SOU 1997:36
Bekämpande av penningtvätt : slutbetänkande
Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet
Genom beslut den 16 november 1995 bemyndigade regeringen det dåvarande statsråd som hade till uppgift att föredra ärenden om penningtvätt att tillkalla en utredare med uppdrag att föreslå åtgärder som kan leda till effektivare bekämpning av penningtvätt och annan kvalificerad ekonomisk brottslighet.
Med stöd av detta bemyndigande tillkallades som särskild utredare karnmarrättslagmannen Per Anclow fr.o.m. den 16 november 1995.
Som sakkunniga i utredningen förordnades den 15 december 1995 chefen Christer Fogelberg, inspektören Thomas Grahn, överäklagaren Gunnel Lindberg, revisorn Anders Norberg, kammarrättsrådet Carl Norström, hovrättsrådet Ella Nyström samt bankjuristen Tomas Tetzell.
Som expert förordnades den 15 december 1995 statsåklagaren Björn Blomqvist.
Kammarrättsassessorerna Anders Cedhagen och Susanne Jannesson förordnades den 15 december 1995 respektive den 2 januari 1996 som sekreterare åt utredningen.
Utredningen antog namnet Penningtvättutredningen. Härmed överlämnas utredningens betänkande (SOU 1997:36) Bekärnpande av penningtvätt.
Särskilda yttranden har avgetts av Ella Nyström och Tomas Tetzell.
Stockholm i mars 1997
Per Anclow
/Susanne Jannesson
Anders Cedhagen
...-.w, ”'i'-"':'. ! +. ' "#if:-L
Innehåll Förkortningar ................................ 9 Sammanfattning .............................. 13 Summary .................................. 17 Författningsförslag ............................ 21 1 Inledning .............................. 29 1.1 Direktiven ............................. 29 1.2 Internationella åtaganden .................... 29 1.3 Gällande rätt ............................ 32 1.3.1 EG-direktivet mot penningtvätt ........... 32 1.3.2 Lagen (1993:768) om åtgärder mot penning- tvätt (PTL) ........................ 35 1.3.3 Utländsk rätt ...................... 39 1.3.3.1 Belgien ................... 39 1.3.3.2 Danmark .................. 42 1.3.3.3 Finland ................... 46 1.3.3.4 Nederländerna ............... 50 1.3.3.5 Norge .................... 52 1.3.3.6 Storbritannien ............... 56 1.3.3.7 Tyskland .................. 60 1.4 Studiebesök, hearings m.m. .................. 64 1.4.1 Inledning ......................... 64 1.4.2 Finansinspektionen ................... 64 1.4.3 Finanspolisen ...................... 65 1.4.4 Kriminalunderrättelsetjänsten — kut ....... 67 1.4.5 Generaltullstyrelsen .................. 68 1.4.6 Riksbanken ....................... 69 1.4.7 Riksgäldskontoret ................... 70 1.4.8 Bankerna ......................... 70 1.4.9 Skandia .......................... 71 1.4.10 Sveriges advokatsamfund ............... 72 1.4.11 Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR) och Sveriges Revisorssamfund (SRS) ....... 72
2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5
3.1 3.2
3.3
3.4
3.5
1.4.12 Solvalla .......................... 73 1.4.13 AB Stockholms Auktionsverk ............ 73 1.4. 14 Bukowski Auktioner AB ............... 74 1.4. 15 Financial Action Task Force on money laundering (FATF) ................... 74 1.4.16 Övrigt .......................... 74 Allmänna utgångspunkter .................... 75 Inledning .............................. 75 Behovet av lagändringar ..................... 75 Systematiska frågor ....................... 76 Tillämpningsområdet ....................... 78 Övrigt ................................ 79 Överväganden och förslag ................... 81 Den nya lagens omfattning ................... 81 Den uppgiftsskyldiga kretsen .................. 83 3.2.1 Inledning ......................... 83 3.2.2 Spelmarknaden ..................... 85 3.2.3 Handel med värdefulla föremål ........... 86 3.2.4 Mäklare ......................... 88 3.2.5 Juridiska rådgivare ................... 90 3.2.6 Revisorer ......................... 91 3.2.7 Pantbanker ........................ 94 3.2.8 Myndigheter ....................... 95 Frysning, bevakad överföring och förverkande ....... 95 3.3.1 Frysning ......................... 95 3.3.1.1 Gällande rätt ................ 96 3.3.1.2 Förslag till frysningsinstitut m.m. . . . 98 3.3.2 Bevakad överföring av pengar ............ 109 3.3.3 Förverkande ....................... 110 Sekretess och infortnationsutbyte ............... 112 3.4.1 Allmänt .......................... 112 3.4.2 Sekretess mellan myndighet och företag ..... 114 3.4.3 Sekretess mellan olika företag ............ 115 3.4.4 Uppmjukning av sekretessen ............. 115 3.441 Myndighet — Företag .......... 116 3.442 Företag — Företag ............ 118
3.4.5 Information från företag som inte omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penning-
tvättslagen ........................ 120 Registerfrågor ........................... 123 3.5.1 Allmänt .......................... 123
3.5.2 Datalagen ........................ 124 3.5.3 Dataskyddsdirektivet ................. 125 3.5.4 Bankernas ansökan om tillstånd för personregister ...................... 127 3.5.5 Överväganden ...................... 128 3.6 Rapporteringsfrågor och tullens medverkan ......... 133 3.6.1 Betalningsförmedling och transport av kontanter över den svenska gränsen ........ 133 3.6.2 Tullverket ........................ 139 3.6.3 Rapporteringsplikt ................... 144 3.7 Penningtvättsbrott och sanktionsfrägor ............ 149 3.7.1 Inledning ......................... 149 3.7.2 Sanktioner mot företagen och där verksamma personer ......................... 150 3.721 Nuläget ................... 150 3.722 Olika sanktionsforrner .......... 151 3.723 Vårt ställningstagande .......... 156 3.7.3 Penningtvättsbrott och rådgivning vid sådan brottslighet ....................... 163 3731 Inledning .................. 163 3.732 Hälerilagstiftningen ............ 164 3.733 Ett nytt penningtvättsbrott ........ 167 37.34 Straffbar rådgivning vid penning— tvättsbrottslighet .............. 177 3.8 Organisatoriska frågor ...................... 179 3.8.1 Den nuvarande organisationen ............ 179 3.8.2 Förändringar inom den penningtvättsbekäm— pande organisationen ................. 179 3.8.3 Överväganden ...................... 180 4 Författningskommentar ..................... 183 4.1 Förslag till lag mot penningtvätt ................ 183 4.2 Förslag till lag om penningtvättsregister ........... 193 5 Ikraftträdande m.m. ....................... 195 Särskilda yttranden ............................ 197 Bilaga: Kommittédirektiv (1995zl32) ................ 203
Förkortningar
ABL Aktiebolagslagen (1975: 1385)
ADB Automatisk databehandling
ATG AB Trav och Galopp
BCCI Bank for Credit and Commerce International bet. Betänkande
BrB Brottsbalken
BRL Bankrörelselagen (1987:617)
CFD Centrala fastighetsdataregistret
CJA The Criminal Justice Act (Storbritannien) CKP Centralkriminalpolisen (Finland)
CTIF-CFI Cellule de Traitement des Informations Financieres - Cel voor Financiele Inforrnativewerking (Belgien)
Ds Departementsserien
DTA The Drug Trafficking Act (Storbritannien)
EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet
EFTA European Free Trade Association
EG Europeiska gemenskapen
EMI Europeiska monetära institutet
EU Europeiska unionen
ESA EFTA Surveillance Authority
FAR Föreningen Auktoriserade Revisorer
FATF Financial Action Task Force on money laundering FFFS Finansinspektionens författningssamling
FFIN Financial Fraud Information Network (Storbritannien) Fi Finansdepartementet
FiU
FN FÖU GwG HD
J MLSG
JO Ju
J uU kut LAS LSK
M.O.T NCIS
NJA NU POTA prop. PTL
RBFS rskr. RSFS RSV SFS SOU SRS
Finansutskottet
Förenta nationerna Försvarsutskottet Geldwäschegesetz (Tyskland) Högsta domstolen
The Joint Money Laundering Steering Group (Storbritannien)
J ustitieombudsmannen Justitiedepartementet
J ustitieutskottet Kriminalunderrättelsetjänst
Lagen (1982:80) om anställningsskydd
Lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrollupp- gifter
Meldpunt Ongebruikelijke Transacties (Nederländerna)
The National Criminal Intelligence Service (Storbritannien)
Nytt Juridiskt Arkiv, avd. I
Näringsutskottet
The Prevention of Terrorism Act (Storbritannien) Proposition
Lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt Rättegångsbalken
Riksbankens författningssamling Riksdagsskrivelse
RSV:s författningssamling
Riksskatteverket
Svensk författningssamling
Statens offentliga utredningar
Sveriges Revisorssamfund
UNDCP United Nations International Drug Control Program VPC Värdepapperscentralen VSL Lagen (1960:418) om straff för varusmuggling WCO World Customs Organisation
GKOKRIM Den sentrale enhet for etterforskning og påtale av ekonomisk kriminalitet og miljokriminalitet (Norge)
' pig.-'i' ”i'll-'il'L'q . I | . nanm-5517 .»Hia tiil—half; S]?)TTMLJ -1 ' 31551 namram—n., :;w . [*. .7', || " J | ' ' , ._'.-ivf vi; 511 ff " IF. W
hämma.— .""111 '.": 114510 ' Lithiönjållli
', J .. ,. 'I"
Sammanfattning
Vårt utredningsuppdrag kan sammanfattas på så sätt att vi haft till uppgift att studera problemen kring penningtvätt och därefter föreslå kraftfulla åtgärder mot denna företeelse.
Penningtvätt kan enklast beskrivas som förfaranden som syftar till att förvandla svarta medel till vita. Penningtvätt utgör inte sällan ett slutled vid ekonomisk brottslighet. Metoderna varierar och spänner över vida sektorer i samhället, både inom och utom det egna landet. I vårt arbete har vi inte heller funnit något som skulle ge vid handen annat än ett ökande intresse för penningtvättsåtgärder vartill kommer alltmer förfinade förfaranden. Den tekniska utvecklingen går likaså mycket snabbt på området.
Statsmakterna har hittills i huvudsak försökt bemästra hithörande frågor på två sätt. Till att börja med skärptes hälerilagstiftningen år 1991 och därefter kom år 1994 lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt (PTL). I sammanhanget måste även beaktas en lång rad internationella åtaganden varigenom Sverige på olika sätt förbundit sig att aktivt genom bl.a. lagstiftning försöka åtgärda penningtvätt.
Vi har inledningsvis försökt bilda oss en uppfattning om gällande reglers effekter. Lagstiftningen på området är dock tämligen ny, varför någon egentlig praxis knappast hunnit utbildas. Genom studiebesök och hearings har vi dock fått en tillfredsställande bild av dagsläget. Även utländska förhållanden har vi försökt få belysta både genom att ta del av utländskt material och genom direkta kontakter. Även i andra länder är dock åtgärderna mot penningtvätt av färskt datum.
De slutsatser som vi dragit är att de nuvarande reglerna måste skärpas i flera hänseenden om man på allvar vill försöka komma till rätta med penningtvätt. Vi föreslår också åtgärder på flera olika områden.
Vi föreslår att basen för den nya penningtvättslagen breddas. För närvarande omfattas inte medel som härrör från bl.a. skattebrott av vare sig hälerilagstiftningen eller de särskilda bestämmelserna i PTL. Enligt vår mening måste så bli fallet för framtiden — i annat fall kvarstår en svårbemästrad lucka i systemet.
När det gäller den krets av företag som skall vara skyldiga att lämna uppgifter om gjorda iakttagelser i fråga om penningtvätt, dvs.
banker, kreditmarknads- och värdepappersbolag, växlingskontor samt livförsäkringsbolag föreslår vi däremot inga större förändringar. Det nuvarande strukturerade förfarandet i dessa delar kvarstår. Vi har inte minst av praktiska skäl avvisat tanken på att nämnvärt utvidga den nuvarande kretsen. Vi föreslår dock att även försäkringsmäklare för framtiden skall vara skyldiga att lämna vederbörliga upplysningar. En nyhet är att en skyldighet att besvara frågor föreslås för de som är yrkesmässigt verksamma inom sådana branscher där man erfarenhets- mässigt vet att penningtvätt kan förekomma. Hit hör med våra förslag bl.a. de som driver handel med metaller, konst, antikviteter eller bedriver spelverksamhet. Även fastighetsmäklama föreslås tillhöra denna grupp.
Även för framtiden kommer således i huvudsak bankerna att ha ett särskilt ansvar i hithörande sammanhang. Efter vad vi erfarit har bankerna levt upp till lagstiftarens intentioner när det gäller att bekämpa penningtvätt. Detta utesluter dock inte att vissa ytterligare förbättringar kan göras. Vi föreslår i denna del bl.a. att företagen skall kunna arbeta med ADB-stöd när det gäller interna kontrollrutiner. Likaså föreslår vi vissa uppmjukningar vad gäller sekretessbestämmel- serna. Inom vissa gränser öppnar vi således möjligheter till ett ökat inforrnationsutbyte, inte bara mellan företagen och berörda myndig- heter utan även för företagen sinsemellan.
Ett nytt institut föreslås, nämligen s.k. frysning. Genom detta blir det möjligt att dröja en kortare tid — högst två dygn — med en trans- aktion som ett företag finner misstänkt och där uppgifter har lämnats till fmanspolisen, som har det omedelbara ansvaret för hanteringen av penningtvättsfrågor. Frysningsförfarandet, som har sin motsvarighet i en del andra länder, är avsett att användas endast i mer speciella fall. Beslut om frysning skall fattas av åklagare.
Vi har även behandlat möjligheterna att förverka medel som varit föremål för penningtvätt. Enligt vår mening bör dock denna fråga ges en generell lösning och inte specialregleras. Vi betonar dock starkt vikten av effektivare förverkanderegler än de nu gällande.
Ett särskilt problem gäller medel som förs över rikets gränser. Om detta sker via kreditinrättningar finns en uppgiftsskyldighet gentemot Riksbanken. Något motsvarande finns för närvarande inte när det i stället är fråga om att direktföra sådana medel ut ur eller in i landet. I denna del föreslås ett särskilt uppgiftslämnande till tullmyndighet om beloppet i fråga överstiger 50 000 kronor. Tulltjänsteman skall i undersökningssyfte kunna kvarhålla medel under högst sex timmar om det finns anledning att anta att medlen härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag.
En annan slutsats som vi dragit är att det för framtiden inte är
tillräckligt med enbart administrativa åtgärder. Enligt vår mening är en viss ny kriminalisering nödvändig för att komma till rätta med pen- ningtvätt. Vi föreslår böter vid vissa mer flagranta överträdelser av personal vid berörda företag. Hit hör sådana fall där t.ex. meddelande- förbudet överträtts uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. För banker och andra företag som är uppgiftsskyldiga föreslår vi dock inga nya sanktioner utan har i denna del i stället hänvisat till annat pågående utredningsarbete. Finansinspektionens nuvarandebefogenheter kvarstår därför tills vidare oförändrade.
Vi föreslår även ett särskilt penningtvättsbrott som tar sikte på förfaranden med medel som härrör från brott eller brottslig verksam— het av allvarligare slag. Vi har på anförda skäl inte gått in i hälerilag— stiftningen utan valt att lägga fram en specialstraffrättslig reglering. Brottet kan vara av både grövre och lindrigare art. Straffskalan går från böter till fängelse högst sex år. Även grov vårdslöshet vid yrkesmässig rådgivning i penningtvättssammanhang straffbeläggs med
våra förslag.
Sammantaget innebär våra förslag att förutsättningarna bör öka markant när det gäller att bekämpa penningtvätt. De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1998.
Till betänkandet har fogats två särskilda yttranden. I det ena yttrandet biträds inte den föreslagna kriminaliseringen. Enligt det andra yttrandet skall den uppgiftsskyldiga kretsen i penningtvättslagen utvidgas så att även bl.a. advokater omfattas. Dessutom framförs önskemål när det gäller penningtvättsregistret dels att det skall få ett större tillämpningsområde, dels att lagringstiden skall vara längre. Slutligen framförs att ansvarsbestämmelserna för anställda skall träda i kraft vid en senare tidpunkt.
!"; ' måhåntuht ' Jun-t.f.! 5111: im] "amkm-mä
*ä'mnmr.
Summary
In short, our task has been to study the problems related to money laundering, and to propose effective measures against this phenome- non. Money laundering can best be described as a procedure that aims to transform dirty money into clean. Money laundering is therefore not infrequently the final stage of economic crimes. The methods vary and extend over broad sectors of society both in Sweden and abroad. In the course of our work we have not found anything that contradicts the view that the interest in money laundering is increasing and that the methods used have become increasingly sophisticated.
Until now, central government authorities have tried to tackle these issues in two ways. In 1991 the legislation against receiving stolen goods was made more stringent, and in the 1994 Act (1993z768) on Measures against Money Laundering (PTL) was introduced. In this context a large number of international measures, through which Sweden has undertaken to try to actively combat money laundering in various ways, must also be taken into consideration.
We have initially attempted to obtain a view of the effects of the present legislation. The legislation in this area is, however, relatively recent and there is therefore hardly any case law. Through visits and hearings, we have, however, managed to obtain a satisfactory picture of the present situation. We have also attempted to shed light on the situation in other countries by studying material from abroad and by direct contacts. Measures to counter money laundering are a relatively recent development in other countries as well.
We have drawn the conclusions that the present rules must be made more stringent in a number of respects if the aim is to combat money laundering effectively. We also make proposals for measures in a number of sections.
We recommend that the basis for the new Money Laundering Act be broadened. At present, funds originating from, inter alia, tax offences, are not covered by the legislation on receiving stolen goods or by the PTL. In our view, this must be dealt with in future — otherwise there will be a gap in the system, which will be difficult to overcome.
We do not, however, recommend any major changes as far as the Sphere of companies is concerned that have a duty to provide information on money laundering activities, i.e. banks, credit market and securities companies, bureaux de change and life insurance companies. The present structure in this area will remain. We have, not least for practical reasons, rejected the idea of considerably expanding the present group. However, we do propose that insurance brokers should also be obliged to provide the relevant information in future. One new development is our proposal that persons pro- fessionally engaged in sectors where it is known from experience that money laundering can occur, should be made liable to answer questions. In our proposals those who trade in metals, art, antiques, or gambling are included in this category, as well as real estate agents.
Accordingly, it will continue primarily to be the banks, which will have a special responsibility in this context. It has been our experience that the banks have complied with the intentions of the legislators with regard to combatting money laundering. However, this does not rule out additional improvements. We therefore recommend, inter alia, that companies should be able to work with EDP support as regards internal inspection procedures. We also propose certain relaxations with regard to secrecy provisions. Within certain limits we therefore make possible an increased exchange of information, not only between companies and the affected government agencies, but also between companies.
It is proposed that a new procedure be introduced, namely so called freezing. This will make it possible to delay for a short period — at most two days — a transaction that a company regards as suspicious and where information has been given to the National Financial Intelligence Service, which have the immediate responsibility for dealing with matters relating to money laundering. The freezing procedure, which has its equivalent in a number of other countries, is only intended for use in special cases. A decision on freezing is made by a prosecutor.
We have also dealt with the possibilities of forfeiture of funds, which have been subjected to money laundering. However, in our view, a general solution should be found regarding this matter rather than through special provisions. We do, however, strongly stress the importance of more effective rules on forfeiture than those applicable at present.
Funds transported over the country's borders is a special problem. If this takes place via credit institutions, there is an obligation to supply information to the Bank of Sweden (Riksbanken). There is no equivalent at present in the case where funds are transported directly
into and out of the country. In this area, it is proposed that special notification be made to the customs authority if the amount in question exceeds SEK 50 000. For purposes of investigation the customs authority shall have the right to retain funds for at most six hours if there is reason to believe that the funds originate from a crime or criminal activity of a more serious nature.
Another conclusion we have drawn is that administrative measures alone will not be sufficient for the future. In our view, it will be necessary to create new offences to get to grips with money la- undering. We propose fines for some more flagrant transgressions by staff in the affected companies. These include, for example, such cases where the prohibition to warn the customer has been deliberately violated or transgressed negligently. We have not proposed any new sanctions for banks and other companies responsible for providing information, but have instead made reference in this part to other commission work which is in progress. For the time being the Financial Supervisory Authority's present powers therefore remain unchanged.
We also propose the creation of a special money laundering offence aimed at operations with money originating from criminal activity of a more serious kind. We have for reasons presented in the report not dealt with the legislation on recieving stolen goods, but have instead opted to put forward a special penal law solution. This offence may be of a more serious or less serious nature. The sanctions range from fines to imprisonment for at most six years. Also gross carelessness while providing professional advice in money laundering contexts is made subject to penalty in our proposal.
To summarize, our proposals will make it possible to greatly improve the ability to combat money laundering. It is proposed that the new provisions come into force on 1 January 1998.
Two dissenting opinions have been attached to the report. In one the proposed creation of special money laundering offences is not agreed to. In the other, the group of those liable to provide information has been tended to include lawyer as well. Moreover, it has been pointed out as desirable with regard to the money laundering register that it should have a wider area of application, and that information should remain in the register for a longer period. Finally, liability provision for employees should come into force at a later date.
'.'":r été-ILLIHEFE'
' . " " ,hlgiit'duriu
' ”119913 . = "' quntirr ' ' '.uuhqii It,—r: 1111: '|':
,. ,iii rim.» i'm-l:.
' 4 Inkl! IJ'
1:'1"Eigat::qniq
- ' .ifll 111 .m :1_'lä.if,11'i'ii.,1'tcsqd "-..11._;'1=i.u ni..
alarm bhemz
"_ 41: 11.111 fli nam-...
! " '.'r-.å;?-j.1€1'.||ij||'ig1gfi
Författningsförslag
1. Förslag till lag mot penningtvätt
Härigenom föreskrivs följande.
Avdelning I Inledning
1 (5 I denna lag ges föreskrifter för att förhindra sådana åtgärder med medel som kan antas härröra från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag som är ägnade att dölja denna egenskap hos medlen (penningtvätt) .
Med brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag avses i denna lag gärningar där fängelse mer än sex månader ingår i Straffska- lan.
Avdelning II Uppgiftsskyldiga företag m.m.
2 & Bestämmelserna i 3—10 och 23—26 && gäller företag som driver
1. bankrörelse och annan verksatnhet som består i att från allmän- heten låna upp medel och att lämna krediter,
2. livförsäkringsrörelse,
3. verksamhet av det slag som beskrivs i 1 kap. 3 5 lagen (1991:981) om värdepappersrörelse,
4. verksamhet som står under Finansinspektionens tillsyn och som huvudsakligen består i att utföra en eller flera av de verksamheter som anges i 3 kap. 1 5 2—13 lagen (1992: 1610) om kreditmarknadsbolag,
5. verksamhet som kräver anmälan till Finansinspektionen enligt valutaväxlingslagen (1996: 1006),
6. verksamhet av det slag som beskrivs i 1 & lagen (1989:508) om
försäkringsmäklare. Lagen gäller endast sådan mot kunder inriktad verksamhet som
avses i första stycket och som bedrivs från ett fast driftställe i Sverige.
3 & Företaget skall kontrollera identiteten hos den som vill inleda en affärsförbindelse med företaget.
Identitetskontroll skall utföras också beträffande annan än den som avses i första stycket vid transaktioner som överstiger 110 000 kronor. Detsamma gäller om transaktionen inte överstiger nämnda belopp men kan antas ha samband med en annan transaktion och dessa tillsammans överstiger beloppet. Om summan inte är känd vid tidpunkten för en transaktion skall identiteten kontrolleras så snart summan av trans- aktionerna överstiger det angivna värdet.
Identitetskontroll behöver inte utföras beträffande företag med verksamhet som anges i 2 5 första stycket om företaget är hemma- hörande inom EES. Detsamma gäller om transaktionen görs till ett konto som tillhör någon vars identitet tidigare har kontrollerats enligt denna lag.
4 & Livförsäkringsföretag och företag som bedriver verksamhet av det slag som anges i lagen (1989:508) om försäkringsmäklare behöver inte utföra identitetskontroll med anledning av ett försäkringsavtal vars årliga premie uppgår till högst 7 000 kronor eller engångspremie till högst 18 000 kronor. Identitetskontroll behöver inte heller göras med anledning av betalningar som görs från ett konto som har öppnats i ett företag som avses i 3 & tredje stycket första meningen.
5 5 Om det kan antas att den som vill inleda en affärsförbindelse med företaget eller göra en sådan transaktion som avses i 3 5 andra stycket inte handlar för egen räkning, skall företaget på lämpligt sätt söka skaffa sig kännedom om identiteten hos den för vars räkning han handlar. Första stycket gäller inte i de fall som anges i 3 & tredje stycket eller när särskilda skäl talar för att kontrollen är obehövlig.
6 5 Kontroll enligt 3—5 55 skall alltid utföras om det kan antas att en transaktion avser medel som härrör från brott eller brottslig verksam- het av allvarligare slag.
7 & Företaget skall granska alla transaktioner som ger anledning att anta att transaktionen avser medel som härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag.
Företaget är skyldigt att genast till Rikspolisstyrelsen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, lämna uppgifter om det i sin verksamhet får kännedom om omständighet som ger anledning att anta
att medel som avser en transaktion som företaget fått i uppdrag att hantera härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag. Sedan uppgift har lämnats är företaget vidare skyldigt att på begäran av myndighet, som nyss sagts, lämna denna de ytterligare uppgifter som behövs för utredning angående penningtvätt.
När uppgift har lämnats enligt andra stycket är även annat företag, som avses i 2 &, skyldigt att lämna de uppgifter för utredningen om penningtvätt som begärs av den myndighet som mottagit de ursprung— liga uppgifterna.
Företag, som avses i 2 5, får utan hinder av gällande bestämmelser om tystnadsplikt, till annat sådant företag i enskilda fall lämna uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldigheten enligt andra stycket.
8 & Ett företag som lämnar uppgifter med stöd av 7 5 får inte göras ansvarigt för åsidosättande av tystnadsplikt, om företaget hade anledning att räkna med att uppgiftslämnandet var tillåtet enligt nänmda bestämmelse. Detsamma gäller en styrelseledamot, anställd eller annan som lämnar uppgifter för företagets räkning.
9 & Sedan ett företag lämnat uppgift enligt 7 & andra stycket om en förestående transaktion, får denna inte genomföras utan att Rikspolis- styrelsen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, lämnat sitt medgivande härtill. Om det inte är möjligt att underlåta transaktionen eller om detta skulle hindra den fortsatta utredningen skall nämnda myndighet underrättas omedelbart efter genomförandet. Skälen för att transaktionen genomförts skall därvid anges.
Om Rikspolisstyrelsen, eller den myndighet som regeringen be- stämmer, inte lärnnar sitt medgivande till transaktionen skall ärendet genast anmälas till åklagare som har att omedelbart pröva om åtgärden att stoppa transaktionen skall bestå (frysning). Frysning kan bestå i högst två dygn från det att åklagaren fattat sådant beslut och skall hävas så snart skäl för frysning inte längre föreligger. Beslut om frysning får endast meddelas om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär.
Underrättelse om frysning och om hävande av beslut härom skall omedelbart lämnas till företaget. Har underrättelse om att frysning skall begäras inte lämnats inom sex timmar efter det att företaget lämnat uppgift enligt 7 5 andra stycket är företaget oförhindrat att genomföra transaktionen.
Om frysning beslutas skall den som berörs av beslutet underrättas om det kan antas att syftet med beslutad eller förutsedd åtgärd inte motverkas och den framtida utredningen inte skadas om uppgiften röjs. Beslut om underrättelse meddelas av åklagaren.
10 & Företaget, dess styrelseledamöter eller anställda får inte röja för kund eller för utomstående att en granskning har genomförts, att uppgifter har lämnats enligt 7 5 eller att en utredning enligt denna lag pågår.
Avdelning HI
Övriga företag
11 5 Den som bedriver yrkesmässig handel med antikviteter, fastig- heter, konst, metaller, skrot, transportmedel, ädelstenar eller vad- hållnings- eller lotteriverksamhet är på begäran av Rikspolisstyrelsen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, skyldig att lämna denna de uppgifter som kan vara av betydelse för en utredning angående penningtvätt.
12 & Vad som föreskrivs i 8 (j äger motsvarande tillämpning för de i 11 & angivna verksamheterna.
Avdelning IV Särskild rapporteringsplikt
13 & Den som vid inresa till eller utresa från Sverige medför medel motsvarande mer än 50 000 kronor skall rapportera detta till tullmyn- dighet. Därvid har tullmyndigheten samma befogenheter som enligt tullagen (1994:1550) och enligt lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. Finns det ingen tullmyndighet på platsen för in- eller utresan skall rapport avges till Tullverket inom fem dagar.
Rapporterna skall bevaras i den utsträckning regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Tullverket föreskriver.
14 5 Om någon, som är skyldig att avge rapport enligt 13 &, påträffas med valuta i sådan mängd som där sägs utan att ha lämnat föreskriven rapport får tulltjänsteman, om det finns anledning att anta att medlen härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag, kvarhålla de medel som skulle ha omfattats av rapporten i högst sex timmar, om det krävs för utredningen eller det finns risk för att medlen kommer att undanskaffas. Om det är av synnerlig vikt för utredningen får tulhnyndigheten kvarhålla medlen i ytterligare sex timmar.
15 & Om tullmyndighet påträffar medel som det finns anledning att anta härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag skall myndigheten genast underrätta Rikspolisstyrelsen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, och lämna alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning angående penningtvätt. Om det krävs för utredningen eller det finns risk för att medlen kommer att undanskaffas får tulltjänsteman kvarhålla medlen i högst sex timmar och, om det är av synnerlig vikt för utredningen, får medlen kvar— hållas ytterligare sex timmar.
Avdelning V
Ansvarsbostämmelser
16 5 Den som tar sådan befattning med medel som härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag som är ägnad att dölja denna egenskap hos medlen döms för penningtvättsbrott till fängelse i högst två år.
Ansvar för penningtvättsbrott får ådömas endast om medlen härrör från gärningar där fängelse mer än sex månader ingår i Straffskalan.
17 5 Är brott som avses i 16 (i att anse som ringa, döms för penning- tvättsförseelse till böter eller fängelse i högst sex månader.
För penningtvättsförseelse skall också dömas den, som i fall som i 16 & sägs, inte insåg men hade skälig anledning att anta att medlen var av sådant slag som anges i 16 5.
18 5 Är brott som avses i 16 5 att anse som grovt, skall för grovt pen- ningtvättsbrott dömas till fängelse, lägst sex månader och högst sex år.
Vid bedömande huruvida brottet är grovt skall särskilt beaktas om det avsett betydande belopp, om förfarandet utgjort ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller yrkesmässigt eller om personen har missbrukat sin ställning.
19 5 Den som av grov oaktsamhet genom råd eller på annat sätt i sin yrkesverksamhet främjar möjligheterna för annan att begå penning- tvättsbrott eller penningtvättsförseelse döms för vårdslös rådgivning i samband med penningtvätt till böter eller fängelse i högst två år. I ringa fall skall inte dömas till ansvar.
205 Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet 1. inte uppfyller gransknings- eller uppgiftsskyldigheten enligt 7 5, 2. bryter mot meddelandeförbudet i 10 5.
21 5 Till böter skall dömas den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att lämna rapport enligt 13 &. Detsamma skall gälla för den som lämnar oriktig uppgift.
I ringa fall skall inte dömas till ansvar enligt första stycket.
22 5 För försök, förberedelse eller stämpling till brott enligt 16—18 55 döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
Avdelning VI Övriga föreskrifter
23 & Om Finansinspektionen får kännedom om transaktioner avseende medel som kan antas härröra från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag, skall inspektionen underrätta Rikspolisstyrelsen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, om transaktionerna.
24 & Företag som avses i 2 5 skall ha rutiner till förhindrande av att företaget utnyttjas för transaktioner avseende medel som kan antas härröra från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag. Företaget skall svara för att de anställda får behövlig information och utbildning för ändamålet.
25 5 Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspek- tionen får meddela närmare föreskrifter om vilka rutiner som skall följas och vilken information och utbildning som skall tillhandahållas för att tillgodose kraven i 24 5.
26 & Handlingar eller uppgifter som använts vid identitetskontroll skall i den utsträckning regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen föreskriver bevaras i minst fem år från det att affärsförbindelsen upphörde.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998. 2. Genom lagen upphävs lagen (1993:768) om åtgärder mot pen- ningtvätt.
2 Förslag till lag om penningtvättsregister Härigenom föreskrivs följande.
1 5 Företag som avses i 2 & lagen (1997:000) mot penningtvätt får, till förhindrande av att företaget utnyttjas för transaktioner som avser medel som kan antas härröra från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag, med hjälp av automatisk databehandling föra register över uppgifter som lämnats med stöd av 7 5 andra stycket nämnda lag.
Registret får innehålla följande uppgifter som kan hänföras till enskilda eller juridiska personer:
1. namn, person-lorganisationsnummer, adress
2. kontonummer avseende de konton eller annan motsvarande uppgift den anmälda transaktionen är hänförlig till, och
3. transaktionsbeskrivning.
2 5 Uppgifter ur registret får inte lämnas ut till den registrerade. 3 5 Uppgifter i registret får bevaras endast under en begränsad tid. 4 & Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Datainspektio- nen får efter samråd med Finansinspektionen meddela föreskrifter om utformningen och hanteringen av registret.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
Följdändringar till författningsförslagen
Utöver nu nämnda författningsförslag föranleder utredningens förslag följdändringar i valutaväxlingslagen (199611006) och förordningen (1993:1526) om åtgärder mot penningtvätt med hänsyn till att lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt föreslås upphävd.
1. Inledning
1 . 1 Direktiven
Vi erhöll våra direktiv genom beslut den 16 november 1995 (dir. 1995zl32). Direktiven finns i sin helhet intagna som bilaga till detta betänkande.
Enligt direktiven skall vi utvärdera hur reglerna om penningtvätt tillämpas. Med utgångspunkt i vad som kommer fram vid denna utvärdering skall vi bl.a. ange vilka ytterligare verksamheter som bör omfattas av lagstiftningen samt ange vilka andra förändringar av lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt som kan behövas. Vidare skall vi enligt direktiven överväga dels ändringar i straffhänseende, dels ändringar av de sekretessregler som gäller inom den finansiella sektorn samt mellan denna sektor och de brottsutredande myndigheter- na. Även behovet av att införa regler som medger en förbättrad kontroll av uppdrag, transaktioner och utbetalningar när penningtvätt kan misstänkas samt behovet av att införa en möjlighet att ”frysa tillgångar” i samband med utredning om penningtvätt bör övervägas. Slutligen skall utredningen analysera behovet av en skärpt kontroll av transaktioner över gränserna samt överväga möjligheterna för företagen som omfattas av uppgiftsskyldigheten enligt PTL att registrera misstänkta fall av penningtvätt.
1.2. Internationella åtaganden
Penningtvätt är en internationell företeelse och utgör ett stort problem i det brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet i de flesta stater i världen. Penningtvätt och den organiserade brottsligheten har visat sig ha ett tydligt samband. Den brottslighet som genererar ” svarta pengar” är främst narkotikahandel och ekonomisk brottslighet. Det finns en alltmer ökad insikt om att kampen mot penningtvätt är ett av de mest verksamma sätten för att bekämpa de nu nämnda typerna av brottslighet, vilka utgör en särskild samhällsfara.
Ett flertal internationella initiativ har tagits i syfte att förstärka insatserna mot penningtvätt. På det straffrättsliga området fimis ett internationellt samarbete mellan rättsvårdande organ. Samarbetet
regleras i Förenta nationernas konvention den 19 december 1988 mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (narkotikabrotts- eller Wienkonventionen). Konventionen ställer krav på kriminalisering av penningtvätt i fråga om inkomster från narkotikabrottslighet. Syftet med konventionen är att förstärka det internationella samarbetet och effektivisera insatserna i kampen mot den internationella narkotika- brottsligheten. Konventionen förpliktar parterna att i olika hänseenden straffbelägga illegal framställning, försäljning och innehav av narkoti- ka sarnt förfaranden som innebär hjälp att dölja eller omsätta vinsterna från den illegala marknaden. Också frågor om förverkande, utlämning och annat internationellt rättsligt samarbete tas upp i konventionen.
Ett av de viktigaste inslagen i narkotikabrottskonventionen är be- stämmelserna i artikel 3 om straffrättsliga åtgärder mot personer som på olika sätt främjar den illegala narkotikahanteringen utan att själva vara direkt inblandade i denna verksamhet. Främst gäller det förfaran- den som innebär medverkan till att vinster som härrör från narkotika- brottslighet omsätts eller på annat sätt slussas över till legal verksam- het. De brott som avses i konventionen är relaterade till narkotika. Bestämmelserna innebär att parterna åtar sig att under vissa förutsätt- ningar kriminalisera den hjälp som lämnas narkotikabrottslingar vid omsättning eller överlåtelse av egendom som härrör från deras brottsliga verksamhet. Även gärningar som innebär medverkan till att dölja egendomens ursprung skall beläggas med straff.
Narkotikabrottskonventionen har undertecknats och ratificerats av Sverige. För att uppfylla åtagandena enligt konventionen har Sverige utvidgat bestämmelserna om häleri och häleriförseelse i 9 kap. 6 och 7 55 BrB (SFS 1991:451). De nya reglerna trädde i kraft den 1 juli 1991 (prop. 1990/91:127, bet. 1990/91:JuU32, rskr. 1990/91:323). De svenska häleribestämmelserna gäller inte endast för egendom som härrör från narkotikabrottslighet utan har en generell räckvidd. Vidare innebär de svenska bestämmelserna att ett oaktsamt förfarande kan föranleda straff.
Vidare har inom Europarådet den 8 november 1990 upprättats en konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott (förverkande- eller Strasbourgkonventionen). Konventionen innehåller regler om ett vidgat internationellt samarbete vid brottsutredningar och vid förverkande av brottsverktyg. Parterna åläggs att straffbelägga gärningar som innefattar penningtvätt. Konventionen gäller inte bara narkotikabrottslighet utan omfattar i princip alla former av brott. Syftet med konventionen är att utveckla samarbetet i fråga om förverkande av utbyte av brott. Konventionen är avsedd att ge möjligheter till rättsligt samarbete under alla stadier i förfarandet, dvs. från förundersökningsstadiet fram till att det finns
ett slutligt beslut om förverkande. Konventionen täcker även in för- faranden före förundersökningsstadiet. Förverkandekonventionen har utarbetats med narkotikabrottskonventionen som förebild. Många av de frågor som tas upp i narkotikabrottskonventionen tas upp även i förverkandekonventionen. Förutom bestämmelser om förverkande innehåller konventionen också regler om penningtvätt. Till skillnad från narkotikabrottskonventionen är emellertid förverkandekonven- tionen inte begränsad till någon viss typ av förbrott. Syftet är att den skall kunna omfatta alla slags brott som medför stora ekonomiska vinster.
En viktig del i förverkandekonventionen är artikel 6 som gäller kriminalisering av penningtvättsbrott. Konventionen innebär bl.a. att parterna skall straffbelägga uppsåtliga förfaranden som innefattar hjälp att omsätta eller överlåta brottsligt förvärvad egendom.
Konventionen har undertecknats och ratificerats av Sverige (prop. 1995/96:49, bet. 1995/96:JuU10, rskr. 1995/96:59). Enligt artikel 6 punkt 4 kan straffbestämmelserna begränsas till vissa förbrott eller kategorier av sådana brott. Eftersom de svenska straffbestämmelserna uppställer begränsningar vad avser skattebrott m.m., vilket saknar motsvarighet i konventionen, har möjligheten till förklaring i punk- ten 4 utnyttjats av Sverige vid tillträdet till konventionen. Förklaringen innebär att bestämmelsen i artikel 6 punkt 1 för Sveriges del skall gäl- la egendom som härrör från brottsligt förvärv. Några lagändringar på grund av tillträdet av konventionen har inte ansetts vara nödvändiga.
