SOU 2018:28

En nationell alarmeringstjänst – för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 12 november 2015 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera och föreslå hur en nationell alarmeringsfunktion ska kunna inrättas för att samhällets alarmeringstjänst ska kunna samordnas på ett bättre sätt. I uppdraget har ingått att ur ett effektivitets- och kvalitetsperspektiv analysera vilken organisationsform, dvs. en myndighet eller ett bolag, som ska förordas för en sådan funktion.

Genom tilläggsdirektiv den 2 mars 2017 förlängdes utredningstiden så att slutredovisning av uppdraget skulle ske senast den 31 december 2017. Genom tilläggsdirektiv den 20 juli 2017 utvidgades uppdraget och utredningstiden förlängdes så att slutredovisning av uppdraget skulle ske senast den 31 mars 2018.

Som särskild utredare förordnades den 1 mars 2016 den dåvarande landshövdingen Stefan Carlsson. Som sekreterare i utredningen anställdes den 21 mars 2016 utredaren Hanna André. Den 30 april 2016 anställdes hovrättsassessorn Anna Svedjevik som sekreterare i utredningen. Stefan Carlsson entledigades den 15 september 2016. Den 24 oktober 2016 förordnades generaldirektören Erna Zelmin- Ekenhem som särskild utredare. Den 1 september 2017 anställdes verksjuristen Elida Sundkvist som sekreterare i utredningen.

Som sakkunniga i utredningen förordnades den 29 augusti 2016 kanslirådet Anders Klahr, kanslirådet Jenny Lahrin, ämnesrådet Ulrika Odén och departementssekreteraren Filip Kollén. Den 1 januari 2017 entledigades Filip Kollén och samma dag förordnades departementssekreteraren Åsa Hernerud. Den 4 oktober 2017 entledigades Anders Klahr och den 4 oktober förordnades departementssekreteraren Hanna Lobosco. Ulrika Odén entledigades den

21 augusti 2017 och samma dag förordnades departementssekreteraren Anna-Karin Lindberg.

Som experter i utredningen förordnades den 29 augusti 2016 chefen för samhällskontakter och kommunikation Mia Bartelson Enayatollah, handläggaren Max Ekberg, ställföreträdande generaldirektören Noomi Eriksson, polismästaren Lars Heimbrand, juristen Andreas Häll, regionchefen Ulf Nilsson, biträdande enhetschefen Karin Roberts, krisberedskapschefen Johanna Sandwall, regiondirektören Rickard Simonsson, kommunchefen Kristina Sundin Jonsson, brandchefen Lars-Göran Uddholm, biträdande avdelningschefen Jan Wisén, samhällsbyggnadsdirektören Patrik Åhnberg och ambulans- och beredskapsöverläkaren Per Örninge. Den 7 oktober 2016 entledigades Karin Roberts. Den 15 november 2016 förordnades sakkunnige Johan Jonzon. Den 10 oktober 2016 entledigades Mia Bartelson Enayatollah. Den 10 oktober 2016 förordnades affärsområdeschefen Peter Söderlund. Peter Söderlund entledigades den 15 maj och den 15 maj förordnades kommunikationschefen Thomas Johansson. Den 29 december 2017 förordnades verksamhetsutvecklare Mia Vallberg.

Den 1 april 2017 förordnades som ledamöter i utredningens politiska referensgrupp ordföranden Lars Alriksson (m), oppositionsrådet Helén Eliasson (s), ordföranden Mats Eriksson (m), vice ordföranden Kikki Liljeblad (s), riksdagsledamoten Kalle Olsson (s), riksdagsledamoten Lotta Olsson (m), distriktsordföranden Majvor Sjölund (c) och regionrådet Anders Åkesson (mp).

Från den 4 oktober 2016 till den 1 februari 2017 har utredaren Emelie Juter, Statskontoret, biträtt utredningen som stabsbiträde.

Utredningen, som har antagit namnet 112-utredningen, överlämnar härmed sitt betänkande En nationell alarmeringstjänst – för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser (SOU 2018:28). Till betänkandet har fogats två särskilda yttranden.

I och med detta är utredningens uppdrag avslutat.

Stockholm i mars 2018

Erna Zelmin-Ekenhem

/Hanna André

Elida Sundkvist Anna Svedjevik

5

Innehåll

1 Författningsförslag ..................................................... 35

1.1 Förslag till alarmeringslag (2000:000) ................................... 35 1.1.1 Alternativ 1 – Myndighet ........................................ 35 1.1.2 Alternativ 2 – Bolag ................................................. 41 1.2 Förslag till alarmeringsförordning (2000:000) ...................... 47 1.2.1 Alternativ 1 – Myndighet ........................................ 47 1.2.2 Alternativ 2 – Bolag ................................................. 50 1.3 Förslag till lag (2000:000) om upphävande av lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler ................................................................ 53 1.4 Förslag till lag (2000:000) om ändring av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation ......................... 54 1.5 Förslag till förordning (2000:000) om ändring av förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation ....................................................................... 57 1.6 Förslag till lag (2000:000) om ändring av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ 59 1.7 Förslag till förordning (2000:000) om ändring av förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ................................................................................. 60

2 Inledning .................................................................. 61

2.1 Utredningens uppdrag ............................................................ 61

Innehåll SOU 2018:28

6

2.2 Arbetets bedrivande ............................................................... 62 2.3 Betänkandets struktur ............................................................ 63

3 Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar inom området .......................... 65

3.1 Allmänt .................................................................................... 65 3.2 Alarmeringstjänstutredningens betänkande och remissinstansernas synpunkter .............................................. 65 3.2.1 Alarmeringstjänstutredningens uppdrag ............... 65 3.2.2 Identifierad problembild ......................................... 66 3.2.3 Alarmeringstjänstutredningens överväganden och förslag ............................................................... 67 3.2.4 Remissinstansernas synpunkter ............................. 68 3.3 Riksdagens tillkännagivande och Riksrevisionens rapport om Regeringens styrning av SOS Alarm ................. 69 3.3.1 Riksdagens tillkännagivande om särskild utredning av alarmeringstjänsten ........................... 69 3.3.2 Riksrevisionens rapport och regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport om regeringens styrning av SOS Alarm ....................... 69 3.4 Förändringar hos SOS Alarm ................................................ 70 3.5 Förändringar hos hjälporganen.............................................. 72 3.5.1 En ny Polismyndighet har bildats .......................... 72 3.5.2 Kustbevakningen har beslutat att avveckla sin stödledningscentral i Stockholm ............................ 72 3.5.3 Sjukvårdens larmcentral (SVLC) drivs i dag i egen regi ................................................................... 73 3.5.4 SOS Alarm har fortsatt att utföra prioritering och dirigering av ambulans åt Stockholms läns landsting................................................................... 73 3.5.5 Västra Götalandsregionen och Region Skåne har beslutat om en prioriteringsfunktion i egen regi ................................................................... 74 3.6 Omvärldsförändringar ............................................................ 75

Innehåll

7

3.6.1 Förändringar som har skett inom områdena säkerhet, försvar och krisberedskap ....................... 75 3.6.2 Förändringar inom digitaliseringsområdet ............ 80

4 Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete ........ 81

4.1 Tolv utgångspunkter har varit vägledande för utredningens arbete ................................................................ 81 4.2 Utredningen har haft att i nödvändig utsträckning bygga vidare på och komplettera tidigare utredningar ......... 82 4.3 Att inte utan starka skäl ändra sådant som är väl fungerande i dagens ordning .................................................. 83 4.4 Enskildas möjligheter att snabbt få kontakt med polis, statlig och kommunal räddningstjänst och ambulanssjukvård för effektiva hjälpinsatser i en nödsituation måste säkerställas .............................................. 84 4.5 Samhällets alarmeringstjänst är ett offentligt åtagande ........ 85 4.6 Att få till en så samordnad alarmeringstjänst som möjligt liksom tydliga roller för den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen .............................. 86 4.7 Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha en regional organisationsnivå för att säkerställa hjälporganens regionala och lokala behov av samverkan och samordning vid hantering av olyckor och kriser............ 90 4.8 Offentlighet, insyn och tillsyn, möjlighet till överföring av uppgifter och skyddet av den personliga integriteten måste säkerställas i den nationella alarmeringsfunktionen ............................................................ 91 4.9 En teknisk lösning behöver införas för att möjliggöra en bättre samordning mellan berörda aktörer ....................... 92 4.10 Samhällets alarmeringstjänst ska fungera såväl i vardagen som vid kris ............................................................. 94

Innehåll SOU 2018:28

8

4.11 Sverige ska enbart ha nödnumret 112 och samhällets alarmeringstjänst ska fungera likvärdigt över hela landet och för alla ............................................................................... 95 4.12 Utredningen har haft att utreda två organisationsformer, myndighet och bolag, och förorda en av dessa organisationsformer ............................................ 96 4.13 En tydlig begreppsapparat behövs ......................................... 97

5 Vissa centrala uttryck, termer och begrepp ................... 99

5.1 Allmänt .................................................................................... 99 5.2 Alarmering ............................................................................ 100 5.3 Samhällets alarmeringstjänst ................................................ 101 5.4 Hjälporgan och hjälpinsats .................................................. 102 5.5 Alarmerings-, larm-, räddnings- och ledningscentraler ..... 104 5.5.1 Alarmeringscentral, larmcentral ........................... 104 5.5.2 Räddningscentral, ledningscentral ....................... 106 5.6 Larmbehandling .................................................................... 107 5.6.1 Inledning ................................................................ 107 5.6.2 Alarmeringsavtalet och begreppet larmbehandling ...................................................... 108 5.6.3 Alarmeringstjänstutredningens användning av begreppet larmbehandling .................................... 109 5.6.4 Remissinstansernas synpunkter på Alarmeringstjänstutredningens överväganden och förslag när det gäller larmbehandling ............ 111 5.6.5 Begreppet larmbehandling – en fördjupad analys ...................................................................... 112 5.6.6 Utredningens definition av begreppet larmbehandling ...................................................... 119

6 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag ...... 123

6.1 Det behövs en samlad författningsreglering av samhällets alarmeringstjänst ................................................ 123

Innehåll

9

6.1.1 En omfattande reglering av hjälporganens och andra aktörers verksamhet men ingen samlad författningsreglering av samhällets alarmeringstjänst .................................................... 123 6.2 Nationell reglering av särskild betydelse för utredningens samlade uppdrag ............................................. 124 6.2.1 Regeringsformens program- och målsättningsstadgande och de grundläggande fri – och rättigheterna, kommunal självstyrelse ... 125 6.2.2 Tryckfrihetsförordningen och offentlighetsprincipen, personuppgiftsbehandling och tillsyn .................. 129 6.2.3 Författningar som närmare berör SOS Alarms verksamhet och ansvaret för mottagning av larm på nödnummer 112 ....................................... 130 6.2.4 Några sektorsspecifika författningar som rör hjälporganen ............................................. 132 6.2.5 Författningar inom området samhällets krisberedskap ......................................................... 134 6.2.6 Författningar som behöver beaktas i samband med frågan om organisationsform för den nationella alarmeringsfunktionen ......................... 135 6.3 EU-rätten och nationell rätt rörande konkurrens, upphandling, statsstöd och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster ........... 136 6.3.1 Utredningens uppdrag och avsnittets disposition .............................................................. 136 6.3.2 Alarmeringstjänstutredningen övervägde inte konkurrens-, upphandlings- och statsstödsreglerna .................................................. 137 6.3.3 Konkurrensrätten .................................................. 138 6.3.4 Offentlig upphandling ........................................... 142 6.3.5 EU:s statsstödsregler och lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. ..... 149 6.3.6 De grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster ..................... 152 6.3.7 Närmare om begreppet tjänster av allmänt intresse ................................................................... 155

Innehåll SOU 2018:28

10

6.4 Hur påverkas möjligheterna att inrätta en nationell alarmeringsfunktion med viss ensamrätt av reglerna om konkurrens, upphandling, statsstöd och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster? .......................................................... 160 6.4.1 Gällande rätt är utgångspunkten .......................... 160 6.4.2 Är det möjligt att införa en författningsreglerad ensamrätt med hänsyn till konkurrensrätten? ................................................. 161 6.4.3 Är det enligt upphandlingsreglerna möjligt att utan föregående upphandling köpa tjänster av en aktör med en författningsreglerad ensamrätt? .............................................................. 166 6.4.4 Är det möjligt att införa en författningsreglerad ensamrätt med hänsyn till reglerna om statsstöd? .......................................... 167 6.4.5 Är det möjligt att införa en författningsreglerad ensamrätt med hänsyn till de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster? ................... 168 6.5 Sammanfattande bedömningar och förslag ......................... 169 6.5.1 Det finns inga principiella hinder mot att författningsreglera en ensamrätt för den nationella alarmeringsfunktionen att tillhandahålla vissa tjänster ................................... 170 6.5.2 Omfattningen av den nationella alarmeringsfunktionens ensamrätt begränsas ...... 173

7 En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget ..... 179

7.1 En nationell alarmeringsfunktion med uppgift att samordna samhällets alarmeringstjänst ska inrättas och författningsregleras .............................................................. 179 7.1.1 Inrätta och författningsreglera ............................. 180 7.1.2 Hjälporganen ska vara skyldiga att ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen ............ 181 7.1.3 En ny lag om alarmering ....................................... 182 7.2 Larm via nödnummer 112 eller annan larmväg ................... 183

Innehåll

11

7.2.1 Endast nödnummer 112 i Sverige ......................... 183 7.2.2 Vad är i alarmeringssammanhang en nödsituation? ......................................................... 184 7.2.3 Många samtal till SOS Alarm varje år ................... 185 7.2.4 Larm på nödnummer 112 – inte bara röstsamtal ... 187 7.2.5 Larm som jämställs med larm på nödnummer 112 ..................................................... 189 7.2.6 Larm på annan larmväg.......................................... 190 7.2.7 Förutsättningar för personer som talar andra språk än svenska..................................................... 191 7.3 Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha en ensamrätt att ta emot larm via nödnummer 112 ................. 191 7.4 Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm på annan larmväg .......................................................... 192 7.5 Vissa övriga uppgifter ........................................................... 193

8 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen .................................. 195

8.1 Larmbehandlingens olika aktiviteter och delmoment ........ 195 8.1.1 Inledning ................................................................ 195 8.1.2 Larmbehandlingens aktiviteter och delmoment ............................................................. 195 8.2 Det är viktigt att stärka samhällets alarmeringstjänst och att skapa en tydlighet när det gäller den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganens roller och ansvar ..................................................................................... 196 8.2.1 Roller och ansvar ................................................... 197 8.2.2 Samordning är viktigt ............................................ 199 8.2.3 Tydligt, enhetligt och sömlöst .............................. 201 8.3 Mottagning av larm på nödnummer 112 och en första sortering ................................................................................. 201 8.3.1 Inledning ................................................................ 201 8.3.2 Den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nödnummer 112 .............................. 202 8.3.3 Den nationella alarmeringsfunktionen ska göra en första sortering av de larm som tas emot ........ 204

Innehåll SOU 2018:28

12

8.3.4 Krav på svarstiden hos den nationella alarmeringsfunktionen .......................................... 206 8.3.5 Hjälporganen ska vara skyldiga att lämna instruktioner och anvisningar till den nationella alarmeringsfunktionen......................... 208 8.3.6 Medlyssning ........................................................... 209 8.3.7 Rätten att avlyssna, spela in och avbryta samtal eller på annat sätt hantera elektronisk kommunikation ..................................................... 213 8.4 Inhämtande av information ................................................. 220 8.5 Bedömning och prioritering ................................................ 221 8.6 Inledning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering ........... 221 8.7 Ledning av hjälpinsats .......................................................... 223 8.8 Den nationella alarmeringsfunktionen får på uppdrag av ett hjälporganen utföra delar av larmbehandlingen ............ 225 8.9 Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla vissa larm som kommer in till funktionen via annan larmväg än på nödnummer 112 ............................................ 227 8.9.1 Nödkanaler via radio och olika typer av nödsändare som går till statliga myndigheter som ansvarar för räddningstjänst ......................... 228 8.9.2 Larm via telefon, radio, fax och e-post kan också komma in direkt till hjälporganen ............. 233 8.9.3 Uppdrag till den nationella alarmeringsfunktionen eller hantering i egen regi? ................ 234 8.9.4 Automatiska och andra larm rörande objekt som kan anses ha särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö ................................................................ 235 8.9.5 Kommersiella larm ................................................ 235

9 En nationell alarmeringsfunktion – övriga uppgifter ..... 237

9.1 Vissa andra relevanta uppgifter av betydelse för den enskildes säkerhet och trygghet samt för samhällets skydd mot olyckor och för samhällets krisberedskap ........ 237

Innehåll

13

andra uppgifter och den nationella alarmeringsfunktionens roll inom samhällets krisberedskap .......................................................... 239

10.1 Utredningens uppdrag .......................................................... 239 10.2 Alarmeringstjänstutredningens betänkande och remissinstansernas synpunkter ............................................ 240 10.2.1 Alarmeringstjänstutredningen .............................. 240 10.2.2 Remissinstansernas synpunkter ............................ 241 10.3 Från avtalslösningar till författningsreglering ..................... 242 10.4 Den nationella alarmeringsfunktionen har en viktig roll i samhällets krisberedskap .................................................... 243 10.4.1 Inledning ................................................................ 243 10.4.2 Samhällets krisberedskap – ansvarsprincipen ...... 244 10.4.3 Geografiskt områdesansvar ................................... 245 10.4.4 Ansvarsområdet för Myndigheten för

samhällsskydd och beredskap (MSB) ................... 246

10.4.5 Civilt försvar och totalförsvar .............................. 247 10.4.6 Hälso- och sjukvård vid en kris ............................ 248 10.4.7 Frivilligorganisationer, företag och enskilda ....... 249 10.5 Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha till uppgift att sammanställa och förmedla aktuella lägesbilder .............................................................................. 250 10.5.1 Inledning ................................................................ 250 10.5.2 Vad är en lägesbild? ............................................... 251 10.5.3 Framtagande av lägesbilder i dag .......................... 252 10.5.4 Det finns ett behov av att ta fram lägesbilder ...... 255 10.5.5 Grundläggande förutsättningar för

sammanställning av lägesbilder ............................. 257

10.5.6 Vad bör lägesbilderna innehålla? .......................... 258 10.5.7 Innehållet i lägesbilderna bör utökas successivt ................................................................ 264 10.5.8 Mängden aktörer som bör kunna ta del av lägesbilder bör utökas successivt .......................... 265

Innehåll SOU 2018:28

14

10.5.9 Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha till uppgift att sammanställa och förmedla aktuella lägesbilder ................................................ 265 10.6 Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha till uppgift att utföra vissa stödjande uppgifter .................. 268 10.6.1 Inledning ................................................................ 268 10.6.2 Vidareförmedling av krisinformation till

krisberedskapsfunktioner ..................................... 269

10.6.3 Arrangera samverkanskonferenser ....................... 277 10.6.4 Dokumentationsstöd vid hjälpinsatser ................ 280 10.6.5 Nationell trafiksamordnare för Rakel .................. 282 10.6.6 Stöd till effektiv och säker kommunikation i samband med alarmering och hjälpinsatser ......... 283 10.6.7 Journummer 116 000............................................. 284 10.6.8 Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha till uppgift att utföra vissa stödjande uppgifter ... 285 10.6.9 Den nationella alarmeringsfunktionens tjänster ska omfattas av en författningsreglerad ensamrätt ............................. 288 10.7 Den nationella alarmeringsfunktionen ska förmedla informations- och varningstjänster ..................................... 291 10.7.1 Inledning ................................................................ 292 10.7.2 Viktigt meddelande till allmänheten (VMA) ...... 293 10.7.3 Krisinformation.se ................................................ 301 10.7.4 Informationsnumret 113 13 ................................. 302 10.7.5 Den nationella alarmeringsfunktionen ska

förmedla informations- och varningstjänster ...... 304

10.7.6 Uppgifterna att förmedla VMA och svara för det nationella informationsnumret 113 13 ska omfattas av en författningsreglerad ensamrätt .... 308 10.7.7 Ett nytt, tydligare system för information och varning till befolkningen behöver övervägas ....... 310

11.1 Utredningens uppdrag ......................................................... 311 11.1.1 Krisberedskap och samhällsviktig verksamhet .... 312

Innehåll

15

11.1.2 Alarmeringstjänstutredningens betänkande och remissinstansernas synpunkter ...................... 312 11.2 Automatiska larm och exempel på larm som kan anses ha särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö ................................................................ 314 11.2.1 Larm från automatiska larmanläggningar ............. 314 11.2.2 Rättslig reglering av automatiska brandlarm ....... 315 11.2.3 Rättslig reglering av vissa automatiska

larmanläggningar som är inrättade med syfte att skydda mot brottsligt angrepp ........................ 318

11.3 Aktörer som i dag erbjuder vissa larm- och säkerhetstjänster ................................................................... 320 11.3.1 Kommunala räddningstjänster och

räddningstjänstförbund med egna larmcentraler .......................................................... 320

11.3.2 SOS Alarm ............................................................. 320 11.3.3 Kommersiella aktörer ............................................ 321 11.4 Larm- och säkerhetstjänsternas betydelse ur ett krisberedskapsperspektiv ...................................................... 322 11.5 Andra aktörer kan också ha betydelse vid en kris ............... 324 11.6 Larmens automatiseringsgrad är inte avgörande – däremot objektets betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö .............................................. 325 11.6.1 Gränsen mellan automatiska och andra larm

blir allt svårare att dra ............................................ 325

11.6.2 Objektets betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö bör vara styrande för möjligheten att ansluta ett larm till den nationella alarmeringsfunktionen ............ 326 11.6.3 Automatiska larmanläggningar och andra larm som rör objekt som har särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö får anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen efter att berört hjälporgan har hörts om anslutningen ................. 328 11.6.4 Rätten att ta betalt ................................................. 333

Innehåll SOU 2018:28

16

11.7 Kommersiell verksamhet ...................................................... 337 11.7.1 Vad är kommersiell verksamhet? ......................... 337 11.7.2 Aktörer som i dag bedriver kommersiell

verksamhet med larm- och säkerhetstjänster ...... 339

11.7.3 Kommersiell verksamhet bör få bedrivas ............ 342

12.1 Utredningens uppdrag ......................................................... 351 12.2 Alarmeringstjänstutredningens betänkande och remissinstansernas synpunkter ............................................ 351 12.3 Vad menas med en hänvisningstjänst? ................................ 353 12.4 Hänvisningstjänster – en kort historisk bakgrund ............. 355 12.5 Tjänster som ska kunna nås via nödnummer 112 enligt det nuvarande alarmeringsavtalet......................................... 356 12.6 Kommunernas socialjourer, Giftinformationscentralen och jourhavande präst .......................................................... 358 12.6.1 Inledning ................................................................ 358 12.6.2 Kommunernas socialjourer ................................... 358 12.6.3 Giftinformationscentralen .................................... 359 12.6.4 Jourhavande präst .................................................. 361 12.7 Vissa hänvisningstjänster ska även fortsättningsvis kunna ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen och därmed kunna nås via nödnummer 112 .................................................................... 362 12.7.1 Många kan och vill hjälpa...................................... 364 12.7.2 Kommunernas socialjourer ................................... 364 12.7.3 Giftinformationscentralen .................................... 366 12.7.4 Jourhavande präst inom ett trossamfund eller

den som i ett sådant samfund har motsvarande ställning .................................................................. 367

12.7.5 Hänvisningstjänsterna regleras............................. 368 12.7.6 Andra tjänster kan i en framtid anslutas som hänvisningstjänst ................................................... 369 12.7.7 Integration med den tjänsteorienterade tekniska lösningen för samhällets

Innehåll

17

alarmeringstjänst är inte avgörande för funktionalitet eller samordning ............................ 369

larm, samt för informationsdelning och informationssamordning ........................................... 371

13.1 Utredningens uppdrag .......................................................... 371 13.1.1 Alarmeringstjänstutredningens betänkande

och remissinstansernas synpunkter ...................... 373

13.1.2 En förändrad omvärld som påverkar uppdraget ............................................................... 378 13.1.3 Utredningens utgångspunkter för den tekniska lösningen ................................................. 384 13.1.4 Nuvarande tekniska lösningar för mottagning och behandling av larm hos SOS Alarm och hjälporganen ........................................................... 391 13.2 Innehållet i den automatiska informationsdelningen bör preciseras ............................................................................... 399 13.2.1 Inledning ................................................................ 399 13.2.2 Relevanta uppgifter................................................ 399 13.2.3 Arbete återstår med att specificera den

information som bör tillgängliggöras ................... 401

13.2.4 Automatisk tillgång kan kräva regler om direktåtkomst ......................................................... 403 13.3 Ansvaret för att utveckla en tjänst för automatisk informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst .... 403 13.3.1 Inledning ................................................................ 404 13.3.2 Utvecklingen av en tjänst för automatisk

informationsdelning .............................................. 404

13.4 Ansvar för att förvalta tjänsten för automatisk informationsdelning inom samhällets alarmeringstjänst .... 408 13.5 Ansvaret för att ta fram och förvalta regler för informationsdelning i samband med alarmering ................. 409 13.6 Samhällets alarmeringstjänst bör använda sig av en tjänsteorienterad teknisk lösning ......................................... 412

Innehåll SOU 2018:28

18

13.6.1 Beskrivning av principerna för en tjänsteorienterad teknisk lösning ......................... 412 13.6.2 Konverteringstjänster ........................................... 415 13.6.3 Principerna för en tjänsteorienterad lösning har ett brett stöd ................................................... 415 13.7 Ansvaret för att driva och förvalta en tjänsteplattform ..... 417 13.7.1 Förvaltning och drift av en tjänsteplattform ....... 417 13.7.2 En myndighet behöver ansvara för förvaltning

och drift ................................................................. 418

13.8 En säkerhets- och integritetsskyddsanalys ......................... 419 13.8.1 Inledning ................................................................ 420 13.8.2 Informationsansvar ............................................... 420 13.8.3 En säkerhetsanalys ................................................ 422 13.9 Löpande kontroll av skydd och säkerhet inom lösningen ............................................................................... 424 13.10 Grundläggande krav för anslutning ..................................... 426 13.11 Den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen bör vara skyldiga att ansluta sig till den tjänsteorienterade tekniska lösningen för samhällets alarmeringstjänst ................................................................... 427 13.12 Ytterligare information som är relevant inom alarmeringen behöver kunna delas....................................... 429 13.13 MSB får i uppdrag att närmare beskriva och analysera den tjänsteorienterade tekniska lösningen .......................... 430 13.14 Etablering och genomförande ............................................. 433 13.14.1 Arbete återstår innan en författningsreglering

kan tas fram ........................................................... 434

14.1 Utredningens uppdrag ......................................................... 435 14.2 Geodata i dag ........................................................................ 437 14.2.1 Lantmäteriet .......................................................... 437 14.2.2 Kommuner ............................................................. 438

Innehåll

19

14.3 Tekniska system som i dag används inom samhällets alarmeringstjänst för att beskriva ett geografiskt läge ........ 439 14.3.1 Nuvarande stöd för att hitta en nödställd eller

en händelse ............................................................. 439

14.3.2 Sos.nu ..................................................................... 444 14.3.3 Sjöbasis ................................................................... 444 14.3.4 MSB – kartstödet RIB ........................................... 444 14.3.5 Robust satellitnavigering – Galileo ....................... 446 14.4 Tidigare utvecklingsarbete för att göra gemensamma geodata tillgängliga för ”blåljusaktörer” .............................. 447 14.4.1 Inledning ................................................................ 447 14.4.2 Projektet gemensamt specificerade geodata för

blåljus...................................................................... 448

14.4.3 Projektet gemensam blåljuskarta .......................... 449 14.4.4 Den gemensamma bakgrundskartan .................... 450 14.4.5 Projekt för gemensamma manér och symbolsättningar ................................................... 451 14.5 Utvecklingsinsatser pågår men behoven kvarstår ............... 452 14.5.1 Inledning ................................................................ 452 14.5.2 Kommuner och landsting har varierande

kapacitet att använda geodata ............................... 454

14.5.3 Positionering genom flera data, bland annat mer tillförlitliga adressuppgifter ........................... 456 14.5.4 Säkrare navigering genom aktuella vägdata .......... 457 14.6 Lantmäteriet får i uppdrag att införa en gemensam geodatatjänst ......................................................................... 457 14.6.1 Inledning ................................................................ 458 14.6.2 Närmare om Lantmäteriets uppdrag .................... 461 14.7 Innehållet i en gemensam geodatatjänst .............................. 464 14.8 MSB får i uppdrag att definiera de ytterligare geodata som bör ingå i ett gemensamt system för geodata .............. 466 14.8.1 Inledning ................................................................ 467 14.8.2 Definiera vilka geodata som ska ingå ................... 468 14.8.3 Beräkna kostnader och finansiering ..................... 468 14.8.4 Föreslå hur ett behörighetssystem kan se ut ....... 469

Innehåll SOU 2018:28

20

14.9 Tillgången till geodata kan begränsas genom ett behörighetssystem ................................................................ 469 14.10 Ansvar för förvaltningen av den gemensamma geodatatjänsten inom samhällets alarmeringstjänst ........... 471 14.11 Den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen ska vara skyldiga att använda den gemensamma geodatatjänsten i samband med alarmering ........................ 471 14.11.1 Ett obligatorium .................................................... 472 14.11.2 Fler aktörer än hjälporganen och den

nationella alarmeringsfunktionen behöver tillgång till tjänsten ............................................... 473

14.11.3 Regler om användning i samband med alarmering .............................................................. 474 14.12 Geodata och geodatatjänster ska tillgängliggöras genom den tekniska lösning som utredningen föreslår .................. 475 14.13 MSB bör ansvara för att stödja hjälporganens användning av relevanta geodata .......................................... 476 14.14 Geodata i den gemensamma geodatatjänsten ska tillhandahållas som öppna data ............................................ 477 14.14.1 Inledning ................................................................ 477 14.14.2 Alternativet avgiftsfria data .................................. 480 14.14.3 Genomförandet av förslaget bör övervägas

ytterligare ............................................................... 481

14.15 Tillgången till ytterligare geodata i det gemensamma systemet för geodata ska vara avgiftsfritt för hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen ... 482 14.15.1 Inledning ................................................................ 483 14.15.2 Geodatasamverkan ................................................ 483 14.15.3 Grunddatautbytet inom staten är till viss del

numera avgiftsfritt................................................. 485

14.15.4 Vikten av avgiftsfria data ...................................... 486 14.16 Den gemensamma geodatatjänsten bör följas upp ............. 487 14.17 Regeringen bör göra det möjligt att dra nytta av redan existerande tekniska möjligheter ......................................... 488

Innehåll

21

15.1 Utredningens uppdrag .......................................................... 491 15.2 Alarmeringstjänstutredningens betänkande och remissinstansernas synpunkter ............................................ 494 15.2.1 Alarmeringstjänstutredningens överväganden

och förslag .............................................................. 494

15.2.2 Remissinstansernas synpunkter ............................ 495 15.3 SOS Alarm Sverige AB har begärt vissa klargöranden ....... 497 15.4 Gällande rätt .......................................................................... 498 15.4.1 Grundläggande rättigheter och friheter anges i

svensk grundlag, Europakonventionen och följer av EU-rätten ................................................ 499

15.4.2 Offentlighets- och sekretesslagen ........................ 502 15.4.3 Sekretess och tystnadsplikt för hjälporganen och SOS Alarm ...................................................... 504 15.4.4 Vittnes-, editionsplikt och annan uppgiftsskyldighet gentemot bland annat domstolar och brottsbekämpande myndigheter ........................................................... 509 15.4.5 Personuppgiftsbehandling .................................... 511 15.5 Utredningens överväganden och förslag ............................. 520 15.5.1 Den nationella alarmeringsfunktionen

kommer att hantera en mängd uppgifter och sammanställningar av information ....................... 520

15.5.2 Det är viktigt att den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen kan dela information med varandra ............................. 522 15.5.3 En ny regel om larmbehandlingssekretess införs ...................................................................... 524 15.5.4 Den nationella alarmeringsfunktionen behöver få tillgång till vissa trafikuppgifter m.m. .............. 534 15.5.5 Den nationella alarmeringsfunktionen ska få lämna över lokaliseringsuppgifter och Anummer till hjälporganen i vissa fall ..................... 537

Innehåll SOU 2018:28

22

15.5.6 Den nationella alarmeringsfunktionen får spela in, avbryta eller på annat sätt hantera elektronisk kommunikation ................................. 540 15.5.7 Samhällets alarmeringstjänst är skyldiga att dela vissa uppgifter med varandra ........................ 546 15.6 Vittnesplikt, editionsplikt och annan uppgiftsskyldighet ................................................................ 555 15.7 Personuppgiftsbehandling hos den nationella alarmeringsfunktionen ......................................................... 558 15.7.1 Utredningens utgångspunkter ............................. 558 15.7.2 Avvägningen mellan behovet av effektivitet i

informationsutbytet och skyddet för den personliga integriteten .......................................... 560

15.7.3 Behandlingen av personuppgifter torde vara förenlig med dataskyddsförordningen ................. 561 15.7.4 Behandlingen av känsliga personuppgifter torde vara förenlig med dataskyddsförordningen ....................................... 562 15.8 Tillsyn .................................................................................... 566

16.1 Några förvaltningspolitiska och andra aspekter på organisationsformerna statlig förvaltningsmyndighet och bolag ............................................................................... 571 16.1.1 Myndighetsformen är huvudregel vid

organisering av statligt bedriven verksamhet ...... 571

16.1.2 Konkurrensutsatt verksamhet bör inte bedrivas i myndighetsform ................................... 572 16.1.3 Konkurrens-, upphandlings- och statsstödsreglerna påverkar organisationens möjligheter att verka ............................................. 572 16.1.4 Regeringen styr de statliga förvaltningsmyndigheterna .................................. 573 16.1.5 Regeringen styr bolagen med statligt ägande ...... 575 16.1.6 Statlig verksamhet står under offentlig tillsyn och kontroll ........................................................... 583

Innehåll

23

16.1.7 Offentlighetsprincipen gäller som huvudregel endast för myndigheter ......................................... 584 16.1.8 Finansiering av statlig verksamhet........................ 585 16.2 Den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform ................................................................. 586 16.3 En ny statlig alarmeringsmyndighet .................................... 587 16.3.1 Inrättandet av en ny myndighet ........................... 587 16.3.2 Myndighetens uppdrag .......................................... 588 16.3.3 Ledningsform ......................................................... 589 16.3.4 En organisationskommitté eller en särskild

utredare bör utses för inrättandet av Alarmeringsmyndigheten SOS och förhandlingar bör inledas med SKL ...................... 594

16.3.5 Finansiering på kort och lång sikt ........................ 597 16.4 Ett aktiebolag för alarmering ............................................... 598 16.4.1 SOS Alarm behålls som bolag ............................... 598 16.4.2 Ägarförhållandena i SOS Alarm AB kvarstår ...... 599 16.4.3 Bolagets uppdrag ................................................... 601 16.4.4 En organisationskommitté eller en särskild

utredare bör utses inför den nya ordningen och förhandlingar med SKL bör inledas snarast ..................................................................... 601

16.4.5 Bolagets ledning och statens styrning av bolagets verksamhet .............................................. 603 16.4.6 Finansiering på kort/lång sikt ............................... 604 16.5 Statlig förvaltningsmyndighet eller bolag? .......................... 605 16.5.1 Kriterier för bolagisering av statlig verksamhet

eller för fortsatt statligt ägande av bolag .............. 605

16.5.2 En alarmeringslag för båda organisationsformerna .......................................... 606 16.5.3 Organisationsformens betydelse för dagens problem .................................................................. 607 16.5.4 Synpunkter på en myndighetslösning .................. 608 16.5.5 Synpunkter på en bolagslösning ........................... 610 16.6 Utredningen förordar att SOS Alarm ges uppdraget att vara samhällets alarmeringstjänst ......................................... 614

Innehåll SOU 2018:28

24

16.6.1 Båda organisationsformerna är möjliga ............... 615 16.6.2 Ingångsvärden när det gäller att förorda viss organisationsform ................................................. 615 16.6.3 Kvalitets- och effektivitetsargument finns för bägge organisationsformerna men kostnaderna blir olika stora .................................. 617 16.6.4 SOS Alarm bör ges uppdraget att vara nationell alarmeringsfunktion .............................. 619

17.1 Utredningens uppdrag ......................................................... 623 17.2 Alarmeringstjänstutredningens betänkande och remissinstansernas synpunkter ............................................ 624 17.2.1 Alarmeringstjänstutredningen ............................. 624 17.2.2 Remissinstansernas synpunkter ........................... 626 17.3 Dagens regionala organisation ............................................. 627 17.3.1 SOS Alarms regionala organisation ..................... 627 17.3.2 Hjälporganens regionala organisation ................. 633 17.4 Den nationella alarmeringsfunktionen ska ges en regional indelning ................................................................. 639 17.4.1 Regeringens styrning av regional indelning för

en nationell alarmeringsfunktion ......................... 639

17.4.2 Samlokalisering kan ske både fysiskt och digitalt .................................................................... 640 17.5 Flera utredningar har pekat på att större regioner behövs.................................................................................... 641 17.5.1 Förvaltningspolitiken och tidigare utredningar

om statens regionala organisation ........................ 641

17.5.2 Försvarsberedningen ............................................. 643 17.5.3 Indelningskommittén ........................................... 644 17.5.4 Räddningstjänstutredningen ................................ 646 17.6 Vilka faktorer ska tillmätas betydelse? ................................ 646 17.7 Dagens ordning för alarmering ............................................ 648 17.8 Tidigare erfarenheter av förändrad regional indelning ....... 649

Innehåll

25

17.9 Det finns ett behov av anpassning till ett förändrat omvärldsläge .......................................................................... 651 17.10 Den nationella alarmeringsfunktionen bör tills vidare utgå från SOS Alarms nuvarande organisering med sikte på färre alarmeringscentraler ....................................... 654 17.10.1 Det finns tre möjliga alternativ ............................. 654 17.10.2 En samordnad alarmeringstjänst kan uppnås

utan att omedelbart förändra den regionala organisationen ........................................................ 655

17.10.3 Det första alternativet är förenat med risker ....... 656 17.10.4 Det tredje alternativet är lämpligast ..................... 657 17.11 En tydligare roll i samhällets krisberedskap ........................ 660 17.11.1 Förordningen (2015:1052) om krisberedskap

och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ska gälla för den nationella alarmeringsfunktionen ......................... 660

17.11.2 Nuvarande krav på SOS alarm gällande utbildning, övning och metodutveckling i hantering av kriser ................................................. 662 17.12 Förmåga och skydd ............................................................... 664 17.12.1 Nuvarande krav på SOS Alarm ............................. 665 17.12.2 Behov av stark förmåga ......................................... 666 17.12.3 Behov av skydd och robusthet .............................. 667 17.12.4 Krav som enligt utredningen bör ställas på en

nationell alarmeringsfunktion när det gäller förmåga, skydd och säkerhet ................................ 670

17.12.5 En analys av de ytterligare krav på skydd och säkerhet som bör ställas på funktionen bör göras utifrån hela hotskalan .................................. 671

18.1 Kraven på redovisning av förslagens konsekvenser ............ 673 18.1.1 Kommittéförordningen och förordningen om

konsekvensutredning vid regelgivning ................. 673

18.1.2 Utredningens direktiv ........................................... 674

Innehåll SOU 2018:28

26

18.2 Problembeskrivning och målsättning .................................. 675 18.3 Har alternativa lösningar övervägts? ................................... 675 18.4 Vilka berörs av utredningens förslag? ................................. 675 18.4.1 Konsekvenser för de nödställda ........................... 676 18.4.2 Verksamhetsmässiga konsekvenser för SOS

Alarm ..................................................................... 677

18.4.3 Verksamhetsmässiga konsekvenser för staten .... 680 18.4.4 Verksamhetsmässiga konsekvenser för hjälporganen .......................................................... 681 18.4.5 Verksamhetsmässiga konsekvenser för andra myndigheter........................................................... 684 18.4.6 Verksamhetsmässiga konsekvenser för andra aktörer .................................................................... 684 18.4.7 Konsekvenser för samhället i stort ...................... 686 18.4.8 Organisatoriska och personalmässiga konsekvenser ......................................................... 687 18.4.9 Konsekvensen av tidsplanen för inrättandet ....... 691 18.5 Betydelsen för Sveriges anslutning till Europeiska unionen .................................................................................. 692 18.6 Betydelse för den kommunala självstyrelsen ...................... 692 18.7 Betydelsen för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet .................................................. 693 18.8 Konsekvenser för den offentliga servicen ........................... 694 18.9 Kostnadsmässiga konsekvenser ........................................... 695 18.9.1 Allmänt om de ekonomiska konsekvenserna

av utredningens förslag ......................................... 695

18.9.2 SOS Alarms ekonomi i dag ................................... 702 18.9.3 Ekonomiska konsekvenser av organisationsformen statlig myndighet ............... 705 18.9.4 Ekonomiska konsekvenser av organisationsformen bolag ................................... 716 18.9.5 Ekonomiska konsekvenser av utredningens övriga förslag ......................................................... 717 18.9.6 Ekonomiska konsekvenser som uppkommer oavsett organisationsform .................................... 748

Innehåll

27

18.9.7 Samlad bild av de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag i myndighetsalternativet respektive bolagsalternativet ................................................... 752 18.9.8 Kostnaderna för staten inklusive de statliga hjälporganen och andra myndigheter ................... 757 18.9.9 Kostnaderna för kommuner och landsting – inklusive hjälporganen ........................................... 758 18.9.10 Kostnaderna för Alarmeringsmyndigheten SOS/SOS Alarm .................................................... 759 18.9.11 Kostnaderna för företag och andra enskilda ........ 759 18.9.12 Samhällsekonomiska konsekvenser av utredningens förslag .............................................. 759

19.1 Ikraftträdande ....................................................................... 763 19.1.1 Så snart som möjligt .............................................. 763 19.1.2 Faktorer som kan påverka tidsplanen för

inrättandet .............................................................. 764

19.1.3 Inga avbrott får ske i verksamheten ..................... 766 19.2 Övergångsbestämmelser ....................................................... 766 19.3 Fortsatt arbete, behov av ytterligare utredning i annat sammanhang m.m. ................................................................ 767 19.3.1 Fortsatt arbete behövs i vissa frågor..................... 768 19.3.2 Frågor som utredningen har haft att utreda

men som har varit av den karaktären att färdiga förslag inte har kunnat lämnats – ett fortsatt arbete kommer att behövas ..................... 769

19.3.3 Frågor som utredningen inte har haft att utreda ...................................................................... 774 19.3.4 Frågor som regeringen behöver samordna med andra utredningars förslag..................................... 776

20.1 Förslaget till alarmeringslag ................................................. 779 20.1.1 Alternativ 1 – Myndighet ...................................... 779

Innehåll SOU 2018:28

28

20.1.2 Alternativ 2 – Bolag .............................................. 797 20.2 Förslaget till lag om upphävande av lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler ............................................................. 799 20.3 Förslaget till lag om ändring av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation ................................................ 799 20.4 Förslaget till lag om ändring av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .................................................... 802

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2015:113 ......................................... 819

Bilaga 2 Kommittédirektiv 2017:23 ........................................... 833

Bilaga 3 Kommittédirektiv 2017:84 ........................................... 835

Bilaga 4 Alarmering i Finland, Danmark och Norge ............... 841

Bilaga 5 Utredningens politiska referensgrupp, övriga

kontakter och relevanta utredningar ........................... 869

Bilaga 6 Alarmeringsavtalet ....................................................... 877

Bilaga 7 Konsortialavtalet .......................................................... 897

Bilaga 8 Samverkansavtalet ........................................................ 901

Bilaga 9 Regeringsbeslut ............................................................ 919

29

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Utredningen har haft att ur ett allsidigt perspektiv analysera och utarbeta förslag som kan ligga till grund för regeringens kommande ställningstagande när det gäller reglering och organisering av framtidens alarmeringstjänst.

En nationell alarmeringsfunktion ska inrättas för att samhällets alarmeringstjänst ska kunna samordnas på ett bättre sätt än i dag i syfte att säkerställa enskildas möjligheter att snabbt och säkert få kontakt med polis, statlig och kommunal räddningstjänst och ambulanssjukvård för effektiva hjälpinsatser i en nödsituation.

Att samhällets alarmeringstjänst fungerar väl har betydelse inte bara för enskilda nödställda utan också för samhällets samlade skydd mot hela hotskalan från vardagsolyckor, kriser, påfrestningar och störda förhållanden upp till höjd beredskap och krig.

Utredningen har också haft att se över regeringens och riksdagens styrning och granskning av samhällets alarmeringstjänst mot bakgrund av att Riksrevisionen har bedömt att det i dag finns brister i dessa förutsättningar.

Utredningen har haft att ur ett effektivitets- och kvalitetsperspektiv analysera vilken organisationsform, dvs. en statlig förvaltningsmyndighet eller ett bolag, som ska förordas för en sådan funktion, samt analysera och utarbeta fullständiga förslag om hur en myndighet alternativt ett bolag kan inrättas för att kunna ansvara för den nationella alarmeringsfunktionen.

Utredningen har också haft att analysera och föreslå hur den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen ska kunna använda dels en gemensam teknisk lösning för mottagning och behandling av larm samt informationsdelning och informationssam-

Sammanfattning SOU 2018:28

30

ordning, och dels ett gemensamt system för geodata på ett effektivt och enhetligt sätt, som stöd i larmbehandlingen och vid hjälpinsatser.

Utredningen har också haft att analysera och föreslå hur den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen vid alarmering och genomförande av hjälpinsatser på ett effektivt sätt ska kunna dela sådan information med varandra som är av väsentlig och omedelbar betydelse för såväl blåljuspersonalens säkerhet som för effektiva hjälpinsatser.

Utredningen har slutligen haft att utarbeta de författningsförslag som behövs för ett genomföra utredningens förslag.

Utredningens förslag

I detta betänkande föreslår utredningen följande författningsändringar:

• En ny alarmeringslag och en ny alarmeringsförordning,

• Upphävande av lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler,

• Ändring av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation samt förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation,

• Komplettering av förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

Härutöver föreslår utredningen att vissa myndigheter – Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Socialstyrelsen, Kustbevakningen, Polismyndigheten, Sjöfartsverket och länsstyrelserna – ges olika uppdrag, bland annat att utfärda till alarmeringslagen kompletterande föreskrifter.

Utredningens förslag ger uttryck för en ambitionshöjning när det gäller samhällets alarmeringsfunktion och människors möjligheter att få snabb, säker och effektiv hjälp. Förslagen tar sikte på både hur den nationella alarmeringsfunktionen ska vara reglerad, organiserad och finansierad, ansvarsfördelningen inom alarmeringen

SOU 2018:28 Sammanfattning

31

samt hur digitaliseringen ska användas för att göra tekniken till ett verksamt stöd i arbetet.

