Bekämpande av penningtvätt : slutbetänkande
Ur KB:s samlingar
Digitaliserad år 2015
x u
71a
Mn
t Statens utredningar
offentliga WW 1997:36
w Finansdepartementet
Bekämpande av penningtvätt
Slutbetänkande av Penningtvättutredningen Stockholm 1997
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, pá uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90
Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den skall remiss. - som svara Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningsavdelning Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25
NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-20539-4 Stockholm 1997 ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för
Finansdepartementet
Genom beslut den 16 november 1995 bemyndigade regeringen det dåvarande statsråd hade till uppgift att föredra ärenden om
som penningtvätt att tillkalla utredare med uppdrag att föreslå åtgärder
en
kan leda till effektivare bekämpning penningtvätt och annan som av kvalificerad ekonomisk brottslighet.
Med stöd detta bemyndigande tillkallades särskild utredare
av som kammarrättslagmannen Per Anclow fr.0.m. den 16 november 1995.
Som sakkunniga i utredningen förordnades den 15 december 1995 chefen Christer Fogelberg, inspektören Thomas Grahn, överåklagaren Gunnel Lindberg, revisorn Anders Norberg, karnrnarrättsrådet Carl Norström, hovrättsrådet Ella Nyström samt bankjuristen Tomas Tetzell.
Som expert förordnades den 15 december 1995 statsåklagaren Björn
Blomqvist.
Kammarrättsassessorerna Anders Cedhagen och Susanne Jannesson förordnades den 15 december 1995 respektive den 2 januari 1996 som sekreterare utredningen.
Utredningen antog namnet Penningtvättutredningen.
Härmed överlämnas utredningens betänkande
Bekämpande av penningtvätt.
Särskilda yttranden har Ella Nyström och Tomas Tetzell.
avgetts av
Stockholm i mars 1997
Per Anclow
/Susanne Jannesson
Anders Cedhagen
Innehåll
Förkortningar 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Sammanfattning 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Summary 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Författningsförslag 21
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1 Inledning 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Direktiven 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Internationella åtaganden 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Gällande rätt 32 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.1 EG-direktivet mot penningtvätt 32 . . . . . . . . . . . 1.3.2 Lagen 1993:768 om åtgärder mot penning-
tvätt PTL 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.3 Utländsk rätt 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.3.1 Belgien 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.3.2 Danmark 42 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.3.3 Finland 46 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.3.4 Nederländerna 50 . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.3.5 Norge 52 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.3.6 Storbritannien 56 . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.3.7 Tyskland 60 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Studiebesök, hearings m.m. 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4.1 Inledning 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.4.2¶Finansinspektionen 64
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4.3 Finanspolisen 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4.4 Kriminalunderrättelsetjänsten kut 67 —— . . . . . . . 1.4.5 Generaltullstyrelsen 68 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4.6 Riksbanken 69 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4.7 Riksgäldskontoret 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4.8 Bankerna 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4.9 Skandia 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4.10 Sveriges advokatsamfund 72 . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. 11 Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR
och Sveriges Revisorssamfund SRS 72 . . . . . . .
Innehåll
1.4.12 Solvalla 73 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1.4.13 AB Stockholms Auktionsverk 73 . . . . . . . . . . . . 1.4.14 Bukowski Auktioner AB 74 . . . . . . . . . . . . . . . 1.4.15 Financial Action Task Force on money
laundering FATF 74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4.l6 Övrigt 74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Allmänna utgångspunkter 75
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Inledning 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Behovet av lagändringar 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3¶Systematiska frågor 76
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4¶Tillämpningsområdet 78
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.5¶Övrigt 79
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
överväganden och förslag 81 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Den nya lagens omfattning 81 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Den uppgiftsskyldiga kretsen 83 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1 Inledning 83 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.2¶Spelmarknaden 85
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.3 Handel med värdefulla föremål 86 . . . . . . . . . . . 3.2.4 Mäklare 88 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.5 Juridiska rådgivare 90 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.6 Revisorer 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.7 Pantbanker 94 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.8 Myndigheter 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Frysning, bevakad överföring och förverkande 95 . . . . . . . 3.3.1 Frysning 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1.1 Gällande rätt 96 . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1.2 Förslag till frysningsinstitut m.m. 98 . . . 3.3.2 Bevakad överföring av pengar 109 . . . . . . . . . . . . 3.3.3 Förverkande 110 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Sekretess och informationsutbyte 112 . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.1 Allmänt 112 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.2 Sekretess mellan myndighet och företag 114 . . . . . 3.4.3 Sekretess mellan olika företag 115 . . . . . . . . . . . . 3.4.4 Uppmjukning av sekretessen 115 . . . . . . . . . . . . . 3.4.4.1 Myndighet- Företag 116 . . . . . . . . . . 3.4.4.2 Företag Företag 118 - . . . . . . . . . . . . 3.4.5 Information från företag som inte omfattas
av uppgiftsskyldigheten i den nya penning-
tvättslagen 120 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5 Registerfrâgor 123 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.1 Allmänt 123 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Innehåll
3.5.2 Datalagen 124 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.3 Dataskyddsdirektivet 125 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.4 Bankernas ansökan om tillstånd för
personregister 127 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.5.5 överväganden 128
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6 Rapporteringsfrågor och tullens medverkan 133 . . . . . . . . .
3.6.1¶Betalningsförmedling och transport
av
kontanter över den svenska gränsen 133 . . . . . . . . 3.6.2 Tullverket 139 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.6.3¶Rapporteringsplikt 144
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7 Penningtvättsbrott och sanktionsfrágor 149 . . . . . . . . . . . . 3.7.1 Inledning 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7.2 Sanktioner mot företagen och där verksamma
personer 150 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7.2.1 Nuläget 150 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7.2.2 Olika sanktionsfonner 151 . . . . . . . . . . 3.7.2.3 Vårt ställningstagande 156 . . . . . . . . . . 3.7.3 Penningtvättsbrott och rådgivning vid sådan
brottslighet 163 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7.3.1 Inledning 163 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7.3.2 Hälerilagstiftningen 164 . . . . . . . . . . . . 3.7.3.3 Ett nytt penningtvättsbrott 167 . . . . . . . . 3.7.3.4 Straffbar rådgivning vid penning-
tvättsbrottslighet 177 . . . . . . . . . . . . . . 3.8 Organisatoriska frågor 179 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8.1 Den nuvarande organisationen 179 . . . . . . . . . . . . 3.8.2 Förändringar inom den penningtvättsbekäm-
pande organisationen 179 . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.8.3 överväganden 180
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4 Författningskommentar 183 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Förslag till lag mot penningtvätt 183 . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Förslag till lag om penningtvättsregister 193 . . . . . . . . . . .
5 Ikraftträdande m.m. 195 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Särskilda yttranden 197 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bilaga: Kommittédirektiv 1995:132 203 . . . . . . . . . . . . . . . .
Förkortningar
ABL Aktiebolagslagen 1975: 1385 ADB Automatisk databehandling ATG AB Trav och Galopp BCCI Bank for Credit and Commerce International bet. Betänkande BrB Brottsbalken BRL Bankrörelselagen 1987:617 CFD Centrala fastighetsdataregistret CJA The Criminal Justice Act Storbritannien CKP Centralkriminalpolisen Finland CTIF-CFI Cellule de Traitement des Informations Financieres Cel
-
voor Financiele Informativewerking Belgien Ds Departementsserien DTA The Drug Trafñcking Act Storbritannien EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EFTA European Free Trade Association EG Europeiska gemenskapen EMI Europeiska monetära institutet EU Europeiska unionen ESA EFTA Surveillance Authority FAR Föreningen Auktoriserade Revisorer FATF Financial Action Task Force on money laundering FFFS Finansinspektionens författningssamling FFIN Financial Fraud Information Network Storbritarmien
Fi Finansdepartementet
Förkortningar
FiU Finansutskottet FN Förenta nationerna FöU Försvarsutskottet GwG Geldwäschegesetz Tyskland HD Högsta domstolen JMLSG The Joint Money Laundering Steering Group
Storbritannien
JO Justitieombudsmannen Ju Justitiedepartementet JuU Justitieutskottet kut Kriminalunderrättelsetjänst
LAS Lagen 1982:80 om anställningsskydd
LSK Lagen 1990:325 självdeklaration och kontrollupp-
om
gifter M.O.T Meldpunt Ongebruikelijke Transacties Nederländerna NCIS The National Criminal Intelligence Service
Storbritannien
NJA Nytt Juridiskt Arkiv, avd. I NU Näringsutskottet POTA The Prevention of Terrorism Act Storbritannien
prop. Proposition
PTL Lagen 1993:768 om åtgärder mot penningtvätt
RBFS Riksbankens författningssamling
rskr. Riksdagsskrivelse
RSFS RSV:s författningssamling RSV Riksskatteverket
SFS Svensk författningssamling
SOU Statens offentliga utredningar SRS Sveriges Revisorssamfund
UNDCP United Nations International Drug Control Program
VPC Värdepapperscentralen
VSL Lagen 1960:418 straff för varusmuggling
om WCO World Customs Organisation øKOKRIM Den sentrale enhet for etterforskning pâtale
og av
økonomisk kriminalitet miljøkriminalitet Norge
og
i; i u
Sammanfattning
Vårt utredningsuppdrag kan sammanfattas på så sätt att vi haft till
uppgift studera problemen kring penningtvätt och därefter föreslå
att kraftfulla åtgärder denna företeelse. f mot Penningtvätt kan enklast beskrivas förfaranden som syftar till som förvandla medel till vita. Penningtvätt utgör inte sällan ett att svarta slutled vid ekonomisk brottslighet. Metoderna varierar och spänner vida sektorer i samhället, både inom och utom det egna landet. över I vårt arbete har vi inte heller funnit något skulle vid handen som ge ökande intresse för penningtvättsåtgärder vartill kommer annat än ett alltmer förfinade förfaranden. Den tekniska utvecklingen går likaså
mycket snabbt på området. statsmakterna har hittills i huvudsak försökt bemästra hithörande
två sätt. Till börja med skärptes hälerilagstiftningen år frågor på att
1991 och därefter korn år 1994 lagen 1993:768 om åtgärder mot PTL. I sammanhanget måste även beaktas en. lång rad
penningtvätt
internationella åtaganden varigenom Sverige på olika sätt förbundit sig
att aktivt genom bl.a. lagstiftning försöka åtgärda penningtvätt. Vi har inledningsvis försökt bilda oss en uppfattning om gällande
reglers effekter. Lagstiftningen på området är dock tämligen ny, varför någon egentlig praxis knappast hunnit utbildas. Genom studiebesök och hearings har vi dock fått tillfredsställande bild av en Även utländska förhållanden har vi försökt få belysta både
dagsläget.
del utländskt material och direkta kontakter. genom att ta av genom Även i andra länder är dock åtgärderna mot pemiingtvätt av färskt
datum. De slutsatser vi dragit är att de nuvarande reglerna måste som skärpas i flera hänseenden allvar vill försöka komma till om man med penningtvätt. Vi föreslår också åtgärder på flera olika rätta områden. Vi föreslår basen för den penningtvättslagen breddas. För att nya närvarande omfattas inte medel härrör från bl.a. skattebrott av som hälerilagstiftningen eller de särskilda bestämmelserna i PTL. vare sig Enligt vår mening måste så bli fallet för framtiden i annat fall kvarstår svårbemästrad lucka i systemet. en När det gäller den krets av företag som skall vara skyldiga att
lämna uppgifter gjorda iakttagelser i fråga penningtvätt, dvs.
om om
banker, kreditmarknads- och värdepappersbolag, växlingskontor samt livförsäkringsbolag föreslår vi däremot inga större förändringar. Det
nuvarande strukturerade förfarandet i dessa delar kvarstår. Vi har inte minst av praktiska skäl awisat tanken på att nämnvärt utvidga den nuvarande kretsen. Vi föreslår dock att även försäkringsmäklare för framtiden skall vara skyldiga att lämna vederbörliga upplysningar. En nyhet är att en skyldighet att besvara frågor föreslås för de som är yrkesmässigt verksamma inom sådana branscher där erfarenhets-
man mässigt vet att penningtvätt kan förekomma. Hit hör med våra förslag bl.a. de som driver handel med metaller, konst, antikviteter eller bedriver spelverksamhet. Även fastighetsmäklarna föreslås tillhöra denna grupp.
Även för framtiden kommer således i huvudsak bankerna ha
att ett särskilt ansvar i hithörande sammanhang. Efter vad vi erfarit har bankerna levt upp till lagstiftarens intentioner när det gäller att
bekämpa penningtvätt. Detta utesluter dock inte att vissa ytterligare
förbättringar kan göras. Vi föreslår i denna del bl.a. att företagen skall kunna arbeta med ADB-stöd när det gäller interna kontrollrutiner. Likaså föreslår vi vissa uppmjukningar vad gäller sekretessbestämrnelserna. Inom vissa gränser öppnar vi således möjligheter till ett ökat informationsutbyte, inte bara mellan företagen och berörda myndigheter utan även för företagen sinsemellan.
Ett nytt institut föreslås, nämligen s.k. frysning. Genom detta blir det möjligt att dröja en kortare tid högst två dygn med trans-
- - en aktion som ett företag finner misstänkt och där uppgifter har lämnats till ñnanspolisen, som har det omedelbara ansvaret för hanteringen
av
penningtvättsfrågor. Frysningsförfarandet, som har sin motsvarighet
i en del andra länder, avsett att användas endast i speciella fall.
mer Beslut om frysning skall fattas av åklagare.
Vi har även behandlat möjligheterna att förverka medel som varit föremål för penningtvätt. Enligt vår mening
bör dock denna fråga ges en generell lösning och inte specialregleras. Vi betonar dock starkt vikten av effektivare förverkanderegler än de gällande.
nu
Ett särskilt problem gäller medel som förs över rikets gränser. Om
detta sker via kreditinrättningar finns uppgiftsskyldighet gentemot
en Riksbanken. Något motsvarande finns för närvarande inte när det i stället är fråga om att direktföra sådana medel ut eller in i landet.
ur I denna del föreslås ett särskilt uppgiftslänmande till tullmyndighet om beloppet i fråga överstiger 50 000 kronor. Tulltjänsteman skall i undersökningssyfte kunna kvarhålla medel under högst sex timmar om det finns anledning att anta att medlen härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag.
En annan slutsats som vi dragit är att det för framtiden inte är
tillräckligt med enbart administrativa åtgärder. Enligt vår mening är
viss kriminalisering nödvändig för att komma till rätta med penen ny ningtvätt. Vi föreslår böter vid vissa mer flagranta överträdelser av personal vid berörda företag. Hit hör sådana fall där t.ex. meddelandeförbudet överträtts uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. För banker och andra företag som är uppgiftsskyldiga föreslår vi dock inga nya sanktioner utan har i denna del i stället hänvisat till annat pågående
utredningsarbete. Finansinspektionens nuvarande befogenheter kvarstår
därför tills vidare oförändrade.
Vi föreslår även ett särskilt penningtvättsbrott som tar sikte på förfaranden med medel härrör från brott eller brottslig verksam-
som
allvarligare slag. Vi har anförda skäl inte gått in i hälerilaghet av
stiftningen utan valt att lägga fram en specialstraffrättslig reglering.
Brottet kan både grövre och lindrigare art. Straffskalan går
vara av från böter till fängelse högst år. Även vårdslöshet vid
sex grov yrkesmässig rådgivning i penningtvättssammanhang straffbeläggs med våra förslag.
Sammantaget innebär våra förslag att förutsättningarna bör öka markant när det gäller att bekämpa penningtvätt. De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1998.
Till betänkandet har fogats två särskilda yttranden. I det ena yttrandet biträds inte den föreslagna kriminaliseringen. Enligt det
andra yttrandet skall den uppgiftsskyldiga kretsen i penningtvättslagen
utvidgas så att även bl.a. advokater omfattas. Dessutom framförs önskemål när det gäller penningtvättsregistret dels att det skall få ett större tillämpningsområde, dels att lagringstiden skall vara längre. Slutligen framförs att ansvarsbestärmnelserna för anställda skall träda i kraft vid en senare tidpunkt.
Summary
In short, task has been to study the problems related to money our laundering, and effective measures against this phenometo propose
non. Money laundering best be described as a procedure that aims can transform dirty into clean. Money laundering therefore to money infrequently the final stage of economic crimes. The methods vary not and extend broad sectors of society both in Sweden and abroad. over In the of work have not found anything that contradicts course our we the view that the interest in laundering increasing and that money
the methods used have become increasingly sophisticated.
Until central government authorities have tried to tackle these now, issues in In 1991 the legislation against receiving stolen two ways. made stringent, and in the 1994 Act 1993:768 on goods was more Measures against Money Laundering PTL introduced. In this was large number of international through which context a measures, Sweden has undertaken to try to actively combat money laundering in
various must also be taken into consideration. ways, have initially attempted obtain view of the effects of the We to a legislation. The legislation in this is, however, relatively present area and there therefore hardly law. Through visits and recent any case hearings, have, however, managed to obtain satisfactory picture we a situation. We have also attempted to shed light on the of the present situation in other countries by studying material from abroad and by direct Measures to counter laundering are a relatively contacts. money development in other countries as well. recent drawn the conclusions that the present rules must be made We have stringent in number of respects the aim to combat money more a laundering effectively. We also make proposals for measures in a
number of sections. We recommend that the basis for the new Money Laundering Act be broadened. At present, funds originating from, inter alia, tax
offences, covered by the legislation on receiving stolen goods are not by the PTL. In view, this must be dealt with in future or our — otherwise there will be in the system, which will be difficult to a gap
overcome.
We do not, however, recommend major changes far the any as as sphere of companies concerned that have a duty to provide information on money laundering activities, i.e. banks, credit market and securities companies, bureaux de change and life insurance companies. The present structure in this will remain. We have, area not least for practical reasons, rejected the idea of considerably expanding the present group. However, we do that insurance propose brokers should also be obliged to provide the relevant information in future. One new development our proposal that persons professionally engaged in sectors where known from experience that money laundering can occur, should ‘be made liable to answer questions. In our proposals those who trade in metals, art, antiques, or gambling are included in this category, as well real estate agents. as Accordingly, will continue primarily to be the banks, which will have a special responsibility in this context. has been experience our that the banks have complied with the intentions of the legislators with regard to combatting money laundering. However, this does not rule out additional improvements. We therefore recommend, inter alia, that companies should be able to work with EDP support regards as internal inspection procedures. We also certain relaxations propose with regard to secrecy provisions. Within certain limits therefore we make possible an increased exchange of information, not only between companies and the affected government agencies, but also between companies. proposed that a new procedure be introduced, namely so called freezing. This will make possible to delay for short period at a — most two days a transaction that a company regards suspicious — as and where information has been given to the National Financial Intelligence Service, which have the immediate responsibility for dealing with matters relating laundering. The freezing to money procedure, which has its equivalent in a number of other countries, only intended for use in special cases. A decision freezing made on by a prosecutor. We have also dealt with the possibilities of forfeiture of funds, which have been subjected to money laundering. However, in our view, a general solution should be found regarding this matter rather than through special provisions. We do, however, strongly stress the importance of more effective rules on forfeiture than those applicable at present. Funds transported over the countrys borders special problem. a this takes place via credit institutions, there obligation to an supply information to the Bank of Sweden Riksbanken. There no equivalent at present the case where funds transported directly are
Summary
into and out of the country. In this area, proposed that special notification be made to the customs authority the amount in question exceeds SEK 50 000. For of investigation the customs purposes authority shall have the right to retain funds for at most six hours there to believe that the funds originate from a crime or reason criminal activity of a more serious nature. Another conclusion have drawn that administrative measures we alone will not be sufficient for the future. In view, will be our to create offences to get to grips with money lanecessary new undering. We ñnes for flagrant transgressions by propose some more staff in the affected companies. These include, for example, such cases where the prohibition to warn the customer has been deliberately violated transgressed negligently. We have not proposed any new or sanctions for banks and other companies responsible for providing information, but have instead made reference in this part to other commission work which in For the time being the progress. Financial Supervisory Authority’s present therefore remain powers unchanged. We also the creation of special money laundering offence propose a aimed at operations with originating from criminal activity of money serious kind. We have for reasons presented in the report not a more dealt with the legislation recieving stolen goods, but have instead on opted to put forward special penal law solution. This offence may a be of serious less serious nature. The sanctions range from a more or fines to imprisonment for at most six years. Also gross carelessness while providing professional advice in money laundering contexts made subject to penalty in our proposal. To summarize, proposals will make possible to greatly our improve the ability to combat laundering. proposed that money the provisions into force on 1 January 1998. new come Two dissenting opinions have been attached to the report. In one the proposed creation of special money laundering offences not agreed to. In the other, the of those liable to provide information has group been tended to include lawyer well. Moreover, has been pointed as out desirable with regard to the money laundering register that as should have wider of application, and that information should a area remain in the register for longer period. Finally, liability provision a for employees should into force at a later date. come
Författningsförslag
1 Förslag till lag mot penningtvätt
Härigenom föreskrivs följande.
Avdelning I
Inledning
föreskrifter för förhindra sådana åtgärder med 1 § I denna lag ges att kan härröra från brott eller brottslig verksamhet av medel som antas dölja denna egenskap hos medlen allvarligare slag som är ägnade att
penningtvätt.
brottslig verksamhet allvarligare slag avses i Med brott eller av gärningar där fängelse än månader ingår i straffskadenna lag mer sex lan.
Avdelning II
Uppgiftsskyldiga företag m.m.
Bestämmelserna i 3-10 och 23-26 §§ gäller företag som driver 2 § bankrörelse och verksamhet består i att från allmänannan som heten låna medel och att lämna krediter, upp
2. livförsäkringsrörelse,
verksamhet det slag beskrivs i 1 kap. 3 § lagen av som
1991:981 om värdepappersrörelse,
står under Finansinspektionens tillsyn och som 4. verksamhet som huvudsakligen består i att utföra eller flera av de verksamheter som en 2-13 lagen 1992:1610 kreditmarknadsbolag, anges i 3 kap. 1 § om verksamhet kräver anmälan till Finansinspektionen enligt som
valutaväxlingslagen 1996: 1006,
verksamhet det slag beskrivs i 1 § lagen 1989:508 om 6. av som
försäkringsmäklare.
endast sådan mot kunder inriktad verksamhet som
Lagen gäller
Författningsförslag sou l997:36
avses i första stycket och bedrivs från ett fast driftställe i Sverige. som
3 § Företaget skall kontrollera identiteten hos den vill inleda som en affärsförbindelse med företaget. Identitetskontroll skall utföras också beträffande än den annan som avses i första stycket vid transaktioner som överstiger 110 000 kronor. Detsamma gäller om transaktionen inte överstiger nämnda belopp men kan antas ha samband med transaktion och dessa tillsammans en annan
överstiger beloppet. Om summan inte är känd vid tidpunkten för
en transaktion skall identiteten kontrolleras så snart summan av transaktionerna överstiger det angivna värdet. Identitetskontroll behöver inte utföras beträffande företag med verksamhet som anges i 2 § första stycket företaget är hemmaom hörande inom EES. Detsamma gäller transaktionen görs till om ett konto som tillhör någon identitet tidigare har kontrollerats enligt vars denna lag.
4 § Livförsäkringsföretag och företag bedriver verksamhet det
som av slag som anges i lagen 1989:508 försäkringsmäklare behöver inte om utföra identitetskontroll med anledning ett försäkringsavtal av vars årliga premie uppgår till högst 7 000 kronor eller engångspremie till högst 18 000 kronor. Identitetskontroll behöver inte heller göras med anledning av betalningar som görs från ett konto som har öppnats i ett företag som avses i 3 § tredje stycket första meningen.
5 § Om det kan antas att den vill inleda affärsförbindelse med som en företaget eller göra en sådan transaktion i 3 § andra stycket som avses inte handlar för egen räkning, skall företaget på lämpligt sätt söka skaffa sig kännedom om identiteten hos den för räkning han vars handlar. Första stycket gäller inte i de fall som anges i 3 § tredje stycket eller när särskilda skäl talar för att kontrollen är obehövlig.
6 § Kontroll enligt 3-5 §§ skall alltid utföras om det kan antas att en transaktion avser medel som härrör från brott eller brottslig verksam-
het av allvarligare slag.
7 § Företaget skall granska alla transaktioner anledning att som ger anta att transaktionen avser medel som härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag. Företaget är skyldigt att genast till Rikspolisstyrelsen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, lärrma uppgifter det i sin om verksamhet får kännedom omständighet anledning att om som ger anta
att medel transaktion som företaget fått i uppdrag att som avser en hantera härrör från brott eller brottslig verksamhet allvarligare slag. av Sedan uppgift har lämnats är företaget vidare skyldigt att på begäran myndighet, nyss sagts, lämna denna de ytterligare uppgifter av som behövs för utredning angående penningtvätt. som När uppgift har lämnats enligt andra stycket är även annat företag, i 2 skyldigt att lämna de uppgifter för utredningen om som avses penningtvätt begärs den myndighet som mottagit de ursprungsom av
liga uppgifterna.
Företag, i 2 får utan hinder av gällande bestämmelser som avses tystnadsplikt, till annat sådant företag i enskilda fall lämna om uppgifter omfattas uppgiftsskyldigheten enligt andra stycket. som av
8 § Ett företag länmar uppgifter med stöd av 7 § får inte göras som ansvarigt för âsidosättande tystnadsplikt, om företaget hade av anledning räkna med att uppgiftslärnnandet tillåtet enligt att var nämnda bestämmelse. Detsamma gäller en styrelseledamot, anställd eller lämnar uppgifter för företagets räkning. annan som
9 § Sedan ett företag lämnat uppgift enligt 7 § andra stycket om en förestående transaktion, får denna inte genomföras utan att Rikspolisstyrelsen, eller den myndighet regeringen bestämmer, lämnat sitt som medgivande härtill. Om det inte är möjligt att underlåta transaktionen eller detta skulle hindra den fortsatta utredningen skall nämnda om myndighet underrättas omedelbart efter genomförandet. Skälen för att transaktionen genomförts skall därvid anges.
Om Rikspolisstyrelsen, eller den myndighet regeringen be-
som stämmer, inte lämnar sitt medgivande till transaktionen skall ärendet anmälas till åklagare har att omedelbart pröva om åtgärden genast som transaktionen skall bestå frysning. Frysning kan bestå i att stoppa högst två dygn från det åklagaren fattat sådant beslut och skall att hävas så skäl för frysning inte längre föreligger. Beslut om snart frysning får endast meddelas skälen för åtgärden uppväger det om intrång eller i övrigt som åtgärden innebär. men Underrättelse frysning och hävande beslut härom skall om om av omedelbart lämnas till företaget. Har underrättelse om att frysning skall begäras inte lämnats inom timmar efter det att företaget sex lämnat uppgift enligt 7 § andra stycket är företaget oförhindrat att genomföra transaktionen. Om frysning beslutas skall den som berörs av beslutet underrättas det kan antas att syftet med beslutad eller förutsedd åtgärd inte om motverkas och den framtida utredningen inte skadas om uppgiften röjs. Beslut underrättelse meddelas av åklagaren. om
10 § Företaget, dess styrelseledamöter eller anställda får inte röja för kund eller för utomstående att en granskning har genomförts, att uppgifter har lämnats enligt 7 § eller att en utredning enligt denna lag
pågår.
Avdelning III
Övriga företag
11 § Den som bedriver yrkesmässig handel med antikviteter, fastigheter, konst, metaller, skrot, transportmedel, ädelstenar eller vadhållnings- eller lotteriverksamhet är på begäran av Rikspolisstyrelsen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, skyldig att lämna denna de uppgifter som kan betydelse för utredning vara av en angående penningtvätt.
12 § Vad som föreskrivs i 8 § äger motsvarande tillämpning för de i 11 § angivna verksamheterna.
Avdelning IV
Särskild rapporteringsplikt
13 § Den som vid inresa till eller utresa från Sverige medför medel motsvarande mer än 50 000 kronor skall rapportera detta till tullmyn-
dighet. Därvid har tullmyndigheten befogenheter enligt
samma som tullagen 1994:1550 och enligt lagen 1996:701 Tullverkets om befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. Finns det ingen tullmyndighet på platsen för in- eller utresan skall rapport avges till Tullverket inom fem dagar. Rapporterna skall bevaras i den utsträckning regeringen eller, efter
regeringens bemyndigande, Tullverket föreskriver.
14 § Om någon, som är skyldig att avge rapport enligt 13 påträffas med valuta i sådan mängd som där sägs utan att ha lämnat föreskriven rapport får tulltjänsteman, om det finns anledning att anta att medlen härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag, kvarhålla de medel som skulle ha omfattats rapporten i högst av sex timmar, om det krävs för utredningen eller det finns risk för att medlen kommer att undanskaffas. Om det är synnerlig vikt för av utredningen får tullmyndigheten kvarhålla medlen i ytterligare timmar. sex
15 § Om tullmyndighet påträffar medel som det finns anledning att härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag anta
skall myndigheten genast underrätta Rikspolisstyrelsen, eller den
myndighet regeringen bestämmer, och lämna alla uppgifter som som
kan betydelse för utredning angående penningtvätt. Om det
vara av krävs för utredningen eller det finns risk för att medlen kommer att undanskaffas får tulltjänsteman kvarhålla medlen i högst sex timmar och, det synnerlig vikt för utredningen, får medlen kvarom är av hållas ytterligare sex timmar.
Avdelning V
Ansvarsbestämmelser
16 § Den tar sådan befattning med medel som härrör från brott som eller brottslig verksamhet allvarligare slag som är ägnad att dölja av denna egenskap hos medlen döms för penningtvättsbrott till fängelse i högst två år. Ansvar för penningtvättsbrott får ådömas endast om medlen härrör från gärningar där fängelse än månader ingår i straffskalan. mer sex
17 § Är brott i 16 § att anse som ringa, döms för penningsom avses tvättsförseelse till böter eller fängelse i högst sex månader. För penningtvättsförseelse skall också dömas den, i fall som i som 16 § sägs, inte insåg hade skälig anledning att anta att medlen var men sådant slag som anges i 16 av
18 § Är brott i 16 § att grovt, skall för grovt pensom avses anse som ningtvättsbrott dömas till fängelse, lägst månader och högst sex år. sex Vid bedömande huruvida brottet är grovt skall särskilt beaktas om det avsett betydande belopp, förfarandet utgjort ett led i en om verksamhet har bedrivits i större omfattning eller yrkesmässigt som eller personen har missbrukat sin ställning. om
19 § Den oaktsamhet genom råd eller på annat sätt i sin som av grov yrkesverksamhet främjar möjligheterna för annan att begå penning-
tvättsbrott eller penningtvättsförseelse döms för vårdslös rådgivning i
samband med penningtvätt till böter eller fängelse i högst två år. I ringa fall skall inte dömas till ansvar.
Föqfartningsförslag sou 1997:36
20§ Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet inte uppfyller gransknings- eller uppgiftsskyldigheten enligt 7 2. bryter mot meddelandeförbudet i 10
21 § Till böter skall dömas den som uppsåtligen eller oaktsamhet av underlåter att lämna rapport enligt 13 Detsamma skall gälla för den som lämnar oriktig uppgift. I ringa fall skall inte dömas till ansvar enligt första stycket.
22 § För försök, förberedelse eller stämpling till brott enligt 16-18 §§ döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
Avdelning VI
Övriga föreskrifter
23 § Om Finansinspektionen fâr kännedom om transaktioner avseende medel som kan antas härröra från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag, skall inspektionen underrätta Rikspolisstyrelsen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, transaktionerna. om
24 § Företag som avses i 2 § skall ha rutiner till förhindrande av att företaget utnyttjas för transaktioner avseende medel som kan antas härröra från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag. Företaget skall svara för att de anställda får behövlig information och utbildning för ändamålet.
25 § Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela närmare föreskrifter om vilka rutiner skall som följas och vilken information och utbildning som skall tillhandahållas för att tillgodose kraven i 24
26 § Handlingar eller uppgifter som använts vid identitetskontroll skall i den utsträckning regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen föreskriver bevaras i minst fem år från det att affärsförbindelsen upphörde.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998. 2. Genom lagen upphävs lagen 1993:768 om åtgärder mot penningtvätt.
2 Förslag till lag om penningtvättsregister
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Företag som avses i 2 § lagen 1997:000 mot penningtvätt får, till förhindrande att företaget utnyttjas för transaktioner som avser
av medel kan antas härröra från brott eller brottslig verksamhet av
som allvarligare slag, med hjälp av automatisk databehandling föra register över uppgifter lämnats med stöd av 7 § andra stycket nämnda lag.
som
Registret får innehålla följande uppgifter som kan hänföras till enskilda eller juridiska personer:
nanm, person-/organisationsnummer, adress
kontonummer avseende de konton eller annan motsvarande uppgift den anmälda transaktionen är hänförlig till, och
transaktionsbeskrivning.
2 § Uppgifter registret fâr inte lämnas ut till den registrerade.
ur
3 § Uppgifter i registret får bevaras endast under en begränsad tid.
4 § Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Datainspektionen får efter samråd med Finansinspektionen meddela föreskrifter om utformningen och hanteringen av registret.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
Följdändringar till författningsförslagen
Utöver nämnda författningsförslag föranleder utredningens förslag
nu
följdändringar i valutaväxlingslagen 1996:1006 och förordningen
1993:1526 åtgärder mot penningtvätt med hänsyn till att lagen
om
1993:768 åtgärder mot penningtvätt föreslås upphävd.
om
1 Inledning
l 1 Direktiven
.
Vi erhöll våra direktiv beslut den 16 november 1995 dir.
genom 1995: 132. Direktiven finns i sin helhet intagna som bilaga till detta betänkande.
Enligt direktiven skall vi utvärdera hur reglerna om penningtvätt tillämpas. Med utgångspunkt i vad som kommer fram vid denna utvärdering skall vi bl.a. vilka ytterligare verksamheter som bör
ange omfattas av lagstiftningen samt ange vilka andra förändringar av lagen 1993:768 åtgärder mot penningtvätt som kan behövas. Vidare
om skall vi enligt direktiven överväga dels ändringar i straffhänseende, dels ändringar av de Sekretessregler som gäller inom den finansiella sektorn samt mellan denna sektor och de brottsutredande myndigheter-
Även behovet att införa regler medger förbättrad na. av som en
kontroll av uppdrag, transaktioner och utbetalningar när penningtvätt
kan misstänkas samt behovet av att införa en möjlighet att frysa tillgångar i samband med utredning om penningtvätt bör övervägas. Slutligen skall utredningen analysera behovet av en skärpt kontroll av transaktioner över gränserna samt överväga möjligheterna för
företagen som omfattas av uppgiftsskyldigheten enligt PTL att
registrera misstänkta fall av penningtvätt.
1.2¶Internationella åtaganden
Penningtvätt är en internationell företeelse och utgör ett stort problem
i det brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet i de flesta stater i världen. Penningtvätt och den organiserade brottsligheten har
visat sig ha ett tydligt samband. Den brottslighet som genererar svarta pengar är främst narkotikahandel och ekonomisk brottslighet. Det finns en alltmer ökad insikt om att kampen mot penningtvätt är ett av de mest verksamma sätten för att bekämpa de nu nämnda typerna av brottslighet, vilka utgör en särskild samhällsfara.
Ett flertal internationella initiativ har tagits i syfte att förstärka insatserna mot penningtvätt. På det straffrättsliga området finns ett internationellt samarbete mellan rättsvårdande organ. Samarbetet
Inledning
regleras i Förenta nationernas konvention den 19 december 1988 mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen narkotikabrottseller Wienkonventionen. Konventionen ställer krav på kriminalisering av penningtvätt i fråga om inkomster från narkotikabrottslighet. Syftet med konventionen är att förstärka det internationella samarbetet och effektivisera insatserna i kampen mot den internationella narkotikabrottsligheten. Konventionen förpliktar parterna att i olika hänseenden straffbelägga illegal framställning, försäljning och innehav av narkotika samt förfaranden som innebär hjälp att dölja eller omsätta vinsterna från den illegala marknaden. Också frågor om förverkande, utlämning och annat internationellt rättsligt samarbete tas upp i konventionen.
Ett av de viktigaste inslagen i narkotikabrottskonventionen är bestämmelserna i artikel 3 om straffrättsliga åtgärder mot personer som
olika sätt främjar den illegala narkotikahanteringen utan att själva vara direkt inblandade i denna verksamhet. Främst gäller det förfaranden som innebär medverkan till att vinster som härrör från narkotikabrottslighet omsätts eller på annat sätt slussas över till legal verksamhet. De brott som avses i konventionen är relaterade till narkotika. Bestämmelserna innebär att parterna åtar sig att under vissa förutsättningar kriminalisera den hjälp som länmas narkotikabrottslingar vid omsättning eller överlåtelse av egendom som härrör från deras brottsliga verksamhet. Även gärningar innebär medverkan
som till att
dölja egendomens ursprung skall beläggas med straff.
Narkotikabrottskonventionen har undertecknats och ratificerats av Sverige. För att uppfylla åtagandena enligt konventionen har Sverige utvidgat bestämmelserna om häleri och häleriförseelse i 9 kap. 6 och 7 §§ BrB SFS 1991:451. De nya reglerna trädde i kraft den 1 juli 1991 prop. 1990/9l:127, bet. l990/9l:JuU32, rskr. 1990/91:323. De svenska häleribestämmelserna gäller inte endast för egendom som härrör från narkotikabrottslighet utan har en generell räckvidd. Vidare innebär de svenska bestämmelserna att ett oaktsamt förfarande kan föranleda straff.
Vidare har inom Europarådet den 8 november 1990 upprättats en konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott förverkande- eller Strasbourgkonventionen. Konventionen innehåller regler om ett vidgat internationellt samarbete vid brottsutredningar och vid förverkande av brottsverktyg. Parterna åläggs att straffbelägga gärningar som innefattar penningtvätt. Konventionen gäller inte bara narkotikabrottslighet utan omfattar i princip alla fonner av brott. Syftet med konventionen är att utveckla samarbetet i fråga om förverkande av utbyte av brott. Konventionen är avsedd att ge möjligheter till rättsligt samarbete under alla stadier i förfarandet, dvs. från förundersökningsstadiet fram till att det finns
Inledning
ett slutligt beslut om förverkande. Konventionen täcker även in förfaranden före förundersökningsstadiet. Förverkandekonventionen har utarbetats med narkotikabrottskonventionen som förebild. Många av de frågor som tas upp i narkotikabrottskonventionen tas upp även i förverkandekonventionen. Förutom bestämmelser om förverkande innehåller konventionen också regler om penningtvätt. Till skillnad från narkotikabrottskonventionen är emellertid förverkandekonventionen inte begränsad till någon viss typ av förbrott. Syftet är att den skall kunna omfatta alla slags brott som medför stora ekonomiska vinster.
En viktig del i förverkandekonventionen är artikel 6 som gäller kriminalisering av penningtvättsbrott." Konventionen innebär bl.a. att parterna skall straffbelägga uppsåtliga förfaranden som innefattar hjälp att omsätta eller överlåta brottsligt förvärvad egendom.
Konventionen har undertecknats och ratificerats av Sverige prop. 1995/96:49, bet. 1995/96:JuU10, rskr. 1995/96:59. Enligt artikel 6 punkt 4 kan straffbestämmelserna begränsas till vissa förbrott eller kategorier av sådana brott. Eftersom de svenska straffbestämmelserna uppställer begränsningar vad avser skattebrott vilket saknar
m.m., motsvarighet i konventionen, har möjligheten till förklaring i punkten 4 utnyttjats av Sverige vid tillträdet till konventionen. Förklaringen innebär att bestämmelsen i artikel 6 punkt 1 för Sveriges del skall gäl-
egendom som härrör från brottsligt förvärv. Några lagändringar på grund av tillträdet av konventionen har inte ansetts vara nödvändiga.
EG:s arbetsgrupp för gemenskapsrätt och nationell Straffrätt har diskuterat frågan om penningtvätt i samband med upprättandet det
av andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen. Enligt den föreslagna artikel 5 i protokollet skall varje medlemsstat vidta åtgärder för att förhindra penningtvätt som härrör från EG-bedrägerier, bestickning och mutbrott som kan skada EG:s finanser. Arbetet är ännu inte slutfört.
På det finansiella området har det träffats ett flertal internationella överenskommelser. Vid ett möte i Paris i juli 1989 bildade länderna i den s.k. G-7 gruppen en finansiell arbetsgrupp mot tvättning av pengar, FATF Financial Action Task Force on money laundering. Totalt har 26 stater och två organisationer anslutit sig till FATF. Sverige har deltagit i FATF:s arbete från starten. FATF har möten ca fyra gånger per år. Vid vissa delar av dessa möten deltar även internationella organisationer såsom Europarådet, Interpol, Europeiska
bankföreningen m.fl.
FATF har utfärdat 40 rekommendationer om penningtvätt som avser att förbättra de nationella rättssystemen för bekämpning av penningtvätt, förstärka det finansiella systemets roll samt förstärka det
internationella samarbetet. Enligt rekommendationerna bör alla medlemmarna ratificera narkotikabrottskonventionen men även överväga att utvidga straffbarhetsområdet till andra brott än de som har anknytning till narkotika. bör vidare gälla inte
Rekommendationerna
bara för banker utan även för andra finansiella institut. De finansiella instituten bör identifiera och registrera kundernas identitet. Alla komplexa, ovanliga och omfattande transaktioner och alla ovanliga transaktionsmönster som inte har ett uppenbart ekonomiskt eller lagligt syfte bör ägnas särskild uppmärksamhet. Misstänker ett finansiellt institut att pengar härrör från brottslig verksamhet bör de åläggas att genast rapportera sina misstankar till behöriga myndigheter. De finansiella instituten bör utforma program för bl.a. personalutbildning och interna kontrollfunktioner. Speciell uppmärksamhet skall ägnas affärsförbindelser med bolag och finansiella institut, hemmahörande i länder i otillräcklig utsträckning eller inte alls följer rekommen-
som dationema. Tillsynsmyndigheterna bör se till att instituten har adekvata
för att skydda sig mot penningtvätt. Ett internationellt utbyte program
allmän information penningtvätt liksom information om av om misstänkta transaktioner bör ske. Rekommendationerna förespråkar ett internationellt samarbete rörande förverkande, rättshjälp och utlänming.
Sverige har beaktat FATF:s rekommendationer, men eftersom de till del överensstämmer med EG:s penningtvättsdirektiv har de
stor inte föranlett någon särskild lagstiftning. I det löpande arbetet inom FATF ingår att undersöka hur medlemsländerna uppfyller rekommendationerna. FATF undersökte Sverige år 1992 vilket ledde fram till att
den svenska organisationen för bekämpning av penningtvätt sågs över.
En undersökning har skett i mars 1996.
ny
Även särskild Banking Supervisory Subcommittee inom EMI
en handhar vissa frågor penningtvätt och interna kontrollfrågor i detta
om sammanhang. Vidare har UNDCP United Nations International Drug
Control Programme diskuterat penningtvättsfrågor.
1.3 Gällande rätt
1.3.1 EG-direktivet mot penningtvätt
EG:s ministerråd antog den 10 juni 1991 ett direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av
91/308/EEG. Direktivet gäller för samtliga länder inom EES. pengar Om kreditinstitut och finansiella institut utnyttjas för penningtvätt kan
32.
Inledning sou 1997:36
detta, enligt direktivet, allvarligt äventyra sundheten och stabiliteten i instituten och minska allmänhetens förtroende för hela det finansiella systemet. I direktivet vidare att om gemenskapen inte ingriper anges penningtvätt kan detta leda till att medlemsländerna för att skydda mot sina finansiella system vidtar åtgärder som inte är förenliga med fullbordandet den inre marknaden. Om inte vissa åtgärder för av samordning på gemenskapsnivå vidtas, kan de som tvättar pengar, för underlätta sin brottsliga verksamhet komma att försöka dra nytta av att den frihet för kapitalrörelser och den frihet att tillhandahålla finansiella tjänster hör till det integrerade finansiella området. som I direktivet har definitionen penningtvätt hämtats från den som av lagts fast i narkotikabrottskonventionen. Med penningtvätt avses
artikel l följande förfaranden när de sker uppsåtligen:
Omvandling eller överföring av egendom i vetskap om att egen- domen härrör från brott eller från medverkan till brott och i syfte hemlighâlla eller dölja egendomens olagliga ursprung, eller för att att hjälpa någon är delaktig i sådan verksamhet att undandra som sig de rättsliga följderna av sitt handlande. Hemlighållande eller döljande viss egendoms rätta beskafav en fenhet eller dess belägenhet, av förfogandet över ursprung, av den, dess förflyttning, de rättigheter som är knutna till den, av av eller äganderätten till den, i vetskap att egendomen härrör av om från brott eller från medverkan till brott. Förvärv, innehav eller brukande egendom i vetskap om, vid av tiden för mottagandet, att egendomen härrörde från brott eller från medverkan till brott. till, överenskommelse att utföra, försök och medhjälp
- Medverkan
till, främjande och underlättande samt rådgivning för av, utförande någon av de gärningar som sägs i föregående av strecksatser.
Direktivet är ett minimidirektiv, vilket innebär att varje enskilt land kan fastställa strängare regler artikel 15. Eftersom penningtvätt inte endast förekommer beträffande utbyte av narkotika anför direktivet att medlemsstaterna i sin lagstiftning bör utsträcka vad som skall gälla enligt direktivet till att omfatta även utbyte av annan brottslighet. Direktivet omfattar kreditinstitut, finansiella institut och livförsäkringsbolag medlemsländerna åläggs att se till att bestämmelserna men utvidgas till att omfatta även sådana yrkesgrupper och företag, vilkas verksamhet är särskilt ägnad att utnyttjas för penningtvätt artikel 1
och 12. Medlemsstaterna skall till att penningtvätt förbjuds artikel 2. se
2 l7~O320
Direktivet kräver vidare att instituten, till dess att de har underrättat behöriga myndigheter, avstår från att utföra sådana transaktioner som de vet har eller misstänker har samband med penningtvätt. De behöriga myndigheterna får ge föreläggande om att transaktionen inte skall utföras. Om en transaktion misstänks innefatta penningtvätt och det inte är möjligt att underlåta att utföra transaktionen eller underlåtenheten är ägnad att motverka försök att efterforska en misstänkt transaktion skall institutet i efterhand omedelbart underrätta de behöriga myndigheterna artikel 7.
Vidare finns regler om identifiering av kunderna artikel 3 och om bevarande av uppgifter om identifieringen artikel 4. Instituten skall med särskild uppmärksamhet granska alla transaktioner som de, på grund av deras karaktär, bedömer med särskilt stor sannolikhet kan ha samband med penningtvätt artikel 5. För att identiñerings- och granskningskraven skall vara meningsfulla skall instituten samarbeta med de myndigheter som har att bekämpa penningtvätt artikel 6.
I direktivet anförs att banksekretessen måste hävas i penningtvättsfall. En obligatorisk ordning för rapportering av misstänkta transaktioner, som innefattar garantier för att uppgifterna lämnas till de behöriga myndigheterna utan att berörda kunder varnas, skall därför införas artikel 8. Vidare stadgar direktivet att om en anställd eller styrelseledamot i ett institut i god tro har röjt upplysningar för de behöriga myndigheterna skall detta inte innebära överträdelse av någon sekretessregel och inte föranleda ansvar i någon form för instituten, deras styrelseledamöter eller anställda artikel 9. Även myndigheter som vid inspektion eller på något annat sätt upptäcker omständigheter som skulle kunna utgöra bevis för penningtvätt skall underrätta de myndigheter som har att bekämpa penningtvätt artikel 10.
En viktig del i bekämpningen av penningtvätt är att instituten inför tillfredsställande rutiner för internkontroll och vidtar lämpliga utbildningsprogram artikel 11. Vidare skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som behövs för fullständig tillämpning av alla bestämmelser i direktivet och särskilt föreskriva vilka påföljder som skall gälla vid överträdelse av de regler som antagits grund av direktivet artikel 14.
En kontaktkommitté för penningtvättsfrågor har bildats under EGkommissionen. Kommittén skall bl.a. rekommendera kommissionen tillägg eller ändringar i direktivet och undersöka om direktivet bör utvidgas till att omfatta en viss yrkesgrupp eller företagskategori när det klarlagts att en sådan yrkesgrupp eller företagskategori har utnyttjats i en medlemsstat för penningtvätt artikel 13. Kontaktkommittén, som består av representanter från EES-länderna och företrädare från kommissionen, sammanträder ca en gång per år.
sou 1997:36 Inledning
1.3.2¶Lagen 1993:768 om åtgärder mot penningtvätt
PTL
EG:s penningtvättsdirektiv är införlivat i det svenska regelverket genom lagen 1993:768 om åtgärder mot penningtvätt, som trädde i kraft den l januari 1994 prop. 1992/93:207, bet. 1992/93:JuU37, rskr. 1992/93:375.
PTL har enligt 1 § andra stycket till syfte att förhindra sådana åtgärder med avseende egendom som har förvärvats genom brott, som kan medföra att denna egenskap hos egendomen fördöljs, att den brottslige får möjlighet att undandra sig rättsliga påföljder eller att âterskaffandet av egendomen försvåras, samt sådana åtgärder som innefattar förfogande över och förvärv, innehav eller brukande av egendomen penningtvätt. Enligt förarbetena förstås med penningtvätt åtgärder i syfte att dölja eller omsätta vinning från brottslig verksamhet prop. 1992/93:207 s. 7.
I det följande ges en översiktlig redovisning av lagens innehåll. Under de avsnitt där vi behandlar olika frågor finns ytterligare uppgifter om gällande rätt i resp. hänseenden.
Lagen gäller alla transaktioner avseende medel som kan förmodas härröra från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag och är inte begränsad till att avse endast medel som härrör från narkotikabrott. Den berör dock bara transaktioner avseende medel som härrör från brottsliga förvärv. Hit hör t.ex. mutor, inkomster vid försäljning av stöldgods, smuggelgods eller olovligen tillverkad sprit, inkomster genom verksamhet som kopplare eller langare. Härutöver kan ett mycket stort antal brott enligt specialstraffrättsliga författningar ge upphov till brottsliga förvärv, t.ex. inkomster vid försäljning av narkotika. Utanför detta område faller däremot sådana brott där egendomen undandragits beskattning, tull eller någon annan avgiftsskyldighet, vilka brott visserligen medför ekonomiska fördelar för gärningsmannen men som inte ger upphov till något omedelbart förvärv.
PTL omfattar företag som driver bankrörelse, livförsäkringsrörelse, värdepappersrörelse och verksamhet enligt lagen 1992:1610 om kreditmarknadsbolag. Sedan den 1januari 1997 omfattas även företag som driver valutaväxlingsrörelse av PTL prop. 1995/961216, bet. 1996/97:NU5, rskr. 1996/97:11. Lagen är tillämpbar på alla svenska företag som driver de angivna slagen av verksamhet liksom utländska företag driver sådan verksamhet från filial i Sverige. Även
som gränsöverskridande verksamhet från svenska företag eller utländska företags etableringar i Sverige omfattas av de svenska reglerna. Däremot omfattas inte sådan gränsöverskridande verksamhet till
Inledning
Sverige som företag hemmahörande i ett annat land inom EES bedriver eftersom dessa företag är underkastade motsvarande lagstiftning i sina hemländer. Svenska företags verksamheter från filialer eller andra etableringar utomlands omfattas inte heller av de svenska bestämmelserna eftersom övriga EES-länder, liksom åtskilliga andra länder, förutsätts ha egen lagstiftning i ärrmet.
I 3 § första stycket PTL erinras om att vissa förfaranden som är att beteckna som penningtvätt kan vara straffbara som häleri eller häleriförseelse enligt 9 kap. 6 och 7 §§ BrB.
Enligt 3 § andra stycket PTL får företag som omfattas av lagens tillämpningsområde inte medvetet medverka vid transaktioner avseende medel som kan antas härröra från brottsligt förvärv av allvarligare slag. Med sådana förvärv avses förvärv genom brott där fängelse i mer än sex månader ingår i straffskalan. Emellertid bör även transaktioner som har samband med brottslighet av lindrigare art undvikas. Med transaktioner avseende medel avses alla former av dispositioner som kunder gör i mellanhavandet med ett företag som omfattas av lagen. Hit hör t.ex. avtalsslut avseende öppnande av
inlåningskonto, uppdrag om betalningsförmedling, uppläggning av värdepappersdepå och tecknande av kapital- eller pensionsförsäkring.
Paragrafen omfattar förbud mot en avsiktlig medverkan från företagets sida. Ett företag kan således med befriande verkan utnyttja de betalningssystem som är brukliga och de rutiner som är allmänt godkända även om det finns en allmän risk för att ett betalningssystem utnyttjas för penningtvätt prop. l992/93:207 s. 15.
Enligt 4 § PTL skall företagen kräva att kunden legitimerar sig när en affårsförbindelse inleds eller när någon, som inte kan sägas ha en affärsförbindelse med företaget i fråga, utför en eller flera transaktio-
omfattar ett belopp som överstiger 110 000 kronor. Med ner som affärsförbindelse avses ett förhållande av mer stadigvarande slag och omfattar exempelvis inte att en person vid ett enstaka tillfälle växlar sedlar eller mynt eller förvärvar premieobligationer. Inte heller omfattas den situationen då en person för en betalning tillfälligt anlitar en bank där vederbörande inte är regelbunden kund. På försäkringsområdet bör tecknandet av försäkringsavtalet utgöra utgångspunkten för affärsförbindelse. Med kunden får då förstås den som tecknar
en avtalet.
Identitetskontrollen förutsätts ske enligt vanlig bankpraxis, dvs. med
körkort eller någon annan allmänt godtagen legitirnationshandling samt i fråga om en juridisk person med registreringsbevis eller andra behörighetshandlingar. Om förbindelsen ingås utan att företaget har
direktkontakt med kunden kan företaget i vissa fall uppdra åt någon
att utföra legitimationskontrollen, såsom t.ex. Posten eller en annan
Inledning
försäkringsmäklare. Finansinspektionen har i allmänna råd angående kontrollrutiner mam. till förebyggande av penningtvätt FFFS 1994: 10 angett hur företagen skall utföra identitetskontrollen.
Undantag från kravet identitetskontroll kan göras när kunden är ett företag med verksamhet i ett land inom EES och omfattas av
motsvarande penningtvättsbestärnrnelser. Undantag från kravet på
identitetskontroll gäller också om transaktionen görs till ett konto som tillhör någon vars identitet tidigare har kontrollerats eller om ett försäkringsavtals årliga premie uppgår till högst 7 000 kronor eller engångspremie till högst 18 000 kronor.
Om en transaktion görs för någon annans räkning skall företaget som omfattas av lagen på lämpligt sätt försöka skaffa sig kännedom om identiteten hos den för vars räkning betalningen sker. Något krav på att vägra att verkställa transaktionen enbart på den grunden att uppdragsgivarens identitet inte har kunnat fastställas ställs inte upp i lagen. Det faktum att identiteten inte har kunnat fastställas borde emellertid nonnalt innebära att företaget iakttar särskild försiktighet.
En möjlighet till undantag när en transaktion utförs för någon annans räkning har införts. Enligt 6 § andra stycket PTL behöver ett företag, som annars omfattas av kravet på identitetskontroll, inte göra någon kontroll om särskilda skäl talar för att en sådan är obehövlig. Motivet för undantaget är främst att den som handlar för annans räkning av sekretesskäl är förhindrad att röja sin klients identitet. Den som utför transaktionen bör även stå under någon form av reglerad tillsyn. Dessa krav gör att det för närvarande främst torde vara advokater med klientmedelskonton som kommer att omfattas av undantaget prop. 1992/93:207 s. 18.
Enligt 7 § PTL skall identitetskontroll alltid utföras om det kan antas att en transaktion avser medel som härrör från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag. Vid bedömningen av om transaktionen är av sådant slag skall dess art och omfattning beaktas men även andra omständigheter såsom kundens uppträdande kan få betydelse. Med transaktionens art avses sättet på vilket den genomförs och med
omfattningen avses beloppets storlek. Som exempel generella
indikationer på att medlen kan härröra från brottsliga förvärv eller utgöra penningtvätt angavs i förarbetena prop. 1992/93:207 s. 19:
att en eller flera transaktioner förefaller ovanliga med hänsyn till institutets kännedom och erfarenhet av den eller dem som är inblandade,
att uppläggningen av en transaktion tyder på att dess egentliga syfte är olagligt eller att det ekonomiska motivet för transaktionen i vart fall inte genast kan förstås,
Inledning
att stora belopp sätts in på ett konto för att kort tid därefter åter tas ut utan att kunden disponerar kontot, såvitt känt, driver någon
som verksamhet som motiverar denna typ av transaktioner,
att transaktion på ett anmärkningsvärt sätt avviker från vad som
en är normalt för institutet eller det aktuella kontoret och det inte finns någon godtagbar förklaring till varför just det institutet eller kontoret valts för transaktionen,
och att ett konto som i stort sett varit inaktivt plötsligt börjar användas i stor utsträckning utan att det finns någon rimlig förklaring till detta.
Vid bedömningen bör också sannolikheten av kundens förklaringar till transaktionen och dess syfte övervägas. Om kunden vägrar att identifiera sig förutsätts att affársförhållandet inte inleds eller att transaktionen inte genomförs.
Handlingar eller uppgifter som använts vid identitetskontroll skall, enligt 8 § PTL, bevaras i minst fem år från det att affärsförbindelsen upphörde.
I lagen har regeringen getts möjlighet att bemyndiga Finansinspektionen att meddela närmare föreskrifter om hur handlingar eller uppgifter som används vid identitetskontrollen skall bevaras. Med stöd av bemyndigande i förordningen 1993: 1526 om åtgärder mot penningtvätt har Finansinspektionen i föreskrifter angående kontrollrutiner
till förebyggande av penningtvätt FFFS 1994:9 angett hur m.m. handlingarna skall arkiveras.
I enlighet med 9 § PTL skall företagen granska alla transaktioner där det finns skäl att anta att transaktionen avser medel som härrör från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag och till Rikspolisstyrelsen, eller den polismyndighet som regeringen bestämmer, lämna uppgifter om alla omständigheter som kan tyda penningtvätt. Den enhet inom polisen som tar emot uppgifterna är ñnanspolisen. Om en uppgift lämnas skall företaget enligt förbudsregeln i 3 § avstå från att utföra transaktionen. Emellertid genomförs de flesta transaktioner inom det finansiella området i dag på elektronisk väg utan någon reell möjlighet att granska varje enskild transaktion i det syfte som lagen
uppställer. Någon förhandsgranskning blir därför inte aktuell i
normalfallet utan i stället torde det i praktiken bli fråga om att granska transaktioner som redan genomförts. Om en transaktion därvid framstår som misstänkt fall av penningtvätt skall uppgifter lämnas härom.
Finansinspektionen har i allmänna råd angående kontrollrutiner m.m. till förebyggande av penningtvätt FFFS 1994:10 angett hur företagen skall utföra gransknings- och uppgiftsskyldigheten.
Skyldigheten att länma uppgifter enligt 9 § bryter tystnadsplikten i
bl.a. 1 kap. 10 § bankrörelselagen 1987:617, BRL. Av 10 § PTL följer att ett företag som lämnat uppgifter med stöd 9 § inte får
av göras ansvarigt för att det brutit mot någon sekretessregel,
om företaget hade anledning att räkna med att uppgiften borde länmas. Detsamma gäller för en styrelseledamot eller en anställd lämnar
som
uppgifter för företagets räkning.
Av 11 § PTL följer att företaget, dess styrelseledamöter eller anställda inte får underrätta kunden i fråga eller någon att
annan om en granskning har genomförts eller att uppgifter om en misstänkt transaktion har lämnats till polismyndighet. Underrättelse får inte heller ske om att polisen har inlett en undersökning med anledning
av lärrmade uppgifter. Något straffrättsligt ansvar kan inte följa för den som bryter mot detta förbud. Ansvar enligt arbetsrättslig lagstiftning kan dock komma i fråga.
De företag som omfattas av lagen skall, enligt 13 § PTL, ha vissa rutiner för att förhindra att företagen utnyttjas för transaktioner
som har samband med brottsliga förvärv. Företagen skall också till att
se de anställda får information och utbildning i frågor rörande sådana transaktioner. Finansinspektionen har meddelat föreskrifter för bl.a. rutiner för kontroll kundärenden, rapporteringssystem och rapporte-
av ring till polismyndighet FFFS 1994:9.
Om Finansinspektionen vid inspektion ett företag eller på
en av annat sätt får kännedom om transaktioner som har samband med ett brottsligt förvärv skall inspektionen, enligt 12 § PTL, rapportera detta
förhållande till polismyndigheten.
