av vattenförekomstens kvalitet när orsaken till försämringen inte längre föreligger, behöver vidtas för att förebygga ytterligare försämringar av kvaliteten eller för att inte äventyra uppnåendet av kvalitetskraven för andra vattenförekomster, och

1. vidta de åtgärder som, utan att äventyra återställandet av vattenförekomstens kvalitet när orsaken till försämringen inte längre föreligger, behövs för att förebygga ytterligare försämringar av kvaliteten eller för att inte äventyra uppnåendet av kvalitetskraven för andra vattenförekomster, och

2. årligen se över effekterna och, om förhållandena inte är sådana som avses i 9 §, se till att alla genomförbara åtgärder vidtas för att återställa vattenförekomstens kvalitet som den var innan försämringen inträffade.

2. årligen se över effekterna och, om förhållandena inte är sådana som avses i 9 §, vidta alla genomförbara åtgärder för att återställa vattenförekomstens kvalitet som den var innan försämringen inträffade.

Om försämringen beror av en händelse som omfattas av en annan statlig eller kommunal myndighets tillsynsansvar enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) eller ansvar enligt annan författning ska länsstyrelsen samverka med dessa myndigheter i syfte att säkerställa åtgärder till skydd för vattenkvaliteten.

Författningsförslag SOU 2019:66

62

För badvatten finns bestämmelser om kommunens ansvar i 11 § badvattenförordningen (2008:218) .

16 §

Tillämpningen av 3, 9, 10, 11, 12, 13 eller 15 § får inte permanent hindra eller äventyra uppfyllandet av kvalitetskraven för andra vattenförekomster inom

vattendistriktet.

Tillämpningen av 3, 9, 10, 11, 12, 13 eller 15 § får inte permanent hindra eller äventyra uppfyllandet av kvalitetskraven för andra vattenförekomster inom

avrinningsdistriktet.

5 kap.

1 §

Varje vattenmyndighet skall besluta en förvaltningsplan för vattendistriktet. Förvaltningsplanen skall innehålla en sammanfattande redogörelse för vattenförhållandena och förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet.

Havs- och vattenmyndigheten ska, tillsammans med Sveriges geologiska undersökning, ta fram förslag till reviderad förvaltningsplan för varje avrinningsdistrikt. Förvaltningsplanen ska beslutas av Havs- och vattenmyndigheten.

Förvaltningsplanen skall utformas på det sätt som är lämpligt med hänsyn till förhållandena i olika avrinningsområden inom distriktet.

Förvaltningsplanen ska utformas på det sätt som är lämpligt med hänsyn till förhållandena i olika avrinningsområden inom distriktet. Om det är lämpligt kan

gemensamma delar av flera förvaltningsplaner redovisas samlat.

Förvaltningsplanen för distrik-

tet skall innehålla den information som anges i bilaga 1 till denna förordning och vara färdig senast

den 22 december 2009. Planen skall därefter revideras minst vart sjätte år.

Förvaltningsplanen ska vara färdig senast den 22 december 2009. Planen skall därefter revideras minst vart sjätte år.

SOU 2019:66 Författningsförslag

63

1 a §

För de internationella avrinningsdistrikten ska, om möjligt, utarbetas en internationell förvaltningsplan som är gemensamt framtagen och beslutad av de behöriga myndigheterna i respektive land. I annat fall ska utarbetas en förvaltningsplan som omfattar de delar av det internationella avrinningsdistriktet som ligger på svenskt territorium. Om det är lämpligt kan en sådan förvaltningsplan redovisas tillsammans med förvaltningsplanen för ett eller flera andra distrikt.

1 b §

Förvaltningsplanen ska innehålla en sammanfattande redogörelse för vattenförhållandena inom distriktet och av beslutade miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram, delåtgärdsprogram och operativa planer. Förvaltningsplanen ska även innehålla den information som anges i bilaga 1 till denna förordning.

En reviderad förvaltningsplan ska innehålla

a) en sammanfattning av alla förändringar och revideringar som har gjorts sedan den föregående versionen, inklusive en sammanfattning av de revideringar som har genomförts i enlighet med 3 kap. och 4 kap. 9 §,

b) en bedömning av framstegen vad gäller uppfyllande av

Författningsförslag SOU 2019:66

64

kvalitetskraven, inklusive en redovisning i kartform av resultaten av övervakningen under perioden för föregående plan och en förklaring till varför ett eller flera kvalitetskrav inte har uppfyllts,

c) en sammanfattning av, och förklaring till, varje åtgärd som planerats i den tidigare versionen av förvaltningsplanen men som inte har vidtagits,

d) en sammanfattning av varje ytterligare åtgärd som har vidtagits i enlighet med artikel 11.5 i direktiv 2000/60/EG, när övervakningsdata eller andra data indikerat att det är osannolikt att de kvalitetskrav som fastställts enligt 4 kapitlet kommer att uppfyllas, sedan den senaste versionen av förvaltningsplanen.

2 §

Om det behövs får vatten-

myndigheten besluta delförvalt-

ningsplaner för avrinningsområde, sektor, fråga eller vattentyp

som beaktar särskilda aspekter på vattenmiljöförvaltningen. En del-

förvaltningsplan skall på lämpligt sätt tas in i förvaltningsplanen för distriktet.

Om det behövs för att beakta

särskilda aspekter på vattenförvaltningen får Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning även ta fram

delförvaltningsplaner för avrinningsområde, sektor, fråga eller vattentyp. En delförvaltningsplan ska på lämpligt sätt tas in i förvaltningsplanen för distriktet.

Delförvaltningsplaner skall inne-

hålla den information som vatten-

myndigheten finner lämplig.

En delförvaltningsplan ska inne-

hålla den information som be-

hövs för dess ändamål.

SOU 2019:66 Författningsförslag

65

3 §

Innan förvaltningsplanen för distriktet beslutas eller revideras

skall vattenmyndigheten

Innan förvaltningsplanen för distriktet beslutas eller revideras

ska Havs- och vattenmyndigheten, tillsammans med Sveriges geologiska undersökning

1. senast tre år före den period som planen avser, upprätta en tidtabell och ett arbetsprogram för utarbetandet av planen samt en redogörelse för vilka samråd som planeras,

2. senast två år före den period som planen avser, upprätta en preliminär översikt över väsentliga frågor som rör förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön, samt

3. senast ett år före den period som planen avser, upprätta ett förslag till förvaltningsplan.

De handlingar som avses i första stycket skall hållas tillgängliga hos vattenmyndigheten och samtliga länsstyrelser och kommuner inom distriktet.

De handlingar som avses i första stycket ska hållas tillgängliga hos Havs- och vattenmyndig-

heten och Sveriges geologiska undersökning samt hos samtliga läns-

styrelser och kommuner inom distriktet.

4 §

Vattenmyndigheten skall ge-

nom kungörelse i ortstidning ge myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare, allmänhet och övriga som berörs tillfälle att under minst sex månader lämna synpunkter på de handlingar som anges i 3 §. Av kungörelsen skall det framgå var handlingarna finns tillgängliga samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter kan lämnas.

Havs- och vattenmyndigheten ska genom kungörelse i ortstid-

ning ge myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare, allmänhet och övriga som berörs tillfälle att under minst sex månader lämna synpunkter på de handlingar som anges i 3 §. Av kungörelsen ska det framgå var handlingarna finns tillgängliga samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter kan lämnas.

Efter samråd enligt första stycket skall vattenmyndigheten i

Efter samråd enligt första stycket ska Havs- och vatten-

Författningsförslag SOU 2019:66

66

en särskild sammanställning redovisa de synpunkter som har lämnats och hur de har beaktats. Sammanställningen skall fogas till handlingarna i ärendet.

myndigheten i en särskild sam-

manställning redovisa de synpunkter som har lämnats och hur de har beaktats. Sammanställningen ska fogas till handlingarna i ärendet.

5 §

När förvaltningsplanen för distriktet har beslutats skall vatten-

myndigheten snarast kungöra detta

i ortstidning. Av kungörelsen skall det framgå var förvaltningsplanen finns tillgänglig.

När förvaltningsplanen för distriktet har beslutats ska Havs-

och vattenmyndigheten snarast

kungöra detta i ortstidning. Av kungörelsen skall det framgå var förvaltningsplanen finns tillgänglig.

En förvaltningsplan skall finnas tillgänglig för allmänheten hos

vattenmyndigheten och samtliga

länsstyrelser och kommuner inom distriktet.

En förvaltningsplan ska finnas tillgänglig för allmänheten hos

Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning samt hos samtliga länsstyrelser

och kommuner inom distriktet.

6 kap.

Åtgärdsprogram

1 §

Vattenmyndigheten ska upprätta förslag till och fastställa ett åtgärdsprogram för vattendistriktet och i det arbetet beakta de beskrivningar, kartläggningar och analyser som avses i 3 kap. samt artikel 11.3 och 11.4 i direktiv 2000/60/EG.

Havs- och vattenmyndigheten ska tillsammans med Sveriges geologiska undersökning ta fram förslag till reviderat åtgärdsprogram enligt 5 kapitlet 8 a § miljöbalken för avrinningsdistrikt eller del av internationellt avrinningsdistrikt som ligger på svenskt territorium.

Åtgärdsprogrammet ska ange de åtgärder som behöver vidtas för att miljökvalitetsnormerna som avses i 4 kap. ska kunna uppfyllas.

I förslaget till åtgärdsprogram ska anges de åtgärder som kan behöva vidtas för genomförandet av Europeiska unionens rättsakter på

SOU 2019:66 Författningsförslag

67

vattenpolitikens område och för att myndigheter och kommuner ska kunna följa de förslag till kvalitetskrav som tagits fram enligt 4 kapitlet.

I åtgärdsprogrammet kan även tas in åtgärder som särskilt inriktas på delar av avrinningsdistriktet där speciella åtgärder behövs eller för sektor, fråga eller vattentyp som beaktar särskilda aspekter på vattenförvaltningen. I arbetet ska beaktas de beskrivningar, kartläggningar och analyser som avses i 3 kapitlet.

Förslagen ska tas fram i samverkan med myndigheter och kommuner. Dessa ska, inom sina respektive ansvarsområden, bidra med det underlag som behövs. Synpunkter som inte har tillgodosetts och skälen för att de inte har tillgodosetts ska redovisas.

Om förslagen till åtgärdsprogram redovisas samlat för alla distrikt ska det framgå om åtgärderna gäller för samtliga eller vissa avrinningsdistrikt eller avrinningsområden.

Havs- och vattenmyndigheten ska överlämna förslagen till åtgärdsprogram till regeringen senast i augusti tre år före en förvaltningsperiods början.

I 5 kap. 7 11 §§ miljöbalken finns bestämmelser om åtgärdsprogram.

Författningsförslag SOU 2019:66

68

Operativa planer

1 a §

Myndigheter och kommuner ska tillsammans planera vilka åtgärder som de behöver genomföra för att de miljökvalitetsnormer som fastställts enligt 4 kapitlet ska kunna följas. Planeringsarbetet ska utgå från åtgärdsområden enligt 2 kapitlet 3 § och de åtgärder som myndigheter och kommuner identifierat enligt 2 kapitlet 3 b §.

Planeringsarbetet ska samordnas av länsstyrelsen. För åtgärdsområden som sträcker sig över flera län ska planeringsarbetet samordnas av en länsstyrelse. I arbetet ska beaktas de beskrivningar, kartläggningar och analyser som avses i 3 kapitlet och de kvalitetskrav som fastställts enligt 4 kapitlet. Den samordnande länsstyrelsen ska dokumentera resultatet av planeringsarbetet i en operativ plan. Länsstyrelsen ska i planen redovisa sin, och övrigas, syn på om åtgärderna sammantaget leder till att den status som fastställts för vattenförekomsterna inom åtgärdsområdet och avrinningsområdet kan nås. Planen ska skickas till Havs- och vattenmyndigheten när den fastställts.

SOU 2019:66 Författningsförslag

69

Delåtgärdsprogram

1 b §

Om det behövs för att den status som fastställts för vattenförekomsterna inom åtgärdsområdet ska kunna nås ska länsstyrelsen, tillsammans med övriga berörda myndigheter och kommuner, ta fram förslag till och fastställa ett gemensamt delåtgärdsprogram för ett åtgärdsområde. Delåtgärdsprogrammet kan avgränsas till viss fråga som beaktar särskilda aspekter på vattenförvaltningen eller till viss sektor eller vattentyp.

I delåtgärdsprogrammet ska anges vilka åtgärder som myndigheterna och kommunerna ska vidta för det område som programmet avser och tidpunkt för när åtgärderna ska vara genomförda. I arbetet ska beaktas de beskrivningar, kartläggningar och analyser som avses i 3 kapitlet och de kvalitetskrav som fastställts enligt 4 kapitlet. Om myndigheterna och kommunerna har olika uppfattningar om vilka åtgärder som behöver vidtas ska detta redovisas i programmet.

Delåtgärdsprogrammet ska skickas till Havs- och vattenmyndigheten när det fastställts.

Även myndigheter och kommuner får efter dialog med länsstyrelsen initiera att ett delåtgärdsprogram enligt första stycket tas fram och lämna förslag om ett sådant till länsstyrelsen.

Författningsförslag SOU 2019:66

70

2 §

I 5 kap. 7 11 §§ miljöbalken finns bestämmelser om åtgärdsprogram. Bestämmelserna gäller även för delåtgärdsprogram enligt 1 b §. Åtgärdsprogram och delåtgärdsprogram ska utarbetas med beaktande av att åtgärder inte får permanent hindra eller äventyra uppfyllandet av kvalitetskraven för andra vattenförekomster inom avrinningsområdet eller distriktet eller leda till en ökning av föroreningen av marina vatten.

Bestämmelser om strategiska miljöbedömningar av planer och program och om samråd inför sådana bedömningar finns i 6 kap. miljöbalken och i miljöbedömningsförordningen (2017:966) .

De åtgärder som anges i ett åtgärdsprogram som har omprö-

vats enligt 5 kap. 9 § tredje stycket miljöbalken ska ha vidtagits

senast tre år efter det att programmet omprövades och fastställdes.

De åtgärder som anges i ett åtgärdsprogram eller delåtgärds-

program ska ha vidtagits senast

tre år efter det att programmet fastställdes eller omprövades en-

5 §

Ett åtgärdsprogram för vattendistrikt ska bland annat innehålla

Förslag till åtgärdsprogram för avrinningsdistrikt ska bland annat

innehålla

1. åtgärder för inrättande av vattenskyddsområden eller för att på annat sätt skydda dricksvatten,

2. åtgärder för att i den mån det är behövligt åstadkomma omprövning av tillstånd till eller villkor för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet,

3. åtgärder för att upptäcka och beivra brott mot bestämmelser till skydd för vatten,

SOU 2019:66 Författningsförslag

71

4. åtgärder för att hindra eller reglera diffusa utsläpp av förorenande ämnen,

5. åtgärder för att förebygga eller begränsa att föroreningar indirekt tillförs grundvatten,

6. åtgärder för att motverka alla andra betydande negativa konsekvenser för vattenmiljön, särskilt de åtgärder som behövs för att nödvändig ekologisk status eller god ekologisk potential ska kunna nås när det gäller vattenförekomsters hydromorfologiska förhållanden, och

7. de föreskrifter eller förslag till föreskrifter som behövs för att övriga åtgärder ska kunna genomföras.

Åtgärdsprogrammet ska därut-

över innehålla sådana åtgärder och hänvisningar till övrig lagstiftning som avses i artikel 11.3, 11.4 och 11.6 i direktiv 2000/60/EG.

Förslag till åtgärdsprogram för avrinningsdistrikt ska därutöver

innehålla sådana grundläggande

åtgärder som avses i artikel 11.3 i direktiv 2000/60/EG och, vid behov, sådana kompletterande åtgärder som avses i artikel 11.4 i direktiv 2000/60/EG. Åtgärdsprogrammet kan hänvisa till åtgärder till följd av lagstiftning.

Delåtgärdsprogram ska bland annat innehålla de åtgärder som anges i första stycket 1–6.

6 §

En sådan analys av åtgärdsprogrammets konsekvenser som avses i 5 kap. 6 § andra stycket 6 miljöbalken ska innehålla en bedömning av såväl de ekonomiska som de miljömässiga konsekvenserna av åtgärderna, varvid kostnader och nytta ska kvantifieras.

En sådan analys av åtgärdsprogrammets konsekvenser som avses i 5 kap. 9 § andra stycket 4 miljöbalken ska innehålla en bedömning av såväl de ekonomiska som de miljömässiga konsekvenserna av åtgärderna, varvid kostnader och nytta ska kvantifieras.

Författningsförslag SOU 2019:66

72

7 §

Vid samråd enligt 5 kap. 7 § tredje stycket miljöbalken ska den tid under vilken synpunkter kan lämnas på förslaget till åtgärdsprogram för ett vatten-

distrikt vara minst sex månader och bestämmas så att det efter samrådstidens utgång finns skälig tid för en sådan prövning som avses i 4 §.

Vid samråd enligt 5 kap. 7 § tredje stycket miljöbalken ska den tid under vilken synpunkter kan lämnas på ett förslag till åtgärdsprogram för ett avrinnings-

distrikt vara minst sex månader.

Av kungörelsen av förslaget

till åtgärdsprogram ska det fram-

gå var handlingarna finns tillgängliga samt inom vilken tid och till vem synpunkter ska lämnas.

Av kungörelsen ska det framgå var handlingarna finns tillgängliga samt inom vilken tid och till vem synpunkter ska lämnas.

Förslaget till åtgärdsprogram

ska finnas tillgängligt för allmänheten hos vattenmyndigheten och samtliga länsstyrelser och kommuner inom det område som pro-

grammet omfattar.

Förslag till åtgärdsprogram för avrinningsdistrikt ska finnas till-

gängligt för allmänheten hos

Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning samt hos samtliga länsstyrelser

och kommuner inom distriktet.

Förslag till delåtgärdsprogram ska finnas tillgängliga för allmänheten hos samtliga länsstyrelser och kommuner inom det område som programmet omfattar.

8 §

När ett åtgärdsprogram har fastställts skall vattenmyndighe-

ten snarast kungöra detta i orts-

tidning. Av kungörelsen skall det framgå var åtgärdsprogrammet finns tillgängligt.

När ett åtgärdsprogram eller

delåtgärdsprogram har fastställts ska detta snarast kungöras i orts-

tidning. Av kungörelsen ska det framgå var åtgärdsprogrammet

eller delåtgärdsprogrammet finns

tillgängligt.

SOU 2019:66 Författningsförslag

73

Ett åtgärdsprogram skall finnas tillgängligt för allmänheten hos

vattenmyndigheten och samtliga

kommuner inom det område som

programmet omfattar.

Ett åtgärdsprogram ska kun-

göras av Havs- och vattenmyndigheten och finnas tillgängligt för

allmänheten hos Havs- och vatten-

myndigheten och Sveriges geologiska undersökning samt hos

samtliga länsstyrelser och kommuner inom distriktet.

Ett delåtgärdsprogram ska kungöras av länsstyrelsen och finnas tillgängligt för allmänheten hos samtliga länsstyrelser och kommuner inom det område som programmet omfattar.

10 §

Havs- och vattenmyndigheten

och Sveriges geologiska undersökning får inom sina ansvarsområden meddela närmare före-

skrifter om hur åtgärdsprogram ska redovisas.

Havs- och vattenmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om hur operativa planer och del-

åtgärdsprogram ska redovisas.

7 kap.

1 §

Varje vattenmyndighet ska se till att program för övervakning

av vattnets tillstånd i vattendi-

striktet finns och genomförs enligt

artikel 8 i direktiv 2000/60/EG och artikel 3 i direktiv 2008/105/EG. Ett övervakningsprogram ska revideras minst vart sjätte år.

Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning ska, inom respektive ansvarsområde, ta fram och besluta om

program för övervakning av vattnets tillstånd inom varje avrin-

ningsdistrikt enligt artikel 8 och bilaga 5 i direktiv 2000/60/EG

och artikel 3 i direktiv 2008/105/EG. Ett övervaknings-

program kan avse ett eller flera avrinningsdistrikt eller delar av ett

Författningsförslag SOU 2019:66

74

avrinningsdistrikt. Ett övervak-

ningsprogram ska revideras minst vart sjätte år.

Vattenmyndigheten ska se till

att övervakningsprogrammet senast den 22 december 2018 omfattar ämnena 34–45 i del A i bilaga I till direktiv 2008/105/EG.

Havs- och vattenmyndigheten

ska se till att övervakningsprogrammet senast den 22 december 2018 omfattar ämnena 34–45 i del A i bilaga I till direktiv 2008/105/EG.

Länsstyrelserna ska ta fram förslag till operativ och undersökande övervakning enligt artikel 8 och bilaga 5 i direktiv 2000/60/EG.

När vattenmyndigheten genomför programmen ska det ske i sam-

verkan med de myndigheter, kommuner, organisationer och övriga som vattenmyndigheten finner lämpligt.

Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning ska se till att programmen genomförs i samverkan med de

myndigheter, kommuner, organisationer och övriga som myn-

digheterna finner lämpligt.

2 §

Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning får inom sina ansvarsområden meddela närmare föreskrifter om programmens inne-

håll och genomförande.

Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning får inom sina ansvarsområden meddela närmare föreskrifter om programmens genomförande.

8 kap.

1 §

I Bottenvikens, Bottenhavets och Västerhavets vattendistrikt finns internationella avrinningsområden som är gemensamma med Norge. Dessa vattendistrikt är därför sådana internationella

Bottenhavet, Bottenviken, Glomma, Nordland, Torne älv, Troms, Tröndelag och Västerhavet är sådana internationella avrinningsdistrikt som avses i artikel 3.3 i direktiv 2000/60/EG.

SOU 2019:66 Författningsförslag

75

vattendistrikt som avses i artikel 3.3 i direktiv 2000/60/EG.

Inom dessa distrikt finns avrinningsområden som är gemensamma för länderna.

I fråga om det internationella avrinningsområde som är gemensamt för Finland och Sverige gäller särskilda bestämmelser enligt lagen ( 2010:897 ) om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland.

2 §

Vattenmyndigheterna i de internationella vattendistrikten an-

svarar för den samordning som föreskrivs i 3 §.

Havs- och vattenmyndigheten

ansvarar för den samordning som föreskrivs i 3 §.

3 §

Innan vattenmyndigheten beslutar de kvalitetskrav, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för vattendistrikt som avses i denna förordning för ett internationellt vattendistrikt, ska myndigheten samråda med den eller de myndigheter i Norge som har motsvarande uppgifter i de internationella avrinningsområden som omfattas av distriktet.

För vattenförvaltningen inom avrinningsdistrikten Bottenviken, Bottenhavet, Västerhavet, Tröndelag, Nordland, Troms och Glomma ska samråd ske med den eller de myndigheter i Norge som har motsvarande uppgifter där.

För vattenförvaltningen inom avrinningsdistriktet Torne älv ska samråd ske med den eller de myndigheter i Finland och Norge som har motsvarande uppgifter där.

Samrådet ska syfta till att i hela avrinningsområdet åstadkomma en enhetlig tillämpning av de norska och svenska regler som har införts för genomförandet av direktiv 2000/60/EG.

Samrådet ska syfta till att i hela det gemensamma avrinningsområdet åstadkomma en enhetlig tillämpning av de norska, finländska och svenska regler som har införts för genomförandet av direktiv 2000/60/EG.

Författningsförslag SOU 2019:66

76

Vattenmyndigheten ska lämna

de upplysningar som sådana myn-

digheter i Norge som avses i första stycket behöver för att fullgöra

uppgifter i enlighet med direktiv 2000/60/EG samt bistå dessa

myndigheter vid samråd i Sverige som följer av samma direktiv.

Behöriga myndigheter enligt 2 kapitlet 2 § första stycket ska

lämna de upplysningar som de

norska och finländska myndigheterna behöver för att fullgöra

uppgifter i enlighet med direktiv 2000/60/EG samt underlätta för

de norska och finländska myndigheterna att lämna motsvarande uppgifter till dem.

För vattenförvaltningen inom avrinningsdistriktet Torne älv gäller även särskilda bestämmelser enligt lagen ( 2010:897 ) om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland.

4 §

Om en vattenmyndighet fin-

ner att en fråga som har konse-

kvenser för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet

även berör annan stat på sätt som avses i artikel 12 i direktiv 2000/60/EG, skall vattenmyndigheten underrätta regeringen om

detta.

Om Havs- och vattenmyndig-

heten identifierar en fråga som

har konsekvenser för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i Sverige och som inte kan

lösas genom samverkan med berörda myndigheter i Norge eller Finland ska myndigheten under-

rätta regeringen om detta.

5 §

När ett avrinningsområde har gränsöverskridande påverkan på ett badvatten ska vattenmyndig-

heterna i sådana frågor om bad-

vatten som regleras i denna förordning eller badvattenförordningen (2008:218) eller i föreskrifter som meddelats med stöd av förordningarna genom infor-

När ett avrinningsområde har gränsöverskridande påverkan på ett badvatten ska Havs- och vat-

tenmyndigheten, länsstyrelserna och kommunerna i sådana frågor om

badvatten som regleras i denna förordning eller badvattenförordningen (2008:218) eller i föreskrifter som meddelats med stöd

SOU 2019:66 Författningsförslag

77

mationsutbyte, samordnade insatser eller på annat lämpligt sätt samarbeta med den eller de myndigheter som har motsvarande uppgifter i de andra berörda länderna.

av förordningarna genom informationsutbyte, samordnade insatser eller på annat lämpligt sätt samarbeta med den eller de myndigheter som har motsvarande uppgifter i de andra berörda länderna.

6 §

Om god kemisk ytvattenstatus enligt 4 kap. 4 och 4 a §§ inte kan uppnås trots effektiva åtgärder enligt 6 kap. 1 § och det beror på att ett ämne som anges i bilaga I till direktiv 2008/105/EG kommer från en föroreningskälla utanför Sverige, ska vattenmyn-

digheten underrätta regeringen om

detta.

Om god kemisk ytvattenstatus enligt 4 kap. 4 och 4 a §§ inte kan uppnås trots effektiva åtgärder enligt 6 kap. 1 § och det beror på att ett ämne som anges i bilaga I till direktiv 2008/105/EG kommer från en föroreningskälla utanför Sverige, ska Havs- och

vattenmyndigheten underrätta re-

geringen om detta.

Innan vattenmyndigheten underrättar regeringen ska den genomföra ett sådant samråd som avses i 3 § med den eller de berörda myndigheterna i de inter-

nationella vattendistrikten och, i tillämpliga fall, besluta om sådana

kvalitetskrav som avses i 4 kap. 9 och 10 §§, eller fastställa och vidta sådana åtgärder som avses i 4 kap. 12 §.

Innan Havs- och vatten-

myndigheten underrättar reger-

ingen ska den genomföra ett sådant samråd som avses i 3 § med den eller de berörda myndigheterna i Norge eller Finland.

Havs- och vattenmyndigheten ska även bedöma om förutsättningarna för sådana kvalitetskrav som

avses i 4 kap. 9 och 10 §§ är

uppfyllda och i sådana fall föreslå Statens nämnd för normgivning på vattenförvaltningens område att besluta om ändring av kvalitetsnormerna. Om förutsättningar för ändring inte föreligger, ska Havs- och vattenmyndigheten informera länsstyrelsen om behovet av att vidta sådana åtgärder som

avses i 4 kap. 15 §.

Författningsförslag SOU 2019:66

78

9 kap.

2 §

Vattenmyndigheterna ska till

Havs- och vattenmyndigheten lämna de förvaltningsplaner, åt-

gärdsprogram och andra upp-

gifter som myndigheten behöver för sin rapportering enligt 1 § detta kapitel eller 20 § badvattenförordningen (2008:218).

Övriga behöriga myndigheter

ska till Havs- och vattenmyndigheten lämna de uppgifter som myndigheten behöver för sin rapportering enligt 1 § detta kapitel eller 20 § badvattenförordningen (2008:218).

1. Denna förordning träder i kraft den 1 april 2022.

SOU 2019:66 Författningsförslag

79

1.6 Förslag till förordning om ändring i badvattenförordningen (2008:218)

Härigenom föreskrivs i fråga om badvattenförordningen (2008:218) att 2, 9–11 och 18 §§ ska ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Med vattenmyndighet avses i denna förordning detsamma som i 5 kap. 14 § miljöbalken .

Med ytvattenförekomst avses i denna förordning detsamma som i 1 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen (2004:660).

9 §

Vattenmyndigheten får besluta att ett badvatten inte längre bör vara antecknat i kommunens badvattenregister om

Om en kommun klassificerat ett badvattens kvalitet som dålig ska länsstyrelsen bedöma om det är omöjligt eller orimligt dyrt att vidta de åtgärder som behövs för att badvattnets kvalitet ska kunna klassificeras som tillfredsställande.

1. kommunen fem år i rad har klassificerat badvattnets kvalitet som dålig, eller

2. det är omöjligt eller orimligt dyrt att vidta de åtgärder som behövs för att badvattnets kvalitet ska kunna klassificeras som tillfredsställande.

10 §

Kommunen ska inte längre ha en ytvattenförekomst eller del av en ytvattenförekomst antecknad som badvatten i kommunens badvattenregister om

1. kommunen fem år i rad har klassificerat badvattnets kvalitet som dålig, eller

Författningsförslag SOU 2019:66

80

2. vattenmyndigheten enligt 9 § har beslutat att vattnet inte längre bör vara antecknat i kommunens badvattenregister.

2. länsstyrelsen enligt 9 § har

bedömt att det är omöjligt eller orimligt dyrt att vidta de åtgärder som behövs för att badvattnets kvalitet ska kunna klassificeras som tillfredsställande.

11 §

Om ett badvattens kvalitet försämras av en oväntad situation som inverkar negativt på badandes hälsa eller sannolikt kan få en sådan inverkan, ska kommunen se till att de åtgärder vidtas som behövs för att förebygga eller hindra en sådan negativ inverkan och för att förebygga ytterligare försämringar av badvattnets kvalitet.

Kommunen ska samråda med

vattenmyndigheten i de frågor som

omfattas av en vattenmyndighets skyldigheter enligt 4 kap. 15 § vattenförvaltningsförordningen (2004:660).

Kommunen ska samråda med

länsstyrelsen i de frågor som om-

fattas av en länsstyrelses skyldigheter enligt 4 kap. 15 § vattenförvaltningsförordningen

18 §

Kommunen ska permanent avråda allmänheten från att bada i en ytvattenförekomst eller del av en ytvattenförekomst, om

1. vattnets kvalitet har klassificerats som dålig fem år i rad, eller

2. vattenmyndigheten enligt 9 § har beslutat att vattnet inte längre bör vara antecknat i kommunens badvattenregister.

2. länsstyrelsen enligt 9 § har beslutat att vattnet inte längre bör vara antecknat i kommunens badvattenregister.

En permanent avrådan från bad gäller under minst en hel badsäsong.

Denna förordning träder i kraft den 1 april 2022.

SOU 2019:66 Författningsförslag

81

1.7 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2008:1233 ) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning

dels att 8 § ska ha följande lydelse

dels att det ska införas en ny paragraf, 8 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 §

Sveriges geologiska undersökning ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.

Myndigheten ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.

Myndigheten ska samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön.

8 a §

Sveriges geologiska undersökning ska arbeta med frågor som rör vattenförvaltning och samverka med Havs- och vattenmyndigheten, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut samt länsstyrelserna i arbetet med genomförande av vattenförvaltningsförordningen (2004:660) . Myndigheten ska även

Författningsförslag SOU 2019:66

82

samverka med Havs- och vattenmyndigheten när det gäller frågor som har betydelse för havsmiljön.

Myndigheten ska utföra de handläggande uppgifter åt Statens nämnd för normgivning på vattenförvaltningens område som avser grundvatten.

Denna förordning träder i kraft den 1 april 2022.

SOU 2019:66 Författningsförslag

83

1.8 Förslag till förordning om ändring i förordning ( 2009:956 ) om översvämningsrisker

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2009:956) om översvämningsrisker att 2, 4, 6, 8 och 13 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

I denna förordning avses med

1. avrinningsområde: detsamma som i 5 kap. miljöbalken ,

1. avrinningsdistrikt och internationellt avrinningsdistrikt: detsamma som i 1 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen (2004:660) ,

2. delavrinningsområde, kustområde och internationellt avrinningsdistrikt: detsamma som i 1 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen (2004:660) ,

2. avrinningsområde och delavrinningsområde: detsamma som i 1 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen (2004:660) ,

3. vattendistrikt: detsamma som

4. direktiv 2000/60/EG: Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, i lydelsen enligt kommissionens direktiv 2014/101/EU,

5. direktiv 2007/60/EG: Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/60/EG av den 23 oktober 2007 om bedömning och hantering av översvämningsrisker, i den ursprungliga lydelsen,

6. översvämning: tillfälligt täckande med vatten av mark som normalt inte står under vatten, vilket inbegriper översvämningar som härrör från sjöar, vattendrag, bergsforsar och från havet i kustområden, däremot inte översvämningar från avloppssystem,

7. översvämningsrisk: kombination av sannolikhet för översvämning och möjliga ogynnsamma följder för människors hälsa, miljön, kulturarvet och ekonomisk verksamhet i samband med en översvämning,

Författningsförslag SOU 2019:66

84

8. översvämningar med medelhög sannolikhet: översvämningar som sannolikt återkommer med minst 100 års intervall.

4 §

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska för varje vattendistrikt göra en preliminär bedömning av översvämningsrisker. En sådan bedömning ska innehålla följande:

1. En karta över vattendistrik-

tet med gränser för avrinnings-

områden, delavrinningsområden och, om sådana finns, kustområden. Topografi och markanvändning ska framgå av kartan.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska för varje avrinningsdistrikt göra en preliminär bedömning av översvämningsrisker. En sådan bedömning ska innehålla följande:

1. En karta över avrinnings-

distriktet med gränser för avrin-

ningsområden, delavrinningsområden och, om sådana finns, kustområden. Topografi och markanvändning ska framgå av kartan.

2. En redogörelse för tidigare inträffade översvämningar som haft en allvarlig ogynnsam påverkan på människors hälsa, miljön, kulturarvet och ekonomisk verksamhet, och där sannolikheten för liknande framtida översvämningar fortfarande är betydande. Redogörelsen ska innehålla en beskrivning av översvämningarnas omfattning, deras avledningsvägar och en bedömning av den ogynnsamma påverkan som de haft.

3. En redogörelse för tidigare inträffade betydande översvämningar där sådana konsekvenser som beskrivs under 2 inte kunnat konstateras, men som ändå varit av en sådan art att det kan förutses att liknande framtida händelser får betydande ogynnsamma följder. Finns det särskilda behov ska bedömningen också innehålla framtida översvämningars möjliga ogynnsamma följder för människors hälsa, miljön, kulturarvet och ekonomisk verksamhet, så långt som möjligt med beaktande av aspekter såsom topografi, vattendragens lägen och deras allmänna hydrologiska och geomorfologiska särdrag, effektiviteten hos befintliga infrastrukturer konstruerade av människan för att förhindra översvämningar, befolkningsområdenas lägen, områden med ekonomisk verksamhet samt utvecklingen på lång sikt, inklusive klimatförändringarnas påverkan på förekomsten av översvämningar.

SOU 2019:66 Författningsförslag

85

När det är fråga om ett internationellt avrinningsdistrikt ska Myndigheten för samhällsskydd och beredskap utbyta relevant information med den eller de myndigheter som har motsvarande uppgifter i Finland eller Norge.

6 §

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska, med utgångspunkt i den preliminära bedömningen av översvämningsrisker enligt 4 §, för varje vatten-

distrikt redovisa i vilka områden

myndigheten anser att betydande översvämningsrisker finns eller kan förväntas uppstå.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska, med utgångspunkt i den preliminära bedömningen av översvämningsrisker enligt 4 §, för varje avrin-

ningsdistrikt redovisa i vilka om-

råden myndigheten anser att betydande översvämningsrisker finns eller kan förväntas uppstå.

Om ett område enligt första stycket gränsar till ett vatten-

distrikt i Finland eller Norge ska

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samordna sitt arbete med den eller de myndigheter som har motsvarande uppgifter i det landet.

Om ett område enligt första stycket gränsar till Finland eller Norge ska Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samordna sitt arbete med den eller de myndigheter som har motsvarande uppgifter i det landet.

8 §

Länsstyrelserna i Norrbottens,

Västernorrlands, Västmanlands, Kalmar och Västra Götalands län ska, inom det vattendistrikt som respektive länsstyrelse i egenskap av vattenmyndighet ansvarar för enligt 2 kap. 2 § förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, utar-

beta kartor över översvämningsrisker för de områden som redovisats i enlighet med 6 § första stycket.

Länsstyrelserna ska utarbeta kartor över översvämningsrisker för de områden som redovisats i enlighet med 6 § första stycket.

Författningsförslag SOU 2019:66

86

Kartorna ska visa de möjliga ogynnsamma följderna i samband med sådana översvämningar som redovisas enligt 7 § första stycket 1–3. Av kartorna ska det framgå

1. hur många invånare som riskerar att drabbas,

2. vilka olika ekonomiska verksamheter som bedrivs inom det område som riskerar att drabbas,

3. sådana verksamheter som avses i bilagan till förordningen (2004:989) om översyn av vissa miljöfarliga verksamheter och som kan förorsaka oavsiktlig förorening vid översvämning och sådana områden som har fastställts för skydd enligt bestämmelser grundande på punkt 1 i, iii och v i bilaga IV till direktiv 2000/60/EG och som kan drabbas, och

4. annan information som är användbar.

13 §

Länsstyrelserna ska samordna de riskhanteringsplaner, som omfattar vattendistrikt som i sin helhet ligger på svenskt territorium, på vattendistriktsnivå.

Länsstyrelserna ska samordna de riskhanteringsplaner, som omfattar avrinningsdistrikt som i sin helhet ligger på svenskt territorium, på distriktsnivå.

För de riskhanteringsplaner som rör ett internationellt avrinningsdistrikt ska de berörda länsstyrelserna säkerställa att en samordning sker med motsvarande riskhanteringsplaner i Norge eller Finland.

För de riskhanteringsplaner som rör ett internationellt avrinningsdistrikt ska de berörda länsstyrelserna säkerställa att en samordning sker även med motsvarande riskhanteringsplaner i Norge eller Finland.

Riskhanteringsplanerna enligt andra stycket ska, när länsstyrelserna och de myndigheter som har motsvarande uppgifter i Norge eller Finland anser att det är lämpligt, kompletteras med mer detaljerade planer som samordnas på nivån för det internationella delavrinningsområdet.

Denna förordning träder i kraft den 1 april 2022.

SOU 2019:66 Författningsförslag

87

1.9 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2009:974 ) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2009:974) med instruktion för Sveriges Meteorologiska och hydrologiska institut att 5 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §

SMHI ska inom sitt verksamhetsområde särskilt

1. svara för den allmänna meteorologiska, klimatologiska, hydrologiska och oceanografiska tjänsten,

2. svara för varningstjänster och aktivt samverka med berörda myndigheter,

3. producera och förmedla meteorologiskt, klimatologiskt, hydrologiskt och oceanografiskt beslutsunderlag,

4. producera, sammanställa och förmedla information och kunskap om klimatförändringar och klimatanpassning,

5. ha beredskap och biträda berörda myndigheter vid allvarliga störningar i samhället,

6. öka samhällsnyttan med sin verksamhet genom att bedriva uppdragsverksamhet gentemot andra myndigheter och genom att bedriva affärsverksamhet,

7. samarbeta med svenska myndigheter och med utländska organisationer inom och utom Europeiska unionen, och

8. samråda med Försvarsmakten i frågor av allmän militär betydelse.

7. samarbeta med svenska myndigheter och med utländska organisationer inom och utom Europeiska unionen,

8. samråda med Försvarsmakten i frågor av allmän militär betydelse, och

9. arbeta med frågor som rör vattenförvaltning i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten, Sveriges geologiska undersökning samt länsstyrelserna.

Denna förordning träder i kraft den 1 april 2022.

Författningsförslag SOU 2019:66

88

1.10 Förslag till förordning om ändring i förordning ( 2010:1770 ) om geografisk miljöinformation

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2010:1770) om geografisk miljöinformation att 24 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

24 §

För områden och andra geografiska enheter som används för rapportering, förvaltas eller regleras på internationell, europeisk, nationell, regional eller lokal nivå avseende vattenavrinning, kustförvaltning, farleder, nitratkänslighet, dricksvattentäkt, avfallsdeponering, avfallsdumpning, buller, gruvprospektering, gruvbrytning eller annat som har relevans från miljöinformationssynpunkt ska informationsansvar fullgöras av

1. Havs- och vattenmyndigheten i fråga om

a) gränser för områden med fredning av fisk eller förbud mot fiske samt andra förvaltningsgränser till skydd för fiskbestånden och miljön,

b) fiskvatten,

c) förvaltningsområden enligt havsmiljöförordningen (2010:1341) samt till förvaltningsområdena hänförliga bedömningsområden föreskrivna av Havs- och vattenmyndigheten med stöd av 20 § havsmiljöförordningen, och

d) sammanställningar av nationellt särskilt värdefulla limniska områden,

2. länsstyrelsen i fråga om miljöriskområden, musselvatten och anläggningar för bortskaffande av avfall som omfattas av ett sådant tillstånd eller sådan tillståndsplikt som avses i 9 kap. miljöbalken,

3. Naturvårdsverket i fråga om

a) områden som omfattas av naturvårdsavtal där Naturvårdsverket eller länsstyrelserna är avtalspart för staten,

b) vattenskyddsområden som omfattas av föreskrifter enligt 7 kap. 22 § miljöbalken,

c) områden som omfattas av ordningsföreskrifter enligt 7 kap. 30 § miljöbalken,

d) områden med förbud mot markavvattning enligt 11 kap. 14 § miljöbalken och 4 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter,

SOU 2019:66 Författningsförslag

89

e) områden som är känsliga för övergödning enligt rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse, och

f) zoner och tätbebyggelse för utvärdering och säkerställande av luftkvalitet enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa,

4. Sjöfartsverket i fråga om reglerade farleder till havs och i större inlandsvatten,

5. Skogsstyrelsen i fråga om naturvårdsavtalsområden där Skogsstyrelsen är avtalspart,

6. Statens jordbruksverk i fråga om

a) känsliga områden enligt 5 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket, och

b) restriktionszoner enligt 4, 4 a och 5 §§epizootilagen (1999:657), 4 § epizootiförordningen (1999:659), 5 § zoonoslagen (1999:658), 3 § zoonosförordningen (1999:660), 7 § lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. samt 6 § 3 förordningen (2006:815) om provtagning på djur, m.m.,

7. Sveriges geologiska undersökning i fråga om

a) områden med tillstånd för prospektering och gruvbrytning,

b) grundvattenförekomster inom vattenförvaltningen, och

8. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut i fråga om vattenförekomster och vat-

tendistrikt.

8. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut i fråga om ytvattenförekomster samt

avrinningsområden och avrinningsdistrikt.

Denna förordning träder i kraft den 1 april 2022.

Författningsförslag SOU 2019:66

90

1.11 Förslag till förordning om ändring i havsmiljöförordningen (2010:1341)

Härigenom föreskrivs i fråga om havsmiljöförordning (2010:1341) att 12 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 §

Om en fråga rör ett vattenområde som omfattas av Havs-

och vattenmyndighetens förvaltning enligt denna förordning och en vattenmyndighets förvaltning enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660), ska myndigheterna samarbeta och hjälpa var-

andra så att insatserna fördelas på det sätt som är lämpligt med hänsyn till myndigheternas olika kompetenser och en effektiv havs- och vattenmiljöförvaltning.