I syfte att förbättra samordningen, finansieringen och den statliga styrningen och granskningen av samhällets alarmeringstjänst lämnar utredningen förslag om:

• en ny författningsreglering genom bland annat en ny alarmeringslag som ersätter den avtalsreglering som finns i dag,

• den nationella alarmeringsfunktionens roll och ansvar när det gäller – en författningsreglerad ensamrätt att ta emot och behandla larm på nödnummer 112, – möjlighet att på uppdrag av hjälporganen utföra större delen av larmbehandlingen, – en författningsreglerad ensamrätt avseende till larmbehandlingen anknytande tjänster. Här avses uppgifter inom alarmeringen som har betydelse för den enskildes säkerhet och trygghet samt för samhällets skydd mot olyckor och krisberedskap, däribland uppgiften att sammanställa och förmedla lägesbilder, andra stödjande uppgifter (t.ex. ansvar för att arrangera samverkanskonferenser, för nationell trafiksamordning för Rakel och för journumret 116 000) och informations- och varningstjänster (t.ex. ansvar för förmedling av VMA och för informationsnumret 113 13), – larm på annan larmväg, – möjligheten att tillhandahålla kommersiella tjänster och – hänvisningstjänster,

• hjälporganens roller och ansvar när det gäller

– obligatorisk anslutning till den nationella alarmeringsfunk-

tionen, – att inhämta information, bedöma och prioritera, besluta om

hjälpinsats, larma ut och dirigera samt leda hjälpinsatser, och – möjligheten att uppdra åt den nationella alarmeringsfunk-

tionen att utföra delar av larmbehandlingen,

Sammanfattning SOU 2018:28

32

• en enhetlig begreppsapparat,

• en teknisk lösning för informationsdelning,

• ett gemensamt system för geodata för att underlätta snabba och effektiva hjälpinsatser,

• nya bestämmelser om larmbehandlingssekretess,

• personuppgiftsbehandling,

• tillsyn,

• den nationella alarmeringsfunktionens organisationsform och regionala indelning, samt

• finansieringen av utredningens förslag på kort och lång sikt.

Bakgrunden till uppdraget och hur utredningen har arbetat

I direktiven till utredningen beskrivs att det är viktigt att samhällets alarmeringsfunktion är samordnad, författningsregleras och ges en regional indelning som på bästa sätt kan möta såväl de nödställdas behov av snabb, säker och effektiv hjälp som samhällets förmåga att hantera händelser i hela hotskalan.

I dag regleras alarmeringsverksamheten i allt väsentligt genom avtal på olika samhällsnivåer. Mellan staten och SKL Företag AB finns ett ägaravtal (konsortialavtal) avseende SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm), och mellan regeringen och SOS Alarm finns ett alarmeringsavtal som bland annat reglerar den s.k. SOS-tjänsten som innefattar att svara på nödnumret 112.

För att närmare belysa de olika frågeställningar som tas upp i utredningens direktiv har utredningen, utöver samarbetet med utredningens experter och sakkunniga och ledamöter i den politiska referensgruppen, bedrivit sitt arbete utåtriktat. Utredningen har inhämtat nödvändigt kunskapsunderlag och tagit del av erfarenheter och synpunkter från företrädare för hjälporganen, branschorganisationer, andra myndigheter och övriga aktörer. Detta redogörs närmare för i bilaga 5. Utredningen har strävat efter att ha en bred kontaktyta med berörda aktörer i syfte att få in ett så brett underlag som möjligt för sina överväganden och förslag.

SOU 2018:28 Sammanfattning

33

Utredningens överväganden

Direktiven har varit tydliga med att det för utredningen har gällt att föreslå åtgärder som förbättrar samordningen inom alarmeringstjänsten samtidigt som de statliga och kommunala hjälporganen ska behålla både sina ansvarsområden och rättsliga befogenheter samt rådigheten över sina resurser.

Den ordning vi har i dag innefattar aktörer på olika samhällsnivåer, dvs. både statlig och kommunal nivå. En fullständigt samordnad alarmeringstjänst med helhetsansvar för samtliga delar av larmkedjan i hela landet skulle förutsätta en radikal förändring där samhällets alarmeringstjänst läggs under statligt huvudmannaskap på det sätt som gäller för t.ex. Polisen. Eftersom det inte har varit utredningens uppgift att föreslå förändringar i den grundläggande ansvarsfördelningen så har det för utredningen handlat om att hitta en lösning som så optimalt som möjligt knyter ihop de centrala aktörerna och som ger förutsättningar för att det samhälleliga åtagandet, en samordnad och effektiv alarmeringstjänst, ska kunna uppfyllas. Allt i syfte att kunna ge nödställda så snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser som möjligt. Utifrån detta har det varit viktigt för utredningen att se till att roller och ansvar hos berörda aktörer är klara och tydliga, liksom att betona vikten av att aktörernas förmågor stärks och tas till vara.

Utredningen har under arbetets gång sett att när det handlar om att under en gemensam organisation få olika huvudmän (främst statliga och kommunala) att samordna sina verksamheter så innebär det ett antal utmaningar både rättsligt, geografiskt och i det praktiska vardagsarbetet. Dessutom ser bland annat befälsstrukturer olika ut inom polisen och räddningstjänsten respektive inom ambulanssjukvården. Detta har utredningen haft att förhålla sig till.

En faktor som visat sig komma att ha stor betydelse för utformningen av den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag – inte minst utformningen av en ensamrätt att ta emot och behandla larm på nödnummer 112 – är de möjligheter och begränsningar som ligger såväl i den nationella som i EU-rätten när det gäller regler om bland annat konkurrens och offentlig upphandling.

Sammanfattning SOU 2018:28

34

Konsekvenserna av utredningens förslag

Direktiven till utredningen ger uttryck för en ambitionshöjning i flera avseenden när det gäller samhällets alarmeringsfunktion. Utredningens förslag speglar detta och utredningen har också bedömt att finansieringsfrågan kommer att vara central och att såväl befintliga som nya myndighetsanslag behöver ses över och övervägas. I detta sammanhang är det också viktigt att få en rimlig fördelning av kostnaderna mellan staten, kommunerna och landstingen och andra aktörer. Detta gäller inte minst frågan om finansieringen av den tekniska lösning för informationsdelning och geodata som utredningen föreslår.

Utredningen föreslår ett nytt regelverk som berörda aktörer kommer att behöva anpassa sin verksamhet till. Vissa myndigheter får i uppdrag att utreda frågor vidare och andra får i uppdrag att ta fram till alarmeringslagen kompletterande föreskrifter.

Den ensamrätt som utredningen föreslår för den nationella alarmeringsfunktionen kommer att påverka både hjälporganen, marknaden och andra aktörers möjligheter att agera på alarmeringsmarknaden.

När det gäller utredningens förslag om en ny teknisk lösning för bland annat informationsdelning och geodata så har lösningen inte fått sin slutliga utformning ännu. Visst utvecklingsarbete är redan igång och det är viktigt att detta får fortsätta.

Ikraftträdande

Utredningen har bedömt att ikraftträdandetiden påverkas av bland annat vilken organisationsform som regeringen slutligen väljer att ge den nationella alarmeringsfunktionen. För det fall att regeringen väljer att behålla SOS Alarm bedömer utredningen att den nationella alarmeringsfunktionen kan inrättas per den 1 januari 2020. Om myndighetslösningen väljs så är det utredningens bedömning att inrättandet kan ske först per den 1 januari 2021.

35

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till alarmeringslag ( 2000:000 )

Utredningen lämnar två alternativa förslag till en ny alarmeringslag, ett för det fall att den nationella alarmeringsfunktionen ska bedrivas i myndighetsform (Alternativ 1) och ett för det fall att funktionen ska bedrivas i bolagsform (Alternativ 2).

De två alternativa lagförslagen överensstämmer till stora delar. Det enda som skiljer alternativen åt är bestämmelserna om sekretess respektive tystnadsplikt och tidpunkten för ikraftträdandet.

1.1.1 Alternativ 1 – Myndighet

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens syfte

1 § Syftet med denna lag är att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig samordning av samhällets alarmeringstjänst så att nödställda kan få snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser.

Nationell alarmeringsfunktion

2 § För ändamål som avses i 1 § ska det finnas en nationell alarmeringsfunktion.

Regeringen bestämmer närmare vilket organ som ska ansvara för funktionen och den regionala indelningen av funktionen.

Författningsförslag SOU 2018:28

36

Definitioner

3 § Med samhällets alarmeringstjänst avses i denna lag den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen.

4 § Med hjälporgan avses i denna lag Polismyndigheten som ansvarar för uppgifter enligt polislagen (1984:387), statliga och kommunala myndigheter som ansvarar för räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt landsting som ansvarar för sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).

5 § Med larmbehandling avses i denna lag en uppgift att behandla larm på nödnummer 112 eller annan larmväg.

I larmbehandling ingår mottagning av larm och en första sortering, inhämtande av information, bedömning och prioritering, inledning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering, samt ledning av insats.

6 § Med hänvisningstjänst avses i denna lag en tjänst som en enskild utan avgift kan nå via nödnummer 112.

Larm på nödnummer 112

7 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nödnummer 112. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112.

Larm på annan larmväg

8 § Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm som kommer in till funktionen på annan larmväg än nödnummer 112.

9 § Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla automatiska och andra larm som avses i 8 § om larmet rör objekt som kan anses ha särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö.

SOU 2018:28 Författningsförslag

37

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka kriterier som ska gälla vid bedömningen av vilka objekt som anses ha särskild betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö, och vars larm får anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får även meddela närmare föreskrifter om grundläggande krav på tillförlitligheten och förmågan hos dessa larm.

10 § Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm som avses i 8 § om larmet avser nödkanaler via radio eller olika typer av nödsändare som går till statliga myndigheter som ansvarar för räddningstjänst.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om från vilka nödkanaler och nödsändare som den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm.

11 § Innan ett sådant larm som avses i 9 § ansluts till den nationella alarmeringsfunktionen ska berörda hjälporgan höras om anslutningen.

Den nationella alarmeringsfunktionen har rätt att ta ut avgifter från anläggningsägaren för hanteringen av larm som avses i första stycket.

Till larmbehandlingen anknytande tjänster

12 § Den nationella alarmeringsfunktionen får tillhandahålla till larmbehandlingen anknytande tjänster.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka tjänster som får tillhandahållas enligt första stycket.

Ensamrätt inom alarmeringen

13 § Den nationella alarmeringsfunktionen har en ensamrätt såvitt avser

1. mottagning och första sortering av larm som avses i 7 §, och

2. tillhandahållande av sådana till larmbehandlingen anknytande tjänster som avses i 12 §.

Författningsförslag SOU 2018:28

38

Ett hjälporgans roll i larmbehandlingen

14 § Ett hjälporgan ansvarar för att

1. inhämta den information som behövs för en hjälpinsats,

2. bedöma och prioritera i larmbehandlingen,

3. besluta att inleda en hjälpinsats och larma ut och dirigera sina resurser, och

4. leda hjälpinsatsen.

Uppdrag till den nationella alarmeringsfunktionen

15 § Den nationella alarmeringsfunktionen får på uppdrag av ett hjälporgan utföra sådana delar av larmbehandlingen av larm på nödnummer 112 som avses i 14 § 1–3.

Hänvisningstjänst

16 § Den nationella alarmeringsfunktionen får genom avtal ansluta sådan hänvisningstjänst som avses i 6 §.

Regeringen får meddela föreskrifter om vilka hänvisningstjänster som får anslutas enligt första stycket.

Inspelning, avbrytande av kommunikation m.m.

17 § Den nationella alarmeringsfunktionen får spela in telefonsamtal eller annan elektronisk kommunikation som mottas via nödnummer 112 och annan jämställd larmväg genom vilken någon avser att komma i kontakt med ett hjälporgan. Funktionen får också avbryta pågående elektronisk kommunikation om det behövs för att snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser ska kunna utföras.

Rätten att spela in samtal upphör om den nationella alarmeringsfunktionen vidarekopplar ett samtal till en sådan hänvisningstjänst som avses i 6 §.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur inspelning och avbrytande av telefonsamtal eller annan elektronisk kommunikation får utföras samt vilka villkor som ska gälla i fråga om förvaring, användning och förstör-

SOU 2018:28 Författningsförslag

39

ing av sådant material varigenom uppgift om elektronisk kommunikation kan erhållas.

Ett hjälporgans skyldigheter

18 § Ett hjälporgan är skyldigt att ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen.

19 § Ett hjälporgan är skyldigt att medlyssna under den nationella alarmeringsfunktionens mottagning och första sortering av larm om och när funktionen så begär.

20 § Ett hjälporgan är skyldigt att lämna sådana instruktioner och anvisningar till den nationella alarmeringsfunktionen som funktionen behöver för att kunna ta emot och genomföra en första sortering av larm som avses i 7 §.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om anvisningar och instruktioner som avses i första stycket.

Uppgiftsskyldighet

21 § Den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen ska till varandra lämna uppgifter, om

1. uppgifterna har eller kan antas ha väsentlig och omedelbar betydelse för säkerheten för hjälporganens personal och för ett effektivt genomförande av hjälpinsatser, och

2. någon av dem i sin verksamhet får kännedom om att ett hjälporgan möts eller befaras kunna mötas av hot eller våld eller det finns risk för att hjälporganets utrustning blir utsatt för skadegörelse.

Sekretess

22 § I 32 kap.8 b och 8 c §§offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bestämmelser om sekretess i verksamhet enligt denna lag.

Författningsförslag SOU 2018:28

40

Tillsyn

23 § Tillsyn över efterlevnaden av denna lag och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen utövas av den myndighet som regeringen bestämmer.

24 § Tillsyn enligt 23 § innebär granskning av att den verksamhet som bedrivs med stöd av denna lag uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter.

25 § Den som bedriver verksamhet som står under tillsyn enligt denna lag är skyldig att på tillsynsmyndighetens begäran lämna de upplysningar och handlingar som myndigheten behöver för sin tillsyn.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

SOU 2018:28 Författningsförslag

41

1.1.2 Alternativ 2 – Bolag

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens syfte

1 § Syftet med denna lag är att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig samordning av samhällets alarmeringstjänst så att nödställda kan få snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser.

Nationell alarmeringsfunktion

2 § För ändamål som avses i 1 § ska det finnas en nationell alarmeringsfunktion.

Regeringen bestämmer närmare vilket organ som ska ansvara för funktionen och den regionala indelningen av funktionen.

Definitioner

3 § Med samhällets alarmeringstjänst avses i denna lag den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen.

4 § Med hjälporgan avses i denna lag polismyndigheten som ansvarar för uppgifter enligt polislagen (1984:387), statliga och kommunala myndigheter som ansvarar för räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt landsting som ansvarar för sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).

5 § Med larmbehandling avses i denna lag en uppgift att behandla larm på nödnummer 112 eller annan larmväg.

I larmbehandling ingår mottagning av larm och en första sortering, inhämtande av information, bedömning och prioritering, inledning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering, samt ledning av insats.

6 § Med hänvisningstjänst avses i denna lag en tjänst som en enskild utan avgift kan nå via nödnummer 112.

Författningsförslag SOU 2018:28

42

Larm på nödnummer 112

7 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nödnummer 112. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112.

Larm på annan larmväg

8 § Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm som kommer in till funktionen på annan larmväg än nödnummer 112.

9 § Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla automatiska och andra larm som avses i 8 § om larmet rör objekt som kan anses ha särskild betydelse för människors säkerhet, hälsa, egendom och miljö.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka kriterier som ska gälla vid bedömningen av vilka objekt som anses ha särskild betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö, och vars larm får anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får även meddela närmare föreskrifter om grundläggande krav på tillförlitligheten och förmågan hos dessa larm.

10 § Den nationella alarmeringsfunktionen får också behandla larm som avses i 8 § om larmet avser nödkanaler via radio eller olika typer av nödsändare som går till statliga myndigheter som ansvarar för räddningstjänst.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om från vilka nödkanaler och nödsändare som den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm.

SOU 2018:28 Författningsförslag

43

Larm från automatisk larmanläggning

11 § Innan ett sådant larm som avses i 9 § ansluts till den nationella alarmeringsfunktionen ska berörda hjälporgan höras om anslutningen.

Den nationella alarmeringsfunktionen har rätt att ta ut avgifter från anläggningsägaren för hanteringen av larm som avses i första stycket.

Till larmbehandlingen anknytande tjänster

12 § Den nationella alarmeringsfunktionen får tillhandahålla till larmbehandlingen anknytande tjänster.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka tjänster som får tillhandahållas enligt första stycket.

Ensamrätt inom alarmeringen

13 § Den nationella alarmeringsfunktionen har en ensamrätt såvitt avser

1. mottagning och första sortering av larm som avses i 7 §, och

2. tillhandahållande av sådana till larmbehandlingen anknytande tjänster som avses i 12 §.

Ett hjälporgans roll i larmbehandlingen

14 § Ett hjälporgan ansvarar för att

1. inhämta den information som behövs för en hjälpinsats,

2. bedöma och prioritera i larmbehandlingen,

3. besluta att inleda en hjälpinsats och larma ut och dirigera sina resurser, och

4. leda hjälpinsatsen.

Författningsförslag SOU 2018:28

44

Uppdrag till den nationella alarmeringsfunktionen

15 § Den nationella alarmeringsfunktionen får på uppdrag av ett hjälporgan utföra sådana delar av larmbehandlingen av larm på nödnummer 112 som avses i 14 § 1–3.

Hänvisningstjänst

16 § Den nationella alarmeringsfunktionen får genom avtal ansluta sådan hänvisningstjänst som avses i 6 §.

Regeringen får meddela föreskrifter om vilka hänvisningstjänster som får anslutas enligt första stycket.

Inspelning, avbrytande av kommunikation m.m.

17 § Den nationella alarmeringsfunktionen får spela in telefonsamtal eller annan elektronisk kommunikation som mottas via nödnummer 112 och annan jämställd larmväg genom vilken någon avser att komma i kontakt med ett hjälporgan. Funktionen får också avbryta pågående elektronisk kommunikation om det behövs för att snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser ska kunna utföras.

Rätten att spela in samtal upphör om den nationella alarmeringsfunktionen vidarekopplar ett samtal till en sådan hänvisningstjänst som avses i 6 §.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur inspelning och avbrytande av telefonsamtal eller annan elektronisk kommunikation får utföras samt vilka villkor som ska gälla i fråga om förvaring, användning och förstöring av sådant material varigenom uppgift om elektronisk kommunikation kan erhållas.

Ett hjälporgans skyldigheter

18 § Ett hjälporgan är skyldigt att ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen.

SOU 2018:28 Författningsförslag

45

19 § Ett hjälporgan är skyldigt att medlyssna under den nationella alarmeringsfunktionens mottagning och första sortering av larm om och när funktionen så begär.

20 § Ett hjälporgan är skyldigt att lämna sådana instruktioner och anvisningar till den nationella alarmeringsfunktionen som funktionen behöver för att kunna ta emot och genomföra en första sortering av larm som avses i 7 §.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om anvisningar och instruktioner som avses i första stycket.

Uppgiftsskyldighet

21 § Den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen ska till varandra lämna uppgifter, om

1. uppgifterna har eller kan antas ha väsentlig och omedelbar betydelse för säkerheten för hjälporganens personal och för ett effektivt genomförande av hjälpinsatser, och

2. någon av dem i sin verksamhet får kännedom om att ett hjälporgan möts eller befaras kunna mötas av hot eller våld eller det finns risk för att hjälporganets utrustning blir utsatt för skadegörelse.

Tystnadsplikt m.m.

22 § Den som är eller har varit anställd hos den nationella alarmeringsfunktionen får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon i verksamheten har fått veta om sådant som rör en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden eller som rör förhållanden av betydelse för rikets försvar, folkförsörjningen eller förebyggandet och beivrandet av brott.

23 § Tystnadsplikten enligt 22 § hindrar inte att den nationella alarmeringsfunktionen lämnar lokaliseringsuppgifter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande till ett hjälporgan om det är nödvändigt för alarmeringsverksamheten.

Författningsförslag SOU 2018:28

46

Tillsyn

24 § Tillsyn över efterlevnaden av denna lag och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen utövas av den myndighet som regeringen bestämmer.

25 § Tillsyn enligt 24 § innebär granskning av att den verksamhet som bedrivs med stöd av denna lag uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter.

26 § Den som bedriver verksamhet som står under tillsyn enligt denna lag är skyldig att på tillsynsmyndighetens begäran lämna de upplysningar och handlingar som myndigheten behöver för sin tillsyn.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

SOU 2018:28 Författningsförslag

47

1.2 Förslag till alarmeringsförordning ( 2000:000 )

Utredningen lämnar två alternativa förslag till en ny alarmeringsförordning, ett för det fall att den nationella alarmeringsfunktionen ska bedrivas i myndighetsform (Alternativ 1) och ett för det fall att funktionen ska bedrivas i bolagsform (Alternativ 2).

De två alternativa förslagen överensstämmer till stora delar. Det enda som skiljer sig åt är bestämmelserna om organisationsform i 2 § och tidpunkten för ikraftträdandet.

1.2.1 Alternativ 1 – Myndighet

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Denna förordning innehåller föreskrifter som kompletterar vad som föreskrivs i alarmeringslagen (2000:000).

De begrepp som används i alarmeringslagen har samma betydelse i denna förordning.

En nationell alarmeringsfunktion

2 § Den i 2 § alarmeringslagen (2000:000) angivna nationella alarmeringsfunktionen som ansvarar för att samordna samhällets alarmeringstjänst ska vara Alarmeringsmyndigheten SOS.

Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha regionala alarmeringscentraler.

Till larmbehandlingen anknytande tjänster

3 § Sådana till larmbehandlingen anknytande tjänster som avses i 12 § alarmeringslagen (2000:000) är

1. lägesbilder som avses i 4 §,

2. stödjande uppgifter som avses i 5 §, och

3. informations- och varningstjänster som avses i 6 §.

Författningsförslag SOU 2018:28

48

Lägesbilder

4 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska sammanställa aktuella lägesbilder som främjar snabba och effektiva hjälpinsatser. Lägesbilderna ska kunna förmedlas till hjälporganen.

Stödjande uppgifter

5 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska vidarebefordra krisinformation, arrangera samverkanskonferenser, svara för nationell trafiksamordning för Rakel och ta emot larm på journumret 116 000.

Informations- och varningstjänster

6 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska förmedla informations- och varningstjänster på uppdrag av berörda myndigheter.

Vid störning i nödnumret 112 får den nationella alarmeringsfunktionen själv begära viktigt meddelande till allmänheten (VMA).

Den nationella alarmeringsfunktionen ansvarar för det särskilda informationsnumret 113 13.

Hänvisningstjänster

7 § Kommunala socialjourer, Giftinformationscentralen och trossamfund som erbjuder tjänsten jourhavande präst eller funktion som har motsvarande ställning får genom avtal ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen som en hänvisningstjänst.

8 § Giftinformationscentralen får ansluta sin tjänst Giftinformation till den nationella alarmeringsfunktionen som en hänvisningstjänst utan avgift. Detsamma gäller kommunala socialjourer.

Den nationella alarmeringsfunktionen får ta ut en avgift från de trossamfund som ansluter sig till funktionen som en hänvisningstjänst.

SOU 2018:28 Författningsförslag

49

Bemyndigande

9 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) får meddela föreskrifter om vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112.

10 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) får meddela föreskrifter om de kriterier som ska gälla vid bedömningen av olika objekt med betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö, och vars larm får anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen, samt föreskrifter om grundläggande krav på tillförlitligheten och förmågan hos dessa larm.

11 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) får meddela föreskrifter om sådana anvisningar och instruktioner som avses i 20 § alarmeringslagen (2000:000).

Tillsyn

12 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ska utöva tillsyn över efterlevnaden av alarmeringslagen (2000:000) och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

Författningsförslag SOU 2018:28

50

1.2.2 Alternativ 2 – Bolag

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Denna förordning innehåller föreskrifter som kompletterar vad som föreskrivs i alarmeringslagen (2000:000).

De begrepp som används i alarmeringslagen har samma betydelse i denna förordning.

En nationell alarmeringsfunktion

2 § Den i 2 § alarmeringslagen (2000:000) angivna nationella alarmeringsfunktionen som ansvarar för att samordna samhällets alarmeringstjänst ska vara SOS Alarm Sverige AB.

Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha regionala alarmeringscentraler.

Till larmbehandlingen anknytande tjänster

3 § Sådana till larmbehandlingen anknytande tjänster som avses i 12 § alarmeringslagen (2000:000) är

1. lägesbilder som avses i 4 §,

2. stödjande uppgifter som avses i 5 §, och

3. informations- och varningstjänster som avses i 6 §.

Lägesbilder

4 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska sammanställa aktuella lägesbilder som främjar snabba och effektiva hjälpinsatser. Lägesbilderna ska kunna förmedlas till hjälporganen.

SOU 2018:28 Författningsförslag

51

Stödjande uppgifter

5 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska vidarebefordra krisinformation, arrangera samverkanskonferenser, svara för nationell trafiksamordning för Rakel och ta emot larm på journumret 116 000.

Informations- och varningstjänster

6 § Den nationella alarmeringsfunktionen ska förmedla informations- och varningstjänster på uppdrag av berörda myndigheter.

Vid störning i nödnumret 112 får den nationella alarmeringsfunktionen själv begära viktigt meddelande till allmänheten (VMA).

Den nationella alarmeringsfunktionen ska ansvara för det särskilda informationsnumret 113 13.

Hänvisningstjänster

7 § Kommunala socialjourer, Giftinformationscentralen och trossamfund som erbjuder tjänsten jourhavande präst eller funktion som har motsvarande ställning får genom avtal ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen som en hänvisningstjänst.

8 § Giftinformationscentralen får ansluta sin tjänst Giftinformation till den nationella alarmeringsfunktionen som en hänvisningstjänst utan avgift. Detsamma gäller kommunala socialjourer.

Den nationella alarmeringsfunktionen får ta ut en avgift från de trossamfund som ansluter sig till funktionen som en hänvisningstjänst.

Bemyndigande

9 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) får meddela föreskrifter om vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112.

10 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) får meddela föreskrifter om de kriterier som ska gälla vid bedömningen av olika objekt med betydelse för människors säkerhet och

Författningsförslag SOU 2018:28

52

hälsa, egendom och miljö, och vars larm får anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen, samt föreskrifter om grundläggande krav på tillförlitligheten och förmågan hos dessa larm.

11 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) får meddela föreskrifter om sådana anvisningar och instruktioner som avses i 20 § alarmeringslagen (2000:000).

Tillsyn

12 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska utöva tillsyn över efterlevnaden av alarmeringslagen (2000:000) och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.

SOU 2018:28 Författningsförslag

53

1.3 Förslag till lag ( 2000:000 ) om upphävande av lagen ( 1981:1104 ) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler

Härigenom föreskrivs att lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler ska upphöra att gälla vid utgången av 2020.1

1 För det fall att regeringen väljer att gå vidare med utredningens förslag till ny alarmeringslag Alternativ 2 så bör lagen i stället upphöra att gälla vid utgången av 2019.

Författningsförslag SOU 2018:28

54

1.4 Förslag till lag ( 2000:000 ) om ändring av lagen ( 2003:389 ) om elektronisk kommunikation

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation att 6 kap. 13 och 22 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

13 §2

Den som tillhandahåller ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst får

1. på begäran av en abonnent temporärt åsidosätta skydd mot nummerpresentation för att kunna identifiera störande samtal samt lagra sådana uppgifter som identifierar den anropande abonnenten och hålla dem tillgängliga för abonnenten på begäran, samt

2. för Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller en regional alarmeringscentral som avses

i lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler åsidosätta skydd

mot nummerpresentation och tillhandahålla en sådan myndighet eller organisation lokaliseringsuppgifter vid nödsamtal, utan samtycke eller trots vägran från abonnenten eller användaren.

2. för Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller en regional alarmeringscentral hos den

nationella alarmeringsfunktion som avses i 2 § alarmeringslagen (2000:000) åsidosätta skydd mot

nummerpresentation och tillhandahålla en sådan myndighet eller organisation lokaliseringsuppgifter vid nödsamtal, utan samtycke eller trots vägran från abonnenten eller användaren.

22 §3

Den som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst och därvid har fått del av eller tillgång till uppgift som avses i 20 § första stycket ska på begäran lämna

1. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till en myndighet som i ett särskilt fall behöver en sådan uppgift för delgivning enligt

2 Senaste lydelse 2014:734. 3 Senaste lydelse 2016:1311.

SOU 2018:28 Författningsförslag

55

delgivningslagen (2010:1932), om myndigheten finner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synnerliga skäl,

2. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och som gäller misstanke om brott till en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som ska ingripa mot brottet,

3. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och 3 samt uppgift om i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits till Polismyndigheten, om myndigheten finner att uppgiften behövs i samband med efterforskning av personer som har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det finns fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa,

4. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Kronofogdemyndigheten om myndigheten behöver uppgiften i exekutiv verksamhet och myndigheten finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende,

5. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Skatteverket, om verket finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende som avser kontroll av skatt eller avgift eller rätt folkbokföringsort enligt folkbokföringslagen (1991:481),

6. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Polismyndigheten, om myndigheten finner att uppgiften behövs i samband med underrättelse, efterforskning eller identifiering vid olyckor eller dödsfall eller för att myndigheten ska kunna fullgöra en uppgift som avses i 12 § polislagen (1984:387),

7. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Polismyndigheten eller en åklagarmyndighet, om myndigheten finner att uppgiften behövs i ett särskilt fall för att myndigheten ska kunna fullgöra underrättelseskyldighet enligt 33 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare,

8. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och 3 till regional alarmeringscentral som avses

i lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler, och

8. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och 3 till regional alarmeringscentral hos den

nationella alarmeringsfunktion som avses i 2 § alarmeringslagen (2000:000), och

9. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Finansinspektionen, om inspektionen finner att uppgiften är av väsentlig be-

Författningsförslag SOU 2018:28

56

tydelse för utredningen av en misstänkt överträdelse av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG.

Ersättning för att lämna ut andra uppgifter enligt första stycket 8 än lokaliseringsuppgifter ska vara skälig med hänsyn till kostnaderna för utlämnandet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 20214.

4 För det fall att regeringen väljer att gå vidare med utredningens förslag till ny alarmeringslag Alternativ 2 så bör ikraftträdandetidpunkten i stället vara den 1 januari 2020.

SOU 2018:28 Författningsförslag

57

1.5 Förslag till förordning ( 2000:000 ) om ändring av förordningen ( 2003:396 ) om elektronisk kommunikation

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation att 20 a § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 a §5

Undantag enligt 3 kap. 8 § andra stycket 3 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation gäller för sådan radioanvändning som behövs för att tillgodose allmän ordning, säkerhet eller hälsa och som bedrivs av Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Kustbevakningen, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Kriminalvården och Tullverket.

Undantag gäller även för radioanvändning om den behövs för att tillgodose sådan verksamhet som avser allmän ordning, säkerhet eller hälsa som bedrivs av

1. regeringen med Regeringskansliet samt de myndigheter som anges i bilagan till förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap när det gäller fredstida krishantering,

2. kommun eller landsting enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap,

3. kommun, Transportstyrelsen, Sjöfartsverket eller länsstyrelse när det gäller räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor,

4. den som äger eller utövar farlig verksamhet på en anläggning och som enligt beslut av länsstyrelsen enligt 2 kap. 3 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor är skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa allvarliga skador på människor eller miljön,

5. Strålsäkerhetsmyndigheten när det gäller rådgivning enligt förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor,

5 Senaste lydelse 2017:91.

Författningsförslag SOU 2018:28

58

6. kommun eller landsting när det gäller akutsjukvård och katastrofmedicinsk beredskap enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30),

7. alarmeringsföretag i verksamhet där myndigheter bistås med stöd av lagen (1981:1104)

om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler,

7. den nationella alarmerings-

funktionen i verksamhet där myn-

digheter bistås med stöd av alarm-

8. koncessionshavare och elleverantörer enligt ellagen (1997:857) när det gäller verksamhet som är av omedelbar betydelse för att upprätthålla elöverföringen, och

9. den som enligt radio-_och_tv-lagen (2010:696) eller tillståndsvillkor som meddelats med stöd av den lagen är skyldig att kostnadsfritt sända varningsmeddelande eller meddelanden som är av vikt för allmänheten, om en myndighet begär det.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.6

6 För det fall att regeringen väljer att gå vidare med utredningens förslag till ny alarmeringslag Alternativ 2 så bör ikraftträdandetidpunkten i stället vara den 1 januari 2020.

SOU 2018:28 Författningsförslag

59

1.6 Förslag till lag ( 2000:000 ) om ändring av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att två nya paragrafer, 8 b och 8 c §§ införs i 32 kap. med följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

32 kap.

8 b §

Sekretess gäller hos Alarmeringsmyndigheten SOS för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i verksamhet enligt alarmeringslagen (2000:000).

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

8 c §

Sekretess enligt 8 b § hindrar inte att Alarmeringsmyndigheten SOS lämnar lokaliseringsuppgifter, uppgift om abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande till ett hjälporgan som avses i 4 § alarmeringslagen (2000:000) om det är nödvändigt för alarmeringsverksamheten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

Författningsförslag SOU 2018:28

60

1.7 Förslag till förordning ( 2000:000 ) om ändring av förordningen ( 2015:1052 ) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap att 3 § ska ha följande lydelse.7

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

Bestämmelserna i denna förordning gäller, om inte annat anges särskilt, för statliga myndigheter under regeringen med undantag av Regeringskansliet, kommittéväsendet och Försvarsmakten.

Bestämmelserna i denna förordning gäller, om inte annat anges särskilt, för statliga myndigheter under regeringen med undantag av Regeringskansliet, kommittéväsendet och Försvarsmakten. Vid tillämpningen av den-

na förordning ska den nationella alarmeringsfunktion som avses i 2 § alarmeringslagen (2000:000) jämställas med statliga myndigheter.

Bestämmelsen i 19 § gäller för samtliga statliga myndigheter under regeringen. Bestämmelsen i 20 § gäller för statliga myndigheter under regeringen med undantag av Regeringskansliet, kommittéväsendet, Säkerhetspolisen, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt och Totalförsvarets forskningsinstitut.

För utlandsmyndigheterna tillämpas bestämmelserna endast i den utsträckning som bestäms i föreskrifter som meddelas av Regeringskansliet (Utrikesdepartementet).

Denna förordning träder i kraft 1 januari 2020.

7 Ändringen genomförs endast för det fall att regeringen väljer att gå vidare med utredningens förslag till ny alarmeringslag Alternativ 2.

61

2 Inledning

2.1 Utredningens uppdrag

Regeringen beslöt vid regeringssammanträdet den 12 november 2015 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera och föreslå hur en nationell alarmeringsfunktion ska kunna inrättas för att samhällets alarmeringstjänst ska kunna samordnas på ett bättre sätt.

Ur ett effektivitets- och kvalitetsperspektiv har den särskilde utredaren haft att analysera vilken organisationsform, dvs. en myndighet eller ett bolag, som ska förordas för en sådan funktion. Oberoende av vilken organisationsform som förordas för uppgiften har den särskilde utredaren haft att analysera och utarbeta fullständiga förslag till hur dels en statlig förvaltningsmyndighet, dels ett bolag kan inrättas. Av direktiven framgår också att den särskilde utredaren i sin analys i nödvändig utsträckning haft att beakta de överväganden och förslag som lämnades av den tidigare Alarmeringstjänstutredningen i betänkandet En myndighet för alarmering (SOU 2013:33) samt remissutfallet över förslagen i betänkandet.

Regeringen beslutade vid regeringssammanträdet den 2 mars 2017 tilläggsdirektiv med innebörden att utredningstiden förlängdes. Uppdraget skulle redovisas senast den 31 december 2017. Regeringen beslutade därefter vid regeringssammanträdet den 20 juli 2017 om tilläggsdirektiv med innebörden att 112-utredningen skulle få ytterligare två uppdrag och att utredningstiden ytterligare skulle förlängas och att uppdraget samlat skulle redovisas senast den 31 mars 2018. Tilläggsuppdragen gällde dels informationsdelning vid situationer då hjälporganen möts eller befarats kunna mötas av hot eller våld, dels hur den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen på ett mer enhetligt sätt ska kunna använda geodata. Direktiven till utredningen (dir. 2015:113, 2017:23 och 2017:84) finns med som

bilagorna 1–3 till detta betänkande.

Utredningen har antagit namnet 112-utredningen.

Inledning SOU 2018:28

62

2.2 Arbetets bedrivande

Utredningen har bedrivit sitt arbete under perioden mars 2016 – mars 2018. Den särskilda utredaren har haft hjälp av ett sekretariat bestående av tre kommittésekreterare samt under del av utredningstiden ett stabsbiträde från Statskontoret.

Till stöd i den särskilda utredarens arbete har Justitiedepartementet förordnat 19 sakkunniga/experter från departement, myndigheter och organisationer m.fl. som är särskilt berörda av eller insatta i de frågor som ingått i den särskilda utredarens uppdrag. Utredaren, sekretariatet och de sakkunniga och experterna har under utredningstiden haft nio protokollförda möten. Utredningen höll sitt första sammanträde den 12 januari 2017. Utredningen har biträtts av en politisk referensgrupp med åtta företrädare för riksdagen, landsting och kommuner (se bilaga 5). Möten med referensgruppen har hållits vid tre tillfällen.

Inom ramen för utredningsarbetet har utredningen samrått med ett stort antal myndigheter, organisationer och privata aktörer som i sin verksamhet kommer i kontakt med frågorna i uppdraget. Utredningen har också samrått med och hållit sig underrättad om det arbete som bedrivs eller har bedrivits inom ramen för ett antal statliga utredningar som har eller har haft att utreda frågor med nära anknytning till utredningens uppdrag (se bilaga 5).

I syfte att få närmare information om förhållandena i Finland, Danmark och Norge har utredningen varit i kontakt med företrädare för Nödcentralsverket i Finland, 112-enheten vid den danska Polismyndigheten och och Justis- og beredskapsdepartementet i Norge (se bilaga 4).

Inledning

63

2.3 Betänkandets struktur

Utredningen har valt att redovisa sitt uppdrag samlat i ett betänkande. De olika deluppdragen i direktiven till utredningen har en så nära koppling till varandra att utredningen ansett det vara lämpligt och ändamålsenligt.1

I kapitel 3 ger utredningen en allmän bakgrund med bl.a. en sammanfattning av frågans tidigare behandling och de viktigaste och för denna utredning mest relevanta samhälls- och andra förändringar inom området.

Utredningen har utifrån direktiven identifierat tolv allmänna utgångspunkter som varit vägledande för utredningens arbete och dessa beskrivs och utvecklas i kapitel 4. Vissa centrala uttryck, termer och begrepp behandlas i kapitel 5. I kapitel 6 ger utredningen en översikt över gällande rätt. Där görs också vissa bedömningar samt lämnas vissa förslag.

Utifrån direktiven har utredningen identifierat nio punkter som utredningen har haft att analysera och utarbeta förslag om, för att kunna inrätta en nationell alarmeringsfunktion för en bättre samordning av samhällets alarmeringstjänst.

1. Den nationella alarmeringsfunktionens roll när det gäller att ta emot och behandla larm (larmbehandling) på nödnummer 112 och annan larmväg och, om förutsättningar finns, en ensamrätt för den nationella alarmeringsfunktionen att behandla larm som kräver omedelbara insatser av samhällets hjälporgan.

2. Förutsättningarna för att den nationella alarmeringsfunktionen, utöver larmbehandling, även ska kunna utföra vissa andra relevanta uppgifter av betydelse för den enskildes säkerhet och trygghet samt samhällets skydd mot olyckor och samhällets krisberedskap (automatiska och andra larm, lägesbild, stödjande uppgifter, hänvisningstjänster, informations- och varningstjänster samt kommersiell verksamhet).

3. Hur den nationella alarmeringsfunktionens uppgifter ska preciseras i förhållande till hjälporganen och utformningen av en samlad rättslig författningsreglering.

1 Jämför dir. 2017:84 s. 2.

Inledning SOU 2018:28

64

4. Vad som ska gälla i fråga om offentlighet, sekretess och personuppgiftsbehandling och att den nationella alarmeringsfunktionen i det sammanhanget ges de befogenheter som krävs för att effektivt kunna hantera sin verksamhet och därigenom säkerställa snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser.

5. Förutsättningarna för ett successivt införande av en för hjälporganen gemensam teknisk lösning för mottagning och behandling av larm samt informationsdelning och informationssamordning.

6. Informationsskyldighet (inom ramen för den gemensamma tekniska lösningen) i situationer där hjälporgan möts eller befaras kunna mötas av hot, våld eller risk att utrustning utsätts för skadegörelse.

7. Ett gemensamt system för geodata.

8. Vilken organisationsform, som utifrån utifrån effektivitets- och kvalitetsperspektiv (förvaltningsmyndighet eller bolag), ska förordas för den nationella alarmeringsfunktionen.

9. Utgångspunkter för hur många regionala alarmeringscentraler som bör finnas och hur de i grunden bör vara organiserade och utformade i stort.

Punkterna 1–3 ovan innehåller enligt utredningens mening själva grunduppdraget för den nationella alarmeringsfunktionen sett till vilken roll som funktionen ska ha i alarmeringen och i vilken omfattning det ska vara obligatoriskt för hjälporganen att ansluta sig till funktionen. Punkterna 1–3 behandlas närmare i kapitlen 7–12 i betänkandet. Punkterna 4–7 ovan behandlas i kapitlen 13–15. Punkterna 8–9 ovan behandlas i kapitlen 16 och 17. Konsekvensanalyser behandlas i kapitel 18, och i kapitel 19 redogör utredningen för genomförandet av förslagen, och frågor som behöver utredas vidare. Författningskommentaren finns i kapitel 20.

Till betänkandet har fogats bilagorna 1–5 som närmare beskrivits i avsnitt 2.2, alarmeringsavtalet mellan svenska staten och SOS Alarm Sverige AB (bilaga 6), konsortialavtalet mellan staten och SKL Företag AB (bilaga 7), samverkansavtalet mellan SOS Alarm och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) (bilaga 8) samt regeringens beslut angående SOS Alarm AB:s tillstånd till avlyssning m.m. (bilaga 9).

65

3 Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar inom området

3.1 Allmänt

Vissa väsentliga och för utredningen relevanta förändringar har skett i samhället, hos hjälporganen, hos SOS Alarm och i lagstiftningen sedan tidigare utredningar och efter det att det första direktivet till utredningen beslöts för över två år sedan. I detta kapitel tar utredningen upp dessa förändringar, liksom en sammanfattande redogörelse för huvuddragen i förslagen från dåvarande Alarmeringstjänstutredningen och remissbehandlingen av dessa förslag.

3.2 Alarmeringstjänstutredningens betänkande och remissinstansernas synpunkter

3.2.1 Alarmeringstjänstutredningens uppdrag

Alarmeringstjänstutredningen överlämnade sitt betänkande1 till regeringen i april 2013. Utredningen hade enligt sina direktiv2 i uppdrag att se över samhällets alarmeringstjänst i syfte att säkerställa att alarmeringstjänsten fungerar effektivt, säkert och ändamålsenligt.

Bakgrunden till utredningens uppdrag var dels utvecklingen inom området skydd mot olyckor och krisberedskap där ett ökat behov av samverkan och samordning hade identifierats, dels den tekniska utvecklingen som också lett till utvecklade kommunikationsmöjligheter.

1SOU 2013:33. 2 Dir. 2011:106 och 2012:28.

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... SOU 2018:28

66

Utredningen hade också i uppdrag att se över organisationsform, avtalsform och ägarförhållanden för samhällets alarmeringstjänst. Detta hade inte gjorts sedan SOS Alarm Sverige AB:s (SOS Alarm) bildande, trots att både nationell lagstiftning och EU:s regelverk om offentlig upphandling och statsstöd hade ändrats.

3.2.2 Identifierad problembild

Alarmeringstjänstutredningen beskrev i sitt betänkande att den nuvarande modellen för samhällets alarmeringstjänst har brister som försvårar samverkan och samordning och som därigenom skapar risker för samhällets förmåga att säkerställa människors säkerhet och möjligheter till undsättning i nödsituationer.3

De brister som lyfts fram i betänkandet handlar bland annat om:

• Att den nuvarande modellen för samordning och samverkan inom alarmeringen är frivillig och bygger på samförstånd, och att flera kommuner och landsting i dag vill kunna välja – och har i ett par fall valt - alternativa lösningar för alarmering än via SOS Alarm.4

• Att larmkedjan har blivit allt mer komplex genom ökade krav på särskild kompetens och särskilda rutiner i larmbehandlingen.

• Att berörda statliga myndigheter har egna larm- och ledningscentraler som inte samordnas med SOS Alarm. Dessutom har nya aktörer tillkommit som etablerat larmcentraler som verkar utanför SOS Alarms samverkansstrukturer och som inte delar information om inträffade händelser och tillgängliga resurser med andra aktörer.5

• Att SOS Alarms bolagsform som sådan har försvårat samverkan mellan SOS Alarm, räddningsorgan och myndigheter liksom att styrningen av bolaget har brister som en följd av att både staten och kommunsektorn har dubbla roller som delägare och kunder till SOS Alarm.6

3SOU 2013:33, s. 14 och 131 ff. 4 a. bet. s. 133f. och 135. 5 a. bet. s. 14, 66 och 133 ff. 6 a.bet s. 14 och 195.

SOU 2018:28 Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ...

67

• Att tillsynen och uppföljningen av området har brister, att reglering inom området saknas liksom att ingen aktör har något tydligt ansvar för helheten och för att säkerställa att den enskilde får säker och effektiv hjälp i en nödsituation.

Sammantaget ansåg utredningen att dessa brister skulle kunna leda till ett fragmentiserat alarmeringssystem.7

3.2.3 Alarmeringstjänstutredningens överväganden och förslag

Alarmeringstjänstutredningen föreslog att alarmeringsverksamheten i sin helhet skulle regleras samlat i lag, liksom att en nationell alarmeringsfunktion skulle inrättas i form av en statlig myndighet med uppdrag att säkerställa en snabb, säker och effektiv larmbehandling (Alarmeringsmyndigheten).8 Myndighetens uppdrag skulle begränsas i jämförelse med SOS Alarms uppdrag på så sätt att myndighetens ansvar enbart skulle avse nödsituationer, det vill säga insatser som bedömdes kräva brådskande insatser på plats från samhällets räddnings- eller vårdresurser. Andra larmärenden skulle kunna vidarebefordras till räddningsorgan och andra myndigheter.9

Utredningens val av organisationsform härleddes ur konstaterandet att alarmering i nödsituationer var att betrakta som en grundläggande samhällsviktig tjänst för att säkra enskildas trygghet och säkerhet och att sådan verksamhet inte borde vara föremål för konkurrens på en öppen marknad eller drivas på affärsmässiga villkor.10 Verksamhet skulle renodlas genom att låta kommersiella larm- och säkerhetstjänster hanteras på marknaden.11

Utredningen föreslog att myndigheten skulle organiseras med en central funktion för ledning, stöd och samordning och fem till sju regionala larmcentraler för den operativa verksamheten.12 Utredningen föreslog också att en särskild utbildning för larmoperatörer

7 a.bet.s. 14 och 137. 8 a.bet s. 188, 194 och 211. 9 a.bet.s. 206. 10 a.bet. s. 188 f. och 206. 11 a.bet. s. 206. 12 a.bet. s. 200 f.