Något särskilt straffansvar finns inte för den som bryter mot PTL:s bestämmelser. De sanktionsmedel som står till buds är i stället regler som finns i lag eller avtal på det arbetsrättsliga området samt de sanktioner som Finansinspektionen förfogar över i sin tillsynsverksamhet.
PTL har inte hunnit ge upphov till någon särskild rättspraxis. Ett fall som vi påträffat med klar anknytning till PTL rör vissa registerfrågor och behandlas nämnare i avsnitt 3.5.4.
1.3.3 Utländsk rätt
1.3.3.1 Belgien
Belgien är medlem i EU och FATF och har ratificerat Förenta nationernas narkotikabrottskonvention. Europarådets förverkandekonvention har undertecknats men ännu inte ratiñcerats. Vidare har EG:s direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar införlivats genom en lag om penning-
Inledning
tvätt den 11 januari 1993.
av
Bestämmelser penningtvätt finns dels i Code pénal strafflagen
om artikel 505, dels i Loi du 11 janvier 1993 relative å la prévention de l utilisation du systeme financier fins du blanchiment de capitaux
aux
Strajflagen Code pénal
—
regleras i artikel 505 i strafflagen. Bestämmelsen trädde
Penningtvätt
i kraft den 25;-.augusti 1990 och likställer underförstått penningtvätt med häleri. Varje brott kan förbrott till penningtvätt och
vara bestämmelsen kriminaliserar den kände till eller borde ha känt till
som att egendomen härrörde från brottsligt förvärv.
Påföljden för brott mot bestämmelsen i Code pénal är fängelse i lägst 15 dagar och högst 5 år och/eller böter om 5 200-20 000 000
belgiska franc.
Vidare fimis i lagen särskilda bestämmelser om förverkande när det
penningtvätt. All ekonomisk vinning och alla förmåner som
gäller
härrör från förbrottet, eller värdeföremál som satts i dess ställe
varor och inkomster de investerade tillgångarna kan förverkas.
av
Penningtvättslagen Loi du 11 janvier 1993 relative å la
prévention de I ’utilzsation du systéme financier aux fins du blanchiment de capitaux
Penningtvättslagen trädde i kraft den 28 februari 1993. Lagen omfattar bl.a. Belgiens Riksbank, Posten, samtliga registrerade kreditinstitut dvs. banker aktiemäklarföretag, fastighetsmäklare, livförsäk-
m.m.,
ringsbolag, valutaväxlingsföretag, leasingföretag och kreditkortsföre-
tag.
Penningtvättslagen är uppdelad i två avdelningar. Den första delen innehåller bestämmelser bl.a. identifiering av kunder, uppspârning
om
misstänkta transaktioner, utbildning personal och utfonnande av av av interna kontrollregler. Den andra avdelningen föreskriver en skyldighet för de finansiella instituten att lämna uppgifter och informera därför inrättad myndighet, Cellule de Traitement des Informations Financieres Cel Financiele Infonnativewerking CTIF-CFI
- voor
nedan, om misstänkta transaktioner.
se
Påföljden för brott mot penningtvättslagen är administrativa böter
10 000--50 000 000 belgiska franc och utfärdas av tillsynsmyndigom heten.
Inledning
Identifieringsskyldighet
Krav på identitetskontroll föreligger dels för kunder som vill ingå affärsmässiga förbindelser, dels för varje person som vill få en transaktion på än motsvarande 10 000 ecu utförd. Vid misstanke
mer
penningtvätt skall identitetskontroll ske även vid transaktioner om avseende lägre belopp.
Uppgiftsskyldighet
Ett finansiellt institut skall underrätta CTIF-CFI så fort man får kännedom eller har anledning misstänka att en viss transaktion kan
om
gälla penningtvätt, i princip innan transaktionen genomförs. Om
möjligt skall företaget ange senast möjliga tidpunkt för att utföra transaktionen. Informationen kan lämnas telefon men måste då
per omedelbart konfirmeras via telefax. Saknas möjlighet att underrätta CTIF-CFI transaktionen i förväg t.ex. vid Valutaväxling, om det
om skulle omintetgöra fullföljandet av den misstänkta penningtvättstransaktionen eller om transaktionen sker sent en kväll eller under en helg, skall underrättelse ske omedelbart efter det att transaktionen har genomförts. Anledningen till varför det inte var möjligt att underrätta CTIF-CFI innan transaktionen genomfördes skall då anges.
Finansiella institut som i god tro lämnar uppgifter till CTIF-CFI har juridisk immunitet och kan inte göras ansvariga för brott vare sig straffrättsligt, civilrättsligt eller administrativt.
Organisationen
CTIF-CFI självstyrande och oberoende administrativ myndighet
är en
är verksam sedan den 1 december 1993. Myndigheten är en som filterorganisation och har till uppgift att ta emot och analysera alla misstänkta transaktioner som rapporteras av definansiella instituten. Verksamheten bekostas de finansiella instituten och står under
av
tillsyn av Justitie- och Finansdepartementen.
CTIF-CFI består sex finansiella experter, varav tre allmänna
av åklagare. Förutom ett sekretariat har myndigheten en egen utredande avdelning med, för närvarande, fem poliser som alla har gedigen erfarenhet finansiella frågor. Vidare är knutet till myndigheten tre
av sambandsmän, poliser med juridisk utbildning, som sköter kontakterna med de olika polismyndigheterna. CTIF-CFI har dessutom en specialiserad dokumentationsavdelning till sitt förfogande.
Så fort en misstänkt transaktion rapporterats har CTIF-CFI rätt att från det rapporterande institutet, alla andra finansiella institut och personer som omfattas av lagen, samtliga polismyndigheter och statliga administrativa myndigheter, begära all ytterligare information som kan behövas för att man skall kunna fullgöra sin uppgift. Om CTIF-CFI efter att ha analyserat alla uppgifter funnit allvarliga indikationer på penningtvätt vidarebefordras informationen tillsammans med en motiverad slutsats till den centrala åklagarmyndigheten i Bryssel för vidare utredning och/eller åtal.
Medlemmarna i CTIF-CFI och den personal som arbetar där, är bundna av stränga sekretessregler. Det är förbjudet att lämna ut information till andra än åklagarmyndigheten i Bryssel även då
begränsat till de fall där allvarliga indikationer penningtvätt
föreligger. Undantag från tystnadsplikten finns i vissa fall bl.a. vid visst internationellt samarbete och vid samarbete med vissa av de finansiella institutens tillsynsmyndigheter.
Förutom ett permanent samarbete med internationella organisationer som arbetar med åtgärder mot penningtvätt t.ex. Interpol, Europol och FATF samarbetar CTIF-CFI med utredande myndigheter utomlands. Vidare har samarbetsavtal tecknats med motsvarande organisationer i ett flertal länder.
Frysning
För att kunna ta till vara pengar eller egendom till dess att behörig myndighet eventuellt fattar beslut om beslag, har CTIF-CFI möjlighet att förhindra att den misstänkta transaktionen genomförs. Förfarandet fryser transaktionen under en tid av högst 24 timmar, räknat från det att CTIF-CFI underrättar företaget om att transaktionen inte skall
genomföras.
1.3.3.2 Danmark
Danmark är medlem i EU och FATF samt har ratificerat Förenta nationernas narkotikabrottskonvention och Europarådets förverkandekonvention. Vidare har EG:s direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning införlivats.
av pengar
Bestämmelser om åtgärder mot penningtvätt finns dels i Strafleloven, dels i lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvaskning af
penge, vilken trädde i kraft den 1 juli 1993.
Strafilagen Straffeloven SZL
—
Av 284 § STL, vilken är den danska bestämmelsen om häleri, och 285 § STL framgår bl.a. att den som döljer, medverkar till överlåtelse eller på liknande sätt medverkar till att annan kan tillgodogöra sig vinning av ett brott som nämns i 284 § STL döms till fängelse i högst
år och månader. Är brottet mindre allvarlig art kan ett sex av
påföljden bli böter och under särskilda omständigheter kan påföljden
bli fängelse i högst sex år.
Varje straffbart brott kan vara förbrott till penningtvätt, även skatteoch tullbrott. När det gäller häleri med narkotikabrott som förbrott är detta särskilt reglerat i STL. Av 191a § STL framgår att den som mottager eller bereder sig själv eller annan del i vinning, som härrör
från narkotikabrottslighet, samt den som genom förvaring, transport,
hjälp till överlåtelse eller på liknande sätt medverkar till att annan kan tillgodogöra sig utbytet av en sådan överträdelse döms till fängelse i högst sex år.
Bakgrunden till bestämmelsen i 191a § STL om s.k. narkotikahäleri är ett allmänt önskemål om att kunna bestraffa bl.a. de som står bakom den olovliga narkotikahandeln. Med vinning och utbyte förstås varje vederlag som mottas i samband med en överträdelse oavsett om det är pengar eller andra föremål.
Omvänd bevisbörda förekommer inte i Danmark men är efter vad som framkom vid FATF-sarmnanträde i februari 1997 uppe till diskussion när det gäller grövre brottslighet.
Penningtvättslagen Lov om forebyggende foranstaltninger mod
-
hvidvaskning af penge
Bestämmelserna i penningtvättslagen gäller varje fysisk person eller
kredit- och ñnansieringsinstitut med finansiell verksamhet som
huvudaktivitet, livtörsälcringssällskap och pensionskassor som omfattas
av lagen om försäkringsverksamhet samt vissa utländska kredit- och fmansieringsinstitut. Lagen omfattar hela den finansiella sektorn inklusive växlingskontor och kasinon, däremot inte t.ex. advokater, revisorer eller mäklare.
Penningtvättslagen innehåller bl.a. bestämmelser om olika åtgärder som företagen skall vidta såsom identifiering av kunder och rapporte-
ring av misstänkta penningtvättshändelser.
Inledning sou 1997:35
Identiñeringsskyldighet
Enligt penningtvättslagen åligger det företagen att identifiera kunder bl.a. när affärsmässiga förbindelser inleds och när fysiska eller juridiska företar transaktioner om ett belopp motsvarande
personer minst 15 00Oecu. Kravet identifiering gäller oavsett om transaktionen utförs vid flera tillfällen sålänge ett visst samband föreligger.
Livförsäkringsbolag och pensionskassor kan, oavsett kravet på identitetskontroll, underlåta detta den årliga premien inte uppgår
om till ett belopp motsvarande 1 000 ecu eller om en engångspremie inte
till belopp motsvarande 2 500 Även i vissa andra fall uppgår ett ecu. kan identitetskontroll underlåtas.
Misstänker ett företag att en transaktion sker för tredje mans räkning skall även identiteten på tredje mannen kontrolleras. Vid misstanke penningtvätt skall identitetskontroll alltid ske.
om
Idemitetsupplysningar skall sparas i minst fem år efter det att kundförhållandet har upphört. Dokument och registreringar angående transaktioner i minst fem år efter det att transaktionen har
sparas
genomförts.
Uppgiftsskyldighet
Uppgiftsskyldighet regleras i 10 § penningtvättslagen i vilken
m.m. föreskrivs följande. Vid misstanke om att en transaktion har anknytning till penningtvätt skall företagen undersöka transaktionen närmare. Även för Finanstilsynet Finansinspektionen finns lagstadgad
en rapporteringsskyldighet. En misstänkt transaktion skall stoppas av det berörda företaget enligt 10 § andra stycket penningtvättslagen har
som att, utom i vissa fall, låta transaktionen bero. Någon bestämd tid för när transaktionensenast måste utföras finns inte utan är en fråga för polisen. Underrättelse om att transaktionen underlâtits eller att polisen underrättats får inte ske. Vad gäller frågan omaskadestånd avgörs detta enligt den danska retsplejelovens allmänna regler om skadestånd inom straffrätten. Såvitt är känt har frågan om skadestånd aldrig aktualiserats.
Den bryter mot bestämmelserna i penningtvättslagen om bl.a.
som identiñeringsskyldighet, uppgiftsskyldighet, skyldighet att bevara bevismaterial samt att inte röja för kunden att upplysningar har lämnats till myndigheter eller att en undersökning om penningtvätt genomförs kan ådömas böter. Har överträdelsen begåtts av ett aktiebolag, andelsbolag eller liknande kan bolaget som sådant ådömas böter.
Inledning
Organisationen
misstänkta transaktioner skall ske till en särskild
Rapportering av
central myndighetsorganisation för åklagar- och polisutrednings-
när det gäller ekonomisk brottslighet, Statsadvokaturen för
uppgifter
särskild ekonomisk kriminalitet. Myndigheten består av tre utredningsmed åklagare och poliser krirninalunderrättelseenhet grupper samt en och sekretariat för ärenden penningtvätt, Hvidvasksekretariatet. ett om
Sekretess och informationsutbyte
Av 10 § tredje stycket penningtvättslagen framgår att polisen har rätt
begära de upplysningar är nödvändiga i ärendet, med hänsyn att som till retsplejelovens bestämmelser. När det gäller sekretess är företagens anställda och deras ledning revisorer eller andra utför särskilda uppdrag för verksamsamt som
heten skyldiga att hemlighålla att upplysningar lämnats till polisen
eller undersökning penningtvätt har inletts. Mellan olika att en om företag råder sekretess. Upplysningar enligt föreskriven som, skyldighet i penningtvättslagen, lämnats till polisen i god tro anses inte
utgöra brott mot tystnadsplikt.
För anställda i Finanstilsynet och experter som arbetar eller har arbetat för Finanstilsynet gäller särskilda bestämmelser om tystnadsplikt.
Frysning och bevakad överföring av pengar
Inom det polisiära systemet avses med frysning det beslagtagande som
företas polisen. I sådana brådskande fall prövas saken av rätten av först i efterhand. Vid misstanke penningtvätt är företagen, såsom om tidigare redogjorts för, skyldiga att undersöka ärendet och, om misstanken kvarstår, underrätta polisen. I samband med underrättelsen tas ställning till ett beslagtagande skall ske. Varaktigheten av ett beslut om beslag följer allmänna bestämmelser. om Dansk lagstiftning innehåller inga bestämmelser som tillåter bevakad överföring eller kontrollerad leverans. I praxis är dock kontrollerad leverans accepterad undersökningsmetod inom narkotikaområdet. en Det speciella tillvägagångssätt används där kan emellertid inte som utan vidare överföras till penningtvättsområdet.
Inledning
Registerfrágor
Det s.k. Hvidvasksekretariatet har rätt att föra register över upplys-
ningar som är av polisiär betydelse i samband med bekämpandet av brottslighet. Vilka upplysningar som får samlas är dock inte offentligt.
Statsadvokaten för särskild ekonomisk kriminalitet kan lämna
upplysningar från penningtvättsregistret till polis, åklagarmyndighet, Justitiedepartementet och Folketingets ombudsman. Vidare får statsadvokaten lämna uppgifter till utländsk polis och åklagarmyndighet
avseende brott i utlandet i överensstämmelse med den europeiska rättshjälpskonventionen om det sökande landet har tillträtt konventionen eller det inte framstår som otillbörligt att lämna ut uppgifterna i det konkreta fallet. Uppgifter får vidare lämnas till tull- och skatteväsendet, Finanstilsynet och andra särskilda myndigheter om vidarelämnandet är nödvändigt för utförandet av myndighetens verksamhet eller krävs för ett avgörande som myndigheten skall fatta. Uppgifter från registret får inte vidarelämnas till privatpersoner eller privata
verksamheter. I den omfattning som uppgifter i penningtvättsregistret
ingår i en rättssak kan de vidarelärnnas i enlighet med bestämmelserna i retsplejeloven och forvaltningsloven.
Utlämnandet av uppgifter sker enligt bestämmelser angivna i bilaga
till registerföreskrifterna. Bilagan är emellertid inte offentlig.
1.3.3.3 Finland
Finland är medlem i FATF och sedan den 1 januari 1995 medlem i EU. Ratiñcering har skett av Förenta nationernas narkotikabrottskonvention och Europarådets förverkandekonvention. Vidare har EG:s direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar införlivats i det finska rättssystemet.
För att bekämpa pemringtvätt har Finland olika bestämmelser för olika områden av den finansiella sektorn. Bestämmelser om krav för att bekämpa penningtvätt finns dels för kreditinstitut i kreditinstituts-
lagen, dels för försäkringsbolag i försäkringsbolagslagen, dels för
försäkringsmäklare i försäkringsmäklarlagen. Lagarna trädde i kraft samtidigt som EES-avtalet, dvs. den 1 januari 1994. Dessutom har Finansinspektionen utfärdat föreskrifter om penningtvätt för kreditinstituten medan Social- och hälsovårdsministeriet har utfärdat före-
skrifter för försäkringsbolag och försäkringsmäklare.
I kapitel 32 i strafilagen finns bestämmelser om häleri som, efter ändringar som trädde i kraft den 1 januari 1994, innefattar penningtvättsbrott.
Inledning
Strafllagen
Något särskilt penningtvättsbrott finns inte i Finland. Den 1 januari 1994 ändrades häleribestämmelserna så att de omfattar penningtvättsbrott. För häleri skall, enligt 32 kap. 1 § 2 mom. strafflagen, dömas den uppsåtligen tar emot, omvandlar, överlåter eller överför
som tillgångar eller annan egendom som han vet har förvärvats genom brott eller kommit i stället för dessa tillgångar eller denna
som egendom, för att dölja eller maskera deras olagliga ursprung eller för att hjälpa gärningsmannen att undandra sig de rättsliga följderna av brottet. Vidare skall den som uppsåtligen döljer eller maskerar sådan egendoms rätta karaktär, ursprung eller belägenhet eller förfogandet över den eller de rättigheter som är knutna till den eller hemlighåller sådana uppgifter om dessa omständigheter som han är skyldig att lämna dömas för häleri. Bestämmelsen omfattar alla typer av förbrott, inklusive skattebrott. Försök eller förberedelse till häleri kan inte medföra straffansvar. Inte heller kan en person som utför, deltar i eller är medhjälpare till förbrottet fällas till för penningtvätt. Häleri av
ansvar oaktsamhet omfattas inte av bestämmelsen om penningtvättsbrott.
Penningtvättslagarna
Penningtvättslagarnas omfattning
Bestämmelserna om penningtvätt, som omfattar kreditinstitut samt finansiella institut som ingår i en finansiell företagsgrupp, finns i kreditinstitutslagen. Vidare finns bestämmelser om penningtvätt för
försäkringsbolag och försäkringsmäklare. När det gäller försäkrings-
bolagen omfattar bestämmelserna främst livförsäkringsbolag men är tillämpliga även på andra försäkringsbolag om de upptäcker förhållanden som kan tyda på penningtvätt. Andra finansiella institut än de som ingår i en finansiell företagsgrupp omfattas inte. Sedan den 1 augusti 1996 omfattas även valutaväxlingskontoren av penningtvättslagstiftningen. Vad som sägs nedan om kreditinstitut gäller även för de andra företagen som omfattas av lagstiftningen om inte annat särskilt anges.
Identifieringsskyldighet
Instituten som omfattas av lagstiftningen skall identifiera sina stadigvarande kunder och andra kunder om transaktionen överstiger 15 000 ecu eller 85 000 finska mark. Om en transaktion utförs för någon
Inledning sou 1997:36
räkning skall instituten vidta nödvändiga åtgärder för att skaffa annans sig kärmedom den verkliga kundens identitet. Instituten skall också
om identifiera kunden de har anledning att betvivla att de medel som
om används vid affärstransaktion har ett lagligt ursprung. Identifiering-
en
skall ske ett skriftligt dokument utom när kunden är känd en genom för institutet. Om kundkontakten inte sker ansikte-mot-ansikte kan identifieringen utföras genom att kunden uppger nanm, personnummer och numret till ett konto hos ett finländskt kreditinstitut. Denna information måste sedan institutet verifiera. Pengar får endast överföras till det konto har uppgetts och kontrollerats. Om
som kunden företräder ett företag måste institutet undersöka företagets existens och vem som har rätt att företräda det.
Instituten skall arkivera handlingar och uppgifter som använts vid identiñkationen i minst fem är från det att affärstransaktionen eller kundförhållandet upphörde. Instituten skall också ha lämpliga interna kontrollsystem samt utbildningsprogram för personalen rörande penningtvätt.
Uppgiftsskyldighet
Instituten måste undersöka transaktioner som framstår som tvivelaktiga och skall utreda grunderna för och syftet med att dess tjänster anlitas. Lagstiftningen anger som exempel tvivelaktiga affärstransaktioner att tjänsterna till sin struktur och omfattning avviker från det sedvanli-
i fråga institutets storlek eller förrättningsställets läge, att de ga om inte har något uppenbart ekonomiskt syfte och att de inte är förenliga med kundens ekonomiska situation eller affärstransaktioner. Om, efter en sådan undersökning, ett institut har skäl att tvivla på att tillgångarna har ett lagligt kan den välja på att avbryta transaktionen för
ursprung tilläggsutredningar eller att vägra att utföra transaktionen. Om det är sannolikt att vägrad eller inställd transaktion skulle försvåra
en spårandet av vem som drar förmån av affärstransaktionen, får transaktionen ändå utföras. I samtliga fall där egendomens ursprung är tvivelaktig, måste kreditinstituten omedelbart rapportera transaktionen till Finansinspektionen utan att röja för kunden att rapportering har skett. Försäkringsbolagen skall i stället rapportera till Social- och hälsovårdsministeriet. Underlåtenhet att rapportera kan medföra ansvar för häleri.
Om Finansinspektionen resp. Social- och hälsovårdsministeriet anser att rapporterad transaktion kan innehålla penningtvätt skall de
en rapportera detta vidare till Centralkriminalpolisen CKP. Inspektionen och ministeriet blir därmed ñlterorganisationer. Finland överväger att
Inledning
där rapporteringen i stället skall direkt till CKP. införa ett system information myndigheterna erhåller med stöd av lagen får Den som i samband med utredning penningtvättsärenden och endast användas av inte i taxeringsärenden. Ett institut eller en anställd
brottslighet men
i enlighet med lagens bestämmelser kan inte göras som rapporterar ansvarig för att ha brutit mot någon sekretessregel.
Frysning, bevakad överföring och förverkande
innehåller bestämmelser, 32 kap. 6 förverkande Strafflagen a om
eller vinning penningtvättsbrott. Om någon döms för
av egendom av
kan rätten samtidigt uppskatta vinsten av brottet
penningtvättshäleri
förverka den. Den brottsliga egendomen eller dess värde får och förverkas. Om brottet skett vanemässigt eller organiserat skall den förverkade egendomen ske utifrån hela den
uppskattningen av
verksamheten. Även egendom använts eller var tänkt
brottsliga som
användas vid utförande brottet kan förverkas. Förverkad att av egendom tillfaller staten.
Härutöver har Finansinspektionen möjligheter att frysa tillgångar.
Kreditinstituten skall rapportera alla misstänkta transaktioner till
Om inspektionen, basis upplysningar som den inspektionen. av
erhållit eller inhämtat, att det finns motiverad anledning att anser misstänka transaktionen innefattar penningtvätt skall inspektionen att
rapporteramisstankamatillförundersökningsmyndigheterna. Samtidigt
meddela institutet ett förordnande att under högst fem
kan inspektionen
avstå från att utföra transaktionen, om åtgärden behövs för
bankdagar
förundersökningsåtgärdema. Om kunden begär det måste instituten informera kunden att transaktionen inte får utföras. Undantag från om denna informationsplikt kan beslutas inspektionen. Under förutsättav ning att kreditinstitutet har rapporterat i god tro resp. att inspektionen
fattat beslut frysning i god tro kan någon skadeståndsskyldighet
om inte Social- och hälsovårdsministeriet har liknande möjlig-
uppkomma. heter på försäkringsområdet.
En tvivelaktig affärstrarxsaktion kan utföras om det är sannolikt att svårare utröna drar förmån av transaktionen om det är att vem som den förvägras eller avbryts. En anmälan härom måste emellertid oför-
dröjligen göras till Finansinspektionen ministeriet.
resp.
Inledning sou 1997:36
Rapporteringsfrågor
Det finns ingen skyldighet att deklarera pengar som förs in i eller ut ur Finland. Däremot föreligger det en skyldighet att, i syfte att föra statistik över betalningsbalansen, rapportera alla utländska betalningar, överstigande ett belopp om 50 000 finska mark.
1 3.4 Nederländerna .
Nederländerna är medlem i både FATF och EU. EG:s direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar har införlivats i den nederländska lagstiftningen. Nederländerna har ratificerat både Förenta nationernas narkotikabrottskonvention och Europarådets förverkandekonvention. Strategin för att bekämpa penningtvätt består av kriminalisering av penningtvätt som omfattar alla typer av förbrott, regler om förverkande, krav för de finansiella instituten att rapportera alla ovanliga transaktioner samt regler för kundidentifiering och utbildning av personal m.m.
Bestämmelser om bekämpning av penningtvätt finns i strafflagen.
Vidare finns bestämmelser om pemiingtvätt dels i lag behanden som lar identifiering av kunder hos den finansiella sektorn, Wet identiteitsvaststelling by financiele dienstverlening 1993, dels i en lag som behandlar anmälan av ovanliga transaktioner hos den finansiella sektorn, Wet Melding ongebruikelyke transacties. Båda lagarna trädde i kraft den l februari 1994.
Strafilagen
Strafflagen innehåller regler om häleri som sedan lång tid har kunnat tillämpas på penningtvättsbrott. Sedan år 1992 finns bestämmelser nya i Strafflagen som utgår från definitionerna i narkotikabrotts- resp. förverkandekonventionerna. Den som förvärvar, innehar eller överlåter egendom eller rättighet med vetskap att den härrör från brott om eller avsiktligen i vinningssyfte innehar eller överlåter sådan egendom eller rättighet skall fällas till ansvar enligt artikel 416 i strafflagen. Samma gäller för den som avsiktligen drar fördel egendom av som härrör från brott. Påföljden utgör böter eller fängelse i högst fyra år eller förfarandet sker vanemässigt fängelse i högst år. Även om sex ett oaktsaint förfarande är straffbart enligt artikel 417 i strafflagen. Bestämmelserna täcker alla typer av förbrott.
Inledning
Penningtvättslagarna
Identifieringsskyldighet
De finansiella instituten skall fastställa kundens identitet innan de utför någon finansiell service. Med finansiellt institut i lagen avses
typ av kreditinstitut, livförsäkringsbolag, försäkringsmäklare, värdepappersbolag samt växlingskontor, utställare av kreditkort och kasinon. Med finansiell service bl.a. att förvara eller öppna konton för pengar,
avses värdepapper, värdefulla metaller eller andra föremål, Valutaväxling, tillhandahålla bankfackstjänster, utföra betalningar i samband med
värdepappershandel, förmedla livförsäkringsprodukter och alla andra
överstigande 25 000 nederländska florentiner. Även den transaktioner
uppträder såsom ombud skall identifieras. Identifiering måste som också ske, oavsett om det är finansiell service eller inte, om transaktionen framstår som ovanlig.
Identifieringen av en fysisk person sker genom uppvisande av pass, körkort eller liknande identitetshandling. Juridiska personer identifie-
registreringsbevis. Det finns även bestämmelser om att ras genom bevara handlingar använts vid identifieringen i fem år efter det att
som affärsförhållandet upphört.
Uppgiftsskyldighet
Var och tillhandahåller finansiell service skall utan dröjsmål
en som anmäla alla transaktioner som framstår som ovanliga till en speciell myndighet. Finansiell service definieras samma sätt som i lagen om identifiering. Särskilda föreskrifter har utfärdats som hjälpregler för att avgöra vad som utgör en ovanlig transaktion. Dessa hjälpregler består dels objektiva, dels av subjektiva indikatorer vad som
av utgör ovanliga transaktioner. Lagen täcker alla former av allvarlig brottslighet med undantag för skattebrott.
En anmälan skall innehålla uppgifter om klientens identitet, hur klienten identifierat sig, tid och plats för transaktionen samt dess storlek. En redogörelse skall också lämnas varför transaktionen
om framstår som ovanlig.
Den myndighet som mottar anmälan, Meldpunt Ongebruikelijke Transacties M.O.T, inrättades i samband med att lagen trädde i kraft. M.O.T är fristående från polisen och skall registrera och analysera all information som den erhåller. M.O.T har vidare möjlighet att inhämta ytterligare information från den som gjort anmälan. Anmälaren är då skyldig att skriftligen lämna all den
information som myndigheten kräver. I brådskande fall får informationen lämnas muntligen. Den som har lämnat information i enlighet med lagen kan inte bli skadeståndsskyldig om det är rimligt att informatio-
länmades. Även tjänsteman på tillsynsmyndigheten nen en som
upptäcker omständigheter som tyder att egendomen härrör från
brottslig verksamhet är skyldig att rapportera vad han upptäcker.
Om M.0.T, efter analys, anser att transaktionen är misstänkt görs en anmälan härom till polisen. Polisen har inte någon direkt tillgång till den information som myndigheten har.
Sekretess och infomzationsutbyte
Det är förbjudet att använda den information som erhålls med stöd av lagen om rapportering av ovanliga transaktioner för något annat ändamål än som anges i lagen. Den som erhåller information med stöd av lagen omfattas av den ursprungliga sekretessen.
Frysning och bevakad överföring
Domstol kan besluta om kvarstad och ta egendom i beslag om det går att visa att det finns sarmolika skäl att egendomen har anknytning till kriminalitet. Några särskilda bestämmelser om frysning eller bevakad
överföring finns inte.
Rapporteringsfrágor
Finansiella institut skall rapportera alla stora betalningar till och från Nederländerna till centralbanken Netherlandsche Bank. Dessa rapporter skall användas för betalningsstatistik och är inte tillgänglig för polis. Något rapporteringskrav vid ut- eller införsel av kontanta medel finns inte.
1.3.3.5 Norge
Norge är medlem i EFTA och ingår således i det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EES. Den 1 januari 1994, när EES-avtalet trädde i kraft, införlivade Norge EG:s direktiv åtgärder för att
om förhindra att det finansiella systemet används för tvättning
av pengar. Norge är medlem i FATF och har ratiñcerat både Förenta nationernas
Inledning
narkotikabrottskonvention och Europarådets förverkandekonvention.
Regler åtgärder mot penningtvätt finns i finansieringsvirksom-
om hetsloven 2-1 Bestämmelserna förpliktar de finansiella instituten och deras anställda genomföra identitetskontroll nya kunder och att av bevara handlingar använts vid sådan kontroll. Kriminalisering av som penningtvätt har skett bestämmelser i strafieloven § 317. genom I Norge har Den sentrale enhet for etterforskning og påtale av økonomisk kriminalitet miljøkriminalitet øKOKRIM ett särskilt og för penningtvättsutredningar. Om ett finansiellt institut missansvar tänker det föreligger risk för penningtvätt skall det rapportera att misstanken till øKOKRIM. Förundersökning och åtal utförs av øKOKRIM eller, efter beslut øKOKRIM, en lokal polisenhet. av
Strafilagen Straffeloven
—
Det finns inget särskilt penningtvättsbrott i Norge. I stället omfattas penningtvätt häleribestärmnelsen i straffeloven § 317. Bestärnrnelav ändrades den 11 juni 1993, innebär att den som mottar eller sen, som skaffar sig själv eller del i utbyte av en straffbar handling eller annan hjälper att t.ex. dölja, bortföra eller överlåta egensom annan genom domen skall dömas för häleri. Medhjälp, medverkan och försök till häleri är också straffbart. Bestämmelsen omfattar alla typer av förbrott och är tillämplig även förbrottet är begånget utomlands eller om om företas i land. Även oaktsam överträdelse penningtvätten ett annat av häleribestärmnelsen är straffbar. Påföljden för häleri är nonnalt böter eller fängelse till 3 år. Om särskilda omständigheter föreligger upp kan, vid häleri har koppling till narkotikabrottslighet, påföljden som bestämmas till fängelse upp till 21 år.
Penningtvättslagen Finansieringsvirksomhetsloven
-
Lagens omfattning
Finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-17 skall tillämpas på finansiella institut. Med finansiellt institut avses i lagen föreningar, företag och andra typer institut driver ñnansieringsverksamhet. De företag av som
omfattas är bl.a. banker, försäkringsföretag, fmansierings- och
som hypoteksinstitut samt alla andra verksamheter faller under
som begreppet finansieringsverksamhet. Bestämmelsen gäller även för
filialer till kreditinstitut herrmiahörande inom EES. Lagen gäller vidare, enligt lagändring trädde i kraft den 1 januari 1997, för en som
Norges Bank centralbanken, Postbanken och företag har som tillstånd att driva värdepappersfond. Slutligen omfattas även numera olika typer av mäklare såsom fond-, försäkrings- och valutamäklare av lagens bestärmnelser. I den proposition som lagändringen bygger på Ot. 22, prp. nr. 1995-96 föreslogs att kretsen av institut och verksamheter skulle utvidgas till att omfatta även egendomsmäklare och advokater som utövar egendomsmäkleri, egendoms- och investeringsföretag, varje verksamhet som bedriver rådgivning om placering eller investering av kapital samt inkassoföretag. I det slutliga stortingsarbetet begränsades emellertid kretsen så att dessa verksamheter inte kom att omfattas av lagen Innst. O. nr. 50, 1995-96.
Uppgiftsskyldighet
De företag som omfattas av lagen och deras anställda har skyldigen het att undersöka sådana transaktioner där det föreligger misstanke om att den har anknytning till en straffbar handling. I den nämnda ovan propositionen föreslogs att undersökningsplikten utvidgades till att gälla vid förbrott som innefattar varje typ straffbar handling. Med av straffbar handling avsågs även sådana brott där egendom undandragits
beskattning, tull eller någon annan avgiftsskyldighet. Förslaget
motiverades med att en sådan regel är enklare att använda eftersom institutet eller den enskilde då inte behöver ta ställning till vilken typ av straffbar handling utgör förbrott. Genom den ändring som som genomfördes av ñnanskommittén i stortinget föreligger undersökningsskyldighet endast om det finns anledning att tro att egendomen härrör från brott där fängelse mer än sex månader ingår i straffskalan Innst. O. nr. 50, 1995-96. Uppgiftsskyldigheten omfattar således alla typer av förbrott, även skatte- och tullbrott. För att kunna utföra nödvändiga undersökningar måste alla företag ha kontrollrutiner. Om misstankarna om penningtvätt kvarstår efter utförd undersöken ning är företaget skyldigt att rapportera alla förhållanden kan tyda som på att penningtvätt föreligger till øKOKRIM. På anmodan är företagen och deras anställda skyldiga øKOKRIM alla nödatt ge vändiga upplysningar rörande den eventuella överträdelsen. Den aktuella kunden eller tredje får inte upplysas att rapportering man om har skett. Ett företag får inte heller genomföra misstänkt transen aktion innan øKOKRIM har underrättats.
sou 1997:36 Inledning
Frysning, bevakad överföring och förverkande
Några särskilda bestämmelser om frysning eller bevakad överföring
finns inte i Norge. Emellertid har øKOKRIM en möjlighet av pengar
med direkt stöd EG-direktivet, beordra ett finansiellt institut att att, av stoppa en transaktion.
Regler förverkande finns i strafieloven §§ 34-38 medan regler
om
kvarstad och beslag finns i strafieprosessloven kap. 16-17. om Reglerna i straffeloven tillåter de behöriga myndigheterna att förverka intäkter eller andra egendomar som härrör från penningtvätt eller andra brott. Även ett motsvarande värde egendomen kan förverkas.
av Intäkter brott kan förverkas dels från den brottslige själv, dels från
av tredje Enligt straffeprosessloven kan beslag ske av egendom som
man. kan användas bevis eller kan förverkas. En domstol kan
som som besluta att belägga viss egendom med kvarstad för att säkerställa en betalning eller ett förverkande.
Enligt ett avgivet förslag kan, när någon är skyldig till en eller flera straffbara handlingar kan medföra fängelse i sex år eller mer och
som verksamheten är sådan att den kan ge betydande vinning, förmögenhet eller egendom tillhör denne helt eller delvis förverkas NOU
som 1996:21. Möjlighet till förverkande enligt förslaget bortfaller emellertid det kan göras sarmolikt att egendomen har förvärvats
om lagligt sätt eller med lagligt âtkonma medel. Förslaget är för närvarande föremål för remiss.
Rapporteringsfrågor
Norska banker handlar med valutor skall rapportera alla betal-
som ningar till och från utlandet till centralbanken Norges Bank för statistikändamâl. För det fall ett företag eller en fysisk person genomför betalningar med utlandet utan att betalningen sker genom en norsk bank skall även det företaget eller den personen rapportera till Norges Bank. Likaså skall rapportering ske till Norges Bank om ett konto öppnas i utländsk bank eller om ett betalningsarrangemang
en anordnas med utländsk motpart. Underlåtenhet att rapportera kan
en medföra böter eller fängelse.
betalning till Norge överstiger 40 000 norska kronor eller
Om en
betalning från Norge överstiger 25 000 norska kronor skall den om en norska banken i rapporten den norska kundens nanm, adress och
ange
Trots att det inte finns några begränsningar hur personnummer. mycket får föras in i eller Norge skall alla belopp
pengar som ut ur över 25 000 norska kronor rapporteras till tullen när de passerar
gränsen. Tullen kan stoppa stora betalningar som sker över gränsen, men är förhindrad att själv inleda förundersökning om penningtvätt. Upptäcks att ett belopp på mer än 125 000 norska kronor förs över gränsen utan att ha rapporterats leder det automatiskt till att tullen rapporterar överträdelsen till åklagarmyndigheten.
l 3 3 6 Storbritannien
. . .
Storbritannien är medlem i FATF och EU samt har ratiñcerat och införlivat Förenta nationernas narkotikabrottskonvention och Europarådets förverkandekonvention. Vidare har EG:s penningtvättsdirektiv införlivats genom införande av penningtvättslagstiftning.
Det första penningtvättsbrottet i Storbritannien infördes år 1986. Man utgick då från narkotikarelaterad brottslighet och penningtvättsbrottet var av mycket enkel karaktär. Efterhand har lagstiftningen byggts och det finns nu bestämmelser om penningtvätt i the Criminal Justice Act 1993 CJA 1993, the Drug Trafiicking Act 1994 DTA 1994, Money Laundering Regulations 1993 samt i ett antal speciallagstiftningar bl.a. the Prevention Terrorism Act 1989 POTA. Man har därutöver ett avancerat system med s.k. guidance notes.
Det engelska systemet är mycket komplext och innehåller för närvarande fyra olika penningtvättsbrott för vinning av narkotikabrott, tre olika penningtvättsbrott för vinning av brott av allvarligare slag annat än narkotikabrott och ett flertal olika penningtvättsbrott för vinning av terrorisrnrelaterade brott. Härtill kommer att det ñms olika nivåer vetskap, anledning anta att etc. och arter objektivt och subjektivt brotten.
Även narkotikabrott fortfarande förefaller det vanligaste
om vara brottet ökar bl.a. den ekonomiska brottsligheten i penningtvättssammanhang. Flertalet anmälningar görs av banker men även försäkringsbolag, advokater och revisorer finns representerade. Antalet gjorda anmälningar uppgår under åren 1993, 1994 och 1995 till 12 750, 15 007 resp. 13 710 st. Av dessa har pengar kunnat konstateras eller misstänkas ha samband med brott i 478, 661 resp. 503 fall.
Strafilagarna CJA 1993, DTA 1994
—
CJA 1993 och DTA 1994 tidigare CJA 1988 resp. DTOA 1986 är de huvudsakliga lagarna mot penningtvätt. Båda lagarna innehåller dessutom bestämmelser om förverkande.
1997:36 Inledning sou
CJA 1993 kriminaliserar bl.a. tvätt vinning av alla grövre brott av inte är narkotikabrott. Det är dessutom straffbelagt att tipsa en som
att han är föremål för utredning i penningtvättssarmnan-
person om hang. DTA 1994 innehåller bestämmelser om penningtvätt av vinning av narkotikarelaterade brott. Lagen tillåter polis- och tullmyndighet att fortsätta följa ett konto sedan de misstänkta aktiviteterna rapporteupp rats till resp. myndigheter. Genom CJ A 1993 och DTA 1994 föreskrivs att alla personer inte bara finansiella institut har skyldighet att anmäla misstänkta - en transaktioner och aktiviteter gäller tvätt vinning av narkotikasom av eller terrorismrelaterad brottslighet. Även underlåtenhet att brott anmäla misstanke sådana brott är under vissa förutsättningar om kriminaliserad. När det gäller andra brott allvarligare slag föreav ligger det för allmänheten ingen skyldighet väl en rättighet att men anmäla misstänkt penningtvätt. Finansiella institut är skyldiga att anmäla misstänkt penningtvätt oavsett vad för brott som misstänks ligga bakom. När det gäller växlingskontor omfattas de såsom finansiella institut
den föreskrivna anmälningsskyldigheten. Krav registrering eller
av auktorisation finns inte. Tullen för kontroll och utbildning hos svarar växlingskontoren och denna insyn anses vara tillräcklig. Påföljden för penningtvätt är böter eller fängelse i högst 14 år och för underlåtenhet anmäla att tipsa någon böter eller fängelse att resp. i högst fem år.
Penningtvättslagen The Money Laundering Regulations 1993
-
Penningtvättslagen trädde i kraft den 1 april 1994 och infördes för att uppfylla kraven i EG-direktiven. Lagen innehåller en serie av åtgärder i kampen mot penningtvätt som åläggs banker, andra finansiella institut och verksamheter sysslar med vissa finansiella aktiviteter. som Lagen omfattar även advokater och revisorer som sysslar med investeringar för klienters räkning. Dock omfattas inte sådan verksamhet köp/försäljning av fastigheter. som Underlåtenhet att följa de i penningtvättslagen föreskrivna åtgärderkan medföra böter eller fängelse i högst tvâ år. na Förutom de åtgärder vidtagits lagstiftning har ett antal som genom riktlinjer och administrativa åtgärder vidtagits inom den finansiella verksamheten. Riktlinjer har utfärdats arbetsgrupp mot penningav en tvätt, ledd the Bank of England, för banker och hypotekskassor, av försäkringsbolag och investeringsverksamhet. Riktlinjerna redogör för
Inledning sou 1997:36
DTA:s bestämmelser och innehåller beskrivningar av penningtvättsteknik, lagstadgade skyldigheter, identifiering samt krav på uppgiftssamlande.
Organisationen
I den engelska organisationen finns ett flertal myndigheter och organisationer som är ansvariga för olika områden när det gäller penningtvätt. Nedan redogörs endast för ett axplock dem. av
The Home Office
The Home Office Inrikesdepartementet förbereder all straffrättslig
lagstiftning som har anknytning till penningtvätt, förbrott såsom narkotikabrott, ekonomisk brottslighet samt förverkande m.m. Sedan den 1 april 1996 har ansvaret för penningtvätt och förverkande flyttats till en nyinrättad myndighet; Organised and International Crime Directorate.
FFIN Financial Fraud Information Network -
FFIN inrättades år 1992 under Finansdepartementet och består bl.a. av företrädare från ett antal departement, the Bank of England, NCIS The National Criminal Intelligence Service och tullen. FFIN har till uppgift att sortera och sammanställa information i penningtvättssammanhang och möjliggör informationsutbyte mellan olika myndigheter.
The Bank of England
The Bank of England sköter tillsynen av bankerna i England. Förutom den sedvanliga tillsynen är man ansvarig för Joint Money Laundering Steering Group J MLSG som dels utarbetat de tidigare nämnda riktlinjerna guidance notes för finansiella institut, dels utbildar personal i penningtvättsfrágor. The Bank of England har också tillsyn över mäklare med finansiell inriktning.
sou 1997:36 Inledning
NCIS The National Criminal Intelligence Service
-
NCIS bildades i april 1992 som en nationell myndighet under Inrikesdepartementet. Det är den centrala myndigheten i penningtvättssammanhang. NCIS har ett flertal uppgifter varav en är att ta emot anmälningar och analysera misstänkta transaktioner i penningtvättsärenden. Avdelningen för mottagande och analyserande av anmälning-
består av nio personer, en analytiker och åtta finansiella utredare. ar NCIS gör inte själv några fullständiga utredningar. Om man misstänker allvarlig ekonomisk brottslighet viss fortsatt utredning
görs en innan ärendet lämnas vidare.
HM Customs Excise
Tullen har det huvudsakliga ansvaret för utredningar och åtal av ärenden gäller införsel av narkotika och varusmuggling i övrigt,
som inklusive penningtvättsaktiviteter. Det åligger vidare tullen att lagstifta bl.a. i frågor om beslag och förverkande av narkotikapengar som påträffas vid gränsen. Man är dessutom, såsom ovan redogjorts för, ansvarig för utbildning och viss kontroll av växlingskontoren.
Sekretess och informationsutbyte
Någon särskild banksekretess finns inte utan detta regleras av allmänna bestämmelser. Både CJA 1993 och DTA 1994 innehåller bestämmelser
att den som har grund för sin anmälan inte kan göras ansvarig för om att ha brutit mot sekretessen.
Om bank A upptäcker en transaktion som verkar misstänkt kan den inte vända sig till bank B för att underrätta om detta. NCIS har inte heller någon generell möjlighet att vända sig till andra än den anmälande banken men gör en in casu bedömning av om information skall lämnas till eller inhämtas från andra.
Frysning och förverkande m.m.
Ett flertal åtgärder som kan vidtas finns reglerade i DTA. När en misstänkt döms för narkotikabrott har domstolen rätt att anta att all egendom den misstänkte förvärvat och alla utlägg de senaste sex åren härrör från vinning narkotikabrott, om inte den misstänkte kan visa
av motsatsen. Detta gäller emellertid inte om fråga är om tvätt av vinning
Inledning
från narkotikabrott. Vidare har graden av bevisning sänkts från den straffrättsliga högre graden, bortom allt rimligt tvivel, till den lägre civilrättsliga graden.
Motsvarande förfaranden har införts i CJA 1993 och the Proceeds of Crime Act 1995. Skillnaden är att i dessa fall måste den misstänkte
dömd för två grövre brott. Detta gäller även tvätt av vinning från vara brott av allvarligare slag som regleras i CJA 1993.
Förutom möjligheterna till förverkande finns en möjlighet att frysa egendom tillhörig den misstänkte eller egendom hos någon annan som fått egendomen som gåva från den misstänkte. Denna åtgärd kan vidtas redan innan den misstänkte anhållits och gäller tills dess frågan
förverkande avgjorts slutligt. Någon möjlighet att stoppa eller om senarelägga en begärd transaktion finns inte.
DTA föreskriver vidare att tull och polis har rätt att beslagta pengar som förs in i eller ut ur Storbritannien om man misstänker att det är fråga om vinning av eller avsett för narkotikahandel. Sådant beslag kan bestå under två års tid till dess frågan om förverkande avgjorts av domstol. Finner domstolen att bevisning upp till den civilrättsliga graden föreligger förverkas pengarna.
Rapporteringsfrdgor
Storbritannien saknar regler för in- eller utförsel av pengar. Gällande bestämmelser i CJA lämnar stort utrymme för tull och polis att vid varje välgrundad misstanke om att pengarna direkt eller indirekt hänförs till narkotikarelaterad brottslighet hålla kvar pengarna. Särskilda regler för in- eller utförsel av valuta har därför inte ansetts
påkallade.
1.3.3.7¶Tyskland
Tyskland är medlem i EU och FATF och har ratiñcerat såväl Förenta nationernas narkotikabrottskonvention som Europarådets förverkandekonvention. Bestämmelser om åtgärder mot penningtvätt finns i Strafgesetzbuch §26 ochi Geldwäschegesetz-GwG. Bestämmelsen i Strafgesetzbuch trädde i kraft den 22 september 1992 och reglerar penningtvätt, förverkande och beslag m.m. Genom Geldwäschegesetz-GwG, vilken trädde i kraft den 29 november 1993, införlivades EG:s direktiv om åtgärder mot penningtvätt samt FATF:s fyrtio rekommendationer. GwG innehåller bestämmelser om vilka åtgärder ett företag som omfattas av lagen skall företa för att förhindra penningtvätt.
Inledning
Strafllagen Strafgesetzbuch
—
Penningtvätt kriminaliseras i Tyskland genom bestämmelsen i
Strafgesetzbuch § 261 om penningtvätt. Av bestämmelsen följer att
penningtvätt är straffbart som en följd inte endast av narkotikarelaterade brott varje allvarligt brott, dvs. brott vilket kan följa
utan av fängelse minst ett år, och av brott begångna genom organiserad brottslighet. Genom en ändring av bestämmelsen har kretsen av förbrott till penningtvätt utvidgats till att omfatta även t.ex. förskingring och bedrägeri. För närvarande pågår en diskussion om att även vissa tullbrott skall omfattas. Skattebrott utgör inte förbrott till penningtvätt. Försök, medhjälp och anstiftan till penningtvätt är straffbart liksom om brottet begåtts av oaktsamhet.
Påföljden för penningtvätt är böter eller fängelse i högst fem år. Om brottet är att anse som grovt kan ådömas fängelse i minst sex månader och högst tio år. Ett brott anses som grovt bl.a. om det begås av någon i sin näringsverksamhet eller vid organiserad brottslighet där syftet är att tvätta pengar. Vårdslöst förfarande kan medföra böter eller fängelse i högst två år.
Strafgesetzbuch § 261 innehåller vidare bestämmelser om förverkande och beslag m.m. Förverkande kan ske av varje föremål eller vara som är hänförlig till penningtvätt. Med föremål eller vara avses bl.a. tvättade pengar eller annan vinst från narkotikabrott eller annat straffbart förbrott till penningtvätt. I vissa fall kan förverkande ske även om föremålet eller varan inte tillhör penningtvättaren. Vidare finns bestämmelser om en utökad möjlighet att förverka när det gäller organiserad brottslighet eller brott som begås i näringsverksamhet.
Penningtvättslagen Geldwäschegesetz-GwG
-
I GwG finns bestämmelser om olika åtgärder som skall företas av företagen för att försvåra penningtvätt. GwG föreskriver tre olika åtgärder: identifieringsskyldighet, rapporteringsskyldighet samt före-
byggande åtgärder för att skydda företagen från att utnyttjas för pen-
ningtvätt. Flertalet av de åtgärder som föreskrivs för banker gäller även för andra finansiella företag och vissa icke-finansiella företag.
Lagstiftningen omfattar kreditinstitut, finansiella institut, livförsäkringsbolag, auktionsförrättare, skattekonsulter, varje person som förvaltar en annan persons tillgångar mot betalning, kasinon samt yrkesverksamma personer som tar emot pengar för någon av uppräknade verksamheters räkning. Med kreditinstitut avses banker och kreditmarknadsbolag. Med finansiellt institut avses enligt GwG art. 1
Inledning SOU 1997:35
sektion l § 2 en motsvarighet till värdepappersbolag och livförsäkringsbolag.
Identifieringsskyldighet
Enligt GwG åligger det ett finansiellt institut att före mottagande eller utbetalning av pengar, värdepapper, eller värdefulla metaller till ett värde av minst 20 000 tyska mark identifiera den som begär åtgärden. Kravet identifiering gäller även flera sammanhängande transaktioner tillsammans uppgår till minst 20 000 tyska mark.
som
Vidare föreskrivs att en affärsman, som i sin yrkesutövning inte omfattas av identifieringsskyldigheten, en person som administrerar en annan persons tillgångar mot betalning och kasinon skall, innan de godtar betalning på minst 20 000 tyska mark, identifiera den som
en avser att göra betalningen. Bestämmelsen omfattar även personer som tar emot för företags och personers räkning, vilka omfattas av
pengar bestämmelsen, under förutsättning att de agerar i sin yrkesroll. Vidare åligger det institut och kasinon att, om de misstänker att den begärda transaktionen sker i penningtvättssyfte, identifiera personen som vidtar åtgärden även om beloppet inte uppgår till 20 000 tyska mark. I begreppet affärsman ingår såväl advokater som revisorer och mäklare av olika slag.
GwG föreskriver vidare att livförsäkringsbolag är skyldiga att identifiera kunder som tecknar försäkringar med regelbundna premier överstigande 2 000 tyska mark per gång att betalas ett år eller om premien är ett engångsbelopp på mer än 5 000 tyska mark.
Av GwG framgår vidare att det föreligger en skyldighet för finansiella institut att spara uppgifter om identifieringen av kunder under sex års tid. Lagen stöder användandet av modern teknologi för uppgiftssamlandet. Uppgifterna får, i vart fall intill dess dom fallit, endast användas för åtal enligt 261 § Strafgesetzbuch dvs. för penningtvättsbrott och kan inte användas i skattehänseende.
Uppgiftsskyldighet
Finansiella institut och kasinon skall vid misstanke om att en begärd transaktion innebär, eller om den utförs skulle komma att innebära, penningtvätt utan dröj smäl rapportera detta till behörig åklagarmyndighet. En sådan transaktion skall inte verkställas innan allmän åklagarmyndighet lämnat sitt medgivande till det eller innan de två följande arbetsdagarna, räknat från underrättelsen, har förflutit utan att trans-
sou 1997:36 Inledning
aktionen har hindrats straffrättslig väg. Om det inte är möjligt att senarelägga transaktionen får den verkställas. Rapportering skall ske omgående. Den som rapporterat misstanke om brott enligt 261 § Strafgesetzbuch kan inte göras ansvarig såvida inte rapportering skett medvetet felaktigt eller av oaktsanthet. Något formellt beslut att om förhindra transaktionen tas inte utan förseningen uppkommer som en följd av att händelsen rapporterats till åklagare. Underrättelse till den som begärt transaktionen om att rapportering skett till åklagare är inte tillåtet. Fråga om skadeståndsskyldighet har inte uppkommit. Brott mot skyldigheterna som föreskrivs i GwG kan medföra påföljd i form av böter om 100 000-200 000 tyska mark. Underlåtenhet att rapportera misstänkta transaktioner är inte straffbelagt i GwG kan men medföra påföljd enligt Strafgesetzbuch § 261.
Sekretess och informationsutbyte
Det är förbjudet enligt bestämmelserna om dataskydd att använda de uppgifter bankerna har för att utröna betalningars syfte. Enligt gällande lagstiftning är möjligheten till informationsutbyte begränsad till att gälla rättsligt samarbete. I praktiken kan tillsynsmyndigheten byta information med andra banker utan att sekretessreglerna bryts, under förutsättning att det allmänna intresset av utlämnande av uppgifter är större än det privata intresset hos den drabbas att som av uppgifterna lämnas ut. En utredning har tillsatts för att undersöka möjligheten till fritt utbyte av information i syfte att öka möjligheterna att bekämpa penningtvätt.
Frysning och bevakad överföring av pengar
Möjligheterna att konfiskera föremål har utvidgats bestämgenom en melse om förverkande. Någon direkt möjlighet till frysning av pengar finns emellertid inte. Viss senareläggning kan dock komma att ske genom den skyldighet som föreskrivs i GwG angående rapportering av misstänkta transaktioner se ovan under upp giftsskyldighet. Begärd transaktion kan då komma att senareläggas under två arbetsdagar i avvaktan på beslut av åklagare. Möjlighet till bevakad överföring finns får endast ske polis men av och tull och under överinseende av åklagare. Beslut fattas för varje enskild transaktion man önskar följa. Något generellt beslut om bevakad överföring avseende viss person eller visst företag är inte
Inledning
tillåtet. Frågan utökad möjlighet till bevakad överföring disku-
om en
för närvarande har ännu inte lett till något resultat. Förteras men
farandet har ansetts mycket framgångsrikt.
1.4¶Studiebesök, hearings m.m.
1.4.1¶Inledning
uppgifterna enligt direktiven har varit att överväga om det finns En av
lagens tillämpningsområde med hänsyn till vad som är
skäl att utvidga känt förekomsten penningtvätt. En arbetsgrupp i utredningen
om av
under år 1996 Finansinspektionen, fmanspolisen, Riks-
besökte
kriminalpolisens lcriminalunderrättelsetjänst, Generaltullstyrelsen,
Riksgäldskontoret, Nordbanken, Skandia, Solvalla och AB Stockholms Auktionsverk. Vidare anordnade utredningen hearings i vilka deltog företrädare för advokatsamfund, Föreningen Auktoriserade
Sveriges
Revisorer FAR, Svenska Revisorssamfundet SRS samt säkerhetsansvariga vid ett antal banker Nordbanken, Föreningsbanken, Östgöta Enskilda Bank, Skandinaviska Enskilda Banken samt Handelsbanken. Arbetsgruppen har vidare haft kontakt med Riksbanken och Bukowski
Auktioner AB.
Avsikten med kontakterna har varit att få en bild av eventuella
till inom olika verksamheter och om det finns
möjligheter penningtvätt
skäl låta ytterligare verksamheter omfattas lagen. I detta kapitel
att av redovisas vad väsentligen framkommit vid aktuella kontakter.
som nu Våra ställningstaganden återfinns i avsnitt 3.2.
1.4.2¶Finansinspektionen
Finansinspektionen är tillsynsmyndighet det finansiella området och
sköter tillsynen 2 500 institut bl.a. banker, försäkringsbolag och
av ca
Ansökan att få bedriva bankverksamhet
värdepappersbolag. om eller försäkringsverksamhet koncession in till Finansinoktroj ges
granskar ansökan och lämnar därefter
spektionen. Inspektionen
ansökan tillsammans med eget yttrande till regeringen som beslutar i frågan. Inspektionen beslutar återkallelse av oktroj eller konces-
om sion. Tillstånd till övrig finansiell verksamhet ges av inspektionen
auktorisation. Finansinspektionen utfärdar vidare komplette-
genom
i form föreskrifter och allmänna råd. " rande regler av
Finansinspektionen består tre avdelningar; försäkringsmark-
av
Inledning
nadsavdelningen, kreditmarknadsavdelningen och värdepappersmarknadsavdelningen. Avdelningarna handlägger frågor om bl.a. försäkringsbolag och försäkringsmäklare, banker och kreditmarknadsbolag
värdepappersrörelser, fondbolag och börser. Undersökningsresp. verksamhet avseende tillämpningen av PTL kan ske samtliga avdelningar.
Inom varje sakavdelning är arbetsuppgifterna inriktade på tre huvudområden: finansiell analys, operativ tillsyn samt tillstånds- och rättsfrågor. Den finansiella analysen sker genom insamling, bearbetning och analys rapporter t.ex. årsredovisningar och rapporter om
av
kapitaltäckning och kapitalplaceringar. Den operativa tillsynen, som
är inriktad på platsundersökningar, syftar till att följa upp risker och kontrollsystem i finansinstituten samt till att övervaka att instituten följer spelregler i form av lagar, förordningar och andra regler. Penningtvättsfrågor handläggs i första hand inom kreditmarknadsavdelningens operativa enhet såvitt gäller övergripande frågor. Ett särskilt område för den operativa tillsynen är de svenska utlandsfilialerna som faller under hemlandstillsynen inom EES. Ansvaret omfattar även platsundersökningar hos svenska etableringar utomlands. Vidare skall inspektionen bevaka förekomsten av eventuell brottslig verksamhet i de svenska finansiella instituten samt i de utländska filialer etablerat sig på den svenska marknaden. Enheten för
som tillstånds- och rättsfrågor ansvarar bl.a. för löpande juridiska frågor, remisser och yttranden, utarbetande av föreskrifter och allmänna råd samt utredning och bedömning av behov av ny lagstiftning. Inom dessa enheter handläggs också samtliga typer av tillståndsärenden med åtföljande bedömningar av bl.a. ekonomisk natur.
Finansinspektionen kan utfärda sanktioner i form av varning och återkallelse av tillstånd. När det gäller mindre brister ger inspektionen påpekanden under hand. I vissa fall kan inspektionen utfärda föreläggande. Sanktionerna ses över av Banklagskommittén Fi 1995:09. Varning och återkallelse tillstånd har förekommit endast i ett fåtal
av fall.
l .4.3 Finanspolisen
Finanspolisen, som inrättades i mars 1993, är en enhet inom Rikspolisstyrelsen. Verksamheten inom finanspolisen kom i gång på allvar i samband med att PTL trädde i kraft den 1 januari 1994. För närvarande arbetar där tio personer varav åtta poliser, en systemadministratör och byråassistent. Fr.o.m. den 1 september 1996 hör
en finanspolisen till Rikskriminalpolisens huvudenhet för kriminal-
65 3 l7-0320
Inledning
underrättelsetjänst se avsnitt 1.4.4.