EG:s arbetsgrupp för gemenskapsrätt och nationell straffrätt har diskuterat frågan om penningtvätt i samband med upprättandet av det andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenska- pernas finansiella intressen. Enligt den föreslagna artikel 5 i proto— kollet skall varje medlemsstat vidta åtgärder för att förhindra penning- tvätt som härrör från EG—bedrägerier, bestickning och mutbrott som kan skada EG:s finanser. Arbetet är ännu inte slutfört.
På det finansiella området har det träffats ett flertal internationella överenskommelser. Vid ett möte i Paris i juli 1989 bildade länderna i den s.k. G-7 gruppen en finansiell arbetsgrupp mot tvättning av pengar, FATF (Financial Action Task Force on money laundering). Totalt har 26 stater och två organisationer anslutit sig till FAT F. Sverige har deltagit i FATF:s arbete från starten. FATF har möten ca fyra gånger per år. Vid vissa delar av dessa möten deltar även internationella organisationer såsom Europarådet, Interpol, Europeiska bankföreningen m.fl.
FATF har utfärdat 40 rekommendationer om penningtvätt som avser att förbättra de nationella rättssystemen för bekämpning av penning- tvätt, förstärka det finansiella systemets roll samt förstärka det
internationella samarbetet. Enligt rekommendationema bör alla med- lemmarna ratificera narkotikabrottskonventionen men även överväga att utvidga straffbarhetsområdet till andra brott än de som har anknytning till narkotika. Rekommendationema bör vidare gälla inte bara för banker utan även för andra finansiella institut. De finansiella instituten bör identifiera och registrera kundernas identitet. Alla komplexa, ovanliga och omfattande transaktioner och alla ovanliga transaktionsmönster som inte har ett uppenbart ekonomiskt eller lagligt syfte bör ägnas särskild uppmärksamhet. Misstänker ett finansiellt institut att pengar härrör från brottslig verksatnhet bör de åläggas att genast rapportera sina misstankar till behöriga myndigheter. De finansiella instituten bör utforma program för bl.a. personalutbildning och interna kontrollfunktioner. Speciell uppmärksamhet skall ägnas åt affärsförbindelser med bolag och finansiella institut, hemmahörande i länder som i otillräcklig utsträckning eller inte alls följer rekommen— dationema. Tillsynsmyndigheterna bör se till att instituten har adekvata program för att skydda sig mot penningtvätt. Ett internationellt utbyte av allmän information om penningtvätt liksom information om misstänkta transaktioner bör ske. Rekommendationema förespråkar ett internationellt samarbete rörande förverkande, rättshjälp och ut- lämning.
Sverige har beaktat FATF:s rekommendationer, men eftersom de till stor del överensstämmer med EG:s penningtvättsdirektiv har de inte föranlett någon särskild lagstiftning. I det löpande arbetet inom FATF ingår att undersöka hur medlemsländerna uppfyller rekommen- dationema. FATF undersökte Sverige år 1992 vilket ledde fram till att den svenska organisationen för bekämpning av penningtvätt sågs över. En ny undersökning har skett i mars 1996.
Även en särskild Banking Supervisory Subcommittee inom EMI handhar vissa frågor om penningtvätt och interna kontrollfrågor i detta sammanhang. Vidare har UNDCP (United Nations International Drug Control Programme) diskuterat penningtvättsfrågor.
1.3. Gällande rätt
1.3.1. EG-direktivet mot penningtvätt
EG:s ministerråd antog den 10 juni 1991 ett direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG). Direktivet gäller för samtliga länder inom EES. Om kreditinstitut och finansiella institut utnyttjas för penningtvätt kan
detta, enligt direktivet, allvarligt äventyra sundheten och stabiliteten i instituten och minska allmänhetens förtroende för hela det finansiella systemet. I direktivet anges vidare att om gemenskapen inte ingriper mot penningtvätt kan detta leda till att medlemsländerna för att skydda sina finansiella system vidtar åtgärder som inte är förenliga med fullbordandet av den inre marknaden. Om inte vissa åtgärder för samordning på gemenskapsnivå vidtas, kan de som tvättar pengar, för att underlätta sin brottsliga verksamhet komma att försöka dra nytta av den frihet för kapitalrörelser och den frihet att tillhandahålla finansiella tjänster som hör till det integrerade finansiella området.
I direktivet har definitionen av penningtvätt hämtats från den som lagts fast i narkotikabrottskonventionen. Med penningtvätt avses (artikel 1) följande förfaranden när de sker uppsåtligen:
—- Omvandling eller överföring av egendom i vetskap om att egen- domen härrör från brott eller från medverkan till brott och i syfte att hemlighålla eller dölja egendomens olagliga ursprung, eller för att hjälpa någon som är delaktig i sådan verksamhet att undandra sig de rättsliga följderna av sitt handlande. — Hemlighållande eller döljande av en viss egendoms rätta beskaf— fenhet eller ursprung, av dess belägenhet, av förfogandet över den, av dess förflyttning, av de rättigheter som är knutna till den, eller av äganderätten till den, i vetskap om att egendomen härrör från brott eller från medverkan till brott. — Förvärv, innehav eller brukande av egendom i vetskap om, vid tiden för mottagandet, att egendomen härrörde från brott eller från medverkan till brott. —- Medverkan till, överenskommelse att utföra, försök och medhjälp till, främjande och underlättande av, samt rådgivning för utförande av någon av de gärningar som sägs i föregående strecksatser.
Direktivet är ett minimidirektiv, vilket innebär att varje enskilt land kan fastställa strängare regler (artikel 15). Eftersom penningtvätt inte endast förekommer beträffande utbyte av narkotika anför direktivet att medlemsstaterna i sin lagstiftning bör utsträcka vad som skall gälla enligt direktivet till att omfatta även utbyte av annan brottslighet. Direktivet omfattar kreditinstitut, finansiella institut och livförsäkrings- bolag men medlemsländerna åläggs att se till att bestämmelserna utvidgas till att omfatta även sådana yrkesgrupper och företag, vilkas verksamhet är särskilt ägnad att utnyttjas för penningtvätt (artikel 1 och 12).
Medlemsstaterna skall se till att penningtvätt förbjuds (artikel 2).
Direktivet kräver vidare att instituten, till dess att de har underrättat behöriga myndigheter, avstår från att utföra sådana transaktioner som de vet har eller misstänker har samband med penningtvätt. De behöri- ga myndigheterna får ge föreläggande om att transaktionen inte skall utföras. Om en transaktion misstänks innefatta penningtvätt och det inte är möjligt att underlåta att utföra transaktionen eller under- låtenheten är ägnad att motverka försök att efterforska en misstänkt transaktion skall institutet i efterhand omedelbart underrätta de behöriga myndigheterna (artikel 7).
Vidare finns regler om identifiering av kunderna (artikel 3) och om bevarande av uppgifter om identifieringen (artikel 4). Instituten skall med särskild uppmärksamhet granska alla transaktioner som de, på grund av deras karaktär, bedömer med särskilt stor sannolikhet kan ha samband med penningtvätt (artikel 5). För att identifierings- och granskningskraven skall vara meningsfulla skall instituten samarbeta med de myndigheter som har att bekämpa penningtvätt (artikel 6).
I direktivet anförs att banksekretessen måste hävas i penningtvätts- fall. En obligatorisk ordning för rapportering av misstänkta transaktio- ner, som innefattar garantier för att uppgifterna lämnas till de behöriga myndigheterna utan att berörda kunder varnas, skall därför införas (artikel 8). Vidare stadgar direktivet att om en anställd eller styrelse— ledamot i ett institut i god tro har röjt upplysningar för de behöriga myndigheterna skall detta inte innebära överträdelse av någon sekretessregel och inte föranleda ansvar i någon form för instituten, deras styrelseledamöter eller anställda (artikel 9). Även myndigheter som vid inspektion eller på något annat sätt upptäcker omständigheter som skulle kunna utgöra bevis för penningtvätt skall underrätta de myndigheter som har att bekämpa penningtvätt (artikel 10).
En viktig del i bekämpningen av penningtvätt är att instituten inför tillfredsställande rutiner för internkontroll och vidtar lämpliga utbild— ningsprogram (artikel 11). Vidare skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som behövs för fullständig tillämpning av alla bestämmelser i direktivet och särskilt föreskriva vilka påföljder som skall gälla vid överträdelse av de regler som antagits på grund av direktivet (artikel 14).
En kontaktkommitté för penningtvättsfrågor har bildats under EG- kommissionen. Kommittén skall bl.a. rekommendera korntnissionen tillägg eller ändringar i direktivet och undersöka om direktivet bör utvidgas till att omfatta en viss yrkesgrupp eller företagskategori när det klarlagts att en sådan yrkesgrupp eller företagskategori har utnyttjats i en medlemsstat för penningtvätt (artikel 13). Kontakt- kommittén, som består av representanter från EES-länderna och företrädare från kommissionen, sammanträder ca en gång per år.
1.3.2. Lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt (PTL)
EG:s penningtvättsdirektiv är införlivat i det svenska regelverket genom lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt, som trädde i kraft den 1 januari 1994 (prop. 1992/93:207, bet. 1992/93zJuU37, rskr. 1992/93:375).
PTL har enligt 1 5 andra stycket till syfte att förhindra sådana åtgärder med avseende på egendom som har förvärvats genom brott, som kan medföra att denna egenskap hos egendomen fördöljs, att den brottslige får möjlighet att undandra sig rättsliga påföljder eller att återskaffandet av egendomen försvåras, samt sådana åtgärder som innefattar förfogande över och förvärv, innehav eller brukande av egendomen (penningtvätt). Enligt förarbetena förstås med penningtvätt åtgärder i syfte att dölja eller omsätta vinning från brottslig verksam- het (prop. 1992/93:207 s. 7).
I det följande ges en översiktlig redovisning av lagens innehåll. Under de avsnitt där vi behandlar olika frågor finns ytterligare uppgifter om gällande rätt i resp. hänseenden.
Lagen gäller alla transaktioner avseende medel som kan förmodas härröra från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag och är inte begränsad till att avse endast medel som härrör från narkotikabrott. Den berör dock bara transaktioner avseende medel som härrör från brottsliga förvärv. Hit hör t.ex. mutor, inkomster vid försäljning av stöldgods, smuggelgods eller olovligen tillverkad sprit, inkomster genom verksamhet som kopplare eller langare. Härutöver kan ett mycket stort antal brott enligt specialstraffrättsliga författningar ge upphov till brottsliga förvärv, t.ex. inkomster vid försäljning av narkotika. Utanför detta område faller däremot sådana brott där egendomen undandragits beskattning, tull eller någon annan avgifts- skyldighet, vilka brott visserligen medför ekonomiska fördelar för gärningsmannen men som inte ger upphov till något omedelbart förvärv.
PTL omfattar företag som driver bankrörelse, livförsäkringsrörelse, värdepappersrörelse och verksamhet enligt lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag. Sedan den 1 januari 1997 omfattas även företag som driver valutaväxlingsrörelse av PTL (prop. 1995/96:216, bet. 1996/97:NU5, rskr. 1996/97:11). Lagen är tillämpbar på alla svenska företag som driver de angivna slagen av verksamhet liksom utländska företag som driver sådan verksamhet från filial i Sverige. Även gränsöverskridande verksamhet från svenska företag eller utländska företags etableringar i Sverige omfattas av de svenska reglerna. Däremot omfattas inte sådan gränsöverskridande verksamhet till
Sverige som företag hemmahörande i ett annat land inom EES bedriver eftersom dessa företag är underkastade motsvarande lagstift- ning i sina hemländer. Svenska företags verksamheter från filialer eller andra etableringar utomlands omfattas inte heller av de svenska bestämmelserna eftersom övriga EES—länder, liksom åtskilliga andra länder, förutsätts ha egen lagstiftning i ämnet.
I 3 5 första stycket PTL erinras om att vissa förfaranden som är att beteckna som penningtvätt kan vara straffbara som häleri eller häleriförseelse enligt 9 kap. 6 och 7 55 BrB.
Enligt 3 & andra stycket PTL får företag som omfattas av lagens tillämpningsområde inte medvetet medverka vid transaktioner avseende medel som kan antas härröra från brottsligt förvärv av allvarligare slag. Med sådana förvärv avses förvärv genom brott där fängelse i mer än sex månader ingår i Straffskalan. Emellertid bör även transaktioner som har samband med brottslighet av lindrigare art undvikas. Med transaktioner avseende medel avses alla former av dispositioner som kunder gör i mellanhavandet med ett företag som omfattas av lagen. Hit hör t.ex. avtalsslut avseende öppnande av inlåningskonto, uppdrag om betalningsförrnedling, uppläggning av värdepappersdepå och tecknande av kapital- eller pensionsförsäkring.
Paragrafen omfattar förbud mot en avsiktlig medverkan från företagets sida. Ett företag kan således med befriande verkan utnyttja de betalningssystem som är brukliga och de rutiner som är allmänt godkända även om det finns en allmän risk för att ett betalningssystem utnyttjas för penningtvätt (prop. 1992/93:207 s. 15).
Enligt 4 & PTL skall företagen kräva att kunden legitimerar sig när en affärsförbindelse inleds eller när någon, som inte kan sägas ha en affärsförbindelse med företaget i fråga, utför en eller flera transaktio- ner som omfattar ett belopp som överstiger 110 000 kronor. Med affärsförbindelse avses ett förhållande av mer stadigvarande slag och omfattar exempelvis inte att en person vid ett enstaka tillfälle växlar sedlar eller mynt eller förvärvar premieobligationer. Inte heller omfattas den situationen då en person för en betalning tillfälligt anlitar en bank där vederbörande inte är regelbunden kund. På försäkrings- området bör tecknandet av försäkringsavtalet utgöra utgångspunkten för en affärsförbindelse. Med kunden får då förstås den som tecknar avtalet.
Identitetskontrollen förutsätts ske enligt vanlig bankpraxis, dvs. med körkort eller någon annan allmänt godtagen legitimationshandling samt i fråga om en juridisk person med registreringsbevis eller andra behörighetshandlingar. Om förbindelsen ingås utan att företaget har direktkontakt med kunden kan företaget i vissa fall uppdra åt någon annan att utföra legitimationskontrollen, såsom t.ex. Posten eller en
försäkringsmäklare. Finansinspektionen har i allmänna råd angående kontrollrutiner mim. till förebyggande av penningtvätt (FFFS 1994: 10) angett hur företagen skall utföra identitetskontrollen.
Undantag från kravet på identitetskontroll kan göras när kunden är ett företag med verksamhet i ett land inom EES och omfattas av motsvarande penningtvättsbestämmelser. Undantag från kravet på identitetskontroll gäller också om transaktionen görs till ett konto som tillhör någon vars identitet tidigare har kontrollerats eller om ett försäkringsavtals årliga premie uppgår till högst 7 000 kronor eller engångspremie till högst 18 000 kronor.
Om en transaktion görs för någon annans räkning skall företaget som omfattas av lagen på lämpligt sätt försöka skaffa sig kännedom om identiteten hos den för vars räkning betalningen sker. Något krav på att vägra att verkställa transaktionen enbart på den grunden att uppdragsgivarens identitet inte har kunnat fastställas ställs inte upp i lagen. Det faktum att identiteten inte har kunnat fastställas borde emellertid normalt innebära att företaget iakttar särskild försiktighet.
En möjlighet till undantag när en transaktion utförs för någon annans räkning har införts. Enligt 6 5 andra stycket PTL behöver ett företag, som annars omfattas av kravet på identitetskontroll, inte göra någon kontroll om särskilda skäl talar för att en sådan är obehövlig. Motivet för undantaget är främst att den som handlar för annans räkning av sekretesskäl är förhindrad att röja sin klients identitet. Den som utför transaktionen bör även stå under någon form av reglerad tillsyn. Dessa krav gör att det för närvarande främst torde vara advokater med klientmedelskonton som kommer att omfattas av undantaget (prop. 1992/93:207 s. 18).
Enligt 7 & PTL skall identitetskontroll alltid utföras om det kan antas att en transaktion avser medel som härrör från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag. Vid bedömningen av om transaktionen är av sådant slag skall dess art och omfattning beaktas men även andra omständigheter såsom kundens uppträdande kan få betydelse. Med transaktionens art avses sättet på vilket den genomförs och med omfattningen avses beloppets storlek. Som exempel på generella indikationer på att medlen kan härröra från brottsliga förvärv eller utgöra penningtvätt angavs i förarbetena (prop. 1992/93:207 s. 19):
att en eller flera transaktioner förefaller ovanliga med hänsyn till institutets kännedom och erfarenhet av den eller dem som är in— blandade,
att uppläggningen av en transaktion tyder på att dess egentliga syfte är olagligt eller att det ekonomiska motivet för transaktionen i vart fall inte genast kan förstås,
att stora belopp sätts in på ett konto för att kort tid därefter åter tas ut utan att kunden som disponerar kontot, såvitt känt, driver någon verksamhet som motiverar denna typ av transaktioner,
att en transaktion på ett anmärkningsvärt sätt avviker från vad som är normalt för institutet eller det aktuella kontoret och det inte finns någon godtagbar förklaring till varför just det institutet eller kontoret valts för transaktionen,
och att ett konto som i stort sett varit inaktivt plötsligt börjar användas i stor utsträckning utan att det finns någon rimlig förklaring till detta.
Vid bedömningen bör också sannolikheten av kundens förklaringar till transaktionen och dess syfte övervägas. Om kunden vägrar att identifiera sig förutsätts att affärsförhållandet inte inleds eller att transaktionen inte genomförs.
Handlingar eller uppgifter som använts vid identitetskontroll skall, enligt 8 & PTL, bevaras i minst fem år från det att affärsförbindelsen upphörde.
I lagen har regeringen getts möjlighet att bemyndiga Finansinspek- tionen att meddela närmare föreskrifter om hur handlingar eller upp- gifter som används vid identitetskontrollen skall bevaras. Med stöd av bemyndigande i förordningen (1993: 1526) om åtgärder mot penning- tvätt har Finansinspektionen i föreskrifter angående kontrollrutiner m.m. till förebyggande av penningtvätt (FFFS 1994z9) angett hur handlingarna skall arkiveras.
I enlighet med 9 & PTL skall företagen granska alla transaktioner där det finns skäl att anta att transaktionen avser medel som härrör från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag och till Rikspolisstyrel— sen, eller den polismyndighet som regeringen bestämmer, lämna uppgifter om alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt. Den enhet inom polisen som tar emot uppgifterna är finanspolisen. Om en uppgift lämnas skall företaget enligt förbudsregeln i 3 (j avstå från att utföra transaktionen. Emellertid genomförs de flesta transaktioner inom det finansiella området i dag på elektronisk väg utan någon reell möjlighet att granska varje enskild transaktion i det syfte som lagen uppställer. Någon förhandsgranskning blir därför inte aktuell i normalfallet utan i stället torde det i praktiken bli fråga om att granska transaktioner som redan genomförts. Om en transaktion därvid fram- står som misstänkt fall av penningtvätt skall uppgifter lämnas härom.
Finansinspektionen har i allmänna råd angående kontrollrutiner m.m. till förebyggande av penningtvätt (FFFS 1994:10) angett hur företagen skall utföra gransknings- och uppgiftsskyldigheten.
Skyldigheten att lämna uppgifter enligt 9 & bryter tystnadsplikten i
bl.a. 1 kap. 10 & bankrörelselagen (1987:617), BRL. Av 10 & PTL följer att ett företag som lämnat uppgifter med stöd av 9 5 inte får göras ansvarigt för att det brutit mot någon sekretessregel, om företaget hade anledning att räkna med att uppgiften borde lämnas. Detsamma gäller för en styrelseledamot eller en anställd som lämnar uppgifter för företagets räkning.
Av 11 & PTL följer att företaget, dess styrelseledamöter eller anställda inte får underrätta kunden i fråga eller någon annan om att en granskning har genomförts eller att uppgifter om en misstänkt transaktion har lämnats till polismyndighet. Underrättelse får inte heller ske om att polisen har inlett en undersökning med anledning av lämnade uppgifter. Något straffrättsligt ansvar kan inte följa för den som bryter mot detta förbud. Ansvar enligt arbetsrättslig lagstiftning kan dock komma i fråga.
De företag som omfattas av lagen skall, enligt 13 & PTL, ha vissa rutiner för att förhindra att företagen utnyttjas för transaktioner som har samband med brottsliga förvärv. Företagen skall också se till att de anställda får information och utbildning i frågor rörande sådana transaktioner. Finansinspektionen har meddelat föreskrifter för bl.a. rutiner för kontroll av kundärenden, rapporteringssystem och rapporte- ring till polismyndighet (FFFS 1994z9).
Om Finansinspektionen vid en inspektion av ett företag eller på annat sätt får kännedom om transaktioner som har samband med ett brottsligt förvärv skall inspektionen, enligt 12 & PTL, rapportera detta förhållande till polismyndigheten.
Något särskilt straffansvar finns inte för den som bryter mot PTL:s bestämmelser. De sanktionsmedel som står till buds är i stället regler som finns i lag eller avtal på det arbetsrättsliga området samt de sank- tioner som Finansinspektionen förfogar över i sin tillsynsverksamhet.
PTL har inte hunnit ge upphov till någon särskild rättspraxis. Ett fall som vi påträffat med klar anknytning till PTL rör vissa registerfrä- gor och behandlas närmare i avsnitt 3.5.4.
1.3.3. Utländsk rätt 1.3.3.1 Belgien
Belgien är medlem i EU och FATF och har ratificerat Förenta nationernas narkotikabrottskonvention. Europarådets förverkandekon— vention har undertecknats men ännu inte ratificerats. Vidare har EG:s direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar införlivats genom en lag om penning—
tvätt av den 11 januari 1993.
Bestämmelser om penningtvätt firms dels i Code pénal (strafflagen) artikel 505, dels iLoi du ]] janvier 1993 relative & la prevention de l'utilisation du systémejinancier aux fins du blanchiment de capitaux (permingtvättslagen).
Strajflagen — Code pénal
Penningtvätt regleras i artikel 505 i strafflagen. Bestämmelsen trädde i kraft den 25taaugusti 1990 och likställer underförstått penningtvätt med häleri. "Varje brott kan vara förbrott till penningtvätt och bestämmelsen kriminaliserar den som kände till eller borde ha känt till att egendomen härrörde från brottsligt förvärv.
Påföljden för brott mot bestämmelsen i Code pénal är fängelse i lägst 15 dagar och högst 5 år och/eller böter om 5 200—20 000 000 belgiska franc.
Vidare finns i lagen särskilda bestämmelser om förverkande när det gäller penningtvätt. All ekonomisk vinning och alla förmåner som härrör från förbrottet, varor eller värdeföremål som satts i dess ställe och inkomster av de investerade tillgångarna kan förverkas.
Penningtvättslagen — Loi du ]] janvier 1993 relative & la prevention de [ 'utilisation du systemefinancier aux fins du blanchiment de capitaux
Penningtvättslagen trädde i kraft den 28 februari 1993. Lagen omfattar bl.a. Belgiens Riksbank, Posten, samtliga registrerade kreditinstitut dvs. banker m.m., aktiemäklarföretag, fastighetsmäklare, livförsäk- ringsbolag, valutaväxlingsföretag, leasingföretag och kreditkortsföre- tag.
Penningtvättslagen är uppdelad i två avdelningar. Den första delen innehåller bestämmelser om bl.a. identifiering av kunder, uppspårning av misstänkta transaktioner, utbildning av personal och utforrnande av interna kontrollregler. Den andra avdelningen föreskriver en skyldig- het för de finansiella instituten att lämna uppgifter och informera därför inrättad myndighet, Cellule de Traitement des Informations Financieres — Cel voor Financiele Informativewerking (CTIF-CFI) (se nedan), om misstänkta transaktioner.
Påföljden för brott mot penningtvättslagen är administrativa böter om 10 000—50 000 000 belgiska franc och utfärdas av tillsynsmyndig- heten.
Identifieringsskyldighet
Krav på identitetskontroll föreligger dels för kunder som vill ingå affärsmässiga förbindelser, dels för varje person som vill få en transaktion på mer än motsvarande 10 000 ecu utförd. Vid misstanke om penningtvätt skall identitetskontroll ske även vid transaktioner avseende lägre belopp.
Uppgiftsskyldighet
Ett finansiellt institut skall underrätta CTIF-CFI så fort man får kännedom om eller har anledning misstänka att en viss transaktion kan gälla penningtvätt, i princip innan transaktionen genomförs. Om möjligt skall företaget ange senast möjliga tidpunkt för att utföra trans- aktionen. Informationen kan lämnas per telefon men måste då omedelbart konfirmeras via telefax. Saknas möjlighet att underrätta CTIF-CFI om transaktionen i förväg t.ex. vid valutaväxling, om det skulle omintetgöra fullföljandet av den misstänkta penningtvättstrans— aktionen eller om transaktionen sker sent en kväll eller under en helg, skall underrättelse ske omedelbart efter det att transaktionen har genomförts. Anledningen till varför det inte var möjligt att underrätta CTIF-CFI innan transaktionen genomfördes skall då anges.
Finansiella institut som i god tro lämnar uppgifter till CTIF-CFI har juridisk immunitet och kan inte göras ansvariga för brott vare sig straffrättsligt, civilrättsligt eller administrativt.
Organisationen
CTIF-CFI är en självstyrande och oberoende administrativ myndighet som är verksam sedan den 1 december 1993. Myndigheten är en filterorganisation och har till uppgift att ta emot och analysera alla misstänkta transaktioner som rapporteras av definansiella instituten. Verksamheten bekostas av de finansiella instituten och står under tillsyn av Justitie— och Finansdepartementen.
CTIF-CFI består av sex finansiella experter, varav tre allmänna åklagare. Förutom ett sekretariat har myndigheten en egen utredande avdelning med, för närvarande, fem poliser som alla har gedigen erfarenhet av finansiella frågor. Vidare är knutet till myndigheten tre sambandsmän, poliser med juridisk utbildning, som sköter kontakterna med de olika polismyndighetema. CTIF-CFI har dessutom en specialiserad dokumentationsavdelning till sitt förfogande.
Så fort en misstänkt transaktion rapporterats har CTIF—CFI rätt att från det rapporterande institutet, alla andra finansiella institut och personer som omfattas av lagen, samtliga polismyndigheter och statliga administrativa myndigheter, begära all ytterligare information som kan behövas för att man skall kunna fullgöra sin uppgift. Om CTIF-CFI efter att ha analyserat alla uppgifter funnit allvarliga indikationer påpenningtvättvidarebefordras informationen tillsammans med en motiverad slutsats till den centrala åklagarmyndigheten i Bryssel för vidare utredning och/eller åtal.
Medlemmarna i CTIF-CFI och den personal som arbetar där, är bundna av stränga sekretessregler. Det är förbjudet att lämna ut information till andra än åklagarmyndigheten i Bryssel (även då begränsat till de fall där allvarliga indikationer på penningtvätt föreligger). Undantag från tystnadsplikten finns i vissa fall bl.a. vid visst internationellt samarbete och vid samarbete med vissa av de finansiella institutens tillsynsmyndigheter.
Förutom ett permanent samarbete med internationella organisationer som arbetar med åtgärder mot penningtvätt (t.ex. Interpol, Europol och FATF) samarbetar CTIF-CFI med utredande myndigheter utom- lands. Vidare har samarbetsavtal tecknats med motsvarande organisa- tioner i ett flertal länder.
Frysning
För att kunna ta till vara pengar eller egendom till dess att behörig myndighet eventuellt fattar beslut om beslag, har CTIF-CFI möjlighet att förhindra att den misstänkta transaktionen genomförs. Förfarandet fryser transaktionen under en tid av högst 24 timmar, räknat från det att CTIF—CFI underrättar företaget om att transaktionen inte skall genomföras.
1.3.3.2 Danmark
Danmark är medlem i EU och FATF samt har ratificerat Förenta nationernas narkotikabrottskonvention och Europarådets förverkande- konvention. Vidare har EG:s direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar införlivats. Bestämmelser om åtgärder mot penningtvätt finns dels i Strafeloven, dels i lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvaskning af penge, vilken trädde i kraft den 1 juli 1993.
Straflagen — Strajjfeloven (SIL)
Av 284 & STL, vilken är den danska bestämmelsen om häleri, och 285 & STL framgår bl.a. att den som döljer, medverkar till överlåtelse eller på liknande sätt medverkar till att annan kan tillgodogöra sig vinning av ett brott som nämns i 284 & STL döms till fängelse i högst ett år och sex månader. Är brottet av mindre allvarlig art kan påföljden bli böter och under särskilda omständigheter kan påföljden bli fängelse i högst sex år.
Varje straffbart brott kan vara förbrott till penningtvätt, även skatte- och tullbrott. När det gäller häleri med narkotikabrOtt som förbrott är detta särskilt reglerat i STL. Av 191a & STL framgår att den som mottager eller bereder sig själv eller annan del i vinning, som härrör från narkotikabrottslighet, samt den som genom förvaring, transport, hjälp till överlåtelse eller på liknande sätt medverkar till att annan kan tillgodogöra sig utbytet av en sådan överträdelse döms till fängelse i högst sex år.
Bakgrunden till bestämmelsen i 191a & STL om s.k. narkotikahäleri är ett allmänt önskemål om att kunna bestraffa bl.a. de som står bakom den olovliga narkotikahandeln. Med vinning och utbyte förstås varje vederlag som mottas i samband med en överträdelse oavsett om det är pengar eller andra föremål.
Omvänd bevisbörda förekommer inte i Danmark men är efter vad som framkom vid FATF-sammanträde i februari 1997 uppe till diskussion när det gäller grövre brottslighet.
Penningtvättslagen — Lov om forebyggendeforanstaltninger mod hvidvaskning af penge
Bestämmelserna i penningtvättslagen gäller varje fysisk person eller kredit- och finansieringsinstitut med finansiell verksamhet som huvudaktivitet, livförsäkringssällskap och pensionskassor som omfattas av lagen om försäkringsverksamhet samt vissa utländska kredit- och finansieringsinstitut. Lagen omfattar hela den finansiella sektorn inklusive växlingskontor och kasinon, däremot inte t.ex. advokater, revisorer eller mäklare.
Penningtvättslagen innehåller bl.a. bestämmelser om olika åtgärder som företagen skall vidta såsom identifiering av kunder och rapporte- ring av misstänkta penningtvättshändelser.
Identifieringsskyldighet
Enligt penningtvättslagen åligger det företagen att identifiera kunder bl.a. när affärsmässiga förbindelser inleds och när fysiska eller juridiska personer företar transaktioner om ett belopp motsvarande minst 15 000'ecu. Kravet på identifiering gäller oavsett om trans- aktionen utförs vid flera tillfällen sålänge ett visst samband föreligger.
Livförsäkringsbolag och pensionskassor kan, oavsett kravet på identitetskontroll, underlåta detta om den årliga premien inte uppgår till ett belopp motsvarande 1 000 ecu eller om en engångspremie inte uppgår till ett belopp motsvarande 2 500 ecu. Även 1 vissa andra fall kan identitetskontroll underlåtas.
Misstänker ett företag att en transaktion sker för tredje mans räkning skall även identiteten på tredje mannen kontrolleras. Vid misstanke om penningtvätt skall identitetskontroll alltid ske.
Identitetsupplysningar skall sparas i minst fem år efter det att kundförhållandet har upphört. Dokument och registreringar angående transaktioner sparas i minst fem år efter det att transaktionen har genomförts.
Uppgiftsskyldighet
Uppgiftsskyldighet m.m. regleras i 10 & penningtvättslagen i vilken föreskrivs följande. Vid misstanke om att en transaktion har anknyt- ning till penningtvätt skall företagen undersöka transaktionen närmare. Även för Finanstilsynet (Finansinspektionen) finns en lagstadgad rapporteringsskyldighet. En misstänkt transaktion skall stoppas av det berörda företaget som enligt 10 5 andra stycket penningtvättslagen har att, utom i vissa fall, låta transaktionen bero. Någon bestämd tid för när transaktionen senast måste utföras finns inte utan är en fråga för polisen. Underrättelse om att transaktionen underlåtits eller att polisen underrättats får inte ske. Vad gäller frågan om-skadestånd avgörs detta enligt den danska retsplejelovens allmänna regler om skadestånd inom straffrätten. Såvitt är känt har frågan om skadestånd aldrig aktualise- rats.
Den som bryter mot bestämmelserna i penningtvättslagen om bl.a. identifieringsskyldighet, uppgiftsskyldighet, skyldighet att bevara bevismaterial samt att inte röja för kunden att upplysningar har läm- nats till myndigheter eller att en undersökning om penningtvätt genom- förs kan ådömas böter. Har överträdelsen begåtts av ett aktiebolag, andelsbolag eller liknande kan bolaget som sådant ådömas böter.
Organisationen
Rapportering av misstänkta transaktioner skall ske till en särskild central myndighetsorganisation för åklagar— och polisutrednings- uppgifter när det gäller ekonomisk brottslighet, Statsadvokaturen för särskild ekonomisk kriminalitet. Myndigheten består av tre utrednings- grupper med åklagare och poliser samt en krirninalunderrättelseenhet och ett sekretariat för ärenden om penningtvätt, Hvidvasksekretariatet.
Sekretess och informationsutbyte
Av 10 & tredje stycket penningtvättslagen framgår att polisen har rätt att begära de upplysningar som är nödvändiga i ärendet, med hänsyn till retsplejelovens bestämmelser.
När det gäller sekretess är företagens anställda och deras ledning samt revisorer eller andra som utför särskilda uppdrag för verksam- heten skyldiga att hemlighålla att upplysningar lämnats till polisen eller att en undersökning om penningtvätt har inletts. Mellan olika företag råder sekretess. Upplysningar som, enligt föreskriven skyldighet i penningtvättslagen, lämnats till polisen i god tro anses inte utgöra brott mot tystnadsplikt.
För anställda i Finanstilsynet och experter som arbetar eller har arbetat för Finanstilsynet gäller särskilda bestämmelser om tystnads- plikt.
Frysning och bevakad överföring av pengar
Inom det polisiära systemet avses med frysning det beslagtagande som företas av polisen. I sådana brådskande fall prövas saken av rätten först i efterhand. Vid misstanke om penningtvätt är företagen, såsom tidigare redogjorts för, skyldiga att undersöka ärendet och, om miss- tanken kvarstår, underrätta polisen. I samband med underrättelsen tas ställning till om ett beslagtagande skall ske. Varaktigheten av ett beslut om beslag följer allmänna bestämmelser.
Dansk lagstiftning innehåller inga bestämmelser som tillåter bevakad överföring eller kontrollerad leverans. I praxis är dock kontrollerad leverans en accepterad undersökningsmetod inom narkotikaområdet. Det speciella tillvägagångssätt som används där kan emellertid inte utan vidare överföras till penningtvättsområdet.
Registerfrågor
Det s.k. Hvidvasksekretariatet har rätt att föra register över upplys- ningar som är av polisiär betydelse i samband med bekämpandet av brottslighet. Vilka upplysningar som får samlas är dock inte offentligt.
Statsadvokaten för särskild ekonomisk kriminalitet kan lämna upplysningar från penningtvättsregistret till polis, åklagarrnyndighet, Justitiedepartementet och Folketingets ombudsman. Vidare får stats- advokaten lämna uppgifter till utländsk polis och åklagarmyndighet avseende brott i utlandet i överensstämmelse med den europeiska rättshjälpskonventionen om det sökande landet har tillträtt konventio- nen eller det inte framstår som otillbörligt att lämna ut uppgifterna i det konkreta fallet. Uppgifter får vidare lämnas till tull- och skatte- väsendet, Finanstilsynet och andra särskilda myndigheter om vidare- lämnandet är nödvändigt för utförandet av myndighetens verksamhet eller krävs för ett avgörande som myndigheten skall fatta. Uppgifter från registret får inte vidarelämnas till privatpersoner eller privata verksamheter. I den omfattning som uppgifter i penningtvättsregistret ingår i en rättssak kan de vidarelämnas i enlighet med bestämmelserna i retsplejeloven och forvaltningsloven.
Utlämnandet av uppgifter sker enligt bestämmelser angivna i bilaga till registerföreskrifterna. Bilagan är emellertid inte offentlig.
1.3.3.3 Finland
Finland är medlem i FATF och sedan den 1 januari 1995 medlem i EU. Ratificering har skett av Förenta nationernas narkotikabrottskon- vention och Europarådets förverkandekonvention. Vidare har EG:s direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar införlivats i det finska rättssystemet.
För att bekämpa penningtvätt har Finland olika bestämmelser för olika områden av den finansiella sektorn. Bestämmelser om krav för att bekämpa penningtvätt finns dels för kreditinstitut i kreditinstituts- lagen, dels för försäkringsbolag i försäkringsbolagslagen, dels för försäkringsmäklare i försäkringsmäklarlagen. Lagarna trädde i kraft samtidigt som EES-avtalet, dvs. den 1 januari 1994. Dessutom har Finansinspektionen utfärdat föreskrifter om penningtvätt för kreditin— stituten medan Social- och hälsovårdsministeriet har utfärdat före- skrifter för försäkringsbolag och försäkringsmäklare.
I kapitel 32 i straflagen finns bestärmnelser om häleri som, efter ändringar som trädde i kraft den 1 januari 1994, innefattar penning- tvättsbrott.
Straflagen
Något särskilt penningtvättsbrott finns inte i Finland. Den 1 januari 1994 ändrades häleribestämmelsema så att de omfattar penningtvätts- brott. För häleri skall, enligt 32 kap. 1 5 2 mom. strafflagen, dömas den som uppsåtligen tar emot, omvandlar, överlåter eller överför tillgångar eller annan egendom som han vet har förvärvats genom brott eller som kommit i stället för dessa tillgångar eller denna egendom, för att dölja eller maskera deras olagliga ursprung eller för att hjälpa gärningsmannen att undandra sig de rättsliga följderna av brottet. Vidare skall den som uppsåtligen döljer eller maskerar sådan egendoms rätta karaktär, ursprung eller belägenhet eller förfogandet över den eller de rättigheter som är knutna till den eller hemlighåller sådana uppgifter om dessa omständigheter som han är skyldig att lämna dömas för häleri. Bestämmelsen omfattar alla typer av förbrott, inklusive skattebrott. Försök eller förberedelse till häleri kan inte med— föra straffansvar. Inte heller kan en person som utför, deltar i eller är medhjälpare till förbrottet fällas till ansvar för penningtvätt. Häleri av oaktsamhet omfattas inte av bestämmelsen om penningtvättsbrott.
Penningtvättslagarna Penningtvättslagarnas omfattning
Bestämmelserna om penningtvätt, som omfattar kreditinstitut samt finansiella institut som ingår i en finansiell företagsgrupp, finns i kreditinstitutslagen. Vidare finns bestämmelser om penningtvätt för försäkringsbolag och försäkringsmäklare. När det gäller försäkrings- bolagen omfattar bestämmelserna främst livförsäkringsbolag men är tillämpliga även på andra försäkringsbolag om de upptäcker förhållan- den som kan tyda på penningtvätt. Andra finansiella institut än de som ingår i en finansiell företagsgrupp omfattas inte. Sedan den 1 augusti 1996 omfattas även valutaväxlingskontoren av penningtvättslagstift— ningen. Vad som sägs nedan om kreditinstitut gäller även för de andra företagen som omfattas av lagstiftningen om inte annat särskilt anges.