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... SOU 2018:28

68

skulle tas fram, som beräknades omfatta minst ett och ett halvt år.13Utredningen föreslog vidare att en gemensam teknisk plattform skulle utvecklas för larmbehandling, informationsdelning och informationssamordning, liksom att möjligheterna till samutnyttjande av lokaler, teknik och annat stöd mellan ansvariga myndigheter och hjälporgan på lokal, regional och statlig nivå skulle tas till vara för att effektivisera larmbehandlingen och räddningsinsatserna.14

I utredningens förslag låg också en förstärkt uppföljning och tillsyn över alarmeringsverksamheten.15

3.2.4 Remissinstansernas synpunkter

Vid remissbehandlingen av Alarmeringstjänstutredningens betänkande framkom att huvuddelen av remissinstanserna delade utredningens beskrivna problembild. Däremot fanns omfattande invändningar och synpunkter på utredningens olika förslag liksom av utredningens analyser av genomförande, kostnader och övriga konsekvenser. Det framfördes ett behov av större kompletteringar av utredningen.

De kritiska synpunkterna mot utredningens förslag var i huvudsak följande:

• Oklarheter när det gäller ansvarsförhållandena mellan den föreslagna Alarmeringsmyndigheten och hjälporganen på nationell, regional och lokal nivå.

• Strider mot principerna för det kommunala självstyret.

• Skulle innebära att kommuner och landsting skulle tvingas överlämna en viktig del av ledningsansvaret till en statlig myndighet.

• Avgränsningen av myndighetens roll till att enbart hantera nödsamtal var problematisk. Både kommuner, landsting och statliga aktörer uttryckte att frågan om ett ärendes prioritering som en nödsituation eller inte är svår att klargöra en gång för alla. I stället rör sig ärenden på en glidande skala, och prioriteringen kan också ändra sig med tiden, beroende på hur ett ärende för-

13 a.bet. s. 204 f. 14 a.bet. s. 202 f. 15 a.bet. s. 210 f.

SOU 2018:28 Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ...

69

löper. Det ifrågasattes även att myndigheten skulle få rätten att i akuta fall prioritera bland resurser som enligt nuvarande reglering faller inom hjälporganens eget ansvarsområde.

• Inte tillräckligt underbyggt. Det saknades en mer utförlig redovisning av på vilka grunder valet av organisationsform hade gjorts liksom en mer fördjupad analys av alternativa organisationslösningar.

3.3 Riksdagens tillkännagivande och Riksrevisionens rapport om Regeringens styrning av SOS Alarm

3.3.1 Riksdagens tillkännagivande om särskild utredning av alarmeringstjänsten

I februari 2015 behandlade riksdagen ett antal motioner från den allmänna motionstiden 2014. Försvarsutskottet ställde sig bakom en av motionerna16 och riksdagen tillkännagav för regeringen i februari 2015 som sin mening att regeringen bör följa upp Alarmeringstjänstutredningen och tillsätta en särskild utredning med uppgift att lämna förslag till hur en sammanhållen myndighet för alarmeringstjänsten bör organiseras.17 Försvarsutskottet efterfrågade detta särskilt utifrån hur de framtida gränsdragningarna mellan olika aktörer ska fungera.

3.3.2 Riksrevisionens rapport och regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport om regeringens styrning av SOS Alarm

I maj 2015 överlämnade Riksrevisionen rapporten Regeringens styrning av SOS Alarm till riksdagen.18 I rapporten har Riksrevisionen granskat om regeringen har skapat tillräckliga förutsättningar för samhällets alarmering, om regeringens styrning av SOS Alarm är tydlig och om SOS Alarm har arbetat kundanpassat och långsiktigt. I rapporten konstaterar Riksrevisionen att det finns ett antal brister

16 Mot. 2014/15:2841. 17 Bet. 2014/15:FöU6, rskr. 2014/15:104. 18 RIR 2015:11.

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... SOU 2018:28

70

i förutsättningarna för samhällets alarmering och att regeringens styrning av SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm) inte har varit tillräckligt tydlig, något som skapat osäkerheter för bolaget.19

I regeringens skrivelse till riksdagen angående rapporten, instämmer regeringen i Riksrevisionens bedömning att systemet för samhällets alarmeringstjänst har en del brister som riskerar att påverka kvaliteten i utförandet av alarmeringstjänsten.20 Bland de brister som regeringen lyfter fram är att systemet bygger på frivillighet och samförståndslösningar, liksom att det inte finns någon enskild aktör som har ett uttryckligt ansvar för att säkerställa att alarmeringstjänsten är samordnad och väl sammanhållen.21

Regeringen anger i skrivelsen att en samordnad alarmeringstjänst är av grundläggande betydelse för att säkerställa effektiva hjälpinsatser vid nödsituationer och hänvisar till att regeringen därför beslutat om det direktiv som gäller för 112-utredningen.22

3.4 Förändringar hos SOS Alarm

Nu gällande bolagsordning för SOS Alarm antogs på årsstämman den 23 april 2014, dvs. efter det att Alarmeringstjänstutredningen avslutat sitt arbete. Bolagsordningen reglerar föremålet för bolagets verksamhet, aktiekapital, antal aktier, styrelsen, kallelse till bolagsstämma, räkenskapsår, riksdagsledamots deltagande i bolagsstämma, beslutsregler och hembud. Föremålet för bolagets verksamhet är dock oförändrat. Det är att samordna och utöva det allmännas alarmeringsfunktioner, och dessutom att mot ersättning tillhandahålla alarmerings-, larm och övervakningstjänster samt att bedriva annan därmed förenlig verksamhet.23

Under år 2016 tillträdde bolagets nuvarande vd Maria Khorsand. År 2017 beslutade SOS Alarms bolagsstämma att Statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande 2017 ska vara

19 Skr. 2015/16:50 s. 81. 20 a. skr. s. 5. 21 a. skr. s. 5. 22 a. skr. s. 8. 23 Bolagsordning för SOS Alarm Sverige AB antagen på årsstämma den 23 april 2014 tillgänglig via www.sosalarm.se/om-oss/finansiell-information-och-bolagsstyrning/bolagsordning/ (hämtad 20180312).

SOU 2018:28 Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ...

71

tillämplig på bolaget vilket innebär att den numera är styrande för hela verksamheten.24

Ägandet i SOS Alarm regleras genom ett konsortialavtal, dvs. ett aktieägaravtal. Efter att Alarmeringstjänstutredningen avslutat sitt arbete har inga ändringar skett av konsortialavtalet utan det nu gällande konsortialavtalet trädde i kraft den 29 december 2006 (se bilaga 7).

Att SOS Alarm ansvarar för upprätthållandet av nödnumret 112 på uppdrag av staten regleras genom det s.k. alarmeringsavtalet. Det nu gällande alarmeringsavtalet är från år 2008 och har vid några tillfällen kompletterats och justerats genom bilagor till avtalet, senast i december 2017 (se bilaga 6). De ytterligare uppgifter som i alarmeringsavtalet uttryckligen ålagts SOS Alarm efter att Alarmeringstjänstutredningen avslutat sitt arbete är ett ansvar för – en SMS-tjänst för nödnumret 112 (SMS112) för personer med

funktionsvariation (i fråga om tal eller hörsel)25– journumret 116 000 för försvunna barn, – att fortsätta inrätta ett nytt tekniskt system för viktigt med-

delande till allmänheten (VMA) via mobil och fast telefoni vid allvarliga olyckor och kriser, samt – att under år 2017 inrätta det datasystem och den organisation

som behövs för att kunna ta emot och hantera eCall-samtal som ett nödsamtal till 112.

Enligt Alarmeringstjänstutredningen åtog sig SOS Alarm redan i samband med ett tidigare avtal om tillägg och ändringar till alarmeringsavtalet att från och med år 2013 inrätta ett tekniskt system för viktigt meddelande till allmänheten (VMA) genom mobil och fast telefoni. De förändringar som skett därefter i alarmeringsavtalet beträffande VMA handlar om att SOS Alarm ska fortsätta att inrätta detta system.

Formerna för genomförande av eCall och hanteringen av journumret 116 000 bereddes under Alarmeringstjänstutredningens arbete i Regeringskansliet och uppdraget som ålagts SOS Alarm i

24 Protokoll fört vid årsstämma med aktieägarna i SOS Alarm Sverige AB 25 april 2017 s. 5. 25 Larmcentralerna i Östersund och Luleå tar emot SMS112 från personer funktionsvariationer som innebär att de är döva, tal- eller hörselskadade. www.sosalarm.se

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... SOU 2018:28

72

dessa delar har därmed tillkommit efter att den utredningen avslutat sitt arbete. Från och med den 1 oktober 2017 tar SOS Alarm emot både manuella och automatiska eCall-larm (se mer i avsnitt 7.2.5).26

Sedan år 2016 har SOS Alarm en ägaranvisning, som reflekterar innehållet i alarmeringsavtalet. Enheten för bolag med statligt ägande vid Näringsdepartementet har för andra bolag ersatt avtal liknande alarmeringsavtalet med ägaranvisning och ett beslut om regleringsbrev för de finansiella delarna i uppdraget. Liknande förändringar har enligt enheten övervägts för SOS Alarm men med anledning av 112-utredningens tillsättande så valde regeringen att avvakta.

3.5 Förändringar hos hjälporganen

3.5.1 En ny Polismyndighet har bildats

I Alarmeringstjänstutredningens betänkande redogörs för att polisens dåvarande organisation nyligen hade utretts och att Polisorganisationskommittén lämnat betänkanden27 med förslag om att polisen skulle bli en myndighet samt att en särskild utredare fått i uppdrag28 att ombilda Rikspolisstyrelsen och de 21 polismyndigheterna till Polismyndigheten. Sedan den 1 januari 2015 är Polisen en enrådighetsmyndighet. Myndigheten består av sju regioner, 27 polisområden och 95 lokalpolisområden. Arbete pågår med att ersätta de tidigare polismyndigheternas länskommunikationscentraler med regionledningscentraler.

3.5.2 Kustbevakningen har beslutat att avveckla sin stödledningscentral i Stockholm

Alarmeringstjänstutredningen har beskrivit att Kustbevakningen har ledningscentraler i Stockholm och i Göteborg. Kustbevakningen har den 22 maj 2017 beslutat att stödledningscentralen i Stockholm ska avvecklas senast den 1 juni 2018.29

26 www.sosalarm.se/trygghet--sakerhet/ecall/(hämtad 180312). 27SOU 2012:13, Se även, SOU 2012:77, SOU 2012:78 och SOU 2013:42. 28 Dir. 2012:129. 29 Kustbevakningen Beslut 2017-05-22, dnr 2015-2670:77.

SOU 2018:28 Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ...

73

3.5.3 Sjukvårdens larmcentral (SVLC) drivs i dag i egen regi

Av Alarmeringstjänstutredningens betänkande framgår att landstingen i Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län samt i Region Gotland sedan hösten 2011 hade avtal med Sjukvårdens larmcentral (SVLC) för prioritering och dirigering av ambulans. Larmmottagningen sköttes fortsatt av SOS Alarm som efter mottaget larm vidarekopplade samtalet till SVLC. SVLC drevs vid denna tidpunkt av Medhelp AB, som nu som då bedriver verksamhet inom s.k. eHälsa (sjukvårdsrådgivning m.m). Medhelp AB drev då tre larmcentraler belägna i Uppsala, Västerås och Eskilstuna.30

Det som inträffat efter att Alarmeringstjänstutredningens avslutat sitt arbete är att samarbetet med Medhelp AB avbrutits. Landstingen i Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län samt i Region Gotland träffade under år 2013 åter avtal med SOS Alarm om prioritering och dirigering av ambulans.

Under våren 2014 genomförde landstingen i Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län en förstudie om en larmcentral i egen regi.

Sedan maj 2015 har landstingen i Uppsala och Västmanlands i egen regi drivit SVLC med två lokala larmcentraler, en i Västerås och en i Uppsala. Landstinget i Södermanlands län är numera också med i samarbetet och den 28 november 2017 startade en tredje larmcentral i Eskilstuna. I dag innebär det att när SOS Alarm tar emot ett larm på nödnummer 112 och förstår att larmet avser ambulanssjukvård inom SVLC:s geografiska område så kopplas samtalet över och SOS Alarm lämnar ärendet.

3.5.4 SOS Alarm har fortsatt att utföra prioritering och dirigering av ambulans åt Stockholms läns landsting

Alarmeringstjänstutredningen beskrev att Stockholm läns landsting våren 2013 beslutat att upphandla tjänsten prioritering och dirigering av ambulanser av Medhelp AB och att avtalet skulle gälla från och med den 1 november 2013.31

30SOU 2013:33 s. 68. 31 a.bet. s. 68.

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... SOU 2018:28

74

Upphandlingen överklagades av SOS Alarm och en rättslig process tog vid. Landstinget beslutade att i detta läge (den 19 november 2013) teckna ett tilläggsavtal med SOS Alarm till längst den 31 oktober 2016 om prioritering och dirigering av ambulanser för att i avvaktan på den rättsliga processen säkra denna tjänst. Den 13 februari 2014 beslutade dock landstinget att avbryta den påbörjade upphandlingen och genomförde även en egen utredning om förutsättningarna för att driva tjänsten prioritering och dirigering i egen regi.32 Landstinget har därefter ingått ett nytt avtal med SOS Alarm och har i samband med detta bedömt att alarmeringstjänsten inte behövde upphandlas utan att avtal kunde tecknas direkt med SOS Alarm.33

3.5.5 Västra Götalandsregionen och Region Skåne har beslutat om en prioriteringsfunktion i egen regi

Landstinget i Dalarna har ett avtal med SOS Alarm som driver SOS-centralen i Falun. Landstinget i Dalarna sköter prioriteringen i egen regi genom att de bemannar SOS-centralen dygnet runt med egna sjuksköterskor. Är sjuksköterskan i tjänst upptagen kan SOSalarm utföra prioriteringen och larma ut en ambulans. Ursprungligen var sjuksköterskorna en stödfunktion till SOS-centralen men har i dag utvecklats till att bli en del av den.34 Ibland benämns denna lösning som ”Falumodellen”.

Västra Götalandsregionen beslutade35 i april 2017 att regionen, efter översyn36 av alarmeringssituationen, ska hantera prioriteringsfunktionen i egen regi med egen personal i SOS Alarms lokaler fr.o.m. den 1 maj 2018. Regionen ska även inrätta en funktion som benämns operativ ledare samt koordinera ambulanshelikopteruppdrag. Ambulansdirigeringstjänsten ska dock fortsatt upphandlas från SOS Alarm.

Region Skåne har ett avtal med SOS Alarm om alarmeringstjänst men med prioriteringsfunktion i egen regi. Regionen skulle

32 Hälso- och sjukvårdsnämnden, Stockholm läns landsting, Tjänsteutlåtande 2015-10-27 (HSN 1509-1097, HSN 1402-0261), s. 2. 33 Rapport, Alarmeringstjänst i Västra Götalandsregionen av Jan-Åke Björklund 2017-01-26, s. 19. 34 a.Björklund. s. 16. 35 Dnr RS 2016-05476. 36 a. Björklund, s. 3 och 5–7.

SOU 2018:28 Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ...

75

enligt den ursprungliga modellen ansvara för att bemanna SOScentralen med sjuksköterskor för att bedöma och prioritera 90 procent av de vårdärenden som kommer in via nödnummer 112 samt andra vägar (sjukvårdens egna beställningar av ambulans). SOS Alarm skulle svara för redundans i resterande vårdärenden samt vid ”toppar”, liksom för utalarmering, beredskapstäckning, dirigering och gemensamma lokaler och gemensam teknikplattform. Avtalet har implementerats successivt från och med juni 2016. Målsättningen var att regionen skulle ha tagit över den avtalade volymen i oktober 2017. Regionen har dock inte lyckats bemanna funktionen med tillräckligt många sjuksköterskor. Detta har inneburit att det är SOS Alarm som för närvarande prioriterar vårdärenden som kommer in via nödnummer 112 och att regionen prioriterar ärenden som kommer in via regionens egna ambulansbeställning. Långsiktigt är regionens ambition att kunna tillämpa det ursprungliga avtalet.37

3.6 Omvärldsförändringar

Bland de samhällsområden som på olika sätt förändrats sedan Alarmeringstjänstutredningen lämnade sitt betänkande finns säkerhet, försvar, krisberedskap och digitalisering. Utredningen sammanfattar nedan det ökade fokus som kommit att bli på dessa områden i de delar som varit relevant för utredningens arbete.

3.6.1 Förändringar som har skett inom områdena säkerhet, försvar och krisberedskap

Ett försämrat säkerhetspolitiskt läge

Sedan tidigare utredningar och sedan det första direktivet till 112utredningen beslutades har ett antal väsentliga förändringar skett inom områdena säkerhet, försvar och samhällets krisberedskap. Försvarsmakten har t.ex. i budgetunderlaget för 2018 konstaterat att det säkerhetspolitiska läget präglas av stor osäkerhet och instabilitet, samt av en svårbedömd utveckling.38 Även andra har gjort

37 a.Björklund, s. 4, 16–19 och 27. 38 Försvarsmakten (2017) Budgetunderlag för 2018 med särskilda redovisningar (dnr FM2016-10870. 28), Bilaga 1 s. 3–4.

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... SOU 2018:28

76

liknande bedömningar, och bl.a. pekat på att konfrontationslinjen mellan Ryssland och Nato har förskjutits till Östersjöregionen.39

Arbete för ett förstärkt militärt och civilt försvar

Regeringen har konstaterat att Sveriges försvarsförmåga inför och vid ett angrepp behöver stärkas till följd av ett försämrat omvärldsläge. Som ett led i detta har bl.a. värnplikten återinförts. Ett nytt regemente ska också inrättas på Gotland. En viktig del i Sveriges försvarsförmåga handlar om en sammanhängande planering för totalförsvaret. Syftet är att kunna hantera en situation med höjd beredskap och ytterst krig, och samtidigt ha en stark förmåga att hantera fredstida kriser. Ett fungerande civilt försvar och en fungerande civil-militär samordning ska möjliggöra för det militära försvaret att kunna fullgöra sina uppgifter även i en krigssituation. Här ingår utarbetande av särskilda planeringsanvisningar till myndigheterna. Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har tagit fram ett förslag till grunder för planering av totalförsvaret.40 Försvarsmakten och MSB fick vidare den 11 maj 2017 i uppdrag att fortsätta att främja och utveckla en sammanhängande totalförsvarsplanering fram till och med år 2020.41Försvarsmakten och MSB har också fått regeringens uppdrag att stödja bevakningsansvariga myndigheter och prioriterade kommuner och landsting för att stärka deras förmåga.42 De bevakningsansvariga statliga myndigheterna har också av regeringen under år 2018 fått i uppdrag att krigsplacera den personal som de anser sig behöva under höjd beredskap.43

Den 21 december 2017 överlämnade försvarsberedningen sin rapport44 rörande inriktningen av totalförsvaret och utformningen av den civila verksamheten i totalförsvaret – ett arbete som kommer

39SOU 2016:57 s. 12, Ds 2017:66 s. 17 f. 40 Försvarsmakten och MSB (2016) Sverige kommer att möta utmaningarna (Dnr FM2016-13584:3) s. 1–16. 41Prop. 2017/18:01 utg.omr. 6 s. 13. 42 Regeringsbeslut 20170511 Uppdrag till Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret Dnr Fö2017/00688/MFI. 43 www.regeringen.se/tal/2018/01/tal-av-morgan-johansson-pa-folk-och-forsvar/ (hämtad 20180312). 44Ds 2017:66.

SOU 2018:28 Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ...

77

att fortsätta med avseende på totalförsvarets fortsatta inriktning för åren 2021–2025. En rapport ska redovisas senast den 14 maj 2019. Försvarsberedningen har föreslagit att en ny utredning tillsätts med uppdraget att se över lednings- och ansvarsförhållandena inom det civila försvaret, såväl centralt, regionalt som lokalt, samt föreslå hur det civila försvaret ska samordnas med det militära försvaret inom ramen för totalförsvaret. Försvarsberedningen har också föreslagit att länsstyrelsernas arbete inom området samordnas i större regioner genom att en landshövding utpekas som beredskapsansvarig i samband med såväl fredstida kriser som under höjd beredskap och kris, liksom att MSB:s och de beredskapsansvariga myndigheternas roll ses över.45 Regeringen har aviserat att en sådan utredning ska tillsättas.46

Informations- och kommunikationsinfrastruktur blir en allt mer central del av säkerheten

Samhällsutvecklingen har också inneburit att säkerhetsfrågorna kommit allt mer i centrum. Begreppet säkerhet har fått en bredare innebörd. Faktorer som t.ex. de pågående klimatförändringarna och hälsohoten från en ökande antibiotikaresistens får en ökande betydelse för säkerheten, i Sverige och i omvärlden.47 Hotbilderna mot Sverige i dag är varken entydiga eller enbart territoriellt fokuserade. En mer komplex bild måste därför vara utgångspunkten för myndigheternas säkerhetsarbete.48 Våra allt mer uppkopplade samhällen har också skapat nya sårbarheter. Hoten består i utökad underrättelseverksamhet, intensifierade cyberattacker och olika påverkansoperationer.49 Utvecklingen accentuerar vikten av att säkra upp att kritisk infrastruktur och informationsinfrastruktur alltid fungerar genom olika former av robusthet och skydd.50

Under 2017 fattade regeringen beslut om en nationell säkerhetsstrategi, en strategi som följts upp genom rapportering om vidtagna

45 a. Ds s. 102. 46 www.regeringen.se/tal/2018/01/tal-av-peter-hultqvist-pa-folk-och-forsvars-rikskonferens-2018/ ( hämtad 20180312). 47 www.regeringen.se/tal/2018/01/sveriges-sakerhet-i-en-ny-varld/ (hämtad 20180312). 48Ds 2017:66 s. 17 ff, Försvarsmakten och MSB (2016) Sverige kommer att möta utmaningarna (Dnr FM2016-13584:3) s. 3. 49SOU 2016:90 s. 4546, a. Försvarsmakten och MSB s. 3–4. 50 a.Försvarsmakten och MSB. s. 7.

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... SOU 2018:28

78

åtgärder inom olika områden.51 Regeringen har i februari 2018 till riksdagen överlämnat ett förslag till ny säkerhetsskyddslag med ikraftträdande den 1 april 2019. Förslaget bereds för närvarande i riksdagen.52

Regeringen har under 2017 också fattat beslut om en nationell strategi för samhällets informations- och cybersäkerhet. Strategin ska bidra till att skapa långsiktiga förutsättningar för samhällets aktörer att arbeta effektivt med informations- och cybersäkerhet samt höja medvetenheten och kunskapen i samhället om frågorna.53Ett rapporteringskrav vid förekomst av it-incidenter har införts för statliga myndigheter.54

För att förstärka skyddet av de mest skyddsvärda verksamheterna i samhället har regeringen också beslutat om en ändring i säkerhetsskyddsförordning (1996:633) som innebär att statliga myndigheter fr.o.m. den 1 april 2018 ska vara skyldiga att samråda med Säkerhetspolisen och Försvarsmakten inför utkontraktering av säkerhetskänslig verksamhet.55

Regeringen har gett Försäkringskassan i uppdrag att erbjuda samordnad och säker it-drift för vissa myndigheter, i syfte att öka säkerheten i den statliga it-driften.56

Post- och telestyrelsen (PTS) har fått regeringens uppdrag att lämna förslag till en förvaltningsmodell för skyddade it-utrymmen för offentliga aktörer som bedriver säkerhetskänslig verksamhet.57

Regeringen har uttryckt sin avsikt att inrätta en ny myndighet för psykologiskt försvar, i enlighet med försvarsberedningens förslag.58

Arbete pågår också för att möjliggöra hemlig dataavläsning och datalagring.59

51 Statsrådsberedningen (2017) Nationell säkerhetsstrategi, Statsrådsberedningen (2017) Delrapport över genomförandet av Nationella säkerhetsstrategin. 52Prop. 2017/18:89. 53 Nationell strategi för samhällets informations- och cybersäkerhet, Skr. 2016/17:213. 54 www.regeringen.se/pressmeddelanden/2015/12/regeringen-infor-krav-pa-it-incidentrapportering-for-statliga-myndigheter/ 55 SFS 2018:13. 56 Fi2017/03084/DF. 57 Fi2017/03084/DF. 58 www.regeringen.se/tal/2018/01/tal-av-morgan-johansson-pa-folk-och-forsvar/ (hämtad 20180312). se också Ds 2017:66 Motståndskraft Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 s. 110. 59 Dir. 2016:36 och 2017:102. SOU 2017:89. Se också SOU 2017:75.

SOU 2018:28 Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ...

79

En utredning har tillsatts för att möjliggöra informationsutbytet mellan Säpo, Polisen och Försvarsmakten parallellt med pågående förundersökning.60

Insatser för att motverka terrorism, våldsbejakande extremism liksom hot och våld mot ”blåljuspersonal”

Arbetet med att förhindra terrorism och verksamheter med koppling till terrorism har också intensifierats. En nationell strategi mot terrorism har beslutats.61 Förslag på skärpt reglering utarbetas också inom flera områden som har kopplingar till terrorverksamhet. Det gäller t.ex. finansiering av terrorverksamhet, terrorresor, deltagande och samröre med terrororganisationer.62 Regeringen har också inrättat ett centrum mot våldsbejakande extremism på Brottsförebyggande rådet (BRÅ).63

Till detta kan läggas en utveckling inom särskilt utsatta bostadsområden, där utanförskap och social oro innebär en ökad utsatthet, bl.a. för de hjälporgan som ska stävja uppkomna situationer och bistå nödställda. På flera orter har anlagda bränder och återkommande angrepp på hjälporganens personal och utrustning skett, i form av bl.a. stenkastning och våld vid utryckning. Vid några tillfällen har situationerna urartat till kravaller och upplopp.64 Till följd av problematiken har den s.k. Blåljusutredningen lämnat förslag på förstärkningar av bl.a. det straffrättsliga skyddet för blåljuspersonal och andra yrkesutövare.65 Förslagen är föremål för remissbehandling.

60 Justitiedepartementet (20170914) Polisens tillgång till underrättelser från signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet Ju2017/07406/LP. 61 Skr. 2014/15:146. 62Ds 2017:62, Lag (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, Lag (2003:148) om straff för terroristbrott. 63 Uppdrag att vidta förberedelser inför inrättandet av ett nationellt centrum mot våldsbejakande extremism vid Brottsförebyggande rådet Regeringsbeslut 20170921 Ju2017/07399/KRIM. 64 Dir 2016:115 s. 2, MSB (2011) Varför kastar de sten? Om konflikter och erkännande, publikationsnummer MSB305-2011 s. 8, SOU 2018:2 s. 119 f. 65 a. bet. s. 11 ff.

Frågans tidigare behandling och relevanta samhälls- och andra förändringar ... SOU 2018:28

80

3.6.2 Förändringar inom digitaliseringsområdet

Sedan tidigare utredningar har digitaliseringsutvecklingen fortsatt och inom teknik- och kommunikationsområdet sker en kraftfull utveckling av bl.a. funktionalitet, tjänster och innovationer.

Regeringen har under 2017 beslutat om en digitaliseringsstrategi, för att tydliggöra och stärka arbetet med att uppnå det av riksdagen beslutade målet att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.66 Riksdagen har också fattat beslut om mål gällande effektiva, säkra och robusta elektroniska kommunikationer,67 samt om bredband i världsklass.68 Till detta kan läggas EUkommissionens strategi för en digital inre marknad,69 som kompletterar det sedan tidigare gällande förvaltningspolitiska målet om en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.70

Regeringen anser att fler gemensamma insatser krävs för att nå målet för digitaliseringen av den offentliga förvaltningen. För att stärka styrningen och samordningen av digitaliseringen av det offentliga Sverige har regeringen beslutat om en fyraårig satsning på e-förvaltning 2014–2018.71

Regeringen har vidare inrättat ett råd för digitaliseringen av det offentliga Sverige72 och undertecknat en avsiktsförklaring med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) om en digital förnyelse av det offentliga Sverige.73 Regeringen har även beslutat om en ny myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn. Myndigheten ska inrättas per den 1 september 2018 och ha till uppgift att utveckla, samordna och stödja digitaliseringen av statliga myndigheter, kommuner och landsting.74

66 För ett hållbart digitaliserat Sverige – en digitaliseringsstrategi, N2017/03643/D, prop. 2011/12:1, utg. omr. 22, bet. 2011/12: TU1, rskr. 2011/12:87. 67Prop. 2014/15:1, utg. omr. 22, bet. 2015/15: TU1, rskr. 2014/15:86. 68Prop. 2009/10:193, utg. omr. 22, bet. 2009/10:TU18, rskr. 2009/10:297. Se även regeringens Bredbandsstrategi (dnr N2016/08008/D). 69 KOM[2015]192, slutlig. 70Prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 71Prop. 2014/15:1 utg. omr. 22, s. 148. 72 Dnr N2015/07452/EF. 73 Dnr N2015/07455/EF. 74Prop. 2017/18:1 utg. omr. 2, s. 98.

81

4 Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

4.1 Tolv utgångspunkter har varit vägledande för utredningens arbete

Utredningen har utifrån direktiven och under arbetets gång identifierat och formulerat tolv allmänna utgångspunkter som varit vägledande för utredningens arbete. Vägledande i detta har varit uppdraget att ur ett allsidigt perspektiv utarbeta förslag som kan ligga till grund för regeringens kommande ställningstagande om hur framtidens alarmeringstjänst lämpligen bör regleras och organiseras.1

• I nödvändig utsträckning bygga vidare på och komplettera tidigare utredningar.

• Att inte utan starka skäl ändra sådant som är väl fungerande i dagens ordning.

• Enskildas möjligheter att snabbt få kontakt med polis, statlig och kommunal räddningstjänst och sjukvård för effektiva hjälpinsatser i en nödsituation måste säkerställas.

• Samhällets alarmeringstjänst är ett offentligt åtagande.

• Att få till en så samordnad alarmeringstjänst som möjligt liksom tydliga roller för den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen, givet det begränsningar som ligger dels i utredningens direktiv när det gäller hjälporganens rättsliga befogenheter och rådighet över sina resurser, dels i EU-rätten.

1 Dir. 2015:113 s. 4 f.

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete SOU 2018:28

82

• Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha en regional organisationsnivå för att säkerställa hjälporganens regionala och lokala behov av samverkan och samordning vid hantering av olyckor och kriser.

• Offentlighet, insyn och tillsyn, möjlighet till överföring av uppgifter och skyddet av den personliga integriteten måste säkerställas i den nationella alarmeringsfunktionen.

• En teknisk lösning behöver införas för att möjliggöra en stärkt samordning mellan berörda aktörer.

• Samhällets alarmeringstjänst ska fungera såväl i vardagen som vid kris.

• I Sverige ska vi enbart ha nödnumret 112 och samhällets alarmeringstjänst ska fungera likvärdigt över hela landet och för alla.

• Utredningen har haft att utreda två organisationsformer, myndighet och bolag, och förorda en av dessa organisationsformer.

• En tydlig begreppsapparat behövs.

Nedan utvecklar utredningen beskrivningen av innebörden av dessa allmänna utgångspunkter och hur utgångspunkterna har påverkat utredningens arbete.

4.2 Utredningen har haft att i nödvändig utsträckning bygga vidare på och komplettera tidigare utredningar

2

Av direktiven till utredningen framgår att utredningen i sitt arbete, i nödvändig utsträckning, ska beakta både de överväganden och förslag som lämnats av den tidigare Alarmeringstjänstutredningen3och remissutfallet avseende förslagen i utredningens betänkande.

Utredningen har också haft att beakta regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport om regeringens styrning av SOS Alarm

2 a. dir. s. 4 f. och 13. 3SOU 2013:33.

SOU 2018:28 Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

83

(Skr. 2015/16:50) som också innehåller Riksrevisionens rapport Regeringens styrning av SOS Alarm (RIR 2015:11).

Vissa delar såsom hur alarmeringssystemet fungerar, SOS Alarms verksamhet och identifierade problem i systemet är väl redovisade i nyss nämnda material. Utredningen har därför strävat efter att enbart göra de ytterligare kompletterande utredningar, beskrivningar eller förtydliganden som behövts för att genomföra uppdraget.

Frågorna i de tilläggsuppdrag som utredningen har fått genom tilläggsdirektiv i juli 20174 har inte hanterats i någon tidigare utredning.

4.3 Att inte utan starka skäl ändra sådant som är väl fungerande i dagens ordning

Utredningen har haft som utgångspunkt att inte utan starka skäl ändra sådant som är väl fungerande i dagens ordning. Utredningen anser att ivern och ambitionen att åstadkomma en så optimal lösning som möjligt inte får riskera att onödigtvis störa den viktiga 24/7-verksamhet som alarmeringstjänsten de facto är och att därigenom skapa nya brister som kan vara väl så svåra att bemästra. Utredningen har mot denna bakgrund behövt göra ett flertal avvägningar. Utredningen har fokuserat på det som kan ses som de viktigaste bristerna i dagens ordning, vilka regeringen också pekar på i direktiven, och som försvårar den eftersträvade samordningen och undvikit att ”laga det som inte är trasigt”. Skälen för detta har varit flera.

För det första är det som sagt av största vikt att inte i onödan

riskera alarmeringsverksamhetens fortlevnad och möjlighet att effektivt kunna verka under kommande förändringar som även kan komma att innebära organisationsförändringar. En alarmeringsfunktion gynnas av stabila förutsättningar. För det andra har utredningen tolkat att det i uppdraget ligger ett krav på att de förändringar som utredningen föreslår ska vara så kostnadseffektiva som möjligt i förhållande till det som ska uppnås – främst en förbättrad

4 Dir. 2017:84.

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete SOU 2018:28

84

samordning och ökade möjligheter för regeringen att styra och löpande följa upp alarmeringsverksamheten.

4.4 Enskildas möjligheter att snabbt få kontakt med polis, statlig och kommunal räddningstjänst och ambulanssjukvård för effektiva hjälpinsatser i en nödsituation måste säkerställas

5

Regeringens utgångspunkt har enligt direktiven varit att en nationell alarmeringsfunktion ska säkerställa enskildas möjligheter till snabb kontakt för effektiva hjälpinsatser. Dåvarande inrikesminister Anders Ygeman uttryckte vid 112-dagen år 2016 att när individen är som svagast ska samhället vara som starkast.6 Justitieminister Morgan Johansson har vid flera tillfällen gett uttryck för att en nödställd ska kunna påräkna snabb hjälp när så behövs. Tidsfaktorn är ofta mycket kritisk i en nödsituation.

Regeringen uttryckte i budgetpropositionen för 2018 att svarstiderna hos SOS Alarm fortsatt är för långa och inte lever upp till de tider som stipuleras i det statliga alarmeringsavtalet. Regeringen föreslog därför att SOS Alarm skulle tillföras ytterligare medel för att skapa förutsättningar för förbättrade svarstider och fortsatt utveckling av verksamheten.7 Riksdagen beslöt i enlighet med regeringens förslag.

Samordningen inom den nationella alarmeringsfunktionen ska fungera så att den hjälpsökande bara ska behöva framföra sitt budskap en gång och inte förväntas upprepa det till flera aktörer i alarmeringskedjan. När ett eller flera hjälporgan behöver kopplas in i ett pågående nödsamtal så bör det ske på ett sätt som upplevs så ”sömlöst” som möjligt för den enskilde. Det ställer krav på god samordning och möjligheter att dela information i realtid. Detta ställer krav på ett gott aktörsgemensamt agerande så att den samlade förmågan att möta en händelse blir så stor som möjligt.

För att den enskilde ska kunna ges så snabb, säker och effektiv hjälp som möjligt har det också varit viktigt att skapa en ordning som

5 Dir. 2015:113, s. 5 f. 6 www.regeringen.se/tal/2016/02/tal-av-anders-ygeman-pa-112-dagen-den-11-februari-2016/ (hämtad 20180312). 7Prop. 2017/18:1, utg. omr. 6, s. 91

SOU 2018:28 Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

85

ger de olika hjälporganen goda förutsättningar att både råda över sina resurser och att genomföra sina respektive uppdrag, enskilt och tillsammans. En sådan ordning ökar den enskildes möjligheter till rätt hjälpinsats, i rätt tid och på rätt plats.

4.5 Samhällets alarmeringstjänst är ett offentligt åtagande

8

I budgetpropositionen för år 2015 uttryckte regeringen att samhällets alarmeringstjänst är ett grundläggande offentligt åtagande och att en förutsättning är att staten kan utöva tillräcklig kontroll och styrning av verksamheten.9 Denna uppfattning delades av Försvarsutskottet som uttryckt att alarmeringstjänsten är en central samhällsfunktion som ska garantera medborgarna tillgång till en snabb, säker och effektiv larmbehandling och därmed tillgång till samhällets räddningstjänst.10 Regeringen har återigen betonat detta i budgetpropositionen för 201811 liksom att Sveriges förmåga att förebygga, hantera och lära från olyckor och kriser samt beredskapsplanering för civilt försvar bygger på den samlade förmågan hos alla aktörer i samhället.12

Det offentliga åtagandet inom samhällets alarmeringstjänst har både en statlig och en kommunal del. Det är en utmaning att hitta en ordning för att samordna effektuerandet av detta åtagande när vi har en samhällsstruktur som innebär att det finns huvudmän på olika samhällsnivåer som beslutar om och ansvarar för den operativa driften av en så viktig samhällsfunktion. När det gäller den statliga delen av det offentliga åtagandet, har utredningen funnit anledning att även beakta målet för förvaltningspolitiken som är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EUarbete.13

8 a. dir. s. 5 och 12 ff. 9Prop. 2014/15:1, utg. omr. 6, s. 100. 10 Bet. 2014/15:FöU11, utg. omr. 6, s. 23. 11Prop. 2017/18:1, utg. omr. 6, s. 85. 12a. prop. s. 69. 13Prop. 2009/10:175 s. 27, bet. 2009/10:FiU38 s. 3 och 5, rskr. 2009/10:315.

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete SOU 2018:28

86

I avsnitt 6.2.1 behandlar utredningen frågan om den kommunala självstyrelsen och i avsnitt 6.3 behandlar utredningen frågor om EU-rättens reglering av tjänster av allmänt intresse (SGI) och dess betydelse för utredningens uppdrag.

4.6 Att få till en så samordnad alarmeringstjänst som möjligt liksom tydliga roller för den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen 14

I budgetpropositionen för år 2015 skrev regeringen att en samordnad alarmeringskedja bör eftersträvas.15 Försvarsutskottet har delat uppfattningen och har anfört att en samordnad alarmeringstjänst som helhet är en viktig grund för samhällets skydd mot olyckor och krisberedskap och för samordningen av en lägesbild och resurser vid större händelser och kriser i samhället.16

Regeringen uttrycker i direktiven till utredningen att alarmeringen bör samordnas bättre, och pekar bl.a. på risken att om alarmeringen inte är väl samordnad och sammanhållen så kan det i förlängningen leda till att enskildas möjlighet att få likvärdig, effektiv och säker hjälp i ett nödläge försämras.17 I dag finns ingen aktör med uttryckligt ansvar för att säkerställa att alarmeringen är samordnad och väl sammanhållen.18 Långsiktighet ska eftersträvas där inga kortsiktiga överväganden styr vad som görs och av vem. Det måste finnas en stabilitet i uppdrag och finansiering.

Med hjälporgan avses i direktiven till utredningen Polismyndigheten, statlig och kommunal räddningstjänst, och landsting.19 Utredningen tolkar det som att samtliga dessa hjälporgan ska anslutas till och vara en integrerad del i den framtida nationella alarmeringsfunktionen. Den närmare tidplanen för detta får läggas fast i samband med att funktionen inrättas (se också avsnitt 19.1).

14 a. dir. s. 5 och bet. 2014/15:FöU6 s. 23. 15Prop. 2014/15:1, utg. omr. 6, s. 100. 16 Bet. 2014/15:FöU6, s. 23. 17 Dir. 2015:133, s. 2 f. 18 a. dir. s. 3. 19 a. dir. s. 5.

SOU 2018:28 Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

87

Regeringen uttrycker i direktiven till utredningen att hjälporganen även fortsättningsvis ska ha full bestämmanderätt över sina

resurser och att det varken är nödvändigt eller ändamålsenligt att ge

den nationella alarmeringsfunktionen befogenheter inom hjälporganens nuvarande respektive ansvarsområden.20 Detta var också viktiga aspekter som framfördes från remissinstanserna när de yttrade sig över Alarmeringstjänstutredningens förslag. Alarmeringsfunktionens uppgifter och ansvar ska vidare preciseras i rättsliga och andra avseenden i förhållande till hjälporganen enligt direktiven.21Utredningen har tolkat detta som att när regeringen refererar till befogenheter så menas de rättsliga befogenheter som hjälporganen har enligt främst den speciallagstiftning som styr respektive hjälporgans verksamhet.

Det är vidare viktigt enligt regeringen att utforma en alarmeringsfunktion på ett sådant sätt att hjälporganen inte ser något egentligt behov av att bygga upp egna alarmeringscentraler i någon större omfattning.22 Utredningen tolkar detta så att regeringens avsikt är att det inte ska byggas fler alarmeringscentraler på grund av brister i t.ex. utförande och tjänster hos en nationell alarmeringsfunktion men att direktivet inte ger uttryck för att utredningen ska utreda ett förbud mot att bygga upp fler larm- och ledningscentraler (se närmare avsnitt 5.5 angående alarmerings-, larm- och ledningscentral). Det är givet att ju fler aktörer och centraler som ska samordnas desto större utmaning för samordningen av dem.

I dag har hjälporganen genom bl.a. reglering i speciallagstiftningen det fulla ansvaret inom sina områden för styrning, ledning, organisering och resursfördelning och ett ansvar att bedöma vilken kompetens som krävs för att fullgöra uppdraget. Ska hjälporganen även fortsättningsvis kunna ta det ansvaret på ett tydligt sätt behöver de ha fortsatt full rådighet över sina resurser. I annat fall försvåras deras möjligheter att göra nödvändiga helhetsbedömningar av sina resurser. Samtidigt klarar ingen aktör allt utan alla som bidrar måste samverka för en god helhet. För att samtliga aktörer som verkar inom alarmeringsområdet ska kunna genomföra snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser krävs tydlighet i rollerna. Det-

20 a. dir. s. 5 och 6. 21 a. dir. s. 8. 22 a. dir. s. 6.

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete SOU 2018:28

88

samma gäller vad som förväntas av alarmeringsfunktionen och de olika hjälporganen när det gäller att förse varandra med ett så bra och relevant underlag som möjligt för olika beslut före och under en insats. Det kan bl.a. handla om vem som ska agera, vilka resurser som ska användas och var insatsen ska göras.

För att regeringens ambitioner i direktiven till utredningen ska kunna förverkligas krävs inte bara en fysisk ordning i form av en nationell alarmeringsfunktion, utan också en samlad författningsreglering på området som tydligt både uttalar behovet av och skapar förutsättningar för en bättre samordning mellan hjälporganen och alarmeringsfunktionen. Till detta kommer också behovet av en gemensam teknisk lösning för dels bättre möjligheter till kommunikation och informationsutbyte mellan hjälporganen och alarmeringsfunktionen, dels ett gemensamt system för geodata.

Det har för utredningen således handlat om att skapa en ordning där överbryggningen mellan de olika aktörerna utformas så att larmkedjan blir så sammanhållen som förutsättningarna i direktivet tillåter. Allt för att kunna ge enskilda nödställda snabb, säker och effektiv hjälp.

Eftersom regeringen i direktiven tydligt pekar ut vilka hjälporgan och hänvisningstjänster som utredningen ska beakta så har utredningen inte prövat om några andra (hjälp)organ eller hänvisningstjänster ska kunna nås via nödnummer 112 såsom exempelvis flygambulans, Tullverket (narkotikatips) och jourhavande tandläkare.

Utöver de hjälporgan som regeringen pekar ut i direktiven finns en mängd andra aktörer, inte minst frivilligorganisationer, som redan i dag arbetar nära hjälporganen. Det gäller bl.a. Sjöräddningssällskapet, Missing people23 och andra ideella organisationer med jourtelefon som Barnens rätt i samhället (BRIS)24, Jourhavande medmänniska25 och Mind26. Även om det inte har ingått i utredningens uppdrag att lämna några närmare förslag om att dessa ska vara en integrerad del av den nationella alarmeringsfunktionen eller i samordningen av samhällets alarmeringstjänst, så är det viktigt för utredningen att nämna dem. Det är inte uteslutet att dessa övriga

23 http://missingpeople.se/om-oss/(hämtad 20180312). 24 www.bris.se/for-barn-och-unga/prata-med-en-kurator/ring-116-111/ (hämtad 20180312). 25 www.jourhavande-medmanniska.se/?page_id=95 (hämtad 20180312). 26 https://mind.se/om-oss/ (hämtad 20180312).

SOU 2018:28 Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

89

aktörer i en framtid kommer att i någon teknisk eller formell mening kunna anslutas till den nationella alarmeringsfunktionen.

Om man tar utgångspunkt i enskilda nödställdas hjälpbehov så pågår en utveckling i samhället som pekar mot att tidsfaktorn i många fall är den mest avgörande faktorn för att en hjälpinsats ska kunna lyckas. Allt fler samhällsaktörer (inklusive privatpersoner) kan göra stor nytta och kommer även fortsättningsvis att behöva finnas med i en effektiv larmkedja. Här finns bland annat flera kommunala funktioner utöver räddningstjänster som har och kommer att få viktiga roller; hemtjänstpersonal kan ingripa i akuta lägen, kommunal räddningstjänst ingriper i akuta sjukvårdsuppdrag och vid suicidlarm, privatpersoner larmas via SMS till hjärtstopp och så vidare. En framtida alarmeringstjänst behöver ha ett uppdrag som tillåter och uppmuntrar interaktion med många olika aktörer och funktioner och inte enbart med de traditionella blåljusaktörerna.