När en anmälan om misstänkt pemringtvätt kommer in till finanspolisen registreras ärendet i enhetens databas. Informationen granskas
av en erfaren polis som har att bedöma om det anmälda kan vara penningtvätt. Därefter görs s.k. slagningar i de register ñnanspolisen och polisen i övrigt har tillgång till samt i offentliga register. Man undersöker t.ex. anknytning till bolag, inkomster eller om vederbörande förekommer i något av polisens brotts- eller spaningsregister. Om man bedömer att det finns någon substans i ärendet lämnas det till en handläggare som självständigt fortsätter arbetet. Konstaterar man däremot att det finns en logisk förklaring till det skeende som anmälts rensas uppgifterna ur registret. Oavsett vilket resultat man kommer till underrättas den som gjort anmälan.
När man gjort den utredning som är möjlig med befintliga resurser
lämnas ärendet vidare till antingen polis eller åklagare. Finanspolisen gör inga egna brottsutredningar. Sedan ärendet lämnats vidare fungerar ñnanspolisen som informationslänmare till polis och åklagare. Man biträder vid behov den fortsatta utredningen med bl.a. uppgifter från utländska organisationer t.ex. Interpol och Europol. Det internationella samarbetet är omfattande. Finanspolisen biträder vidare andra länders myndigheter i penningtvättsärenden.
Förekomsten av penningtvätt bedöms av ñnanspolisen störst inom banksfären. De vanligaste förbrotten torde vara ekonomisk brottslighet eller narkotikabrott. Penningtvätt med anknytning till ekonomisk brottslighet sker oftast på ett mer soñstikerat sätt, ibland med hjälp av juridiska biträden, än pengarna kommer från narkotikahandel. I
om sistnämnda fall förs ofta narkotika in i landet och pengar förs ut kontant eller via växlingskontor. Omsättningen av den illegala narkotikahandeln uppskattas årligen uppgå till ca 500 miljarder US-dollar.
I det följande ges en viss bild av verksamheten. Under åren 1994, 1995 och 1996 gjordes 429, 391 resp. 502 anmäl-
ningar till ñnanspolisen. Flertalet anmälningar kom från banker. Av
dessa anmälningar har de uppgifter ñnanspolisen lämnat vidare
kommit att leda till en förundersökning eller att användas i en redan inledd förundersökning i 9 resp. 32 fall. De flesta förundersökningar har redan från början rört sådana brott som inte omfattas av reglerna om penningtvätt jfr. avsnitt 1.3.2. I huvudsak har det varit fråga om förundersökningar rörande brott mot skattebrottslagen l971:69, mot ll kap. BrB eller mot lagen 1960:418 om straff för
varusmuggling VSL.
I några enstaka fall har brottsmisstanken avsett häleri, men åtal för häleri har väckts endast i ett fall. Det rörde hantering av i USA stulna checkar som var utställda statliga myndigheter eller större företag.
Inledning
På samtliga checkar hade tecknats överlâtelseförklaringar till ett svenskt aktiebolag. En stulen check belopp motsvarande ca 3 150 000 kronor lärrmades av en företrädare för bolaget till inkassering i bank, varefter medlen som inkasserades fördes över till andra personer. Ytterligare fyra stulna checkar, till ett värde motsvarande ca 2 500 000 kronor överlämnades motsvarande sätt till en bank för inkassering. Utbetalningen hindrades därför att polisen ingrep. Gärningsmännen dömdes för grovt häleri till resp. tre ârs fängelse, två år och sex månaders fängelse samt åtta månaders fängelse.
1.4.4¶Kriminalunderrättelsetjänsten kut
-
Kriminalunderrättelsetjänsten kut är en enhet inom Rikskriminalpolisen som inrättades i mars 1995. Motsvarande enheter finns på länsnivå. Rikskriminalpolisens kut består av sex rotlar; samordningsroteln, narkotikaroteln, roteln för särskilda objekt öststatsbrottslighet, pedofiler, MC-brottslighet m.m., roteln för illegal invandring, ekonomiska roteln och finanspolisen. Finanspolisen, som tidigare rapporterade direkt till rikspolischefen, hör som ovan anfördes, sedan den l september 1996 till kut.
En ur penningtvättshänsyn intressant rotel är den ekonomiska. Verksamheten på den ekonomiska roteln går ut på att samla information och vidarebefordra den i form av ärenden till polis eller åklagare. Man gör inga egna brottsutredningar. Roteln har fem arbetsområden;
bedrägerier och andra brott av ekonomisk karaktär mot banker, -
post och andra finansiella institut samt märkeskopiering, skatte- och borgenärsbrott, t.ex. skalbolagsaffärer,
-
penningförfalskning, förfalskning av värdepapper samt kort- och -
kreditbedrägerier av seriekaraktär, bedrägerier och andra brott av ekonomisk karaktär mot näringsli-
——
vet samt bedrägerier i form av bidragsfusk inom EU samt CITES-brott, dvs. brott mot handel med utrotningshotade djur
-
och växter.
Inom kut har man tillgång till ett antal olika s.k. verktyg för att få fram uppgifter. Man har bl.a. ett avancerat dokumenthanteringsregister, UF-register, man är uppkopplad till internationella bolagsregister och kontokortsföretag och man har kontakt med International Commercial Crime Bureu ICC som är en handelskarnmare i
--
London som alla banker är uppkopplade till. Vidare har man tillgång till the Analyst’s Notebook, ett dataprogram som genom imnatade uppgifter kopplar ihop t.ex. personer och fastigheter med bolag eller omvända förhållanden. I samband med att ñnanspolisen flyttades över till kut fick ñnanspolisen tillgång till de register som finns inom kut. Däremot fick de andra rotlarna inte tillgång till finanspolisens register.
Den ekonomiska roteln har i likhet med finanspolisen ett flertal samarbetspartners. Ständiga kontakter förekommer med bl.a. skatteoch kronofogdemyndigheterna, tullen samt kommunernas fastighetskontor. Dock medför sekretessbestämmelserna vissa svårigheter.
Verksamheten utvärderas internt tre gånger per år. Gemensamt med bankerna görs dessutom en årlig utvärdering. Vidare ger roteln ut informationsblad som tillställs alla "kunder" för att man skall få in fler upplysningar. Resultaten av rotelns verksamhet sammanställs i rapporter.
Under år 1995 ñck man 220 upplysningar genom intern information, 145 genom extern information och 25 från utländska kontakter. Den inkommande informationen har ökat med i genomsnitt 40 procent per månad sedan starten i mars 1995.
1 .4. 5 Generaltullstyrelsen
Sveriges EU-medlernskap anses ha medfört stora förändringar för den svenska tullens verksamhet. Bl a. uppstår nya transiteringssystem, dvs.
. transport av varor sker från ett land till ett annat eller genom ett tredje land, på grund av EU:s och medlemsländernas olika bidrags- och skattesystem. Förändringar anses även ha skett för den yrkesmässiga trafiken av punktskattade varor. En proposition har lagts för att försöka begränsa brottslighet i den yrkesmässiga trafiken. Förslaget anses tandlöst eftersom tullen, som skall stoppa trafiken, inte får utdöma tillägg utan skall kontakta skattemyndigheten.
FATF se avsnitt 1.2 har pekat att Sverige är ett av få länder i Västeuropa där tullen inte omfattas av den nationella penningtvättslagstiftningen. För många utländska tullmyndigheter är bekämpandet av penningtvätt en viktig uppgift.
Som exempel nänms att export- och importverksamhet kan användas för penningtvätt genom att man över- eller underfakturerar varor. Tullen kan vid efterkontroller upptäcka om varorna är åsatta rimliga värden. Ibland upptäcker tullen att en person vid resa till eller från Sverige har med sig mycket pengar men eftersom det inte finns några restriktioner för in- eller utförsel av valuta kan man trots misstanke om penningtvätt inte göra någonting. Tullen har bl.a. upptäckt stora
summor pengar som kommer från öststatema.
När det gäller varusmugglingsbrott har tullen enligt VSL rätt att
inleda fönmdersökning. Tullen kan emellertid inte utreda eventuell penningtvätt. Det förekommer att stora kvantiteter sprit liksom guld och andra metaller smugglas in till Sverige. Trots att tullen i dessa fall
kan utreda varusmugglingsbrottet har man således ingen möjlighet att
göra en förundersökning när det gäller eventuell penningtvätt. Generaltullstyrelsen framhåller att man vill ha möjlighet att utreda
även penningtvättsbrottslighet. Samarbetet med finanspolisen, andra polismyndigheten åklagare
samt skattemyndigheter anses vara gott. Den svenska tullen deltar vidare i internationellt arbete inom World OJstoms Organisation WCO och i EU:s arbetsgrupper. Man har även ingått bilaterala samarbetsavtal med tullmyndigheter i andra länder. Med stöd av dessa avtal vänder sig de olika ländernas tullmyndigheter till den svenska tullen bl.a. för att få hjälp med att utreda penningtvätt. Tullen kan således, med stöd av avtalen, hjälpa utländska myndigheter att utreda eventuell penningtvätt men kan inte göra motsvarande utredning när det gäller enbart inhemska förhållanden.
1.4.6 Riksbanken
Från Riksbanken uppges att i samband med att PTL trädde i kraft fattades ett principbeslut om att följa lagens bestämmelser trots att verksamheten enligt lagens lydelse inte omfattas.
Enligt 3 kap. 50 § lagen 1990:325 om självdeklaration och
kontrolluppgift LSK skall Riksbanken få uppgifter från banker m.fl. om alla betalningar till eller från utlandet överstigande 75 000 kronor. Dessa uppgifter används uteslutande för Riksbankens betalningsstatistik. Riksbanken skall enligt lag lämna uppgifter till skattemyndigheten och tullen. För det fall ñnanspolisen tar kontakt med Riksbanken i ett specifikt ärende anses att man kan lämna ut uppgifter även till
ñnanspolisen. Däremot kan finanspolisen eller någon annan enhet
inom polisen inte göra någon allmän sökning i Riksbankens betalningsstatistik se avsnitt 3.6.1.
Riksbanken har vid några tillfällen lämnat uppgifter ommisstänkta penningtvättsfall till finanspolisen. Någon uppföljning har emellertid inte skett.
Inledning
l .4.7 Riksgäldskontoret
Riksgäldskontoret omfattas inte av PTL. I samband med att PTL trädde i kraft fattade Riksgäldskontoret beslut om att tillämpa lagen. Identitetskontroll har därför skett vid alla transaktioner överstigande 110 000 kronor. Några misstänkta transaktioner har inte upptäckts.
Fr.0.m. den 1 juli 1996 registreras all försäljning av obligationer
hos Värdepapperscentralen VPC och försäljning sker endast hos
banker eller post och endast mot betalning med checkar eller postväxlar. Några anonyma handlingar kommer inte att finnas. Den utestående stocken av premieobligationer är på 50 miljarder kronor. Sedan den 1 januari 1996 lämnas emellertid kontrolluppgifter även på köp och försäljning på andrahandsmarknaden om transaktionen sker via en bank. På alla registrerade handlingar lämnas kontrolluppgift till Skattemyndigheten och till den enskilde.
Försäljning riksgäldskonto sker enbart per telefon. Riksgäldskon-
av toret skickar därefter ut en inbetalningsblankett som kunden kan betala hos bank eller post. Köpet registreras hos Riksgäldskontoret och kontrolluppgift lämnas till skattemyndigheten och till den enskilde.
Försäljning av realränteobligationer sker samma sätt som när det gäller riksgäldskonto. Köpet registreras emellertid hos VPC. Även här lämnas kontrolluppgift.
1.4. 8 Bankerna
Från de säkerhetsansvarigas sida är man positiva till att medverka i arbetet med att förhindra penningtvätt. Samarbetet med fmanspolisen anses vara mycket gott. PTL uppfattas emellertid som svår att tillämpa i vissa hänseenden. Man betonar vikten av att få de verktyg som behövs för att på ett effektivt sätt kunna uppfylla sina skyldigheter.
När det gäller banksekretessen framhålls bl.a. svårigheterna för bankerna att kommunicera sinsemellan. Den omständigheten att banksekretessen upphävs i förhållande till myndighet när uppgifter lämnas enligt PTL medför inte någon större lättnad när det gäller kommunikationen eftersom sekretessen bryts endast i det enskilda ärendet. Vidare innebär gällande Sekretessregler att om en bank lämnar uppgifter till finanspolisen kan, under förutsättning att förundersökning inte har inletts, en annan bank inte lämna upplysningar på förfrågan från ñnanspolisen såvida banken inte själv lämnat uppgifter om den aktuella angelägenheten. De säkerhetsansvariga önskar en möjlighet till ökat informationsutbyte dels mellan bankerna, dels mellan bankerna och ñnanspolisen. Vidare framhålls att det är
ovisst hur långt bankernas utredningsplikt sträcker sig om finanspolisen återkommer och vill ha fler upplysningar efter
det att en anmälan har gjorts. Någon vägledande praxis finns inte.
För att kunna fullgöra sin skyldighet i enlighet med PTL har bankerna hos Datainspektionen ansökt tillstånd att upprätta
om dataregister över personer som anmälts till finanspolisen misstänkta för penningtvätt. Detta redogörs närmare för i avsnitt 3.5.4.
De säkerhetsansvariga anser att frysning och bevakad överföring av pengar skulle underlätta bekämpandet av penningtvätt. Man betonar att transaktionerna sker oerhört snabbt genom banksystemen och att det därför är av stor vikt att ñnanspolisen har de krävs för
resurser som att kunna kontrollera transaktioner och pengars ursprung innan pengarna har förts vidare. När det gäller frysning anser man att det skulle kunna bli aktuellt vid endast ett fåtal tillfällen per år. Det viktiga anses vara att möjligheten finns och att den kan verka avskräckande.
De flesta ärenden som anmäls till fmanspolisen avser transaktioner som senare visar sig ingå i olika betalningsmönster. Redan i dag förekommer det hos vissa banker förfaranden blir sorts
som en frysning. Om det exempelvis kommer 1,5 miljoner kronor till ett vanligt lönekonto kontaktas kunden för att få möjlighet att förklara beloppets storlek. Under tiden sätts pengarna inte in på kontot.
Säkerhetsansvariga anser det i princip omöjligt att avgöra vilket brott som ligger bakom penningtvätt. En annan risk med att skatteoch tullbrott inte omfattas av penningtvättslagstiftningen uppges vara att en kund som har för avsikt att tvätta pengar försöker få förbrottet att framstå som skattebrott för att banken skall anse sig tvungen att släppa igenom betalningen. Resultatet av de händelser som anmälts till ñnanspolisen och som lett vidare visar att det företrädesvis rör sig om tull- och skattebrott se avsnitt 1.4.3.
1 .4. 9 Skandia
Inom Skandiakoncernen har det sedan den l januari 1994 internt anmälts tre misstänkta fall av penningtvätt. Efter kontroll visade det sig att pengarna var lagligen åtkomna. Endast ett fall av misstänkt penningtvätt uppges ha förekommit inom försäkringsbranschen.
De försäljare som är anställda av Skandia får sin ersättning i form av hälften i fast lön och hälften i provision. Tidigare var försäljarnas lön nästan enbart baserad provision. Att en större del utgår i fast lön medför att säljarna inte längre är lika beroende av att sälja utan kan tacka nej om det skulle vara fråga om misstänkt penningtvätt.
Inledning sou 1997:36
Försäkringsmäklare som inte är anställda av försäkringsbolagen omfattas inte av PTL. Inom Skandia har man upprättat avtal om att även dessa mäklare måste följa PTL:s regler. De får dessutom samma
utbildning i penningtvättsfrågor som Skandias egen personal.
Premiebetalningar kommer i allmänhet från en bank. Den betalning som sker kontant anses närmast försumbar. Kontrolluppgift på förmögenheter i form av kapitalförsäkringar sänds numera årligen till skattemyndigheten.
Ur penningtvättssynpunkt uppges kapitalförsäkringar vara den typ av försäkring som skulle kunna vara intressant. Med tanke på den förhållandevis långa giltighetstiden för en sådan försäkring bedöms dock risken för penningtvätt inom försäkringsbranschen så gott som obeñntlig. Det framhålls dock att risken för penningtvätt inom försäkringsmäklarbranschen sannolikt är större då försäljning sker även till utländska försäkringsföretag.
1.4.10 Sveriges advokatsamfund
Företrädare för Sveriges advokatsamfund uppger att man ställer sig negativ till att omfattas av PTL. Man betonar att advokaterna genom lagstadgad tystnadsplikt har en särskild förtroendeställning samt att samfundet uppställt egna bestämmelser för sina medlemmar. Det skulle medföra stora svårigheter för en advokat att ange sin klient. När det gäller klientmedel uppges att en advokat inte får ta emot klientmedel i andra fall än för det uppdrag som föreligger. Ett separat konto öppnas i klientens nanm så fort det avser en större summa pengar. Belopp över ca 5 000 kronor förvaras inte pâ gemensamt konto. Såväl identitet som belopp omfattas av advokaternas tystnadsplikt.
1.4.11 Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR och
Sveriges Revisorssamfund SRS
Företrädare för såväl SRS som FAR uppger att man är kritisk till generell upplysningsplikt för revisorer. Möjligen kan man tänka sig en rätt att lämna uppgifter men inte någon skyldighet. Man anser att revisorerna bör stå utanför den grupp som har skyldighet att lämna uppgifter. Om uppgiftsskyldighet skall åläggas dem menade man att
den bör regleras i aktiebolagslagen 1973:1385, ABL.
Man uppger vidare att revisorernas anrnälnings- och rapporteringsskyldighet har utretts på flera olika håll, bl.a har Betaltjänstutred-
Inledning
ningen föreslagit rapporteringsskyldighet för revisorer. Vidare behandlas revisorernas anmälningsskyldighet i Konkurrensverkets utredning. Genom införlivandet av det s.k. BCCI-direktivet den l juli 1996 anses en fullgod anmälningsplikt för revisorer ha införts se avsnitt 3.2.6.
1 .4. 12 Solvalla
Spel på hästar har varit tillåtet i Sverige sedan år 1923. Aktiebolaget Trav och Galopp ATG bildades år 1973. ATG har åtta styrelseledamöter varav hälften tillsätts av regeringen.
ATG har att verka för att trav- och galoppsporten i Sverige skall kunna bedrivas på ett sådant sätt att de långsiktiga förutsättningarna för sportens utveckling tryggas inom de av statsmakterna givna ramarna.
Från år 1974 var postkontoren huvudombud för ATG men år 1987 tog fristående ombud över vadslagningsverksamheten. Verksamheten är numera helt automatiserad. Varken speltalong eller vinstbong innehåller någon form av identitetsuppgift. Vem som har spelat resp. vunnit kan därför inte fastställas. Företrädaren för ATG uppger att man vill ifrån kontanthanteringen så mycket som möjligt och att man har diskuterat möjligheten att kunna öppna spelkonton. Spelkontot skulle vara ett s.k. spegelkonto, där medlen finns hos banken till dess att spelaren satsar dem vid ett spel. Eventuell vinst skulle betalas till spegelkontot. Om en möjlighet till sådana konton öppnas skulle man kunna utforma ett kontrollsystem liknande det som bankerna har. Med dagens systern saknas praktiska kontrollmöjligheter. När det gäller utbetalning av vinster m.m. se avsnitt 3.2.2.
1.4.13 AB Stockholms Auktionsverk
Auktionsverket anordnar fyra olika typer av auktioner, varav stora kvalitetsauktionema vilka hålls två gånger per år svarar för den största omsättningen. Av den årliga omsättningen om 200 miljoner kronor utgör hälften försäljning på kvalitetsauktionerna.
Auktionsverket säljer endast lösöre. Försäljning av guld och värdefulla stenar sker i begränsad omfattning och endast för förhållandevis låga värden. Det förekommer dock att även antika smycken, vilka kan
inbringa högre pris, säljs. Vidare försäljs t.ex. sarnlar- och sportbilar
samt vissa föremål för tullens resp. kronofogdemyndighetens räkning.
Inledning
Företrädaren för Auktionsverket uppger att de regler man har att
rätta sig efter huvudsakligen är de etiska regler man själv uppställer.
När det gäller försäljningen uppges att säljarna företrädesvis utgörs
privatpersoner. Antikvitetshandlare agerar dock i stor utsträckning av både köpare och säljare. Under de senaste åren har även
som finansbolag börjat sälja föremål som de erhållit som betalning för fordringar. Identitetsuppgifter tas alltid säljaren och lämnas inte ut.
Uppgifterna för alltid. Köparna är i dagsläget huvudsakligen
sparas antikvitetshandlare samt privatpersoner som har gott om pengar. Eftersom den svenska kronan varit har intresset för att handla i
svag Sverige ökat. Det är allt vanligare att köparen finns utomlands.
Auktionsverket har kontinuerlig kontakt med polisen och samarbetet med dem gott. Lämnas föremål in som man misstänker kan vara
anses t.ex. stulna underrättas polisen. Vidare sänds katalogerna över de olika auktionsföremålen inför auktionerna till polisen. Från Interpol lämnas regelbundet uppgifter efterlysta värdeföremål. Under de senaste tio
om åren har endast vid tillfällen upptäckt stöldgods.
man ett par
1.4.14 Bukowski Auktioner AB
Arbetsgruppen i utredningen har varit i kontakt med Bukowski Auktioner AB varvid upplystes att verksamheten på Bukowski
man om är organiserad på ett liknande sätt på Stockholms Auktionsverk.
som
1.4. 15 Financial Action Task Force on money laundering
FATF
En arbetsgrupp i utredningen har dels träffat företrädare för FATF i samband med utvärderingen effektiviteten av det svenska systemet
av
bekämpa penningtvätt, dels deltagit vid ordinarie sammanträden
för att
anordnats av FATF, se avsnitt 1.2. som
1.4.16¶Övrigt
En arbetsgrupp från utredningen har varit närvarande vid Nordisk ekobrottskonferens, EG:s kontaktkormnitté för penningtvättsfrågor samt vid sammanträde med aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöomrâdet. Avsikten med deltagandet har bl.a. varit att
inblick i hur andra länder reglerat olika penningtvättsfrågor. få en
2¶Allmänna
utgångspunkter
2.1¶Inledning
Vi har i närmast föregående avsnitt redovisat huvuddelen bak-
av grundsmaterialet för våra överväganden och förslag. Med utgångspunkt i direktiven har vi inledningsvis försökt skapa oss en bild av hur penningtvättsregler är utformade och praktiseras både inom vårt eget land och i andra länder. Även de internationella åtagandena har självfallet genomgåtts. Till denna del av vårt utredningsarbete hör även de hearings vi anordnat samt de olika studiebesök ägt
som rum. Kontakter har även tagits med andra utredningar med anknytning till vårt arbete. Under arbetets gång har vi mottagit besök bl.a.
av företrädare för FATF. På motsvarande sätt har representanter för vår utredning deltagit i olika internationella sammankomster.
I förevarande kapitel lämnas redogörelse för några allmänna
en mer bedömningar som vi gjort och som kan sägas ange en yttre ram i vissa hänseenden för vad vi sedan föreslår på skilda punkter. Våra närmare överväganden och förslag återfinns i kapitel
2.2¶Behovet lagändringar
av
Av de iakttagelser vi gjort har inget annat framkommit än att frågor kring penningtvätt tilldrar sig ett mycket stort intresse i skilda sammanhang. Stora förhoppningar knyts också till möjligheterna att bekämpa ekonomisk och organiserad brottslighet att söka
genom motverka förfaranden som innefattar penningtvätt. Detta kommer direkt och klart till uttryck inte minst i de olika internationella åtaganden som Sverige gjort. En fortlöpande diskussion förs också i olika samarbetsgrupper skilda nivåer.
.
Såvitt gäller svenska förhållanden har man sökt åtgärda penningtvätt vid främst två tillfällen, dels genom 1991 års ändringar i hälerilagstiftningen, dels genom den nu gällande PTL från år 1994. Dessa ändringar är således av förhållandevis färskt datum och erfarenheterna hittills är därför något begränsade. Förhållandet är i mångt och mycket detsamma i de länder vars regler och erfarenheter vi tagit del av. Vi har dock inte funnit underlag för någon annan bedömning än att
man
står inför ett mycket allvarligt och svårbemästrat problem.
En slutsats vi dragit och varit vägledande är att det före-
som som ligger ett tydligt behov effektivisering av den nuvarande
av en ordningen. Till detta hör att framtida åtgärder måste ta sikte ett betydligt vidare område än det nuvarande. Således måste basen för
bekämpning penningtvätt breddas, den praktiska hanteringen av
av penningtvättsfall underlättas, ökad kriminalisering utformas,
en kontroll i anslutning till gränspassage möjliggöras i viss omfattning samt onödiga sekretesshinder tas bort. Enligt vår mening framstår enstaka punktinsatser således inte tillräckliga. Framtida regler
som
måste givetvis samtidigt tillgodose enskildas berättigade integritetsin-
och inte heller lägga onödiga hinder i vägen för den seriösa tressen affärsverksamheten.
I anslutning till det sagda vill vi understryka att vårt utrednings-
nu uppdrag är begränsat till just penningtvättsfrågor. I de fall där vi
funnit att lagändringar framstått som mycket påkallade ur penning-
tvättssynpunkt där även andra områden berörs direkt har vi dock
men
för att redovisa våra överväganden utan att framlägga formliga stannat förslag.
2.3¶Systematiska frågor
Våra direktiv påbjuder översyn PTL. Av direktiven kan utläsas
en av
önskas. Även för framtiden skall att en effektivisering av systemet således regler finnas i görligaste mån förhindrar penningtvätt.
som Direktiven möjligheter att även överväga ändringar i strafflag-
ger oss stiftningen och i ett fall talas konkret om häleribrotten dir. s. 6-7.
En förstafråga blir hur för framtiden bör utforma nya regler.
man I dag finns regler mot penningtvätt både i BrB och i PTL. Penningtvättsförfaranden vissa slag kan falla under exempelvis hälerilag-
av stiftningen i 9 kap. 6-7 §§ BrB. PTL däremot att motverka
avser överträdelser-av lindrigare art. PTL är till sin natur också uppbyggd på preventiva grunder. Genom att ålägga banker och andra berörda
företag granskningsansvar både direkta lagregler och
ett —- genom möjligheter för Finansinspektionen att utfärda föreskrifter, anvisningar
har i första hand strävat efter att skapa garantier mot att m.m. - man etablerade skall kunna utnyttjas i förevarande sammanhang.
organ PTL innehåller inte några sanktioner i traditionell bemärkelse utan effektiviteten i dagens system garanteras närmast av Finansinspektio-
generella möjligheter att ingripa mot icke önskvärda företeelser. nens
Vi vill redan här inskjuta att när det talas om åtgärder mot penning-
det- inte alltid klargörs vad egentligen syftar på. Enligt vårt tvätt man
Allmänna utgångspunkter
förrnenande är det angeläget att beakta den nyss angivna dualismen på området, nämligen den straffrättsligt betonade delen av penningtvätt
regleras bl.a. hälerilagstiftningen och den mer preventivt
som genom och administrativt inriktade som återfinns i PTL. Vi har övervägt att t.ex. föra delar åtgärder mot penningtvätt till BrB:s häleriregler
av nya och låta penningtvåttslag enbart omfatta renodlade frågor
en ny mer
tillsynskaraktär. Vi har likaså prövat om nuvarande häleribestärnav melser bör ändras på vårt initiativ.
Reglerna mot penningtvätt är, som redan påpekats, ett mycket värdefullt och nödvändigt komplement till de övriga regler som finns när det gäller att försöka komma till rätta med den ekonomiska brottsligheten och organiserad brottslighet. Renodlade åtgärder mot
annan penningtvätt måste dock även för framtiden vara av utfyllande eller
kompletterande natur. De egentliga angreppen mot den bakomliggande
brottslighet vill åtgärda måste ligga på ett tidigare stadium. De
man önskemål vi delvis tidigare återgett, där mer kraftfulla åtgärder
som efterlyses, syftar egentligen inte penningtvätt som sådan utan mer på att söka öka möjligheterna att t.ex. kunna förverka egendom som âtkommits narkotikabrottslighet eller ekonomisk brottslighet.
genom Av det sagda följer enligt vårt förmenande att man svårligen kan
nu tänka sig ett system där en åtgärd i fråga om egendom, som utgör vinning brott, skulle vara att bedöma efter andra och eventuellt
av strängare grunder än själva huvudbrottet. Det förefaller således mycket tveksamt nuvarande häleribestämrnelser, för övrigt omfattar
om som vissa former penningtvätt, skulle ett meningsfullt och systema-
av tiskt riktigt sätt kunna kompletteras med regler som även för mindre
flagranta penningtvättsfall medför påföljder av motsvarande dignitet.
Hälerilagstiftningen utgör en central del av straffrätten. Som senare kommer att redovisas i bl.a. avsnitt 3.7.3.3 anser vi att erforderliga skärpningar kan ske på annat sätt än genom ingrepp i hälerilagstiftningen. Ett ytterligare skäl att inte röra vid hälerireglema hänger
med vad utvecklas i avsnitt 3.1. Vi föreslår nämligen att samman som även medel härrör från skattebrottslighet bör omfattas av en ny
som speciallagstiftning rörande penningtvätt. Nuvarande häleribestämrnel-
in sådan vidare. Även detta är ser i BrB fångar inte egendom utan ett skäl för att helt hålla oss inom ramen för en fristående special-
oss reglering.
Vår slutbedömning är således att såvitt gäller vårt uppdrag det
- nuvarande sanktionssystemet i BrB behålls, vilket bl.a. innebär att en
fortsatt reglering bör ske genom en ny speciallag om penningtvätt.
Därmed inte sagt att ändringar inte kan påkallade på andra
vara områden, något vi återkommer till i fråga om bl.a. förverkande-
som
reglerna avsnitt 3.3.3.
Allmänna utgångspunkter
2.4¶Tillämpningsområdet
När det gäller omfattningen av en framtida penningtvättslagstiftning
är givetvis en viktig fråga dess räckvidd. Denna fråga omfattar två problem. Det ena rör vilken egendom skall omfattas, den andra
som vilka företag som bör finnas med i den uppgiftsskyldiga kretsen. Vi har i denna del anlagt följande allmänna synpunkter.
För närvarande omfattar PTL bara sådan egendom som härrör från brottsligt förvärv, dvs. förbrottet skall omfattas av hälerilagstiftningen. Vid våra kontakter med dem har praktiska erfarenheter
som av gällande regler har en sådan begränsning visat sig vålla problem. I andra länder har man inte heller alltid gjort sådan anknytning till
en häleribestämmelserna. Vi har också funnit att en sådan koppling inte är nödvändig. Snarare talar både effektivitetshänsyn och rent praktiska överväganden för en fristående bedömning för den del av penningtvätt som vårt uppdrag avser. Hithörande frågor behandlas i avsnitt 3.7.3.
I fråga om den framtida krets som skall vara uppgiftsskyldig måste bl.a. en resursbedömning göras. Vi har att utgå ifrån att i vart fall inga extra medel kan påräknas för det kontrollarbete erfordras.
som
För närvarande är bl.a. banker, växlingskontor och livförsäkringsbolag underkastade PTL:s regler. Någon begränsning denna krets
av är inte motiverad. För en utvidgning kretsen har anförts att ett ökat
av antal anmälningar skulle ge myndigheterna flera uppslag vilket i sin tur skulle försvåra möjligheterna till penningtvätt. Vi tror dock inte att så skulle bli fallet. För att ett uppgiftslämnande skall bli effektivt måste nämligen två förutsättningar vara uppfyllda.
För det första måste kretsen vara sådan att det finns praktiska möjligheter att i administrativ ordning utfärda föreskrifter hur
om uppgifter skall lämnas. En tillsynsmyndighet måste alltså finnas som kan ge vägledande föreskrifter och även kontrollera dessas efterlevnad.
För det andra måste kretsen bestå av sådana verksamheter har
som praktiska möjligheter att åstadkomma ett meningsfullt uppgiftslärnnande.
Dessa förutsättningar är uppfyllda såvitt gäller den nuvarande kretsen. Vi är väl medvetna om att önskemål framförts utvidg-
om ningar, liksom att man i andra länder har regler som är vidare i detta hänseende än våra.
De nya grupper man brukar ange är t.ex. skrothandlare, de som driver handel med värdefullt lösöre, fastighetsmäklare osv. I och för sig kan säkert penningtvätt förekomma inom dessa och andra kretsar. Det torde emellertid för dessa kategorier vara mer eller mindre
ogörligt att skapa en motsvarighet till dagens uppgiftsskyldighet. Det
finns heller ingen anledning att föreskriva ett ökat uppgiftslärrmande
där det saknas möjligheter att i praktiken bearbeta det inkomna materialet. Ett system som innefattar ett uppgiftslärrmande utan motsvarande nytta torde snabbt och goda grunder hamna i vanrykte. Vi har också avvisat tanken på ett fullt genomfört tudelat system där banker m.fl.skulle lämna uppgifter ungefär enligt dagens regler medan andra grupper skulle lämna besked i enklare former. Det
sagda innebär inte att grupper utanför kretsen inte skall kunna nu kontrolleras skyldighet att lämna uppgifter på begäran.
genom en
Vår slutsats är således att ett strukturerat och begränsat uppgiftslämnande skall behållas för framtiden. Övriga områden får regleras särskilt. I avsnitt 3.2 återkommer vi till frågor om den närmare
avgränsningen.
2.5¶Övrigt
Något vi noterat särskilt värdefullt för framtiden är det
som som förhållandet att PTL mottagits positivt, t.o.m. mycket positivt, av den uppgiftsskyldiga kretsen. Enligt vår mening är det synnerligen väsentligt att det förtroendefulla samarbetet mellan berörda myndigheter och företag kan fortsätta och vidareutvecklas. Med tanke på de högst varierande transaktioner som skall bedömas i den dagliga hanteringen måste ett utrymme finnas för viss frihet när det gäller att
en skapa lämpliga rutiner. Det är således inte möjligt att genom lagstiftning i detalj söka olika rutiner. Även för framtiden måste det
ange finnas ett tämligen vitt utrymme för Finansinspektionens allmänt vägledande verksamhet.
beskrivna förhållandet med hittillsvarande goda samarbete
Det nyss bör även få sin återverkan i andra hänseenden. En del av de uppgifter
ålagts i fråga förbättrad kontroll kan således delvis tillgosom oss om doses att ta till de finns inom bankvärlden.
genom vara resurser som Således kan förbättringar ske genom försiktiga uppmjukningar av banksekretessen. En möjlighet för företagen att i särskilda fall och under närmare angivna förutsättningar få arbeta i penningtvättsfall med ADB-stöd hör också hit.
Ett effektivt system för att åtgärda penningtvätt kräver självfallet att det på myndighetssidan finns som kan ta emot och hantera
resurser inkomna uppgifter. För närvarande pågår inom kanslihuset ett arbete
är inriktat på betydande organisatoriska förändringar när det som gäller kampen mot bl.a. den ekonomiska brottsligheten. Vi har i vårt arbete inte tagit de organisatoriska frågorna i någon större
upp utsträckning utan utgått från att omfattningen av de satsningar som statsmakterna hittills satt in i allt väsentligt bibehålls. När vi i detta
Allmänna utgångspunkter
betänkande använder uttrycket finanspolisen innefattar detta således
inget ställningstagande i organisatorisk fråga. Våra närmare
en överväganden i dessa delar återfinns i avsnitt 3.8.
Avslutningsvis kan i detta sammanhang nämnas att våra förslag
knappast har någon betydelse ur regionalpolitiska aspekter eller i fråga
att pröva offentliga åtaganden. Inte heller finns i våra förslag om något det finns anledning att ta upp från jämställdhetspolitiska ut-
som gångspunkter.
3 överväganden och förslag
3.1¶Den lagens omfattning
nya
Vi föreslår den penningtvättslagen skall omfatta alla medel
att nya
kan härröra från brott eller brottslig verksamhet av
som antas
allvarligare slag.
Av våra direktiv följer att vi skall göra en allsidig översyn av åtgärder
I detta ligger att utvärdera PTL:s tillämpning och
mot penningtvätt.
pröva hur lagstiftningen kan effektiviseras i olika avseenden. Målet för översynen skall vara att utveckla samhällets åtgärder mot penningtvätt och att därvid åstadkomma ett så effektivt system som möjligt.
I det följande redovisas våra allmänna överväganden i fråga om vilka bakomliggande brott skulle kunna grunda ansvar för
som
penningtvätt. Våra närmare ställningstaganden i denna del återfinns i
avsnitt 3.7.
I samband med införandet PTL angavs att lagen inte skulle
av begränsas till att endast medel som härrör från narkotikabrott. Ett
avse skäl för detta att det skulle vara lika förödande för tilltron till det
var finansiella systemet det utnyttjades för penningtvätt i fråga om
om
brottslighet om" det utnyttjades i fråga om narkotikabrotts-
annan som lighet. Ett annat skäl att det inledningsvis oftast torde vara omöj-
var ligt att avgöra transaktion har samband med narkotikabrott,
om en
omständigheterna i och för sig talar för att den har anknyt-
även om
ning till brott. Regleringen skulle därför bli tämligen meningslös om
den begränsades till narkotikabrottslighet.
överensstämmelseV med de
Lagen begränsades emellertid, i nya bestämmelserna häleri i BrB, till att omfatta alla transaktioner
om avseende medel kan förmodas härröra från ett brottsligt förvärv
som
avsnitt 1.3.2. Utanför lagens område faller således sådana brott
se
där egendomen undandragits beskattning, tull eller någon annan avgiftsskyldighet. Dessa brott medför visserligen ekonomiska fördelar
för gärningsmannen inte upphov till något omedelbart
men ger förvärv. Att lagen inte skulle omfatta skattebrottslighet o.d. motiverades i förarbetena med att det torde föra för långt att låta lagen vara direkt tillämplig på sådan brottslighet, bl.a. därför att det i fråga om
skatteundandragande oftast skulle vara omöjligt för en bank att ha någon uppfattning om huruvida fullbordat brott föreligger när transaktionen görs. En avgränsning gjordes också till brott av allvarligare slag varmed avsågs brott där fängelse mer än sex månader kan följa prop. 1992/93:207 s. 9 f..
Nuvarande PTL omfattar således inte medel som härrör från skatteoch tullbrott. Som framgår av avsnitt 3.7.3 omfattar det av oss föreslagna nya penningtvättsbrottet alla medel som härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag.
Det bör föreligga överenstämmelse mellan vad som kan utgöra förbrott till penningtvättsbrottet och omfattningen av företagens gransknings- och uppgiftsskyldighet. Den enskilde tjänstemännen skulle armars kunna straffas för penningtvättsbrott medan företaget inte
har någon gransknings- och uppgiftsskyldighet. Vidare har det
framkommit att en avsevärd del av de medel som misstänks har varit föremål för penningtvätt härstammar från skatte- och tullbrott. Önskemål att PTL utvidgas till omfatta även skatte- och
om att tullbrott har dessutom framförts från flera håll. Det har även framförts kritik från internationellt håll mot att den svenska lagstiftningen inte omfattar skatte- och tullbrott.
Med hänsyn härtill anser vi att de uppgiftsskyldiga företagen i PTL bör åläggas att granska och lärrma uppgifter om alla transaktioner
som kan antas avse medel som härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag. Definitionen av penningtvätt i lagen bör i enlighet hänned täcka ett förhindrande av sådana åtgärder med avseende på medel som kan antas härröra från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag som är ägnade att dölja denna egenskap hos medlen. Genom att använda lokutionen "härrör från brott", och inte "brottsliga förvärv" anser vi att penningtvättslagen även omfattar medel har
som
, sin grund i skatte- och tullbrott. Den direkta kopplingen mellan PTL och häleribestämmelsema föreligger därför inte längre.
1997:36 Överväganden och förslag SOU
3.2¶Den uppgiftsskyldiga kretsen
Vi föreslår att försäkringsmäklare skall omfattas av uppgiftsskyl-
digheten i den nya penningtvättslagen.
3.2.1¶Inledning
Uppgiftsskyldighet enligt PTL föreligger för företag som driver bankrörelse eller livförsäkringsrörelse samt sådana företag som står under Finansinspektionens tillsyn och driver värdepappersrörelse eller verksamhet kreditmarknadsbolag. Den 1 januari 1997 utökades
som kretsen till att omfatta även valutaväxlingsrörelser.
Enligt valutaväxlingslagen 1996:1006 skall företag som driver valutaväxlingsrörelse i väsentlig omfattning anmäla sin verksamhet till Finansinspektionen för registrering. Det huvudsakliga syftet med lagen är företag driver sådan verksamhet skall omfattas av regler om
att som förebyggande åtgärder mot penningtvätt. Företag som driver valutaväxlingsrörelse och redan i dag omfattas av PTL undantas från anmälningsskyldigheten. I förarbetena till lagen prop. 1995/96:216 s. 39
att regeringen har tillkallat utredare för att undersöka vilka anges en åtgärder kan och bör vidtas för att effektivisera bekämpningen av
som penningtvätt. Därefter anförs att I uppdraget ingår bl.a. att kartlägga i vilken omfattning penningtvätt förekommer. Regeringen förutsätter
utredaren i samband dänned behandlar frågan om införande av att särskilda regler tillstånd och tillsyn för valutaväxlingsföretagen.
om Liknande frågeställningar kan komma upp i andra verksamheter som utredaren har att granska. I avvaktan resultatet av kartläggningen,
regeringen de skäl tidigare angetts, att det för närvarananser av som de inte finns anledning att införa tillståndsplikt för valutaväxlingsföretag.
Vid kontakt med Finansdepartementet har framkommit att skrivningen i propositionen kom till vid diskussioner om valutaväxlingsföretagen borde ha tillstånd för sin verksamhet och stå under Finansinspektionens tillsyn eller om det skulle räcka med anrnälningsskyldighet. Tanken också utredaren fann att andra verksamheter
var att om borde omfattas PTL, och dessa verksamheter därvid skulle kräva
av tillstånd och stå under tillsyn, så borde samma krav gälla för valutaväxlingsföretagen. Det kan redan nu nämnas att vi föreslår att skyldigheten att lämna uppgifter i den penningtvättslagen utvidgas till att
nya omfatta även försäkringsmäklare. Någon annan utvidgning föreslår vi inte. Den tid valutaväxlingslagen har gällt från den l januari
som -
1997 har varit alltför kort för oss för att utvärdera amnälnings- —— om kravet för valutaväxlingsföretagen är tillräckligt eller om det borde ändras till ett tillståndskrav. Vi anser därför att frågan om tillstånd och tillsyn beträffande valutaväxlingsrörelser bör övervägas vid ett senare tillfälle. Enligt utredningsdirektiven skall vi överväga om det finns skäl att utvidga lagens tillämpningsområde med hänsyn till vad som är känt om förekomsten av penningtvätt. Bedömningen skall göras även mot bakgrund av de diskussioner som förts i olika internationella fora. I denna del har olika önskemål framförts. Som ett exempel kan nämnas att bl.a. advokater och revisorer borde föras in under lagens tillämpningsområde. Det kan också enligt direktiven finnas skäl att undersöka om vissa myndigheter som Riksbanken, Riksgäldskontoret och
Generaltullstyrelsen bör omfattas av lagen.
Enligt artikel 12 i EG:s penningtvättsdirektiv skall medlemsstaterna se till att bestämmelserna i direktivet utvidgas till att omfatta andra kategorier än kreditinstitut och finansiella institut, då den verksamhet som bedrivs är särskilt ägnad att utnyttjas för penningtvätt. En kontaktkommitté för penningtvättsfrågor har, i enlighet med artikel 13 i direktivet, bildats under kommissionen för att bl.a. undersöka behovet av utvidgningar avsnitt 1.3. l.
se
Kontaktkommittén har genom ett yttrande, vilket inte är bindande för medlemsländerna, anfört bl.a. attmedlemsstaterna bör överväga om vissa verksamheter innefattar en uppenbar risk i penningtvättssarnmanhang och, om så är fallet, överväga även dessa verksamheter om bör omfattas av penningtvättslagstiftning XV/1102/95. Som exempel nämns kasinon, vadhållning, lotterier, fastighetsmäklare, juvelerare, ädelmetall- och antikhandlare, auktionsfirrnor samt frimärks- och
mynthandlare. Olika kontrollåtgärder, t.ex. krav på identifiering, har
också diskuterats i fråga om advokater och revisorer. Penningtvättslagarna i de länder som vi undersökt omfattar regelmässigt samma krets som den svenska penningtvättslagen. I vissa länder har man emellertid gått längre. Vi kan här hänvisa till avsnitt 1.3.3 där omfattningen för land. anges resp. När det gäller utformningen den framtida kretsen har vi haft av följande allmärma riktmärken. Till att börja med har vi ansett att skäl saknas för att begränsa den nuvarande kretsens omfattning. Av såväl direktiven de internatiosom nella önskemålen kan heller inget annat utläsas än att utvidgningar bör övervägas. Vidare måste, enligt vår mening, den framtida kretsen bestämmas på sådant sätt att ett meningsfullt uppgiftslämnande från företagen i fråga kan åstadkommas. I detta ligger ett krav att det måste finnas
Överväganden och förslag
i administrativ ordning utfärda föreskrifter härom. Det
möjligheter att
måste således finnas någon form tillsynsmyndighet för verksamav heten. Det måste likaså finnas praktiska möjligheter och resurser för allmänna hantera de uppgifter lärrmas. Ett system med ett det att som motsvarande nytta torde snabbt och på goda
uppgiftslänmande utan
grunder hamna i vanrykte. Med mindre kan räkna med ökade anslag för nu berörd än att man kontrollverksamhet, vi att ett förslag om nya tillsynsmyndigheter anser bör anstå till dess de föreslagna förändringarna hunnit genomföras nu utvärderas. Det bör nämnas att tillsynsmyndigheter finns för en och del de verksamheter vi behandlar i det följande. av som Vårt är således att strukturerad och förhållande-
ställningstagande en
vis begränsad uppgiftsplikt skall behållas för framtiden. Den nuvaranbehålls därför i allt väsentligt oförändrad. Vi har dock de kretsen kommit fram till att vissa verksamheter bör åläggas en skyldighet att lämna information, fråga vi behandlar närmare i på begäran en som avsnitt 3.4.5. I det redovisas områden där vi funnit att penningtvätt kan
följande
förekomma. Våra ställningstaganden återfinns under resp. avsnitt.
3.2.2¶Spelmarknaden
Inom begreppet spelmarknaden faller olika verksamheter såsom kasinon, vadhållning, tips och trav samt andra typer av lotterier. Lotteri- och spelmarknaden i Sverige är omfattande. Omsättningen på
den legala spelmarknaden uppgick under år 1995 till 23 miljarder
kronor. Den illegala spelmarknaden är naturliga skäl mycket svår av Både legala och illegala spel söker sig nya vägar med
att uppskatta.
utnyttjande elektronik och informationsteknik. För spelmarknaden av
central tillstånds- och övervakningsmyndighet, Lotteriinspek-
finns en tionen. Vid vadhållning i samband med hästtävlingar utövar Riks-
skatteverket tillsynen. Det finns all anledning att anta att penningtvätt kan förekomma inom Nu är emellertid den i Sverige tillåtna kasino-
spelmarknaden.
verksamheten så utformad att både insatser och vinstmöjligheter är kraftigt reducerade i förhållande till vad gäller internationellt. som Någon jämförelse är därför inte möjlig med de länder där kasinoverk-
samhet omfattas penningtvättsregler. Bilden kan självfallet bli en
av sådan verksamhet internationell typ blir tillåten hos oss. annan om av När det däremot gäller lotterier, bingospel m.m. har vi inte funnit
något av intresse från våra utgångspunkter.
Av betydligt större intresse är tips- och trawerksarnhet, kanske inte
minst den sistnänmda. I denna del är att märka att det bara finns två aktörer AB Tipstjänst och ATG med särskilda tillsynsmyndig-
- heter; Lotteriinspektionen resp. Riksskatteverket RSV. Totalisatorvadhållningen skall stå under uppsikt av särskilda kontrollanter
som utses av RSV. RSV har också meddelat vissa föreskrifter för kontrollantverksamheten och tillsynen i övrigt avseende vadhållning i samband med hästtävling RSFS 1994:12.
Från rent formella utgångspunkter skulle i fråga om hästsporten i och för sig någon form av kontrollsystem kunna tillskapas med
utgångspunkt i tillsynsmyndighetens befogenheter. I praktiken torde
detta emellertid knappast vara möjligt. Själva spelandet är numera genomgående anonymt i den meningen att några nanmuppgifter inte lämnas i samband med insatserna. Spel kan också ske hos ett mycket stort antal ombud av varierande slag. Någon återgång till tidigare spelforrner är knappast tänkbar. Vid studiebesök Solvalla upplystes om ett tänkt system innebärande att man skulle öppna en möjlighet att spela via konton. Om en sådan ordning infördes skulle ett hinder mot särskilda kontrollåtgärder falla bort. I sammanhanget vill vi nämna att den privata handeln med bongar knappast kan åtgärdas
genom penningtvättsregler. Vi vill dock påpeka att vissa kontrollmöjligheter finns. Vinster upp till SO 000 kronor betalas visserligen ut av ombuden men högre vinstutbetalningar kräver banks medverkan, vilket innebär att större transaktioner berör företag inom den uppgiftsskyldiga kretsen. Den del av vinsten som överstiger 200 000 kronor kvarhålls hos ATG under 30 dagar för interna säkerhetskontroller.
Som framgår av avsnitt 3.4.5 föreslår vi att de som bedriver vadhållnings- och lotteriverksamhet skall vara skyldiga att lämna ñnanspolisen de uppgifter som kan vara av betydelse för utredning
en angående penningtvätt. Det får, i vart fall för närvarande, anses vara tillräckligt för dessa verksamheter.
3.2.3 Handel med värdefulla föremål
Under denna rubrik faller verksamheter där det handlas med föremål som är ornsättningsbara och som har ett relativt högt och normalt bestående värde. Det kan tänkas att ett sådant föremål i sig själv har ett, i detta sammanhang, obetydligt värde att handeln ett
men avser flertal föremål av samma sort tillsammans utgör ett betydande
som belopp. Nedan anges några exempel på sådana verksamheter där det kan föreligga risk för att de används för penningtvätt. Exempliñeringen utgår delvis från den som har diskuterats i internationella
sammanhang, främst inom EG:s kontaktkommitté för penningtvättsfrågor.
överväganden och förslag
Juvelerare, ädelstenshandlare, konst- och antikhandlare, auktionsfirmor, frimärks- och mynthandlare samt handlare med
transportmedel
De verksamheter förekommer under denna rubrik är inte som
reglerade genom särskild lagstiftning.
Handel med värdefulla metaller
Yrkesmässig handel med ädelmetallarbeten regleras i lagen 1986:985 handel med ädelmetallarbeten. I lagen finns regler om vad som om skall ädelmetallarbete, stämplar och kontroll. Kontrollanses som om är Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut AB. Den som organ yrkesmässigt tillverkar, försäljer eller importerar ädelmetallarbeten skall registrerad hos kontrollorganet. vara
Skrotverksamhet
Lagen 1981:2 handel med skrot och begagnade varor trädde i om kraft den 1 juli 1981 samtidigt förordningen 1981:402 om som handel med skrot och förordningen 1981:403 handel med om begagnade Syftet med regleringen är i första hand att motverka varor. tillgreppsbrott att försvåra avsättningen av oärligt åtkommet genom gods och underlätta polisens spaning efter sådant gods. Handel med skrot krävertillstánd från polismyndighet som också utövar tillsyn över skrothandeln. Polismyndigheten har tämligen långtgående befogenheter, kan t.ex. ta del handlingar, undersöka omrâde, man av lokal eller annat utrymme som används i verksamheten och granska den bokföring och övriga handlingar som hör till verksamheten. I förordningen handel med begagnade varor räknas samtliga om omfattas regleringen. Exempel på sådana är varor upp som av mopeder, cyklar, utombordsmotorer, motorsågar, symaskiner, kameror, radio- och TV-apparater samt delar och tillbehör till dessa. Pälsverk, smycken samt föremål helt eller till väsentlig del består som guld, silver, platina m.fl. ädla metaller är andra exempel på varor av omfattas regleringen. För handel med begagnade varor krävs som av
inte tillstånd utan endast registrering hos polismyndighet.
En utredare har tillsatts för att bedöma handeln med skrot och om begagnade även i fortsättningen bör vara reglerad genom varor särskild lagstiftning dir. 1996:1. Vid kontakt med utredningen har framkommit att denna bl.a. överväger att helt avreglera skrothandeln.
Uppdraget skall redovisas sommaren 1997.
För bilskrotningsverksamhet finns kompletterande bestämmelser i bilskrotningslagen 1975:343 och bilskrotningsförordningen
1975:348.
Pantbankers handel med begagnade varor regleras i pantbankslagen
1995: 1000 och pantbanksförordningen 1995: 1189, se avsnitt 3.2.7.
Överväganden
De flesta verksamheter rörande s.k. värdefulla föremål saknar specifik
lagreglering. Någon tillsynsmyndighet finns inte. Dessa verksamheter
kan tänkas handla med mycket betydande belopp varför en påtaglig
risk för penningtvätt kan föreligga. Med tanke på denna kategoris
karaktär är det inte möjligt att bygga upp ett i praktiken användbart system för uppgiftslämnande. Hithörande grupper bör emellertid vara
skyldiga att på begäran av finanspoliscn lämna de uppgifter som kan vara av betydelse för utredning angående penningtvätt jfr avsnitt
3.4.5.
Nuvarande befogenheter för polismyndighet ändras inte genom våra förslag, bortsett från vad som sägs i avsnitt 3.4.5. Vi utgår från att man beaktar vad vi nu anfört när ställning skall tas till den ovan
nämnda utredningens förslag.
3.2.4 Mäklare
Vi har här studerat fastighets- och försäkringsmäklare. För den först-
nämnda kategorin gäller fastighetsmäklarlagen 1995:400 sedan den
1 oktober 1995. För registrering och tillsyn
svarar
nämnden. Nämnden har rätt att bl.a. granska akter, bokföring och övriga handlingar som hör till verksamheten. Nämnden bör också på eget initiativ bevaka och följa upp de lokala förhållandena på fastighetsmäldarområdet samt skall vid behov samarbeta med andra myndigheter prop. 1994/95:14 s. 27. Mäklare kan tilldelas varning och registreringen kan återkallas.
Även för försäkringsmäklare finns enligt lagen 1989:508
om
försäkringsmäklare ett registrerings- och tillsynssystem. Detta handhas av Finansinspektionen. Finansinspektionen skall i enlighet med försäkringsrörelselagen 1982:713 verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet. Mot denna bakgrund har inspektionen när det gäller försäkringsmäklarna till uppgift dels att fullgöra de konkreta tillsynsuppgifterna enligt
försäkringsmäklarlagen, dels att utöva en allmän tillsyn över mäklar-
verksamhet så att försäkringsrörelselagens intentioner uppfylls. En nas registrering kan återkallas av inspektionen, vidare kan varning meddelas.
En särskild utredare har tillsatts för att göra en översyn av försäkringsmäklarlagen dir. 1995: l 16. Utredningen beräknas vara slutförd under första halvåret 1997.
Både fastighetsmäklare och försäkringsmäklare omsätter stora
belopp. En påtaglig risk för penningtvätt föreligger därför. Fastighetsmäklarna står under tillsyn Fastighetsmäklarnämnden och
av försäkringsmäklarna står under tillsyn av Finansinspektionen. Försäkringsmäklarna är för närvarande under utredning, där bl.a. bestämmelserna Finansinspektionens tillsyn skall ses över.
om
Det har vid de kontakter vi har haft med försäkringsbolag
som framkommit att har upprättat avtal med försäkringsmäklare om
man att mäklarna i sin yrkesutövning måste följa PTL:s regler. Dessutom tillhandahåller försäkringsbolagen mäklarna utbildning i penningtvättsfrågor. Eftersom försäkringsmäklarna redan står under Finansinspektionens tillsyn innebär utvidgning PTL till att omfatta även dessa
en av inte några stora förändringar. Med hänsyn härtill och då det föreligger
påtaglig risk för penningtvätt i den mäklarverksamheten bör försäken
ringsmäklarna omfattas av uppgiftsskyldigheten.
För fastighetsmäklarna, där likaså risken för penningtvätt är en realitet, är läget något annorlunda. Tillsynen har inte samma utformning som den som Finansinspektionen har över försäkringsmäklarna. Härtill kommer att när det gäller fastighetsöverlåtelser m.m. finns det olika register där uppgifter kan sökas. Genom det centrala fastighetsdatasystemet CFD kan man erhålla uppgifter om bl.a. lagfarter, ägarförhållanden och taxeringsvärden. Det är endast fastighetsöverlåtelser och adresser som är sökbara i CFD. I registret FPWIN kan uppgifter erhållas om bl.a. överlåtelser, köpeskilling och standard avseende samtliga fastigheter i Sverige. Det är genom FPWIN även möjligt att få uppgifter om samtliga överlåtelser i Sverige med en köpeskilling överstigande ett visst belopp eller ett taxeringsvärde överstigande ett visst värde. Slutligen finns det vanliga fastighetsregistret där det finns möjlighet att söka uppgifter en viss person för att få reda t.ex. vilka fastigheter vederbörande äger eller har ägt. Uppgifterna i registren är offentliga och kan lämnas till envar.
Det nu sagda innebär att spaningsmöjligheterna är andra och bättre än i försäkringsfallen. Det får därför anses vara till fyllest att fastighetsmäldarna för framtiden omfattas av skyldigheten att lämna finanspolisen de uppgifter som kan vara av betydelse för utredning angående penningtvätt se avsnitt 3.4.5.
3 .2.5 Juridiska rådgivare
Med begreppet juridisk rådgivning avses dels den verksamhet som bedrivs advokat, dels den verksamhet som bedrivs av en
av en biträdande jurist på advokatbyrå, dels och den verksamhet som
en bedrivs jurist som inte är advokat och inte heller anställd på en
av en advokatbyrå. Bestämmelser advokater finns i 8 kap. RB. Det skall
om bl.a. finnas ett allmänt advokatsamfund med stadgar som fastställs av regeringen.
Det är Sveriges advokatsamfunds styrelse som utövar tillsynen över advokatväsendet och ser till att ledamöterna såväl vid utförandet av talan inför domstol i sin övriga verksamhet uppfyller de plikter
som
åvilar honom. I befogenheten att utöva tillsynen ingår såväl att som hålla allmän uppsikt över advokatverksamheten som att på eget initiativ eller på grundval av anmälan ta upp fråga om indisciplinärt förfarande någon särskild advokat. Advokaten är skyldig att lämna
av styrelsen de uppgifter som erfordras. Samfundets disciplinnämnd tar
frågor disciplinärt ingripande mot ledamot och beslutar om upp om uteslutning ur samfundet, varning, straffavgift och erinran.
En advokat skall vid utövandet sin verksamhet redbart och nitiskt
av utföra honom anförtrodda uppdrag och i allt iaktta god advokatsed. Ledamot är skyldig att, där god advokatsed så fordrar, förtiga vad han erfar i sin yrkesutövning. Ledamot får inte vid sidan av sin advokatrörelse utöva verksamhet den art eller omfattning att den
annan av menligt kan inverka på hans självständighet eller annars är oförenlig med hans ställning som advokat. Det finns särskilda regler om tystnadsplikt för advokater 9 kap. 9 § sekretesslagen 1980:100 och 8 kap. 4 § RB. Ett brott mot bestämmelserna kan medföra ansvar enligt 20 kap. 3 § BrB.
Vad med god advokatsed är inte nännare angivet vare sig
som avses i RB eller i stadgarna för Sveriges advokatsamfund. Normer för god advokatsed har i stället utbildats inom advokatkáren och kommit till uttryck i avgöranden av advokatsamfundets styrelse och disciplinnärrmd. Sveriges advokatsamfunds styrelse har utfärdat vägledande regler för god advokatsed. Det poängteras att reglerna inte långt när är uttömmande och inte får uppfattas så att allt som inte uttryckligen är förbjudet skulle vara tillåtet. Å andra sidan innebär reglerna inte heller att varje avsteg från desamma nödvändigtvis måste föranleda disciplinär påföljd.
När det gäller samfundsledamöterna uppkommer till följd av deras särställning speciella problem. Med risk för viss förenkling skulle läget kunna beskrivas sålunda. För det första är det en självklarhet att
är misstänkt för brott skall ha rätt till ett väl fungeranen person som
de försvar. I denna del finns inget utrymme för att göra advokater m.fl. uppgiftsskyldiga. För det andra anser vi det lika självklart att en advokat inte skall medverka i transaktioner som kan innefatta t.ex. penningtvätt. I sistnämnda hänseende skulle skäl kunna finnas för speciella bestämmelser. I det praktiska brottsutredningsarbetet noteras att även samfundsledamöter stundom är inblandade i bakomliggande förehavanden se t.ex. NJA 1991 s. 293 och NJA 1995 s. 505.