Om en fråga rör ett vattenområde som omfattas både av

havsmiljöförvaltningen enligt denna förordning och av vattenförvaltningen enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) ska frågorna hanteras samordnat för en effektiv havs- och vattenmiljöförvaltning. De behöriga myndigheterna ska samarbeta och hjälpa

varandra så att insatserna för delas på det sätt som är lämpligt med hänsyn till myndigheternas olika kompetenser och en effektiv havs- och vattenmiljöförvaltning.

Denna förordning träder i kraft den 1 april 2022.

SOU 2019:66 Författningsförslag

91

1.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2011:619 ) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten

dels att 5 § ska ha följande lydelse

dels att det ska införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §

Myndigheten ska särskilt

1. ansvara för den centrala tillsynsvägledningen under miljöbalken och samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,

2. bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna myndighetens synpunkter tidigt i processen,

3. delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för havs- och vattenmiljön eller fisket,

4. vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet genom att sam-

ordna vattenmyndigheterna för genomförandet av vattenförvaltningsförordningen (2004:660),

4. vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet,

5. arbeta med frågor som rör havsplanering,

5. arbeta med frågor som rör

vattenförvaltning, havsförvaltning och havsplanering,

6. ha det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen och ansvara för genomförandet av landningskontrollen,

7. inom sitt ansvarsområde ansvara för skydd av naturtyper och arter samt andra frågor om biologisk mångfald i sjöar, vattendrag och hav,

8. i samråd med Naturvårdsverket fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,

Författningsförslag SOU 2019:66

92

9. ansvara för att samla in grundläggande information om fiskbestånden samt fisket och annat nyttjande i sjöar, vattendrag och hav och särskilt svara för att datainsamling och rådgivning i fråga om fiskbestånden och fisket bedrivs i enlighet med rådets förordning (EG) nr 199/2008 av den 25 februari 2008 om upprättande av en gemenskapsram för insamling, förvaltning och utnyttjande av uppgifter inom fiskerisektorn och till stöd för vetenskapliga utlåtanden rörande den gemensamma fiskeripolitiken,

10. inom sitt ansvarsområde främja forskning och utvecklingsverksamhet och delta i beredningen av Naturvårdsverkets miljöforskningsanslag till stöd för myndighetens och verkets arbete,

11. göra kunskaper om havs- och vattenmiljön, fisket och myndighetens arbete tillgängliga för myndigheter, allmänhet och andra berörda,

12. ansvara för uppföljning och utvärdering av de statliga bidrag som omfattas av förordningen (1982:840) om statsbidrag till kalkning av sjöar och vattendrag, förordningen (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt och förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården,

13. följa upp och utvärdera de statliga bidrag som omfattas av viltskadeförordningen (2001:724) när det gäller förebyggande åtgärder och ersättning för skada som orsakas av säl och rapportera sådan uppföljning och utvärdering till Statens jordbruksverk, och

14. samverka med Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Sveriges geologiska undersökning och länsstyrelserna i frågor som har betydelse för bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljön och för vattenbruket.

14. samverka med Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Sveriges geologiska undersökning, Sveriges

Meteorologiska och hydrologiska institut och länsstyrelserna i frå-

gor som har betydelse för bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljön och för vattenbruket.

SOU 2019:66 Författningsförslag

93

5 a §

Havs- och vattenmyndigheten ska utföra administrativa uppgifter åt Statens nämnd för normgivning på vattenförvaltningens område samt de handläggande uppgifter åt nämnden som avser ytvatten.

Denna förordning träder i kraft den 1 april 2022.

Författningsförslag SOU 2019:66

94

1.13 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2017:583 ) om regionalt tillväxtarbete

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2017:583) om regionalt tillväxtarbete att 11 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 §

När den regionala utvecklingsstrategin tas fram ska följande särskilt beaktas:

– EU:s strategi för Östersjöregionen, – havs- och fiskeriprogrammet, – kommunala översiktsplaner inklusive för havsområden, – kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning, – landsbygdsprogrammet, – länsplaner för regional transportinfrastruktur och regionala trafikförsörjningsprogram,

– regionala bredbands- och digitaliseringsstrategier eller motsvarande,

– regionala klimat- och energistrategier, – regionala kulturplaner, – regionala serviceprogram, – regionplaner enligt 7 kap. plan- och bygglagen (2010:900),

och

– regionplaner enligt 7 kap. plan- och bygglagen (2010:900),

– åtgärdsprogram för regionala miljömål och för vattenför-

valtning.

– åtgärdsprogram för regionala miljömål, och

åtgärdsprogram och opera-

tiva planer för vattenförvaltning.

Även andra strategier och program som är relevanta för regionen bör beaktas.

Denna förordning träder i kraft den 1 april 2022.

SOU 2019:66 Författningsförslag

95

1.14 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2017:868 ) med länsstyrelseinstruktion

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion

dels att 15 § ska upphävas

dels att 3, 5, 10 och 22 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

Länsstyrelsen har uppgifter i fråga om

1. de allmänna valen,

2. livsmedelskontroll, djurskydd, allmänna veterinära frågor samt ledning och samordning av åtgärder mot djursjukdomar,

3. regional tillväxt,

4. infrastrukturplanering,

5. hållbar samhällsplanering och boende,

6. energi och klimat,

7. kulturmiljö,

8. skydd mot olyckor, krisberedskap, civilt försvar och höjd beredskap,

9. naturvård, samt miljö- och hälsoskydd,

10. lantbruk och landsbygd, 11. fiske, 12. folkhälsa, 13. jämställdhet, och 14. integration.

10. vattenförvaltning, 11. lantbruk och landsbygd, 12. fiske, 13. folkhälsa, 14. jämställdhet, och 15. integration.

Länsstyrelsen har även andra uppgifter enligt vad som föreskrivs i denna förordning eller någon annan författning.

Inom varje länsstyrelse ska det finnas ett beredningssekretariat för arbetet med vattenförvaltning enligt första stycket 10.

Författningsförslag SOU 2019:66

96

5 §

Länsstyrelsen ska vidare

1. integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta kvinnors och mäns samt flickors och pojkars villkor,

2. genomgående analysera och presentera individbaserad statistik med kön som övergripande indelningsgrund, om det inte finns särskilda skäl mot detta,

3. vid beslut och andra åtgärder som kan röra barn analysera konsekvenserna för dem och då ta särskild hänsyn till barns bästa,

4. vid samråd, beslut och andra åtgärder verka för tillgänglighet och delaktighet för personer med funktionsnedsättning,

5. integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot diskriminering,

6. verka för att det av riksdagen fastställda nationella folkhälsomålet uppnås genom att folkhälsan beaktas inom länsstyrelsernas arbete med bl.a. regional tillväxt, samhällsplanering, krishantering samt alkohol och tobak,

7. i sin verksamhet verka för att förenkla för företag,

8. samordna åtgärdsplaneringen inom vattenförvaltningen på avrinningsområdesnivå,

8. samordna arbetet på regio-

nal nivå med anpassningen till ett förändrat klimat, och

9. i sin verksamhet verka för

att behovet av bostäder tillgodoses.

9. samordna arbetet på regio-

nal nivå med anpassningen till ett förändrat klimat, och

10. i sin verksamhet verka för

att behovet av bostäder tillgodoses.

10 §

Länsstyrelsen bör, i den utsträckning det inte strider mot vad som är föreskrivet i en lag eller någon annan författning, informera motsvarande myndighet i nordiska länder i sådana frågor om samhällsplanering och insatser för regional tillväxt inom

Länsstyrelsen bör, i den utsträckning det inte strider mot vad som är föreskrivet i en lag eller någon annan författning, informera motsvarande myndighet i nordiska länder i sådana frågor om samhällsplanering,

vattenförvaltning och insatser för

SOU 2019:66 Författningsförslag

97

länsstyrelsens verksamhetsområde som kan antas ha betydelse för den utländska myndighetens verksamhet.

regional tillväxt inom länsstyrelsens verksamhetsområde som kan antas ha betydelse för den utländska myndighetens verksamhet.

22 §

För de delegationer som avses i 14, 15, 17 och 18 §§ ska det för organisationen och verksamheten finnas en särskild arbetsordning eller ett särskilt beslut.

För de delegationer som avses i 14, 17 och 18 §§ ska det för organisationen och verksamheten finnas en särskild arbetsordning eller ett särskilt beslut.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 april 2022.

2. Genom förordningen upphävs förordningen (2017:872) om vattendelegationer.

99

2 Uppdraget och hur det genomförts

2.1 Utredningens uppdrag

Regeringens utredningsdirektiv

Vattenförvaltningsutredningens uppdrag från regeringen har varit att utreda och utvärdera ansvarsfördelningen, beslutanderätten och organiseringen av myndigheterna inom vattenförvaltningen. Vi ska också föreslå hur finansieringen av de åtgärder som följer av åtgärdsprogrammen bäst kan säkerställas samt lämna nödvändiga författningsförslag.

I uppdraget har ingått att lämna förslag på hur organisationen bör vara utformad för att underlätta en effektiv, samordnad, förankrad och ändamålsenlig förvaltning av yt- och grundvatten som uppfyller ramdirektivets krav. Vi ska ta särskild hänsyn till behovet av en tydlig ansvarsfördelning och en legitim och öppen beslutsprocess. I uppdraget har inte ingått att föreslå inrättande av nya myndigheter.

Uppdraget skulle enligt direktivet slutredovisas senast den 31 oktober 2019. Utredningen fick den 13 juni 2019 besked om att redovisningstiden förlängs med två månader och att redovisning därför ska ske senast den 31 december 2019.

Kommittédirektivet är bifogat detta betänkande i bilaga 1.

Vår avgränsning av utredningsarbetet

Vårt utredningsuppdrag handlar om ansvarsfördelningen, beslutanderätten och organiseringen av myndigheterna inom vattenförvaltningen. Uppdraget är brett utformat, vilket gör att vi har möjlighet att se över organiseringen av arbetet i dess helhet och lämna de

Uppdraget och hur det genomförts SOU 2019:66

100

förslag som vi bedömer behövs för att underlätta en effektiv, samordnad, förankrad och ändamålsenlig förvaltning av yt- och grundvatten som uppfyller ramdirektivets krav. De myndigheter som har pekats ut av riksdagen och regeringen som ansvariga för arbetet inom vattenförvaltningen i dag är Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning (SGU) samt de fem länsstyrelser som är utsedda att vara vattenmyndigheter, det vill säga länsstyrelserna i Norrbottens, Västernorrlands, Västmanlands, Kalmar och Västra Götalands län. Det är således främst ansvarsfördelningen mellan dessa myndigheter som utredningens uppdrag handlar om. Till följd av bland annat andra författningsbestämmelser och uppdrag från de nämnda myndigheterna utförs emellertid stora delar av det angivna arbetet i praktiken av andra aktörer, till exempel SMHI, SLU, samtliga länsstyrelser, många kommuner, verksamhetsutövare och konsulter. Dessa aktörer och det arbete som de utför beskrivs i betänkandet i den mån de omfattas av eller berörs av våra organisationsförslag.

För varje vattenmyndighet har regeringen utsett en vattendelegation med uppgift att besluta inom vattenmyndighetens ansvarsområde. I vårt uppdrag ingår att utreda behovet och konsekvensen av att beslutanderätten är delegerad till särskilda beslutsorgan, fristående från den myndighet som har tilldelats ansvaret för arbetet, och att bedöma hur beslutanderätten annars bör vara fördelad.

Under utredningstiden har ny lagstiftning införts som innebär att det fortsättningsvis är obligatoriskt att förklara en ytvattenförekomst som konstgjord eller kraftigt modifierad om förutsättningarna för detta är uppfyllda samt att bedöma behovet av och besluta om förlängd tidsfrist och mindre stränga kvalitetskrav inom normsättningen. Frågan om vilka ytvattenförekomster som bör förklaras som konstgjorda eller kraftigt modifierade, vilka miljökvalitetsnormer som bör beslutas eller vilka åtgärder som bör genomföras för att följa de beslutade miljökvalitetsnormerna ligger utanför vårt uppdrag. Däremot ska vi, enligt kommittédirektivet, särskilt uppmärksamma hur avvägningar mellan effekter på andra miljö- och samhällsmål kan beaktas när miljökvalitetsnormer fastställs och åtgärdsprogram och förvaltningsplaner utformas.

När det gäller vad som behövs för att få till stånd ett mer effektivt genomförande av de beslutade åtgärdsprogrammen har utredningen valt att fokusera på frågor som rör behov av förbättrad samverkan och förtydligad finansiering. Frågan om resursbehov för att kunna

SOU 2019:66 Uppdraget och hur det genomförts

101

utföra de åtgärder som anges i ett åtgärdsprogram berör vi endast översiktligt. Däremot beskriver vi hur behovet av tillkommande resurser för arbetet med att genomföra vissa typer av fysiska åtgärder skulle kunna tillgodoses. Övriga frågor om myndigheters och kommuners genomförandearbete berör vi endast översiktligt.

Slutligen bör nämnas något om hur vi avgränsat vårt uppdrag när det gäller övervakning, eftersom det i vårt utredningsdirektiv uttryckligen anges att det i vårt uppdrag inte ingår att lämna förslag om organisationen för miljöövervakning. Mot bakgrund av att Utredningen om översyn av miljöövervakningen inte gått in närmare på frågan om hur arbetet med att ta fram och genomföra övervakningsprogram enligt vattenförvaltningsförordningen bör vara organiserad1 så har vi, i samråd med vår huvudman vid Miljödepartementet, tagit på oss att även utreda och lämna förslag i denna del.

2.2 Upplägg och metod

Utredningens arbetsformer

Det faktiska utredningsarbetet har pågått under tiden oktober 2017 till november 2019. Ambitionen har genomgående under utredningstiden varit att bedriva arbetet på ett öppet och förutsättningslöst sätt i syfte att ringa in problem, utmaningar och lämpliga lösningar för vattenförvaltningen. Det arbetssätt vi valt har möjliggjort en löpande dialog kring de överväganden och förslag som vuxit fram under arbetet.

Som underlag för utredningens överväganden och förslag om ansvarsfördelning, beslutanderätt och organisering har vi tagit fram: – en kartläggning av tidigare utredningsarbeten och förslag, – en konstitutionell analys av dagens organisatoriska lösning, – en beskrivning av arbetet med att genomföra olika EU-direktiv, – en översiktlig rättslig beskrivning av ramdirektivet och den svenska

regleringen, – en internationell kartläggning, – en jämförande studie av andra förvaltningsmodeller,

1 Se SOU 2019:22.

Uppdraget och hur det genomförts SOU 2019:66

102

– alternativa organisationsmodeller med bedömning av konsekven-

ser av dessa, samt – utkast till rättsliga och finansiella lösningar.

Våra kartläggningar gör inte anspråk på fullständighet.

Vi har löpande stämt av utredningsresultat och förslag med utredningens expertgrupp. Sammanlagt har nio expertgruppsmöten hållits, varav ett genomförts uppdelat på olika tillfällen.

Utredningen har intervjuat företrädare för ett stort antal myndigheter, kommuner och andra aktörer. Bland de centrala myndigheter som vi haft möten med kan nämnas Havs- och vattenmyndigheten, SGU, SMHI, Naturvårdsverket, Jordbruksverket och Livsmedelsverket. Utredningen har haft täta kontakter med de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter och i samverkan med dessa genomfört besök i varje vattendistrikt. Vid varje besök har intervjuer genomförts med företrädare för länsstyrelser, övriga myndigheter, kommuner, privata aktörer och vattenråd utifrån ett specifikt tema för varje distrikt. Utredningen har därutöver intervjuat vattenmyndigheternas arbets- och sektorsgrupper för att inhämta kunskap om hur arbetet bedrivs i praktiken samt träffat vattenvårdsdirektörerna vid flera tillfällen. Vi har även deltagit på möten med vattendelegationer och nätverksgrupper för landshövdingar, länsråd och miljövårdsdirektörer.

Utredningen har vidare intervjuat företrädare för kommuner genom möten med SKL:s nätverksgrupper och beredningar samt besökt bland annat Stockholms stad, Göteborgs stad, Skellefteå kommun, Falkenbergs kommun och Kristianstad kommun för mer djupgående informationsinhämtning. Bland de bransch- och intresseorganisationer och verksamhetsutövare som vi har intervjuat kan nämnas LRF, Energiföretagen Sverige, Svenskt näringsliv, Svenskt vatten, Naturskyddsföreningen, WWF, Sportfiskarna, LKAB, Boliden Mineral AB, Vattenfall vattenkraft AB och Statkraft AB.

I vår utvärdering har vi som metod valt att huvudsakligen använda oss av intervjuer. Som underlag till intervjuerna har vi ställt frågor som har varit inriktade på att ta fram både vad som är problem och möjligheter med nuvarande ansvarsfördelning, beslutanderätt och organisering av vattenförvaltningen. Vi redovisar en kort sammanfattning av de synpunkter som har framförts i de olika kapitlen i utredningens kartläggningsdel. De framförda synpunkterna redovisas huvudsakligen under särskild rubrik i varje kapitel. En del framförda

SOU 2019:66 Uppdraget och hur det genomförts

103

synpunkter redovisas även integrerat i övriga texter, särskilt i de fall som de utgör motiveringar till information som presenteras i ett kapitel.

I enlighet med vårt uppdrag har vi samrått med Statskontoret om utformningen av våra förslag. Vi har även fört dialog med Miljömålsberedningen (M 2010:04), Indelningskommittén (Fi 2015:09), Utredningen om översyn av miljöövervakningen (M 2017:03), Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete (M 2018:02) och Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam (M 2018:08).

Utredningen har, i samband med ett expertgruppsmöte, genomfört ett seminarium med forskare från Uppsala universitet, Luleå tekniska universitet, Trafikverket och VTI. Som ett led i vår internationella kartläggning har vi ställt skriftliga frågor till nio europeiska länder, genomfört besök hos berörda myndigheter och kommuner i Norge och Danmark samt fört samtal med myndighetsföreträdare i Finland.

Internationell kartläggning

Syfte

Utredningen har enligt regeringens direktiv haft i uppgift att inhämta erfarenheter från andra EU-länders sätt att organisera, styra och besluta i vattenförvaltningen. Syftet med den internationella utblicken har varit att se vad Sverige kan lära av erfarenhet från andra länder och på så sätt ge underlag för utredningens förslag om hur den svenska vattenförvaltningen bör organiseras.

Utredningen har valt att beskriva hur vattenförvaltningen styrs, organiseras och finansieras i följande europeiska länder: Danmark, Finland, Frankrike, Island, Nederländerna, Norge, Storbritannien, Tyskland och Österrike. Vidare har utredningen gjort en genomgång av vilka erfarenheter som har gjorts och vilka slutsatser som har dragits i de olika länderna när det gäller hur respektive system för vattenförvaltning fungerar. Denna genomgång baseras på skriftliga underlag och intervjuer som har gjorts i Danmark, Finland och Norge samt skriftliga frågor som har skickats till vattendirektörerna i respektive land. Dessutom har utredningen redovisat en kort genomgång av

Uppdraget och hur det genomförts SOU 2019:66

104

vilka synpunkter som EU-kommissionen har riktat mot respektive land.

I den internationella kartläggningen har utredningen även studerat hur vattenförvaltningen är uppbyggd i fyra internationella avrinningsdistrikt där Sverige inte ingår: Norsk-finska avrinningsdistriktet, Vidå-Kruså, Ems och Donaus avrinningsdistrikt.

Den internationella kartläggningen redovisas i sin helhet i bilaga 11. I kapitel 14 redovisas en sammanfattning av vad som har framkommit i kartläggningen.

De valda länderna

Valet av länder har gjorts utifrån olika aspekter. Avsikten har varit att studera några olika länder för att få en uppfattning om hur man i dessa länder har valt att organisera sitt arbete utifrån ramdirektivet. I första hand har valet fallit på länder som har snarlika naturgeografiska eller förvaltningsmässiga förhållanden som Sverige. Av de nio valda länderna är sju medlemmar av EU, medan två länder (Norge och Island) är knutna till EU genom EES-avtalet. Ett av länderna (Storbritannien) är inne i en process för att lämna EU. Två av länderna är förbundsstater (Tyskland och Österrike), och sex länder har delar av territorierna som styrs på annat sätt (Frankrike, Nederländerna, Storbritannien, Finland, Danmark och Norge). Det finns naturgeografiska skillnader mellan länderna, och även de konstitutionella och förvaltningsmässiga förutsättningarna är olika, bland annat vad gäller hur regeringen eller ministrar fattar beslut, hur statsförvaltningen är organiserad på olika nivåer och förekomsten av kommunalt självstyre. Det finns även skillnader mellan länderna när det gäller till exempel vem som äger grundvattnet, sjöarna och vattendragen.

De nio länderna varierar i storlek och antal yt- respektive grundvattenförekomster (se tabell nedan). Avrinningsområden och avrinningsdistrikt varierar i antal och storlek mellan de olika länderna.

SOU 2019:66 Uppdraget och hur det genomförts

105

Källa: Europeiska kommissionen, 2012a–i samt www.ust.is/library/Skrar/Atvinnulif/Haf-ogvatn/Vatnatilskipun/WFD_Article_5_report_31_jan_2014_Final.pdf (avläst 2018-08-21). *=I uppgifterna om antalet yt- och grundvattenförekomster för Storbritannien ingår inte Nordirland. Uppgifter om antal avrinningsområden för Finland och Danmark kommer från Havs- och vattenmyndigheten.

Att jämföra olika länders vattenförvaltning

Det finns två olika indelningsstrukturer när det gäller att beskriva hur de olika länderna har organiserat sin vattenförvaltning: dels en organisatorisk nivåindelning som utgår från respektive lands stats- och kommunförvaltning, dels en nivåindelning som följer ramdirektivet för vatten och utgår från avrinningsdistrikt, avrinningsområden och delavrinningsområden. I den följande redovisningen av de olika ländernas organisation lämnas därför både en övergripande beskrivning av hur den allmänna stats- och kommunförvaltningen ser ut och en beskrivning av hur uppgifterna enligt ramdirektivet är fördelade, antingen inom den allmänna stats- och kommunförvaltningen eller i en separat organisation för vattenförvaltningen eller i en kombination.

Det finns alltid svårigheter när det gäller att göra internationella jämförelser. De valda länderna har olika förvaltningsuppbyggnad och olika former av lokalt och regionalt självstyre. En annan svårighet är att i de olika länderna används olika begrepp och uttryck som kan göra det svårt att jämföra de olika systemen. Det kan gälla exempelvis på vilken förvaltningsnivå som beslut om miljömål, förvaltningsplaner, åtgärdsprogram och övervakningsprogram fattas. I olika länder finns olika system för hur vattenförvaltningens aktörer fattar

Uppdraget och hur det genomförts SOU 2019:66

106

beslut, godkänner beslut, beslutar om godkännande, fastställer planerna och så vidare. När det gäller beslutsfattande kan det därför vara svårt att jämföra beslutsfattande mellan olika länder eftersom det kan ha olika innebörd.

Vattenförvaltningen inom ländernas utomeuropeiska territorier beskrivs inte närmare i den internationella kartläggningen.

En konstitutionell analys

Utredningen har tidigt under utredningsarbetet låtit genomföra en konstitutionell analys av den organisation som valts för svensk vattenförvaltning. För detta uppdrag anlitades Patrik Bremdal, lektor i offentlig rätt vid Uppsala universitet, som har redogjort för sitt arbete i form av en rapport och en muntlig presentation för utredningens expertgrupp. Analysen genomfördes som en del av utredningens arbete men det är Patrik Bremdal som står för innehållet och slutsatserna i rapporten.

Syftet med att granska vattenförvaltningens organisation ur ett konstitutionellt perspektiv har varit att öka förståelsen för vad den upplevda otydligheten kring dagens lösning kan bero på och få ett underlag för ställningstagandet till om organisationen behöver förändras. Huvudfrågan för den genomförda analysen har varit om den nuvarande konstruktionen följer det konstitutionella regelverket och om den är i samklang med svensk konstitutionell tradition. Analysen behandlar de konstitutionella frågeställningarna utifrån ett rättsligt perspektiv.

Analysen redovisas i sin helhet i bilaga 2. I kapitel 5 och 8 redovisas en sammanfattning av Patrik Bremdals slutsatser.

2.3 Organisationsalternativ

Under utredningens gång har olika organisationsalternativ tagits fram och diskuterats inom utredningens expertgrupp. Det har handlat om exempel på hur delar av arbetet inom vattenförvaltningen skulle kunna regleras och bedrivas och hur dessa arbetsuppgifter skulle kunna vara fördelade inom och mellan stat och kommun. Avsikten med de framtagna alternativen var att de skulle utgöra inspiration till gemensamma diskussioner i expertgruppen om vad

SOU 2019:66 Uppdraget och hur det genomförts

107

som behövs för att skapa goda förutsättningar för det framtida arbetet inom vattenförvaltningen. Under utredningsarbetet har vi arbetat med att ta fram vilka för- och nackdelar som kan finnas med de olika modellerna, eller med kombinationer av de olika delarna i modellerna och vilka konsekvenser som kan uppstå om sådana förändringar genomförs.

I det följande redovisas vilka alternativ som har diskuterats, dels sex inledande organisationsalternativ, dels tre fördjupade organisationsalternativ. Utifrån utredningens olika överväganden har vi tagit fram ett organisationsförslag som redovisas i kapitel 21. Mer om konsekvenser finns i kapitel 23.

Sex inledande organisationsalternativ

I ett första steg diskuterades följande organisationsmodeller:

Dagens organisation: Alternativet innebär att uppgifterna enligt vattenförvaltningsförordningen utförs på samma sätt och av samma aktörer som i dag. De fem länsstyrelser som är utpekade vattenmyndigheter har till uppgift att se till att det genomförs kartläggning och analys, se till att det finns och genomförs övervakningsprogram, ta fram miljökvalitetsnormer, distriktsvisa förvaltningsplaner, distriktsvisa åtgärdsprogram och vid behov delåtgärdsprogram. Vattendelegationerna beslutar om normer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Åtgärdsprogrammen kan överlämnas till regeringen för prövning. Föreskrifts- och vägledningsansvar, rapporteringen till EU och CIS-arbetet sköts av nationella myndigheter.

Avrinningsdistrikt i fokus: Alternativet innebär att det införs en renodlad distriktsvis organisation med ansvar för vattenförvaltningen. Organisationen kan även få ansvar för havsmiljöförvaltning och havsplanering. Distrikten samordnas eller behålls och två, tre eller fem länsstyrelser pekas ut som ansvariga för arbetet. De utpekade länsstyrelserna genomför kartläggning och analys, lämnar förslag till regeringen om en nationell handlingsplan med åtgärdsbeting och uppdrag till de statliga myndigheterna, tar fram delåtgärdsprogram med specifika administrativa och fysiska åtgärder per avrinningsområde, beslutar om vattenförekomstspecifika miljökvalitetsnormer, bedömer i vilken mån planerade åtgärder leder till måluppfyllelse samt sammanställer distriktsvisa

Uppdraget och hur det genomförts SOU 2019:66

108

åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Det ankommer på de utpekade länsstyrelserna att gemensamt i samverkan besluta hur arbetet ska utföras och genomföra det. Föreskrifter och vägledningar ges inte från central myndighetsnivå. Även rapporteringen till EU och CIS-arbetet sköts av de utpekade länsstyrelserna gemensamt i samverkan. De centrala myndigheterna och länsstyrelserna stödjer arbetet genom att ta fram underlag och förslag på typåtgärder och schablonkostnader samt administrativa åtgärder.

Län och avrinningsområden i fokus: Alternativet innebär att landets samtliga länsstyrelser involveras mer i stora delar av vattenförvaltningsarbetet. Vattendistrikten behålls som i dag. Ansvaret för varje avrinningsområde tilldelas en specifik länsstyrelse. Den utpekade länsstyrelsen genomför kartläggning och analys, tar fram delåtgärdsprogram med specifika administrativa och fysiska åtgärder per avrinningsområde, beslutar om vattenförekomstspecifika miljökvalitetsnormer samt bedömer i vilken mån planerade åtgärder leder till måluppfyllelse. Centrala myndigheter, övriga länsstyrelser och kommuner deltar i arbetet på avrinningsområdesnivå med att ta fram underlag för de olika momenten i planeringsarbetet och identifierar behov av fysiska och administrativa åtgärder inom sina respektive ansvarsområden. En länsstyrelse per vattendistrikt ges i uppgift att sammanställa distriktsvisa förvaltningsplaner och åtgärdsprogram. De centrala myndigheterna och länsstyrelserna tar fram underlag för typåtgärder och schablonkostnader samt administrativa åtgärder. Underlaget sammanställs av en nationell myndighet som lämnar förslag till regeringen om en nationell handlingsplan med åtgärdsbeting och uppdrag till de statliga myndigheterna. Föreskrifts- och vägledningsansvar, rapporteringen till EU och CIS-arbetet sköts av nationella myndigheter.

Nationell nivå i fokus: Alternativet innebär att stora delar av vattenförvaltningsarbetet förs över till en eller flera nationella myndigheter (i dag Havs- och vattenmyndigheten för ytvatten, SGU för grundvatten). De centrala myndigheterna och länsstyrelserna tar fram tar fram underlag för typåtgärder och schablonkostnader samt vilka administrativa åtgärder de behöver genomföra. Underlaget sammanställs av den eller de utpekade nationella myndig-

SOU 2019:66 Uppdraget och hur det genomförts

109

heterna som lämnar förslag till regeringen om en nationell handlingsplan med åtgärdsbeting och uppdrag till de statliga myndigheterna. Den eller de nationella myndigheterna genomför kartläggning och analys, tar fram delåtgärdsprogram med specifika administrativa och fysiska åtgärder per avrinningsområde, beslutar om vattenförekomstspecifika miljökvalitetsnormer, bedömer i vilken mån planerade åtgärder leder till måluppfyllelse, sammanställer distriktsvisa förvaltningsplaner och åtgärdsprogram samt sköter rapporteringen till EU och CIS-arbetet. Övriga centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner deltar i arbetet på avrinningsområdesnivå med att ta fram underlag för de olika momenten i planeringsarbetet och identifierar behov av fysiska och administrativa åtgärder inom sina respektive ansvarsområden. För dessa arbetsmoment ansvarar de nationella myndigheterna för vägledning i form av bland annat föreskrifter.

Kommuner och avrinningsområden i fokus: Alternativet innebär att kommunerna involveras mer i stora delar av vattenförvaltningsarbetet. Vattendistrikten behålls som i dag. De centrala myndigheterna och länsstyrelserna tar fram underlag för typåtgärder och schablonkostnader samt vilka administrativa åtgärder de behöver genomföra. Underlaget sammanställs av en nationell myndighet som lämnar förslag till regeringen om en nationell handlingsplan med åtgärdsbeting och uppdrag till de statliga myndigheterna. Ansvaret för varje avrinningsområde tilldelas en kommun eller ett kommunförbund. Varje utpekad kommun/kommunförbund tar fram delåtgärdsprogram med specifika administrativa och fysiska åtgärder per avrinningsområde, vattenförekomstspecifika miljökvalitetsnormer samt bedömer i vilken mån planerade åtgärder leder till måluppfyllelse. Centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner deltar i arbetet på avrinningsområdesnivå med att ta fram underlag för de olika momenten i planeringsarbetet och identifierar behov av fysiska och administrativa åtgärder inom sina respektive ansvarsområden. En kommun eller ett kommunförbund per vattendistrikt alternativt den nationella myndighet som ska ta fram underlag till regeringens nationella handlingsplan ges i uppgift att sammanställa distriktsvisa åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Samtliga länsstyrelser ges ansvar för kartläggning och analys. Föreskrifts- och vägledningsansvar, rapporteringen till EU och CIS-arbetet sköts av nationella myndigheter.

Uppdraget och hur det genomförts SOU 2019:66

110

Landsting/regioner och avrinningsområden i fokus: Alternativet innebär att landstingen/regionerna involveras mer i stora delar av planeringsarbetet enligt vattenförvaltningsförordningen. Vattendistrikten behålls som i dag. De centrala myndigheterna och länsstyrelserna tar fram typåtgärder och schablonkostnader samt vilka administrativa åtgärder de behöver genomföra. Underlaget sammanställs av en nationell myndighet som lämnar förslag till regeringen om en nationell handlingsplan med åtgärdsbeting och uppdrag till de statliga myndigheterna. Ansvaret för varje avrinningsområde tilldelas ett landsting/region. Varje utpekad landsting/region tar fram delåtgärdsprogram med specifika administrativa och fysiska åtgärder per avrinningsområde, vattenförekomstspecifika miljökvalitetsnormer samt bedömer i vilken mån planerade åtgärder leder till måluppfyllelse. Centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner deltar i arbetet på avrinningsområdesnivå med att ta fram underlag för de olika momenten i planeringsarbetet och identifierar behov av fysiska och administrativa åtgärder inom sina respektive ansvarsområden. Ett landsting/region per vattendistrikt ges i uppgift att sammanställa och besluta om distriktsvisa åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Samtliga länsstyrelser ges ansvar för kartläggning och analys genom bestämmelse i förordning. Föreskrifts- och vägledningsansvar, rapporteringen till EU och CIS-arbetet sköts av nationella myndigheter.

Tre fördjupade organisationsalternativ

Utifrån de överväganden som utredningen gjorde kom vi fram till att följande tre alternativ (A–C) borde diskuteras närmare:

Alternativ A. Dagens organisation kompletterad med en nationell

handlingsplan: Dagens organisatoriska lösning behålls med fem

länsstyrelser utpekade som vattenmyndigheter med de uppgifter som dessa har i dag. Fem vattendelegationer beslutar om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Åtgärdsprogrammen kan överlämnas för prövning till regeringen. Föreskrifts- och vägledningsansvar, rapporteringen till EU och CISarbetet sköts liksom i dag av nationella myndigheter. Som ett komplement till det arbete som bedrivs i dag innebär alternativet

SOU 2019:66 Uppdraget och hur det genomförts

111

att regeringen, på underlag från myndigheterna, tar fram en nationell handlingsplan som beslutas av riksdagen.

Alternativ B. Fördelat ansvar på alla nivåer: Alternativet innebär att aktörer på alla nivåer inom den offentliga förvaltningen ges ett tydligt formellt utpekat ansvar för sina delar av arbetet och att olika beslut fattas på olika nivåer. Riksdagen och regeringen ges tydliga roller att styra den övergripande inriktningen och finansieringen av vattenförvaltningen samtidigt som kommunernas roll stärks. Det lokala och regionala planeringsarbetet görs gemensamt av aktörerna i ett avrinningsområde utifrån nationella mål och nationell inriktning. Det nationella planeringsarbetet tas fram utifrån underlag från avrinningsområdesnivån och på förslag från centrala myndigheter. Regeringen tar fram en nationell handlingsplan som beslutas av riksdagen. Samtliga länsstyrelser ges ansvar för att genomföra kartläggning och analys samt att leda arbetet med att myndighetsgemensam åtgärdsplanering på avrinningsområdesnivå. Utifrån planeringen i avrinningsområdena sammanställer en länsstyrelse per vattendistrikt ett sammanfattande åtgärdsprogram för hela vattendistriktet samt redovisar det samlade arbetet inom distriktet i en förvaltningsplan. Även miljökvalitetsnormerna beslutas på distriktsnivå. Alternativet innebär att Havs- och vattenmyndigheten och SGU även fortsättningsvis ansvarar för föreskrifter, vägledningar, rapportering till kommissionen och svenskt deltagande i CIS-arbetet.

Alternativ C. Samlat ansvar på nationell nivå men med regional

förankring: Ansvaret för vattenförvaltningen samlas på nationell

nivå genom att ansvaret för samtliga arbetsuppgifter knyts till Havs- och vattenmyndigheten. SGU och SMHI ger tillsammans med länsstyrelserna stöd till Havs- och vattenmyndigheten. Regeringen tar fram en nationell handlingsplan som beslutas av riksdagen. För att ge arbetet vid Havs- och vattenmyndigheten en regional förankring inrättas fem distriktskontor, vilket innebär att medarbetare kommer att arbeta på plats i vattendistrikten där det praktiska, dagliga arbetet bedrivs. Personalen vid dessa distriktskontor föredrar frågor för avgörande och beslut på nationell nivå eller av fristående organ på distriktsnivå. Alternativet innebär även att det läggs ett mer uttryckligt ansvar för genomförande av vissa arbetsuppgifter på länsstyrelser och kommuner, bland annat att ta fram

Uppdraget och hur det genomförts SOU 2019:66

112

underlag och förslag till distriktskontoren. Alternativet innebär även en tydlig betoning av åtgärdsarbetet på lokal nivå.

När det gäller beslutanderätten har vi särskilt övervägt alternativet att ersätta dagens vattendelegationer med nämndmyndigheter, som skulle kunna knytas antingen till varje länsstyrelse, till fem distriktslänsstyrelser eller till en nationell myndighet.

2.4 Disposition

Betänkandet är indelat i två volymer. Volym 1 innehåller en sammanfattning och betänkandets kapitel. Volym 2 innehåller bilagor.

Volym 1 är indelat i tre delar. I den första delen – del A – ingår våra inledningskapitel där vi bland annat lämnar våra författningsförslag (kapitel 1), redogör för bakgrunden, uppdraget och hur det har genomförts (kapitel 2), vattenförvaltningens uppbyggnad (kapitel 3) samt vad som har framförts i tidigare utredningar (kapitel 4).

I den kartläggande delen av betänkandet – del B – redogör vi för resultaten av den kartläggning och utvärdering som vi har gjort. I denna del lämnas beskrivningar av det nuvarande läget samt de synpunkter som har framförts i vår utvärdering. I kapitel 5 beskriver vi de konstitutionella utgångspunkterna och olika former av styrning samt lämnar exempel på ett antal andra förvaltningsmodeller som används i Sverige. I kapitel 6 beskrivs indelningen i avrinningsdistrikt, avrinningsområden och vattenförekomster och i kapitel 7 beskrivs arbetet i de internationella avrinningsdistrikten där Sverige ingår. I kapitel 8 beskrivs vattenförvaltningens nuvarande organisation, de olika aktörerna och de olika samverkansformer som finns.

I kapitel 9 beskrivs vattenförvaltningens arbete med kartläggning och analys, miljökvalitetsnormer, planering av åtgärder, förvaltningsplaner, övervakningsprogram samt information till och samråd med allmänheten. Därefter beskrivs i kapitel 10 hur genomförandet av åtgärder för att följa miljökvalitetsnormerna går till. I kapitel 11 beskrivs därefter hur vattenförvaltningsarbetet och dess resultat rapporteras, följs upp och utvärderas.

I kapitel 12 beskrivs de digitala verktyg som används och hur digital samverkan går till. I kapitel 13 beskrivs vattenförvaltningens kostnader och finansiering och i kapitel 14 redovisas de iakttagelser som

SOU 2019:66 Uppdraget och hur det genomförts

113

vi har gjort utifrån utredningens internationella kartläggning. I kapi-

tel 15 gör vi en genomgång av arbetet enligt andra EU-direktiv och

hur det kopplar till arbetet enligt ramdirektivet för vatten.

I den avslutande delen – del C – redovisar vi våra bedömningar och förslag. I kapitel 16 redovisar vi våra sammanfattande iakttagelser och bedömningar. I de efterföljande kapitlen presenterar vi därefter våra förslag. I kapitel 17 lämnar vi förslag om indelningen i avrinningsdistrikt och avrinningsområden. I de tre efterföljande kapitlen redovisar vi vår syn på vilka förändringar i vattenförvaltningens uppgifter som behövs. I kapitel 18 lämnar vi förslag om vattenförvaltningens planeringsarbete. Förslagen handlar bland annat om ansvarsfördelning och organisering av kartläggnings- och analysarbetet, beslutanderätt för miljökvalitetsnormer, nationell handlingsplan för vattenförvaltningen, organisering av arbetet med att ta fram och besluta om förvaltningsplaner, ansvarsfördelning och organisering av planering av åtgärder för avrinningsdistrikt och avrinningsområden, arbetet med att ta fram övervakningsprogram, information till och samråd med allmänheten samt vägledningen från nationella myndigheter. I kapitel 19 redovisar vi våra bedömningar angående åtgärdsarbetet och i kapitel 20 våra förslag angående Sveriges rapportering till EU-kommissionen och hur uppföljnings- och utvärderingsarbetet kan vidareutvecklas.

I kapitel 21 presenterar vi en sammanfattning av våra förslag till förändrad organisation och vilka uppgifter som vi förslår att myndigheter och kommuner ska få. Kapitlet utgår från hur arbetet ska organiseras på avrinningsområdesnivå, distriktsnivå och nationell nivå, och förslagen handlar om ansvarsfördelning, beslutanderätt och organisering. I kapitel 22 lämnar vi våra förslag angående hur vattenförvaltningen bör finansieras. I kapitel 23 redovisar vi därefter vår bedömning av vilka konsekvenser som vårt förslag och alternativa förslag kan få. I kapitel 24 lämnar vi slutligen våra författningskommentarer.

Uppdraget och hur det genomförts SOU 2019:66

114

2.5 Begrepp

Begreppet vattenförvaltning eller uttrycket förvaltning av kvaliteten

på vattenmiljön2 definieras inte uttryckligen i miljöbalken eller vatten-

förvaltningsförordningen. Av förarbetena framgår att man med uttrycket kvalitet avser beskaffenhet och att det är vattenmiljöns tillstånd i ett vidare perspektiv som åsyftas.3 Begreppet vattenförvaltning används ofta både som beteckning på de uppgifter som följer av ramdirektivet för vatten och vattenförvaltningsförordningen och som beteckning på den organisation som arbetar med dessa uppgifter. Även utredningen använder begreppet i båda dessa betydelser. Det samlade arbete som behövs för att följa ramdirektivet är dock mycket bredare än de uppgifter som framgår av vattenförvaltningsförordningen.

Utredningen använder uttrycket vattenförvaltningens organisation som beteckning på de myndigheter som har ett utpekat ansvar för vattenförvaltningsarbetet enligt vattenförvaltningsförordningen. Även regeringen och Regeringskansliet ingår i viss mån i organisationen. Med

vattenmyndighet menar vi länsstyrelserna i Norrbottens, Västernorr-

lands, Västmanlands, Kalmar respektive Västra Götalands län.

I betänkandet används även olika uttryck för att beteckna grupper av myndigheter med ansvar för olika uppgifter inom vattenförvaltningen. Uttrycket behöriga myndigheter kommer från ramdirektivet för vatten. I artikel 3 i ramdirektivet anges att medlemsstaterna ska säkerställa lämpliga administrativa arrangemang för tillämpningen av bestämmelserna i direktivet och att detta inkluderar att identifiera lämplig behörig myndighet. Medlemsstaterna får utse ett befintligt organ till behörig myndighet. Behöriga myndigheter i Sverige är länsstyrelserna i Norrbottens, Västernorrlands, Västmanlands, Kalmar respektive Västra Götalands län. Med berörda myndigheter menar vi de myndigheter som på något sätt berörs av eller involveras i vattenförvaltningsarbetet. Exempelvis använder vi detta uttryck för myndigheter som har eller skulle kunna tilldelas åtgärder i åtgärdsprogrammen. Ibland använder vi även uttrycket åtgärdsmyndigheter som beteckning på de myndigheter som har tilldelats åtgärder i åtgärdsprogrammen för innevarande förvaltningsperiod. När vi vill göra en åtskillnad mellan statliga myndigheter med nationellt ansvar

SOU 2019:66 Uppdraget och hur det genomförts

115

och statliga myndigheter med regionalt ansvar använder vi beteckningarna centrala respektive regionala myndigheter.