Utredningen har strävat efter att förslagen ska präglas av en så pass stor flexibilitet att både samhällsutvecklingen i stort och digitaliseringens utveckling i synnerhet både kan ställa krav på och ge många nya möjligheter till anslutningar till den nationella alarmeringsfunktionen än vad som är fallet och möjligt i dag. Behoven och kraven på de elektroniska kommunikationerna förändras ständigt och snabbt vilket kräver att dessa är flexibla och utvecklingsbara för att kunna svara mot framtidens behov och möjligheter. Områdets snabba förändringstakt kräver också en större flexibilitet med ett aktivt och kontinuerligt arbete för att regelverket skall kunna hantera nya och förändrade situationer.27

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete SOU 2018:28

90

4.7 Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha en regional organisationsnivå för att säkerställa hjälporganens regionala och lokala behov av samverkan och samordning vid hantering av olyckor och kriser 28

Regeringens uppfattning är att det är nödvändigt att den nationella alarmeringsfunktionens organisation även består av en regional nivå med hänsyn till den landsomfattande verksamhet som funktionen ska bedriva och till hur berörda hjälporgan är organiserade.29 I vissa fall ska även hjälporganens behov av samverkan och samordning vid nödsituationer säkerställas genom samlokalisering.30

Frågan om regional indelning handlar om att skapa en likvärdighet i enskildas tillgång till samhällets hjälpinsatser, underlätta för hjälporganen och alarmeringsfunktionen att samverka och om balansen mellan det nationella och det lokala perspektivet. Det handlar vidare om att kunna tillgodose redundans och säkerhet. Direktiven till utredningen innehåller inget krav på att utredningen ska lämna några förslag på sätesort för den nationella alarmeringsfunktionen.

I enlighet med direktiven har det för utredningen varit relevant att beakta de regionala behov av samverkan som finns inom hälso- och sjukvården, allmän ordning och säkerhet, skydd mot olyckor och krisberedskap. Utredningen har också haft kontakter med företrädare för den statliga Indelningskommittén (Fi 2015:09) som bl.a. haft till uppgift att föreslå en samordnad regional indelning för de statliga myndigheter för vilka en geografisk samordning är relevant för staten som helhet samt för kommuner och landsting.31

Det har också varit relevant för utredningen att vid hanteringen av frågan om den regionala organisationen beakta hjälporganens nuvarande regionindelningar.32 Det har också varit relevant att beakta de alarmeringscentraler som SOS Alarm i dag bedriver runt om i landet. Särskilt de alarmeringscentraler vid vilka hjälporganen redan i dag är samlokaliserade. Utredningens förslag bör nämligen

28 a. dir. s. 11 f. 29 a. dir. s. 11. 30 a. dir. s. 11. 31SOU 2018:10. 32 a. dir. s. 11 f.

SOU 2018:28 Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

91

inte medföra att samverkan och samordning som fungerar i dag försvåras framöver.

I dag ser lösningarna för samverkan i alarmeringen olika ut hos olika hjälporgan. Hjälporganen har med andra ord i olika utsträckning kapacitet och möjligheter att genom sina system och lösningar samverka med andra vid en händelse. Flera hjälporgan har genom tekniskt stöd stärkt sina möjligheter till samverkan. Det har varit utredningens ambition att de förslag som läggs ska stödja och utveckla hjälporganens samverkan. Detta genom både en teknisk lösning som möjliggör en ökad informationsdelning och ett ökat informationsutbyte, ett gemensamt system för geodata och genom att ta tillvara på de möjligheter som finns till både fysisk samlokalisering och digital samverkan. Utredningens överväganden och förslag när det gäller den regionala organisationen behandlas i kapitel 17.

4.8 Offentlighet, insyn och tillsyn, möjlighet till överföring av uppgifter och skyddet av den personliga integriteten måste säkerställas i den nationella alarmeringsfunktionen

33

Regeringens utgångspunkt är att det bör råda så stor offentlighet och insyn som möjligt i den nationella alarmeringsfunktionen.34Utredningen tolkar detta som att det ska finnas starka skäl för att inskränka offentligheten genom t.ex. nya sekretessbestämmelser.

Samhällets alarmeringstjänst är en skattefinansierad verksamhet vilket i sig motiverar offentlig insyn i och tillsyn över verksamheten. I denna kontext behöver alarmeringsfunktionen också hantera personuppgifter av varierande slag vid larmbehandling. Dessa uppgifter är ofta av personlig och känslig karaktär och skyddet för dem måste säkerställas.35

Utredningen har också haft i uppdrag att se hur en skyldighet för alarmeringsfunktionen och hjälporganen att dela sådan information med varandra som har betydelse för personalens säkerhet

33 a. dir. s. 9 f. 34 a. dir. s. 9. 35 a. dir. s. 9.

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete SOU 2018:28

92

och för ett effektivt genomförande av hjälpinsatsen skulle kunna utformas.36

Utredningen har behövt balansera tre olika behov och intressen mot varandra:

• behovet av insyn och offentlighet i den nationella alarmeringsfunktionen,

• behovet av att den nationella alarmeringsfunktionen får tillgång till den information som behövs och ges de befogenheter som krävs för att effektivt kunna hantera sin verksamhet,

• behovet av att enskildas personliga integritet skyddas.

Utredningens överväganden och förslag när det gäller offentlighet, sekretess, tillsyn, överföring av uppgifter och personlig integritet i denna del behandlas i kapitel 15.

4.9 En teknisk lösning behöver införas för att möjliggöra en bättre samordning mellan berörda aktörer 37

Utredningen har enligt direktiven haft i uppdrag att analysera och redovisa förutsättningarna för ett successivt införande av en teknisk plattform för mottagning och behandling av larm samt informationsdelning och informationssamordning mellan berörda aktörer på alarmeringsområdet och mot bakgrund av sin analys även utarbeta de författningsförslag som behövs för ett sådant införande.38Den tekniska plattformen, och genom en sådan bättre möjligheter till en säker, robust och interoperabel digital hantering av larm och utbyte av nödvändig information mellan hjälporganen, är central för att samhällets alarmeringstjänst ska kunna samordnas på ett bättre sätt än i dag. Detta för att bl.a. öka effektiviteten men även säkerheten i larmbehandlingen.

Under utredningens arbete har det visat sig att uttrycket ”gemensam teknisk plattform” är något problematiskt som beteckning

36 Dir. 2017:84. 37 Dir. 2015:133 s. 10 f. 38 a. dir. s. 10 f.

SOU 2018:28 Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

93

för det som ska övervägas. Teknisk plattform kan betyda och ge association till olika saker. Det kan t.ex. tolkas som ett för alla hjälporgan gemensamt lednings- och ärendehanteringssystem eller mer som en digital mötesplats där respektive hjälporgan via sina egna system kan ”tala med varandra”. Av detta skäl har utredningen valt att i detta betänkande använda uttrycket teknisk lösning.

Under utredningens arbete har det också blivit tydligt att arbetet med att ta fram en gemensam teknisk lösning behöver iaktta och förhålla sig till det faktum att bl.a. informations- och kommunikationsinfrastruktur under bara de senaste åren har blivit en allt mer central del av samhällets säkerhetsarbete. Utredningen har närmare beskrivit detta i avsnitt 3.6. Utredningen har sett vikten av att vid utvecklandet av en teknisk lösning för alarmeringsverksamheten beakta annat utvecklingsarbete när det gäller olika tekniska kommunikationslösningar som pågår hos andra myndigheter till följd av ökat fokus på inte minst civilt försvar och krisberedskap. Dessa olika utvecklingsinsatser måste enligt utredningens uppfattning stödja och dra nytta av varandra och inte göras i separata spår.

I arbetet med den tekniska lösningen har utredningen vidare utgått från regeringens mål för digitalisering av det offentliga Sverige. Målet är en enklare vardag för medborgare, en öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet samt högre kvalitet och effektivitet i verksamheten.39 Dessa mål knyter också an till det övergripande målet för it-politiken att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.40 Ett av delmålen, som beslutades efter det att Alarmeringstjänstutredningen lagt fram sitt betänkande, är att elektroniska kommunikationer ska vara effektiva, säkra och robusta samt tillgodose användarnas behov.41

Utredningens överväganden och förslag när det gäller en teknisk lösning behandlas i kapitel 13.

39 Näringsdepartementet (2012) Strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning, N2012/6402/ITP , www.regeringen.se/regeringens-politik/it-politik/mal-for-it-politik/ (hämtad 20180312). 40Prop. 2011/12:1, utg. omr. 22, bet. 2011/12:TU1, rskr. 2011/12:87. 41Prop. 2014/15:1, utg. omr. 22, bet. 2014/15:TU1, rskr. 2014/15:86.

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete SOU 2018:28

94

4.10 Samhällets alarmeringstjänst ska fungera såväl i vardagen som vid kris

42

Som framgått i kapitel 3 har ett antal väsentliga förändringar skett bl.a. när det gäller synen på frågor om säkerhet, försvar och krisberedskap. Synen och förväntningarna på samhällets alarmeringsfunktion har i takt med dessa förändringar ökat, vilket är något som utredningen har beaktat i arbetet. Den nationella alarmeringsfunktionens roll inom säkerhet, försvar och krisberedskap och de utgångspunkter som utredningen haft att beakta beskrivs närmare i kapitlen 10 och 17.

Målen för samhällets krisberedskap är att minska risken för olyckor och kriser, liksom att värna människors liv och hälsa samt grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter genom att upprätthålla samhällsviktig verksamhet och hindra eller begränsa skador på egendom och miljö då olyckor och krissituationer inträffar.43 Krisberedskap är en utgångspunkt för arbetet med det civila försvaret. Målet för det civila försvaret är att värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmakten vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld.44

Att samhällets alarmeringstjänst fungerar väl har betydelse inte bara för enskilda nödställda utan också för samhällets samlade skydd mot olyckor och för krisberedskap. Den nationella alarmeringsfunktionens och hjälporganens egna och samlade förmågor att fungera väl vid allvarliga olyckor och kriser är viktiga både ur den enskildes och ur samhällets perspektiv. En nationell alarmeringsfunktion behöver därför vara så organiserad och dimensionerad att den ges en förmåga att inte bara kunna hantera vad som kan betecknas som normalhändelser utan att den även har förmågan att skala upp verksamheten för att kunna hantera större händelser eller störningar i samhället. Det som skiljer ”normalhändelser” från ett krisläge handlar ofta om omfattningen av händelsen och konsekvenserna för samhället. Detta innebär att utredningen i framtagandet av sina förslag haft att utgå ifrån kravet på god funk-

42 a. dir. s. 6 f. och 11 f. 43Prop. 2017/18:01, utg. omr. 6, s. 12. 44a. prop. s. 12.

SOU 2018:28 Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

95

tionalitet även under mycket krävande förhållanden. Vidare har utredningen utgått från att höga krav på skydd och robusthet måste ställas i olika avseenden.45

4.11 Sverige ska enbart ha nödnumret 112 och samhällets alarmeringstjänst ska fungera likvärdigt över hela landet och för alla

Enligt direktiven till utredningen ska den nationella alarmeringsfunktionen ta emot larm på nödnummer 112 och därmed har regeringen lagt fast att Sverige enbart ska använda nödnummer 112.

Den nationella alarmeringsfunktionen ska enligt direktiven till utredningen även kunna ta emot larm på annan larmväg än nödnummer 112.46 Vad som avses eller menas med annan larmväg anges inte närmare i direktiven. Nödanrop kan exempelvis komma via andra kanaler såsom sjöfartens VHF (Very High Frequency) kanal 16 och annan radiokommunikation. En närmare analys av innebörden av andra larmvägar görs i kapitel 8.

Utredningen har haft att beakta program- och målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen som stadgar att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Stadgandet följs idémässigt upp i annan lagstiftning. Målet för skydd mot olyckor är att i hela landet bereda människors liv, hälsa, egendom och miljö ett – med hänsyn till de lokala förhållandena – tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor (1 kap. 1 § lagen [2003:778] om skydd mot olyckor).47 Målet med hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Vården ska ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet (3 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen [2017:30]). Försvarsutskottet har också betonat behovet av likabehandling över landet.48

Frågan om likabehandling innehåller också sådant som täckning, tillgänglighet, språk m.m. Även frågan om alarmeringsfunktionens

45 a.dir. s. 12. 46 a.dir. s. 6. 47 Jfr också prop. 2017/18:1, utg. omr. 6, s. 69. 48 Bet. 2014/15:FöU6, s. 23.

Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete SOU 2018:28

96

regionala indelning har som nämnts tidigare en koppling till frågan om likvärdig tillgång till samhällets hjälp. Det har inte ingått i utredningens uppdrag att lämna några närmare förslag om t.ex. nationella riktlinjer för täckning, tillgänglighet och språk. Utredningen utesluter inte att sådana kan komma att behöva arbetas fram för att säkerställa en större likvärdighet i händelse av sjukdom, olyckor och andra akuta kriser.

4.12 Utredningen har haft att utreda två organisationsformer, myndighet och bolag, och förorda en av dessa organisationsformer

Riksdagen tillkännagav i februari 2015 för regeringen som sin mening att regeringen bör tillsätta en utredning med uppgift att lämna förslag till hur en sammanhållen myndighet för alarmeringstjänsten bör organiseras.49 Enligt Försvarsutskottet förbättras möjligheterna till samverkan med alla delarna i larmkedjan och likabehandling över landet genom ett samlat ansvar hos en myndighet.50

I enlighet med direktiven till utredningen har utredningen haft att utarbeta förslag på dels en statlig förvaltningsmyndighet, dels ett bolag.51 Direktiven klargör att när det gäller förvaltningsmyndighet så är det endast statlig förvaltningsmyndighet som ska övervägas. Eftersom det anges att utredningen ska lämna förslag på hur en sådan myndighet kan inrättas är det inte ett alternativ att överväga att lägga uppgifterna på en redan befintlig myndighet.

När det gäller bolagsformen ger direktiven inte någon närmare vägledning kring hur regeringen ser på framtida ägandeförhållanden med avseende på frågan om bolaget ska vara hel- eller delägt av staten eller annan ägare. Det är däremot regeringens avsikt att staten ska kunna utöva tillräcklig kontroll och styrning av verksamheten, liksom att det finns brister i förutsättningarna för och styrningen

49 a. bet. s. 22 och rskr. 2014/15:104. 50 a. bet. s. 23. 51 a. dir. s. 12 f.

SOU 2018:28 Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete

97

av samhällets alarmeringstjänst i dag.52 Riksrevisionen har pekat på att regeringens styrning av SOS Alarm i dag inte är tillräcklig.53

Det har varit utredningens uppdrag att utifrån dessa utgångspunkter ta fram förslag på både lämpliga ägarförhållanden och hantering av andra frågor med anknytning till styrning i ett framtida bolag och att i det sammanhanget utgå från att staten ska ha ett ägande – helt eller delvis – i ett framtida bolag.

Att utredningen har haft att pröva båda organisationsformerna fullt ut har inneburit att utredningen också har haft att se till att båda förslagen har blivit analyserade och konsekvenserna belysta. Utredningen har också kunnat överlämna vissa frågor gällande båda verksamhetsformerna till en kommande organisationskommitté/särskild utredare. Utredningens överväganden och förslag när det gäller organisationsform beskrivs fördjupat i kapitel 16.

4.13 En tydlig begreppsapparat behövs

Det har för utredningen tydligt framgått att det finns flera centrala uttryck, termer och begrepp inom alarmeringsområdet som aktörerna använder på olika sätt. Vissa av dem har olika innebörd och betydelsen av dem för olika aktörer återfinns i utredningens direktiv.

I kapitel 5 tar utredningen upp och analyserar vissa av de centrala uttryck, termer och begrepp som utredningen använder i detta betänkande. Utredningen har behövt använda en tydlig begreppsapparat, inte minst eftersom utredningen har haft i uppdrag att lägga fram förslag som innefattar författningsreglering av en samordnad alarmeringstjänst.

52 a. dir. s. 4 och 3. 53 Riksrevisionen (2015) Regeringens styrning av SOS Alarm – viktigt för människors trygghet, RiR 2015:11 s. 81, 87 ff.

99

5 Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

5.1 Allmänt

Som har nämnts i avsnitt 4.13 så har utredningen sett det som en viktig del av uppdraget att skapa en tydlig begreppsapparat inom alarmeringsområdet. Inte minst mot bakgrund av att utredningen sett att en enhetlig begreppsapparat (”att aktörerna talar samma språk”) är en förutsättning för en tydligare och bättre samordning och för att det ska vara möjligt att författningsreglera en nationell alarmeringsfunktion.

I detta kapitel redogör utredningen samlat för hur vissa centrala och i betänkandet återkommande uttryck, termer och begrepp som alarmering, samhällets alarmeringstjänst, hjälporgan och hjälpinsats, samt alarmerings-, larm-, räddnings- och ledningscentraler används i dag av SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm), hjälporganen och i lagstiftningen. Några av dem nämns också i utredningens direktiv.

I kapitlet analyserar utredningen också det begrepp, larmbehandling, som utredningen anser är kärnan i alarmeringen. Hur utredningen under arbetets gång kommit att se på larmbehandlingen och dess olika delmoment har varit centralt för utredningens slutliga överväganden och förslag när det gäller den nationella alarmeringsfunktionens roll och ansvar.

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp SOU 2018:28

100

5.2 Alarmering

Bedömning: Med alarmering avses ett övergripande samlings-

begrepp som innefattar ett flertal skeenden som larmbehandling, samverkan, framtagande av lägesbilder, stöd-, informations- och varningstjänster.

Skälen för utredningens förslag

Regeringen använder begreppet alarmering i lite olika sammansättningar i direktiven till utredningen.1

Alarmeringstjänstutredningen konstaterade i sitt betänkande att begreppen larm, alarm och alarmering ofta används synonymt i sammanhang som rör den alarmeringstjänst och den verksamhet som bedrivs vid SOS Alarm och andra larmcentraler.2 Utredningen angav i sitt förslag till lag om alarmering (se 2 §) att med alarmering avses mottagning av och behandling av nödsamtal på larmnummer 112 eller annan larmväg som avsåg nödsituation och bedömdes kräva

omedelbara insatser från räddningsorgan.3

Inom räddningstjänsten och vid olyckor används begreppet alarmering oftare än larm. Enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) ska de kommuner och statliga myndigheter som ansvarar för räddningstjänst se till att det finns anordningar för alarmering av räddningsorganen (se 6 kap. 10 § LSO). Enligt lagens förarbeten avses med alarmering möjligheten för allmänheten att larma räddningsorganen (ingående alarmering) och möjligheten att kalla räddningsorganen till utryckning (utgående alarmering). Med anordningar för alarmering avses inte bara alarmeringscentraler utan också t.ex. hjälptelefoner för omgående alarmering som kan behöva sättas upp på speciella platser där möjligheter till alarmering bedöms vara otillfredsställande.4

Mot bakgrund av det som sägs i direktiven anser utredningen att det är underförstått att alarmering ska ses som ett övergripande sam-

1 Dir. 2015:113 s. 2 f., 5 och 10. 2SOU 2013:33 s. 113. 3 a. bet. s. 27, förslaget i 2 §. 4Prop. 2002/03:119 s. 121 f.

SOU 2018:28 Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

101

lingsbegrepp som innefattar ett flertal skeenden som larmbehand-

ling, samverkan, framtagande av lägesbilder, stöd-, informations- och varningstjänster. Det är också så som utredningen använder begreppet i detta betänkande.

5.3 Samhällets alarmeringstjänst

Förslag: Med samhällets alarmeringstjänst avses den nationella

alarmeringsfunktionen och hjälporganen.

Förslaget genomförs genom 3 § alarmeringslagen.

Skälen för utredningens förslag

Av utredningens direktiv5 framgår att regeringen med begreppet alarmeringstjänst avser ett händelseförlopp som omfattar det som händer från och med att larm inkommer till dess att t.ex. polis, räddningstjänst eller ambulanssjukvård är på plats för att genomföra en hjälpinsats.

Alarmeringstjänstutredningen framhöll6 att begreppet alarmeringstjänst är otydligt definierat. Med samhällets alarmeringstjänst avsåg utredningen den verksamhet som omfattar mottagning av larm på nödnummer 112 och vidare behandling av larmet i syfte att verkställa en räddningsinsats.7

När ”samhällets alarmeringstjänst” nämns i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och anslutande författningar åsyftas den verksamhet som SOS Alarm driver enligt det statliga alarmeringsavtalet8 medan Transportsstyrelsen i sina föreskrifter och allmänna råd om alarmeringstjänst och flygräddningstjänst (TSFS 2015:51) åsyftar en annan verksamhet med begreppet ”alarmeringstjänst”9,

5 a. dir. s. 5. 6 a. bet. s. 113. 7 a. bet. s. 187. 8 jfr 1 kap. 7 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, Post- och telestyrelsens föreskrifter om förmedling av nödsamtal och tillhandahållande av lokaliseringsuppgifter till samhällets alarmeringstjänst (PTSFS 2008:2 senast ändrad genom PTSFS 2011:4) och bilaga 6. Nodnummer-och-SOS/. 9 1 kap. 1 och 5 §§ Transportsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om alarmeringstjänst och flygräddningstjänst (TSFS 2015:51).

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp SOU 2018:28

102

nämligen en verksamhet med uppgift att underrätta berörda enheter när ett luftfartyg behöver räddningstjänst samt i nödvändig omfattning stödja denna enhet.

Utredningen har utgått ifrån att med samhällets alarmeringstjänst avses den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. Detta regleras i 3 § alarmeringslagen.

5.4 Hjälporgan och hjälpinsats

Förslag: Med hjälporgan avses

– Polismyndigheten som ansvarar för uppgifter enligt polis-

lagen (1984:387), – statliga och kommunala myndigheter som ansvarar för rädd-

ningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt – landsting som ansvarar för sjukvård enligt hälso- och sjuk-

Med hjälpinsats avses insats av hjälporganen.

Förslaget genomförs genom 4 § alarmeringslagen.

Skälen för utredningens förslag

Den nationella alarmeringsfunktionen ska vara en samordnande länk mellan de hjälpbehövande och de som kan och ska hjälpa.

I direktiven till utredningen använder regeringen begreppen hjälp-

organ och hjälpinsats och där anges också vilka aktörer som reger-

ingen avser med hjälporgan, nämligen

• Polismyndigheten som ansvarar för uppgifter enligt polislagen

• statliga och kommunala myndigheter som ansvarar för räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt

SOU 2018:28 Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

103

• landsting som ansvarar för sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)10.11

I direktivet använder regeringen, förutom uttrycket landsting eller landsting som ansvarar för sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen, även begreppen ambulans respektive ambulanssjukvård.

Utredningen använder i detta betänkande begreppet hjälporgan, och i 4 § alarmeringslagen beskrivs vad som i lagen ska avses med hjälporgan.

Med hjälpinsats förstås den insats som hjälporganen gör. Alarmeringstjänstutredningen använde begreppet räddningsinsats för att beskriva de insatser som bedrivs för att undsätta eller hjälpa en nödställd.12 Begreppet kritiserades av remissinstanserna för att det gav en otydlig bild av Alarmeringsmyndighetens roll, eftersom begreppet återfinns i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och där endast omfattar räddningstjänst och därför inte avser polisiär verksamhet eller hälso- och sjukvård.

I beskrivningen av landstingen som hjälporgan använder utredningen i brödtexten i detta betänkande begreppen landsting respektive ambulanssjukvården.13 Detta för att inte tynga brödtexten med långa beskrivningar. Detta ska dock inte tolkas så snävt att det enbart handlar om själva ambulanssjukvården och transporterna med ambulans. Det kan nämligen finnas delar i landstingens katastrofmedicinska beredskap som också behöver innefattas i beskrivningen av landstingen som hjälporgan. Det kan t.ex. handla om övergripande samordnings- och ledningsfunktioner (t.ex. landstingens tjänstemän i beredskap – TiB) som ur ett övergripande katastrofmedicinskt perspektiv behöver fatta beslut om t.ex. fördelning av patienter till olika sjukhus. Det kan finnas samverkans- och ledningsfunktioner på flera nivåer i landstingens verksamhet som på olika sätt behöver integreras i eller få stöd av den nationella alarmeringsfunktionen.

10 Den 1 april 2017 ersattes hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) av hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). 11 a. dir. s. 5. 12 a. bet. s. 28. 13 Jfr också SOSFS 2009:10.

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp SOU 2018:28

104

5.5 Alarmerings-, larm-, räddnings- och ledningscentraler

5.5.1 Alarmeringscentral, larmcentral

Bedömning: Med alarmeringscentral avses de larmcentraler som

den nationella alarmeringsfunktionen ska bedriva.

Med larmcentral avses en enhet som tar emot och i vissa fall vidarebefordrar larm.

Skälen för utredningens bedömning

Regeringen använder i direktiven till utredningen begreppet alarmer-

ingscentral.14 Regeringen menar vidare att den nationella alarme-

ringsfunktionen bör utformas på ett sådant sätt att hjälporganen inte ska behöva bygga upp andra eller egna alarmeringscentraler i någon större omfattning och att den nationella alarmeringsfunktionen ska ha regionala alarmeringscentraler.15

Alarmeringscentral är ett begrepp som återfinns i lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler. Lagen tillkom för att reglera vissa delar av den verksamhet som SOSAB (SOS Alarm Sverige AB:s tidigare motsvarighet) bedrev.16 Eftersom det är SOS Alarm som för närvarande har avtal med staten är det endast SOS Alarms verksamhet som lagen reglerar.17 SOS Alarm har enligt avtalet åtagit sig att driva SOS-centraler som upprätthåller SOS-tjänsten för nödnumret 112 i hela landet samt erbjuda samtliga kommuner, landsting och statliga räddningsorgan att träffa avtal för anslutning till denna tjänst. De regionala centralerna för alarmering som SOS Alarm bedriver har genom åren benämnts olika – regional alarmeringscentral, länsalar-

14 a. dir. s. 6 och 11 f. 15 a. dir. s. 6. 16 Bet. 1981/82:TU4 med förslag till lag om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler (prop. 1981/83:24), s. 3. 17 Riksrevisionen (2012) Statens insatser inom ambulansverksamheten (RiR 2012:20), s. 39.

SOU 2018:28 Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

105

meringscentral och SOS-centraler.18 SOS Alarm benämner i dag sina centraler som SOS-centraler.19

Med alarmeringscentral åsyftas alltså i dag, mer eller mindre underförstått de regionala centraler som SOS Alarm i dag i egenskap av samhällets alarmeringstjänst bedriver.

Begreppet larmcentral återfinns i 1 kap. 4 § patientsäkerhetslagen (2010:659), Transportsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om alarmeringstjänst och flygräddningstjänst (TSFS 2015:51) och i Socialstyrelsens föreskrift om Ambulanssjukvård m.m. (SOSFS 2009:10) samt i Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om katastrofmedicinsk beredskap (SOSFS 2013:22). Transportstyrelsen definierar i sina föreskrifter larmcentral som en enhet med uppgift att ta emot och vidarebefordra larm (1 kap. 5 §) medan Socialstyrelsens föreskrifter inte innehåller någon närmare definition av larmcentral.

Privata aktörer använder vidare begreppet larmcentraler för verksamhet som de bedriver.20

Utredningen har tolkat direktiven så att regeringen ser framför sig att den nationella alarmeringsfunktionen ska vara en för hela samhället ”gemensam ingång” när det gäller larm som kommer in på nödnummer 112 eller annan larmväg.

Utredningen använder begreppet larmcentral som en allmän beteckning på en enhet som tar emot och i vissa fall vidarebefordrar larm. Detta för att skapa en språklig enhetlighet. I de fall det är av väsentlig betydelse för sammanhanget och för förståelsen av utredningens överväganden och förslag så tydliggör utredningen begreppet larmcentral ytterligare, t.ex. om larmcentralen även är ledningscentral (se avsnitt 5.5.2).

Den nationella alarmeringsfunktionen ska bedriva ”regionala larmcentraler” och för att tydliggöra att dessa är en del av alarmer-

18 Jfr Kommunikationsdepartementet, 1981 den 17 december nr 45, Regeringsbeslut (RS 2392/81, SOS Alarm, Hemställan om nytt regeringsbeslut enligt 2 § lagen (1981:1104) om verksamhet hos vissa regionala alarmeringscentraler, daterad 2011-09-26, s. 1 och Prop. 1993/94:150, bilaga 6 s. 5–10 och bet. 1993/94:TU38. 19 www.sosalarm.se/om-oss/organisation (hämtad 20180312). 20 Se exempelvis www.falcksverige.se/assistance/om_assistance (hämtad 20180312). produkter_foretag/larm/falck_larmcentral , www.securitas.se/sv/securitas-isverige/securitas-svenska-verksamhet/auktorisation-och-certifiering/ ( hämtad 20180312) och PM SäkerhetsBranschen 2017-04-10 Kommentarer till 112-utredningen, www.lflarmcentral.se/om-lansforsakringar-larmcentral/ (h ämtad 20180312), www.stanleysecurity.se/tjanster/sakerhetscenter/larmcentralen/ (hämtad 20180312).

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp SOU 2018:28

106

ingsfunktionen så har utredningen ansett att dessa ska betecknas som alarmeringscentraler (jfr dagens SOS-centraler).

5.5.2 Räddningscentral, ledningscentral

Larmcentralerna har i dag olika benämningar beroende på inom vilken verksamhet de bedrivs. Inom räddningstjänstområdet benämns de exempelvis ibland räddningscentraler. Larmcentralerna är även i vissa fall tydliga ledningscentraler, exempelvis Polisens regionledningscentraler.

I förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor anges att flygräddningstjänst och sjöräddningstjänst ska ha räddningscentral (4 kap. 3 och 9 §§) medan det för miljöräddningstjänsten till sjöss anges att den ska ha en eller flera ledningscentraler.

Begreppet ledningscentral återfinns även i 4 kap 1 § kustbevakningsdatalagen (2012:145) angående Kustbevakningens ledningscentraler och 3 kap. 2 § polisdatalagen (2010:361) angående Polismyndighetens ledningscentraler. I den tidigare polisorganisationen hade varje polismyndighet vad som benämndes länskommunikationscentral (LKC) som svarade för ledning och styrning av den fältoperativa verksamheten. Genomförandekommittén för den nya Polismyndigheten beslutade i oktober 2014 att dessa ska ersättas med sju regionledningscentraler (RLC) och en nationell ledningscentral (NLC). Arbetet för att genomföra detta pågår.21

Utredningen använder som beskrivits i avsnitt 5.5.1 begreppet larmcentral som en allmän beteckning för enheter inom räddningstjänst, polis, hälso- och sjukvård och privata aktörer som ansvarar för att ta emot, och i vissa fall, vidarebefordra larm.

21 Genomförandekommittén för nya Polismyndigheten (Ju 2012:16), beslutsprotokoll 2014-10-28, diarienummer JU 2012:16/2013/4.

SOU 2018:28 Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

107

5.6 Larmbehandling

5.6.1 Inledning

Larmbehandlingen och dess olika delmoment och aktiviteter har som sagts inledningsvis i detta kapitel varit central för utredningens slutliga överväganden och förslag när det gäller den nationella alarmeringsfunktionen och dess roll och ansvar gentemot inte minst hjälporganen.

I direktiven till utredningen anger regeringen sin syn på vad som avses med larmbehandling.22 Där anges att med ”larmbehandling” avses en alarmeringsfunktions uppgift att ta emot larm på nödnummer 112 eller annan larmväg, inhämta information från den hjälpsökande och på grundval av det bedöma händelsen i enlighet med hjälporganens larmplaner och övriga instruktioner för att därefter förmedla larmet och sin bedömning av händelsen till hjälporganen, som även i fortsättningen ska ha till uppgift att besluta om att inleda och leda hjälpinsatserna.

Begreppet larmbehandling finns inte klart och enhetligt definierat varken i lag eller på annat sätt. Under utredningens arbete har det också framkommit att varken hjälporganen eller andra berörda aktörer har någon enhetlig syn på larmbehandlingens olika moment, än mindre hur de ska betecknas eller vem som framöver bör ansvara för vad. Detta framgår också av remissinstansernas svar på Alarmeringstjänstutredningens överväganden och förslag. Det har till 112-utredningen också framförts synpunkter på hur larmbehandlingens olika moment beskrivs i direktiven och vem som i en nyordning med en nationell författningsreglerad alarmeringsfunktion ska ansvara för de olika momenten.

Alarmeringsavtalet kan sägas ge en beskrivning av hur larmbehandling i praktiken kan gå till i dag medan Alarmeringstjänstutredningens betänkande ger uttryck för en annan syn på hur larmbehandling borde utföras av en Alarmeringsmyndighet.

Mot denna bakgrund av olika åsikter och synsätt har utredningen sett ett behov av att närmare analysera begreppet larmbehandling och komma fram till en beskrivning som kan ligga till grund för en författningsreglering av larmbehandlingen. I det sammanhanget har

22 a. dir. s. 5 f.

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp SOU 2018:28

108

utredningen tagit sin utgångspunkt i, förutom Alarmeringstjänstutredningens hantering av frågan om larmbehandling och remissinstansernas synpunkter och vad regeringen säger i direktiven om hjälporganens ansvar, vad som framkommit under utredningens arbete och vid kontakter med utredningens experter, sakkunniga och andra företrädare för SOS Alarm och hjälporganen.

Utredningen återkommer senare i kapitel 8 till frågan om fördelningen av roller och ansvar i larmbehandlingen när det gäller den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. I det sammanhanget har det visat sig att skrivningen i direktiven om att hjälporganen även fortsättningsvis ska ha full bestämmanderätt över sina resurser och att det varken är nödvändigt eller ändamålsenligt att ge den nationella alarmeringsfunktionen befogenheter inom hjälporganens nuvarande respektive ansvarsområden23 liksom EU-rätten (se kapitel 6) har fått avgörande betydelse för utredningens överväganden och förslag.

5.6.2 Alarmeringsavtalet och begreppet larmbehandling

I alarmeringsavtalet anges att syftet med avtalet är att säkerställa en effektiv SOS-tjänst och skapa möjligheter att tillkalla eller annars komma i förbindelse med polis, statlig eller kommunal räddningstjänst samt ambulans.24

Begreppet larmbehandling nämns utan närmare förklaring i alarmeringsavtalet i samband med beskrivningen att SOS Alarm vid sina SOS-centraler ska ta emot och behandla eller – när fullständig

larmbehandling inte ska ske inom larmcentralen – vidarekoppla

nödsamtal från allmänheten som befordras på nödnummer 112 (SOS-tjänsten).25

I en bilaga till alarmeringsavtalet beskrivs att den s.k. SOS-tjänsten innefattar i huvudsak att

23 a. dir. s. 5 och 6. 24 Bilaga 6, punkt 2, s. 9. 25 a. bilaga punkt 3.1 och 3.2, s. 9.

SOU 2018:28 Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

109

• svara på nödnumret 112,

• genom intervju primärt fastställa vad som har hänt och var det har hänt och med ledning av detta avgöra vilken eller vilka hjälpinsatser som behövs, och därefter antingen,

• vidarekoppla samtalet till ansvarigt hjälporgan,

• eller om behovet avser kommunal räddningstjänst eller behov av ambulanssjukvård, och om avtal finns med kommun eller landsting, även genomföra en mer fullständig intervju för vidare handläggning med t.ex. prioritering, utalarmering, rådgivning, planering, dirigering, statushantering, registrering och rapportering.26

5.6.3 Alarmeringstjänstutredningens användning av begreppet larmbehandling

Alarmeringstjänstutredningens direktiv talade inte specifikt om larmbehandling. Utredningen valde ändå att i sitt betänkande använda begreppet larmbehandling dels i sin beskrivning av hur SOS-tjänsten fungerar i praktiken hos SOS Alarm och hjälporganen, dels i sin beskrivning av observationer och problem och dels i överväganden och förslag.27

Alarmeringstjänstutredningen angav i sitt förslag till lag om alarmering (se 2 §) att med alarmering avses mottagning av och be-

handling av nödsamtal på larmnummer 112 eller annan larmväg som

avsåg nödsituation och bedömdes kräva omedelbara insatser från räddningsorgan.28 I författningskommentaren sägs att med mottagning av och behandling av nödsamtal avsågs just larmbehand-

ling.29

I förslaget till lag om alarmering (se 5 och 6 §§) beskrev Alarmeringstjänstutredningen under rubriken behandling av nödsamtal att Alarmeringsmyndigheten skulle behandla nödsamtal på följande sätt:

26 a. bilaga s. 15. 27 Jfr SOU 2013:33, s. 65 f., 119–129, 131–137, 143–145, 147–150 och 190–193. 28 a. bet. s. 27, förslaget i 2 §. 29 a. bet. s. 217.

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp SOU 2018:28

110

• ta emot nödsamtal på larmnumret 112 eller annan larmväg,

• bedöma situationen,

• prioritera och

• förmedla larmuppdrag till räddningsorgan samt

• besluta om att larma ut en räddningsinsats om det bedömdes föreligga en nödsituation och överhängande fara hotade människors liv och hälsa, egendom eller miljö.30

Alarmeringstjänstutredningen använde begreppet larmbehandling även i andra delar i förslaget till lag om alarmering men i de sammanhangen beskrivs inte närmare larmbehandlingsbegreppets innehåll.31 Utredningen beskrev även i sitt betänkande en grundmodell för larmbehandling enligt följande 32

• ta emot nödsamtal på larmnumret 112 eller annan larmväg och genomföra en intervju för att identifiera situationen utifrån beslutsstöd och riktlinjer i larmcentralen med möjlighet till medlyssning från räddningsorgan när händelsen kategoriserats,

• om ärendet bedömdes kräva en omgående räddningsinsats eller utryckning (ambulans, räddningstjänst), beslut om utlarmning av resurser i enlighet med larmplaner m.fl. anvisningar,

• verkställande av utlarmning av antingen dirigentoperatör i Alarmeringsmyndigheten eller av operatör i räddningscentral eller motsvarande,

• om ärendet inte bedömdes kräva omgående räddningsinsats hänvisa samtalet eller vidarekoppla till lämplig mottagningsfunktion, alternativt

• om ärendet inte kunde bedömas direkt eller krävde rådgivning med sakkompetens, t.ex. medicinsk kompetens, möjlighet koppla in sådan för stöd i bedömningen.33

30 a. bet. s. 28, förslaget i 5–6 §§. 31 a. bet. s. 28–29, förslaget i 7, 10 och 14 §§. 32 a. bet. s. 28 och 190ff. 33 a. bet. s. 28 och 192.

SOU 2018:28 Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

111

Alarmeringstjänstutredningens modell för larmbehandling inbegrep beslutsstöd, larmplaner och anvisningar. Utredningen ansåg att larmoperatörerna behövde ha tillgång till moderna, enhetliga och effektiva beslutsstöd som grund för sitt arbete.34

5.6.4 Remissinstansernas synpunkter på Alarmeringstjänstutredningens överväganden och förslag när det gäller larmbehandling

Förslag och beskrivning av hur larmbehandling skulle utföras av Alarmeringsmyndigheten och när det gäller Alarmeringstjänstutredningens grundmodell för larmbehandling mötte vissa synpunkter från remissinstanserna. Dessa ansåg att

• det av förslaget inte framgick hur alarmering var tänkt att genomföras och att det hade behövts en större precision i beskrivningen av myndighetens uppgifter när det gällde larmbehandling,

• det saknades en reglering om att hjälporganen skulle förse myndigheten med larmplaner, instruktioner, information om tillgängliga resurser och om kontaktvägar och det underlag i övrigt som behövdes,

• det saknades en distinktion mellan och definition av begrepp som utalarmering, utlarmning, alarmering, larmbehandling, beslut om respektive förmedling av larmuppdrag, dirigering, prioritering och ledning,

• beskrivningen av ledning var felaktig och att det var viktigt att skilja på systemledning och insatsledning,

• samtliga delar som larmmottagning, bedömning och dirigering innehåller komponenter av ledning som sker på uppdrag av hjälporgan genom avtal med SOS Alarm. Möjligheten att överlämna hela eller delar av hjälporganens larm och ledning till att utföras av myndigheten behövde finnas kvar.

34 a. bet. s. 29, 192f., 218–221 och 235.

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp SOU 2018:28

112

• Myndighetens förmåga att växla mellan olika modeller behövde ses över ytterligare utifrån flexibiliteten att kunna hantera olika typer av händelser.

5.6.5 Begreppet larmbehandling – en fördjupad analys

Inledning

Utredningen har ansett att larmbehandlingens olika aktiviteter och delmoment och dess praktiska innebörd har behövt analyseras. Detta eftersom det ytterst handlar om att lägga fast dels en bild av vad larmbehandlingen ytterst är och vilka olika aktiviteter och delmoment den kan anses innefatta, dels en roll- och ansvarsfördelning mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen som förbättrar samordningen av samhällets alarmeringstjänst så långt som möjligt. Detta för att enskildas möjligheter att snabbt och säkert få kontakt med polis, statlig och kommunal räddningstjänst och ambulanssjukvård för effektiva hjälpinsatser i en nödsituation ska säkerställas.

I detta sammanhang har utredningen haft att ta hänsyn till det krav som ställs i direktivet att hjälporganen även fortsättningsvis ska ha full bestämmanderätt över sina resurser och att det varken är nödvändigt eller ändamålsenligt att ge den nationella alarmeringsfunktionen befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvarsområden35 liksom EU-rättens krav.

Vad menas med larmbehandling?

Den fördjupade analysen har tagit sin utgångspunkt i beskrivningen i direktivet till 112-utredningen av hur regeringen ser på begreppet larmbehandling och de aktiviteter och delmoment som innefattas. Begreppet har också analyserats i ljuset av hur Alarmeringstjänstutredningen såg på begreppet samt remissinstansernas synpunkter och vad som framkommit under utredningens arbete och vid kontakter med främst SOS Alarm och hjälporganen.

I direktivet anges att med larmbehandling avses:

35 a. dir. s. 6.

SOU 2018:28 Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

113

• ta emot larm,

• inhämta information från hjälpsökande,

• bedöma händelsen i enlighet med hjälporganens larmplaner och övriga instruktioner,

• förmedla larmet och sin bedömning av händelsen,

• besluta om att inleda och att leda insatser.

Det bör noteras att analysen nedan har tagit sin utgångspunkt i mottagning av larm via ett röstsamtal eller något som jämställas med ett röstsamtal (exempelvis texttelefon eller SMS från funktionshindrade) även om det är klart att larm redan i dag kan tas emot även på andra sätt. Majoriteten av de larm som kommer in är dock röstsamtal.

Ta emot larm

Att ta emot larm på nödnummer 112 eller annan larmväg handlar om mottagning av larm. Den närmare innebörden och avgränsningen av vad som närmare avses med larm på nödnummer 112 och larm på annan larmväg behandlas i kapitel 8.

Både alarmeringsavtalet och Alarmeringstjänstutredningen beskriver att det i mottagningen av ett larm ingår att göra någon form av en första sortering av det som kommer in för att identifiera situationen (vad som inträffat) och vilket/vilka hjälporgan som efterfrågas, var händelsen inträffat (positionering) och bekräfta kontaktuppgifter.36 Redan i detta skede kan det hända att mottagande SOS-operatör kan konstatera att någon t.ex. helt enkelt ”ringt fel”.

I det avtal som ett hjälporgan har i dag med SOS Alarm regleras vad som ska ske efter den första sorteringen och hjälporganen har även överenskommelser med SOS Alarm om i vilka fall SOS Alarm kan hänvisa hjälpsökande vidare till andra kontaktvägar (exempelvis till polisen). Dessa förhållanden behöver författningsregleras fram-

36 Jfr alarmeringsavtalets beskrivning av SOS-tjänsten i Bilaga 6 (s. 3 s. 9) och SOU 2013:33 s. 190 och 192.

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp SOU 2018:28

114

över och här har utredningen haft att beakta att direktivet37 anger att den nationella alarmeringsfunktionen inte ska ges befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvarsområden. Utredningen har tolkat det som att det är för hjälporganen – främst i speciallagstiftningen – reglerade befogenheter som åsyftas. Att hjälporganen därutöver i dag genom särskilda överenskommelser kan komma överens med SOS Alarm om att genomföra i stort sett hela larmbehandlingen (fullständig larmbehandling) eller enbart vissa aktiviteter eller delmoment i larmbehandlingen är en annan sak. Till detta återkommer utredningen i kapitel 8.

Inhämta information från hjälpsökande

Efter mottagning och en första sortering av det som kommit in på nödnummer 112 eller annan larmväg behöver mer information inhämtas från den hjälpsökande i syfte att få en klarare bild av vad som hänt. Möjlighet kan finnas att under denna aktivitet eller detta delmoment inhämta information även på andra sätt eller från annan källa än från den hjälpsökande. Att inhämta information från hjälpsökande handlar, vid t.ex. ett telefonsamtal och det som kan jämställas med telefonsamtal, om att fortsätta intervjun efter mottagningen. I alarmeringsavtalet beskrivs detta som att, i de fall hjälporgan träffat avtal om det med SOS Alarm, det genomförs en mer fullständig intervju. Även Alarmeringstjänstutredningen har en liknande beskrivning.

Under den fortsatta intervjun ställer larmoperatören fördjupade frågor avseende inträffad händelse och normalt sett har larmoperatören tillgång till ett tekniskt besluts- eller bedömningsstöd. Syftet med den fortsatta intervjun är att kunna ge berört hjälporgan ett så bra underlag som möjligt inför en bedömning av det inträffade (inklusive prioritering med avseende på allvar och angelägenhetsgrad).

Under den fortsatta intervjun finns i dag möjligheten att koppla in berört eller berörda hjälporgan och/eller annan sakkunskap (t.ex. sjuksköterska, läkare, Giftinformationscentralen) på vad som kallas

medlyssning vilket också beskrivs av både Alarmeringstjänstutred-

37 a. dir. s. 6.

SOU 2018:28 Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

115

ningen och i utredningens direktiv.38Vid medlyssningen kan berört hjälporgan hjälpa till med vilka frågor som behöver belysas under intervjun. Den närmare innebörden, ansvaret och förutsättningarna för medlyssning utvecklas närmare i kapitel 8.

Bedöma händelsen i enlighet med hjälporganens larmplaner och övriga instruktioner

Efter att information har inhämtats från den hjälpsökande kan och behöver händelsen bedömas.

I alarmeringsavtalet nämns att SOS Alarm ska utföra prioritering men endast i de fall särskilda överenskommelser träffats om detta mellan hjälporganet och SOS Alarm. Finns ingen sådan överenskommelse så görs prioriteringen av hjälporganet självt. Alarmeringstjänstutredningen uttryckte att det skulle vara en uppgift för Alarmeringsmyndigheten att prioritera händelsen utifrån beslutsstöd och

riktlinjer.39

SOS Alarm har i dag olika besluts-/bedömningsstöd till sin hjälp under intervjuer och gör sin bedömning av händelsen utifrån dessa stöd. Bedömningen rör frågor som behovet av ett hjälporgans resurser, vilka behov som den nödställde har (kategori av hjälpresurser) och hur skyndsamt behovet är (prioritering). Behovet och skyndsamheten kan ändras snabbt under en händelse och då behöver kanske en ny bedömning göras och ett ärende t.ex. omprioriteras.