En bedömning av frågan om en ny penningtvättslag skulle utformas så att även advokater eventuellt med begränsningen till vissa slag
av ärenden kom att omfattas av en uppgiftsskyldighet bör göras mot
—— bakgrund av vilka andra åtgärder som kan finnas. Vi tänkerhär inte bara på Samfundets egen tillsyn och de etiska regler för advokater som vuxit fram. Reglerna om tystnadsplikt liksom nuvarande rådgivningslag, i förening med det nya râdgivningsbrott som vi föreslår, måste också vägas in. Även straffen för medverkan till brott är
t.ex. av intresse. I våra kontakter med säkerhetsansvariga bankerna har framkommit att fall förekommit där advokater inte har velat upplysa banken om vilket ursprung pengar klientmedelskonton har, trots att det rört sig om betydande belopp. Detta har upplevts som besvärande för bankerna eftersom dessa inte får befatta sig med medel som kan misstänkas härröra från brottsligt förvärv.
Vi har dock stannat för att inte föreslå särskilda regler för advokaterna, vare sig generellt eller för dem som sysslar med speciella ärendetyper. Vi förutsätter dock att det allmänna och samfundet noga följer utvecklingen på området och med erforderlig kraft ingriper vid överträdelser.
3 .2.6 Revisorer
Bestämmelser om revisorer finns i lagen 1995:528 om revisorer. Det finns tvâ slags revisorer; godkända och auktoriserade revisorer. För att bli godkänd eller auktoriserad revisor skall sökanden uppfylla vissa angivna krav.
För tillsynen svarar numera en särskild myndighet, Revisorsnämnden. I samband med nämndens tillkomst betonades bl.a. revisorernas roll för företagandets villkor genom att de skall bevaka att det inte förekommer skattefusk och ekonomisk brottslighet i företagen. Enligt förordningen 1995:666 med instruktion för Revisorsnämnden skall nämnden svara för godkännande och auktorisation av revisorer, registrering av revisionsbolag, ta initiativ till, utreda och avgöra disciplinärenden, anordna examina och prov, föra ett register över revisorer och revisionsbolag, lämna information och uppgifter i frågor
revisorstillsynen, följa utvecklingen inom revisorsområdet och om särskilt beakta förhållanden som har eller kan få betydelse för
nya tillsynen över revisorer och revisionsbolag. Sanktionema utgörs av erinran, varning eller upphävande av auktorisation.
En revisor skall utföra sina uppdrag omsorgsfullt och enligt god revisorssed. Skattemyndighet skall underrätta Revisorsnämnden om
myndigheten uppmärksammar någon anmärkningsvärd omständighet
i fråga om en revisors eller ett revisionsbolags verksamhet.
En revisor i ett aktiebolag har en tystnadsplikt som innebär att han till enskild aktieägare eller utomstående inte får lämna upplysningar
sådana bolagets angelägenheter som han fått kännedom om vid sitt om uppdrag. Han är däremot skyldig att till bolagsstämman lämna alla de upplysningar den begär, om det inte skulle leda till väsentligt förfång för bolaget. Revisorn är vidare skyldig att lämna upplysningar om bolagets angelägenheter till bl.a. medrevisor, bolagets konkursförvaltare och förundersökningsledare i brottmål. Även gentemot bolagsledningen föreligger en upplysningsplikt som innebär att revisorn till denna skall lämna uppgift om sådana oegentligheter som han uppdagat under sitt granskningsarbete. Om en revisor bryter mot bestämmelsen
tystnadsplikt kan han dömas för brott mot tystnadsplikt enligt 20
om kap. 3 § BrB. För närvarande hindrar tystnadsplikten att en revisor
polisanmäler brott som han har upptäckt vid sin granskning och som
han kanske t.o.m. har anmärkt i sin revisionsberättelse.
Aktiebolagskommittén har lagt fram förslag till ändringar i aktiebolagslagen 1975:1385 i delbetänkandet Aktiebolagets organisation SOU 1995:44. Betänkandet innehåller bl.a. förslag till ändringar i fråga om revisorns tystnadsplikt. Kommittén anför bl.a. följande. Det framstår i dag som motiverat att ålägga revisorer i samtliga aktiebolag skyldighet att underrätta åklagare om brott som de upptäcker under sin
granskning. För att underättelseskyldigheten skall uppstå bör det
krävas att brottet är av den art att det enligt gällande rätt skall anmärkas i revisionsberättelsen. Det skall således vara fråga om brottsliga förfaranden, varigenom det reviderade bolaget lider skada eller som på annat sätt innebär att aktiebolagslagen eller bolagsordningen överträds. Vidare bör det erfordras att revisorn faktiskt anmärkt mot den ifrågavarande gärningen i revisionsberättelsen eller avgiven anmälan. Dessutom gäller som förutsättning att revisorn finner att det anmärkta förhållandet vållat väsentlig skada eller innebär fara för sådan skada. Underrättelseskyldigheten avser endast misstanke om brott som begåtts av styrelseledamot eller verkställande direktör. För att skyldigheten skall föreligga är det tillräckligt att revisorn har anledning anta att brott har begåtts. Förslaget bereds för närvarande inom Justitiedepartementet där en promemoria har upprättats som
under mars 1997 kommer att diskuteras i hearings.
Europaparlamentet och rådet har den 29 juni 1995 antagit det s.k. BCCI-direktivet 95/26/EG. Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser om revisorers rapporteringsskyldighet till tillsynsmyndighetema. Den i BCCI-direktivet stadgade rapporteringsskyldigheten till tillsynsmyndigheten innebär en delvis ny och aktivare revisorsroll.
Bestämmelserna i BCCI-direktivet om rapporteringsskyldighet till Finansinspektionen har se prop. 1995/96: 173 Förstärkt tillsyn över
finansiella företag införts för revisorer i banker, kreditmarknadsbolag, försäkringsbolag, understödsföreningar, värdepappersbolag fondbolag
, och hypoteksinstitut se t.ex. 3 kap. 8 a§ BRL. En revisor i ett sådant finansiellt företag är skyldig att omgående till Finansinspektionen rapportera sådana förhållanden rörande företaget som kan utgöra
en väsentlig överträdelse av de författningar som reglerar företagets
verksamhet. Vidare skall revisorn rapportera förhållanden som kan påverka det finansiella företagets fortsatta drift negativt eller som kan leda till att han avstyrker att balansräkning eller resultaträkning fastställs eller kan föranleda anmärkning. Någon sanktion för revisorer som underlåter att fullgöra sin rapporteringsskyldighet finns inte.
Banklagskommittén har bl.a. i uppdrag att överväga om den lagstadgade revisionsplikten i institut som står under Finansinspektionens tillsyn skall utvidgas så att av bolagsstämman valda revisorer skall vara skyldiga att dels utföra de revisionsinsatser initierats inspek-
som av tionen, dels till inspektionen rapportera vissa iakttagelser dir. 1995:86. Frågan kommer att behandlas senare under utredningsarbetet.
I fråga om revisorerna gör sig enligt vår mening delvis likartade förhållanden gällande som beträffande advokaterna. Således firms en tillsynsmyndighet varför kravet på nöjaktig tillsyn får anses uppfyllt. En revisor kan vid revisionen upptäcka misstänkt penningtvätt
av betydande storlek. Det kan därför finnas skäl att låta PTL omfatta även revisorer. ldentiñeringen borde inte vara något problem, då revisorn förutsätts revisionen avser. Inte heller kraven på
veta vem bevarande av handlingar samt på interna rutiner och utbildning borde medföra att revisorer hålls utanför PTL. Problemet är emellertid den tystnadsplikt som föreligger för revisorer. Revisorn är i dag förhindrad att anmäla brott. Om Aktiebolagskommitténs förslag går igenom innebär det att revisorn kan anmäla brott men endast under mycket specifika omständigheter. Vidare föreligger redan i dag för de företag som står under Finansinspektionens tillsyn en skyldighet att rapportera vissa omständigheter till inspektionen. Sammantaget har vi därför funnit att det i nuläget inte finns tillräckliga skäl för att införa någon särskild uppgiftsskyldighet för revisorerna.
3.2.7 Pantbanker
Bestämmelser pantbanker och pantbanksverksamhet finns i pant-
om bankslagen 1995:1000. Pantbanksverksamhet får drivas endast efter tillstånd länsstyrelsen. Innan tillstånd meddelas sker en van-
av delsprövning, innefattande även allmän bedömning av om ledningen
en i företaget kan antas komma att organisera verksamheten på ett sätt
gör det möjligt att driva verksamheten seriöst. som
Uppgifter enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden
om
har lämnats till pantbank får inte obehörigen röjas. Den som som en bryter detta förbud skall emellertid inte dömas till ansvar enligt
mot 20 kap. 3 §BrB.
Vid bl.a. pantsättningen sker identitetskontroll. Vidare skall en
en
särskild pantbok föras över viktigare uppgifter. En pantbank står under
tillsyn länsstyrelsen. Tillsynen bl.a. att främja en sund
av avser utveckling verksamheten. En pantbank skall lämna länsstyrelsen de
av
upplysningar sin verksamhet och därmed sammanhängande
om omständigheter begärs. Länsstyrelsen får genomföra undersökning
som
pantbank när det är nödvändigt. Ett tillstånd att bedriva panthos en banksverksamhet kan återkallas bl.a. om företaget visat sig inte uppfylla kravet sund pantbanksverksamhet. Om det är tillräckligt
en kan länsstyrelsen i stället meddela varning.
En pantbank är skyldig att begäran lämna ut uppgifter ur pantboken till polismyndigheten. En sådan begäran får avse viss systematisk rapportering till polismyndigheten. Pantbanken skall också länma polismyndigheten tillträde till pantbankens lokaler för undersökning pantlagret och granskning av pantboken och de handlingar
av
ligger till grund för den. som
Pantbanksutredningen SOU 1994:61 201 f. föreslog att bestäm-
s. melserna i PTL skulle göras tillämpliga även företag som driver pantbanksverksamhet. Något förslag lades emellertid inte fram eftersom ansåg att frågan bör lösas i annat sammanhang. Frågan
man
hör till vårt utredningsornråde.
Vi är väl medvetna att bl.a. stöldgods kan användas för pantsätt-
om ning och att pantsättning kan utgöra ett led i penningtvätt. Däremot är vi tveksamma till det finns tillräckligt tungt vägande skäl för
mer om
med pantbankerna inom den uppgiftsskyldiga kretsen. Skulle så
att ta ske måste rad begränsningar göras för att undvika ett alltför
en omfattande uppgiftslämnande. Sådana spärrar skulle antagligen få knytas inte bara till belopp utan även till olika föremåls natur. Av stor betydelse i sammanhanget är också dagens kontrollmöjligheter.
och sanktionsmöjligheter. Även
Länsstyrelsen har goda tillsyns-
polisen har goda kontrollmöjligheter. I anslutning till de av oss
inledningsvis avsnitt 3.2.1 angivna målsättningarna har vi funnit övervägande skäl tala emot att ta med pantbankerna i den nya penningtvättslagen. Nuvarande ordning får anses fungera tillfredsställande.
3.2.8¶Myndigheter
Enligt våra direktiv åligger det oss att även överväga om några myndigheter skall omfattas av PTL. Såsom anges i avsnitt 3.6 föreslår vi att Tullverket får en utvidgad möjlighet undersöka och lämna uppgifter om misstänkt penningtvätt. Avseende Riksbanken och Riksgäldskontoret har det vid kontakter med dessa framkommit att de, trots att de inte omfattas av PTL, tagit principbeslut att följa
om lagens bestämmelser. Som uppges i avsnitt 3.6.1 har Riksbanken, med stöd av principbeslutet, vid några tillfällen rapporterat misstänkt penningtvätt till finanspolisen. Riksgäldskontoret har uppgivit att de inte har upptäckt några misstänkta transaktioner. Någon kontanthantering sker inte längre hos Riksgäldskontoret. Med hänsyn härtill anser vi att det inte föreligger skäl för att låta den nya penningtvättslagen omfatta dessa myndigheter. Vi förutsätter att myndigheterna kommer att iaktta framtida ändringar i lagen. Det har inte heller framkommit skäl för att låta någon annan myndighet eller organisation omfattas
av den nya penningtvättslagen.
3.3¶Frysning, bevakad överföring och förverkande
3.3.1¶Frysning
Enligt direktiven skall vi undersöka om de bestämmelser som finns om förverkande, kvarstad och beslag är tillräckliga i penningtvättsärenden eller om det skall införas en möjlighet att "frysa" tillgångar hos ett företag som omfattas av PTL. Begreppet frysning har i direktiven definierats som en möjlighet att stoppa eller senarelägga trans-
en aktion. Ett beslut om frysning skulle således innebära ett förbud för ett företag att under en kortare tid utföra kunden begärd trans-
en av aktion. Vidare skulle t.ex. en bank, till skillnad från i dag, kunna ta emot pengar trots att det finns skäl att anta att transaktionen avser medel som härrör från brott eller brottslig verksamhet allvarligare
av slag, utan att riskera att göra sig skyldig till brott. Frysning skulle även kunna innebära att företaget stoppar en transaktion av pengar som redan finns hos institutet. Syftet med ett frysningsförfarande
skulle polis och åklagare rådrum att besluta i frågan om
vara att ge förundersökning skall inledas eller inte.
3.3.1.1 Gällande rätt
Enligt 3 § PTL är det förbjudet för företag som omfattas av lagen att medvetet medverka vid transaktioner avseende medel som kan antas härröra från brottsliga förvärv allvarligare slag. Någon lagreglerad
av möjlighet att frysa transaktion finns inte.
en
I samband med justitieutskottets behandling av lagförslaget anfördes i motion 1992/93:Ju24 att möjligheter saknades att frysa pengar
en i avvaktan på beslut förverkande och att en sådan möjlighet borde
om finnas. Justitieutskottet 1992/93:JuU37 avstyrkte motionen under hänvisning till att den ordning efterfrågades redan finns. Utskottet
som hänvisade bl.a. till bestämmelserna i 36 kap. 1-6 §§ BrB om för-
verkande.
I särskilt yttrande till betänkandet ifrågasattes dock om be-
ett stämmelserna förverkande och kvarstad gav tillräckliga möjligheter
om
ett tidigt stadium ingripa när det handlar om pengar som kan att misstänkas föremål för penningtvätt. I yttrandet anfördes att det
vara borde skapas möjlighet att tillfälligt stoppa sådana transaktioner i
en avvaktan på bedömning t.ex. Rikspolisstyrelsen eller Finansin-
en av spektionen.
EG:s penningtvättsdirektiv artikel 7 föreskriver att medlemsstaterna skall till att kreditinstitut och finansiella institut avstår från att
se utföra sådana transaktioner de vet har eller misstänker ha
som samband med tvättning pengar, till dess de underrättat de myndig-
av heter i artikel dvs. de myndigheter som har till uppgift
som avses att bekämpa penningtvätt. Dessa myndigheter får, under de förutsättningar gäller enligt deras nationella lagar, meddela före-
som resp. läggande att transaktionen inte skall utföras. I de fall då en sådan
om transaktion misstänks innebära penningtvätt och det inte är möjligt att
angivet sätt underlåta att utföra transaktionen eller underlâtenheten är ägnad att motverka försök att efterforska den som gynnas av ett misstänkt förfarande för penningtvätt, skall det berörda företaget i efterhand omedelbart underrätta myndigheterna.
Kvarstad, beslag och husrannsakan
Bestämmelser kvarstad, beslag och husrannsakan finns bl.a. i
om 26-28 kap. RB. Förverkande behandlar vi separat i avsnitt 3.3.3.
Det ñmis ingen direkt koppling mellan bestämmelserna om inledande av förundersökning i 23 kap. l § RB och bestämmelserna
tvångsmedel ibl.a. 26-28 kap. RB. Av 23 kap. 16 § RB framgår om dock det grundläggande sambandet. Om man närmare granskar tvångsmedelsreglerna framgår att en förutsättning för att tvångsmedel skall få användas är att det åtminstone finns anledning anta att ett brott har begåtts. Exempelvis får husrannsakan inte företas om det inte förekommer anledning, att brott har förövats".-Vidare fordras för att ett föremål skall få tas i beslag enligt 27 kap. 1 § första stycket RB, att föremålet skäligen kan antas ha betydelse för utredning om ett visst, konkret brott eller att det skäligen kan antas vara avhänt någon genom ett visst brott eller på grund av brottet förverkat. För kvarstad krävs bl.a. att någon "skäligen kan misstänkas för brott". Om det finns förutsättningar för att besluta om t.ex. husrannsakan, beslag eller kvarstad finns det följaktligen också förutsättningar att inleda förundersökning. I Polisrättsutredningens slutbetänkande Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen SOU 1995:47 s. 155 har frågan om tvångsmedlens användning behandlats. Polisrättsutredningen menade då att straffprocessuella tvångsmedel, med hänvisning till vad som ovan anförts, endast bör kunna användas då förutsättningarna för att inleda förundersökning är uppfyllda. Jämför även prop. 1994/95:23.
Av 23 kap. 3 § första stycket RB framgår att beslut om att inleda
förundersökning skall fattas av polismyndighet eller åklagare. Har
något formellt beslut om förundersökning inte fattats har förundersökning ändå rent faktiskt ansetts inledd genom ett beslut om tvångsmedelsanvändning JO 1993/94 s. 97, JO:s beslut 1994-09-26, dnr. 4145- 1992, och 1994-11-01, dnr. 2194-1993.
Betalningssäkring enligt lagen 1978:880 om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter
Enligt l § lagen om betalningssäkring får för att säkerställa betalning av fordran på skatt, tull eller avgift genom betalningssäkring tas i anspråk så mycket av gäldenärens egendom som svarar mot fordringen. Beslut om betalningssäkring får fattas om det finns en påtaglig risk att gäldenären försöker undandra sig att betala fordringen och dema eller, om det finns flera fordringar, de tillsammans uppgår till ett
97 4 17-0320
betydande belopp. Beslut betalningssäkring prövas av länsrätt och
om får fattas endast skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men
om i övrigt åtgärden innebär för gäldenären eller för något annat
som motstående intresse. Ett yrkande om betalningssäkring får inte bifallas
har beretts tillfälle sig. Är det fara i utan att motparten att yttra dröjsmål får dock åtgärden omedelbart beviljas att gälla till dess något annat har förordnats.
Lagen 1971 76 om vissa internationella sanktioner
Genom 7 § lagen vissa internationella sanktioner har införts en
a om möjlighet att besluta att blockerad stats tillgångar skall frysas.
om en Avsikten med de nya reglerna är enligt förarbetena prop. 1992/93:229 att komplettera det förbud mot att verkställa betalning eller kredit till blockerad stat finns i 7 § lagen om vissa
ge en som internationella sanktioner.
3.3.1.2 Förslag till frysningsinstitut m.m.
Vi föreslår att medverkansförbudet i 3 § andra stycket PTL upphävs och ersätts med en skyldighet för företagen att underrätta Rikspolisstyrelsen, eller den myndighet som regeringen bestäm-
vid misstanke penningtvätt innan en transaktion genommer, om förs. Om det inte är möjligt att underlåta transaktionen eller om detta skulle hindra den fortsatta utredningen skall nämnda myndighet underrättas omedelbart efter genomförandet. Skälen för att transaktionen genomförts skall därvid anges. Vi föreslår dessutom att ett särskilt frysningsinstitut införs. Beslut om frysning skall, efter anmälan av finanspolisen, fattas av åklagare och kan bestå i högst två dygn.
I våra direktiv s. 9 anförs att en möjlighet att frysa tillgångar skulle
polis och åklagare rådrum att besluta i frågan om förundersökning ge skall inledas eller inte. Om detta är det huvudsakliga syftet med åtgärden, vilket det får anses vara, måste beslut om frysning kunna fattas även innan förutsättningarna för inledande av en förundersökning är uppfyllda, dvs. på förundersökningens förstadium. Detta område är i dag i stort sett oreglerat. I olika sammanhang har man försökt beskriva den verksamhet som förekommer innan förundersökning har inletts.
I 1981 års Polisberednings betänkande delade man in polisens åtgärder före förundersökningens inledande i två grupper, spaning och underrättelsefärfarande Bilaga C till Ds Ju 1983:10 s. 195. Med spaning menade Polisberedningen sådant arbete som är inriktat på att få underlag för en bedömning av om förundersökning skall inledas, dvs. om det finns anledning anta att ett brott har begåtts. Underrättelseförfarandet ansågs omfatta sådan verksamhet som inte i främsta rummet är inriktad på frågan förundersökning skall inledas eller
om inte, utan som i stället går ut på att samla in, bearbeta och analysera informationer som kan ha betydelse i ett framtida spanings- eller utredningsarbete.
I prop. 1987/88: 122 om ändringar i kriminal- och polisregisterlagarna behandlades i ett avsnitt om Registrering av förspaningsuppgifter även begreppet förspaning eller underrättelseförfarande. Metoden innebar, enligt vad som anfördes i förarbetena att polisen samlar in uppgifter om förhållanden som tyder på brottslig verksamhet och om personer som kan antas vara inblandade i brottslig verksamhet men utan att någon klar misstanke om ett individualiserat brott föreligger. Med förspaning avsågs dels sådan spaning som bedrivs i ett mera allmänt informativt syfte och som syftar till att ge polisen allmän kunskap om brottskänsliga verksamheter och om brottsbenägna grupper i samhället, dels en kartläggande spaning med avsikt att samla in uppgifter om företeelser eller personer som kan antas vara inbegripna i kriminalitet, dock utan att brottsmisstanke föreligger.
Åklagarutredningens betänkande Ett reformerat åklagarväsende SOU 1992:61 s. 271 ff. behandlade också de åtgärder polisen
som kan vidta innan en förundersökning formellt har inletts. Mellan vad som kallas allmän brottsspaning, som sker enligt 2 § polislagen, och ett formellt inledande förundersökning kan vidtas rad åtgärder
av en som brukar betecknas som förundersökningens förstadium. Åklagarutredningen nämnde dels sådan primärutredning som polisman har rätt att göra enligt 23 kap. 3 § fjärde stycket RB, dels sådana åtgärder som avser att skapa underlag för en närmare prövning av om förundersökning skall inledas eller inte. De senare åtgärderna kunde enligt Åklagarutredningen uppdelas i och benämnas förutredning
resp.
förspaning. Med förutredning avses enligt Åklagarutredningen
punktvisa utredningsåtgärder som en undersökningsledare behöver
vidta för att få ett tillräckligt underlag för beslut om en formell förundersökning skall inledas. Det kan röra sig åtgärder skilda
om av slag, såsom kompletterande upplysningar från en anmälare i ett bestämt syfte eller kontroll av att en anmäld händelse inträffat och liknande. Med förspaning avsåg Åklagarutredningen ett utredningsarbete som år mer abstrakt än en förutredning och som inte i första
hand är inriktat på frågan förundersökning skall inledas eller inte.
om Som exempel nämndes sådana åtgärder som vidtas med anledning av
rykten börjat cirkulera skumraskaffårer eller att stöldgods att om förekommer i stor utsträckning inom en viss bransch. Förspaning kan i ett sådant fall enligt Åklagarutredningen avse en undersökning av vilka på orten har anknytning till branschen i fråga,
personer som deras bakgrund och aktuella förehavanden.
Även i Utredningen registrering påföljder m.m dir.
om av 1995:38 behandlas den verksamhet förekommer innan för-
som undersökning har inletts.
Som framgått gjorda redogörelse för kvarstad, beslag och
av ovan husrannsakan fordras för att tillämpa dessa tvångsmedel att förutsättningar för att inleda förundersökning skall föreligga. Man måste dock hålla i minnet att de händelser som rapporteras till finanspolisen oftast endast är ett symptom på ett eventuellt brottsligt förfarande. Någon misstanke ett konkret brott föreligger således inte utan
om vidare på detta stadium utan misstanke om viss brottslig
snarare verksamhet. Förutsättningarna för inledande av förundersökning är därmed inte uppfyllda. Vi rör i tiden före förundersökning vilken,
oss
angivits, är i stort sett oreglerad. Skall ett frysningsför-
som ovan farande fylla någon meningsfull funktion måste tiden för frysning vara just före förundersökning. Till skillnad från justitieutskottet se avsnitt 3.3.1.1 vi därför att befintliga tvångsåtgärder inte är till-
menar räckliga i penningtvättssarnrnanhang. Inte heller kan bestämmelserna
betalningssäkring eller frysning enligt lagen om vissa internatioom nella sanktioner normalt ha något intresse i penningtvättsärenden.
Frågan användning tvångsmedel innan förundersökning har
om av inletts diskuterades i samband med ändring i 23 kap. 8 § RB
en angående polismans möjligheter att vidta åtgärder innan förundersökning har inletts prop. 1994/95:23. Bestämmelsen gäller medtagande till förhör och det uttryckligen i bestämmelsen att åtgärderna
anges kan vidtas även innan förundersökning hunnit inledas. Av förarbetena framgår att bestämmelsen är att en undantagsregel och att den
se som ansetts uttryck för möjlighet snarare än för ett åliggande.
ge en
Som framgått redogörelsen för gällande rätt i andra länder
av avsnitt 1.3.3 finns redan i dag i flera länder en möjlighet till någon form det i direktiven benämns frysning.
av som
Redan föreñntliga tvångsmedel uppfyller, mot bakgrund av det ovan anförda, inte det syfte vill uppnå i penningtvättsärenden. Vi anser
man
effektivisering påkallad och då uppkommer frågan hur en möjlighet en att frysa tillgångar skall utfonnas.
Som framgått det tidigare sagda är fråga om att införa en
av säkerhetsåtgärd i tiden före det att förundersökning har inletts. Vid
utforrnandet av nya regler avseende ökade kontroller för att förhindra penningtvätt måste en avvägning göras mellan ett ingrepps effekter mot en enskild och behovet av att snabbt kunna vidta en åtgärd för att hindra att belopp som misstänks komma från brottslig verksamhet försvinner. Sådana bör också syfta till att förhindra att brottslig verksamhet av allvarlig art genomförs med hjälp av banksystemet och förutsätter även av detta skäl att åtgärden kan sättas in snabbt. Ett system med frysning får naturligtvis inte heller utformas så att enskildas befogade intressen åsidosätts. Frysningsinstitutet befinner sig, vid en jämförelse med skatterättens och de i RB förekommande tvångsmedlen, i gränslandet mellan administrativa åtgärder och straffrättsliga tvångsåtgärder.
Frysningen skall vara en åtgärd som skall komma till användning endast i särskilda fall i Norge tillämpades förfarandet vid tre
tillfällen under år 1995. En första förutsättning för att frysning skall komma ifråga är att pengarna finns hos företaget. Vidare krävs att det föreligger omständigheter som gör en genomförd eller begärd transaktion misstänkt. Frysningsförfarandet torde främst bli aktuellt i sådana situationer där man kan befara att medlen i fråga kan försvinna för gott. Som exempel ett tillfälle då en möjlighet att frysa medel skulle kunna komma i fråga kan nämnas bl.a. det fallet att det kommer pengar elektroniskt från utlandet till ett personkonto. Ett annat exempel är att det kommer pengar från en utländsk bank och att det krävs manuellt arbete t.ex. därför att mottagaren inte har konto i banken, vilket medför måste hämtas kontant. Båda dessa
att pengarna företeelser har bedömts av företrädare för bankerna vara inte helt ovanliga i sammanhanget. Kan banken ta emot pengarna och under en kortare tidsrymd avstå från att utföra transaktionen ges utredande myndighet möjlighet att närmare undersöka ärendet.
Av intresse i sammanhanget är att tanken på att fördröja transaktioner inte är så ny som den kan verka. Redan i dag förekommer det att en bank i samband med transaktioner som förefaller behöva
kontrolleras ytterligare i vissa fall fördröjer transaktionen till dess
en kontroll genomförts. En reglering av frysningen kan därför till viss del sägas vara en kodifiering av vad som redan kan förekomma.
Vi vill erinra om att i de fall en ny kundförbindelse skall inledas är företagen skyldiga att göra en viss bedömning av kunden. Uppstår misstanke om penningtvätt skall förbindelsen givetvis inte inledas. Penningtvätt som tar sig detta uttryck får emellertid anses vara mindre vanligt förekommande. Vanligare redan finns hos
är att pengarna företaget när transaktionen begärs. Det är utifrån denna utgångspunkt frysningsförfarandet har byggts upp.
En lagreglering av denna typ måste vara så lättillärnplig som
möjligt, detta inte minst på grund av tidsaspekten. En frysningsregels utfomming får därför inte bli så detaljerad att dess tillämpning blir otymplig. Man får också väga ingreppets varaktighet mot behovet av att kunna göra ändamålsenliga kontroller. En utgångspunkt är att uppgifter lämnas en misstänkt transaktion från företaget något
om -
talar för att bedömningen eventuell penningtvätt gjorts med som av den kunskap erfordras finansiell synpunkt.
som ur
En utgångspunkt är att tidsramen måste sättas relativt snävt
annan för att minimera skada. Om en utredning kommer så långt att
en förundersökning kan inledas skall självfallet sedvanliga tvångsmedel användas. Sett ett sådant perspektiv framstår det som mindre
ur vanskligt att låta misstankegraden fram till dess frysning beslutas
-
tämligen låg. Med tanke företagens strävan efter en hög ——vara standard på kundservicen torde det vara mycket begränsad risk för att
frysningsförfarandet genom onödigt uppgiftslänmande skulle komma
att missbrukas. Situationen är således annan än om en utomstående
en myndighet helt på eget initiativ skulle kunna besluta om frysning. På det för aktuella stadiet initieras ärendet av företaget i fråga genom
oss att uppgifter lämnas. Man bör vid en samlad bedömning av behovet
regler också beakta den allmänpreventiva effekten. av nya
Om ett frysningsinstitut skall införas blir en första fråga hur det i 3 § andra stycket PTL föreskrivna förbudet att medverka skall hanteras. En möjlig tolkning av denna bestämmelse skulle kunna leda till att begärd transaktion medel som redan finns hos t.ex. en
en av bank skulle drabbas av ständig frysning eftersom banken inte får medverka vid misstänkta transaktioner. För att företagen skall kunna medverka vid ett frysningsförfarande måste de ha möjlighet att hantera
trots att dessa kan antas härröra från brott eller brottslig pengar verksamhet. Även i framtiden skall naturligtvis företagen inte medverka vid transaktioner som kan misstänkas ha anknytning till penningtvätt. För att en frysning över huvud taget skall kunna genomföras måste emellertid det formella medverkansförbudet upphävas. Förutom på detta sätt möjliggör ett frysningsförfarande blir
att man följden att företagen inte behöver riskera att göra sig skyldiga till brott
felaktig bedömning av medlen görs och dessa tas emot trots att om en fråga medel med anknytning till penningtvätt, allt under förut-
var om sättning att uppgifter i vederbörlig ordning lämnas till ñnanspolisen. Ytterligare omständighet som talar för att upphäva medverkansför-
en budet är att transaktion inte skall kunna drabbas av ständig
en frysning. Man kan visserligen förmoda att företagen inte heller i dag låter transaktioner bli föremål för ständig frysning, men för att de inte skall behöva begå brott i dessa fall bör som ovan anförts medverkansförbudet upphävas. Ännu skäl för att upphäva medverkansförbudet
ett
är att flertalet transaktioner numera sker på elektronisk väg vilket bl.a. kan innebära att det aktuella företaget noterar att en transaktion genomförs först när medlen redan finns hos företaget.
Ifrågasättas kan dessutom om ett totalt medverkansförbud överensstämmer med EG:s penningtvättsdirektiv. I artikel 7 föreskrivs, såsom tidigare redogjorts för se avsnitt 3.3.1.1, att medlemsstaterna skall se till att kreditinstitut och finansiella institut, till dess de underrättat angivna myndigheter, avstår från att utföra sådana transaktioner som de vet har eller misstänker ha samband med penningtvätt. Det är således inte där föreskrivet något totalförbud att medverka vid en misstänkt transaktion utan endast ett avstående tills berörda myndigheter underrättats. I Norge har man exempelvis inte infört någon särskild bestämmelse om frysning utan hänvisar till EG-direktivet. I den danska penningtvättslagen stadgas att en misstänkt transaktion skall sättas i "bero" tills polisen är underrättad. Som anförts ovan föreslår vi att det nuvarande medverkansförbudet upphävs och ersätts med
en skyldighet för företagen att vid misstanke om penningtvätt kontakta finanspolisen innan transaktionen genomförs. Vi föreslår emellertid även att ett frysningsinstitut införs eftersom nuvarande tvångsmedel inte är tillräckliga i penningtvättshänseende.
Vill man ha ett frysningsinstitut uppkommer vidare flera frågor när
det gäller hur själva förfarandet skall utformas, såsom vilken myndighet som skall fatta beslutet, beslutets varaktighet, möjlighet till överklagande m.m. Vid besvarandet av dessa frågor måste man ta ställning till vilka kriterier som bör uppfyllas för att förfarandet skall bli så effektivt och rättssäkert som möjligt. Eftersom transaktioner numera inte sällan sker med hjälp av tekniska medel som medger att transaktioner kan genomföras med hög hastighet måste man först och främst se till att få till stånd ett snabbt förfarande. Frysningsförfarandet måste dessutom utformas så att det sker under rättssäkra former. Vid valet av lämplig myndighet måste hänsyn tas även till Europakonventionen som införlivats i det svenska regelverket fr.o.m. år 1995 prop. 1993/942117. Enligt artikel 6 i konventionen skall frågor som är av särskild vikt för den enskilde kunna bli föremål för domstolsprövning. Syftet med artikel 6 är att tillförsäkra den enskilde en opartisk prövning av rättsliga anspråk. Artikeln omfattar endast ärenden som avser en tvist om en civil rättighet eller skyldighet eller
anklagelse för brott. Även skyddet enligt konventionen för ägandeen rätten är av intresse i sammanhanget.
En första fråga när det gäller förfarandets utformning blir vilken myndighet som, efter att uppgifter om misstänkt penningtvätt lämnats från ett berört företag, skall besluta om frysning. Följande alternativ kan tänkas.
Finanspolisen
All rapportering misstänkta transaktioner sker till ñnanspolisen.
av Detsamma gäller övriga kontakter t.ex. när man vill diskutera osäkra fall. Argumentet att ett ingripande skall kunna ske så snabbt som möjligt talar för att beslutet om frysning skall fattas av fmanspolisen. För detta talar även den bakomliggande kunskap som finns hos finanspolisen. Annan beslutsmyndighet än ñnanspolisen skulle kunna medföra viss tidsförlust eftersom ärendet antingen måste föredras
en eller uppgifter faxas eller på annat sätt underställas den beslutande myndigheten. Mot att finanspolisen skall besluta talar att den för närvarande saknar jour eller beredskap utanför ordinarie tjänstetid, vilket till nackdel för frysningsförfarandet med tanke att
kan vara vissa banker har dygnet-runt beredskap. Härtill kommer att det inte sällan kan röra transaktioner med utlandet varför det kan krävas åtgärder vid varierande tider på dygnet.
Finansinspektionen
Finansinspektionen är tillsynsmyndighet för de företag som omfattas
PTL. Inspektionen har vidare underrättelseskyldighet till finansav polisen för det fall får kännedom misstänkta transaktioner.
man om Den omständigheten att Finansinspektionen genom sina inspektioner har stor kännedom företagen och deras verksamhet talar för att ett
om beslut frysning skulle kunna fattas inspektionen. Mot detta talar
om av emellertid att Finansinspektionen inte kan göra den prövning som erfordras i straffrättsliga frågor eftersom de ligger utanför inspektion-
verksamhetsområde. Det är dessutom Finansinspektionen som ens
för tillsynen av och eventuella sanktioner gentemot företagen. svarar Det kan därför ifrågasättas lämpligheten av att Finansinspektionen skulle gripa in i det operativa område man sedan skall ha tillsyn över. Härtill kommer att det saknas organisatoriska möjligheter till ett snabbt förfarande.
Äklagare
För att ett beslut frysning skall fattas av åklagare talar främst den
om omständigheten att man skulle fâ ett förfarande som kan jämföras med det gäller för tvångsmedel enligt RB. Vanligtvis fattas eller
som fastställs beslut om tvångsmedel enligt RB i allvarligare brottsutredningar åklagare. I många fall ställs sedan beslutet under
av
domstols prövning. I de fall en polis har möjlighet att själv fatta beslut om tvångsmedel skall ärendet i allmänhet underställas åklagare som har att efter en kortare redogörelse fatta beslut i frågan. En sådan lösning med underställningsförfarande vad gäller frysning skulle medföra, förutom likformigheten, att beslutet fattas av den myndighet som sedan kommer att ta ställning, i vart fall i flertalet fall, till frågan om förundersöknings inledande. Åklagaren skulle, givetvis beroende på var i åklagarorganisationen beslutet om frysning fattas, därigenom ha viss kärmedom ärendet redan i ett tidigt skede. Ärendet skulle
om få den allsidiga prövning som krävs. Att lägga beslutet frysning
om hos åklagare skulle vidare innebära att andra nödvändiga förutsättningar för ett effektivt frysningsförfarande är uppfyllda, nämligen snabbheten och beredskap dygnet runt. Genom att lägga beslutanderätten hos åklagare tillgodoses också bättre kraven i artikel 6 i Europakonventionen. Det av oss föreslagna förfarandet är av kortvarig interimistisk karaktär. I den mån ett fortsatt förfarande skulle äga rum kommer det att ske i de former som regleras i RB.
Domstol
Beslut om många av de tvångsmedel som för närvarande finns att tillgå underställs vid någon tidpunkt under förundersökningen domstols prövning. Ur rättssäkerhetssynpunkt skulle kunna göras gällande att även ett beslut om frysning i något skede skall prövas domstol.
av Eftersom frysning skall ske innan förundersökning inletts kan emellertid ifrågasättas meningen med detta. Domstolen saknar helt kännedom om händelserna och kommer kanske inte heller vidare att komma i kontakt med dem. Man kan inte heller jämställa frysning med de tvångsmedel som redan finns eftersom frysning är att
se mer som en administrativ åtgärd än som ett straffrättsligt tvångsmedel. Ytterligare omständigheter som talar för att frysning inte skall prövas av domstol är den snabbhet som förfarandet kräver. Med tanke den korta giltighetstid som föreslås i det följande har förmodligen beslutet upphävts eller upphört att gälla innan frågan avgjorts iidomstol.
Sammanfattningsvis kan konstateras lösning där beslut
att en om frysning fattas av åklagare, efter framställan från finanspolisen, skulle medföra den mest heltäckande ordningen. Vi föreslår också att så blir fallet.
När det gäller beslutets giltighetstid får en avvägning göras mellan den ökade brottsutredande effektivitet som uppnås och den enskildes berättigade ekonomiska intressen. Med utgångspunkt från de korta
tidsgränser gäller för tvångsmedel i allmänhet måste en motsva-
som
rande ordning gälla även i frysningsfallen.
längre giltighetstid talar huvudsakligen att polis och åklagare
För en får möjlighet göra omfattande utredning om huruvida den
att en mer
transaktionen kan tänkas medföra eller ingå som ett led i
begärda
och förutsättningar därmed föreligger för att inleda
penningtvätt om
förundersökning. Underlaget för framtida åtgärder skulle kunna bli
säkrare.
Det talar för beslut frysning endast skall få en kort
som att om varaktighet är främst hänsyn till de ekonomiska konsekvenser för den enskilde beslutet kan få. Till skillnad från de tvångsmedel som
som finns reglerade i RB skall ett beslut frysning inte anses innebära
om
förundersökning inleds. Frysning är, såsom tidigare anförts, ett att förfarande i gränslandet mellan administrativa och straffrättsliga åtgärder och kan därför inte i detta perspektiv jämföras med t.ex.
beslag eller förverkande.
Ett beslut frysning kan få ekonomiska konsekvenser för den
om enskilde. Ju kortare tid desto mindre blir dessa. Härtill kommer frågor
eventuella skadeståndsanspråk som vi återkommer till senare. om
Vid jämförelse med redan förefmtliga tvångsmedel framgår att
en dessa har olika och i vissa fall inte angivna giltighetstider. En förklaring härtill är dels att dessa tvångsmedel tillämpas endast då förundersökning redan har inletts eller anses inledd i samband med tillämpandet tvångsmedel, dels att i många fall beslutet om tilläm-
av
tvångsmedel i något skede underställs domstol. Vissa tvångs-
pande av
medel kortvarig natur förfaller eller ersätts av andra tvångsmedel.
av
Giltighetstiden för frysning i andra länder varierar, såvitt har kunnat utrönas, från 24 timmar i Belgien till fem dagar i Finland.
Utgångspunkten för giltighetstiden av ett beslut om frysning måste
bli den skall så kort möjligt. Enligt vår mening bör
att vara som följande förfarande äga När ett företag lämnar uppgifter om
rum. misstänkt penningtvätt mäste finanspolisen företa en inledande utredning för kunna ta ställning till ärendet skall underställas
att om åklagare för eventuellt beslut frysning. För denna utredning
om fordras ñnanspolisen har viss tid på sig. Företaget måste
att en emellertid kunna räkna med att besked vilka åtgärder som vidtas
om tämligen omgående, antingen att finanspolisen avser lämna ärendet vidare eller inte har för avsikt att ingripa så att företaget kan
att man utföra den begärda transaktionen. Enligt vår mening bör ñnanspolisen kunna det uppgiftslämnande företaget besked om den fortsatta
ge handläggningen inom timmar från det att kontakten togs. Åklaga-
sex
skall ofördröjligen fatta beslut frysning skall ske. När ärendet ren om kommer till åklagare måste det så förberett att beslut kan fattas
vara
i stort sett omedelbart. Sedan beslut frysning väl fattats torde om en formell tvådygnsfrist kunna anses till fyllest. Den faktiska frysnings-
tiden blir därmed något längre än två dygn, men som inledningsvis
anfördes måste inställningen att beslut skall fattas ofördröjligen vara och att frysningen i sig skall vara så kort tid möjligt. Att i detalj som lagreglera den längsta tid som får förflyta innan beslut fattas får anses obehövligt. Vi har dock, som nyss nämnts, föreslagit sex-timmars en frist för ñnanspolisen. Ansvaret för ärendet åvilar myndighet resp. som har det hos sig för beslut. Företagen har således inget ansvar för att ñnanspolisen eller åklagare inte agerar skyndsamt. För att ett beslut om frysning skall vara meningsfullt bör den som beslutet berör, i vart fall inledningsvis, inte underrättas att om en begärd transaktion inte har genomförts. Ifrågasättas kan och i så om fall när underrättelse bör ske.
En regelmässig underrättelseskyldighet skulle medföra att den
som beslutet avser indirekt möjlighet att försvåra utredningen. Någon gavs form av underrättelseskyldighet bör emellertid finnas. Fråga uppkommer då när denna underrättelse skall lämnas. Ett alternativ är att underrätta vederbörande endast efter egen förfrågan, vilket tillämpas vid frysningsförfarande i bl.a. Norge och Finland. Lämpligare bör emellertid vara ett alternativ såsom föreskrivs bl.a. för beslag försändelse hos ett befordringsföretag. I sådant fall av ett skall mottagaren underrättas så snart det kan ske för utredutan men ningen. Ett sådant tillvägagångssätt vad gäller frysning skulle medföra att man har möjlighet att göra en första bedömning utredningen av om skulle kunna skadas eller om man har säkrat de bevis behövs för
som
den fortsatta utredningen. Underrättelse bör därför kunna ske det om kan antas att syftet med beslutad eller förutsedd åtgärd inte motverkas och den framtida utredningen inte skadas uppgiften röjs. Sådant om beslut fattas av åklagare. När det sedan gäller frågan om överklagande måste ett flertal omständigheter beaktas. Först och främst innebär vårt förslag en åtgärd med mycket begränsad giltighetstid. Detta i sig talar mot ett överklagningsförfarande. Härtill kommer att någon allmän underrättelse inte skall ske. En möjlighet att överklaga skulle därför bli betydelselös. Ett beslut frysning bör därför inte kunna överklagas. om För svensk rätts vidkommande torde det svårt att upprätthålla vara en ordning där skadeståndsansvar inte skulle kunna komma i fråga om ett beslut frysning är felaktigt. Även ekonomisk skada inte om om uppstår kan man inte bortse från att fall kan förekomma där det påstås att så har skett. Bevisbördan åvilar givetvis den påstått han som att lidit skada. Eftersom antalet beslut frysning kan antas bli mycket om
107 5
begränsat lär emellertid antalet välgrundade anspråk bli ytterst
sällsynta. När det gäller frågan skall ansvarig för ett om vem som vara eventuellt felaktigt beslut kan det ifrågasättas om t.ex. en bank skulle kunna göras ansvarig för detta. Ett beslut frysning från beslutsom fattande myndighet torde inte i något fall kunna medföra skadeståndsför företag är skyldigt enligt PTL att följa beslutet. ansvar ett som Såsom tidigare anförts bör ansvaret för ett ärende åvila myndigheten. Företaget skall således i princip inte kunna bli skadeståndsskyldigt efter det uppgifter lämnats till ñnanspolisen resp. åklagare. att Eventuella skadeståndsanspråk får därför staten stå för. Vårt förslag innebär sammanfattningsvis följande. Syftet med frysning åklagare och polis andrum för att kunna ta ställning är att ge till det fortsatta förfarandet. Frysning är närmast att se som en administrativ åtgärd vidtas innan förutsättningarna för att inleda försom undersökning är uppfyllda, åtskild från de straffrättsliga tvångsmedel redan finns. Ett beslut frysning innebär således inte att som om förundersökning inleds. En förutsättning för frysning är att uppgifter lämnats företag omfattas PTL. Beslut frysning skall av ett som av om åklagare ofördröjligen och skall gälla högst två dygn, räknat fattas av från dagen för beslutet. Den beslutet berör bör underrättas om att som viss transaktion inte får genomföras det kan antas att syftet med en om beslutad eller förutsedd åtgärd inte motverkas och den framtida utredningen inte skadas uppgiften röjs. Företagets meddelandeförom bud enligt nuvarande 11 § PTL kvarstår. Med tanke dels den korta dels någon allmän underrättelse inte skall ske bör
giltighetstiden, att
beslutet inte kunna överklagas. Det finns heller ingen möjlighet att klaga på ñnanspolisen inte vänder sig till åklagare eller att åklagare att avslår begäran frysning. Vad gäller frågan om ansvar för en om eventuellt felaktiga beslut kan det ifrågasättas om ett företag skall kunna ansvarig för detta. Så kan inte fallet när helt i göras vara man enlighet med lagens regler lämnat uppgifter till ñnanspolisen. Ett beslut från ñnanspolisen eller åklagare medför inte i något fall skadeståndsansvar för företaget. Eventuella skadeståndsanspråk får därför stå för, bortsett från den kanske mer teoretiska situatiostaten företagets agerande skulle visa sig vara fullständigt grundlöst. nen att Vidare bör klargöras ett företag, sedan uppgifter länmats, i att om efterhand konstaterar att det från början misstänkta förfarandet inte har någon anknytning till penningtvätt är företaget givetvis oförhindrat att underrätta ñnanspolisen härom och genomföra transaktionen, vilket automatiskt medför att frysningsfrågan inte längre är aktuell. Däremot är ñnanspolisen självfallet inte förhindrad att fortsätta sin utredning att det finns förutsättningar härför. Vidare bör poängteom man anser
att när ett företag lämnar uppgifter till ñnanspolisen skall det
ras lämna alla uppgifter kan tyda penningtvätt och uppge om
som frysning behövs.
Vi att det redovisade förslaget uppfyller vad som ålagts
anser ovan
enligt direktiven, liksom att vi lever upp till våra internationella oss åtaganden. Med den mycket försiktiga utformning av det nya institutet
föreslås, åtgärdens korta varaktighet, beslutsfattande av åklagare som
övergång till befintliga tvångsmedel, torde några problem och snar inte komma att uppstå i förhållande till Europakonventionen.
3.3.2 Bevakad överföring av pengar
Inget särskilt förslag läggs fram.
Med bevakad överföring avses enligt våra direktiv s. 10
av pengar
möjlighet för brottsutredande myndigheter att, utan att ingripa, en följa överföringar som kan antas komma från brottslig
av pengar verksamhet. I olika sammanhang har framförts att förutsättningarna för att uppdaga brott skulle förbättras avsevärt om en möjlighet till bevakad överföring skulle införas. Vi har fått i uppdrag att bl.a. undersöka vilka frågor som är förknippade med införandet av en möjlighet att bevaka transaktioner utan att ingripa och att överväga om
särskild reglering kan behövas. en
För närvarande finns inga bestämmelser i svensk lagstiftning som tillåter bevakad överföring av pengar. Det enda någorlunda likartade förfarandet, för svensk rätts vidkomrnande, är kontrollerade leveranser av narkotika m.m., ett förfarande som inte är reglerat i lag. Någon direkt jämförelse kan dock inte göras med kontrollerade leveranser av narkotika eftersom det i dessa sammanhang, till skillnad från i pen-
ningtvättssamrnanhang, finns möjlighet att rent fysiskt kontrollera
en
leverans. En amian mycket väsentlig skillnad är att hanteringen av en narkotika redan i sig är krirninaliserad.
Det åsyftas med begreppet bevakad överföring är, såsom
som inledningsvis anförts, möjlighet att följa transaktioner och betal-
en ningsströmrnar för att kunna kartlägga pengars ursprung och destination. Därigenom kan man få kännedom om avsändare och mottagare
transaktionen. Vidare skulle berörda företag kunna lämna inforrnaav tion att viss transaktion äger rum, har ägt rum eller på annat
om en
sätt är av intresse i bekämpningen av penningtvätt.
Från de säkerhetsansvariga inom olika verksamheter har framförts önskemål att kunna lämna information till ett annat företag. En
om
bank skulle således ha möjlighet att underrätta en annan bank om att t.ex. en person just besökt banken och vägrats genomförande av en viss transaktion eller att ett visst betalningsmönster föreligger mellan olika personer. Vidare torde eftersträvas en ordning som gör det möjligt för finanspolisen att efter det att uppgifter lämnats kunna återkomma till såväl det uppgiftslänmande företaget som till andra företag som omfattas av lagen och få ytterligare information om omständigheter som kan vara av intresse för utredningen.
Mot bakgrund av vad som egentligen eftersträvas kan det i direkti-
angivna begreppet "bevakad Överföring synas något vilseledande.
ven För att uppnå de önskade möjligheterna, nämligen att kunna följa en misstänkt transaktion samt utbyta erhållen information, kan enligt vår bedömning andra och enklare lösningar väljas. Som framgår av vad vi föreslår i avsnitt 3.4 bör sekretessbestärnmelserna något mjukas upp. Vidare innebär det föreslagna frysningsförfarandet i avsnitt 3.3.1 att man får kärmedom om avsändare och mottagare vilket kan liknas vid ett förstadium till bevakad överföring av pengar. Ett ökat informa-
tionsutbyte mellan företag inbördes samt mellan ñnanspolisen och
företag i kombination med den möjlighet till frysning som föreslagits leder enligt vår bedömning till att ett särskilt institut "bevakad överföring av pengar inte behövs. Det som rent faktiskt efterfrågas blir i allt väsentligt dessa åtgärder. Även våra
tillgodosett genom
förslag i fråga om ett nytt register bör beaktas i sammanhanget.
Avslutningsvis kan nämnas att ett förfarande av typen bevakad överföring lätt kan komma att strida mot förbudet mot brottsprovokation. Med hänsyn till det nu anförda har vi stannat för att inte föreslå särskilda regler i förevarande hänseende.
3.3.3 Förverkande
Inget förslag läggs fram.
I våra direktiv s. 9 nämns som en särskild fråga för utredningen att undersöka om reglerna om bl.a. förverkande är tillräckliga i penningtvättsärenden. Även i bl.a. FATF:s den 21 augusti 1996,
rapport av som är en utvärdering av effektiviteten i det svenska systemet mot penningtvätt, riktas kritik mot bl.a. att den svenska lagstiftningen mot penningtvätt inte innehåller särskilda regler om förverkande.
Bestämmelser om förverkande finns i 36 kap. l-6 §§ BrB. Däremot finns inga sådana regler i PTL. Förverkande enligt 36 kap.
4 och 6 §§ BrB utgör särskild rättsverkan av brott. Utom i de
fall i 36 kap. 3 § BrB förutsätter förverkande enligt BrB
som avses alltid att ett brott har begåtts. Förverkande grund av brott kan ske
förverkandeförklaring domstol, strafföreläggande eller genom en av
föreläggande av ordningsbot. Viss speciallagstiftning ger genom åklagaren rätt att även i annan ordning besluta om förverkande t.ex. narkotikastrafflagen. Enligt 27 kap. 14 a § RB får även ett föremål
kan antas vara förverkat enligt 36 kap. 3 § BrB tas i beslag. som
I artikel 3 i förverkandekonventionen föreskrivs att varje part skall vidta sådana lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder som är nödvändi-
för att kunna identifiera och spåra egendom som kan förverkas ga enligt artikel punkt och för att förhindra handel med, överlåtelse eller undanskaffande av sådan egendom.
I artikel 2 punkt 1 i nämnda konvention föreskrivs att varje part skall vidta sådana lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder som kan
nödvändiga för att kunna förverka hjälpmedel och vinning eller vara egendom vars värde motsvarar sådan vinning.
I samband med Sveriges tillträde till Europarådets förverkandekonvention ansågs att föreskriften i artikel 3 för svensk del uppfylldes
bestämmelserna i RB kvarstad, beslag och husrannsakan genom om prop. 1995/96:49 12. Några ytterligare åtgärder vidtogs därför
s. inte i denna fråga i anledning av tillträdandet av konventionen.
Som påpekas flera gånger i detta betänkande är åtgärder mot penningtvätt att se som ett led i kampen mot narkotikabrott och annan organiserad brottslighet. Av störst betydelse i det sammanhanget måste givetvis de grundläggande åtgärderna mot sagda brottslighet som
vara sådan. Regler mot penningtvätt måste ha sådan utformning att man i första hand söker begränsa vinningsmöjligheterna av ekonomisk brottslighet..Enligt vår mening är det ytterst angeläget att kraftfulla medel finns för att lägga beslag det som utgör grunden för denna
verksamhet. Ett i och för sig kännbart fängelsestraff kan nog typ av bäras med visst järnmnod brottslingen kan räkna med att i sinom
om tid få njuta de ekonomiska frukterna av sin sålunda temporärt försvårade verksamhet.
Den svenska förverkandelagstiftningen och därtill hörande praxis har kritiserats såsom varande inte tillräckligt effektiv ur brottsbekämpningssynpunkt. Man har ifrågasatt bevisbördans fördelning, liksom bestämmelserna värdekonñskation. Som framgått av vår redogörelse
om för utländsk rätt har man i flera länder infört eller överväger att
införa betydligt strängare regler, t.ex. i Storbritannien och Norge.
-
Vi har i kommande avsnitt 3.7 föreslagit några nya straffbestämmelser. Av där redovisade skäl har vi inte föreslagit något särskilt penningtvättsbrott fångar in den själv begått det eller de
som som bakomliggande brotten. Våra förslag tar i stället sikte på kretsen kring
lll
denne figur. Detta begränsar en tänkt särskild förverkanderegels räckvidd. Enligt vår uppfattning bör framtida förverkanderegler liksom
generell inriktning och således inte knytas till något eller nu ha en några specifika brott. Vi vill dock understryka att det även från våra utgångspunkter framstår som mycket angeläget att förverkandelagstiftningen i BrB snarast ses över.
Avslutningsvis vill vi erinra om våra förslag till bl.a. frysning avsnitt 3.3.1. Om dessa genomförs bör de kunna den effekten att användningen de straffprocessuella tvångsmedlen kan komma att
av underlättas. Detsamma gäller våra förslag till åtgärder i samband med ut- eller införsel av kontanter m.m. avsnitt 3.6.
3.4¶Sekretess och informationsutbyte
3 .4. 1 Allmänt
I våra direktiv nämns att informationsutbyte i många fall är ett nödvändigt inslag i kampen mot penningtvätt och annan ekonomisk brottslighet. Vi har fått i uppdrag att kartlägga och analysera de Sekretessregler som gäller inom och mellan olika företag och mellan företag och myndigheter och därvid överväga regeländringar som förbättrar inforrnationsutbytet.
Såsom tidigare nämnts föreskriver 1 kap. 10 § BRL bl.a. att enskildas förhållanden till bank inte obehörigen får röjas. Liknande bestämmelser finns i lagen 1992: 1610 om kreditmarknadsbolag och lagen 1991:981 värdepappersrörelse. I det allmännas verksamhet
om gäller i stället reglerna i sekretesslagen 1980: 100, 8 kap. 5 och 8 §§. Det skall vidare nämnas att för övriga företag som omfattas av PTL gäller inte dessa sekretessregler.
Den närmare innebörden av lokutionen "inte obehörigen får röjas" i BRL är till sin form något vag. I prop. 1992/93:207 s. 22 anges att
underrättelse lämnas med stöd av en författning aldrig kan en som anses vara obehörig. I en hel del fall har banken enligt uttryckliga lagbestärnmelser skyldighet och därmed också rätt att upplysa
- -
kunders mellanhavanden med banken. Ett exempel härpå är regeln om
om uppgiftsskyldighet i 9 § PTL.
Inledande förundersökning bryta sekretess Av 23 kap. 6 §
av anses RB framgår att under förundersökning må förhör hållas med envar
kan länma uppgifter av betydelse för utredningen. Till följd av som den bestämmelsen har polisen således rätt att ställa frågor även om man givetvis inte kan tvinga någon att lämna uppgifter. Uppgiftsläm-
Överväganden och förslag
nande med stöd 23 kap. 6 § RB har i praxis inneburit att röjande av uppgift inte skett obehörigen. Uppgifter som lämnas enligt PTL av inte heller utgöra brott mot sekretessbestämmelser. I vissa andra anses fall kan bank ha rätt sådan upplysning utan att skyldighet en att ge föreligger vid samtycke kunden eller beträffande viss intern t.ex. av information inom banken. Beträffande sekretessen i allmän verksamhet, som vilar en omfattande reglering i sekretesslagen, finns rikhaltig och vägledanen de praxis. I fråga banksekretessen är läget det motsatta. Den om hittills i enda rättskällan rörande frågan hur långt stort sett om banksekretessen sträcker sig är Håkan Nials Banksekretessen femte upplagan 1987. De lakoniska lagbuden i banklagstiftningen har såvitt vi kunnat finna endast undantagsvis prövats av domstolarna. - Innebörden måste därför i stor utsträckning sökas i vad man inom bankvärlden ett korrekt handlande. Såvitt gäller vårt anser vara utredningsuppdrag kan antas att statsmakterna vid PT Lzs tillkomst har utgått från att ett uppgiftslärrmande utan lagstöd om misstänkt penning-
utgjort brott mot banksekretessen. I annat fall hade regeln i tvätt ett 10 § PTL varit överflödig. Allmänt nämndes, inledande av förundersöksett anses, som nyss ning medföra sekretessen genombryts. Detta gäller även i fråga om att banksekretess. För tid dessförinnan är läget annorlunda. Bestämmeli 9 § PTL medför att sekretessen i viss mån bryts. Här föreserna skrivs nämligen skyldighet för de företag omfattas av lagen att en som lämna uppgifter till finanspolisen alla omständigheter som kan tyda om Om ett företag lämnar uppgifter om ett misstänkt fall
på penningtvätt.
till finanspolisen emellertid nuvarande sekretess-
av penningtvätt anses
bestämmelser begränsa möjligheterna att infordra kompletterande utredning förundersökning inte inleds. Under ett inledande skede om kan det därför svårt för polis och åklagare att få fram uppgifter. vara I detta läge kan det angeläget att få fram uppgifter för att rätt vara kunna bedöma förundersökning skall inledas. För att i enlighet om med vårt uppdrag de brottsutredande myndigheterna bättre ge möjligheter komma penningtvättsbrottsligheten måste det finnas att möjligheter vidta åtgärder redan på ett stadium då förutsättningarna att för inleda förundersökning ännu inte är uppfyllda. Gällande att sekretessbestämrnelser bör därför mjukas upp så att inforrnationsut-
bytet kan förbättras och ske ett tidigare stadium än som nu är möjligt. I sammanhanget måste emellertid samtidigt beaktas att nya regler inte får sådan form att bankkunder i allmänhet kan känna
berättigad Kundens integritetsskydd beaktas genom att uppgifterna oro. omfattas sekretess hos den mottagande enheten finanspolisen. av tydlighetens intresse bör påpekas att vi inte överväger någon I
Överväganden och förslag
ändring i gällande uppgiftsskyldighet. Vidare vill vi fr.o.m. nämna att den l januari 1997 omfattas företag i väsentlig omfattning driver som valutaväxlingsrörelse av PTL. De står emellertid inte under Finansin-
spektionens generella tillsyn är likväl skyldiga på
men att begäran
lämna inspektionen de upplysningar verksamheten behövs för om som att inspektionen skall kunna kontrollera PTL följs. När vi i det att följande talar bank eller företag omfattas därför sådana om även
valutaväxlingsföretag.