Med åtgärdsprogram menar vi de åtgärdsprogram som vattendelegationerna beslutar om för varje vattendistrikt och som redovisas i förvaltningsplanen för aktuell förvaltningsperiod, till exempel Åtgärdsprogram 2016–2021 i Förvaltningsplan 2016–2021 för Bottenhavets vattendistrikt, del 4. Utredningen använder begreppet åtgärd på samma sätt som begreppet används i åtgärdsprogrammen. Med administra-

tiva åtgärder avses åtgärder som myndigheter och kommuner ska

vidta. Det kan till exempel handla om nya eller ändrade föreskrifter, framtagande av vägledning och strategidokument, förstärkt tillsyn eller utvecklad tillståndsprövning, fysisk planering och rådgivning. Med fysiska åtgärder menas i stället åtgärder som genomförs för att förbättra kvaliteten på vattenmiljön, till exempel anläggande av våtmarker, byggande av fiskvägar eller minskad belastning från utsläppskällor. Sådana åtgärder utförs oftast av privata eller offentliga verksamhetsutövare. När vi använder begreppet åtgärdsarbete menas genomförande av åtgärder.

Med ramdirektivet för vatten menar vi Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. Övriga direktiv med anknytning till ramdirektivet för vatten och de förkortningar vi använt för dessa beskrivs i bilaga 6.

I kapitel 6 och 7 redogör vi för betydelsen av avrinningsdistrikt och andra begrepp som handlar om indelning i områden.

För betydelsen av andra begrepp med anknytning till vattenförvaltningen hänvisar vi dels till definitionerna i 1 kapitlet 3 § vattenförvaltningsförordningen, dels till ordlista i Förvaltningsplan 2016– 2021 för Norra Östersjöns vattendistrikt, bilaga 1–5.

117

3 Förvaltningen av vatten

3.1 Ramdirektivet för vatten

Vattenförvaltningen inom EU följer av ramdirektivet för vatten.1Syftet med att samla den europeiska vattenförvaltningen inom ett ramdirektiv är att säkerställa att de gemensamma vattenresurserna inom unionen värnas på ett likartat sätt och att bedömningar görs på samma sätt för alla gemenskapens vatten.2

Ramdirektivet för vatten anvisar en metod för medlemsstaternas arbete med att förvalta de gemensamma vattenresurserna på ett hållbart sätt. Metoden innebär i korthet att staterna ska bedöma vattnens nuvarande status, identifiera påverkanskällor, analysera risk för försämring och åtgärdsbehov, analysera de tekniska och ekonomiska möjligheterna att genomföra åtgärder, bestämma vilken status som ska nås och vilket åtgärdsarbete som ska genomföras. Beslut bör enligt ramdirektivet fattas så nära de platser där vattnet påverkas eller används som möjligt.

Åtgärder som ligger inom medlemsstaternas ansvarsområde bör prioriteras genom utarbetande av åtgärdsprogram som är anpassade till regionala och lokala förhållanden. Målet att uppnå god vattenstatus bör eftersträvas för varje avrinningsområde så att åtgärder som avser ytvatten och grundvatten som tillhör samma ekologiska, hydrologiska och hydrogeologiska system samordnas.

Medlemsstaterna ska säkerställa lämpliga administrativa arrangemang – vilket innefattar att de ska identifiera lämplig behörig myndighet3 – för tillämpningen av bestämmelserna i direktivet inom varje

1 Direktiv 2000/60/EG. 2 Förvaltningsplan 2016–2021 Bottenhavets vattendistrikt, Del 1 Sammanfattning och introduktion, sid. 9. 3 Med behörig myndighet avses en eller flera myndigheter som har identifierats (ramdirektivet, artikel 2).

Förvaltningen av vatten SOU 2019:66

118

avrinningsdistrikt. Ramdirektivet innebär att arbetet kan organiseras på olika sätt i medlemsstaterna.

Ramdirektivet beskrivs närmare i bilaga 6. I kapitel 14 och bilaga 11 beskrivs hur ramdirektivet är genomfört i några andra medlemsstater.

3.2 Den svenska vattenförvaltningen

Den rättsliga regleringen

Ramdirektivet för vatten har införts rättsligt i Sverige genom en lång rad bestämmelser inom olika områden. De delar av ramdirektivet som handlar om att bedöma vattnens tillstånd, sätta upp mål för åtgärdsarbetet samt att planera och besluta om vilka åtgärder som behöver vidtas för att skydda och förbättra vattnens status har framför allt införts genom bestämmelser i 5 kapitlet miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen. Dessa bestämmelser kompletteras av föreskrifter på myndighetsnivå. Andra delar i ramdirektivet, såsom kostnadstäckning för vattentjänster och reglering av utsläpp från punktkällor och diffusa källor, är infört på annat sätt.

De svenska reglerna för vattenförvaltningen beskrivs närmare i bilaga 6.

Vattendistrikt

I enlighet med ramdirektivets bestämmelser har de europeiska avrinningsområdena delats in i avrinningsdistrikt. Sverige ingår i tio sådana distrikt. För arbetet med vattenförvaltningen har Sverige delats in i fem vattendistrikt; Bottenviken, Bottenhavet, Norra Östersjön, Södra Östersjön och Västerhavet. Våra iakttagelser och förslag för distriktsindelningen beskrivs i kapitel 7 och 17.

Organisationen

I samband med att ramdirektivet infördes i Sverige framhöll regeringen att den existerande myndighetsstrukturen för miljöfrågor skulle vara utgångspunkt för vattenförvaltningens organisation och att det naturliga valet var att vattenförvaltningen skulle hanteras av

SOU 2019:66 Förvaltningen av vatten

119

länsstyrelserna. Eftersom ett stort antal huvudavrinningsområden sträcker sig över mer än ett län fick fem länsstyrelser i uppdrag att ansvara för och samordna arbetet.

Arbete i enlighet med vattenförvaltningsförordningen utförs i dag av följande aktörer:

• vattendelegationerna och vattenmyndigheternas kanslier vid länsstyrelserna i Norrbottens, Västernorrlands, Västmanlands, Kalmar och Västra Götalands län.

• beredningssekretariaten vid samtliga 21 länsstyrelser,

• Havs- och vattenmyndigheten,

• Sveriges geologiska undersökning (SGU), och

• Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten.

Även myndigheter och kommuner utför en del av vattenförvaltningsarbetet då de prövar om en verksamhet eller åtgärd kan tillåtas i enlighet med 4 kap. 11–12 §§ VFF. Vattenförvaltningens nuvarande organisation beskrivs närmare i kapitel 8. Vilken betydelse den svenska konstitutionen får för organiseringen och ansvarsfördelningen beskrivs i kapitel 5 och bilaga 2. Våra förslag när det gäller organisationen lämnas i kapitel 18, 20 och 21.

Arbetsuppgifter inom vattenförvaltningen

Myndigheternas arbete inom vattenförvaltningen handlar bland annat om att ta fram program för övervakning av vattnets tillstånd, att genomföra påverkansanalyser, bedöma vattenförekomsters status, besluta om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner, ta fram föreskrifter och vägledning till stöd för arbetet samt att rapportera resultat till Europeiska kommissionen. Vart och ett av dessa arbetsmoment kan i sin tur delas in i olika delmoment: att ta fram underlag, att bearbeta underlagen och ta fram förslag till beslut samt att besluta. Arbetet ska bedrivas så att det möjliggör och uppmuntrar till deltagande av alla som berörs av det. Vattenförvaltningens arbetsuppgifter beskrivs närmare i kapitel 9, 10 och 11. Våra

Förvaltningen av vatten SOU 2019:66

120

förslag när det gäller arbetsuppgifterna lämnas framför allt i kapitel 17, 18 och 20.

Finansiering

Vattenförvaltningen i Sverige har en komplex finansieringsmodell. Arbetet enligt vattenförvaltningsförordningen finansieras dock främst genom anslag 1:11. Vi beskriver dagens finansiering i kapitel 13. Våra förslag rörande finansiering lämnas i kapitel 22.

Många berörs av vattenförvaltningen

Ansvaret för genomförandet av ramdirektivet för vatten delas av många aktörer – både statliga, kommunala och privata aktörer. Det handlar framför allt om riksdagen och regeringen, centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner, företag, universitet, vattenorganisationer och privatpersoner. Vissa aktörer arbetar med att övervaka vattnens tillstånd och på så sätt få fram mätdata som kan användas inom vattenförvaltningen, andra arbetar med att genomföra administrativa och fysiska åtgärder i syfte att bibehålla eller förbättra vattnens kvalitet eller kvantitet. Alla myndigheter och kommuner ansvarar för att miljökvalitetsnormerna följs.

Arbetet med att genomföra administrativa och fysiska åtgärder beskrivs i kapitel 10 och 19.

3.3 Vattenförekomster i Sverige och Europa

I Europa finns ett stort antal vattendrag och sjöar. Omkring 70 europeiska floder har ett avrinningsområde som är större än 10 000 km2. Länder med en lång kuststräcka, som exempelvis de nordiska länderna, Storbritannien och Italien har vanligtvis ett stort antal mindre avrinningsområden, medan många centraleuropeiska länder har ett fåtal stora avrinningsområden, som exempelvis Österrike som nästan helt ligger inom Donaus avrinningsområde och Polen som till övervägande del ligger inom Wislas avrinningsområde.

Det finns mer än 500 000 naturliga sjöar i Europa som är större än 0,01 km2 (1 hektar). Omkring 16 000 av dessa är större än 1 km2

SOU 2019:66 Förvaltningen av vatten

121

och tre fjärdedelar av dem finns i Norge, Finland, Sverige och Ryssland.4 Fördelningen av sjöar i Europa är mycket ojämn. Flest sjöar finns i de områden som har varit täckta av inlandsisar. Norden hör till de mest sjörika områdena. Sveriges sjöareal är cirka 40 000 km2(cirka 9 procent av landytan), fördelade på 4 370 sjöar större än 1 km2 och cirka 90 000 större än 1 hektar (0,01 km2). Finland har 2 589 sjöar, Norge har 1 884 och Danmark har 23 sjöar som är större än 1 km2.5

Det finns sammanlagt cirka 125 000 vattenförekomster inom EU, varav cirka 89 000 floder, 18 200 sjöar, 2 800 kustvatten och 13 400 grundvattenförekomster.6 Drygt 20 procent av samtliga dessa (drygt 40 procent av antalet sjöar och 17 procent av antalet floder och andra vattendrag) finns i Sverige.

Av tabellerna och figuren nedan framgår hur många vattenförekomster som finns i EU:s medlemsländer och hur de olika länderna har klassificerat sina ytvattenförekomster som naturliga vattenförekomster, kraftigt modifierade vattenförekomster (KMV) respektive konstgjorda vattenförekomster (KV). Sverige och Finland är de länder som har högst andel vattenförekomster som är klassificerade som naturliga vatten, medan Nederländerna och Ungern har lägst andel.

4 www.eea.europa.eu/themes/water/european-waters (avläst 2018-09-20). 5 www.ne.se (avläst 2018-09-20). 6 www.eea.europa.eu/themes/water/water-assessments/delineation-of-water-bodies (avläst 2018-09-20).

Förvaltningen av vatten SOU 2019:66

122

Källa: www.eea.europa.eu/themes/water/water-assessments/delineation-of-water-bodies (avläst 2018-09-20).

SOU 2019:66 Förvaltningen av vatten

123

Källa: www.eea.europa.eu/themes/water/european-waters/water-quality-and-water-assessment/waterassessments/delineation-of-water-bodies (avläst 2018-11-28).

Förvaltningen av vatten SOU 2019:66

124

Källa: www.eea.europa.eu/themes/water/european-waters/water-quality-and-water-assessment/waterassessments/delineation-of-water-bodies (avläst 2018-11-28).

125

4 Utredningar och annat utvecklingsarbete

4.1 Inledning

Flera utredningar, myndigheter, forskare och privata aktörer har genom åren behandlat frågan om hur vattenförvaltningen bör vara organiserad och finansierad. Även frågor om åtgärdsprogrammens innehåll och det rättsliga systemet med miljökvalitetsnormer har utretts vid flera tillfällen. I detta kapitel redogörs för olika förslag som lämnats under de senaste tjugo åren.

4.2 Utredningar om organisation och distriktsindelning

Miljövårdsadministrationen har utretts vid flera tillfällen

Sveriges administrativa system för miljöfrågor byggde tidigare helt och hållet på den befintliga indelningen av landet i län och kommuner. Ansvaret för vattenvården låg på regional nivå hos samtliga länsstyrelser och Naturvårdsverket hade det centrala myndighetsansvaret. Det var väl känt att en indelning av miljövårdsarbetet utifrån administrativa gränser tar liten hänsyn till faktorer som avrinningsområden, mark- och vattentyper eller behovet av åtgärder på annan plats än den där miljöproblemen visar sig. Miljövårdsadministrationen hade diskuterats och utretts vid ett flertal tillfällen.1

Det pågående arbetet inom EU med att ta fram ett ramdirektiv för vatten medförde ett behov att återigen se över formerna för det svenska vattenvårdsarbetet. Regeringen utsåg i juli 1996 en särskild

1 Till exempel SOU 1977:27, SOU 1980:39 och 40, SOU 1987:32 och 36, SOU 1990:93, SOU 1993:27 och SOU 1996:103.

Utredningar och annat utvecklingsarbete SOU 2019:66

126

utredare med uppgift att utarbeta ett administrativt system för avrinningsområdesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor. Utredningen om avrinningsområden lämnade två principbetänkanden.2

Efter det att ramdirektivet för vatten antagits i december 2000 uppdrog regeringen dels till Miljöbalkskommittén att utreda frågor om genomförandet av materiella bestämmelser i ramdirektivet, dels till en särskild utredare att lämna förslag till ett administrativt system för förvaltning av avrinningsdistrikt och för hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor.3 Som utgångspunkt angavs att den framtida myndighetsorganisationen skulle baseras på den befintliga administrativa strukturen i Sverige. I första hand borde en lösning sökas som innebar att vissa länsstyrelser skulle pekas ut som ansvariga för hela avrinningsdistrikt och att beslut skulle fattas av en avrinningsdelegation. I slutet av 2002 lämnade Miljöbalkskommittén sitt betänkande4 och Utredningen svensk vattenadministration sitt betänkande.5

Utredningen om avrinningsområden

I det första betänkandet från Utredningen om avrinningsområden6föreslogs att Sverige borde indelas i cirka tio avrinningsdistrikt, vilka skulle bestå av ett eller flera avrinningsområden, kustområden med direktavrinning till havet, samt kustvatten. Inom varje distrikt borde man utse en fristående enhet vid en länsstyrelse till ansvarig avrinningsmyndighet. För varje distrikt borde miljökvalitetsmål beslutas, vilka till stor del borde bestå av miljökvalitetsnormer. Avrinningsmyndighetens uppgift borde vara att ta fram åtgärdsplaner som instrument för att förverkliga de mål och normer som gäller i distrikten. Utredaren ansåg att endast författningsreglerade åtgärder skulle kunna tillgripas inom ramen för åtgärdsplanerna. Planerna skulle vara bindande för domstolar, myndigheter och kommuner i deras arbete med bland annat tillståndsprövning, meddelande av råd, förelägganden och övrig tillsyn, samt för enskilda i den mån de innehåller föreskrifter. I vart fall länsstyrelserna i distrikten borde ges rätt att

2SOU 1997:99 och SOU 1997:155. 3 Dir. 2001:25 och 2001:78. 4SOU 2002:107. 5SOU 2002:105. 6SOU 1997:99.

SOU 2019:66 Utredningar och annat utvecklingsarbete

127

till central myndighet överklaga avrinningsenhetens beslut i vissa frågor såsom fastställandet av åtgärdsplaner. I betänkandet betonades vikten av klara och tydliga former för samråd med övriga länsstyrelser i distriktet samt med kommuner, vattenvårdsförbund och privata intressenter. De berörda centrala myndigheterna förutsattes bidra till likartade arbetssätt och bedömningsgrunder i distrikten. Indelningen av landet i tio distrikt skulle möjliggöra för avrinningsmyndigheterna att hålla en hög kompetens och uppnå en god kännedom om såväl regionala som lokala förhållanden i de 119 avrinningsområdena. Utredningen förordade att antalet prövningsenheter borde begränsas för att förenkla arbetet. En sådan begränsning kunde uppnås genom att länsstyrelserna inom ett avrinningsdistrikt samverkade om miljöprövningsenheterna och att kommunerna inom ett avrinningsområde samverkade om tillståndsprövning och tillsynsarbete. Även miljödomstolarnas geografiska områden borde anpassas till avrinningsdistrikten. Utredningen föreslog även att det skulle införas en avgift på utsläpp av förorenat vatten för alla källor av betydelse för att finansiera tillkommande vattenarbete och höja kvaliteten på arbetet. Detta skulle gälla såväl stora som små punktkällor och diffusa källor som skogs- och jordbruk.

I slutbetänkandet7 redogjorde utredaren för vilken miljösamverkan som bedrivs i Sverige, vilka som deltar och hur arbetet går till. Utredningen visade att det finns ett stort antal vattenvårdande organisationer, varav vattenvårdsförbunden är ett, och att det bedrivs en mängd olika vattenvårdande samverkansprojekt. Bedömningen blev att miljösamverkan kan fylla en funktion på flera olika nivåer. Man menade att avrinningsmyndigheterna borde samråda med olika aktörer och organisationer på distriktsnivå, i arbetet med att beskriva områdena och att ta fram distriktsvisa åtgärdsplaner. På andra nivåer menade man att syftet med samverkan skulle kunna variera allt efter de lokala förutsättningarna och behoven. Vidare konstaterade man att det borde finnas en formaliserad regional planeringsprocess med återverkan på den kommunala planeringsprocessen för att fullt ut kunna ta till vara vattenvårdsförbundens kunskaper och erfarenheter.

Utredningar och annat utvecklingsarbete SOU 2019:66

128

Utredningen svensk vattenadministration

I betänkandet Klart som vatten föreslogs att Sverige skulle delas in i fem vattendistrikt utifrån avrinningsområdenas sammanhang med de stora havsbassängerna. Ett av skälen för ett mer begränsat antal distrikt var att vattenmyndigheterna skulle inrikta sig på strategiska frågor. Även behovet av kompetens och möjligheterna att effektivisera vattenarbetet och begränsa behovet av nya resurser angavs. Ett annat skäl var att på sikt ge möjlighet till samordning med en ny organisation av tillståndsprövningen enligt miljöbalken i enlighet med Miljöbalkskommitténs förslag att flytta tillståndsprövningen i första instans från miljödomstolarna till förvaltningsmyndighet. En sådan ny myndighetsorganisation skulle kunna byggas upp av myndigheter med samma antal, på samma orter och med samma geografiska områden som vattenmyndigheterna.

Utredningen föreslog att det skulle inrättas fem självständiga vattenmyndigheter med huvud- och lokalkontor inom distrikten. Dessa skulle vara ansvarig för att utföra de uppgifter som följer av ramdirektivet. De skäl som angavs för att inrätta nya myndigheter i stället för att inordna vattenmyndigheterna i länsstyrelseorganisationen var framförallt kraven på tydliga ansvarsförhållanden och att undvika risk för att blanda samman länsstyrelsens och vattenmyndighetens uppgifter. Utredaren konstaterade även att vattenmyndigheternas uppgifter delvis skulle vara av nationell karaktär och innefatta åligganden för länsstyrelserna. Den i svensk förvaltningstradition väl etablerade principen att undvika ”direktivrätt över sig själv” och den oklarhet i ansvarshänseende som följer av en sådan direktivsrätt talade för att vattenmyndigheterna borde ges en självständig ställning. En lösning med att inordna verksamheten i en enda central myndighet ansågs olämplig. Skälen för det var dels att det saknades en lämplig central myndighet, dels landets skiftande naturgeografiska förutsättningar. Utredningen menade även att den föreslagna organisationen borde vara det mest kostnadseffektiva alternativet. Slutligen framhölls att det starkaste argumentet för att inordna vattenmyndigheterna i länsstyrelserna, nämligen samordningen med andra miljöfrågor, även med den föreslagna ordningen i hög grad skulle förbli ett länsstyrelseansvar till följd av att det skulle vara länsstyrelsernas uppgift att genomföra åtgärder i åtgärdsprogrammen.

SOU 2019:66 Utredningar och annat utvecklingsarbete

129

Utredningen föreslog dock att vattenmyndigheterna övergångsvis skulle inrättas vid en länsstyrelse i varje vattendistrikt, för att säkerställa att arbetet under ramdirektivet kunde påbörjas inom den korta tid som förelåg. Myndighetsuppgifterna borde då anförtros en delegation i länsstyrelsen, med självständig ställning och eget beslutsansvar. Regeringen borde utse delegationens ledamöter och ordförande. Det borde också göras tydligt vilka personer och resurser i övrigt som knöts till verksamheten.

För att underlätta genomförandearbetet föreslog utredningen att det skulle bildas vattenvårdssamfälligheter. Samfälligheterna skulle bildas genom förrättning och ha till uppgift att genomföra de åtgärder som beslutats i åtgärdsprogrammen. Slutligen presenterade utredningen en principmodell för hur ett avgiftssystem skulle kunna konstrueras för att bekosta vattenvårdande aktiviteter.

Länsstyrelsernas synpunkter på organiseringen av arbetet

Inför införandet av ramdirektivet för vatten tog Miljövårdsdirektörernas förening hösten 2003 fram en promemoria där man redovisade länsstyrelsernas gemensamma syn på hur arbetet med ramdirektivet för vatten borde läggas upp på regional nivå. I promemorian föreslogs att det skulle inrättas ett beredningssekretariat på varje länsstyrelse. Det betonades att dessa sekretariat skulle ingå som en del av länsstyrelsen. I en bilaga gavs också förslag till arbetsfördelning utifrån ramdirektivets olika moment mellan Naturvårdsverket och länsstyrelserna (vattenmyndigheterna och beredningssekretariaten) i tabellform.

I en senare rapport från 2004 framfördes att beredningssekretariaten borde ansvara för att organisera arbetet med karakteriseringen samt upprättandet av lokalt förankrade förslag till vilka vattenförekomster som är konstgjorda eller kraftigt modifierade. Vidare framhölls att beredningssekretariaten också borde organisera arbetet med att utarbeta förslag till miljökvalitetsmål, åtgärdsplaner och förvaltningsplaner samt svara för att nödvändiga miljöövervakningsprogram upprättas och för uppföljningen i övrigt. Beredningssekretariaten borde också ansvara för att bilda de samverkansformer med representanter för berörda länsstyrelser, kommuner, vattenvårdsför-

Utredningar och annat utvecklingsarbete SOU 2019:66

130

bund, vattenförbund och liknande som erfordras för att driva beredningsarbetet. Det framhölls att erfarenheterna från arbetet med de nationella miljömålen kunde ligga till grund för det fortsatta arbetet. En sådan arbetsfördelning skulle innebära att verksamheten kunde organiseras med ledningsgrupper, arbetsgrupper, projektgrupper etc. med representanter för länsstyrelser, kommuner och andra intressenter allt efter arbetets art i de olika faserna av genomförandet.

Riksdagen beslutade om vattendistrikt och vattenmyndigheter

Ramdirektivet för vatten infördes i svensk lag 2004 genom riksdagens behandling av regeringens propositioner Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön8 och Vattendistrikt och vattenmiljöförvaltning.9

Regeringen var inledningsvis av uppfattningen att grunderna för den nya indelningen av riket borde meddelas i lag men att regeringen själv skulle få besluta om indelningen i vattendistrikt och utse vattenmyndigheter. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen avslog riksdagen emellertid regeringens lagförslag i denna del och tillkännagav för regeringen som sin mening att regeringen skyndsamt borde återkomma till riksdagen med förslag på vilken eller vilka myndigheter som skulle utgöra den eller de nya vattenmyndigheterna samt hur indelningen av vattendistrikt skulle utformas. I den reservation som låg till grund för riksdagens beslut angavs att det är allvarligt att riksdagen inte föreslås besluta i en så viktig fråga som hur förvaltningsstrukturen i Sverige ska vara utformad. Vidare menade reservanterna att det från demokratisk synpunkt borde vara självklart att viktiga förändringar inom befintliga myndigheter, eller tillskapandet av nya myndigheter, ska beslutas av riksdagen. Ett annat skäl som framfördes var att riksdagen måste ges möjlighet att fortsättningsvis ha inflytande över sådana vattendistrikt som är gränsöverskridande och där det finns behov av tydligare samverkan med Sveriges grannländer.10

Regeringen återkom fyra månader senare till riksdagen med ett omarbetat och mer preciserat lagförslag i dessa delar. I propositionen föreslogs att Sverige skulle delas in i fem vattendistrikt och att

8Prop. 2003/04:2, bet. 2003/04:MJU7, rskr 2003/04:56. 9Prop. 2003/04:57, bet. 2003/04:MJU17, rskr 2003/04:174. 10 Bet. 2003/04:MJU7, reservation 11, rskr 2003/04:56.

SOU 2019:66 Utredningar och annat utvecklingsarbete

131

en länsstyrelse i varje vattendistrikt skulle vara vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. Ansvaret avsåg både uppgifter som härrör från ramdirektivet för vatten och andra uppgifter med anknytning till vattenområdet som anförtros myndigheten.

Förslagen i propositionen godtogs och bestämmelser om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, med indelning av riket i vattendistrikt och utseende av vattenmyndigheter, infördes den 1 juli 2004 i miljöbalkens 5 kap. 10–11 §§. Regeringen har därefter meddelat mer detaljerade bestämmelser om gränsdragningen mellan vattendistrikt och om vattenmyndigheternas uppgifter i bland annat förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.

Bestämmelserna innebär att Sverige delades in i fem vattendistrikt, vilka fortfarande är gällande. Dessa är Bottenvikens, Bottenhavets, Norra Östersjöns, Södra Östersjöns och Västerhavets vattendistrikt.

Vattenförvaltningen organiserades med den befintliga myndighetsstrukturen som grund

Inom varje vattendistrikt utsågs en länsstyrelse att vara vattenmyndighet med huvudansvar för att ramdirektivet för vatten tillämpas inom distriktet. Det formella ansvaret för att fullgöra uppgifterna som vattenmyndighet är tilldelat en vattendelegation. I övrigt är avsikten att länsstyrelsens samlade kompetens ska ställas till förfogande för vattenförvaltningen och att övriga länsstyrelser ska biträda i arbetet efter samordning av vattenmyndigheterna. Innan beslut fattas av vattendelegationen ska vattenmyndigheterna bereda berörda aktörer tillfälle att avge synpunkter inom viss tid.

Regeringens utgångspunkt för bedömningen av hur vattenförvaltningen skulle organiseras var att miljöfrågorna för vatten inte borde ses separat utan ingå i det integrerade miljövårdsarbete som redan bedrevs av centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner, vattenvårdsförbund med flera. Det befintliga arbetssättet bedömdes bland annat vara en viktig förutsättning för möjligheten att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Grundförutsättningen var därför att den etablerade och väl inarbetade myndighetsstrukturen för miljövårdsarbetet skulle bibehållas. Genom att ge en länsstyrelse i varje vattendistrikt ansvaret som vattenmyndighet menade regeringen att

Utredningar och annat utvecklingsarbete SOU 2019:66

132

arbetet enligt ramdirektivet för vatten skulle kunna utföras parallellt med det regionala miljömålsarbetet och länsstyrelsernas miljötillsynsansvar samtidigt som man skapade möjligheter till samordning mellan berörda länsstyrelser. Alternativet att lägga ansvaret på en central myndighet ansågs försvåra det viktiga samarbetet mellan å ena sidan vattenmyndigheten och å andra sidan lokala och regionala intressenter. Regeringen lyfte dock fram att flera centrala myndigheter, såsom Naturvårdsverket, SGU och SMHI, skulle få viktiga uppgifter med att vägleda vattenmyndigheterna och ta fram underlag för arbetet.11

Regeringen ville 2006 se en samlad svensk havs- och vattenmiljöförvaltning

Regeringen tillsatte 2006 en särskild utredare för att utreda hur det svenska havsmiljöarbetet kan förbättras nationellt och i samverkan med andra länder. Utredningen, som tog namnet Havsmiljöutredningen, menade att den rådande organisationen med fem vattenmyndigheter som delar av länsstyrelsens organisation utan någon formell samordning ger en otydlig bild utåt och riskerar att skapa ineffektivitet i arbetet. Utredningen bedömde att den nationella samordningen av svensk vattenförvaltning behöver förstärkas och tydliggöras och att det krävs en enhetlig organisation med tydlig ansvarsfördelning mellan olika nivåer.12

I propositionen En sammanhållen svensk havspolitik, som kom i mars 2009,13 menade regeringen att det fanns ett behov av en effektiv och samlad svensk havs- och vattenmiljöförvaltning och att en ny central förvaltningsmyndighet borde tilldelas ansvaret för dessa frågor. Avsikten var att den nya förvaltningen skulle ansvara för ett samlat genomförande av de två ramdirektiven på vattenpolitikens område, övriga strategier och handlingsplaner på vattenområdet samt de svenska vattenanknutna miljökvalitetsmålen.

Regeringen uppdrog i september 2009 till en särskild utredare att utreda bildandet av en ny myndighet. I kommittédirektivet konstaterade regeringen att förvaltningen av vattenfrågor var splittrad inom

SOU 2019:66 Utredningar och annat utvecklingsarbete

133

och mellan många myndigheter. Bland annat nämndes Naturvårdsverket, SGU, SMHI, Fiskeriverket, länsstyrelserna och vattenmyndigheterna. Regeringen menade att den splittrade förvaltningen ledde till en bristande helhetssyn och i slutänden till ett ineffektivt nyttjande av tillgängliga resurser. Som exempel på detta angavs att den överordnade samordningen av vattenmyndigheternas verksamhet hade brustit och att det kunde finnas brister i samordningen av vattenmyndigheternas respektive länsstyrelsernas resurser för vattenmiljöarbetet. Regeringens ambition var att utforma den nya myndigheten så att dessa och andra problem kunde undanröjas, samtidigt som nya problem och brister, till exempel oklara ansvarsförhållanden gentemot andra myndigheter och verksamheter, inte skulle uppstå.

När det gällde vattenmyndigheternas uppdrag menade regeringen att den regionala struktur som vattenmyndigheterna arbetade i borde bestå i lämplig form, med nära samverkan med berörda aktörer och med vattendelegationer som beslutande organ inom respektive vattendistrikt. Utgångspunkten var att den centrala myndigheten skulle ha ansvar för övergripande styrning och samordning av vattenförvaltningen medan beslut även i fortsättningen skulle fattas inom respektive vattendistrikt.

Utredningsuppdraget innebar att lämna förslag på vilka verksamheter inom Naturvårdsverket och Fiskeriverket och de fem vattenmyndigheterna som skulle ingå i den nya myndigheten.14

Utredningen föreslog att de regionala vattenmyndigheterna skulle bibehållas

Utredningen presenterade sitt förslag i februari 2010.15 Förslaget innebar att den nya myndigheten skulle överta flertalet av de verksamheter vid Naturvårdsverket som rörde havs- och vattenmiljö och huvuddelen av Fiskeriverkets uppgifter. Myndigheten förslogs bland annat få ansvar för att samordna nödvändiga nationella insatser som föranleddes av EU:s marina direktiv och EU:s ramdirektiv för vatten. Däremot var utredningens huvudförslag att vattenmyndigheterna skulle bibehållas knutna till sitt regionala sammanhang inom länsstyrelsen för att stärka det regionala utvecklingsarbetet.

14 Dir 2009:64. 15SOU 2010:8.

Utredningar och annat utvecklingsarbete SOU 2019:66

134

Utredningen prövade ingående frågan om vattenmyndigheternas organisatoriska hemvist. Inledningsvis konstaterades att statsmakterna medvetet valt en organisationsmodell med nära koppling till den befintliga statliga regionala länsstyrelseorganisationen för att integrera vattenförvaltningsarbetet i det ordinarie miljöarbetet. Därefter konstaterades att ett bibehållande av vattenmyndigheternas verksamhet i anslutning till länsstyrelserna haft starkt stöd vid remissbehandlingen av Havsmiljöutredningens slutbetänkande. Remissinstanserna hade där gett uttryck för att den organisatoriska samordningen mellan vattenmyndigheterna och länsstyrelserna fyllde stora behov, och var viktig i det fortsatta arbetet med regional miljövård, men att den nationella samordningen av vattenförvaltningen behövde förstärkas.

Utredningen visade att vattenmyndigheterna hade utvecklat vissa former för samverkan, bland annat genom att ta fram en gemensam verksamhetsplan och inrätta gemensamma arbetsgrupper. Hos vattendelegationerna fanns etablerade samverkansrutiner och förutsättningar för ömsesidigt utnyttjande av expertis och annan kompetens. Det hade också byggts upp en med länsstyrelserna gemensam infrastruktur inom IT- och databasområdet, vilket utredningen menade gagnade det samlade arbetet inom vattenförvaltningen och övriga miljöverksamheter.

Utredningen bedömde att en ordning med fem regionala vattenmyndigheter som del av en större central myndighet inte skulle skapa bättre förutsättningar för ett effektivt och välintegrerat vattenarbete på regional och lokal nivå. Däremot bedömde man att den kommande koncentrationen på havs- och vattenmiljöfrågor i den nya myndigheten skulle ge nödvändiga förutsättningar för att skapa en förbättrad helhetssyn och samordning av vattenmyndigheternas verksamhet. En förutsättning för en sådan positiv utveckling menade man var att den nya myndigheten gavs tillräcklig resurskraft och bredd, att den grundläggande kompetensen kunde tillgodoses och bemannas samt att det fanns tillräckligt med resurser för samverkan mellan berörda myndigheter. Man pekade också på behovet av att inom den nya myndigheten skapa en lämplig organisatorisk samordning med arbetet under ramdirektivet för vatten.

Utredningen framhöll slutligen att man borde överväga att ändra benämningen på vattenmyndigheterna, för att undvika otydlighet

SOU 2019:66 Utredningar och annat utvecklingsarbete

135

kring vattenmyndigheternas självständighet gentemot den nya myndigheten.

Utredningen föreslog som alternativ en samlad förvaltning

Utredningen redovisade även ett alternativt förslag till samordning av vattenmiljöförvaltningen, där vattenmyndigheterna organisatoriskt skulle hållas samman i en mer centraliserad myndighetslösning.

Den alternativa lösningen innebar att länsstyrelserna i de fem berörda länen skulle upphöra att vara vattenmyndigheter och att den formella rollen som operativ vattenmyndighet skulle tas över av den nya myndigheten. En sådan organisatorisk lösning skulle kunna medföra en tydligare samordning av havs- och vattenmiljöfrågorna, menade man. En konsekvens av en sådan förändring skulle dock kunna bli att nya gränser skulle kunna dras upp i arbetet på central och regional nivå. Det skulle kunna öka risken för att de havs- och vattenmiljörelaterade frågorna inte på samma sätt som tidigare skulle kunna integreras med frågor om landmiljön. Det skulle i sin tur kunna påverka det operativa arbetet i negativ riktning. Denna lösning bedömdes heller inte fullt ut tillvarata den regionala drivkraft som verksamheten förutsatte.

Utredningen menade också att en samlad organisationslösning inom den nya myndighetens ram inte var omedelbart förenlig med önskemålet om att bibehålla självständiga vattendelegationer. Man pekade på att det förekommer särskilda beslutsorgan inom en myndighet, men att detta då i regel skedde inom ramen för myndighetsledningens beslutsmandat och som ett led i utvecklingen av dess interna besluts- och delegationsordning. Frågan skulle få en annan karaktär och andra effekter (till exempel avseende ansvar, resurser, ärendehantering och jäv) om ett sådant organ skulle inrättas genom ett regeringsbeslut. Om en samlad myndighetslösning skulle väljas för vattenmyndigheternas arbete menade utredningen att det skulle vara svårt att ange särskilda skäl för att bibehålla den nuvarande lösningen med beslutande delegationer, där ledamöter utses av regeringen med en landshövding som ordförande. Åtskilligt skulle i så fall tala för att låta den nya myndighetens ledning fastställa formerna för beslutsfattandet i organisationen. Med tanke på behovet av beredning och förankring i anslutning till de definierade vattendistrikten,

Utredningar och annat utvecklingsarbete SOU 2019:66

136

samt utredningsdirektivens och EG-direktivets utformning, föreslog utredningen att regeringen i myndighetens instruktion borde föreskriva att det ska finnas ett råd eller motsvarande organ, som bereder och lägger förslag till beslut som rör vattendistrikten.

Förutsättningarna för en ny myndighet utreddes vidare

Regeringen tillsatte under 2010 en utredare för att förbereda och genomföra bildandet av en myndighet för havs- och vattenmiljö. Uppdraget resulterade i fem delrapporter.16 Delrapport 4 innehåller utredarens bedömningar om förutsättningarna för Havs- och vattenmyndigheten att effektivt samordna genomförandet av vattenförvaltningsförordningen.

I det tilläggsdirektiv där uppdraget gavs uttalade regeringen att det regionala sammanhanget är viktigt för vattenförvaltningen, men att det också är avgörande för ett framgångsrikt arbete att de framtida förutsättningarna för att Havs- och vattenmyndigheten ska kunna agera kraftfullt som riktningsgivande och nationellt sammanhållande myndighet kan säkras. Som utgångspunkt för uppdraget angav regeringen att vattendelegationerna skulle fortsätta att ha de befogenheter som de hittills haft och att de fem berörda länsstyrelserna skulle fortsätta att svara för beredningen inför delegationernas beslut. Ansvaret för utveckling och förvaltning av gemensamma instrument för bland annat insamling, lagring, presentation och rapportering av data och kunskapsunderlag, samordning av klassificering och statusbedömning liksom samordnande uppdrag till andra nationella myndigheter, borde dock i högre grad samordnas av Havs- och vattenmyndigheten. Utredaren skulle även pröva om det fanns skäl att bibehålla benämningen vattenmyndighet för de fem utpekade länsstyrelserna med vattendelegationer eller om det kunde finnas alternativa lösningar för att reglera befogenheterna inom den regionala vattenförvaltningen.17

Utredaren föreslog att benämningen vattenmyndighet skulle tas bort, att regeringen skulle ges möjlighet att fastställa miljökvalitetsnormer, att Havs- och vattenmyndigheten och SGU skulle ges möjlighet att lämna granskningsyttrande över förvaltningsplanerna och

16 Dir. 2010:68. Kommittéberättelse M 2010:03. 17 Dir 2011:14.

SOU 2019:66 Utredningar och annat utvecklingsarbete

137

att möjligheten till regeringsprövning av åtgärdsprogrammen skulle utvidgas till att också gälla vid allvarlig avvikelse från föreskrifter meddelade av Havs- och vattenmyndigheten och SGU.

När det gäller benämningen vattenmyndighet konstaterade utredaren att denna hade sitt ursprung i betänkandet SOU 2002:105, Klart som vatten, där den användes av utredaren som en enklare benämning på motsvarigheten i ramdirektivet. Benämningen hade därefter följt med som en given utgångspunkt. Utredaren bedömde att det, om benämningen skulle kvarstå, skulle finnas en uppenbar risk för sammanblandning med Havs- och vattenmyndigheten och för missförstånd om vattenmyndigheternas organisatoriska hemvist och myndigheternas arbetsuppgifter. Han konstaterade, i likhet med Utredningen om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor,18 att det fanns en spridd och felaktig uppfattning att vattenmyndigheterna skulle utgöra en självständig myndighet vid sidan om länsstyrelserna. Han menade också att ordet ”myndighet” var missvisande då det kunde leda tankarna till ett organ vars verksamhet utgörs av myndighetsutövning, när uppgifterna i grunden var förvaltande. Den enklaste lösningen, menade han, var att i författningstext klargöra att det är de utpekade länsstyrelserna som är ansvariga enligt ramdirektivet utan att använda någon särskild benämning alls.19

Havs- och vattenmyndigheten inrättades 2011 utan att vattenmyndigheternas uppdrag ändrades

Havs- och vattenmyndigheten inledde sin verksamhet den 1 juli 2011 och tog då över de verksamheter som Naturvårdsverket och Fiskeriverket hade ansvarat för tidigare och som rörde havs- och vattenmiljön. Myndigheten fick också i uppdrag att vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet genom att samordna vattenmyndigheterna för vattenförvaltningsförordningen.20 I detta arbete skulle myndigheten bistås på grundvattensidan av SGU. Havs- och vattenmyndigheten fick också i uppgift att ansvara för att meddela föreskrifter på vattenförvaltningens område, bland annat avseende hur kvalitetskrav för vatten ska bestämmas, samt för den rapportering som ska ske till

18SOU 2010:8. 19 Delrapport 4, Utredningspromemoria om vissa frågor rörande ansvarsfördelning och samverkan mellan nationell och regional vattenmiljöförvaltning (dir 2011:14), Regeringskansliet M2011/1276/Nm. 20 Förordning (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.

Utredningar och annat utvecklingsarbete SOU 2019:66

138

EU-kommissionen. Vattenmyndigheternas ansvar och uppgifter förändrades formellt sett inte av tillkomsten av Havs- och vattenmyndigheten.

Miljömålsberedningen föreslog 2014 ett utökat nationellt ansvar

Miljömålsberedningen lämnade i juni 2014 ett antal förslag som var och en på olika sätt var avsedda att innebära en förstärkning av det nationella ansvaret på havs- och vattenmiljöområdet.21

Beredningen menade att förutsättningarna för att utforma ett enda gemensamt åtgärdsprogram för vatten borde analyseras. Ett gemensamt åtgärdsprogram skulle kunna innebära stora samordningsvinster för havs- och vattenmiljöarbetet. Detta oavsett om åtgärden motiverades av vattenförvaltningen, havsförvaltningen, miljökvalitetsmålen eller arbetet med områdesskydd och artskydd i havs- och vattenmiljöer. Vidare menade beredningen att det behövdes en ytterligare styrning för att åtgärdsprogrammen skulle få genomslag i praktiken. Beredningen föreslog i denna del att regeringen borde ställa krav i regleringsbrev till de myndigheter som berörs av åtgärdsprogrammen att dessa regelbundet skulle redovisa till Havs- och vattenmyndigheten vilka åtgärder som vidtagits och vilka som återstår. Havs- och vattenmyndigheten borde därefter i sin tur lämna en samlad redovisning till regeringen.

Beredningen konstaterade även att vattenförvaltningens organisation inneburit att det införts en ny regional nivå i strukturen för hantering av vattenrelaterade miljöfrågor och menade att detta skapat en oklarhet om vem som gör vad i vattenförvaltningen. Man påpekade också att den särskilda ordningen försvårat en samordning med havsmiljöförvaltningen och att konstruktionen med självständiga vattendelegationer inneburit en avvikande beslutsgång från det normala inom statlig förvaltning. Beredningen ansåg också att vattendelegationerna inte hade den överblick som krävdes för att kunna fatta alla de principiella beslut som behövdes inom vattenförvaltningen. Man menade att de nationella miljömålen och berörda direktiv borde hanteras samlat inom åtgärdsarbetet. Beredningen menade att det vanligen förekommande behovet av avvägningar mellan olika nationella mål skulle kunna tillgodoses om beslutsmandatet fördes

SOU 2019:66 Utredningar och annat utvecklingsarbete

139

över till nationell nivå. En sådan lösning skulle också kunna ge bättre förutsättningar för samordning med andra nationellt ansvariga myndigheter och organisationer. Skälen för en sådan organisatorisk ordning ansågs väga över, trots att det även fanns goda skäl till att låta besluten fattas nära de som praktiskt utför åtgärderna.