Identifieringsskyldighet Instituten som omfattas av lagstiftningen skall identifiera sina stadigva-
rande kunder och andra kunder om transaktionen överstiger 15 000 ecu eller 85 000 finska mark. Om en transaktion utförs för någon
annans räkning skall instituten vidta nödvändiga åtgärder för att skaffa sig kännedom om den verkliga kundens identitet. Instituten skall också identifiera kunden om de har anledning att betvivla att de medel som används vid en affärstransaktion har ett lagligt ursprung. Identifiering- en skall ske genom ett skriftligt dokument utom när kunden är känd för institutet. Om kundkontakten inte sker ansikte-mot-ansikte kan identifieringen utföras genom att kunden uppger namn, personnummer och numret till ett konto hos ett finländskt kreditinstitut. Denna information måste sedan institutet verifiera. Pengar får endast överföras till det konto som har uppgetts och kontrollerats. Om kunden företräder ett företag måste institutet undersöka företagets existens och vem som har rätt att företräda det.
Instituten skall arkivera handlingar och uppgifter som använts vid identifikationen i minst fem år från det att affärstransaktionen eller kundförhållandet upphörde. Instituten skall också ha lämpliga interna kontrollsystem samt utbildningsprogram för personalen rörande penningtvätt.
Uppgiftsskyldighet
Instituten måste undersöka transaktioner som framstår som tvivelaktiga och skall utreda grunderna för och syftet med att dess tjänster anlitas. Lagstiftningen anger som exempel på tvivelaktiga affärstransaktioner att tjänsterna till sin struktur och omfattning avviker från det sedvanli- ga i fråga om institutets storlek eller förrättningsställets läge, att de inte har något uppenbart ekonomiskt syfte och att de inte är förenliga med kundens ekonomiska situation eller affärstransaktioner. Om, efter en sådan undersökning, ett institut har skäl att tvivla på att tillgångarna har ett lagligt ursprung kan den välja på att avbryta transaktionen för tilläggsutredningar eller att vägra att utföra transaktionen. Om det är sannolikt att en vägrad eller inställd transaktion skulle försvåra spårandet av vem som drar förmån av affärstransaktionen, får transak- tionen ändå utföras. I samtliga fall där egendomens ursprung är tvivelaktig, måste kreditinstituten omedelbart rapportera transaktionen till Finansinspektionen utan att röja för kunden att rapportering har skett. Försäkringsbolagen skall i stället rapportera till Social- och hälsovårdsministeriet. Underlåtenhet att rapportera kan medföra ansvar för häleri.
Om Finansinspektionen resp. Social- och hälsovårdsministeriet anser att en rapporterad transaktion kan innehålla penningtvätt skall de rapportera detta vidare till Centralkriminalpolisen (CKP). Inspektionen och ministeriet blir därmed filterorganisationer. Finland överväger att
införa ett system där rapporteringen i stället skall gå direkt till CKP. Den information som myndigheterna erhåller med stöd av lagen får endast användas i samband med utredning av penningtvättsärenden och brottslighet men inte i taxeringsärenden. Ett institut eller en anställd som rapporterar i enlighet med lagens bestämmelser kan inte göras ansvarig för att ha brutit mot någon sekretessregel.
Frysning, bevakad överföring och förverkande
Strafflagen innehåller bestämmelser, 32 kap. 6 a 5, om förverkande av egendom eller vinning av penningtvättsbrott. Om någon döms för penningtvättshäleri kan rätten samtidigt uppskatta vinsten av brottet och förverka den. Den brottsliga egendomen eller dess värde får förverkas. Om brottet skett vanemässigt eller organiserat skall uppskattningen av den förverkade egendomen ske utifrån hela den brottsliga verksamheten. Även egendom som använts eller var tänkt att användas vid utförande av brottet kan förverkas. Förverkad egendom tillfaller staten.
Härutöver har Finansinspektionen möjligheter att frysa tillgångar. Kreditinstituten skall rapportera alla misstänkta transaktioner till inspektionen. Om inspektionen, på basis av upplysningar som den erhållit eller inhämtat, anser att det finns motiverad anledning att misstänka att transaktionen innefattar penningtvätt skall inspektionen rapporteramisstankarnatill förundersökningsmyndighetema. Samtidigt kan inspektionen meddela institutet ett förordnande att under högst fem bankdagar avstå från att utföra transaktionen, om åtgärden behövs för förundersölmingsåtgärderna. Om kunden begär det måste instituten informera kunden om att transaktionen inte får utföras. Undantag från denna informationsplikt kan beslutas av inspektionen. Under förutsätt- ning att kreditinstitutet har rapporterat i god tro resp. att inspektionen fattat beslut om frysning i god tro kan någon skadeståndsskyldighet inte uppkomma. Social- och hälsovårdsministeriet har liknande möjlig— heter på försäkringsområdet.
En tvivelaktig affärstransaktion kan utföras om det är sannolikt att det är svårare att utröna vem som drar förmån av transaktionen om den förvägras eller avbryts. En anmälan härom måste emellertid oför- dröjligen göras till Finansinspektionen resp. ministeriet.
Rapporteringsfrågor
Det finns ingen skyldighet att deklarera pengar som förs in i eller ut ur Finland. Däremot föreligger det en skyldighet att, i syfte att föra statistik över betalningsbalansen, rapportera alla utländska betalningar, överstigande ett belopp om 50 000 finska mark.
1.3.3.4 Nederländerna
Nederländerna är medlem i både FATF och EU. EG:s direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar har införlivats i den nederländska lagstiftningen. Nederländerna har ratificerat både Förenta nationernas narkotikabrotts- konvention och Europarådets förverkandekonvention.
Strategin för att bekämpa penningtvätt består av kriminalisering av penningtvätt som omfattar alla typer av förbrott, regler om förverkan- de, krav för de finansiella instituten att rapportera alla ovanliga transaktioner samt regler för kundidentifiering och utbildning av personal m.m.
Bestämmelser om bekämpning av penningtvätt finns i strafflagen. Vidare finns bestämmelser om penningtvätt dels i en lag som behand— lar identifiering av kunder hos den finansiella sektorn, Wet identiteits- vaststelling by financiele dienstverlening 1993, dels i en lag som behandlar anmälan av ovanliga transaktioner hos den finansiella sektorn, Wet Melding ongebruikelyke transacties. Båda lagarna trädde i kraft den 1 februari 1994.
Strajj'lagen
Strafflagen innehåller regler om häleri som sedan lång tid har kunnat tillämpas på penningtvättsbrott. Sedan år 1992 finns nya bestämmelser i strafflagen som utgår från definitionerna i narkotikabrotts- resp. förverkandekonventionerna. Den som förvärvar, innehar eller över- låter egendom eller rättighet med vetskap om att den härrör från brott eller avsiktligen i vinningssyfte innehar eller överlåter sådan egendom eller rättighet skall fällas till ansvar enligt artikel 416 i strafflagen. Samma gäller för den som avsiktligen drar fördel av egendom som härrör från brott. Påföljden utgör böter eller fängelse i högst fyra år eller om förfarandet sker vanemässigt fängelse i högst sex år. Även ett oaktsamt förfarande är straffbart enligt artikel 417 i strafflagen. Bestämmelserna täcker alla typer av förbrott.
Penningtvättslagarna Identifieringsskyldighet
De finansiella instituten skall fastställa kundens identitet innan de utför någon typ av finansiell service. Med finansiellt institut i lagen avses kreditinstitut, livförsäkringsbolag, försäkringsmäklare, värdepappers- bolag samt växlingskontor, utställare av kreditkort och kasinon. Med finansiell service avses bl.a. att förvara eller öppna konton för pengar, värdepapper, värdefulla metaller eller andra föremål, valutaväxling, tillhandahålla bankfackstjänster, utföra betalningar i samband med värdepappershandel, förmedla livförsäkringsprodukter och alla andra transaktioner överstigande 25 000 nederländska florentiner. Även den som uppträder såsom ombud skall identifieras Identifiering måste också ske, oavsett om det är finansiell service eller inte, om trans- aktionen framstår som ovanlig.
Identifieringen av en fysisk person sker genom uppvisande av pass, körkort eller liknande identitetshandling. Juridiska personer identifie- ras genom registreringsbevis. Det finns även bestämmelser om att bevara handlingar som använts vid identifieringen i fem år efter det att affärsförhållandet upphört.
Uppgiftsskyldighet
Var och en som tillhandahåller finansiell service skall utan dröjsmål anmäla alla transaktioner som framstår som ovanliga till en speciell myndighet. Finansiell service definieras på samma sätt som i lagen om identifiering. Särskilda föreskrifter har utfärdats som hjälpregler för att avgöra vad som utgör en ovanlig transaktion. Dessa hjälpregler består dels av objektiva, dels av subjektiva indikatorer på vad som utgör ovanliga transaktioner. Lagen täcker alla former av allvarlig brottslighet med undantag för skattebrott.
En anmälan skall innehålla uppgifter om klientens identitet, hur klienten identifierat sig, tid och plats för transaktionen samt dess storlek. En redogörelse skall också lämnas om varför transaktionen framstår som ovanlig.
Den myndighet som mottar anmälan, Meldpunt Ongebruikelijke Transacties (M.O.T), inrättades i samband med att lagen trädde i kraft. M.O.T är fristående från polisen och skall registrera och analysera all information som den erhåller. M.O.T har vidare möjlighet att inhämta ytterligare information från den som gjort anmälan. Anmälaren är då skyldig att skriftligen lämna all den
information som myndigheten kräver. I brådskande fall får informatio- nen lämnas muntligen. Den som har lämnat information i enlighet med lagen kan inte bli skadeståndsskyldig om det är rimligt att informatio- nen lämnades. Även en tjänsteman på tillsynsmyndigheten som upptäcker omständigheter som tyder på att egendomen härrör från brottslig verksamhet är skyldig att rapportera vad han upptäcker.
Om M.O.T, efter analys, anser att transaktionen är misstänkt görs en anmälan härom till polisen. Polisen har inte någon direkt tillgång till den information som myndigheten har.
Sekretess och informationsutbyte
Det är förbjudet att använda den information som erhålls med stöd av lagen om rapportering av ovanliga transaktioner för något annat ändamål än som anges i lagen. Den som erhåller information med stöd av lagen omfattas av den ursprungliga sekretessen.
Frysning och bevakad överföring
Domstol kan besluta om kvarstad och ta egendom i beslag om det går att visa att det finns sannolika skäl att egendomen har anknytning till kriminalitet. Några särskilda bestämmelser om frysning eller bevakad överföring finns inte.
Rapporteringsfrågor
Finansiella institut skall rapportera alla stora betalningar till och från Nederländerna till centralbanken (Netherlandsche Bank). Dessa rapporter skall användas för betalningsstatistik och är inte tillgänglig för polis. Något rapporteringskrav vid ut- eller införsel av kontanta medel finns inte.
1.3.3.5 Norge
Norge är medlem i EFTA och ingår således i det Europeiska ekono- miska samarbetsområdet (EES). Den 1 januari 1994, när EES-avtalet trädde i kraft, införlivade Norge EG:s direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar. Norge är medlem i FATF och har ratificerat både Förenta nationernas
narkotikabrottskonvention och Europarådets förverkandekonvention.
Regler om åtgärder mot penningtvätt finns i jinansieringsvirksom- hetsloven 55 2—1 7. Bestämmelserna förpliktar de finansiella instituten och deras anställda att genomföra identitetskontroll av nya kunder och bevara handlingar som använts vid sådan kontroll. Kriminalisering av penningtvätt har skett genom bestämmelser i strajfeloven & 317.
I Norge har Den sentrale enhet for etterforskning og påtale av ekonomisk kriminalitet og miljokriminalitet (GKOKRIM) ett särskilt ansvar för penningtvättsutredningar. Om ett finansiellt institut miss- tänker att det föreligger risk för penningtvätt skall det rapportera misstanken till GKOKRIM. Förundersökning och åtal utförs av GKOKRIM eller, efter beslut av GKOKRIM, en lokal polisenhet.
Strajflagen — Straffeloven
Det finns inget särskilt penningtvättsbrott i Norge. I stället omfattas penningtvätt av häleribestämmelsen i straffeloven & 317. Bestämmel- sen, som ändrades den 11 juni 1993, innebär att den som mottar eller skaffar sig själv eller annan del i utbyte av en Straffbar handling eller som hjälper annan genom att t.ex. dölja, bortföra eller överlåta egen- domen skall dömas för häleri. Medhjälp, medverkan och försök till häleri är också straffbart. Bestämmelsen omfattar alla typer av förbrott och är tillämplig även om förbrottet är begånget utomlands eller om penningtvätten företas i ett annat land. Även oaktsarn överträdelse av häleribestämmelsen är straffbar. Påföljden för häleri är normalt böter eller fängelse upp till 3 år. Om särskilda omständigheter föreligger kan, vid häleri som har koppling till narkotikabrottslighet, påföljden bestämmas till fängelse upp till 21 år.
Penningtvättslagen — Finansieringsvirksomhetsloven Lagens omfattning
Finansieringsvirksomhetsloven 55 2—17 skall tillämpas på finansiella institut. Med finansiellt institut avses i lagen föreningar, företag och andra typer av institut som driver finansieringsverksarnhet. De företag som omfattas är bl. a. banker, försäkringsföretag, finansierings- och hypoteksinstitut samt alla andra verksamheter som faller under begreppet finansieringsverksarnhet. Bestämmelsen gäller även för filialer till kreditinstitut hemmahörande inom EES. Lagen gäller vidare, enligt en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1997, för
Norges Bank (centralbanken), Postbanken och företag som har tillstånd att driva värdepappersfond. Slutligen omfattas numera även olika typer av mäklare såsom fond-, försäkrings- och valutamäklare av lagens bestämmelser.
1 den proposition som lagändringen bygger på (Ot. prp. nr. 22, 1995-96) föreslogs att kretsen av institut och verksamheter skulle utvidgas till att omfatta även egendomsmäklare och advokater som utövar egendomsmäkleri, egendoms- och investeringsföretag, varje verksamhet som bedriver rådgivning om placering eller investering av kapital samt inkassoföretag. I det slutliga stortingsarbetet begränsades emellertid kretsen så att dessa verksamheter inte kom att omfattas av lagen (Innst. 0. nr. 50, 1995-96).
Uppgiftsskyldighet
De företag som omfattas av lagen och deras anställda har en skyldig- het att undersöka sådana transaktioner där det föreligger misstanke om att den har anknytning till en straffbar handling. I den ovan nämnda propositionen föreslogs att undersökningsplikten utvidgades till att gälla vid förbrott som innefattar varje typ av straffbar handling. Med straffbar handling avsågs även sådana brott där egendom undandragits beskattning, tull eller någon annan avgiftsskyldighet. Förslaget motiverades med att en sådan regel är enklare att använda eftersom institutet eller den enskilde då inte behöver ta ställning till vilken typ av straffbar handling som utgör förbrott. Genom den ändring som genomfördes av finanskommittén i stortinget föreligger undersöknings- skyldighet endast om det finns anledning att tro att egendomen härrör från brott där fängelse mer än sex månader ingår i Straffskalan (Innst. 0. nr. 50, 1995-96). Uppgiftsskyldigheten omfattar således alla typer av förbrott, även skatte- och tullbrott. För att kunna utföra nödvändiga undersökningar måste alla företag ha kontrollrutiner.
Om misstankarna om penningtvätt kvarstår efter en utförd undersök- ning är företaget skyldigt att rapportera alla förhållanden som kan tyda på att penningtvätt föreligger till GKOKRIM. På anmodan är företagen och deras anställda skyldiga att ge GKOKRIM alla nöd- vändiga upplysningar rörande den eventuella överträdelsen. Den aktuella kunden eller tredje man får inte upplysas om att rapportering har skett. Ett företag får inte heller genomföra en misstänkt trans- aktion innan GKOKRIM har underrättats.
Frysning, bevakad överföring och förverkande
Några särskilda bestämmelser om frysning eller bevakad överföring av pengar finns inte i Norge. Emellertid har OKOKRIM en möjlighet att, med direkt stöd av EG-direktivet, beordra ett finansiellt institut att stoppa en transaktion.
Regler om förverkande finns i strajfeloven 55 34—38 medan regler om kvarstad och beslag finns i strajeprosessloven kap. 16—17. Reglerna i straffeloven tillåter de behöriga myndigheterna att förverka intäkter eller andra egendomar som härrör från penningtvätt eller andra brott. Även ett motsvarande värde av egendomen kan förverkas. Intäkter av brott kan förverkas dels från den brottslige själv, dels från tredje man. Enligt straffeprosessloven kan beslag ske av egendom som kan användas som bevis eller som kan förverkas. En domstol kan besluta att belägga viss egendom med kvarstad för att säkerställa en betalning eller ett förverkande.
Enligt ett avgivet förslag kan, när någon är skyldig till en eller flera straffbara handlingar som kan medföra fängelse i sex år eller mer och verksamheten är sådan att den kan ge betydande vinning, förmögenhet eller egendom som tillhör denne helt eller delvis förverkas (NOU 1996z21). Möjlighet till förverkande enligt förslaget bortfaller emellertid om det kan göras sannolikt att egendomen har förvärvats på lagligt sätt eller med lagligt åtkomna medel. Förslaget är för närvaran- de föremål för remiss.
Rapporteringsfrågor
Norska banker som handlar med valutor skall rapportera alla betal- ningar till och från utlandet till centralbanken (Norges Bank) för statistikändamål. För det fall ett företag eller en fysisk person genomför betalningar med utlandet utan att betalningen sker genom en norsk bank skall även det företaget eller den personen rapportera till Norges Bank. Likaså skall rapportering ske till Norges Bank om ett konto öppnas i en utländsk bank eller om ett betalningsarrangemang anordnas med en utländsk motpart. Underlåtenhet att rapportera kan medföra böter eller fängelse.
Om en betalning till Norge överstiger 40 000 norska kronor eller om en betalning från Norge överstiger 25 000 norska kronor skall den norska banken i rapporten ange den norska kundens namn, adress och personnummer. Trots att det inte finns några begränsningar på hur mycket pengar som får föras in i eller ut ur Norge skall alla belopp över 25 000 norska kronor rapporteras till tullen när de passerar
gränsen. Tullen kan stoppa stora betalningar som sker över gränsen, men är förhindrad att själv inleda förundersökning om penningtvätt. Upptäcks att ett belopp på mer än 125 000 norska kronor förs över gränsen utan att ha rapporterats leder det automatiskt till att tullen rapporterar överträdelsen till åklagarrnyndigheten.
1 .3 . 3 .6 Storbritannien
Storbritannien är medlem i FATF och EU samt har ratificerat och införlivat Förenta nationernas narkotikabrottskonvention och Europa- rådets förverkandekonvention. Vidare har EG:s penningtvättsdirektiv införlivats genom införande av penningtvättslagstiftning.
Det första penningtvättsbrottet i Storbritannien infördes år 1986. Man utgick då från narkotikarelaterad brottslighet och penningtvätts- brottet var av mycket enkel karaktär. Efterhand har lagstiftningen byggts på och det fimis nu bestämmelser om penningtvätt i the Criminal Justice Act 1993 (CJA 1993), the Drug Trajj'icking Act 1994 (DTA 1994), Money Laundering Regulations 1993 samt i ett antal speciallagstiftningar bl.a. the Prevention of Terrorism Act 1989 (POTA). Man har därutöver ett avancerat system med s.k. guidance notes.
Det engelska systemet är mycket komplext och innehåller för närvarande fyra olika penningtvättsbrott för vinning av narkotikabrott, tre olika penningtvättsbrott för vinning av brott av allvarligare slag (annat än narkotikabrott) och ett flertal olika penningtvättsbrott för vinning av terrorismrelaterade brott. Härtill kommer att det finns olika nivåer (vetskap, anledning anta att etc.) och arter (objektivt och subjektivt) på brotten.
Även om narkotikabrott fortfarande förefaller vara det vanligaste brottet ökar bl.a. den ekonomiska brottsligheten i penningtvätts- sammanhang. Flertalet anmälningar görs av banker men även försäk- ringsbolag, advokater och revisorer finns representerade. Antalet gjorda anmälningar uppgår under åren 1993, 1994 och 1995 till 12 750, 15 007 resp. 13 710 st. Av dessa har pengar kunnat konstate- ras eller misstänkas ha samband med brott i 478, 661 resp. 503 fall.
Strajflagarna — CIA 1993, DTA 1994 CJA 1993 och DTA 1994 (tidigare CJA 1988 resp. DTOA 1986) är
de huvudsakliga lagarna mot penningtvätt. Båda lagarna innehåller dessutom bestämmelser om förverkande.
CJA 1993 kriminaliserar bl.a. tvätt av vinning av alla grövre brott som inte är narkotikabrott. Det är dessutom straffbelagt att tipsa en person om att han är föremål för utredning i penningtvättssamman- hang.
DTA 1994 innehåller bestämmelser om penningtvätt av vinning av narkotikarelaterade brott. Lagen tillåter polis- och tullmyndighet att fortsätta följa upp ett konto sedan de misstänkta aktiviteterna rapporte- rats till resp. myndigheter.
Genom CJA 1993 och DTA 1994 föreskrivs att alla personer — inte bara finansiella institut — har en skyldighet att anmäla misstänkta transaktioner och aktiviteter som gäller tvätt av vinning av narkotika- brott eller terrorismrelaterad brottslighet. Även underlåtenhet att anmäla misstanke om sådana brott är under vissa förutsättningar krirninaliserad. När det gäller andra brott av allvarligare slag före- ligger det för allmänheten ingen skyldighet men väl en rättighet att anmäla misstänkt penningtvätt. Finansiella institut är skyldiga att anmäla misstänkt penningtvätt oavsett vad för brott som misstänks ligga bakom.
När det gäller växlingskontor omfattas de såsom finansiella institut av den föreskrivna anmälningsskyldigheten. Krav på registrering eller auktorisation finns inte. Tullen svarar för kontroll och utbildning hos växlingskontoren och denna insyn anses vara tillräcklig.
Påföljden för penningtvätt är böter eller fängelse i högst 14 år och för underlåtenhet att anmäla resp. att tipsa någon böter eller fängelse i högst fem år.
Penningtvättslagen — The Money Laundering Regulations 1993
Penningtvättslagen trädde i kraft den 1 april 1994 och infördes för att uppfylla kraven i EG-direktiven. Lagen innehåller en serie av åtgärder i kampen mot penningtvätt som åläggs banker, andra finansiella institut och verksamheter som sysslar med vissa finansiella aktiviteter. Lagen omfattar även advokater och revisorer som sysslar med investeringar för klienters räkning. Dock omfattas inte sådan verksam- het som köp/försäljning av fastigheter.
Underlåtenhet att följa de i penningtvättslagen föreskrivna åtgärder- na kan medföra böter eller fängelse i högst två år.
Förutom de åtgärder som vidtagits genom lagstiftning har ett antal riktlinjer och administrativa åtgärder vidtagits inom den finansiella verksamheten. Riktlinjer har utfärdats av en arbetsgrupp mot penning- tvätt, ledd av the Bank of England, för banker och hypotekskassor, försäkringsbolag och investeringsverksarnhet. Riktlinjerna redogör för
DTA:s bestämmelser och innehåller beskrivningar av penningtvätts- teknik, lagstadgade skyldigheter, identifiering samt krav på uppgifts- samlande.
Organisationen
I den engelska organisationen finns ett flertal myndigheter och organisationer som är ansvariga för olika områden när det gäller penningtvätt. Nedan redogörs endast för ett axplock av dem.
The Home Office
The Home Office (Inrikesdepartementet) förbereder all straffrättslig lagstiftning som har anknytning till penningtvätt, förbrott såsom narkotikabrott, ekonomisk brottslighet samt förverkande m.m. Sedan den 1 april 1996 har ansvaret för penningtvätt och förverkande flyttats till en nyinrättad myndighet; Organised and International Crime Directorate.
FFIN — Financial Fraud Information Network
FFIN inrättades år 1992 under Finansdepartementet och består bl.a. av företrädare från ett antal departement, the Bank of England, NCIS (The National Criminal Intelligence Service) och tullen. FFIN har till uppgift att sortera och sammanställa information i penningtvättssam- manhang och möjliggör informationsutbyte mellan olika myndigheter.
The Bank of England
The Bank of England sköter tillsynen av bankerna i England. Förutom den sedvanliga tillsynen är man ansvarig för Joint Money Laundering Steering Group (JMLSG) som dels utarbetar de tidigare nämnda riktlinjerna (guidance notes) för finansiella institut, dels utbildar personal i penningtvättsfrågor. The Bank of England har också tillsyn över mäklare med finansiell inriktning.
NCIS — The National Criminal Intelligence Service
NCIS bildades i april 1992 som en nationell myndighet under Inrikes- departementet. Det är den centrala myndigheten i penningtvättssarn- manhang. NCIS har ett flertal uppgifter varav en är att ta emot anmälningar och analysera misstänkta transaktioner i penningtvätts- ärenden. Avdelningen för mottagande och analyserande av anmälning— ar består av nio personer, en analytiker och åtta finansiella utredare. NCIS gör inte själv några fullständiga utredningar. Om man miss- tänker allvarlig ekonomisk brottslighet görs en viss fortsatt utredning innan ärendet lämnas vidare.
HM Customs & Excise
Tullen har det huvudsakliga ansvaret för utredningar och åtal av ärenden som gäller införsel av narkotika och varusmuggling i övrigt, inklusive penningtvättsaktiviteter. Det åligger vidare tullen att lagstifta bl.a. i frågor om beslag och förverkande av narkotikapengar som påträffas vid gränsen. Man är dessutom, såsom ovan redogjorts för, ansvarig för utbildning och viss kontroll av växlingskontoren.
Sekretess och informationsutbyte
Någon särskild banksekretess finns inte utan detta regleras av allmänna bestämmelser. Både CJ A 1993 och DTA 1994 innehåller bestämmelser om att den som har grund för sin anmälan inte kan göras ansvarig för att ha brutit mot sekretessen.
Om bank A upptäcker en transaktion som verkar misstänkt kan den inte vända sig till bank B för att underrätta om detta. NCIS har inte heller någon generell möjlighet att vända sig till andra än den anmälande banken men gör en in casu bedömning av om information skall lämnas till eller inhämtas från andra.
Frysning och förverkande m.m.
Ett flertal åtgärder som kan vidtas finns reglerade i DTA. När en misstänkt döms för narkotikabrott har domstolen rätt att anta att all egendom den misstänkte förvärvat och alla utlägg de senaste sex åren härrör från vinning av narkotikabrott, om inte den misstänkte kan visa motsatsen. Detta gäller emellertid inte om fråga är om tvätt av vinning
från narkotikabrott. Vidare har graden av bevisning sänkts från den straffrättsliga högre graden, bortom allt rimligt tvivel, till den lägre civilrättsliga graden.
Motsvarande förfaranden har införts i CJA 1993 och the Proceeds of Crime Act 1995. Skillnaden är att i dessa fall måste den misstänkte vara dömd för två grövre brott. Detta gäller även tvätt av vinning från brott av allvarligare slag som regleras i CJA 1993.
Förutom möjligheterna till förverkande finns en möjlighet att frysa egendom tillhörig den misstänkte eller egendom hos någon annan som fått egendomen som gåva från den misstänkte. Denna åtgärd kan vidtas redan innan den misstänkte anhållits och gäller tills dess frågan om förverkande avgjorts slutligt. Någon möjlighet att stoppa eller senarelägga en begärd transaktion finns inte.
DTA föreskriver vidare att tull och polis har rätt att beslagta pengar som förs in i eller ut ur Storbritannien om man misstänker att det är fråga om vinning av eller avsett för narkotikahandel. Sådant beslag kan bestå under två års tid till dess frågan om förverkande avgjorts av domstol. Finner domstolen att bevisning upp till den civilrättsliga graden föreligger förverkas pengarna.
Rapporteringsfrågor
Storbritannien saknar regler för in- eller utförsel av pengar. Gällande bestämmelser i CJA lämnar stort utrymme för tull och polis att vid varje välgrundad misstanke om att pengarna direkt eller indirekt hänförs till narkotikarelaterad brottslighet hålla kvar pengarna. Särskilda regler för in— eller utförsel av valuta har därför inte ansetts
påkallade.
1.3.3 .7 Tyskland
Tyskland är medlem i EU och FATF och har ratificerat såväl Förenta nationernas narkotikabrottskonvention som Europarådets förverkande- konvention. Bestämmelser om åtgärder mot penningtvätt finns i Straf- gesetzbuch 526] ochi Geldwäschegesetz-GWG. Bestämmelsen i Straf- gesetzbuch trädde i kraft den 22 september 1992 och reglerar penning— tvätt, förverkande och beslag m.m. Genom Geldwäschegesetz—GWG, vilken trädde i kraft den 29 november 1993, införlivades EG:s direktiv om åtgärder mot penningtvätt samt FATF:s fyrtio rekommendationer. GwG innehåller bestämmelser om vilka åtgärder ett företag som omfattas av lagen skall företa för att förhindra penningtvätt.
Strajflagen — Strafgesetzbuch
Penningtvätt kriminaliseras i Tyskland genom bestämmelsen i Strafgesetzbuch & 261 om penningtvätt. Av bestämmelsen följer att penningtvätt är straffbart som en följd inte endast av narkotikarelatera— de brott utan av varje allvarligt brott, dvs. brott på vilket kan följa fängelse minst ett år, och av brott begångna genom organiserad brotts- lighet. Genom en ändring av bestämmelsen har kretsen av förbrott till penningtvätt utvidgats till att omfatta även t.ex. förskingring och bedrägeri. För närvarande pågår en diskussion om att även vissa tullbrott skall omfattas. Skattebrott utgör inte förbrott till penningtvätt. Försök, medhjälp och anstiftan till penningtvätt är straffbart liksom om brottet begåtts av oaktsamhet.
Påföljden för penningtvätt är böter eller fängelse i högst fem år. Om brottet är att anse som grovt kan ådömas fängelse i minst sex månader och högst tio år. Ett brott anses som grovt bl.a. om det begås av någon i sin näringsverksamhet eller vid organiserad brottslighet där syftet är att tvätta pengar. Vårdslöst förfarande kan medföra böter eller fängelse i högst två år.
Strafgesetzbuch & 261 innehåller vidare bestämmelser om förverkan- de och beslag m.m. Förverkande kan ske av varje föremål eller vara som är hänförlig till penningtvätt. Med föremål eller vara avses bl.a. tvättade pengar eller annan vinst från narkotikabrott eller annat straffbart förbrott till penningtvätt. I vissa fall kan förverkande ske även om föremålet eller varan inte tillhör penningtvättaren. Vidare finns bestämmelser om en utökad möjlighet att förverka när det gäller organiserad brottslighet eller brott som begås i näringsverksamhet.
Penningtvättslagen — Geldwäschegesetz-GWG
I GwG finns bestämmelser om olika åtgärder som skall företas av företagen för att försvåra penningtvätt. GwG föreskriver tre olika åtgärder: identifieringsskyldighet, rapporteringsskyldighet samt före- byggande åtgärder för att skydda företagen från att utnyttjas för pen- ningtvätt. Flertalet av de åtgärder som föreskrivs för banker gäller även för andra finansiella företag och vissa icke—finansiella företag. Lagstiftningen omfattar kreditinstitut, finansiella institut, livförsäk- ringsbolag, auktionsförrättare, skattekonsulter, varje person som förvaltar en annan persons tillgångar mot betalning, kasinon samt yrkesverksamma personer som tar emot pengar för någon av uppräk- nade verksamheters räkning. Med kreditinstitut avses banker och kreditmarknadsbolag. Med finansiellt institut avses enligt GwG art. 1
sektion l ä 2 en motsvarighet till värdepappersbolag och livförsäk- ringsbolag.
Identifieringsskyldighet
Enligt GWG åligger det ett finansiellt institut att före mottagande eller utbetalning av pengar, värdepapper, eller värdefulla metaller till ett värde av minst 20 000 tyska mark identifiera den som begår åtgärden. Kravet på identifiering gäller även flera sammanhängande trans- aktioner som tillsammans uppgår till minst 20 000 tyska mark.
Vidare föreskrivs att en affärsman, som i sin yrkesutövning inte omfattas av identifieringsskyldigheten, en person som administrerar en annan persons tillgångar mot betalning och kasinon skall, innan de godtar en betalning på minst 20 000 tyska mark, identifiera den som avser att göra betalningen. Bestämmelsen omfattar även personer som tar emot pengar för företags och personers räkning, vilka omfattas av bestämmelsen, under förutsättning att de agerar i sin yrkesroll. Vidare åligger det institut och kasinon att, om de misstänker att den begärda transaktionen sker i penningtvättssyfte, identifiera personen som vidtar åtgärden även om beloppet inte uppgår till 20 000 tyska mark. I begreppet affärsman ingår såväl advokater som revisorer och mäklare av olika slag.
GWG föreskriver vidare att livförsäkringsbolag är skyldiga att identifiera kunder som tecknar försäkringar med regelbundna premier överstigande 2 000 tyska mark per gång att betalas på ett år eller om premien är ett engångsbelopp på mer än 5 000 tyska mark.
Av GWG framgår vidare att det föreligger en skyldighet för finansiella institut att spara uppgifter om identifieringen av kunder under sex års tid. Lagen stöder användandet av modern teknologi för uppgiftssamlandet. Uppgifterna får, i vart fall intill dess dom fallit, endast användas för åtal enligt 261 & Strafgesetzbuch dvs. för penningtvättsbrott och kan inte användas i skattehänseende.
Uppgiftsskyldighet
Finansiella institut och kasinon skall vid misstanke om att en begärd transaktion innebär, eller om den utförs skulle komma att innebära, penningtvätt utan dröj smål rapportera detta till behörig åklagarmyndig— het. En sådan transaktion skall inte verkställas innan allmän åklagar- myndighet lämnat sitt medgivande till det eller innan de två följande arbetsdagarna, räknat från underrättelsen, har förflutit utan att trans—
aktionen har hindrats på straffrättslig väg. Om det inte är möjligt att senarelägga transaktionen får den verkställas. Rapportering skall ske omgående. Den som rapporterat misstanke om brott enligt 261 & Straf- gesetzbuch kan inte göras ansvarig såvida inte rapportering skett medvetet felaktigt eller av oaktsamhet. Något formellt beslut om att förhindra transaktionen tas inte utan förseningen uppkommer som en följd av att händelsen rapporterats till åklagare. Underrättelse till den som begärt transaktionen om att rapportering skett till åklagare är inte tillåtet. Fråga om skadeståndsskyldighet har inte uppkommit.
Brott mot skyldigheterna som föreskrivs i GWG kan medföra påföljd i form av böter om 100 000—200 000 tyska mark. Underlåtenhet att rapportera misstänkta transaktioner är inte straffbelagt i GWG men kan medföra påföljd enligt Strafgesetzbuch & 261.
Sekretess och informationsutbyte
Det är förbjudet enligt bestämmelserna om dataskydd att använda de uppgifter bankerna har för att utröna betalningars syfte. Enligt gällande lagstiftning är möjligheten till informationsutbyte begränsad till att gälla rättsligt samarbete. I praktiken kan tillsynsmyndigheten byta information med andra banker utan att sekretessreglerna bryts, under förutsättning att det allmänna intresset av utlämnande av uppgifter är större än det privata intresset hos den som drabbas av att uppgifterna lämnas ut.
En utredning har tillsatts för att undersöka möjligheten till fritt utbyte av information i syfte att öka möjligheterna att bekämpa penningtvätt.
Frysning och bevakad övenföring av pengar
Möjligheterna att konfiskera föremål har utvidgats genom en bestäm- melse om förverkande. Någon direkt möjlighet till frysning av pengar finns emellertid inte. Viss senareläggning kan dock komma att ske genom den skyldighet som föreskrivs i GwG angående rapportering av misstänkta transaktioner (se ovan under uppgiftsskyldighet). Begärd transaktion kan då komma att senareläggas under två arbetsdagar i avvaktan på beslut av åklagare.
Möjlighet till bevakad överföring finns men får endast ske av polis och tull och under överinseende av åklagare. Beslut fattas för varje enskild transaktion man önskar följa. Något generellt beslut om bevakad överföring avseende Viss person eller visst företag är inte
tillåtet. Frågan om en utökad möjlighet till bevakad överföring disku- teras för närvarande men har ännu inte lett till något resultat. För- farandet har ansetts mycket framgångsrikt.
1.4. Studiebesök, hearings m.m.
1.4.1. Inledning
En av uppgifterna enligt direktiven har varit att överväga om det finns skäl att utvidga lagens tillämpningsområde med hänsyn till vad som är känt om förekomsten av penningtvätt. En arbetsgrupp i utredningen besökte under år 1996 Finansinspektionen, finanspolisen, Riks- kriminalpolisens kriminalunderrättelsetjänst, Generaltullstyrelsen, Riksgäldskontoret, Nordbanken, Skandia, Solvalla och AB Stockholms Auktionsverk. Vidare anordnade utredningen hearings i vilka deltog företrädare för Sveriges advokatsamfund, Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR), Svenska Revisorssamfundet (SRS) samt säkerhets- ansvariga vid ett antal banker (Nordbanken, Föreningsbanken, Östgöta Enskilda Bank, Skandinaviska Enskilda Banken samt Handelsbanken). Arbetsgruppen har vidare haft kontakt med Riksbanken och Bukowski Auktioner AB.
Avsikten med kontakterna har varit att få en bild av eventuella möjligheter till pemringtvätt inom olika verksamheter och om det finns skäl att låta ytterligare verksamheter omfattas av lagen. I detta kapitel redovisas vad som väsentligen framkommit vid nu aktuella kontakter. Våra ställningstaganden återfinns i avsnitt 3.2.
1 .4 . 2 Finans inspektionen
Finansinspektionen är tillsynsmyndighet på det finansiella området och sköter tillsynen av ca 2 500 institut bl.a. banker, försäkringsbolag och värdepappersbolag. Ansökan om att få bedriva bankverksamhet (oktroj) eller försäkringsverksamhet (koncession) ges in till Finansin- spektionen. Inspektionen granskar ansökan och lämnar därefter ansökan tillsammans med eget yttrande till regeringen som beslutar 1 frågan. Inspektionen beslutar om återkallelse av oktroj eller konces- sion. Tillstånd till övrig finansiell verksamhet ges av inspektionen genom auktorisation. Finansinspektionen utfärdar vidare komplette- rande regler i form av föreskrifter och allmänna råd. Finansinspektionen består av tre avdelningar; försäkringsmark-
nadsavdelningen, kreditmarknadsavdelningen och värdepappersmark- nadsavdelningen. Avdelningarna handlägger frågor om bl.a. försäk- ringsbolag och försäkringsmäklare, banker och kreditmarknadsbolag resp. värdepappersrörelser, fondbolag och börser. Undersöknings— verksamhet avseende tillämpningen av PTL kan ske på samtliga avdelningar.
Inom varje sakavdelning är arbetsuppgifterna inriktade på tre huvudområden: finansiell analys, operativ tillsyn samt tillstånds- och rättsfrågor. Den finansiella analysen sker genom insamling, bearbet- ning och analys av rapporter t.ex. årsredovisningar och rapporter om kapitaltäckning och kapitalplaceringar. Den operativa tillsynen, som är inriktad på platsundersökningar, syftar till att följa upp risker och kontrollsystem i finansinstituten samt till att övervaka att instituten följer spelregler i form av lagar, förordningar och andra regler. Penningtvättsfrågor handläggs i första hand inom kreditmarknads- avdelningens operativa enhet såvitt gäller övergripande frågor. Ett särskilt område för den operativa tillsynen är de svenska utlands- filialema som faller under hemlandstillsynen inom EES. Ansvaret omfattar även platsundersökningar hos svenska etableringar utomlands. Vidare skall inspektionen bevaka förekomsten av eventuell brottslig verksamhet i de svenska finansiella instituten samt i de utländska filialer som etablerat sig på den svenska marknaden. Enheten för tillstånds- och rättsfrågor ansvarar bl.a. för löpande juridiska frågor, remisser och yttranden, utarbetande av föreskrifter och allmänna råd samt utredning och bedömning av behov av ny lagstiftning. Inom dessa enheter handläggs också samtliga typer av tillståndsärenden med åtföljande bedömningar av bl.a. ekonomisk natur.