I det följande redovisar vi skälen för de ändringar bör göras. som Frågan gäller inte bara sekretessen gentemot finanspolisen. Banksekre-
tessen innebär dessutom att bankerna sinsemellan kan förhindrade vara att lämna information olika relevanta transaktioner eller händelser. om
3.4.2 Sekretess mellan myndighet och
företag
När det gäller kontakterna mellan företag och myndighet kan det
uppstå svårigheter i informationsutbytet på grund sekretess hos
av såväl företaget som hos myndigheten. Som tidigare nämnts står i 9 §
PTL att företagen skall lämna uppgifter alla omständigheter om som kan tyda penningtvätt.
I vilken omfattning t.ex. bank får lämna uppgifter en utan att bryta mot sekretessbestärnrnelserna kan enligt vad framkommit vid våra som kontakter med bankerna medföra svår avvägning. Om från en man bankens sida är alltför generös med uppgiftslämnandet riskerar man
skadeståndsanspråk från den enskilde för röjt sekretessbelagda
att man uppgifter. Om man å andra sidan begränsar uppgifterna alltför mycket
kan banken göra sig skyldig till brott mot den i PTL föreskrivna
skyldigheten att lämna uppgifter fall kan tyda på penningtvätt om som till polisen. Även det
när gäller företag utan författningsreglerad
sekretess kan dessa svårigheter uppstå. Om företag förbundit ett sig gentemot en kund att inte lämna ut några uppgifter deras affärsom förbindelse riskerar företaget kontraktuellt skadeståndsansvar om man lämnar ut uppgifter. Lämnar å andra sidan inte några uppgifter man ut bryter man mot föreskriven uppgiftsskyldighet. Underlåtet uppgiftslämnande är, i vart fall än så länge, inte straffsanktionerat men företagen löper ändå en risk att själva bli offer för penningtvättare och
förlora en kanske inte oansenlig summa pengar. Hos finanspolisen gäller sekretessbestämrnelser samma som inom polisväsendet i övrigt 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 §
sekretesslagen. Finanspolisens analys- och spaningsregister klassas polisregister
som och skyddas av sekretess enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen. Härtill
kommer att registrets tillstånd, vilket meddelats regeringen, ytterliav
Överväganden och förslag
möjligheterna få uppgifter från registret. Endast gare begränsar att ut hos ñnanspolisen får in i registret. Ett företag kan
behörig personal
således inte vända sig till fmanspolisen för att få information om en
med bedömer, tveksam transaktion tidigare skulle kund en, som man
känd i penningtvättssammanhang. Inför uppgiften att åstadkomma
vara så effektivt möjligt mot penningtvätt har frågan väckts ett system som uppmjukning bör ske även när det gäller sekretessen hos om inte en så företagen i fall i viss utsträckning skulle
ñnanspolisen att vart
del uppgifter registret. En sådan ordning skulle kunna få ta av ur innebära företagen redan efter telefonkontakt med finanspolisen att klarhet i vissa företag eller transaktioner kunde ha fick om personer, Å andra sidan skulle det kunna innebära
anknytning till penningtvätt.
företag omfattas PTL fick ut vissa uppgifter från finansatt ett som av medan Riksåklagaren skulle nekas att få ut polisens register t.ex. på grund sekretess. Vidare bör understrykas den
samma uppgifter av generellt gäller för polisregister och där
stränga sekretess som undantagen än så länge är utomordentligt begränsade.
3.4.3 Sekretess mellan olika företag
Banksekretessen torde medföra att t.ex. en bank inte kan varna en
bank för pågående misstänkta fall av penningtvätt. Detsamma annan företag omfattas andra sekretessbestärrunelser eller gäller ett som av kontraktuell tystnadsplikt. Om t.ex. hos en bank i efterhand av man misstänkt transaktion är adresserad till en annan bank är ser en som således enligt gängse tolkning banksekretessen förhindman av - kontakta den mottagande banken för att uppmärksamma den om rad att vad på Uppfattar inte den mottagande banken transaktio-
som är gång.
misstänkt och lärrmar uppgifter härom till finanspolisen går nen som hos i vart fall denna bank förlorade. En möjlighet för
uppgifterna
kunna underrätta varandra skulle således minska deras företagen att risker för förlora viktigare i detta sammanhang egna att pengar, men förutsättningarna ökar för att ñnanspolisen ett effektivt sätt är att skall kunna ingripa mot misstänkt penningtvätt.
3.4.4 Uppmjukning av sekretessen
Som framgått det tidigare anförda måste viss uppmjukning av av effektivitetsskäl. Vi vill här understryka att sekretessen göras av önskemålen lättnader härrör från både brottsbekärnpande myndigom och banker. Hur omfattande dessa lättnader skall vara får vägas heter
överväganden och förslag
mot bankkunders befogade intresse att banksekretessen upprätthålls av och deras förtroende för bankväsendet. När det sedan gäller formerna för nya regler får beaktas att det inte är praktiskt görligt i att en ny
penningtvättslag ange mer än huvudreglema. Det lämpligt
synes att Finansinspektionen utfärdar allmänna råd som återger de överväganden som ligger till grund för de sekretessreglerna nya samt behandlar reglernas tillämpning i praktiken. Vi förutsätter sådana att allmänna råd tas fram i nära samråd med berörda företag.
3.4.4.1 Myndighet Företag -
Vi föreslår att det företag lämnar uppgifter misstänkt som om
penningtvätt skall vara skyldigt att besvara efterföljande frågor från finanspolisen. Även uppgiftsskyldigt företag
annat skall därefter vara förpliktat att svara på motsvarande sätt.
Enligt 9 § PTL föreligger en skyldighet att lämna uppgifter till Rikspolisstyrelsen, eller den polismyndighet regeringen besom stämmer. I den praktiska tillämpningen råder delade meningar om räckvidden av detta lagbud. I vart fall enligt direktiven är möjligheten till informationsutbyte tämligen begränsad. Det förslag vi lägger nu fram innebär att såväl det företag lämnar uppgifter till finanspolisom sen angående misstänkt penningtvätt annat uppgiftsskyldigt som företag skall vara förpliktat att besvara frågor från ñnanspolisen med anledning av de initialt lärrmade uppgifterna. En första fråga blir omfattningen sekretessgenombrotten. Här av finns två möjligheter. En skulle att föreskriva att företagen har vara en allmän skyldighet att besvara polisens frågor i penningtvättssammanhang utan att därför bryta mot gällande sekretess. En något mjukare linje skulle vara att knyta till att uppgifter lämnats till an finanspolisen. Vid valet mellan dessa modeller får bl.a. beaktas att man rör sig i ett skede där någon specificerad brottsmisstanke ännu inte föreligger. Man kan även anlägga den aspekten allmänt att en mer hållen rätt för polisen att ta del sekretesskyddade uppgifter kan av ge allmänheten en felaktig bild av sekretessbestämmelserna. Man bör också beakta att vår uppgift endast rör bekämpningen penningtvätt. av Åtminstone intill dess praktiska erfarenheter vunnits bör sekretessgenombrotten knytas till att uppgifter lämnats till ñnanspolisen. Uppmjukningen av sekretessen mellan myndighet och företag skulle således knytas till företagets egna uppgifter misstänkt penningtvätt. om Detta skulle innebära att det "gap" finns mellan den som annars rena
Överväganden och förslag
inledd förundersökning skulle bryggas över.
spaningen och en
då kunna ske redan på ett stadium när
Sekretessgenombrott skulle
inletts. Genom ett sådant förfarande skulle förundersökning inte har
brottsutredande myndigheterna rätt att, efter det att ge de man bank, från denna inhämta de uppgifter lämnats enligt PTL av t.ex. en
behövs för den fortsatta utredningen.
ytterligare uppgifter som
del överensstämmer med vad som gäller bl.a. Vårt förslag i denna
brottsutredande myndigheterna har rätt att återvända i Norge där de
företaget för att få kompletterande uppgifter.
till det uppgiftslämnande
har där skyldighet att länma uppgifterna.
Företaget en
blir nästa fråga att bestämma vilken Har väl uppgifter lämnats
bör för andra företag tillhör kretsen.
uppgiftsskyldighet som gälla som
inhämta information är att all Ett starkt skäl för att öka möjligheten att
det klientel är intressant i anledning finns att förmoda att som
knappast tillhör den trogna krets som bara
penningtvättssammanhang
vill bankförbindelse. ha en
företaget skall givetvis vara skyldigt att svara
Det uppgiftslämnande
komma ställas i ärendet. Det kan på de ytterligare frågor som kan att
motsvarande bör gälla för andra företag som tveksamt om vara föreligger inte någon sådan skyldighet omfattas PTL. I t.ex. Norge av
Det främst talar för ett strängare men väl en rättighet att svara. som
arbete. För mildare variant talar alternativ är att underlätta polisens en
främst sekretessaspekter.
metoden vid sekretessgenombrott är att införa en Den vanliga
En rätt inte skyldighet att lämna ut
uppgiftsskyldighet. men en -
uppgiftslämnande företag har också den uppgifter för annat än
tillfrågade tvingas göra ett antal beavsevärda nackdelen att den
den aspekten att hithörande dönmingar vilket är en olägenhet även ur
brådskande Det ligger vidare i sakens ärenden inte sällan är av art.
i praktiken kan komma att ställas från finansnatur att de frågor som
uppgiftslänmande företag blir av kompletterande
polisen till annat än
företaget skall på frågor Det är det uppgiftslämnande som svara art.
omständigheter föranlett ärendet. Det är enbart för som gäller de som
bild det någon gång kan visa sig påkallat att få fullständigare som en på andra håll från finanspolisens sida.
med ytterligare förfrågningar
föreslå skyldighet även för ett inte Vi har därför stannat för att en
besvara myndighetens frågor. Vårt
uppgiftslämnande företag att
bakgrund vad föreslås i förslag i denna del bör även ses mot av som
avsnitt, nämligen möjlighet även för företagen att närmast följande en
omfattning lämna varandra information i sinsemellan i där angiven
penningtvättsfrågor.
förutsätter, tidigare påpekats, att ett
Skyldigheten att svara som
begränsar självfallet omrâdet ärende initierats. Detta uppgiftslärrmande
överväganden och förslag
för polisens frågor till att det eller de aktuella fallen. Nu får avse detta inte tolkas så snävt att den efterföljande
utredningsmöjligheten blir
meningslös eller alltför begränsad. Om lämnade uppgifter avser herr X och polisen vet att vederbörande använt visst bolag eller stiftelse för
transaktioner bör efterhörande i dessa delar möjligt. Detsamma vara
bör gälla familjemedlemmar dessa
om t.ex. tidigare använts som mellanhänder eller medhjälpare eller misstänkts härför. Även detta omrâde utgår vi från att berörda företag samråder med Finansinspektionen för att finna vägledande riktlinjer.
Med tanke på polisregistersekretessens tyngd har vi inte velat föreslå någon rätt för företagen att uppgifter
ur ñnanspolisens
register. Detta utesluter naturligtvis inte
att finanspolisen ändå måste
antas kunna ge vissa upplysningar. Enligt l kap. 5 §
sekretesslagen
utgör sekretess inte hinder mot att uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna
fullgöra
sin verksamhet. För att kunna ställa meningsfull en fråga till ett
företag måste naturligtvis ñnanspolisen i viss lämna utsträckning ut
egna uppgifter i vart fall att uppgifter länmats
av annat företag.
Vi har i avsnitt 3.3.1 föreslagit att ett frysningsinstitut skall införas.
Vad vi nu föreslagit i fråga sekretessgenombrott
om torde även få till följd att underlaget för sådana beslut kan bli säkrare genom ett ökat
informationsutbyte liksom naturligtvis att felaktiga beslut
undviks. Man kan också tänka sig den effekten att ett bättre underlag till följd av bättre information kan leda till att frysning kan en undvikas och att man i stället direkt kan använda redan befintliga tvångsmedel.
3.4.4.2 Företag Företag -
I ett enskilt ärende skall avisering kunna ske mellan
företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penningtvättslagen.
Som tidigare påpekats avsnitt 3.4.1 går banksekretessens innehåll inte att närmare fastlägga på sätt det gäller samma som när exempelvis
den allmänna sekretesslagstiftningens,
där det i regel finns vägledande
rättsfall. Utgångspunkten är,
som nyss sagts, att enskildas förhållanden till bank inte obehörigen får röjas. Vad skall förstås som med obehörigen är inte särskilt preciserat. Såvitt är aktuellt nu torde ett bankföretag inte kunna länma ut skyddade uppgifter till ett annat sådant företag. Däremot kan det inte gärna
rimligen anses obehörigt
om ett lokalkontor redovisar misstänkt
en penningtvättstransaktion till
huvudkontoret för vidare åtgärder. Såvitt vi kunnat finna måste
Överväganden och förslag
skyddade även så till vida att ett lokalkontor företagets intressen vara
inom företaget. Sekretessgenombrott torde
kan varna ett annat
inom koncernförhållanden. Större problem uppförekomma även blir aktuellt vidarebefordra information till kommer i stället när det att
ett utomstående företag.
införa sådan informationsmöjlighet talar med stor tyngd
För att en bankväsendets intressen att undvika förluster utan inte bara egna av
effektivitetsskäl. Det förefaller inte särskilt tilltalande framför allt
skall behöva beskåda bildligt talat hur
att bank A stillatigande - -
misslyckat försök sneddar över torget för att i stället herr X efter ett
likaså tungt vägande skäl är att vi pröva lyckan i bank B. Ett annat
märkt än att företagen själva vill ha under arbetets gång inte annat
i förevarande fall. I sammanhanget vill vissa informationsmöjligheter
tidigare 3.3.2 avvisat tanken att föreslå vi erinra om att vi avsnitt
bevakad överföring att i stället hänvisa till ett nytt institut — genom sekretessreglerna. Det talar emot ett sekretessatt något lätta på som
ordningsskäl. Det polisiära arbetet skall även
genombrott är närmast
och inte enskilda. Till bilden hör i framtiden bedrivas av polisen av
föregående avsnitt har föreslagit ett sekretessdock att vi i närmast
Polisen skall för framtiden, efter att en bank lämnat
genombrott.
misstänkt penningtvätt, kunna ta kontakt med en utom-
uppgifter om
Även sistnämnda bank skall skyldig att svara på stående bank. vara
frågor angående misstänkt penningtvätt.
redovisade bakgrunden funnit att frågan gäller, Vi har mot den nu
inforrnationsmöjlighet bör finnas, utan hur sådan skall inte en en om "hvitvaskansvariga" på bankerna i utformas. Det kan här nämnas att
Bankföreningens interna "föreskrifter" kan underrätta Norge genom
varandra speciell transaktion. om en här, dvs. i relationen mellan bank En första fråga blir om man även
uppgifter dessförinnan lämnats till finans- A och B, skall kräva att
Till skillnad från vad föreslås angående finanspolisens
polisen. som
till företag vi inte detta vara rätt att ställa frågor uppgiftsskyldiga anser
sådant krav skulle bl.a. kunna leda nödvändigt. Upprätthållande av ett
visar sig onödigt. Även till uppgiftslänmande som kanske senare om
formellt krav uppgiftslämnande inte bör uppställas
således något ofta komma ske. Situationen skall dock torde dock i praktiken så att
frågor förhållanden ligger inom det vara sådan att är om som
uppgiftsskyldiga området.
också måste hålla isär bankernas Slutligen bör påpekas att man
bekämpa penningtvätt, vari ett naturligt inslag allmärma skyldighet att
former, och den diskuterade inforrnationsmöjär samverkan i olika nu
således inte tillåtet att länma information annat ligheten. Det bör vara
Med enskilda fall vi konkreta händelser som än i enskilda fall. avser
överväganden och förslag
av företaget bedöms ligga inom penningtvättssfären. Vi föreslår att en regel härom införs. Även detta undantag från banksekretessen bör behandlas i allmärma råd från Finansinspektionen. Dessa bör bl.a. innehålla frågor om eller vilka inom företag skall få vem ett som rätt att informera vidare samt i vad mån informationsmöjligheten skall variera beroende på nivån sekretesskyddet hos det mottagande
företaget.
3.4.5 Information från inte omfattas
företag som av uppgiftsskyldigheten i den nya pemiingtvättslagen
En uppgiftsplikt föreslås såvitt gäller sådana näringsverksamheter där penningtvätt kan antas förekomma.
I avsnitt 3.2 har vi föreslagit att även för framtiden skall uppgiftsskyldigheten avseende misstänkta fall penningtvätt förbehållas av banker och andra står under tillsyn
som av Finansinspektionen. Inte
minst tungt vägande praktiska skäl talar för en sådan avgränsning. En brett upplagd uppgiftsskyldighet skulle, vi tidigare som framfört, motverka sitt syfte. En effektivisering
av penningtvättsbekämpningen
kräver dock enligt vår mening att polisarbetet underlättas under tiden fram till förundersökning även när det gäller andra verksamheter. En reglering förevarande natur finns när det gäller av t.ex. pantbanker. I 27 § pantbankslagen 1995:1000 föreskrivs nämligen en skyldighet för pantbanker att lämna uppgifter till polisen. Pantbanken skall också lämna polismyndigheten tillträde till pantbankens lokaler
för undersökning pantlagret och granskning pantboken
av av och de handlingar som ligger till grund för den. Denna rätt till insyn har motiverats bl.a. med risken för hantering tjuvgods inom av detta område. Även
om pantbankslagens utformning kan te sig lockande strikt
ur utredningssynpunkt kan densamma inte gärna bilda modell för en generell reglering. Att redan innan förundersökning inletts polisen ge en allmän rätt att besöka verksarnhetslokaler och granska vad där som eventuellt kan finnas torde att jämföra med stående icke vara en kontrollerad rätt till husrannsakan. Det sagda utesluter givetvis inte nu att en del öppningar bör kunna tillskapas. När det gäller den nännare utformningen dessa måste beaktas av
den nya inriktningen penningtvättslagstiftningen vi föreslår
av som i avsnitt 3.1 och som även utvecklas närmare i avsnitt 3.7 där ett nytt penningtvättsbrott behandlas. Med penningtvätt för framtiden avses
1997:36 överväganden och förslag
SOU
åtgärder för att dölja det rätta ursprunget hos medel som kan antas härröra från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag. Inte bara hälerifallen omfattas utan även medel som härrör från t.ex. brott skatte- och tullagstiftningen fångas in. Vidare måste beaktas att vi mot rör oss i tiden fram till förundersökningen. I och för sig har redan i dag möjlighet att ställa frågor till
polisen
enskilda eller företag. Det är dock fram till förundersökningen - den enskildes sak han vill medverka och i så fall på vilket sätt. om Detta skall självfallet alltjämt huvudregeln. I det praktiska arbetet vara har dock kunnat notera vissa branscher där penningtvätt är ett man inte helt ovanligt inslag och där nuvarande ordning utgör ett hinder mot ökad effektivitet. Vi vill åter erinra om vår huvuduppgift, nämligen att effektivisera bekämpningen penningtvätt. En försiktig av
förstärkning polisens möjligheter att bedriva sitt utredningsarbete
av har vi bedömt erforderlig. Vad vi närmast åsyftar är en uppgiftsplikt för vissa grupper. En första fråga blir därvid vilka skall omfattas av en särskild som
uppgiftsplikt. Till att börja med måste en grundförutsättning vara att
vederbörande bedriver näringsverksamhet. Härigenom sker en naturlig avgränsning till affärsmässiga sammanhang och "privatlivets helgd äventyras inte. Nästa steg blir att vilka branscher inom en sådan ange krets bör tas med. Oavsett hur sådan avgränsning görs kan den som en kritiseras kan den antingen för vid eller för snäv. En - man anse precisering är nödvändig redovisade skäl. Det kan inte av nyss gärna komma i fråga att införa någon allmän uppgiftsplikt. Härav följer också att bestärnningar typ eller annan därmed jämförlig av verksamhet inte kan införas. Självfallet måste en regel av förevarande slag efter rådande förhållanden. Vi kan mycket väl tänka oss anpassas branscher vi inte tar med frarnledes bör fångas upp. Detta får att som då ske genom sedvanlig lagstiftning. Nu finns det branscher där penningtvätt förekommer men som likväl inte hör hemma i detta sammanhang. Vi har i det föregående när vi bestämt kretsens omfattning avvisat tanken att ta med t.ex. advokaoch revisorer. Med tanke deras särställning vi att i de fall ter anser missbruk kan konstateras bör annan lagstiftning, t.ex. rådgivningslagen tillämpas. I den praktiska hanteringen har funnit att svarta pengar kan man i omlopp i de branscher skall omfattas av vårt förslag. Vi vara som vill dock starkt betona att självfallet är rnissbruksfallen inte det normala inslaget inom de föreslagna grupperna men antalet svarta får är dock tillräckligt stort för att särskilda åtgärder framstår som ett måste man vill effektivisera kampen mot penningtvätt. om
Vi föreslår utan inbördes rangordning att yrkesverksamma
- -
inom följande branscher skall vara skyldiga att besvara ñnanspolisens frågor. Inom handeln med skrot, metaller, ädelstenar, konst, antikviteter och transportmedel är läget sådant att särskild uppgiftsplikt är påen kallad. Detsamma gäller fastighetsmäklare. Försäkringsmäklare tillhör
med vårt förslag den uppgiftsskyldiga kretsen. Även vadhållnings- och
lotteriverksamheter bör tas med. Vi är väl medvetna om att även andra än uppräknade områden nu skulle kunna komma i fråga. Detta får emellertid över efter hand ses som erfarenhet vinns det lagda förslaget. Vad vi föreslår är av nu således en skyldighet för verksamma inom angivna branscher att nu
svara på av finanspolisen ställda frågor. Grundförutsättningen för
frågerätten skall vara en konkret misstanke att befattning med om medel som kan antas härröra från brott eller brottslig verksamhet förekommer. Det måste således finnas något påtagligt pekar i den som riktningen. Innan en förfrågan riktas till ett företag måste man genom
tips eller i anslutning till brottsutredning ha fått information
annan av någorlunda konkret art. Det räcker således inte med någon allmän insikt om att "svarta pengar" brukar i omlopp inom branschen. vara Vi utgår från att ñnanspolisen i den praktiska tillämpningen använder den föreslagna möjligheten till att få uppgifter från de angivna branscherna med urskillning. Av det nu sagda följer i sin tur att frågorna skriftliga eller muntliga måste vara specificerade. Detta torde i praktiken innebära att de kan härledas till någon pågående utredning vill som man komplettera. För att en förfrågan skall få avsedd effekt skall svar lämnas utan dröjsmål. För de företag som tillhör den uppgiftsskyldiga kretsen, dvs. banker m.fl., gäller särskilda sekretessregler. Så är inte fallet för de nu aktuella företagen. I dessa fall kan dock kontraktsbestämmelser finnas där man utfäst sig att inte röja affärsförbindelser. På sätt samma som en bank inte begår brott mot sekretessen när den fullgör sin lagstadgade uppgiftsskyldighet föreligger inte heller här något kontraktsbrott när ett företag besvarar polisens frågor. Även i dessa fall
föreligger
enligt vårt förslag en författningsmåssig uppgiftsskyldighet. Vid bedömningen huruvida regel förevarande slag skulle en av behöva sanktioneras bör noteras att vad föreslår utgör form en av utbyggnad av den uppgiftsskyldighet som föreligger för företag tillhörande kretsen. De frågor kan komma att ställas rör exempelsom vis inte en skrothandlares eget beteende utan skall avse annans agerande. Till bilden hör även sanktion för de aktuella fallen att en nu skulle kunna stöta på svårigheter eftersom i de fall är aktuella som nu det inte kan uteslutas att fall kan förekomma där den tillfrågade kan
ha gjort sig skyldig till t.ex. medhjälp till penningtvätt. En misstänkt är givetvis aldrig skyldig att med eget uppgiftslämnande underlätta en utredning angående honom själv.
3.5¶Registerfrågor
Vi föreslår att de företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i den penningtvättslagen skall med hjälp av automatisk databe-
nya handling få föra register över den information om personer och transaktioner det enligt lag eller föreskrift åligger dem att
som lämna till finanspolisen eller annan myndighet.
3 .5. 1 Allmänt
I våra direktiv s. 10 sägs att det i dag ställs åtskilliga krav de företag omfattas uppgiftsskyldighet enligt PTL. Enligt 13 §
som av PTL skall företaget ha rutiner till förhindrande av att det utnyttjas för transaktioner som har samband med brottsliga förvärv. Vidare skall företaget för att de anställda får behövlig information och
svara utbildning för ändamålet. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela närmare föreskrifter om vilka rutiner skall följas och vilken information och utbildning som
som skall tillhandahållas. Det huvudsakligen torde åsyftas i detta
som sammanhang är 4 § i Finansinspektionens föreskrifter angående kontrollrutiner till förebyggande penningtvätt FFFS 1994:9,
m.m. av där det föreskrivs att företag som driver sådan verksamhet som anges i 2 § PTL skall ha ett internt rapporteringssystem med kundinformation lätt tillgänglig för föreskrivna kontroller.
Vårt utredningsuppdrag innebär att vi, med hänsyn till de krav som bör ställas pä informationshanteringen i de företag som åläggs att ha ett internt rapporteringssystem, skall överväga hur hanteringen av den efterfrågade informationen bör utformas i framtiden. I direktiven
att utgångspunkten skall att modern informationsteknik anges vara skall användas. Med denna skrivning måste ha avsetts registerföring med hjälp automatisk databehandling ADB. Ett sådant krav på
av rapporteringssystem som föreskrivs enligt vad nyss sagts skulle emellertid kunna strida mot vad hittills ansetts vara möjligt i fråga
som
hur information får hanteras och registreras. För att få inrätta och om föra register över sådan kundinformation som det är fråga om med hjälp ADB krävs nämligen tillstånd enligt datalagen 1973:289,
av
vilket vi återkommer till nedan. --/
Som vi i det följande kommer att redogöra för avsnitt 3.5.4 har vissa större banker ansökt om tillstånd till att få inrätta och föra personregister med hjälp av ADB men Datainspektionen och, efter överklagande, länsrätten har avslagit deras ansökan.
Från effektivitetssynpunkt är det givetvis önskvärt att man utnyttjar de tekniska möjligheter som finns. Med tanke att transaktioner i dag sker oerhört snabbt är ADB ett nödvändigt hjälpmedel för att
kunna förebygga penningtvätt. Från samhällssynpunkt framstår det
betydligt mer rationellt att låta förebygga och förhindra brott med som relativt begränsade insatser än att söka utreda misstänkta brottsliga transaktioner som på grund av en ofullständig systemhantering kan passera genom banksystemet. Att utreda brottsliga transaktioner medför ofta stora ansträngningar och resursinsatser, både från de brottsutredande myndigheternas sida och från bankernas sida. Ett dataregister för kundinfonnation skulle göra det möjligt för företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i PTL att på ett enkelt sätt fullgöra de skyldigheter som enligt lag och föreskrifter åligger dem. Till bilden hör dessutom att bankerna har ett eget intresse av att få använda dataregister, nämligen att skydda sig själva mot förluster till
följd av penningtvättstransaktioner.
Vi har under vårt arbete haft kontakt med Datalagskommittén Ju 1995:08 och även tagit del av andra utredningars synpunkter i den mån dessa haft frågan om olika register uppe till diskussion, bl.a. Registerutredningen Ju 1995:01.
I det följande ges en kort redogörelse för vad som fordras för tillstånd till dataregister enligt datalagen och enligt det s.k. dataskyddsdirektivet, Europaparlamentets och Rådets direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Vidare kommer att redogöras för bankernas ansökan om tillstånd till dataregister och slutligen skälen för vårt ställningstagande.
3 2 Datalagen
.
Datalagen syftar till att skydda den enskilde mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten till följd av att personuppgifter registreras med hjälp av ADB. Datainspektionen har till uppgift att pröva licenser och ansökningar om tillstånd. Vidare skall Datainspektionen utöva tillsyn enligt lagen.
Personregister som förs med hjälp av ADB får inrättas och föras om licens erhållits Datainspektionen. I vissa fall krävs dessutom
av
1997:36 Överväganden och förslag SOU
tillstånd. För att inrätta och föra personregister innehåller uppgift
som
att någon misstänks eller har dömts för brott eller har avtjänat om straff eller undergått påföljd för brott eller har varit föremål för
annan tvångsingripande krävs tillstånd från Datainspektionen. Sådant tillstånd fär, enligt 4 § första stycket datalagen, meddelas annan än myndighet,
enligt lag eller annan författning har att föra förteckning över som sådana uppgifter, endast om synnerliga skäl föreligger.
Redan vid lagens tillkomst förutsattes att den skulle ses över inom
framtid. Så har också skett i olika etapper. Den senaste utreden snar ningen området, Datalagsutredningen, kom med sitt slutbetänkande
datalag SOU 1993: 10 i februari 1993. Jämsides med Datalags- En ny utredningens arbete pågick inom EG ett arbete med att ta fram ett direktiv skydd för personuppgifter. Något direktiv fanns inte när
om Datalagsutredningen presenterade sitt slutbetänkande. Detta var en av orsakerna till att regeringen i prop. 1993/94: l 16 Nonngivningsfrågor på dataskyddsornrådet, gjorde bedömningen att utarbetandet av
m.m.
datalag borde anstå till dess det fanns ett slutligt ställningsen ny tagande EU:s medlemsländer till ett direktivförslag.
av
3 5 3 Dataskyddsdirektivet
. .
Dataskyddsdirektivet antogs den 24 oktober 1995. En parlamentariskt sammansatt kommitté, Datalagskommittén, har tillsatts för att analysera på vilket sätt dataskyddsdirektivet skall införlivas i svensk lagstiftning samt lägga fram förslag till en ny lag på området. Utredningsarbetet skall avslutat senast den 31 mars 1997.
vara
Dataskyddsdirektivet är tillämpligt på all behandling av personuppgifter. Även manuella register omfattas, dock endast sådana som är sökbara utifrån särskilda kriterier. Direktivet är inte tillämpligt på behandling personuppgifter som faller utanför gemenskapsrätten
av t.ex. allmän säkerhet, statens säkerhet eller statens verksamhet på straffrättens område och inte heller på register för personligt bruk.
Behandling personuppgifter för journalistiska, konstnärliga och
av litterära ändamål undantas från direktivets materiella bestämmelser.
Personuppgifter får enligt direktivet samlas in endast för särskilda, uttryckligen angivna och berättigade ändamål och uppgifterna får inte senare användas på ett sätt som är oförenligt med ursprungsändamålet.
I artikel 7 att personuppgifter får behandlas endast om vissa
anges i artikeln angivna fall föreligger. Som exempel på fall som räknas upp kan nämnas när samtycke lärrmas, när det finns en i författning reglerad förpliktelse att behandling av uppgifterna skall ske, när det är nödvändigt för att utföra arbetsuppgift i det allmännas intresse
en
eller om det i övrigt skett en intresseavvägning som resulterat i att behandling personuppgifter skall få ske.
av
I artikel 8 finns regler för behandlingen av särskilda kategorier av uppgifter. Känsliga uppgifter såsom t.ex. ras, religion eller politisk åsikt får inte behandlas. Undantag från förbudet gäller under vissa förutsättningar. Något principiellt förbud mot att behandla
personuppgifter om brott eller liknande finns inte. Artikel 8.5 föreskriver emellertid att behandling av uppgifter om lagöverträdelser, brottmålsdomar eller säkerhetsåtgärder får utföras under kontroll av en myndighet eller om lämpliga skyddsåtgärder finns i nationell lag
- med förbehåll för de ändringar som medlemsstaterna kan tillåta med stöd av nationella bestämmelser som innehåller lämpliga och specifika skyddsåtgärder. Ett fullständigt register över brottmålsdomar får dock föras endast under kontroll av en myndighet.
När personuppgifter samlas in skall de registrerade informeras om bl.a. vem som är registeransvarig och vad uppgifterna skall användas till. All behandling av personuppgifter skall enligt huvudregeln anmälas till en tillsynsmyndighet. Behandling av personuppgifter som innebär särskilda integritetsrisker får inte förekomma utan att tillsynsmyndigheten först givit tillstånd till detta. Den registrerade skall ha rätt att få sina rättigheter enligt den nationella lagen prövade
av tillsynsmyndigheten och domstol.
direktivet finns vidare bestämmelser om att medlemsstaterna skall säkerställa att varje registrerad person har vissa rättigheter gentemot den registeransvarige. Det gäller t.ex. rätt till information rörande de uppgifter som behandlas och rätt att få felaktiga eller ofullständiga uppgifter rättade. Medlemsstaterna har emellertid möjlighet
att genom lagstiftning begränsa omfattningen av bl.a. dessa skyldigheter och
rättigheter. En sådan begränsning måste vara nödvändig med hänsyn
till bl.a. allmän säkerhet, förebyggande, undersökning, avslöjande
av brott eller åtal för brott eller av överträdelser etiska regler
av som gäller för lagreglerade yrken eller ett viktigt ekonomiskt eller finansiellt intresse hos en medlemsstat. Medlemsstaterna skall enligt dataskyddsdirektivet sätta i kraft de lagar och andra författningar
som är nödvändiga för att följa direktivet senast tre år efter det att direktivet antogs, dvs. senast den 24 oktober 1998. Sådan behandling
som redan pågår skall bringas i överensstämmelse med direktivet senast sex år efter antagandet av direktivet, dvs. senast den 24 oktober 2001.
3.5.4 Bankernas ansökan om tillstånd för personregister
Svenska Bankföreningen har såsom ombud för de största bankerna ansökt hos Datainspektionen om tillstånd för dessa att få inrätta och föra personregistret "Bevakningsregister för penningtvättsärenden". Ansökan gällde att få föra ett register på ADB som skulle omfatta personer som enligt PTL har lämnats uppgifter om till finanspolisen för misstänkt penningtvätt. Ändamålet med registret bankerna skulle
var att kunna följa PTL:s och Finansinspektionens föreskrifter som syftar till att förebygga att bankerna genomför transaktioner i strid med lagen.
Datainspektionen avslog ansökan i beslut den 26 februari 1996 med motiveringen att sådana synnerliga skäl som krävs enligt datalagen för det aktuella registret inte förelåg eftersom PTL inte ålägger bankerna att föra ett ADB-baserat register.
Bankföreningen överklagade beslutet till länsrätten och anförde bl.a.
följande. För att Finansinspektionens krav ett rapporteringssystem
som gör kundinforrnation lätt tillgänglig för kontroller skall kunna uppfyllas krävs ett informationssystem som är integrerat i de vanliga tenninalbaserade banksystemen. Det finns inget alternativ till ett ADBbaserat registersystem som dels automatiskt signalerar att viss kund gör transaktioner som kan vara av penningtvättskaraktär, dels gör det möjligt för banken att lämna kvalitativa uppgifter till ñnanspolisen.
I yttrande till länsrätten tillstyrkte Finansinspektionen bankernas ansökan. Inspektionen hade inget att invända mot det sätt vilket registret avsågs bli fört eller villkoren för registret i övrigt. Inspektionen kunde inte heller se något alternativt sätt för bankerna att fullgöra sina kontrollskyldigheter enligt lagen under förutsättning att rimliga krav effektivitet skall kunna upprätthållas.
Länsrätten i Stockholms län lämnade i dom den 28 november 1996 överklagandena utan bifall. Länsrätten uppgav därvid att en avvägning måste göras mellan samhällsintresset av att bekämpa penningtvätt och integritetshänsyn. Länsrätten hänvisade till företagens skyldighet i 9 § PTL att till polisen inrapportera alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt. Med hänsyn till att det i 4 § datalagen krävs synnerliga skäl ansåg dock länsrätten att hänsynen till den personliga integriteten borde ges företräde.
Bankföreningen har överklagat domen till karnmarråtten.
3.5.5 överväganden
Såsom inledningsvis anförts avsnitt 3.5.1 har Finansinspektionen i
föreskrifter för företagen som omfattas av PTL fastställt att företagen skall ha ett internt rapporteringssystem i syfte att ha kundinformation lätt tillgänglig för föreskrivna kontroller. För att ge företagen en
rimlig möjlighet att kunna uppfylla dessa åligganden bör enligt vår
informationen kunna hanteras med hjälp ADB. Ändamålet
mening av
med registret skall således vara att företagen skall kunna uppfylla de åligganden som givits genom lag eller föreskrift. Med hänvisning till vad som inledningsvis anförts om transaktionernas hastighet ter sig ett manuellt system ur effektivitetssynpunkt i princip otjänligt. Beaktas bör även den utveckling som sker med s.k. cybermoney m.m. Det är knappast möjligt att åstadkomma ett effektivt system mot penningtvätt om man inte får föra kundinformation med hjälp av ADB.
Det finns givetvis en risk för att företagen utifrån eget intresse gör
bedömning av vilket värde viss information har. Detta kan emelleren tid inte anses utgöra något skäl mot att införa registerfunktioner som kan underlätta för företagen att upptäcka och spåra penningtvättsliknande transaktioner. Våra förslag när det gäller ökat informationsutbyte se avsnitt 3.4 gör det dessutom möjligt för finanspolisen att inhämta information från andra företag än det som lämnat uppgifter. Att ett tillåtande av dataregister skulle kunna innebära att uppgiftsflödet till ñnanspolisen minskar framstår inte heller som något särskilt tungt vägande skäl mot register, snarare tvärtom. Av det totala antalet uppgifter som lämnats från bankerna leder relativt få till lagföring. Det är viktigt att flödet av information till ñnanspolisen i största möjliga mån utgörs av substansiella upplysningar. Register med hjälp av ADB skulle underlätta detta.
Enligt vår mening är det således nödvändigt att de företag som
omfattas uppgiftsskyldigheten i den nya penningtvättslagen får en
av lagstadgad möjlighet att med hjälp av ADB föra register över uppgifter som lämnats med stöd av lagen. Frågan är då om detta är möjligt utan att komma i konflikt med det krav på synnerliga skäl som anges i 4 § datalagen och som är en förutsättning för att meddela tillstånd till ett ADB-baserat register.
Datainspektionen fann i sitt avslagsbeslut se avsnitt 3.5.4 att synnerliga skäl inte förelåg eftersom PTL inte ålägger bankerna att föra förteckning över de personer som banken lämnar uppgifter om till ñnanspolisen och att det inte heller för bankernas fullgörande av sina skyldigheter enligt PTL är nödvändigt att föra ett ADB-baserat register. Av detta resonemang skulle kunna utläsas att om det enligt lag eller föreskrift åligger bankerna att föra förteckning över de pen-
ningtvättsfall där uppgifter lämnats till ñnanspolisen så föreligger det
sådana synnerliga skäl som krävs för tillstånd enligt 4 § datalagen. I
. och för sig måste man enligt vår mening emellertid också se till realitetema. Det får, som nyss påpekats, anses föreligga ett starkt samhälleligt och allmänt intresse för att på detta sätt bekämpa den ekonomiska och organiserade brottsligheten.
När det gäller de av länsrätten åberopade integritetshänsynen bör beaktas vad det är för sorts register som bankerna har beskrivit i sin ansökan till Datainspektionen. Bankerna har ansökt om att var för sig dels centralt få föra ett bevakningsregister för penningtvättsärenden vilket skulle kunna konsulteras vid misstänkta transaktioner, dels utöka kundregistret i de vanliga terminalbaserade banksystemen med markering vilken endast skall framgå att företagets säkerhetsav-
av delning eller motsvarande skall kontaktas. Bevakningsregistret skall användas endast internt inom resp. bank. All åtkomst till bevakningsregistret skall regleras genom ett behörighetskontrollsystem. Ingen utomstående har således tillgång till bevakningsregistret. Registren kommer att vara begränsade till sin omfattning vilket även det faktum att det totala antalet uppgifter som lämnats till finanspolisen är tämligen begränsat vittnar se avsnitt 1.4.3. Dessutom är alla
om uppgifter om enskildas förhållanden till bank skyddade av banksekretessen i 1 kap. 10 § BRL. Det otillbörliga integritetsintrånget kan, såsom det av bankerna föreslagna registret är utformat, anses vara litet. Vidare anförde länsrätten att bankernas uppgiftslämnande ålagts dem enligt lag, närmast 9 § PTL, och att det i lagen inte närmare angetts vilka uppgifter som avses. Uppgiftsskyldigheten måste därför, enligt länsrätten antas kunna omfatta allehanda mer eller mindre
diffusa uppgifter kring misstänkta penningtvättstransaktioner. Läns-
rätten ansåg att den personliga integriteten borde ges företräde framför det allmänna intresset att bankernas uppgiftslämnande, som ålagts dem
lag, sker på ett ändamålsenligt sätt. Enligt vår mening har genom länsrätten därvid inte beaktat Finansinspektionens föreskrifter se avsnitt 3.5.1 där företagen åläggs att ha ett internt rapporteringssystem i syfte att ha kundinformation lätt tillgänglig för föreskrivna kontroller. Poängteras bör också att det är fråga om uppgifter som banken redan tidigare har tillgång till och således inte några nya uppgifter.
Sammantaget kan anföras att det allmänna intresset av att bekämpa penningtvätt är så starkt att det får anses uppväga det eventuella intrång i den personliga integriteten som ett ADB-baserat register skulle kunna medföra. Ett tillstånd i enlighet med datalagen skulle därmed kunna meddelas med stöd av den av oss föreslagna lagen om
penningtvättsregister.
129 5 17-0320
Med hänsyn till att datalagen kommer att ersättas av ny lagstiftning som bygger dataskyddsdirektivet bör även direktivet beaktas. Som angetts i avsnitt 3.5.3 är direktivet tillämpligt på alla register som är sökbara utifrån särskilda kriterier. Oavsett om företagen vill föra ett register med hjälp av ADB eller med ett organiserat kortsystem så måste registret således vara tillåtet enligt direktivet.
De bestämmelser i direktivet som kan göra det tillåtet att föra det av oss föreslagna penningtvättsregistret är om behandlingen är nödvändig antingen för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse artikel 7 e eller för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den registeransvarige artikel 7 c. Att bekämpa penningtvätt får anses vara av stort allmänt intresse. Den arbetsinsats som företagen vidtar för att bekämpa penningtvätt är inte heller enbart i deras eget intresse utan får anses främst komma allmänna intressen till godo. Beaktas bör att initiativet till dataregistret kommer från bankerna och att det är bankerna som på detta sätt söker skydda sina kunder såväl som sig själva. Vidare åligger det företagen som omfattas av uppgiftsskyldigheten i PTL att förebygga att de utnyttjas för penningtvätt. För att utföra dessa arbetsuppgifter och för att fullgöra förpliktelserna anser vi att det är nödvändigt för företagen att ha tillgång till ändamålsenliga register. Vi anser även att det föreslagna registret är förenligt med
dataskyddsdirektivet.
Något principiellt förbud mot att behandla personuppgifter om brott eller liknande finns inte i direktivet. Frågan är då om artikel 8.5 se avsnitt 3.5.3 begränsar företagens möjligheter att behandla person-
l uppgifter. Artikeln kan tolkas som om den handlar om redan begångna lagöverträdelser, däremot inte om misstänkta lagöverträdelser. Om 4
l artikeln inte behandlar misstänkta lagöverträdelser så bör 1
det vara tillåtet för företagen att föra det av oss föreslagna registret. Oavsett om en sådan tolkning är riktig eller inte får registret föras om lämpliga skyddsåtgärder finns i den nationella lagen. Eftersom vårt lagförslag begränsar de uppgifter som får registreras och den enskilde är skyddad av sekretessbestämrnelser bl.a. 1 kap. lO § BRL kan det sammantaget inte anses föreligga några hinder i dataskyddsdirektivet för företagen som omfattas av uppgiftsskyldigheten i PTL att få möjlighet att föra register över uppgifter om misstänkta penningtvättsfall.
Vi har således, i enlighet med det nu sagda, inte funnit några författningsmässiga eller därmed jämförliga hinder mot att föreslå att låta berörda företag få föra ADB-baserade register.
När det sedan gäller utformningen av lagstiftning om register finns två alternativa lösningar. Antingen anger man endast ramen för bestämrnelsen, dvs. att de företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten
i den nya penningtvättslagen skall föra register med hjälp av ADB, eller också anger man mer preciserat vilka uppgifter som skall få föras, vem som skall ha tillgång till informationen, lagringstider etc. I det förra fallet ankommer det regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Datainspektionen att besluta om närmare riktlinjer. Sådana föreskrifter kan enligt 19 § datalagen även ges en mer generell utfomming.
De företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penningtvättslagen skall med vårt förslag i framtiden få föra register över den information om personer och transaktioner som enligt lag eller föreskrift åligger dem att lämna till ñnanspolisen eller på annat sätt kunna tillhandahålla annan myndighet. Det är således fråga om en rättighet och inte en skyldighet för företagen att föra register. Varje företag skall ha sitt eget register någon samkörning är inte aktuell. Vi anser
vidare att registrets närmare utformning bör anges i lag. De uppgifter som skall finnas i registret är den anmäldes nanm, person-/organisationsnummer, adress, kontonummer eller annan liknande uppgift samt en kortfattad beskrivning av den händelse som föranlett uppgiftslämnandet. Det ankommer på Datainspektionen att ge föreskrifter om den närmare hanteringen och utformningen av registret. Föreskrifterna bör meddelas efter samråd med Finansinspektionen. Den markering i kundregistret av vilken framgår att säkerhetsavdelningen eller motsvarande skall kontaktas är såvitt framkommit att anse som en del
bevakningsregistret. Något särskilt tillstånd för detta är, enligt vad av vi erfarit vid kontakter med Datainspektionen, därför inte nödvändigt.
När det gäller växlingskontoren skiljer de sig från t.ex. bankerna genom att de inte har kundregister. En Valutaväxling sker oftast anonymt utan att man behöver identifiera sig. Som tidigare anförts se avsnitt 3.2.1 tillåter inte tiden att någon särskild utvärdering företas när det gäller växlingskontoren. Vi anser emellertid att även dessa bör
j få den möjlighet till databaserat register som andra företag enligt förslaget ges. Frågan bör ses över av Finansinspektionen.
Företag i allmänhet och banker i synnerhet har redan i dag en till största delen datoriserad verksamhet. Några svårigheter att lägga upp ett nytt register torde därför inte uppkomma. Med den stränga tillämpning av gällande sekretess som i dag råder inom t.ex. bankvärlden är risken för att uppgifterna i registret när obehöriga i det närmaste utesluten. Registret bör trots detta givetvis förses med ett antal bestämmelser om begränsningar. För det första bör på detta stadium fråga endast vara om uppgifter i samband med eget uppgiftslänmande till finanspolisen. Vi har visserligen övervägt att tillåta registrering även av information som man fått från annat företag eller på annat sätt fått kännedom om. I en förlängning skulle det givetvis
kunna öka möjligheterna att förhindra penningtvätt men på detta stadium bör som sagt endast den egna informationen få bli föremål för datahantering. Vidare bör säkerhetsbestämmelser införas innebärande att endast behöriga personer säkerhetsavdelning eller personer med jämförbara positioner hos företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penningtvättslagen få hantera infonnationen. Övrig personal skall endast få tillgång till den markering som visar att behöriga personer skall kontaktas. Det bör åligga Datainspektionen att meddela närmare föreskrifter härom. Uppgifterna bör inte heller få finnas kvar hos företagen under en obegränsad tid utan bör gallras bort, förslagsvis senast tolv månader efter det att uppgiften fördes in i registret. Inträffar nya händelser bör givetvis tiden räknas från den senaste. När det gäller valet av tidslängd kan som en jämförelse nämnas att Registerutredningen i sitt delbetänkande SOU 1996:35 föreslagit att personuppgifter i infonnationsregister skall gallras när de inte längre behövs och senast ett år från det att uppgifterna registrerades. Hur lång tid uppgifterna skall få bevaras i vårt fall kan diskuteras. Vi har stannat för att tolv månader bör vara en rimlig tidsgräns. Enligt vår mening behöver detta inte anges i lagen utan bör falla inom Finansinspektionens ansvarsområde.
Enligt 10 § datalagen har den enskilde rätt att få veta antingen innehållet i personuppgift som ingår i personregister och innefattar upplysning om vederbörande eller att sådan uppgift inte förekommer i registret. Denna bestämmelse kommer emellertid i konflikt med nuvarande 11 § PTL där det föreskrivs bl.a. att företagen inte får röja för kunden eller för någon utomstående att en granskning har genomförts eller att uppgifter har lämnats till ñnanspolisen. Eftersom det s.k. meddelandeförbudet är en grundsten för bekämpningen av penningtvätt måste undantag göras från 10 § datalagen. Ett sådant undantag är också tillåtet enligt artikel 13 i dataskyddsdirektivet.
Vårt förslag till personregister har utarbetats med utgångspunkt i vad som sägs i våra direktiv när det gäller att utveckla samhällets åtgärder mot penningtvätt och att därvid söka åstadkomma ett så effektivt system som möjligt. Enligt vår mening torde ett register av föreslagen natur vara den enda praktiska lösningen för att företagen skall kunna fullgöra sina åligganden. Vi anser också att kraven på att informationshanteringen sker under säkra och ur rättssäkerhetsaspekt trygga former är uppfyllda genom vårt förslag.
När det gäller uppgifter i finanspolisens analys- och spaningsregister gäller såsom tidigare redogjorts för avsnitt 3.4.2 absolut sekretess. I övrigt gäller sekretessbestämrnelserna i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen. Mot bakgrund av de särskilda föreskrifter som meddelats för registret gäller vissa begränsningar att lämna uppgifter
till andra enheter inom polisen. Polisens register ses för närvarande över Registerutredningen i delbetänkande SOU 1996:35
av som föreslagit att kriminalunderrättelseregister skall tillåtas. Detta skulle leda till att finanspolisens analys- och spaningsregister upphör och att ñnanspolisens register byggs samma sätt som hos andra enhe-
upp ter inom polisen. Vid kontakt med Registerutredningen har framkommit överväger att upphäva den absoluta sekretess som råder
att man för finanspolisens register och ersätta den med skadeprövning. Utredningen skall sitt slutbetänkande vid månads utgång år 1997.
avge mars
3.6¶Rapporteringsfrågor och tullens medverkan
3.6. 1 Betalningsfönnedling och transport av kontanter över
den svenska gränsen
Svenska bestämmelser om valutareglering
Den valutareglering infördes i Sverige sommaren 1939 genom
som valutalagen 1939:350 avvecklades i allt väsentligt per den 1juli 1989 prop. 1988/89:100, bilaga bet.1988/89:FiU20 och rskr. 1988/89: 101. Motiven för de kvarvarande reglerna var att bidra till en tillfredsställande skattekontroll och att tillse att Riksbanken fick tillräcklig information för god betalningsbalansstatistik. Vid
en halvårsskiftet 1990 upphörde valutalagen att gälla helt och ersattes av lagen 1990:749 valutareglering sedermera ersatt med lagen
om 1992:1602 valuta- och kreditreglering, med i huvudsak samma
om innehåll har karaktären av ren beredskapslag. Den nya lagen ger
som möjligheter att tillgripa reglerande åtgärder om vissa, strängt avgränsade, omständigheter föreligger, såsom exempelvis krig eller krigsfara eller i fredstid det råder sådana utomordentliga för-
om hållanden är föranledda allvarlig olycka, váldshandling,
som av en epidemi eller liknande. Det kan med stöd av lagen föreskrivas begränsningar eller förbud att föra tillgångar in i eller ut ur Sverige. Tullmyndigheterna har i sådant fall rätt att kontrollera att föreskrifterna följs.
I samband med avvecklingen valutaregleringen infördes lagen
av 1990:750 betalningar till och från utlandet m.m. betalnings-
om lagen för att skatte- och statistikkontroll skulle kunna upprätthâllas. Betalningslagen upphörde att gälla vid utgången av är 1992. Anledningen till att lagen upphävdes att den kunde anses strida mot
var EG:s regler fri rörlighet för kapital och tjänster. För skattekontrol-
om
len och för att tillförsäkra Riksbanken de uppgifter behövs för
som
betalningsbalansstatistiken infördes regler i lagen 1990:325
om självdeklaration och kontrolluppgifter LSK och i lagen 1988:1385 om Sveriges riksbank riksbankslagen.
Skattekontrollen
Av 3 kap. 50 § LSK följer att den som för en fysisk person eller ett dödsbo har förmedlat betalning till eller från utlandet är skyldig att lämna kontrolluppgift om transaktionen överstiger 75 000 kronor. Uppgift skall lämnas om vad betalningen och vilket land
avser betalningen verkställs till eller tas emot från samt vid betalning till utlandet namn pâ betalningsmottagaren. Detsamma gäller mindre betalningar, om dessa utgör delbetalningar av en summa som överstiger 75 000 kronor. Med betalning till utlandet avses betalning direkt eller indirekt till en utländsk juridisk person eller en fysisk person som inte är bosatt i Sverige. Med betalning från utlandet betalning
avses direkt eller indirekt från en utländsk juridisk person eller fysisk person som inte är bosatt i Sverige.
Riksbankens betalningsbalansstatistik
Den som har utfört en valutatransaktion är, enligt 22 § riksbankslagen, skyldig att till Riksbanken lämna de uppgifter och visa upp de handlingar beträffande transaktionen som behövs som underlag för Riksbankens betalningsbalansstatistik. Detsamma gäller
den för vars räkning transaktionen har utförts. Riksbanken har bemyndigats att lämna närmare föreskrifter.
Av Riksbankens föreskrifter RBFS 1992: 16 A:73, ändrade
genom RBFS 1993:3 om skyldighet att lämna uppgifter till Riksbanken för betalningsbalansstatistiken framgår bl.a. följande. Auktoriserad valutahandlare skall redovisa förmedlade betalningar till och från utlandet som överstiger .75 000 kronor eller motvärdet i utländsk valuta. Andra betalningsförrnedlare skall anmäla om förmedlade betalningar överstiger 10 miljoner kronor per âr eller motsvarande värde i utländsk valuta. Den som bedriver handel med resevaluta med allmänheten skall redovisa handeln per kalendermånad till Riksbanken. Kontokortsföretag skall redovisa användningen av kontokort i utlandet av svensk juridisk person eller fysisk person som är bosatt i Sverige. Även redovisning kontokorts användning i Sverige skall ske för
av utländsk juridisk person och fysisk person som inte är bosatt i Sverige.
Den som utför en transaktion avseende direkt investering eller desinvestering skall redovisa denna till Riksbanken. Med direkt investering avses sådan investering från Sverige i företag i utlandet och från utlandet i företag i Sverige som ger möjlighet till effektivt inflytande företagets förvaltning eller har till syfte att annars skapa varaktig ekonomisk förbindelse med företaget. Med desinvestering
avveckling eller minskning av en direkt investering. Valutahandavses lares och värdepappersinstituts transaktioner med fondpapper med utlandet skall redovisas per kalendermånad. Handel med utlandet som genomförs skall redovisas efter begäran. Förvaring
av annan person i depå utländska fondpapper skall redovisas efter begäran. Den som
av innehar ett konto i utlandet skall utan dröjsmål anmäla detta till Riksbanken. Uppgift skall lämnas land och beräknad årlig
om omsättning på kontot. Överstiger omsättningen per år 10 miljoner kronor eller motvärdet i utländsk valuta skall innehavaren redovisa transaktioner och kontots ställning per kalendermånad. Konto som innehas fysisk person och inte avser näringsverksamhet skall
av anmälas först när den årliga omsättningen överstiger 10 miljoner kronor. Valutahandlare skall per kalendermånad redovisa dels utlåning i utländsk valuta till låntagare i Sverige, dels utlåning till utlandet. Den upptar lån direkt i utlandet skall redovisa detta på begäran.
som Den som avräknar betalningar till och från utlandet i nettningssystem skall anmäla detta och redovisa per kalendermånad. Andra former av kvittningar med grund i betalning till eller från utlandet överstigande 50 000 kronor eller motvärdet i utländsk valuta skall redovisas per kvittningstillfälle. har betydande utlandstransaktioner skall
Den som på begäran redovisa dessa per kalendermånad. Slutligen skall den som har utfört valutatransaktion eller den för vars räkning transaktionen
en har utförts begäran i övrigt lämna de uppgifter och visa upp de handlingar behövs underlag för Riksbankens betalnings-
som som balansstatistik.
Riksbankens sekretess
Enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen gäller sekretess i myndighets framställning statistik för uppgift som avser enskilds personliga
av eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde absolut sekretess. Uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den uppgiften rör eller någon honom närstående
som lider skada eller I 9 kap. 5 § sekretesslagen sägs att sekretess
men.
gäller hos Riksbanken i ärenden enligt lagstiftningen om valutaregle-
ring och betalningar till och från utlandet för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte är klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men.
Av 14 kap. 1 § sekretesslagen framgår att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till annan myndighet. Riksbanken kan vara uppgiftsskyldig enligt författning. Enligt 14 kap. 2 § sekretesslagen hindrar sekretess inte att uppgift som angår misstanke om brott länmas av Riksbanken till åklagar- eller polismyndighet eller arman myndighet som har att ingripa mot brottet om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda arman påföljd än böter. Gäller statistiksekretess enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen för uppgiften, får den enligt 14 kap. 2 § samma lag länmas ut endast vid misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Enligt generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen kan sekretessbelagd uppgift lämnas till myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften länmas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Denna möjlighet gäller emellertid inte för statistikuppgifter som omfattas av 9 kap. 4 § sekretesslagen.
Riksbanken skall, enligt 22 a§ riksbankslagen, på begäran tillhandahålla dels skattemyndigheter uppgifter som rör betalningar till eller från utlandet, om det behövs för myndigheternas kontroll av skatter eller avgifter, dels tullmyndigheter uppgifter som finns hos Riksbanken och som rör betalningar för import eller export av varor. Om det finns särskilda skäl får Riksbanken underlåta att lämna uppgifterna.
Riksbanken skall, enligt 54 § riksbankslagen, utan hinder av vad som förskrivs i bl.a. 9 kap. 4 § sekretesslagen underrätta polis- eller åklagarmyndighet om det i verksamhet som avses i bestämmelsen framkommer uppgifter som ger anledning att anta att ett brott har begåtts.
Vid de kontakter som vi har haft med Riksbanken har framkommit att, i samband med att PTL trädde i kraft, togs ett principbeslut om att så långt möjligt följa bestämmelserna i denna lag trots att Riks-
som bankens verksamhet enligt lagens lydelse inte omfattas. Riksbanken har med stöd av principbeslutet vid några tillfällen rapporterat misstänkta penningtvättsfall till ñnanspolisen. Vad som sedan har hänt med de rapporterade fallen har Riksbanken inte någon uppgift om. För det fall att ñnanspolisen tar kontakt med Riksbanken om ett specifikt ärende anser banken att den kanlämna ut uppgifter till ñnanspolisen med stöd 54 § riksbankslagen. Däremot kan ñnanspolisen eller
av någon annan polismyndighet inte göra någon allmän sökning i
Riksbankens betalningsbalansstatistik.
Kontanttransporter över den svenska gränsen
Några bestämmelser som reglerar transporter av kontanter, värdepapper e.d. över den svenska gränsen finns inte.
E Uzs bestämmelser om fri rörlighet för kapital
Artikel 73b i Maastrichtfördraget stadgar att inom ramen för bestämrnelserna skall alla restriktioner för kapitalrörelser och betalningar mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredje land vara förbjudna. Ett undantag kan, enligt artikel 73c.1, gälla för bestämrnelser som var i kraft före den 1januari 1994. Artikel 73d.1 b anger att bestämmelserna i artikel 73b inte skall påverka medlemsstaternas rätt att vidta alla nödvändiga åtgärder för att förhindra överträdelser av nationella lagar och andra författningar, särskilt i fråga om beskattning och tillsyn över finansinstitut, eller att av administrativt eller statistiskt infonnationssyfte fastställa förfaranden för deklaration av kapitalrörelser eller att vidta åtgärder som är motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet.
Europeiska gemenskapernas domstol i Luxemburg har den 14
december 1995 i tre mål målnr C-163/94, C-l65/94 och C-250/94 tolkat innebörden av de ovan angivna artiklarna.