Som alternativ handlingsväg beskrev beredningen möjligheten att avvakta ytterligare erfarenheter från det pågående arbetet med åtgärdsprogrammen. Eftersom det hade signalerats från olika håll att det pågick ett arbete med att skapa en tydligare koppling mellan påverkan på en vattenförekomst, det konstaterade behovet av ändringar och användning av de olika styrmedlen, menade beredningen att det fanns förutsättningar för att systemet även utan större strukturella ändringar skulle kunna fungera bättre under kommande förvaltningscykler.

Miljömyndighetsutredningen föreslog 2015 att vattenmyndigheterna skulle avvecklas

Regeringen gav i november 2013 en särskild utredare i uppdrag att genomföra en översyn av myndigheterna inom miljöområdet.22 Miljömyndighetsutredningen föreslog i mars 2015 att vattenmyndigheterna och vattendelegationerna skulle avskaffas och deras uppgifter flyttas över till Havs- och vattenmyndigheten. Havs- och vattenmyndigheten skulle därmed få ansvar för att upprätta åtgärdsprogram och förvaltningsplaner samt besluta om miljökvalitetsnormer enligt ramdirektivet för vatten.

I förslaget ingick även att det skulle inrättas ett råd vid Havs- och vattenmyndigheten. Detta skulle bestå av företrädare för berörda myndigheter och kommuner samt företrädare för näringslivet och intresseorganisationer. Rådets uppgift skulle vara att bistå Havs- och vattenmyndigheten i arbetet med att ta fram förvaltningsplaner, åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer inom havs- och vattenförvaltningen. Rådet och rådets uppgifter föreslogs regleras i Havs- och vattenmyndighetens instruktion. En annan del i förslaget innebar att varje länsstyrelse skulle få resurser för att sköta en stor del av det operativa arbetet, på motsvarande sätt som skedde hos beredningskanslierna. Utredaren betonade att Havs- och vattenmyndigheten,

22 Dir. 2013:101.

Utredningar och annat utvecklingsarbete SOU 2019:66

140

tillsammans med de 21 länsstyrelserna, skulle vara tvungna att hitta former för och utveckla samråd och samverkan på lokal, regional och nationell nivå för att skapa en god förankring av åtgärdsprogrammen och möjlighet att genomföra dem.

Utredningens främsta skäl för förslaget var vattenmyndigheternas speciella organisatoriska ställning, som en del i den regionala länsstyrelseorganisationen vid sidan av den förvaltande nationella vattenmyndigheten. Ett annat skäl för förslaget var att samordningen inom och mellan havs- och vattenmiljöarbetet behövde öka. Därutöver bedömdes effektiviteten i vattenförvaltningen kunna öka med koncentrerade resurser. I stället för att varje vattenmyndighet skulle planera, följa upp och rapportera om sin verksamhet skulle detta bli en samlad uppgift för en nationell myndighet.

Utredaren menade att den organisatoriska lösning som valdes när vattenmyndigheterna infördes kunde ha varit att föredra vid den tidpunkten, eftersom det då inte fanns någon nationell myndighet för vattenförvaltningen. Sedan Havs- och vattenmyndigheten bildats, menade man, fanns däremot goda förutsättningar för en nationell vattenförvaltning med ett tydligt helhetsansvar att bevara och förbättra vattnets beskaffenhet. Beslut skulle då kunna fattas där andra samlade nationella beslut togs och olika insatser skulle kunna prioriteras över landet. Vidare menade man att vattenförvaltningens organisation skulle bli tydligare och bättre stämma överens med den statliga förvaltningens organisation och styrning. En sådan organisationsstruktur skulle vara att föredra, menade man, ur förvaltningspolitisk synvinkel.

PFAS-utredningen förordade 2016 att det nationella ansvaret för yt- och grundvattenfrågor samlas hos en myndighet

I oktober 2015 fick en utredare i uppdrag av Regeringskansliet att göra en analys av orsakerna till att högfluorerade ämnen (s.k. PFAS) har kunnat spridas till dricksvattentäkter i många år utan att upptäckas. I uppdraget ingick bland annat att granska informationsutbytet mellan berörda myndigheter och att ge förslag på åtgärder för att förbättra kunskapsutbytet mellan myndigheter och ansvariga aktörer i samhället. Utredaren presenterade resultatet av sin utredning i mars

SOU 2019:66 Utredningar och annat utvecklingsarbete

141

2016.23 Han konstaterade då att grundvattenfrågor generellt sett uppmärksammades väldigt lite i Sverige och att skyddet för grundvatten var lågt. Han menade att grundvattenfrågorna var komplexa och svåra samtidigt som myndighetsansvaret var svåröverblickbart. Kartläggningen av berörda myndigheters uppgifter visade att ansvaret var delat mellan SGU, Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket och de fem länsstyrelser som är vattenmyndighet. Han bedömde att SGU:s kompetens var hög och viktig i miljöarbetet och att det borde få genomslag på ett bättre sätt. För vattenmyndigheternas del kunde han endast konstatera att grundvattenfrågorna ännu inte fått någon framträdande plats i arbetet. Bedömningen blev att SGU:s ansvar för grundvattenfrågor borde föras över till Havs- och vattenmyndigheten. En sådan reform skulle koncentrera myndighetsansvaret och medföra betydande synergieffekter. Långsiktigt skulle reformen också bidra till att underlätta samverkan och stärka grundvattenfrågornas ställning i samhället. Utredaren betonade att ändringar av myndighetsorganisationer normalt sett inte utgör någon självklar väg att förbättra samverkan och effektivitet och därför bör föreslås med viss återhållsamhet. Detta eftersom det finns en risk att nya gränsdragningsproblem uppstår och att fokus läggs på organisation i stället för åtgärder och samverkan, vilket alltid är nödvändigt vid komplexa sektorövergripande frågor. I detta fall, menade han, skulle en viss ändring av myndighetsansvaret dock bidra till betydande samordningsvinster och större resurseffektivitet. Genom att föra SGU:s ansvar för grundvattenfrågor till Havs- och vattenmyndigheten skulle många synergieffekter uppstå. Ansvaret för EU:s vattendirektiv skulle hanteras av en central myndighet, liksom hela komplexet yt- och grundvatten samt havsmiljön. Havs- och vattenmyndigheten skulle få nyttig kompetensförstärkning inom grundvattenområdet och därigenom bättre möjligheter att leva upp till sin tillsynsvägledningsroll när det gäller skydd av grundvatten och skydd av vattentäkter. Miljöövervakning av grundvatten skulle hanteras inom samma myndighet. Frågorna skulle dessutom hanteras av samma departement. Reformen skulle långsiktigt också kunna bidra till att stärka grundvattenfrågornas ställning i samhället. En motsvarande samling av grundvattenfrågorna på SGU, med utökat och tydliggjort ansvar för grundvattenfrågor, bedömdes inte leda till samma positiva synergieffekter

23 Regeringskansliet (2015).

Utredningar och annat utvecklingsarbete SOU 2019:66

142

då det ytterligare skulle splittra grund- och ytvattenfrågorna i bland annat vattenförvaltning, miljöövervakning och myndighetsutövning.

Utredningen pekade även på att samordningen mellan och inom berörda myndigheter skulle kunna förbättras. I denna del menade han att det ofta inte är särskilda reformer som behövs utan att det mer handlar om förhållningssätt, inte minst från ledningens sida. Han framhöll också betydelsen av att regeringen stödjer varje process som ökar en sådan samverkan.

Miljöövervakningsutredningen föreslog 2019 vissa förändringar för miljöövervakningen i Sverige

En särskild utredare har under åren 2017–2019 gjort en översyn av uppgifter och organisation för miljöövervakning på lokal, regional och nationell nivå.24 För övervakningen inom vattenförvaltningen avgränsade utredaren sitt uppdrag till diskussioner kring funktion för miljöövervakningen och hänvisade i övrigt till Vattenförvaltningsutredningen. Miljöövervakningsutredningen föreslog att regeringen bör besluta om en strategisk plan för miljöövervakningen vart fjärde år där samhällets behov av miljöövervakning, samordningen av myndigheter, prioriterade utvecklingsinsatser samt framtida utmaningar pekas ut. Ett miljöövervakningsråd föreslogs inrättas vid Naturvårdsverket. Vidare föreslogs att regeringen bör ange miljöövervakning som uppgift i instruktionen för de myndigheter som bedriver miljöövervakning och om möjligt samordna ansvaret för miljöövervakning med ansvaret för miljökvalitetsmål. Miljöövervakningsutredningens förslag redovisas mer utförligt i kapitel 9.5.3 och i bilaga 7.

Andra utredningsinitiativ

Förutom de ovan nämnda utredningarna har det även förts fram andra olika förslag under årens lopp. Det har även bedrivits olika forskningsprojekt som har lämnat förslag med bäring på vattenförvaltningen.

Ett av de initiativ som utredningen har haft kontakt med är Klimatsäkert vatten, vilket har drivits av Sydvatten, LRF och Länsstyrelsen Skåne. Bakgrund var att dessa aktörer såg ett behov av en

SOU 2019:66 Utredningar och annat utvecklingsarbete

143

total planering som tar hänsyn till de olika vattenbehoven och vattenresurserna. Sommaren 2019 lämnade man olika förslag som syftar till en holistisk, hållbar vattenförvaltning. Initiativet konstaterar att vatten behövs för olika behov:

Det finns många viktiga intressenter (jordbruk, dricksvattenproduktion, industrier, naturvärden, vattenkraft etc.) kring ett och samma vattensystem. I dag gör många intressen anspråk på samma vattenresurs och ställs mot varandra. Det blir allt tydligare att det saknas ett helhetsgrepp om vattenfrågan. I problembilden ingår också avsaknad av förutsättningar att åtgärda översvämningsproblematik som orsakats av skyfall.25

Initiativet lämnade förslag som var inriktade på tre förvaltningsnivåer:

På nationell nivå föreslog man att det skapas en sammanhållen vattenpolitik i ett departement, att de nationella myndigheterna får reviderade instruktioner så att uppdraget förtydligas inom vatten och att de får de befogenheter som behövs för att kunna bedriva en effektiv samverkan samt att en utpekad myndighet får funktionen att ansvara för ”Sveriges vattenbudget” vilken tillhandahåller aktuella uppgifter om Sveriges samlade sötvattentillgångar.

På regional nivå föreslog man att den regionala planeringen i praktiken utförs via en ny roll för vattenmyndigheterna som remissinstans vid tillståndsprövningar och i anmälningsärenden avseende vattenverksamhet. Tillstånden som lämnas blir i sin tur mer dynamiska och kan villkoras utifrån olika typer av situationer. Vidare föreslogs att vattenråden förstärks enligt vattenmyndigheternas utökade uppdrag och tillsätts utifrån kompetens för uppdraget samt att en ny avgift för uttag av vatten införs som finansierar vattenmyndigheternas uppdrag i vattendistrikten.

På kommunal nivå föreslog man att det ställs krav på mellankommunal samverkan när det gäller VA-frågor, att kommunerna får ett förtydligat ansvar men samtidigt utökade möjligheter att hantera skyfallsproblem i urban miljö samt att kommunernas lösningar för skyfallsproblematik finansieras via införande av en ny avgift i VA-taxan, en s.k. klimatsäkringsavgift.

25 Sydvatten AB (2019).

Utredningar och annat utvecklingsarbete SOU 2019:66

144

4.3 Utredningar om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram

Parallella utredningar med olika förslag

Under 2005 arbetade två utredningar parallellt med frågan om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram. Den parlamentariska Miljöbalkskommittén hade i uppdrag att göra en översyn av miljöbalkens system för miljökvalitetsnormer26 och en särskild utredare, dåvarande universitetslektorn Lena Gipperth vid Göteborgs universitet, hade i uppdrag att utreda hur åtgärdsprogram bör vara utformade.27Hon skulle bland annat överväga om det behövs förändringar i fråga om de befogenheter och rättsverkningar som följer med åtgärdsprogram och om det behövs andra typer av åtgärder, till exempel avtal.

Miljöbalkskommittén hade redan några år tidigare lämnat förslag på hur ramdirektivets bestämmelser om miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten skulle kunna genomföras i svensk lagstiftning.28 I sitt slutbetänkande under 200529 lämnade kommittén de förslag som de menade skulle ge förutsättningar för att få systemet med miljökvalitetsnormer att fungera som helhet. Efter en omfattande redovisning av vad miljökvalitetsnormer står för i ett EUrättsligt och nationellt perspektiv kom kommittén till slutsatsen att det bör vara skillnad mellan gränsvärdesnormernas och målsättningsnormernas rättsverkan. Kommittén föreslog därför att möjligheten att ställa längre gående krav inom den individuella prövningen på verksamheter, så snart en miljökvalitetsnorm riskerar att inte följas, endast bör gälla för gränsvärdesnormer. Vidare påpekade kommittén att det, när en miljökvalitetsnorm överskrids, ofta finns behov av att minska påverkan från ett stort antal källor av olika slag. Man menade att detta inte är så lätt att göra inom ramen för den traditionella individuella prövningen – tillståndsprövning och tillsyn – utan att det kräver andra typer av styrmedel. Kommittén menade att det behövs ett helhetsperspektiv för att avgöra vilka åtgärder som behöver vidtas inom ett område där en miljökvalitetsnorm inte klaras. Ett sådant helhetsperspektiv skulle bäst kunna uppnås genom att man i ett åtgärdsprogram fördelar kravbördor mellan förekommande typer

26 Dir 1999:109. 27 Dir 2004:170. 28SOU 2002:107. 29SOU 2005:59.

SOU 2019:66 Utredningar och annat utvecklingsarbete

145

av källor och tar fram vilka styrmedel som behövs. Som exempel på styrmedel nämndes internationella förhandlingar, skattelagstiftning, fysisk planering, utbildning och information. Kommittén menade att åtgärdsprogrammet ska vara ett övergripande planeringsinstrument som inte direkt binder enskilda utan endast myndigheter. Kommittén föreslog även vissa förändringar i regelverket för att förtydliga åtgärdsprogrammens funktion som fördelningsinstrument och påtalade behovet av att det tydligt framgår vilka miljökvalitetsnormer som är gränsvärdesnormer och vilka som inte är det.

Till skillnad från Miljöbalkskommittén bedömde utredaren Lena Gipperth att Sverige behövde ett nytt rättsligt system för att genomföra miljökvalitetsnormer. Utredningens förslag30 innebar för det första att miljökvalitetsnormerna skulle ges en skärpt rättsverkan, både mot enskilda och myndigheter och kommuner. För det andra skulle åtgärdsprogrammens funktion ändras från ett strategiskt planeringsdokument till en sammanhållen plan, med ett sådant innehåll och en sådan rättsverkan att det skulle styra genomförandet av normerna. Skälen för utredarens bedömning var att det rådande systemet med prövning och kontroll av enskilda störningskällor inte var tillräckligt för att genomföra miljökvalitetsnormer, att den svenska förvaltningsmodellen i stort sett saknade mekanismer för att genomdriva åtgärder i dåvarande åtgärdsprogram och slutligen att EGrätten krävde att Sverige hade en lagstiftning som fullt ut genomförde normerna. Utredaren pekade särskilt på att EG-domstolen inte godtog ett rättsläge där genomförandet var beroende av miljömyndigheters skön att använda instrument, såsom omprövning av tillstånd och tillsyn, vars resultat inte går att förutse.

Som en central komponent i det rättsliga systemet föreslog utredningen att det skulle införas en helt ny typ av åtgärdsprogram, med en rättslig konstruktion liknande den för miljöskyddsområden. Om ett område riskerade att inte klara en miljökvalitetsnorm skulle detta område förklaras som åtgärdsområde och ett åtgärdsprogram upprättas för området. Åtgärdsprogrammen skulle så långt möjligt innehålla bindande normgivning (föreskrifter om försiktighetsmått) för både enskilda och myndigheter och kommuner. Normgivningen skulle också bryta igenom tidigare meddelade tillstånd enligt miljöbalken. Vid behov skulle åtgärdsprogrammen även innehålla förvaltningsbeslut mot myndigheter och kommuner om vilka åtgärder

Utredningar och annat utvecklingsarbete SOU 2019:66

146

dessa skulle vidta. Enligt förslaget skulle åtgärdsprogrammen tas fram av en länsstyrelse eller kommun men, som huvudregel, beslutas av regeringen. I de fall programmen inte innehöll åtgärder som krävde regeringsbeslut skulle regeringen kunna delegera beslutanderätten. Beslutet skulle då bli överklagbart av enskild.

Utredningen lämnade även förslag på hur genomförandet av åtgärdsprogrammen skulle kunna säkerställas genom myndighetsansvar för samordning och kontroll samt möjlighet att använda påtryckningsmedel mot de som berördes av bestämmelserna i programmen.

Beslut om åtgärdsprogrammens innehåll

Regeringen behandlade de båda förslagen i en proposition några år senare. I propositionen menade regeringen att det rådande synsättet med en uppdelning i handlingsregler som binder enskilda och miljökvalitetsnormer som binder myndigheter skulle behållas, liksom åtgärdsprogrammens funktion att vara övergripande planeringsinstrument. De förslag som Lena Gipperth hade framfört bedömdes som mindre lämpliga eftersom de ansågs leda till en sammanblandning av systemen och därmed en otydligare roll- och ansvarsfördelning. Regeringen menade dock att åtgärdsprogrammens innehåll behövde förändras, bland annat för att skapa bättre förutsättningar för en kostnadseffektiv prioritering och en tydligare förankring hos berörda aktörer.

Riksdagens behandling av regeringens proposition ledde till nya och förändrade regler i 5 kap. miljöbalken. Förändringarna infördes under 2010 och tillämpades för första gången under den andra vattenförvaltningscykeln, inför framtagandet av åtgärdsprogram 2016–2021.

Avsikten med de nya reglerna var framför allt att tydliggöra att det endast är myndigheter och kommuner som ska ha ansvaret för att tillse att miljökvalitetsnormer följs. Regeringen uttalade i propositionen att miljökvalitetsnormerna för vatten inte utgör gränsvärdesnormer utan att de hänförs till normer enligt 5 kap. 2 § första stycket 4 miljöbalken, det vill säga sådana övriga normer som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Därutöver innebär de nya reglerna att det av åtgärdsprogrammen ska framgå hur kraven på förbättringar ska fördelas mellan olika typer av källor och åtgärder, hur stora förbättringar varje åtgärd innebär och hur åtgärderna är

SOU 2019:66 Utredningar och annat utvecklingsarbete

147

avsedda att finansieras. Slutligen innebär de att möjligheten att ställa längre gående krav i rimlighetsavvägningen i den enskilda prövningen begränsas till de situationer då det behövs för att följa en gränsvärdesnorm.31 De nya reglerna från 2010 gäller fortfarande.

Utredningsförslag om krav på mer konkreta åtgärdsprogram

Under åren 2012–2014 genomförde Vattenverksamhetsutredningen ett gediget utredningsarbete om hur den vattenrättsliga regleringen skulle kunna ändras för att miljörättens grundläggande principer skulle få genomslag på vattenområdet32. I slutbetänkandet redovisades hur ramdirektivets krav genomförts i Sverige. Bland annat beskrivs att ramdirektivet kräver att alla medlemsstater, vid genomförandet av åtgärdsprogram, ska genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster samt vidta alla nödvändiga åtgärder för att skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster. Utredningen bedömde att de åtgärdsprogram som dittills hade upprättats i Sverige inte uppfyllde kraven i ramdirektivet. Man menade att åtgärdsprogrammen behövde bli mer konkreta för att tjäna som transparent planeringsverktyg och vägleda den tillämpande myndigheten. Konkretionsgraden behövde öka, menade man, både i fråga om vilken miljökvalitetsnorm som hade fastställts för vattenförekomsten i fråga och i fråga om vilka åtgärder som planerades. Att endast ange åtgärder som är mer av kartläggande och undersökande natur menade utredningen inte var tillräckligt. Utredningen påpekade dock att ett åtgärdsprogram inte kan bli så detaljerade att det blir fråga om ett förvaltningsbeslut riktat mot en enskild eller ett beslut om hur en annan myndighet ska besluta i en enskild fråga. Detta eftersom det skulle kräva en överklagandemöjlighet respektive ändring av grundlagen. Däremot bedömde utredningen att det fanns utrymme för att ge åtgärdsprogrammen ett avsevärt mer konkret innehåll inom ramen för gällande bestämmelser. 33

Utredningar och annat utvecklingsarbete SOU 2019:66

148

Några år senare lyfte även Miljömålsberedningen34 frågan om åtgärdsprogrammens innehåll. I delbetänkandet Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten35 lämnade miljömålsberedningen ett antal förslag som syftade till att åstadkomma en bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet. Beredningen påtalade att de åtgärdsprogram som fastställdes för den första förvaltningscykeln var på en relativt övergripande nivå. Man menade att de inte gav en fullständig vägledning för de myndigheter och kommuner som skulle tillämpa programmet i praktiken. Vidare konstaterade man att mycket av arbetet med åtgärdsprogrammen skedde genom myndigheters prövning i enskilda ärenden, vilket kunde vara resurskrävande och tidsödande. Programmen bedömdes heller inte styra berörda myndigheters verksamhet på ett tillräckligt tydligt sätt eller ge tillräcklig förutsebarhet för enskilda verksamhetsutövare. Beredningen ansåg därför att åtgärdsprogrammen borde stärkas genom att ges ett mer konkret innehåll, med tydliga riktlinjer om specifika åtgärder inom ett avgränsat geografiskt område. Vidare menade man att åtgärdsprogrammens centrala roll kunde stärkas om det infördes bestämmelser om att åtgärdsprogrammen skulle vara vägledande i plan- och bygglagen (2010:900) och i 6 kap. miljöbalken. Alternativt menade man att åtgärdsprogrammens rättsliga status borde utredas, med inriktning mot att göra dem helt eller delvis direkt tillämpliga mot verksamhetsutövare och enskilda.

Förslagen har inte lett till några ändrade regler.

Utredning om vattenmiljö och vattenkraft

Europeiska kommissionen har i ett överträdelseärende mot Sverige36framfört att ramdirektivet för vatten inte genomförts i svensk rätt på ett tillräckligt sätt, bland annat med avseende på hur ramdirektivets miljömål fått genomslag i den enskilda prövningen. Reger-

34 Miljömålsberedningen är en parlamentarisk kommitté med uppgift att ge regeringen förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom politiskt prioriterade områden i dialog med relevanta samhällsaktörer. Direktiv 2010:74 samt tilläggsdirektiv 2010:135, 2011:50, 2011:91, 2012:95, 2014:110 och 2014:165. 35SOU 2014:50. 36 Europeiska kommissionen, dnr UD2018/01748/RS. Den svenska regeringen har fått fyra formella underrättelser om bristande genomförande av ramdirektivet för vatten under perioden 2007–2016, och ett motiverat yttrande, daterat den 25 januari 2018.

SOU 2019:66 Utredningar och annat utvecklingsarbete

149

ingen tog under 2017 fram en promemoria om vattenmiljö och vattenkraft med förslag på förändringar för att tydliggöra det svenska genomförandet av ramdirektivet för vatten, genomföra de vattenkraftsrelaterade delarna av energiöverenskommelsen samt genomföra ändringar av betydelse för den småskaliga vattenkraften.37 Nya och förändrade regler infördes från och med den 1 januari 2019 i 5 kapitlet miljöbalken och från och med den 11 januari 2019 i vattenförvaltningsförordningen.38

De nya bestämmelserna i miljöbalken innebär bland annat att myndigheter och kommuner inte får tillåta att en verksamhet eller en åtgärd påbörjas eller ändras om det skulle ge upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller har så stor betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm. De innebär också att alla som bedriver vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel ska förse sin verksamhet med moderna miljövillkor. Detta ska ske genom omprövning på verksamhetsutövarens initiativ utifrån en nationell prövningsplan. De ändrade bestämmelserna i vattenförvaltningsförordningen innebär att det, vid beslut om miljökvalitetsnormer, är obligatoriskt att beakta de möjligheter till mindre långtgående krav som följer av EU-rätten till förmån för samhällsnyttiga verksamheter.39

37 Riksdagens tillkännagivande om förutsättningar för småskalig vattenkraft innebär att tillståndsprocesserna ska vara flexibla och kunna anpassas så att inte utövare av småskalig vattenkraft får orimliga kostnader vid tillståndsprövningar. 38Prop. 2017/18:243, bet. 2017/18:CU31, rskr 2017/18:383. Regeringens förslag i propositionen föregicks dels av ett gediget utredningsarbete av Vattenverksamhetsutredningen och Energikommissionen, dels av ett tillkännagivande från riksdagen under våren 2016 och dels av Europeiska kommissionens överträdelseärende mot Sverige om genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten (överträdelseärende nummer 2007/2239). Vattenverksamhetsutredningens arbete resulterade i betänkandena 4 kap. 6 § miljöbalken (SOU 2012:89), Ny tid ny prövning – förslag till ändrade vattenrättsliga regler (SOU 2013:69) och I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler (SOU 2014:35). Energikommissionens arbete resulterade i en energipolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Moderaterna, Miljöpartiet de gröna, Centerpartiet och Kristdemokraterna den 10 juni 2016 och betänkandet Kraftsamling för framtidens energi (SOU 2017:02). Riksdagens tillkännagivande innebar att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag på ett regelverk om tillståndsprocesser för vattenverksamheter som är flexibelt och anpassat till småskaliga verksamheter (bet. 2015/16:CU13, rskr. 2015/16:191). 39 Förordning (2018:2103) om ändring i förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.

Utredningar och annat utvecklingsarbete SOU 2019:66

150

4.4 Utredningar om finansiering

Flera utredningar och myndigheter har behandlat vattenfrågor och finansieringen av vattenförvaltningen inklusive miljöövervakning. Utredningarna har ofta tagit upp att det saknas finansiering av åtgärder för att nå miljömålen. En del utredningar har lämnat förslag om finansiering genom till exempel avgifter. Nedan redogörs för några av de förslag som lämnats under de senaste tjugo åren. Fler förslag och mer detaljerade beskrivningar återfinns i bilaga 8. En beskrivning av miljöövervakningens förslag finns i kapitel 7.

En principmodell för ett avgiftssystem (2002)

Utredningen svensk vattenadministration lämnade i sitt betänkande40förslag till en myndighetsorganisation för genomförandet av ramdirektivet för vatten. Utredningen analyserade även förutsättningarna för att införa avgifter på olika former av utsläpp till vatten.

Utredaren konstaterade att för att skapa nödvändiga resurser i miljömålsarbetet skulle ett fungerande avgiftssystem behövas. Vattenmyndigheternas planerande och myndighetsutövande verksamhet bör finansieras skattevägen, men vattenvårdande aktiviteter bör bekostas av avgifter. Utredningen föreslog en principmodell för ett sådant avgiftssystem.

Avgift på vattenuttag m.m. (2010)

Vattenprisutredningens uppdrag var att utreda användningen av ekonomiska och andra styrmedel som kan förbättra vattenkvaliteten. Uppdraget omfattade inte att föreslå finansiering av åtgärder för bättre vattenkvalitet.

I sitt betänkande41 framförde utredningen att behovet av åtgärder för att förbättra vattenmiljön var av en sådan omfattning att kostnaderna bedömdes bli höga. Utredningen föreslog införandet av vissa avgifter, en förändrad disposition av bygdeavgifter och mer flexibel användning av fiskeavgifterna. Därutöver diskuterade utredningen behovet av att införa en avgift på vattenuttag.

SOU 2019:66 Utredningar och annat utvecklingsarbete

151

Regeringen gick inte vidare med något av förslagen i utredningen. För närvarande ser en särskild utredare över hur övergödningen effektivt kan minskas genom stärkt lokalt åtgärdsarbete. Utredningen ska lämna in sitt betänkande senast den 28 februari 2020.

Behov av långsiktig finansiering (2014)

Den parlamentariska kommittén Miljömålsberedningen konstaterade i sitt delbetänkande42 att en höjning av anslagsnivån för åtgärder i vattenmiljö skulle kräva omprioriteringar från andra miljöområden och att det därför behövdes alternativ till anslagsfinansiering för att öka resurserna till åtgärdsarbetet.

Kommittén lyfte fram att det, förutom att öka resurserna till åtgärdsarbetet, var viktigt att finansieringen blir mer långsiktig eftersom åtgärderna ofta innebär fleråriga åtaganden. Miljömålsberedningen menade att bristen på långsiktig finansiering av åtgärdsarbete i havs- och vattenmiljön var ett hinder för att åstadkomma åtgärder som ger tydlig effekt i miljön. För sådana fall där det inte finns någon aktör att rikta styrmedel mot behöver det allmänna (staten) ofta skapa incitament i form av bidrag eller andra typer av styrmedel för att åtgärderna ska komma till stånd.

Vattenkontrollavgift (2015)

Havs- och vattenmyndigheten fick 2014 i uppdrag av regeringen att analysera och föreslå hur verksamhetsutövares egenkontroll av vattenrecipienter skulle kunna samordnas bättre med den regionala och nationella miljöövervakningen. Havs- och vattenmyndigheten föreslog bland annat att regeringen skulle tillsätta en utredning för att se över möjligheterna att använda en vattenkontrollavgift för att finansiera kontroll av uppfyllande av miljökvalitetsnormer för vatten. Bland annat såg myndigheten ett behov av att utreda om kostnader för miljöövervakning bör bäras av någon annan än staten i enlighet med principen om att förorenaren ska betala och hur en sådan avgift i så fall skulle kunna konstrueras.43

42SOU 2014:50. 43 Havs- och vattenmyndigheten (2015).

Utredningar och annat utvecklingsarbete SOU 2019:66

152

Klimatsäkert vatten (2019)

Sydvatten AB har låtit ta fram rapporten Klimatsäkert vatten – hur räcker vattnet till allas behov och vem ska se till att det räcker? Rapporten presenterar två förslag som berör finansieringen av vattenförvaltningen och vissa åtgärder. Dels bör man införa en ny avgift för uttag av vatten. Denna avgift ska helt eller delvis finansiera Vattenmyndigheternas uppdrag i vattendistrikten. Dels bör man införa en ny klimatsäkringsavgift i VA-taxan.44

4.5 Pågående utredningar och annat utvecklingsarbete

Utredningar om åtgärdsarbete

Parallellt med denna utredning arbetar två andra utredningar som är inriktade på åtgärdsarbete.

En särskild utredare ska föreslå hur övergödningen effektivt kan minskas genom stärkt lokalt åtgärdsarbete. Uppdraget ingår i arbetet med att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Utredaren ska ta hänsyn till de tre hållbarhetsdimensionerna, det vill säga social hållbarhet, miljömässig hållbarhet och ekonomisk hållbarhet. Förslagen ska också bidra till att miljökvalitetsnormerna för vatten- och havsmiljö följs. Utredaren ska bland annat analysera drivkrafterna för lokalt åtgärdsarbete och ge förslag på hur dessa kan förstärkas, föreslå nya eller förstärkta styrmedel som leder till ökad användning av lokalt anpassade, kostnadseffektiva åtgärder, utreda förutsättningarna för att återföra näringsämnen från kustvatten och sjöar för att minska övergödningen, lämna förslag till etappmål som bidrar till genomförandet av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning och behovet av ett stärkt lokalt åtgärdsarbete med beaktande av delmål 6.3, 6.6, 14.1 och 15.1 i Agenda 2030 och de tre hållbarhetsdimensionerna samt miljökvalitetsnormerna för vatten- och havsmiljö, utarbeta förslag till finansiering av föreslagna insatser, och lämna nödvändiga

44 Sydvatten AB (2019).

SOU 2019:66 Utredningar och annat utvecklingsarbete

153

författningsförslag. Uppdraget ska redovisas senast den 28 februari 2020.45

Vidare ska en särskild utredare föreslå hur ett krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam och ett förbud mot att sprida avloppsslam bör utformas. Spridning av avloppsslam bör fasas ut och ersättas av tekniker där fosfor återvinns utan att miljö- och hälsoskadliga ämnen sprids. Förslagen får inte hindra utvinning av biogas från avloppsslam genom rötning. Utredaren ska redovisa den tekniska utveckling som skett vad gäller behandling av avloppsslam och utreda om det finns ett behov av ett etablerings- eller investeringsstöd för de tekniska lösningar som krävs för att återvinna fosfor ur avloppsslam. Utredaren ska även föreslå hur ett fortsatt uppströmsarbete för att minska utsläpp nära källan kan säkerställas sedan ett förbud mot spridning av avloppsslam har införts. Uppdraget ska redovisas senast den 10 januari 2020.46

Nationell plan för omprövning av vattenkraft

Havs- och vattenmyndigheten, Energimyndigheten och Svenska kraftnät har gemensamt tagit fram ett förslag till en nationell plan för omprövning av vattenkraft, vilken lämnades till regeringen i oktober 2019. Genom genomförandet av planen ska vattenkraften förse med moderna miljövillkor. I arbetet med att ta fram den nationella planen har myndigheter, kommuner, intresseorganisationer och branschen medverkat.47

Den nationella planen är en del i arbetet med att uppnå målen med ramdirektivet för vatten och målet att till 2040 uppnå 100 procent förnybar elproduktion. Planen syftar till att förse Sveriges vattenkraftverk med moderna miljövillkor, på ett samordnat sätt med största möjliga nytta för vattenmiljön och en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Syftet med myndigheternas förslag till nationell plan är att omprövningarna av vattenkraftens miljövillkor ska leda till både största möjliga nytta för vattenmiljön och en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Planen beskriver hur samordningen

45 Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete (M 2018:02), Kommittédirektiv 2018:11. 46 Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam (M 2018:08), Kommittédirektiv 2018:67 samt 2019:10. 47 Havs- och vattenmyndigheten, Energimyndigheten och Svenska kraftnät (2019).

Utredningar och annat utvecklingsarbete SOU 2019:66

154

och vägledningen inför omprövningarna ska gå till. Den innehåller även information om begreppen ”vattenmiljönytta” respektive ”effektiv tillgång till vattenkraftsel”, förslag till genomförande och uppföljning av planen samt en tidsplan för när vattenkraftsägarna ska lämna in sina ansökningar till domstolen.

Förslaget till nationell plan anger ett riktvärde på nationell nivå (1,5 terawattimmar) för vad som kan anses utgöra betydande negativ påverkan på kraftproduktion. Riktvärdet är även fördelat per huvudavrinningsområde och ska användas som stöd när vattenmyndigheterna förklarar kraftigt modifierade vatten och beslutar om undantag. Värdet anger inte en gräns för vilka miljövillkor som kan föreskrivas. Som vägledning anges också de kraftverk som har störst nationell betydelse för effektiv tillgång till vattenkraftsel. Vidare redovisas de avrinningsområden där särskild hänsyn ska tas till elberedskap och dammsäkerhet.

Vidare anges, på ett övergripande sätt, var det finns risk för konflikt mellan bevarandemål i Natura 2000 områden och vattenkraft samt hur kulturmiljöfrågor generellt bör beaktas.

Den nationella planen är vägledande för myndigheternas arbete med prövningar och för vattenförvaltningen. I förslaget betonas att den inte är en avvägning för det enskilda vattenkraftverket, utan baseras på en nationell analys av vattenmiljönytta och tillgång till vattenkraftsel.

Den nationella planen anger prövningsgrupper och en tidsplan för att främja den samordning som behövs för att en nationell helhetssyn ska ha fått genomslag i underlagen innan verksamhetsutövarna lämnar in sina ansökningar till domstol.

Nationell strategi för prioritering av vattenåtgärder inom jordbruket

Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket har nyligen genomfört ett dialogprojekt och tagit fram en strategi, som ett första steg i arbetet med att prioritera vattenåtgärder för att minska jordbrukets fysiska påverkan. Målsättningen har varit att skapa förutsättningar för så väl ett konkurrenskraftigt och hållbart jordbruk som en god vattenmiljö.

SOU 2019:66 Utredningar och annat utvecklingsarbete

155

I strategin konstateras att jordbrukets fysiska omdaning av landskapet påverkar vattenkvaliteten i sjöar och vattendrag och möjligheten att uppnå miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag:

Åtgärder för bättre vattenmiljö kan påverka jordbrukets produktionsförmåga och möjligheten att uppnå miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. För att kunna uppfylla båda miljökvalitetsmålen samtidigt krävs att åtgärder inom vattenmiljöarbetet prioriteras på sådant sätt att jordbrukets produktionsförmåga eller konkurrenskraft inte påverkas i betydande grad i ett nationellt perspektiv. De båda målen kan emellertid inte uppnås samtidigt överallt utan det krävs prioriteringar mellan olika områden beroende på vilka värden som finns med avseende på vattenkvalitet, natur och jordbruk.48

Havs- och vattenmyndighetens och Jordbruksverkets roll igenomförandet av strategin är att ta fram kunskapsunderlag om hur olika åtgärder som kan vidtas i syfte att minska jordbrukets fysiska påverkan på vattenmiljön påverkar på jordbruket. De båda myndigheterna uppger att de utifrån strategin ska arbeta vidare för att ta fram vägledningar om jordbrukets vattenanläggningar och tillämpning av kraftigt modifierade vatten, men även definitioner av ekologiskt funktionella kantzoner och av vad som kan anses vara betydande påverkan på jordbruksverksamhet.

Materialet som har tagits fram i projektet ska utgöra underlag till ett beslutsstödsystem för åtgärder som syftar till att minska jordbrukets fysiska påverkan på vattenmiljön. Sveriges drygt 50 800 delavrinningsområden har delats in i sju grupper utifrån jordbruksvärden. Grupperna representerar olika typer av jordbruk respektive områden utan jordbruk.

Av rapporten framgår att delavrinningsområden med hög andel åkermark sällan uppnår god ekologisk status, medan det är betydligt vanligare i delavrinningsområden med hög andel betesmark. I projektet har underlag tagits fram för att bedöma var åtgärder ger mest nytta för vattenmiljön till minsta inverkan på jordbruksproduktionen. Effekterna på åkermarken varierar mellan de olika grupperna och även utifrån de lokala förutsättningarna. I grupperna med intensivt jordbruk kan den nationella livsmedelsproduktionen påverkas då stora arealer berörs. I gruppen med skogs- och mellanbygders jordbruk kan åtgärder som vidtas i syfte att minska jordbrukets

48 Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket (2015).

Utredningar och annat utvecklingsarbete SOU 2019:66

156

fysiska påverkan på vattenmiljön leda till ytterligare minskad konkurrenskraft, vilket i sin tur kan medföra att jordbruk läggs ned. Ändrat brukande, igenväxning och eventuell plantering av skog ökar också risken för att miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap inte uppnås. I gruppen med ängs- och betesmark uppges jordbrukets fysiska påverkan på vattenmiljön generellt sett vara liten.

Projektresultaten ska kunna användas som underlag för bedömning av vilka sjöar och vattendrag som kan klassas som kraftigt modifierade vatten (KMV) med hänvisning till jordbruket. I rapporten framförs att KMV skulle kunna vara särskilt relevant i grupperna med intensivt jordbruk och gruppen med skogs- och mellanbygders jordbruk. Genom att använda KMV sänks kraven avseende fysisk påverkan och målet god ekologisk status ersätts med god ekologisk potential. I rapporten betonas att detta dock fortfarande innebär att alla åtgärder för att minska fysisk påverkan som bedöms vara rimliga utan att ge betydande negativ påverkan på jordbruket ska genomföras liksom åtgärder för att minska övergödning.

Projektet uppges ha lett till ökad samverkan och diskussion mellan Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket i det nationella arbetet med vattenrelaterade åtgärder i jordbruksmark.

Nationell strategi för arbete med kulturmiljöfrågor

Regeringen gav i juni 2017 tio myndigheter, bland annat Havs- och vattenmyndigheten och SGU, i uppdrag att utarbeta vägledande strategier för respektive myndighets arbete med kulturmiljöfrågor. Som bakgrund till uppdraget angavs att det krävs en helhetssyn på kulturmiljön för att dess värden fullt ut ska tas till vara i samhällsutvecklingen. Syftet har varit att myndigheterna ska utarbeta ett mer samlat och strategiskt förhållningssätt till hur deras verksamheter påverkar kulturmiljön och bidrar till de nationella kulturmiljömålen. Uppdragen rapporterades av respektive myndighet till Regeringskansliet i oktober 2019. Riksantikvarieämbetet skulle övergripande stödja myndigheternas arbete och ansvara för en gemensam dialog och erfarenhetsutbyte i framtagande och genomförande av strategierna.

Havs- och vattenmyndigheten konstaterar i sin rapport att människans nyttjande av vattenområden, vattenmiljöer och vattenresurser är och har under lång tid varit omfattande och påverkande

SOU 2019:66 Utredningar och annat utvecklingsarbete

157

inom stora delar av landet. För att nå miljömålen krävs en betydande miljöanpassning av pågående verksamheter, att skadade vattenmiljöer restaureras och att vattenvårdande insatser genomförs. Havs- och vattenmyndigheten konstaterar att det således finns en målkonflikt mellan funktionella akvatiska ekosystem och värdefulla kulturmiljöer. Målkonflikten varierar beroende på kulturmiljön, vattenmiljön och vilka åtgärder som behövs för vattenmiljöns ekosystem. Vattenmiljörestaureringar ger störst nytta för ekosystemen, men för att uppnå övriga samhällsintressen kan åtgärderna begränsas till miljöanpassningar. En samlad bild och bedömning av målkonflikten saknas i dag. Efter en översiktlig analys baserad på Riksantikvarieämbetets och länsstyrelsernas vattenrelaterade kulturmiljöinformation, bedömer Havs- och vattenmyndigheten att miljöanpassningen och restaureringen ofta kan genomföras utan att de värdefulla kulturmiljöer eller de nationella kulturmiljömålen påverkas på ett betydande sätt. Avvägningar mellan vattenmiljövärden och kulturmiljövärden görs i dag, i huvudsak av länsstyrelserna i olika ärenden och projekt, och behöver fortsätta att utvecklas till en god balans för ett hållbart samhälle. Havs- och vattenmyndigheten ska fortsatt beakta fornlämningar och värdefulla kulturmiljöer inom sitt arbete med bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav samt hållbar förvaltning av fiskeresurserna. Havs- och vattenmyndigheten ska arbeta för bevarande och återskapande av akvatiska ekosystem så att en hållbar utveckling kan uppnås såväl avseende naturmiljöer som vattenresursnyttjande.49

SGU tar i sin rapport upp att det finns flera kopplingar mellan SGU:s verksamhet och kulturmiljö. SGU har definierat att deras roll inom kulturmiljöarbetet är att verka inom området kulturell geologi. Kulturell geologi är de sammanhang där människan, kulturmiljön och geologin möts och samspelar med varandra. Genom att arbeta med kulturell geologi finns det potential att utveckla såväl kulturmiljöarbetet som SGU:s verksamhet. SGU framför bland annat att man vill utveckla sitt arbete med miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet avseende naturgrusavlagringars värde för landskapet och kulturmiljön. SGU betonar vidare bland annat att en nyckel till att utveckla kulturmiljöarbetet är samverkan eftersom kulturmiljöområdet spänner över många sektorer och olika myndigheters ansvarsområden. SGU menar att en samverkan där myndigheterna förstår

49 Havs- och vattenmyndigheten (2019).

Utredningar och annat utvecklingsarbete SOU 2019:66

158

hur de kan bidra till kulturmiljöarbetet samt varandras roller och ansvar är en förutsättning för en hållbar förvaltning och användning av kulturmiljöer.50

50 SGU (2019).

DEL B

Kartläggning

161

5 Styrning

Sammanfattning: Den svenska förvaltningsmodellen innebär att

vi har små departement, stora självständiga myndigheter och kommunal självstyrelse, vilket skiljer sig från andra EU-länder. Regeringen styr bland annat genom regler, mål och resultatkrav samt organisation. Det pågår en utveckling mot en alltmer tillitsbaserad styrning. Inom vattenområdet finns både unionsrättsliga mål, vilka i Sverige beslutas i form av miljökvalitetsnormer, och politiskt beslutade nationella miljökvalitetsmål. I vår utvärdering har det pekats på att det behövs mer politisk styrning av vattenförvaltningen.