Finansinspektionen kan utfärda sanktioner i form av varning och återkallelse av tillstånd. När det gäller mindre brister ger inspektionen påpekanden under hand. I vissa fall kan inspektionen utfärda före- läggande. Sanktionema ses över av Banklagskommittén (Fi 1995:09). Varning och återkallelse av tillstånd har förekommit endast i ett fåtal fall.
1 .4.3 Finanspolisen
Finanspolisen, som inrättades i mars 1993, är en enhet inom Riks- polisstyrelsen. Verksamheten inom finanspolisen kom i gång på allvar i samband med att PTL trädde i kraft den 1 januari 1994. För närva- rande arbetar där tio personer varav åtta poliser, en systemadminist- ratör och en byråassistent. Fr.o.m. den 1 september 1996 hör finanspolisen till Rikskriminalpolisens huvudenhet för kriminal-
underrättelsetjänst (se avsnitt 1.4.4).
När en anmälan om misstänkt penningtvätt kommer in till finans- polisen registreras ärendet i enhetens databas. Informationen granskas av en erfaren polis som har att bedöma om det anmälda kan vara pen- ningtvätt. Därefter görs s.k. slagningar i de register finanspolisen och polisen i övrigt har tillgång till samt i offentliga register. Man undersöker t.ex. anknytning till bolag, inkomster eller om vederböran— de förekommer i något av polisens brotts- eller spaningsregister. Om man bedömer att det finns någon substans i ärendet lämnas det till en handläggare som självständigt fortsätter arbetet. Konstaterar man däremot att det finns en logisk förklaring till det skeende som anmälts rensas uppgifterna ur registret. Oavsett vilket resultat man kommer till underrättas den som gjort anmälan.
När man gjort den utredning som är möjlig med befintliga resurser lämnas ärendet vidare till antingen polis eller åklagare. Finanspolisen gör inga egna brottsutredningar. Sedan ärendet lämnats vidare fungerar finanspolisen som inforrnationslämnare till polis och åklagare. Man biträder vid behov den fortsatta utredningen med bl.a. uppgifter från utländska organisationer t.ex. Interpol och Europol. Det internationella samarbetet är omfattande. F inanspolisen biträder vidare andra länders myndigheter i penningtvättsärenden.
Förekomsten av penningtvätt bedöms av finanspolisen störst inom banksfären. De vanligaste förbrotten torde vara ekonomisk brottslighet eller narkotikabrott. Penningtvätt med anknytning till ekonomisk brottslighet sker oftast på ett mer sofistikerat sätt, ibland med hjälp av juridiska biträden, än om pengarna kommer från narkotikahandel. I sistnämnda fall förs ofta narkotika in i landet och pengar förs ut kon- tant eller via växlingskontor. Omsättningen av den illegala narkotika- handeln uppskattas årligen uppgå till ca 500 miljarder US—dollar.
I det följande ges en viss bild av verksamheten. Under åren 1994, 1995 och 1996 gjordes 429, 391 resp. 502 anmäl- ningar till finanspolisen. Flertalet anmälningar kom från banker. Av dessa anmälningar har de uppgifter finanspolisen lämnat vidare kommit att leda till en förundersökning eller att användas i en redan inledd förundersökning i 9, 9 resp. 32 fall. De flesta förunder- sökningar har redan från början rört sådana brott som inte omfattas av reglerna om penningtvätt (jfr. avsnitt 1.3.2). I huvudsak har det varit fråga om förundersökningar rörande brott mot skattebrottslagen (197lz69), mot 11 kap. BrB eller mot lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (VSL). '
I några enstaka fall har brottsmisstanken avsett häleri, men åtal för häleri har väckts endast i ett fall. Det rörde hantering av i USA stulna checkar som var utställda på statliga myndigheter eller större företag.
På samtliga checkar hade tecknats överlåtelseförklaringar till ett svenskt aktiebolag. En stulen check på belopp motsvarande ca 3 150 000 kronor lämnades av en företrädare för bolaget till in— kassering i bank, varefter medlen som inkasserades fördes över till andra personer. Ytterligare fyra stulna checkar, till ett värde motsva- rande ca 2 500 000 kronor överlämnades på motsvarande sätt till en bank för inkassering. Utbetalningen hindrades därför att polisen ingrep. Gärningsmännen dömdes för grovt häleri till resp. tre års fängelse, två år och sex månaders fängelse samt åtta månaders fängelse.
1.4.4 Kriminalunderrättelsetjänsten — kut
Kriminalunderrättelsetjänsten (kut) är en enhet inom Rikskriminal- polisen som inrättades i mars 1995. Motsvarande enheter finns på länsnivå. Rikskriminalpolisens kut består av sex rotlar; samordnings- roteln, narkotikaroteln, roteln för särskilda objekt (öststatsbrottslighet, pedofiler, MC—brottslighet m.m.), roteln för illegal invandring, ekonomiska roteln och finanspolisen. Finanspolisen, som tidigare rapporterade direkt till rikspolischefen, hör som ovan anfördes, sedan den 1 september 1996 till kut.
En ur penningtvättshänsyn intressant rotel är den ekonomiska. Verksamheten på den ekonomiska roteln går ut på att samla infor- mation och vidarebefordra den i form av ärenden till polis eller åklagare. Man gör inga egna brottsutredningar. Roteln har fem arbetsområden;
— bedrägerier och andra brott av ekonomisk karaktär mot banker, post och andra finansiella institut samt märkeskopiering, — skatte— och borgenärsbrott, t.ex. skalbolagsaffärer, —— penningförfalskning, förfalskning av värdepapper samt kort- och kreditbedrägerier av seriekaraktär, —— bedrägerier och andra brott av ekonomisk karaktär mot näringsli- vet samt bedrägerier i form av bidragsfusk inom EU samt — CITES-brott, dvs. brott mot handel med utrotningshotade djur och växter.
Inom kut har man tillgång till ett antal olika s.k. verktyg för att få fram uppgifter. Man har bl.a. ett avancerat dokumenthanterings- register, UF—register, man är uppkopplad till internationella bolags— register och kontokortsföretag och man har kontakt med International Commercial Crime Bureu -— ICC som är en handelskammare i
London som alla banker är uppkopplade till. Vidare har man tillgång till the Analyst's Notebook, ett dataprogram som genom inmatade uppgifter kopplar ihop t.ex. personer och fastigheter med bolag eller omvända förhållanden. I samband med att finanspolisen flyttades över till kut fick finanspolisen tillgång till de register som finns inom kut. Däremot fick de andra rotlarna inte tillgång till finanspolisens register.
Den ekonomiska roteln har i likhet med finanspolisen ett flertal samarbetspartners. Ständiga kontakter förekommer med bl.a. skatte- och kronofogdemyndighetema, tullen samt kommunernas fastighets— kontor. Dock medför sekretessbestämmelserna vissa svårigheter.
Verksamheten utvärderas internt tre gånger per år. Gemensamt med bankerna görs dessutom en årlig utvärdering. Vidare ger roteln ut informationsblad som tillställs alla ”kunder” för att man skall få in fler upplysningar. Resultaten av rotelns verksamhet sammanställs i rapporter.
Under år 1995 fick man 220 upplysningar genom intern informa- tion, 145 genom extern information och 25 från utländska kontakter. Den inkommande informationen har ökat med i genomsnitt 40 procent per månad sedan starten i mars 1995.
1 .4. 5 Generaltullstyrelsen
Sveriges EU-medlemskap anses ha medfört stora förändringar för den svenska tullens verksamhet. Bl.a. uppstår nya transiteringssystem, dvs. transport av varor sker från ett land till ett annat eller genom ett tredje land, på grund av EU:s och medlemsländernas olika bidrags- och skattesystem. Förändringar anses även ha skett för den yrkesmässiga trafiken av punktskattade varor. En proposition har lagts för att försöka begränsa brottslighet i den yrkesmässiga trafiken. Förslaget anses tandlöst eftersom tullen, som skall stoppa trafiken, inte får utdöma tillägg utan skall kontakta skattemyndigheten.
FATF (se avsnitt 1.2) har pekat på att Sverige är ett av få länder i Västeuropa där tullen inte omfattas av den nationella penningtvätts- lagstiftningen. För många utländska tullmyndigheter är bekämpandet av penningtvätt en viktig uppgift.
Som exempel nämns att export- och importverksamhet kan användas för penningtvätt genom att man över- eller underfakturerar varor. Tullen kan vid efterkontroller upptäcka om varorna är åsatta rimliga värden. Ibland upptäcker tullen att en person vid resa till eller från Sverige har med sig mycket pengar men eftersom det inte finns några restriktioner för in— eller utförsel av valuta kan man trots misstanke om penningtvätt inte göra någonting. Tullen har bl.a. upptäckt stora
summor pengar som kommer från öststaterna.
När det gäller varusmugglingsbrott har tullen enligt VSL rätt att inleda förundersökning. Tullen kan emellertid inte utreda eventuell penningtvätt. Det förekommer att stora kvantiteter sprit liksom guld och andra metaller smugglas in till Sverige. Trots att tullen i dessa fall kan utreda varusmugglingsbrottet har man således ingen möjlighet att göra en förundersökning när det gäller eventuell penningtvätt. Generaltullstyrelsen framhåller att man vill ha möjlighet att utreda även penningtvättsbrottslighet.
Samarbetet med finanspolisen, andra polismyndigheter, åklagare samt skattemyndigheter anses vara gott. Den svenska tullen deltar vidare i internationellt arbete inom World Customs Organisation (WCO) och i EU:s arbetsgrupper. Man har även ingått bilaterala samarbetsavtal med tullmyndigheter i andra länder. Med stöd av dessa avtal vänder sig de olika ländernas tullmyndigheter till den svenska tullen bl.a. för att få hjälp med att utreda penningtvätt. Tullen kan således, med stöd av avtalen, hjälpa utländska myndigheter att utreda eventuell penningtvätt men kan inte göra motsvarande utredning när det gäller enbart inhemska förhållanden.
1 .4.6 Riksbanken
Från Riksbanken uppges att i samband med att PTL trädde i kraft fattades ett principbeslut om att följa lagens bestämmelser trots att verksamheten enligt lagens lydelse inte omfattas.
Enligt 3 kap. 50 5 lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgift (LSK) skall Riksbanken få uppgifter från banker m.fl. om alla betalningar till eller från utlandet överstigande 75 000 kronor. Dessa uppgifter används uteslutande för Riksbankens betalnings— statistik. Riksbanken skall enligt lag lämna uppgifter till skattemyndig- heten och tullen. För det fall finanspolisen tar kontakt med Riksbanken i ett specifikt ärende anses att man kan lämna ut uppgifter även till finanspolisen. Däremot kan finanspolisen eller någon annan enhet inom polisen inte göra någon allmän sökning i Riksbankens betalnings- statistik (se avsnitt 3.6.1).
Riksbanken har vid några tillfällen lämnat uppgifter om misstänkta penningtvättsfall till finanspolisen. Någon uppföljning har emellertid inte skett.
1 .4.7 Riksgäldskontoret
Riksgäldskontoret omfattas inte av PTL. I samband med att PTL trädde i kraft fattade Riksgäldskontoret beslut om att tillämpa lagen. Identitetskontroll har därför skett vid alla transaktioner överstigande 110 000 kronor. Några misstänkta transaktioner har inte upptäckts.
Fr.o.m. den 1 juli 1996 registreras all försäljning av obligationer hos Värdepapperscentralen (VPC) och försäljning sker endast hos banker eller post och endast mot betalning med checkar eller postväx- lar. Några anonyma handlingar kommer inte att finnas. Den utestående stocken av premieobligationer är på 50 miljarder kronor. Sedan den 1 januari 1996 lämnas emellertid kontrolluppgifter även på köp och försäljning på andrahandsmarknaden om transaktionen sker via en bank. På alla registrerade handlingar lämnas kontrolluppgift till skattemyndigheten och till den enskilde.
Försäljning av riksgäldskonto sker enbart per telefon. Riks gäldskon- toret skickar därefter ut en inbetalningsblankett som kunden kan betala hos bank eller post. Köpet registreras hos Riksgäldskontoret och kontrolluppgift lämnas till skattemyndigheten och till den enskilde.
Försäljning av realränteobligationer sker på samma sätt som när det gäller riksgäldskonto. Köpet registreras emellertid hos VPC. Även här lämnas kontrolluppgift.
1 .4. 8 Bankerna
Från de säkerhetsansvarigas sida är man positiva till att medverka i arbetet med att förhindra penningtvätt. Samarbetet med finanspolisen anses vara mycket gott. PTL uppfattas emellertid som svår att tillämpa i vissa hänseenden. Man betonar vikten av att få de verktyg som behövs för att på ett effektivt sätt kunna uppfylla sina skyldigheter. När det gäller banksekretessen framhålls bl.a. svårigheterna för bankerna att kommunicera sinsemellan. Den omständigheten att banksekretessen upphävs i förhållande till myndighet när uppgifter lämnas enligt PTL medför inte någon större lättnad när det gäller kommunikationen eftersom sekretessen bryts endast i det enskilda ärendet. Vidare innebär gällande sekretessregler att om en bank lämnar uppgifter till finanspolisen kan, under förutsättning att för— undersökning inte har inletts, en annan bank inte lämna upplysningar på förfrågan från finanspolisen såvida banken inte själv lämnat uppgifter om den aktuella angelägenheten. De säkerhetsansvariga önskar en möjlighet till ökat informationsutbyte dels mellan bankerna, dels mellan bankerna och finanspolisen. Vidare framhålls att det är
ovisst hur långt bankernas utredningsplikt sträcker sig om finans- polisen återkommer och vill ha fler upplysningar efter det att en anmälan har gjorts. Någon vägledande praxis finns inte.
För att kunna fullgöra sin skyldighet i enlighet med PTL har bankerna hos Datainspektionen ansökt om tillstånd att få upprätta dataregister över personer som anmälts till finanspolisen misstänkta för penningtvätt. Detta redogörs närmare för i avsnitt 3.5.4.
De säkerhetsansvariga anser att frysning och bevakad överföring av pengar skulle underlätta bekämpandet av penningtvätt. Man betonar att transaktionerna sker oerhört snabbt genom banksystemen och att det därför är av stor vikt att finanspolisen har de resurser som krävs för att kunna kontrollera transaktioner och pengars ursprung innan pengarna har förts vidare. När det gäller frysning anser man att det skulle kunna bli aktuellt vid endast ett fåtal tillfällen per år. Det viktiga anses vara att möjligheten finns och att den kan verka avskräckande.
De flesta ärenden som anmäls till finanspolisen avser transaktioner som senare visar sig ingå i olika betalningsmönster. Redan i dag förekommer det hos vissa banker förfaranden som blir en sorts frysning. Om det exempelvis kommer 1,5 miljoner kronor till ett vanligt lönekonto kontaktas kunden för att få möjlighet att förklara beloppets storlek. Under tiden sätts pengarna inte in på kontot.
Säkerhetsansvariga anser det i princip omöjligt att avgöra vilket brott som ligger bakom penningtvätt. En annan risk med att skatte- och tullbrott inte omfattas av penningtvättslagstiftningen uppges vara att en kund som har för avsikt att tvätta pengar försöker få förbrottet att framstå som skattebrott för att banken skall anse sig tvungen att släppa igenom betalningen. Resultatet av de händelser som anmälts till finanspolisen och som lett vidare visar att det företrädesvis rör sig om tull— och skattebrott (se avsnitt 1.4.3).
1 .4. 9 Skandia
Inom Skandiakoncernen har det sedan den 1 januari 1994 internt anmälts tre misstänkta fall av penningtvätt. Efter kontroll visade det sig att pengarna var lagligen åtkomna. Endast ett fall av misstänkt
penningtvätt uppges ha förekommit inom försäkringsbranschen. De försäljare som är anställda av Skandia får sin ersättning i form av hälften i fast lön och hälften i provision. Tidigare var försäljarnas lön nästan enbart baserad på provision. Att en större del utgår i fast lön medför att säljarna inte längre är lika beroende av att sälja utan kan tacka nej om det skulle vara fråga om misstänkt penningtvätt.
Försäkringsmäklare som inte är anställda av försäkringsbolagen omfattas inte av PTL. Inom Skandia har man upprättat avtal om att även dessa mäklare måste följa PTL:s regler. De får dessutom samma utbildning i penningtvättsfrågor som Skandias egen personal.
Premiebetalningar kommer i allmänhet från en bank. Den betalning som sker kontant anses närmast försumbar. Kontrolluppgift på förmögenheter i form av kapitalförsäkringar sänds numera årligen till skattemyndigheten.
Ur penningtvättssynpunkt uppges kapitalförsäkringar vara den typ av försäkring som skulle kunna vara intressant. Med tanke på den för- hållandevis långa giltighetstiden för en sådan försäkring bedöms dock risken för penningtvätt inom försäkringsbranschen så gott som obefintlig. Det framhålls dock att risken för penningtvätt inom försäkringsmäklarbranschen sannolikt är större då försäljning sker även till utländska försäkringsföretag.
1.4.10. Sveriges advokatsamfund
Företrädare för Sveriges advokatsamfund uppger att man ställer sig negativ till att omfattas av PTL. Man betonar att advokaterna genom lagstadgad tystnadsplikt har en särskild förtroendeställning samt att samfundet uppställt egna bestämmelser för sina medlemmar. Det skulle medföra stora svårigheter för en advokat att ange sin klient. När det gäller klientrnedel uppges att en advokat inte får ta emot klient- medel i andra fall än för det uppdrag som föreligger. Ett separat konto öppnas i klientens namn så fort det avser en större summa pengar. Belopp över ca 5 000 kronor förvaras inte på gemensamt konto. Såväl identitet som belopp omfattas av advokaternas tystnadsplikt.
1.4.11. Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR) och Sveriges Revisorssamfund (SRS)
Företrädare för såväl SRS som FAR uppger att man är kritisk till generell upplysningsplikt för revisorer. Möjligen kan man tänka sig en rätt att lämna uppgifter men inte någon skyldighet. Man anser att revisorerna bör stå utanför den grupp som har skyldighet att lämna uppgifter. Om uppgiftsskyldighet skall åläggas dem menade man att den bör regleras i aktiebolagslagen (1973zl385), ABL.
Man uppger vidare att revisorernas anmälnings- och rapporterings- skyldighet har utretts på flera olika håll, bl.a har Betaltjänstutred-
ningen föreslagit rapporteringsskyldighet för revisorer. Vidare behandlas revisorernas anmälningsskyldighet i Konkurrensverkets utredning. Genom införlivandet av det s.k. BCCI-direktivet den 1 juli 1996 anses en fullgod anmälningsplikt för revisorer ha införts (se avsnitt 3.2.6).
1.4.12. Solvalla
Spel på hästar har varit tillåtet i Sverige sedan år 1923. Aktiebolaget Trav och Galopp (ATG) bildades år 1973. ATG har åtta styrelse- ledamöter varav hälften tillsätts av regeringen.
ATG har att verka för att trav- och galoppsporten i Sverige skall kunna bedrivas på ett sådant sätt att de långsiktiga förutsättningarna för sportens utveckling tryggas inom de av statsmakterna givna ramarna.
Från år 1974 var postkontoren huvudombud för ATG men år 1987 tog fristående ombud över vadslagningsverksamheten. Verksamheten är numera helt automatiserad. Varken speltalong eller vinstbong innehåller någon förrn av identitetsuppgift. Vem som har spelat resp. vunnit kan därför inte fastställas. Företrädaren för ATG uppger att man vill gå ifrån kontanthanteringen så mycket som möjligt och att man har diskuterat möjligheten att kunna öppna spelkonton. Spelkontot skulle vara ett s.k. spegelkonto, där medlen finns hos banken till dess att spelaren satsar dem vid ett spel. Eventuell vinst skulle betalas till spegelkontot. Om en möjlighet till sådana konton öppnas skulle man kunna utforma ett kontrollsystem liknande det som bankerna har. Med dagens system saknas praktiska kontrollmöjligheter. När det gäller utbetalning av vinster m.m. se avsnitt 3.2.2.
1.4.13. AB Stockholms Auktionsverk
Auktionsverket anordnar fyra olika typer av auktioner, varav ”stora kvalitetsauktionema” vilka hålls två gånger per år svarar för den största omsättningen. Av den årliga omsättningen om 200 miljoner kronor utgör hälften försäljning på kvalitetsauktionema. Auktionsverket säljer endast lösöre. Försäljning av guld och värde- fulla stenar sker i begränsad omfattning och endast för förhållandevis låga värden. Det förekommer dock att även antika smycken, vilka kan inbringa högre pris, säljs. Vidare försäljs t.ex. samlar- och sportbilar samt vissa föremål för tullens resp. kronofogdemyndighetens räkning.
Företrädaren för Auktionsverket uppger att de regler man har att rätta sig efter huvudsakligen är de etiska regler man själv uppställer.
När det gäller försäljningen uppges att säljarna företrädesvis utgörs av privatpersoner. Antikvitetshandlare agerar dock i stor utsträckning både som köpare och säljare. Under de senaste åren har även finansbolag börjat sälja föremål som de erhållit som betalning för fordringar. Identitetsuppgifter tas alltid på säljaren och lämnas inte ut. Uppgifterna sparas för alltid. Köparna är i dagsläget huvudsakligen antikvitetshandlare samt privatpersoner som har gott om pengar. Eftersom den svenska kronan varit svag har intresset för att handla i Sverige Ökat. Det är allt vanligare att köparen finns utomlands.
Auktionsverket har kontinuerlig kontakt med polisen och samarbetet med dem anses gott. Lämnas föremål in som man misstänker kan vara t.ex. stulna underrättas polisen. Vidare sänds katalogerna över de olika auktionsföremålen inför auktionerna till polisen. Från Interpol lämnas regelbundet uppgifter om efterlysta värdeföremål. Under de senaste tio åren har man endast vid ett par tillfällen upptäckt stöldgods.
1.4.14. Bukowski Auktioner AB
Arbetsgruppen i utredningen har varit i kontakt med Bukowski Auktioner AB varvid man upplystes om att verksamheten på Bukowski är organiserad på ett liknande sätt som på Stockholms Auktionsverk.
1.4.15. Financial Action Task Force on money laundering (FATF)
En arbetsgrupp i utredningen har dels träffat företrädare för FATF i samband med utvärderingen av effektiviteten av det svenska systemet för att bekämpa penningtvätt, dels deltagit vid ordinarie sammanträden som anordnats av FATF, se avsnitt 1.2.
1.4.16. Övrigt
En arbetsgrupp från utredningen har varit närvarande vid Nordisk ekobrottskonferens, EG:s kontaktkommitté för penningtvättsfrågor samt vid sammanträde med aktionsgruppen mot organiserad brotts- lighet i Östersjöområdet. Avsikten med deltagandet har bl.a. varit att få en inblick i hur andra länder reglerat olika penningtvättsfrågor.
2. Allmänna utgångspunkter
2.1. Inledning
Vi har i närmast föregående avsnitt redovisat huvuddelen av bak- grundsmaterialet för våra överväganden och förslag. Med utgångs- punkt i direktiven har vi inledningsvis försökt skapa oss en bild av hur penningtvättsregler är utformade och praktiseras både rnom vårt eget land och i andra länder. Även de internationella åtagandena har självfallet genomgåtts. Till denna del av vårt utredningsarbete hör även de hearings vi anordnat samt de olika studiebesök som ägt rum. Kontakter har även tagits med andra utredningar med anknytning till vårt arbete. Under arbetets gång har vi mottagit besök av bl.a. företrädare för FATF. På motsvarande sätt har representanter för vår utredning deltagit i olika internationella sammankomster.
I förevarande kapitel lämnas en redogörelse för några mer allmänna bedömningar som vi gjort och som kan sägas ange en yttre ram i vissa hänseenden för vad vi sedan föreslår på skilda punkter. Våra närmare överväganden och förslag återfinns i kapitel 3.
2.2. Behovet av lagändringar
Av de iakttagelser vi gjort har inget annat framkommit än att frågor kring penningtvätt tilldrar sig ett mycket stort intresse i skilda sammanhang. Stora förhoppningar knyts också till möjligheterna att bekämpa ekonomisk och organiserad brottslighet genom att söka motverka förfaranden som innefattar penningtvätt. Detta kommer direkt och klart till uttryck inte minst i de olika internationella åtaganden som Sverige gjort. En fortlöpande diskussion förs också i olika sarnarbetsgrupper på skilda nivåer.
Såvitt gäller svenska förhållanden har man sökt åtgärda penningtvätt vid främst två tillfällen, dels genom 1991 års ändringar i hälerilagstift— ningen, dels genom den nu gällande PTL från år 1994. Dessa ändringar är således av förhållandevis färskt datum och erfarenheterna hittills är därför något begränsade. Förhållandet är i mångt och mycket detsamma i de länder vars regler och erfarenheter vi tagit del av. Vi har dock inte funnit underlag för någon annan bedömning än att man
står inför ett mycket allvarligt och svårbemästrat problem.
En slutsats som vi dragit och som varit vägledande är att det före- ligger ett tydligt behov av en effektivisering av den nuvarande ordningen. Till detta hör att framtida åtgärder måste ta sikte på ett betydligt vidare område än det nuvarande. Således måste basen för bekämpning av penningtvätt breddas, den praktiska hanteringen av penningtvättsfall underlättas, en ökad kriminalisering utformas, kontroll i anslutning till gränspassage möjliggöras i viss omfattning samt onödiga sekretesshinder tas bort. Enligt vår mening framstår enstaka punktinsatser således inte som tillräckliga. Framtida regler måste givetvis samtidigt tillgodose enskildas berättigade integritetsin- tressen och inte heller lägga onödiga hinder i vägen för den seriösa affärsverksamheten.
I anslutning till det nu sagda vill vi understryka att vårt utrednings— uppdrag är begränsat till just penningtvättsfrågor. I de fall där vi funnit att lagändringar framstått som mycket påkallade ur penning- tvättssynpunkt men där även andra områden berörs direkt har vi dock stannat för att redovisa våra överväganden utan att framlägga formliga förslag.
2.3. Systematiska frågor
Våra direktiv påbjuder en översyn av PTL. Av direktiven kan utläsas att en effektivisering av systemet önskas. Även för framtiden skall således regler finnas som i görligaste mån förhindrar penningtvätt. Direktiven ger oss möjligheter att även överväga ändringar i strafflag- stiftningen och i ett fall talas konkret om häleribrotten (dir. s. 6—7).
En första” fråga blir hur man för framtiden bör utforma nya regler. I dag finns regler mot penningtvätt både i BrB och i PTL. Penning- tvättsförfaranden av vissa slag kan falla under exempelvis hälerilag- stiftningen i 9 kap. 6—7 55 BrB. PTL däremot avser att motverka överträdelser-Jäv lindrigare art. PTL är till sin natur också uppbyggd på preventiva grunder. Genom att ålägga banker och andra berörda företag ett granskningsansvar — både genom direkta lagregler och möjligheter för Finansinspektionen att utfärda föreskrifter, anvisningar m.m. — har man i första hand strävat efter att skapa garantier mot att etablerade organ skall kunna utnyttjas i förevarande sammanhang. PTL innehåller inte några sanktioner i traditionell bemärkelse utan effektiviteten i dagens system garanteras närmast av Finansinspektio- nens generella möjligheter att ingripa mot icke önskvärda företeelser.
Vi vill redan här inskjuta att när det talas om åtgärder mot penning- tvätt det» inte alltid klargörs vad man egentligen syftar på. Enligt värt
förmenande är det angeläget att beakta den nyss angivna dualismen på området, nämligen den straffrättsligt betonade delen av penningtvätt som regleras genom bl.a. hälerilagstiftningen och den mer preventivt och administrativt inriktade som återfinns i PTL. Vi har övervägt att t.ex. föra delar av nya åtgärder mot penningtvätt till Brst häleriregler och låta en ny penningtvättslag enbart omfatta mer renodlade frågor av tillsynskaraktär. Vi har likaså prövat om nuvarande häleribestäm- melser bör ändras på vårt initiativ.
Reglerna mot penningtvätt är, som redan påpekats, ett mycket värdefullt och nödvändigt komplement till de övriga regler som finns när det gäller att försöka komma till rätta med den ekonomiska brotts- ligheten och annan organiserad brottslighet. Renodlade åtgärder mot penningtvätt måste dock även för framtiden vara av utfyllande eller kompletterande natur. De egentliga angreppen mot den bakomliggande brottslighet man vill åtgärda måste ligga på ett tidigare stadium. De önskemål som vi delvis tidigare återgett, där mer kraftfulla åtgärder efterlyses, syftar egentligen inte på penningtvätt som sådan utan mer på att söka öka möjligheterna att t.ex. kunna förverka egendom som åtkommits genom narkotikabrottslighet eller ekonomisk brottslighet. Av det nu sagda följer enligt vårt förmenande att man svårligen kan tänka sig ett system där en åtgärd i fråga om egendom, som utgör vinning av brott, skulle vara att bedöma efter andra och eventuellt strängare grunder än själva huvudbrottet. Det förefaller således mycket tveksamt om nuvarande häleribestämmelser, som för övrigt omfattar vissa former av penningtvätt, skulle på ett meningsfullt och systema- tiskt riktigt sätt kunna kompletteras med regler som även för mindre flagranta penningtvättsfall medför påföljder av motsvarande dignitet.
Hälerilagstiftningen utgör en central del av straffrätten. Som senare kommer att redovisas i bl.a. avsnitt 3.7.3.3 anser vi att erforderliga skärpningar kan ske på annat sätt än genom ingrepp i hälerilagstift- ningen. Ett ytterligare skäl att inte röra vid hälerireglema hänger samman med vad som utvecklas i avsnitt 3.1. Vi föreslår nämligen att även medel som härrör från skattebrottslighet bör omfattas av en ny speciallagstiftning rörande penningtvätt. Nuvarande häleribestärnmel- ser i BrB fångar inte in sådan egendom utan vidare. Även detta är ett skäl för oss att helt hålla oss inom ramen för en fristående special— reglering.
Vår slutbedömning är således att — såvitt gäller vårt uppdrag — det nuvarande sanktionssystemet i BrB behålls, vilket bl.a. innebär att en fortsatt reglering bör ske genom en ny speciallag om penningtvätt. Därmed inte sagt att ändringar inte kan vara påkallade på andra områden, något som vi återkommer till i fråga om bl.a. förverkande- reglema (avsnitt 3.3.3).
2.4. Tillämpningsområdet
När det gäller omfattningen av en framtida penningtvättslagstiftning är givetvis en viktig fråga dess räckvidd. Denna fråga omfattar två problem. Det ena rör vilken egendom som skall omfattas, den andra vilka företag som bör finnas med i den uppgiftsskyldiga kretsen. Vi har i denna del anlagt följande allmänna synpunkter.
För närvarande omfattar PTL bara sådan egendom som härrör från brottsligt förvärv, dvs. förbrottet skall omfattas av hälerilagstiftningen. Vid våra kontakter med dem som har praktiska erfarenheter av gällande regler har en sådan begränsning visat sig vålla problem. I andra länder har man inte heller alltid gjort en sådan anknytning till häleribestämmelsema. Vi har också funnit att en sådan koppling inte är nödvändig. Snarare talar både effektivitetshänsyn och rent praktiska överväganden för en fristående bedömning för den del av penningtvätt som vårt uppdrag avser. Hithörande frågor behandlas i avsnitt 3.7.3.
I fråga om den framtida krets som skall vara uppgiftsskyldig måste bl.a. en resursbedömning göras. Vi har att utgå ifrån att i vart fall inga extra medel kan påräknas för det kontrollarbete som erfordras.
För närvarande är bl.a. banker, växlingskontor och livförsäkrings— bolag underkastade PTL:s regler. Någon begränsning av denna krets är inte motiverad. För en utvidgning av kretsen har anförts att ett ökat antal anmälningar skulle ge myndigheterna flera uppslag vilket i sin tur skulle försvåra möjligheterna till penningtvätt. Vi tror dock inte att så skulle bli fallet. För att ett uppgiftslämnande skall bli effektivt måste nämligen två förutsättningar vara uppfyllda.
För det första måste kretsen vara sådan att det finns praktiska möjligheter att i administrativ ordning utfärda föreskrifter om hur uppgifter skall lämnas. En tillsynsmyndighet måste alltså finnas som kan ge vägledande föreskrifter och även kontrollera dessas efterlevnad.
För det andra måste kretsen bestå av sådana verksamheter som har praktiska möjligheter att åstadkomma ett meningsfullt uppgiftsläm- nande.
Dessa förutsättningar är uppfyllda såvitt gäller den nuvarande kretsen. Vi är väl medvetna om att önskemål framförts om utvidg- ningar, liksom att man i andra länder har regler som är vidare i detta hänseende än våra.
De nya grupper man brukar ange är t.ex. skrothandlare, de som driver handel med värdefullt lösöre, fastighetsmäklare osv. I och för sig kan säkert penningtvätt förekomma inom dessa och andra kretsar. Det torde emellertid för dessa kategorier vara mer eller mindre ogörligt att skapa en motsvarighet till dagens uppgiftsskyldighet. Det finns heller ingen anledning att föreskriva ett ökat uppgiftslämnande
där det saknas möjligheter att i praktiken bearbeta det inkomna materialet. Ett system som innefattar ett uppgiftslämnande utan motsvarande nytta torde snabbt och på goda grunder hamna i vanrykte. Vi har också avvisat tanken på ett fullt genomfört tudelat system där banker m.fl.skulle lämna uppgifter ungefär enligt dagens regler medan andra grupper skulle lämna besked i enklare former. Det nu sagda innebär inte att grupper utanför kretsen inte skall kunna kontrolleras genom en skyldighet att lämna uppgifter på begäran.
Vår slutsats är således att ett strukturerat och begränsat uppgiftsläm- nande skall behållas för framtiden. Övriga områden får regleras särskilt. I avsnitt 3.2 återkommer vi till frågor om den närmare avgränsningen.
2.5. Övrigt
Något som vi noterat som särskilt värdefullt för framtiden är det förhållandet att PTL mottagits positivt, t.o.m. mycket positivt, av den uppgiftsskyldiga kretsen. Enligt vår mening är det synnerligen väsentligt att det förtroendefulla samarbetet mellan berörda myndig- heter och företag kan fortsätta och vidareutvecklas. Med tanke på de högst varierande transaktioner som skall bedömas i den dagliga hante- ringen måste ett utrymme finnas för en viss frihet när det gäller att skapa lämpliga rutiner. Det är således inte möjligt att genom lagstift- ning i detalj söka ange olika rutiner. Även för framtiden måste det finnas ett tämligen vitt utrymme för Finansinspektionens allmänt vägledande verksamhet.
Det nyss beskrivna förhållandet med hittillsvarande goda samarbete bör även få sin återverkan i andra hänseenden. En del av de uppgifter som ålagts oss i fråga om förbättrad kontroll kan således delvis tillgo- doses genom att ta till vara de resurser som finns inom bankvärlden. Således kan förbättringar ske genom försiktiga uppmjukningar av banksekretessen. En möjlighet för företagen att i särskilda fall och under närmare angivna förutsättningar få arbeta i penningtvättsfall med ADB-stöd hör också hit.
Ett effektivt system för att åtgärda penningtvätt kräver självfallet att det på myndighetssidan finns resurser som kan ta emot och hantera inkomna uppgifter. För närvarande pågår inom kanslihuset ett arbete som är inriktat på betydande organisatoriska förändringar när det gäller kampen mot bl.a. den ekonomiska brottsligheten. Vi har i vårt arbete inte tagit upp de organisatoriska frågorna i någon större utsträckning utan utgått från att omfattningen av de satsningar som statsmakterna hittills satt in i allt väsentligt bibehålls. När vi i detta
betänkande använder uttrycket finanspolisen innefattar detta således inget ställningstagande i en organisatorisk fråga. Våra närmare överväganden i dessa delar återfinns i avsnitt 3.8.
Avslutningsvis kan i detta sammanhang nämnas att våra förslag knappast har någon betydelse ur regionalpolitiska aspekter eller i fråga om att pröva offentliga åtaganden. Inte heller finns i våra förslag något som det finns anledning att ta upp från jämställdhetspolitiska ut- gångspunkter.
3. Överväganden och förslag 3.1 Den nya lagens omfattning
Vi föreslår att den nya penningtvättslagen skall omfatta alla medel som kan antas härröra från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag.
Av våra direktiv följer att vi skall göra en allsidig översyn av åtgärder mot penningtvätt. I detta ligger att utvärdera PTL:s tillämpning och pröva hur lagstiftningen kan effektiviseras i olika avseenden. Målet för översynen skall vara att utveckla samhällets åtgärder mot penningtvätt och att därvid åstadkomma ett så effektivt system som möjligt.
I det följande redovisas våra allmänna överväganden i fråga om vilka bakomliggande brott som skulle kunna grunda ansvar för penningtvätt. Våra närmare ställningstaganden i denna del återfinns i avsnitt 3.7.
I samband med införandet av PTL angavs att lagen inte skulle begränsas till att avse endast medel som härrör från narkotikabrott. Ett skäl för detta var att det skulle vara lika förödande för tilltron till det finansiella systemet om det utnyttjades för penningtvätt i fråga om annan brottslighet som om" det utnyttjades i fråga om narkotikabrotts- lighet. Ett annat skäl var att det inledningsvis oftast torde vara omöj- ligt att avgöra om en transaktion har samband med narkotikabrott, även om omständigheterna i och för sig talar för att den har anknyt- ning till brott. Regleringen skulle därför bli tämligen meningslös om den begränsades till narkotikabrottslighet.
Lagen begränsades emellertid, i överensstämmelse med de nya bestämmelserna om häleri i BrB, till att omfatta alla transaktioner avseende medel som kan förmodas härröra från ett brottsligt förvärv (se avsnitt 1.3.2). Utanför lagens område faller således sådana brott där egendomen undandragits beskattning, tull eller någon annan avgiftsskyldighet. Dessa brott medför visserligen ekonomiska fördelar för gärningsmannen men ger inte upphov till något omedelbart förvärv. Att lagen inte skulle omfatta skattebrottslighet o.d. motivera- des i förarbetena med att det torde föra för långt att låta lagen vara direkt tillämplig på sådan brottslighet, bl.a. därför att det i fråga om
skatteundandragande oftast skulle vara omöjligt för en bank att ha någon uppfattning om huruvida fullbordat brott föreligger när transaktionen görs. En avgränsning gjordes också till brott av allvarligare slag varmed avsågs brott där fängelse mer än sex månader kan följa (prop. 1992/93:207 s. 9 f.).
Nuvarande PTL omfattar således inte medel som härrör från skatte- och tullbrott. Som framgår av avsnitt 3.7.3 omfattar det av oss före- slagna nya penningtvättsbrottet alla medel som härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag.
Det bör föreligga överenstämmelse mellan vad som kan utgöra förbrott till penningtvättsbrottet och omfattningen av företagens gransknings- och uppgiftsskyldighet. Den enskilde tjänstemannen skulle annars kunna straffas för penningtvättsbrott medan företaget inte har någon gransknings- och uppgiftsskyldighet. Vidare har det framkommit att en avsevärd del av de medel som misstänks har varit föremål för penningtvätt härstammar från skatte— och tullbrott. Önskemål om att PTL utvidgas till att omfatta även skatte- och tullbrott har dessutom framförts från flera håll. Det har" även framförts kritik från internationellt håll mot att den svenska lagstiftningen inte omfattar skatte- och tullbrott.