Mål C-l63/94 gällde Sanz de Lera, medborgare och bosatt i Spanien. Han i Frankrike när han var på väg med bil till
greps Geneve. Han uppgav att han inte hade något att deklarera. I hans bil hittades emellertid 19 600 000 pesetas i kontanter 1 5 öre.
pesetas z I mål C-165/94 skulle Diaz Jiminéz, spansk medborgare bosatt i Storbritannien, flyga från Madrid. Vid flygplatsens säkerhetskontroll fann att Jiminéz hade 30 250 000 pesetas i kontanter i sitt
man handbagage. I mål C-250/94 greps mrs Kapanoglu, turkisk medborgare bosatt i Spanien, Madrids flygplats när hon skulle flyga till Istanbul. Hon hade 11 998 000 pesetas i kontanter sig.
Enligt spanska bestämmelser skulle dels deklaration ske vid utförsel
kontanter motsvarande minst 1 000 000 pesetas per person och av
dels tillstånd erhållas för att utföra kontanter motsvarande minst resa, 5 000 000 pesetas per person och resa. En spansk domstol hänsköt frågan de spanska reglerna var förenliga med Maastrichtfördragets
om bestämmelser till EG-domstolen.
I domslutet konstaterade EG-domstolen att artiklarna 73b och 73d.1 b förbjuder bestämmelser som innebär att det krävs tillstånd för att föra ut kontanter ur landet men däremot förbjuder artiklarna inte bestämmelser innebär att det krävs någon form av deklaration vid
som
utförsel av kontanter. EG-domstolen angav som skäl att de åtgärder som kan vara nödvändiga att vidta, och således innebär att den fria rörligheten av kapital inskränks, enligt artikel 73d.l b är sådana som gör det möjligt att ha en effektiv skattekontroll och som förebygger illegala aktiviteter såsom skattebrott, penningtvätt, narkotikabrott och terrorism. Det måste därför bestämmas om kraven på tillstånd eller deklaration innefattas i sådana åtgärder som är nödvändiga att vidta. Effekten av ett tillståndskrav är ett tillfälligt upphörande av utförsel av kontanter och gör utförseln beroende av den behöriga myndighetens bedömning. Detta kan medföra att den fria rörligheten blir illusorisk. Det borde vara tillräckligt att ha ett system för deklaration av syftet med den planerade transaktionen och identifiering av deklaranten. Detta skulle göra det möjligt för de behöriga myndigheterna att göra
snabb undersökning av deklarationen och, om nödvändigt, en bestämma om pengarna härrör från någon olaglighet. Ett system för deklarationer skulle inte innebära något tillfälligt upphörande av utförseln av kontanter men ändå göra det möjligt för myndigheterna att kunna förebygga brott.
FinancialAction Task Force money laundering FATF
on
Arbetsgruppen FATF anger i sina fyrtio rekommendationer att medlemsländerna bör överväga att införa åtgärder för att upptäcka eller övervaka fysiska transporter av kontanter och överlåtbara handlingar över gränserna, på villkor att stränga försiktighetsmått vidtas för att säkerställa att informationen kommer till rätt användning och att åtgärderna inte något sätt inskränker kapitalrörelsernas frihet rek. 22.
Förenta nationerna
FN:s drogkontrollprogram UNDCP antog inom Narkotikakommissionen i april 1996 en resolution mot penningtvätt, resolution 5 XXX- IX. Resolutionen bl.a. uppmuntrar medlemsländerna att införa
som krav för bankerna och andra finansiella institut att identifiera sina kunder, har ännu inte antagits av Generalförsarnlingen. I resolutionen rekommenderas staterna att överväga att införa åtgärder för att upptäcka och övervaka den fysiska transporten av kontanter och andra värdepapper över landgränsen. Det måste därvid säkerställas att informationen används ett lämpligt sätt och att den fria rörligheten av kapitalet inte hindras.
3.6.2 Tullverket
Tullverkets organisation och arbetsuppgifter framgår av förordningen 1991:1524 med instruktioner för Tullverket. Tullverket omfattar Generaltullstyrelsen som är chefsmyndighet samt tolv regionala tullmyndigheter. Av 2 § förordningen följer att Tullverkets uppgift är att uppbära tullar, andra skatter och avgifter som tas ut vid import och export av varor samt att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om import och export av varor efterlevs. Tullverket bedriver viss utrednings- och åklagarverksamhet vad gäller misstänkta varusmugglingsbrott och brott med anknytning till varusmuggling. Vidare fullgör verket vissa uppgifter avseende trafik till och från annat land som är medlem i EU enligt särskilda föreskrifter. Slutligen samlar Tullverket in och bearbetar uppgifter för utrikeshandelsstatistiken.
Tullverket, polisen och Kustbevakningen svarar för den svenska gränskontrollen. Tullverket har ansvaret för varukontrollen, utom vad gäller trafiken till sjöss där Kustbevakningen har ett självständigt ansvar, medan polisen svarar för personkontrollen. Polisen och Kustbevakningen är skyldiga att bistå Tullverket vid de kontrollâtgärder som den utför om tullen begär detta. Likaså är Tullverket skyldig enligt utlänningslagen 1989:529 att bistå polisen vid kontroll av utlänningars inresa till och utresa från Sverige prop. 1995/96: 159, bet. l995/96:FöU5, rskr. 1995/962238.
Det svenska medlemsskapet i EU har medfört stora förändringar för Tullverket. EU grundar sig bl.a. på en tullunion se artikel 9 i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen som innebär att medlemsländerna skall ha enhetliga regler. Tullunionen och den gemensamma handelspolitiken är centrala inslag i EUsamarbetet och förutsättningen för en fungerande inre marknad. Genom den nu helt genomförda tullunionen har EU blivit ett enda tullorriråde, i vilket varor i princip kan röra sig helt fritt på sätt
samma som inom ett enskilt land. På denna inre marknad har begreppen import och export förlorat sin betydelse. Någon tullklarering
av kommersiellt gods förekommer inte längre vid passering av de inre gränserna, utan klareringsverksaniheten inriktas primärt på gemenskapens yttre gräns. Landgränsen mot Norge är Sveriges yttre gräns medan landgränsen mot Finland är vår inre gräns. Kusterna är både inre och yttre gräns. Hamnar och flygplatser blir yttre gräns om varorna skall till eller från ett tredje land men inre gräns om varorna skall till eller från ett annat EU-land.
Den yttre gränsen
Vid den yttre gränsen sker gränskontrollen på samma sätt som innan EU-medlemskapet, dock att kontrollen inte bara är en nationell angelägenhet utan skall tillvarata hela unionens intresse. Tullverkets befogenheter vid den yttre gränsen regleras i tullagen 1994:1550. I samband med Sveriges inträde i EU kom rådets förordning EEG nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen tullkodexen och kommissionens förordning EEG nr 2454/93 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning EEG nr 2913/92 om inrättandet av
tullkodex för gemenskapen tillämpningskodexen att bli direkt
en tillämpliga. Tullagen skall därför ses som ett komplement till de nänmda rättsaktema. Regeringen ansåg emellertid prop. 1994/95:34
96 att det vid sidan av tullkodexen och tillämpningskodexen fanns s. behov relativt omfattande nationell lagstiftning. Tullagen gäller
av en dels tull tas ut vid import eller export av varor från eller till
som tredje land, dels Tullverkets övervakning och kontroll av import och export till sådant land.
Enligt 57 § tullagen får tullmyndigheten kontrollera att deklarationsoch uppgiftsskyldigheten enligt tullagstiftningen har fullgjorts riktigt och fullständigt. Tullmyndighet får stanna och undersöka transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras. Vidare får undersökning ske områden för tillfälligt lager, tullager,
av frizoner, frilager, och exportbutiker, flygplatser och bangårdar, där
står under tullkontroll förvaras samt även lokaler inom varor som sådana områden. Även är skyldiga att stanna på tullmyndig-
personer hets anmaning och myndigheten får undersöka deras handresgods, såsom resväskor, portföljer, handväskor och liknande.
Med stöd 57 § tullagen, trädde i kraft den 1 juli 1996, har
av a som tulltjänsteman rätt att undersöka och öppna brev, paket och andra postförsändelser. För att försändelsen skall få öppnas krävs att det finns anledning anta att den innehåller en vara och att amnälningsskyldigheten inte fullgjorts samt att försändelsen finns hos tullmyndigheten eller utväxlingspostkontoret. Bestämmelsen infördes i första hand för att begränsa narkotikabrottsligheten prop. 1995/96: 166 s. 62 ff.. Denna kontrollbefogenhet gäller enbart postförsändelser. Brev och paket förs över gränsen med budbilar och liknande är inte att
som
post i den mening i bestärmnelsen. Dessa får anse som som avses därför inte underkastas någon kontroll enligt 57 § och för det fall en
a sådan försändelse skall undersökas får undersökningen ske med stöd
de regler finns i 57 § prop. 1995/962166 s. 94. Vidare har av som tullmyndighet rätt att besluta s.k. postspärr, vilket innebär att
om posten tillfälligt omhändertar enstaka försändelser till en viss adressat.
överväganden och förslag
Ett sådant beslut får fattas det finns anledning anta att försändelsen om innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt varusmugglingslagen.
Enligt 66 § tullagen är ett postbefordringsföretag skyldigt att på
begäran tullmyndighet överlämna försändelse som kvarhâllits av en med stöd 57 Alla befordringsföretag skall göra en anmälan till av a Tullverket det i företagets verksamhet uppkommer en misstanke om försändelse innehåller narkotika. om att en I den brottsbekämpande verksamheten har tullmyndighet, enligt 67 § tullagen, befogenhet att begära in uppgifter om last, passageraa och fordon från transportföretag. Det är endast i den utsträckning re företaget har uppgifter detta slag, för eget behov eller grund av av föreskrifter i ordning, det kan bli fråga om att länma annan som
uppgifterna. Skyldigheten för transportföretagen innebär att de
skyndsamt skall lämna aktuella uppgifter nämnt slag. Vidare av ovan är skyldigheten att lämna uppgifter om enskilda passagerare begränsad till sådana bokningsuppgifter kan förekomma i samband med som platsbokning och incheckning såsom resrutt, medpassagerare nanm, samt hur bokning och betalning gått till. Andra uppgifter om passagekan tänkas finnas hos företaget behöver inte lämnas ut prop. rare som 1995/96:l66 s. 98.
Den inre gränsen
Enligt förarbetena prop. 1994/95:34 147 skall de ovan angivna s. endast varuförsel till eller från EU eller i övrigt
befogenheterna avse
trafiken icke-gemenskapsvaror. Inom EU har tullmyndighet
med
således inte rätt med stöd 57 § tullagen, undersöka väskor att, av stark kontroll är förutsättning för den fria rörligm.m. En yttre en heten inom EU. En mycket stor del den svenska tullens uppgifter av föll bort i samband med EU-medlemskapet eftersom det vid den inre gränsen inte längre skall ske klarering av kommersiellt gods. den fria rörligheten inom EU bygger principen att det Trots att skall förekomma någon kontroll vid den inre gränsen har inte Tullverket lagen 1996:701 Tullverkets befogenheter vid genom om Sveriges gräns ett annat land inom Europeiska unionen befogenmot hetslagen befogenhet ingripa mot illegal införsel eller utförsel av att bl.a. narkotika och Den lagen ersätter de tidigare övervapen. nya i tullagen. Tullmyndighet kommer även i
gångsbestämmelserna
fortsättningen ha rätt att utföra selektiva kontroller vid gräns mot att EU-land det finns misstanke brott. Däremot får ett annat utan att om inte ske. Den selektiva kontrollen innebär att ett
stickprovskontroller
objekt kan väljas ut för kontroll det har en särskild riskprofil en om
eller om en tulltjänsteman genom att använda sin intuition eller erfarenhet timer att objektet bör kontrolleras. En tulltjänsteman har möjlighet att ställa frågor, begära in uppgifter och handlingar etc. Den nya lagen gäller endast beträffande vissa uppräknade varor såsom vapen, narkotika samt vissa djur och djurprodukter. Lagen omfattar emellertid inte pengar. En tulltjänsteman har i den nya lagen ungefär samma befogenheter som följer av tullagen såsom att stanna och undersöka personer och transportmedel, kontrollera postförsändelser, besluta om postspärr och tillgång till uppgifter ur transportföretagens register.
Lagen 1960:418 om strajj för varusmuggling varusmugglingslagen
Varusmugglingslagen VSL är i princip tillämplig på alla brott vid in-
och utförsel av varor som innebär att staten undandras pålagor eller att varor förs in eller ut i strid mot förbud. I 1 § första stycket VSL föreskrivs straff för den som för in varor till riket eller för ut
varor därifrån utan att ge det till känna för vederbörlig myndighet. I 1 § andra stycket VSL stadgas att första stycket skall gälla även för den som lämnar oriktig uppgift i tulldeklaration eller annat sätt vilseleder i samband med tullbehandling av gods liksom för den som genom att ändra i program eller upptagning eller på annat sätt påverkar resultatet av en automatisk infonnationsbehandling.
Enligt 13 § VSL får förundersökning rörande brott som avses i lagen inledas av tullmyndighet. De allmänna reglerna i RB om förundersökning, som vanligtvis inleds av polismyndighet, gäller även i smugglingsmål. Härutöver ges således i förevarande paragraf tullmyndighet rätt att inleda förundersökning angående brott av nu aktuellt slag. Är saken inte enkel beskaffenhet skall ledningen för-
av av undersökningen övertas av en åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren skall även annars överta ledningen om det föreligger särskilda skäl. Om förundersökningen leds av tullmyndighet får åklagaren ändå meddela anvisningar för hur den skall bedrivas. Om åklagare leder förundersökningen får han anlita tullmyndighet eller tulltjänsteman att vidta särskild åtgärd. En tulltjänsteman skall noggrant se till att varusmuggling inte sker och har, enligt 14 § VSL, därvid samma rätt som en polisman att gripa en misstänkt och ta denne till förhör. Regeringen har, enligt lagen 1973:431 om utredning angående brott mot utländsk tullag, rätt att föreskriva att svensk tullmyndighet skall lämna utländsk tullmyndighet bistånd vid brottsutredning.
Av 15-17 VSL följer att tulltjänsteman har rätt att ta egendom
i beslag som kan antas vara förverkad enligt lagen. I övrigt har han
rätt polisman att ta smuggelgods i beslag. För att eftersamma som en söka sådan egendom har tulltjänstemannen, enligt 18 § samma lag, även rätt att utan förordnande göra husrannsakan i lägenhet, magasin, upplagsbodar och uthus. I övrigt har han samma rätt som en polisman att göra husrannsakan. Tulltjänstemannen kan, under vissa förutsättningar, utföra kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning och ta urinprov.
Generaltullstyrelsen anförde i sitt remissyttrande över promemorian
penningtvätt låg till grund för PTL att bekämpningen av penom som ningtvätt skulle kunna bli effektivare Tullverkets möjlighet att
om upptäcka misstänkta fall penningtvätt utnyttjades vid denna
av brottsbekämpning. Generaltullstyrelsen framförde vidare att Sverige är ett de få land i västvärlden där tullmyndigheten inte har
av befogenhet att utreda misstänkta fall avseende penningtvätt och att styrelsen redan tidigare föreslagit att Tullverket skulle få undersökningsrätt beträffande de brott i 9 kap. BrB genom vilka penningtvätt kriminaliserats. I yttrandet också att Tullverket i samband
angavs med kontroll och revision enligt 75 § tullagen 1987:1065 har goda möjligheter att upptäcka förhållanden som kan föranleda misstanke om penningtvätt.
I riksdagsmotionerna 1992/93:Ju23 och Ju24, i anledning av förslaget till penningtvättslagen, anfördes också att Tullverket borde åläggas skyldighet att rapportera misstanke penningtvätt. I sitt
en om betänkande anförde justitieutskottet att när det gäller en utvidgning till Tullverket kan saken ställa sig annorlunda än när det gäller de övriga föreslagna verksamheterna. Utskottet hänvisade vidare till ett yttrande från skatteutskottet vari framgick att ett omfattande analysarbete pågick den framtida tullverksamheten. Därefter anförde justitie-
om utskottet följande:
Justitieutskottet har för sin del förståelse för motionskravet men
vill samtidigt erinra att utskottet tagit ställning för att
om nyss
endast transaktioner syftar till att dölja brottslingens förvärv
som
skall omfattas lagstiftningen. Tullverksarnheten ligger
m.m. av
utanför utskottets beredningsområde, och utskottet saknar
tillräckligt ingående kännedom om verksamheten där och den i
det sammanhanget aktuella lagstiftningen för att kunna bedöma i
vilken utsträckning tullen kommer i kontakt med transaktioner
omfattas de reglerna. Det faller sig emellertid, också
som av nya
enligt utskottets uppfattning, naturligt att denna fråga får
en
närmare belysning i det fortsatta beredningsarbetet i fråga om
tullens framtida uppgifter. Det ankommer regeringen att se till
att så blir fallet.
Justitieutskottet hemställde att riksdagen som sin mening gav regeringen till känna vad utskottet anfört. Genom beslut den 2 juni 1993 biföll riksdagen justitieutskottets betänkande rskr. 1992/93:375.
3.6.3¶Rapporteringsplikt
Rapporteringsplikt skall föreligga för den som över den svenska gränsen för ut eller in medel överstigande 50 000 kronor eller motsvarande värde i utländsk valuta. Påträffas någon som trots rapporteringsskyldighet inte har rapporterat i laga ordning kan ett tidsbegränsat kvarhållande av medlen komma i fråga. Misstänker tullmyndigheten att det rör sig om penningtvätt skall Rikspolisstyrelsen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, genast underrättas.
När det gäller valutor ligger det i sakens natur att de ofta, både fysiskt och som betalningstransaktioner, förs mellan olika länder. Denna gränsöverskridande verksamhet kan givetvis även omfatta illegala transaktioner. När det gäller betalningstransaktioner får Riksbanken, som framgår av avsnitt 3.6.1, redan i dag, med stöd av lag eller föreskrifter, genom betalningsbalansstatistiken in uppgifter som kan vara av intresse ipenningtvättssammanhang. Eftersom Riksbanken frivilligt åtagit sig att följa PTL och då finanspolisen har möjlighet att på förfrågan få uppgifter från Riksbankens statistik i specifika ärenden kan det inte anses föreligga något behov av att nu införa någon ytterligare
rapporteringsplikt vad avser hithörande betalningstransaktioner.
Vi har därför inte heller föreslagit några ändringar i denna del. I den mån nuvarande regler ändras blir det närmast en uppgift för Skattekontrollutredningen Fi 1995:05 att bevaka detta. Vid våra kontakter med nyss nämnda utredning har det framkommit att man där överväger att föreslå att de uppgifter som Riksbanken får in skall göras tillgängliga för RSV genom att Riksbanken årligen för över uppgifterna till RSV. Skattekontrollutredningens arbete beräknas vara slutfört ungefär samtidigt med vårt. Vi utgår från att man i det fortsatta lagstiftningsarbetet löser den frågan sådant sätt att även
tinanspolisen i lämplig omfattning kan få del av sådant material.
Överväganden och förslag
Dubbelt uppgiftslämnande från Riksbankens sida förefaller onödigt.
Bestämmelser reglerar direkt transport av valuta m.m. över som finns tidigare påpekats inte i Sverige. Enligt direktiven gränsen som skall vi överväga vilka kontrollmöjligheter som bör finnas i dessa fall. Om vi finner att det är nödvändigt med en utökad rapporteringsskyl-
dighet så våra direktiv att den skall utformas i enlighet med de anger internationella âtagandena. I vårt utredningsarbete har vi funnit att det
finns behov att kunna ingripa mot resenär som för med sig ett av en större kontantbelopp eller in i landet. För närvarande finns ingen ut ur möjlighet till sådant ingripande inte konkret brottsmisstanke ett om en föreligger. Det upplevs både dem som är praktiskt verksamma som av av Tullverkets ledning som en klar brist i brottsbekämpningen att man
inte kan ingripa på ett tillfredsställande sätt när stora summor pengar förs gränsen och har god anledning att anta att allt inte står över man rätt till. Till bilden hör att våra övriga förslag innefattar en strängare kontroll vad de företag PTL omfattar. En framtida effekt
gäller som
härav kan givetvis bli att pengarna söker sig andra vägar.
Vi därför någon form rapporteringsskyldighet vid
anser att av gränsen bör införas. Det torde i dag inte föreligga någon möjlighet att kontrollera in- utförsel, varken vid den yttre eller inre pengars resp. Om form rapporteringsplikt införs innebär det att gränsen. en av tullmyndigheten får möjlighet att kontrollera att rapportering skett på riktigt sätt. Nu kan det inte gärna komma i fråga att ändra ett eller införa någon form valutareglering bara för
tullagstiftningen att av
kontrollfrågor. En framtida kontrollmöjlighet måste
att tillgodose
därför i den penningtvättslagen och begränsas i enlighet
regleras nya
härmed. Inte bara utförseln måste kunna kontrolleras utan av pengar införseln för undvika att Sverige skulle bli attraktivt även att annars
ur penningtvättssynpunkt.
. Det försvårar kontroll är, framgått av det redan sagda, som en som kapitalets fria rörlighet. Även dessa givetvis inte EU:s regler om om innebär allsköns kriminalitet skall godtas försvårar de preventiva att insatser. Vi det knappast meningsfullt att lägga fram anser som sagt förslag skulle innefatta delvis återgång till en form av som en Däremot vi ha funnit öppning genom det
valutareglering. anser oss en
3.6.1 redovisade utslaget från EG-dornstolen den 14 december i avsnitt 1995. Såvitt vi kunnat utläsa skulle det inte strida mot EG-rätten om infördes. Vi föreslår också att så sker.
en rapporteringsskyldighet
En första fråga blir då att bestämma beloppsgräns. Såvitt gäller en Riksbanken finns gräns vid 75 000 kronor till vilken anmälningsen är knuten. Det är i och för sig inte nödvändigt att ha samma
plikten
kontantöverföringar. Under det att den helt dominerande gräns vid
-Övervâgandenoch förslag
delen av banktransaktioner måste antas i sin ordning är med vårt vara synsätt läget det motsatta vad gäller kontantfallen. Att medföra större kontantsummor i resväskor måste mindre eller anses vara ett lämpligt säkert transportsätt. Förfarandet är således i sig ägnat väcka att misstankar. Naturligtvis kan stora kontantsummor undantagsvis föras ut eller in detta sätt ett led i normal affärstransaktion eller som en liknande, men detta torde mycket ovanligt. I
vara sammanhanget
måste även rent praktiska överväganden göras. Av lätt insedda skäl kan det inte gärna komma i fråga med något omfattande mer rapporteringsförfarande. Vad vi vill komma är de större kontantsummoma. Förslagsvis skulle gränsen sättas vid in- eller utförsel av mer än 50 000 kronor i kontanter, värdepapper Som jämförelse m.m. kan nämnas att i Norge skall alla belopp över 25 000 norska kronor rapporteras till tullen. Spanien har ett deklarationskrav vid utförsel av kontanter överstigande 1 000 000 pesetas vilket ungefär motsvarar 50 000 svenska kronor och Frankrike vid 50 000 franska franc. Vad vi nu föreslår är ytterligare ett led i våra strävanden att förbättra möjligheterna att komma till rätta med penningtvätt.
Meningen är att försöka införa någon form lämpliga kontrollmöjlig-
av heter. Dessa skall dock inte sträcka sig längre än att de ökar utrymmet för att upptäcka misstänkta fall och även för att använda hittillsvarande säkerhetsåtgärder. I avsnitt 3.3.3 om förverkande har vi redovisat vår inställning i den delen vilken i korthet innebär att hithörande regler snarast måste ändras i skärpande riktning. Sådana ändringar måste givetvis få återverka även på utformningen de ingrepp skall av som kunna ske innan ett förverkande blir aktuellt. Det är mot denna bakgrund som vi nu stannat för att reglera även den aktuella nu
kontrollfrâgan i den nya penningtvättslagen.
Vi föreslår således att viss rapporteringsplikt införs för en att försvåra penningtvätt i form av kontantöverföring mellan olika länder. Dessa rapporter skall självfallet ñnanspolisen kunna ta del i önskad av
omfattning.
Eftersom frågan rör gränskontroll torde någon myndighet en annan än Tullverket inte komma i fråga. Den rapportering vi föreslår skall göras vid in- eller utresa och bör inte göras alltför detaljerad. Förutom namn, personnummer och adress på resenären själv bör anges om penningtransporten sker för annans och i så fall för räkning. vems Summan skall liksom vistelseadress. För kontrollen skall anges att vara meningsfull bör även uppgift om vad skall användas till pengarna anges. Som vi har tolkat ovan angivna utslag från EG-domstolen
skulle ett sådant uppgiftslänmande kunna möjligt. Tullmyndighet
vara bör även ges befogenhet att kontrollera identitetsuppgifter. Uppgifterna skall lämnas på fastställt formulär åtnjuter sekretesskydd. som
1997:36 överväganden och förslag
SOU
Som det är kan ta sig in i eller ut ur riket vid obemannu personer nade tullplatser. I sådana fall föreslås att valutarapport skall avges en inom fem dagar till Tullverket. Vi är väl medvetna om att denna regel har sin motsvarighet i tullagstiftningen enbart fyller en - som —— preventiv funktion att inte öppna direkt lucka i kontrollgenom en
systemet.
Om rapport formellt sett är i sin ordning torde mot bakgrund nu en
vad i det föregående de fria kapitalrörelserna det
av som sagts om knappast möjligt annat än att ta emot rapporten och göra en vara snabb undersökning innefattande kontroll av bl.a. identitet och belopp. Det kan naturligtvis tänkas att vederbörande kan vara eftersökt eller det förekommer anledning att misstänka brott. Sådana att annars situationer får hanteras sätt som i dag genom det redan samma etablerade samarbetet finns mellan tull och polis. Om en rapport som har lämnats blir den främsta effekten vårt förslag att dokumentation av finns för eventuella efterföljande åtgärder. Rapporten bör bevaras under viss tid, förslagsvis ett år. Om det vid en undersökning en framkommer något tyder på att penningtvätt kan förekomma skall som finanspolisen omedelbart underrättas. Det torde vara till fyllest att
ñnanspolisen har tillgång till rapporterna. Någon generell rapportering
synes inte påkallad.
Större betydelse får våra förslag någon påträffas med kontanter om ha lämnat rapport. Kan i ett sådant fall ingen nöjaktig utan att förklaring lämnas till innehavet och det finns anledning att anta att medlen härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag skall tulltjänsteman kunna kvarhålla medlen för kontroll så att omgående skall informeras, hinner göra en snabb
finanspolisen, som
utredning. Ett kvarhållande kan även komma i fråga för det ovan fallet rapporten formellt sett är i sin ordning men miss:
angivna att
tanke penningtvätt föreligger. Att tulltjänstemannen kvarhåller om medlen skall inte medföra att förundersökning därigenom anses inledd. Tiden för kvarhållandets bestående måste göras kort. Som jämförelse kan nämnas den inte är anhållen eller häktad enligt 23 kap. att som 9 § RB inte är skyldig att stanna kvar för förhör längre än sex timmar. Är det synnerlig vikt, att den kan misstänkas för brottet är av som tillgänglig för fortsatt förhör, är han skyldig att stanna kvar ytterligare timmar. För kvarhållande medel bör längre tid än ovan sex av en nämnda 6 timmar inte komma i fråga. En så begränsad tid torde 6 + inte heller kunna medföra några svårigheter i förhållande till artikel 6 i Europakonventionen avsnitt 3.3.1.2. Under denna tid får finans-
se
polisen i förekommande fall söka utverka beslut av åklagare om tvångsåtgärder. Vi vill här åter erinra om vad vi tidigare har sagt om behovet dessa över. Det förslag vi lämnat i detta sammanav att ses
hang liksom förslaget om frysning under viss begränsad tid avsnitt
se
3.3.1 förutsätter givetvis att fmanspolisen har jourverksamhet. Vi har valt att kalla förfarandet "kvarhållande" med tanke att denna benämning redan används inom tullen när det gäller bl.a. att kvarhålla en vara. I tullkodex, tullagen och befogenhetslagen m.fl. talar man visserligen om att ta hand om Att vi inte valt en vara.
detta begrepp beror huvudsakligen att omhändertagande i t.ex. RB
enkom avser personer. - Vad vi främst velat uppnå är att öppna en möjlighet att komma till rätta med sådana flagranta fall där det för erfaren tulltjänsteman envar
framstår som ganska klart att kontantbeloppen har brottslig
en bakgrund. Vår avsikt är således att den kontrollmöjligheten skall nya
utnyttjas med urskillning. Åtminstone i inledningsskede innan de
ett nya reglerna slagit igenom hos allmänheten bör försiktighet iakttas. För att exempelvis ett kvarhållande av medlen skall få göras bör det krävas mer än för att rapporteringsskyldighet skall inträda. Vi föreslår att det skall finnas anledning anta att beloppet härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag och att ett kvarhållande krävs för utredningen eller för att undanröja risken för att medlen undanskaffas. Även rätten till fria kapitalrörelser talar för
en försiktig tillämpning. Det bör påpekas att i de länder man har en kontrollmöj-
lighet av föreskriven art synes systemet fungera väl. En rapporteringsskyldighet måste vara sanktionerad. Underlâtenhet att lämna rapport bör bestraffas med böter. Detsamma bör gälla för oriktiga uppgifter. Böter skall, enligt 25 kap. 1 § BrB, dömas ut enligt vad som är föreskrivet för brottet i fråga, i dagsböter, penningböter eller normerade böter. Är viss bötesform inte föreskriven för brottet döms böter ut i form av dagsböter eller brottet bör föranleda lägre om straff än 30 dagsböter, penningböter. Med normerade böter avses böter skall bestämmas efter som särskild beräkningsgrund. Denna böter finns, såvitt vi kunnat typ av utröna, endast i lagen 1919:426 om flottning i allmän flottled och i fiskelagen 1993:787. Det berättigade i att behålla normerade böter som bötesform har diskuterats vid olika tillfällen. Man har menat att det är bättre med administrativa avgifter. Så bygger t.ex. systemet med skattetillägg på samma principer normerade böter. Norrnerasom de böter skulle kanske i och för sig bra sanktion vid passa som utebliven rapportering eftersom de skulle kunna knytas till det an belopp som inte rapporterats. Med tanke på att normerade böter i princip har avvecklats lägger vi inte fram något förslag att införa om sådana böter i den nya penningtvättslagen. Penningböter skall bestämmas till lägst 100 och högst 2 000 kronor och komma till användning endast i fall där brottet har ett ringa straff-
Överväganden och förslag
värde. Att inte följa rapporteringsplikten kan knappast genomgående
så lågt straffvårde att penningböter är lämpligt. Redan av vara av inte komma i fråga i förevarande denna anledning bör penningböter
återstår endast dagsböter sanktionsmedel vid brott fall. Därmed som
mot rapporteringsplikten.
Tullverket i samarbete med andra myndigheter Det bör åligga att, m.fl. lämpligt sätt informera allmänheten om
och transportföretag
, Likaså får på administrativ väg regleras hur
rapporteringsplikten.
blanketter skall tillhandahållas, avlämnas m.m.
föreslår vi att det vid in- eller utförsel av
Sammanfattningsvis
50 000 kronor skall avlärrmas särskild valuta-
kontanter överstigande
tullmyndighet och myndigheten har rätt att kontrollera rapport till att avlärnnad deklaration stämmer med de faktiska föratt innehållet i identitetskontroll, kontrollräkning. Vidare har tulltjänstehållandena timmar kvarhålla medel påträffas hos rätt att under högst sex som man inte fullgjort sin rapporteringsskyldighet om det finns resenär som medlen härrör från brott eller brottslig verksamhet anledning anta att slag och medlen behövs för utredningen eller det finns av allvarligare undanskaffas. Om det är synnerlig vikt för utredrisk för att de av får medlen kvarhållas i ytterligare sex timmar. Tullmyndighet ningen
meddela finanspolisen påträffar medel som det
skall genast om man härrör från brott eller brottslig verksamhet av finns anledning att anta
En icke fullgjord rapporteringsplikt och oriktigt
allvarligare slag.
uppgiftslänmande kan straffas med dagsböter.
3.7¶Penningtvättsbrott och sanktionsfrågor
3 .7. 1 Inledning
utredningsuppdrag ingår även frågan om sanktioner mot I vårt Vi har, bl.a. mot bakgrund av
åtgärder som utgör penningtvätt.
valt dela sanktionsfrågorna i två direktivens utfomming, att upp första har vi hänfört åtgärder mot de företag som grupper. Till den samt mot de som arbetar skall omfattas av den nya penningtvättslagen
sådana företag. Den andra omfattar åtgärder mot peninom gruppen kretsen kring denne. Denna kategori behandlas ningtvättaren själv och Våra direktiv är olika utformade i dessa delar. Såvitt i avsnitt 3.7.3. medverkar i penningtvättsåtgärder, således grupp två gäller de som kan vi in på så centrala avsnitt i strafflagstiftningen som ovan, För den första direktiven inte fullt häleribestämmelserna. gruppen ger
samma handlingsfrihet.
överväganden och förslag
3.7.2 Sanktioner mot företagen och där verksamma
personer
3.7.2.1 Nuläget
I våra direktiv anges att vi bör överväga det är motiverat i PTL om att införa sanktioner rättsliga eller administrativa den - mot som bryter mot lagens bestämmelser uppgiftsskyldighet I så fall om m.m. bör sanktionerna utformas så att de går att tillämpa såväl fysiska mot som mot juridiska personer. I denna del skall vi beakta det arbete som sker i Utredningen om företagsbot Ju 1995:06. Av direktiven framgår vidare att vi, avseende sanktioner mot penningtvätt, skall ta hänsyn till att kriminalisering metod som en för att söka hindra överträdelser olika i samhället bör användas av normer med försiktighet se 1994/95:23 Ett effektivare brottmålsförprop. —— farande. Av EG:s penningtvättsdirektiv avsnitt 1.3.1 följer bl.a. se att medlemsstaterna skall se till att de företag omfattas direktivet som av identifierar sina kunder, att företagen granskar alla transaktioner som kan ha samband med penningtvätt, att företagen, deras styrelseledamöter och anställda rapporterar misstänkta transaktioner, att företagen avstår från att utföra transaktion beträffande vilken misstanke en uppstått till dess behörig myndighet underrättats, att företagen, deras styrelseledamöter och anställda inte upplyser kunden om att rapportering har skett samt att företagen inför rutiner för internkontroll och utbildar de anställda. Enligt artikel 14 i penningtvättsdirektivet skall varje medlemsstat vidta de åtgärder behövs för fullständig tillämpning alla besom en av stämmelser i direktivet och särskilt föreskriva vilka påföljder skall som gälla vid överträdelse av regler antagits grund direktivet. som av De påföljder som skall införas skall gälla för det fall att brott sker mot
någon av den nya penningtvättslagens bestämmelser. Ett företag
som inte har interna rutiner, inte utbildar sin personal, inte bevarar handlingar osv. skall således påföras någon påföljd. Påföljderna typ av skall inte bara träffa företagen utan även deras styrelseledamöter och anställda. Något straffansvar föreslogs inte i PTL för den bryter som mot lagens bestämmelser. De sanktionsmedel står till buds är i stället som de regler som finns i lag eller avtal på det arbetsrättsliga området samt de sanktioner som Finansinspektionen förfogar över i sin tillsynsverksamhet prop. 1992/932207 11. s. I en motion till riksdagen 1992/93:Ju24 anfördes att det var nödvändigt med långtgående straffsanktioner för att förhindra att den
överväganden och förslag
svenska finansmarknaden användes för penningtvätt. Straffansvar föreslogs därför införas i kombination med möjligheten att använda företagsbot för banker och andra inrättningar genomför transaksom tioner i strid med lagens bestämmelser. Motionen avstyrktes av i sitt riksdagen godtagna betänkande, bl.a.
justitieutskottet, som av
hänvisade till gällande lagstiftning häleri och företagsbot om 1992/93:JuU37. I övrigt ansågs Finansinspektionens tillsyn, liksom de regler finns i lag och avtal på arbetsrättens område, vara som Utskottet hänvisade också till den rekommenderade
garantier nog.
restriktiviteten i fråga om nykriminalisering. EFTA Surveillance Authority ESA undersökte under år 1994 hur Sverige hade införlivat EG:s penningtvättsdirektiv i det svenska rättssystemet. Efter genomgång av de svenska penningtvättsbestämrnelföretog ESA besök i Sverige i november 1994. ESA serna ett ifrågasatte Sverige hade införlivat artikel 14 i penningtvättsom direktivet pâ riktigt sätt. I skrivelse den 18 november 1994 ett en anmodades Sverige ESA kommentera införlivandet av artikel 14 av att avseende påföljder. ESA uppmanade, trots att artikel 14 inte specificavilken påföljder skall användas, Sverige att anta rar typ av som i form böter eller fängelse vid brott mot
påföljdsbestämrnelser av
bestämmelserna i PTL. ESA tvâ anledningar till att det bör vara angav böter och möjligen fängelse utgör påföljd enligt direktivet. För som det första förband sig samtliga EU-länder, när direktivet antogs, att alla nödvändiga förändringar i straftlagstiftning för att på vidta resp. Island, Norge och Österrike så sätt uppfylla kraven. För det andra har bestämmelser böter påföljd vid brott mot resp. lands infört om som
bestämmelser penningtvätt. I Norge kan även fängelsestraff
om vid brottslighet. I ett till ESA angav Sverige i användas grov svar december 1994 undersökning PTL skulle vidtas för att göra att en om effektiv. Undersökningen skulle koncentreras på påföljdslagen mer frâgan. Övervakningen hur Sverige har införlivat penningtvättsav direktivet har, efter att Sverige blev medlem i EU, övertagits av EU-
kommissionen.
3.7.2.2 Olika sanktionsformer
aktuellt för är sådana sanktioner skall träffa Vad som nu är oss som eller där verksamma inte uppfyller de administrativa krav företag som och Finansinspektionens föreskrifter ställer. Exempel som lagen sådana krav identitetskontrollen kunderna sker på rätt sätt, att är att av använts vid identitetskontrollen bevaras enligt handlingarna som
bestämmelserna, gransknings- och uppgiftsskyldigheten fullgörs att
att ,
Övervägandenoch förslag
meddelandeförbudet inte överträds samt att företagen har
tillräckliga
interna rutiner och ser till att de anställda får behövlig utbildning. överträdelser i dessa delar kan göras av såväl företaget där som verksam personal. En jämförelse kan göras med de sanktioner finns vid översom trädelser i samband med insiderhandel, marknadsföring eller i arbets-
miljölagstiftningen. Även företagsboten intresse.
är av
Insiderlagstzfiningen
Enligt 22 § insiderlagen 1990:1342, idess lydelse före den 1januari 1997, skulle den dömas till böter eller fängelse i högst månader sex som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgjorde anmälnings- eller uppgiftsskyldighet. I ringa fall skulle inte dömas till Denna ansvar. ordning har numera övergivits och ersatts med ett avgiftssystem.
I förarbetena till de reglerna otillbörlig kurspåverkan och
nya om vissa insiderfrågor fördes ett avkriminalisera resonemang om att
förseelser mot anmälnings- eller uppgiftsskyldigheten enligt insider-
lagen prop. 1995/96:215 s. 46 f.. Som skäl för avkriminalisering en angavs följande. För att uppgifterna i insiderregistret skall bli fullständiga och korrekta krävs att anmälningar lämnas på föreskrivet
sätt. Om anmälningsskyldigheten inte fullgörs kan detta ha stor
betydelse vid utredningar misstänkt insiderbrottslighet. En om utebliven anmälan grund av glömska eller rent förbiseende år närmast att betrakta som en förseelse ordningskaraktär även av om anmälningsskyldigheten som sådan är av stor vikt. Detta var, enligt förarbetena, något som talade för att det i stället för straff infördes en särskild avgift för underlåten anmälan. En avgift ansågs dessutom vara mer effektiv än ett bötesstraff att avgiften kan tas i närmare genom ut anslutning till överträdelsen. I vart fall skulle detta gälla avgiften om beslutades av Finansinspektionen. Detta skulle också ligga väl i linje med uppfattningen att förseelser med lågt straffvärde bör avföras från det kriminaliserade området för att rättsväsendets skall kunna resurser användas ett ändamålsenligt och effektivt sätt. I förarbetena togs även frågan prövningen avgiftsskyldigheten om av skulle läggas på domstol eller administrativ myndighet varvid upp, bl.a. följande anfördes. Frågan hänger med vad bör gälla samman som för det subjektiva rekvisitet. De överträdelser det är fråga är som om sådana att det får anses föreligga presumtion för att i vart fall en oaktsamhet normalt föreligger. Som regel kan utgå från den man att personkrets det handlar huvudsakligen känner till de regler om som gäller på området. Regeringen fann därför inga invändningar mot ut-
1997:36 överväganden och förslag SOU
redningens förslag övergång till strikt ansvar. Det förutsätts att
om en den regeln blir förhållandevis lättillämpad i flertalet fall. Be-
nya slutanderätten bör därför kunna läggas Finansinspektionen. Genom att inspektionens beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol
tillgodoses rättssäkerhetsaspekterna på ett tillfredsställande sätt.
Numera kan således Finansinspektionen, under vissa förutsättningar, besluta att särskild avgift skall tas ut. Den särskilda avgiften
en beräknas, enligt den 22 § trätt i kraft den l januari 1997, till
nya som viss procentsats vederlaget vid aftärstransaktionen. Avgiften är
av dock lägst 15 000 och högst 350 000 kronor. Avgiften kan tas ut av
har insynsställning i företaget. Sådana personer kan vara personer som verkställande direktören, vice verkställande direktören, ledamöterna och suppleanterna i styrelsen samt företagets revisorer och revisors-
suppleanter. Av den 26 § följer att Finansinspektionens beslut fâr
nya
överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Marknadsstörningsavgift
En näringsidkare får, enligt 22 § marknadsföringslagen 1995:450,
åläggas att betala särskild avgift marknadsstörningsavgift om
en näringsidkaren eller någon handlar på dennes vägnar uppsåtligen
som eller oaktsamhet bryter mot vissa bestämmelser i lagen. Det är här
av inte fråga något strikt Marknadsstörningsavgiften skall,
om ansvar. enligt 24 § marknadsföringslagen, fastställas till lägst 5 000 kronor och högst 5 miljoner kronor. När det gäller beräkning av avgiften hänvisades i förarbetena prop. l994/95:123 105 f. till det nära
s. sambandet mellan konkurrens- och marknadsföringsfrågor. Reglerna utformades därför på ett enhetligt sätt på de båda områdena. I lagen
vissa generella riktlinjer. Det blir därefter domstolarnas sak att anges närmare fastställa hur avgiftens storlek skall beräknas. Talan om marknadsstörningsavgift väcks, enligt 39 §marknadsföringslagen, vid Stockholms tingsrätt av Konsumentombudsmannen.
Enligt 8 kap. 1-2 §§ arbetsmiljölagen 1977:1160 skall den som uppsåtligen eller oaktsamhet inte följer vissa angivna bestämmelser
av i lagen eller bryter mot föreläggande, förbud eller föreskrifter
som
har meddelats med stöd lagen dömas till böter. I vissa fall kan som av det även dömas till fängelse. Sedan den l oktober 1994 har emellertid
Arbetarskyddsstyrelsen möjlighet att föreskriva att en särskild
en
avgift sanktionsavgift skall betalas om en överträdelse har skett av en föreskrift av visst slag 8 kap. 5-10 §§ arbetsmiljölagen. Avgiften skall påföras den verksamhet där överträdelsen skedde. Om det för överträdelsen har utfärdats föreskrift sanktionsavgift skall straff om inte kunna dömas ut. I förarbetena vid införandet av sanktionsavgiften prop. 1993/94: 186 s. 46 ff. anfördes bl.a. följande. Straff, dvs. böter och fängelse, kan endast fysiska personer dömas till. För brott begås i näringssom verksamhet kan sålunda endast den fysiska person har det som straffrättsliga ansvaret dömas. För att göra sanktionssystemet mer effektivt förordade regeringen att det i arbetsmiljölagstiftningen infördes en möjlighet att föreskriva sanktionsavgifter för överträdelser mot vissa föreskrifter. Härvid avsågs en konstruktion med strikt ansvar där avgifter kan påföras den verksamhet där överträdelsen skedde. Härigenom behöver det inte beläggas hos inom vem en organisation uppsåtet eller oaktsamheten bakom överträdelsen närmast är att söka. De områden som ansågs lämpliga att införa sanktionsavgifter var överträdelser av föreskrifter om formella förfaranden eller preciserade åtgärder där överträdelsen är direkt straffbelagd i arbetsmiljölagen och inte förutsätter förelägganden eller förbud. Det är när man klart kan presumera att överträdelser inte förekommer annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet och där det relativt lätt kan fastställas om en överträdelse har skett eller inte som området är lämpligt för sanktionsavgifter. Regeringen framhöll att sanktionsavgifter framstår som mindre lämpliga när det gäller upprättande av handlingsplaner och andra krav som gäller internkontroll. Om ett system med sanktionsavgifter införs med sikte på internkontrollen riskerar man att intresset förskjuts från innehållet i kontrollen som helhet till de direkt sanktionerade förfarandena. Det är ett oavvisligt krav att avgiftsbeloppet kan beräknas förhand och inte fastställas i efterhand med utgångspunkt från omständigheterna i det enskilda fallet. Innan avgiften påförs behövs emellertid en prövning av om en överträdelse faktiskt har ägt rum. Eftersom avgiften ligger vid sidan om straffansvaret förordade regeringen att frågan utdömande om av sanktionsavgiften prövas av länsrätt. När det gäller frågan att ha om kvar möjligheten att väcka åtal det område där sanktionsavgifter kommer att gälla gjorde regeringen den bedömningen att det allmänt sett är mindre lämpligt att ha två parallella sanktionssystem. Sank tionsavgifterna ansågs vara en tillräcklig reaktion från samhällets sida inom det avgränsade området.
Företagsbot
Reglerna rörande företagsbot finns i 36 kap. BrB. Företagsbot skall åläggas näringsidkare vid brott som har begåtts i näringsverksamhet,
brottsligheten inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda om skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvarligt slag och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kan krävas av honom för att förebygga brottsligheten. Företagsboten skall fastställas till lägst 10 000 kronor och högst 3 miljoner kronor.
En särskild utredare är tillsatt för att utarbeta förslag till ett effektivt sanktionssystem såvitt brott inom näringsverksamhet. Utredaren
avser skall överväga om ett system med företagsbot bör ersättas med ett ansvarssystem med straff som riktar sig mot juridiska personer Ju 1995:06. Vid kontakt med utredningen har framkommit att den överväger att föreslå att bestämmelserna företagsbot ersätts med
om bestämmelser straffansvar för juridiska personer. Ett sådant förslag
om skulle innebära att juridisk i verksamhet ett brott har
en person vars begåtts skall dömas till straff enligt bestämmelser i BrB. Straffet för en juridisk person föreslås vara böter. Enligt utredningens överväganden kommer straffansvaret för juridiska personer, till skillnad från bestämmelserna om företagsbot, inte att gälla samtliga straffbestärnrnelser, utan enbart sådana bestämmelser som särskilt väljs ut. Som ett led i arbetet har utredningen gjort en genomgång av samtliga straffbestämmelser och utformat ett förslag till urval. De bestämmelser
omfattas urvalet är huvudsakligen straffbestämmelser i som av näringsreglerande författningar, beträffande vilka principerna om s.k. företagaransvar är centrala för tillämpningen. Det torde ligga i linje med Företagsbotsutredningens förslag att eventuella straffbestämmelser
riktas till verksamhet inom juridiska personer och som rör som företagens för tillsyn och kontroll av att penningtvätt inte
ansvar förekommer, omfattas bestämmelser om straffansvar för juridiska
av
Utredningsarbetet beräknas vara slutfört tidigast under våren personer. 1997.
3.7.2.3 Vårt ställningstagande
Vi har övervägt att införa en sanktionsavgift mot de företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penningtvättslagen. Vi lägger dock inte fram något förslag i denna del utan hänvisar i stället till Banklagskommittén Fi 1995:09 som utreder bl.a. Finansinspektionens nuvarande sanktionsmöjligheter. Däremot föreslår vi att vissa grövre överträdelser begångna av enskild person verksam inom ett uppgiftsskyldigt företag skall straffbe-
läggas.
En första fråga är givetvis om det finns något verkligt behov av nya sanktionsformer gentemot de berörda företagen och dem som är verksamma där. Under vårt utredningsarbete har framkommit att det stora flertalet berörda företag synes lojalt leva upp till PTL:s krav och Finansinspektionens föreskrifter. Inte heller har vi kunnat konstatera annat än att företagen har väl fungerande relationer inte bara gentemot inspektionen utan även i förhållande till ñnanspolisen. Vi är självfallet väl medvetna om att de berörda företagen har ett eget intresse i saken. Åtgärder som kan misstänkas utgöra penningtvätt eller annars vara av tvivelaktig karaktär kan även skada ett företags ekonomi eller allmänna anseende.
Mot bakgrund av det nu sagda kan hävdas att dagens sanktioner, dvs. Finansinspektionens sanktionsmöjligheter och sanktioner inom det arbetsrättsliga området, skulle vara tillräckliga och införandet av nya
en överloppsgärning.
-
Enligt gällande regler kan Finansinspektionen under vissa förutsättningar återkalla ett företags auktorisation eller, om det anses tillräckligt, meddela varning. Dessa sanktioner kan i och för sig anses något trubbiga. Fall kan tänkas där en återkallelse är en väl drastisk åtgärd och en varning alltför svag. Nu ser emellertid Banklagskommittén över även denna del. Efter vad vi erfarit torde den utredningen inte inom den tid vårt arbete pågår hinna göra några slutliga ställningstaganden. Vi dock mot bakgrund av våra direktiv och
anser de internationella åtagandena det ofrånkomligt att redan nu ta upp
en diskussion om en speciell penningtvättssanktion.
De regler på arbetsrättens område som nu kan tillämpas är närmast lagen l982:80 anställningsskydd LAS. LAS gäller för arbets-
om tagare i allmän eller enskild tjänst men däremot inte för styrelseledamöter. En arbetstagare kan sägas upp om det föreligger saklig grund för uppsägning resp. avskedas om han grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren. Att det arbetsrättens område
föreligger avtal reglerar sanktioner mot företag eller anställda har
som inte framkommit.
Ett första alternativ skulle sagt vara att anse dessa sanktions-
som möjligheter tillräckliga. Sâ ansågs fallet i förarbetena till PTL och
vara även majoritet i riksdagsutskottet 1992/93 uU37. Vi vill också
av en erinra vad tidigare anförts om restriktivitet i fråga om
om som
nykrirninalisering. Till bilden hör att det nya penningtvättsbrott som
vi föreslår även kan träffa personer som hör till de berörda företagen, alltifrån verkställande direktören till kassörskan.
De skäl främst skulle tala för nya sanktioner är följande. Att
som berörda företag och deras personal för närvarande lojalt följer lag och föreskrifter utgör ingen garanti för framtiden. Det kan också vara till fördel för företagen att kunna hänvisa till att de riskerar kännbara sanktioner de inte följer lagens föreskrifter.
om
Vidare omfattas från den l januari 1997 även valutaväxlingsföre-
PTL:s regler och hur förfarandet där kan utvecklas är ovisst. tagen av Att driva valutaväxlingsrörelse kräver inte tillstånd utan en anmälningsskyldighet har ansetts tillräcklig. Vi har med tanke på tids-
inte haft möjlighet att undersöka om en sådan ordning är ramarna
lämplig avsnitt 3.2.1. Valutaväxlingsföretagen står inte under
se
direkt tillsyn Finansinspektionen. Inte heller alla här i riket
av verksammma filialer till utländska företag står under Finansinspektio-
direkta tillsyn bl.a. 1 kap. 5 § och 7 kap. 8-9 BRL, nens se 1 kap. 3 c § och 6 kap. 6 a-b §§ lagen om värdepappersrörelse samt 2 kap. 9-10 §§ och 5 kap. 9-10 §§ lagen om kreditmarknadsbolag. För få ett effektivare system brottsbekämpningssynpunkt måste
att ur även sådana filialer kunna fångas in. I annat fall uppkommer en
betänklig lucka.
Eftersom LAS endast träffar arbetstagare så innebär det att bl.a. styrelseledamöter och verkställande direktörer inte utan vidare kan drabbas någon arbetsrättslig sanktion för det fall att de kan anses
av ansvariga för att de själva eller företaget inte följer bestämmelserna i PTL. Ett eventuellt nytt sanktionssystem bör utformas så att även dessa grupper kan nås.
Härtill kommer med stor tyngd de internationella åtagandena vilka omnämnts i det föregående. Enligt dessa är dagens sanktionssystem inte tillräckligt.
Vi vill redan påpeka att vi vid en sammanvägning av skälen som
nu talar för införande sanktioner gentemot de företag som omfattas av
av
uppgiftsskyldigheten i den penningtvättslagen, inte funnit att de
nya kan starkare än de som talar däremot. Därmed inte sagt att
anses vara sanktioner gentemot företagen inte behövs. Om det skulle anses föreligga ett behov sådana sanktioner kan lämpligheten av att införa
av
sanktionsbestämmelser som enbart kan användas i penningtvättssammanhang ifrågasättas. För att få en enhetlig utformning av sanktionsmöjligheterna synes det mer ändamålsenligt att den frågan över i
ses ett större sammanhang, vilket nu görs av Banklagskommittén och Utredningen om företagsbot. Vi kommer därför inte att lämna något förslag när det gäller sanktioner gentemot företagen.
Eftersom vi kommer att ha slutfört värt uppdrag före de ovan nämnda utredningarna vill vi, trots att något förslag inte lämnas, redogöra för de överväganden som vi har gjort när det gäller sanktioner. Avseende sanktioner gentemot personer som är verksamma inom företagen återkommer vi till detta i slutet av avsnittet.
När det gäller sanktionerna står valet mellan att införa straff eller sanktionsavgifter.
Enligt 1 kap. 3 § BrB är böter och fängelse straff. Endast fysiska personer kan dömas till straff. I 25 kap. BrB finns bestämmelser om böter. Av 1 § följer att böter skall dömas ut, enligt vad som är föreskrivet för brottet i fråga, i dagsböter, penningböter eller normerade böter. Härtill kommer reglerna i 36 kap. BrB om företagsbot.
Inom Justitiedepartementet upprättades i början av 1980-talet en promemoria i vilken de sanktionsavgifter som då farms i olika lagar genomgicks prop. 1981/82:l42 s. 77 ff.. I promemorian delades sanktionsavgifterna upp i två kategorier, nämligen straffavgifter och vinstbegränsande avgifter. Med straffavgifter förstås därvid avgifter som uteslutande har ett bestraffande syfte. Vinstbegränsande avgifter angavs ha utformats mot bakgrund av bl.a. ett intresse att dra in en vinst som annars skulle kunna uppkomma till följd av en överträdelse av de bestämmelser till vilka de är knutna. Avgifter av det här slaget kan tillämpas mot såväl juridiska som fysiska personer. Utan att lägga något lagförslag angavs i propositionen vissa riktlinjer som borde gälla vid införandet av vinstbegränsande avgifter. Riksdagen lämnade dessa riktlinjer utan erinran bet. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328.
I de avseenden som nu är av intresse innebär uttalandena huvudsakligen följande. Ett avgiftssystem kan vara en ändamålsenlig lösning i de fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall är när den ekonomiska fördelen av en isolerad företeelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, samtidigt som samhällets behov av skydd på det aktuella området är så framträdande, att inte bara den ekonomiska fördelen i det särskilda fallet utan redan utsikten till vinst eller besparing bör neutraliseras. Avgifter bör få förekomma endast inom speciella och klart avgränsade områden. Bestämmelserna om beräkning av avgiften bör i möjligaste mån konstrueras så att de utgår från
ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen en parameter
- — som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skall bli i det särskilda fallet. Normalt bör regeln konstrueras så att avgiften motsvarar den genomsnittliga vinsten av överträdelsen. Om det bedöms angeläget att neutralisera redan utsikten till vinst bör det emellertid inte finnas något hinder mot att låta avgiften utgå enligt grunder som leder till väsentligt högre avgiftsbelopp. Särskild prövning bör ske av om uppsåt eller oaktsamhet skall förutsättas för avgiftsskyldighet eller om sådan skyldighet kan bygga på strikt ansvar. I det förra fallet bör prövningen ligga domstol men i det senare
fallet kan åläggandet av avgiftsskyldigheten i viss utsträckning
överlämnas till administrativ myndighet. För en regel som bygger strikt ansvar bör det av rättssäkerhetsskäl förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. I sådana fall bör även undantagsregler införas. Dessa bör så långt som möjligt vara preciserade så att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd. Samma sak bör gälla för regler som ger möjlighet till jämkning av beloppet.
En sanktionsavgift av administrativ art medför med tanke det av oss föreslagna penningtvättsbrottet att penningtvättsfrågor skulle kunna harrma i såväl allmän domstol som i allmän förvaltningsdomstol. Nu är detta ingen ny situation utan förekommer redan i dag andra håll. Parallella sanktionssystem förekommer i arbetsmiljölagstiftningen och i skattesammanhang genom reglerna om skattetillägg enligt taxeringslagen 1990:324, där prövning görs av allmän förvaltningsdomstol, jämfört med reglerna i skattebrottslagen 1971 :69 där prövningen av en motsvarande fråga kan förekomma i allmän domstol. I arbetsmiljölagen föreskrivs, som tidigare nämnts, att böter enligt 8 kap. 2 § andra stycket inte skall utdömas om det för överträdelsen har utfärdats föreskrift om sanktionsavgift enligt 5
Vill man undvika olägenheten med parallella sanktionssystem kan det därför införas t.ex. ett bötesbrott vid överträdelser av den nya penningtvättslagens bestämmelser om identitetskontroll, bevarande av handlingar, gransknings- och uppgiftsskyldighet, meddelandeförbud samt kravet interna rutiner och utbildning. Likaså kan man överväga ett bötesbrott för det fall att Finansinspektionens föreskrifter eller förelägganden som utfärdas med stöd av lagen inte följs. Ett bötesbrott kan emellertid enligt dagens regler inte införas för företagen som sådana utan endast för de inom företagen verksamma personerna. Så skulle dock kunna bli fallet med det system som Företagsbotsutredningen arbetar med.
De regler som nu är aktuella ur sanktionssynpunkt är av administra-
tiv Företagen har åligganden som följer av penningtvätts-
lagstiftningen eller Finansinspektionens föreskrifter. Dessa
av ordningsföreskrifter utgör bas för att möjliggöra en effektiv
en bekämpning penningtvätt. Det är därför viktigt att i förekommande
av fall kunna ingripa direkt mot ett företag som inte följer gängse rutiner. Orsakerna till att så inte sker kan givetvis vara flera, alltifrån bristande
till slarv. Även läget i dessa delar i dag är helt tillfredsstäl-
vilja om
lande kan inte bortse från att det i framtiden kan uppkomma
man behov ett snabbt ingripande mot ett försumligt företag. Detta talar
av för att det i stället för straff införs särskild avgift i dessa fall. En
en avgift torde dessutom effektiv än ett straff genom att avgiften
vara mer kan tas ut i närmare anslutning till överträdelsen. Detta gäller i vart
fall avgiften beslutas förvaltningsmyndighet. En sanktionsav-
om av en gift skulle således kunna införas för de fall ett företag inte följer givna
ordningsbestämmelser.
sanktion bör ligga inom Finansinspektionens ansvarsområde.
En ny För detta talar inte bara inspektionens kompetens utan även möjligheterna till ett snabbt ingripande. Frågan blir då sanktionsavgiftens närmare utfornming. En avgift måste vara någorlunda enkel att
ny beräkna, detta inte bara för att uppfylla rimliga krav förutsebarhet utan även för att möjliggöra en snabb och smidig överprövning.
Som nämnts i det föregående skulle sanktionsavgift kunna
en ny komma till användning i sådana fall där ett företag bryter mot
ordningsbestärmnelser i penningtvättslagstiftningen eller föreskrifter Finansinspektionen utfärdat med stöd av den lagstiftningen.
som Sanktionsavgiften skulle således ha ett klart avgränsat område. Detta skulle givetvis inte hindra att inspektionen även i penningtvättsfall begagnar gällande möjlighet att exempelvis meddela varning.
nu
De överträdelser närmast kan bli aktuella är sådana som avser
som åsidosättande skyldigheten att ha erforderliga gransknings- och
av säkerhetsrutiner. Hit hör även underlåtenhet att bevara handlingar eller
sörja för behövliga utbildningsinsatser. Gemensamt för dessa fall att är att företagen har ett strikt ansvar för åtgärderna i fråga. Ett företag,
åsidosätter sina skyldigheter i dessa delar, kan eventuellt göra som vissa ekonomiska vinster. Dessa är emellertid knappast mätbara och
fall inte lämpliga mätare för sanktionsavgift. Den modell i vart som en
används i insiderlagstiftningen där avgiften beräknas till viss som -
vederlag torde således inte användbar för vårt procent av ett - vara vidkommande.