5.1 Konstitutionella utgångspunkter

5.1.1 Den svenska förvaltningsmodellen

Den svenska förvaltningsmodellen innebär styrning på nationell, regional och lokal nivå. Därutöver tillkommer EU-nivån, och inom vattenförvaltningen tillkommer även vattendistrikts- och avrinningsområdesnivåerna. Ramarna läggs till stora delar på EU-nivån och den nationella nivån, medan besluten sedan operationaliseras av myndigheter, landsting och kommuner.

Sverige har små departement, stora självständiga myndigheter och självständiga kommuner. Den svenska förvaltningsmodellen skiljer sig från den förvaltningsmodell som finns i många andra EU-länder, vilket framgår av den internationella kartläggningen i kapitel 14. En viktig skillnad är att förvaltningsbeslut i Sverige inte fattas av statsråden i departementen utan av myndigheter som är organisatoriskt

Styrning SOU 2019:66

162

åtskilda från departementen. Den svenska förvaltningsmodellen innebär att det ställs krav på en väl fungerande samverkan och ett effektivt informationsutbyte mellan de olika nivåerna.

5.1.2 Utredningens konstitutionella analys

Utredningen har låtit göra en konstitutionell analys av den organisation som har valts för svensk vattenförvaltning. Detta arbete har gjorts av Patrik Bremdal, lektor i offentlig rätt vid Uppsala universitet, och återfinns i sin helhet i bilaga 2.

I analysen konstateras att Sverige har en på många sätt unik förvaltningsmodell. Till skillnad från i stort sett alla andra länder har Sverige ett förbud mot ministerstyre. Det innebär att myndigheterna lyder under regeringen som kollektiv och inte under en enskild minister. Myndigheterna har dessutom ett område som är helt fredat från styrning, nämligen när de ska ta beslut i särskilda fall rörande myndighetsutövning eller tillämpning av lag. Detta innebär att ingen får styra hur en myndighet fattar beslut i enskilda ärenden. Tanken bakom den svenska modellen är att skydda medborgarna mot maktmissbruk, värna rättssäkerheten och att säkerställa att myndigheterna själva tar större ansvar för sitt beslutsfattande.

De formella styrmedel som regeringen framför allt har till sitt förfogande för att styra myndigheterna är finansiell styrning via budget och regleringsbrev, regelstyrning via instruktion eller andra författningar och organisatorisk styrning framför allt via utnämningsmakten eller genom friheten att inrätta, avskaffa eller slå ihop myndigheter. I den formella styrningen av myndigheterna ska regeringen vända sig till myndigheten som sådan och inte till enskilda tjänstemän. Utöver detta finns så kallade informella kontakter som innebär att någon från regeringshåll tar kontakt med en myndighet eller vice versa för att informera myndigheten eller sig själv om en särskild fråga. I analysen framhålls att de informella kontakterna varit mycket omdiskuterade genom åren, både vad gäller form och omfattning, men att det finns en konsensus om att de är viktiga och nödvändiga.

När det gäller den kommunala självstyrelsen konstateras i analysen att denna har en framträdande plats i det svenska statsskicket men att det är lite reglerat om dess innehåll. Rätten att ta ut skatt finns stadgad i regeringsformen men i övrigt är det riksdagen som

Styrning

163

beslutar om gränserna för den kommunala självstyrelsen. Grunderna för kommunernas organisation samt kommunernas befogenheter och åligganden ska regleras i lag. Det innebär att det är riksdagen som ska bestämma vad som ingår i det kommunala självstyret. Det innebär dock även att eventuella inskränkningar i kommunernas självstyrelse måste ske i lag. Regeringen eller myndighet kan med andra ord inte utan lagstöd ålägga kommunerna uppgifter. På vattenförvaltningens område är det reglerat i lag att kommunerna är skyldiga att följa miljökvalitetsnormerna och åtgärdsplanerna. Därmed är kraven i regeringsformen om att det krävs lagstöd för förändringar i kommunernas befogenheter och åligganden uppfyllt. I analysen framhålls att det möjligen går att diskutera om det finns någon ”bortre gräns” för vad som kan åläggas kommunerna genom stadganden i miljöbalken. Den proportionalitetsbedömning som ska göras av riksdagen innan den tar beslut om intrång i den kommunala självstyrelsen ska, enligt förarbetena, inte kunna användas för en lagprövning i efterhand.

5.2 Styrning

5.2.1 Det finns olika former av styrning

Verksamhet kan styras på olika sätt, bland annat genom regler, formulering av mål och resultatkrav, organisering av verksamheten, ekonomiska incitament och genom informationsinsatser. Oftast används en kombination av olika styrformer. Inom staten används ofta regelstyrning och ekonomisk styrning. Dessutom brukar man ibland tala om organisationsstyrning som handlar om hur staten väljer att organisera en verksamhet, till exempel genom att flytta verksamheter mellan olika huvudmän, introducera nya organisationsformer. Det kan där också handla om att regeringen kan styra de statliga myndigheterna genom exempelvis utnämningar av ledande befattningshavare. En annan form är procedurstyrning, som handlar om regler för hur myndigheter ska arbeta.

Regelstyrning riktar sig fram för allt till medborgarna och sker genom regler, vilket är ett samlingsbegrepp för bestämmelser i lagar, förordningar samt myndigheters föreskrifter och vägledande dokument. Lagar, förordningar och föreskrifter är bindande regler, medan vägledande dokument är rekommendationer för hur man kan eller

Styrning SOU 2019:66

164

bör göra för att uppfylla de bindande reglerna. Exempel på vägledande dokument är handböcker och allmänna råd.

Ekonomisk styrning är en form för statlig styrning av myndigheter och verksamheter. Den kan delas in i resultatstyrning och finansiell styrning. I den finansiella styrningen ingår att fastställa ekonomiska ramar för en verksamhets resursförbrukning. Resultatstyrning, även kallad mål- och resultatstyrning, består av två delar: att ange mål för vad en verksamhet ska uppnå och att verksamhetens resultat följs upp och analyseras i förhållande till målen. Varje myndighetsledning har ansvar att utforma, leda och genomföra sin verksamhet så att den på bästa sätt bidrar till de beslutade målen. Genom regelbunden återkoppling redovisar myndigheterna resultat i förhållande till målen i syfte att ge underlag för dialog och beslut om förbättringar och omprioriteringar. Återkopplingen sker genom myndighetens årsredovisning och myndighetsdialogen mellan myndigheten och departementet.

En del i resultatstyrningen är kraven på att regeringen i budgetpropositionen ska lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som riksdagen har beslutat. I riksdagsutskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut. Som en del i utskottens uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar.

De olika formerna för regeringens styrning av myndigheterna och den statliga verksamheten kombineras på olika sätt. Som exempel kan nämnas att resultatstyrning kombineras med procedurstyrning och regelstyrning i så måtto att regeringen beslutar om förutsättningarna för varje enskild myndighet genom myndighetens instruktion, årliga regleringsbrev och särskilda beslut om uppdrag samtidigt som ramarna för den verksamhet som myndigheten ansvarar för läggs fast genom regler på olika nivåer. I myndighetens instruktion framgår myndighetens huvudsakliga uppgifter och ledningsformer och i vissa fall även mål för verksamheten. Regleringsbrevet kan också innehålla särskilda uppdrag men även specifika krav på återrapportering till regeringen.

Se vidare bilaga 4.

Styrning

165

5.2.2 Det pågår ett utvecklingsarbete

Under senare år har det skett en del förändringar inom det förvaltningspolitiska området. Resultatstyrningen har förändrats för att utveckla en mer verksamhetsanpassad och strategisk myndighetsstyrning, senast genom att regeringen har initierat en tillitsreform. Andra förändringar är att digitaliseringen av förvaltningen har fortsatt och intensifierats och att kraven på myndigheternas interna styrning och kontroll har förändrats. Vidare har statsförvaltningens struktur fortsatt att förändras.1

Mål- och resultatstyrning bygger på att det finns en tillit mellan de olika aktörerna och att styrningen inriktas på hela verksamhetsområden i stället för på myndigheter. Under senare år har därför också begreppen tillitsbaserad styrning och sammanhållen styrning börjat användas. Tillitsbaserad styrning kan sägas innebära en styrning som ger tydliga uppgifter och samtidigt ett handlingsutrymme för den som ska utföra verksamheten (se bilaga 4). Vidare betonas behovet av att det sker en uppföljning och efterhandskontroll som ger regeringen tillräckligt underlag för styrningen och som samtidigt upplevs som meningsfull och legitim av den som kontrolleras. En sammanhållen styrning utgår från verksamhetsområden snarare än enskilda myndigheter. En mer sammanhållen styrning är ett sätt att åstadkomma en mer sammanhållen och tydlig förvaltning där frågor inte faller mellan stolarna.

Regeringens olika insatser för att vidareutveckla bland annat styrningen sammanfattas i den statliga förvaltningspolitiken. Den omfattar styrning, ledning, organisation och utveckling av de statliga myndigheterna samt vissa övergripande frågor om relationen mellan stat och kommun, inklusive regional ansvarsfördelning. Riksdagen har beslutat att målet för den statliga förvaltningspolitiken är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EUarbete.2 I förvaltningslagen läggs bland annat grunderna för god förvaltning fast. Varje myndighet ska i sin verksamhet vara saklig och

1 Se bland annat Statskontoret (2019). 2Prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.

Styrning SOU 2019:66

166

opartisk. Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts och en myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter.3

När det gäller ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan olika myndigheter har regeringen framfört att den bör vara tydlig. Myndigheterna bör som regel inte ha överlappande uppgifter, och rollkonflikter inom en enskild myndighet bör undvikas.4

Statskontoret har i flera olika rapporter analyserat hur regeringens styrning av statliga myndigheter kan utvecklas och bli mer sammanhållen och effektiv. Statskontoret har konstaterat att styrningen av de statliga myndigheterna behöver utvecklas och har bland annat lyft fram behovet av att fortsätta att verksamhetsanpassa styrningen, förenkla och digitalisera, skapa bättre förutsättningar för en mer sammanhållen förvaltning, där ett verksamhetsperspektiv snarare än enskilda myndigheter är en viktig utgångspunkt.5

Olika regeringar under senare år har vidtagit olika åtgärder för att vidareutveckla den statliga styrningen. ESV har på uppdrag av regeringen vidtagit ett antal åtgärder och tagit fram underlag som ger vägledning för en mer strategisk styrning.6 Regeringen har bedömt att den statliga förvaltningen i ett internationellt perspektiv presterar bra, men att den kan bli bättre. I en föränderlig omvärld krävs att förvaltningen både är förutsebar och anpassningsbar. Genom bland annat tillitsreformen har åtgärder vidtagits för att styrningen ska bli mer strategisk och sammanhållen samt för att den ska fokusera på helheten. Det är också viktigt att regeringens resurser för utvärdering och analys är ändamålsenligt organiserade och styrda. Regelverk och återrapporteringskrav ska inte i onödan medföra en detaljstyrning som hämmar myndigheternas förmåga att bedriva och utveckla sin verksamhet. Samtidigt krävs enligt regeringen ökad samordning för att gemensamma lösningar och investeringar ska kunna tillvaratas.7

3 Förvaltningslag (2017:900). 4Prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 5 Se bl.a. Statskontoret (2016a–d). 6 ESV har bl.a. redovisat hur myndigheternas resultat kan synliggöras (ESV 2016:51), lämnat förslag på att kravet på att lämna delårsrapporter ska tas bort (ESV 2017:3) och kartlagt goda exempel på effektiviseringar i statsförvaltningen (ESV 2016:59). 7 Se bl.a. prop. 2017/18:1 utg.omr. 2.

Styrning

167

5.2.3 Regeringens styrning av länsstyrelserna

Utredningen kan konstatera att länsstyrelserna är 21 separata myndigheter med olika förutsättningar, men med ett gemensamt uppdrag. Inom vattenförvaltningen är länsstyrelserna en huvudaktör. Det är därför relevant att närmare studera hur styrningen av länsstyrelserna kan utvecklas.

Utredningen har uppmärksammat att Riksrevisionen i en granskning 2019 har konstaterat att regeringen inte har ett tillräcklig utvecklat helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna. Styrningen sägs vara sektoriserad och inte tillräckligt verksamhetsanpassad, och den blir därmed otydlig, omfattande och svår att överblicka. Den omfattande bidragsfinansieringen av länsstyrelsernas verksamhet gör att de har svårt att planera sin verksamhet på ett långsiktigt och effektivt sätt. Riksrevisionens slutsats är att det blir svårt för länsstyrelserna att göra egna prioriteringar, att omfördela medel inom myndigheten och att rekrytera och behålla kompetent personal.8Regeringen har i en skrivelse välkomnat Riksrevisionens granskning och konstaterat att den utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet med att vidareutveckla regeringens styrning av länsstyrelserna.9 Riksdagens konstitutionsutskott bereder för närvarande10skrivelsen och riksdagsbeslut är aviserat till januari 2020.11

Utredningen har vidare uppmärksammat att länsstyrelserna sinsemellan är mycket olika, bland annat när det gäller personalresurser. Länsstyrelserna har hittat former för att hantera detta genom att koncentrera vissa verksamheter till vissa länsstyrelser. Vissa länsstyrelser fullgör på så sätt uppgifter även i andra län än det egna. Exempel på detta finns inom tillsyns- och tillståndsverksamhet.12Den koncentration av uppgifter till fem länsstyrelser som skett för vattenförvaltningen är ett annat exempel på detta.

Utredningen kan konstatera att det i olika sammanhang har riktats kritik mot att länsstyrelsernas verksamhet till stor del är bidragsfinansierad och att finansieringen av länsstyrelserna inte alltid följer vedertagna principer för finansiering i staten.13

8 Riksrevisionen (2019). 9 Skr. 2018/19:117. 10 November 2019. 11 www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/arende/betankande/riksrevisionens-rapport-om-regeringens-styrning_H701KU2 (a vläst 2019-11-08). 12 Se bl.a. Riksrevisionen (2019). 13 Se bl.a. SOU 2004:14 och Riksrevisionen (2019).

Styrning SOU 2019:66

168

5.2.4 Rollfördelningen mellan stat och kommun

Kommunerna är en viktig aktör i arbetet med vattenfrågor. Inför ställningstagandet till den kommande organisationen av vattenförvaltningen är det därför relevant att närmare studera hur den statliga styrningen av kommunerna har utvecklats.

Utredningen kan konstatera att olika studier visar att den statliga styrningen av kommuner har ökat i omfattning och detaljeringsgrad under senare år och att regeringen har angett att det finns anledning att följa utvecklingen av statens styrning av kommunsektorn.14

Sveriges kommuner varierar i storlek och har därmed olika förutsättningar att hantera statens styrning. Detta gäller även möjligheten att uppfylla de krav som ställs på Sverige till följd av ramdirektivet för vatten. Exempelvis kan befolkningsmässigt små men ytmässigt stora kommuner med många vattenförekomster ha svårt att möta de krav som vattenförvaltningen ställer. Alla kommuner har samma ansvar, men förutsättningarna varierar.

Se vidare bilaga 4.

5.2.5 Framförda synpunkter

Det behövs mer politisk styrning av vattenförvaltningen

I vår utvärdering har det från olika aktörer framförts en rad synpunkter på behovet av mer politisk styrning av vattenförvaltningen. Det har framförts att det är bra att vattenfrågorna har lyfts fram genom vattenförvaltningen och det arbete som vattenmyndigheterna genomfört. Det har pekats på att det är positivt att vattenförvaltningen innebär att man ska arbeta utifrån vattnets perspektiv, avrinningsområdesvis, på olika nivåer. Det kan sammanfattningsvis konstateras att det är en utmaning som har fungerat bra på vissa håll och sämre på andra håll. Flera aktörer har framfört att förutsättningarna behöver förbättras för att arbetet ska fungera bra på flera håll och att det är viktigt att vidareutveckla samarbetet över administrativa gränser. Det har från många aktörer framförts att det nu är dags att vattenförvaltningsarbetet följer de normala strukturerna för styrning.

14Prop. 2017/18:1, utg.omr. 25.

Styrning

169

Flera aktörer har framfört att styrningen av myndigheternas arbete med vattenfrågor är otydlig och behöver utvecklas. Arbetet styrs dels genom att myndigheterna ska genomföra åtgärder i de av vattenmyndigheterna beslutade åtgärdsprogrammen, dels genom regeringens uppdrag till myndigheterna i regleringsbrev och instruktioner. Ett färre antal aktörer har framfört att styrningen har fungerat bra, att det finns en tydlig reglering om att myndigheter och kommuner ska vidta de åtgärder som behövs enligt ett åtgärdsprogram och att det kan vara en fråga om vilja.

Det har även framförts önskemål om en tydligare nationell viljeinriktning för att Sverige ska nå målen för vattenförvaltningen. Det har framförts att det behövs en politisk diskussion på nationell nivå om vilken Sveriges inriktning på vattenarbetet ska vara. Det har lyfts fram att en sådan styrning av vattenförvaltningsarbetet bör göras tidigt i processen i exempelvis en nationell plan. Det har framförts att det behövs tydligare prioriteringar för att fart på arbetet. Flera har haft synpunkter på behovet av ökade inslag av politiker i beslutsfattandet, exempelvis vad gäller besluten om förvaltningsplaner och åtgärdsprogram.

Riksdagen och regeringen har ingen tydlig roll i vattenförvaltningen

Flertalet aktörer har konstaterat att riksdagen och regeringen inte har någon utpräglad roll i dagens vattenförvaltningsarbete.

Det är riksdagen som beslutar om den lagstiftning och statliga finansiering som behövs för att nå miljökvalitetsnormerna efter förslag från regeringen. Några aktörer har lyft fram att riksdagen därför borde involveras i processen genom att bland annat ta ställning till en resultatredovisning från regeringen.

När det gäller regeringens roll konstateras att regeringen beslutar om instruktioner och regleringsbrev till myndigheter. Flera aktörer menar att detta talar för att även beslut om åtgärdsprogram borde fattas av regeringen och inte vattendelegationerna, bland annat för att säkra finansieringen. Det har också lyfts fram att det är viktigt att flera departement inom Regeringskansliet är med i arbetet.

Styrning SOU 2019:66

170

I intervjuer har det pekats på att regeringen borde besluta om förvaltningsplaner och åtgärdsprogram. Eftersom Europeiska kommissionens sanktioner för bristande måluppfyllelse riktas mot Sverige som nation bör det vara regeringen som beslutar om åtgärdsprogram.

Myndigheter bör styras av regeringen

Flera aktörer har lyft fram att myndigheters arbete med vattenfrågor i dag styrs vid sidan av regeringens normala styrning via regleringsbrev. Det har förts fram att det är ett problem att vattenmyndigheterna genom sina åtgärdsprogram ska styra andra myndigheters arbete.

Frågan om lämpligheten av att de länsstyrelser som är vattenmyndigheter (formellt sett vattendelegationerna) kan tala om för andra myndigheter vilka åtgärder som de ska genomföra har diskuterats i flera år. Det har i intervjuerna framförts att det är principiellt udda att myndigheter på regional nivå kan bestämma vad myndigheter på central nivå ska göra. Det upplevs i en del fall som udda när andra än regeringen ger uppdrag till myndigheter. I normalfallet samarbetar myndigheter med varandra; man ger inte varandra uppdrag.

Det har även pekats på praktiska problem med detta förfarande. Det kan vara svårt för myndigheter att planera in åtgärder som inte kommer i regleringsbrevet utan i ett åtgärdsprogram från vattenförvaltningen. Det är ett problem att finansiera åtgärder som man inte har planerat för.

Det har framförts att det behövs mer tydlig styrning av åtgärdsmyndigheterna i regeringens regleringsbrev.

Det har även framkommit en del positiva synpunkter på hur åtgärdsprogrammen tas fram. Från en åtgärdsmyndighet har det betonats att åtgärderna tas fram i dialog med vattenmyndigheterna och att man tycker att den dialogen har fungerat bra. Denna myndighet upplever att man har haft stort inflytande på hur åtgärderna formuleras.

Styrning

171

5.3 Styrning genom miljö- och samhällsmål

5.3.1 Mål på vattenområdet

En del i resultatstyrningen är att formulera mål som ska vara styrande för bland annat den statliga verksamheten. Nationella mål som har beslutats av riksdagen eller regeringen återfinns som portalparagrafer i lagstiftning och andra regelverk, som författningsreglerade miljökvalitetsnormer, i budgetpropositionerna och i olika inriktningsdokument som strategier och handlingsplaner. Målen ska visa den nationella politiska viljeinriktningen och de politiska prioriteringarna. I den mån de är rättsligt reglerade är de även juridiskt bindande. På vattenområdet finns en rad olika mål både på global nivå, unionsnivå och nationell nivå. Det finns både mål som uttrycker en politisk ambitionsnivå och mål som är rättsligt förpliktande.

De unionsrättsliga målen för åtgärdsarbetet på vattenområdet finns i artikel 4 i ramdirektivet för vatten. Dessa mål beslutas i Sverige som myndighetsföreskrifter i form av miljökvalitetsnormer. Syftet med miljökvalitetsnormer är att visa vilken miljökvalitet som man vill uppnå. Normerna ska motsvara sådana miljötillstånd som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Normerna riktar sig mot myndigheter och kommuner och är bindande gentemot dem. De ska sedan i sin tur se till att använda de rättsliga instrumenten gentemot enskilda på ett sådant sätt att miljökvalitetsnormerna kan nås. Myndigheter och kommuner är således skyldiga att inom sin myndighetsutövning och annan verksamhet agera på ett sådant sätt att normerna nås. Skyldigheten att följa normerna gäller bland annat vid tillståndsprövning, tillsyn planering och planläggning. De unionsrättsliga kraven på miljökvalitet innebär att staten Sverige blir förpliktad gentemot EU att visa att en viss miljökvalitet kan uppnås.

Utöver vattenförvaltningens miljökvalitetsnormer finns nationella politiska miljökvalitetsmål för Sveriges vattenarbete med preciseringar som anknyter till normerna. Det finns även en rad politiskt beslutade målsättningar inom andra samhällsområden som har bäring på möjligheten att nå de vattenanknutna målen. Ibland är dessa mål samverkande, ibland är målen motstridiga. Det kan gälla både miljömål och andra samhällsmål. Miljömålen och andra samhällsmål med betydelse för vattenförvaltningen beskrivs nedan i avsnitt 5.4.2.

Styrning SOU 2019:66

172

Den största skillnaden mellan miljökvalitetsmålen i miljömålssystemet och miljökvalitetsnormerna är således att de har olika rättslig karaktär. Medan målen är politiska rättesnören som kan användas som tolkningsdata så är normerna rättsligt bindande och ett överskridande eller risk för överskridande kan innebära en viss rättsföljd.15 Miljökvalitetsnormerna för vatten har således en annan och högre status än de nationella miljökvalitetsmålen genom att de är författningsreglerade. Miljökvalitetsnormerna kan därmed inte anpassas till de nationella miljömålen utan det är de nationella målen som måste anpassas till normerna.16 Så har också skett genom att de vattenanknutna miljökvalitetsmålen har utökats med preciseringar om att vattnet ska ha god status i enlighet med vattenförvaltningsförordningen (2004:660).

Avsikten är alltså inte att de båda målsystemen ska vara parallella utan i hög grad integrerade och samstämmiga. Regeringen har uttryckt det som att arbetet med att följa miljökvalitetsnormerna kan ses som ett verktyg och ett stöd i arbetet att nå miljökvalitetsmålen.17Regeringen har vidare uttryckt att kopplingen mellan miljömålssystemet och vattenförvaltningen behöver fortsätta utvecklas för att undvika dubbelarbete och att effektivisera användningen av resurser på statlig och kommunal nivå.

5.3.2 Framförda synpunkter

Det kan vara svårt att göra avvägningar mellan olika intressen

När miljökvalitetsnormer beslutas ska det ske i enlighet med särskilda bestämmelser i vattenförvaltningsförordningen. I vår utvärdering har det framförts från en rad olika aktörer att målsättningen i miljökvalitetsnormerna att skydda och förbättra vattenkvaliteten kan komma i konflikt med målsättningar inom en rad olika politikområden Det har pekats på att den rättsliga skyldigheten att följa miljökvalitetsnormerna kan ge upphov till svårigheter på den nationella nivån om normerna kommer i konflikt med politiska målsättningar eller med andra typer av miljökvalitetsnormer. Man menar att

15 Olsen Lundh, Christina (2016), sid 58. 16SOU 2002:105, sid. 78, och prop. 2003/04:2, sid. 20. 17 Prop. 2003/4:2 sid. 20 f.

Styrning

173

det finns behov av att göra avvägningar mellan vattenkvalitet, vattenkvantitet och olika samhälls- och miljöintressen och att dessa målkonflikter måste hanteras inom vattenförvaltningen. Det har också pekats på att avvägningar måste göras på olika förvaltningsnivåer. Nationella avvägningar bör göras av regeringen med stöd från centrala myndigheter, regionala avvägningar av länsstyrelserna och lokala avvägningar av kommunerna.

Som exempel på målkonflikter har bland annat nämnts regeringens livsmedelsstrategi. Där är målet en konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedelsproduktionen ökar, samtidigt som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveckling i hela landet. Produktionsökningen bör svara mot konsumenternas efterfrågan. En produktionsökning skulle kunna bidra till en ökad självförsörjningsgrad av livsmedel. Sårbarheten i livsmedelskedjan ska minska.18 Det har framförts att strategins målsättning att den svenska matproduktionen ska öka kan leda till ökade utsläpp till vattenmiljön, vilket kan vara oförenligt med miljökvalitetsnormerna. Ett annat exempel som har förts fram handlar om målkonflikten mellan behovet av bostadsbyggande och möjligheterna att följa miljökvalitetsnormerna, vilket plan- och bygglagen kräver. Varje kommun ska planera för bostadsförsörjningen i kommunen med syftet att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs.19 Ett tredje exempel som har lyfts fram handlar om målkonflikter mellan säkerhet och miljö. Vattenkvaliteten kan påverkas av översvämningar av till exempel förorenade områden och översvämningsrisken kan påverkas av åtgärder i vatten för att förbättra vattenkvaliteten, som till exempel utrivning av dammar.

Vattenförvaltningens koppling till miljömålssystemet

Det har av en del aktörer lyfts fram att vattenförvaltningen borde vara närmare kopplad till miljömålssystemet, vilket upplevs vara accepterat och välkänt. En del andra har betonat att det finns en sådan koppling redan i dag.

18Prop. 2016/17:104. 19 Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.

Styrning SOU 2019:66

174

5.4 Exempel på andra förvaltningsmodeller i Sverige

5.4.1 Olika styrningsmodeller inom olika förvaltningsområden

Utredningen har som grund för sina överväganden studerat ett antal styrningsmodeller inom andra förvaltningsområden. Syftet med den genomgången har varit att ge en referensram för utredningens överväganden. I detta avsnitt sammanfattas denna genomgång kortfattat. De iakttagelser som utredningen har gjort redovisas i sin helhet i bilaga 12.

5.4.2 Miljömålssystemet, klimatarbetet och Agenda 2030

Utredningen har bland annat studerat miljömålsarbetet, klimatarbetet och Agenda 2030-arbetet. Arbetssätten inom dessa områden kan ses som exempel på möjliga utvecklingsvägar för styrningen av vattenförvaltningen.

Dessa verksamheter styrs genom inriktningspropositioner, nationella handlingsplaner eller liknande. Inom miljömålssystemet har 26 nationella myndigheter och länsstyrelserna på statlig regional nivå uppdrag från regeringen i sina instruktioner att bidra till att miljömålen nås och om det behövs föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. De flesta av dessa myndigheter ska rapportera om sitt arbete för miljömålen till regeringen i årsredovisningarna. De ska också bistå Naturvårdsverket med underlag för uppföljning och utvärdering av miljöarbetet.

Miljökvalitets- och etappmålen följs upp varje år, och vart fjärde år görs även en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljömålen. Åtta nationella myndigheter, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Boverket, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, Skogsstyrelsen, Strålsäkerhetsmyndigheten och SGU, är tilldelade ett eller flera av de sexton miljökvalitetsmålen. Dessa myndigheter ansvarar för uppföljning och utvärdering av sina mål. Ansvaret är reglerat och preciserat i respektive myndighets instruktion. Regionalt och lokalt arbete för att nå och följa upp målen görs av Skogsstyrelsen, respektive länsstyrelse och kommunerna. Regeringen sammanställer varje år vad som har gjorts för att nå miljömålen, vilket presenteras för riksdagen i budgetpropositionen.

Styrning

175

Klimatarbetet styrs genom klimatlagen som innehåller bestämmelser om regeringens klimatpolitiska arbete, vad det ska syfta till och hur det ska bedrivas. Den lagfäster att regeringens klimatpolitiska arbete ska utgå från det långsiktiga, tidsatta utsläppsmål som riksdagen har fastställt. Regeringen ska presentera en årlig klimatredovisning i budgetpropositionen och vart fjärde år ta fram en klimatpolitisk handlingsplan för hur målen ska nås. Det klimatpolitiska rådet ska utvärdera hur regeringens samlade politik är förenlig med klimatmålen.

Det nationella samordningsansvaret för Agenda 2030har lagts på miljöministern. Det finns utredningsförslag om att bland annat länka in arbetet i ordinarie processer, att riksdagen ska besluta om mål, att regeringen ska redovisa nuläge och arbete, att myndigheters ansvar ska tydliggöras och regional och lokal nivå betonas.

5.4.3 Fysisk planering, infrastrukturplanering och regional tillväxt

Utredningen har studerat hur arbetet med planering av mark, hav och infrastruktur har organiserats. Utredningen har även studerat regionernas tillväxtarbete och förändringarna när det gäller arbetet med regional fysisk planering. Dessa områden ligger nära vattenförvaltningen och har styrnings- och organisationsmodeller som kan inspirera utformningen av vattenförvaltningen.

Fysisk planering handlar om hur mark och vattenområden bör användas, var bebyggelse och infrastruktur ska ligga och hur den bör vara utformad. Plan- och bygglagen (PBL) styr kommunernas fysiska planering. Det finns tre typer av kommunala fysiska planer: översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Riksdagen har nyligen beslutat om nya bestämmelser som innebär att ansvaret för den regionala fysiska planeringen i Stockholms respektive Skåne län läggs på landstingen i Stockholm respektive Skåne.

Arbetet med planerna för transportsystemet har av många aktörer förts fram som ett gott exempel på hur planeringsarbetet inom vattenförvaltningen kan läggas upp. Planeringsarbetet på detta område innebär att det läggs fast en långsiktig finansieringsram från riksdagen som följs upp med en nationell plan från regeringen, en genomförandeplan från den centrala myndigheten och länsplaner från landstingen.

Styrning SOU 2019:66

176

Utredningen har slutligen studerat ansvaret för det regionala tillväxtarbetet. Detta ansvar ligger på landstingen men det utförs av flera olika aktörer som statliga myndigheter, kommuner och civilsamhällets organisationer. Landstingen ska utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling och samordna genomförandet av strategin.

177

6 Vattendistrikt och avrinningsområden

Sammanfattning: Sverige är indelat i fem vattendistrikt utifrån

de fem större havsbassängerna. Svenskt territorium ingår i tio avrinningsdistrikt, varav åtta är internationella. I Sverige finns det cirka 27 000 vattenförekomster och 117 huvudavrinningsområden. Hälften av huvudavrinningsområdena ligger i sin helhet inom ett län, medan resterande ligger i två till sex län. Huvuddelen av huvudavrinningsområden är fördelade på fem eller färre kommuner. I vår utvärdering har det pekats på att distrikten är stora och abstrakta och att förvaltning utifrån avrinningsområden är viktig. Samtidigt har det framförts att Sverige har delats in i många vattenförekomster, vilket innebär en omfattande arbetsbörda för vattenförvaltningen.

6.1 Avrinningsdistrikt och vattendistrikt

6.1.1 Förklaring av begrepp

Dagens vattenförvaltning utgår från begreppen avrinningsdistrikt, vattendistrikt, avrinningsområden, huvud- och delavrinningsområden och vattenförekomster.

Enligt ramdirektivet för vatten ska medlemsstaterna identifiera de enskilda avrinningsområden som ligger inom deras nationella territorium och för ramdirektivets ändamål hänföra dem till enskilda avrinningsdistrikt. Mindre avrinningsområden kan kombineras med större avrinningsområden eller förenas med angränsande mindre områden för att bilda enskilda avrinningsdistrikt där det är lämpligt. I de fall grundvatten inte helt följer ett visst avrinningsområde, ska

Vattendistrikt och avrinningsområden SOU 2019:66

178

de identifieras och hänföras till det närmaste eller det lämpligaste avrinningsdistriktet. Kustvatten ska identifieras och hänföras till närmaste eller lämpligaste avrinningsdistrikt.

De begrepp som används förklaras i ramdirektivet, miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen. Avrinningsdistrikt definieras i ramdirektivet som ett land- och havsområde som utgörs av ett eller flera angränsande avrinningsområden tillsammans med deras förbundna grund- och kustvatten. Någon definition i svensk rätt finns inte, förmodligen eftersom begreppet vattendistrikt används i stället. Indelningen i vattendistrikt görs miljöbalken1, där det också framgår vad som avses med ett vattendistrikt. Ett avrinningsområde förklaras i samma bestämmelse som ett landområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar till havet genom ett enda utlopp eller delta. Definitioner på huvud- och delavrinningsområden samt vattenförekomster ges i vattenförvaltningsförordningen. Ett huvudavrinningsområde är ett avrinningsområde med en areal som är minst 200 kvadratkilometer uppströms mynningen i havet medan ett delavrin-

ningsområde är ett landområde inom ett huvudavrinningsområde

från vilket all ytvattenavrinning strömmar till en viss punkt i ett vattendrag. Indelningen i huvudavrinningsområden görs i Sverige, ramdirektivet saknar denna indelning. En ytvattenförekomst är en avgränsad och betydande förekomst av ytvatten som till exempel en sjö, en å, älv eller kanal, ett vatten i övergångszon eller ett kustvattenområde. En grundvattenförekomst är en avgränsad volym grundvatten i en eller flera akviferer.2

6.1.2 Indelning i vattendistrikt

Sverige ingår i tio avrinningsdistrikt, varav några delas med Finland och Norge. Samtidigt är Sverige indelat i fem vattendistrikt, vars indelning är baserad på de fem större havsbassängerna: Bottenviken, Bottenhavet, norra och södra Östersjön samt Västerhavet. Tre av vattendistrikten delar vatten med Norge och Finland.

I en av de propositioner som föregick inrättandet av vattenförvaltningen konstaterade regeringen att en särskild administrativ indel-

1 i 5 kapitlet 13 §. 2 Akvifer är ett eller flera lager under ytan, av berggrund eller andra geologiska skikt med tillräcklig porositet och genomsläpplighet för att medge antingen en betydande ström av grundvatten eller uttag av betydande mängder grundvatten.

SOU 2019:66 Vattendistrikt och avrinningsområden

179

ning av Sveriges land- och kustvattenområden är nödvändig för att ramdirektivet för vatten ska kunna genomföras. Regeringen menade att vattendistrikten innebär en ny princip för sådan indelning av riket, men att gränsdragningen endast torde vara av betydelse för de myndigheter och kommuner som ska fullgöra olika uppgifter i distrikten.3

Den svenska indelningen i vattendistrikt och deras förhållande till de internationella avrinningsdistrikten beskrivs i kapitel 7.

6.1.3 Indelning i distrikt enligt andra direktiv

Vattenförvaltningens indelning i distrikt kan jämföras med den indelning i distrikt och områden som gjorts till följd av införlivandet av andra EU-direktiv.

För havsmiljöförvaltningen har indelning gjorts i två förvaltningsområden och för havsplaneringen i tre planområden.

För havsmiljöförvaltningen har Sveriges havsområden delats in i två förvaltningsområden, Nordsjön och Östersjön. För att kunna arbeta systematiskt med att förbättra havsmiljön har Sveriges havsområde delats in i mindre så kallade bedömningsområden.4

För havsplaneringen ska det finnas en havsplan för följande tre havsområden:

• Bottniska viken: havsområdet från gränsen mot Finland i Haparanda kommun till Östhammars kommuns gräns mot Norrtälje kommun

• Östersjön: havsområdet från Norrtälje kommuns gräns mot Östhammars kommun till Helsingborgs kommuns gräns mot Höganäs kommun

• Västerhavet: havsområdet från Höganäs kommuns gräns mot

Helsingborgs kommun till gränsen mot Norge i Strömstads kommun.5

3Prop. 2003/04:57. 4 http://extra.lansstyrelsen.se/viss/Sv/detta-beskrivs-iviss/havsmiljodirektivet/Pages/default.aspx (avläst 2019-09-09). 52 § havsplaneringsförordningen (2015:400).

Vattendistrikt och avrinningsområden SOU 2019:66

180

Havsplanerna ska omfatta större delen av territorialhavet och svensk ekonomisk zon. I territorialhavet delar staten planeringsansvar med kommunerna. I den ekonomiska zonen har staten ensamt planeringsansvar.

Arbetet enligt förordningen om översvämningsrisker utgår från den indelning i vattendistrikt som har gjorts för vattenförvaltningen. Förordningen om översvämningsrisker innebär att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) för varje vattendistrikt ska göra en preliminär bedömning av översvämningsrisker och att det därefter ska tas fram översvämningskartor.

6.1.4 Framförda synpunkter

Distrikten är för stora och abstrakta

I utvärderingen har flera aktörer framfört att de nuvarande vattendistrikten är alltför stora och abstrakta. Från vattenmyndigheterna har det dock betonats att distriktsindelningen är ändamålsenlig och rimlig. För exempelvis kommunerna och det lokala arbetet spelar det ingen roll om vattenförvaltningen är organiserad i fem vattendistrikt eller inte. Många menar att samarbetet över administrativa gränser är avgörande, oavsett distriktsindelningen.

I utvärderingen har det av flera uppmärksammats att distriktsindelningen inte följer andra aktörers distriktsindelning, vilket försvårar deras deltagande i vattenförvaltningen. Det har framförts att vattendistrikten är en indelning som inte används av andra aktörer eller återspeglar någon funktionell indelning. Inga andra aktörer använder denna indelning. Den uppfattas inte ha någon bas eller tradition, och det finns ingen regional samverkan på vattendistriktsnivå. Det finns ingen möjlighet för organisationer att samlas på vattendistriktsnivån.

Från en del andra aktörer har det i utvärderingen betonats att det finns ett syfte med distriktsindelningen och att det inte är så konstigt att vattendelarna inte har varit den naturliga gränsen att dra administrativa gränser utifrån. Det har vidare framförts att indelningen i distrikt är naturlig och att det kan vara mer en pedagogisk utmaning än ett praktiskt problem. Det har från några åtgärdsmyndigheter lyfts fram att fem vattendistrikt har fungerat bra.

SOU 2019:66 Vattendistrikt och avrinningsområden

181

Distriktsindelning enligt andra direktiv

Endast ett fåtal aktörer har framfört synpunkter vad gäller denna fråga. En av de centrala myndigheterna har framfört att samordning borde ske inom tre avrinningsdistrikt som följer havsbassängernas gränser i stället för dagens fem vattendistrikt. Då skulle arbetet med vatten och havsplanering få samma indelning.

6.2 Vattenförekomster

6.2.1 Vattenförekomster i Sverige

Vattenförvaltningen omfattar allt vatten, både grundvatten och ytvatten. Det finns fyra olika typer av vatten: sjöar, grundvatten, vattendrag och kustvatten.6 Inom vattenförvaltningen har grundvatten, sjöar, vattendrag och kustvatten delats in i enheter som kallas vattenförekomster. Inom varje distrikt ska vattenmyndigheterna identifiera och karaktärisera varje vattenförekomst. Det innebär att man ska fastställa ytvattenförekomsternas lokalisering och gränser och genomföra en karakterisering av alla sådana förekomster i enlighet med en metod som redovisas i bilaga II till ramdirektivet.

I tabellerna nedan redovisas antalet vattenförekomster, dels för hela riket, dels per län.

6 Sjöar och vattendrag som inte har klassats som vattenförekomster kallas för övrigt vatten.

Vattendistrikt och avrinningsområden SOU 2019:66

182

Källa: https://viss.lansstyrelsen.se/AreaStatisticsForm.aspx?managementCycleName=Senaste_bedoem ning&area=10,1 (avläst 2019-01-11).

Källa: https://viss.lansstyrelsen.se/Search.aspx?searchType=Areas&SearchOnLoad=true&LockManagem entCycle=false&areatype=county&freeTextSearch=&DialogMode=&DoSearch=&SortType=0&ReversSort =false&requirePermissionsToSelect=false&searchLockAreas=false&searchLockBasins=false&searchLo ckMunicipality=false&searchLockWaterType=false&AssociatedWaters=&postbackAction=&searchLockR eportUnitSearchTypes=

SOU 2019:66 Vattendistrikt och avrinningsområden

183

6.2.2 Framförda synpunkter

Det finns många vattenförekomster

I vår utvärdering betonar många aktörer att Sverige har mycket vatten. Vattenförekomstindelningen har diskuterats. Det har exempelvis framförts att Sverige har en detaljerad vattenförekomstindelning.

Flera aktörer har vidare pekat på att vattenförekomstindelningen ser olika ut i olika delar av landet.

6.3 Avrinningsområden och andra indelningar

6.3.1 Huvudavrinningsområden

De huvudavrinningsområden som Sverige omfattas av definierades redan 1908 av föregångaren till Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI). Ursprungligen identifierades 119 huvudavrinningsområden men de anses numera utgöra 117 stycken.7 Ett huvudavrinningsområde avser vattendrag vars avrinningsområde är minst 200 km2. På fastlandet finns 110 huvudavrinningsområden. På Gotland finns två huvudavrinningsområden och på Öland ett.8 Fyra huvudavrinningsområden dränerar från Sverige till Norge. Vidare kan nämnas att Sverige är indelat i drygt 52 000 delavrinningsområden.

Av tabellen nedan framgår att hälften av Sveriges huvudavrinningsområden ligger helt inom ett län. Resterande huvudavrinningsområden delas mellan två och upp till sex län.

7 I praktiken består Sverige numera av 117 huvudavrinningsområden eftersom de tidigare huvudavrinningsområdena 14 Lillpiteälven och 15 Rokån numera är biflöden i Piteälvens huvudavrinningsområde. Numreringen av områdena har dock inte ändrats. 8 SMHI (2002). Några av huvudavrinningsområdena har en areal som är mindre än 200 km2.

Vattendistrikt och avrinningsområden SOU 2019:66

184

Källa: SMHI (2002). De tidigare huvudavrinningsområdena 14 Lillpiteälven och 15 Rokån räknas här som huvudavrinningsområden.