Med hänsyn härtill anser vi att de uppgiftsskyldiga företagen i PTL bör åläggas att granska och lämna uppgifter om alla transaktioner som kan antas avse medel som härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag. Definitionen av penningtvätt i lagen bör i enlighet härmed täcka ett förhindrande av sådana åtgärder med avseende på medel som kan antas härröra från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag som är ägnade att dölja denna egenskap hos medlen. Genom att använda lokutionen ”härrör från brott”, och inte ”brottsliga förvärv” , anser vi att penningtvättslagen även omfattar medel som har sin grund i skatte- och tullbrott. Den direkta kopplingen mellan PTL och häleribestämmelsema föreligger därför inte längre.
3.2. Den uppgiftsskyldiga kretsen
Vi föreslår att försäkringsmäklare skall omfattas av uppgiftsskyl- digheten i den nya penningtvättslagen.
3 .2. 1 Inledning
Uppgiftsskyldighet enligt PTL föreligger för företag som driver bankrörelse eller livförsäkringsrörelse samt sådana företag som står under Finansinspektionens tillsyn och driver värdepappersrörelse eller verksamhet som kreditmarknadsbolag. Den 1 januari 1997 utökades kretsen till att omfatta även valutaväxlingsrörelser.
Enligt valutaväxlingslagen (1996:1006) skall företag som driver valutaväxlingsrörelse i väsentlig omfattning anmäla sin verksamhet till Finansinspektionen för registrering. Det huvudsakliga syftet med lagen är att företag som driver sådan verksamhet skall omfattas av regler om förebyggande åtgärder mot penningtvätt. Företag som driver valuta- växlingsrörelse och redan idag omfattas av PTL undantas från anmäl- ningsskyldigheten. I förarbetena till lagen (prop. 1995/96:216 s. 39) anges att regeringen har tillkallat en utredare för att undersöka vilka åtgärder som kan och bör vidtas för att effektivisera bekämpningen av penningtvätt. Därefter anförs att ”I uppdraget ingår bl.a. att kartlägga i vilken omfattning penningtvätt förekommer. Regeringen förutsätter att utredaren i samband därmed behandlar frågan om införande av särskilda regler om tillstånd och tillsyn för valutaväxlingsföretagen. Liknande frågeställningar kan komma upp i andra verksamheter som utredaren har att granska. I avvaktan på resultatet av kartläggningen, anser regeringen av de skäl som tidigare angetts, att det för närvaran- de inte finns anledning att införa tillståndsplikt för valutaväxlingsföre- tag.”
Vid kontakt med Finansdepartementet har framkommit att skriv- ningen i propositionen kom till vid diskussioner om valutaväxlings- företagen borde ha tillstånd för sin verksamhet och stå under Finansin- spektionens tillsyn eller om det skulle räcka med anmälningsskyldig- het. Tanken var också att om utredaren fann att andra verksamheter borde omfattas av PTL, och dessa verksamheter därvid skulle kräva tillstånd och stå under tillsyn, så borde samma krav gälla för valuta- växlingsföretagen. Det kan redan nu nämnas att vi föreslår att skyldig- heten att lämna uppgifter i den nya penningtvättslagen utvidgas till att omfatta även försäkringsmäklare. Någon annan utvidgning föreslår vi inte. Den tid som valutaväxlingslagen har gällt — från den 1 januari
1997 — har varit alltför kort för oss för att utvärdera om anmälnings- kravet för valutaväxlingsföretagen är tillräckligt eller om det borde ändras till ett tillståndskrav. Vi anser därför att frågan om tillstånd och tillsyn beträffande valutaväxlingsrörelser bör övervägas vid ett senare tillfälle.
Enligt utredningsdirektiven skall vi överväga om det finns skäl att utvidga lagens tillämpningsområde med hänsyn till vad som är känt om förekomsten av penningtvätt. Bedömningen skall göras även mot bakgrund av de diskussioner som förts i olika internationella fora. I denna del har olika önskemål framförts. Som ett exempel kan nämnas att bl.a. advokater och revisorer borde föras in under lagens tillämp- ningsområde. Det kan också enligt direktiven finnas skäl att undersöka om vissa myndigheter som Riksbanken, Riksgäldskontoret och Generaltullstyrelsen bör omfattas av lagen.
Enligt artikel 12 i EG:s penningtvättsdirektiv skall medlemsstaterna se till att bestämmelserna i direktivet utvidgas till att omfatta andra kategorier än kreditinstitut och finansiella institut, då den verksamhet som bedrivs är särskilt ägnad att utnyttjas för penningtvätt. En kontaktkommitté för penningtvättsfrågor har, i enlighet med artikel 13 i direktivet, bildats under kommissionen för att bl.a. undersöka behovet av utvidgningar (se avsnitt 1.3.1).
Kontaktkommittén har genom ett yttrande, vilket inte är bindande för medlemsländerna, anfört bl.a. attmedlemsstaterna bör överväga om vissa verksamheter innefattar en uppenbar risk i penningtvättssam- manhang och, om så är fallet, överväga om även dessa verksamheter bör omfattas av penningtvättslagstiftning (XVI 1 102/95). Som exempel nämns kasinon, vadhållning, lotterier, fastighetsmäklare, juvelerare, ädelmetall- och antikhandlare, auktionsfirrnor samt frimärks- och mynthandlare. Olika kontrollåtgärder, t.ex. krav på identifiering, har också diskuterats i fråga om advokater och revisorer.
Penningtvättslagama i de länder som vi undersökt omfattar regel- mässigt samma krets som den svenska penningtvättslagen. I vissa länder har man emellertid gått längre. Vi kan här hänvisa till avsnitt 1.3.3 där omfattningen anges för resp. land.
När det gäller utformningen av den framtida kretsen har vi haft följande allmänna riktrnärken.
Till att börja med har vi ansett att skäl saknas för att begränsa den nuvarande kretsens omfattning. Av såväl direktiven som de internatio- nella önskemålen kan heller inget annat utläsas än att utvidgningar bör övervägas.
Vidare måste, enligt vår mening, den framtida kretsen bestämmas på sådant sätt att ett meningsfullt uppgiftslänmande från företagen i fråga kan åstadkommas. I detta ligger ett krav på att det måste finnas
möjligheter att i administrativ ordning utfärda föreskrifter härom. Det måste således finnas någon form av tillsynsmyndighet för verksam- heten. Det måste likaså finnas praktiska möjligheter och resurser för det allmänna att hantera de uppgifter som länmas. Ett system med ett uppgiftslämnande utan motsvarande nytta torde snabbt och på goda grunder hamna i vanrykte.
Med mindre än att man kan räkna med ökade anslag för nu berörd kontrollverksamhet, anser vi att ett förslag om nya tillsynsmyndigheter bör anstå till dess de nu föreslagna förändringarna hunnit genomföras och utvärderas. Det bör nämnas att tillsynsmyndigheter finns för en del av de verksamheter som vi behandlar i det följande.
Vårt ställningstagande är således att en strukturerad och förhållande- vis begränsad uppgiftsplikt skall behållas för framtiden. Den nuvaran— de kretsen behålls därför i allt väsentligt oförändrad. Vi har dock kommit fram till att vissa verksamheter bör åläggas en skyldighet att på begäran lämna information, en fråga som vi behandlar närmare i avsnitt 3.4.5.
I det följande redovisas områden där vi funnit att penningtvätt kan förekomma. Våra ställningstaganden återfinns under resp. avsnitt.
3.2.2. Spelmarknaden
Inom begreppet Spelmarknaden faller olika verksamheter såsom kasinon, vadhållning, tips och trav samt andra typer av lotterier. Lotteri— och Spelmarknaden i Sverige är omfattande. Omsättningen på den legala Spelmarknaden uppgick under år 1995 till 23 miljarder kronor. Den illegala Spelmarknaden är av naturliga skäl mycket svår att uppskatta. Både legala och illegala spel söker sig nya vägar med utnyttjande av elektronik och informationsteknik. För Spelmarknaden finns en central tillstånds- och övervakningsmyndighet, Lotteriinspek- tionen. Vid vadhållning i samband med hästtävlingar utövar Riks- skatteverket tillsynen.
Det finns all anledning att anta att penningtvätt kan förekomma inom Spelmarknaden. Nu är emellertid den i Sverige tillåtna kasino- verksamheten så utformad att både insatser och vinstrnöjligheter är kraftigt reducerade i förhållande till vad som gäller internationellt. Någon jämförelse är därför inte möjlig med de länder där kasinoverk- samhet omfattas av penningtvättsregler. Bilden kan självfallet bli en annan om sådan verksamhet av internationell typ blir tillåten hos oss.
När det däremot gäller lotterier, bingospel m.m. har vi inte funnit något av intresse från våra utgångspunkter.
Av betydligt större intresse är tips- och travverksamhet, kanske inte
minst den sistnämnda. I denna del är att märka att det bara finns två aktörer — AB Tipstjänst och ATG — med särskilda tillsynsmyndig- heter; Lotteriinspektionen resp. Riksskatteverket (RSV). Totalisator- vadhållningen skall stå under uppsikt av särskilda kontrollanter som utses av RSV. RSV har också meddelat vissa föreskrifter för kontrol- lantverksamheten och tillsynen i övrigt avseende vadhållning i samband med hästtävling (RSFS l994:12).
Från rent formella utgångspunkter skulle i fråga om hästsporten i och för sig någon form av kontrollsystem kunna tillskapas med utgångspunkt i tillsynsmyndighetens befogenheter. I praktiken torde detta emellertid knappast vara möjligt. Själva spelandet är numera genomgående anonymt i den meningen att några namnuppgifter inte lämnas i samband med insatserna. Spel kan också ske hos ett mycket stort antal ombud av varierande slag. Någon återgång till tidigare spelforrner är knappast tänkbar. Vid studiebesök på Solvalla upplystes om ett tänkt system innebärande att man skulle öppna en möjlighet att spela via konton. Om en sådan ordning infördes skulle ett hinder mot särskilda kontrollåtgärder falla bort. I sammanhanget vill vi nämna att den privata handeln med ”bongar” knappast kan åtgärdas genom penningtvättsregler. Vi vill dock påpeka att vissa kontrollmöjligheter finns. Vinster upp till 50 000 kronor betalas visserligen ut av ombuden men högre vinstutbetalningar kräver banks medverkan, vilket innebär att större transaktioner berör företag inom den uppgiftsskyldiga kretsen. Den del av vinsten som överstiger 200 000 kronor kvarhålls hos ATG under 30 dagar för interna säkerhetskontroller.
Som framgår av avsnitt 3.4.5 föreslår vi att de som bedriver vadhållnings— och lotteriverksamhet skall vara skyldiga att lämna finanspolisen de uppgifter som kan vara av betydelse för en utredning angående penningtvätt. Det får, i vart fall för närvarande, anses vara tillräckligt för dessa verksamheter.
3.2.3. Handel med värdefulla föremål
Under denna rubrik faller verksamheter där det handlas med föremål som är omsättningsbara och som har ett relativt högt och normalt bestående värde. Det kan tänkas att ett sådant föremål i sig själv har ett, i detta sammanhang, obetydligt värde men att handeln avser ett flertal föremål av samma sort som tillsammans utgör ett betydande belopp. Nedan anges några exempel på sådana verksamheter där det kan föreligga risk för att de används för penningtvätt. Exemplifiering— en utgår delvis från den som har diskuterats i internationella samman- hang, främst inom EG:s kontaktkommitté för penningtvättsfrågor.
Juvelerare, ädelstenshandlare, konst— och antikhandlare, auktionsfirmor, frimärks- och mynthandlare samt handlare med transportmedel
De verksamheter som förekommer under denna rubrik är inte reglerade genom särskild lagstiftning.
Handel med värdefulla metaller
Yrkesmässig handel med ädelmetallarbeten regleras i lagen (1986:985) om handel med ädelmetallarbeten. I lagen finns regler om vad som skall anses som ädelmetallarbete, om stämplar och kontroll. Kontroll— organ är Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut AB. Den som yrkesmässigt tillverkar, försäljer eller importerar ädelmetallarbeten skall vara registrerad hos kontrollorganet.
Skrotverksamhet
Lagen (1981:2) om handel med skrot och begagnade varor trädde i kraft den 1 juli 1981 samtidigt som förordningen (1981:402) om handel med skrot och förordningen ( 1981:403) om handel med begagnade varor. Syftet med regleringen är i första hand att motverka tillgreppsbrott genom att försvåra avsättningen av oärligt åtkommet gods och underlätta polisens spaning efter sådant gods. Handel med skrot krävertillstånd från polismyndighet som också utövar tillsyn över skrothandeln. Polismyndigheten har tämligen långtgående befogenheter, man kan t.ex. ta del av handlingar, undersöka område, lokal eller annat utrymme som används i verksamheten och granska den bokföring och övriga handlingar som hör till verksamheten.
I förordningen om handel med begagnade varor räknas samtliga varor upp som omfattas av regleringen. Exempel på sådana är mopeder, cyklar, utombordsmotorer, motorsågar, symaskiner, kameror, radio- och TV-apparater samt delar och tillbehör till dessa. Pälsverk, smycken samt föremål som helt eller till väsentlig del består av guld, silver, platina m.fl. ädla metaller är andra exempel på varor som omfattas av regleringen. För handel med begagnade varor krävs inte tillstånd utan endast registrering hos polismyndighet.
En utredare har tillsatts för att bedöma om handeln med skrot och begagnade varor även i fortsättningen bör vara reglerad genom särskild lagstiftning (dir. 1996:1). Vid kontakt med utredningen har framkommit att denna bl.a. överväger att helt avreglera skrothandeln.
Uppdraget skall redovisas sommaren 1997.
För bilskrotningsverksamhet finns kompletterande bestämmelser i bilskrotningslagen (1975:343) och bilskrotningsförordningen ( 1975 :348).
Pantbankers handel med begagnade varor regleras i pantbankslagen ( 1995: 1000) och pantbanksförordningen (1995 : 1189), se avsnitt 3 .2.7 .
Överväganden
De flesta verksamheter rörande s.k. värdefulla föremål saknar specifik lagreglering. Någon tillsynsmyndighet finns inte. Dessa verksamheter kan tänkas handla med mycket betydande belopp varför en påtaglig risk för penningtvätt kan föreligga. Med tanke på denna kategoris karaktär är det inte möjligt att bygga upp ett i praktiken användbart system för uppgiftslämnande. Hithörande grupper bör emellertid vara skyldiga att på begäran av finanspolisen lämna de uppgifter som kan vara av betydelse för utredning angående penningtvätt (jfr avsnitt 3.4.5).
Nuvarande befogenheter för polismyndighet ändras inte genom våra förslag, bortsett från vad som sägs i avsnitt 3.4.5. Vi utgår från att man beaktar vad vi nu anfört när ställning skall tas till den ovan nämnda utredningens förslag.
3.2.4. Mäklare
Vi har här studerat fastighets- och försäkringsmäklare. För den först- nämnda kategorin gäller fastighetsmäklarlagen (1995z400) sedan den 1 oktober 1995 . För registrering och tillsyn svarar Fastighetsmäklar— nämnden. Nämnden har rätt att bl.a. granska akter, bokföring och övriga handlingar som hör till verksamheten. Nämnden bör också på eget initiativ bevaka och följa upp de lokala förhållandena på fastig- hetsmäklarområdet samt skall vid behov samarbeta med andra myndigheter (prop. 1994/95:14 s. 27). Mäklare kan tilldelas varning och registreringen kan återkallas.
Även för försäkringsmäklare finns enligt lagen (1989:508) om försäkringsmäklare ett registrerings- och tillsynssystem. Detta handhas av Finansinspektionen.
Finansinspektionen skall i enlighet med försäkringsrörelselagen (1982z713) verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet. Mot denna bakgrund har inspektionen när det gäller försäkringsmäklarna till uppgift dels att fullgöra de konkreta tillsynsuppgiftema enligt
försäkringsmäklarlagen, dels att utöva en allmän tillsyn över mäklar— nas verksamhet så att försäkringsrörelselagens intentioner uppfylls. En registrering kan återkallas av inspektionen, vidare kan varning med- delas. En särskild utredare har tillsatts för att göra en översyn av för- säkringsmäklarlagen (dir. 19951116). Utredningen beräknas vara slutförd under första halvåret 1997.
Både fastighetsmäklare och försäkringsmäklare omsätter stora belopp. En påtaglig risk för penningtvätt föreligger därför. Fastig— hetsmäklarna står under tillsyn av Fastighetsmäklarnämnden och försäkringsmäklarna står under tillsyn av Finansinspektionen. Försäkringsmäklarna är för närvarande under utredning, där bl.a. bestämmelserna om Finansinspektionens tillsyn skall ses över.
Det har vid de kontakter som vi har haft med försäkringsbolag framkommit att man har upprättat avtal med försäkringsmäklare om att mäklarna i sin yrkesutövning måste följa PTL:s regler. Dessutom tillhandahåller försäkringsbolagen mäklarna utbildning i penningtvätts- frågor. Eftersom försäkringsmäklarna redan står under Finansinspek- tionens tillsyn innebär en utvidgning av PTL till att omfatta även dessa inte några stora förändringar. Med hänsyn härtill och då det föreligger en påtaglig risk för penningtvätt i den mäklarverksamheten bör försäk- ringsmäklarna omfattas av uppgiftsskyldigheten.
För fastighetsmäklama, där likaså risken för penningtvätt är en realitet, är läget något annorlunda. Tillsynen har inte samma utform- ning som den som Finansinspektionen har över försäkringsmäklarna. Härtill kommer att när det gäller fastighetsöverlåtelser m.m. finns det olika register där uppgifter kan sökas. Genom det centrala fastighets— datasystemet (CFD) kan man erhålla uppgifter om bl.a. lagfarter, ägarförhållanden och taxeringsvärden. Det är endast fastighets- överlåtelser och adresser som är sökbara i CFD. I registret FPWIN kan uppgifter erhållas om bl.a. överlåtelser, köpeskilling och standard avseende samtliga fastigheter i Sverige. Det är genom FPWIN även möjligt att få uppgifter om samtliga överlåtelser i Sverige med en köpeskilling överstigande ett visst belopp eller ett taxeringsvärde överstigande ett visst värde. Slutligen finns det vanliga fastighets- registret där det finns möjlighet att söka uppgifter på en viss person för att få reda på t.ex. vilka fastigheter vederbörande äger eller har ägt. Uppgifterna i registren är offentliga och kan lämnas till envar.
Det nu sagda innebär att spaningsmöjligheterna är andra och bättre än i försäkringsfallen. Det får därför anses vara till fyllest att fastig- hetsmäklarna för framtiden omfattas av skyldigheten att lämna finans— polisen de uppgifter som kan vara av betydelse för utredning angående penningtvätt (se avsnitt 3.4.5).
3 .2.5 Juridiska rådgivare
Med begreppet juridisk rådgivning avses dels den verksamhet som bedrivs av en advokat, dels den verksamhet som bedrivs av en biträdande jurist på en advokatbyrå, dels och den verksamhet som bedrivs av en jurist som inte är advokat och inte heller anställd på en advokatbyrå. Bestämmelser om advokater finns i 8 kap. RB. Det skall bl.a. finnas ett allmänt advokatsamfund med stadgar som fastställs av regeringen.
Det är Sveriges advokatsamfunds styrelse som utövar tillsynen över advokatväsendet och ser till att ledamöterna såväl vid utförandet av talan inför domstol som i sin övriga verksamhet uppfyller de plikter som åvilar honom. I befogenheten att utöva tillsynen ingår såväl att hålla allmän uppsikt över advokatverksamheten som att på eget initiativ eller på grundval av anmälan ta upp fråga om indisciplinärt förfarande av någon särskild advokat. Advokaten är skyldig att lämna styrelsen de uppgifter som erfordras. Samfundets disciplinnämnd tar upp frågor om disciplinärt ingripande mot ledamot och beslutar om uteslutning ur samfundet, varning, straffavgift och erinran.
En advokat skall vid utövandet av sin verksamhet redbart och nitiskt utföra honom anförtrodda uppdrag och i allt iaktta god advokatsed. Ledamot är skyldig att, där god advokatsed så fordrar, förtiga vad han erfar i sin yrkesutövning. Ledamot får inte vid sidan av sin advokat- rörelse utöva annan verksamhet av den art eller omfattning att den menligt kan inverka på hans självständighet eller annars är oförenlig med hans ställning som advokat. Det finns särskilda regler om tystnadsplikt för advokater (9 kap. 9 5 sekretesslagen [1980z100] och 8 kap. 4 & RB). Ett brott mot bestämmelserna kan medföra ansvar enligt 20 kap. 3 & BrB.
Vad som avses med god advokatsed är inte närmare angivet vare sig i RB eller i stadgarna för Sveriges advokatsamfund. Normer för god advokatsed har i stället utbildats inom advokatkåren och kommit till uttryck i avgöranden av advokatsamfundets styrelse och disciplin- nämnd. Sveriges advokatsamfunds styrelse har utfärdat vägledande regler för god advokatsed. Det poängteras att reglerna inte på långt när är uttömmande och inte får uppfattas så att allt som inte ut- tryckligen är förbjudet skulle vara tillåtet. Å andra sidan innebär reglerna inte heller att varje avsteg från desamma nödvändigtvis måste föranleda disciplinär påföljd.
När det gäller sarnfundsledamöterna uppkommer till följd av deras särställning speciella problem. Med risk för viss förenkling skulle läget kunna beskrivas sålunda. För det första är det en självklarhet att en person som är misstänkt för brott skall ha rätt till ett väl fungeran-
de försvar. I denna del finns inget utrymme för att göra advokater m.fl. uppgiftsskyldiga. För det andra anser vi det lika självklart att en advokat inte skall medverka i transaktioner som kan innefatta t.ex. penningtvätt. I sistnämnda hänseende skulle skäl kunna finnas för speciella bestämmelser. I det praktiska brottsutredningsarbetet noteras att även samfundsledamöter stundom är inblandade i bakomliggande förehavanden (se t.ex. NJA 1991 s. 293 och NJA 1995 s. 505).
En bedömning av frågan om en ny penningtvättslag skulle utformas så att även advokater — eventuellt med begränsningen till vissa slag av ärenden — kom att omfattas av en uppgiftsskyldighet bör göras mot bakgrund av vilka andra åtgärder som kan finnas. Vi tänker'här inte bara på samfundets egen tillsyn och de etiska regler för advokater som vuxit fram. Reglerna om tystnadsplikt liksom nuvarande rådgivnings- lag, i förening med det nya rådgivningsbrott som vi föreslår, måste också vägas in. Även straffen för t.ex. medverkan till brott är av intresse. I våra kontakter med säkerhetsansvariga på bankerna har framkommit att fall förekommit där advokater inte har velat upplysa banken om vilket ursprung pengar på klientmedelskonton har, trots att det rört sig om betydande belopp. Detta har upplevts som besvärande för bankerna eftersom dessa inte får befatta sig med medel som kan misstänkas härröra från brottsligt förvärv.
Vi har dock stannat för att inte föreslå särskilda regler för advoka- terna, vare sig generellt eller för dem som sysslar med speciella ärendetyper. Vi förutsätter dock att det allmänna och samfundet noga följer utvecklingen på området och med erforderlig kraft ingriper vid överträdelser.
3 .2 . 6 Revisorer
Bestämmelser om revisorer finns i lagen (1995:528) om revisorer. Det finns två slags revisorer; godkända och auktoriserade revisorer. För att bli godkänd eller auktoriserad revisor skall sökanden uppfylla vissa angivna krav.
För tillsynen svarar numera en särskild myndighet, Revisors- nänmden. I samband med nämndens tillkomst betonades bl.a. reviso- rernas roll för företagandets villkor genom att de skall bevaka att det inte förekommer skattefusk och ekonomisk brottslighet i företagen. Enligt förordningen (1995 :666) med instruktion för Revisorsnämnden skall nämnden svara för godkännande och auktorisation av revisorer, registrering av revisionsbolag, ta initiativ till, utreda och avgöra disciplinärenden, anordna examina och prov, föra ett register över revisorer och revisionsbolag, lämna information och uppgifter i frågor
om revisorstillsynen, följa utvecklingen inom revisorsområdet och särskilt beakta nya förhållanden som har eller kan få betydelse för tillsynen över revisorer och revisionsbolag. Sanktionema utgörs av erinran, varning eller upphävande av auktorisation.
En revisor skall utföra sina uppdrag omsorgsfullt och enligt god revisorssed. Skattemyndighet skall underrätta Revisorsnärnnden om myndigheten uppmärksammar någon anmärkningsvärd omständighet i fråga om en revisors eller ett revisionsbolags verksamhet.
En revisor i ett aktiebolag har en tystnadsplikt som innebär att han till enskild aktieägare eller utomstående inte får lämna upplysningar om sådana bolagets angelägenheter som han fått kännedom om vid sitt uppdrag. Han är däremot skyldig att till bolagsstämman lämna alla de upplysningar den begär, om det inte skulle leda till väsentligt förfång för bolaget. Revisorn är vidare skyldig att lämna upplysningar om bolagets angelägenheter till bl.a. medrevisor, bolagets konkursför- valtare och förundersökningsledare i brottmål. Även gentemot bolags- ledningen föreligger en upplysningsplikt som innebär att revisorn till denna skall lämna uppgift om sådana oegentligheter som han uppdagat under sitt granskningsarbete. Om en revisor bryter mot bestämmelsen om tystnadsplikt kan han dömas för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 & BrB. För närvarande hindrar tystnadsplikten att en revisor polisanmäler brott som han har upptäckt vid sin granskning och som han kanske t.o.m. har anmärkt i sin revisionsberättelse.
Aktiebolagskommittén har lagt fram förslag till ändringar i aktiebo- lagslagen (1975:1385) 1 delbetänkandet Aktiebolagets organisation (SOU 1995:44). Betänkandet innehåller bl.a. förslag till ändringar i fråga om revisorns tystnadsplikt. Kommittén anför bl.a. följande. Det framstår i dag som motiverat att ålägga revisorer i samtliga aktiebolag skyldighet att underrätta åklagare om brott som de upptäcker under sin granskning. För att underättelseskyldigheten skall uppstå bör det krävas att brottet är av den art att det enligt gällande rätt skall anmärkas i revisionsberättelsen. Det skall således vara fråga om brottsliga förfaranden, varigenom det reviderade bolaget lider skada eller som på annat sätt innebär att aktiebolagslagen eller bolagsord- ningen överträds. Vidare bör det erfordras att revisorn faktiskt anmärkt mot den ifrågavarande gärningen i revisionsberättelsen eller avgiven anmälan. Dessutom gäller som förutsättning att revisorn finner att det anmärkta förhållandet vållat väsentlig skada eller innebär fara för sådan skada. Underrättelseskyldigheten avser endast misstanke om brott som begåtts av styrelseledamot eller verkställande direktör. För att skyldigheten skall föreligga är det tillräckligt att revisorn har anledning anta att brott har begåtts. Förslaget bereds för närvarande inom Justitiedepartementet där en promemoria har upprättats som
under mars 1997 kommer att diskuteras i hearings.
Europaparlamentet och rådet har den 29 juni 1995 antagit det s.k. BCCI-direktivet (95/26/EG). Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser om revisorers rapporteringsskyldighet till tillsynsmyndigheterna. Den i BCCI-direktivet stadgade rapporteringsskyldigheten till tillsynsmyn- digheten innebär en delvis ny och aktivare revisorsroll.
Bestämmelserna i BCCI-direktivet om rapporteringsskyldighet till Finansinspektionen har (se prop. 1995/96: 173— Förstärkt tillsyn över finansiella företag) införts för revisorer i banker, kreditmarknadsbolag, försäkringsbolag, understödsföreningar, värdepappersbolag, fondbolag och hypoteksinstitut (se t.ex. 3 kap. 8 a & BRL). En revisor i ett sådant finansiellt företag är skyldig att omgående till Finansinspektio- nen rapportera sådana förhållanden rörande företaget som kan utgöra en väsentlig överträdelse av de författningar som reglerar företagets verksamhet. Vidare skall revisorn rapportera förhållanden som kan påverka det finansiella företagets fortsatta drift negativt eller som kan leda till att han avstyrker att balansräkning eller resultaträkning fastställs eller kan föranleda anmärkning. Någon sanktion för revisorer som underlåter att fullgöra sin rapporteringsskyldighet finns inte.
Banklagskommittén har bl.a. i uppdrag att överväga om den lagstad- gade revisionsplikten i institut som står under Finansinspektionens till- syn skall utvidgas så att av bolagsstämman valda revisorer skall vara skyldiga att dels utföra de revisionsinsatser som initierats av inspek- tionen, dels till inspektionen rapportera vissa iakttagelser (dir. 1995z86). Frågan kommer att behandlas senare under utrednings- arbetet.
I fråga om revisorerna gör sig enligt vår mening delvis likartade förhållanden gällande som beträffande advokaterna. Således finns en tillsynsmyndighet varför kravet på nöjaktig tillsyn får anses uppfyllt. En revisor kan vid revisionen upptäcka misstänkt penningtvätt av betydande storlek. Det kan därför finnas skäl att låta PTL omfatta även revisorer. Identifieringen borde inte vara något problem, då revisorn förutsätts veta vem revisionen avser. Inte heller kraven på bevarande av handlingar samt på interna rutiner och utbildning borde medföra att revisorer hålls utanför PTL. Problemet är emellertid den tystnadsplikt som föreligger för revisorer. Revisorn är i dag för— hindrad att anmäla brott. Om Aktiebolagskommitténs förslag går igenom innebär det att revisorn kan anmäla brott men endast under mycket specifika omständigheter. Vidare föreligger redan i dag för de företag som står under Finansinspektionens tillsyn en skyldighet att rapportera vissa omständigheter till inspektionen. Sammantaget har vi därför funnit att det i nuläget inte finns tillräckliga skäl för att införa någon särskild uppgiftsskyldighet för revisorerna.
3.2.7. Pantbanker
Bestämmelser om pantbanker och pantbanksverksamhet finns i pant- bankslagen (1995:1000). Pantbanksverksamhet får drivas endast efter tillstånd av länsstyrelsen. Innan tillstånd meddelas sker en van- delsprövning, innefattande även en allmän bedömning av om ledningen i företaget kan antas komma att organisera verksamheten på ett sätt som gör det möjligt att driva verksamheten seriöst.
Uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som har lämnats till en pantbank får inte obehörigen röjas. Den som bryter mot detta förbud skall emellertid inte dömas till ansvar enligt 20 kap. 3 & BrB.
Vid bl.a. pantsättningen sker en identitetskontroll. Vidare skall en särskild pantbok föras över viktigare uppgifter. En pantbank står under tillsyn av länsstyrelsen. Tillsynen avser bl.a. att främja en sund utveckling av verksamheten. En pantbank skall lämna länsstyrelsen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som begärs. Länsstyrelsen får genomföra undersökning hos en pantbank när det är nödvändigt. Ett tillstånd att bedriva pant- banksverksamhet kan återkallas bl.a. om företaget visat sig inte uppfylla kravet på en sund pantbanksverksamhet. Om det är tillräckligt kan länsstyrelsen i stället meddela varning.
En pantbank är skyldig att på begäran lämna ut uppgifter ur pantboken till polismyndigheten. En sådan begäran får avse viss systematisk rapportering till polismyndigheten. Pantbanken skall också lämna polismyndigheten tillträde till pantbankens lokaler för under- sökning av pantlagret och granskning av pantboken och de handlingar som ligger till grund för den.
Pantbanksutredningen (SOU 1994:61 s. 201 f.) föreslog att bestäm- melserna i PTL skulle göras tillämpliga även på företag som driver pantbanksverksamhet. Något förslag lades emellertid inte fram eftersom man ansåg att frågan bör lösas i annat sammanhang. Frågan hör till vårt utredningsområde.
Vi är väl medvetna om att bl.a. stöldgods kan användas för pantsätt— ning och att pantsättning kan utgöra ett led i penningtvätt. Däremot är vi mer tveksamma till om det finns tillräckligt tungt vägande skäl för att ta med pantbankerna inom den uppgiftsskyldiga kretsen. Skulle så ske måste en rad begränsningar göras för att undvika ett alltför omfattande uppgiftslämnande. Sådana spärrar skulle antagligen få knytas inte bara till belopp utan även till olika föremåls natur. Av stor betydelse i sammanhanget är också dagens kontrollmöjligheter. Länsstyrelsen har goda tillsyns- och sanktionsmöjligheter. Även polisen har goda kontrollmöjligheter. I anslutning till de av oss
inledningsvis (avsnitt 3.2.1) angivna målsättningarna har vi funnit övervägande skäl tala emot att ta med pantbankerna i den nya penning- tvättslagen. Nuvarande ordning får anses fungera tillfredsställande.
3 .2. 8 Myndigheter
Enligt våra direktiv åligger det oss att även överväga om några myndigheter skall omfattas av PTL. Såsom anges i avsnitt 3.6 föreslår vi att Tullverket får en utvidgad möjlighet undersöka och lämna uppgifter om misstänkt penningtvätt. Avseende Riksbanken och Riks- gäldskontoret har det vid kontakter med dessa framkommit att de, trots att de inte omfattas av PTL, tagit principbeslut om att följa lagens bestämmelser. Som uppges i avsnitt 3.6.1 har Riksbanken, med stöd av principbeslutet, vid några tillfällen rapporterat misstänkt penningtvätt till finanspolisen. Riksgäldskontoret har uppgivit att de inte har upptäckt några misstänkta transaktioner. Någon kontanthante— ring sker inte längre hos Riksgäldskontoret. Med hänsyn härtill anser vi att det inte föreligger skäl för att låta den nya penningtvättslagen omfatta dessa myndigheter. Vi förutsätter att myndigheterna kommer att iaktta framtida ändringar i lagen. Det har inte heller framkommit skäl för att låta någon annan myndighet eller organisation omfattas av den nya penningtvättslagen.
3.3. Frysning, bevakad överföring och förverkande
3 . 3 . 1 Frysning
Enligt direktiven skall vi undersöka om de bestämmelser som finns om förverkande, kvarstad och beslag är tillräckliga i penningtvättsärenden eller om det skall införas en möjlighet att ”frysa” tillgångar hos ett företag som omfattas av PTL. Begreppet frysning har i direktiven definierats som en möjlighet att stoppa eller senarelägga en trans- aktion. Ett beslut om frysning skulle således innebära ett förbud för ett företag att under en kortare tid utföra en av kunden begärd trans- aktion. Vidare skulle t.ex. en bank, till skillnad från i dag, kunna ta emot pengar trots att det finns skäl att anta att transaktionen avser medel som härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag, utan att riskera att göra sig skyldig till brott. Frysning skulle även kunna innebära att företaget stoppar en transaktion av pengar som redan finns hos institutet. Syftet med ett frysningsförfarande
skulle vara att ge polis och åklagare rådrum att besluta i frågan om förundersökning skall inledas eller inte.
3.3.1.1 Gällande rätt
Penningtvättslagen
Enligt 3 & PTL är det förbjudet för företag som omfattas av lagen att medvetet medverka vid transaktioner avseende medel som kan antas härröra från brottsliga förvärv av allvarligare slag. Någon lagreglerad möjlighet att frysa en transaktion finns inte.
I samband med justitieutskottets behandling av lagförslaget anfördes i en motion (1992/93:Ju24) att möjligheter saknades att frysa pengar i avvaktan på beslut om förverkande och att en sådan möjlighet borde finnas. Justitieutskottet (1992/93:JuU37) avstyrkte motionen under hänvisning till att den ordning som efterfrågades redan finns. Utskottet hänvisade bl.a. till bestämmelserna i 36 kap. 1—6 åå BrB om för- verkande.
I ett särskilt yttrande till betänkandet ifrågasattes dock om be- stämmelserna om förverkande och kvarstad gav tillräckliga möjligheter att på ett tidigt stadium ingripa när det handlar om pengar som kan misstänkas vara föremål för penningtvätt. I yttrandet anfördes att det borde skapas en möjlighet att tillfälligt stoppa sådana transaktioner i avvaktan på en bedömning av t.ex. Rikspolisstyrelsen eller Finansin-
spektionen. EG:s penningtvättsdirektiv artikel 7 föreskriver att medlemsstaterna
skall se till att kreditinstitut och finansiella institut avstår från att utföra sådana transaktioner som de vet har eller misstänker ha samband med tvättning av pengar, till dess de underrättat de myndig- heter som avses i artikel 6, dvs. de myndigheter som har till uppgift att bekämpa penningtvätt. Dessa myndigheter får, under de förutsätt- ningar som gäller enligt deras resp. nationella lagar, meddela före- läggande om att transaktionen inte skall utföras. I de fall då en sådan transaktion misstänks innebära penningtvätt och det inte är möjligt att på angivet sätt underlåta att utföra transaktionen eller underlåtenheten är ägnad att motverka försök att efterforska den som gynnas av ett misstänkt förfarande för penningtvätt, skall det berörda företaget i efterhand omedelbart underrätta myndigheterna.
Kvarstad, beslag och husrannsakan
Bestämmelser om kvarstad, beslag och husrannsakan finns bl.a. i 26—28 kap. RB. Förverkande behandlar vi separat i avsnitt 3.3.3.
Det finns ingen direkt koppling mellan bestämmelserna om inledande av förundersökning i 23 kap. 1 & RB och bestämmelserna om tvångsmedel i bl.a. 26—28 kap. RB. Av 23 kap. 16 & RB framgår dock det grundläggande sambandet. Om man närmare granskar tvångsmedelsreglerna framgår att en förutsättning för att tvångsmedel skall få användas är att det åtminstone finns anledning anta att ett brott har begåtts. Exempelvis får husrannsakan inte företas om det inte ”förekommer anledning, att brott har förövats”.-Vidare fordras för att ett föremål skall få tas i beslag enligt 27 kap. 1 5 första stycket RB, att föremålet skäligen kan antas ha betydelse för utredning om ett visst, konkret brott eller att det skäligen kan antas vara avhänt någon genom ett visst brott eller på grund av brottet förverkat. För kvarstad krävs bl.a. att någon ”skäligen kan misstänkas för brott”. Om det finns förutsättningar för att besluta om t.ex. husrannsakan, beslag eller kvarstad finns det följaktligen också förutsättningar att inleda för— undersökning. I Polisrättsutredningens slutbetänkande Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen (SOU 1995:47 s. 155) har frågan om tvångsmedlens användning behandlats. Polisrättsutredningen menade då att straffprocessuella tvångsmedel, med hänvisning till vad som ovan anförts, endast bör kunna användas då förutsättningarna för att inleda förundersökning är uppfyllda. Jämför även prop. 1994/95:23.
Av 23 kap. 3 5 första stycket RB framgår att beslut om att inleda förundersökning skall fattas av polismyndighet eller åklagare. Har något formellt beslut om förundersökning inte fattats har förundersök- ning ändå rent faktiskt ansetts inledd genom ett beslut om tvångsme- delsanvändning (JO 1993/94 5. 97, JO:s beslut 1994-09-26, dnr. 4145- 1992, och 1994-11-01, dnr. 2194-1993).
Betalningssäkring enligt lagen (I978.'880) om betalningssäkringför skatter, tullar och avgifter
Enligt 1 5 lagen om betalningssäkring får för att säkerställa betalning av fordran på skatt, tull eller avgift genom betalningssäkring tas i anspråk så mycket av gäldenärens egendom som svarar mot fordring- en. Beslut om betalningssäkring får fattas om det finns en påtaglig risk att gäldenären försöker undandra sig att betala fordringen och denna eller, om det finns flera fordringar, de tillsammans uppgår till ett
betydande belopp. Beslut om betalningssäkring prövas av länsrätt och får fattas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för gäldenären eller för något annat motstående intresse. Ett yrkande om betalningssäkring får inte bifallas utan att motparten har beretts tillfälle att yttra sig. Är det fara i dröjsmål får dock åtgärden omedelbart beviljas att gälla till dess något annat har förordnats.