Inte heller marknadsstörningsavgiften skulle passa våra syften. Den går inte att räkna ut i förväg utan detta är en uppgift för de allmänna domstolarna. Detsamma gäller avgift enligt arbetsmiljölagen. Denna avgift är knuten till överträdelser olika slag. Vi har funnit det
av
mindre lämpligt att arbeta med olika tariffer för olika slag av överträdelser. Det torde vara svårt att väga t.ex. bristande granskningsrutiner mot underlåtna utbildningsinsatser osv. Läget torde vara ett annat i fråga om arbetsmiljön.
Milj öbalksutredningen har föreslagit att det införs en milj avgift skall betalas fysisk eller juridisk person som vid
som av utövning näringsverksamhet överträder generella föreskrifter m.m.
av SOU 1996: 103. Avgiften, skall uppgå till lägst 5 000 och högst
som 500 000 kronor, skall stå i proportion till överträdelsens allvar och till betydelsen den bestämmelse som har Överträtts. Avgiftens storlek
av i det enskilda fallet skall bestämmas med ledning av tariffer som upprättas Statens naturvårdsverk och fastställs av regeringen. Det
av är tillsynsmyndigheten som skall pröva frågan om påförande av miljösanktionsavgift. Det beslut som myndigheten fattar skall gälla
domstols dom men skall kunna överklagas till miljödomstol. som Enligt vår mening skulle denna lösning för vårt vidkommande vara behäftad med nackdelar som den närmast föregående.
samma
Eftersom sanktionsavgift kan bestämmas förhand är att
en som föredra är inte heller företagsboten något alternativ.
De ñnansieringsregler i dag finns inom bankvärlden skulle
som dock kunna en lämplig utgångspunkt för bestämmandet av
vara avgiftens storlek. Enligt 56 a § bankrörelseförordningen 1987:647 får avgifter tas ut vid prövning av ansökningar eller anmälningar enligt de olika banklagarna. En annan modell skulle vara att beräkna avgiften på liknande sätt som i lagen 1995:1571 om insättningsgaranti. Nu skall emellertid en sanktionsavgift inte bara träffa banker utan även andra tillhör den uppgiftsskyldiga kretsen.
grupper som
Enligt vår mening ger en anknytning till omsättningen den lämpligaste utgångspunkten. Enligt förordningen 1995:1116 om finansie-
Finansinspektionens verksamhet skall företagen årligen betala ring av
avgift som beräknas i procent med utgångspunkt i balansomsluten ningen för närmast föregående räkenskapsår. Avgiftens storlek, som går att bestämma förhand, skall fastställas av Finansinspektionen. Ett liknande system kan vara lämpligt i fråga om sanktioner i penningtvättssammanhang.
Genom att knyta an till omsättningen fångar man in en del av det
avgift skall beakta. Bristande säkerhetsrutiner måste typiskt som en
allvarligare större företaget är. Helt säkert är detta givetvis sett vara inte stora brister i ett mindre företag kan också jämföras med
små brister i ett stort företag.
Om man vill ha en snabbverkande sanktion kan det inte gärna komma i fråga med annat än en i förväg beräkningsbar schablon. En sanktionsavgift skulle därför kunna bestämmas med ledning av
161 6 17-0320
omsättningen. Till grund för beräkning kan tas de regler som finns i den nyss nämnda förordningen om finansieringen av Finansinspektionens verksamhet.
De företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penningtvättslagen skulle kunna träffas av sanktionsavgiften. När det sedan gäller vilka överträdelser som skulle kunna omfattas av den nya sanktionsavgiften är två lösningar tänkbara. Den ena är att låta avgiften täcka alla överträdelser mot den nya penningtvättslagen och Finansinspektionens föreskrifter. Den andra är att lyfta fram överträdelser av allvarligare natur. Den första lösningen kräver att avgiften kan anpassas mer efter överträdelsens omfattning, den andra medger ökad schablonisering. Härtill kommer att en avgift i första hand skulle
riktad mot företagen som sådana och att sanktionen därför måste vara begränsas till vad som företagen rimligen kan åtgärda. Enskilda
överträdelser kan ett företag bara lastas för om dessa beror personers på bristfälligheter hänförliga till företaget. En sanktionsavgifts uppgift kan också sägas vara av vitesliknande natur, nämligen att utgöra ett hot för att framtvinga ett visst beteende. Av det nu sagda följer att enbart grundläggande brister bör åtgärdas genom en ny sanktions-
mer avgift.
En sanktionsavgift skulle således kunna användas om ett företag trots påpekande från Finansinspektionen brister vad gäller gransknings- och uppgiftsskyldigheten. Likaså skulle en avgift på motsvarande sätt kunna komma i fråga om ett företag inte har de säkerhets- och utbildningsrutiner föreskrivs. Övriga överträdelser, t.ex. att inte
som bevara handlingar på rätt sätt, skulle inspektionen i stället få bemästra enligt nuvarande regler.
Något förslag till sanktioner gentemot företagen lägger vi, som angetts ovan, inte fram.
Det sagda har rört åtgärder mot företagen som sådana. En
nu återstående fråga blir då vad skall gälla om trots att företaget
som gjort allt vad som krävs i fråga om säkerhetssystem, rutiner, utbildning någon i företaget verksam person överträder vad
m.m. -
föreskrivs i den nya penningtvättslagen eller i inspektionens som föreskrifter. Av störst praktisk betydelse här torde vara att bryta mot bestämmelserna i den penningtvättslagen meddelandeförbud,
nya om
granskningsskyldighet eller underlåtenhet att lämna uppgifter till
ñnanspolisen.
Vid denna bedömning får man beakta att vi föreslår ett nytt penningtvätts- och rådgivningsbrott. I flagranta fall torde i företagen verksamma i ledande ställning kunna fångas in med dessa
personer
brott. Även olika former trolöshetsbrott kan tänkas förekomma. nya av Vi dock att överträdelser mot föreskrifter om meddelandeförbud,
anser
granskningsskyldighet eller underlåtenhet att lämna uppgifter till ñnanspolisen av så allvarlig natur att en kriminalisering är
vara ofrånkomlig. Den uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter
som mot dessa föreskrifter skall kunna ådömas böter eller i försvarande fall fängelse till månader. Som försvarande omständigheter kan
upp sex tänkas att någon under längre tid lämnat ut information eller att så
någon i ansvarig ställning. Förmildrande omständigheter vid skett av straffrnätningen kan vara sådana som att företaget inte byggt upp erforderliga rutiner, gett tillfredsställande information osv.
Vi är väl medvetna att vårt förslag kan anses halta något
om eftersom vi inte föreslår några sanktioner gentemot företagen. Detta skulle möjligen kunna att våra sanktionsbestärnrnelser
repareras genom träder i kraft samtidigt Banklagskommitténs förväntade förslag
som
sanktionsmöjligheter för Finansinspektionen. Enligt vårt förom menande kan emellertid ett sådant dröjsmål knappast anses befogat då vårt förslag medför kriminalisering av uppsåtliga brott. Den diskrepans uppkommer får därför godtas under den förhållandevis
som korta tid som det är fråga om.
3.7.3¶Penningtvättsbrott och rådgivning vid sådan
brottslighet
Vi föreslår att ett särskilt penningtvättsbrott införs i den nya penningtvättslagen. Bestämmelsen kriminaliserar den som tar sådan befattning med medel härrör från brott eller brottslig verk-
som
samhet allvarligare slag som är ägnad att dölja denna egenskap
av hos medlen. Påföljden för penningtvättsbrott är fängelse i högst två år. En ringa grad av brottet, penningtvättsförseelse, införs liksom ett grovt penningtvättsbrott. Vidare straffbeläggs grovt oaktsam rådgivning som främjar möjligheterna för annan att begå
penningtvättsbrott eller penningtvättsförseelse.
3.7.3.1 Inledning
Vårt utredningsuppdrag innebär att vi skall förbättra förutsättningarna för att bekämpa den del den ekonomiska brottsligheten som består
av
i penningtvätt. Den lagstiftning som hittills genomförts med detta syfte
är dels 1991 års ändringar i hälerireglema, dels 1994 års PTL. Den förstnänmda lagstiftningen riktar sig inte bara mot penningtvätt utan har vidare inriktning. PTL är däremot en renodlad lagstiftning mot
en
penningtvätt. I det följande belyses huvuddragen i hälerilagstiftningen. Även
om vi inte avser att föreslå ändringar i hälerilagbestämmelserrta har penningtvätt en klar släktskap med de reglerna varför en redogörelse för dessa kan vara motiverad. I avsnitt 3.7.3.3 återfinns våra övervägan-
den och förslag.
3.7.3.2¶Hälerilagstiftningen
Av 9 kap. 6 § första stycket l BrB framgår att en person kan göra sig skyldig till häleri om han tar befattning med något som är frånhänt arman genom brott på ett sätt som är ägnat att försvåra ett återställande
sakhäleri. Förbrottet till sakhäleri kännetecknas av att något blivit någon frånhänt. Att förfarandet är ägnat att försvåra ett återställande omfattar t.ex. att mottaga, dölja, avyttra eller omarbeta saken. Försäljning är att anse som häleri även om köparen inte fått saken i
sin besittning.
Genom en lagändring år 1980 infördes ett nytt andra stycke i 9 kap. 6 § BrB, vilket gäller fall då gärningen begås i näringsverksamhet eller såsom led i en verksamhet, som bedrivs vanemässigt eller annars i större omfattning näringshäleri. Enligt denna bestämmelse kan
under vissa förutsättningar ansvar för häleri komma i fråga fastän det inte är styrkt att ett förbrott har förövats. Syftet med bestämmelsen är framför allt att komma den etablerade häleribrottsligheten. För ansvar krävs att egendomen skäligen kan antas vara frånhänd annan genom brott.
I 9 kap. 6 § första stycket 2 BrB stadgas att den som bereder sig otillbörlig vinning av annans brottsliga förvärv kan dömas för häleri
vinningshäleri. Bestämmelsen syftar i första hand på att någon mottar något inköpts för stulna pengar eller pengar som influtit
som för försålt tjuvgods eller sak som förvärvats för sådana pengar. Det avgörande är således att någon bereder sig vinning av annans föregående brott.
Ett fjärde fall av häleri framgår av 9 kap. 6 § första stycket 5 BrB
fordringshäleri. Enligt denna bestämmelse kan den som genom krav, överlåtelse eller annat liknande sätt hävdar genom brott tillkommen fordran dömas för häleri. Bestämmelsen syftar främst på s.k. efterocker.
Bestämmelserna om häleri, 9 kap. 6§ BrB, förutsätter den subjektiva sidan att det föreligger uppsåt som omfattar att visst förbrott har begåtts. De närmare omständigheterna beträffande förbrottet behöver emellertid inte kända för hälaren. Även
vara
eventuellt uppsåt är tillräckligt. Vidare innebär de svenska bestämmelserna att ett oaktsamt förfarande kan föranleda straff enligt 9 kap. 7 § BrB. Detta går utöver vad narkotikabrottskonventionen kräver. Bestämmelserna omfattar emellertid inte egendom som undandragits
beskattning, tull eller någon annan allmän avgiftsskyldighet. Beträffan-
de förhållandet mellan häleri och medverkan till förbrottet gäller som huvudregel att gärningar förövade efter det att förbrottet avslutats bedöms som häleri medan tidigare gärningar bedöms som medverkan.
För att uppfylla narkotikabrottskonventionens krav se avsnitt 1.2 infördes två nya hälerifonner i 9 kap. 6 § första stycket 3 och 4 BrB, vilka trädde i kraft den l juli 1991.
Bestämmelsen i 9 kap. 6 § punkt 3 BrB stadgar att den som otillbörligen främjar möjligheterna för annan att tillgodogöra sig egendom som härrör från brottsligt förvärv eller värdet av sådan egendom döms för häleri. Bestämmelsen har vissa likheter med vinningshäleri men gäller inte den som bereder sig själv vinning. Det brottsliga förfarandet består i att främja möjligheterna för annan att dra nytta av det brottsliga förvärvet. Främjandet skall med andra ord ut på att
hjälpa någon att tillgodogöra sig tillgångar som härrör från brottslig
verksamhet, t.ex. genom att gömma undan egendomen eller att omsätta den ett sådant sätt att möjligheterna ökar för den andre att få behålla egendomen eller dess värde.
Det är inte varje befattning med brottsligt förvärvad egendom som
föranleder ansvar utan främjandet måste även framstå som otillbörligt. Som otillbörligt främjande anses först och främst sådana förfaranden som mer eller mindre har till uttalat syfte att hjälpa den brottslige att dra nytta av sitt förvärv, såsom att hjälpa till att föra bort egendomen, att förvara den eller att anvisa gömställen för den eller hjälpa till att omsätta egendomen så att dess ursprung blir svårare att spåra. Exempel på otillbörliga förfaranden är att låta någon annan sätta in pengar ens bankkonto eller disponera ens bankfack eller medverka vid en överlåtelse av brottsligt förvärvad egendom genom att ställa sig till förfogande som bulvan eller genom att låna ut sina identitetshandlingar så att identiteten på den som gjort det brottsliga förvärvet kan hållas dold. Att ge råd om var egendomen lämpligen bör placeras för att undgå upptäckt kan följas av ansvar, även om den som stått för rådgivningen inte själv befattat sig med egendomen.
Punkt 3 är inte begränsad till egendom som har frånhänts annan utan i stället kan varje brott som innebär förvärv från någon utgöra förbrott. Med uttrycket egendom som härrör från brottsligt förvärv avses inte endast det konkreta brottsutbytet utan även egendom som har trätt i stället för det. Bestämmelsen kan även tillämpas på flera led i en kedja av olika personer.
En förutsättning för är att det kan styrkas en koppling mellan
ansvar egendomen och den ursprungliga brottsligheten. I subjektivt hänseende krävs att gärningsmannen skall ha uppsåt som omfattar att egendomen härrörde från brott, samt att sådana omständigheter förelåg att hans handlande vid objektiv bedömning framstår som otillbörligt.
en Däremot krävs inte att han själv gjort motsvarande bedömning. Eventuellt uppsåt är tillräckligt.
För häleri döms, enligt 9 kap. 6 § första stycket punkt 4 BrB, den
med uppsåt att dölja egendomens ursprung medverkar till att som bortföra, överlåta, omsätta eller vidta arman sådan åtgärd med egendom härrör från brottsligt förvärv. I förhållande till punkt 3
som föreligger den skillnaden att straffansvaret enligt punkt 4 inte är
något otillbörlighetsrekvisit. Har gärningsmarmen haft begränsat av
uppsåt dölja egendomens och har han i övrigt förfarit som
att ursprung sägs i punkt 4 kan han således dömas till ansvar även om förfarandet inte skulle att anse som otillbörligt. Dessutom krävs inte att
vara gämingen faktiskt främjat den andres möjligheter att tillgodogöra sig egendomen. Ansvar förutsätter inte ett direkt uppsåt att dölja egendomens rätta utan även indirekt och eventuellt uppsåt är
ursprung tillräckligt.
Regler häleriförseelse finns i 9 kap. 7§ BrB. Paragrafen
om omfattar dels två fall uppsåtliga gärningar, häleri som är ringa och
av
generell bestämmelse befattning med misstänkt brottsgods, dels en om två bestämmelser om oaktsamt förfarande.
Är häleribrott att ringa skall det dömas för häleriför-
ett anse som seelse enligt 7 § första stycket. Enligt 7 § andra stycket 1 skall, i
fall än i 6 § andra stycket näringshäleri, dömas för annat som avses häleriförseelse någon, ett sätt som är ägnat att försvåra ett
om återställande, förvärvar eller mottar något som skäligen kan antas vara frånhänt brott. I 7 § andra stycket 2 har tagits in de fall
annan genom då någon i 6 § första stycket inte insåg men hade skälig
som avses anledning att brott förelåg. Enligt 7 § andra stycket 3 skall med-
anta verkan till förbrottet bedömas häleriförseelse om den som
som medverkat vid det brott varigenom egendomen frånhändes annan inte insåg hade skälig anledning att anta att brott förövades. Be-
men stämmelsen, kom till för att förhindra godtyckligt olikartade
som bedömningar närliggande förfaranden, utgör en komplettering
av endast till stadgandet om sakhäleri.
3.7.3.3 Ett nytt penningtvättsbrott
En effektiv framtida bekämpning av penningtvätt kräver insatser på flera olika nivåer. I botten måste finnas regler om bl.a. de uppgiftsskyldiga företagens åligganden. Likaså måste sanktioner finnas för de fall företagen eller där verksamma inte fullgör sina skyldig-
personer heter. Vi har emellertid funnit att även längre gående insatser år nödvändiga. För att allvar kunna åtgärda penningtvätt fordras nämligen åtgärder som kan sägas vara mer direkt inriktade mot den krets
som sysslar med denna företeelse som sådan, alltså inte bara de nyss nämnda företagen.
En ytterligare aspekt som bör anläggas i fråga om sanktioner är behovet av viss framförhållning. De erfarenheter som hittills vunnits ger en bild av ett ökande behov hos kriminella att omsätta brottsligt förvärvade pengar på ett sådant sätt som gör det möjligt att dölja deras ursprung och att investera dessa i en legal verksamhet. En ökande internationalisering och stora ekonomiska vinster av brottslig verksamhet föder ett växande behov av att kunna reinvestera medel i seriösa verksamheter genom penningtvätt i skilda former. Den tekniska utvecklingen har också gjort det möjligt att snabbt överföra medel mellan olika länder. Vi har inte funnit något som skulle tyda på annat än ett, både inom och utom landet, ökande intresse för penningtvättsbrottslighet och då även i allt mer förfinade och svårgripbara former.
I en del penningtvättsfall tillhör aktörerna antingen direkt eller
indirekt det etablerade samhället och kan olika skäl
- av vara mer svåråtkomliga än traditionella brottslingar. En kriminalisering av sådana personers ageranden kan förväntas betydande allmänpreventiv effekt. Socialt väletablerade vill normalt inte riskera sin
personer ställning genom handlingar som kan medföra en beaktansvärd risk för att bli indragna i en polisutredning.
Härtill kommer internationella aspekter som t.ex. diskussionen i arbetsgruppen för gemenskapsrätt och nationell Straffrätt om kriminalisering av möjliga förbrott till penningtvätt såsom EG-bedrägerier m.m. se avsnitt 1.2. Vidare framförde FATF i sin rapport
om effektiviteten i det svenska systemet för penningtvätt önskemål om att Sverige tillskapar ett nytt och separat penningtvättsbrott.
För att ge en bild av några nuvarande luckor när det gäller att komma penningtvätt kan följande ur verkligheten hämtade exempel ges.
Efter ett fullbordat skattebrott genomför en, från brottet friståen- -
de, person ett antal transaktioner för att hjälpa gärningsmannen att få undan bytet. Medhjälparen öppnar ett särskilt mottagarkon-
gärningsmannen sätter in pengar på, därefter tar medto som hjälparen och för dem till olika konton på olika
ut pengarna banker för att slutligen samla ihop pengarna och lämna dem till
gärningsmannen. En smugglare får hjälp från smugglingen fristående,
av en,
med kännedom varifrån medlen kommer, att investera person om vinningen från smugglingen i legal verksamhet.
en En tankbilsägare kör in obeskattad olja från Finland och säljer den med god förtjänst utan att betala skatt enligt punktskattelagen
Han får hjälp sin karnrer/revisor, som är insatt i vad m.m. av verksamheten går ut på, att placera pengarna. En hustru eller betrodd medarbetare, får en rejält tilltagen
en som lön från ett företag i vilken gärningsman bygger upp en latent
en skatteskuld att inte betala och andra skatter, sätter
genom moms in alla på sitt lönekonto som sedan gärningsmannen kan
pengarna
efter bolagets konkurs. Även innehavaren disponera om av lönekontot kan relativt övertygad att bolaget inte klarar
vara om denna form eller förstår att det inte kan ha gått "rätt till
av uttag kommer man inte vederbörande. Gärningsman A säljer importerade är högbeskattade
varor, som i Sverige, för utomordentligt lågt pris. Det är uppenbart för
ett alla inblandade att det låga priset måste bero på att säljaren inte betalar och inte heller har för avsikt att betala skatt. Gärningsman B köper och säljer dessa med god marginal detta kan
varorna också ske export eller reexport varor där man
genom av samma tillgodogör sig mervärdeskatten. Gärningsman B, som vet vad Azs verksamhet går på, sköter sina ett oklan-
ut egna papper derligt sätt och sänder, efter att ha tagit ut sin del av vinsten, tillbaka till A. B:s affärsidé bygger helt att A bryter
pengarna
olika lagar. B tvättar på detta sätt pengarna från A och mot
kan investeras i nya inköp. pengarna
Samtliga nämnda exempel omfattar förfaranden skatte- och
nu tullsidan vilka, tidigare angetts, inte omfattas häleribestärmnel-
som av
Sedda enstaka företeelser kan det givetvis diskuteras om serna. som det är fråga sådan efterföljande delaktighet som det finns skäl
om en kriminalisera. Utgångspunkten när det gäller bekämpning av penatt ningtvätt är att det är viktigt att förhindra verksamhet som innebär att medel från brottslig verksamhet kan omsättas, på samma sätt som hälerilagstiftningen syftar till att förhindra omsättning av stöldgods. Enligt vår mening måste man beakta att ekonomisk brottslighet, narkotikakriminalitet inte utgör isolerade företeelser. I stället är
m.m. bilden vanligen ganska mångfasetterad i den meningen att brottslig
verksamhet med blandad inriktning inte är ovanlig om man ser till den
kvalificerade brottsligheten. Ett handlande kan innefatta flera mer moment där en del är åtkomliga ur hälerisynpunkt, andra inte.
Vår slutsats är således att en utökad kriminalisering är ofrånkomlig. Två närmast ovillkorliga förutsättningar för ökad effektivitet i en framtida penningtvättsbekämpning är dels att skatte- och tullbrott omfattas, dels att basen breddas så att ett bestämt förbrott inte krävs. I denna del har valet stått mellan att bygga ut hälerilagstiftningen eller att tillskapa ett särskilt penningtvättsbrott.
Hälerilagstiftningen är av generell räckvidd i den meningen att den utgör central reglering i BrB som kompletterar i första hand där
en angivna brott. Enligt vad vi erfarit är hälerireglerna, och kanske särskilt efter 1991 års ändringar, inte helt lätta att tillämpa vilket försvårar en meningsfull komplettering. Vårt utredningsuppdrag, som kommer från Finansdepartementet, är dessutom begränsat till penningtvätt vilket talar mot en generell lösning.
I samband med tillkomsten av PTL diskuterades i förarbetena prop. 1992/932207 s. 9 den nya lagens omfattning. Man avvisade där bestämt tanken att låta lagen endast avse medel som härrör från narkotikabrottslighet, något som i och för sig skulle kunna ha varit tänkbart mot bakgrund av EES-avtalet och EG-direktivet om penningtvätt. Det avgörande skälet var att regleringen skulle bli "skäligen meningslös" om den begränsades uteslutande till narkotikabrottslighet. Vårt uppdrag är att förbättra och effektivisera bekämpningen av penningtvätt och vi har kommit fram till att en ny reglering skulle bli skäligen meningslös om skatte- och tullbrottsligheten inte beaktades. Det kan här även noteras att i flera av de länder vi undersökt omfattas även skatte- och tullbrott av reglerna om penningtvätt.
Nuvarande hälerilagstiftning bygger, som tidigare påpekats, på brottsliga förvärv och detta var också utgångspunkten i den nyss nämnda propositionen. Man berörde uttryckligen skattebrotten och angav att de visserligen medförde ekonomiska fördelar för gärningsmannen men att de inte gav upphov till något omedelbart förvärv. I propositionen s. 9 f. uppgavs att direktivet inte skulle omfatta skattebrottslighet eftersom den i direktivet angivna definitionen anknöt till egendom som härrör från brott.
Enligt vårt förmenande täcker lokutionen "härrör från brott även medel som har sin grund i skattebrott. Som exempel kan nämnas återbetalning moms felaktiga grunder. Vi har också byggt våra
av lagförslag på nämnda uttryck. Vi kan delvis förstå de farhågor som uttalades mot att låta skattebrott vara förbrott till penningtvätt men anser inte att det skulle föra för långt att ta med även denna typ av brottslighet. Tvärtom anser vi det av nyss redovisade skäl vara
169 7 17-0320
nödvändigt. Hittillsvarande erfarenheter av finanspolisens arbete visar dessutom att de ärenden som lett till åtal företrädesvis utgjorts av skatte- och tullbrott. Våra överväganden i denna del har också medfört att vi föreslår särskild reglering i den nya penningtvättslagen i
en stället för ingrepp i hälerilagstiftningen.
Härtill kommer att det i många fall då man misstänker penningtvätt rör sig ett gränsland där olika straffbara förfaranden kan ha
om aktualiserats. Som påpekas i avsnitt 1.4, där vi redovisar hur man försöker åtgärda nuvarande penningtvätt i praktiken, är en inte ovanlig invändning mot nuvarande ordning att i det enskilda fallet inte
man kan avgöra misstänkt transaktion avser medel som härrör från
om en sådana brott gör hälerireglerna tillämpliga eller från skatte- och
som tullbrott, eller kombination av båda. Det kan inte anses rimligt att
en det skall åligga företagen att avgöra vilket förbrott som kan ligga bakom viss transaktion. Detta talar för att skatte- och tullbrott skall
en omfattas. Att låta häleribestärnmelserna generellt omfatta skatte- och tullbrott torde inte vara realistiskt vilket talar för en speciallagstiftning.
Vi vill dock kraftigt markera att utgångspunkten självfallet skall
transaktion i de allra flesta fall är helt i sin ordning. Det vara att en är inte vår avsikt att införa ordning som innefattar någon generell
en undersökningsplikt för den skall ingå ett avtal, förmedla betalning
som eller inlåta sig på någon ekonomisk transaktion. Denne skall
annars
sagt kunna utgå från att den betalning erbjuds eller den som som transaktion som begärs är helt i sin ordning. Först när det finns klara indikationer på motsatsen finns det skäl att fundera vidare innan engagemanget slutförs.
I samband med förslag till införlivande av narkotikabrottskonventionen framlades förslag till ändringar av häleribestämmelserna Ds 1988:27. Enligt förslaget skulle egendom som undandragits beskattning, tull eller någon allmän avgiftsskyldighet jämställas med
annan egendom som förvärvats genom brott. Under remissbehandlingen riktades omfattande kritik mot förslaget i denna del. Skillnaden mot vårt förslag är bl.a. att vi föreslår ett specialstraffrättsligt brott i stället för generell utvidgning av häleriansvaret. Straffansvaret kan bara
en träffa en mer begränsad personkrets som får förutsättas ha goda möjligheter att bedöma ekonomiska transaktioner. Visserligen kan gränsdragningsproblem uppstå men skälen för att låta även skatte- och tullbrott omfattas får anses vida överväga skälen emot.
Vi vill här också nämna att vi i allt väsentligt med våra förslag, om de antas, kommer att uppfylla bl.a. de krav som kan komma att ställas på kriminalisering av EG-bedrägerier m.m. se avsnitt 1.2.
Penningtvätt utgör, som tidigare sagts, en viktig förutsättning för att vissa kriminella skall kunna njuta frukterna av sin olagliga verksam-
het. Penningtvätt är normalt inte knuten till enskilda brott. Den har i stället karaktären av en pågående verksamhet, som är oberoende av när de enskilda brotten utförs och vilken karaktär och omfattning dessa har. Den har inte nödvändigtvis ett tidsmässigt samband med det brott från vilket medlen härrör. Penningtvätt är som regel organiserad i den meningen att det finns en bestämd brottsplan och att denna plan förutsätter vissa personers medverkan för att kumia genomföras. I planen ingår att de ekonomiska medlen så småningom skall återföras till den ursprunglige innehavaren i någon form. Även de medel
om som skall tvättas kan komma från enskilda brott torde det vara vanligare att de inte är frukterna av några konkret urskiljbara brott utan snarare av viss brottslig verksamhet. Internationella erfarenheter tyder också på att medlen kan härröra från mer eller mindre fasta organisationer som sysslar med en varierande brottslighet, då och då blandad med någon till synes laglig verksamhet.
Typiskt sett liknar penningtvätt i många avseenden häleriverksamhet, men det finns också olikheter. Fysiska ting som varit föremål för brott kan ofta identifieras även lång tid efter brottet medan det typiska för penningtvätt är att det rör sig om tillgångar i form av pengar eller motsvarande, som av naturliga skäl normalt inte kan identifieras och knytas till ett visst brott.
Om man på ett verkningsfullt sätt skall kunna angripa problemen med penningtvätt kan man enligt vår mening inte hålla fast vid kravet på att de medel som penningtvätt syftar till att dölja skall kunna hänföras till ett visst bestämt brott. Detta blir särskilt tydligt om man utvidgar tillämpningsområdet till skatte- och tullbrott. En fråga är hur t.ex. åklagaren skall kunna bevisa att de pengar som överförs från ett konto till ett annat är just de som har undandragits beskattning. Det typiska för inkomster som har undandragits beskattning eller tullavgifter är att det rör sig om en inte närmare definierad förmögenhetsmassa. Det är med andra 0rd nödvändigt att söka nya lagtekniska lösningar om förslagen inte skall bli verkningslösa.
Ett sätt att lösa problemen är att straffbelägga även förfaranden som innebär att någon vidtar åtgärder som syftar till att dölja att medel som härrör från vad som måste betecknas som brottslig verksamhet. En sådan lösning står i god överensstämmelse med de ursprungliga tankarna bakom att kriminalisera penningtvätt, nämligen ville
att man kunna komma den organiserade narkotikabrottsligheten och annan organiserad brottslighet. De ändringar som under senare år har gjorts i häleribestämmelserna i syfte att kriminalisera näringshäleri och penningtvätt ligger också väl i linje med vad vi nu föreslår. Vi ser det dock som nödvändigt att ett steg längre på den inslagna vägen.
Begreppet brottslig verksamhet förekommer redan inom straffpro-
cessen och är således inte helt främmande. Det är emellertid, med
tanke legalitetsprincipen, nödvändigt att nämnare precisera
begreppet det skall föras in som ett rekvisit inom straffrätten.
om Inom vissa områden är det som regel möjligt att klarlägga att det pågår en brottslig aktivitet av viss omfattning, medan det är omöjligt att vid ett visst tillfälle ange vilka konkreta brott som förekommit och att precisera dessa i tid och rum. Som exempel kan anföras en pågående narkotikabrottslighet där narkotika fortlöpande köps och säljs
eller systematisk plundring av tillgångarna i s.k. skalbolag. I båda
fallen är det svårt att exakt avgränsa brotten. Det måste emellertid stå klart att det är fråga om kriminaliserade handlingar, även om dessa inte kan preciseras i detalj. Av betydelse är vidare vilka former brottsligheten utövas i och vilken varaktighet den har.
Sådan brottslighet som har mer eller mindre organiserade former med given struktur bör självfallet falla under beteckningen brottslig
en verksamhet. Som exempel kan anföras narkotikaligor med en hierarkisk uppbyggnad där huvudmännen svarar för planering och finansiering, mellanmärmen för import/export och distribution och ett nät av langare på olika nivåer för att narkotikan når kunderna. Den s.k. mc-
förövas också regel i former. Även brottsligheten som organiserade inom den ekonomiska brottsligheten fimis det numera exempel på att verksamheten bedrivs under mer eller mindre yrkesmässiga fonner. Ett exempel är den organiserade införseln av varor som högbeskattas i Sverige, t.ex. fossila bränslen, alkohol och tobak, i syfte att sälja varorna inom landet utan att erlägga moms och punktskatt. Organiserad smuggling värdefulla föremål och bedrägerier avseende EU-
av bidrag är andra exempel på brottslighet som ofta bedrivs i former som liknar näringslivets. Skärpta regler penningtvätt bör kunna få en
om
viktig preventiv effekt utvidgar tillämpningsområdet det
om man
vi nu har föreslagit. sätt som
Det är framför allt vissa grupper av "yrkeskriminella" som kommer att träffas en regel om penningtvätt som tar sikte medel som
av härrör från brottslig verksamhet.
Ett alternativ till att använda sig begreppet "brottslig verksam-
av het" skulle kunna att använda lokutionen "kan antas härröra från
vara brott". Möjligen kan denna lokution vara tillräcklig för att man inte skall behöva styrka ett specifikt förbrott. Enligt vår mening skulle en sådan lokution likväl inte göra det möjligt att komma de grupper
sysslar notoriskt med penningtvätt. Även "härröra från brott" som kräver att ett eller flera specifika brott kan konstateras. Vi har därför valt att föreslå att begreppet brottslig verksamhet införs.
Brottsligheten bör vidare allvarligare slag. En brottslighet
vara av
visserligen är organiserad och som i sig kan få allvarliga
som
överväganden och förslag
verkningar där brotten tagna var för sig inte förskyller något
men kraftigare straff bör falla utanför det straffbara området. En anknytning till brottens straffskala är därför lämplig. Med allvarligare slag
i vårt förslag, liksom enligt gällande PTL, att fängelse mer än avses
månader skall ingå i straffskalan för brottet. sex
De omständigheter som ovan redovisats för ett specialstraffrättsligt alternativ skall vägas mot den omständigheten att man i lagrummen
häleri redan har bestämmelser riktade mot vissa former av penom ningtvätt. De brott vi föreslår får emellertid anses vara så
som egenartade i förhållande till de olika häleriforrnerna att en påbyggnad
hälerireglerna inte skulle en lämplig modell för penningtvätav vara
vidkommande. Att ha bestämmelserna mot penningtvätt samlade tens i möjligaste mån kan också fördel. Vi har därför stannat för
vara en
föreslå särskild reglering penningtvättsbrott. Vi har emelleratt en av tid försökt utarbeta våra förslag så att de skall kunna anpassas även till hälerilagstiftningen för det fall man trots allt skulle anse detta vara en bättre lösning.
Sammanfattningsvis innefattar vårt förslag två nyheter i förhållande till nuvarande lagstiftning. Som påpekades fångar vi för det första
nyss in även bl.a. tull- och skattebrottsligheten. Detta har vi bedömt som nödvändigt för att kunna effektivisera nuvarande reglering. Skatte- och tullbrottsmedel utgör betydande del de belopp som är ute i
en av hanteringen. Den andra nyheten är att vi överger kopplingen till ett visst tidigare förbrott. Det skall således räcka med att medlen härrör från brott eller brottslig verksamhet. Det bör dock beaktas att den föreslagna utvidgningen inte är så omfattande som den kan tyckas vid ett första påseende. Den innebär emellertid en framflyttning av polis-
och åklagarmyndigheternas positioner genom att ett bestämt förbrott
inte behöver styrkas. Rekvisitet brottslig verksamhet innebär nämligen inte överger krav på att det skall finnas ett eller flera
mer än att man bestämda förbrott. Det skall emellertid framhållas att det ankommer på åklagaren att styrka att som hanteras i de beskrivna
pengarna verksamheterna härrör från brottslig verksamhet. Åklagaren måste
en alltså bevisa att det förekommit brottslig verksamhet samt att det
en finns koppling mellan denna verksamhet och de åtgärder som utgör
en penningtvätt.
Det bör också framhållas att vårt förslag inte innefattar någon ändring vad gäller kravet på bevisning när det gäller brottslig verksamhet. Detta skall självfallet ha samma styrka som när det finns ett konkret brott. Det kan mycket väl tänkas att det, stundom blir svårare uppnå denna bevisstyrka när det gäller brottslig verksamhet
att än när det rör ett konkret brott. I sammanhanget bör dock erinras om
även våra förslag innefattar ett nytt brott vi har haft att om -
——
hälerilagstiftningen som förebild varför åtskillig ledning kan hämtas från rådande tillämpning den lagstiftningen. Även de brott vi
av föreslår tillhör kategorin abstrakta farebrott jfr t.ex. NJA 1960 s. 522. Beträffande förhållandet mellan penningtvätt och medverkan till ett förbrott exempelvis skatte- eller tullbrott blir gärningar
- förövade efter det att ett sådant brott avslutats att bedöma
som penningtvätt medan tidigare gärningar bedöms medverkan.
som
De av oss föreslagna brotten skall inte vara subsidiära till häleri. Våra nya brott skall i stället utgöra självständiga komplement till hälerireglerna i BrB och således komma till användning även när det t.ex. inte kan utredas från vilket eller vilka förbrott medlen
som härrör. I förhållande till dem som är verksamma vid uppgiftsskyldiga företag tar brotten sikte på allvarligare överträdelser de speciella
brotten som berörs i avsnitt 3.7.2 ageranden typen
avser mer av underlåtenhet att lämna uppgifter, tips till kunden osv. De
nu diskuterade brotten har över huvud taget inriktning i det att
en annan de är generellt riktade mot penningtvättsåtgärder som sådana.
Vad härefter gäller den personkrets som skulle omfattas kan följande anges. Tre grupper kan bli aktuella, nämligen den begått
som det eller de grundläggande brotten, den är behjälplig vid själva
som penningtvätten genom att ta befattning med pengarna i fråga samt den som i sin yrkesverksamhet ger råd utan att för den skull ta befattning med pengarna.
Av hävd har man avstått från att kriminalisera brottslings efter-
en följande handlande med något som olovligen åtkommits. Tjuven kan således för egen del straffritt sälja tjuvgodset. En sak är att för
annan den händelse stöld inte kan bevisas kan för häleri inträda. I och
ansvar för sig kan givetvis ett penningtvättsbrott konstrueras så att även den som utfört den bakomliggande brottsligheten fångas in. En sådan utformning har vi inte kunnat finna i något annat land och vi har inte heller föreslagit någon sådan regel. Tills vidare bör vederbörande straffas för det eller de grundläggande brotten. Det i stället
som framstår som väsentligt är att kunna fånga in kretsen som hjälper till med själva penningtvätten. Deras förfarande är inte alltid straffbart enligt annan lagstiftning men kan självfallet vara det. Vi avser här inte bara häleri utan även medverkan samt fall som avses i rådgivningslagen.
För ringare fall bör ett brott benärnnt penningtvättsförseelse finnas. Detta brott bör fånga in även sådana fall där uppsåt inte kan styrkas men vederbörande hade skälig anledning att anta att medlen hade nyss angiven bakgrund. Av utredningsskäl torde detta brott i praktiken få stor betydelse.
Som exempel fall där en tillämpning av rekvisitet skälig
anledning anta kan bli aktuell kan nämnas att en person, som lever på "stor fot", inte har något yrke eller någon ordinär inkomstkälla. Personen i fråga sammanträffar då och då med personer som han känner till sysslar med narkotikahandel. Till bilden kommer resor till Amsterdam med efterföljande uppdykande i Stockholm. Personen i fråga önskar sedan hjälp med att placera medel. Andra fall där medel kan antas ha aktuell bakgrund är sådana där en transaktion skall nu ingås med någon och där den som skall mottaga pengarna måste inse medlen inte gärna kan lagligen åtkorrma. En fastighet eller ett att vara mycket värdefullt lösöreobjekt skall säljas, en stor försäkring skall tecknas och det framgår tämligen klart att klienten i fråga tillhör en krets där sådana förvärv framstår som misstänkta. Betalningen skall kanske dessutom ske på ett sätt som avviker från det nonnala, exempelvis skall köpeskillingen erläggas med en varierande mängd olika valutor. En situation kan vara att en begärd tjänst ligger annan helt utanför den yrkesverksammes egentliga arbetsområde. En för en juristfinna helt okänd vill ha hjälp med fortlöpande förvärv av person mycket värdefulla lösöreföremål för vidare transport utomlands. Fall kan också tänkas där begärd åtgärd i sig är sådan att den måste en väcka misstankar. Vi exempelvis begäran om hjälp att föra avser en resväska full med kontanter landet. I övrigt kan vi även en ut ur hänvisa till de inledningsvis lämnade exemplen. Det bör naturligtvis betonas att vad som sagts inte innefattar kompletta gärningsbeskrivningar. Vad vi velat belysa är enbart några situationer där anledning finns till närmare undersökning. Härtill kommer givetvis frågor om uppsåt, oaktsamhet liksom bevisfrågor av sedvanligt slag. För allvarligare fall föreslås brottstypen grovt penningtvättsbrott. Vid utformningen detta har vi avvisat tanken på att ange något av bestämt belopp, detta inte minst med tanke utländska erfarenheter sådana spärrar. I exempelvis USA har noterat en företeelse av man smurfmg med vilken åsyftas att ett större belopp delas upp på —flera poster för att undgå viss beloppsgräns. Huruvida ett penen ningtvättsbrott skall bedömas grovt eller inte får avgöras med som ledning andra kriterier som tillämpas inom straffrätten för denna av brott, t.ex. samhällsfarlighet, förslagenhet, organisation, komtyp av bination med arman allvarlig brottslighet, belopp och omsättning. När det gäller belopp bör utgångspunkt vara att förhindra "smurñng". en Att införa ett grånsbelopp innebär en risk för att man fokuserar på beloppet. Självfallet inverkar dock storleken av en transaktion. Vi föreslår nämnts inget belopp i lagtexten men anser att belopp som nyss överstigande miljon kronor i regel bör leda till att penningtvätt får en allvarligare natur. Av kanske större betydelse kan anses vara av
metoden vara. Ett mycket snillrikt system som byggts upp för att praktiseras ett flertal gånger synes oss allvarligare än beloppet i fråga. Hit hör även fall där verksamheten med ett mått av förslagenhet dolts bakom en laglig fasad. Likaså måste den agerandes ställning beaktas. Att brottet begåtts av en person i chefsställning eller någon
som armars intar en särställning såsom t.ex. förtroendeställning inom myndighet eller bank eller annars innehar en syssla som kringgärdas av särskilda förtroenderegler såsom en ledamot av Svenska advokatsamfundet bör som regel konstituera ansvar för grovt brott.
De brott vi nu presenterat skall bedömas efter gängse straffrättsliga principer i övrigt. Även här kan den praxis finns rörande häleri-
som brotten vara vägledande. Ett problem vid tillämpningen av häleri är om förbrottet är preskriberat. Vid ett sådant förhållande torde ansvar för häleri vara uteslutet. De brott som vi föreslår bör givetvis bedömas enligt principer. Är förbrottet preskriberat torde
samma t.ex. ansvar för penningtvättsbrott inte heller komma i fråga.
Vi vill också särskilt, mot bakgrund av att penningtvätt ofta involverar transaktioner i flera länder, nämna reglerna i 2 kap. BrB
om tillämpligheten av svensk strafflag. Till en början kan erinras, att brott som begås utomlands i allmänhet inte blir kända i Sverige och att åtal här i landet mot någon som befinner sig utomlands dessutom mycket ofta är uteslutet på grund av hinder mot dess anställande eller utförande. Först och främst förutsätter bestämmelserna den
om svenska kompetensen att det föreligger vad är ett brott enligt
som svensk lag. Vidare krävs att svensk lag är tillämplig och att svenska domstolar är kompetenta att döma beträffande brottet. Ett brott kan anses begånget på flera ställen, där den brottsliga handlingen företogs, där brottet fullbordades eller, vid försök, det tillänmade brottet skulle ha fullbordats. Så snart någon del av den brottsliga handlingen ägt rum här i riket, är handlingen i sin helhet att anse som begången inom Sverige. Om en hälare t.ex. köpt tjuvgods utomlands och avyttrar det här, är häleriet begånget i Sverige.
Vi vill i sammanhanget även närma de praktiska utredningsmöjligheter som finns. När det gäller t.ex. svenska bankñlialer utomlands eller utländska bankñlialer i Sverige gäller i straffrättsligt hänseende huvudregeln om territorialprincipen, dvs. om ett brott begås mot en svensk bankñlial i t.ex. Frankrike är det den franska polismyndigheten som sköter utredningen. Motsvarande gäller för svensk polis om ett brott begås mot en utländsk bankñlial i Sverige. PTL omfattar samtliga i 2 § uppräknade verksamheter som bedrivs från ett fast driftställe i Sverige, dvs. även utländska bankñlialer med driftställe här. Beträffande tillsynsfunktionen skiljer inom EU mellan
man hernlands- och värdlandstillsyn. Det kan härvid uppstå gränsdrag-
ningssvârigheter vad gäller frågan om tillsynen av PTL:s efterlevnad. Den svenska Finansinspektionens nuvarande föreskrifter och allmänna råd förhindrande av penningtvätt riktar sig även mot de utländska
om filialerna i Sverige. I händelse att ñlialen följer svensk lag och
av svenska bestämmelser på området kan vissa sanktioner tillgripas 7 kap. 19 § jämförd med 7 kap. 15 § BRL. Om rättelse sker skall underrättelse ske till hemlandsmyndigheten. För svenska filialer i utlandet gäller på motsvarande sätt det landets föreskrifter.
Vi föreslår att även försök, förberedelse och stämpling till penningtvätt skall kriminaliseras. Även här får bedömningar göras med utgångspunkt i vad gäller i motsvarande fall vid annan brottslig-
som het. Vad som skall menas med försök torde knappast innefatta några särskilda svårigheter. Däremot blir, mot bakgrund av utfominingen av 23 kap. 2 § BrB, utrymmet för för förberedelse förhållandevis
ansvar snävt. Såvitt gäller penningtvätt torde främst ansvar komma i fråga i sådana fall där lämnats som förlag eller vederlag för be-
pengar stridande utgifter som är förbundna med en kommande penningtvätt
av eller ersättning för att någon medverkar. Beträffande i lagrummet nänmda hjälpmedel kan fall tänkas där viss utrustning anförskaffats eller särskilt dataprogram gjorts i ordning för att möjliggöra penningtvätt. Enligt vår mening bör för förberedelse kunna komma i
ansvar fråga hos t.ex. yrkesverksam jurist eller revisor påträffar
om man en handlingar rörande brottsplaner enda meningsfyllda funktion är
vars att möjliggöra penningtvätt. Uppsåtet hos en gärningsman skall vara sådant att materialet förr eller senare skall komma till användning för penningtvättsbrott. Det behöver således inte vara fråga om något bestämt brott.
Med stämpling i aktuellt lagrum att man träder i för-
avses nu bindelse med annan för att besluta om utförande av brott. Hit hör även anstiftan eller att man åtar sig eller erbjuder sig att utföra brott. Vi är väl medvetna i denna del kan antas bli relativt ovanligt
om att ansvar för penningtvättarens vidkommande. Ett skäl för att föreslå ansvar även i denna del är att undvika en gråzon vad gäller i fråga om ansvar för grovt oaktsam rådgivning.
Vi vill erinra om att de allmänna straffbestämmelserna om medverkan kan bli tillämpliga i dessa fall.
3.7.3.4 Straffbar rådgivning vid penningtvättsbrottslighet
Bestämmelser om förbjuden rådgivning finns i lagen 1985:354 om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall m.m. rådgivningslagen. Lagen utgör ett led i kampen mot den ekonomiska brottslig-
heten och syftar till att försvåra sådan oseriös rådgivningsverksamhet som ofta utgör en förutsättning för ekonomisk brottslighet prop. 1984/85 :90. Med rådgivningsverksamhet avses i lagen en verksamhet där någon yrkesmässigt går andra tillhanda med råd eller annat biträde
i juridiska eller ekonomiska angelägenheter. Den som i utövningen av
rådgivningsverksamhet av grov oaktsamhet främjar en straffbelagd gärning döms, enligt 2 för vårdslös rådgivning till böter eller fängelse i högst två år. Straffet får dock inte sättas högre än vad som är föreskrivet för den gärning som frärnjats. I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Straffbestämmelsen utgör ett komplement till det allmänna medverkansansvaret enligt 23 kap. BrB. Vidare kan allmän domstol förbjuda den som i rådgivningsverksamheten gjort sig skyldig till brott som inte är ringa att utöva rådgivningsverksamhet under viss tid, dock högst fem år. I samband med att förbudet åläggs får rätten förordna att beslutet skall gälla utan hinder av att det inte har vunnit laga kraft. överträdelse förbudet medför straffansvar samt
av förlängning av förbudet.
Alla slags juridiska och ekonomiska rådgivare även sådana som
står under arman särskild tillsyn såsom advokater och revisorer
omfattas av lagens bestämmelser. Ett meddelat förbud innebär att de generella behörighetsvillkoren för att vara advokat eller revisor inte är uppfyllda se 8 kap. 2 § femte stycket RB.
Lagen har prövats i ytterst begränsad omfattning. HD konstaterade i NJA 1995 s. 505 La Reine-målet att det i målet fanns straffbelagda gärningar som advokaten och en biträdande jurist vid denna byrå hade främjat genom sin rådgivning varför båda fälldes till ansvar för
vårdslös rådgivning.
Den utformning av de föreslagna penningtvättsbrotten som angetts i det föregående bör slå igenom även i rådgivningsfall. På samma sätt som häleri i regel kräver ett styrkt förbrott fordrar, som framgått av det nyss sagda, även rådgivningslagen att så är fallet. Redan av denna anledning bör ett rådgivningsbrott i fråga om penningtvätt ges en självständig utforrrming. Att kriminalisera förfarandet i speciallagstiftning blir en direkt följd av valet att specialstraffrättsligt reglera penningtvätt. Kan ett bestämt förbrott styrkas torde åtal väckas enligt rådgivningslagen och inte enligt den av oss föreslagna regeln i den nya penningtvättslagen. Det system med yrkesförbud m.m. som fimis i rådgivningslagen behöver inte överföras till vårt område utan straffet får i sig tillräckligt. Kriminaliseringen av rådgivning i samband
vara med penningtvätt begränsas till den som i sin yrkesutövning delar ut råd. En motsvarande begränsning är däremot inte motiverad i fråga om själva penningtvättsbrottet. För dem som i sin verksamhet normalt tillhandagår allmänheten med yrkesmässig rådgivning bör utgångs-
punkten vara att vidtagna penningtvättsâtgärder regelmässigt bör bedömas att falla in under den straffbara râdgivningen. Kraven bör också kunna ställas högre denna typ av verksamhet med hänsyn till att sådan rådgivning som regel alltid är förknippad med särskilda krav på kompetens.
3.8¶Organisatoriska frågor
3.8.1 Den nuvarande organisationen
Enligt direktiven skall utredningen ta del av den utvärdering av finanspolisens verksamhet som gjorts inom Rikspolisstyrelsen och beakta resultatet vid arbetet. Utredaren skall också beakta den översyn av myndighetsstrukturen för ekonomisk brottslighet som görs av ekobrottsberedningen.
Den organisation som i dag finns när det gäller penningtvätt utgår från bestämmelsen i 9 § PTL som föreskriver att företag som omfattas av lagen skall länma uppgifter till Rikspolisstyrelsen, eller den polismyndighet som regeringen bestämmer, om omständigheter som kan tyda penningtvätt. Regeringen har inte använt sig av den i lagen givna möjligheten att styra anmälningarna om misstänkt penningtvätt till någon annan myndighet än Rikspolisstyrelsen. Inom Rikspolisstyrelsen handläggs anmälningar beträffande penningtvätt av finanspolisen vars verksamhet redovisas i avsnitt 1.4.3.
Finanspolisens arbete med ett ärende avslutas i princip om en brottsutredning initieras. Sådana utredningar handläggs i den ordinarie utredningsorganisationen inom polisen. Inom âklagarväsendet finns ingen särskild organisation för penningtvättsfrâgor. Som regel handläggs ärendena ekoâklagare eftersom de flesta ärenden hittills
av rört ekonomisk brottslighet.
Närnnas bör även Finansinspektionens funktion som tillsynsmyndig-
het över flertalet av de företag som omfattas av PTL. I avsnitt 1.4.2 redogörs för Finansinspektionens verksamhet.
3.8.2¶Förändringar inom den penningtvättsbekämpande
organisationen
Regeringens ekobrottsberedning har i en rapport Effektivare ekobrottsbekämpning Ds 1996: 1 föreslagit att en särskild ekobrottsmyndighet skall inrättas och att denna skall svara för åklagaruppgifter och
kriminalpolisiära uppgifter när det gäller ekobrottsbekämpning. Förslaget innebär bl.a. att ärenden om penningtvätt som i dag handläggs vid ñnanspolisen skall höra till den nya ekobrottsmyndigheten. I rapporten redogörs vidare för en utvärdering som gjorts angående finanspolisens verksamhet som bl.a. mynnar ut i rekommendationer att ñnanspolisen bör införlivas med Rikskriminalpolisen eller med Riksenheten mot ekonomisk brottslighet. Som framgår av redogörelsen för finanspolisens verksamhet avsnitt 1.4.3 införlivades ñnanspolisen den 1 september 1996 med Rikskriminalpolisen.
Av 1997 års budgetproposition framgår bl.a. att regeringen delar ekobrottsberedningens uppfattning att det bör inrättas en ny myndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet men anser det inte nödvändigt att ge den nya myndigheten ställning som kombinerad åklagaroch polismyndighet. Frågan om Ekobrottsmyndighetens närmare utfomming ses för närvarande över av en särskild utredare dir. 1996:112. I utredningsarbetet ingår bl.a. att utarbeta underlag för regeringens ställningstagande till vilka typer av ärenden som skall handläggas vid myndigheten. Utgångspunkten för detta arbete skall vara de ärendeslag som i dag handläggs vid åklagarmyndigheternas ekokamrnare eller av åklagare med särskild utbildning om ekonomisk brottslighet och vid polisens ekorotlar. Den nya myndighet som inrättas, Ekobrottsmyndigheten, skall svara för all åklagarverksamhet inom ekobrottsområdet.
3.8.3 överväganden
Organisationsfrågor tas inte upp i direktiven annat än i förbigâende. Våra förslag tar framför allt sikte på sanktionerna mot penningtvätt och möjligheterna att genom ökad uppgiftsskyldighet och ett utökat informationsutbyte effektivisera lagstiftningen. Förslagen har utarbetats med utgångspunkt i dagens organisation. När vi i detta betänkande talar om finanspolisen och dess roll innebär detta således inget ställningstagande till vilka organisatoriska lösningar man bör välja i framtiden. Erfarenheterna av det nuvarande systemet är för övrigt begränsade eftersom det är ett relativt litet antal fall av de lämnade uppgifterna som har lett vidare till förundersökning och domstolsprövning.
Från våra utgångspunkter är det emellertid viktigt att betona att uppgifter om transaktioner som kan utgöra penningtvätt även i framtiden skall destineras till en viss organisatorisk enhet, där erforderlig kompetens och erfarenhet finns tillgå. Även våra
att om förslag kan antas leda till ett ökat antal lämnade uppgifter om penningtvätt är det viktigt att hålla fast vid detta.
Den föreslagna utvidgningen av straffansvaret torde innebära
av oss att betydligt fler ärenden än tidigare gär vidare till förundersökning. Frågan om hur ärendena skall hanteras vidare sedan det konstaterats att det finns anledning att anta att penningtvättsbrott föreligger är i första hand intern organisationsfrâga för polis- och åklagarväsendet.
en Särskilt mot bakgrund av att en utredare för närvarande arbetar med frågor rör hur skall organisera bekämpningen av ekonomisk
som man brottslighet inom dessa verksamhetsområden finner vi ingen anledning att in på sådana aspekter. Vi vill emellertid framhålla att förslaget
frysning innebär att det ställs särskilda krav pâ nära samarbete om mellan polis och åklagare och väl upparbetade rutiner. Förslaget kan också ställa krav jour- och beredskapsorganisation av ett slag som inte förekommer i dag.
4¶Författningskommentar
4.1¶Förslag till lag mot penningtvätt
Vi föreslår att en ny penningtvättslag införs. Den nya penningtvättslagen har i överskådlighetens intresse givits en ny systematik. I det följande kommenterar vi i stort sett bara sådana lagrum där ändringar i sak föreslås. Inom parentes anger vi ett nytt lagrums motsvarighet i
gällande lagstiftning. Vi har i den allmärma motiveringen tämligen nu ingående redovisat våra överväganden varför behovet av ytterligare påpekanden är mindre. De bestämmelser och begrepp som bibehållits från PTL har samma innebörd i den nya penningtvättslagen varför någon närmare förklaring inte ges i dessa fall. Här hänvisas till förarbetena till PTL, se prop. 1992/93:207.
Den nya penningtvättslagen är disponerad på följande sätt. Avdelning l innehåller en inledande bestämmelse med en definition av vad som avses med penningtvätt. Avdelning 2 innehåller bestämmelser
vilka företag som omfattas av lagen samt de olika åtgärder som om företagen är skyldiga att vidta. Dessa bestämmelser är i stort oförändrade från nuvarande PTL. Vidare finns i denna avdelning bestämmel-
åtgärder kan vidtas av polis- resp. åklagarmyndighet när ser om som uppgifter lämnats om misstänkt penningtvätt, frysning, samt vilken information som får lämnas mellan företag och myndighet resp. mellan företag utan hinder eventuell tystnadsplikt. Avdelning 3
av innehåller bestämmelser avseende vissa branscher som inte omfattas
PTL som ändock får anses vara av intresse i penningtvättshänav men seende och därför bör ålagda att i vissa fall lämna infonnation till
vara ñnanspolisen. I avdelning 4 har införts bestämmelser angående rapporteringsplikt vid direkt in- och utförsel av pengar. Avdelning 5 innehåller de ansvarsbestämmelser där bl.a. ett nytt penningtvätts-
nya brott införts. De bestämmelser gäller Finansinspektionen återfinns
som slutligen under avdelning övriga föreskrifter. Här finns vidare de bestämmelser administrativa åtgärder som företagen är skyldiga att
om vidta men som inte belagts med påföljd.
Fo"rfattningskommentar SOU l997:36
Avdelning I
Inledning
1 § 1 §andra stycket I första stycket ges en ny definition av begreppet penningtvätt. Eftersom vi valt att föreslå specialreglering av penningtvättsbrottet ñmis inte längre den direkta kopplingen till hälerireglema. Penningtvätt innebär ett döljande av att pengar eller pengars värde har ett olagligt ursprung. Definitionen utgår därför från begreppet "medel", i motsats till den nuvarande lagens begrepp egendom. Medel innefattar förutom kontanta medel i form av svenska kronor och utländska valutor, alla handlingar som har något faktiskt värde såsom aktier, obligationer eller andra omsättningsbara värdepapper. Vidare har orden "förvärvats genom brott" ersatts med härrör från brott eller brottslig verksamhet". Ändringen innebär att även medel som åtkommits utan att något direkt förvärv har ägt rum omfattas av lagen, t.ex. skatte- och tullbrott se avsnitt 3.1. Att ordet brott utvidgats till brott eller brottslig verksamhet" är snarast en kodiñering av hur lagen redan tillämpas. De uppgifter som lämnas till finanspolisen i dag skulle snarare kunna sägas vara tecken på brottslig verksamhet än ett visst brott. För att bl.a. underlätta för företagen bör därför misstanke om att medlen härrör från brottslig verksamhet vara tillräckligt. När det gäller graden av misstanke har vi i likhet med PTL stannat för lokutionen "kan antas. Vi hänvisar här till förarbetena till PTL, se prop. 1992/93:207 s. 14
Av andra stycket framgår att med gärningar av allvarligare slag avses, liksom i PTL, gärningar där fängelse mer än sex månader ingår i straffskalan.
Vid införandet av PTL anfördes att syftet med hänvisningen i 1 § första stycket till Sveriges förpliktelser enligt EES-avtalet var att fästa tillärnparens uppmärksamhet att EES-avtalet kan ha betydelse för tolkningen av lagens bestämmelser. Vi anser att hänvisningen är överflödig då sådana hänsyn skall tas även utan att det direkt framgår av lagen. Borttagandet av hänvisningen innebär således ingen förändring när det gäller lagens tillämpning jämfört med i dag.
Avdelning II
Uppgiftsskyldiga företag m.m.
2 § 2 § Ändringarna innebär att verksamhet enligt lagen 1989:508 om
försäkringsmäklare omfattas av den nya penningtvättslagen. Med försäkringsmäklare avses enligt nämnda lag juridisk och fysisk person yrkesmässigt förmedlar direktförsäkringar. Med företag avses i
som
den penningtvättslagen därför såväl juridiska som fysiska personer
nya som driver sådan verksamhet som anges i lagen om försäkringsmäklare. För övrigt har endast redaktionella ändringar gjorts.