Av tabellen nedan framgår att antal huvudavrinningsområden per län varierar kraftigt – mellan drygt 20 huvudavrinningsområden i de två nordligast länen och 2 huvudavrinningsområden per län i några län i mellersta och södra delarna av Sverige. Av bilaga 3 framgår vilka huvudavrinningsområden som finns i varje län och hur stor del av huvudavrinningsområdena som ligger i varje län.

SOU 2019:66 Vattendistrikt och avrinningsområden

185

Anmärkning:

Norrbotten: 1 ao delas med Norge, 1 delas med Finland. Västerbotten: Två avrinnings-

områden som dränerar till Norge har lagts in i ”övriga områden”.

Värmland: 1 ao delas med Norge.

Västra Götaland: 1 delas med Norge. Jämtland: Två avrinningsområden som dränerar till Norge har

lagts in i ”övriga områden”. Källa: SMHI (2002).

En analys av fördelningen av huvudavrinningsområden på kommuner visar att huvuddelen av huvudavrinningsområdena är fördelade på fem eller färre kommuner. För sex huvudavrinningsområden är det endast en kommun som ingår. För fyra huvudavrinningsområden är det fler än 25 kommuner som ingår: Göta älv (72 kommuner), Norrström (63 kommuner) och Motala ström (33 kommuner) och Dalälven (27 kommuner).

Vattendistrikt och avrinningsområden SOU 2019:66

186

Källa: SMHI, e-brev 2019-08-21. Anmärkning: Tabellen innehåller även de kustområden som ligger mellan huvudavrinningsområden. De tidigare huvudavrinningsområdena 14 Lillpiteälven och 15 Rokån är numera biflöden i Piteälvens huvudavrinningsområde.

Av tabellen nedan framgår att cirka tre fjärdedelar av Sveriges kommuner ingår i tre eller färre huvudavrinningsområden. En kommun ingår i elva huvudavrinningsområden (Skellefteå).

Källa: SMHI, e-brev 2019-08-21. Anmärkning: Tabellen innehåller inte de kustområden som ligger mellan huvudavrinningsområden.

SOU 2019:66 Vattendistrikt och avrinningsområden

187

6.3.2 Andra indelningar

Även andra indelningar än huvudavrinningsområden har tagits fram inom eller med anknytning till vattenförvaltningen.

Vattenmyndigheternas indelning i åtgärdsområden

En sådan indelning är den indelning i åtgärdsområden som gjorts av vattenmyndigheterna. Ett åtgärdsområde är ett geografiskt område avgränsat utifrån vattnets väg. Indelningen i åtgärdsområden görs utifrån huvudavrinningsområden och/eller delavrinningsområden. I några fall har huvudavrinningsområden delats in i flera åtgärdsområden, till exempel Göta älv, och i en del fall har mindre områden slagits ihop. Det finns 220 åtgärdsområden i Sverige (jämfört med 117 huvudavrinningsområden). I bilaga 3 visas hur vattenmyndigheterna har delat in Sverige i åtgärdsområden.

För varje åtgärdsområde finns en sammanställning över de åtgärder som är riktade till myndigheter och kommuner och de faktiska fysiska åtgärderna och deras effekt i vattenmiljön. Det varierar hur myndigheterna inom de olika vattendistrikten hanterar dessa sammanställningar. Åtgärdsområden används i Bottenhavets, Norra Östersjöns, Södra Östersjöns och Västerhavets vattendistrikt, medan åtgärdsområden i Bottenvikens vattendistrikt inte har publicerats på vattenmyndigheternas webbplats. Målsättningen med de åtgärdsområdesvisa sammanställningarna är att visa på kopplingen mellan miljökvalitetsnormer, statusklassificeringarna, påverkan, förbättringsbehov samt de åtgärder som behöver genomföras. Från vattenmyndigheterna uppges att i dag är varje länsstyrelse ansvarig för ett antal åtgärdsområden. I detta ansvar ingår att samordna den egna och övriga länsstyrelsers arbete med att ta fram underlag för karakterisering, miljömål, åtgärdsprogram och samverkan. Från vattenmyndigheterna framhålls att arbetet förutsätter att alla länsstyrelser inom åtgärdsområdet medverkar.9

9 www.vattenmyndigheterna.se/Sv/vattendistrikt-sverige/vasterhavet/atgardsomraden/ Sidor/default.aspx (avläst 2019-04-26).

Vattendistrikt och avrinningsområden SOU 2019:66

188

Länsstyrelsernas förslag till samordningsområden och deldistrikt

En annan indelning är den som föreslogs av Miljövårdsdirektörernas förening i en rapport till regeringen hösten 2003.10 I rapporten redovisade länsstyrelserna sin syn på hur arbetet med ramdirektivet för vatten borde läggas upp på regional nivå. Det konstaterades att en indelning av vattendistrikten i någon form av operativa områden för regional samordning – samordningsområden – skulle bli nödvändig i praktiken. Man menade att storleken på sådana samordningsområden i stort borde sammanfalla med länens och att hänsyn borde tas till befintliga vattenvårdsförbunds verksamhetsområden. Vidare menade man att länsstyrelserna borde få samordningsansvaret för dessa områden för att garantera stabilitet i kunskap, kontaktvägar och organisation och inte minst samverkan med övrigt regionalt miljöarbete. Man såg samordningsområdena som arbetsområden för att lösa uppgiften enligt ramdirektivet på bästa sätt och betonade betydelsen av ett nära samarbete mellan grannlän inom det gemensamma samordningsområdet. Samtidigt betonades vikten av varje länsstyrelses grundläggande ansvar för sitt eget län.

Ytterligare en annan indelning redovisas i en rapport som togs fram på uppdrag av länsstyrelserna i Mälardalen 2004 med Länsstyrelsen i Uppsala län som projektansvarig. Länsstyrelserna påpekade i denna rapport att vattendistrikten blir för stora för att i praktiken kunna samverka med länens hela miljöarbete på ett bra sätt och kunna ha den nödvändiga kontakten med kommunal nivå och uppnå lokal förankring. I rapporten föreslogs att vattendistriktet skulle delas in i deldistrikt med en länsstyrelses beredningssekretariat som samordnings- och rapporteringsansvarigt. Samverkan skulle sedan etableras avrinningsområdesvis och kustområdesvis eller för flera avrinningsområden, allt efter behov och beroende på vilken fas i vattenplaneringen som skulle vara aktuell för tillfället. Det framfördes att det i de flesta fall torde vara ändamålsenligt att bygga på den samverkan som redan sker. Man menade också att i en del fall skulle den nivå som benämns ”superlokal” i betänkandet Klart som vatten kunna vara aktuell.11

10 Länsstyrelserna (2003). 11 Länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Örebro och Västmanlands län, Mälarens vattenvårdsförbund, Svealands kustvattenvårdsförbund, Nyköpingsåns vattenvårdsförbund samt Tyresåsamarbetet (2004).

SOU 2019:66 Vattendistrikt och avrinningsområden

189

I rapporten föreslogs att varje vattenmyndighet borde svara för ett huvudsekretariat och att ett beredningssekretariat borde inrättas på varje länsstyrelse. Beredningssekretariatet skulle ingå som en del av länsstyrelsen och dess uppgifter skulle vara följande: – samordna arbetet enligt ramdirektivet inom länet i nära samarbete

med länsstyrelsens miljömålsarbete och övrigt miljöarbete, – samordna arbetet enligt ramdirektivet inom samordningsområdet

om sådant ansvar har tilldelats länsstyrelsen i fråga, – vara kontaktyta gentemot huvudsekretariatet för vattendistriktet, – tillsammans med övriga inom samordningsområdet arbeta fram

de förslag som i varje planeringsfas ska ligga till grund för vattenmyndighetens beslut, och – skapa möjligheter för kommuner, vattenvårdsförbund, organisa-

tioner m.fl. att bidra till och påverka arbetet; vilket bör knyta an till den förankring och medverkan hos den lokala nivån som genomförandet av de regionala miljömålen kräver.

I rapporten konstaterades att med ett sådant arbetsupplägg skulle varje länsstyrelse fortsatt vara ansvarig för sitt län och det arbete som ska bedrivas där. Det förslag på förändring som framfördes i rapporten var att samordningen också skulle ske inom vattendistrikten och samordningsområdena inom ramen för befintlig myndighetsstruktur. I rapporten framfördes att det som där kallas vattendistriktsmyndigheten genom dess huvudsekretariat skulle ges en utpräglad strategisk, koordinerande och samordnande roll samtidigt som tyngdpunkten av det faktiska arbetet med ramdirektivet skulle läggas på länsstyrelserna i samverkan med kommuner, vattenvårdsförbund och andra organ. De formella besluten enligt ramdirektivet skulle fattas av vattendistriktsmyndighetens delegation.

Förslag till prövningsgrupper för omprövning av vattenkraft

En annan indelningsgrund anges i Havs- och vattenmyndighetens, Energimyndighetens och Svenska kraftnäts förslag till nationell plan för omprövning av vattenkraft.12

12 Havs- och vattenmyndigheten, Energimyndigheten och Svenska kraftnät (2019).

Vattendistrikt och avrinningsområden SOU 2019:66

190

I den nationella planen används en indelning av Sverige i prövningsgrupper som är geografiskt avgränsade områden. Indelningen är baserad på de kraftverk och reglerdammar som anmält sig till den nationella planen. Indelningen av prövningsgrupper utgår som huvudregel från huvudavrinningsområden. Huvudavrinningsområden med fler än cirka 30 vattenkraftverk har delats in i flera prövningsgrupper utifrån ett antal grundprinciper. Större vattendrag där verksamheter är starkt sammankopplade ska bilda en prövningsgrupp. Biflöden där det inte finns motiv att bilda egna prövningsgrupper ingår i nedströms liggande prövningsgrupp. I vissa fall har prövningsgrupper justerats för att följa gränserna för mark- och miljödomstolarnas domsområden. I den slutliga indelningen har hänsyn tagits till de synpunkter som inkommit under samrådsprocessen, exempelvis miljö- och reglermässiga samband.

I bilaga 3 finns en förteckning över förslaget till prövningsgrupper.

Vattenorganisationers områdesindelning

Vattenråd, vattenvårdsförbund och andra vattenorganisationer arbetar utifrån en indelning som inte alltid motsvarar indelningen i 117 huvudavrinningsområden. Hur vattenorganisationerna har delat in de olika avrinningsdistrikten i olika områden framgår av bilaga 3.

6.3.3 Framförda synpunkter

Förvaltning utifrån avrinningsområden är viktig

I vår utvärdering lyfter de flesta aktörerna fram att avrinningsområdesperspektivet är viktigt men samtidigt svårt att arbeta utifrån. Det har framförts att en avrinningsområdesvis organisation är helt avgörande, dvs. att utgå från vattnets väg och inte från administrativa gränser. En av aktörerna formulerar det som att man behöver lyfta blicken och lägga pusslet avrinningsområdesvis. Samtidigt konstaterar flera aktörer att det finns etablerade administrativa läns- och kommungränser som inte följer avrinningsområden. I realiteten är länsgränserna styrande för bl.a. kartläggning och övervakning.

Beredningssekretariaten uppger att de arbetar enbart inom det egna länet eftersom det är viktigt att bedöma data utifrån lokal-

SOU 2019:66 Vattendistrikt och avrinningsområden

191

kännedom och lokalkunskap. Några aktörer menar att detta innebär att det inte finns en vattenförvaltning som behärskar ett helt huvudavrinningsområde, vilket innebär att man har frångått avrinningsområdestanken. Det har konstaterats att eftersom vattenmyndigheterna inte har någon egen inhämtning av data blir distriktsindelningen inte så viktig från miljöövervakningssynpunkt.

193

7 Internationella avrinningsdistrikt

Sammanfattning: För att förvalta gränsöverskridande avrin-

ningsområden har det inrättats internationella avrinningsdistrikt. För Sveriges del finns sådana vid gränserna mot Finland och Norge. När det gäller gränsområdet mot Finland gäller en gränsälvsöverenskommelse från 2009 som svensk lag. Den finsk-svenska gränsälvskommissionen är ett mellanstatligt samarbetsorgan. När det gäller gränsområdet mot Norge finns sju avrinningsdistrikt med vatten som korsar riksgränsen. Förvaltningsplaner upprättas separat inom respektive land. I vår utvärdering har det lyfts fram att Torneälven är ett internationellt avrinningsdistrikt, men i Sverige har det lagts in i Bottenvikens vattendistrikt. Det har även pekats på oklarheter vad gäller de norsk-svenska avrinningsdistrikten och på behov av samverkan. Det har även pekats på behov av ökat samarbete med Danmark om Öresund.

7.1 Internationella avrinningsdistrikt och avrinningsområden

7.1.1 Bakgrund

Vatten rör sig utifrån naturliga gränser, inte utifrån nationsgränser. I Europa finns ett stort antal floder, sjöar, kustvatten och grundvattenförekomster som berör olika länder. Ett av de största avrinningsområdena i Europa är Donau, vars internationella förvaltningskommission uttrycker sig på följande sätt:

Water does not stop at administrative or political boundaries, so the best way to protect and manage water is by close international co-operation

Internationella avrinningsdistrikt SOU 2019:66

194

between all the countries within the natural hydrological unit of the river basin – bringing together all interests upstream and downstream.1

För att förvalta sådana gränsöverskridande avrinningsområden har det inrättats internationella avrinningsdistrikt. I detta avsnitt görs en genomgång av hur arbetet bedrivs i de internationella distrikt som Sverige omfattas av samt vilket samarbete som sker mellan Sverige och Danmark när det gäller Öresund. I bilaga 11 beskrivs hur arbetet är organiserat och bedrivs i några andra internationella avrinningsdistrikt, bland annat Donau.

7.1.2 Ramdirektivet för vatten

Ramdirektivet för vatten anger hur medlemsstaterna ska organisera sitt arbete inom de internationella avrinningsdistrikten. Där anges i förordet att det krävs nära samarbete och samverkan på gemenskapsnivå, medlemsstatsnivå och lokal nivå om direktivet ska bli framgångsrikt. Det slås vidare fast att inom avrinningsområden där vattenanvändningen kan få gränsöverskridande effekter bör kraven att nå miljömålen i ramdirektivet och särskilt alla åtgärdsprogram samordnas för hela avrinningsdistriktet.

Enligt ramdirektivets artikel 3.3 ska medlemsstaterna se till att ett avrinningsområde som täcker mer än en medlemsstats territorium hänförs till ett internationellt avrinningsdistrikt. Om de berörda medlemsstaterna begär det, ska kommissionen vidta åtgärder för att det ska bli lättare att hänföra avrinningsområden till sådana internationella avrinningsdistrikt. Varje medlemsstat ska säkerställa lämpliga administrativa arrangemang – vilket innefattar att de ska identifiera lämplig behörig myndighet – för tillämpningen av bestämmelserna i ramdirektivet inom den del av varje internationellt avrinningsdistrikt som ligger på dess territorium. När det gäller internationella avrinningsdistrikt ska de berörda medlemsstaterna tillsammans sköta samordningen för att se till att miljömålen uppnås och att i synnerhet alla åtgärdsprogram samordnas för hela avrinningsdistriktet. Medlemsstaterna får för detta ändamål använda befintliga strukturer som internationella avtal givit upphov till. Medlemsstaterna får utse ett befintligt nationellt eller internationellt organ till behörig myndighet.

1 www.icpdr.org/main/activities-projects/river-basin-management (avläst 2018-06-12).

SOU 2019:66 Internationella avrinningsdistrikt

195

Enligt artikel 11 ska varje medlemsstat för den del av ett internationellt avrinningsdistrikt som ligger på dess territorium se till att ett åtgärdsprogram upprättas. Enligt artikel 13 ska medlemsstaterna säkerställa samordning i syfte att utarbeta en enda internationell förvaltningsplan för ett internationellt avrinningsdistrikt som i sin helhet ligger inom gemenskapen. Om en sådan internationell förvaltningsplan inte utarbetas, ska medlemsstaterna utarbeta förvaltningsplaner som omfattar åtminstone de delar av det internationella avrinningsdistriktet som befinner sig på deras territorium för att uppnå målen i ramdirektivet.

Medlemsstaterna ska enligt artikel 15 sända kopior av förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt och alla senare uppdateringar till kommissionen och till alla andra berörda medlemsstater inom tre månader efter offentliggörandet. Vad gäller internationella avrinningsdistrikt gäller detta för minst den del av förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt som täcker medlemsstatens territorium.

7.1.3 Det svenska regelverket

Det svenska regelverket kring internationell vattenförvaltning finns i vattenförvaltningsförordningen2 och gränsälvslagen.3Vattenförvaltningsförordningen behandlar framför allt förvaltningen av de internationella avrinningsområden som är gemensamma med Norge. För förvaltningen av Torne älvs avrinningsområde hänvisar förordningen till gränsälvslagen.

Innan vattenmyndigheten beslutar om kvalitetskrav, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för ett internationellt vattendistrikt ska myndigheten samråda med den eller de myndigheter i Norge som har motsvarande uppgifter i de internationella avrinningsområden som omfattas av distriktet.4 Samrådet ska syfta till att i hela avrinningsområdet åstadkomma en enhetlig tillämpning av de norska och svenska regler som har införts för genomförandet av ramdirektivet för vatten. Vattenmyndigheten ska även lämna de upplysningar som myndigheter i Norge behöver och bistå dessa myndigheter vid sam-

28 kap. vattenförvaltningsförordningen (2004:660). 3 Lagen (2010:897) om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland. 48 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen.

Internationella avrinningsdistrikt SOU 2019:66

196

råd i Sverige. ”Vattenmyndigheterna i de internationella vattendistrikten” ansvarar för den samordning som föreskrivs i 3 §.5

Genom gränsälvslagen gäller den gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland som undertecknades den 11 november 2009 som svensk lag.6 I den lagstadgade överenskommelsen pekas ut vilka vattendrag och sjöar i Sverige och Finland som omfattas av överenskommelsen. De utpekade områdena bildar ett finsk-svenskt avrinningsdistrikt. Lagen innebär att det ska ske ett samarbete mellan de svenska och de finländska myndigheterna för att samordna program, planer och åtgärder i detta avrinningsdistrikt.

Vidare kan nämnas att det av vägledning för åtgärdsprogram framgår att delåtgärdsprogram kan behöva utarbetas för de svenska delarna av de avrinningsområden som är gemensamma med Norge och Finland.7

7.1.4 Distriktsindelningen i Sverige

Sverige ingår i tio avrinningsdistrikt, varav några delas med Finland och Norge. Samtidigt är Sverige indelat i fem vattendistrikt, vars indelning är baserad på de fem större havsbassängerna: Bottenviken, Bottenhavet, norra och södra Östersjön samt Västerhavet. Internationella avrinningsområden finns både vid gränsen mellan Sverige och Norge och vid gränsen mellan Sverige och Finland. Inom Bottenvikens, Bottenhavets och Västerhavets vattendistrikt finns det internationella avrinningsområden som är gemensamma med Norge. Sverige har därför definierat dessa vattendistrikt som internationella vattendistrikt.8 På motsvarande sätt har Norge identifierat Glomma, Tröndelag, Nordland och Troms som internationella avrinningsdistrikt med gemensamma avrinningsområden med Sverige.9 Torne älvs avrinningsområde omfattar både delar av finländska Lappland, svenska Norrbotten och norska Finnmark.

58 kap. 2 § vattenförvaltningsförordningen. 6 Undantaget för artiklarna 23–26 och 29 samt fiskestadgan för Torneälvens fiskeområde. 7 Naturvårdsverket (2008). 8Vattenförvaltningsförordningen (2004:660). 9 Förslag om ny indelning för avrinningsdistrikt i Norge beskrivs i bilaga 11.

SOU 2019:66 Internationella avrinningsdistrikt

197

Av tabellen nedan framgår Sveriges tio avrinningsdistrikt som finns inlagda i WISE. I Sverige används dessa tio distrikt enbart för rapporteringen till EU-kommissionen.

Källa: Europeiska kommissionen (2019).

Den svenska riksdagen har uttalat att det finns ett behov av en tydligare samverkan med våra grannländer, i de fall där de naturliga avrinningsområdena är gränsöverskridande och därmed bildar ett internationellt avrinningsdistrikt enligt ramdirektivet. Riksdagen har också betonat att riksdagen måste ges möjlighet att fortsättningsvis ha inflytande över sådana vattendistrikt.10

7.1.5 Begreppen avrinningsdistrikt och vattendistrikt

Distrikt som omfattar flera staters territorium kallas i Sverige för

internationella avrinningsdistrikt eller internationella vattendistrikt.

Med internationellt avrinningsdistrikt avses enligt vattenförvaltningsförordningen ett vattendistrikt som omfattar flera staters territorium.11Med internationellt avrinningsområde avses ett huvudavrinningsområde i vilket ingår del av annan stats territorium. I förordningens 8 kap. används i stället begreppet internationellt vattendistrikt. Det är

10 Bet. 2003/04:MJU7, reservation 11. Den 19 november 2003 biföll kammaren reservation 11. 11Vattenförvaltningsförordningen (2004:660).

Internationella avrinningsdistrikt SOU 2019:66

198

enligt vattenmyndigheterna inte klart om det avses någon skillnad mellan begreppen.

I lagen (2010:897) om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland används begreppet finsk-svenskt avrinningsdistrikt.

7.1.6 Nordiskt samarbete om arbetet under ramdirektivet

De fem nordiska länderna – Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige – har ett samarbete för att harmonisera införandet av ramdirektivet för vatten. I samarbetet ingår att utbyta erfarenheter av arbetet med ramdirektivet. Ett antal årliga möten och workshops har fått bidrag från Nordiska ministerrådet, och tre rapporter har tagits fram åt rådet.12 I september 2017 hölls den åttonde nordiska konferensen om ramdirektivet.

7.1.7 Överträdelseärendet

Kommissionen framförde i en formell underrättelse från 2010 att man ansåg att införlivandet i svensk lagstiftning av artikel 3.3 var oklart. De svenska myndigheterna uppmanades därför att ge mera information om hur förpliktelserna att etablera internationella avrinningsdistrikt, att dra dess gränser och att förvalta de avrinningsområden som hänförs till dessa internationella avrinningsdistrikt hade införlivats i svensk lagstiftning.

Kommissionen vidhöll även att artikel 13.2 inte hade införlivats korrekt i 8 kap. 3 i förordning 2004:660. Den bestämmelsen innehåller inte något krav på att en förvaltningsplan för den nationella delen av det internationella avrinningsdistriktet ska upprättas om det inte är möjligt att upprätta en internationell förvaltningsplan. När det gäller artikel 13.3 noterade kommissionen att Sverige delar internationella avrinningsdistrikt med Norge, men 8 kap. 3 i förordning 2004:660 innehåller inte något krav på att en förvaltningsplan för den nationella delen av det internationella avrinningsdistriktet ska upprättas om det inte är möjligt att upprätta en internationell förvalt-

12 www.vannportalen.no/english/harmonisation-and-implementation-of-the-wfd-in-thenordic-countries/ (avläst 2018-05-04).

SOU 2019:66 Internationella avrinningsdistrikt

199

ningsplan. Kommissionen ansåg därför att artikel 13 inte hade införlivats korrekt.13

Kommissionen har därefter inte vidhållit kritiken och kritiken finns inte med i den senaste formella underrättelsen. Från vattenmyndigheterna uppges att man sedan 2010 har utvecklat det internationella samarbetet och även redovisat mer konkret hur de svenska vattenmyndigheterna samarbetar med motsvarande myndigheter i Norge och Finland. Sverige har därefter inte fått någon sådan kritik i granskningen av de senaste förvaltningsplanerna.

7.2 Samarbete mellan Finland och Sverige

7.2.1 Torneälvens internationella avrinningsdistrikt

Torneälven utgör sedan 1809 gränsen mellan Finland och Sverige, och är det största outbyggda flodsystemet i norra Europa. Torneälven är ett internationellt avrinningsdistrikt där Sverige har valt att låta den svenska delen utgöra en del av Bottenvikens vattendistrikt, medan Finland har valt att låta den finländska delen utgöra ett separat avrinningsdistrikt. En liten del av området finns även i Norge.

Enligt Länsstyrelsen Norrbotten har vattenförvaltningsarbetet kring Torneälven till viss del harmoniserats så till vida att indelning och statusbedömning av de vattenförekomster som delas av Sverige och Finland har gjorts gemensamt. I en rapport från länsstyrelsen konstateras att skillnaderna mellan Sveriges och Finlands vattenförvaltning innebär att ländernas förvaltningsplaner har fått en delvis olikartad utformning.

Förvaltningsplan och åtgärdsprogram för Torneälvens avrinningsområde har för 2016–2021 upprättats separat inom respektive land. Åtgärdsbehoven i det internationella distriktet sammanfattas i den gemensamma planen för gränsöverskridande vattenförvaltning 2016– 2021 som togs fram av Länsstyrelsen Norrbotten, den finländska närings-, trafik- och miljöcentralen (NTM-centralen) i Lappland och Finsk-svenska gränsälvskommissionen. Det finns inget gemensamt övervakningsprogram för Torneälvens avrinningsområde. Respektive land klassificerar sina vattenförekomster och beslutar om nationella miljökvalitetsnormer och miljömål.

13 Europeiska kommissionen (2010).

Internationella avrinningsdistrikt SOU 2019:66

200

För de delar av det internationella avrinningsområdet som är gemensamt för Finland och Sverige gäller särskilda bestämmelser enligt lagen om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland. Överenskommelsen innebär det finns ett mellanstatligt samarbetsorgan – finsk-svenska gränsälvskommissionen. Kommissionen ska bland annat utveckla samarbetet mellan parterna i avrinningsdistriktet. Av gränsälvsöverenskommelsen framgår att området bildar ett finsksvenskt avrinningsdistrikt.

Länsstyrelsen Norrbotten, NTM-centralen i Lappland och Finsksvenska gränsälvskommissionen tog 2016 fram en gemensam plan för gränsöverskridande vattenförvaltning. Planen utgör en sammanfattande och jämförande bilaga till de nationella vattenförvaltningsplanerna för Torneälvens internationella vattendistrikt. I planen konstateras att det inte har varit möjligt att ta fram en gemensam förvaltningsplan för Torneälvens internationella vattendistrikt under samrådet under den första och andra förvaltningscykeln. Detta på grund av alltför stora olikheter i fråga om organisation och metodik samt skillnader mellan tidsramar och andra nationella riktlinjer. Planen innehåller en beskrivning av de utmaningar och nödvändiga insatser som behövs för att förbättra samordningen i nästa förvaltningscykel.

I bilaga 5 lämnas en närmare redovisning av avrinningsdistriktets omfattning, gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland, gränsälvskommissionen och arbetet i de finländska, svenska och norska delarna av Torneälvens avrinningsdistrikt. Vidare redogörs bland annat för diskussionerna kring Torneälven som internationellt avrinningsdistrikt.

7.2.2 Framförda synpunkter

Torneälven är ett internationellt avrinningsdistrikt

I utvärderingen har det lyfts fram att Torneälven är ett internationellt avrinningsdistrikt, men i Sverige är det inlagt i Bottenvikens vattendistrikt.

Det har lyfts fram att frågor om Torneälvens internationella avrinningsdistrikt inte hanteras på ett tillfredsställande sätt av de nationella myndigheterna. Länsstyrelsen Norrbotten har i en skrivelse framfört att ett avrinningsområde som delas mellan stater ska indelas

SOU 2019:66 Internationella avrinningsdistrikt

201

som ett internationellt avrinningsdistrikt där hela området ska förvaltas på ett samordnat sätt. Länsstyrelsen konstaterar att det faktum att den svenska och den finländska sidan av Torneälven tillhör olika vattendistrikt medför att samma upplägg och principer inte går att tillämpa. Länsstyrelsen menar att den nuvarande organisationen och indelningen av vattendistrikt medför att samarbete kring det som borde vara gemensamma produkter – arbetsprogram, översikt av väsentliga frågor, övervakningsprogram, åtgärdsprogram, förvaltningsplan, miljömål – inte har hittat en naturlig arbetsform.

Finsk-svenska gränsälvskommissionen har till utredningen framfört att man vid flera tillfällen – tillsammans med Länsstyrelsen Norrbotten och Närings-, trafik- och miljöcentralen i Lappland – har lyft fram målet med inrättandet av Torneälvens internationella distrikt även på svensk sida. Det har framförts att det finns ett utvecklingsbehov och behov av omstrukturering för samordning av både planerings- och åtgärdsarbete för bättre vattenmiljöer i gränsvattenområdet. Finsk-svenska gränsälvskommissionen har framfört att förutsättningarna för gränsvattensamarbetet i Torneälvens avrinningsområde skulle väsentligt förbättras med en mer ändamålsenlig förvaltningsstruktur, vilken stöds av bland annat gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland och ramdirektivet för vatten.14

Vattenförvaltningsarbetet kring Torneälven har till viss del harmoniserats så till vida att indelning och statusbedömning av de vattenförekomster som delas av Sverige och Finland har gjorts gemensamt. Skillnaderna mellan Sveriges och Finlands vattenförvaltning innebär att ländernas förvaltningsplaner har fått en delvis olikartad utformning. EU-kommissionen har uppmärksammat problemet och framfört kritik mot att det internationella samarbetet är bristfälligt och bör förbättras.

Länsstyrelsen Norrbotten menar att det bör inrättas ett separat distrikt för Torneälven. En sådan indelning menar man bör ge övervägande positiva effekter och ge förutsättning till förbättrat samarbete, ökad tydlighet och ge bättre underlag till samråd och samverkan inom hela avrinningsområdet. Länsstyrelsen Norrbotten pekar i sitt förslag på olika för- och nackdelar med att inrätta ett separat vattendistrikt för Torneälven samt vilka kostnader som förslaget kan medföra. Länsstyrelsen gör följande sammanfattande bedömning:

14 Finsk-svenska gränsälvskommissionen, e-brev 2019-11-22.

Internationella avrinningsdistrikt SOU 2019:66

202

Sammantaget bör en separering av Torneälvens avrinningsområde ge övervägande positiva effekter och ge förutsättning till förbättrat samarbete, ökad tydlighet och ge bättre underlag till samråd och samverkan inom hela avrinningsområdet. Det torde också ge möjlighet till mer flexibilitet vad gäller beslut om tider för samråd och torde därmed bidra till en snabbare väg mot åtgärder och bättre vattenmiljöer. Förslaget bör även svara upp mot den kritik som framförts av kommissionen rörande arbetet i det internationella vattendistriktet.15

Finansiering av gränsöverskridande arbete

Det har framförts att det är mer resurskrävande att samverka över nationsgränser och tar mycket tid i anspråk, särskilt eftersom man inte talar samma språk. Det har påpekats att det behövs mer resurser för att samordna det löpande vattenförvaltningsarbetet i Finland och Sverige. Från Länsstyrelsen Norrbotten har det framförts att frågan om finansiering av det gränsöverskridande arbetet har lyfts många gånger. Med tilldelade resurser uppges det bara ha varit möjligt att genomföra en samförvaltning av Torneälven på minimal nivå. Detta innebär att man endast skriver korta underlag till respektive lands förvaltningsplan.

Svårt för gränsälvskommissionen att arbeta med vattenförvaltning

Några aktörer har framfört att gränsälvskommissionen ska arbeta med vattenförvaltningen, men att detta ännu inte har fått något genomslag.

Från centrala myndigheter har lyfts fram att det inte finns någon möjlighet för gränsälvskommissionen att utföra den roll som beskrivs i propositionen till lag om gränsälvsöverenskommelse som tillägg till andra uppgifter som gränsälvskommissionen har i Torneälven. Det konstateras att gränsälvskommissionen ska samordna de program, planer och åtgärder vars syfte är att uppnå kvalitetsmålen för vattenmiljöer och att följa vattenstatusen.

Samtidigt är vattenmyndigheten i Bottenviken ansvarig för samordning i det internationella avrinningsdistriktet enligt vattenförvaltningsförordningen. Det upplevs vara otydligt vem som är ansvarig för vägledning av gemensamma principer i de internationella avrinningsdistrikten. Samordningen av vattenförvaltningen i avrinnings-

15 Länsstyrelsen Norrbotten, Vattenmyndigheten Bottenviken (2014).

SOU 2019:66 Internationella avrinningsdistrikt

203

området är enligt länsstyrelsen inte så omfattande som överenskommelsens intentioner var.

7.3 Samarbete mellan Norge och Sverige

7.3.1 Gemensamma norsk-svenska avrinningsområden

Det finns sju avrinningsdistrikt/vannregioner med vattenförekomster som korsar riksgränsen mellan Norge och Sverige: Troms, Bottenviken, Nordland, Bottenhavet, Tröndelag, Glomma och Västerhavet. Riksgränsen mellan Norge och Sverige följer till stor del toppen av fjällkedjan, och därmed vattendelaren. Distrikten Bottenviken, Bottenhavet och Västerhavet består av avrinningsområden med avrinning till havsområden utanför svensk kust medan övriga består av avrinningsområden med avrinning till havsområden utanför norsk kust. De förra ligger till övervägande del ligger inom svenskt territorium medan de senare till övervägande del inom norskt territorium. De flesta gränsöverskridande vattenområdena har 93 procent eller mer av sin areal i det land som ligger nedströms gränsen. Detta är en skillnad mot många stora vattendistrikt på kontinenten, där stora delar av olika länder kan ligga inom samma vattendistrikt.

Det finns 33 avrinningsområden som är gemensamma för Norge och Sverige. Merparten av dem har mindre än 7 procent av sin areal i det uppströms belägna landet.

År 2012 togs det fram en strategi för samarbetet mellan Norge och Sverige. Syftet med denna var att lägga grunden för en samordnad vattenförvaltning för de avrinningsområden som korsar gränsen mellan Norge och Sverige och som därför utgör internationella avrinningsområden. En utgångspunkt är att det så långt som möjligt är det nedströms liggande landets principer för kartläggning och analys som tillämpas, dvs. principerna från det landet som de gränsöverskridande vattenförekomsterna rinner till. I strategin konstateras att respektive lands behöriga myndigheter bara kan besluta om förvaltningsplaner, åtgärdsprogram, övervakningsprogram samt miljökvalitetsnormer (miljømål) inom det egna landets gränser. Det betyder att formella beslut som rör de delar av distrikten som ligger i det andra landet, behöver fattas av det landets myndigheter. I dessa delar krävs det alltså en nära samverkan mellan de behöriga myndigheterna i respektive avrinningsdistrikt.

Internationella avrinningsdistrikt SOU 2019:66

204

I början av 2018 ingick det norska miljödirektoratet och svenska Havs- och vattenmyndigheten ett avtal om samarbete igenomförandet av ramdirektivet för vatten. Avtalet ska bidra till att ge bättre resultat och ett mer effektivt resursutnyttjande för de båda länderna genom att utnyttja synergier i de två myndigheternas arbete.

I bilaga 5 lämnas en närmare beskrivning av arbetet i de norsksvenska avrinningsområdena. Där beskrivs bland annat samarbetet på central nivå mellan Norge och Sverige samt exempel på samarbetet på lokal och regional nivå. Det redogörs närmare för de olika strategierna.

7.3.2 Vattenmyndigheternas förslag om ändrad indelning av avrinningsdistrikt längs norsk-svenska gränsen

I arbetet med samordningen av vattenförvaltningen i de internationella avrinningsområdena vid den svensk-norska gränsen har det konstaterats att det finns brister i genomförandet av den svenska distriktsindelningen. Vattenmyndigheterna har uppmärksammat att de kartor över den svenska indelningen i vattendistrikt, som finns i bilaga 2 till vattenförvaltningsförordningen16 inte stämmer överens med texten i 2 kap. 1 § samma förordning, och inte heller med de principer för distriktsindelning som framgår av artikel 3.1 och 3.3 i ramdirektivet för vatten. Distriktsindelningen i Sverige stämmer inte heller överens med Norges indelning i avrinningsdistrikt (vannregioner), vilket medför överlappningar och luckor i den geografiska avgränsningen av de internationella avrinningsområdena. Vattenmyndigheterna uppger att den nuvarande regleringen av vattendistrikt i Sverige kan tolkas som att ett antal avrinningsområden i Sverige ingår i två olika vattendistrikt, medan ett antal avrinningsområden i Norge inte ingår i något vattendistrikt.17 Ordalydelsen av 2 kapitlet 1 § vattenförvaltningsförordningen tyder visserligen på att vattendistrikten Västerhavet, Bottenhavet och Bottenviken omfattar de delar av ingående huvudavrinningsområden som sträcker sig in i Norge, men en sådan tolkning av bestämmelsen motsägs av hänvisningen i bestämmelsens andra stycke till kartorna i bilaga 2 till förordningen. Av dessa kartor framgår det nämligen att vattendistrikten har getts en avgränsning som följer den svensk-norska riksgränsen. Motsvarande

16Vattenförvaltningsförordningen (2004:660). 17 Vattenmyndigheterna (2018).

SOU 2019:66 Internationella avrinningsdistrikt

205

förhållande gäller för de huvudavrinningsområden som rinner från Sverige till norskt territorium och vidare ut i norskt havsområde.

Kansliet vid vattenmyndigheten för Bottenhavet menar att man bör skilja mellan vattendistriktet och vattenmyndighetens ansvarsområde. Rent geografiskt utgörs vattendistriktet av alla avrinningsområden som har avrinning till Bottenhavet, även om de ligger i Norge, medan vattenmyndighetens ansvarsområde är avgränsat längs med riksgränsen.18

Vattenmyndigheterna, genom Länsstyrelsen i Västernorrlands län, har beskrivit problematiken och påtalat behovet av en ny distriktsindelning vid gränsen mot Norge i en promemoria under 2018.19Vattenmyndigheterna menar att det behövs en översyn och revidering av den svenska distriktsindelningen och avgränsningen av de olika vattenmyndigheternas behörighetsområden. Det behövs dessutom ett klargörande av vilken myndighet som är behörig myndighet för de olika delarna av de internationella avrinningsområdena i respektive distrikt. Man menar att Västerhavets vattendistrikt, Bottenhavets vattendistrikt och Bottenvikens vattendistrikt bör ges förändrade geografiska avgränsningar så att distriktens gränser följer vattendelaren mellan berörda huvudavrinningsområden, så att de huvudavrinningsområden som rinner till Bottenviken, Bottenhavet och Västerhavet i sin helhet ingår i respektive vattendistrikt, medan de huvudavrinningsområden som rinner till Norge i stället enbart ingår i respektive norskt avrinningsdistrikt. En sådan distriktsindelning skulle stämma överens med den indelning i avrinningsdistrikt som gäller i Norge. Bland annat föreslås att avrinningsområdet Vefsna inte ska ingå i Bottenhavets vattendistrikt utan i Nordlands vannregion.

7.3.3 Framförda synpunkter

Oklarheter vad gäller de norsk-svenska avrinningsdistrikten

Det har i utvärderingen framförts att enligt den nuvarande regleringen är det oklart huruvida avrinningsområden i gränstrakten ingår i svenska distrikt eller inte. Redan i strategin från 2012 konstateras att de svenska bestämmelserna om vattendistriktens avgränsning inte stämmer överens med bestämmelserna i ramdirektivet för vatten

18 Vattenmyndigheten Bottenhavet, intervju 2018-05-15. 19 Vattenmyndigheterna (2018).

Internationella avrinningsdistrikt SOU 2019:66

206

om att distrikten ska avgränsas efter avrinningsområdens gränser. Distriktsgränserna överensstämmer inte med hur de norska avrinningsdistrikten har avgränsats. Vid gränsen mot Norge har de svenska vattendistrikten i stället avgränsats längs med riksgränsen. Det framförs att en förutsättning för att strategin ska kunna genomföras är att de svenska bestämmelserna ändras så att de svenska distrikten får avgränsningar som svarar mot de norska vannregionerna. I strategin konstateras att detta också är nödvändigt för att den svenska lagstiftningen ska stämma överens med de principer för distriktsindelning som framgår av vattendirektivet.

Det har i intervjuer pekats på att beskrivningen ser olika ut i vattenförvaltningsförordningens text och i dess bilagor.

Det har framförts att bättre förutsättningar måste skapas och att ansvarsförhållanden bör tydliggöras. Det har konstaterats att EUkommissionen har framfört att samarbetet behöver öka.

Behov av samverkan i vattenförvaltningen mellan Norge och Sverige

Det har framförts att det behövs en samförvaltning av flera avrinningsområden längs gränsen mellan Sverige och Norge. I de båda länderna finns olika lagstiftningar och det görs olika prioriteringar. Som exempel på problem i dag har det bland annat pekats på att smittskyddslagstiftningen är ett hinder för åtgärder och att kalkningsåtgärderna har avslutats i Norge, vilket får stor påverkan på vattnens kvalitet på svenska sidan. Det har framförts att det inte finns någon dialog mellan svenska och norska myndigheter.

Från vattenmyndigheterna uppges att man sköter samordningen med motsvarande norska myndigheter enligt den överenskomna strategin för det gränsöverskridande arbetet från 2012. Det norska Miljödirektoratet har till utredningen framfört att samarbetet om de internationella avrinningsdistrikten som rör Sverige och Norge fungerar bra, och pekat på att det finns en gemensam strategi.

Vid utredningens besök i Norge framkom att man från lokal och regional nivå i vannregion Glomma upplever att dialogen med Sverige i de internationella vattendistrikten är god. Det finns en god stämning och en vilja till samarbete. Man har haft gränskonferenser och särskild dialog med vattenmyndigheten för Västerhavet. Man informerar varandra om förvaltningsplanerna och kommer med en

SOU 2019:66 Internationella avrinningsdistrikt

207

del inspel. Man får inbjudan till vattendelegationsmöten för Västerhavet och Bottenhavet. Man har även haft kontakt med länsstyrelser med deras olika enheter och deltar i gemensamma projekt, till exempel Interreg-projekt. Man upplever dock att det har varit svårt att få med kommuner i Sverige på samarbetsmöten. Man menar att man borde ha mer samarbete om de vattenförekomster som är gränsöverskridande och ett mer strukturerat samarbete på politisk nivå.

Det norska miljödirektoratet menar att samarbetet mellan Norge och Sverige hela tiden har förbättrats och att strategin gör det lättare att förvalta vattenmiljöer som går på tvärs över riksgränsen. Miljödirektoratet betonar att strategin är ett resultat av ett gott samarbete:

Strategien er et resultat av et lengre samarbeid mellom det norske og svenske miljømyndigheter. Regionale myndigheter med ansvar for arbeidet med vannforvaltningsplaner og vannmiljø har også deltatt i arbeidsmøter under veis for å få strategien på plass.20

Sverige skiljer inte på avrinningsdistrikt och myndighetsområden

Det har både från svensk och norsk sida framförts att det är ett problem att Sverige inte skiljer på avrinningsdistrikt och vattenmyndigheternas ansvarsområden eftersom dessa är olika vid gränsen. Svensk myndighet går fram till och stannar vid gränsen. Avrinningsdistrikten följer dock naturen och inte landgränser. I den svenska vattenförvaltningsförordningen borde det därför också finnas med en karta över avrinningsdistrikten. I dag uppstår konkreta problem när det gäller rapporteringen av internationella avrinningsdistrikt eftersom kartorna inte stämmer överens.

Det görs inga gemensamma förvaltningsplaner

I utvärderingen har det uppmärksammats att det inte görs några gemensamma förvaltningsplaner för de norsk-svenska distrikten. Det görs inte heller någon sammanfattande rapport av förvaltningsplanerna som det till exempel görs i det norsk-finska avrinningsdistriktet (se bilaga 11). Det har från norsk sida framförts att det kanske borde göras en sådan sammanfattande rapport för Väster-

20 www.miljodirektoratet.no/no/Nyheter/Nyheter/Nyhetsarkiv/2012/12/Vannsamarbeidbryter-grenser/ (avläst 2018-08-15).