Vilken kategori av hjälpresurser som kan eller ska sättas in vid en hjälpinsats skiljer sig rent faktiskt åt regionalt och lokalt i landet. Tidpunkt på dygnet för en händelse, väderförhållanden och andra händelser påverkar också en hjälpinsats genomförande.

När det gäller prioritering av en hjälpsökandes behov har de olika hjälporganen i dag egna och olika sätt att dela in skyndsamhetsnivåer. Vården följer Socialstyrelsens föreskrifter om ambulanssjukvård (SOSFS 2009:10) med prioriteringsgrad 1–3, medan Polisen har fler prioriteringsgrader. Inom vården kan det även råda regionala skillnader i vilka symtom som ligger till grund för de olika prioriteringarna. Även Sjö- och flygräddningscentralen (JRCC) har sin egen indelning där de i stället klassificerar ärenden.

38 a. dir. s. 10. 39 a. bet. s. 28 f., 190–192 och 217 f.

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp SOU 2018:28

116

I utredningens direktiv talas om larmplaner och övriga instruktioner men det anges inte mer precist vad som avses med dessa. Det framgår dock att det avses sådant som hjälporganen har tagit fram och försett SOS Alarm med. Utredningen har tolkat direktivet som att det är regeringens avsikt att hjälporganen vid behov ska förse den nationella alarmeringsfunktionen med dessa.

Alarmeringsavtalet innehåller inte uttrycket larmplaner och övriga

instruktioner. Alarmeringstjänstutredningen talade om larmplaner

och övriga anvisningar samt om beslutstöd och anvisningar. Enligt Alarmeringstjänstutredningen skulle kommuner och landsting även fortsättningsvis utforma sina egna larmplaner och andra beslutsunderlag även om utredningen såg det som en viktig utvecklingsfråga att förenhetliga och harmonisera beslutsstöd och rutiner för larmbehandling. Det är heller inte alla hjälporgan som använder sig av sådana. Utredningen delar bedömningen att det finns behov av ett utvecklingsarbete framöver för att skapa större enhetlighet när det gäller larmplaner och övriga instruktioner.

Förmedla larmet och sin bedömning av händelsen

I utredningens direktiv talas om att den nationella alarmeringsfunktionen ska bedöma händelsen i enlighet med hjälporganens larmplaner och övriga instruktioner för att därefter förmedla larmet och sin bedömning av händelsen till hjälporganen.40 Alarmeringstjänstutredningen hade i sitt betänkande ett förslag med liknande formulering i de fall det rörde sig om en nödsituation och bedömdes kräva omedelbara insatser. Mot denna bakgrund kan skrivningen i utredningens direktiv uppfattas som att den nationella alarmeringsfunktionen ska fatta beslut som rör frågor om behov av hjälpinsatser samt behovets skyndsamhet och att det ska vara ett obligatorium för hjälporganen att överlåta denna bedömning till den nationella alarmeringsfunktionen. I alarmeringsavtalet finns ingen liknande skrivning.

Frågan är alltså om direktiven ska tolkas så att det i praktiken innebär att det ska vara en skyldighet för hjälporganen att lämna larmplaner och övriga instruktioner till den nationella alarmerings-

40 a. dir. s. 6.

SOU 2018:28 Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

117

funktionen och att funktionen utifrån dessa ska ha befogenhet att bedöma händelsen. Något som talar emot en sådan tolkning är att det i direktiven även anges att hjälporganen ska ha till uppgift att besluta om att inleda och leda hjälpinsatser, att hjälporganen ska ha full bestämmanderätt över sina resurser och att det varken är nödvändigt eller ändamålsenligt att ge den nationella alarmeringsfunktionen befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvarsområden. När det gäller denna fråga har utredningen under arbetet erfarit att dessa anser att en sådan ordning inte är förenlig med kravet att de även fortsättningsvis ska ha full bestämmanderätt över sina resurser. Det uppfattas snarast som en inskränkning i hjälporganens rådighet över sina resurser. Det finns inte heller bland hjälporganen en enhetlig syn på vad larmplan är för något och det är inte ens alla hjälporgan som anser sig använda larmplaner i dag. Själva bedömningen av händelsen måste enligt hjälporganen, bl.a. av kompetensskäl, ligga kvar i hjälporganens hand. Om den nationella alarmeringsfunktionen ska genomföra en bedömning av händelsen så förutsätter det att hjälporganet genom avtal gett funktionen ett sådant uppdrag i enlighet med den ordning som gäller i dag.

Vid samråd med hjälporganen, experter och sakkunniga har utredningen mött en tolkning som går ut på följande. Om den nationella alarmeringsfunktionens skulle ges en lagstadgad rätt att förmedla ett larm och bedömning av händelsen så skulle det inte inkräkta på hjälporganens bestämmanderätt över resurserna och beslutanderätt om att inleda en hjälpinsats utan ses som ett förslag från den nationella alarmeringsfunktionen. Hjälporganen skulle vid varje enskilt tillfälle skulle kunna välja att acceptera eller inte acceptera en utlarmning.

Den kritik som utredningen mött mot en sådan tolkning är att en sådan ordning skulle innebära en chimär bestämmanderätt och beslutanderätt för hjälporganen eftersom det rör sig om tidskritiska beslut som kräver en överblick över det totala resursläget för att kunna fatta och att det skulle krävas att varje hjälporgan själva bygger upp larmcentraler för att göra en omprövning av funktionens ”förslag”. En sådan ordning förutsätter att det hos hjälporganen finns någon som har mandatet att ”tacka nej” – något som i dag inte finns inom ambulanssjukvården.

Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera att direktivens beskrivning av larmbehandling när det gäller att den nationella

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp SOU 2018:28

118

alarmeringsfunktionen ska ”förmedla larmet och sin bedömning av händelsen” kan uppfattas som motsägelsefull i förhållande till andra skrivningar i direktiven. I dessa skrivningar uttrycks det att det är hjälporganen som ska besluta om att inleda och leda hjälpinsatser, att hjälporganen ska ha full bestämmanderätt över sina resurser och att det varken är nödvändigt eller ändamålsenligt att ge funktionen befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvarsområden.

Utredningen har mot denna bakgrund valt att inte använda uttrycket bedöma händelsen utan har i stället valt att beskriva det som ska göras av den nationella alarmeringsfunktionen efter att larm kommit in som en första sortering. Denna görs efter att larm har kommit in. Detta i syfte att bl.a. ta reda på vad som hänt, var det hänt och att utifrån det få en bild av vilket eller vilka hjälporgan som bör kopplas in för att eventuellt göra en hjälpinsats. Under denna första sortering ska det enligt utredningens mening vara en skyldighet för hjälporganen att medlyssna om och när den nationella alarmeringsfunktionen bedömer det som väsentligt och så begär. Detta utvecklas närmare i kapitel 8.

Att inleda och att leda hjälpinsatser

Efter att en händelse är bedömd närmar sig läget då en hjälpinsats ska beslutas, inledas, resurser utlarmas och ledas. I utredningens direktiv sägs att hjälporganen även i fortsättningen ska ha till uppgift att

besluta om att inleda och leda hjälpinsatserna. Beslutanderätten i

dessa frågor ska med andra ord vara förbehållen hjälporganen. Att det kan finnas en möjlighet att ge den nationella alarmeringsfunktionen i uppdrag att verkställa ett beslut om att inleda en hjälpinsats behandlar utredningen närmare i avsnitt 8.8.

När det i Alarmeringstjänstutredningens betänkande talas om att förmedla larm och bedömning så sägs också att det kan ske en

utlarmning av hjälporgan. Alarmeringstjänstutredningen menade

att det i normalfallet skulle vara Alarmeringsmyndigheten som fattar beslut om åtgärd, dvs. utlarmning.41 Alarmeringsavtalet använder i detta sammanhang begreppet utalarmering. Alarmeringstjänstutredningen beskriver att det därefter behöver ske ett verkställande

41 a. bet. s. 193.

SOU 2018:28 Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

119

av utlarmning medan alarmeringsavtalet även använder begreppet dirigering. De hjälporgan som behövs för att genomföra en hjälp-

insats behöver dirigeras.

För utlarmning och dirigering har SOS Alarm i dag ibland larm-

planer från hjälporganen till sin hjälp och dessa beskriver vilka

resurser som ska sättas in för olika händelser. I dirigeringen ingår att fördela ut uppdraget på lämplig resurs.

Alarmeringstjänstutredningen ansåg att det kunde vara antingen Alarmeringsmyndigheten eller hjälporganen själva som skulle ansvara för verkställandet av utlarmningen. Möjligheten skulle finnas för ansvariga hjälporgan att uppdra åt Alarmeringsmyndigheten att utföra dirigering.42

5.6.6 Utredningens definition av begreppet larmbehandling

Förslag: Med larmbehandling avses uppgiften att behandla larm på

nödnummer 112 eller annan larmväg. Larmbehandlingen innefattar

• mottagning av larm och en första sortering,

• inhämtande av information,

• bedömning och prioritering,

• inledning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering,

• ledning av hjälpinsats.

Förslaget genomförs genom 5 § alarmeringslagen.

Skälen för utredningens förslag

I föregående avsnitt har utredningen närmare analyserat begreppet larmbehandling.

Utredningen har uppfattat att det bland hjälporganen och andra berörda aktörer råder en enighet om att larmbehandling innefattar vad som kan beskrivas som en kedja av aktiviteter och delmoment som ska utföras av antingen den nationella alarmeringsfunktionen eller av hjälporganen själva. Först kommer larmet in och larmbe-

42 jfr a. bet. s. 192 och 220.

Vissa centrala uttryck, termer och begrepp SOU 2018:28

120

handlingen inleds för att sedan eventuellt gå in i ett operativt skede som till slut ska avslutas.43

Det råder också stor enighet om att samordningen i larmbehandlingen måste bli bättre då det inte minst ur den nödställdes perspektiv är avgörande att övergången mellan de olika aktiviteterna och delmomenten är så sömlös som möjligt. Det kan handla om sekunder då aktiviteter genomförs. Larmbehandlingen är inte alltid ”linjär” i sin karaktär utan olika aktiviteter och delmoment kan återkomma eller utföras delvis parallellt under det att en händelse utvecklas.44 Dessa är dessutom beroende av varandra. Detta bidrar till komplexiteten i larmbehandlingen. Något som är skiljt från det faktum att en hjälpinsats dessutom kan vara komplicerad. Det som anges i utredningens direktiv om larmbehandling ligger i linje med detta.

Larmbehandlingens olika aktiviteter och delmoment – och ansvaret för dessa, både det samlade ansvaret och ansvaret hos varje aktör – måste preciseras, definieras, paketeras och fördelas ansvarsmässigt på ett sådant sätt att det är praktiskt möjligt att ansluta hjälporganen till den nationella alarmeringsfunktionen och att genom det få till den samordning, sömlöshet och enhetlighet över landet i larmbehandlingen som eftersträvas.

Utredningen har i detta syfte och med utgångspunkt i det som förenar olika beskrivningar och beteckningar av larmbehandlingens olika aktiviteter och delmoment tagit fram en beskrivning/systematik för det som genomförs vid en larmbehandling. En beskrivning som något avviker från direktivets beskrivning men som utredningen mot bakgrund av vad som framkommit under arbetets gång bedömer skulle skapa en tydlighet och kunna accepteras av både polisen, räddningstjänsterna och landstingens ambulanssjukvård. Med detta har också utredningen skapat enhetliga uttryck och begrepp för samtliga hjälporgan. Utredningen har mot denna bakgrund valt följande indelning av larmbehandlingen:

1. mottagning av larm och en första sortering,

1. inhämtande av information,

2. bedömning och prioritering,

43 Jfr a. bet. s. 114. 44 Jfr a. bet. s. 114–116.

SOU 2018:28 Vissa centrala uttryck, termer och begrepp

121

3. inledning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering,

4. ledning av hjälpinsats.

Detta regleras i 5 § alarmeringslagen.

När utredningen i detta betänkande använder begreppet larmbehandling innefattar det alltså ovan nämnda aktiviteter och delmoment. De olika aktiviteterna och delmomenten och utredningens överväganden och förslag när det gäller roller och ansvarsfördelning mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen utvecklas närmare i kapitel 8.

123

6 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

6.1 Det behövs en samlad författningsreglering av samhällets alarmeringstjänst

Bedömning: Det finns ett behov av en samlad författningsreg-

lering av samhällets alarmeringstjänst. Den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag liksom hjälporganens ansvar och roller bör formuleras i lag.

Skälen för utredningens bedömning

6.1.1 En omfattande reglering av hjälporganens och andra aktörers verksamhet men ingen samlad författningsreglering av samhällets alarmeringstjänst

Utredningen har haft i uppdrag att föreslå de författningsändringar som behövs för att kunna genomföra utredningens förslag både när det gäller alarmeringsverksamhetens funktion m.m. och dess framtida organisationsform. I detta arbete har utredningen bedömt det som nödvändigt att redogöra för viss reglering som är relevant för utredningens uppdrag.

I avsnitt 6.2.1 beskrivs några av de för utredningen viktigaste konstitutionella utgångspunkterna. De konstitutionella aspekterna som utredningen har haft att beakta återfinns såväl i svensk grundlag, som inom EU-rätten (exempelvis rättighetsstadgan1) och i

1 Jfr Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

124

Europakonventionen2. Som framgår av detta kapitel grundar sig nationella författningar som har varit aktuella för utredningens arbete inte sällan på bakomliggande EU-regler3.

Utredningen har kunnat konstatera att det finns lagstiftning som direkt berör SOS Alarm (denna beskrivs i avsnitt 6.2.3) och en omfattande sektorspecifik författningsreglering av hjälporganens och andra aktörers respektive verksamheter och ansvarsområden inom alarmeringstjänsten. Dessa beskrivs i avsnitt 6.2.4.

Utredningen har enligt direktivet4 haft att närmare analysera konkurrensrättsliga aspekter liksom reglerna om upphandling och statsstöd. Dessa regler har en EU-rättslig bakgrund. Dessa regler har varit av särskilt intresse vid utredningens överväganden och förslag när det gäller frågan om en ur rättsliga aspekter möjlig omfattning av en ensamrätt för en nationell alarmeringsfunktion att ta emot och behandla larm via nödnummer 112 eller annan larmväg. Dessa aspekter behandlas närmare i avsnitt 6.3.

6.2 Nationell reglering av särskild betydelse för utredningens samlade uppdrag

Bedömning: Det finns en mängd nationella regler i såväl grund-

lag och särlagstiftning som i myndighetsföreskrifter som behöver beaktas när den nationella alarmeringsfunktionen ska författningsregleras och funktionens och hjälporganens ansvar och roller ska läggas fast. Eventuella ändringar eller kompletteringar av dessa har övervägts.

De förslag till förändringar som utredningen föreslår i detta betänkande inskränker inte den kommunala självstyrelsen mer än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med den föreslagna författningsregleringen.

2 Europeiska konventionen d. 4 nov. 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som är införd i svensk rätt som vanlig lag sedan år 1995, se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 3 Lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. 4 Dir. 2015:113.

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

125

Skälen för utredningens bedömning

6.2.1 Regeringsformens program- och målsättningsstadgande och de grundläggande fri – och rättigheterna, kommunal självstyrelse

Program- och målsättningsstadgande

En av utgångspunkterna för utredningens arbete har varit den enskildes perspektiv, dvs. den enskildes behov av samhällets skydd och hjälpinsatser (jämför avsnitt 4.4).

I regeringsformens (1974:152; RF) program- och målsättningsstadgande anges att offentlig makt utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet (1 kap. 2 § första stycket). Regeln kompletteras av 1 kap. 9 § RF som ger ytterligare förhållningsregler för domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter. Dessa ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Objektivitets- och normmässighetskravet i detta stadgande gäller alltså även privaträttsliga subjekt när de svarar för förvaltningsuppgifter som överlämnats till dem.5

1 kap. 2 § RF innehåller i övrigt grundläggande mål för den offentliga verksamheten och vad som brukar kallas sociala rättigheter.6 Regeln innehåller inte rättsligt bindande föreskrifter utan anger generella riktlinjer för de offentliga organens verksamhet och att det allmänna ska verka för att de aktuella målsättningarna förverkligas i så stor utsträckning som möjligt.7

I 2 kap. RF finns rättsligt bindande föreskrifter om de grundläggande fri- och rättigheter som det allmänna ska garantera alla i riket.8 RF:s grundläggande fri- och rättigheter är bindande men det finns förutsättningar för att begränsa skyddet i vissa fall.

5SOU 2001:19 s. 32. och Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl. 2015 (31 januari Zeteo), Bull och Sterzel, Regeringsformen, En kommentar, 3 uppl. 2015, (se kommentaren till 1 kap. 9 §). 6 Warnling-Nerep m.fl., Statsrättens grunder, 5 uppl. 2015, s. 59 f. 7SOU 2001:19 s. 46, SOU 2008:25 Del 1 s. 454, a. Holmberg m.fl. 8 a. Holmberg m.fl. under rubriken Program- och målsättningsstadgande.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

126

Närings- och yrkesfriheten

Ett av de förslag som utredningen har att överväga är förslaget om en författningsreglerad ensamrätt (rättsligt monopol) för den nationella alarmeringsfunktionen att ta emot och behandla larm via nödnummer 112 eller annan larmväg. En sådan ensamrätt berör närings- och yrkesfriheten, dvs. inverkar på andra aktörers möjligheter att bedriva motsvarande näring.

Enligt 2 kap. 17 § första stycket RF får begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke införas endast för att skydda angelägna

allmänna intressen och aldrig enbart i syfte att ekonomiskt gynna

vissa personer eller företag. Ett skydd för näringsfrihet och yrkesfrihet finns för övrigt även i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (rättighetsstadgan artiklarna 16 och 15.1).9

Av förarbetena till reglerna i 2 kap. 17 § RF framgår att fri- och rättighetskommittén10 ansåg att det måste finnas möjligheter att föreskriva de inskränkningar i närings- och yrkesfriheten som från allmänna utgångspunkter bedöms angelägna av hänsyn till miljö, säkerhet, utbildning och andra liknande intressen.11 Regeringen ansåg att ”tillåtna inskränkningar i vart fall måste röra något som tar sikte på sådana intressen som kommittén i detta sammanhang nämnt”, vilket angavs vara säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen. Regeringen uttalade vidare att i övrigt får ”det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle”.12

Regeln i 2 kap. 17 § RF innebär inte något regelrätt förbud mot att det allmänna driver monopol på vissa områden, under förutsättning att en sådan ordning drabbar alla övriga konkurrenter lika. Syftet med en begräsning av närings- och yrkesfriheten, t.ex. genom ett rättsligt monopol, får inte vara att gynna vissa näringsidkare eller yrkesutövare framför andra. En begränsning ska vara likabehandlande och för att en begränsning över huvud taget ska få införas krävs att syftet med denna begränsning är att skydda något

9 Derlén, Lindholm och Naarttijärvi, Konstitutionell rätt, 1 uppl., Stockholm 2016, s. 429 f. 10 Ju 1992:01. 11 Se SOU 1993:40 del A s. 118. 12Prop. 1993/94:117, s. 50 f., jfr. också prop. 2000/01:36 s.16 f.

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

127

från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse (jfr ovan angelägna all-

männa intressen).

Regeln i 2 kap. 17 § RF anger inte i vilken form eventuella begränsningar i närings- och yrkesfriheten ska beslutas. Det anges i huvudregeln i 8 kap. 2 § RF där det stadgas att sådana föreskrifter beslutas genom lag men att det under vissa förutsättningar finns möjlighet till delegering av normgivningskompetensen till regeringen och dess myndigheter eller kommuner (8 kap. 2–3 och 10 §§ RF).13

I avsnitt 6.3.6 redogör utredningen för de inom EU-rätten grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster.

Kommunal självstyrelse

Utredningen tolkar riksdagens tillkännagivande14 som ett uttryck för att det är önskvärt att det bildas en statlig förvaltningsmyndighet för samhällets alarmering. Att författningsreglera samhällets alarmeringsfunktion och att inrätta en ny statlig förvaltningsmyndighet som ska ges ett grundläggande ansvar och en roll i samhällets alarmeringstjänst som i hög grad påverkar kommunala resurser aktualiserar frågan om hur detta förhåller sig till den grundlagsskyddade kommunala självstyrelsen. Aspekten är viktig att beakta även när det gäller frågan om att de kommunala och landstingskommunala hjälporganen ska vara skyldiga att ansluta sig till alarmeringsfunktionen och det oavsett vilken organisationsform den nationella alarmeringsfunktionen ges.

Bestämmelser av betydelse för den kommunala självstyrelsen finns på några olika ställen i RF. Av 1 kap. 1 § RF framgår att den svenska folkstyrelsen förverkligas bland annat genom kommunal självstyrelse. Detta bekräftas i 1 kap. 2 § kommunallagen (2017:725). I 1 kap. 7 § första stycket RF slås fast att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, där beslutanderätten utövas av valda församlingar. I 14 kap. 2 § RF anges att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Vidare sägs att närmare bestäm-

13 a. Holmberg m.fl., a. Warnling-Nerep m.fl. s. 208 och a. Bull m.fl. s. 86. 14 Rskr. 2014/15:104.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

128

melser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. Vid sidan av kommunallagen finns ett stort antal lagar som innehåller föreskrifter om kommunernas befogenheter och skyldigheter på olika områden. I 14 kap. 3 § RF anges att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.

Begreppet ”kommunal självstyrelse” har inte närmare definierats eller preciserats i vare sig RF eller kommunallagen. Ser man till regleringen i den senare lagen, kan det sägas röra sig om en princip som anger relationen mellan stat och kommun och som är avsedd att ge kommunerna en självständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt. Man kan också uttrycka det som att i principen om den kommunala självstyrelsen ligger att det ska kunna vara variation i och mellan kommunernas och landstingens agerande och prestationer, både vad de gör och hur de gör, om de löser uppgifter gemensamt eller var och en för sig. Om sådan variation, t.ex. variation över landet, från mer principiella utgångspunkter inte är acceptabel, så kan frågan om såväl statens reglering av verksamheten som frågan om huvudmannaskapet för verksamheten aktualiseras.

Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Det finns också motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför inte vara total. Så som bestämmelserna i RF är utformade synes det dock ytterst vara riksdagen som sätter gränser för det kommunala självbestämmandet.15 Någon bestämd avgränsning mellan statens och kommunernas verksamhet har inte varit avsedd eller ens ansetts möjlig; den måste kunna förändras under skiftande samhällsförhållanden.16 Grundläggande i lagstiftningssammanhang är att inskränkningen i den kommunala självstyrelsen måste vara proportionerlig mot lagstiftningens ändamål.17

Som utredningen nämnt i avsnitt 4.5 så är det en utmaning att hitta en ordning för att samordna verkställandet av ett offentligt åtagande som i någon mening är gemensamt för huvudmän som på olika samhällsnivåer beslutar om och ansvarar för åtagandet. Det gäller inte minst en så viktig samhällsfunktion som samhällets alarmer-

15 Se bet. 1998/99:BoU11 s. 23 f. 16 Se prop. 1973:90 s. 190. 17 Jfr prop. 2000/01:36 (se Lagrådets yttrande).

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

129

ingstjänst. Det offentliga åtagandet inom samhällets alarmeringstjänst har både en statlig och en kommunal del. Flera av de verksamheter som ingår i den samlade alarmeringstjänsten är kommunala ansvarsområden som regleras i särskild lagstiftning. Det gäller bl.a. den kommunala räddningstjänsten och landstingens ambulanssjukvård.

Det är av största vikt att alarmeringstjänsten ges en utformning och funktionalitet som är så lika som möjligt över landet. Även om de kommunala och landstingskommunala hjälporganen har ett stort och viktigt lokalt och regionalt ansvar för den verksamhet de bedriver så kan dessa aldrig åläggas ett nationellt helhetsansvar. Det kan bara staten ha. Utredningen bedömer i denna del att en författningsreglering av samhällets alarmeringsfunktion är ett viktigt moment i att stärka och tydliggöra detta statliga ansvar. Att samla ansvaret för hela samhällets alarmeringstjänst – från larm till operativ hjälpinsats – hos en och samma statliga förvaltningsmyndighet skulle förstås skapa en helt annan sammanhållen larmkedja än vad som finns i dag. Det har dock inte varit utredningens uppgift att t.ex. ompröva de kommunala och landstingskommunala huvudmannaskapen inom samhällets alarmeringsfunktion som ett sätt att åstadkomma en reell samordning.

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att de förslag till förändringar som utredningen lägger fram i detta betänkande står för en rimlig avvägning av statens och kommunernas och landstingens intressen. Förslagen inskränker inte självstyrelsen mer än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med den föreslagna författningsregleringen. Utredningen bedömer det som viktigt att de kommunala företrädarna ges en rimlig insyn i och påverkan på den nationella alarmeringsfunktionens verksamhet då de är i högsta grad delaktiga i att se till att den nationella alarmeringsfunktionen fungerar väl i alla dess delar. Detta kommer till uttryck i de förslag som utredningen lägger i detta betänkande.

6.2.2 Tryckfrihetsförordningen och offentlighetsprincipen, personuppgiftsbehandling och tillsyn

Myndigheter – både statliga och kommunala – ska registrera, bevara och hålla allmänna handlingar tillgängliga för press och allmänhet enligt de regler om detta som finns i framför allt tryckfrihetsförord-

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

130

ningen (1949:105; TF), offentlighets- och sekretesslagen (2009:400; OSL) och arkivlagen (1990:782). För enskilda rättssubjekt, exempelvis aktiebolag, gäller inte reglerna om allmänna handlingars offentlighet. Offentlighetsprincipen har dock i några fall gjorts tillämplig på allmänna handlingar hos organ som anges i bilagan till OSL om handlingarna hör till den verksamhet som nämns där.

I dag reglerar lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler vissa frågor om avlyssning, inspelning och avbrytande av elektronisk kommunikation. När det gäller att lokalisera elektronisk kommunikation finns närmare regler i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation18 och i PTS föreskrifter om förmedling av nödsamtal och tillhandahållande av lokaliseringsuppgifter till samhällets alarmeringstjänst (PTSFS 2008:2) senast ändrad genom PTSFS 2017:2. Personuppgiftsbehandling regleras i dag i personuppgiftslagen (1998:204; PUL).

I kapitel 15 behandlar utredningen bl.a. frågor om offentlighet och sekretess, personuppgiftsbehandling och rätten att spela in och avbryta elektronisk kommunikation och tillsyn närmare.

6.2.3 Författningar som närmare berör SOS Alarms verksamhet och ansvaret för mottagning av larm på nödnummer 112

Lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler är direkt relevant då den tillkom för att reglera vissa delar av den verksamhet som SOSAB bedrev (SOS Alarm Sverige AB:s tidigare motsvarighet). Lagen innehåller bl.a. regler om avlyssning, inspelning och avbrytande av elektronisk kommunikation och tystnadsplikt (se närmare om dessa frågor i kapitel 15).

Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) och förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation samt myndighetsföreskrifter utfärdade av Post- och telestyrelsen (PTS) som

18 EU-kommissionen har i januari 2017 lämnat förslag till en ny förordning om integritet och elektronisk kommunikation som ska gälla för tele- och internetoperatörer och som ska ersätta det nuvarande direktivet om integritet och elektronisk kommunikation, se www.datainspektionen.se/dataskyddsreformen/ (hämtad 20180313) och förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om respekt för privatlivet och skydd av personuppgifter i samband med elektronisk kommunikation och om upphävande av direktiv 2002/58/EG (förordning om integritet och elektronisk kommunikation) Bryssel den 10.1.1.2017, COM(2017) 10 Final.

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

131

ansluter till regleringen är relevanta för frågor om mottagning av larm på nödnummer 112 och frågor om den nationella alarmeringsfunktionens befogenhet att överföra uppgifter.

LEK baseras på ett stort antal rättsakter inom EU (ramdirektivet19, auktorisationsdirektivet20, tillträdesdirektivet21, USO-direktivet22 och direktivet om integritet och elektronisk kommunikation23 samt radiospektrumbeslutet24). Regelverket för elektronisk kommunikation är under pågående översyn inom EU. Kommissionen har bl.a. föreslagit ett nytt direktiv om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation25 – en ”europeisk kommunikationslag”.26 Direktivet innehåller bl.a. reformer inom samhällsomfattande tjänster och en förändrad nomenklatur. Exempelvis föreslås begreppet nödkommunikation omfatta alla interpersonella kommunikationstjänster som möjliggör tillgång till larmtjänster.27 Med nödkommunikation omfattas alltså inte endast röstkommunikation utan även sms, meddelandehantering, video eller andra typer av kommunikation som kan användas i en medlemsstat för att få tillträde till larmtjänster. När det gäller nödkommunikation och det gemensamma europeiska larmnumret 112 handlar förslaget om att medlemsstaterna ska se till att samtliga slutanvän-

19 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EGT L 108, 24.4.2002, s. 33, Celex 32002L0021. 20 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EGT L 108, 24.4.2002, s. 21, Celex 32002L0020). 21 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/19/EG av den 7 mars 2002 om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (EGT L 108, 24.4.2002, s. 7, Celex 32002L0019). 22 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska och kommunikationstjänster. 23 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation. 24 Europaparlamentets och rådets beslut nr 267/2002/EG om ett regelverk för radiospektrumpolitiken i Europeiska gemenskapen. 25 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (Kom 2016)590final. 26 Direktivet är en horisontell omarbetning av fyra (ramdirektivet, auktorisationsdirektivet, tillträdesdirektivet och direktivet om samhällsomfattande tjänster) av de fem ursprungliga direktiven på området i form av en ”europeisk kommunikationslag”. Dessutom föreslås en ny förordning om Berec (organet för de europeiska regleringsmyndigheterna) som ges status av EU-myndighet och vissa begränsade beslutsbefogenheter. Se Regeringskansliet, Faktapromemoria 2016/17:FPM17, s. 1–3 och Regeringskansliet, 2016-11-21, Slutlig kommenterad dagordning inför TTE (Telekommunikation) den 2 december 2016 s. 1–3. 27 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (Kom 2016)590final, s. 31 f och s. 132.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

132

dare ska ha tillträde till larmtjänster via nödkommunikation avgiftsfritt och utan att behöva använda sig att något betalningsmedel.28 Detta kan jämföras med nuvarande artikel 26 i USO-direktivet som talar om att medlemsstaterna ska säkerställa att samtliga slutanvändare av allmänt tillgängliga telefonitjänster kan ringa larmtjänster avgiftsfritt genom att använda det gemensamma europeiska larmnumret 112.29 Enligt uppgifter till utredningen behandlas förslaget till nytt direktiv om en europeisk kodex för närvarande inom EU. Ett kommande direktiv, som förväntas i slutet av 2018, kommer att påverka bl.a. LEK.

6.2.4 Några sektorsspecifika författningar som rör hjälporganen

Statlig och kommunal räddningstjänst

För statlig och kommunal räddningstjänst är lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor särskilt relevanta.

För statlig räddningstjänst finns en del relevanta regler dels i respektive myndighetsinstruktion, dels i myndighetsföreskrifter som t.ex. Transportsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om alarmeringstjänst och flygräddningstjänst (TSFS 2015:51). För den statliga sjö- och flygräddningen finns vidare ett flertal internationella konventioner och manualer för sjö- och flygräddning att förhålla sig till.30

Polisen

Polisen är genom sitt ansvar för statlig räddningstjänst (fjällräddning och efterforskning av försvunna personer i andra fall) berörd av lagen om skydd mot olyckor och förordningen om skydd mot

28 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (Kom 2016)590final, s. 248 (artikel 102). 29 Artikel 26 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska och kommunikationstjänster. 30 Exempelvis SOLAS-konventionen (International Convention on Safety of Life at Sea 1974), SAR-konventionen (International Convention on Maritime Search and Rescue 1979), ICAO, Annex 12 och manual för sjö- och flygräddning IAMSAR (International Aeronautical and Maritime Search and Rescue).

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

133

olyckor, men för polisens brottsbekämpande verksamhet aktualiseras ytterligare författningar. Grundläggande regler för polisens uppgifter, organisation och befogenheter finns i

• förordningen (2014:1102) med instruktion för polismyndigheten

• lagen (2014:580) med vissa bestämmelser med anledning av en ny organisation för polisen.

Kompletterande regler finns vidare i andra författningar, regleringsbrev, andra beslut av regeringen och i föreskrifter av Polismyndigheten. Även tidigare föreskrifter som Rikspolisstyrelsen meddelat före utgången av år 2014 är i vissa fall gällande.

Hälso- och sjukvården

Regelverket inom hälso- och sjukvårdens område med lagar, förordningar och föreskrifter är omfattande. Lagar av generell karaktär som är relevanta i detta sammanhang är

Kommunallagen (2017:725) reglerar vidare bl.a. ansvaret för övergripande ledning i olika situationer och organisation.31 Lagar som reglerar vissa specifika områden är t.ex. lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter och Socialstyrelsens föreskrift om Ambulanssjukvård m.m. (SOSFS 2009:10).

En viktig aspekt är att regleringen inom hälso- och sjukvårdens områden skiljer sig åt i vissa delar beroende på om den bedrivs i privat eller offentlig regi bl.a. när det gäller tystnadsplikt.

31 Johnsson och Sahlin, Hälso- och sjukvårdslagen – En kommentar, 9 upplagan version den 1 mars 2016.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

134

6.2.5 Författningar inom området samhällets krisberedskap

Samhällets krisberedskap regleras i ett flertal lagar, förordningar och myndighetsinstruktioner. De författningar som varit mest relevanta för utredningen är

• lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap,

• lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH),

• förordningen (2006:637) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap,

• förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (krisberedskapsförordningen),

• förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap,

• förordning (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap.

Några myndighetsinstruktioner som har varit särskilt relevanta för utredningen uppdrag är förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion och förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Vidare finns vissa mer relevanta myndighetsföreskrifter, exempelvis MSB:s föreskrifter om statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser (MSBSFS 2016:7).

För hälso- och sjukvårdens del finns vidare en särskild reglering kring ansvaret för hälso- och sjukvården vid kris i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och föreskrifter som Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om katastrofmedicinsk beredskap (SOSFS 2013:22).

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

135

6.2.6 Författningar som behöver beaktas i samband med frågan om organisationsform för den nationella alarmeringsfunktionen

Utredningen har haft i uppdrag att analysera och utarbeta förslag till organisationsform för den nationella alarmeringsfunktionen. Frågor om lämpligaste organisationsform aktualiserar, liksom övriga av utredningens uppdrag, konstitutionella aspekter. Dessa behandlar utredningen i kapitel 16.

Författningar som behöver beaktas vid frågan om organisationsform är

budgetlagen (2011:203) och till den anslutande författningar som

• förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisning för staten, förordningen (2011:211) om utlåning och garantier,

• förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom m.m.,

• förordningen (1996:1191) om överlåtelse av statens lösa egendom,

För statliga och kommunala myndigheter, men inte för privaträttsliga subjekt, gäller exempelvis förvaltningslagen (1986:223)33, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och arkivlagen (1990:782).

Konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsreglerna är vidare regler som har varit relevanta för utredningens uppdrag om lämplig organisationsform för en nationell alarmeringsfunktion. Dessa frågor behandlas vidare i följande avsnitt.

32 a. Holmberg m.fl., (se kommentaren till 9 kap. 11 § regeringsformen). 33 Ersätts av förvaltningslagen (2017:900) den 1 juli 2018 då förvaltningslagen (1986:223) upphör att gälla.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

136

6.3 EU-rätten och nationell rätt rörande konkurrens, upphandling, statsstöd och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster

6.3.1 Utredningens uppdrag och avsnittets disposition

Utredningen har haft i uppdrag analysera och föreslå vilka uppgifter som den nationella alarmeringsfunktionen ska ha och om funktionen ska kunna bedriva kommersiell verksamhet. I detta sammanhang har utredning haft att analysera om och i så fall hur de nationella konkurrens- och upphandlingsreglerna och EU:s statsstödsregler34påverkar möjligheterna att författningsreglera en ensamrätt. När staten, kommunerna eller landstingen agerar på en marknad och vidtar åtgärder av olika slag måste de - förutom att beakta t.ex. det kommunalrättsliga regelverket – iaktta såväl konkurrens-, upphandlings- och statsstödsreglerna som reglerna om de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster. Att en åtgärd kan bedömas som förenlig med ett av dessa regelverk innebär inte att åtgärden automatiskt är förenligt med de andra.35Regelverkens samlade gemensamma ändamål är att säkra den fria rör-

ligheten och samhandeln mellan medlemsstaterna inom Europeiska

unionen (EU). EU:s statsstödsregler är en del av EU:s konkurrenspolitik och har en konkret inverkan på det offentligas (både statens och kommunernas) utrymme att ge olika former av stöd till näringslivet och att ekonomiskt understödja egna verksamheter.36

EU-rätten är till sin karaktär komplex bl.a. utifrån det faktum att den till stor del utvecklas genom praxis i EU-domstolen och genom kommissionens ställningstaganden i olika frågor. Detta gör att det många gånger inte direkt i fördragen går att få exakta svar på vad som är förenligt med unionsrätten och vad som inte är det. Det innebär i sig att det är extra viktigt för en medlemsstat att vara

mycket tydlig med ändamål och motiv för en åtgärd som riskerar att

inskränka den fria rörligheten. Det blir viktigt att i lagstiftningen hålla ett tillräckligt stort rättsligt säkerhetsavstånd till gränsen för vad fördragens regler tillåter.

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

137

Samtliga ovan nämnda regelverk innefattar en rad olika generella

undantag som har analyserats med avseende på i vilken mån de

skulle kunna träffa vissa delar av den verksamhet som utredningen haft att hantera. Regelverken hänger ihop och utredningen har därför valt att göra en analys utifrån var och en av dessa regelverk.

I avsnitt 6.3.2. konstaterar utredningen att den tidigare Alarmeringstjänstutredningen inte behandlade de nu aktuella frågorna. I avsnitten 6.3.3–6.3.7 ger utredningen en översikt över relevanta regler inom såväl EU-rätten som inom nationell rätt. I avsnitt 6.4 analyserar utredningen mot bakgrund av dessa regler hur möjligheterna att inrätta en nationell alarmeringsfunktion påverkas av reglerna om konkurrens, upphandling, statsstöd och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster. Särskilt intressant i detta sammanhang är frågan om möj-

ligheterna att införa en ensamrätt – inte minst dess omfattning – dels

för mottagning och behandling av larm på nödnummer 112, dels för vissa andra tjänster. I avsnitt 6.5 sammanfattar utredningen sina bedömningar.

6.3.2 Alarmeringstjänstutredningen övervägde inte konkurrens-, upphandlings- och statsstödsreglerna

I direktivet till Alarmeringstjänstutredningen anförde regeringen att det behövde utredas om organisationen av alarmeringstjänsten i SOS Alarm AB var förenligt med EU:s regelverk om offentlig upphandling och statsstöd. Alarmeringstjänstutredningen hade i uppdrag att föreslå en finansiering av alarmeringstjänsten med bl.a. med hänsyn till EU:s regelverk om offentlig upphandling och statsstöd.37

Alarmeringstjänstutredningen lämnade i sitt betänkande inte någon bedömning av om SOS Alarms verksamhet var förenlig med EU:s regelverk om offentlig upphandling och statsstöd. Utredningen behandlade inte heller de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster.

37 Dir. 2011:106 s. 4 f.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

138

6.3.3 Konkurrensrätten

Funktionsfördraget (FEUF)

I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (Funktionsfördraget; FEUF), som trädde i kraft den 1 december 2009 genom Lissabonfördraget, finns ett antal artiklar som har varit av särskilt intresse för utredningen att analysera. Inte minst gäller detta frågan om det är möjligt att utifrån konkurrensrättsliga aspekter författningsreglera en ensamrätt för den nationella alarmeringsfunktionen när det dels gäller mottagande av larm på nödnummer 112, dels hantera vissa till larmbehandlingen anknytande uppgifter.

I kapitel 1 i fördragets tredje del – Unionens politik och inre åtgärder, Avdelning VII – Gemensamma regler om konkurrens, beskattning och tillnärmning av lagstiftning, finns de EU-rättsliga reglerna om konkurrens intagna. Fördragets kapitel 1 har två avsnitt varav utredningen behandlar det första avsnittet här. Det andra avsnittet i kapitlet handlar om statsstöd och behandlas av utredningen i avsnitt 6.3.5.

Avsnitt 1 (artiklarna 101–106) innehåller regler tillämpliga på

företag. De grundläggande bestämmelserna om kartellförbud finns i

artikel 101 och de om missbruk av dominerande ställning finns i artikel 102. Bestämmelserna har s.k. direkt effekt även horisontellt mellan företag om det s.k. samhandelskriteriet38 är uppfyllt.

Konkurrensreglerna gäller inte bara privata företag utan även verksamhet som drivs i offentlig regi. I de EU-rättsliga konkurrensreglerna talas om offentliga företag och företag som av medlemsstaterna beviljats särställning enligt artikel 106 FEUF. I artikel 106.1 stadgas bl.a. att medlemsstaterna beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte ska vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i fördragen. I 106.2 stadgas att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har

karaktären av fiskala monopol ska vara underkastade reglerna i för-

dragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda

38 Samhandelskriteriet innebär att handeln mellan medlemsstaterna påverkas eller i vart fall riskerar att påverkas.

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

139

uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Kommissionen ska säkerställa att bestämmelserna i denna artikel tillämpas och, när det är nödvändigt, utfärda lämpliga direktiv eller beslut vad avser medlemsstaterna (106.3).

I kapitel 1 i fördragets tredje del – Unionens politik och inre åtgärder, Avdelning VIII – Ekonomisk och monetär politik finns artiklar som avser ekonomisk politik. I detta kapitel i fördraget finns artikel 120 som bl.a. stadgar att medlemsstaterna och unionen ska handla i överensstämmelse med principen om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens som främjar en effektiv resursfördelning.

Utredningen analyserar i de följande avsnitten de nämnda artiklarna närmare.

Begreppet företag

Konkurrensreglerna gäller endast för aktörer som kan definieras som

företag. Enligt EU-rätten omfattar företagarbegreppet varje enhet

som bedriver ekonomisk verksamhet oavsett dess rättsliga status och finansieringsform.39

I 1 kap. 5 § konkurrenslagen (2008:579; KL) definieras begreppet företag som en fysisk eller juridisk person som driver verksamhet

av ekonomisk eller kommersiell natur, dock med undantag för den

del av verksamheten som består av myndighetsutövning.40 Under begreppet företag kan alltså även offentlig verksamhet inordnas.41

Definitionen i KL av begreppet företag och den närmare innebörd som begreppet fått i svensk rättspraxis överensstämmer med den innebörd som begreppet fått i EU-rätten.42 Av central betydelse är att det ska röra sig om ekonomisk verksamhet.43

Svensk rätt saknar motsvarighet till artikel 106 i Funktionsfördraget om offentliga företag. Oaktat detta ska verksamhet som drivs i offentlig regi iaktta KL i de fall det inte är fråga om myndighetsutövning. Då är konkurrensreglerna inte aktuella. I KL finns

39 Gölstam, Konkurrensrättens grunder, 2013, s. 64–66. 40 a. Gölstam. s. 64–66. 41 a. Gölstam. s. 64–66. 42 Karlsson och Östman Konkurrensrätt – En handbok, 5 uppl, 2014, s. 70 f. (8 augusti 2017 Karnov), Carlsson och Bergman Konkurrenslagen En kommentar (version den 1 april 2017). 43 a. Gölstam s. 67.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

140

nationella regler för offentlig säljverksamhet som verkar konkurrens-

hämmande, de s.k. KOS-reglerna (3 kap. 27 § KL).44

Utredningen kan konstatera att företag, affärsdrivande verk, myndigheter och andra offentliga organ som drivs av staten, landsting eller kommun alltså kan anses vara företag i KL:s mening. Däremot omfattas dessa organ som sagts ovan inte av KL:s regler i de fall verksamheten innebär myndighetsutövning och detta även om verksamheten är av ekonomisk art. Inom EU används i detta sammanhang i stället begreppet verksamhet som utövar offentlig

makt 45 eller offentligrättsliga maktbefogenheter (se mer om det i föl-

jande avsnitt).

Ekonomisk verksamhet

Begreppet företag är centralt eftersom endast verksamhet som omfattas av begreppet omfattats av konkurrensreglerna och EU:s statsstödsregler. Av central betydelse för bedömning av begreppet företag är om företaget bedriver ekonomisk verksamhet.

Begreppet ekonomisk verksamhet ska tolkas vidsträckt och omfattar all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad. Den ekonomiska verksamheten behöver inte ha ett ekonomiskt syfte eller vara vinstdrivande för att definieras som ekonomisk. Någon form av ekonomisk transaktion måste det dock vara frågan om. I viss utsträckning kan hänsyn tas till verksamhetens natur och målsättning. Begreppet ekonomisk verksamhet innefattar främst verksamhet som är inriktad på att tillhandahålla produkter, varor, tjänster eller andra nyttigheter. Om verksamheten i stället har ett i huvudsak socialt syfte kan den anses falla utanför konkurrensreglernas tillämpningsområde.46

Det finns några verksamheter som inom EU-rätten inte ansetts utgöra ekonomiska verksamheter, utan verksamheten anses ha anknytning till utövande av typiska offentligrättsliga maktbefogenheter:

44 Bernitz, Svensk och europeisk marknadsrätt 1, 4 uppl. 2015 (Zeteo) s. 46, 66, 70–71, 199 och 204. 45 a. Karlsson m.fl. s. 70 och 77–79 och prop. 1992/93: 56 s. 19 f. 46 a. Karlsson och Östman, s. 71–73 och a. Carlsson och Bergman (se kommentaren till 1 kap. 5 § under rubriken 1 Begreppet företag).

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

141

• Armén och polisen,

• Flygnavigationssäkerhet och kontroll över flygtrafiken,

• Sjötrafiksäkerhet och kontroll av sjötrafiken,

• Föroreningsbegränsande övervakning,

• Organisation, finansiering och verkställighet av fängelsedomar.47

Konkurrenslagen bygger på EU-rätten. EU-rätten är vägledande för tillämpningen av konkurrenslagens regler

Konkurrensreglernas syfte är att:

• genom att säkra effektiv konkurrens främja låga priser, god resursfördelning och ytterst ökat välstånd samt att försöka säkerställa att företagen på marknaden inte motverkar dessa syften genom konkurrensbegränsande åtgärder, t.ex. priskarteller, uppgörelser om marknadsuppdelning eller missbruk av marknadsdominans,

• skydda konsumenterna, särskilt mot höga priser orsakade av otillräcklig konkurrens, och

• motverka att den fria rörligheten på den inre marknaden försvåras.

Dessa syften framgår, förutom av de olika artiklarna i FEUF, även av ändamålsbestämmelsen i 1 kap. 1 § KL som stadgar att lagen har till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. KL är utformad med EU:s konkurrensrätt som förebild.