3-6 4-7 §§ De ändringar som har gjortsp är närmast av redaktionell När det gäller angivet belopp i 3 110 000 kronor, har detta sin grund i EG-direktivet som anger 15 000 ecu som beloppsgräns. En annan lösning skulle kunna vara att ge Finansinspektionen befogenhet att reglera beloppet, motsvarande 15 000 ecu, med utgångspunkt från rådande valutaförhållanden. Med tanke de diskussioner som för närvarande förs internationellt beträffande gemensam valuta i Europa får nuvarande ordning med angivet belopp, som företagen dessutom redan arbetat in, anses tillfredsställande. Härutöver har 4 § utökats till att omfatta även verksamhet enligt lagen om försäkringsmäklare.
7 § 9 § Första stycket motsvarar 9 § första meningen. Här har anpassning gjorts till att lagen föreslås omfatta även medel som härrör från skatteoch tullbrott. I övrigt har lagtexten anpassats till den i l § givna definitionen. Till skillnad från 6 § har vi här valt att använda lokutionen ger anledning att anta. Demia åtskillnad innebär endast att man här bör ha funnit något i utredningen som ger anledning att vidare med ärendet.
Andra stycket motsvarar 9 § andra meningen. Att upplysningar
skall lämnas genast innebär inte annat än att kontakt med finanspolisen
bör tas omgående efter det att granskningsskyldigheten enligt första
stycket har uppfyllts. Det tillägg som har gjorts i andra stycket ger finanspolisen möjlighet att återkomma till det företag som lämnat
uppgifter för att få ytterligare upplysningar om ärendet. Det är inte möjligt att i lagtexten precisera vilka ytterligare uppgifter som skall
lämnas utan detta får avgöras i det enskilda fallet. När det gäller
.
185 8 17-0320
Författningskommentar
begreppet uppdrag behöver detta inte vara uppdrag i civilrättslig mening utan bör ges en vidare innebörd.
Tredje och fjärde styckena saknar motsvarighet i PTL. Bestämmelserna reglerar informationsutbyte -mellan företag som omfattas av
uppgiftsskyldigheten i den nya penningtvättslagen och mellan sådant företag och ñnanspolisen. Uppgiftslämnande enligt dessa bestämmelser kan ske utan hinder av tystnadsplikt jfr. 8 §. Enligt tredje stycket är
även annat företag än det som lämnat uppgifter om misstänkt pen-
ningtvätt till finanspolisen skyldigt att begäran lämna polisen de
uppgifter begärs. Avsikten är inte att ett allmänt informations-
som
flöde skall uppstå utan efterföljande frågor från finanspolisen skall
bygga på redan initierat ärende. Genom föreskriften underlättas för företagen att bedöma urvalet av vilken information som kan lämnas till finanspolisen utan att brott begås mot eventuell tystnadsplikt. Fjärde stycket tillåter även informationsutbyte i enskilda fall mellan olika
företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penningtvätts-
lagen. För sådant informationsutbyte fordras inte att ett ärende i frågan finns hos finanspolisen. Det skall dock grunda sig på konkreta händelser företaget bedöms ligga inom pemiingtvättssfáren.
som av Med tanke på att informationsutbyte enligt tredje och fjärde styckena skall kunna ske mellan företag med olika sekretessbestämmelser måste givetvis stor försiktighet iakttas innan man lämnar uppgifter till företag utanför den egna sekretessektorn.
Att medverkansförbudet i 3 § andra stycket PTL upphävs, bl.a. för att inte riskera att transaktioner drabbas av "ständig frysning innebär
, givetvis inte att företagen skall medverka till penningtvätt. De nya
påföljdsbestämmelsema innebär bl.a. att den som uppsåtligen eller av
oaktsamhet medverkar till penningtvätt, till skillnad från i dag, grov kan fällas till härför 20 §. Företagen bör därför inta
ansvar se samma restriktiva inställning som tidigare och vägra utföra en transaktion som verkar misstänkt.
8§10§ Den tidigare skrivningen brutit mot någon sekretessregel har ersatts med "åsidosättande av tystnadsplikt" för att även kontraktuella åtaganden tystnadsplikt skall omfattas. Detta innebär således en
om utvidgning möjligheterna att lämna uppgifter utan att behöva riskera
av att begå brott mot sekretessbestämmelser eller annan avtalsrättslig tystnadsplikt. Bestämmelsen gäller dels uppgifter som lämnas till finanspolisen, dels uppgifter lämnas mellan företag som omfattas av
som
i den Även styrelseledauppgiftsskyldigheten nya penningtvättslagen.
möter, anställda eller andra som lämnar uppgifter för företagets
räkning är skyddade av bestärmnelsen. Företag som inte omfattas av uppgiftsskyldigheten kan likaledes lämna uppgifter med stöd av bestämmelsen jfr 11 och 12 §§.
9 § Detta lagrum reglerar en möjlighet att frysa medel" och saknar motsvarighet i PTL. Förfarandet är ingående beskrivet i avsnitt 3.3.1.
Första stycket förbjuder företag att utan medgivande från finanspolisen genomföra en transaktion om vilken uppgifter har lämnats. Genom bestämmelsen kan företagen hänvisa till att de genom lag är förhindrade att genomföra transaktionen vilket borde underlätta vid kontakterna med kunder. Kan transaktionen, antingen om det inte är möjligt eller om det skulle försvåra den fortsatta utredningen, inte underlåtas, skall företaget omedelbart efter det att transaktionen har genomförts underrätta finanspolisen härom jfr. EG:s penningtvättsdirektiv, art. 7. Företaget skall då ange skälen till varför transaktionen genomfördes. Om angivna skäl kan anses godtagbara får avgöras i det enskilda fallet. Om transaktionen genomförs utan godtagbara skäl föreligger kan ansvarsbestärnmelserna träda in. När det gäller ordet genomföra innefattar detta även t.ex. elektroniska
överföringar.
I andra stycket föreskrivs att om finanspolisen inte lämnar sitt medgivande till transaktionen skall ärendet anmälas till åklagare som omedelbart skall pröva om åtgärden att stoppa transaktionen skall
bestå frysning. Har ett företag genomfört en transaktion kan frysning
givetvis inte komma i fråga hos detta företag. En frysning kan bestå i högst två dygn räknat från åklagares beslut. Därefter skall den antingen hävas eller övergå i annat ordinärt straffrättsligt tvångsmedel. Någon förlängning av tiden kan inte komma i fråga. För att beslut om frysning skall få fattas fordras att åtgärden uppväger det intrång eller
. men i övrigt som åtgärden innebär proportionalitetsprincipen.
Enligt tredje stycket skall företaget så snart det kan ske och senast inom sex timmar från det att uppgifterna lämnades till finanspolisen underrättas om att man avser att föra ärendet vidare till åklagare. Efter sex timmar är företaget oförhindrat att genomföra transaktionen, om det inte fått annat besked. Denna tidsangivelse har angetts bl.a. för att någon transaktion inte skall bli liggande utan beslut om frysning. Transaktionen skall efter det att frysningsbeslutet hävts omedelbart genomföras enligt gängse företagspraxis. Det är således inte meningen att t.ex. en bank skall behöva öppna ett visst kontor en söndag för att en tidigare fryst transaktion skall kunna genomföras.
Fjärde stycket reglerar rätten för den som berörs av att trans-
Författningskommentar
aktionen stoppas att få vetskap om detta.
När det gäller tidsaspekten mäste beaktas att de företag som
omfattas av den nya penningtvättslagen har olika öppettider, att
överföringar kan ske via Internet, tidsförskjutningar mellan olika länder En lösning bygger på bankdagar är därför inte
m.m. som möjlig. Man bör i stället utgå från sex timmar när det gäller finanspolisens underrättelsetid och två dygn när det gäller åklagarbeslut oavsett var den misstänkta händelsen begåtts. Finanspolisens beslut blir form interimistiskt beslut dvs. ett förberedande beslut inför
en av frysningsbeslutet fattas av åklagare. Frågan om eventuella
som skadeståndsanspråk har behandlats i den allmänna motiveringen se avsnitt 3.3.1.
10 § 11 § första stycket Ändringen innebär att man inte skall vara bunden av begreppet undersökning i RB:s mening utan att det är tillräckligt att fråga är om en utredning enligt denna lag.
Avdelning III
Övriga företag
11 § Detta lagrum saknar motsvarighet i PTL. Finanspolisen ges här möjlighet att vända sig till branscher där penningtvätt kan antas förekomma, ändå olika anledningar inte bör omfattas av
men som av
den penningtvättslagens uppgiftsskyldighet, för att inhämta in-
nya formation i penningtvättsärenden. Avsikten är inte att polisen helt utan skäl skall kunna inhämta information utan det skall krävas att ett konkret ärende redan finns anhängiggjort hos ñnanspolisen. I den allmämma motiveringen har närmare redogjorts för förutsättningarna för att använda sig bestämmelsen och urvalet av branscher som
av omfattas se avsnitt 3.4.5.
12 § Bestämmelsen har införts för att även de företag som inte omfattas av
uppgiftsskyldigheten i den penningtvättslagen utan endast av
nya skyldigheten ll § att lämna infomiation till ñnanspolisen skall kunna lämna uppgifter utan att riskera straffansvar för åsidosättande av
tystnadsplikt jfr 8 §.
Avdelning IV
Särskild rapporteringsplikt
I denna avdelning återfinns våra förslag om särskild rapporte-
en ringsplikt vid in- och utförsel av medel. Förslagen, som saknar
motsvarighet i tidigare lagstiftning, har ingående redogjorts för i den
allmänna motiveringen se avsnitt 3.6.
13 § Genom bestämmelsen föreskrivs en rapporteringsskyldighet för den som medför medel motsvarande mer än 50 000 kronor in i eller ut ur Sverige. Vad som avses med medel framgår av kommentaren till 1 Tullen har i dessa fall samma befogenheter som enligt tullagen och lagen om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom EU, den s.k. befogenhetslagen. Vi inför således inte några nya befogenheter i dessa hänseenden. Rapporten skall lämnas blankett som tas fram av Tullverket och skall finnas tillgänglig vid landets gränser. Om tullmyndighet saknas på platsen skallblanketten avlämnas till Tullverket inom fem dagar.
14-15 Genom bestämmelserna ges tullmyndigheterna en möjlighet att, under vissa förutsättningar, vidta åtgärder mot penningtvätt. Om en tullmyndighet påträffar medel som det finns anledning att anta härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag skall ñnanspolisen genast underrättas. Det finns då också en möjlighet för Tullverkets företrädare att kvarhålla medlen i sex timmar och om det är av synnerlig vikt för utredningen, i ytterligare sex timmar. Möjlighet till kvarhâllande av medel finns såväl om felaktig eller ingen rapport länmats, som om korrekt rapport lämnats men ovan angiven misstanke uppstår. Den korta tidsfristen har hämtats från bestämmelsen i 23 kap. 9 § RB som reglerar skyldigheten för den som inte är anhållen eller häktad att stanna kvar för förhör.
Avdelning V
Ansvarsbestämmelser
Avdelningen saknar i sin helhet motsvarighet i PTL och har tillkommit
på grund valet att införa en specialstraffrättslig reglering av
av penningtvättsbrott Vi hänvisar här till vad som anförts i den
m.m. allmänna motiveringen avsnitt 3.7. Allmänna straffrättsliga
se
principer skall tillämpas även för dessa bestämmelser.
16 §
Penningtvättsbrottet, harsin utgångspunkt i definitionen i 1
som skall inte subsidiärt till häleribestämmelserna utan skall utgöra ett
vara självständigt brott. Det är således åklagaren som avgör om åtal skall väckas för penningtvättsbrott eller för häleri och därefter domstolen
avgör för vilket brott den kan döma till ansvar. För ansvar krävs som
gärningen begåtts uppsåtligen. Med ta befattning avses inte att endast att rent fysiskt tar i pengarna utan även olika transaktioner
man omfattas. Förfarandet kan både aktivt och passivt. De gärningar
vara
vi vill komma med bestämmelsen är självfallet inte så kallade som vardagstransaktioner. För att brott skall komma i fråga fordras att befattningen skall ägnad att dölja att medlen härrör från brott
vara eller brottslig verksamhet. Typiska exempel straffbara förfaranden
någon låter använda hans bankkonton, bankär att en amian person fack, värdepappersdepå eller liknande för att dölja medlens ursprung. Andra exempel kan att låta någon använda ett företag som
vara
bulvan i avseende. Även andra mellanhand eller att agera något förfaranden innebär att någon förfogar över medlen så att deras
som
höljs i dunkel faller under straffbestämmelsen. ursprung
Första stycket straffbelägger sådan befattning med medel som härrör från brott eller brottslig verksamhet är ägnad att dölja denna
som egenskap hos medlen. Begreppet brott eller brottslig verksamhet har närmare redogjorts för under l Med brottslig verksamhet avses en verksamhet bedrivs i vad i någon mening kan betecknas som
som som organiserade former. Åklagaren behöver inte kunna bevisa från vilka enskilda brott medlen härrör, däremot måste det framgå att de har
som
samband med verksamheten. Avsaknad av legala inkomster eller ett oproportionerligt låga sådana i förhållande till de tvättade pengarna utgör då viktig omständighet. Inga särskilda krav ställs omfatt-
en ningen verksamheten. Det kan med andra ord vara tillräckligt att
av den bedrivs i näringsliknande former. Det normala torde dock vara att det är fråga verksamhet har pågått viss tid och att flera
om en som en
personer är inblandade. I övrigt hänvisas till vad sägs i den som
allmänna motiveringen avsnitt 3.7.3.
Andra stycket reglerar straffbarheten så sätt att för att ansvar skall kunna komma i fråga för penningtvätt krävs att medlen härrör från gärningar där fängelse i mer än månader ingår i straffskalan. sex
17 § Första stycket innebär att brott i 16 § är att om som avses anse som ringa skall fällas till ansvar för penningtvättsförseelse. Vid bedömningen av vad som är att anse som ringa får riktlinjer hämtas från den allmänna straffrätten. Exempel på fall där gärningen kan ringa är vara om den avser ett obetydligt belopp eller om gärningsmannens del i brottet framstår som mycket begränsad. Enligt andra stycket skall fällas till ansvar för penningtvättsförseelse
även för det fall gärningsmannen inte insåg hade skälig anledning
men att anta att medlen var av sådant slag i 16 Frågan som anges utvecklas närmare i den allmänna motiveringen avsnitt 3.7.3.
18 § Ett grovt penningtvättsbrott har införts. För bedömning brottet av om skall anses som grovt hänvisas dels till den allmänna straffrätten, dels till vad som sagts i den allmänna motiveringen avsnitt 3.7.3.
19 § Bestämmelsen kriminaliserar grovt oaktsam rådgivning eller annat
främjande av möjligheterna att begå penningtvättsbrott eller penningtvättsförseelse. Det speciella rådgivningsbrottet är inte subsidiärt till vårdslös rådgivning enligt den så kallade rådgivningslagen. På
samma sätt som när det gäller penningtvättsbrott är det åklagaren som i det enskilda fallet har att avgöra för vilket brott åtal skall väckas. När det gäller vad som innefattas i begreppet grov oaktsamhet
hänvisas till allmänna straffrättsliga principer.
20 §
Bestämmelsen straftbelägger de åtgärder företagen enligt
tre av som EG:s penningtvättsdirektiv är skyldiga att iaktta, nämligen gransknings- och uppgiftsskyldighet samt att meddelandeförbudet inte
överträds. För påföljd fordras att gärningen begås uppsåtligen eller
av grov oaktsamhet se avsnitt 3.7.1.
Författningskommentar sou 1997:36
21 § Bestämmelsen innebär att den underlâter att lämna rapport om insom eller utförsel kontanter eller liknande kan, gärningen begås av om eller oaktsamhet, âdömas böter. Detsamma skall gälla
uppsåtligen av
lämnar oriktig rapport. Oriktigheten kan t.ex. bestå i att den som en felaktigt belopp angetts eller att identitetsuppgifterna inte stämmer. ett I ringa fall skall inte dömas till ansvar.
22 § Även försök, förberedelse eller stämpling till brott enligt 16-18 §§ straffbeläggs med hänvisning till 23 kap. BrB. I fråga om räckvidden hänvisas till den allmänna motiveringen.
Avdelning VI
Övriga föreskrifter
23-26 §§ 8, 12 och 13 §§ Endast redaktionella ändringar har gjorts.
Författningskommentar
4.2¶Förslag till lag om penningtvättsregister
Vi föreslår att en lag om penningtvättsregister införs. Lagen reglerar möjligheten för företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penningtvättslagen att föra register med hjälp av ADB över uppgifter som lämnats till fmanspolisen eller som på annat sätt skall hållas tillgängligt för myndighet se avsnitt 3.5.
1 § Företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penningtvättslagen skall ha möjlighet att med hjälp av ADB föra register över uppgifter som företaget själv lämnat till ñnanspolisen. Uppgifter från annat företag omfattas inte.
2 § Uppgifter ur register som förs med hjälp av ADB får inte lämnas ut till den registrerade. Vi hänvisar här till vad som anförts i-avsnitt 3.5.
3 § När det gäller lagringstid för uppgifter i dataregister kan detta diskuteras. Registerutredningen överväger att föreslå tolv månaders bevaringstid för uppgifter i vissa polisregister innan uppgifterna gallras. Samma tidsbegränsning bör gälla för penningtvättsregister. Inkommer uppgifter som kan hänföras till i registret befintlig
nya uppgift bör tiden räknas från den senaste uppgiftens införande. Enbart
den omständigheten att ett frysningsförfarande enligt 9 § den nya
penningtvättslagen aktualiserats men förfallit medför inte någon annan bedömning.
4 § Närmare föreskrifter för utformningen och hanteringen av registren bör utfärdas av Datainspektionen, efter samråd med Finansinspektionen. Bestämmelsen har utformats med utgångspunkt i 19 § datalagen.
5¶Ikraftträdande m.m.
Vi har föreslagit den l januari 1998 som dag för ikraftträdande för lagen mot penningtvätt och lagen om penningtvättsregister. Vi är väl medvetna om bestämmelserna om propositioners avlämnande
men anser inte att dessa påverkar vårt förslag om ikraftträdande. Några särskilda Övergångsbestämmelser har vi inte funnit nödvändiga. Vad avser de av oss föreslagna ansvarsbestämmelserna hänvisas till lagen 1964: 163 om införande av brottsbalken.
Det är i det närmaste omöjligt att mäta kostnadseffekterna våra
av förslag. Att effektivisera bekämpningen av penningtvätt och annan kvalificerad ekonomisk brottslighet bör dock positiva konsekvenser för samhället i stort.
De förslag vi har lämnat innebär främst nyheter för de företag som omfattas av lagen, vilket kan innebära vissa kostnadsökningar för dessa i form av ökade utbildningsinsatser för personal Samtidigt
m.m. kan nyheterna innebära att företagen blir mer vaksamma och att risken för att de utsätts för olika typer av bedrägerier minskar.
De nyheter som kan påverka myndigheternas kostnader är dels den s.k. frysningen, dels rapportering av kontantinnehav vid inresa till resp. utresa från Sverige.
I fråga om frysning föreslår vi att det skall föreligga en skyldighet för företagen att underrätta finanspolisen innan transaktion
en genomförs. Det är åklagare som, efter kontakt med finanspolisen, skall besluta om frysning. För att detta förfarande skall kunna fungera krävs att det finns en fungerande jour- eller beredskapsorganisation. För åklagarna bör detta inte innebära några problem eftersom där redan i dag finns en fungerande sådan verksamhet. Däremot finns för närvarande ingen motsvarande organisation utanför ordinarie arbetstid hos fmanspolisen. För att få till stånd ett fungerande frysningsinstitut enligt vårt förslag är det nödvändigt att införa en sådan. Kostnaden härför får dock anses vara försumbar i budgetsammanhang.
Förslaget om rapportering av kontantinnehav vid resa över den svenska gränsen kommer att medföra visst merarbete för Tullverket. Tullverket skall bl.a. ta fram och tillhandahålla rapporteringsblankett som skall bevaras i enlighet med fastställda föreskrifter. De ökade kostnader som detta kan medföra bör dock rymmas inom Tullverkets nuvarande budgetrarnar.
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av Ella Nyström
Den gällande lagen åtgärder mot penningtvätt, vilken bygger
nu om EG:s s.k. penningtvättsdirektiv, syftar till att förhindra att det
på
finansiella systemet utnyttjas för penningtvätt och omfattar i lagen närmare angivna kreditinstitut och finansiella institut. Gärningar som straftbeläggs framför allt bestämmelserinnefattar penningtvätt genom i 9 kap. 6 § första stycket 3 och 4 BrB om häleri. Såvitt framgår na redovisningen i betänkandet innehållet i utländsk rätt följer av av flertalet länders lagstiftning området samma systematik som den svenska, i så motto att straffbestämmelser för vad som kan betecknas penningtvättsbrott återñmis i resp. lands allmänna strafflag. som
Utredningens förslag att i penningtvättslagen införa ett nytt penningtvättsbrott finner jag olämpligt ur systematisk synpunkt.
vara Dessutom kommer tillämpningsområdet för den föreslagna straffbestämrnelsen i stor utsträckning att sammanfalla med tillämpningsområdet för de angivna bestämmelserna i BrB, varför konkurrensovan problem kan förutses. Den utvidgning det straftbara området som av kan erforderlig och genomförbar bör i stället ske genom anses ändringar i de delar häleribestärmnelserna som tar sikte just av Något bärande skäl mot sådan lösning kan jag inte
penningtvätt. en
finna. När det överträdelser penningtvättslagens föreskrifter
gäller av uppgiftsskyldighet bör dock såsom utredningen föreslagit en
om m.m. straffbestämmelse tas in i penningtvättslagen. delar utredningens uppfattning att det vore önskvärt om även
Jag
med vinning från skattebrott och tullbrott kunde straffbe-
befattningen
läggas. Förslag i denna riktning har tidigare framlagts och behandlats. I promemorian Häleri Ds 1988:27 föreslogs att egendom som undandragits beskattning, tull eller någon annan allmän avgiftsskyldighet skulle med egendom förvärvats brott. Under
jämställas som genom
rernissbehandlingen riktades omfattande kritik mot förslaget i denna Bl.a. invändes det med den föreslagna konstruktionen skulle del. att kunna straffbart att göra affärer med en person som visserligen vara misstänkt för skattebrott där det ännu inte var slutligt avgjort var men vederbörande skyldig. I l990/91:127, som behandlade att var prop.
bl.a. nyssnämnda promemoria, uttalade departementschefen s. 41 att
Särskilda yttranden
hon med hänsyn till de tillämpningsproblem förslaget onekligen
som skulle innebära ansåg att förslaget i den delen i varje fall inte utan
ytterligare beredningsunderlag borde läggas till grund för lagstiftning.
Även i förarbetena till den nuvarande penningtvättslagen diskuterades huruvida lagen skulle vara tillämplig skattebrott o.d. Såväl i propositionen som i utskottsbetänkandet anfördes att det skulle föra för
långt att låta lagen vara direkt tillämplig på sådan brottslighet, bl.a.
därför att det oftast skulle omöjligt för bank att ha någon vara en uppfattning om huruvida fullbordat brott föreligger när transaktionen görs prop. 1992/93:207 s. 10 och bet. 1992/93:JuU37 5. Enligt s.
min bedömning har genom det föreliggande förslaget inte undan-
nu
röjts de tillämpningsproblem i tidigare ärenden har ansetts
som medföra att lagstiftning i denna riktning inte utan vidare kan genomföras. I den i lagförslagets 16 § intagna straffbestämmelsen har med medel som härrör från brott jämställts medel härrör från brottslig verksom samhet. Syftet härmed sägs vara att bredda basen för kriminaliseringen genom att ett bestämt förbrott inte skall behöva styrkas. Redan enligt nuvarande häleribestänunelser har gjorts undantag från kravet på styrkt förbrott i vissa fall. Befattning med något skäligen kan antas som vara frånhänt annan brott kan bestraffas näringshäleri enligt genom som 9 kap. 6 § andra stycket BrB eller häleriförseelse enligt 9 kap. som 7 § andra stycket 1 samma balk. En jämförelse med formuleringama i sistnämnda bestämmelser ger vid handen att syftet att slippa styrka förbrott kan uppnås genom att använda uttrycket skäligen kan antas härröra från brott. Därmed undviks begreppet brottslig verksamhet, vilket även med den motiveringen lämnats i betänkandet måste som anses alltför vagt och vidsträckt för att ingå i ett rekvisit i straffen bestämmelse. Det kan i sammanhanget anmärkas att det föreslagna andra stycket i 16 § tycks förutsätta att medlen kan knytas till visst eller vissa förbrott. Allmänt anser jag att de föreslagna straffbestämmelsema får ett alltför vidsträckt tillämpningsområde. Följden tycks kunna bli exempelvis att den som ingår helt vardaglig affär med en en person som är känd för att, kanske för lång tid sedan, ha begått ekonomiska brott riskerar att drabbas av straffansvar. Detta är enligt min uppfattning inte rimligt. Även de i betänkandet
angivna exemplen på
tillämpning av rekvisitet skälig anledning anta visar att den
föreslagna kriminaliseringen är alltför långtgående.
Vad nu angetts medför att jag inte kan biträda förslaget i de delar
det för penningtvättsbrott, och avser ansvar penningtvättsförseelse vårdslös rådgivning i samband med penningtvätt.
Särskilda yttranden
Särskilt av Tomas Tetzell
yttrande
Den uppgiftsskyldiga kretsen
Utredningen har övervägt om kretsen av företag som är skyldiga att
misstänkta penningtvättstrartsaktioner skall utvidgas i
rapportera förhållande till vad gäller för närvarande. Därvid har utredningen som sig till föreslå att försäkringsmäklare också skall ingå i
begränsat att
kretsen. Jag delar inte utredningens bedömning på denna punkt utan anser att det finns anledning att göra en större utvidgning av lagens tillämpningsområde. Jag förordar att även advokater och andra som
med juridisk rådgivning, revisorer samt fastighetsmäklare skall sysslar
skyldiga att rapportera misstänkt penningtvätt. Då det gäller vara advokater och revisorer bör skyldigheten begränsas och främst avse den del verksamheten innefattar medelsförvaltning av något av som
slag. Mitt förord för utvidgning av uppgiftsskyldigheten grundas på
en bankernas erfarenheter att det inom de nämnda yrkesgrupperna av
finns medverkar i penningtvättstransalctioner eller som
personer som sin verksamhet får vetskap transaktioner som syftar till genom om Enligt FATF:s Annual Report 1995-1996 är det en
penningtvätt.
internationell trend penningtvätten i ökande utsträckning bedrivs att icke-finansiella företag och professionella penningtvättare, bland de av nämns uttryckligen advokater och revisorer. En av de vansenare ligaste metoderna att klientrnedelskonton används för uppges vara medlen. I det föreliggande betänkandet sägs också att
placering av nu det i det praktiska brottsutredningsarbetet noteras att även sam-
fundsledamöter är inblandade i de bakomliggande förehavandena. En skyldighet rapportera misstänkta transaktioner kan förväntas dels att ha effekt, dels leda till anmälningar som underlättar
en-förebyggande bekämpandet av penningtvätt.
Mot utvidga PTL till att omfatta advokater och revisorer brukar att anföras de har lagstadgad tystnadsplikt och en särskild föratt en Om detta kan i korthet anföras följande. Till en
troendeställning. början minskar enligt min mening tyngden i denna invändning
avsevärt uppgiftsskyldigheten främst avser verksamhet som om
innefattar medelsförvaltning. Vidare är det viktigt att påpeka att möjligheterna ingripa mot penningtvätt är beroende av att in-
att formation lämnas till ñnanspolisen när misstankar uppkommer i berörda företag att de utnyttjas för att genomföra transaktioner om syftar till att dölja medlens rätta ursprung. Lagstiftningen mot som
Särskilda yttranden sou 1997236
penningtvätt bygger på att sådan infonnationsgivning förekommer. För att möjliggöra denna rapportering har det för bankernas vidkommande varit nödvändigt att i lagen föra in undantag från den gällande
annars banksekretessen. Utredningen föreslår nu ytterligare uppmjukningar i detta hänseende. Motsvarande förändringar bör enligt min mening kunna göras i tystnadsplikten för advokater och revisorer. Vad
som gjorts beträffande banksekretessen visar att ändringar av tystnadsplikten med hänvisning till intresset av att bekämpa penningtvätt inte skulle innebära något principiellt nytt steg. Inte heller i fråga om förtroendeställningen i förhållande till kunderna/klienterna föreligger det någon grundläggande skillnad mellan banker å ena sidan och advokater och revisorer å den andra. Det skall också framhållas att penningtvättslagama i bl.a. Tyskland, Storbritannien och Nya Zeeland omfattar advokater och revisorer.
Penningtvättsregister
Uppgifter som får lagras
Utredaren lägger fram förslag till en särskild lag om penningtvättsregister, som gör det möjligt för bl.a. bankerna att inrätta databaserade register med uppgifter om anmälda penningtvättsärenden. För bankernas del är detta ett ytterst välkommet förslag.
Förslaget innebär emellertid att de företag som är uppgiftsskyldiga enligt PTL endast får lagra sådana uppgifter som de själva lämnat till
finanspolisen. Detta är enligt min mening en begränsning
som påtagligt minskar nyttan av registret. Förslaget skulle bli ett mer effektivt vapen i kampen mot penningtvätt om bankerna och övriga berörda företag fick lagra uppgifter om misstänkt penningtvätt även i de fall uppgifterna kommer från andra sådana företag eller från ñnanspolisen. Huvudskälet för detta är att det är vanligt att en enskild transaktion endast utgör ett led i en lång kedja av transaktioner som berör flera finansiella institut. Ofta utnyttjar det aktuella klientelet flera olika företag i sin verksamhet just för att minska möjligheterna att kartlägga och komma betalningsströmmama. En
person som nekas en transaktion i en bank kan kort tid göra ett försök
en senare i en annan bank. Om bankerna i dessa situationer i sina register har tillgång till uppgifter som de fått från andra ökar deras möjligheter att finna mönster i de transaktioner som syftar till penningtvätt och att identifiera misstänkta penningtvättare. Mot denna bakgrund jag
anser
att förslaget till lag om penningtvättsregister bör utformas så att
Särskilda yttranden
får ske också uppgifter länmats amian än det
registrering av som av
anmälande företaget. Mitt förslag beträffande registrering är vidare logisk följd av de en förändringar utredaren föreslår när det gäller lättnader i bankseksom Dessa förslag medför ökad rätt att lämna sekretessberetessen. annars mellan företag omfattas PTL. För att en bank lagda uppgifter som av skall ha full uppgifter kommer från en annan bank om nytta av som misstänkt penningtvätt måste den mottagande banken ha rätt att lagra
dessa uppgifter i penningtvättsregistret, i annat fall kan det t.ex. inte
föras in s.k. varningsflaggor för de konton den misstänkte som har i banken. Därmed skulle svårigheten för
penningtvättaren
personalen på de enskilda kontoren att identifiera penningtvättare ute kvarstå. Risken är således att ett viktigt syfte med att förändra banksekretessen inte kommer att kunna tillgodoses om de aktuella uppgifterna inte kan lagras. Om registret får innehålla fler uppgifter underlättas således bankernas möjligheter att leva upp till uppgifts-
skyldigheten i PTL.
Lagringstid
Utredningsförslaget innebär att uppgifterna i penningtvättsregistret bör
gallras bort tolv månader efter det att de fördes in i registret. senast Enligt min uppfattning skall det avgörande för om en uppgift skall eller inte uppgiften alltjämt kan antas vara aktuell gallras ut vara om i ärende penningtvätt. Så kan vara fallet även om nya uppgifter ett om inte har tillförts ärendet under de senaste tolv månaderna. Penningtvätt ofta led i omfattande ekonomisk brottslighet där de brottsutgör ett en aktiviteterna kan pågå i flera år. Om det fastställs att utgallring
liga
skall ske efter i dessa sammanhang så förhållandevis kort tid som en månader kan det inte uteslutas att penningtvättare anpassar sig till tolv detta och genomför kommande penningtvättsoperation efter det att en denna tidsgräns passerats. Vidare kan polisens och åklagarmyndighetens utredning i dessa komplicerade fall ta lång tid i anspråk. Dessa
omständigheter talar för att uppgifterna i penningtvättsregistret skall
få bevaras så länge fall med anknytning till penningtvättsärendet alltjämt är aktuella hos berörda företag eller myndigheter. En
lagringstid på år efter det att de senast rapporterade uppgifterna
tre tillförts ett registrerat ärende bör vara ett riktmärke. Utgångspunkten
bör vidare att det skall gälla samma lagringstid för penningtvätts-
vara för ñnanspolisens motsvarande register. Det skall registret som framhållas att uppgifter självfallet skall tas bort så snart ett ärende är slutfört eller misstanke penningtvätt inte längre kvarstår. om
Särskilda yttranden
Ansvarsbestämmelser
Utredaren har övervägt att införa sanktionsavgifter mot de företag
som omfattas av uppgiftsskyldighet i PTL har avstått från att lägga
men
fram förslag med hänvisning till att Banklagskommittén utreder bl.a. de sanktionsmöjligheter står till Finansinspektionens förfogande.
som Det torde emellertid dröja innan Banklagskommittén har slutfört sitt arbete i denna del.
I det nu föreliggande betänkandet föreslås däremot bestämmelse
en om att anställda i de uppgiftsskyldiga företagen skall kunna ställas till ansvar för överträdelser mot vissa föreskrifter i PTL.
Genomförs detta förslag innebär det, vilket utredaren själv påpekar, att det i vart fall under övergângstid pâ ett eller ett år kommer
en par att råda en obalans mellan företag och anställda på det sättet att de anställda men inte företagen kan fällas för brott mot PTL. Detta kan negativt påverka de anställdas inställning till lagen, vilket enligt min mening vore olyckligt, eftersom PTL:s effektivitet är beroende de
av anställdas insatser och vaksamhet. Mot denna bakgrund vill jag förorda att bestämmelsen sanktioner mot de anställda träder i kraft
om först vid samma tidpunkt som motsvarande bestämmelser beträffande
företagen.
Bilaga
1%
Kommittédirektiv
w
skärpt bekämpning av Dir
Utredning om
penningtvätt 1995;132
Beslut vid regeringssammanträde den 16 november 1995
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas för att utreda vilka åtgärder som kan och bör vidtas för att effektivisera bekämpningen av penning-
tvätt och kvalificerad ekonomisk brottslighet. annan
Utredaren skall
utvärdera hur reglerna penningtvätt tillämpas samt med om utgångspunkt i vad kommer fram vid denna utvärdering ange som vilka ytterligare verksamheter bör omfattas lagstiftningen som av vilka andra förändringar lagen 1993:768 om åtsamt ange av gärder mot penningtvätt som kan behövas,
överväga ändringar i strafflagstiftningen,
överväga ändringar de Sekretessregler som gäller inom den - av finansiella sektorn samt mellan denna sektor och de brottsutredan-
de myndigheterna, överväga behovet regler medger förbättrad kontroll av som en uppdrag, transaktioner och utbetalningar när penningtvätt kan av misstänkas möjlighet att "frysa tillgångar" i samband samt om en med utredning penningtvätt bör införas, och av analysera behovet skärpt kontroll transaktioner över av en av gränserna. Utredarens arbete skall slutfört före utgången av mars vara månad 1997.
Bilaga
Bakgrund
Vad är penningtvätt
Penningtvätt innebär att pengar, som någon fått olagligt sätt, genom olika transaktioner förs i den legala ekonomin så att de ser ut att vara lagligen åtkomna. Genom transaktionerna den
avser kriminelle att försvåra eller omöjliggöra spåras till-
att pengarna baka till det ursprungliga brottet. Det kan exempelvis handla
om att fiytta pengar mellan olika företag eller bankkonton, ofta mellan olika länder. När tvättats kan de användas nytt i
pengarna olika affärsverksamheter med eller utan inslag brottslighet.
av
Penningtvätt är en internationell företeelse och utgör ett stort problem i det brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet i de flesta stater i världen.
Internationella överenskommelser
Inom det straffrättsliga området har två internationella konventioner som berör penningtvätt antagits.
Förenta nationerna antog den 19 december 1988 konvention
en mot olaglig hantering narkotika och psykotropa ämnen Wien-
av konventionen. Konventionen ställer krav kriminalisering
av penningtvätt i fråga inkomster från narkotikabrott och har
om undertecknats och ratificerats Sverige. Genom ändringar
av av bestämmelserna häleri i 9 kap. 6 och 7 brottsbalken har
om Sverige anpassat sin strafflagstiftning till konventionens krav prop. 1990/912127, bet. 1990/91:JuU32, rskr. 1990/91:323.
Inom Europarådet upprättades den 8 november 1990 kon-
en vention om penningtvätt, efierforskning, beslag och förverkande av vinning av brott Strasbourgkonventionen. Denna konvention innehåller regler ett vidgat internationellt samarbete vid
om brottsutredningar och vid förverkande av brottsligt förvärvade tillgångar och brottsverktyg. Konventionen ålägger parterna att
av straffbelägga gärningar som innefattar penningtvätt. Syftet är att stärka det internationella samarbetet i kampen mot allvarligare brott. Sverige har undertecknat ännu inte ratificerat konven-
men tionen. En proposition med bl.a. förslag att Sverige skall ratificera
konventionen prop. 1995/96:49 har nyligen överlämnats till riksdagen.
Även inom det finansiella tjänsteområdet har internationella överenskommelser träffats i syfte att förhindra att det finansiella systemet utnyttjas för penningtvätt. Rekommendationer har bl.a. utfärdats den finansiella aktionsgruppen FAT F Financial Ac-
av tion Task Force laundring, som bildades i juli 1989 av
on money länderna i den s.k. G-7 FAT till vilken 26 stater och 2
gruppen. organisationer anslutit sig, har utfärdat 40 rekommendationer om penningtvätt. Rekommendationema, har beaktats Sverige,
som av kommer över inom FATF:s fortsatta arbete. Även sär-
att ses en skild Banking Supervisory Subcommittee inom EMI handhar vissa frågor penningtvätt och interna kontrollfrågor i detta
om sammanhang.
EG:s ministerråd antog den 10 juni 1991 ett direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning 91/308/EEG. Syftet är att samordna insatserna
av pengar för att förhindra att friheten för kapitalrörelser och finansiella tjänster i ett integrerat Europa används för penningtvätt. Direktivet är ett s.k. minimidirektiv, vilket innebär att varje enskilt land kan fastställa strängare regler än vad som anges i direktivet.
En kontaktkommitté har också i enlighet med EG:s direktiv bildats under kommissionen. Den skall vidareutveckla direktivet och bl.a. undersöka reglerna skall utökas till andra yrkesgrup-
om
och företagskategorier än de kreditinstitut och andra finanper siella institut som nu omfattas av reglema.
EG:s direktiv är införlivat i det svenska rättssystemet i och med införandet lagen 1993:768 åtgärder mot penningtvätt
av om penningtvättslagen, trädde i kraft den 1 januari 1994 prop.
som 1992/93:207, bet. 1992/93:JuU37, rskr.1992/93:375.
Lagen åtgärder mot penningtvätt och dess tillämpning
om
Penningtvättslagen omfattar företag som står under Finansinspektionens tillsyn bedriver bankrörelse, livförsäkringsrörelse,
och som värdepappersrörelse eller verksamhet enligt lagen om kreditmarknadsbolag. De företag som omfattas av reglerna är skyldiga att utföra identitetskontroller bl.a. när de misstänker att en transaktion medel kommer från brottslig verksamhet av allvar-
avser som
Bilaga sou 1997:36
ligare slag. Uttrycket allvarligare slag innebär det gäller av att brott där det kan följa fängelse i än månader. mer sex Vid misstanke penningtvätt skall anmälan göras till Riksom polisstyrelsen finanspolisen. Lagstiftningen föreskriver ett absolut förbud för de företag som omfattas av lagen att medverka vid transaktioner där penningtvätt kan misstänkas. Däremot finns inga straffsanktioner mot den som bryter mot lagens regler. Finansinspektionens sanktionsmöjligheter och sanktioner enligt det arbetsrättsliga regelverket har ansetts tillräckliga. Straffrättsliga sanktioner kan däremot på sedvanligt sätt drabba dem medverkar vid de brott den som som genererar brottsliga vinsten; exempelvis häleri, narkotikabrott och varusmuggling eller ekonomisk brottslighet.
Behovet av en utredning
Trots att penningtvättslagen har tillämpats under relativt been gränsad tid har bl.a. polisen och bankerna redan framfört att lagstiftningen om penningtvätt borde kunna utvecklas i olika avseenden. Synpunkterna gäller bl.a. lagens utformning och svårigheter att tillämpa den samt att det i praktiken förekommer penningtvätt i stor omfattning med anknytning till institutioner och branscher som faller utanför lagens tillämpningsområde. Det har också sagts att lagen borde kunna effektiviseras på olika sätt, bl.a. genom regler som gör det möjligt att i vissa situationer hindra transaktioner och att följa penningströmmar för att spåra adressater. Effektiva åtgärder mot penningtvätt har stor betydelse i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Genom att hindra penningtvätt försvårar för de kriminella att dra nytta de brottsligt man av förvärvade pengarna. Regeringen antog i april 1995 strategi för samhällets åtgärder en mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin har redovisats till riksdagen skr. 1994/952217, bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412. Syftet med strategin är att påtagligt minska den
ekonomiska brottsligheten kraftig förstärkning
genom en av samhällets samladeinsatser mot sådan kriminalitet. Efiersom stor del både ekonomisk brottslighet och en av annan brottslighet genererar stora vinster för de kriminella är det särskilt viktigt att åtgärderna mot penningtvätt blir effektivare. Mot bak-
Bilaga
grund av det anförda är det angeläget att göra en översyn av lagstiftningen om penningtvätt.
Arbetet bör utföras av en särskild utredare.
Uppd raget
Allmänna utgångspunkter
Utredaren skall göra allsidig översyn av åtgärder mot penning-
en tvätt. I detta ligger att utvärdera penningtvättslagens tillämpning och pröva hur lagstiftningen kan effektiviseras i olika avseenden. Målet för översynen skall vara att utveckla samhällets åtgärder mot penningtvätt och att därvid åstadkomma ett så effektivt sys-
möjligt. Häri ligger bl.a. att ett utökat infomiationsflöde, tem som som kan uppstå p.g.a. en utvidgad lagstiñning, kan tas om hand på ett tillfredsställande sätt.
Som bakgrund skall utredaren ta reda vilka regler om penningtvätt finns i ett antal andra länder och vilka erfarenheter
som som finns av tillämpningen där. I första hand skall denna kartläggning koncentreras till EU:s medlemsländer. Utredaren skall därvid beakta de sammanställningar som gjorts inom EU och FAT
I det följande ett antal områden som utredaren skall ägna
anges särskild uppmärksamhet. Utredaren skall vara fri att ta upp även andra frågor föranleds vad kommer fram om de
som av som nuvarande reglemas tillämpning eller annars aktualiseras
som under utredningsarbetet inom de för utredningsuppdraget
ramar som anges nedan.
Utvidgning den krets företag skall omfattas av
av av som
Frågan att utvidga penningtvättslagens tillämpning till andra
om institutioner eller branscher har redan aktualiserats i några sammanhang.
I Betaltjänstutredningens delbetänkande Finansiella tjänster i förändring SOU 1994:66 föreslås att Valutaväxling skall omfattas penningtvättsbestämmelsema. Beredning av förslaget pågår
av inom regeringskansliet.
Bilaga
Pantbanksutredningen SOU 1994:61 föreslog att även pantbanker skulle omfattas penningtvättslagen. l förarbetena till
av en ny pantbankslag prop. I994/951178 har regeringen framhållit att penningtvättslagen kommer att ses över inom för regering-
ramen ens åtgärder mot ekonomisk brottslighet och att frågan huru-
om vida pantbankema skall föras under lagen kommer att övervägas i det sammanhanget. Något förslag lades därför inte fram i
propositionen.
Utredaren skall överväga det finns skäl att utvidga lagens
om tillämpningsområde med hänsyn till vad är känt före-
som om komsten av penningtvätt. Inom EG:s kontaktkommitté i penningtvättsfrågor har diskussioner förekommit utvidgning
om en av EG:s direktiv till företag och verksamheter även utanför det finansiella området. Utredarens bedömning bör göras mot bakgrund av de diskussioner som har förts där och i andra internationella fora.
Från några håll har anförts att bl.a. advokater och revisorer borde föras in under lagens tillämpningsområde. När det gäller dessa yrkeskategorier skall utredaren analysera sådan
noga om en utvidgning behövs och om den är möjlig eller lämplig med hänsyn till revisorers och, särskilt, advokaters speciella förtroendeställning. När det gäller revisorer bör utredaren beakta det förslag som lagts fram Aktiebolagskommittén SOU 1995:44 att
av om ålägga revisorer i aktiebolag skyldighet att anmäla misstänkt
en brottslighet i vissa fall.
Det kan också ñnnas skäl att undersöka vissa myndigheter
om som Riksbanken, Riksgäldskontoret och Generaltullstyrelsen bör omfattas av lagen.
Sanktioner mot penningtvätt
Penningtvättslagen innehåller, som tidigare nämnts, inga straffbestämmelser. I förarbetena motiverades detta med att det mest lämpliga tillvägagångssättet inom finansiell lagstiftning är att bestämmelserna upprätthålls med stöd de regler finns på
av som arbetsrättens område och de sanktioner Finansinspek-
genom som tionen förfogar över i sin tillsynsverksamhet prop. 1992/93:207 s. 11,
Såsom anges i 3 § första stycket penningtvättslagen kan
Bilaga
emellertid penningtvätt straffbart häleri eller häleriförsevara som else enligt 9 kap. 6 och 7 brottsbalken. Förfarandet kan i vissa fall straffbart också enligt andra bestämmelser. Pengar som vara undandragits beskattning, tull eller någon annan avgiftsskyldighet kan i regel inte föremål för häleri eftersom det inte avser vara medel i sig härrör från brottsligt förvärv. som Utredaren skall överväga de nuvarande möjligheterna till om straffrättsliga sanktioner är tillräckliga eller om dessa bör utvid- Skulle sådan utvidgning behövas skall utredaren i första gas. en hand överväga ändringar i häleribestämmelsema är tillräckligt. om Om utredaren finner att den vägen inte är framkomlig, står det utredaren fritt föreslå någon lösning. I detta arbete skall att annan utredaren hänsyn till att kriminalisering metod för att ta som en söka hindra överträdelser olika i samhället bör använav normer das med försiktighet se prop. 1994/95:23. Utredaren bör vidare överväga det är motiverat att i penom ningtvättslagen införa sanktioner rättsliga eller administrativa - mot den bryter mot den lagens bestämmelser om uppgiftssom skyldighet I så fall bör sanktionema utformas så att de går m.m. tillämpa såväl mot fysiska mot juridiska I denna att som personer. del skall utredaren beakta det arbete som sker i utredningen om
företagsbot Ju 1995 :06.
Sekretessfidgor
Enligt 1 kap. 10 § bankrörelselagen 1987:617 f°ar enskildas förhållanden till bank inte obehörigen röjas. Motsvarande regel finns 1 kap. 5 § lagen 1992:1610 kreditmarknadsbolag jfr om 1 kap. 8 § lagen 1991:981 om värdepappersrörelse. Banksekretessen inskränks genom uttryckliga lagbestämmelser, innebär skyldighet för bank att begäran lämna mynsom en en digheter vissa uppgifter, t.ex. enligt lagen 1990:325 om självdeklaration och kontrolluppgiñ samt enligt utsökningsbalken. Vidare får banksekretessen genombrytas polis- och åklagarav myndigheter när förundersökning brott har inletts. Bankpersoom nal har även rätt att lämna uppgifter i syfie att förhindra och avslöja sådana illegala transaktioner faller under penningsom tvättslagen.
I det allmännas verksamhet tillämpas inte banksekretessen utan i stället gäller reglerna i sekretesslagen. De för det allmännas som räkning utövar tillsyn över bankerna omfattas följaktligen av
sekretesslagen.
Om en bank rapporterar ett misstänkt penningtvättsfall till poli-
sen, medför de nuvarande sekretessreglema att utredningsmöjlig-
hetema begränsas med hänsyn till att sekretessen genombryts först då förundersökning inletts. Under ett inledande skede kan det då vara svårt för polis och åklagare att få fram uppgifter för ett ställ-
ningstagande i fråga om huruvida förundersökning skall inledas.
Bankernas egna möjligheter att bilda sig uppfattning huruen om vida det finns misstanke om penningtvätt i ett särskilt fall begrän-
sas samma sätt av sekretessreglema. Sekretessreglema och bestämmelserna i penningtvättslagen in-
nebär att rapporterande bank kan bryta banksekretessen och att
Rikspolisstyrelsen finanspolisen kan begära ytterligare upplys-
ningar av rapporterande bank. Det kan emellertid väsentligt vara att finanspolisen i ett utredningsärende kan begära uppgifter från annan bank än den varit rapporterande. Även ñnanspolisens som egna sekretessbestämmelser enligt sekretesslagen kan behöva justeras. I kampen mot penningtvätt och ekonomisk brottslighet annan utgör informationsutbyte i många fall ett nödvändigt inslag. Utredaren skall kartlägga och analysera de sekretessregler gäller som inom och mellan olika institut och mellan institut och myndigheter. Mot den bakgrunden skall utredaren överväga regeländ-
ringar som förbättrar infonnationsutbytet.
Möjlighet att frysa
tillgångar" m. m.
Transaktioner i det finansiella systemet sker i regel under stor tidspress. Inte sällan kan det gälla transaktioner med intemationelinslag i någon del.
Enligt 3 § penningtvättslagen är det förbjudet för företag
att medvetet medverka vid penningtvättstransaktioner. Detta innebär att företaget inte får utföra sådana transaktioner. Utförs inte en beställd transaktion kan företaget å andra sidan riskera bli att skadeståndsskyldigt. Därtill kommer reglerna om straffansvar för den som medverkar vid eller deltar i brottsliga transaktioner enligt
Bilaga
bl.a. bestämmelserna i 9 kap. brottsbalken och narkotikastrafñagen 1968:64.
Denna situation, med straffansvar å sidan och skadestånds-
ena skyldighet å andra sidan, kan medföra besvärande situationer för företagens personal. Det bör därför undersökas om företagen kan ta emot trots att det finns skäl att anta att transaktionen
pengarna, avser medel som kan misstänkas komma från ett brottsligt förvärv
allvarligare slag, och därefter underrätta polisen om transaktioav nen.
Det skall vidare undersökas om reglerna om förverkande, kvarstad och beslag är tillräckliga i penningtvättsärenden eller om det i Sverige skall införas en möjlighet att "frysa tillgångar" hos ett institut eller i annan verksamhet som omfattas av penningtvättslagen. Frysning kan definieras som en möjlighet att stoppa eller senarelägga transaktion. Om möjligheten till frysning införs
en skulle ett institut kunna ta emot trots att det finns skäl att
pengar anta att transaktionen medel kommer från ett brottsligt
avser som förvärv av allvarligare slag och därefter frysa tillgångarna. Frysning skulle även kunna innebära att institutet stoppar en transaktion redan finns hos institutet. En möjlighet att
av pengar som frysa tillgångar skulle polis och åklagare rådrum att besluta i
ge frågan om förundersökning skall inledas eller inte. Utredaren skall överväga i vad mån sådan ordning påverkar de utredande myn-
en digheternas beslutsunderlag och den enskildes rättssäkerhet.
I uppdraget ligger att överväga såväl förutsättningarna för frysning tillgångar formerna för en sådan åtgärd, exempelvis
av som vilket bör anförtros beslutsbefogenheten. Också konse-
organ som kvenserna av felaktiga beslut skall beaktas.
Utredaren bör beakta de förslag framlagts i Polisrättsutred-
som ningens slutbetänkande Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen SOU 1995:47 och den fortsatta beredningen av dessa förslag. Därvid bör särskilt analyseras hur frysning systematiskt skulle förhålla sig till nuvarande tvångsmedel.
Bilaga sou 1997:36
Bevakad överföring pengar
av
I olika sammanhang har framförts att förutsättningarna för de brottsutredande myndigheterna att uppdaga brottslighet skulle förbättras avsevärt om de hade en möjlighet att utan att ingripa
- följa överföringar pengar kan antas komma från brottslig
av som verksamhet. En sådan ordning rymmer emellertid ett antal frågor av såväl rättslig som praktisk natur. Som exempel på sådana frågor kan nämnas polisens skyldighet att ingripa mot misstänkt brottslighet och frågan om intrång i den personliga integriteten.
Utredaren skall analysera de frågor som är förknippade med en sådan ordning som den beskrivna och överväga om en särskild reglering eller andra åtgärder kan behövas. Därvid skall utredaren särskilt väga eventuella effektivitetsvinster i det brottsutredande arbetet mot skyddet av den personliga integriteten. Utredaren måste givetvis också beakta de olika regler styr det interna-
som tionella finansiella arbetet.
Rapporterings- och registerfrdgor
Redan i dag är den som för fysisk person eller ett dödsbo har
en förmedlat betalning till eller från utlandet skyldig att lämna kontrolluppgifi om transaktionen överstiger 75 000 kronor. Detta följer av 3 kap. 50 § lagen 1990:325 om självdeklaration och
kontrolluppgifi.
När det gäller penningtvätt ligger det i sakens natur att tillgångar, även i kontant form, ofta förs mellan olika länder. Utredaren skall därför överväga vilka kontrollmöjligheter bör finnas vid
som gränsöverskridande transaktioner. Om en utökad rapporteringsskyldighet anses nödvändig, skall den utformas i enlighet med internationella åtaganden. Utredaren bör även beakta den översyn av lagen om självdeklaration och kontrolluppgifier m.m. som pågår inom finansdepartementet dir. 1995: 12.
Det ställs i dag åtskilliga krav på de företag som omfattas av uppgifisskyldighet enligt penningtvättslagen. Det ställs krav bl.a.
att företag skall ha ett internt rapporteringssystem med kundinformation lätt tillgänglig för föreskrivna kontroller. Ett sådant krav kan strida mot vad hittills ansetts möjligt om hur
som vara information får hanteras och registreras. Med hänsyn till de krav
Bilaga
som bör ställas informationshanteringen i de företag som åläggs rapporteringsskyldighet skall utredaren överväga hur
en formerna för och hanteringen av den efterfrågade informationen bör utformas i framtiden. Utgångspunkten skall vara att modem informationsteknik skall användas under säkra och rättstrygga former.
Redovisning av uppdraget
Utredaren skall samråda med Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och Finansinspektionen och med andra myndigheter som kan vara berörda av olika sakfrågor.
En utvärdering Finanspolisen har skett inom Rikspolisstyrel-
av sen. Utredaren skall ta del av utvärderingen och beakta resultatet vid arbetet. Utredaren skall också beakta den översyn av myndighetsstrukturen för bekämpning ekonomisk brottslighet som för
av närvarande görs av ekobrottsutredningen.
Om utredaren finner att reglerna om penningtvätt bör ändras skall förslag till lagändringar utarbetas.
Vid de överväganden som utredaren skall göra gäller regeringens generella direktiv om regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50, om att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23 samt om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994:124.
Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast före utgången av mars 1997. Om utredaren finner det lämpligt kan delar av arbetet redovisas tidigare.
Finansdepartementet
Statens 1997
offentliga utredningar
Kronologisk förteckning
Dennyagymnasieskolan stegför steg.U. 32. Följdlagstiftningtill miljöbalken. M. . - Inkomstskattelag,del I-III. Fi. 33.Att lära övergränser.EnstudieavOECD:s . Fastighetsdataregister.Ju. förvaltningspolitiskasamarbete.Fi. . Förbättradmiljöinformation. M. 34.Övervakningavmiljön. M. . Aktivt lönebidrag.Ett effektivare stöd för 35.Ny kurs i trañkpolitiken + bilagor. K. . arbetshandikappade.A. 36.Bekämpande penningtvätt.Fi.av O Länsstyrelsemasroll i trañk- och fordonsfrágor.K. . Byrákratin i backspegeln.Femtio år avförändring . på sexförvaltningsomráden.Fi. Rösterombarnsoch ungdomarspsykiskahälsa.S. . Flexibel förvaltning. Förändring och verksam- . hetsanpassning statsförvaltningensav struktur. Fi. 10.Ansvaretför valutapolitiken. Fi. ll. Skatter,miljö och sysselsättning.Fi. 12.IT-problem inför 2000-skiftet. Referat och slutsatserfrånen hearinganordnadav IT-kommissionenden 18 december. IT-kommissionensrapport 1/97. K. 13.Regionpolitikför hela Sverige. N. 14.IT i kulturenstjänst. Ku. 15.Det svårasamspelet.Resultatstyrningensframväxt och problematik. Fi. 16.Att utveckla industriforskningsinstituten.N. 17 Skatter, tjänsteroch sysselsättning. . + Bilagor. Fi. 18.Granskningav granskning. Denstatligarevisioneni Sverigeoch Danmark.Fi. 19.Bättre informationomkonsumentpriser.In. .Konkurrenslagen1993-1996.N. 21. Växa i lärande.Förslagtill läroplan för barn och unga6-16år. U. 22.Aktiebolagetskapital. Ju. 23. Digital demokr@ti. Ett seminariumom Teknik, demokratioch delaktighetden 8 november1996 anordnatav Folkomröstningsutredningen,ITkommissionenoch Kommunikationsforskningsberedningen.IT-kommissionensrapport2/97. K. 24. Välfärd i verkligheten Pengarräcker inte. S.
- 25.Svensk pâ EU-fat. Jo.
mat - 26. EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedelsförsörjningen.Jo. 27. Kontroll ReavinstVärdepapper.Fi. 28.I demokratinstjänst. Statstjänstemannensroll och värt offentligaetos.Fi. 29 Barnpornograñfrágan. . Innehavskriminaliseringm.m. Ju. 30. Europaoch staten.Europeiseringensbetydelseför svenskstatsförvaltning.Fi. 3 .Kristallkulan trettonrösterom framtiden.
- IT-kommissionensrapport3/97. K.
Statens 1997
offentliga utredningar
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet Utbildningsdepartementet Fastighetsdataregister.3 Dennyagymnasieskolan stegför steg.1
- Aktiebolagetskapital. 22 Växai lärande.Förslagtill läroplanför barn och Bampornograñfrägan. unga6-16 år. 21 Innehavskriminaliseringm.m. 29
Jordbruksdepartementet Socialdepartementet pä EU-fat. 25
Svenskmat -
barnsoch ungdomarspsykiskahälsa.8 EU:sjordbrukspolitik och denglobalalivsmedels- Rösterom Välfärd i verkligheten Pengarräckerinte. 24 forsörjningen.26
- Kommunikationsdepartementet Arbetsmarknadsdepartementet Länsstyrelsernasroll i trafik- ochfordonsfrägor.6 Aktivt lönebidrag.Ett effektivare stödför IT-problem inför 2000-skiftet.Referatochslutsatser arbetshandikappade.5 från enhearinganordnadavIT-kommissionenden
Kulturdepartementet 18 december.IT-kommissionensrapport1/97.12 Digital demokr@ti.Ett seminariumomTeknik, IT i kulturenstjänst. 14 demokratioch delaktighetden 8 november1996
Folkomröstningsutredningen,IT- Närings- och handelsdepartementet anordnatav kommissionenoch Kommunikationsforsknings- Regionpolitikför hela Sverige.13 beredningen.IT-kommissionensrapport2/97. 23 Att utvecklaindustriforskningsinstituten.16 Kristallkulan trettonrösterom framtiden. Konkurrenslagen1993-1996.20
- IT-kommissionensrapport3/97. 31 Ny kursi trafikpolitiken + bilagor. 35 Inrikesdepartementet
Bättreinformationomkonsumentpriser.19 Finansdepartementet Inkomstskattelag,del I-III. 2 Miljödepartementet Byråkratini backspegeln.Femtio år avförändringpå Förbättradmiljöinformation. 4 sexförvaltningsomräden.7 Följdlagstiftningtill miljöbalken. 32 Flexibel förvaltning. Förändringoch verksam- Övervakning miljön. 34
av hetsanpassningavstatsförvaltningensstruktur. 9 Ansvaretför valutapolitiken.10 Skatter,miljö ochsysselsättning.11 Det svårasamspelet.Resultatstymingensframväxt ochproblematik. 15 Skatter,tjänsterochsysselsättning. + Bilagor. 17 Granskningavgranskning. Denstatligarevisioneni SverigeochDanmark.18 Kontroll ReavinstVärdepapper.27 I demokratinstjänst.Statstjänstemarmensroll och vårt offentligaetos.28 Europaoch staten.Europeiseringensbetydelseför svenskstatsförvaltning.30 Att läraövergränser.EnstudieavOECD:s förvaltningspolitiskasamarbete.33 Bekämpandeavpenningtvätt.36