Lagen (1971 :1 76) om vissa internationella sanktioner
Genom 7 a 5 lagen om vissa internationella sanktioner har införts en möjlighet att besluta om att en blockerad stats tillgångar skall frysas. Avsikten med de nya reglerna är enligt förarbetena (prop. 1992/93:229) att komplettera det förbud mot att verkställa betalning eller ge kredit till en blockerad stat som finns i 7 5 lagen om vissa internationella sanktioner.
3.3.l.2 Förslag till frysningsinstitut m.m.
Vi föreslår att medverkansförbudet i 3 5 andra stycket PTL upphävs och ersätts med en skyldighet för företagen att underrätta Rikspolisstyrelsen, eller den myndighet som regeringen bestäm- mer, vid misstanke om penningtvätt innan en transaktion genom- förs. Om det inte är möjligt att underlåta transaktionen eller om detta skulle hindra den fortsatta utredningen skall nämnda myndig- het underrättas omedelbart efter genomförandet. Skälen för att transaktionen genomförts skall därvid anges. Vi föreslår dessutom att ett särskilt frysningsinstitut införs. Beslut om frysning skall, efter anmälan av finanspolisen, fattas av åklagare och kan bestå i högst två dygn.
I våra direktiv (s. 9) anförs att en möjlighet att frysa tillgångar skulle ge polis och åklagare rådrum att besluta i frågan om förundersökning skall inledas eller inte. Om detta är det huvudsakliga syftet med åtgärden, vilket det får anses vara, måste beslut om frysning kunna fattas även innan förutsättningarna för inledande av en förunder- sökning är uppfyllda, dvs. på förundersökningens förstadium. Detta område är i dag i stort sett oreglerat. I olika sammanhang har man försökt beskriva den verksamhet som förekonuner innan förunder- sökning har inletts.
I 1981 års Polisberednings betänkande delade man in polisens åtgärder före förundersökningens inledande i två grupper, spaning och underrättelseförfarande (Bilaga C till Ds Ju 1983:10 s. 195). Med spaning menade Polisberedningen sådant arbete som är inriktat på att få underlag för en bedömning av om förundersökning skall inledas, dvs. om det finns anledning anta att ett brott har begåtts. Under- rättelseförfarandet ansågs omfatta sådan verksamhet som inte i främsta rummet är inriktad på frågan om förundersökning skall inledas eller inte, utan som i stället går ut på att samla in, bearbeta och analysera informationer som kan ha betydelse i ett framtida spanings- eller utredningsarbete.
l prop. 1987/88: 122 om ändringar i kriminal- och polisregisterlagar- na behandlades i ett avsnitt om Registrering av förspaningsuppgifter även begreppet förspaning eller underrättelseförfarande. Metoden innebar, enligt vad som anfördes i förarbetena att polisen samlar in uppgifter om förhållanden som tyder på brottslig verksamhet och om personer som kan antas vara inblandade i brottslig verksamhet men utan att någon klar misstanke om ett individualiserat brott föreligger. Med förspaning avsågs dels sådan spaning som bedrivs i ett mera allmänt informativt syfte och som syftar till att ge polisen allmän kunskap om brottskänsliga verksamheter och om brottsbenägna grupper i samhället, dels en kartläggande spaning med avsikt att samla in uppgifter om företeelser eller personer som kan antas vara inbegrip- na i kriminalitet, dock utan att brottsmisstanke föreligger.
Åklagarutredningens betänkande Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61 s. 271 ff.) behandlade också de åtgärder som polisen kan vidta innan en förundersökning formellt har inletts. Mellan vad som kallas allmän brottsspaning, som sker enligt 2 & polislagen, och ett formellt inledande av förundersökning kan vidtas en rad åtgärder som brukar betecknas som förundersökningens förstadium. Åklagarut- redningen nämnde dels sådan primärutredning som polisman har rätt att göra enligt 23 kap. 3 & fjärde stycket RB, dels sådana åtgärder som avser att skapa underlag för en närmare prövning av om förundersök- ning skall inledas eller inte. De senare åtgärderna kunde enligt Åklagarutredningen uppdelas i och benämnas förutredning resp. förspaning. Med förutredning avses enligt Åklagarutredningen punktvisa utredningsåtgärder som en undersökningsledare behöver vidta för att få ett tillräckligt underlag för beslut om en formell förundersökning skall inledas. Det kan röra sig om åtgärder av skilda slag, såsom kompletterande upplysningar från en anmälare i ett bestämt syfte eller kontroll av att en anmäld händelse inträffat och liknande. Med förspaning avsåg Åklagarutredningen ett utrednings- arbete som är mer abstrakt än en förutredning och som inte i första
hand är inriktat på frågan om förundersökning skall inledas eller inte. Som exempel nämndes sådana åtgärder som vidtas med anledning av att rykten börjat cirkulera om skumraskaffärer eller att stöldgods förekommer i stor utsträckning inom en viss bransch. Förspaning kan i ett sådant fall enligt Åklagarutredningen avse en undersökning av vilka personer på orten som har anknytning till branschen i fråga, deras bakgrund och aktuella förehavanden.
Även i Utredningen om registrering av påföljder m.m (dir. 1995z38) behandlas den verksamhet som förekommer innan för- undersökning har inletts.
Som framgått av ovan gjorda redogörelse för kvarstad, beslag och husrannsakan fordras för att tillämpa dessa tvångsmedel att förut- sättningar för att inleda förundersökning skall föreligga. Man måste dock hålla i minnet att de händelser som rapporteras till finanspolisen oftast endast är ett symptom på ett eventuellt brottsligt förfarande. Någon misstanke om ett konkret brott föreligger således inte utan vidare på detta stadium utan snarare misstanke om viss brottslig verksamhet. Förutsättningarna för inledande av förundersökning är därmed inte uppfyllda. Vi rör oss i tiden före förundersökning vilken, som ovan angivits, är i stort sett oreglerad. Skall ett frysningsför- farande fylla någon meningsfull funktion måste tiden för frysning vara just före förundersökning. Till skillnad från justitieutskottet (se avsnitt 3.3.1.1) menar vi därför att befintliga tvångsåtgärder inte är till- räcldiga i penningtvättssammanhang. Inte heller kan bestämmelserna om betalningssäkring eller frysning enligt lagen om vissa internatio- nella sanktioner normalt ha något intresse i penningtvättsärenden.
Frågan om användning av tvångsmedel innan förundersökning har inletts diskuterades i samband med en ändring i 23 kap. 8 & RB angående polismans möjligheter att vidta åtgärder innan förundersök- ning har inletts (prop. 1994/95:23). Bestämmelsen gäller medtagande till förhör och det anges uttryckligen i bestämmelsen att åtgärderna kan vidtas även innan förundersökning hunnit inledas. Av förarbetena framgår att bestämmelsen är att se som en undantagsregel och att den ansetts ge uttryck för en möjlighet snarare än för ett åliggande.
Som framgått av redogörelsen för gällande rätt i andra länder (avsnitt 1.3.3) finns redan i dag i flera länder en möjlighet till någon form av det som i direktiven benämns frysning.
Redan förefintliga tvångsmedel uppfyller, mot bakgrund av det ovan anförda, inte det syfte man vill uppnå i penningtvättsärenden. Vi anser en effektivisering påkallad och då uppkommer frågan hur en möjlighet att frysa tillgångar skall utformas.
Som framgått av det tidigare sagda är fråga om att införa en säkerhetsåtgärd i tiden före det att förundersökning har inletts. Vid
utformandet av nya regler avseende ökade kontroller för att förhindra penningtvätt måste en avvägning göras mellan ett ingrepps effekter mot en enskild och behovet av att snabbt kunna vidta en åtgärd för att hindra att belopp som misstänks komma från brottslig verksamhet försvinner. Sådana bör också syfta till att förhindra att brottslig verksamhet av allvarlig art genomförs med hjälp av banksystemet och förutsätter även av detta skäl att åtgärden kan sättas in snabbt. Ett system med frysning får naturligtvis inte heller utformas så att enskildas befogade intressen åsidosätts. Frysningsinstitutet befinner sig, vid en jämförelse med skatterättens och de i RB förekommande tvångsmedlen, i gränslandet mellan administrativa åtgärder och straffrättsliga tvångsåtgärder.
Frysningen skall vara en åtgärd som skall komma till användning endast i särskilda fall — i Norge tillämpades förfarandet vid tre tillfällen under år 1995. En första förutsättning för att frysning skall komma i fråga är att pengarna finns hos företaget. Vidare krävs att det föreligger omständigheter som gör en genomförd eller begärd transaktion misstänkt. Frysningsförfarandet torde främst bli aktuellt i sådana situationer där man kan befara att medlen i fråga kan försvinna för gott. Som exempel på ett tillfälle då en möjlighet att frysa medel skulle kunna komma i fråga kan nämnas bl.a. det fallet att det kommer pengar elektroniskt från utlandet till ett personkonto. Ett annat exempel är att det kommer pengar från en utländsk bank och att det krävs manuellt arbete t.ex. därför att mottagaren inte har konto i banken, vilket medför att pengarna måste hämtas kontant. Båda dessa företeelser har bedömts av företrädare för bankerna vara inte helt ovanliga i sammanhanget. Kan banken ta emot pengarna och under en kortare tidsrymd avstå från att utföra transaktionen ges utredande myndighet möjlighet att närmare undersöka ärendet.
Av intresse i sammanhanget är att tanken på att fördröja trans- aktioner inte är så ny som den kan verka. Redan i dag förekommer det att en bank — i samband med transaktioner som förefaller behöva kontrolleras ytterligare — i vissa fall fördröjer transaktionen till dess en kontroll genomförts. En reglering av frysningen kan därför till viss del sägas vara en kodifiering av vad som redan kan förekomma.
Vi vill erinra om att i de fall en ny kundförbindelse skall inledas är företagen skyldiga att göra en viss bedömning av kunden. Uppstår misstanke om penningtvätt skall förbindelsen givetvis inte inledas. Penningtvätt som tar sig detta uttryck får emellertid anses vara mindre vanligt förekommande. Vanligare är att pengarna redan finns hos företaget när transaktionen begärs. Det är utifrån denna utgångspunkt frysningsförfarandet har byggts upp.
En lagreglering av denna typ måste vara så lättillämplig som
möjligt, detta inte minst på grund av tidsaspekten. En frysningsregels utformning får därför inte bli så detaljerad att dess tillämpning blir otymplig. Man får också väga ingreppets varaktighet mot behovet av att kunna göra ändamålsenliga kontroller. En utgångspunkt är att uppgifter lämnas om en misstänkt transaktion från företaget — något som talar för att bedömningen av eventuell penningtvätt gjorts med den kunskap som erfordras ur finansiell synpunkt.
En annan utgångspunkt är att tidsramen måste sättas relativt snävt för att minimera en skada. Om en utredning kommer så långt att förundersökning kan inledas skall självfallet sedvanliga tvångsmedel användas. Sett ur ett sådant perspektiv framstår det som mindre vanskligt att låta misstankegraden — fram till dess frysning beslutas — vara tämligen låg. Med tanke på företagens strävan efter en hög standard på kundservicen torde det vara mycket begränsad risk för att frysningsförfarandet genom onödigt uppgiftslämnande skulle komma att missbrukas. Situationen är således en annan än om en utomstående myndighet helt på eget initiativ skulle kunna besluta om frysning. På det för oss aktuella stadiet initieras ärendet av företaget i fråga genom att uppgifter lämnas. Man bör vid en samlad bedömning av behovet av nya regler också beakta den allmänpreventiva effekten.
Om ett frysningsinstitut skall införas blir en första fråga hur det i 3 5 andra stycket PTL föreskrivna förbudet att medverka skall hanteras. En möjlig tolkning av denna bestämmelse skulle kunna leda till att en begärd transaktion av medel som redan finns hos t.ex. en bank skulle drabbas av ständig frysning eftersom banken inte får medverka vid misstänkta transaktioner. För att företagen skall kunna medverka vid ett frysningsförfarande måste de ha möjlighet att hantera pengar trots att dessa kan antas härröra från brott eller brottslig verksamhet. Även i framtiden skall naturligtvis företagen inte med- verka vid transaktioner som kan misstänkas ha anknytning till penningtvätt. För att en frysning över huvud taget skall kunna genom- föras måste emellertid det formella medverkansförbudet upphävas. Förutom att man på detta sätt möjliggör ett frysningsförfarande blir följden att företagen inte behöver riskera att göra sig skyldiga till brott om en felaktig bedömning av medlen görs och dessa tas emot trots att fråga var om medel med anknytning till penningtvätt, allt under förut- sättning att uppgifter i vederbörlig ordning lämnas till finanspolisen. Ytterligare en omständighet som talar för att upphäva medverkansför- budet är att en transaktion inte skall kunna drabbas av ständig frysning. Man kan visserligen förmoda att företagen inte heller i dag låter transaktioner bli föremål för ständig frysning, men för att de inte skall behöva begå brott i dessa fall bör som ovan anförts medverkans- förbudet upphävas. Ännu ett skäl för att upphäva medverkansförbudet
är att flertalet transaktioner numera sker på elektronisk väg vilket bl.a. kan innebära att det aktuella företaget noterar att en transaktion genomförs först när medlen redan finns hos företaget.
Ifrågasättas kan dessutom om ett totalt medverkansförbud överens- stämmer med EG:s penningtvättsdirektiv. I artikel 7 föreskrivs, såsom tidigare redogjorts för (se avsnitt 3.3.1.l), att medlemsstaterna skall se till att kreditinstitut och finansiella institut, till dess de underrättat angivna myndigheter, avstår från att utföra sådana transaktioner som de vet har eller misstänker ha samband med penningtvätt. Det är såle- des inte där föreskrivet något totalförbud att medverka vid en miss- tänkt transaktion utan endast ett avstående tills berörda myndigheter underrättats. I Norge har man exempelvis inte infört någon särskild bestämmelse om frysning utan hänvisar till EG-direktivet. I den danska penningtvättslagen stadgas att en misstänkt transaktion skall sättas i ”bero” tills polisen är underrättad. Som anförts ovan föreslår vi att det nuvarande medverkansförbudet upphävs och ersätts med en skyldighet för företagen att vid misstanke om penningtvätt kontakta finanspolisen innan transaktionen genomförs. Vi föreslår emellertid även att ett frysningsinstitut införs eftersom nuvarande tvångsmedel inte är tillräckliga i penningtvättshänseende.
Vill man ha ett frysningsinstitut uppkommer vidare flera frågor när det gäller hur själva förfarandet skall utformas, såsom vilken myndig- het som skall fatta beslutet, beslutets varaktighet, möjlighet till över- klagande m.m. Vid besvarandet av dessa frågor måste man ta ställning till vilka kriterier som bör uppfyllas för att förfarandet skall bli så effektivt och rättssäkert som möjligt. Eftersom transaktioner numera inte sällan sker med hjälp av tekniska medel som medger att trans- aktioner kan genomföras med hög hastighet måste man först och främst se till att få till stånd ett snabbt förfarande. Frysningsför- farandet måste dessutom utformas så att det sker under rättssäkra former. Vid valet av lämplig myndighet måste hänsyn tas även till Europakonventionen som införlivats i det svenska regelverket fr.o.m. år 1995 (prop. 1993/94:117). Enligt artikel 6 i konventionen skall frågor som är av särskild vikt för den enskilde kunna bli föremål för domstolsprövning. Syftet med artikel 6 är att tillförsäkra den enskilde en opartisk prövning av rättsliga anspråk. Artikeln omfattar endast ärenden som avser en tvist om en civil rättighet eller skyldighet eller en anklagelse för brott. Även skyddet enligt konventionen för ägande- rätten är av intresse i sammanhanget.
En första fråga när det gäller förfarandets utformning blir vilken myndighet som, efter att uppgifter om misstänkt penningtvätt lämnats från ett berört företag, skall besluta om frysning. Följande alternativ kan tänkas.
Finanspolisen
All rapportering av misstänkta transaktioner sker till finanspolisen. Detsamma gäller övriga kontakter t.ex. när man vill diskutera osäkra fall. Argumentet att ett ingripande skall kunna ske så snabbt som möjligt talar för att beslutet om frysning skall fattas av finanspolisen. För detta talar även den bakomliggande kunskap som finns hos finanspolisen. Annan beslutsmyndighet än finanspolisen skulle kunna medföra en viss tidsförlust eftersom ärendet antingen måste föredras eller uppgifter faxas eller på annat sätt underställas den beslutande myndigheten. Mot att finanspolisen skall besluta talar att den för närvarande saknar jour eller beredskap utanför ordinarie tjänstetid, vilket kan vara till nackdel för frysningsförfarandet med tanke på att vissa banker har dygnet—runt beredskap. Härtill kommer att det inte sällan kan röra transaktioner med utlandet varför det kan krävas åtgärder vid varierande tider på dygnet.
Finansinspektionen
Finansinspektionen är tillsynsmyndighet för de företag som omfattas av PTL. Inspektionen har vidare underrättelseskyldighet till finans- polisen för det fall man får kännedom om misstänkta transaktioner. Den omständigheten att Finansinspektionen genom sina inspektioner har stor kännedom om företagen och deras verksamhet talar för att ett beslut om frysning skulle kunna fattas av inspektionen. Mot detta talar emellertid att Finansinspektionen inte kan göra den prövning som erfordras i straffrättsliga frågor eftersom de ligger utanför inspektion- ens verksamhetsområde. Det är dessutom Finansinspektionen som svarar för tillsynen av och eventuella sanktioner gentemot företagen. Det kan därför ifrågasättas lämpligheten av att Finansinspektionen skulle gripa in i det operativa område man sedan skall ha tillsyn över. Härtill kommer att det saknas organisatoriska möjligheter till ett snabbt förfarande.
Åklagare
För att ett beslut om frysning skall fattas av åklagare talar främst den omständigheten att man skulle få ett förfarande som kan jämföras med det som gäller för tvångsmedel enligt RB. Vanligtvis fattas eller fastställs beslut om tvångsmedel enligt RB i allvarligare brottsut- redningar av åklagare. I många fall ställs sedan beslutet under
domstols prövning. I de fall en polis har möjlighet att själv fatta beslut om tvångsmedel skall ärendet i allmänhet underställas åklagare som har att efter en kortare redogörelse fatta beslut i frågan. En sådan lösning med underställningsförfarande vad gäller frysning skulle medföra, förutom likforrnigheten, att beslutet fattas av den myndighet som sedan kommer att ta ställning, i vart fall i flertalet fall, till frågan om förundersöknings inledande. Åklagaren skulle, givetvis beroende på var i åklagarorganisationen beslutet om frysning fattas, därigenom ha viss kännedom om ärendet redan i ett tidigt skede. Ärendet skulle få den allsidiga prövning som krävs. Att lägga beslutet om frysning hos åklagare skulle vidare innebära att andra nödvändiga förutsätt- ningar för ett effektivt frysningsförfarande är uppfyllda, nämligen snabbheten och beredskap dygnet runt. Genom att lägga beslutande- rätten hos åklagare tillgodoses också bättre kraven i artikel 6 i Europa- konventionen. Det av oss föreslagna förfarandet är av kortvarig interimistisk karaktär. I den mån ett fortsatt förfarande skulle äga rum kommer det att ske i de former som regleras i RB.
Domstol
Beslut om många av de tvångsmedel som för närvarande finns att tillgå underställs vid någon tidpunkt under förundersökningen domstols prövning. Ur rättssäkerhetssynpunkt skulle kunna göras gällande att även ett beslut om frysning i något skede skall prövas av domstol. Eftersom frysning skall ske innan förundersökning inletts kan emellertid ifrågasättas meningen med detta. Domstolen saknar helt kännedom om händelserna och kommer kanske inte heller vidare att komma i kontakt med dem. Man kan inte heller jämställa frysning med de tvångsmedel som redan finns eftersom frysning är att se mer som en administrativ åtgärd än som ett straffrättsligt tvångsmedel. Ytterligare omständigheter som talar för att frysning inte skall prövas av domstol är den snabbhet som förfarandet kräver. Med tanke på den korta giltighetstid som föreslås i det följande har förmodligen beslutet upphävts eller upphört att gälla innan frågan avgjorts iidomstol.
Sammanfattningsvis kan konstateras att en lösning där beslut om frysning fattas av åklagare, efter framställan från finanspolisen, skulle medföra den mest heltäckande ordningen. Vi föreslår också att så blir fallet.
När det gäller beslutets giltighetstid får en avvägning göras mellan den ökade brottsutredande effektivitet som uppnås och den enskildes berättigade ekonomiska intressen. Med utgångspunkt från de korta
tidsgränser som gäller för tvångsmedel i allmänhet måste en motsva- rande ordning gälla även i frysningsfallen.
För en längre giltighetstid talar huvudsakligen att polis och åklagare får möjlighet att göra en mer omfattande utredning om huruvida den begärda transaktionen kan tänkas medföra eller ingå som ett led i penningtvätt och om förutsättningar därmed föreligger för att inleda förundersökning. Underlaget för framtida åtgärder skulle kunna bli säkrare.
Det som talar för att beslut om frysning endast skall få en kort varaktighet är främst hänsyn till de ekonomiska konsekvenser för den enskilde som beslutet kan få. Till skillnad från de tvångsmedel som finns reglerade i RB skall ett beslut om frysning inte anses innebära att förundersökning inleds. Frysning är, såsom tidigare anförts, ett förfarande i gränslandet mellan administrativa och straffrättsliga åtgärder och kan därför inte i detta perspektiv jämföras med t.ex. beslag eller förverkande.
Ett beslut om frysning kan få ekonomiska konsekvenser för den enskilde. Ju kortare tid desto mindre blir dessa. Härtill kommer frågor om eventuella skadeståndsanspråk som vi återkommer till senare.
Vid en jämförelse med redan förefintliga tvångsmedel framgår att dessa har olika och i vissa fall inte angivna giltighetstider. En förklaring härtill är dels att dessa tvångsmedel tillämpas endast då förundersökning redan har inletts eller anses inledd i samband med tillämpandet av tvångsmedel, dels att i många fall beslutet om tilläm- pande av tvångsmedel i något skede underställs domstol. Vissa tvångs- medel av kortvarig natur förfaller eller ersätts av andra tvångsmedel.
Giltighetstiden för frysning i andra länder varierar, såvitt har kunnat utrönas, från 24 timmar i Belgien till fem dagar i Finland.
Utgångspunkten för giltighetstiden av ett beslut om frysning måste bli att den skall vara så kort som möjligt. Enligt vår mening bör följande förfarande äga rum. När ett företag lämnar uppgifter om misstänkt penningtvätt måste finanspolisen företa en inledande utredning för att kunna ta ställning till om ärendet skall underställas åklagare för eventuellt beslut om frysning. För denna utredning fordras att finanspolisen har en viss tid på sig. Företaget måste emellertid kunna räkna med att få besked om vilka åtgärder som vidtas tämligen omgående, antingen att finanspolisen avser lämna ärendet vidare eller att man inte har för avsikt att ingripa så att företaget kan utföra den begärda transaktionen. Enligt vår mening bör finanspolisen kunna ge det uppgiftslämnande företaget besked om den fortsatta handläggningen mom sex timmar från det att kontakten togs. Åklaga— ren skall ofördröjligen fatta beslut om frysning skall ske. När ärendet kommer till åklagare måste det vara så förberett att beslut kan fattas
i stort sett omedelbart. Sedan beslut om frysning väl fattats torde en formell tvådygnsfrist kunna anses till fyllest. Den faktiska frysnings- tiden blir därmed något längre än två dygn, men som inledningsvis anfördes måste inställningen vara att beslut skall fattas ofördröjligen och att frysningen i sig skall vara så kort tid som möjligt. Att i detalj lagreglera den längsta tid som får förflyta innan beslut fattas får anses obehövligt. Vi har dock, som nyss nämnts, föreslagit en sex—timmars frist för finanspolisen. Ansvaret för ärendet åvilar resp. myndighet som har det hos sig för beslut. Företagen har således inget ansvar för att finanspolisen eller åklagare inte agerar skyndsamt.
För att ett beslut om frysning skall vara meningsfullt bör den som beslutet berör, i vart fall inledningsvis, inte underrättas om att en begärd transaktion inte har genomförts. Ifrågasättas kan om och i så fall när underrättelse bör ske.
En regelmässig underrättelseskyldighet skulle medföra att den som beslutet avser indirekt gavs möjlighet att försvåra utredningen. Någon form av underrättelseskyldighet bör emellertid finnas. Fråga upp— kommer då när denna underrättelse skall lämnas.
Ett alternativ är att underrätta vederbörande endast efter egen förfrågan, vilket tillämpas vid frysningsförfarande i bl.a. Norge och Finland.
Lämpligare bör emellertid vara ett alternativ såsom föreskrivs bl.a. för beslag av försändelse hos ett befordringsföretag. I ett sådant fall skall mottagaren underrättas så snart det kan ske utan men för utred- ningen. Ett sådant tillvägagångssätt vad gäller frysning skulle medföra att man har möjlighet att göra en första bedömning av om utredningen skulle kunna skadas eller om man har säkrat de bevis som behövs för den fortsatta utredningen. Underrättelse bör därför kunna ske om det kan antas att syftet med beslutad eller förutsedd åtgärd inte motverkas och den framtida utredningen inte skadas om uppgiften röjs. Sådant beslut fattas av åklagare.
När det sedan gäller frågan om överklagande måste ett flertal omständigheter beaktas. Först och främst innebär vårt förslag en åtgärd med mycket begränsad giltighetstid. Detta i sig talar mot ett överklagningsförfarande. Härtill kommer att någon allmän under- rättelse inte skall ske. En möjlighet att överklaga skulle därför bli betydelselös. Ett beslut om frysning bör därför inte kunna överklagas.
För svensk rätts vidkommande torde det vara svårt att upprätthålla en ordning där skadeståndsansvarinte skulle kunna komma i fråga om ett beslut om frysning är felaktigt. Även om ekonomisk skada inte uppstår kan man inte bortse från att fall kan förekomma där det påstås att så har skett. Bevisbördan åvilar givetvis den som påstått att han lidit skada. Eftersom antalet beslut om frysning kan antas bli mycket
begränsat lär emellertid antalet välgrundade anspråk bli ytterst sällsynta. När det gäller frågan om vem som skall vara ansvarig för ett
eventuellt felaktigt beslut kan det ifrågasättas om t.ex. en bank skulle kunna göras ansvarig för detta. Ett beslut om frysning från besluts- fattande myndighet torde inte i något fall kunna medföra skadestånds- ansvar för ett företag som är skyldigt enligt PTL att följa beslutet. Såsom tidigare anförts bör ansvaret för ett ärende åvila myndigheten. Företaget skall således i princip inte kunna bli skadeståndsskyldigt efter det att uppgifter lämnats till finanspolisen resp. åklagare. Eventuella skadeståndsanspråk får därför staten stå för.
Vårt förslag innebär sammanfattningsvis följande. Syftet med frysning är att ge åklagare och polis andrum för att kunna ta ställning till det fortsatta förfarandet. Frysning är närmast att se som en admini- strativ åtgärd som vidtas innan förutsättningarna för att inleda för- undersökning är uppfyllda, åtskild från de straffrättsliga tvångsmedel som redan finns. Ett beslut om frysning innebär således inte att förundersökning inleds. En förutsättning för frysning är att uppgifter lämnats av ett företag som omfattas av PTL. Beslut om frysning skall fattas av åklagare ofördröjligen och skall gälla högst två dygn, räknat från dagen för beslutet. Den som beslutet berör bör underrättas om att en viss transaktion inte får genomföras om det kan antas att syftet med beslutad eller förutsedd åtgärd inte motverkas och den framtida utredningen inte skadas om uppgiften röjs. Företagets meddelandeför- bud enligt nuvarande 11 & PTL kvarstår. Med tanke dels på den korta giltighetstiden, dels på att någon allmän underrättelse inte skall ske bör beslutet inte kunna överklagas. Det finns heller ingen möjlighet att klaga på att finanspolisen inte vänder sig till åklagare eller att åklagare avslår en begäran om frysning. Vad gäller frågan om ansvar för eventuellt felaktiga beslut kan det ifrågasättas om ett företag skall kunna göras ansvarig för detta. Så kan inte vara fallet när man helt i enlighet med lagens regler lämnat uppgifter till finanspolisen. Ett beslut från finanspolisen eller åklagare medför inte i något fall skadeståndsansvar för företaget. Eventuella skadeståndsanspråk får därför staten stå för, bortsett från den kanske mer teoretiska situatio- nen att företagets agerande skulle visa sig vara fullständigt grundlöst.
Vidare bör klargöras att om ett företag, sedan uppgifter lämnats, i efterhand konstaterar att det från börj an misstänkta förfarandet inte har någon anknytning till penningtvätt är företaget givetvis oförhindrat att underrätta finanspolisen härom och genomföra transaktionen, vilket automatiskt medför att frysningsfrågan inte längre är aktuell. Däremot är finanspolisen självfallet inte förhindrad att fortsätta sin utredning om man anser att det finns förutsättningar härför. Vidare bör poängte-
ras att när ett företag lämnar uppgifter till finanspolisen skall det lämna alla uppgifter som kan tyda på penningtvätt och uppge om frysning behövs.
Vi anser att det ovan redovisade förslaget uppfyller vad som ålagts oss enligt direktiven, liksom att vi lever upp till våra internationella åtaganden. Med den mycket försiktiga utformning av det nya institutet som föreslås, åtgärdens korta varaktighet, beslutsfattande av åklagare och snar övergång till befintliga tvångsmedel, torde några problem inte komma att uppstå i förhållande till Europakonventionen.
3.3.2. Bevakad överföring av pengar
Inget särskilt förslag läggs fram.
Med bevakad överföring av pengar avses enligt våra direktiv (s. 10) en möjlighet för brottsutredande myndigheter att, utan att ingripa, följa överföringar av pengar som kan antas komma från brottslig verksamhet. I olika sammanhang har framförts att förutsättningarna för att uppdaga brott skulle förbättras avsevärt om en möjlighet till bevakad överföring skulle införas. Vi har fått i uppdrag att bl.a. undersöka vilka frågor som är förknippade med införandet av en möjlighet att bevaka transaktioner utan att ingripa och att överväga om en särskild reglering kan behövas.
För närvarande finns inga bestämmelser i svensk lagstiftning som tillåter bevakad överföring av pengar. Det enda någorlunda likartade förfarandet, för svensk rätts vidkommande, är kontrollerade leveranser av narkotika m.m., ett förfarande som inte är reglerat i lag. Någon direkt jämförelse kan dock inte göras med kontrollerade leveranser av narkotika eftersom det i dessa sammanhang, till skillnad från i pen- ningtvättssammanhang, finns en möjlighet att rent fysiskt kontrollera en leverans. En annan mycket väsentlig skillnad är att hanteringen av narkotika redan i sig är kriminaliserad.
Det som åsyftas med begreppet ”bevakad överföring” är, såsom inledningsvis anförts, en möjlighet att följa transaktioner och betal- ningsströmmar för att kunna kartlägga pengars ursprung och destina- tion. Därigenom kan man få kännedom om avsändare och mottagare av transaktionen. Vidare skulle berörda företag kunna lämna informa- tion om att en viss transaktion äger rum, har ägt rum eller på annat sätt är av intresse i bekämpningen av penningtvätt.
Från de säkerhetsansvariga inom olika verksamheter har framförts önskemål om att kunna lämna information till ett annat företag. En
bank skulle således ha möjlighet att underrätta en annan bank om att t.ex. en person just besökt banken och vägrats genomförande av en viss transaktion eller att ett visst betalningsmönster föreligger mellan olika personer. Vidare torde eftersträvas en ordning som gör det möjligt för finanspolisen att efter det att uppgifter lämnats kunna återkomma till såväl det uppgiftslämnande företaget som till andra företag som omfattas av lagen och få ytterligare information om omständigheter som kan vara av intresse för utredningen.
Mot bakgrund av vad som egentligen eftersträvas kan det i direkti- ven angivna begreppet ”bevakad överföring” synas något vilseledande. För att uppnå de önskade möjligheterna, nämligen att kunna följa en misstänkt transaktion samt utbyta erhållen information, kan enligt vår bedömning andra och enklare lösningar väljas. Som framgår av vad vi föreslår i avsnitt 3.4 bör sekretessbestämmelserna något mjukas upp. Vidare innebär det föreslagna frysningsförfarandet i avsnitt 3.3.1 att man får kännedom om avsändare och mottagare vilket kan liknas vid ett förstadium till bevakad överföring av pengar. Ett ökat informa- tionsutbyte mellan företag inbördes samt mellan finanspolisen och företag i kombination med den möjlighet till frysning som föreslagits leder enligt vår bedömning till att ett särskilt institut ”bevakad överföring av pengar” inte behövs. Det som rent faktiskt efterfrågas blir i allt väsentligt tillgodosett genom dessa åtgärder. Även våra förslag i fråga om ett nytt register bör beaktas i sammanhanget.
Avslutningsvis kan nämnas att ett förfarande av typen bevakad överföring lätt kan komma att strida mot förbudet mot brottsprovoka- tion. Med hänsyn till det nu anförda har vi stannat för att inte föreslå särskilda regler i förevarande hänseende.
3 . 3 . 3 Förverkande
Inget förslag läggs fram.
I våra direktiv (s. 9) nämns som en särskild fråga för utredningen att undersöka om reglerna om bl.a. förverkande är tillräckliga i penning- tvättsärenden. Även i bl.a. FATF:s rapport av den 21 augusti 1996, som är en utvärdering av effektiviteten i det svenska systemet mot penningtvätt, riktas kritik mot bl.a. att den svenska lagstiftningen mot penningtvätt inte innehåller särskilda regler om förverkande. Bestämmelser om förverkande finns i 36 kap. 1—6 && BrB. Däremot finns inga sådana regler i PTL. Förverkande enligt 36 kap. 1, 2, 4 och 6 && BrB utgör särskild rättsverkan av brott. Utom i de
fall som avses i 36 kap. 3 & BrB förutsätter förverkande enligt BrB alltid att ett brott har begåtts. Förverkande på grund av brott kan ske genom en förverkandeförklaring av domstol, strafföreläggande eller genom föreläggande av ordningsbot. Viss speciallagstiftning ger åklagaren rätt att även i annan ordning besluta om förverkande t.ex. narkotikastrafflagen. Enligt 27 kap. 14 a & RB får även ett föremål som kan antas vara förverkat enligt 36 kap. 3 & BrB tas i beslag.
I artikel 3 i förverkandekonventionen föreskrivs att varje part skall vidta sådana lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder som är nödvändi- ga för att kunna identifiera och spåra egendom som kan förverkas enligt artikel 2, punkt 1, och för att förhindra handel med, överlåtelse eller undanskaffande av sådan egendom.
I artikel 2 punkt 1 i nämnda konvention föreskrivs att varje part skall vidta sådana lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder som kan vara nödvändiga för att kunna förverka hjälpmedel och vinning eller egendom vars värde motsvarar sådan vinning.
I samband med Sveriges tillträde till Europarådets förverkandekon- vention ansågs att föreskriften i artikel 3 för svensk del uppfylldes genom bestämmelserna i RB om kvarstad, beslag och husrannsakan (prop. 1995/96:49 s. 12). Några ytterligare åtgärder vidtogs därför inte i denna fråga i anledning av tillträdandet av konventionen.
Som påpekas flera gånger i detta betänkande är åtgärder mot pen- ningtvätt att se som ett led i kampen mot narkotikabrott och annan organiserad brottslighet. Av störst betydelse i det sammanhanget måste givetvis vara de grundläggande åtgärderna mot sagda brottslighet som sådan. Regler mot penningtvätt måste ha sådan utformning att man i första hand söker begränsa vinningsmöjligheterna av ekonomisk brottslighet..Enligt vår mening är det ytterst angeläget att kraftfulla medel finns för att lägga beslag på det som utgör grunden för denna typ av verksamhet. Ett i och för sig kännbart fängelsestraff kan nog bäras med visst jämnmod om brottslingen kan räkna med att i sinom tid få njuta de ekonomiska frukterna av sin sålunda temporärt försvårade verksamhet.
Den svenska förverkandelagstiftningen och därtill hörande praxis har kritiserats såsom varande inte tillräckligt effektiv ur brottsbekämp— ningssynpunkt. Man har ifrågasatt bevisbördans fördelning, liksom be- stämmelserna om värdekonfiskation. Som framgått av vår redogörelse för utländsk rätt har man i flera länder infört — eller överväger att införa — betydligt strängare regler, t.ex. i Storbritannien och Norge.
Vi har i kommande avsnitt (3.7) föreslagit några nya straffbestäm- melser. Av där redovisade skäl har vi inte föreslagit något särskilt penningtvättsbrott som fångar in den som själv begått det eller de bakomliggande brotten. Våra förslag tar i stället sikte på kretsen kring
denne figur. Detta begränsar en tänkt särskild förverkanderegels räckvidd. Enligt vår uppfattning bör framtida förverkanderegler liksom nu ha en generell inriktning och således inte knytas till något eller några specifika brott. Vi vill dock understryka att det även från våra utgångspunkter framstår som mycket angeläget att förverkandelagstift- ningen i BrB snarast ses över.
Avslutningsvis vill vi erinra om våra förslag till bl.a. frysning (avsnitt 3.3.1). Om dessa genomförs bör de kunna få den effekten att användningen av de straffprocessuella tvångsmedlen kan komma att underlättas. Detsamma gäller våra förslag till åtgärder i samband med ut— eller införsel av kontanter m.m. (avsnitt 3.6).
3.4. Sekretess och informationsutbyte
3 .4. 1 Allmänt
I våra direktiv nämns att informationsutbyte i många fall är ett nödvändigt inslag i kampen mot penningtvätt och annan ekonomisk brottslighet. Vi har fått i uppdrag att kartlägga och analysera de sekretessregler som gäller inom och mellan olika företag och mellan företag och myndigheter och därvid överväga regeländringar som förbättrar infomationsutbytet.
Såsom tidigare nämnts föreskriver 1 kap. 10 & BRL bl.a. att enskildas förhållanden till bank inte obehörigen får röjas. Liknande bestämmelser finns i lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag och lagen (1991 :981) om värdepappersrörelse. I det allmännas verksamhet gäller i stället reglerna i sekretesslagen (1980: 100), 8 kap. 5 och 8 55. Det skall vidare nämnas att för övriga företag som omfattas av PTL gäller inte dessa sekretessregler.
Den närmare innebörden av lokutionen ”inte obehörigen får röjas” i BRL är till sin form något vag. I prop. 1992/93:207 s. 22 anges att en underrättelse som lämnas med stöd av en författning aldrig kan anses vara obehörig. I en hel del fall har banken enligt uttryckliga lagbestämmelser skyldighet — och därmed också rätt — att upplysa om kunders mellanhavanden med banken. Ett exempel härpå är regeln om uppgiftsskyldighet i 9 & PTL.
Inledande av förundersökning anses bryta sekretess." Av 23 kap. 6 & RB framgår att under förundersökning må förhör hållas med envar som kan lämna uppgifter av betydelse för utredningen. Till följd av den bestämmelsen har polisen således rätt att ställa frågor även om man givetvis inte kan tvinga någon att lämna uppgifter. Uppgiftsläm—
nande med stöd av 23 kap. 6 & RB har i praxis inneburit att röjande av uppgift inte skett obehörigen. Uppgifter som lämnas enligt PTL anses inte heller utgöra brott mot sekretessbestämmelser. I vissa andra fall kan en bank ha rätt att ge sådan upplysning utan att skyldighet föreligger t.ex. vid samtycke av kunden eller beträffande viss intern information inom banken.