Internationella avrinningsdistrikt SOU 2019:66

208

havet, men de andra områdena som delas bedöms vara alltför små. Från vannregion Glomma har framförts att man från början hade stora ambitioner att göra en gemensam förvaltningsplan för avrinningsområdet Enningdalselven som är gränsöverskridande men det blev aldrig av. Det har framförts att det skulle vara intressant att börja med att ta fram en gemensam plan för något mindre område.

Olikheter i åtgärdsarbetet

Det har pekats på att det finns en del olikhet i åtgärdsarbetet mellan Norge och Sverige. Som exempel kan nämnas att Norge och Sverige har olika index för statusklassificeringen även om dessa är interkalibrerade mellan länderna genom EU:s arbete. Flottningspåverkade vattenförekomster klassas som måttlig status i Sverige och som god status i Norge. Kalkningen i de båda länderna görs olika, i Sverige kalkar man till högre pH-värde.

7.4 Samarbete mellan Danmark och Sverige

7.4.1 Öresund

Riksgränsen mellan Sverige och Danmark går delvis genom Öresund. Öresund utgör inte ett internationellt avrinningsdistrikt. Den svenska delen av Öresund ingår i Södra Östersjöns vattendistrikt. Den danska delen av Öresund ingår i Själlands avrinningsdistrikt och klassas där som ett eget huvudavrinningsområde.

Öresundsvattensamarbetet är benämningen på ett samarbetsavtal mellan de danska och svenska kommuner som omger Öresund samt Länsstyrelsen Skåne. Avtalet slöts 1995 och innebär att man genom samarbete ska verka för en god vattenmiljö i Öresund. Samarbetet är på regional nivå. Detta samarbete är inte en del i vattenförvaltningen enligt ramdirektivet för vatten.

I bilaga 5 lämnas en närmare redovisning av bland annat Öresundsvattensamarbetet samt vattenråd och vattenvårdsförbund vid Öresund.

SOU 2019:66 Internationella avrinningsdistrikt

209

7.4.2 Framförda synpunkter

Behov av utvecklat samarbete

I utvärderingen har det från Länsstyrelsen Skåne framförts att det vore önskvärt med ett mer formaliserat samarbete om Öresund, även om ramdirektivet för vatten inte pekar ut Öresund som ett internationellt avrinningsdistrikt.

De centrala myndigheterna konstaterar att det finns ett samarbete mellan Sverige och Danmark kring Öresund. Detta sköts på kommunal nivå och av Länsstyrelsen i Skåne. De centrala myndigheterna är inte med i detta arbete.

Det danska miljö- och livsmedelsministeriet uppger att det i relation till genomförandet av ramdirektivet diskuteras att utveckla ett samarbete mellan svenska Vattenmyndigheten för södra Östersjön, Länsstyrelsen Skåne, danska miljö- och livsmedelsministeriet och danska miljöstyrelsen. Det har diskuterats att inrätta nätverksgrupper för Öresund, miljöfarliga förorenande ämnen och vattendrag.

211

8 Organisation

Sammanfattning: Regeringen har huvudansvaret för att Sverige

genomför ramdirektivet för vatten på det sätt som krävs. Fem länsstyrelser med särskilda beslutsorgan (vattendelegationer) är utsedda till vattenmyndigheter med ansvar för vattenförvaltningen. Vid samtliga 21 länsstyrelser finns ett beredningssekretariat för att biträda vattenmyndigheterna i samordningen av vattenförvaltningsarbetet. Havs- och vattenmyndigheten hur i uppgift att samordna vattenmyndigheterna och rapportera till EU. Både Havs- och vattenmyndigheten och SGU har vägledningsansvar med bemyndigande att meddela föreskrifter inom området. SMHI tar bland annat fram underlag. Ett flertal myndigheter och alla kommuner ansvarar för att genomföra åtgärder i åtgärdsprogrammen.

I vår utvärdering har en lång rad synpunkter framförts på nuvarande organisation, bland annat att den upplevs som komplicerad, att vattendelegationerna är en problematisk beslutsform och att ansvarsfördelningen är otydlig. Många har pekat på att kommunerna bör ha en tydligare roll och vikten av att alla länsstyrelser engageras i vattenförvaltningen. Uppdelningen av vissa uppgifter mellan centrala myndigheter upplevs som otydlig och flera problem kring de centrala myndigheternas vägledning har förts fram. Även vattenrådens roll upplevs som otydlig.

8.1 Inledning

I detta kapitel beskrivs hur vattenförvaltningen är organiserad och vilka aktörer som ingår i denna organisation. Kapitlet inleds med en beskrivning av de myndigheter som har uppgifter inom vattenförvaltningen i dag. Därefter beskrivs former för samverkan mellan olika

Organisation SOU 2019:66

212

aktörer med koppling till vattenförvaltningen, från unionsnivå till vattenorganisationer.

I snäv bemärkelse kan man identifiera vattenförvaltning enbart som de myndigheter som har tilldelats ansvar för uppgifter i vattenförvaltningsförordningen1. I vidare bemärkelse så omfattas emellertid ett mycket stort antal aktörer, både offentliga och privata, av de uppgifter som behöver utföras inom vattenförvaltningen. I någon mån kan därför även dessa sägas omfattas av vattenförvaltningen och dess organisation.

I samband med att ramdirektivet infördes i Sverige framhöll regeringen att den existerande myndighetsstrukturen skulle vara utgångspunkt för vattenförvaltningen. Regeringen menade att myndighetsstrukturen på miljöområdet, med länsstyrelser som ansvariga för det regionala miljöarbetet, var väl inarbetad och en naturlig utgångspunkt för arbetet med att genomföra ramdirektivet för vatten. Eftersom ett stort antal huvudavrinningsområden sträcker sig över mer än ett län menade regeringen att det skulle krävas någon form av samordning mellan länsstyrelserna för att utföra vattenplaneringen. Fem länsstyrelser fick därför i uppdrag att ansvara för och samordna arbetet. Regeringen framhöll att avsikten var att dessa länsstyrelsers samlade kompetens skulle ställas till förfogande för vattenförvaltningen och att övriga länsstyrelser skulle biträda vattenmyndigheterna i detta arbete.2

De aktörer som har tilldelats uppgifter i vattenförvaltningsförordningen är:

• Länsstyrelserna i Norrbottens, Västernorrlands, Västmanlands,

Kalmar och Västra Götalands län, i egenskap av vattenmyndigheter

• Havs- och vattenmyndigheten

• Sveriges geologiska undersökning (SGU).

Inom de fem länsstyrelserna som är vattenmyndigheter har det inrättats särskilda beslutsorgan, vattendelegationer, för beslut inom vattenmyndigheternas ansvarsområden.3 Vidare finns inom varje

1Vattenförvaltningsförordningen (2004:660). 2Prop. 2003/04:2. 315 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

SOU 2019:66 Organisation

213

länsstyrelse ett beredningssekretariat för att biträda vattenmyndigheten i samordningen av arbetet i vattendistriktet.4

På uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten5 utför Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) vissa uppgifter inom vattenförvaltningen.

Ett stort antal aktörer, både myndigheter, kommuner och enskilda, arbetar med att övervaka vattnens tillstånd och på så sätt få fram mätdata som kan användas inom vattenförvaltningen.

Statliga myndigheter på nationell nivå har ofta övergripande ansvar för olika sakfrågor och bidrar med vägledningar till det operativa arbetet. De kan också ha mer konkreta uppgifter, till exempel bevilja stöd i form av bidrag eller annan ärendehandläggning med koppling till vattenkvalitet och hållbar vattenanvändning.

På lokal nivå ansvarar kommunerna för dricksvattenförsörjning, rening av avloppsvatten, övrig mark- och vattenanvändning och bebyggelseplanering. Detta är frågor med tydliga kopplingar till vattenkvalitet och hållbar vattenanvändning. På regional nivå arbetar länsstyrelserna med regional övervakning och med statlig kontroll av den kommunala verksamheten. Ansvaret för tillsyn över hur verksamheter påverkar vattenmiljöer är uppdelat mellan kommuner och länsstyrelser.

Följande statliga myndigheter har eller har haft uppgifter i de åtgärdsprogram som gäller för förvaltningscykeln 2009–2015 och 2016–2021: Boverket, Generalläkaren ( numera Försvarsinspektören för hälsa och miljö), Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, Kammarkollegiet, Kemikalieinspektionen, Läkemedelsverket, Länsstyrelserna, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet (RAÄ), Skogsstyrelsen, Statens livsmedelsverk, Statistiska centralbyrån (SCB), Sveriges geologiska undersökning (SGU) och Trafikverket. Därutöver har samtliga kommuner åtgärder i åtgärdsprogrammen.

Det finns även andra myndigheter som på olika sätt kan beröras av vattenförvaltningsarbetet. Bland annat Statens energimyndighet, Affärsverket svenska kraftnät, Tillväxtverket och Tillväxtanalys kan nämnas. I bilaga 9 görs en genomgång av olika myndigheter som berörs av vattenförvaltningen.

46 § förordning (2017:872) om vattendelegationer. 5 Enligt bidragsbeslut.

Organisation SOU 2019:66

214

Frivilliga sammanslutningar som vattenvårdsförbund och vattenråd bidrar med kunskap om lokala förhållanden till myndigheterna inom vattenförvaltningen men kan också driva olika samverkansprojekt om fysiska åtgärder.

Vidare kan nämnas att företag och andra verksamhetsutövare med verksamhet som påverkar vattnet, till exempel industrier, lantbruk och vattenkraft, arbetar med vattenfrågor på olika sätt. Dels genom att följa lagar och regler, dels genom frivilliga insatser och investeringar för att minska verksamhetens miljöpåverkan.

Även forskningsinstitut, högskolor och universitet bidrar med kunskap om nya tekniker och forskningsresultat. Dessa aktörer har inte närmare kartlagts i denna utredning.

8.2 Vattenförvaltningens organisation

8.2.1 Riksdagen och regeringen

Riksdagen

Riksdagen har beslutat om vilka myndigheter som ska vara vattenmyndigheter samt om indelningen i vattendistrikt. Riksdagsbeslutet har meddelats som lag genom bestämmelser i miljöbalken.6 Riksdagen beslutar också om den årliga statsbudgeten som finansierar de statliga myndigheternas arbete inom vattenförvaltningen.

Regeringen och Regeringskansliet

Regeringen har huvudansvaret för att Sverige genomför ramdirektivet för vatten på det sätt som krävs. Regeringen styr vattenförvaltningsarbetet, både till sakinnehåll och finansiering, genom i första hand förordningar, myndighetsinstruktioner och regleringsbrev och olika uppdrag till myndigheter och utredningar. Regeringen ska även, under vissa förutsättningar som anges i vattenförvaltningsförordningen,7 pröva ett förslag till åtgärdsprogram och besluta om ändring av en miljökvalitetsnorm.

SOU 2019:66 Organisation

215

Myndigheter ska återrapportera resultaten av sin verksamhet till regeringen, och regeringen ska i sin tur lämna en resultatredovisning till riksdagen.

Frågor om vatten berör många olika delar av samhället. Ansvaret för frågor om vatten handläggs därför på flera olika departement inom Regeringskansliet. Regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden ska beredas i samråd med övriga berörda statsråd genom så kallad gemensam beredning.

En tjänsteman från Regeringskansliet är Sveriges vattendirektör och deltar i CIS-arbetet (se avsnitt 8.2.3 nedan).

8.2.2 Länsstyrelserna

Länsstyrelsernas uppdrag

I varje län finns en länsstyrelse som svarar för den statliga förvaltningen i länet. Länsstyrelsen ska verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Länsstyrelsen ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande och inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Länsstyrelsen ska främja länets utveckling och noga följa tillståndet i länet samt underrätta regeringen om dels det som är särskilt viktigt för regeringen att ha vetskap om, dels händelser som inträffat i länet. Länsstyrelsen ska vidare ansvara för de tillsynsuppgifter som riksdagen eller regeringen har ålagt den.

Länsstyrelsen ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.

Länsstyrelsen ska särskilt samordna det regionala mål- och uppföljningsarbetet, utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram med bred förankring i länet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen, stödja kommunerna med underlag i deras arbete med generationsmålet och miljökvalitetsmålen och verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen och i det regionala tillväxtarbetet. Länsstyrelsen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.8

86 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion.

Organisation SOU 2019:66

216

Länsstyrelsernas uppdrag beskrivs på följande sätt på vattenmyndigheternas gemensamma webbplats:

Länsstyrelsen har det övergripande ansvaret för det regionala arbetet inom vatten- och miljöområdet. Varje länsstyrelse har ett beredningssekretariat som hjälper vattenmyndigheten med vattenförvaltningsarbetet i länet. Länsstyrelserna är särskilt viktiga för vattenförvaltningen då de har ett brett regionalt ansvar med flera roller – både beredande, rådgivande och utförande. Många uppdrag som länsstyrelsen har bidrar till vattenförvaltningens måluppfyllelse. Länsstyrelsen ska bland annat övervaka tillståndet i länets vatten och utöva tillsyn över verksamheter med koppling till vatten, till exempel vattenkraftverk och industrier med utsläpp till vatten.9

Vissa länsstyrelsers uppdrag som vattenmyndigheter

Sveriges landområden och kustvattenområden är indelade i fem vattendistrikt.10 För varje vattendistrikt har en länsstyrelse uppdrag att vara vattenmyndighet och som sådan ansvara för de arbetsuppgifter som anges i vattenförvaltningsförordningen.11 Vattenmyndigheten får överlåta vissa uppgifter åt övriga länsstyrelser i distriktet. Följande länsstyrelser är vattenmyndigheter: – Länsstyrelsen i Norrbottens län för Bottenvikens vattendistrikt – Länsstyrelsen i Västernorrlands län för Bottenhavets vattendistrikt – Länsstyrelsen i Västmanlands län för Norra Östersjöns vatten-

distrikt – Länsstyrelsen i Kalmar län för Södra Östersjöns vattendistrikt – Länsstyrelsen i Västra Götalands län för Västerhavets vatten-

distrikt.12

Vattenmyndigheternas arbete styrs i huvudsak genom dels regelstyrning, dels finansiell styrning och verksamhetsstyrning:

9 www.vattenmyndigheterna.se/Sv/introduktion-till-vattenforvaltning/omvattenmyndighetera/Sidor/Länsstyrelser-och-beredningssekretariat.aspx (avläst 2018-10-04). 105 kap. 13 § miljöbalken. 115 kap. 14 § miljöbalken och 2 kap. 2 § vattenförvaltningsförordningen (2004:660). 122 kap. 2 § vattenförvaltningsförordningen (2004:660).

SOU 2019:66 Organisation

217

– EU:s ramdirektiv för vatten, miljöbalken som har beslutats av riks-

dagen och vattenförvaltningsförordningen som har beslutats av regeringen – riksdagens beslut om statsbudgeten och regeringens beslut om

regleringsbrev till länsstyrelserna.

Vattenmyndigheten beskriver sina arbetsuppgifter på följande sätt:

• revidera förvaltningsplan och åtgärdsprogram för vattendistriktet

• samordna vattenförvaltningsarbetet inom distriktet

• lämna de uppgifter som Havs- och vattenmyndigheten behöver för vidare rapportering till Europeiska kommissionen

• samverka nationellt, regionalt och lokalt med berörda parter inom vattenförvaltningen.13

Vattendelegationernas uppgifter och beslutanderätt

Inom de länsstyrelser som är vattenmyndigheter ska det finnas en vattendelegation.14 Vattendelegationen ska besluta inom vattenmyndighetens ansvarsområde men det finns möjlighet att delegera beslutanderätten i administrativa frågor och andra frågor som inte rör förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön till länsstyrelsen.15 Vattendelegationen får överlåta vissa arbetsuppgifter till den länsstyrelse som är vattenmyndighet i distriktet. Vattenmyndigheten får i sin tur överlåta sådana uppgifter åt övriga länsstyrelser i distriktet. Beslut om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner får dock inte överlåtas.16 Vattendelegationen ska bestå av högst elva ledamöter som utses av regeringen för en bestämd tid. Delegationen ska bestå av sakkunniga företrädare för länsstyrelser och andra sakkunniga. Landshövdingen vid den länsstyrelse som är vattenmyndighet ska enligt förordningen vara delegationens ordförande.

13 www.vattenmyndigheterna.se/Sv/introduktion-till-vattenforvaltning/omvattenmyndighetera/Sidor/default.aspx (avläst 2018-10-04). 1415 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 153 § förordningen (2017:872) om vattendelegationer. 16 14–16 § förordningen (2017:872) om vattendelegationer.

Organisation SOU 2019:66

218

På vattenmyndigheternas gemensamma webbplats beskrivs att vattendelegationen är regeringens förlängda arm för att genomföra ramdirektivet för vatten på regional nivå. Det betonas vidare att ledamöterna inte är representanter för den organisation som de är anställda av utan sitter på personliga mandat utifrån sin expertis.17

Vattenmyndigheternas kanslier

På den länsstyrelse som är vattenmyndighet finns ett kansli. Den interna organisationen för dessa kanslier skiljer sig åt mellan de fem länsstyrelserna, bland annat vad gäller om kanslierna är egna enheter och om vattenvårdsdirektören har personal- och budgetansvar. Kanslierna styrs av sin vattendelegation i verksamhetsfrågor medan delegationerna har överlåtit till länsstyrelsen att besluta i de flesta frågor om den löpande verksamheten. Dessa frågor har vanligtvis delegerats vidare till vattenvårdsdirektören. I utredningen har följande framkommit om de fem kanslierna: – Länsstyrelsen Norrbotten (Bottenvikens vattendistrikt): Internt

inom länsstyrelsen ingår vattenmyndighetens kansli i vatten- och fiskeenheten. Från länsledningen i Norrbottens län har framförts att det är viktigt att ha vattenförvaltningen som en del i länsstyrelsens organisation för att alla ska känna igen sig och att inte ha vattenmyndighetens kansli på sidan om. Länsledningen uppger att det aldrig har varit ett alternativ att organisatoriskt lägga vattenmyndighetens kansli som en egen enhet. Det betonas att med den valda lösningen slipper vattenvårdsdirektören olika personaladministrativa uppgifter. Länsledningen menar också att länsstyrelsen siktar på att ha enheter med ungefär lika stor personalstyrka och att inte ha för små enheter. Vattenvårdsdirektören har inte personal- och budgetansvar. 18– Länsstyrelsen Västernorrland (Bottenhavets vattendistrikt): Före

2016 var vattenmyndighetens kansli en egen enhet inom länsstyrelsen. Efter en organisationsöversyn lades kansliet in i miljöutrednings- och fiskeenheten. Ett syfte med detta var att minska

17 www.vattenmyndigheterna.se/Sv/introduktion-till-vattenforvaltning/omvattenmyndighetera/Sidor/Vattendelegationerna.aspx (avläst 2018-10-04). 18 Länsstyrelsen Norrbottens län, länsledningen, intervju 2018-10-25.

SOU 2019:66 Organisation

219

administrationen och frigöra vattenvårdsdirektörens tid för verksamhetsuppgifter i stället. Ett annat syfte var att bättre integrera vattenmyndighetens kansli i resten av länsstyrelsen. Kansliet behöll samma ansvarsområde och roll som tidigare, och personalstyrkan förändrades inte. Vattenmyndighetens kansli styrs av vattendelegationen i verksamhetsfrågor, och landshövdingen beslutar i administrativa frågor (det vill säga personal- och budgetfrågor), vilka i praktiken till stor del är delegerade till chefen för miljöutrednings- och fiskeenheten. Detta innebär till exempel att delegationen inte äger frågan om kansliets budget. Vattendelegationen har överlåtit till länsstyrelsen att besluta i de flesta frågor om den löpande verksamheten. Inom länsstyrelsen har beslutsfattandet i sakfrågor rörande vattenförvaltningen i huvudsak delegerats till vattenvårdsdirektören. I handläggningsordningen för enheten för miljöutredningar och fiske beskrivs fördelningen av ansvar och arbetsuppgifter mellan enhetschefen och vattenvårdsdirektören. Enkelt uttryckt innebär det att enhetschefen har det övergripande personal-, budget- och verksamhetsansvaret för hela enheten, medan vattenvårdsdirektören ansvarar för det huvudsakliga beslutsfattandet i sakfrågor inom vattenmyndighetens ansvarsområde, att leda den dagliga verksamheten vid kansliet och representera vattenmyndigheten externt samt att bereda och föredra ärenden för vattendelegationen. Från vattenmyndighetens kansli betonas att hela länsstyrelsen är vattenmyndighet för Bottenhavets vattendistrikt. Vattenmyndighetens kansli är en del av länsstyrelseorganisationen, men är samtidigt tämligen fristående, med ett särskilt uppdrag som till viss del skiljer sig från länsstyrelsens övriga uppgifter.19– Länsstyrelsen Västmanland (Norra Östersjöns vattendistrikt):

Länsstyrelsen har från den 1 januari 2019 ny organisation, med enhetsindelade avdelningar.20 Vattenmyndighetens kansli är en avdelning med vattenvårdsdirektören som chef. Frågor som rör vattenförvaltning i Västmanlands län handläggs av avdelningen för miljö.21

19 Länsstyrelsen Västernorrland, vattenmyndighetens kansli, intervju 2018-05-15. 20 Länsstyrelsen Västmanland, vattenmyndighetens kansli och länsledningen, intervju 2017-11-22. 21 www.lansstyrelsen.se/vastmanland/om-lansstyrelsen-i-vastmanland/omoss/organisation.html (avläst 2019-08-19).

Organisation SOU 2019:66

220

– Länsstyrelsen Kalmar (Södra Östersjöns vattendistrikt): Vatten-

myndighetens kansli är organisatoriskt indelad under vattenenheten inom avdelningen tillväxt och miljö. Vid vattenenheten arbetar 19 personer.22 Länsledningen uppger att vid länsstyrelsen har man tidigare gjort försök att koppla ihop vattenmyndighetens kansli med länsstyrelsens övriga funktioner men det fungerande inte av arbetsmiljöskäl.23– Länsstyrelsen Västra Götaland (Västerhavets vattendistrikt):

Vattenmyndighetens kansli är en enhet inom vattenavdelningen. I vattenavdelningen ingår även enheterna för vattenärenden, vattenmiljö och fiskförvaltning. Från vattenmyndighetens kansli har det framförts att den organisatoriska placeringen under andra linjechefer kan vara ett problem. Det kan exempelvis vara otydligt när vattenmyndigheten skickar uppdrag till den egna länsstyrelsen. Kansliet menar att det vore kanske tydligare om vattenmyndighetens kansli var placerat mer separat. Kansliet skulle kunna sitta som en stabsfunktion direkt under länsledningen eftersom landshövdingen är vattendelegationens ordförande. Kansliet menar att trovärdigheten och tydligheten sannolikt skulle öka om vattenmyndigheten var mer autonom inom länsstyrelseorganisationen och vattendelegationerna hade en självständig ställning.24

När det gäller personalstorlek och bemanning på de fem kanslierna arbetar ungefär tio årsarbetskrafter på varje kansli.

Den anställda personalens kompetens är ungefär densamma på de fem kanslierna. Från vattenvårdsdirektörerna betonas betydelsen av att de anställda har olika bakgrund och kompetensområden. Det förs också samtal mellan de fem vattenvårdsdirektörerna när det gäller rekrytering. Från vattenmyndighetens kansli vid Länsstyrelsen Kalmar framförs att arbetet med vattenförvaltning inte bara är en miljöfråga utan kräver kunskap inom många olika områden. De anställda där har utbildning inom följande områden: biologi, limnologi, agronomi, miljövetenskap, statsvetenskap, juridik och teknik.25 Vid vattenmyndighetens kansli vid Länsstyrelsen Västra Götaland arbetar personer med kompetens inom följande områden: ekologi, naturgeografi,

22 Länsstyrelsen Kalmar, vattenmyndighetens kansli, intervju 2018-09-10. 23 Länsstyrelsen Kalmar, länsledningen, intervju 2018-09-10. 24 Länsstyrelsen Västra Götaland, vattenmyndighetens kansli, intervju 2018-10-08. 25 Länsstyrelsen Kalmar, vattenmyndighetens kansli, intervju 2018-09-10.

SOU 2019:66 Organisation

221

miljövetenskap, biologi, marinbiologi, ekotoxikologi, nationalekonomi och kommunikation. Flera är disputerade inom sina respektive områden och har arbetat länge med vattenförvaltning, på länsstyrelse eller hos annan aktör. De flesta anställda har ett eget specialistområde, som de delar med de kolleger på andra vattenmyndigheter som tillhör samma gemensamma arbetsgrupper.26

Länsstyrelsernas beredningssekretariat

Enligt vattendelegationsförordningen ska det inom varje länsstyrelse finnas ett beredningssekretariat för att biträda vattenmyndigheten i samordningen av arbetet med förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i vattendistriktet.27 Vid alla länsstyrelser finns inrättat en sådant beredningssekretariat med uppgift att ansvara för arbetet med vattenförvaltningen i länet. Beredningssekretariaten får för varje år ett uppdrag från vattenmyndigheterna om vilka uppgifter de ska utföra. Uppdragen handlar om att ta fram kunskapsunderlag och lämna förslag till miljökvalitetsnormer, övervakningsprogram och åtgärdsprogram för alla avrinningsområden.

På vattenmyndigheternas hemsida28 beskrivs beredningssekretariatens uppgifter på följande sätt:

På Sveriges alla 21 länsstyrelser finns ett beredningssekretariat som ansvarar för arbetet med vattenförvaltningen i länet. De ska, tillsammans med vattenmyndigheterna, ta fram kunskapsunderlag och lämna förslag till miljökvalitetsnormer, övervakningsprogram och åtgärdsprogram för alla avrinningsområden.

Länsstyrelsen ska i sitt arbete med vattenförvaltningen:

• Hjälpa till att samordna vattenförvaltningen i distriktet.

• Stötta och medverka till bildandet av vattenråd.

• Stödja vattenmyndigheten med att utarbeta förslag till miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram, förvaltningsplaner och miljöövervakningsprogram.

• Samordna och genomföra åtgärdsprogram och miljöövervakningsprogram i distriktets delområden.

26 Länsstyrelsen Västra Götaland, vattenmyndighetens kansli, intervju 2018-10-08. 276 § förordningen (2017:872) om vattendelegationer. 28 www.vattenmyndigheterna.se/Sv/introduktion-till-vattenforvaltning/omvattenmyndighetera/Sidor/Länsstyrelser-och-beredningssekretariat.aspx (avläst 2019-10-19).

Organisation SOU 2019:66

222

Regeringens styrning av länsstyrelserna

Länsstyrelserna är fristående myndigheter med breda uppdrag. Länsstyrelserna har gemensamt förvaltningskostnader på cirka 3 miljarder kronor per år och har tillsammans knappt 4 700 årsarbetskrafter. Myndighetsuppgifterna finns inom 12 av statsbudgetens 27 utgiftsområden och regleras i över 500 författningar. Länsstyrelserna styrs till stor del samlat och har en gemensam myndighetsinstruktion och ett gemensamt regleringsbrev.

Inom Regeringskansliet är det Finansdepartementet som ansvarar för styrningen av länsstyrelserna.29 Ansvaret för de sakfrågor som länsstyrelserna arbetar med åligger respektive fackdepartement, vilket innebär att respektive departement ansvarar för det sakliga innehållet i uppdrag via regleringsbrevet och uppföljning av dessa uppdrag. För att samordna styrningen av länsstyrelserna finns en interdepartemental samrådsgrupp som består av representanter från de departement som berörs. Finansdepartementet bjuder generellt sett in gruppen till möten två gånger per år i samband med att arbetet med regleringsbrevet inleds och att arbetet med den gemensamma myndighetsdialogen startar.

För länsstyrelsernas del sker myndighetsdialogen vart tredje år. I praktiken har sju länsstyrelser sin myndighetsdialog varje år utifrån ett rullande schema. Utöver den enskilda myndighetsdialogen har länsstyrelserna en gemensam myndighetsdialog varje år. Vid detta möte deltar alla landshövdingar och länsråd samt ansvarigt statsråd och statssekreterare. Övriga departement bidrar med underlag i form av en årlig bedömning av länsstyrelsernas resultat.

Utöver myndighetsdialogerna träffas samtliga landshövdingar en gång i månaden. Även länsråden träffas en gång i månaden. Vid dessa möten har Finansdepartementet en stående tid för information om aktuella frågor. För att hantera gemensamma frågor har länsstyrelserna sedan början på 2000-talet organiserat sig i så kallade länsrådsgrupper, vilka är konstruerade utifrån olika politikområden. I varje grupp finns en ordförande och gruppens ansvarsområden är fördelade mellan olika kontaktlänsråd. Länsrådsgrupp 6 har miljö, natur, energi och klimat som ansvarsområde.

Det har i olika sammanhang uppmärksammats att det är en särskild utmaning för regeringen att styra länsstyrelserna, inte minst

29 Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.

SOU 2019:66 Organisation

223

mot bakgrund av det breda uppdraget och att de inte har getts förutsättningar att bedriva en långsiktig och hållbar verksamhet. Dessutom har förändringar av länsstrukturen och länsstyrelsernas organisation diskuterats under många år.30

Riksrevisionen har i en granskning 2019 konstaterat att regeringen inte har ett tillräcklig utvecklat helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna. Styrningen sägs vara sektoriserad och inte tillräckligt verksamhetsanpassad, och den blir därmed otydlig, omfattande och svår att överblicka. Den omfattande bidragsfinansieringen av länsstyrelsernas verksamhet gör att de har svårt att planera sin verksamhet på ett långsiktigt och effektivt sätt. Riksrevisionens slutsats är att det blir svårt för länsstyrelserna att göra egna prioriteringar, att omfördela medel inom myndigheten och att rekrytera och behålla kompetent personal.31

Riksrevisionen har konstaterat att länsstyrelsernas årsredovisningar inte innehåller några uppgifter om resultat av uppdrag som kommer via andra myndigheters regleringsbrev. Sådana resultat rapporteras i stället huvudsakligen in till respektive bidragsgivande myndighet som i sin tur återrapporterar till ansvarigt departement. Riksrevisionen menar att detta innebär att det finns en risk för att länsstyrelsernas bidragsfinansierade verksamhet inte blir föremål för samma grad av prövning från regeringens sida och att en relativt stor del av länsstyrelsernas verksamhet inte blir föremål för någon samlad uppföljning från Regeringskansliets sida. Detta är ett problem som har uppmärksammats även i utredningens intervjuer med länsstyrelser och andra aktörer inom vattenförvaltningen.

8.2.3 Havs- och vattenmyndigheten

Havs- och vattenmyndigheten är förvaltningsmyndighet på miljöområdet för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav.

Havs- och vattenmyndigheten inledde sin verksamhet den 1 juli 2011 och tog då över de verksamheter som rör havs- och vattenmiljön som Naturvårdsverket och Fiskeriverket hade ansvarat för tidigare.

30 Se bland annat Riksrevisionen (2019). 31 Riksrevisionen (2019).

Organisation SOU 2019:66

224

Myndigheten ansvarar för samordning och utveckling av arbetet med ett samlat svenskt genomförande av ramdirektivet för vatten och havsmiljödirektivet samt för utveckling och införande av en svensk havsplanering och andra maritima frågor. Myndigheten ska vara samlande, pådrivande och stödjande i det åtgärdsarbete som behövs för att Sverige ska nå målen för havs- och vattenmiljöpolitiken.32

Havs- och vattenmyndigheten arbetar med samordning och utveckling av arbetet med ett samlat svenskt genomförande av ramdirektivet för vatten och ansvarar för: – samordning och utveckling av arbetet med genomförandet av ram-

direktivet för vatten, inklusive föreskrifts- och vägledningsarbete, – samordningsansvar samt övergripande avtalsfrågor för vattenför-

valtningens databas Vatteninformationssystem Sverige (VISS) och sådana frågor inom VISS som rör åtgärdsarbetet inom vattenförvaltningen, – stöd till Regeringskansliet i genomförandet av den unionsgemen-

samma genomförandestrategin CIS Åtgärder i vattenförvaltningen, – åtgärder för att minska negativa effekter av miljöfarliga ämnen

från jord- och skogsbruket och industrin, – utarbetande av landskapsstrategier för en utvecklad vattenhus-

hållningsplanering, – beredning av frågor som rör klimatanpassning och översvämnings-

direktivet, – EU-rapportering som rör vattendirektivet med undantag för frå-

gor som rör övervakning och miljötillstånd, – genomförandet av konventioner inom enhetens ansvarsområde;

UNECE (avseende gränsvatten) och UNWC, – landsbygdsprogrammets (LBP) genomförande, – föreskrifter och vägledning om badvatten, – förorenade områden,

32 www.havochvatten.se/hav/uppdrag--kontakt/organisation/avdelningen-for-havs--ochvattenforvaltning.html (avläst 2018-10-04).

SOU 2019:66 Organisation

225

– beredning av ansökningar om bidrag från anslaget 1:11 Åtgärder

för havs- och vattenmiljö inom enhetens sakområde, – beredning av frågor som rör bidrag enligt LOVA-förordningen,

och – beredning av frågor som rör bidrag enligt vattenförvaltnings-

förordningen.33

Samordnings- och vägledningsansvar

Havs- och vattenmyndigheten ska enligt sin instruktion vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet genom att samordna vattenmyndigheterna för genomförandet av vattenförvaltningsförordningen. Myndigheten ska vidare enligt instruktionen bland annat ”ansvara för den centrala tillsynsvägledningen under miljöbalken och samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete.” Myndigheten ska bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar, lämna myndighetens synpunkter tidigt i processen samt delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för bland annat vattenmiljön. Myndigheten ska inom sitt ansvarsområde ansvara för skydd av naturtyper och arter samt andra frågor om biologisk mångfald i sjöar, vattendrag och hav. I samråd med Naturvårdsverket ska Havs- och vattenmyndigheten fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde. Myndigheten ska ansvara för att samla in grundläggande information om bland annat nyttjande i sjöar, vattendrag och hav samt inom sitt ansvarsområde främja forskning och utvecklingsverksamhet och delta i beredningen av Naturvårdsverkets miljöforskningsanslag till stöd för myndighetens och verkets arbete. Havs- och vattenmyndigheten ska göra kunskaper om bland annat vattenmiljön och myndighetens arbete tillgängliga för myndigheter, allmänhet och andra berörda samt ansvara

33 www.havochvatten.se/hav/uppdrag--kontakt/organisation/avdelningen-for-havs--ochvattenforvaltning/enheten-for-vattenforvaltning.html (avläst 2018-10-04).

Organisation SOU 2019:66

226

för uppföljning och utvärdering av statliga stöd och bidrag till kalkning av sjöar och vattendrag, lokala vattenvårdsprojekt (LOVA) fiskevården. Havs- och vattenmyndigheten ska samverka med Naturvårdsverket, Jordbruksverket, SGU och länsstyrelserna i frågor som har betydelse för bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljön och för vattenbruket.34

Enligt vattenförvaltningsförordningen får Havs- och vattenmyndigheten inom sitt ansvarsområde meddela närmare föreskrifter om hur och när uppgifter om kartläggning och analys ska utföras och redovisas, hur kvalitetskraven för ytvatten ska bestämmas, hur åtgärdsprogram och förvaltningsplaner ska redovisas samt hur och när vattenmyndigheternas uppgifter till Havs- och vattenmyndigheten ska redovisas. När det gäller övervakning får myndigheten inom sitt ansvarsområde föreskriva om övervakningsprogrammens innehåll och genomförande samt i fråga om sådan mindre intensiv övervakning som avses i ramdirektivet för vatten.

Bidragsgivning

Havs- och vattenmyndigheten ska bevilja bidrag till länsstyrelserna, SMHI och SGU för deras arbete inom vattenförvaltningen.

Ansvar för rapportering till Europeiska kommissionen

Havs- och vattenmyndigheten ska inom sitt och SGU:s ansvarsområden fullgöra de uppgifter i fråga om information och rapportering till kommissionen som följer av bland annat ramdirektivet för vatten. Vattenmyndigheterna ska till Havs- och vattenmyndigheten lämna de förvaltningsplaner, åtgärdsprogram och andra uppgifter som myndigheten behöver för sin rapportering.35

Det är alltså Havs- och vattenmyndigheten som är ansvariga för rapporteringen. Uppgifterna till rapporteringen kommer från vattenmyndigheterna. De redovisar förvaltningsplaner, åtgärdsprogram och andra uppgifter via databasen VISS, som också är verktyget för själva rapporteringen.

34 Förordning (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. 35Vattenförvaltningsförordningen (2004:660).

SOU 2019:66 Organisation

227

Kommissionen och Europeiska miljöbyrån (EEA) använder det som rapporteras på flera sätt:

• Dels är det Sveriges redogörelse av hur man nationellt har genomfört ramdirektivet. EU bedömer sedan om Sverige genomfört direktivet på rätt sätt.

• Dels kan uppgifterna användas av kommissionen till att jämföra alla länders genomförande, och därmed utgöra en utvärdering av vattendirektivet.36

Arbetet med rapporteringen till kommissionen beskrivs närmare i kapitel 11.

Deltagande i unionsgemensamt arbete

Havs- och vattenmyndigheten är förordnad av regeringen att delta i det gemensamma arbetet på unionsnivå, se avsnitt 8.3.1.

8.2.4 Sveriges geologiska undersökning (SGU)

Sveriges geologiska undersökning (SGU) är förvaltningsmyndighet för frågor om landets geologiska beskaffenhet och mineralhantering. SGU ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. SGU ska bland annat samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. Myndigheten ska samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön. SGU ska bland annat ta emot uppgifter enligt lagen (1975:424) om uppgiftsskyldighet vid grundvattentäktsundersökning och brunnsborrning.37

SGU ska, inom sitt verksamhetsområde, tillhandahålla underlag för tillämpningen av bland annat femte kapitlet miljöbalken samt samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön.

36 www.havochvatten.se/hav/samordning--fakta/miljomal--direktiv/vattendirektivet/ rapportering-till-eu-av-vattenforvaltningen.html (avläst 2018-10-04) 37 Förordning (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning.

Organisation SOU 2019:66

228

SGU:s ansvar för miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet innebär att myndigheten, tillsammans med berörda myndigheter och andra intressenter, ska samla in data, utveckla lämpliga indikatorer, redovisa måluppfyllelsen, föreslå kompletterande insatser och i övrigt verka för att miljökvalitetsmålet nås. SGU:s kartläggning av grundvattentillgångar syftar till att ge en översiktlig bild av bland annat grundvattenmagasinens utbredning, hydrauliska egenskaper, tillrinningsområden, anslutande ytvattensystem, förekomst av tätande lager, vattendelare och grundvattnets strömningsriktning. Magasinen klassificeras också efter bedömd uttagsmöjlighet, det vill säga hur mycket grundvatten som man bedömer kan utvinnas långsiktigt från magasinet.

SGU har cirka 250 anställda, varav merparten arbetar på huvudkontoret i Uppsala. Övriga är stationerade på kontoren i Lund, Göteborg, Stockholm, Malå och Luleå.38

SGU:s uppgifter inom vattenförvaltningen

Enligt vattenförvaltningsförordningen får SGU inom sitt ansvarsområde meddela närmare föreskrifter om hur och när uppgifter om kartläggning och analys ska utföras och redovisas, hur kvalitetskraven för grundvatten ska bestämmas, hur åtgärdsprogram och förvaltningsplaner ska redovisas samt hur och när vattenmyndigheternas uppgifter till Havs- och vattenmyndigheten ska redovisas. När det gäller övervakning får myndigheten inom sitt ansvarsområde meddela närmare föreskrifter om övervakningsprogrammens innehåll och genomförande.

SGU har till utredningen framfört att man har två roller inom vattenförvaltningen: dels att vara föreskrivande och vägledande myndighet, dels att förse vattenmyndigheterna och beredningssekretariaten med kunskap och underlag. SGU utför miljöövervakning av grundvatten och i utsjösediment och är datavärd. SGU uppger att man har fokuserat på hydrologin och kunskapsdelen, bland annat genom att ta fram grundvattenförekomsterna. Nu försöker SGU att allt mer styra in arbetet mot den vägledande delen. I dag lägger myndigheten mer resurser på vägledning än att ta fram underlag.

38 www.sgu.se/om-sgu/ (avläst 2018-10-04).

SOU 2019:66 Organisation

229

SGU konstaterar att dess roll i vattenförvaltningen inte regleras i myndighetens instruktion. Inte heller i regleringsbrevet omnämns denna uppgift. Den framgår endast genom det bemyndigande som ges i vattenförvaltningsförordningen och genom bidraget från Havs- och vattenmyndigheten (anslag 1:11). Bidraget är inte villkorat, det anges bara ”för vattenförvaltningsarbete”.39 Det är således upp till SGU att prioritera bland de arbetsuppgifter myndigheten har. SGU uppger att man i dagens organisation skulle vilja göra mindre av det som egentligen ses som vattenmyndigheternas uppgift.40

8.2.5 Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI)

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) är förvaltningsmyndighet för meteorologiska, klimatologiska, hydrologiska och oceanografiska frågor. SMHI ska bland annat ta fram beslutsunderlag som bidrar till en god samhällsplanering, till att minska sårbarheten i samhället och till att miljökvalitetsmålen nås.41

SMHI har huvudkontor i Norrköping. Kontor finns också i Upplands Väsby, Göteborg, Malmö och Sundsvall. Myndigheten har cirka 600 anställda. Verksamheten är uppdelad på avdelningarna Samhälle och säkerhet, Affärsverksamhet och Forskning. Myndighetsuppgifterna finansieras huvudsakligen av statliga anslag inom utgiftsområde 20 men även av anslag från annan verksamhet. Anslagsbidrag fås från både Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket. Myndigheten säljer sina tjänster på en konkurrensutsatt marknad.

SMHI har till utredningen framfört att man är en ren expertmyndighet och har inga arbetsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Myndighetens uppgift är att samla in data, se till att ta fram tillräckligt bra prognoser och att tillgängliggöra dem i öppna databaser. SMHI hämtar data från olika nationella databaser men tar även fram egna mät- och beräkningsdata. SMHI har cirka 250 egna mätstationer för flödesdata. Dessutom finns ett 70-tal mätstationer hos vattenkraftsindustrin. Utifrån de mätdata som finns beräknar SMHI

39 Enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660). 40 SGU, intervju 2018-10-16. 41 Förordning (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut.

Organisation SOU 2019:66

230

data för alla vattenförekomster i hela landet. SMHI:s beräkningsmodell uppdateras och körs om en gång per år.

Under 2006 genomförde SMHI ett regeringsuppdrag om vad SMHI kan bidra med inom vattenförvaltningen och från 2007 får SMHI medel via Naturvårdsverket och senare Havs- och vattenmyndigheten för detta arbete. SMHI tar för varje år fram en arbetsplan med budget i samverkan med övriga myndigheter via operativa gruppen som består av representanter från SMHI, vattenmyndigheterna, Havs- och vattenmyndigheten och SGU. I gruppen får myndigheterna säga vad de vill att SMHI ska göra. Havs- och vattenmyndigheten är den primära beställaren men det är främst vattenmyndigheterna som är användare av tjänsterna. Synpunkterna sammanställs och föredras i vattenförvaltningens nationella styrgrupp. Utifrån detta underlag fattar Havs- och vattenmyndigheten årligen beslut om uppdragsbeställning till SMHI. SMHI lämnar årligen en verksamhetsredovisning till Havs- och vattenmyndigheten där utfallet av årets arbete beskrivs. Vattenförvaltningsarbetet är spritt på flera enheter och involverar cirka 70 personer inom SMHI. En del av kostnaderna för arbetet, såsom att driva stationsnätet, går på SMHI:s ramanslag. Utöver det arbete som beskrivs i arbetsplanen bidrar SMHI med underlag till Sveriges rapportering till EU och ger expertstöd till Havs- och vattenmyndigheten inför och vid expertmöten inom EU.