Motsvarigheterna till artikel 101 om kartellförbud respektive artikel 102 om missbruk av dominerande ställning i FEUF finns i intagna i 2 kap. 1, 2 och 7 §§ KL. I 3 kap. 27–32 §§ KL finns regler om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet (de s.k. KOS-

47 Bergström och Hettne, Introduktion till EU-rätten 1 uppl. 2014, s. 235 och Madell, Tjänster av allmänt intresse – ett svenskt perspektiv, SIEPS 2011:8, s. 46 och SOU 2015:24 s. 415.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

142

reglerna). Det finns dock ingen motsvarighet i KL till artikel 106.2. Staten, en kommun eller ett landsting får förbjudas att i en säljverksamhet tillämpa ett visst förfarande, om detta snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens.

En viktig princip är att om en konkurrensbegränsning har verkningar endast i Sverige så är enbart KL tillämplig. Har konkurrensbegränsningen verkan såväl inom Sverige som på samhandeln inom EU är både nationell rätt (dvs. KL) och unionsrättens regelsystem (dvs. Funktionsfördraget) tillämpliga. Även i de fall då endast KL är tillämplig gäller att unionsrätten regler ska vara vägledande för hur KL ska tolkas och tillämpas nationellt.48

6.3.4 Offentlig upphandling

Lagen om offentlig upphandling och annan anknytande lagstiftning bygger på EU-rätten. EU-rätten är vägledande för tillämpningen av lagstiftningen

Upphandlingsreglerna är förfaranderegler som härrör från EU- direktiv som har sin rättsliga grund i Funktionsfördragets (FEUF) artiklar om fri rörlighet.49 Regelverket för offentlig upphandling är omfattande och EU-direktiven är detaljerade och innebär att de olika medlemsstaternas regelverk på området i princip är fullt harmoniserade.50

Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) trädde i kraft 1 januari 2017. Samtidigt trädde även lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF) och lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner (LUK) i kraft.

Genom dessa lagar implementerades tre EU-direktiv på upphandlingsområdet som antogs i februari 2014, nämligen LOU-direktivet för offentlig upphandling51, LUF-direktivet för upphandling av enheter som är verksamma inom områdena vatten, energi, trans-

48 a. Bernitz, s. 66. 49SOU 2015:58 s. 213. 50SOU 2017:44, s. 221. 51 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (LOU-direktivet).

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

143

port och posttjänster (de s.k. försörjningssektorerna)52 och LUKdirektivet som gäller upphandling av koncessioner53.

I de nationella reglerna om upphandling, i synnerhet LOU, avses med upphandling åtgärder som vidtas i syfte att anskaffa varor, tjänster eller byggentreprenader genom tilldelning av kontrakt (1 kap. 2 § LOU). Med begreppet tjänst i LOU avses inte något annat än vad som avses i det bakomliggande upphandlingsdirektivet från EU. Tjänster som inte omfattas av upphandlingsdirektivet omfattas därför inte heller av LOU.54

I det faktum att det ska handa om en tilldelning av kontrakt ligger att det ska handla om ekonomiska transaktioner mellan dem som sluter kontraktet – den som t.ex. köper en tjänst förutsätts

betala för den. Är det inte frågan om en ekonomisk transaktion är

reglerna om upphandling inte tillämpliga. Om det t.ex. sluts ett kontrakt om att ett hjälporgan ska få något eller låna något av alarmeringsfunktionen utan ersättning är det inte en upphandlingssituation enligt LOU. Det är dock värt att notera att ekonomiska kontrakt ska tolkas vidsträckt. Reglerna om offentlig upphandling tar således inte sikte på vad som gäller för att få sälja något. En försäljningssituation kan däremot träffas av konkurrensreglerna.

Det finns ytterligare författningar inom den svenska upphandlingslagstiftningen som är relevanta i detta sammanhang, exempelvis

• lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV),

• lagen (2011:1029) om upphandling på förvars- och säkerhetsområdet (LUFS),

• tillkännagivande (2017:223) om tröskelvärden vid upphandling.55

52 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (LUF-direktivet). 53 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner (LUK-direktivet). 54 a. bet. s. 230–231 och Kammarrättens i Stockholm dom den 19 maj 2009 i mål nr 8101-8104-08. 55 Andra författningar på upphandlingsområdet är exempelvis lagen (2011:846) om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster, förordning (2011:847) om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster, förordning (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor, lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen, lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, lagen (2013:311) om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering, tillkännagivande (2016:1227) av de försvarsprodukter som avses i algen (2016:1145)

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

144

Den offentliga upphandlingen påverkas även av innehållet i annan lagstiftning inom närliggande rättsområden, exempelvis offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förvaltningslagen (1986:223)56och förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning.57

LOU gäller för all offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster som inte omfattas av antingen LUF eller LUFS, eller av något specifikt undantag som är tillämpligt för den aktuella upphandlingen.

LOU ska följas av

• kommuner,

• landsting,

• statliga myndigheter,

• juridiska personer som tillgodoser behov i det allmännas intresse.

Samtliga dessa aktörer definieras i LOU som upphandlande myn-

digheter.

Det är alltså LOU som oftast aktualiseras vid upphandling av tjänster inom alarmeringsområdet. Utredningen behandlar begreppet tjänster och att vissa tjänster som bedöms som tjänster av ickeekonomiskt intresse inte omfattas av LOU nedan i avsnitt 6.3.7.

När staten, en kommun, ett landsting eller en annan upphandlande myndighet till största delen finansierar eller kontrollerar verksamheten, omfattas de av LOU, under förutsättning att behovet som organet tillgodoser inte är av industriell eller kommersiell karaktär (1 kap. 18 och 22 §§ LOU).58 Det anses då vara ett offent-

ligt styrt organ. Med offentligt styrt organ avses nämligen sådan juridisk person som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under

förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär, och

om offentlig upphandling, tillkännagivande (2016:1228) av CPV-referensnummer för byggentreprenadkontrakt vid offentlig upphandling . 56 Ersätts av förvaltningslagen (2017:900) den 1 juli 2018 då förvaltningslagen (1986:223) upphör att gälla. 57 Pedersen, Upphandlingens grunder – en introduktion till offentlig upphandling och upphandling i försörjningssektorerna, 4 uppl. Stockholm 2017, s. 24 f. 58 Begreppet upphandlande myndighet finns även i 1 kap 21 § LUK och 1 kap. 22–23 §§ LUF. LUK och LUF gäller vidare även för upphandlande enheter som närmare definieras i respektive lag (1 kap. 1 och 20–21 §§ LUK och 1 kap. 1 § och 22–23 §§ LUF).

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

145

som till största delen är finansierad av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet,

vars verksamhet står under kontroll av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet, eller

i vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än halva antalet ledamöter är utsedda av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet.

Syftet med reglerna om offentlig upphandling

Reglerna om offentlig upphandling har konkurrensfrämjande syfte.59

Relevanta undantag i lagen om offentlig upphandling

Huvudregeln är att all offentlig upphandling ska ske enligt reglerna i LOU. För sådana tjänster som normalt omfattas fullt ut av regelverket finns det i lagen stadgat vissa möjligheter att tillämpa undantag från kravet på upphandling.

De undantag som är av särskilt intresse för utredningen är

• ensamrätt (rättsligt monopol),

• interna köp (det s.k. Teckalundantaget),

• köp mellan upphandlande myndigheter (det s.k. Hamburgundantaget).

Ensamrätt (rättsligt monopol)

I LOU stadgas att lagen inte gäller för ett tjänstekontrakt som en upphandlande myndighet tilldelar en annan upphandlande myndighet som på grund av lag eller annan författning har ensamrätt att utföra tjänsten. Detta framgår av 3 kap. 10 § LOU.60

För att denna undantagsregel i LOU ska vara tillämplig krävs alltså att det handlar om att en av de upphandlande myndigheterna

59 Se bl.a. Bernitz och Kjellgren, Introduktion till EU, 4 uppl. 2012, s. 99–100 och a. Bergström och Hettne, s. 217. 60Prop. 2015/16:195, s. 392 och 959.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

146

har en ensamrätt att tillhandahålla vissa tjänster som en annan upphandlande myndighet önskar köpa. Det krävs vidare att ensamrätten

följer av lag eller annan författning.

Med författning avses sådana rättsregler som i 8 kap. RF betecknas som föreskrifter och som kännetecknas av att de är bindande och inte bara avser ett konkret fall utan har generell tillämpbarhet.61I förarbetena till 1992-års lag om offentlig upphandling angavs att den ensamrätt som avsågs med den bestämmelsen var författningsbestämd, dvs. i praktiken ett monopol.62

SOS Alarm har i rättspraxis redan nu bedömts ha ensamrätt rörande vissa tjänster som följer av lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringsfunktioner och lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation genom förutsättningarna i alarmeringsavtalet. Däremot har samverkansavtalet som SOS Alarm ingått med MSB inte ansetts falla in under ensamrätten.63

Teckalundantaget

För vissa kontrakt har EU-domstolen med början i rättsfallet Teckal64 utvecklat ett undantag från upphandlingsskyldigheten. Det s.k. Teckalundantaget aktualiseras när det kontrakt som ska tilldelas är ett s.k. internt kontrakt. Det avser fall då ett kontrakt ska slutas mellan upphandlande myndigheter och leverantörer som förvisso är fristående från varandra men som ändå har en särskild koppling till varandra. Upphandling behöver då inte genomföras. Detta undantag är av stor betydelse för kommuners och landstings möjlighet att köpa varor och tjänster från t.ex. egna bolag utan föregående upphandling.65

För att ett kontrakt ska anses vara ett internt kontrakt ska två förutsättningar vara uppfyllda samtidigt, de s.k. kontroll- och verksamhetskriterierna. Teckalundantaget är numera kodifierat i 3 kap. 11–16 §§ LOU.

61a. prop. s. 392 och a. Pedersen s. 49. 62Prop. 1992/93:88, s. 96 f. 63 Se dom i Värmlands tingsrätt, mål nr T5854-12. 64 Teckal, C-107/98, EU:C 1999:562. 65 Upphandlingsmyndigheten Samarbetsavtal – om s.k. Hamburgsamarbeten, april 2017 s. 7.

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

147

• Kontrollkriteriet: den upphandlade myndigheten utövar kontroll över leverantören, en kontroll som motsvarar den kontroll som myndigheten utövar över sin egen förvaltning.

• Verksamhetskriteriet: leverantören utför huvudsakligen verksamhet tillsammans med, och för den upphandlande myndigheten (mer än 80 procent).66

Kriterierna innebär t.ex. att kontrollkriteriet inte anses som uppfyllt ifall det finns något privat ägandeintresse i det bolag som ska tilldelas ett kontrakt. I så fall ska upphandling med tillämpning av reglerna i LOU genomföras. Det kan särskilt belysas att det har ansetts tveksamt om kontrollkriteriet anses uppfyllt i Teckalundantaget för det fall styrelsen i ett bolag har långtgående befogenheter och särskilt i kombination med ägande genom holdingbolag vilket kan medföra att kontrollkriteriet ej är uppfyllt.67 Det kan därför noteras att ett justerat ägande skulle kunna antas vara en rimlig åtgärd i vissa fall. Det är i dagsläget även oklart om köp kan ske inom staten utan upphandling. Det har i förarbetena till LOU förts fram att köp inom staten inte anses falla inom upphandlingslagstiftningen. Men genom en dom i kammarrätten förefaller det som att LOU ändå ska tillämpas om vissa omständigheter föreligger68.

En upphandlande myndighet måste i varje enskilt fall bedöma om de båda nämnda kriterierna är uppfyllda för att befrias från skyldigheten att genomföra en offentlig upphandling. En upphandlande myndighet som hänvisar till Teckalundantaget ska kunna bevisa att båda kriterierna är uppfyllda, annars finns risken att det kan bedömas som en otillåten direktupphandling.69

Hamburgundantaget

När upphandlande myndigheter, som är fristående från varandra, samverkar och köper tjänster av varandra utan att denna samverkan sker inom ramen för någon särskild juridisk person är Teckal-

66 a. Pedersen, s. 49–52. 67 Mål C-458/03, Parking Brixen, punkt 67, EU-domstolens slutsats i domen i mål C 340/04, Carbotermo. 68 Kammarrättens i Stockholm dom i mål nr 7355-16. 69SOU 2017:44 s. 225f och a. Pedersen, s. 49–52.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

148

undantaget inte tillämpligt. För denna typ av samarbeten finns det s.k. Hamburgundantaget som har sitt ursprung i en dom från EUdomstolen70. Bestämmelserna om Hamburgundantaget har kodifierats i LOU-direktivet71 och införts i 3 kap. 17–18 §§ LOU.

Tre förutsättningar måste vara uppfyllda samtidigt för att Hamburgundantaget ska anses vara uppfyllt:

• Ett kontrakt mellan de upphandlande myndigheterna ska upprätta eller reglera formerna för ett samarbete mellan myndigheterna för att säkerställa att de offentliga tjänsterna som myndigheterna ska utföra tillhandahålls för att uppnå myndigheternas gemensamma mål.

• Samarbetsavtalet får således inte ha sitt ursprung i enbart den ena partens behov; då är det inte frågan om ett samarbete utan om ett köp. Privata aktörer får inte vara parter i avtalet.72 Samarbetsavtalet syftar till att säkerställa att ett allmännyttigt uppdrag som är gemensamt för de upphandlande myndigheterna fullgörs. Samarbetet ska styras endast av överväganden som hänger samman med allmänintresset. Detta innebär att privata leverantörer inte får gynnas och att ekonomiska överföringar mellan parterna bör begränsas till kostnadstäckning.73

• De samarbetande myndigheterna får, i den mån de tillhandahåller tjänster på den privata marknaden, endast göra det så länge andelen som tillhandahålls på den privata marknaden understiger 20 procent av den eller de verksamheter som omfattas av samarbetet.74

70 Mål C-480/06 Kommissionen mot Tyskland, ECLI:EU:C:2009:357. 71 Artiklarna 12.4 och 12.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG. 72 Upphandlingsmyndigheten Samarbetsavtal – om s.k. Hamburgsamarbeten, april 2017 s. 1, 10 och mål C-386/11 Lecce. 73 Upphandlingsmyndigheten Samarbetsavtal – om s.k. Hamburgsamarbeten, april 2017 s. 38. 74 a. Pedersen, s. 53 f. Hur den utbjudande verksamhetsandelen beräknas, se Upphandlingsmyndigheten Samarbetsavtal – om s.k. Hamburgsamarbeten, april 2017 s. 46 f.

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

149

6.3.5 EU:s statsstödsregler och lagen ( 2005:590 ) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m.

Funktionsfördraget (FEUF)

I kapitel 1 Funktionsfördragets (FEUF) Tredje del – Unionens politik och inre åtgärder, Avdelning VII – Gemensamma regler om konkurrens, beskattning och tillnärmning av lagstiftning, finns de EUrättsliga reglerna om konkurrens intagna. Kapitlet har två avsnitt. Avsnitt 2 (artiklarna 107–109) innehåller regler om statligt stöd.

I artiklarna räknas det upp exempel på stöd som är respektive

inte är förenliga med den inre marknaden och vilka befogenheter

kommissionen har att övervaka och ingripa om någon medlemsstat inte följer reglerna.

I artikel 107 finns det grundläggande stadgandet i vilket det föreskrivs att om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

Artiklarna om statsstöd saknar motsvarighet i svensk konkurrensrätt men på grund av fördragets direkta effekt så gäller unionsrätten även nationellt.75

När det gäller statsstödsreglerna har kommissionen utfärdat ett särskilt regelverk för offentligt stöd till tjänster av allmänt intresse som består av fyra olika rättsakter.76

• Ett meddelande om tillämpning av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.77

• En förordning om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i

FEUF på stöd av mindre betydelse som beviljats företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.78

75 a. Bernitz, s. 30 och Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, 5 uppl. 2014, s. 267, 393 och 419. 76 a. Bergström m.fl. s. 225 f. 77 Meddelande från kommissionen om tillämpning av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse EUT 2012 C 8 s. 4.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

150

• Ett beslut om tillämpningen av artikel 106.2 FEUF på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse.79

• Ett meddelande med särskilda rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster.80

Det finns även en vägledning81 från kommissionen till stöd för tillämpning av reglerna. Syftet med dokumentet är att göra tekniska klargöranden som framför allt baseras på kortfattade och ibland förenklade sammanfattningar av lagstiftningen och rättspraxisen om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden samt, när det gäller statligt stöd, kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse. Detta dokument är inte bindande för Europeiska kommissionen som institution.

I lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler regleras för svensk del frågor rörande otillåtna statsstöd.82

Lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (transparenslagen), innehåller regler som syftar till att ge Europeiska kommissionen insyn i de finansiella förbindelserna mellan offentliga företag och det allmänna samt i vissa företags ekonomiska verksamhet (1 § transparenslagen). Genom lagen har det s.k. transparensdirektivet83 genomförts. I lagens 4–5 §§ finns bl.a. regler

78 Kommissionen förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljats företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT 2012 L 114 s. 8. 79 Kommissionens beslut 2012/21/EU av den 20 december 2011 om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse, EUT 2012 L 7 s. 3. 80 Kommissionens meddelande om Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster, EUT 2012 C 8 s. 15. 81 Arbetsdokument från kommissionens avdelningar Vägledning om hur Europeiska unionens bestämmelser om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden ska tillämpas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse, SWD (2013) 53 final/2.. 82 Lindquist, Lundin, och Madell, Kommunala befogenheter, 8 uppl., 2016, s. 185. 83 EG-kommissionens direktiv 80/723/EEG av den 25 juni 1980 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstaterna och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet, senast ändrat genom direktiv 2000/52/EG.

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

151

om att om inte lagens undantag är tillämpliga så ska särskild ekonomisk redovisning (separat redovisning) upprättas för varje räkenskapsår för ett företag som har beviljats exklusiva eller särskilda rättigheter. Detsamma gäller om företag anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget och som fått ersättning i någon form för detta. Kravet gäller under förutsättning att företaget även bedriver annan ekonomisk verksamhet. Enligt 10 § utövar Konkurrensverket tillsyn enligt lagen.

Syftet med reglerna om statsstöd

Statsstödsreglerna är en del av EU:s konkurrensregler och har till syfte att säkerställa fri handel och konkurrens på den inre marknaden.

Statsstöd är förbjudet i vissa fall

Statsstödsreglerna sätter upp begränsningar för medlemsstaternas möjligheter att med offentliga medel (statliga eller kommunala) kunna stödja en viss verksamhet.84 Det offentliga får – om inte annat följer av ett s.k. gruppundantag – som huvudregel inte lämna ekonomiskt stöd utan förhandsgodkännande av Europeiska kommissionen. Ett stöd omfattas av statsstödsreglernas förbud om det uppfyller samtliga följande fyra kriterier:

Stödet gynnar ett visst företag eller en viss produktion. Stödet finansieras genom offentliga medel. Finansieringen kan vara direkt eller indirekt.

Stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. Stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna (samhandelskriteriet).

84 a. Bernitz, s. 30 och a. Bernitz m.fl. s. 393 och 419.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

152

Undantag från förbudet mot statsstöd

Vissa allmännyttiga tjänster som tillhandahålls av stat, kommuner, landsting kan omfattas av vissa undantag från statsstödsreglernas förbud. I artikel 107 FEUF redogörs för vilka undantag som anses förenliga med den inre marknaden. I artikel 107.3 anges att även stöd av annat slag än som uppräknas i artikel kan anses förenligt med inre marknaden efter vad rådet på förslag från kommissionen kan komma att bestämma genom beslut. Inom EU kallas dessa tjänster ”tjänster av allmänt intresse” (SGI) eller ”tjänster av allmänt

ekonomiskt intresse” (SGEI).

Någon närmare reglering av vilka tjänster som omfattas av dessa båda begrepp finns inte i fördragen eller i unionslagstiftningen.85Utredningen behandlar dessa begrepp närmare i avsnitt 6.3.7.

6.3.6 De grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster

Inledning

Utöver reglerna om konkurrens, upphandling och statsstöd så har utredningen haft anledning att också närmare analysera Funktionsfördragets (FEUF) regler om etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster på en marknad (jämför reglerna om närings- och yrkesfriheten i 2 kap. 17 § RF vilka beskrivs i avsnitt 6.2.1). Dessa regler har varit av intresse mot bakgrund av frågan om ett rättsligt monopol för den nationella alarmeringsfunktionen. Ett sådant monopol leder med nödvändighet till att andra aktörer hindras att verka på marknaden för de tjänster som omfattas av ensamrätten.

85 a. Lindquist m.fl. s. 187.

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

153

Funktionsfördraget (FEUF)

Inskränkningar ska förbjudas

I Funktionsfördraget (FEUF) finns i artiklarna 49 och 56 regler om de grundläggande friheterna såsom etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster. Dessa kan aktualiseras i samband med en ensamrätt.86 En ensamrätt ska vara förenlig med Funktionsfördraget.87

I artikel 49 stadgas bl.a. att inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium ska förbjudas. Detta förbud ska även omfatta inskränkningar för medborgare i en medlemsstat som är etablerade i någon medlemsstat att upprätta kontor, filialer eller dotterbolag. Etableringsfriheten ska innefatta rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare samt rätt att bilda och driva företag på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare.

I artikel 56 stadgas att inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen ska förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten.

En ensamrätt med effekt på rättigheterna är förenlig med unionsrätten under vissa villkor

I den mån en ensamrätt har inrättats som begränsar de grundläggande friheterna så kan den vara förenlig med unionsrätten om den kan motiveras antingen med stöd av främst artikel 51 i Funktionsfördraget eller med tvingande hänsyn till ett allmänt intresse.

I artikel 51 stadgas att bestämmelserna i detta kapitel ska för den medlemsstat som är berörd inte omfatta verksamhet som hos medlemsstaten, om än endast tillfälligt, är förenad med utövandet av

offentlig makt. Europaparlamentet och rådet får i enlighet med det

ordinarie lagstiftningsförfarandet besluta att bestämmelserna i detta kapitel inte ska tillämpas på viss verksamhet. Som nämnts tidigare så har armén och polisen, flygnavigationssäkerhet och kontroll över

86 Se dom, Ambulanz Glöckner,, C-475/99. REG 2001, s. I–8089 punkt 49 samt Arrowsmith 2011, The law on Public and Utilities Procurement, s. 533. 87 Art 30, Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU om offentlig upphandling.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

154

flygtrafiken, sjötrafiksäkerhet och kontroll av sjötrafiken, föroreningsbegränsande övervakning, organisation, finansiering och verkställighet av fängelsedomar88 ansetts ha typiska offentligrättsliga makt-

befogenheter. Detsamma gäller verksamhet som innefattar myndig-

hetsutövning.

Det s.k. Gebhard-testet

Huruvida en ensamrätt är motiverad eller inte ska normalt prövas med tillämpning av det s.k. Gebhard-testet89, som har sitt ursprung i rättspraxis och som innebär att åtgärden är tillåten om den

• är tillämplig på ett icke-diskriminerande sätt,

• framstår som motiverad med hänsyn till ett trängande allmänintresse (som enligt domstolens doktrin inte får vara av ekonomisk karaktär),

• är ägnad att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom åtgärden, och

• inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.90

88 Bergström och Hettne, Introduktion till EU-rätten 1 uppl. 2014, s. 235 och Madell, Tjänster av allmänt intresse – ett svenskt perspektiv, SIEPS 2011:8, s. 46 och SOU 2015:24 s. 415. 89 I doktrinen har det lyfts det fram att det i ett antal rättsfall har använts ett mildare test än Gebgard-testet på en åtgärd. Det har gällt fall där fråga varit om att tvingande hänsyn har kopplats till statens rätt att säkerställa uppfyllande av en tjänst av allmänt intresse. Det mildare testet innehåller följande komponenter för bedömning av åtgärden: Det ska röra sig om ett fall då en operatör (t.ex. en operatör på SOS Alarm) har anförtrotts ett SGEIuppdrag av offentliga myndigheter, Fördragets marknadsregel hindrar fullgörandet av SGEIuppdraget, Åtgärden är nödvändig för uppdragets fullgörande, Att undantaget påverkar handeln får godtas, dock inte i en omfattning som strider mot unionens intresse. 90 Mål C-55/94, Reinhard Gebhard mot Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano. Se även mål C-243/01, Piergiorgio Gambelli m.fl.

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

155

6.3.7 Närmare om begreppet tjänster av allmänt intresse

Tjänst av allmänt intresse (Services of general interest, s.k. SGI)

Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI) och icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (NESGI)

I Funktionsfördragets (FEUF) artikel 14 återfinns begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (Services of general economic interest, s.k. SGEI).

I artikeln stadgas bl.a. att med beaktande av den betydelse som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har för unionens gemensamma värderingar och den roll som dessa tjänster spelar när det gäller att främja social och territoriell sammanhållning, ska unionen och medlemsstaterna, var och en inom ramen för sina respektive befogenheter och inom fördragens tillämpningsområde, sörja för att sådana tjänster utförs på grundval av principer och villkor, särskilt ekonomiska och finansiella, som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter. Europaparlamentet och rådet ska genom förordningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet fastställa principer och villkor, utan att det påverkar medlemsstaternas befogenheter att i överensstämmelse med fördragen tillhandahålla, beställa och finansiera sådana tjänster.

Som tolkningsbakgrund till artikeln finns till Funktionsfördraget (FEUF) fogat ett Protokoll nr 26 om tjänster av allmänt intresse (Services of general interest, s.k. SGI). Protokollet bekräftar kommissionens definition av begreppet tjänster av allmänt intresse som

ett samlingsbegrepp för tjänster av såväl ekonomiska och icke-eko-

nomiska intressen.91 Begreppet tjänster av allmänt intresse (SGI) kan alltså delas in i två underkategorier:

• tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI)92, och

icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI)93.

Det saknas tydliga definitioner av vad som faller in under de tre begreppen. Det är upp till medlemsstaterna att definiera vad som ut-

91 a. Madell, s. 20f, 26f och 38. 92 a.a. s. 122 f. och SOU 2017:44, s. 213215. 93 non-economic services of general interest.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

156

gör tjänster av allmänt intresse. Kommissionen har också påpekat att begreppen är dynamiska.94

De ovan nämnda begreppen SGEI och NESGI har för utredningen varit relevanta att analysera eftersom begreppens innebörd har varit avgörande för bedömningen av i vilken utsträckning EUrätten blir tillämplig på olika tjänster i den nationella alarmeringsfunktionens verksamhet.95 Det är nämligen avgörande för om och hur nationella konkurrens- och upphandlingsregler ska tillämpas. I detta sammanhang är det viktigt att ha i åtanke att bedömningen måste göras såväl ur ett konkurrensrättsligt som ur ett upphandlingsrättsligt perspektiv.

EU-domstolen har uppställt ett antal kriterier som ska vara uppfyllda för att en tjänst ska anses vara av allmänt intresse (allmännyttig). Den ska:

• vara betydelsefull för konsumenterna,

• öppen för alla konsumenter, och

• tillhandahållas på likartade villkor.96

Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI)

Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI) faller under Funktionsfördragets (FEUF) regler om den inre marknaden, EU:s upphandlingsregler och konkurrensregler. Detta eftersom verksamheten är av ekonomisk art och därmed också bedöms som en tjänst i fördragets mening. En förutsättning för att EU-rätten ska aktualiseras är naturligtvis som framförts tidigare att det s.k. samhandelskriteriet är uppfyllt. I det fall samhandelskriteriet inte är uppfyllt är EU-rätten ändå vägledande för exempelvis tillämpning av de nationella konkurrensreglerna.

Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI) är tjänster som har särskild karaktär i jämförelse med annan ekonomisk verksamhet. Det handlar om tjänster vars resultat är till övergripande allmän nytta och som marknaden inte skulle tillhandahålla utan

94 Kommissionen, KOM(2011) 900 slutlig, En kvalitetsram för tjänster av allmänt intresse i Europa, s. 3. 95 Jämför SOU 2017:44 s. 215. 96 a. Bergström m.fl. s. 236–238.

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

157

offentligt ingripande (eller endast på andra villkor vad avser kvalitet, säkerhet, överkomlighet, likabehandling och allmän tillgång).97Tjänsterna spänner över allt från stora kommersiella tjänster (nätindustrier som posttjänster, energiförsörjning, elektroniska kommunikationstjänster eller kollektivtrafik) till ett brett spektrum av hälsovård och sociala tjänster (t.ex. vårdtjänster för äldre och funktionshindrade personer).98 Medlemsstaterna måste garantera allmänheten vissa tjänster på överkomliga villkor (t.ex. sjukhus, utbildning och sociala tjänster men också kommunikationer, energi och transporter).99

Varje medlemsstat har stort utrymme för egna bedömningar av vilken typ av tjänster som klassificeras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI).100 Bedömningarna måste dock ha sin grund i fördraget och medlemsstaten måste vara tydlig med syfte

och ändamål med tjänsten och varför man bedömer den som SGEI.

Det finns viktiga allmänna intressen som inte enbart kan tillgodoses på marknadens villkor. Dessa intressen måste säkerställas på annat sätt. Det kan handla om frågor av strategisk betydelse för

hela landet och där t.ex. tilliten till informationssystem är viktig när

behovet av säker kommunikation ökar i takt med värdet av informationen i näringslivet och den offentliga sektorn. Förmedling

av nödsamtal är ett sådant viktigt allmänt intresse som inte ansetts

enbart kunnat tillgodoses på marknadens villkor utan där särskilda regler har behövts för att säkerställa intresset.101 Att tillhandahålla ett nationellt larmnummer är enligt utredningens bedömning ett exempel på en tjänst som ska ha medborgarnas skydd och behov av snabb hjälp i en nödsituation i fokus. Vem som helst får inte hantera nödnummer 112. Redan i det faktum att det utgör samhällets gemensamma nödnummer ligger att samhället måste garantera fortvarighet och funktionalitet. Regeringen har också i direktiven till utredningen betonat att samhällets alarmeringsfunktion är

97Prop. 2015/16:195 s. 335, Vägledning om hur Europeiska unionensregler om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden ska tillämpas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse, SWD (2013) 53 final/2 och SOU 2015:58 s. 201 f. 98 Kommissionen KOM(2011) 146 slutlig, Reform av EU:s regler om statligt stöd avseende

tjänster av allmänt ekonomiskt intresse s. 2.

99 Kommissionen KOM(2011) 146 slutlig, Reform av EU:s regler om statligt stöd avseende

tjänster av allmänt ekonomiskt intresse s. 6.

100 a. Lindquist m.fl. s. 190 och Prop. 2015/16:195 s. 335. 101Prop. 2002/03:110 s. 104.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

158

ett offentligt åtagande gentemot medborgarna Till offentliga åtaganden kan även räknas samhällsomfattande tjänster till ett överkomligt pris, skyddet för integritet, uthållighet och tillgänglighet vid extra-

ordinära händelser i fredstid, höjd beredskap och krig, ett effektivt ut-

nyttjande av frekvenser och nummer samt konsumentskydd eller tillgången till ett grundläggande radio- och TV-utbud i hela landet. Tillgången till grundläggande tjänster bör ta sin utgångspunkt i en strävan att t.ex. tillgodose grundläggande behov av elektroniska kommunikationer hos alla användare. De grundläggande behoven bör också bestämmas med hänsyn till de krav som ställs för att personer med funktionshinder skall ha samma möjlighet som andra i samhället att ha tillgång till och kunna använda elektronisk kommunikation. 102

Begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI), aktualiseras ofta inom konkurrensrätten och främst när det gäller statstödreglerna eftersom det finns vissa undantag från EU:s förbud mot statsstöd när det gäller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.103 Statsstöd är i vissa fall tillåtet för dessa (jämför avsnitt 6.3.5).

Ett undantag för SGEI från de allmänna konkurrensreglerna och statsstödsreglerna finns i Funktionsfördragets art. 106.2. Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol ska vara underkastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Eftersom det är en undantagsregel ska artikeln tolkas restriktivt.

Som nämnts tidigare saknar svensk rätt motsvarighet till Funktionsfördragets art. 106. Oaktat detta är i vissa fall de nationella konkurrensreglerna tillämpliga på nämnda företag. De nationella konkurrensreglerna måste iakttas så länge inte annat uttryckligen följer av en lagstadgad ensamställning, dvs. rättsligt monopol. Har ett företags agerande alltså stöd i lag eller utgör agerandet en nödvändig förutsättning för en riktig tillämpning av de lagar som styr verksamheten (alarmeringslagen eller annan lag), är KL:s förbud inte tillämpliga på agerandet.

102 a. prop. 2002/03:110 s. 104. 103 a. Lindquist m.fl. s. 187.

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

159

Som närmare beskrivits i avsnitt 6.3.5 har kommissionen, när det gäller statsstödsreglerna, utfärdat ett särskilt regelverk för offentligt stöd till tjänster av allmänt intresse.

Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI)

Det finns några tjänster som utifrån uttalanden från kommissionen betraktas som icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI). Det är tjänster som innehåller t.ex. traditionellt statliga

åligganden som

• polis,

• domstolar och

• obligatoriska system för socialskydd.104

De tjänster som alltså betraktas som icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI) är sådana som normalt inte brukar betraktas som en ekonomisk verksamhet vid bedömning av begreppet företag inom konkurrensrätten. De har ett annat syfte som t.ex. lag och ordning och säkerhet eller ett socialt syfte. Eftersom den svenska bedömningen av begreppet tjänst av allmänt intresse normalt följer den EU-rättsliga omfattas de verksamheter som nämns ovan inte av svenska konkurrensregler.

Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI), lyder således inte under några särskilda EU-rättsliga regler – varken reglerna om upphandling eller konkurrens eller statsstöd.105 Det kan innebära att inte heller nationella regler är tillämpliga på tjänsten, men det måste i varje enskilt fall prövas.

104 Meddelande från Kommissionen, Med anknytning till meddelandet ”En inre marknad för framtidens Europa” Tjänster av allmänt intresse, däribland sociala tjänster av allmänt intresse – ett nytt europeiskt åtagande, Kom (2007) 725 slutlig och Madell, Tom, Tjänster av allmänt intresse – ett svenskt perspektiv, SIEPS 2011:8, s. 46. 105 a. Madell, s. 21 och SOU 2017:44 s. 215.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

160

Källa: Madell, Tom, Tjänster av allmänt intresse – ett svenskt perspektiv, SIEPS 2011:8, s. 123, hämtat från Wehlander, Caroline, Föreläsning om SSGI, Kommersiell EU-rätt, Umeå universitet, 22 februari 2011.

6.4 Hur påverkas möjligheterna att inrätta en nationell alarmeringsfunktion med viss ensamrätt av reglerna om konkurrens, upphandling, statsstöd och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster?

6.4.1 Gällande rätt är utgångspunkten

I avsnitt 6.3 har utredningen översiktligt beskrivit de för utredningen relevanta och grundläggande reglerna inom konkurrens- och upphandlingsrätten, reglerna om statsstöd och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster. Utredningen har även särskilt behandlat begreppet tjänst av allmänt intresse.

Utredningen har varken haft något direkt uppdrag eller sett behov av att föreslå ändringar vare sig i de nationella reglerna eller i

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

161

EU:s regelverk. Gällande rätt har således varit utgångspunkten för utredningens arbete och satt en ram för vad som skulle kunna vara möjligt att göra när det gäller frågan om en författningsreglerad ensamrätt. Gällande rätt sätter också upp den yttre ramen för övriga frågor som utredningen haft att behandla, bl.a. interaktionen mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen när det framför allt gäller förutsättningarna och formerna för att sluta avtal med varandra utan föregående upphandling.

Det finns olika tjänster som enligt gällande rätt varken träffas av EU-rätten eller de svenska konkurrens- och upphandlingsreglerna.

Myndighetsutövning och tjänster som inte är av ekonomisk art faller

inom denna sfär. Det kan argumenteras för att den nationella alarmeringsfunktionens tjänster eller i vart fall vissa av dem faller in under kategorin att inte vara av ekonomisk art då de motiveras av andra skäl än ekonomiska, t.ex. säkerhetsskäl. Upphandlingsrättsligt finns det även situationer som utifrån enskilda tjänster och verksamheter medför att LOU inte blir tillämpligt eller att särskilda undantag blir tillämpliga som medför ett visst förfarande, exempelvis möjlighet till direkttilldelning uppstår.

Frågan om ensamrätten berör olika rättsområden. Nedan gör utredningen först en bedömning av en författningsreglerad ensamrätts förhållande till konkurrensrätten. Därefter behandlar utredningen förutsättningarna för en sådan ensamrätt utifrån upphandlingsreglerna och därefter utifrån reglerna om statsstöd och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster.

6.4.2 Är det möjligt att införa en författningsreglerad ensamrätt med hänsyn till konkurrensrätten?

Bedömning: Varken EU:s konkurrensregler eller konkurrens-

lagens regler hindrar ett införande av en författningsreglerad ensamrätt under förutsättning att EU:s regler och de nationella reglerna i konkurrenslagen iakttas.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

162

Skälen för utredningens bedömning

Faktiska monopol

Motsatsen till fri konkurrens är det faktiska monopolet.106 Att ett företag behärskar en så stor del av en relevant marknad att det har en dominerande ställning brukar ibland kallas kvasimonopol eller superdominans. När det gäller företag används oftast begreppet dominerande företag.107

Faktiskt monopol föreligger när ett företag har en faktisk ensamställning på den relevanta marknaden men saknar juridiskt skydd mot att konkurrenter söker etablera sig. Faktiska monopol utgör givetvis en mycket långtgående form av konkurrensbegränsning men är rätt sällsynta.108 För faktiska monopol och superdominanter har förbudet i KL mot missbruk av dominerande ställning särskilt stor betydelse.109

Beroende på hur en relevant marknad avgränsas och definieras skulle SOS Alarm eventuellt kunna anses falla in under dessa begrepp redan i dag. Detta eftersom bolaget är den enda aktör som i dag kan utföra vissa tjänster enligt alarmeringsavtalet och att inga andra aktörer de facto är verksamma i Sverige inom det område som alarmeringsavtalet täcker.

Rättsliga monopol

Att företag genom lagstiftning ges en ensamrätt att driva viss verksamhet benämns rättsligt monopol. Ett exempel på detta är Systembolaget AB.110

Normalt är det straffbart om en näringsidkare gör intrång i ett rättsligt monopol. Förenligheten av rättsliga monopol med EUrätten är problematisk men det finns inget generellt förbud mot legala monopol.111 Återigen är det viktigt att komma ihåg att inte

106 a. Bernitz m.fl. s. 97–98 och a. Bernitz, s. 56–57. 107 a.Bernitz. s. 50. 108 a. Bernitz s. 56–57. 109 a. Bernitz s. 56–57. 110 Jfr alkohollagen (2010:1622) och Tillkännagivande (2017:1132) av avtal mellan Systembolaget Aktiebolag och staten. 111 a. Bernitz m.fl. s. 97–98 och a. Bernitz s. 56–57.

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

163

ens en aktör som har ett rättsligt monopol får agera utanför EUrättens regler, utan dessa gäller fullt ut.

Frågan är om SOS Alarm redan i dag kan anses ha en form av ensamrätt inom aktuellt område. Frågan har delvis prövats i domstol som fann att det föreligger en ensamrätt i vissa avseenden utifrån lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler och lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och förutsättningarna i alarmeringsavtalet. Andra tjänster som inte följer av dessa lagar är de tjänster som ska utföras enligt samverkansavtalet mellan SOS Alarm och MSB. För dessa tjänster har någon ensamrätt inte ansetts föreligga.112

Artiklarna 102 och 106 i Funktionsfördraget (FEUF) och synen på en ensamrätt

Artikel 102 om missbruk av dominerande ställning

Utredningen har bedömt att artikel 102, som gäller missbruk av

dominerande ställning, är av intresse för den ensamrätt som utred-

ningen har haft att utreda. En ensamrätt får som tidigare sagts inte leda till risken att ett företag får en så dominerande ställning på marknaden att ställningen kan missbrukas till nackdel för den fria konkurrensen. I så fall torde artikel 102 överträdas.

I artikel 102 föreskrivs att ett eller flera företags missbruk av en dominerande ställning på den inre marknaden eller inom en väsentlig del av denna är, i den mån det kan påverka handeln mellan medlemsstater, oförenligt med den inre marknaden och förbjudet. Sådant missbruk kan särskilt bestå i att

a) direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor,

b) begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna,

c) tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner med vissa handelspartner, varigenom dessa får en konkurrensnackdel,

d) ställa som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet.

112 Se dom i Värmlands tingsrätt, mål nr T5854-12.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

164

En ensamrätt medför inte i sig att en dominerande ställning uppstår. Det förutsätter att utövandet av ensamrätten medför missbruk eller att dessa rättigheter kan ge upphov till en situation som medför att företaget gör sig skyldig till sådant missbruk.113

Utredningen bedömer att artikel 102 inte i sig hindrar ett införande av en författningsreglerad ensamrätt men att utformningen av ensamrätten – inte minst omfattningen av den – samt hur verksamheten framledes ska bedrivas är av stor vikt för att uppnå förenlighet med konkurrensrätten.

Undantaget enligt artikel 106.2 i Funktionsfördraget

Som utredningen har redogjort för i avsnitt 6.3.3 finns i artikel 106 i Funktionsfördraget (FEUF) en huvudregel som gäller offentliga företag och företag som beviljats en särställning.

Under vissa omständigheter torde exklusiva rättigheter som exempelvis en ensamrätt utifrån artikel 106.1 kunna beviljas för tjänster som undantas enligt artikel 106.2. Artikel 106.1 riktar sig mot statliga åtgärder såsom införande av en ensamrätt genom lag. I artikel 106.2 föreskrivs att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (jämför avsnitt 6.3.7) eller som har karaktären av fiskala monopol ska vara underkastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Översatt till den situation som utredningen haft att hantera så skulle detta innebära att den nationella alarmeringsfunktionen ur ett EU-rättsligt perspektiv skulle kunna anses vara undantaget från fördragets huvudregler om en tillämpning av reglerna skulle innebära att tillämpningen av en ny alarmeringslag hindras.

Utredningen bedömer att det enligt fördraget inte är förbjudet att införa en ensamrätt under förutsättning att fördragets regler iakttas. En förutsättning är dock att de tjänster som bedöms kunna undantas enligt 106.2, bedrivs på ekonomiskt väl avvägda villkor. Detta gäller särskilt tjänster som är så intimt förknippade med

113 Se dom, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C-451/03, EU:C:2006:208, punkt 23 och där angiven rättspraxis). C-475/99, Ambulanz Glöckner, REG 2001, s. I–8089, punkt 39.

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

165

varandra att de svårligen kan skiljas åt och där det finns en risk för att kvaliteten och tillförlitligheten hos tjänsterna av allmänt intresse kan minska.114

Artikel 106 har en nära koppling till artiklarna 101–109 där konkurrens och statsstödsreglerna aktualiseras.

De nationella konkurrensreglernas syn på en ensamrätt

Även om artikel 106.2 i FEUF torde kunna åberopas och en ensamrätt således kan vara förenlig med unionsrätten så är det inte givet att ensamrätten också kan bedömas som förenlig med den nationella konkurrensrätten. Bedömningen av ensamrätten måste också göras utifrån reglerna i KL. Artikel 106.2 har nämligen ingen direkt motsvarighet i svensk rätt.

I 3 kap. 27–32 §§ finns regler om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet (de s.k. KOS-reglerna). Staten, en kommun eller ett landsting får förbjudas att i en säljverksamhet tillämpa ett visst förfarande, om detta snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Förbud får inte meddelas för förfaranden som är

försvarbara från allmän synpunkt. Om således en domstol skulle

anse att det offentliga ändamålet med ett beteende ska väga tyngre än konkurrensintresset är det konkurrensbegränsande beteendet försvarbart och får inte förbjudas. Det torde därmed vara fråga om ett liknande övervägande som görs utifrån Funktionsfördragets artikel 106.2. och beteendet torde därför anses försvarbart från allmän synpunkt.115

Med en författningsreglerad ensamrätt ges en verksamhet ställningen av ett rättsligt monopol och i det sammanhanget är det viktigt med en avgränsning av monopolet så att funktionens agerande på marknaden inte riskerar att träda konkurrensreglerna för när. Det är alltså av vikt att hänsyn tas till vad som beskrivs ovan vid utformandet av undantaget samt omfattningen av de tjänster som

114 Se dom, Ambulanz Glöckner,, C-475/99. REG 2001, s. I-8089, punkt 60.61. 115 Se prop. 2008/09:231, s. 44 och 45.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

166

berörs. Beröringspunkter som kan medföra att konkurrensrätten överträds bör som sagts undvikas.

Mot bakgrund av ovanstående och att syftet med ensamrätten är att fylla ett viktigt samhällssyfte, som inte har ekonomiska motiv utan främst säkerhetsmotiv, bedömer utredningen att inte heller nationell rätt hindrar ett införande av en författningsreglerad ensamrätt under förutsättning att den nationella rätten iakttas.

6.4.3 Är det enligt upphandlingsreglerna möjligt att utan föregående upphandling köpa tjänster av en aktör med en författningsreglerad ensamrätt?

Bedömning: EU:s upphandlingsregler och lagen om offentlig upp-

handling (LOU) innehåller regler som under vissa förutsättningar gör det möjligt för upphandlande myndigheter att utan föregående upphandling köpa en tjänst från en annan upphandlande myndighet som på grund av lag eller annan författning har ensamrätt att utföra tjänsten.

Skälen för utredningens bedömning

Inledning

Utredningen har i avsnitt 6.3.4 redogjort för reglerna om offentlig upphandling.

När det gäller en verksamhet med viss författningsreglerad ensamrätt att utföra vissa tjänster så aktualiseras ett antal frågor om vilka de rättsliga möjligheterna är att utan föregående upphandling köpa tjänster från verksamheten.

Anskaffning av tjänster som omfattas av en ensamrätt kan ske utan upphandling

I 3 kap. LOU finns regler om undantag från lagens tillämpning. I 3 kap. 10 § finns en regel om tjänstekontrakt som tilldelas på grund

av ensamrätt.

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

167

I paragrafen stadgas att LOU inte gäller för ett tjänstekontrakt som en upphandlande myndighet tilldelar en annan upphandlande myndighet som på grund av lag eller annan författning har ensamrätt att utföra tjänsten. Det betyder att om en aktör, som är att betrakta som en upphandlande myndighet, vill köpa en tjänst av en annan upphandlande myndighet som har en ensamrätt att sälja tjänsten, så är det möjligt utan föregående upphandling. Detta gäller oavsett vilken organisationsform som den säljande upphandlande myndigheten har. Enligt 1 kap. 22 § andra stycket LOU kan nämligen även ett bolag anses vara en upphandlande myndighet om det är ett offentligt styrt organ (se avsnitt 6.3.4).

6.4.4 Är det möjligt att införa en författningsreglerad ensamrätt med hänsyn till reglerna om statsstöd?