Beträffande sekretessen i allmän verksamhet, som vilar på en omfattande reglering i sekretesslagen, finns en rikhaltig och vägledan- de praxis. I fråga om banksekretessen är läget det motsatta. Den hittills i stort sett enda rättskällan rörande frågan om hur långt banksekretessen sträcker sig är Håkan Nials Banksekretessen (femte upplagan 1987). De lakoniska lagbuden i banklagstiftningen har — såvitt vi kunnat finna — endast undantagsvis prövats av domstolarna. Innebörden måste därför i stor utsträckning sökas i vad man inom bankvärlden anser vara ett korrekt handlande. Såvitt gäller vårt utredningsuppdrag kan antas att statsmakterna vid PTL:s tillkomst har utgått från att ett uppgiftslämnande utan lagstöd om misstänkt penning- tvätt utgjort ett brott mot banksekretessen. I annat fall hade regeln i 10 å PTL varit överflödig.
Allmänt sett anses, som nyss nämndes, inledande av förundersök- ning medföra att sekretessen genombryts. Detta gäller även i fråga om banksekretess. För tid dessförinnan är läget annorlunda. Bestämmel- serna i 9 å PTL medför att sekretessen i viss mån bryts. Här före- skrivs nämligen en skyldighet för de företag som omfattas av lagen att lämna uppgifter till finanspolisen om alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt. Om ett företag lämnar uppgifter om ett misstänkt fall av penningtvätt till finanspolisen anses emellertid nuvarande sekretess- bestämmelser begränsa möjligheterna att infordra kompletterande utredning om förundersökning inte inleds. Under ett inledande skede kan det därför vara svårt för polis och åklagare att få fram uppgifter. I detta läge kan det vara angeläget att få fram uppgifter för att rätt kunna bedöma om förundersökning skall inledas. För att i enlighet med vårt uppdrag ge de brottsutredande myndigheterna bättre möjligheter att komma åt penningtvättsbrottsligheten måste det finnas möjligheter att vidta åtgärder redan på ett stadium då förutsättningarna för att inleda förundersökning ännu inte är uppfyllda. Gällande sekretessbestärnmelser bör därför mjukas upp så att inforrnationsut- bytet kan förbättras och ske på ett tidigare stadium än som nu är möjligt. I sammanhanget måste emellertid samtidigt beaktas att nya regler inte får sådan form att bankkunder i allmänhet kan känna berättigad oro. Kundens integritetsskydd beaktas genom att uppgifterna omfattas av sekretess hos den mottagande enheten (finanspolisen).
I tydlighetens intresse bör påpekas att vi inte överväger någon
ändring i gällande uppgiftsskyldighet. Vidare vill vi nämna att fr.o.m. den 1 januari 1997 omfattas företag som i väsentlig omfattning driver valutaväxlingsrörelse av PTL. De står emellertid inte under Finansin- spektionens generella tillsyn men är likväl skyldiga att på begäran lämna inspektionen de upplysningar om verksamheten som behövs för att inspektionen skall kunna kontrollera att PTL följs. När vi i det följande talar om bank eller företag omfattas därför även sådana valutaväxlingsföretag.
I det följande redovisar vi skälen för de ändringar som bör göras. Frågan gäller inte bara sekretessen gentemot finanspolisen. Banksekre— tessen innebär dessutom att bankerna sinsemellan kan vara förhindrade att lämna information om olika relevanta transaktioner eller händelser.
3.4.2. Sekretess mellan myndighet och företag
När det gäller kontakterna mellan företag och myndighet kan det uppstå svårigheter i inforrnationsutbytet på grund av sekretess hos såväl företaget som hos myndigheten. Som tidigare nämnts står i 9 & PTL att företagen skall lämna uppgifter om alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt.
I vilken omfattning t.ex. en bank får lämna uppgifter utan att bryta mot sekretessbestämmelserna kan enligt vad som framkommit vid våra kontakter med bankerna medföra en svår avvägning. Om man från bankens sida är alltför generös med uppgiftslämnandet riskerar man skadeståndsanspråk från den enskilde för att man röjt sekretessbelagda uppgifter. Om man å andra sidan begränsar uppgifterna alltför mycket kan banken göra sig skyldig till brott mot den i PTL föreskrivna skyldigheten att lämna uppgifter om fall som kan tyda på penningtvätt till polisen. Även när det gäller företag utan författningsreglerad sekretess kan dessa svårigheter uppstå. Om ett företag förbundit sig gentemot en kund att inte lämna ut några uppgifter om deras affärs- förbindelse riskerar företaget kontraktuellt skadeståndsansvar om man lämnar ut uppgifter. Lämnar man å andra sidan inte ut några uppgifter bryter man mot föreskriven uppgiftsskyldighet. Underlåtet upp- giftslämnande är, i vart fall än så länge, inte straffsanktionerat men företagen löper ändå en risk att själva bli offer för penningtvättare och förlora en kanske inte oansenlig surmna pengar.
Hos finanspolisen gäller samma sekretessbestämmelser som inom polisväsendet i övrigt (5 kap. 1 5 och 9 kap. 17 & sekretesslagen). Finanspolisens analys- och spaningsregister klassas som polisregister och skyddas av sekretess enligt 7 kap. 17 & sekretesslagen. Härtill kommer att registrets tillstånd, vilket meddelats av regeringen, ytterli-
gare begränsar möjligheterna att få ut uppgifter från registret. Endast behörig personal hos finanspolisen får gå in i registret. Ett företag kan således inte vända sig till finanspolisen för att få information om en kund med en, som man bedömer, tveksam transaktion tidigare skulle vara känd i penningtvättssanunanhang. Inför uppgiften att åstadkomma ett så effektivt system som möjligt mot penningtvätt har frågan väckts om inte en uppmjukning bör ske även när det gäller sekretessen hos finanspolisen så att företagen i vart fall i viss utsträckning skulle kunna få ta del av uppgifter ur registret. En sådan ordning skulle innebära att företagen redan efter telefonkontakt med finanspolisen fick klarhet i om vissa personer, företag eller transaktioner kunde ha anknytning till penningtvätt. Å andra sidan skulle det kunna innebära att ett företag som omfattas av PTL fick ut vissa uppgifter från finans- polisens register medan t.ex. Riksåklagaren skulle nekas att få ut samma uppgifter på grund av sekretess. Vidare bör understrykas den stränga sekretess som generellt gäller för polisregister och där undantagen än så länge är utomordentligt begränsade.
3.4.3. Sekretess mellan olika företag
Banksekretessen torde medföra att t.ex. en bank inte kan varna en annan bank för pågående misstänkta fall av penningtvätt. Detsamma gäller ett företag som omfattas av andra sekretessbestämmelser eller av kontraktuell tystnadsplikt. Om man t.ex. hos en bank i efterhand ser en misstänkt transaktion som är adresserad till en annan bank är man således — enligt gängse tolkning av banksekretessen — förhind- rad att kontakta den mottagande banken för att uppmärksamma den om vad som är på gång. Uppfattar inte den mottagande banken transaktio- nen som misstänkt och lämnar uppgifter härom till finanspolisen går uppgifterna hos i vart fall denna bank förlorade. En möjlighet för företagen att kunna underrätta varandra skulle således minska deras egna risker för att förlora pengar, men viktigare i detta sammanhang är att förutsättningarna ökar för att finanspolisen på ett effektivt sätt skall kunna ingripa mot misstänkt penningtvätt.
3.4.4 Uppmjukning av sekretessen Som framgått av det tidigare anförda måste viss uppmjukning av sekretessen göras av effektivitetsskäl. Vi vill här understryka att önskemålen om lättnader härrör från både brottsbekämpande myndig- heter och banker. Hur omfattande dessa lättnader skall vara får vägas
mot bankkunders befogade intresse av att banksekretessen upprätthålls och deras förtroende för bankväsendet. När det sedan gäller formerna för nya regler får beaktas att det inte är praktiskt görligt att i en ny penningtvättslag ange mer än huvudreglerna. Det synes lämpligt att Finansinspektionen utfärdar allmänna råd som återger de över- väganden som ligger till grund för de nya sekretessreglerna samt behandlar reglernas tillämpning i praktiken. Vi förutsätter att sådana allmänna råd tas fram i nära samråd med berörda företag.
3.4.4.1 Myndighet — Företag
Vi föreslår att det företag som lämnar uppgifter om misstänkt penningtvätt skall vara skyldigt att besvara efterföljande frågor från finanspolisen. Även annat uppgiftsskyldigt företag skall där- efter vara förpliktat att svara på motsvarande sätt.
Enligt 9 & PTL föreligger en skyldighet att lämna uppgifter till Rikspolisstyrelsen, eller den polismyndighet som regeringen be- stämmer. I den praktiska tillämpningen råder delade meningar om räckvidden av detta lagbud. I vart fall enligt direktiven är möjligheten till informationsutbyte tämligen begränsad. Det förslag vi nu lägger fram innebär att såväl det företag som lämnar uppgifter till finanspoli— sen angående misstänkt penningtvätt som annat uppgiftsskyldigt företag skall vara förpliktat att besvara frågor från finanspolisen med anledning av de initialt lämnade uppgifterna.
En första fråga blir omfattningen av sekretessgenombrotten. Här finns två möjligheter. En skulle vara att föreskriva att företagen har en allmän skyldighet att besvara polisens frågor i penningtvättssam— manhang utan att därför bryta mot gällande sekretess. En något mjukare linje skulle vara att knyta an till att uppgifter lämnats till finanspolisen. Vid valet mellan dessa modeller får bl.a. beaktas att man rör sig i ett skede där någon specificerad brottsmisstanke ännu inte föreligger. Man kan även anlägga den aspekten att en mer allmänt hållen rätt för polisen att ta del av sekretesskyddade uppgifter kan ge allmänheten en felaktig bild av sekretessbestämmelserna. Man bör också beakta att vår uppgift endast rör bekämpningen av penningtvätt. Åtminstone intill dess praktiska erfarenheter vunnits bör sekretess- genombrotten knytas till att uppgifter lämnats till finanspolisen.
Uppmjukningen av sekretessen mellan myndighet och företag skulle således knytas till företagets egna uppgifter om misstänkt penningtvätt. Detta skulle innebära att det ”gap” som annars finns mellan den rena
spaningen och en inledd förundersökning skulle bryggas över. Sekretessgenombrott skulle då kunna ske redan på ett stadium när förundersökning inte har inletts. Genom ett sådant förfarande skulle man ge de brottsutredande myndigheterna rätt att, efter det att uppgifter länmats enligt PTL av t.ex. en bank, från denna inhämta de ytterligare uppgifter som behövs för den fortsatta utredningen.
Vårt förslag i denna del överensstämmer med vad som gäller bl.a. i Norge där de brottsutredande myndigheterna har rätt att återvända till det uppgiftslämnande företaget för att få kompletterande uppgifter. Företaget har där en skyldighet att lämna uppgifterna.
Har väl uppgifter lämnats blir nästa fråga att bestämma vilken uppgiftsskyldighet som bör gälla för andra företag som tillhör kretsen. Ett starkt skäl för att öka möjligheten att inhämta information är att all anledning finns att förmoda att det klientel som är intressant i penningtvättssammanhang knappast tillhör den trogna krets som bara vill ha en bankförbindelse.
Det uppgiftslämnande företaget skall givetvis vara skyldigt att svara på de ytterligare frågor som kan komma att ställas i ärendet. Det kan vara tveksamt om motsvarande bör gälla för andra företag som omfattas av PTL. I t.ex. Norge föreligger inte någon sådan skyldighet men väl en rättighet att svara. Det som främst talar för ett strängare alternativ är att underlätta polisens arbete. För en mildare variant talar främst sekretessaspekter.
Den vanliga metoden vid sekretessgenombrott är att införa en uppgiftsskyldighet. En rätt — men inte en skyldighet — att lämna ut uppgifter för annat än uppgiftslämnande företag har också den avsevärda nackdelen att den tillfrågade tvingas göra ett antal be- dömningar vilket är en olägenhet även ut den aspekten att hithörande ärenden inte sällan är av brådskande art. Det ligger vidare i sakens natur att de frågor som i praktiken kan komma att ställas från finans- polisen till annat än uppgiftslämnande företag blir av kompletterande art. Det är det uppgiftslämnande företaget som skall svara på frågor som gäller de omständigheter som föranlett ärendet. Det är enbart för att få en fullständigare bild som det någon gång kan visa sig påkallat med ytterligare förfrågningar på andra håll från finanspolisens sida.
Vi har därför stannat för att föreslå en skyldighet även för ett inte uppgiftslämnande företag att besvara myndighetens frågor. Vårt förslag i denna del bör även ses mot bakgrund av vad som föreslås i närmast följande avsnitt, nämligen en möjlighet även för företagen att sinsemellan i där angiven omfattning lämna varandra information i penningtvättsfrågor.
Skyldigheten att svara förutsätter, som tidigare påpekats, att ett ärende initierats. Detta uppgiftslämnande begränsar självfallet området
för polisens frågor till att avse det eller de aktuella fallen. Nu får detta inte tolkas så snävt att den efterföljande utredningsmöjligheten blir meningslös eller alltför begränsad. Om lämnade uppgifter avser herr X och polisen vet att vederbörande använt visst bolag eller stiftelse för transaktioner bör efterhörande i dessa delar vara möjligt. Detsamma bör gälla familjemedlemmar om dessa t.ex. tidigare använts som mellanhänder eller medhjälpare eller misstänkts härför. Även på detta område utgår vi från att berörda företag samråder med Finansin- spektionen för att finna vägledande riktlinjer.
Med tanke på polisregistersekretessens tyngd har vi inte velat föreslå någon rätt för företagen att få uppgifter ur finanspolisens register. Detta utesluter naturligtvis inte att finanspolisen ändå måste antas kunna ge vissa upplysningar. Enligt 1 kap. 5 & sekretesslagen utgör sekretess inte hinder mot att uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. För att kunna ställa en meningsfull fråga till ett företag måste naturligtvis finanspolisen i viss utsträckning lämna ut egna uppgifter i vart fall att uppgifter lämnats av annat företag.
Vi har i avsnitt 3.3.1 föreslagit att ett frysningsinstitut skall införas. Vad vi nu föreslagit i fråga om sekretessgenombrott torde även få till följd att underlaget för sådana beslut kan bli säkrare genom ett ökat informationsutbyte liksom naturligtvis att felaktiga beslut undviks. Man kan också tänka sig den effekten att ett bättre underlag till följd av bättre information kan leda till att en frysning kan undvikas och att man i stället direkt kan använda redan befintliga tvångsmedel.
3.4.4.2 Företag — Företag
I ett enskilt ärende skall avisering kunna ske mellan företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penningtvättslagen.
Som tidigare påpekats (avsnitt 3.4.1) går banksekretessens innehåll inte att närmare fastlägga på samma sätt som när det gäller exempelvis den allmänna sekretesslagstiftningens, där det i regel finns vägledande rättsfall. Utgångspunkten är, som nyss sagts, att enskildas förhållanden till bank inte obehörigen får röjas. Vad som skall förstås med obehörigen är inte särskilt preciserat. Såvitt nu är aktuellt torde ett bankföretag inte kunna lämna ut skyddade uppgifter till ett annat sådant företag. Däremot kan det inte gärna rimligen anses obehörigt om ett lokalkontor redovisar en misstänkt penningtvättstransaktion till huvudkontoret för vidare åtgärder. Såvitt vi kunnat finna måste
företagets intressen vara skyddade även så till vida att ett lokalkontor kan varna ett annat inom företaget. Sekretessgenombrott torde förekomma även inom koncernförhållanden. Större problem upp- kommer i stället när det blir aktuellt att vidarebefordra information till ett utomstående företag.
För att införa en sådan informationsmöjlighet talar med stor tyngd inte bara bankväsendets egna intressen av att undvika förluster utan framför allt effektivitetsskäl. Det förefaller ju inte särskilt tilltalande att bank A stillatigande skall behöva beskåda — bildligt talat — hur herr X efter ett misslyckat försök sneddar över torget för att i stället pröva lyckan i bank B. Ett annat likaså tungt vägande skäl är att vi under arbetets gång inte märkt annat än att företagen själva vill ha vissa infonnationsmöjligheter i förevarande fall. I sammanhanget vill vi erinra om att vi tidigare (avsnitt 3.3.2) avvisat tanken på att föreslå ett nytt institut —— bevakad överföring — genom att i stället hänvisa till att något lätta på sekretessreglerna. Det som talar emot ett sekretess- genombrott är närmast ordningsskäl. Det polisiära arbetet skall även i framtiden bedrivas av polisen och inte av enskilda. Till bilden hör dock att vi i närmast föregående avsnitt har föreslagit ett sekretess- genombrott. Polisen skall för framtiden, efter att en bank lämnat uppgifter om misstänkt penningtvätt, kunna ta kontakt med en utom- stående bank. Även sistnämnda bank skall vara skyldig att svara på frågor angående misstänkt penningtvätt.
Vi har mot den nu redovisade bakgrunden funnit att frågan gäller, inte om en informationsmöjlighet bör finnas, utan hur en sådan skall utformas. Det kan här nämnas att ”hvitvaskansvariga” på bankerna i Norge genom Bankföreningens interna ”föreskrifter” kan underrätta varandra om en speciell transaktion.
En första fråga blir om man även här, dvs. i relationen mellan bank A och B, skall kräva att uppgifter dessförinnan lämnats till finans— polisen. Till skillnad från vad som föreslås angående finanspolisens rätt att ställa frågor till uppgiftsskyldiga företag anser vi inte detta vara nödvändigt. Upprätthållande av ett sådant krav skulle bl.a. kunna leda till uppgiftslämnande som kanske senare visar sig onödigt. Även om således något formellt krav på uppgiftslämnande inte bör uppställas torde dock i praktiken så ofta komma att ske. Situationen skall dock vara sådan att frågor är om förhållanden som ligger inom det uppgiftsskyldiga området.
Slutligen bör påpekas att man också måste hålla isär bankernas allmänna skyldighet att bekämpa penningtvätt, vari ett naturligt inslag är samverkan i olika former, och den nu diskuterade informationsmöj— ligheten. Det bör således inte vara tillåtet att lämna information annat än i enskilda fall. Med enskilda fall avser vi konkreta händelser som
av företaget bedöms ligga inom penningtvättssfären. Vi föreslår att en regel härom införs. Även detta undantag från banksekretessen bör behandlas i allmänna råd från Finansinspektionen. Dessa bör bl.a. innehålla frågor om vem eller vilka inom ett företag som skall få rätt att informera vidare samt i vad mån informationsmöjligheten skall variera beroende på nivån på sekretesskyddet hos det mottagande företaget.
3.4.5. Information från företag som inte omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penningtvättslagen
En uppgiftsplikt föreslås såvitt gäller sådana näringsverksarnheter där penningtvätt kan antas förekomma.
I avsnitt 3.2 har vi föreslagit att även för framtiden skall uppgifts- skyldigheten avseende misstänkta fall av penningtvätt förbehållas banker och andra som står under tillsyn av Finansinspektionen. Inte minst tungt vägande praktiska skäl talar för en sådan avgränsning. En brett upplagd uppgiftsskyldighet skulle, som vi tidigare framfört, motverka sitt syfte. En effektivisering av penningtvättsbekämpningen kräver dock enligt vår mening att polisarbetet underlättas under tiden fram till förundersökning även när det gäller andra verksamheter.
En reglering av förevarande natur finns t.ex. när det gäller pant- banker. I 27 å pantbankslagen (199511000) föreskrivs nämligen en skyldighet för pantbanker att länma uppgifter till polisen. Pantbanken skall också lämna polismyndigheten tillträde till pantbankens lokaler för undersökning av pantlagret och granskning av pantboken och de handlingar som ligger till grund för den. Denna rätt till insyn har motiverats bl.a. med risken för hantering av tjuvgods inom detta område.
Även om pantbankslagens utformning kan te sig lockande ur strikt utredningssynpunkt kan densamma inte gärna bilda modell för en generell reglering. Att redan innan förundersökning inletts ge polisen en allmän rätt att besöka verksarnhetslokaler och granska vad som där eventuellt kan finnas torde vara att jämföra med en stående icke kontrollerad rätt till husrannsakan. Det nu sagda utesluter givetvis inte att en del öppningar bör kunna tillskapas.
När det gäller den närmare utformningen av dessa måste beaktas den nya inriktningen av penningtvättslagstiftningen som vi föreslår i avsnitt 3.1 och som även utvecklas närmare i avsnitt 3.7 där ett nytt penningtvättsbrott behandlas. Med penningtvätt avses för framtiden
åtgärder för att dölja det rätta ursprunget hos medel som kan antas härröra från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag. Inte bara hälerifallen omfattas utan även medel som härrör från t.ex. brott mot skatte- och tullagstiftningen fångas in. Vidare måste beaktas att vi rör oss i tiden fram till förundersökningen.
I och för sig har polisen redan i dag möjlighet att ställa frågor till enskilda eller företag. Det är dock — fram till förundersökningen — den enskildes sak om han vill medverka och i så fall på vilket sätt. Detta skall självfallet alltjämt vara huvudregeln. I det praktiska arbetet har man dock kunnat notera vissa branscher där penningtvätt är ett inte helt ovanligt inslag och där nuvarande ordning utgör ett hinder mot ökad effektivitet. Vi vill åter erinra om vår huvuduppgift, nämligen att effektivisera bekämpningen av penningtvätt. En försiktig förstärkning av polisens möjligheter att bedriva sitt utredningsarbete har vi bedömt erforderlig. Vad vi närmast åsyftar är en uppgiftsplikt för vissa grupper.
En första fråga blir därvid vilka som skall omfattas av en särskild uppgiftsplikt. Till att börja med måste en grundförutsättning vara att vederbörande bedriver näringsverksamhet. Härigenom sker en naturlig avgränsning till affärsmässiga sammanhang och ”privatlivets helgd” äventyras inte. Nästa steg blir att ange vilka branscher inom en sådan krets som bör tas med. Oavsett hur en sådan avgränsning görs kan den kritiseras — man kan anse den antingen för vid eller för snäv. En precisering är nödvändig av nyss redovisade skäl. Det kan ju inte gärna komma i fråga att införa någon allmän uppgiftsplikt. Härav följer också att bestämningar av typ ”eller annan därmed jämförlig verksamhet” inte kan införas. Självfallet måste en regel av förevarande slag anpassas efter rådande förhållanden. Vi kan mycket väl tänka oss att branscher som vi inte tar med framledes bör fångas upp. Detta får då ske genom sedvanlig lagstiftning.
Nu finns det branscher där penningtvätt förekommer men som likväl inte hör hermna i detta sammanhang. Vi har i det föregående när vi bestämt kretsens omfattning avvisat tanken på att ta med t.ex. advoka- ter och revisorer. Med tanke på deras särställning anser vi att i de fall missbruk kan konstateras bör annan lagstiftning, t.ex. rådgivnings- lagen tillämpas.
I den praktiska hanteringen har man funnit att ”svarta pengar” kan vara i omlopp i de branscher som skall omfattas av vårt förslag. Vi vill dock starkt betona att självfallet är missbruksfallen inte det normala inslaget inom de föreslagna grupperna men antalet ”svarta får” är dock tillräckligt stort för att särskilda åtgärder framstår som ett måste om man vill effektivisera kampen mot penningtvätt.
Vi föreslår — utan inbördes rangordning — att yrkesverksamma
inom följande branscher skall vara skyldiga att besvara finanspolisens frågor.
Inom handeln med skrot, metaller, ädelstenar, konst, antikviteter och transportmedel är läget sådant att en särskild uppgiftsplikt är på- kallad. Detsamma gäller fastighetsmäklare. Försäkringsmäklare tillhör med vårt förslag den uppgiftsskyldiga kretsen. Även vadhållnings- och lotteriverksamheter bör tas med.
Vi är väl medvetna om att även andra än nu uppräknade områden skulle kunna komma i fråga. Detta får emellertid ses över efter hand som erfarenhet vinns av det nu lagda förslaget. Vad vi föreslår är således en skyldighet för verksamma inom nu angivna branscher att svara på av finanspolisen ställda frågor. Grundförutsättningen för frågerätten skall vara en konkret misstanke om att befattning med medel som kan antas härröra från brott eller brottslig verksamhet förekommer. Det måste således finnas något påtagligt som pekar i den riktningen. Innan en förfrågan riktas till ett företag måste man genom tips eller i anslutning till annan brottsutredning ha fått information av någorlunda konkret art. Det räcker således inte med någon allmän insikt om att ”svarta pengar” brukar vara i omlopp inom branschen. Vi utgår från att finanspolisen i den praktiska tillämpningen använder den föreslagna möjligheten till att få uppgifter från de angivna branscherna med urskillning.
Av det nu sagda följer i sin tur att frågorna — skriftliga eller muntliga — måste vara specificerade. Detta torde i praktiken innebära att de kan härledas till någon pågående utredning som man vill komplettera. För att en förfrågan skall få avsedd effekt skall svar lämnas utan dröjsmål.
För de företag som tillhör den uppgiftsskyldiga kretsen, dvs. banker m.fl., gäller särskilda sekretessregler. Så är inte fallet för de nu aktuella företagen. I dessa fall kan dock kontraktsbestämmelser finnas där man utfäst sig att inte röja affärsförbindelser. På samma sätt som en bank inte begår brott mot sekretessen när den fullgör sin lagstad— gade uppgiftsskyldighet föreligger inte heller här något kontraktsbrott när ett företag besvarar polisens frågor. Även 1 dessa fall föreligger enligt vårt förslag en författningsmässig uppgiftsskyldighet.
Vid bedömningen huruvida en regel av förevarande slag skulle behöva sanktioneras bör noteras att vad vi föreslår utgör en form av utbyggnad av den uppgiftsskyldighet som föreligger för företag tillhörande kretsen. De frågor som kan komma att ställas rör exempel— vis inte en skrothandlares eget beteende utan skall avse annans agerande. Till bilden hör även att en sanktion för de nu aktuella fallen skulle kunna stöta på svårigheter eftersom i de fall som nu är aktuella det inte kan uteslutas att fall kan förekomma där den tillfrågade kan
ha gjort sig skyldig till t.ex. medhjälp till penningtvätt. En misstänkt är givetvis aldrig skyldig att med eget uppgiftslämnande underlätta en utredning angående honom själv.
3 .5 Registerfrågor
Vi föreslår att de företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penningtvättslagen skall med hjälp av automatisk databe- handling få föra register över den information om personer och transaktioner som det enligt lag eller föreskrift åligger dem att lämna till finanspolisen eller annan myndighet.
3 .5 . 1 Allmänt
I våra direktiv (s. 10) sägs att det i dag ställs åtskilliga krav på de företag som omfattas av uppgiftsskyldighet enligt PTL. Enligt 13 & PTL skall företaget ha rutiner till förhindrande av att det utnyttjas för transaktioner som har samband med brottsliga förvärv. Vidare skall företaget svara för att de anställda får behövlig information och utbildning för ändamålet. Regeringen eller, efter regeringens bemyndi- gande, Finansinspektionen får meddela närmare föreskrifter om vilka rutiner som skall följas och vilken information och utbildning som skall tillhandahållas. Det som huvudsakligen torde åsyftas i detta sammanhang är 4 5 i Finansinspektionens föreskrifter angående kontrollrutiner m.m. till förebyggande av penningtvätt (FFFS 1994z9), där det föreskrivs att företag som driver sådan verksamhet som anges i 2 & PTL skall ha ett internt rapporteringssystem med kundinforma— tion lätt tillgänglig för föreskrivna kontroller.
Vårt utredningsuppdrag innebär att vi, med hänsyn till de krav som bör ställas på informationshanteringen i de företag som åläggs att ha ett internt rapporteringssystem, skall överväga hur hanteringen av den efterfrågade informationen bör utformas i framtiden. I direktiven anges att utgångspunkten skall vara att modern inforrnationsteknik skall användas. Med denna skrivning måste ha avsetts registerföring med hjälp av automatisk databehandling (ADB). Ett sådant krav på rapporteringssystem som föreskrivs enligt vad nyss sagts skulle emellertid kunna strida mot vad som hittills ansetts vara möjligt i fråga om hur information får hanteras och registreras. För att få inrätta och föra register över sådan kundinforrnation som det är fråga om med hjälp av ADB krävs nämligen tillstånd enligt datalagen (1973z289),
vilket vi återkommer till nedan. —/
Som vi i det följande kommer att redogöra för (avsnitt 3.5.4) har vissa större banker ansökt om tillstånd till att få inrätta och föra personregister med hjälp av ADB men Datainspektionen och, efter överklagande, länsrätten har avslagit deras ansökan.
Från effektivitetssynpunkt är det givetvis önskvärt att man utnyttjar de tekniska möjligheter som finns. Med tanke på att transaktioner i dag sker oerhört snabbt är ADB ett nödvändigt hjälpmedel för att kunna förebygga penningtvätt. Från samhällssynpunkt framstår det som betydligt mer rationellt att låta förebygga och förhindra brott med relativt begränsade insatser än att söka utreda misstänkta brottsliga transaktioner som på grund av en ofullständig systemhantering kan passera genom banksystemet. Att utreda brottsliga transaktioner medför ofta stora ansträngningar och resursinsatser, både från de brottsutredande myndigheternas sida och från bankernas sida. Ett dataregister för kundinforrnation skulle göra det möjligt för företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i PTL att på ett enkelt sätt fullgöra de skyldigheter som enligt lag och föreskrifter åligger dem. Till bilden hör dessutom att bankerna har ett eget intresse av att få använda dataregister, nämligen att skydda sig själva mot förluster till följd av penningtvättstransaktioner.
Vi har under vårt arbete haft kontakt med Datalagskommittén (Ju 1995:08) och även tagit del av andra utredningars synpunkter i den mån dessa haft frågan om olika register uppe till diskussion, bl.a. Registerutredningen (Ju 1995:01).
I det följande ges en kort redogörelse för vad som fordras för tillstånd till dataregister enligt datalagen och enligt det s.k. dataskydds- direktivet, Europaparlamentets och Rådets direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av person- uppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Vidare kommer att redogöras för bankernas ansökan om tillstånd till dataregister och slutligen skälen för vårt ställningstagande.
3 .5 . 2 Datalagen
Datalagen syftar till att skydda den enskilde mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten till följd av att personuppgifter registreras med hjälp av ADB. Datainspektionen har till uppgift att pröva licenser och ansökningar om tillstånd. Vidare skall Datainspektionen utöva tillsyn enligt lagen.
Personregister som förs med hjälp av ADB får inrättas och föras om licens erhållits av Datainspektionen. I vissa fall krävs dessutom
tillstånd. För att inrätta och föra personregister som innehåller uppgift om att någon misstänks eller har dömts för brott eller har avtjänat straff eller undergått annan påföljd för brott eller har varit föremål för tvångsingripande krävs tillstånd från Datainspektionen. Sådant tillstånd får, enligt 4 & första stycket datalagen, meddelas annan än myndighet, som enligt lag eller annan författning har att föra förteckning över sådana uppgifter, endast om synnerliga skäl föreligger.
Redan vid lagens tillkomst förutsattes att den skulle ses över inom en snar framtid. Så har också skett i olika etapper. Den senaste utred- ningen på området, Datalagsutredningen, kom med sitt slutbetänkande En ny datalag (SOU 1993:10) i februari 1993. Jämsides med Datalags- utredningens arbete pågick inom EG ett arbete med att ta fram ett direktiv om skydd för personuppgifter. Något direktiv fanns inte när Datalagsutredningen presenterade sitt slutbetänkande. Detta var en av orsakerna till att regeringen i prop. 1993/94:116 Normgivningsfrågor på dataskyddsområdet, m.m. gjorde bedömningen att utarbetandet av en ny datalag borde anstå till dess det fanns ett slutligt ställnings- tagande av EU:s medlemsländer till ett direktivförslag.
3 . 5 . 3 Dataskyddsdirektivet
Dataskyddsdirektivet antogs den 24 oktober 1995. En parlamentariskt sammansatt kommitté, Datalagskommittén, har tillsatts för att analysera på vilket sätt dataskyddsdirektivet skall införlivas i svensk lagstiftning samt lägga fram förslag till en ny lag på området. Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 31 mars 1997. Dataskyddsdirektivet är tillämpligt på all behandling av personupp- gifter. Även manuella register omfattas, dock endast sådana som är sökbara utifrån särskilda kriterier. Direktivet är inte tillämpligt på behandling av personuppgifter som faller utanför gemenskapsrätten (t.ex. allmän säkerhet, statens säkerhet eller statens verksamhet på straffrättens område) och inte heller på register för personligt bruk. Behandling av personuppgifter för journalistiska, konstnärliga och litterära ändamål undantas från direktivets materiella bestämmelser. Personuppgifter får enligt direktivet samlas in endast för särskilda, uttryckligen angivna och berättigade ändamål och uppgifterna får inte senare användas på ett sätt som är oförenligt med ursprungsändamålet. I artikel 7 anges att personuppgifter får behandlas endast om vissa i artikeln angivna fall föreligger. Som exempel på fall som räknas upp kan nämnas när samtycke lämnas, när det finns en i författning reglerad förpliktelse att behandling av uppgifterna skall ske, när det är nödvändigt för att utföra en arbetsuppgift i det allmännas intresse '
eller om det i övrigt skett en intresseavvägning som resulterat i att behandling av personuppgifter skall få ske.
I artikel 8 finns regler för behandlingen av särskilda kategorier av uppgifter. Känsliga uppgifter såsom t.ex. ras, religion eller politisk åsikt får inte behandlas. Undantag från förbudet gäller under vissa förutsättningar. Något principiellt förbud mot att behandla personupp- gifter om brott eller liknande finns inte. Artikel 8.5 föreskriver emellertid att behandling av uppgifter om lagöverträdelser, brottmåls— domar eller säkerhetsåtgärder får utföras under kontroll av en myndighet eller — om lämpliga skyddsåtgärder finns i nationell lag — med förbehåll för de ändringar som medlemsstaterna kan tillåta med stöd av nationella bestämmelser som innehåller lämpliga och specifika skyddsåtgärder. Ett fullständigt register över brottmålsdomar får dock föras endast under kontroll av en myndighet.
När personuppgifter samlas in skall de registrerade informeras om bl.a. vem som är registeransvarig och vad uppgifterna skall användas till. All behandling av personuppgifter skall enligt huvudregeln anmälas till en tillsynsmyndighet. Behandling av personuppgifter som innebär särskilda integritetsrisker får inte förekomma utan att tillsynsmyndigheten först givit tillstånd till detta. Den registrerade skall ha rätt att få sina rättigheter enligt den nationella lagen prövade av tillsynsmyndigheten och domstol.
I direktivet finns vidare bestämmelser om att medlemsstaterna skall säkerställa att varje registrerad person har vissa rättigheter gentemot den registeransvarige. Det gäller t.ex. rätt till information rörande de uppgifter som behandlas och rätt att få felaktiga eller ofullständiga uppgifter rättade. Medlemsstaterna har emellertid möjlighet att genom lagstiftning begränsa omfattningen av bl.a. dessa skyldigheter och rättigheter. En sådan begränsning måste vara nödvändig med hänsyn till bl.a. allmän säkerhet, förebyggande, undersökning, avslöjande av brott eller åtal för brott eller av överträdelser av etiska regler som gäller för lagreglerade yrken eller ett viktigt ekonomiskt eller finansiellt intresse hos en medlemsstat. Medlemsstaterna skall enligt dataskyddsdirektivet sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet senast tre år efter det att direk- tivet antogs, dvs. senast den 24 oktober 1998. Sådan behandling som redan pågår skall bringas i överensstämmelse med direktivet senast sex år efter antagandet av direktivet, dvs. senast den 24 oktober 2001.
3.5.4. Bankernas ansökan om tillstånd för personregister
Svenska Bankföreningen har såsom ombud för de största bankerna an- sökt hos Datainspektionen om tillstånd för dessa att få inrätta och föra personregistret ”Bevakningsregister för penningtvättsärenden”. Ansö— kan gällde att få föra ett register på ADB som skulle omfatta personer som enligt PTL har lämnats uppgifter om till finanspolisen för miss- tänkt penningtvätt. Ändamålet med registret var att bankerna skulle kunna följa PTL:s och Finansinspektionens föreskrifter som syftar till att förebygga att bankerna genomför transaktioner i strid med lagen.
Datainspektionen avslog ansökan i beslut den 26 februari 1996 med motiveringen att sådana synnerliga skäl som krävs enligt datalagen för det aktuella registret inte förelåg eftersom PTL inte ålägger bankerna att föra ett ADB—baserat register.
Bankföreningen överklagade beslutet till länsrätten och anförde bl.a. följande. För att Finansinspektionens krav på ett rapporteringssystem som gör kundinforrnation lätt tillgänglig för kontroller skall kunna uppfyllas krävs ett inforrnationssystem som är integrerat i de vanliga terminalbaserade banksystemen. Det finns inget alternativ till ett ADB- baserat registersystem som dels automatiskt signalerar att viss kund gör transaktioner som kan vara av penningtvättskaraktär, dels gör det möjligt för banken att länma kvalitativa uppgifter till finanspolisen.
I yttrande till länsrätten tillstyrkte Finansinspektionen bankernas ansökan. Inspektionen hade inget att invända mot det sätt på vilket registret avsågs bli fört eller villkoren för registret i övrigt. Inspektio- nen kunde inte heller se något alternativt sätt för bankerna att fullgöra sina kontrollskyldigheter enligt lagen under förutsättning att rimliga krav på effektivitet skall kunna upprätthållas.
Länsrätten i Stockholms län lämnade i dom den 28 november 1996 överklagandena utan bifall. Länsrätten uppgav därvid att en avvägning måste göras mellan samhällsintresset av att bekämpa penningtvätt och integritetshänsyn. Länsrätten hänvisade till företagens skyldighet i 9 & PTL att till polisen inrapportera alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt. Med hänsyn till att det i 4 & datalagen krävs synnerliga skäl ansåg dock länsrätten att hänsynen till den personliga integriteten borde ges företräde.
Bankföreningen har överklagat domen till kammarrätten.
3.5.5. Överväganden
Såsom inledningsvis anförts (avsnitt 3.5.1) har Finansinspektionen i föreskrifter för företagen som omfattas av PTL fastställt att företagen skall ha ett internt rapporteringssystem i syfte att ha kundinformation lätt tillgänglig för föreskrivna kontroller. För att ge företagen en rimlig möjlighet att kunna uppfylla dessa åligganden bör _enligt vår mening informationen kunna hanteras med hjälp av ADB. Ändamålet med registret skall således vara att företagen skall kunna uppfylla de åligganden som givits genom lag eller föreskrift. Med hänvisning till vad som inledningsvis anförts om transaktionernas hastighet ter sig ett manuellt system ur effektivitetssynpunkt i princip otjänligt. Beaktas bör även den utveckling som sker med s.k. cyberrnoney m.m. Det är knappast möjligt att åstadkomma ett effektivt system mot penningtvätt om man inte får föra kundinformation med hjälp av ADB.
Det finns givetvis en risk för att företagen utifrån eget intresse gör en bedömning av vilket värde viss information har. Detta kan emeller- tid inte anses utgöra något skäl mot att införa registerfunktioner som kan underlätta för företagen att upptäcka och spåra penningtvätts- liknande transaktioner. Våra förslag när det gäller ökat informations- utbyte (se avsnitt 3.4) gör det dessutom möjligt för finanspolisen att inhämta information från andra företag än det som lämnat uppgifter. Att ett tillåtande av dataregister skulle kunna innebära att uppgifts— flödet till finanspolisen minskar framstår inte heller som något särskilt tungt vägande skäl mot register, snarare tvärtom. Av det totala antalet uppgifter som lämnats från bankerna leder relativt få till lagföring. Det är viktigt att flödet av information till finanspolisen i största möjliga mån utgörs av substansiella upplysningar. Register med hjälp av ADB skulle underlätta detta.