SMHI har tagit fram en dataportal (Vattenwebb.smhi.se) där all information (rådata) som kan vara till nytta för vattenförvaltningen samlas. Användare av informationen är primärt länsstyrelserna, både i vattenmyndigheternas och beredningssekretariatens planeringsarbete och i genomförandearbetet.42

8.2.6 Kommuner och landsting

Från ett kommunalt perspektiv handlar vattenförvaltningen om många olika saker, bland annat om miljö, näringsliv, arbetsplatser, bostäder och planering av fortsatt tillväxt. Kommunerna är en viktig aktör i arbetet med vattenfrågor, men har ingen formell roll i vattenförvaltningens organisation såsom den regleras i vattenförvaltningsförordningen. Kommunerna har åtta åtgärder att genomföra enligt vattenmyndigheternas åtgärdsprogram.

42 SMHI, intervju.

SOU 2019:66 Organisation

231

Kommunerna har olika uppgifter som knyter an till vattenförvaltningen. Det handlar om myndighetsuppgifter inom tillsyn och fysisk planering samt uppgifter som knyter an till kommunernas verksamhetsutövaransvar för dricksvatten och avlopp samt dagvatten. Tillsynen är ett av de viktigaste verktygen för att få verksamhetsutövare att göra fysiska åtgärder. I översiktsplaneringen och detaljplaneringen ska kommunen bidra till att miljökvalitetsnormerna för vatten följs. Dessutom kan kommunerna vara markägare, kraftverksägare eller fiskevårdsansvariga. De kan också arbeta med kalkning och genomförande av frivilliga naturvårdsåtgärder. Det kan också handla om arbetet med vattenskyddsområden och översvämningsrisker.

Vattenfrågor berör således flera olika delar av arbetet inom en kommun. Som exempel har Falkenbergs kommun uppgett att följande delar inom kommunen berörs: miljö- och hälsoskydd (tillsyn), kultur och fritid (dagvatten, fiskevatten), samhällsbyggnad (fysisk planering), Falkenberg energi (vattenkraftverk), Vatten i väst AB – VIVAB (vatten och avlopp) samt Destination Falkenberg (fisketurism etc.).

Arbetet i kommunerna kan läggas upp på olika sätt. I exempelvis Falkenberg har kommunstyrelsen inrättat en grupp bestående av chefer och handläggare från olika förvaltningar – vattendirektivsgruppen. Deltagarna kommer från VIVAB, stadsbyggnadskontoret och miljö- och hälsoskyddsförvaltningen. Gruppen har följande uppgifter: – samordna kommunens arbete med vattenfrågor, att uppnå ram-

direktivets miljömål om god status – samordna kommunens arbete enligt uppdragen i vattenmyndig-

hetens åtgärdsprogram – vara ett stöd för kommunens deltagande i vattenråden.

Gruppen träffas sex gånger per år, vilket ger ett forum för att utbyta kunskap, frågor och erfarenheter. Gruppen har en budget på 100 000 kronor per år att använda till övergripande vattenstrategiskt arbete. Gruppen sköter kontakter med externa aktörer och samordnar den årliga rapporteringen till vattenmyndigheten. Gruppen rapporterar direkt till kommunstyrelsen.

Vidare kan nämnas att Falkenbergs kommun ingår i en grupp för samverkan inom miljötillsynen i Ätrans avrinningsområde. Gruppen

Organisation SOU 2019:66

232

omfattar kommuner i tre län. Detta är ett sätt att komplettera det arbete som sker inom Miljösamverkan Sverige, eftersom detta arbete inte utgår från avrinningsområden.

Landsting (regioner) har hittills inte haft några uppgifter inom vattenförvaltningen. Från och med januari 2019 har några regioner fått ansvar för regional fysisk planering, se bilaga 12.

8.2.7 Framförda synpunkter

I utredningens intervjuer med olika aktörer har det framkommit en lång rad synpunkter kring olika aspekter på bland annat vattenförvaltningens organisation och vilka myndigheter och andra aktörer som bör ha i uppdrag att utföra de arbetsuppgifter som ingår i vattenförvaltningen. Vi redovisar här ett sammandrag av dessa synpunkter.

Avrinningsområdesperspektivet

Ramdirektivet har gett ett bra system

De flesta intervjuade aktörerna menar att ramdirektivet i grunden är ett bra system, även om det inte i alla delar inte är anpassat till svenska förhållanden. En del aktörer menar att vattenförvaltningen har inneburit ett stort lyft för vattenvårdsarbetet i Sverige, medan andra aktörer har varit mer kritiska.

Många betonar att genom vattenförvaltningsarbetet har vattenfrågorna lyfts fram och ett strukturerat arbetssätt med åtgärdsprogram och uppföljningar har skapats. Flera menar att systematiken i vattenförvaltningsarbetet har varit värdefull för vattenvårdsarbetet. Många aktörer tar upp att vattenförvaltningsarbetet har skapat engagemang och mötesplatser.

Flera menar att det är bra att utgå från miljökvalitet – vad naturen tål – men att svårigheten är att bedöma vilken betydelse miljökvaliteten ska tillmätas och vilka åtgärder som ska genomföras.

De flesta aktörer har lyft fram att Sverige behöver en stabil vattenförvaltning för framtiden. Man och betonar vikten av att det finns en väl fungerande vattenförvaltning, med åtgärder som genomförs, för att kunna klara att nå de mål som sätts upp. Många aktörer

SOU 2019:66 Organisation

233

betonar att de stora skillnader som finns mellan olika delar av Sverige måste beaktas.

Vattenförvaltningen upplevs som komplicerad

Upplägget för dagens vattenförvaltning upplevs som teoretiskt och komplicerat. Det har framförts att det är mycket få personer som förstår vattenförvaltningen, hur den är uppbyggd och vilka kvalitetskrav som gäller. Även inom länsstyrelserna ses vattenförvaltningen som en stor utmaning. Det har även framförts att alla inte behöver veta allt, och att de flesta som behöver veta hur allt hänger ihop också gör det.

Det är viktigt med regional och lokal förankring

Flertalet aktörer har i vår utvärdering betonat att det är viktigt med en regional och lokal förankring i vattenförvaltningsarbetet. Det har framförts att vattenförvaltningen behöver byta fokus från avrinningsdistrikt till avrinningsområde för att kunna genomföra konkreta åtgärder för vattnet. De flesta aktörer menar att en förändrad organisation borde ställa avrinningsområdena i centrum. Det är viktigast att vattenförvaltningsarbete görs på lokal nivå – det är där som åtgärder ska göras. Det har även pekats på att det är genom myndigheters och kommuners åtgärdsarbete som den stora delen av fysiska åtgärder kommer till stånd, varför det kanske inte har så stor betydelse om fokus administrativt ligger på avrinningsdistrikt eller avrinningsområden.

Flera aktörer menar att de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter inte har förutsättningar att ha tillräcklig lokalkännedom då vattendistrikten är för stora.

Kommunernas roll har lyfts fram

Flertalet aktörer betonar att kommunerna är mycket viktiga i vattenarbetet och att det är mycket viktigt att engagera kommunerna. Flera aktörer menar att kommunerna är naturliga partners i vattenförvaltningsarbetet, men att de inte är tillräckligt involverade. Flera aktörer

Organisation SOU 2019:66

234

har betonat att vattenförvaltningen bör organiseras så att den kommer närmare verksamheten i kommunerna. Från flera kommuner har framförts att statens förväntningar på kommunerna är mycket otydliga.

Flera kommuner har i utvärderingen framhållit att kommunernas deltagande i vattenförvaltningen bör vara obligatoriskt, och staten bör följa upp kommunernas arbete. För att kommunerna ska sätta av budgetmedel till vattenfrågor behöver staten ställa krav på kommunala insatser. I dag känner inte kommunen något tryck från vattenförvaltningen – trycket på kommunerna är större från andra politikområden.

Många menar att dagens system är byggt för mycket uppifrån. Bland annat kommuner menar att strukturen inte säkerställer lokal förankring och arbete på den lokala nivån. I intervjuer har det framförts att för att uppnå konkret åtgärdsarbete måste vattenförvaltningen få en större förståelse för kommunerna. En del kommuner har framfört att de kan ta på sig fler uppgifter inom vattenförvaltningen om de får mer resurser.

Kommunerna är olika och behöver samverka

Samtidigt har flera konstaterat att kommunerna är mycket olika, och vattenförvaltningen har kommit in i kommunernas arbete på olika sätt i olika kommuner. En del kommuner arbetar mycket med att öka takten i åtgärdsarbetet för att nå miljökvalitetsnormerna. Andra kommuner har pekat på svårigheten att veta vad man ska göra och att det är otydligt vem som har ansvar för olika vattendrag och sjöar. Det upplevs vara otydligt vem som ska driva på åtgärdsarbetet och hur det är tänkt att fungera. En del kommuntjänstemän har framfört att det kan vara svårt att få kommunpolitikerna intresserade av allmänna vattenförvaltningsfrågor.

Även om kommunerna är mycket olika har de stora möjligheter att påverka. Flera aktörer har pekat på att det kan finnas behov av mellankommunal samverkan när det gäller vattenfrågor. Små kommuner har till exempel inte möjlighet att lägga tid på att dokumentera arbetet i planer och program. En del kommuner menar att staten bör ställa krav på avrinningsområdesvis mellankommunal samverkan, där staten anger att kommunerna ska samverka och om vad, men

SOU 2019:66 Organisation

235

där kommunerna sedan kan besluta om hur samverkan ska gå till. Frivilliga sammanslutningar uppstår när staten ställer krav på kommunerna. Det har framförts att det inte ställs några krav på kommunerna, och om kommunerna ska kunna bli mer aktiva i vattenförvaltningsarbetet måste systemet bli tydligare så att alla förstår det. En genomtänkt struktur för arbetet skulle underlätta för kommunerna att engagera sig och bli delaktiga. Några kommuner uppger att man har gott samarbete med andra kommuner i olika frågor men inte i vattenförvaltningsfrågor.

Alla länsstyrelser har en viktig uppgift

Många aktörer har lyft fram även länsstyrelsernas roll. Man menar att det behövs en regional organisation, en regional närvaro och en regional kunskapsbas om de fysiska förutsättningarna – både i vattnen och om de olika verksamheter som bedrivs. De flesta aktörer betonar därför att alla länsstyrelser bör ges en tydligare roll i vattenförvaltningen. Vatten kommer in i alla områden som länsstyrelserna arbetar med. I våra intervjuer har det betonats att vattenförvaltning måste integreras med andra miljöfrågor.

I intervjuerna har framförts att det är viktigt att fånga upp lokala variationer i exempelvis geografi och påverkanstryck. Det har också betonats att det är viktigt att säkerställa att det finns kompetens i vattenförvaltningsfrågor i hela landet. Flera aktörer menar att alla 21 länsstyrelser skulle kunna arbeta mer aktivt utifrån avrinningsområden och vara mer aktiva i arbetet med fysiska åtgärder. Många påminner om att det är på länsstyrelserna som det finns kompetens och att det är där arbetet med att klassificera och miljöövervaka vattenförekomster utförs. En del aktörer har framfört att beredningsansvaret för varje avrinningsområde skulle kunna ligga på den länsstyrelse som har huvuddelen av avrinningsområdet inom sitt län.

Det har även framförts farhågor om att vattenförvaltningsarbetet skulle bli alltför lokalt om det läggs på alla 21 länsstyrelser. Det har också pekats på att det finns länsstyrelser som inte har tillräckligt med resurser för att genomföra både den administrativa delen av vattenförvaltningen och den praktiska med genomförande av åtgärder samt att stötta kommuner och andra regionala aktörer i samordningsansvaret.

Organisation SOU 2019:66

236

Det är viktigt med samverkan mellan myndigheter och kommuner

En synpunkt som har framkommit är att myndigheter och kommuner behöver samverka bättre med varandra för att åstadkomma en mer effektiv vattenförvaltning.

När det gäller kontakter mellan kommuner och länsstyrelser har det pekats på att dagens organisation innebär att det inte är möjligt för de fem vattenmyndigheterna att ha kontakter med alla kommuner. Det är i stället de 21 länsstyrelsernas uppgift. Det har betonats att länsstyrelsens många kommunkontakter och erfarenhet av att stödja kommunerna borde tas tillvara i vattenförvaltningen. Det har även framhållits att krav på samarbete bör regleras i författning i syfte att uppnå avrinningsområdesperspektivet. Ett sådant samarbete skulle de 21 länsstyrelserna kunna ansvara för.

Beredningssekretariaten vid länsstyrelserna är pådrivande

Det har framförts att beredningssekretariaten ofta är en drivmotor på länsstyrelserna när det gäller vattenarbetet. De arbetar med flera olika uppgifter, vilket kan vara en utmaning för dem som arbetar där. De ska ge service både till vattenmyndighetens kansli och till andra enheter inom länsstyrelsen. Olika arbetsuppgifter utförs under vissa bestämda tidsperioder inom förvaltningscykeln. Under övrig tid har personalen andra arbetsuppgifter. Flertalet aktörer har framfört att sekretariaten har en god lokal kunskap och att bland annat statusklassning behöver utföras på varje länsstyrelse.

Flertalet har betonat att de arbetsuppgifter som utförs och den kompetens som finns vid beredningssekretariaten är mycket värdefull. Det har inte framförts så många synpunkter på beredningssekretariatens organisation. Det upplevs bra att det är öppet för länsstyrelserna att bestämma sin interna organisation. Det finns inget enskilt sätt att organisera arbetet på länsnivå som är bäst. De flesta är ense om att beredningssekretariaten behöver finnas kvar på länsstyrelserna. Det finns ett tätt samarbete mellan de olika beredningssekretariaten, genom både formella och informella nätverk.

SOU 2019:66 Organisation

237

Ansträngd arbetssituation på beredningssekretariaten

Flera aktörer pekar på att situationen ofta är ansträngd och att beredningssekretariaten upplevs som underfinansierade i förhållande till de uppdrag som de har. Det har pekats på att det är en hög personalomsättning och att merparten av handläggarna i landet som ska göra kartläggnings- och analysarbetet är relativt nyanställda när en ny förvaltningscykel börjar. På grund av hur arbetet med kartläggning och analys genomförs uppges det vara svårt att behålla personal så lång tid som till nästkommande förvaltningscykel. Det har därför av flera intervjuade pekats på att arbetssättet behöver utvecklas för att bli mer rationellt och effektivt, inte minst för att uppnå en förbättrad arbetsmiljö.

Distriktsperspektivet

Svårt att förstå dagens organisation

I vår utvärdering har många aktörer pekat på att det är svårt att förstå dagens organisation av vattenförvaltningen. Ett flertal olika problem med dagens organisation har förts fram, samtidigt som en del aktörer menar att dagens organisation innebär att regional och lokal närvaro kombineras, vilket kan ses som en styrka för både engagemang och genomförande. Dessutom pekas på att vattenförvaltningen kan vara ett konfliktfyllt område där det finns större acceptans för beslut som fattas av dem som förstår verkligheten.

Det har framförts att det är svårt att förstå vem som ansvarar för vad och vad skillnaden är mellan de olika myndigheterna.

Många aktörer konstaterar att de fem vattenmyndigheterna arbetar lika och att åtgärdsprogrammen är lika.

Vattendelegationerna är en ovanlig beslutsform

I intervjuerna har olika synpunkter förts fram om vattendelegationerna. En del aktörer menar att de bör finnas kvar, medan andra menar att de bör tas bort. En del menar att vattendelegationerna fungerar bra och består av kompetenta delegater med ett stort ansvar. De kan ge en regional förankring och öka beslutens legitimitet,

Organisation SOU 2019:66

238

medan andra aktörer menar att det kan finnas brister i delegationernas legitimitet.

En del aktörer menar att det inte finns någon regional aspekt i vattendelegationernas arbete och det betonas att delegationerna inte är en demokratiskt vald församling och därmed inte fattar politiska beslut. Flera har dock pekat på att det är viktigt att politiken kommer in i processen, både på kommunal och central nivå, inte minst när det gäller frågan om vem som ska vidta och betala för åtgärder. Flera aktörer menar att delegationerna inte fyller någon tydlig funktion, men många menar samtidigt att det är viktigt att vattenarbetet förankras hos olika aktörer, även om det behovet kan täckas på annat sätt.

Flertalet intervjuade konstaterar att vattendelegationerna är en ovanlig beslutsform och att det finns inbyggda konflikter i det system som har valts. Flera aktörer menar dock att vattendelegationerna bör vara kvar.

Delegaterna uppfattar sitt uppdrag som viktigt och de är engagerade i arbetet. Flera av de intervjuade delegaterna tycker att de över lag har bra förutsättningar att fatta de beslut som krävs, men några menar dock att arbetsformerna bör ses över. Delegaterna får ofta kort tid för att läsa in och ta ställning till en stor mängd material.

Från ett kommunalt perspektiv ses uppdraget som vattendelegat inte som en tillräcklig länk mellan vattenförvaltningen och kommunerna. Det har också framförts att regeringen borde ha ett system för att kontrollera hur de utnämnda delegaterna utför sin uppgift.

Delegaternas roll och mandat upplevs av en del som otydligt. I praktiken har en del delegationer blivit mer av ett partsammansatt organ, trots att delegaterna ska representera staten och inte sina egna intressen. Några vattenvårdsdirektörer har lyft fram vikten av att delegaterna förstår sin roll. Att delegationerna består av politiker och personer från näringslivet och olika organisationer kan bidra till att delegationen uppfattas vara partsammansatt. I beslutssituationen kan det vara svårt för delegaterna att inte representera den organisation som man kommer från. Vattenvårdsdirektörerna har också lyft fram att delegaterna inte kan styra arbetet men att de ändå förväntas ta ansvar för resultaten och besluten. Beslutens konsekvenser på samhälle och övrig politik eller för relationen till EU måste dock regeringen ta ansvar för även om den står utanför arbets- och beslutsprocessen.

SOU 2019:66 Organisation

239

Det har lyfts upp att det är ett problem att landshövdingen både är ordförande i den vattendelegation som beslutar om vilka åtgärder länsstyrelsen ska genomföra och chef för den länsstyrelse som ska genomföra åtgärderna. Det är ett principiellt problem att landshövdingen sitter på två stolar. Det finns en risk för sammanblandning med länsstyrelsernas andra arbetsuppgifter. Från vattenvårdsdirektörerna har det pekats på att det finns behov av att säkerställa självständigheten gentemot övriga länsstyrelsen. Det har framförts att landshövdingen inte automatiskt bör vara delegationens ordförande. Det har även förts fram åsikter om att vattendelegationen borde vara ett rådgivande och partsammansatt råd där medlemmarna mer uttalat ska representera olika intressen.

Länsstyrelsernas uppdrag som vattenmyndigheter

Flera aktörer har i utvärderingen lyft fram att det har tagit tid att få förståelse och acceptans för roll- och ansvarsfördelningen inom vattenförvaltningen, eftersom det till stor del är en helt ny typ av administrativ förvaltning i Sverige. En del aktörer menar att förståelsen och acceptansen för organisationen dock har blivit större under senare år.

I intervjuerna har framförts att det finns för- och nackdelar med att det är fem länsstyrelser som ansvaret för vattenförvaltningsarbetet. Bland fördelarna nämns ofta den regionala anknytningen, kompetensen inom länsstyrelserna och att det kan inordnas i annat miljöarbete på länsstyrelsen. Flera menar också att det vore onödigt att skapa en ny organisation för arbetet nu, då organisationen har satt sig och arbetet flyter på.

Flera aktörer har lyft fram farhågor för vilka konsekvenser en eventuell omorganisering av vattenförvaltningen skulle få på arbetet. Erfarenheter visar att omorganisationer tar lång tid och kan leda till effektivitetsförluster innan en ny organisation har satt sig. Flera aktörer menar att det finns hög kompetens på vattenmyndigheterna som inte får gå förlorad. Det är viktigt att behålla den kompetensen om organisationen skulle ändras.

Organisation SOU 2019:66

240

Benämningen vattenmyndighet är olycklig

Dagens organisation uppfattas av många aktörer som otydlig och rörig när det gäller vilken myndighet som ska göra vad. Ett exempel på en otydlighet är synen på om vattenmyndigheterna är egna myndigheter eller inte. Flera aktörer menar att benämningen vattenmyndighet är olycklig och att det är otydligt vad som är vattenmyndigheten och vad som är länsstyrelsen. Många har upplevt det svårt att förstå vilken typ av organisation vattenmyndigheten är. Det kan främst ha berott på namnet – som tyder på att det är en fristående, självständig myndighet – och på att myndighetens ansvarsområde inte följer vare sig länsgränsen eller andra ordinarie administrativa gränser.

Vattenmyndigheternas nationella samordning

Flera aktörer har pekat på att vattenmyndigheterna arbetar mycket med egen nationell samordning, bland annat genom olika arbetsgrupper. En del aktörer menar att det från början fanns ett behov av att ensa vattenmyndigheterna, men att det samordningsarbetet nu är utfört och vattenmyndigheterna arbetar på ett ensat sätt när det gäller statusklassningen och åtgärder riktade mot nationella myndigheter. Från vattenmyndigheterna har framförts att man har skapat ett nära samarbete som gör att man agerar nästan som en myndighet. Några aktörer menar att det sker ett dubbelarbete mellan dels länsstyrelserna och vattenmyndigheterna, dels vattenmyndigheterna och Havs- och vattenmyndigheten. Flera menar att vattenmyndigheternas nationella arbetsinsatser gör att de inte hinner med det regionala arbetet.

Vattenmyndigheternas kanslier är en del av länsstyrelserna

Vattenmyndighetens kansli är en del av länsstyrelseorganisationen, men upplevs samtidigt vara tämligen fristående, med ett särskilt uppdrag som till viss del skiljer sig från länsstyrelsens övriga uppgifter. I utvärderingen har det framkommit att det inte finns så mycket integration i det dagliga arbetet hos andra enheter och en del aktörer har pekat på att en förutsättning för att få ett bättre genomförande

SOU 2019:66 Organisation

241

av åtgärder är att vattenmyndigheternas uppgifter är integrerade i den ordinarie verksamheten hos länsstyrelserna. Flera aktörer har framfört att det är viktigt att både vattenmyndigheternas kanslier och beredningssekretariaten ingår som en naturlig del i länsstyrelsens organisation.

Från en del länsstyrelser har man efterlyst en större flexibilitet i resursutnyttjandet och pekat på att vattenförvaltningen borde vara mer integrerad i länsstyrelsen tillsammans med övrig verksamhet. Det har även framförts att det skulle vara tydligare om kanslierna var mer separata inom länsstyrelserna, och att vattenmyndigheterna borde vara mer autonoma.

Från vattenmyndigheterna har framförts att närheten mellan vattenmyndighetens kansli och de olika beredningssekretariaten i distriktet är viktig. Inom beredningssekretariaten finns olika syn: några menar att det är en klar fördel att vattenmyndighetens kansli finns på länsstyrelsen medan andra menar att det saknar betydelse om vattenmyndighetens kansli finns inom eller utanför länsstyrelseorganisationen.

Flera intervjuade aktörer betonar att det finns många kompetenta medarbetare på vattenmyndigheternas kanslier och att vattenmyndigheternas arbetssätt har utvecklats positivt de senaste åren. Det handlar bland annat om att arbetsgrupper har inrättats, vilket har lett till ett sammanhållet arbetssätt och att kompetens kan nyttjas över hela landet.

Vattenfrågorna måste in i det dagliga arbetet

I våra intervjuer har många lyft fram att vattenförvaltning måste bli en del i det samlade hållbarhetsarbetet.

Flera aktörer betonar att det är viktigt att få in vattenfrågorna i det dagliga arbetet. Det har framförts att det är viktigt att vattenfrågorna hanteras parallellt med andra frågor inom myndigheter och kommuner.

Några verksamhetsutövare har påpekat att vattenfrågor löper parallellt med det ordinarie miljöarbetet. De har lyft fram svårigheten med att optimera helheten och ha ett holistiskt synsätt när vattenfrågan får en sådan särprägel.

Organisation SOU 2019:66

242

En del menar att det är svårt att förstå varför vatten ska gå i ett separat spår vid sidan av övrigt miljö- och hållbarhetsarbete – det innebär bland annat att det blir svårt att samordna och använda länsstyrelsernas resurser på ett optimalt sätt. En del menar att det är konstigt att det för vattenfrågor finns en annan indelning än för allt annat arbete. Det har framförts att det är viktigt att ha ett helhetsperspektiv.

Det nationella perspektivet

Det nationella perspektivet är viktigt

Många aktörer har i vår utvärdering betonat att det är viktigt med ett nationellt perspektiv i vattenförvaltningsarbetet, samtidigt som de flesta menar att det behövs verksamhet på lokal nivå. Det har pekats på att det finns brister i helhetssynen och att det skulle vara en fördel med en myndighet på nationell nivå som såg helheten. Det har framförts att ett stort problem är obalans i resurser mellan nationell och regional nivå och att det behövs en starkare nationell struktur.

Det har från en del håll framförts att vattenmyndigheternas ansvar borde föras över till nationell nivå för att förenkla, tydliggöra, effektivisera och rationalisera arbetet med vattenförvaltningen. Det har framförts att det är ett problem att de fem vattenmyndigheterna agerar som en kollektiv myndighet eftersom det innebär en risk för otydlighet för olika parter. Flera aktörer har pekat på att det är oklart vilken nationell roll vattenmyndigheterna har och hur den förhåller sig till Havs- och vattenmyndighetens roll.

Flera aktörer har pekat på det faktum att åtgärdsprogrammen för de fem vattendistrikten är så lika tyder på att det räcker med en central samordnande myndighet, eventuellt med regionkontor för att behålla det regionala perspektivet. Flera har dock framfört att en central myndighet inte skulle kunna överta hela den roll som vattenmyndigheterna har i dag. Flera aktörer har framfört att samtliga 21 länsstyrelser är viktiga i arbetet, inte minst eftersom det skulle vara svårt för en central myndighet att beakta samtliga förhållanden i hela Sverige.

Flera menar att det behövs en tydligare styrning från Havs- och vattenmyndigheten och SGU. Centrala myndigheter borde vara starkare och svara för underlag till regeringen.

SOU 2019:66 Organisation

243

Havs- och vattenmyndighetens samordning av vattenmyndigheterna

Havs- och vattenmyndigheten ska samordna vattenmyndigheterna för genomförandet av vattenförvaltningsförordningen. Havs- och vattenmyndigheten menar att i detta ingår att samordna det materiella för att säkerställa det nationella. Man har särskilt lyft fram vikten av dels rapporteringskravet gentemot EU, dels säkringen av att arbetet bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålen. Havs- och vattenmyndigheten har i sin samordningsroll lagt in att man ska vara en nationell dialogpart och fortsätta med sina föreskrifter och vägledningar.

Havs- och vattenmyndighetens uppgift att samordna vattenmyndigheterna upplevs av flera aktörer som otydlig. Det har framförts att dagens konstruktion är instabil, och det finns olika uppfattning i frågan om samordning också ska innebära att Havs- och vattenmyndigheten ska styra länsstyrelsernas arbete i rollen som vattenmyndigheter.

Flera aktörer har pekat på att det finns samarbetsproblem och oenighet mellan Havs- och vattenmyndigheten och vattenmyndigheterna. Flera aktörer menar att det märks att de drar åt olika håll och att det kan vara svårt att få till ett gemensamt arbets- och förhållningssätt i olika frågor. Från Havs- och vattenmyndigheten har det dock betonats att samarbetet inom vattenförvaltningen fungerar bra, men det finns olika meningar i vissa sakfrågor. Man upplever att samarbetsviljan generellt sett är god, men de olika aktörerna är inte alltid överens om tolkningar av bestämmelser samt om prioriteringar.

Otydlig uppdelningen av vissa uppgifter mellan centrala myndigheter

Det har i vår utvärdering framkommit att det finns ett antal gränsdragningsfrågor mellan centrala myndigheter inom vattenförvaltningsområdet. Det gäller exempelvis gränsdragningen mellan Havs- och vattenmyndigheten och SGU när det gäller grundvatten samt mellan Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket när det gäller markavvattning, dagvatten, våtmarker och miljögifter i vatten. Havs- och vattenmyndigheten ansvar för tillsynsvägledning för skydd av grundvatten, medan SGU har hand om andra frågor som rör grundvatten och är miljömålsmyndighet för miljökvalitetsmålet om grundvatten. En del aktörer menar att grund- och ytvatten hör ihop

Organisation SOU 2019:66

244

och borde handhas av samma organisation, medan andra betonar att grundvatten är en särskild fråga.

Det har framförts att det är otydligt vilken samordningsuppgift som Havs- och vattenmyndigheten har när det gäller SGU, SMHI och andra. Det har framförts att samordningsuppgiften borde förtydligas och läggas in i vattenförvaltningsförordningen. När det gäller Havs- och vattenmyndighetens samordningsroll menar SGU att det i denna ingår att endast samordna vattenmyndigheterna, inte även SGU. Hur samordningen mellan Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska gå till är inte reglerat eller på annat sätt styrt av regeringen.

Det har även lämnats synpunkter om att SGU ska likställas mer med SMHI inom vattenförvaltningen, det vill säga vara ansvarig för vattenförekomsternas geometrier och egenskaper samt vara datavärd för miljöövervakning och ha en fortsatt roll som expertmyndighet.

SMHI:s roll i vattenförvaltningen är otydlig

I vår utvärdering har otydligheter kring SMHI:s roll i vattenförvaltningen lyfts fram. Det har pekats på att SMHI bör få en tydligare roll inom vattenförvaltningen och att denna bör regleras.

Det finns behov av vägledning

Flertalet aktörer har betonat att det behövs vägledningar från de nationella myndigheterna och att vattenförvaltningsarbetet behöver ensas från nationell nivå. De centrala myndigheterna har framfört att genomslaget för vägledningarna till vattenmyndigheterna inte har varit så bra som önskat. Detta kan innebära att länsstyrelser i olika vattendistrikt får olika vägledning från olika vattenmyndigheter.

Vattenförvaltningen vill vara samordnad och arbeta likartat över landet vad gäller arbetssätt och metoder för statusklassning. Det har framförts att lika lokala förutsättningar dock kan leda till olika resultat beroende på att bedömningsgrunderna tolkas olika då vägledningen brister. Det har pekats på att utan vägledning gör inte länen på lika sätt.

Från centrala myndigheter har i utvärderingen framförts att det inte alltid finns förståelse på regional nivå om behovet av att få in EU-gemensamma tolkningar i det nationella arbetet samt vikten av

SOU 2019:66 Organisation

245

förankring med de olika departementen i Sverige. Vidare har det pekats på att en del föreskrifter och vägledningar inte alltid följs.

Vägledning direkt till beredningssekretariaten

Vägledningskedjan innebär med dagens organisation att Havs- och vattenmyndigheten och SGU vägleder vattenmyndigheterna som i sin tur vägleder länsstyrelsernas beredningssekretariat.

Det har framförts att det upplevs som en svårighet att de centrala myndigheterna inte ska vägleda dem som gör jobbet, det vill säga länsstyrelsernas beredningssekretariat. Detta innebär en risk för att det blir olika tolkningar genom att vattenmyndigheterna blir ett mellanled. De centrala myndigheterna menar att de på så sätt inte når beredningssekretariaten direkt.

De centrala myndigheterna har begränsade resurser

Det har lyfts fram att Havs- och vattenmyndigheten och SGU är starka inom sina sakområden men att deras resurser är begränsade. Resursbristen på central nivå har lett till eftersläpningar när det gäller arbetet med föreskrifter och vägledningar.

Försenade vägledningar

Försenade föreskrifter och avsaknad av nationella vägledningar är en fråga som många har tagit upp i intervjuer. Ett stort antal aktörer har konstaterat att Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter och vägledningar ofta är försenade i förhållande till vattenförvaltningscykeln. Detta skapar en stor frustration i systemet och uppges bland annat leda till arbetsmiljöproblem.

Det har framförts att i början gjordes mycket arbete på olika sätt på olika håll i landet eftersom det inte fanns några riktlinjer från nationella myndigheter. Det uppges att vattenmyndigheterna har försökt att åtgärda olikheterna som uppstod i början men att flera av dem finns kvar.

De försenade nationella vägledningarna har gjort att vattenmyndigheterna har utvecklat egna vägledningar (s.k. kokböcker). Flera

Organisation SOU 2019:66

246

aktörer konstaterar att det tar mycket resurser från deras normala arbetsuppgifter och att de i praktiken därmed gör mycket av Havs- och vattenmyndighetens samordningsarbete.

Från centrala myndigheter har framförts att arbetet med vägledningar har blivit bättre och ökat på senare år, men under 2018 har Havs- och vattenmyndigheten inte kunnat hålla planen på grund av andra arbetsuppgifter. De centrala myndigheterna menar dock att man har väglett och att det nu finns mycket vägledningar. Samtidigt betonar man att det inte är de centrala myndigheternas roll att hela tiden vägleda. Från centrala myndigheter har framförts att vattenmyndigheterna har alltför höga förväntningar när det gäller vägledningar. De konstaterar att det redan finns mycket vägledning. De centrala myndigheterna vill inte detaljstyra arbetet.

Behov av regionalt anpassad vägledning

Det har framförts att de nationella vägledningarna ibland kan vara svåra att tillämpa i praktiken. De kan vara så vida att det behövs en regional tolkning innan beredningssekretariaten kan göra sina bedömningar. En del menar att det kan vara svårt för en central myndighet att förstå vad som behövs i praktiken utifrån olika lokala förutsättningar. Andra menar att distriktsvis vägledning inte behövs och att en sådan mellannivå riskerar att ge ett ineffektivt arbete om vägledningen inte är ensad.

De centrala vägledande myndigheterna har framfört att det inte är uppenbart vad som saknas i de nationella vägledningarna och vad det är som gör att vattenmyndigheterna måste tolka vägledningarna innan de går vidare till beredningssekretariaten.

Kompetensbehov och tillgång på personal

Kompetensbehovet inom vattenförvaltningen

Flera aktörer har framfört att det finns en stor kompetens inom vattenförvaltningen, medan en del andra menar att det inte finns kompetens i dag att arbeta i enlighet med ramdirektivet och att det är ett orimligt krav att länsstyrelserna ska klara sin uppgift med de

SOU 2019:66 Organisation

247

resurser som de har. Vattenmyndigheterna har framfört att kanslierna behöver fler anställda för att klara sina uppgifter. Det har bland annat pekats på att vattenförvaltningen behöver både teknisk och juridisk kompetens samt kompetens kring till exempel samhällsplanering, industrins behov och betydelse och regionala utvecklingsfrågor. Samtidigt har det från verksamhetsutövare framförts att länsstyrelserna samlat har den roll och kompetens som behövs för uppdraget.

Flera intervjuade har konstaterat att vattenförvaltning är ett personberoende arbete som snabbt tappar styrfart när personal slutar. Personalomsättningen har i vissa fall varit hög, och genom att arbetet görs i sexåriga cykler tar det lång tid innan de olika arbetsmomenten återkommer. Det uppges vara svårt att rekrytera kompetent personal inom vattenområdet.

Behov av mer resurser

Flera aktörer har lyft fram behovet av mer resurser till vattenförvaltningen. Olika aktörer har pekat på att vattenförvaltningen är underdimensionerad och att den har varit så sedan starten. Det har pekats på att en orsak till det var att alla trodde att Sverige har bra vatten och bra uppgifter om vatten.

Vattenmyndigheterna menar att dagens finansiering av vattenmyndighetens och beredningssekretariatets arbetsuppgifter är för svag. Det har inte skett någon uppräkning av anslagsmedlen sedan 2012. Det har framförts att även Havs- och vattenmyndigheten behöver mer resurser. Flera aktörer menar att det är för lite personal på Havs- och vattenmyndigheten som arbetar med vattenförvaltningsfrågor. Det har framförts att myndigheten sedan starten har brist på resurser i förhållande till den arbetsbörda som exempelvis vägledningen innebär.

8.2.8 Konstitutionell analys av vattenförvaltningens organisation

Utredningen har låtit göra en konstitutionell analys av den organisation som har valts för svensk vattenförvaltning. Detta arbete har gjorts av Patrik Bremdal, lektor i offentlig rätt vid Uppsala universitet,

Organisation SOU 2019:66

248

och återfinns i sin helhet i bilaga 2. Huvudfrågan för arbetet har varit om den nuvarande konstruktionen följer det konstitutionella regelverket och om den är i samklang med svensk konstitutionell tradition. Resultatet av analysen är att det finns problem med den nuvarande organisationen som bör diskuteras och adresseras och att det finns skäl att överväga en förändrad organisation med anledning av de otydligheter som föreligger samt riskerna för intressekonflikter.

Av den konstitutionella analysen framgår att det finns en inbyggd otydlighet i hur vattenförvaltningen är organiserad och att det är svårt att uppfatta att vattenmyndigheterna inte är egna självständiga myndigheter. Det beror bland annat på att vattenmyndigheterna utåt sett agerar som självständiga myndigheter med en egen logotyp och en egen webbplats. Det beror också på att vattendelegationerna har en självständig beslutanderätt i förhållande till den länsstyrelse de är knutna till och möjlighet att delegera viss beslutanderätt till denna.

En komplikation med den nuvarande organisationen som lyfts fram är att delegationen kan ta beslut genom åtgärdsprogrammen som binder länsstyrelsen. Det innebär att det finns risk för en intressekonflikt mellan delegationen och länsstyrelsen. Det blir då problematiskt att landshövdingen både är chef över länsstyrelsen och sitter som ordförande i vattendelegationen.

I den konstitutionella analysen konstateras att det är viktigt att noga överväga för- och nackdelar med att inrätta ett särskilt beslutsorgan. Om ett sådant organ ska inrättas bör det antingen röra sig om frågor som har ett svagt samband med de frågor myndigheten i övrigt handlägger eller vara väl avgränsade frågor som kräver särskilt kompetens. Det framhålls att det kan framstå motsägelsefullt att regeringen förordat ett integrerat arbetssätt för vattenförvaltningen samtidigt som man skapat ett särskilt beslutsorgan för att hantera dessa frågor avgränsat från övrig verksamhet.

I den konstitutionella analysen diskuteras olika organisatoriska alternativ. Ett alternativ är att göra om dagens vattenmyndigheter till nämndmyndigheter för att säkerställ självständigheten från länsstyrelsen samtidigt som kompetensen även fortsatt finns samlad. Ett annat alternativ är att överföra uppgiften till Havs- och vattenmyndigheten och ha regionala kontor som ansvarar för respektive avrinningsdistrikt. Det skulle förstärka den nationella samordningen samtidigt som den lokala förankringen består. Ytterligare en variant är att ha ett nationellt åtgärdsprogram som antas av regeringen och

SOU 2019:66 Organisation

249

lokala program som antas av respektive länsstyrelse. Till denna process skulle samrådsorgan, som liknar dagens vattendelegationer i sammansättning, kunna kopplas med uppgift att ge synpunkter på utkast till åtgärdsplaner med mera.

8.3 Samverkansformer

8.3.1 Samarbete på unionsnivå

Den gemensamma implementeringsstrategin (Common Implementation Strategy, CIS) är ett samarbete mellan EU:s medlemsländer och Europeiska kommissionen. Det finns för närvarande 36 publicerade CIS-vägledningar och ännu fler tekniska dokument och strategier för genomförande. Huvudsyftet är att säkerställa ett bättre genomförande av unionsrätten på vattenområdet och främja integrationen av vattenrelaterade frågor i annan miljöpolitik.

I CIS-arbetet är en tjänsteman från Regeringskansliet vattendirektör, medan en tjänsteman från Havs- och vattenmyndigheter och en tjänsteman från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) deltar i den strategiska koordineringsgruppen (SCG). Det är vattendirektörerna som ska bifalla CIS-vägledningarna, vars syfte är att ensa arbetet mellan de olika medlemsländerna. CISvägledningarna bör sedan vävas in i nationella vägledningar.

Det finns fem arbetsgrupper: – Ekologisk status (Havs- och vattenmyndigheten deltar) – Grundvatten (SGU deltar) – Översvämningar (MSB deltar) – Data och informationsdelning (Havs- och vattenmyndigheten deltar) – Kemikalier (Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket

deltar).

Vidare finns artikel 21-kommittén samt tillfälliga arbetsgrupper (ad hoc task groups, ATG) för bland annat hydromorfologi och återanvändning av vatten. Vidare kan nämnas att det pågår ett arbete med att åter igen starta upp en grupp för ekonomisk analys.43

43 Havs- och vattenmyndigheten, intervju 2018-12-19.

Organisation SOU 2019:66

250

Det är Regeringskansliet som anger ambitionsnivån för CISarbetet, och Havs- och vattenmyndigheten följer detta. Instruktionerna till både vattendirektörerna och SCG är gemensamberedda inom Regeringskansliet, och inför CIS-mötena inhämtar Havs- och vattenmyndigheten även synpunkter från de länsstyrelser som är vattenmyndigheter.

Från Havs- och vattenmyndigheten har det framförts att det är viktigt att CIS-vägledningarna kommer in i det nationella arbetet. Havs- och vattenmyndigheten uppger att man har prioriterat detta arbete. Havs- och vattenmyndigheten uppger att det som kommer ut av CIS-arbetet förs fram i Sverige i styrgruppen för vattenförvaltningen (se nedan). Det skrivs minnesanteckningar från mötena och där läggs länkar till dokumentationen på EU:s hemsida in. Dessa minnesanteckningar skickar Havs- och vattenmyndigheten till de länsstyrelser som är vattenmyndigheter och till andra myndigheter.

8.3.2 Samverkan på nationell nivå

Centrala myndigheter ska samverka

Det finns olika krav på samverkan mellan centrala myndigheter. Havs- och vattenmyndigheten ska enligt sin instruktion samverka med Naturvårdsverket, Jordbruksverket, SGU och länsstyrelserna i frågor som har betydelse för bland annat bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av vattenmiljön. SGU ska enligt sin instruktion samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön och SMHI ska inom sitt verksamhetsområde samarbeta med svenska myndigheter och med utländska organisationer inom och utom EU.

Samverkansformer inom vattenförvaltningen

Det finns olika samverkansformer inom vattenförvaltningen. Vatten-

förvaltningens styrgrupp består av chefer från Havs- och vattenmyn-

digheten, SGU, SMHI och vattenmyndigheterna. Den arbetar med långsiktig planering och aktuella strategiska frågor.

Under styrgruppen finns vattenförvaltningens koordineringsgrupp som är på handläggarnivå. Koordineringsgruppen främsta syfte är att

SOU 2019:66 Organisation

251

följa upp pågående verksamhet och informationsutbyte, men kan även identifiera vägledningsbehov. Gruppen är ett sätt att skapa struktur och sätta igång myndighetsgemensamma projekt. Vattenförvaltningens koordineringsgrupp utgör även en plattform för informationsutbyte i EU-frågor, där Havs- och vattenmyndigheten och SGU informerar om vad som sker i EU-arbetsgrupperna och inhämtar synpunkter från vattenmyndigheterna.

Vidare har det framförts att en ny konstellation har bildats –