Bedömning: EU:s statsstödsregler hindrar inte ett införande av

en ensamrätt så länge som reglernas möjligheter till undantag mot förbudet mot statsstöd iakttas.

Skälen för utredningens bedömning

I avsnitt 6.3.5 har utredningen redogjort för EU:s statsstödsregler och lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. och att syftet med dessa regler är att säkerställa fri handel och konkurrens på den inre marknaden. Statsstödsreglerna sätter upp begränsningar för medlemsstaternas möjligheter att med offentliga medel (statliga eller kommunala) kunna stödja en viss verksamhet. Artiklarna om statsstöd saknar som tidigare sagts motsvarighet i svensk konkurrensrätt men på grund av fördragets direkta effekt ska reglerna iakttas.

I avsnittet har utredningen också redogjort för att det finns vissa undantag från förbudet mot statsstöd och att det gäller vissa

allmännyttiga tjänster som tillhandahålls av stat, kommuner och

landsting. I artikel 107 redogörs för vilka undantag som anses förenliga med den inre marknaden, undantag som inte är relevanta i detta sammanhang. I artikel 107.3 anges däremot att även stöd av annat slag än som uppräknas i artikeln kan anses förenligt med inre

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

168

marknaden efter vad rådet på förslag från kommissionen kan komma att bestämma genom beslut. Inom EU kallas dessa tjänster ”tjänster av allmänt intresse” eller ”tjänster av allmänt ekonomiskt

intresse”.

Utredningen har bedömt att EU-reglerna om statsstöd inte hindrar ett införande av en ensamrätt så länge som reglernas möjligheter till undantag mot förbudet mot statsstöd iakttas. I avsnitt 6.3.7 har utredningen djupare analyserat frågan om vad som kan anses vara tjänster av allmänt intresse.

6.4.5 Är det möjligt att införa en författningsreglerad ensamrätt med hänsyn till de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster?

Bedömning: EU:s regler om de grundläggande friheterna eta-

bleringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster hindrar inte ett införande av en författningsreglerad ensamrätt under förutsättning att EU:s regler iakttas.

Skäl för utredningens bedömning

I avsnitt 6.3.6 har utredningen närmare beskrivit de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandahålla tjänster och att en åtgärd (t.ex. införandet av en ensamrätt) inte får stå i strid med dessa rättigheter. Som nämnts tidigare leder ett införande av en lagstadgad ensamrätt (rättsligt monopol) med nödvändighet till att andra aktörer hindras att verka på marknaden för de tjänster som omfattas av ensamrätten. Huvudregeln är att det är förbjudet för en medlemsstat att inskränka rätten att starta och utöva verk-

samhet som egenföretagare samt rätten att bilda och driva företag

på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare.

Som beskrivits tidigare så finns i FEUF regler som säger att om en medlemsstat inskränker dessa rättigheter så ska inskränkningen kunna motiveras antingen med stöd av främst artikel 51 eller med tvingande hänsyn till ett allmänt intresse. Huruvida en ensamrätt är

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

169

motiverad eller inte ska normalt prövas med tillämpning av det s.k. Gebhard-testet som också beskrivits tidigare.

Sett till de kriterier som ställs upp i Gebhard-testet så bedömer utredningen att införandet av en ensamrätt inte hindras av unionsrätten. Monopolet som innebär ett förbud för andra aktörer att etablera verksamhet som omfattas av ensamrätten kommer att vara icke-diskriminerande i EU-rättslig mening eftersom det kommer att drabba alla andra aktörer lika oavsett nationalitet. Det finns ett angeläget allmänintresse att få en sammanhållen alarmeringsfunktion i samhället och motivet är inte ekonomiskt utan säkerhetsmässigt och ensamrätten kommer att begränsas till vad som är nödvändigt för att kunna uppnå syftet med en bättre samordning av samhällets alarmeringstjänst (proportionalitetsprincipen). Det minimerar riskerna för konkurrensstörning.

När det gäller förenligheten med den nationella rätten så får den bedömningen ta sin utgångspunkt i att reglerna om närings- och yrkesfriheten i 2 kap. 17 § RF och den lagstiftning som är ägnad att skydda dessa friheter iakttas.

6.5 Sammanfattande bedömningar och förslag

Bedömning: Det är möjligt att, inom ramen för EU-rättens reg-

ler om konkurrens, upphandling, statsstöd och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandhålla tjänster, författningsreglera en ensamrätt för en nationell alarmeringsfunktion. Det är möjligt även inom ramen för den nationella regleringen.

En ensamrätt kan omfatta tjänster som enligt EU-rätten kan bedömas som antingen

• icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI) eller

• tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI) i den mån tillämpningen av särskilt konkurrensreglerna i praktiken hindrar ett fullgörande av de särskilda uppgifter som tilldelats den nationella alarmeringsfunktionen.

Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI) omfattas av konkurrens- och upphandlingsreglerna och reglerna om statsstöd,

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

170

i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs.

Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (s.k. NESGI) omfattas varken av konkurrens – eller upphandlingsreglerna eller reglerna om statsstöd.

En författningsreglerad ensamrätt (rättsligt monopol) för den nationella alarmeringsfunktionen att dels ta emot och behandla larm på nödnummer 112, dels hantera vissa till larmbehandlingen anknytande uppgifter förutsätter ett tydligt avgränsat uppdrag.

Ensamrätten bör inte omfatta fler tjänster än vad som är motiverat för att åstadkomma en samordnad och sammanhållen nationell alarmeringsfunktion (proportionalitetsprincipen). De tjänster som ska omfattas av ensamrätten behöver definieras och utformas i enlighet med såväl EU-rättens som den nationella rättens regler om konkurrens, upphandling och statsstöd.

Det är unionsrätten och de nationella reglerna om konkurrens, upphandling, statsstöd och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandhålla tjänster som sätter gränser och ger förutsättningar för en ensamrätt. Ensamrätten kan inte definieras utifrån att den skulle omfatta larm som avser händelser som kräver omedelbara insatser.

Skälen för utredningens bedömningar

6.5.1 Det finns inga principiella hinder mot att författningsreglera en ensamrätt för den nationella alarmeringsfunktionen att tillhandahålla vissa tjänster

Utredningen bedömer mot bakgrund av såväl gällande unionsrätt som gällande nationell rätt att det är möjligt att författningsreglera en ensamrätt för den nationella alarmeringsfunktionen. Det finns inga principiella hinder mot att en författningsreglerad ensamrätt, som omfattar både rätten att motta och behandla larm på nödnummer 112 och att tillhandahålla till larmbehandlingen i författning reglerade anknytande tjänster, inrättas. En förutsättning är dock att ensamrätten konstrueras och ges en omfattning som innebär att konkurrens-, upphandlings- och statsstödsreglerna och de grundläggande reglerna om etableringsrätt och rätten att tillhandhålla tjänster iakttas. Det är nämligen inte aktuellt att ändra dessa

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

171

regler med anledning av införandet av en nationell alarmeringsfunktion. Ensamrätten kan inte omfatta kommersiella tjänster.

Vid en bedömning av artikel 106 jämfört med artikel 102 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (Funktionsfördraget; FEUF) kan utredningen konstatera att ensamrätten kan

motiveras utifrån att det är frågan om att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI).116 Av artikel 106.2 följer näm-

ligen att om verksamheterna anses vara SGEI så kan undantag från

konkurrensreglerna göras i den mån tillämpningen av konkurrens-

reglerna rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelas dem fullgörs, dvs. att t.ex. alarmeringslagen inte skulle kunna tillämpas tillfredsställande.

För att kunna införa en ensamrätt som kan föranleda att 106.2 blir tillämplig måste det därför dels vara frågan om att tillhandahålla

tjänster som kan anses vara av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI)

och att införandet av lagregeln är nödvändig för att säkerställa ut-

förandet av uppgifterna. Utredningen föreslår – mot bakgrund av vad

som redogjorts för i avsnitt 6.3.3 – att den nationella alarmeringstjänsten i alarmeringslagen får en ensamrätt att tillhandahålla tjänster som ska bedömas som varande av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI) i den mening som avses i artikel 106.2.117 Det faller alltid på staten att visa att de krav som ställs för att kunna tillämpa undantaget uppfylls.118

Utredningen kan också konstatera att det i 3 kap. 10 § LOU finns en regel om undantag från lagens tillämpning när det gäller

tjänstekontrakt som tilldelas på grund av ensamrätt. Under förut-

sättning att dessa regler iakttas så ställer inte upphandlingsreglerna upp några hinder mot att hjälporganen utan föregående upphandling sluter avtal med den nationella alarmeringsfunktionen om till larmbehandlingen anknytande uppgifter. Däremot kan direktköp inte göras av tjänster som inte omfattas av ensamrätten. Det får antas att ansvariga myndigheter agerar i enlighet med upphandlingslagstiftningen i den mån den blir tillämplig samt kontinuerligt gör sådana bedömningar vid köp av aktuella tjänster. Det faller

116 Se dom, Ambulanz Glöckner, C-475/99. REG 2001, s. I-8089, p. 51. 117 a. dom s. I-8089, p. 51, 56 och 57. 118 Se mål c-157/94, Kommissionen mot Nederländerna, REG 1997, s. I-5699, p. 51, samt mål c-159/94, Kommissionen mot Frankrike, REG 1997, s. I-5815, p. 94.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

172

slutligen på domstolarna samt Konkurrensverket att framledes bedöma enskilda fall.

Utredningen bedömer – mot bakgrund av vad som redogjorts för i avsnitt 6.3.5 – att inte heller reglerna om statsstöd utgör något principiellt hinder för införandet av en ensamrätt. Som har beskrivits så kan ”tjänster av allmänt intresse” (SGI) eller ”tjänster av

allmänt ekonomiskt intresse” (SGEI) anses förenliga med den inre

marknaden (jämför artikel 106.2 FEUF). Det finns i unionsrätten ingen exakt definition av vilka tjänster som är att betrakta som varandes av allmänt intresse men medlemsstaterna har en stor frihet att nationellt definiera och precisera tjänsterna (jämför avsnitt 6.3.7).

När det slutligen gäller frågan om en ensamrätts förenlighet med de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att till-

handahålla tjänster, som utredningen har behandlat i avsnitt 6.3.6,

så bedömer utredningen att det s.k. Gebhard-testet ger vid handen att ensamrätten skulle kunna vara förenlig med unionsrätten.

Utredningen har enligt direktivet119 haft att analysera om det, särskilt i förhållande till EU-rätten, är möjligt att införa, och om förutsättningar för det finns också föreslå, en rättslig reglering som innebär att den nationella alarmeringsfunktionen ges ensamrätt till att ta emot och behandla larm i de fall det är nödvändigt med omedelbara insatser av samhällets hjälporgan. Direktiven gör därmed en uppdelning av larm i sådana som kräver omedelbara insatser respektive larm som inte kräver omedelbara insatser av hjälporganen. Det är oklart var uttrycket omedelbara insatser har sitt ursprung, eftersom det inte återfinns i någon av de författningar som reglerar respektive hjälporgans verksamhet. Oaktat detta så kan utredningen konstatera att omedelbarhet inte är ett användbart kriterium när det gäller att avgränsa en ensamrätt. Dessa möjligheter styrs av de EU-rättsliga och nationella regelverk som utredningen har behandlat i detta kapitel. Frågan om omedelbarheten har således inte varit relevant i frågan om införandet av en ensamrätt att ta emot larm på nödnummer 112.

119 Dir 2015:113 s. 8.

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

173

6.5.2 Omfattningen av den nationella alarmeringsfunktionens ensamrätt begränsas

Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionens ensamrätt ska

begränsas till att omfatta att – ta emot larm på nödnummer 112 och att göra en första sor-

tering av larmet och – tillhandahålla till larmbehandlingen anknytande tjänster.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om anknytande tjänster.

Förslaget genomförs genom 13 § alarmeringslagen.

Bedömning: Vad som avses med till larmbehandlingen ankny-

tande tjänster bör definieras i alarmeringsförordningen.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Ensamrätten behöver avgränsas

En författningsreglerad ensamrätt ska inte omfatta mer än vad som behövs för att uppnå syftet med den (proportionalitetsprincip). Att göra en tydlig avgränsning av ensamrätten minimerar också risken för överträdelse av konkurrensreglerna.

För att inte riskera att påverka konkurrensen på andra närliggande marknader bör alltså en författningsreglerad ensamrätt endast omfatta de tjänster som är objektivt berättigade utifrån syftet med ensamrätten. Detta betyder dock inte att verksamhet inte får bedrivas på konkurrensutsatta marknader utan att verksamheten ska drivas så att ensamrätten inte medför att förbudet mot missbruk av dominerade ställning aktualiseras. För att minska risken för störning av konkurrensen bör en verksamhet bedrivas så att verksamhetens kontaktytor med verksamhet av mer kommersiell art begränsas. I annat fall finns en risk för att en verksamhet med viss ensamrätt genom sin särställning får en fördel av denna även på en konkurrensutsatt marknad. Den som agerar på en konkurrensutsatt marknad har att löpande iaktta detta. Det är inget som kan författningsregleras.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

174

Att den nationella alarmeringsfunktionen ges en författningsreglerad ensamrätt att utföra vissa tjänster har inte ekonomiska syften utan det avgörande motivet är att garantera en samordnad, sammanhållen och robust alarmeringstjänst i samhället. Det ligger starka allmänna skäl för den föreslagna ordningen.

Mottagande av larm och en första sortering

Utredningen anser mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 6.3.7 om NESGI att det går att argumentera för att vissa av de hos den nationella alarmeringsfunktionen aktuella tjänsterna, skulle kunna falla in under NSGEI. Utredningen tänker här i första hand på mottagning av larm på nödnummer 112 och en första sortering. Dessa tjänster har över huvud taget inget ekonomiskt syfte utan är tjänster som är till för att garantera medborgarna en stabil och säker ingång och tillgång till samhällets alarmeringstjänst.

Om dessa två tjänster bedöms som NESGI omfattas de inte av vare sig konkurrens- eller upphandlingsreglerna. Det finns dock inget avgörande i rättspraxis som kan ge exakt vägledning i hur de nu aktuella tjänsterna skulle bedömas. Om de inte skulle bedömas som NESGI så är de i varje fall att bedöma som SGEI. För SGEI gäller både konkurrens- och upphandlingsreglerna men i dessa regelverk finns vad utredningen kan bedöma tillämpbara undantag som kan åberopas för att den av utredningen föreslagna ensamrätten är i enlighet med såväl EU-rätten som nationell rätt. Delmomenten mottagande av larm och en första sortering har utredningen analyserat, och mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 6.3.7 bedömt att de kan omfattas av regeln i 3 kap. 10 § LOU där det finns ett undantag från lagens tillämpning när det gäller tjänstekontrakt som

tilldelas på grund av ensamrätt. För de tjänster som ensamrätten inte

omfattar torde Hamburgundantaget alternativt Teckalundantaget kunna tillämpas. Det förutsätter dock att kriterierna för dessa undantag är uppfyllda.

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

175

Övriga moment i larmbehandlingen

När det gäller larmbehandling har regeringen i direktiven uttalat att hjälporganen även fortsättningsvis ska svara för beslut om inledning och ledning av hjälpinsats.

Eftersom det samtidigt finns ett krav på att hjälporganen ska behålla bestämmanderätten över sina resurser och att hjälporganens lagstadgade ansvar inte ska ändras så sätter detta sina begränsningar när det gäller hur stor del av larmbehandlingen som kan omfattas av ensamrätten. Dessutom har utredningen haft att beakta att hjälporganen i olika sammanhang gett uttryck för att de vill kunna välja om de ska köpa vissa delmoment i larmbehandlingen av den nationella alarmeringsfunktionen, eller om de ska sköta dem i egen regi. De delmoment som omfattas av den nationella alarmeringsfunktionens ensamrätt har utredningen bedömt att hjälporganen inte torde kunna driva i egen regi. En ensamrätt utesluter som huvudregel andra aktörer.

De delmoment i larmbehandlingen som inte omfattas av ensamrätten är inhämtande av information, bedömning och prioritering, inledande av hjälpinsats, utlarmning och dirigering samt ledning av hjälpinsats. Mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 6.3.7 bedömer utredningen att dessa tjänster är att betrakta som SGEI. Som anförts ovan så gäller både konkurrens- och upphandlingsreglerna för SGEI men i dessa regelverk finns vad utredningen kan bedöma tillämpbara undantag, som kan åberopas till stöd för att den av utredningen föreslagna ensamrätten är i enlighet med såväl EU-rätten som nationell rätt. Dessa delmoment har utredningen analyserat. Mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 6.3.7 bedömer utredningen att Hamburgundantaget alternativt Teckalundantaget torde kunna tillämpas. Detta förutsätter dock, som sagts ovan, att kriterierna för dessa undantag är uppfyllda.

Anknytande tjänster och tjänster av stor betydelse för enskildas säkerhet och samhällets skydd mot olyckor och krisberedskap

I direktiven till utredningen har angetts att den nationella alarmeringsfunktionens verksamhet i första hand ska omfatta mottagning och behandling av larm och till denna anknytande verksamhet.

Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag SOU 2018:28

176

I direktiven anges inte närmare vad regeringen menar med anknytande verksamhet. Däremot anser regeringen att det finns ett tydligt behov av att den nationella alarmeringsfunktionen utöver den nyss angivna larmbehandlingsuppgiften kan anförtros vissa andra

uppgifter som är relevanta i sammanhanget. Regeringen menar här

uppgifter som har stor betydelse för den enskildes säkerhet och trygghet samt för samhällets skydd mot olyckor och krisberedskap.

Utredningen har även i detta fall analyserat och bedömt att de anknytande tjänsterna är av allmänt intresse (SGI). Enligt utredningens bedömning är de mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 6.3.7 inte att anse som NESGI utan som SGEI. För SGEI gäller både konkurrens- och upphandlingsreglerna men i dessa regelverk finns vad utredningen kan bedöma tillämpbara undantag som kan åberopas till stöd för att den av utredningen föreslagna ensamrätten är i enlighet med såväl EU-rätten som nationell rätt (Hamburgundantaget – köp mellan upphandlande myndigheter – se avsnitt 6.3.4).

Utredningen behandlar olika anknytande tjänster enligt följande:

• lägesbilder, krisberedskap och varningstjänster i kapitel 10,

• automatiska larm och kommersiella jour- och säkerhetstjänster i kapitel 11, och

• hänvisningstjänster i kapitel 12.

Ensamrättens omfattning

Mot den beskrivna bakgrunden bedömer utredningen att ensamrätten ska begränsas till:

• rätten att ta emot och göra den första sorteringen av larm på nödnummer 112, och

• rätten att tillhandahålla till larmbehandlingen anknytande tjänster.

Detta ska regleras i alarmeringslagen och förordningen om alarmering. Det är att notera att detta kapitel handlar om förutsättningarna för och möjligheten att införa ett rättsligt monopol och effekterna av ett sådant på andra aktörer. Det innebär inte att utredningen anser att den nationella alarmeringsfunktionen enbart ska ägna sig åt de

SOU 2018:28 Gällande rätt – en översikt, bedömning och förslag

177

verksamheter som omfattas av ensamrätten. I alarmeringslagen föreslår utredningen att den nationella alarmeringsfunktionen på uppdrag av hjälporganen ska kunna genomföra betydligt fler delmoment i larmbehandlingen. Detta behandlar utredningen närmare i kapitel 8.

179

7 En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget

7.1 En nationell alarmeringsfunktion med uppgift att samordna samhällets alarmeringstjänst ska inrättas och författningsregleras

Förslag: En ny lag, alarmeringslagen, införs med syftet att säker-

ställa en ändamålsenlig och effektiv samordning av samhällets alarmeringstjänst så att nödställda kan få snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser.

En nationell alarmeringsfunktion med uppgift att samordna samhällets alarmeringstjänst inrättas.

Regeringen bestämmer vilket organ som ska ansvara för funktionen.

Förslagen genomförs genom 1 och 2 §§alarmeringslagen. Lagen om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler upphävs.

Polismyndigheten som ansvarar för uppgifter enligt polislagen, statliga och kommunala myndigheter som ansvarar för räddningstjänst enligt lagen om skydd mot olyckor samt landsting som ansvarar för sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen ska vara anslutna till den nationella alarmeringsfunktionen.

Förslaget genomförs genom 4 och 18 §§alarmeringslagen.

En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget SOU 2018:28

180

Skälen för utredningens förslag

7.1.1 Inrätta och författningsreglera

Enligt utredningens direktiv ska en nationell alarmeringsfunktion inrättas för att samhällets alarmeringstjänst ska kunna samordnas på ett bättre sätt än i dag.1

Ett viktigt skäl för att inrätta och författningsreglera en nationell alarmeringsfunktion är att ge ett organ ett tydligt mandat att säkerställa att samhällets alarmeringstjänst är samordnad och väl sammanhållen. Det är i sammanhanget viktigt att tydliggöra dels vilken roll alarmeringsfunktionen ska ha (bland annat en författningsreglerad ensamrätt att ta emot och behandla larm), dels vilken roll hjälporganen ska ha samt hur dessa samlat ska svara för samhällets alarmeringstjänst.

Samhällets alarmeringstjänst är en samhällsviktig tjänst som har stor betydelse för den enskilde samt för samhällets skydd mot olyckor och för krisberedskapen. Det är enligt utredningens direktiv viktigt att samhällets samlade resurser inom alarmeringen används på bästa sätt för att skydda liv, hälsa, miljö och stora värden och att hanteringstiderna blir så korta som möjligt. Människor ska känna en tillit till alarmeringstjänstens förmåga att hjälp ska nå fram och att den som behöver samhällets hjälp ska få det. Det handlar om att säkerställa invånarnas säkerhet och trygghet.

Enligt direktiven till utredningen är en samordnad larmbehandling av största betydelse för att kunna förbättra en koordinerad larmbehandling vid insatser där flera aktörer är involverade (s.k. samverkanslarm) och att i sådana fall kunna ta fram helhetsbilder över de samlade hjälpresurserna. En samordning har också bedömts som kostnadseffektiv.

En väl fungerande alarmeringstjänst ska kunna verka såväl i vardagen som i samband med större händelser eller kriser.

Samhällets alarmeringstjänst är ett offentligt åtagande som i huvudsak är och ska vara offentligt finansierat och det ställer särskilda krav på såväl tydlighet i ansvar och roller och god samordning som att både verksamhet och finansiering säkras långsiktigt.

1 Dir. 2015:133, s. 1, 6 f.

SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget

181

Detta förutsätter också enligt direktiven att staten kan utöva tillräcklig kontroll och styrning av verksamheten.

Samhällets alarmeringstjänst ska mot denna bakgrund inte längre bygga på frivilliga överenskommelser mellan staten och olika hjälporgan och andra samhällsaktörer utan tjänsten ska i sina grundvalar vara klart och tydligt författningsreglerad. Att det sedan inom ramen för en sådan reglering ges möjligheter för hjälporganen att genom överenskommelse med den nationella alarmeringsfunktionen uppdra åt funktionen att vid behov genomföra vissa delmoment i larmbehandlingen som i huvudsak är hjälporganens ansvarsområde skapar en nödvändig flexibilitet i alarmeringen.

Det är enligt direktiven angeläget att den nya nationella alarmeringsfunktionen kan inrättas så snart som möjligt. Utredningens samlade bedömning är att det bör vara möjligt att ha den nya nationella alarmeringsfunktionen i drift till den 1 januari 2020 för det fall att regeringen slutligen väljer en bolagslösning och behåller SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm), och till den 1 januari 2021 om regeringen väljer att inrätta en ny statlig förvaltningsmyndighet, se avsnitt 19.1.

Överväganden och förslag när det gäller organisationsform finns i kapitel 16, och den närmare tidsplanen för inrättandet av den nationella alarmeringsfunktionen behandlas i kapitel 19.

7.1.2 Hjälporganen ska vara skyldiga att ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen

Hjälporganen, dvs. Polismyndigheten, statliga och kommunala myndigheter som ansvarar för räddningstjänst samt landstingen som ansvarar för ambulanssjukvård, ska enligt direktiven vara anslutna till den nationella alarmeringsfunktionen. Det kommer således att i framtiden råda en skyldighet för hjälporganen att ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen, till skillnad mot den möjlighet som hjälporganen har i dag när det gäller att ansluta sig till SOS Alarm. Genom detta skapas en ”gemensam ingång” till samhällets alarmeringstjänst vilket bidrar till en förbättrad samordning i larmbehandlingen. Inget hjälporgan ska kunna verka självständigt utanför den nationella alarmeringsfunktionens samverkansstruktur så som den definieras i alarmeringslagen. I och med att hjälporganen är anslutna till alarmeringsfunktionen så skapar det också ökade möj-

En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget SOU 2018:28

182

ligheter att bland annat bygga upp och använda gemensam teknik för informationsutbyte och positionering genom gemensam geodata (jämför kapitel 13 och 14).

Utredningen har utifrån genomförda samråd med hjälporgan, andra berörda aktörer, experter och sakkunniga kunnat konstatera att det finns en samstämmighet om att en förbättrad samordning behövs och att det därför är rimligt att det ska vara en skyldighet för hjälporganen att ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen.

Angående förslagets förenlighet med den kommunala självstyrelsen, se avsnitt 6.2.

Frågor om vad anslutningen innebär mer konkret för rollfördelningen mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen när det gäller bland annat larmbehandlingens olika moment och möjligheten för alarmeringsfunktionen att på uppdrag av hjälporganen genomföra vissa delar av larmbehandlingen utvecklas i kapitel 8.

7.1.3 En ny lag om alarmering

Som nämnts tidigare regleras alarmeringsverksamheten i dag i allt väsentligt genom avtal mellan huvudmän på olika samhällsnivåer. Mellan staten och SOS Alarm finns t.ex. sedan länge ett alarmeringsavtal2 som gäller tills vidare. Genom alarmeringsavtalet säkerställs bland annat den s.k. SOS-tjänsten. Den samordning som sker genom avtalet är frivillig och bygger på samförståndslösningar. Det finns i dag inte någon särskilt utpekad aktör som har det uttryckliga ansvaret för att ur ett helhetsperspektiv säkerställa att samhällets alarmeringstjänst är samordnad och väl sammanhållen.

För att tydliggöra och säkerställa det offentliga åtagandet för samhällets alarmeringstjänst har utredningen haft i uppdrag att analysera och föreslå en rättslig reglering och ordning i övrigt för att en nationell alarmeringsfunktion ska kunna inrättas. Detta ska ske bland annat genom en ny alarmeringslag med syftet att säkerställa en ändamålsenlig samordning av samhällets alarmeringstjänst så att nödställda kan få snabba och effektiva hjälpinsatser.

2 Se bilaga 6.

SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget

183

7.2 Larm via nödnummer 112 eller annan larmväg

7.2.1 Endast nödnummer 112 i Sverige

Som framhållits i kapitel 4 ska Sverige ha enbart ett nödnummer, nödnumret 112, och samhällets alarmeringstjänst ska fungera likvärdigt över hela landet och för alla, på land och till sjöss.

Larm kan också komma in via internationella kanaler. Som regeringen påpekar i direktiven har Sverige i motsats till andra länder under långt tid haft ett väl fungerande system för en samordnad alarmering och grundläggande för det har varit att det funnits endast ett gemensamt nödnummer.

Redan det faktum att 112 betecknas som ett nödnummer och att det ska vara avgiftsfritt för en nödställd att ringa nödnumret visar att det handlar om ett nummer som ska användas när det rör sig om situationer där liv, hälsa, miljö eller stora värden står på spel dvs. nödsituationer. Att sedan SOS Alarm i dag har vissa problem med felringningar och okynnessamtal av olika slag är en annan sak (se närmare avsnitt 15.5.6 angående behovet av befogenheter för den nationella alarmeringsfunktionen att avbryta elektronisk kommunikation vid exempelvis felringningar och okynnessamtal).

Utredningen har tolkat direktiven som att den nationella alarmeringsfunktionen ska vara en ”gemensam ingång” till samhällets alarmeringstjänst (vilken består av funktionen och hjälporganen). I och med att hjälporganen ska vara skyldiga att ansluta sig till den nationella alarmeringsfunktionen blir funktionen också en ”gemensam utgång” till hjälporganen för larm som kommer via nödnummer 112 eller annan larmväg.

En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget SOU 2018:28

184

7.2.2 Vad är i alarmeringssammanhang en nödsituation?

Bedömning: Det är inte möjligt att på ett rimligt sätt rättsligt

definiera vad som avses med en nödsituation i alarmeringssammanhang. Däremot behöver det beskrivas.

Med utgångspunkt i vanligt språkbruk får i alarmeringssammanhang med nödsituation avses en situation där det i närtid föreligger en omedelbar eller överhängande fara för liv, hälsa, miljö eller stora eller betydande värden och att det i den uppkomna situationen är påkallat att samhällets hjälporgan genomför en hjälpinsats.

Skälen för utredningens bedömning

Larmbehandling handlar om att hantera nödsituationer. Det är för sådana situationer som nödnummer 112 är avsett. Mot den bakgrunden har utredningen sett ett värde i att närmare analysera vad som i alarmeringssammanhang avses med en nödsituation.

Alarmeringstjänstutredningen använde i sitt betänkande uttrycket

nödsituationer som bedömdes kräva omedelbara insatser. Utredningen

exemplifierade med allvarliga olyckor, livshotande sjukdomsfall, bränder eller andra allvarliga skador med risk för skador på egendom eller miljö.3 Remissinstanserna betonade att det är svårt att definiera en nödsituation. Ett ärendes prioritering ansågs dessutom inte kunna avgöras en gång för alla då händelser kan röra sig på en glidande skala när det gäller hur allvarlig en situation är och prioriteringen kan komma att ändras beroende på hur ett ärende fortlöper.

Att 112 betecknas som ett nödnummer är rent språkligt en indikation på att det inte är vilket nummer som helst. Numret har tillkommit i ett särskilt syfte, nämligen för att vara tillgängligt när en nödställd befinner sig i ett läge som innebär omedelbar eller överhängande fara för liv, hälsa, miljö eller när stora eller betydande värden hotas och där den nödställde i stunden behöver påkalla samhällets hjälpinsats. Det föreligger ett allvar i situationen och det

SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget

185

finns en tidsfaktor att ta hänsyn till. Många gånger handlar det om att rädda liv.

En utblick utanför alarmeringsområdet ger vid handen att allvaret i nöd eller en nödsituation även indikeras i t.ex. 24 kap. 4 § andra stycket brottsbalken. Där föreskrivs att nöd föreligger när fara hotar liv, hälsa, egendom eller något annat viktigt av rättsordningen skyddat intresse.

Med utgångspunkt i vanligt språkbruk får i alarmeringssammanhang med nödsituation därför avses en situation där det i närtid föreligger en omedelbar eller överhängande fara för liv, hälsa, miljö eller stora eller betydande värden och att det i den uppkomna situationen är påkallat att samhällets hjälporgan genomför en hjälpinsats.

7.2.3 Många samtal till SOS Alarm varje år

Under 2017 tog SOS Alarm emot cirka 4 miljoner anrop. Många anrop filtreras bort via tekniska åtgärder och ett antal personer lägger på innan SOS Alarm hinner svara, vanligen efter bara någon eller några sekunder. SOS Alarm hanterade dock cirka 3 miljoner samtal. Av dessa var cirka 70 procent nödsamtal där ett hjälpbehov bekräftades. Resten bestod av A-nummerlösa4 samtal, felringningar m.m. samt samtal som hänvisades till polisens nummer 114 14.

4 A-nummer är den uppringandes telefonnummer. Själva A-numret innehåller ingen positionsuppgift. När det gäller fasta telefonnummer kan man med hjälp av numret få abonnemangsinformation.

En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget SOU 2018:28

186

Källa: SOS Alarm (2018) 112 i Sverige. Verksamhetsrapport 2018 s. 22–25.

Andelen nödsamtal fortsätter att öka till följd av bland annat befolkningsökningen och den stigande medelåldern. Hälften av samtalen gäller vård eller räddning vilka som regel, med stöd av de avtal som SOS Alarm har med hjälporganen, larmas ut från SOS-centralen. Lite mer än en tredjedel avser vidarekoppling till polis och andra.

De larm som kommer in till SOS Alarm kan avse situationer då antingen enbart ett hjälporgan larmas ut (vilket är den övervägande andelen) eller s.k. samverkanslarm där flera hjälporgan larmas ut.

Antalet samtal där det finns behov av tolk har ökat under flera år och med 35 procent sedan 2016, från 500 till cirka 640 tolkade samtal per månad.

Enligt alarmeringsavtalet ska medelsvarstiden för nödnumret 112 vara högst 8 sekunder. Efter en successiv ökning av svarstiderna hos SOS Alarm under flera års tid, sjönk medelsvarstiden under 2017 till 12,7 sekunder, vilket alltså fortfarande inte är i nivå med kravet i alarmeringsavtalet. För att skapa förutsättningar för ytterligare förbättrade svarstider och fortsatt utveckling av verksamheten vid SOS Alarm har statens ersättning till bolaget för 2018 ökat.5

5Prop. 2017/2018:1 utg. omr. 6 s. 74 och 91.

SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget

187

7.2.4 Larm på nödnummer 112 – inte bara röstsamtal

Bedömning: Mottagning av larm på nödnummer 112 ska upp-

fattas som bredare än mottagning av endast röstsamtal via 112.

Skälen för utredningens bedömning

Direktivens beskrivning av att den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nödnummer 112 har vid genomförda samråd ifrågasatts till viss del, utifrån att det kan uppfattas som att endast avse telefonsamtal och att det inte ger en öppning för en teknikutveckling på området. Av samma skäl ifrågasatte vissa remissinstanser Alarmeringstjänstutredningens förslag om att den föreslagna Alarmeringsmyndigheten skulle ta emot samtal på larmnumret 112, och menade att larm även borde kunna tas emot från tekniska system.

Innebörden av mottagning av larm på nödnummer 112 kan närmare analyseras utifrån befintlig reglering i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK), alarmeringsavtalet och Alarmeringstjänstutredningens överväganden och förslag.

I LEK definieras nödsamtal och i alarmeringsavtalet finns en reglering om mottagning av larm på nödnummer 112. Med nödsamtal avses i LEK samtal till samhällets alarmeringstjänst via ett nummer inom fastställd nummerplan för telefoni (se 1 kap. 7 LEK). Förmedling av nödsamtal är ett sådant viktigt allmänt intresse som inte ansetts enbart kunnat tillgodoses på marknadens villkor och det finns i LEK särskilda regler för att säkerställa intresset.6 Den som tillhandahåller ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig telefonitjänst ska medverka till att nödsamtal utan avbrott kan förmedlas avgiftsfritt för användare och avgiftsfritt lämna lokaliseringsuppgifter till den som tar emot nödsamtal (5 kap. 7 § LEK).

Genom alarmeringsavtalet ansvarar SOS Alarm för upprätthållandet av nödnumret 112. I enlighet med alarmeringsavtalet ska SOS Alarm vid de SOS-centraler de åtagit sig att driva ta emot nödsamtal från allmänheten som befordras på ett i nummerplan fastställt gemensamt nödnummer 112. Åtagandet omfattar endast

En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget SOU 2018:28

188

de samtal som teleoperatörerna vidarebefordrat i enlighet med de lagar och föreskrifter7 som Post- och telestyrelsen tillämpar för operatörerna.8

Alarmeringstjänstutredningen anförde att verksamheten hos Alarmeringsmyndigheten skulle omfatta all nödalarmering på 112 och övriga nödmeddelanden till kommunal och statlig räddningstjänst, hälso- och sjukvård och polis.9 Vad som avsågs med övriga nödmeddelanden angavs inte närmare i anslutning till detta uttalande.

Alarmeringstjänstutredningen föreslog att det i den föreslagna lagen om alarmering (2 §) skulle föreskrivas att Alarmeringsmyndigheten skulle ta emot och behandla nödsamtal på larmnummer 112 eller annan larmväg som avsåg nödsituation och som bedömdes kräva omedelbara insatser från räddningsorgan.10 Enligt Alarmeringstjänstutredningens författningskommentar förmedlades larmnummer 112 via det allmänna elektroniska kommunikationsnätet och annan larmväg kunde vara t.ex. VHF och annan radiokommunikation.11Samtidigt anförde Alarmeringstjänstutredningen i sitt betänkande att sjöfartens VHF på lämpligt sätt skulle koordineras med Alarmeringsmyndighetens larmcentraler för att säkerställa en samlad lägesbild över pågående insatser.12

Alarmeringstjänstutredningen återkom i förslaget till lag om alarmering (5 §) till att Alarmeringsmyndigheten skulle ta emot nödsamtal på larmnumret 112 eller annan larmväg. I författningskommentaren beskrevs att samtliga nödsamtal som inkommer på larmnummer 112 skulle gå via Alarmeringsmyndighetens larmcentraler. Dessutom skulle larmcentralerna kunna ta emot andra typer av nödanrop, t.ex. via kommunikationsradio på olika frekvenser. Det framgick också att Alarmeringstjänstutredningen med annan larmväg även avsåg automatiska brandlarm.13

112-utredningen anser att det är viktigt att en reglering om att den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nödnum-

7 Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, förordning (2003:396) om elektronisk kommunikation och Post- och telestyrelsens föreskrifter om förmedling av nödsamtal och tillhandahållande av lokaliseringsuppgifter till samhällets alarmeringstjänst (PTSFS 2008:2 senast ändrad 2011:4). 8 Bilaga 6, punkt 3.1 och 3.2. s. 9. 9SOU 2013:33, s. 189. 10 a. bet. s. 27 och 188–191. 11 a. bet. s. 217. 12 a. bet. s. 191. 13 a. bet. s. 218.

SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget

189

mer 112 är teknikneutral. En modern reglering ska kunna möta teknikutvecklingen på området och kunna omfatta larm som i framtiden kan komma att tas emot på andra sätt än via telefonsamtal. Detta inte minst för att möta exempelvis framtida förändringar i LEK som den pågående översynen av bland annat nomenklaturen inom EU kan komma medföra (jfr avsnitt 6.2.3). Enligt utredningen ska direktivens beskrivning av mottagning av larm på nödnummer 112 uppfattas som bredare än att det skulle enbart skulle röra sig om mottagning av samtal via 112.

7.2.5 Larm som jämställs med larm på nödnummer 112

Utformningen av alarmeringsavtalet möjliggör i dag att några ytterligare larmvägar behandlas på samma sätt som ett nödsamtal till nödnummer 112, nämligen:

• eCall14,

• nödanrop via texttelefonanrop15 från funktionshindrade med särskilt godkänd utrustning, och

• SMS för döva och tal- och hörselskadade efter förregistrering.16

Samtliga dessa larmvägar är en direkt följd av olika EU-regleringar och är larmvägar som enligt utredningens mening även fortsättningsvis ska jämställas med ett larm på nödnummer 112. Det är alltså en sådan annan larmväg som exklusivt ska tas emot av den natio-

14 SOS Alarm har inrättat en larminfrastruktur i form av datasystem och organisation för att kunna hantera mottagandet av eCall som ett nödsamtal till 112 vilket har genomförts från den 1 oktober 2017 (se även avsnitt 3.5). Vid ett eCall kommer kommunikationen mellan fordonet och samhällets alarmeringscentral att ske i stort sett som ett vanligt mobilsamtal till nödnumret 112. eCall-sessionen från fordonet kommer, jämfört med ett vanligt 112-samtal från en person, att överföra en uppgift (s.k. eCall-flagga) som visar att det är ett eCall och om det är automatiskt eller manuellt genererat (vilket ger möjlighet att styra automatiska respektive manuella eCalls till olika SOS-centraler). När samtalet är etablerat överförs ytterligare uppgifter (s.k. MSD – Minimum Set of Data) mellan bilens modem och SOScentralen genom inombandssignalering (datapaket på talkanalen). MSD innehåller data om trafikskadehändelsen. Av MSD framgår bland annat tidpunkt för trafikskadehändelsen samt fordonets geografiska position, färdriktning, identitet och eventuellt antal använda säkerhetsbälten. Vid behov kan även ett röstsamtal kopplas fram mellan fordonet och SOScentralen. 15 Bilaga 6, punkt 3.2 s. 9. 16 a. bilaga, punkt 2 s. 1.

En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget SOU 2018:28

190

nella alarmeringsfunktionen. Utredningens överväganden och förslag i denna del behandlas närmare i avsnitt 8.3.2.

Det kan mot bakgrund av den snabba och förändrade teknikutveckling som finns i dag inte uteslutas att fler larmvägar kan komma att jämställas med larm på nödnummer 112. Det finns i dag många olika tillämpningar och tekniska lösningar som både på ett individuellt och på ett mer systemövergripande plan bidrar till att snabbt identifiera och uppmärksamma omgivningen om att något inte står rätt till.

7.2.6 Larm på annan larmväg

När det gäller frågan om att en nationell alarmeringsfunktion, förutom larm via nödnummer 112, även ska ha till uppgift att kunna ta emot larm på annan larmväg så kan utredningen konstatera att varken begreppen larm eller larmväg är enhetligt definierade bland hjälporganen. Inte heller utredningens direktiv ger någon närmare beskrivning av vilka larmvägar regeringen anser ska omfattas av begreppet annan larmväg.

När det gäller frågan om vilka larm som skulle kunna omfattas av begreppet annan larmväg så kan viss ledning dock tas i det faktum att regeringen i direktivet skriver att alarmeringsfunktionen bör utformas på ett sådant sätt att några andra alarmeringscentraler inte ska behöva byggas upp i någon större omfattning. Begreppet annan larmväg förekom i Alarmeringstjänstutredningens betänkande, men utredningens förslag ger begränsad vägledning när det gäller vilka ”andra larmvägar” som egentligen var tänkta att anslutas till Alarmeringsmyndigheten.

Flera remissinstanser var kritiska till bristerna i Alarmeringstjänstutredningens överväganden och förslag när det gäller vad som skulle anses vara annan larmväg. Remissinstanserna ansåg att

• det saknades en beskrivning av befintliga larmvägar och vilka former av larm som skulle handläggas, vidareförmedlas eller hänvisas,

• hanteringen av nödanrop via andra kanaler behövde klargöras,

• alarmeringsmyndigheten borde kunna hantera alternativa larmvägar och möta de behov utvecklingen på området medför.

SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget

191

112-utredningen anser att det är rimligt att den nationella alarmeringsfunktionen ska kunna ta emot larm på annan larmväg än via

nödnummer 112. Utredningens överväganden och förslag i denna

del utvecklas närmare i kapitel 8 och 11.

När det gäller automatiska larmanläggningar och andra larm som har betydelse för människors säkerhet och hälsa, egendom och miljö och kommersiella larm- och säkerhetstjänster som inbrottslarm och t.ex. driftslarm så utvecklas utredningens överväganden och förslag närmare i kapitel 11.

7.2.7 Förutsättningar för personer som talar andra språk än svenska

Alarmeringstjänstutredningen tog i sitt betänkande upp frågan om förutsättningarna för personer som talar andra språk än svenska och menade att Alarmeringsmyndigheten borde kunna ta emot nödsamtal på de vanligaste språken i Sverige – om inte annat så via tillgång till tolk.17

112-utredningen har inte haft i uppdrag att utreda denna fråga särskilt, men kan konstatera att det i SOS Alarms nuvarande verksamhet har visat sig finnas ett behov av att kunna ta emot och hantera larm där nödställda talar annat språk än svenska. Utredningen förstår rimligheten i detta. Utredningen tar dock inte någon särskild ställning till denna fråga utan ser att den kommer att behöva övervägas vidare i det fortsatta arbetet med att genomföra utredningens förslag. I detta sammanhang behöver också de krav som ställs på offentlig verksamhet i språklagen (2009:600) och i förvaltningslagen (2017:900) beaktas.

7.3 Den nationella alarmeringsfunktionen ska ha en ensamrätt att ta emot larm via nödnummer 112

I kapitel 6 har utredningen beskrivit, analyserat och bedömt såväl EU-rättens regler om konkurrens, upphandling, statsstöd och de grundläggande friheterna etableringsrätt och rätten att tillhandhålla

17 a. bet. s. 168 f.

En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget SOU 2018:28

192

tjänster som de motsvarande nationella reglerna. Mot bakgrund av detta har utredningen också gjort en bedömning av möjligheterna att författningsreglera en ensamrätt för en nationell alarmeringsfunktion att ta emot och behandla larm på nödnummer 112 liksom vilken omfattning en sådan ensamrätt kan ges. Utredningen har bedömt att det är möjligt att införa en författningsreglerad ensamrätt under förutsättning att en sådan reglering görs inom ramen för vad såväl EU-rättens regler som de motsvarande nationella reglerna tillåter.

I avsnitt 6.5.2 har utredningen föreslagit att ensamrätten ska omfatta mottagande av larm på nödnummer 112 och den första sorteringen samt till larmbehandlingen anknytande tjänster. Larmbehandlingen och de anknytande tjänsterna behandlar utredningen närmare i kapitlen 8–11.

7.4 Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm på annan larmväg

Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen får behandla larm

på annan larmväg.

Förslaget genomförs genom 8 § alarmeringslagen.

Skälen för utredningens förslag

I utredningens direktiv anges att den nationella alarmeringsfunktionen även bör kunna ta emot och behandla larm som inte innebär att det ställs krav på omedelbara insatser från samhällets hjälporgan. Motivet för detta är att alarmeringsfunktionen bör utformas på ett sådant sätt att hjälporganen inte i någon större omfattning ska behöva bygga upp några andra (egna) alarmeringscentraler. I direktiven anges också att mottagningen av larm ska kunna ske på ”annan larmväg”. Utredningen har tolkat detta som larm på annan väg än på nödnummer 112.

Den nationella alarmeringsfunktionen ska således kunna fylla de flesta behov som hjälporganen har när det gäller att ta emot och hantera larm. Utredningens överväganden och förslag, när det gäller alarmeringsfunktionens roll gällande dessa larm och även

SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – grunduppdraget

193

gränsdragningen mot den privata marknaden, behandlas i kapitel 8 och 11.

7.5 Vissa övriga uppgifter

En grunduppgift för den nationella alarmeringsfunktionen är rollen i larmbehandlingen. Förutsättningarna för en ensamrätt för alarmeringsfunktionen vid larmbehandlingen har behandlats i avsnitt 7.3. Ytterligare överväganden och förslag rörande alarmeringsfunktionens roll i larmbehandling behandlas i kapitel 8.

Eftersom den nationella alarmeringsfunktionen ska ansvara för samordningen av samhällets alarmeringstjänst så innebär det att funktionen bör kunna ha ett flertal andra uppgifter utöver larmbehandling inom alarmeringen. Enligt utredningens direktiv bör den nationella alarmeringsfunktionen ges förutsättningar för att utföra vissa sådana uppgifter. Det handlar om uppgifter (inom alarmeringen) som har betydelse för den enskildes säkerhet och trygghet samt för samhällets skydd mot olyckor och för krisberedskapen. Det handlar exempelvis om möjligheten att ta emot larm från automatiska larmanläggningar och att bedriva kommersiell verksamhet, liksom om vissa uppgifter som anknyter till larmbehandling och som är väsentliga för samhällets skydd mot olyckor och för samhällets krisberedskap. Bland dessa kan nämnas sammanställning av lägesbilder och stöd-, informations- och varningstjänster. Det handlar också om att den nationella alarmeringsfunktionen ska hantera vissa hänvisningstjänster. Utredningens överväganden och förslag i dessa delar finns i kapitel 10–12.

195

8 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen

8.1 Larmbehandlingens olika aktiviteter och delmoment

8.1.1 Inledning

Som det uttrycks i direktiven till utredningen så ska en framtida nationell alarmeringsfunktion i första hand omfatta mottagning och behandling av larm och till denna anknytande verksamhet.

I detta kapitel gör utredningen sina överväganden och lämnar förslag rörande larmbehandlingen.

När det gäller till larmbehandlingen anknytande verksamhet och

vissa andra uppgifter som är relevanta i sammanhanget och som har

stor betydelse för den enskildes säkerhet och trygghet samt för samhällets skydd mot olyckor och för krisberedskapen så behandlar utredningen i kapitel 9–12 i vilken mån det är ändamålsenligt att den nationella alarmeringsfunktionen hanterar dessa uppgifter.

8.1.2 Larmbehandlingens aktiviteter och delmoment

I kapitel 5 har utredningen analyserat och beskrivit hur utredningen ser på begreppet larmbehandling och vilka aktiviteter och delmoment som ska ingå i detta. Utredningen har också pekat på att även om en larmbehandling teoretiskt sett kan låta sig beskrivas som en kedja av aktiviteter och delmoment så är den i praktiken mer komplex än så, och flera moment kan dessutom äga rum parallellt. Nödsamtalens karaktär ändras inte sällan under larmbehandlingens gång. Exempelvis kan det som börjar som ett enkelt vårdärende

En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen SOU 2018:28

196

senare i samtalet visa sig vara ett komplicerat samverkansärende. Oaktat detta och de begränsningar som självfallet ligger i en förenklad beskrivning så har utredningen i avsnitt 5.6.6 föreslagit att larmbehandlingen ska bestå av aktiviteterna och delmomenten – mottagning av larm och första sortering (se avsnitt 8.3), – inhämtande av information (se avsnitt 8.4), – bedömning och prioritering (se avsnitt 8.5), – inledning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering (se avsnitt 8.6), – ledning av hjälpinsats (se avsnitt 8.7).

I detta kapitel beskriver utredningen närmare den nationella alarmeringsfunktionens roll och ansvar, samt hur avgränsningen i förhållande till hjälporganen ska se ut. Inledningsvis tas frågan om mottagning och behandling av larm på nödnummer 112 upp (avsnitten 8.3–8.8). Därefter tar utredningen upp hur den nationella alarmeringsfunktionen ska hantera larm som kommer in på annan larmväg (avsnitt 8.9).

8.2 Det är viktigt att stärka samhällets alarmeringstjänst och att skapa en tydlighet när det gäller den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganens roller och ansvar

Bedömning: Samhällets alarmeringstjänst och samordningen av

den behöver förbättras. Den nationella alarmeringsfunktionens och hjälporganens roller och ansvar behöver tydliggöras. Larmbehandlingen ska vara väl sammanhållen och så sömlös som möjligt.

SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen

197

Skälen för utredningens bedömning

8.2.1 Roller och ansvar

Ändamålsenlig och lämplig rollfördelning

Det har varit en viktig uppgift för utredningen att lägga förslag som leder till en bättre samordning av samhällets alarmeringstjänst än vad som gäller i dag. Utredningen har, mot bakgrund av de begränsningar som ligger i direktivet när det gäller förutsättningen att hjälporganen ska behålla rådigheten över sina resurser och sina rättsliga befogenheter i övrigt samt de förutsättningar som EUrätten ger, analyserat vad som är en ändamålsenlig och lämplig roll-

och ansvarsfördelning mellan den nationella alarmeringsfunktionen

och hjälporganen. Detta för att kunna fastställa dels vem som ska ansvara för vad, när och hur, dels omfattningen av en författningsreglerad ensamrätt för den nationella alarmeringsfunktionen. Roll- och ansvarsfördelningen har haft betydelse för bedömningen av i vilken mån som konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsrättsliga regler blir tillämpliga (se kapitel 6). Roll- och ansvarsfördelningen har också påverkat utredningens utformning av författningsförslagen, de finansiella konsekvenserna för staten, landstingen och kommunerna samt effekterna på aktörernas krisberedskapsförmåga.

Under en larmbehandling rör det sig oftast om snabba skeenden där berörda aktörer agerar under tidspress. Det finns av naturliga skäl en tidsfördröjning mellan att ett hjälpbehov uppstår och att hjälp kan ges. Samhällets alarmeringstjänst är i någon bemärkelse ”alltid sent ute”. Det är därför viktigt att en hjälpinsats redan från början formas och dimensioneras utifrån utgångspunkten att den nödställde ska få hjälp snabbt. Genom att responsen dessutom blir så adekvat som möjligt redan från början så skapas förutsättningar för att korta insatstiden.

Utredningen har strävat efter att ge den nationella alarmeringsfunktionen en sådan roll så att funktionen kan bidra till att samordningen av samhällets alarmeringstjänst blir bättre än i dag och att larmbehandlingen blir så snabb, säker, störningsfri och effektiv som möjligt.

En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen SOU 2018:28

198

När det gäller det rättsliga och/eller medicinska ansvaret för de åtgärder som beslutas och genomförs av olika aktörer så har utredningen inte sett skäl att ändra i den ordning som gäller i dag.

Omfattningen av den nationella alarmeringsfunktionens uppdrag och koppling till ensamrätten

Enligt utredningen är det inte aktuellt att låta den nationella alarmeringsfunktionen ansvara för en så liten del av larmbehandlingen att den i praktiken fungerar som en ”telefonväxel”. En sådan lösning skulle inte bidra till att stärka samordningen av samhällets alarmeringstjänst jämfört med dagens läge, snarare det motsatta. I dag tar SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm) t.ex. emot samtal och vidarekopplar till polis och statlig räddningstjänst som har egna räddnings- och ledningscentraler. När samtalet är vidarekopplat vet SOS Alarm inte vad som händer fortsättningsvis. Det finns i dag inget gemensamt tekniskt stöd för att t.ex. dela nödvändig information. För sjö- och flygräddningen gäller dock att SOS Alarm och Sjö- och flygräddningscentralen (JRCC) har långtgående rutiner för medlyssning och informationsdelning och en klar majoritet av alla inkommande larm kommer via SOS Alarm. Larm som kommer till JRCC via andra larmvägar än 112 samordnas med SOS Alarm.

Det är inte heller aktuellt för utredningen att föreslå en författningsreglering med innebörden att den nationella alarmeringsfunktionen ska ha en ensamrätt att utföra hela larmbehandlingen. I kapitel 6 har utredningen bedömt att en sådan ensamrätt inte är förenlig med gällande lagstiftning om konkurrens, upphandling, statsstöd och näringsfrihet. Till detta kommer att själva beslutet om att inleda en hjälpinsats och att leda den enligt direktiven ska ligga kvar på hjälporganen. Om den nationella alarmeringsfunktionen skulle ges en ensamrätt att utföra hela larmbehandlingen så skulle konsekvensen bli att hjälporganen inte skulle få agera på området och därmed inte ha kvar rådigheten över sina resurser.

Eftersom det inte har varit utredningens uppdrag att föreslå en helt ändrad rollfördelning inom samhällets alarmeringstjänst och t.ex. föreslå ett samlat statligt huvudmannaskap med helhetsansvar för hela larmkedjan, så har det handlat om att med utgångspunkt i dagens rollfördelning hitta en balanserad och tydlig rollfördelning som ändå bidrar till att öka samordningen.

SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen

199

Som det ser ut i dag (mars 2018) så ansvarar SOS Alarm enligt alarmeringsavtalet för vad som kallas ”full larmbehandling” åt de hjälporgan som så önskar. Det innebär att SOS Alarm sköter mottagning, bedömning/prioritering, inledning av hjälpinsats, utlarmning och dirigering åt de hjälporgan som har kommit överens med SOS Alarm om detta genom avtal. I dag gäller denna ordning för flertalet kommunala räddningstjänster och huvuddelen av landstingens ambulanssjukvård. I avsnitt 8.8 överväger utredningen om det är ändamålsenligt och lämpligt att hjälporganen ges en fortsatt möjlighet att välja mellan att antingen hantera vissa av larmbehandlingens aktiviteter och delmoment i egen regi, eller att genom uppdrag låta den nationella alarmeringsfunktionen sköta dessa. Det senare liknar alltså det som i dag kallas full larmbehandling.

När det gäller frågan om den nationella alarmeringsfunktionens roll i och omfattning av sitt uppdrag så är det, som utredningen pekar på i kapitel 6, viktigt att notera att det är en sak vad alarmeringsfunktionen ska göra med stöd av i lag definierad ensamrätt och vad den kan göra på uppdrag av hjälporganen. Denna distinktion innebär inte att utredningen anser att den nationella alarmeringsfunktionen enbart ska ägna sig åt de verksamheter som omfattas av ensamrätten. Utredningen föreslår att den nationella alarmeringsfunktionen på uppdrag av hjälporganen ska kunna genomföra betydligt fler delar i larmkedjan än de som är föremål för en ensamrätt. Det senare utvecklar utredningen nedan i avsnitt 8.8.

För att var och en utifrån sin roll och sitt ansvar ska kunna fatta korrekta beslut och vidta rätt åtgärder behöver aktörerna enligt utredningen ge varandra bra underlag. Detta behandlas närmare i avsnitt 8.3.5.

8.2.2 Samordning är viktigt

Utredningen har under sitt arbete sett att ett av de grundläggande problemen med nuvarande modeller för larmbehandling i egen regi är bristen på informationsdelning mellan olika hjälporgan. Det försvårar samordningen och riskerar därmed att försvåra för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser. Det finns t.ex. i dag ingen gemensam teknisk lösning för informationsdelning, något som utredningen föreslår en ändring av i kapitel 13. Det finns heller ingen

En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen SOU 2018:28

200

gemensam ordning för att positionera händelser, inget gemensamt system för geodata. Även detta är något som försvårar samordningen och som utredningen föreslår en ändring av i kapitel 14. En god förmåga och goda förutsättningar för att kunna kommunicera

med varandra, inte minst under snabba skeenden när tidsfaktorn är

central, måste säkerställas.

Hjälporganen arbetar i dag i egna system och med egna tekniska stöd, som inte kan ”prata med andra”. Det leder till att hjälpsökande behöver vidarekopplas eller hänvisas att ”ringa upp igen” på ett sätt som inte är bra varken för den enskilde nödställde eller för samordningen av samhällets alarmeringstjänst. Risken finns att information går förlorad när den inte dokumenteras och kan delas i realtid mellan berörda aktörer. Den nödställde riskerar att behöva upprepa sitt ärende, något som kanske inte ens är möjligt beroende på vad som hänt.

Den samordning av samhällets alarmeringstjänst som eftersträvas i direktiven nås enligt utredningens bedömning inte enbart med en tydlig och lagregelrad roll- och ansvarsfördelning mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen. Andra viktiga komponenter är bland annat en författningsreglering, obligatorisk anslutning av hjälporganen till den nationella alarmeringsfunktionen för att åstadkomma en ”gemensam ingång” till samhällets alarmeringstjänst, krav på att hjälporganen vid behov ska medlyssna, tillgång till ett gemensamt kartsystem och till en teknisk lösning för informationsdelning mellan alarmeringsfunktionen och hjälporganen. Det är också utredningens bedömning att en förbättrad samordning kräver att funktionen kan ha flera andra uppgifter utöver larmbehandling. Det handlar om uppgifter inom alarmeringen som har betydelse för den enskildes säkerhet och trygghet samt för samhällets skydd mot olyckor och för krisberedskapen.

Samordningen är som sagt viktig och utredningen har haft att tänka utifrån både ”fysiska och digitala rum”. Det har också varit viktigt att ta hänsyn till möjligheterna att utveckla verksamheten i takt med omvärldens behov och teknikens möjligheter. Av central betydelse har också varit att den nationella alarmeringsfunktionen (både centralt och regionalt) och hjälporganen fortsätter att ta till vara möjligheterna att samutnyttja olika resurser som lokaler, personal, materiel, teknik och stödfunktioner – allt för en snabb, säker och effektiv larmbehandling.

SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen

201

8.2.3 Tydligt, enhetligt och sömlöst

Larmbehandlingens olika aktiviteter och delmoment – och roller i och ansvaret för dessa – måste preciseras, definieras och paketeras på ett sådant sätt att det är praktiskt möjligt att ansluta hjälporganen till den nationella alarmeringsfunktionen och att genom det få till den samordning, sömlöshet och enhetlighet över landet i larmbehandlingen som eftersträvas. Ibland talas det bland SOS Alarm och hjälporganen om att larmkedjan ska vara så obruten som möjligt. Detsamma gäller den vårdkedja som finns i larmbehandlingen. Med obruten menas här att den enskilde inte ska uppleva larmbehandlingen som att nya aktörer dyker upp och frågar samma sak. Obruten ska också förstås som att den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen ska ha ett samarbete som minskar risken för att viktig information inte delas utan ”fastnar på vägen” hos någon av de aktörer som är inblandade i hjälpinsatsen.

Tiden mellan att en hjälpsökande vänder sig till samhällets alarmeringstjänst och att hjälpresurser är på väg ska vara så kort som möjligt. För att hålla nere ledtiderna är det centralt att det inte behöver ske några onödiga överkopplingar. Målet är att den hjälpsökande ska få en så snabb, säker och effektiv hjälp som möjligt och inte behöva uppleva att det är ett virrvarr av aktörer som är inblandade i larmbehandlingen.

8.3 Mottagning av larm på nödnummer 112 och en första sortering

8.3.1 Inledning

I detta avsnitt behandlas de delar av larmbehandlingen som utredningen i avsnitt 6.5.2 föreslagit ska vara förbehållna den nationella alarmeringsfunktionen genom en författningsreglerad ensamrätt (ett rättsligt monopol). Ensamrätten ska när det gäller larmbehandlingen omfatta att ta emot och göra en första sortering av larm som kommer in på nödnummer 112. Ensamrätten får till konsekvens att hjälporganen inte längre i egen regi kan hantera dessa moment i larmbehandlingen.

I detta avsnitt analyserar och överväger utredningen närmare vissa centrala frågor som anknyter till att ta emot larm och göra den

En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen SOU 2018:28

202

första sorteringen som bland annat medlyssning, rätten att spela in och avbryta kommunikation samt lokalisering av samtal.

8.3.2 Den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nödnummer 112

Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm

på nödnummer 112.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112.

Förslagen genomförs genom 7 § alarmeringslagen. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) bemyndigas att besluta närmare föreskrifter om vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112.

Förslaget genomförs genom 9 § alarmeringsförordningen.

Skälen för utredningens förslag

Den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nödnummer 112

I den alarmeringslag som utredningen har föreslagit föreskrivs i 1 § att det ska finnas en nationell alarmeringsfunktion som ansvarar för att samordna samhällets alarmeringstjänst så att nödställda kan få snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser. Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att det också ska författningsregleras att den nationella alarmeringsfunktionen ska ta emot larm på nödnummer 112. Detta regleras i 7 § alarmeringslagen.

SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen

203

Larm som ska jämställas med larm på nödnummer 112

I avsnitt 7.2.5 har utredningen beskrivit att eCall, nödanrop via texttelefonanrop från funktionshindrade med särskilt godkänd utrustning, och SMS1 för döva och tal- och hörselskadade efter förregistrering i dag (mars 2018) i alarmeringsavtalet jämställs med larm på nödnummer 112. Även om larm kan tas emot på olika sätt, eCall, SMS, automatlarm, sensorer eller dylikt så är telefonsamtal fortfarande den vanligaste kontaktvägen.

När det gäller larm som ska eller bör jämställas med larm på nödnummer 112 så anser utredningen att det är viktigt att en författningsreglering utformas så att den kan möta en teknisk utveckling när det gäller larmvägar. Det talar enligt utredningen för att regleringen av vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112 inte är en fråga som bör regleras i alarmeringslagen utan i en till alarmeringslagen kopplad alarmeringsförordning.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det i 7 § alarmeringslagen tas in en bestämmelse som säger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka larmvägar som ska jämställas med larm på nödnummer 112. Utredningen anser att det är en uppgift för MSB eftersom det ligger väl i linje med det uppdrag som myndigheten har i dag. Utredningen föreslår därför att det i alarmeringsförordningen anges att MSB får denna uppgift. MSB kan komma att behöva samråda med t.ex. Socialstyrelsen eller Polisen när föreskrifterna ska tas fram.

Genom denna reglering skapas en lämplig och tydlig ordning för att kunna anpassa lagstiftningen efter utvecklingen. Inom en snar framtid kan man tänka sig att anrop via SMS (inte bara för döva, tal- och hörselskadade), bild och video kan komma att jämställas med larm på nödnummer 112.

När det gäller andra larmvägar, automatiska larm m.m. se vidare avsnitt 8.9 och kapitel 11.

1 SMS112 där endast ett begränsat antal användare kan ansluta sig (uppskattning cirka 20 000 teckenspråkiga döva).

En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen SOU 2018:28

204

8.3.3 Den nationella alarmeringsfunktionen ska göra en första sortering av de larm som tas emot

Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen ska göra en första

sortering av de larm som tas emot.

Förslaget genomförs genom 13 § alarmeringslagen.

Skälen för utredningens förslag

Efter att den nationella alarmeringsfunktionen tagit emot ett larm behöver funktionen kunna göra vad utredningen valt att kalla en

första sortering av larmet.

Syftet med denna första sortering är att i detta inledande skede göra en ”grovsortering” genom en inledande intervju eller på annat sätt försöka

• identifiera situationen (trafikolycka, drunkning, sjukvård, polisärende etc.),

• dokumentera vad som inträffat och vilket/vilka hjälporgan som efterfrågas eller som kommer att behöva hantera händelsen,

• positionera händelsen (var händelsen inträffat)

• bekräfta kontaktuppgifter (fastställa inringarens identitet och det telefonnummer anropet kommer ifrån).

För att den nationella alarmeringsfunktionen ska kunna hantera detta inledande skede av larmet på bästa sätt är det viktigt att hjälporganen har försett funktionen med de grundläggande instruktioner och anvisningar som funktionen kan behöva för att t.ex. närmare avgöra hur ärendena ska förmedlas och eventuellt medlyssnas.

Vad den nationella alarmeringsfunktionen typiskt sett kan behöva får avgöras i dialog mellan alarmeringsfunktionen och hjälporganen. Det som framkommer under detta inledande skede ska den nationella alarmeringsfunktionen dokumentera i sitt beslutsstöd så att uppgifterna kan förmedlas till/delas med berört eller berörda hjälporgan med hjälp av den tekniska lösning som utredningen föreslår i kapitel 13.

SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen

205

I skedet före det att ett larm har förmedlats till ett hjälporgan, kan man tänka sig att den nationella alarmeringsfunktionen har ett behov av att koppla in ett eller flera av de hjälporgan som kan komma att bli berörda på medlyssning (se vidare avsnitt 8.3.6). Detta för att den nationella alarmeringsfunktionen redan i detta inledande skede ska kunna säkerställa vilket eller vilka hjälporgan som berörs och att det som skett uppfattats på rätt sätt.

Utredningen har erfarit att det redan i dag är så att om SOS Alarm är osäker på vilka hjälporgan som berörs så väljer man att koppla in hellre för många än för få. Genom medlyssningen underlättas övergången till hjälporganet och den kan göras ”mjukt”. Regeringen har i direktiven till utredningen uttryckt att om hjälporganen involveras tidigt i larmhanteringen, genom t.ex. medlyssning så möjliggörs en effektiv och ändamålsenlig alarmering av samhällets hjälporgan. Tidig medlyssning är en framgångsfaktor när det gäller att korta tider till förlarm och huvudlarm i t.ex. räddningsärenden. Under utredningens arbete har det också framförts att tidig medlyssning kan möjliggöra snabba hjälpinsatser av tillgängliga resurser (t.ex. en deltidsbrandman med hjärtstartare) i avvaktan på resursförstärkning i glesbygd.

Som nämnts tidigare finns det inga skarpa gränser mellan larmbehandlingens olika aktiviteter och delmoment och det gäller i högsta grad även i detta skede. De går i någon mening in i varandra och löper inte heller alltid linjärt. Rent semantiskt så ingår i den första sorteringen någon form av ”bedömning” eller ställningstagande. Det går därför inte att exakt avgöra när den första sorteringen helt övergår i det skedet att hjälporganet fortsätter intervjun med den hjälpsökande i syfte att inhämta ytterligare information (tar över ledningen av samtalet). Det är inte möjligt att ställa upp knivskarpa gränssnitt i dessa delar och det är inte heller ändamålsenligt. Det centrala är, förutom att hjälporganen och alarmeringsfunktionen agerar samlat så att t.ex. ingen relevant information missas, att larmbehandlingen av den nödställde uppfattas som sammanhållen och att berörda aktörer ”är med” under behandlingen så att den nödställde inte i onödan ska behöva upprepa sitt ärende och att tid därmed går förlorad i onödan.

I vissa fall kan den nationella alarmeringsfunktionen välja att ”ligga kvar i bakgrunden” och lyssna på samtalet, att medlyssna, även efter det att hjälporganet tagit över ledningen av samtalet.

En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen SOU 2018:28

206

I andra fall kan funktionen välja att avsluta sitt deltagande tämligen omgående, allt utifrån vad situationen kräver.

I s.k. samverkansärenden, dvs. hjälpinsatser där flera hjälporgan berörs, är det särskilt viktigt att samtliga aktörer är observanta på att fler aktörer kan behöva involveras i samtalet. Ibland är det först en bit in i samtalet som det visar sig att det finns ett samverkansbehov. Experter och sakkunniga har uppgett till utredningen att det i samverkansärendena är särskilt viktigt att en aktör har ett uttalat ansvar för att ”hålla ihop” samtalet. Enligt utredningens mening är det i dessa fall är lämpligt att den nationella alarmeringsfunktionen leder samtalet, så länge som ett samverkansärende bedöms pågå. Men det är upp till den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen att enas om en intervjumodell för samverkansärenden, där man enas om vem som ska leda samtalet, vilka frågor som ska ställas och vilka hjälporgan som ska medlyssna i olika kategorier av samverkansärenden. Ordningen för detta är inte lämpligt att författningsreglera. Den tekniska lösning som föreslås i kapitel 13 bör kunna vara ett stöd i att t.ex. kategorisera ärendena och vilken intervjumodell som lämpligen ska användas i olika ärenden.

Om det i ett inledande skede visar sig att det rör sig om t.ex. felringningar eller okynnessamtal, avslutas samtalet utan vidare åtgärd. Det förekommer också att vederbörande hänvisas att ringa t.ex. 114 14 eller 113 13, eller att samtalet kopplas över till någon av hänvisningstjänsterna socialjouren, Giftinformation eller jourhavande präst (se kapitel 12).

8.3.4 Krav på svarstiden hos den nationella alarmeringsfunktionen

Bedömning: I alarmeringsavtalet och i uppdragsmålet i ägaran-

visningen regleras vad som ska gälla angående svarstider hos SOS Alarm. Motsvarande krav bör ställas på den nationella alarmeringsfunktionen.

SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen

207

Skälen för utredningens bedömning

Enligt statens alarmeringsavtal med SOS Alarm ska bolaget säkerställa en effektiv 112-tjänst som möjliggör att polis, räddningstjänst och ambulans snabbt kan nås och tillkallas.

Enligt alarmeringsavtalet ska bland annat medelsvarstiden för nödnumret 112 vara högst 8 sekunder. Som det uttrycks i alarmeringsavtalet ska 92 procent av samtalen besvaras inom 15 sekunder och ingen som ringer ska normalt behöva vänta i mer än 30 sekunder. Detta finns också angivet i uppdragsmålet i ägaranvisningen till bolaget.

Ett krav på vissa angivna svarstider är ett mått på en verksamhets kvalitet och effektivitet. Man kan tänka sig att ha andra mått som mäter de olika aktiviteterna och delmomenten såsom träffsäkerhet och snabbhet i bedömningar av ärendet, tid som går åt till inkoppling av ”rätt” resurser i ärendet, tid mellan larm och påbörjad hjälpinsats, antal/andel ”felaktiga” överkopplingar, antal felaktiga beslut om att avbryta/hänvisa samtal eller nöjd-kund-index (NKI). Utredningen har inte haft något uttryckligt uppdrag att analysera och ta fram förslag gällande krav på svarstider för nödnumret 112.

Den initiala svarstiden är dock väldigt avgörande för hur snabbt en larmbehandling kan komma igång och utredningen har inte sett några skäl mot att motsvarande krav på svarstid som i dag ställs på SOS Alarm även bör ställas på den nationella alarmeringsfunktionen. Om andra krav behöver ställas i framtiden får frågan omprövas i det sammanhanget.

I dag regleras svarstiderna i alarmeringsavtalet och i ägaranvisningen. Utredningen har övervägt hur detta bör regleras framöver. För en myndighet skulle alternativen kunna vara i alarmeringsförordningen. Frågans detaljeringsgrad talar dock för en reglering i myndighetens regleringsbrev. För ett bolag skulle alternativen kunna vara alarmeringsförordningen eller att det får ligga kvar i t.ex. en ägaranvisning.

En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen SOU 2018:28

208

8.3.5 Hjälporganen ska vara skyldiga att lämna instruktioner och anvisningar till den nationella alarmeringsfunktionen

Förslag: Hjälporganen ska vara skyldiga att lämna sådana instruk-

tioner och anvisningar till den nationella alarmeringsfunktionen som funktionen behöver för att kunna ta emot larm och genomföra en första sortering av larm.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om nämnda instruktioner och anvisningar.

Förslagen genomförs genom 20 § alarmeringslagen. MSB bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om instruktioner och anvisningar.

Förslaget genomförs genom 11 § alarmeringsförordningen.

Bedömning: För instruktioner och anvisningar gällande vård-

ärenden bör det tas fram ett samlat nationellt medicinskt beslutsstöd. Utredningen anser att det är lämpligt att Socialstyrelsen får i uppdrag att ta fram ett sådant stöd, i samråd med landstingen och med utgångspunkt i de beslutsstöd som används i dag.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Utredningen bedömer att det inte kan vara den nationella alarmeringsfunktionen som ska ha bestämmande- och beslutanderätten över vilka kriterier m.m. som ska gälla när den nationella alarmeringsfunktionen gör den första sorteringen. Detta eftersom hjälporganen ska ha kvar de rättsliga befogenheterna inom sina respektive ansvarsområden och full bestämmanderätt över sina resurser. Hjälporganen ska avgöra vilken typ av respons som den hjälpsökande ska erhålla. Hur responsen utformas är ofta beroende på geografi, resurstillgång och samtidiga händelser med resurskonflikt.

För att den nationella alarmeringsfunktionen ska kunna göra en första sortering av ett inkommet larm, behöver funktionen få tillgång till och stöd av ett underlag från hjälporganen i form av instruktioner och anvisningar. Dessa kan innehålla t.ex. kontakt-

SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen

209

uppgifter till hjälporganet och annat som funktionen behöver för att klargöra vilka larm som rör dem, när de anser att de bör bli larmade osv. Under den första sorteringen kan det visa sig att den hjälpsökande ska hänvisas till andra kontaktvägar eller att det är aktuellt att vidarekoppla till en hänvisningstjänst som t.ex. socialjouren. Att det behövs fylligare instruktioner och anvisningar i de fall ett hjälporgan har gett den nationella alarmeringsfunktionen i uppdrag att sköta en större del av larmbehandlingen är självklart.

Det finns behov av närmare reglering av dessa frågor. Därför anser utredningen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få i uppdrag att ta fram närmare föreskrifter om nämnda instruktioner och anvisningar. Detta bör regleras i 20 § alarmeringslagen. Utredningen har i detta sammanhang tänkt sig MSB och föreslår därför att MSB i alarmeringsförordningen bemyndigas att meddela föreskrifter om sådana anvisningar och instruktioner som avses i 20 § alarmeringslagen.

För instruktioner och anvisningar gällande vårdärenden anser utredningen att det kan finnas skäl att ta fram ett samlat nationellt medicinskt beslutsstöd. Stödet bör tas fram i samverkan med landstingen och med utgångspunkt i de befintliga stöd som används i dag. Utredningen anser att det är lämpligt att Socialstyrelsen får i uppdrag att ta fram ett sådant stöd.

8.3.6 Medlyssning

Förslag: Ett hjälporgan ska vara skyldigt att medlyssna under

den nationella alarmeringsfunktionens mottagning och första sortering av larm om och när funktionen så begär.

Förslaget genomförs genom 19 § alarmeringslagen.

Skälen för utredningens förslag

Medlyssning som en nödvändig del i samordningen och för en mjuk övergång till hjälporganen

Regeringen har i direktiven till utredningen uttryckt att om hjälporganen involveras tidigt i larmhanteringen, genom t.ex. medlyssning så möjliggörs en effektiv och ändamålsenlig alarmering av

En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen SOU 2018:28

210

samhällets hjälporgan. Ett krav på medlyssning bidrar till den önskade sömlösheten – att övergången till hjälporganen blir ”mjuk”. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att det bör vara en skyldighet för hjälporganen att medlyssna i de fall alarmeringsfunktionen så begär – ”när funktionen trycker på medlyssningsknappen ska hjälporganet svara”.

Utredningen har under arbetets gång sett att olika begrepp används för att beteckna att någon aktör ”ligger med och lyssnar av” en pågående larmbehandling. Utredningen har mött begrepp som medhörning och medlyssning. Utredningen har för att skapa en enhetlig terminologi valt att beteckna detta som att medlyssna.

Den nationella alarmeringsfunktionens roll i medlyssningen kan betecknas som att begära medlyssning av ett eller flera hjälporgan. Även för den nationella alarmeringsfunktionen kan det bli aktuellt, efter det att ett hjälporgan tagit över ledningen av ett samtal, att

medlyssna på samtalet om det bedöms nödvändigt.

I dag handlar det i praktiken om att just ”lyssna”, men kan i framtiden också komma att omfatta att ta del av t.ex. data, bild och film dvs. inte bara medlyssna utan även ”medse” på ett eller annat sätt.

Genom medlyssningen säkras flera viktiga delar i larmbehandlingen.

För det första kan hjälporganen genom detta komma in i ett

tidigt skede av en händelse och i realtid följa alarmeringsfunktionens första sortering och bidra med underlag, frågor när funktionen ska försöka utröna vad som skett och vilket eller vilka hjälporgan som är berörda i detta skede. Vid en händelse där flera hjälporgan är inblandade – som i dag kallas för samverkanslarm – är det särskilt viktigt att snabbt kunna avgöra vilka som är berörda och som kan förväntas behöva agera vidare. Under arbetet har utredningen mött hjälporganens önskemål om att få komma med tidigt i larmbehandlingen (tidig involvering). Det var också något som de tog upp i remissvaren när det gäller Alarmeringstjänstutredningens förslag.

För det andra gör medlyssningen att den nationella alarmerings-

funktionen i ett tidigt skede av larmbehandlingen får tillgång till den sakkompetens som hjälporganen besitter. Vid samtal till nödnumret 112 som gäller t.ex. en överdosering av läkemedel eller olyckor/förgiftningar med kemikalier så upprättas ett vårdärende för att kunna ta ställning till om patienten har symptom som

SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen

211

föranleder omedelbar ambulanstransport. I ärendet kan det bedömas som relevant att koppla in Giftinformationscentralens tjänst Giftinformation som kompetensstöd.

För det tredje kan hjälporganet under medlyssningen börja förbereda för en eventuell kommande hjälpinsats – allt för att kunna sätta igång med hjälpinsatsen så rätt och snabbt som möjligt, dvs. förkorta insatstiden. Risken minimeras för larmfördröjning, dvs. att larm hamnar hos fel hjälporgan. Möjligheterna till samordning och resursutnyttjande stärks. Överlämnandet (då hjälporganet ”tar över” ledningen av samtalet) kan då ske på ett så ”mjukt” sömlöst sätt som möjligt. Den fortsatta larmbehandlingen hos hjälporganet (med prioritering och bedömning m.m. inför eventuell utlarmning) underlättas och får därmed en god kvalité.

Som nämnts ovan kan den nationella alarmeringsfunktionen medlyssna på samtalet så länge som hjälporganet och den nationella alarmeringsfunktionen bedömer att det behövs. Den närmare innebörden av detta och arbetsformerna i övrigt för medlyssningen är en fråga för den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen att enas om. Samtliga hjälporgan bör kunna begära medlyssning av andra hjälporgan eller den nationella alarmeringsfunktionen, om det visar sig handla om ett samverkansärende.

Medlyssning av hjälporganen kan innebära att en hjälpsökande i och för sig får tala med fler än en aktör samtidigt. Genom medlyssning och teknisk interoperabilitet där information i realtid utbyts inom ramen för den tekniska lösning som utredningen föreslår i kapitel 13 ska en enskild inte behöva uppleva det som att man kopplas hit och dit mellan olika aktörer eller att man känner att man behöver upprepa sin belägenhet.

Ett krav på hjälporganens medlyssning har av företrädare för hjälporganen och utredningens experter inte ansetts inskränka hjälporganens fulla beslutande- och bestämmanderätt utan de har bedömt att en sådan ordning framstår som en rimlig och praktisk lösning för att nå en samordnad alarmeringstjänst i kombination med en utökad informationsdelning. Vissa experter och sakkunniga har uttryckt farhågor när det gäller hur medlyssning ska fungera i praktiken, inte minst när det gäller frågan om vem som vid framför allt ett samverkanslarm ska hålla i samtalet och leda intervjun. I avsnitt 8.3.3 har utredningen närmare beskrivit hanteringen av s.k. samverkansärenden. Som utredningen där konstaterar är detta inte

En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen SOU 2018:28

212

en fråga som lämpar sig för att reglera i lagstiftning, utan hjälporganen och den nationella alarmeringsfunktionen måste, precis som SOS Alarm och hjälporganen gör i dag, själva enas om intervjumodeller och hitta fungerande arbetsformer.

I avsnitt 8.8 föreslår utredningen att hjälporganen ska kunna ge den nationella alarmeringsfunktionen i uppdrag att sköta en större del av larmbehandlingen än vad som omfattas av den författningsreglerade ensamrätten (dvs. mer än att ta emot samtalet och göra en första sortering). I de delar av larmbehandlingen som den nationella alarmeringsfunktionen då sköter (t.ex. inhämtande av information, bedömning och/eller prioritering) bör den nationella alarmeringsfunktionen kunna utföra medlyssningen på uppdrag av hjälporganet. En sådan ”delegering” av skyldigheten att medlyssna bör styras av instruktioner från hjälporganet som anger hur den nationella alarmeringsfunktionen ska göra sina bedömningar samt vid vilka situationer som den nationella alarmeringsfunktionen inte får hantera larmet vidare på egen hand, utan att kontakta hjälporganet.

Utredningen bedömer kravet på medlyssning som en så central del i larmbehandlingen att det bör regleras i 19 § alarmeringslagen.

Under arbetets gång har frågan väckts om eventuell sanktionsmöjlighet mot hjälporgan som inte lever upp till kravet på att vara tillgänglig för medlyssning när den nationella alararmeringsfunktionen så begär. Skulle det visa sig att ett eller flera hjälporgan inte lever upp till kraven på tillgänglighet för medlyssning så behöver orsaken till detta analyseras och åtgärdas. Att ett hjälporgan inte svarar behöver inte enbart bero på ”kö in” utan kan ju också ha tekniska orsaker – system har gått ner osv.

Den nya ordningen ställer inga nya krav på själva tillgängligheten som sådan hos hjälporganen. Att föreslå åtgärder inom hjälporganens ansvarsområden ligger utanför utredningens uppdrag. Frågor om kortare svarstider eller andra reformer som syftar till snabbare respons från exempelvis ambulanssjukvård, polis eller andra aktörer inklusive sanktionsmöjligheter, bör därför utredas i annat sammanhang.

SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen

213

Medlyssning aktualiserar frågor om sekretess och tystnadsplikt

Medlyssning innebär att flera olika aktörer är med och lyssnar på vad som sägs. Under larmbehandlingens gång så kan frågor om sekretess och tystnadsplikt aktualiseras för dem som är med och lyssnar. Det krävs att alla hjälporgan har kunskap om vilka sekretessregler som kan aktualiseras hos de olika aktörerna inom samhällets alarmeringstjänst. Det kan t.ex. bli aktuellt för ett hjälporgan som behöver hantera ett sekretessärende att meddela övriga som medlyssnar att de bör lämna konversationen av sekretesskäl. Hjälporganens sekretessbestämmelser beskrivs i kapitel 15.

8.3.7 Rätten att avlyssna, spela in och avbryta samtal eller på annat sätt hantera elektronisk kommunikation

Bedömning: Den nationella alarmeringsfunktionen bör ges be-

fogenheter att spela in och avbryta telefonsamtal eller annan elektronisk kommunikation och att på annat sätt hantera elektronisk kommunikation.

Befogenheterna bör regleras i lag, förordning och föreskrifter.

Skälen för utredningens bedömningar

Utredningens uppdrag

Utredningen har enligt direktiven haft i uppdrag att analysera den nationella alarmeringsfunktionens behov av befogenheter att kunna avlyssna, spela in, avbryta samtal eller på annat sätt tekniskt hantera elektronisk kommunikation (inklusive nödsamtal). När det gäller att tekniskt hantera elektronisk kommunikation anges inte närmare i direktivet vad detta innebär. Utredningen tolkar det som att den nationella alarmeringsfunktionens behov av att lagra information – dels lagring av inspelad kommunikation, dels lagring av bland annat lokaliseringsuppgifter – behöver analyseras.

I dessa specifika frågor handlar det om att hitta en ändamålsenlig och lämplig ordning som balanserar den nationella alarmeringsfunktionens befogenheter att effektivt kunna bedriva sin verksamhet och enskilda nödställdas behov av ett skydd för den personliga

En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen SOU 2018:28

214

integriteten. I mångt och mycket handlar möjligheten att avlyssna och spela in samtal om att säkerställa den information som lämnats under mottagningen av larmet och för att möjliggöra uppföljning och kontroll.

I alarmeringsavtalet regleras många av de frågor som rör larmbehandling. När det gäller frågorna om rätten att avlyssna, spela in, avbryta eller på annat sätt hantera elektronisk kommunikation och därtill anknytande frågor så finns en författningsreglering i form av lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler och den i lagen föreskrivna tillståndsgivningen att ta hänsyn till.

Nuvarande författningsreglering och SOS Alarms befogenheter

Lagen ( 1981:1104 ) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler

Lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler tillkom för att reglera vissa delar av den verksamhet som SOS Alarm bedriver. Framförallt var avsikten att reglera frågor om avlyssning och inspelning av samtal, avbrytande av samtal och tystnadsplikt.2 Sedan tillkomsten har lagen ändrats ett fåtal gånger och det har framförallt varit fråga om ändringar av begreppsterminologi till följd av ändringar i annan lagstiftning och språkliga ändringar.

I 2 § regleras att alarmeringscentralerna, efter tillstånd av regeringen, får spela in telefonsamtal genom vilken någon avser att tillkalla eller annars komma i förbindelse med polis, räddningstjänst, ambulans eller annat hjälporgan och som befordras via ett allmänt kommunikationsnät till eller från en sådan central. Vidare regleras att tillstånd även, i den utsträckning som krävs för snabba och effektiva hjälpinsatser, får innefatta rätt att avlyssna och spela in telefonsamtal som kopplats vidare av en alarmeringscentral till ett hjälporgan och att avbryta pågående telefonsamtal för att samtal ska kunna kopplas vidare från en alarmeringscentral till ett hjälporgan. Enligt 3 § ska tillståndet förenas med förvarings-, användnings-, och förstöringsvillkor.

2 Bet. 1981/82:TU4 s. 3.

SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen

215

SOS Alarm har regeringens tillstånd

Regeringen beslutade den 17 december 1981 att med stöd av 2 § lagen om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler ge SOS Alarmering Aktiebolag tillstånd att från och med den 1 januari 1982 vid länsalarmeringscentralerna spela in, avlyssna och avbryta telefonsamtal i den utsträckning och på de villkor som angavs i beslutet.3

Det handlar om samtal som inkommer eller utgår från centralen på nödnumret 112 (tidigare 90 000). SOS får spela in sådana samtal även om de vidarekopplas till hjälporgan i den utsträckning det krävs för snabba och effektiva hjälpinsatser. Det finns ett undantag för samtal som kopplas vidare till jourhavande präst eller socialjour4som inte får spelas in. Tillståndet ger även SOS rätt att avbryta telefonsamtal för att annat samtal ska kunna kopplas vidare från centralen till ett hjälporgan.5 SOS Alarm har upplyst utredningen om att avbrytande av samtal kan avse dels att avsluta ett samtal som kommit in till bolaget, dels att ”tränga sig förbi” ett samtal som pågår mellan andra. Enligt uppgift från SOS Alarm kan det sistnämnda behöva göras t.ex. om det tutar upptaget när bolaget behöver hämta in kompletterande uppgifter eller meddela att ambulans är framme.

SOS Alarms tillstånd har förenats med villkor som innebär följande. De samtalande måste upplysas om avlyssning och inspelning. Motsätter sig någon avlyssning och/eller inspelning får det endast ske om det bedöms vara av avgörande betydelse för att snabba och effektiva hjälpinsatser ska kunna utföras.

Innan ett telefonsamtal avbryts ska upplysning ske om detta. Motsätter sig de samtalande att samtalet avbryts får avbrytande ske endast om det bedöms vara av avgörande betydelse för att snabba och effektiva hjälpinsatser ska kunna utföras. Telefonsamtal till eller från jourhavande präst eller socialjour får inte avbrytas om den som företräder hjälporganet motsätter sig det. 6

Inspelning ska ske på sådant sätt att varje avlyssning och tidpunkt för densamma automatiskt registreras.

3 Bilaga 9. 4 Tillståndet nämner även jourhavande medmänniska och jourhavande kurator men de är hänvisningstjänster som inte ingår i gällande alarmeringsavtal. 5 Bilaga 9, s. 1. 6 Även i detta villkor nämns jourhavande medmänniska och jourhavande kurator men dessa är hänvisningstjänster som inte finns med i gällande alarmeringsavtal.

En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen SOU 2018:28

216

Material genom vilken uppgift kan erhållas om telefonsamtal ska användas och förvaras så att obehöriga hindras från att ta del av det.

Inspelningar av telefonsamtal ska bevaras minst en månad från inspelningstillfället. De får bevaras längst tre månader. Annat material genom vilken uppgift kan erhållas om enskilt samtal får inte bevaras längre än fjorton månader från dagen för samtalet. Material som inte längre får bevaras ska förstöras på sådant sätt att någon uppgift om telefonsamtal inte kan erhållas. Undantag från detta får göras om de samtalande skriftligen medgivit det.

SOS Alarm ska hålla personalen vid centralerna informerade om tystnadsplikten i 4 § första stycket lagen om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler.

Tillsynen över att villkoren i tillståndet efterlevs utövas av myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB).

Alarmeringstjänstutredningens överväganden och förslag och remissinstansernas samt Riksrevisionens synpunkter

Alarmeringstjänstutredningen föreslog att lagen om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler skulle upphävas och att det i den föreslagna lagen om alarmering skulle införas en bestämmelse om Alarmeringsmyndighetens förutsättningar för att spela in nödsamtal.7 Remissinstanserna lämnade inga specifika synpunkter på utformningen av regleringen om inspelning i den föreslagna lagen om alarmering.

Riksrevisionen har ansett att Alarmeringstjänstutredningen inte lämnade något tydliggörande avseende lagringsfrågor.8

Grundläggande förutsättningar enligt konstitutionell rätt när det gäller att avlyssna och spela in elektronisk kommunikation

Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen är var och en bland annat skyddad mot husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat för-

7SOU 2013:33 s. 220. 8 Riksrevisionen (2015), RIR 2015:11, s. 74.

SOU 2018:28 En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen

217

troligt meddelande. Av andra stycket samma bestämmelse följer att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden.

Stadgandet i 2 kap. 6 § första stycket skyddar endast förtroligheten varför den inte ger något absolut förbud mot att exempelvis en part själv spelar in samtal som parten deltar i.9 När det gäller om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning som avses i andra stycket, är det inte dess huvudsakliga syfte som är avgörande utan vilken effekt åtgärden har. Uttrycket ”enskilds personliga förhållanden” har i sammanhanget samma innebörd som i tryckfrihetsförordningen och OSL. Både åtgärdens omfattning och arten av det intrång som åtgärden innebär ska beaktas vid bedömningen av vilka åtgärder som kan anses utgöra ett betydande intrång. Åtgärdens ändamål och andra omständigheter kan ha betydelse i bedömningen.10

Den nationella alarmeringsfunktionen bör ges befogenheter att kunna spela in, avbryta samtal eller på annat sätt tekniskt hantera elektronisk kommunikation

Utredningen anser att den nationella alarmeringsfunktionen behöver ges motsvarande befogenheter att kunna spela in, avbryta samtal eller på annat sätt tekniskt hantera elektronisk kommunikation som SOS Alarm har i dag. Det är nödvändigt för att den nationella alarmeringsfunktionen ska kunna utföra larmbehandlingen.

Vid utredningens samråd med experter och sakkunniga har det framkommit att det blir allt vanligare med andra former av elektronisk kommunikation än telefonsamtal. Som exempel kan nämnas att vissa brandbilar har ”livesändning” inför och under uttryckning och att Kustbevakningen under 2018 planerar att uppgradera sina flygplan så att streamande video kan sändas till beslutsfattare/rädd-

9 Ett sådant handlande omfattas exempelvis inte av straffbestämmelserna i 4 kap.8 och 9 a §§brottsbalken om brytande av telehemlighet respektive olovlig avlyssning. 10Prop. 2009/10:80, s. 250 och Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl. 2015(23 augusti 2016 Zeteo), kommentaren till 2 kap. 6 § regeringsformen under rubriken skyddet mot intrång i den personliga integriteten.

En nationell alarmeringsfunktion – närmare om roller med mera i larmbehandlingen SOU 2018:28

218

ningsledare. Den nationella alarmeringsfunktionen bör ha möjlighet att ta del även av sådan kommunikation och om det behövs göra inspelningar av både ljud och bild. Rätten att spela in ska alltså enligt utredningens mening inte begränsas endast till telefonsamtal.

När det gäller rätten att avlyssna samtal så kommer den nationella alarmeringsfunktionen att kunna lyssna på de samtal som kommer in till funktionen även efter det att ett hjälporgan tagit över ledningen av samtalet, dvs. att medlyssna (detta har beskrivits i avsnitt 8.3.6). Något behov av att kunna lyssna på samtal utöver detta ha