Enligt vår mening är det således nödvändigt att de företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penningtvättslagen får en lagstadgad möjlighet att med hjälp av ADB föra register över uppgifter som lämnats med stöd av lagen. Frågan är då om detta är möjligt utan att komma i konflikt med det krav på synnerliga skäl som anges i 4 & datalagen och som är en förutsättning för att meddela tillstånd till ett ADB-baserat register.
Datainspektionen fann i sitt avslagsbeslut (se avsnitt 3.5.4) att synnerliga skäl inte förelåg eftersom PTL inte ålägger bankerna att föra förteckning över de personer som banken lämnar uppgifter om till finanspolisen och att det inte heller för bankernas fullgörande av sina skyldigheter enligt PTL är nödvändigt att föra ett ADB-baserat register. Av detta resonemang skulle kunna utläsas att om det enligt lag eller föreskrift åligger bankerna att föra förteckning över de pen—
ningtvättsfall där uppgifter lämnats till finanspolisen så föreligger det sådana synnerliga skäl som krävs för tillstånd enligt 4 & datalagen. I och för sig måste man enligt vår mening emellertid också se till realitetema. Det får, som nyss påpekats, anses föreligga ett starkt samhälleligt och allmänt intresse för att på detta sätt bekämpa den ekonomiska och organiserade brottsligheten.
När det gäller de av länsrätten åberopade integritetshänsynen bör beaktas vad det är för sorts register som bankerna har beskrivit i sin ansökan till Datainspektionen. Bankerna har ansökt om att var för sig dels centralt få föra ett bevakningsregister för penningtvättsärenden vilket skulle kunna konsulteras vid misstänkta transaktioner, dels utöka kundregistret i de vanliga terminalbaserade banksystemen med markering av vilken endast skall framgå att företagets säkerhetsav- delning eller motsvarande skall kontaktas. Bevakningsregistret skall användas endast internt inom resp. bank. All åtkomst till bevaknings- registret skall regleras genom ett behörighetskontrollsystem. Ingen utomstående har således tillgång till bevakningsregistret. Registren kommer att vara begränsade till sin omfattning vilket även det faktum att det totala antalet uppgifter som lämnats till finanspolisen är tämligen" begränsat vittnar om (se avsnitt 1.4.3). Dessutom är alla uppgifter om enskildas förhållanden till bank skyddade av banksekre- tessen i 1 kap. 10 & BRL. Det otillbörliga integritetsintrånget kan, såsom det av bankerna föreslagna registret är utformat, anses vara litet. Vidare anförde länsrätten att bankernas uppgiftslämnande ålagts dem enligt lag, närmast 9 & PTL, och att det i lagen inte närmare angetts vilka uppgifter som avses. Uppgiftsskyldigheten måste därför, enligt länsrätten antas kunna omfatta allehanda mer eller mindre diffusa uppgifter kring misstänkta penningtvättstransaktioner. Läns- rätten ansåg att den personliga integriteten borde ges företräde framför det allmänna intresset att bankernas uppgiftslämnande, som ålagts dem genom lag, sker på ett ändamålsenligt sätt. Enligt vår mening har länsrätten därvid inte beaktat Finansinspektionens föreskrifter (se avsnitt 3.5.1) där företagen åläggs att ha ett internt rapporterings- system i syfte att ha kundinformation lätt tillgänglig för föreskrivna kontroller. Poängteras bör också att det är fråga om uppgifter som banken redan tidigare har tillgång till och således inte några nya uppgifter.
Sammantaget kan anföras att det allmänna intresset av att bekämpa penningtvätt är så starkt att det får anses uppväga det eventuella intrång i den personliga integriteten som ett ADB-baserat register skulle kunna medföra. Ett tillstånd i enlighet med datalagen skulle därmed kunna meddelas med stöd av den av oss föreslagna lagen om penningtvättsregister.
Med hänsyn till att datalagen kommer att ersättas av ny lagstiftning som bygger på dataskyddsdirektivet bör även direktivet beaktas. Som angetts i avsnitt 3.5.3 är direktivet tillämpligt på alla register som är sökbara utifrån särskilda kriterier. Oavsett om företagen vill föra ett register med hjälp av ADB eller med ett organiserat kortsystem så måste registret således vara tillåtet enligt direktivet.
De bestämmelser i direktivet som kan göra det tillåtet att föra det av oss föreslagna penningtvättsregistret är om behandlingen är nödvändig antingen för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse (artikel 7 e) eller för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den registeransvarige (artikel 7 c). Att bekämpa penningtvätt får anses vara av stort allmänt intresse. Den arbetsinsats som företagen vidtar för att bekämpa penningtvätt är inte heller enbart i deras eget intresse utan får anses främst komma allmänna intressen till godo. Beaktas bör att initiativet till dataregistret kommer från bankerna och att det är bankerna som på detta sätt söker skydda sina kunder såväl som sig själva. Vidare åligger det företagen som omfattas av uppgiftsskyldig- heten i PTL att förebygga att de utnyttjas för penningtvätt. För att utföra dessa arbetsuppgifter och för att fullgöra förpliktelsema anser vi att det är nödvändigt för företagen att ha tillgång till ändamålsenliga register. Vi anser även att det föreslagna registret är förenligt med dataskyddsdirektivet.
Något principiellt förbud mot att behandla personuppgifter om brott eller liknande finns inte i direktivet. Frågan är då om artikel 8.5 (se avsnitt 3.5.3) begränsar företagens möjligheter att behandla person- uppgifter. Artikeln kan tolkas som om den handlar om redan begångna lagöverträdelser, däremot inte om misstänkta lagöverträdelser. Om artikeln inte behandlar misstänkta lagöverträdelser så bör det vara tillåtet för företagen att föra det av oss föreslagna registret. Oavsett om en sådan tolkning är riktig eller inte får registret föras om lämpliga skyddsåtgärder finns i den nationella lagen. Eftersom vårt lagförslag begränsar de uppgifter som får registreras och den enskilde är skyddad av sekretessbestämmelser (bl.a. 1 kap. 10 & BRL) kan det sammantaget inte anses föreligga några hinder i dataskyddsdirektivet för företagen som omfattas av uppgiftsskyldigheten i PTL att få möjlighet att föra register över uppgifter om misstänkta penningtvätts- fall.
Vi har således, i enlighet med det nu sagda, inte funnit några författningsmässiga eller därmed jämförliga hinder mot att föreslå att låta berörda företag få föra ADB-baserade register.
När det sedan gäller utformningen av lagstiftning om register finns två alternativa lösningar. Antingen anger man endast ramen för be- stämmelsen, dvs. att de företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten
i den nya penningtvättslagen skall få föra register med hjälp av ADB, eller också anger man mer preciserat vilka uppgifter som skall få föras, vem som skall ha tillgång till informationen, lagringstider etc. I det förra fallet ankommer det på regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, på Datainspektionen att besluta om närmare riktlinjer. Sådana föreskrifter kan enligt 19 & datalagen även ges en mer generell utformning.
De företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penning- tvättslagen skall med vårt förslag i framtiden få föra register över den information om personer och transaktioner som enligt lag eller före- skrift åligger dem att lämna till finanspolisen eller på annat sätt kunna tillhandahålla annan myndighet. Det är således fråga om en rättighet och inte en skyldighet för företagen att föra register. Varje företag skall ha sitt eget register — någon samkörning ärinte aktuell. Vi anser vidare att registrets närmare utformning bör anges i lag. De uppgifter som skall få finnas i registret är den anmäldes namn, person-lorganisa- tionsnummer, adress, kontonummer eller annan liknande uppgift samt en kortfattad beskrivning av den händelse som föranlett uppgiftsläm— nandet. Det ankommer på Datainspektionen att ge föreskrifter om den närmare hanteringen och utformningen av registret. Föreskrifterna bör meddelas efter samråd med Finansinspektionen. Den markering i kundregistret av vilken framgår att säkerhetsavdelningen eller motsvarande skall kontaktas är såvitt framkommit att anse som en del av bevakningsregistret. Något särskilt tillstånd för detta är, enligt vad vi erfarit vid kontakter med Datainspektionen, därför inte nödvändigt.
När det gäller växlingskontoren skiljer de sig från t.ex. bankerna genom att de inte har kundregister. En valutaväxling sker oftast anonymt utan att man behöver identifiera sig. Som tidigare anförts (se avsnitt 3.2.1) tillåter inte tiden att någon särskild utvärdering företas när det gäller växlingskontoren. Vi anser emellertid att även dessa bör få den möjlighet till databaserat register som andra företag enligt förslaget ges. Frågan bör ses över av Finansinspektionen.
Företag i allmänhet och banker i synnerhet har redan i dag en till största delen datoriserad verksamhet. Några svårigheter att lägga upp ett nytt register torde därför inte uppkomma. Med den stränga tillämpning av gällande sekretess som i dag råder inom t.ex. bankvärl- den är risken för att uppgifterna i registret når obehöriga i det närmaste utesluten. Registret bör trots detta givetvis förses med ett antal bestämmelser om begränsningar. För det första bör på detta stadium fråga endast vara om uppgifter i samband med eget uppgifts— lämnande till finanspolisen. Vi har visserligen övervägt att tillåta registrering även av information som man fått från annat företag eller på annat sätt fått kännedom om. I en förlängning skulle det givetvis
kunna öka möjligheterna att förhindra penningtvätt men på detta stadium bör som sagt endast den egna informationen få bli föremål för datahantering. Vidare bör säkerhetsbestämmelser införas innebärande att endast behöriga personer på säkerhetsavdelning eller personer med jämförbara positioner hos företag som omfattas av uppgiftsskyldig- heten i den nya penningtvättslagen få hantera informationen. Övrig personal skall endast få tillgång till den markering som visar att behöriga personer skall kontaktas. Det bör åligga Datainspektionen att meddela närmare föreskrifter härom. Uppgifterna bör inte heller få finnas kvar hos företagen under en obegränsad tid utan bör gallras bort, förslagsvis senast tolv månader efter det att uppgiften fördes in i registret. Inträffar nya händelser bör givetvis tiden räknas från den senaste. När det gäller valet av tidslängd kan som en jämförelse nämnas att Registerutredningen i sitt delbetänkande (SOU 1996:35) föreslagit att personuppgifter i informationsregister skall gallras när de inte längre behövs och senast ett år från det att uppgifterna registrera- des. Hur lång tid uppgifterna skall få bevaras i vårt fall kan dis— kuteras. Vi har stannat för att tolv månader bör vara en rimlig tidsgräns. Enligt vår mening behöver detta inte anges i lagen utan bör falla inom Finansinspektionens ansvarsområde.
Enligt 10 & datalagen har den enskilde rätt att få veta antingen innehållet i personuppgift som ingår i personregister och innefattar upplysning om vederbörande eller att sådan uppgift inte förekommer i registret. Denna bestämmelse kommer emellertid i konflikt med nuvarande 11 å PTL där det föreskrivs bl.a. att företagen inte får röja för kunden eller för någon utomstående att en granskning har genomförts eller att uppgifter har lämnats till finanspolisen. Eftersom det s.k. meddelandeförbudet är en grundsten för bekämpningen av penningtvätt måste undantag göras från 10 & datalagen. Ett sådant undantag är också tillåtet enligt artikel 13 i dataskyddsdirektivet.
Vårt förslag till personregister har utarbetats med utgångspunkt i vad som sägs i våra direktiv när det gäller att utveckla samhällets åtgärder mot penningtvätt och att därvid söka åstadkomma ett så effektivt system som möjligt. Enligt vår mening torde ett register av föreslagen natur vara den enda praktiska lösningen för att företagen skall kunna fullgöra sina åligganden. Vi anser också att kraven på att informationshanteringen sker under säkra och ur rättssäkerhetsaspekt trygga former är uppfyllda genom vårt förslag.
När det gäller uppgifter i finanspolisens analys- och spaningsregister gäller såsom tidigare redogjorts för (avsnitt 3.4.2) absolut sekretess. I övrigt gäller sekretessbestämmelserna i 5 kap. 1 5 och 9 kap. 17 ij sekretesslagen. Mot bakgrund av de särskilda föreskrifter som meddelats för registret gäller vissa begränsningar att lämna uppgifter
till andra enheter inom polisen. Polisens register ses för närvarande över av Registerutredningen som i delbetänkande (SOU 1996:35) föreslagit att kriminalunderrättelseregister skall tillåtas. Detta skulle leda till att finanspolisens analys— och spaningsregister upphör och att finanspolisens register byggs upp på samma sätt som hos andra enhe- ter inom polisen. Vid kontakt med Registerutredningen har framkom- mit att man överväger att upphäva den absoluta sekretess som råder för finanspolisens register och ersätta den med skadeprövning. Utred- ningen skall avge sitt slutbetänkande vid mars månads utgång år 1997.
3.6. Rapporteringsfrågor och tullens medverkan
3 . 6. 1 Betalningsförmedling och transport av kontanter över den svenska gränsen
Svenska bestämmelser om valutareglering
Den valutareglering som infördes i Sverige sommaren 1939 genom valutalagen (1939:350) avvecklades i allt väsentligt per den 1 juli 1989 (prop. 1988/89:100, bilaga 1, bet.1988/89:FiU20 och rskr. 1988/89: 101). Motiven för de kvarvarande reglerna var att bidra till en tillfredsställande skattekontroll och att tillse att Riksbanken fick tillräcklig information för en god betalningsbalansstatistik. Vid halvårsskiftet 1990 upphörde valutalagen att gälla helt och ersattes av lagen (1990:749) om valutareglering (sedermera ersatt med lagen [1992zl602] om valuta— och kreditreglering, med i huvudsak samma innehåll) som har karaktären av ren beredskapslag. Den nya lagen ger möjligheter att tillgripa reglerande åtgärder om vissa, strängt av- gränsade, omständigheter föreligger, såsom exempelvis krig eller krigsfara eller i fredstid om det råder sådana utomordentliga för- hållanden som är föranledda av en allvarlig olycka, våldshandling, epidemi eller liknande. Det kan med stöd av lagen föreskrivas begränsningar eller förbud att föra tillgångar in i eller ut ur Sverige. Tullmyndighetema har i sådant fall rätt att kontrollera att före- skrifterna följs.
I samband med avvecklingen av valutaregleringen infördes lagen (1990:750) om betalningar till och från utlandet m.m. (betalnings- lagen) för att skatte- och statistikkontroll skulle kunna upprätthållas. Betalningslagen upphörde att gälla vid utgången av år 1992. Anled- ningen till att lagen upphävdes var att den kunde anses strida mot EG:s regler om fri rörlighet för kapital och tjänster. För skattekontrol-
len och för att tillförsäkra Riksbanken de uppgifter som behövs för betalningsbalansstatistiken infördes regler i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter (LSK) och i lagen (1988: 1385) om Sveriges riksbank (riksbankslagen).
Skattekontrollen
Av 3 kap. 50 å LSK följer att den som för en fysisk person eller ett dödsbo har förmedlat betalning till eller från utlandet är skyldig att lämna kontrolluppgift om transaktionen överstiger 75 000 kronor. Uppgift skall lämnas om vad betalningen avser och vilket land betalningen verkställs till eller tas emot från samt vid betalning till utlandet nanm på betalningsmottagaren. Detsamma gäller mindre betalningar, om dessa utgör delbetalningar av en summa som över- stiger 75 000 kronor. Med betalning till utlandet avses betalning direkt eller indirekt till en utländsk juridisk person eller en fysisk person som inte är bosatt i Sverige. Med betalning från utlandet avses betalning direkt eller indirekt från en utländsk juridisk person eller fysisk person som inte är bosatt i Sverige.
Riksbankens betalningsbalansstatistik
Den som har utfört en valutatransaktion är, enligt 22 & riksbankslagen, skyldig att till Riksbanken lämna de uppgifter och visa upp de handlingar beträffande transaktionen som behövs som underlag för Riksbankens betalningsbalansstatistik. Detsarruna gäller den för vars räkning transaktionen har utförts. Riksbanken har bemyndigats att lämna närmare föreskrifter. Av Riksbankens föreskrifter (RBFS 1992:16 A:73, ändrade genom RBFS 1993:3) om skyldighet att lämna uppgifter till Riksbanken för betalningsbalansstatistiken framgår bl.a. följande. Auktoriserad valutahandlare skall redovisa förmedlade betalningar till och från utlandet som överstiger 75 000 kronor eller motvärdet i utländsk valuta. Andra betalningsförmedlare skall anmäla om förmedlade betalningar överstiger 10 miljoner kronor per år eller motsvarande Värde i utländsk valuta. Den som bedriver handel med resevaluta med allmänheten skall redovisa handeln per kalendermånad till Riksbanken. Kontokortsföretag skall redovisa användningen av kontokort i utlandet av svensk juridisk person eller fysisk person som är bosatt 1 Sverige. Även redovisning av kontokorts användning i Sverige skall ske för utländsk juridisk person och fysisk person som inte är bosatt 1 Sverige.
Den som utför en transaktion avseende direkt investering eller desinvestering skall redovisa denna till Riksbanken. Med direkt investering avses sådan investering från Sverige i företag i utlandet och från utlandet i företag i Sverige som ger möjlighet till effektivt inflytande på företagets förvaltning eller har till syfte att annars skapa varaktig ekonomisk förbindelse med företaget. Med desinvestering avses avveckling eller minskning av en direkt investering. Valutahand— lares och värdepappersinstituts transaktioner med fondpapper med utlandet skall redovisas per kalendermånad. Handel med utlandet som genomförs av annan person skall redovisas efter begäran. Förvaring i depå av utländska fondpapper skall redovisas efter begäran. Den som innehar ett konto i utlandet skall utan dröjsmål anmäla detta till Riksbanken. Uppgift skall lämnas om land och beräknad årlig omsättning på kontot. Överstiger omsättningen per år 10 miljoner kronor eller motvärdet i utländsk valuta skall innehavaren redovisa transaktioner och kontots ställning per kalendermånad. Konto som innehas av fysisk person och inte avser näringsverksamhet skall anmälas först när den årliga omsättningen överstiger 10 miljoner kronor. Valutahandlare skall per kalendermånad redovisa dels utlåning i utländsk valuta till låntagare i Sverige, dels utlåning till utlandet. Den som upptar lån direkt i utlandet skall redovisa detta på begäran. Den som avräknar betalningar till och från utlandet i nettningssystem skall anmäla detta och redovisa per kalendermånad. Andra former av kvittningar med grund i betalning till eller från utlandet överstigande 50 000 kronor eller motvärdet i utländsk valuta skall redovisas per kvittningstillfälle. Den som har betydande utlandstransaktioner skall på begäran redovisa dessa per kalendermånad. Slutligen skall den som har utfört en valutatransaktion eller den för vars räkning transaktionen har utförts på begäran i övrigt lämna de uppgifter och visa upp de handlingar som behövs som underlag för Riksbankens betalnings- balansstatistik.
Riksbankens sekretess
Enligt 9 kap. 4 & sekretesslagen gäller sekretess i myndighets framställning av statistik för uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde (absolut sekretess). Uppgift som inte genom namn, annan identitetsbe- teckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider skada eller men. I 9 kap. 5 & sekretesslagen sägs att sekretess
gäller hos Riksbanken i ärenden enligt lagstiftningen om valutaregle- ring och betalningar till och från utlandet för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte är klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men.
Av 14 kap. 1 & sekretesslagen framgår att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till annan myndighet. Riksbanken kan vara uppgifts- skyldig enligt författning. Enligt 14 kap. 2 & sekretesslagen hindrar sekretess inte att uppgift som angår misstanke om brott lämnas av Riksbanken till åklagar— eller polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter. Gäller statistik- sekretess enligt 9 kap. 4 & sekretesslagen för uppgiften, får den enligt 14 kap. 2 & samma lag lämnas ut endast vid misstanke om brott för Vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Enligt generalklausulen i 14 kap. 3 & sekretesslagen kan sekretessbelagd uppgift lämnas till myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Denna möjlighet gäller emellertid inte för statistikupp- gifter som omfattas av 9 kap. 4 & sekretesslagen.
Riksbanken skall, enligt 22 aå riksbankslagen, på begäran till- handahålla dels skattemyndigheter uppgifter som rör betalningar till eller från utlandet, om det behövs för myndigheternas kontroll av skatter eller avgifter, dels tullmyndigheter uppgifter som finns hos Riksbanken och som rör betalningar för import eller export av varor. Om det finns särskilda skäl får Riksbanken underlåta att lämna upp- gifterna.
Riksbanken skall, enligt 54 å riksbankslagen, utan hinder av vad som förskrivs i bl.a. 9 kap. 4 & sekretesslagen underrätta polis— eller åklagarrnyndighet om det i verksamhet som avses i bestämmelsen framkommer uppgifter som ger anledning att anta att ett brott har begåtts.
Vid de kontakter som vi har haft med Riksbanken har framkommit att, i samband med att PTL trädde i kraft, togs ett principbeslut om att så långt som möjligt följa bestämmelserna i denna lag trots att Riks- bankens verksamhet enligt lagens lydelse inte omfattas. Riksbanken har med stöd av principbeslutet vid några tillfällen rapporterat misstänkta penningtvättsfall till finanspolisen. Vad som sedan har hänt med de rapporterade fallen har Riksbanken inte någon uppgift om. För det fall att finanspolisen tar kontakt med Riksbanken om ett specifikt ärende anser banken att den kanllämna ut uppgifter till finanspolisen med stöd av 54 & riksbankslagen. Däremot kan finanspolisen eller någon annan polismyndighet inte göra någon allmän sökning i Riksbankens betalningsbalansstatistik.
Kontanttransporter över den svenska gränsen
Några bestämmelser som reglerar transporter av kontanter, värdepap- per e.d. över den svenska gränsen finns inte.
E U.'s bestämmelser om fri rörlighet för kapital
Artikel 73b i Maastrichtfördraget stadgar att inom ramen för be- stämmelserna skall alla restriktioner för kapitalrörelser och betalningar mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredje land vara förbjudna. Ett undantag kan, enligt artikel 73c. 1, gälla för bestämmel- ser som var i kraft före den 1 januari 1994. Artikel 73d.1 b anger att bestämmelserna i artikel 73b inte skall påverka medlemsstaternas rätt att vidta alla nödvändiga åtgärder för att förhindra överträdelser av nationella lagar och andra författningar, särskilt i fråga om beskattning och tillsyn över finansinstitut, eller att av administrativt eller statistiskt informationssyfte fastställa förfaranden för deklaration av kapitalrörel- ser eller att vidta åtgärder som är motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet.
Europeiska gemenskapernas domstol i Luxemburg har den 14 december 1995 i tre mål (målnr C-163/94, C-165/94 och C-250/94) tolkat innebörden av de ovan angivna artiklarna.
Mål C-163/94 gällde Sanz de Lera, medborgare och bosatt i Spanien. Han greps i Frankrike när han var på väg med bil till Geneve. Han uppgav att han inte hade något att deklarera. I hans bil hittades emellertid 19 600 000 pesetas i kontanter (1 pesetas z 5 öre). I mål C-165/94 skulle Diaz J iminéz, spansk medborgare bosatt i Storbritannien, flyga från Madrid. Vid flygplatsens säkerhetskontroll fann man att Jiminéz hade 30 250 000 pesetas i kontanter i sitt handbagage. I mål C-250/94 greps mrs Kapanoglu, turkisk med- borgare bosatt i Spanien, på Madrids flygplats när hon skulle flyga till Istanbul. Hon hade 11 998 000 pesetas i kontanter på sig.
Enligt spanska bestämmelser skulle dels deklaration ske vid utförsel av kontanter motsvarande minst 1 000 000 pesetas per person och resa, dels tillstånd erhållas för att utföra kontanter motsvarande minst 5 000 000 pesetas per person och resa. En spansk domstol hänsköt frågan om de spanska reglerna var förenliga med Maastrichtfördragets bestämmelser till EG-domstolen.
I domslutet konstaterade EG-domstolen att artiklarna 73b och 73d.1 b förbjuder bestämmelser som innebär att det krävs tillstånd för att föra ut kontanter ur landet men däremot förbjuder artiklarna inte bestämmelser som innebär att det krävs någon form av deklaration vid
utförsel av kontanter. EG-domstolen angav som skäl att de åtgärder som kan vara nödvändiga att vidta, och således innebär att den fria rörligheten av kapital inskränks, enligt artikel 73d.1 b är sådana som gör det möjligt att ha en effektiv skattekontroll och som förebygger illegala aktiviteter såsom skattebrott, penningtvätt, narkotikabrott och terrorism. Det måste därför bestämmas om kraven på tillstånd eller deklaration innefattas i sådana åtgärder som är nödvändiga att vidta. Effekten av ett tillståndskrav är ett tillfälligt upphörande av utförsel av kontanter och gör utförseln beroende av den behöriga myndighetens bedömning. Detta kan medföra att den fria rörligheten blir illusorisk. Det borde vara tillräckligt att ha ett system för deklaration av syftet med den planerade transaktionen och identifiering av deklaranten. Detta skulle göra det möjligt för de behöriga myndigheterna att göra en snabb undersökning av deklarationen och, om nödvändigt, bestämma om pengarna härrör från någon olaglighet. Ett system för deklarationer skulle inte innebära något tillfälligt upphörande av utförseln av kontanter men ändå göra det möjligt för myndigheterna att kunna förebygga brott.
Financial Action Task Force on money laundering (FATF)
Arbetsgruppen FATF anger i sina fyrtio rekommendationer att medlemsländerna bör överväga att införa åtgärder för att upptäcka eller övervaka fysiska transporter av kontanter och överlåtbara handlingar över gränserna, på villkor att stränga försiktighetsmått vidtas för att säkerställa att informationen kommer till rätt användning och att åtgärderna inte på något sätt inskränker kapitalrörelsernas frihet (rek. 22).
Förenta nationerna
FN:s drogkontrollprogram (UNDCP) antog inom Narkotikakomrrris- sionen i april 1996 en resolution mot penningtvätt, resolution 5 (XXX- IX). Resolutionen som bl.a. uppmuntrar medlemsländerna att införa krav för bankerna och andra finansiella institut att identifiera sina kunder, har ännu inte antagits av Generalförsamlingen. I resolutionen rekommenderas staterna att överväga att införa åtgärder för att upptäcka och övervaka den fysiska transporten av kontanter och andra värdepapper över landgränsen. Det måste därvid säkerställas att informationen används på ett lämpligt sätt och att den fria rörligheten av kapitalet inte hindras.
3.6.2. Tullverket
Tullverkets organisation och arbetsuppgifter framgår av förordningen (1991:1524) med instruktioner för Tullverket. Tullverket omfattar Generaltullstyrelsen som är chefsmyndighet samt tolv regionala tullmyndigheter. Av 2 & förordningen följer att Tullverkets uppgift är att uppbära tullar, andra skatter och avgifter som tas ut vid import och export av varor samt att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om import och export av varor efterlevs. Tullverket bedriver viss utrednings- och åklagarverksamhet vad gäller misstänkta varusmugglingsbrott och brott med anknytning till varu- smuggling. Vidare fullgör verket vissa uppgifter avseende trafik till och från annat land som är medlem i EU enligt särskilda föreskrifter. Slutligen samlar Tullverket in och bearbetar uppgifter för utrikeshan- delsstatistiken.
Tullverket, polisen och Kustbevakningen svarar för den svenska gränskontrollen. Tullverket har ansvaret för varukontrollen, utom vad gäller trafiken till sjöss där Kustbevakningen har ett självständigt ansvar, medan polisen svarar för personkontrollen. Polisen och Kustbevakningen är skyldiga att bistå Tullverket vid de kontrollåt- gärder som den utför om tullen begär detta. Likaså är Tullverket skyldig enligt utlänningslagen (1989z529) att bistå polisen vid kontroll av utlänningars inresa till och utresa från Sverige (prop. 1995/96: 159, bet. 1995/96:FöU5, rskr. 1995/96:238).
Det svenska medlemsskapet i EU har medfört stora förändringar för Tullverket. EU grundar sig bl.a. på en tullunion (se artikel 9 i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen) som innebär att medlemsländerna skall ha enhetliga regler. Tullunio- nen och den gemensamma handelspolitiken är centrala inslag i EU- samarbetet och förutsättningen för en fungerande inre marknad. Genom den nu helt genomförda tullunionen har EU blivit ett enda tullornråde, i vilket varor i princip kan röra sig helt fritt på samma sätt som inom ett enskilt land. På denna inre marknad har begreppen import och export förlorat sin betydelse. Någon tullklarering av kommersiellt gods förekommer inte längre vid passering av de inre gränserna, utan klareringsverksarnheten inriktas primärt på gemenska- pens yttre gräns. Landgränsen mot Norge är Sveriges yttre gräns medan landgränsen mot Finland är vår inre gräns. Kustema är både inre och yttre gräns. Hamnar och flygplatser blir yttre gräns om varorna skall till eller från ett tredje land men inre gräns om varorna skall till eller från ett annat EU-land.
Den yttre gränsen
Vid den yttre gränsen sker gränskontrollen på samma sätt som innan EU-medlemskapet, dock att kontrollen inte bara är en nationell angelägenhet utan skall tillvarata hela unionens intresse. Tullverkets befogenheter vid den yttre gränsen regleras i tullagen (1994:1550). I samband med Sveriges inträde i EU kom rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (tullkodexen) och kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 om tillämpnings- föreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (tillämpningskodexen) att bli direkt tillämpliga. Tullagen skall därför ses som ett komplement till de nämnda rättsaktema. Regeringen ansåg emellertid (prop. 1994/95:34 s. 96) att det vid sidan av tullkodexen och tillämpningskodexen fanns behov av en relativt omfattande nationell lagstiftning. Tullagen gäller dels tull som tas ut vid import eller export av varor från eller till tredje land, dels Tullverkets övervakning och kontroll av import och export till sådant land.
Enligt 57 & tullagen får tullmyndigheten kontrollera att deklarations— och uppgiftsskyldigheten enligt tullagstiftningen har fullgjorts riktigt och fullständigt. Tullmyndighet får stanna och undersöka transport- medel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras. Vidare får undersökning ske av områden för tillfälligt lager, tullager, frizoner, frilager, och exportbutiker, flygplatser och bangårdar, där varor som står under tullkontroll förvaras samt även lokaler inom sådana områden. Även personer är skyldiga att stanna på tullmyndig— hets anmaning och myndigheten får undersöka deras handresgods, såsom resväskor, portföljer, handväskor och liknande.
Med stöd av 57 a & tullagen, som trädde i kraft den 1 juli 1996, har tulltjänsteman rätt att undersöka och öppna brev, paket och andra postförsändelser. För att försändelsen skall få öppnas krävs att det finns anledning anta att den innehåller en vara och att anmälnings- skyldigheten inte fullgjorts samt att försändelsen finns hos tullmyndig- heten eller utväxlingspostkontoret. Bestämmelsen infördes i första hand för att begränsa narkotikabrottsligheten (prop. 1995/96: 166 s. 62 ff.). Denna kontrollbefogenhet gäller enbart postförsändelser. Brev och paket som förs över gränsen med budbilar och liknande är inte att anse som post i den mening som avses i bestämmelsen. Dessa får därför inte underkastas någon kontroll enligt 57 a 5 och för det fall en sådan försändelse skall undersökas får undersökningen ske med stöd av de regler som finns i 57 & (prop. 1995/96:166 s. 94). Vidare har tullmyndighet rätt att besluta om s.k. postspärr, vilket innebär att posten tillfälligt omhändertar enstaka försändelser till en viss adressat.
Ett sådant beslut får fattas om det finns anledning anta att försändelsen innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt varusmugglingslagen. Enligt 66 & tullagen är ett postbefordringsföretag skyldigt att på begäran av tullmyndighet överlämna en försändelse som kvarhållits med stöd av 57 a (j. Alla befordringsföretag skall göra en anmälan till Tullverket om det i företagets verksamhet uppkommer en misstanke om att en försändelse innehåller narkotika.
I den brottsbekämpande verksamheten har tullmyndighet, enligt 67 a & tullagen, befogenhet att begära in uppgifter om last, passagera- re och fordon från transportföretag. Det är endast i den utsträckning företaget har uppgifter av detta slag, för eget behov eller på grund av föreskrifter i annan ordning, som det kan bli fråga om att lämna uppgifterna. Skyldigheten för transportföretagen innebär att de skyndsamt skall lämna aktuella uppgifter av ovan nämnt slag. Vidare är skyldigheten att lämna uppgifter om enskilda passagerare begränsad till sådana bokningsuppgifter som kan förekomma i samband med platsbokning och incheckning såsom namn, resrutt, medpassagerare samt hur bokning och betalning gått till. Andra uppgifter om passage- rare som kan tänkas finnas hos företaget behöver inte lämnas ut (prop. 1995/96:166 s. 98).
Den inre gränsen
Enligt förarbetena (prop. 1994/95:34 s. 147) skall de ovan angivna befogenheterna endast avse varuförsel till eller från EU eller i övrigt trafiken med icke-gemenskapsvaror. Inom EU har tullmyndighet således inte rätt att, med stöd av 57 & tullagen, undersöka väskor m.m. En stark yttre kontroll är en förutsättning för den fria rörlig- heten inom EU. En mycket stor del av den svenska tullens uppgifter föll bort i samband med EU-medlemskapet eftersom det vid den inre gränsen inte längre skall ske klarering av kommersiellt gods.
Trots att den fria rörligheten inom EU bygger på principen att det inte skall förekomma någon kontroll vid den inre gränsen har Tullverket genom lagen (19961701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (befogen— hetslagen) befogenhet att ingripa mot illegal införsel eller utförsel av bl.a. narkotika och vapen. Den nya lagen ersätter de tidigare över- gångsbestämmelserna i tullagen. Tullmyndighet kommer även i fortsättningen att ha rätt att utföra selektiva kontroller vid gräns mot ett annat EU-land utan att det finns misstanke om brott. Däremot får stickprovskontroller inte ske. Den selektiva kontrollen innebär att ett objekt kan väljas ut för en kontroll om det har en särskild riskprofil
eller om en tulltjänsteman genom att använda sin intuition eller erfarenhet finner att objektet bör kontrolleras. En tulltjänsteman har möjlighet att ställa frågor, begära in uppgifter och handlingar etc. Den nya lagen gäller endast beträffande vissa uppräknade varor såsom vapen, narkotika samt vissa djur och djurprodukter. Lagen omfattar emellertid inte pengar. En tulltjänsteman har i den nya lagen ungefär samma befogenheter som följer av tullagen såsom att stanna och undersöka personer och transportmedel, kontrollera postförsändelser, besluta om postspärr och tillgång till uppgifter ur transportföretagens register.
Lagen (1960:418) om strajf för varusmuggling (varusmugglingslagen)
Varusmugglingslagen (VSL) är i princip tillämplig på alla brott vid in- och utförsel av varor som innebär att staten undandras pålagor eller att varor förs in eller ut i strid mot förbud. I 1 & första stycket VSL föreskrivs straff för den som för in varor till riket eller för ut varor därifrån utan att ge det till känna för vederbörlig myndighet. I 1 i) andra stycket VSL stadgas att första stycket skall gälla även för den som lämnar oriktig uppgift i tulldeklaration eller på annat sätt vilseleder i samband med tullbehandling av gods liksom för den som genom att ändra i program eller upptagning eller på annat sätt påverkar resultatet av en automatisk informationsbehandling.
Enligt 13 & VSL får förundersökning rörande brott som avses i lagen inledas av tullmyndighet. De allmänna reglerna i RB om för- undersökning, som vanligtvis inleds av polismyndighet, gäller även i smugglingsmål. Härutöver ges således i förevarande paragraf tullmyn- dighet rätt att inleda förundersökning angående brott av nu aktuellt slag. Är saken inte av enkel beskaffenhet skall ledningen av för- undersökningen övertas av en åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren skall även annars överta ledningen om det föreligger särskilda skäl. Om förundersökningen leds av tullmyndighet får åklagaren ändå meddela anvisningar för hur den skall bedrivas. Om åklagare leder förundersökningen får han anlita tullmyndighet eller tulltjänsteman att vidta särskild åtgärd. En tulltjänsteman skall noggrant se till att varusmuggling inte sker och har, enligt 14 & VSL, därvid samma rätt som en polisman att gripa en misstänkt och ta denne till förhör. Regeringen har, enligt lagen (1973:431) om utredning angående brott mot utländsk tullag, rätt att föreskriva att svensk tullmyndighet skall lämna utländsk tullmyndighet bistånd vid brottsutredning.
Av 15—17 åå VSL följer att tulltjänsteman har rätt att ta egendom
i beslag som kan antas vara förverkad enligt lagen. I övrigt har han samma rätt som en polisman att ta smuggelgods i beslag. För att efter- söka sådan egendom har tulltjänstemannen, enligt 18 & samma lag, även rätt att utan förordnande göra husrannsakan i lägenhet, magasin, upplagsbodar och uthus. I övrigt har han samma rätt som en polisman att göra husrannsakan. Tulltjänstemannen kan, under vissa förutsätt— ningar, utföra kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning och ta urinprov.
Penningtvättslagen (PTL)
Generaltullstyrelsen anförde i sitt remissyttrande över promemorian om penningtvätt som låg till grund för PTL att bekämpningen av pen— ningtvätt skulle kunna bli effektivare om Tullverkets möjlighet att upptäcka misstänkta fall av penningtvätt utnyttjades vid denna brottsbekämpning. Generaltullstyrelsen framförde vidare att Sverige är ett av de få land i västvärlden där tullmyndigheten inte har befogenhet att utreda misstänkta fall avseende penningtvätt och att styrelsen redan tidigare föreslagit att Tullverket skulle få under- sökningsrätt beträffande de brott i 9 kap. BrB genom vilka penning- tvätt kriminaliserats. I yttrandet angavs också att Tullverket i samband med kontroll och revision enligt 75 få tullagen (1987:1065) har goda möjligheter att upptäcka förhållanden som kan föranleda misstanke om penningtvätt.
I riksdagsmotionerna 1992/93:1u23 och Ju24, i anledning av förslaget till penningtvättslagen, anfördes också att Tullverket borde åläggas en skyldighet att rapportera misstanke om penningtvätt. I sitt betänkande anförde justitieutskottet att när det gäller en utvidgning till Tullverket kan saken ställa sig annorlunda än när det gäller de övriga föreslagna verksamheterna. Utskottet hänvisade vidare till ett yttrande från skatteutskottet vari framgick att ett omfattande analysarbete pågick om den framtida tullverksamheten. Därefter anförde justitie- utskottet följande:
Justitieutskottet har för sin del förståelse för motionskravet men vill samtidigt erinra om att utskottet nyss tagit ställning för att endast transaktioner som syftar till att dölja brottslingens förvärv m.m. skall omfattas av lagstiftningen. Tullverksamheten ligger utanför utskottets beredningsområde, och utskottet saknar tillräckligt ingående kännedom om verksamheten där och den i det sammanhanget aktuella lagstiftningen för att kunna bedöma i vilken utsträckning tullen korrnner i kontakt med transaktioner som omfattas av de nya reglerna. Det faller sig emellertid, också
enligt utskottets uppfattning, naturligt att denna fråga får en närmare belysning i det fortsatta beredningsarbetet i fråga om tullens framtida uppgifter. Det ankommer på regeringen att se till att så blir fallet.
J ustitieutskottet hemställde att riksdagen som sin mening gav regering- en till känna vad utskottet anfört. Genom beslut den 2 juni 1993 biföll riksdagen justitieutskottets betänkande (rskr. 1992/93:375).
3 .6 . 3 Rapporteringsplikt
Rapporteringsplikt skall föreligga för den som över den svenska gränsen för ut eller in medel överstigande 50 000 kronor eller motsvarande värde i utländsk valuta. Påträffas någon som trots rapporteringsskyldighet inte har rapporterat i laga ordning kan ett tidsbegränsat kvarhållande av medlen komma i fråga. Misstänker tullmyndigheten att det rör sig om penningtvätt skall Rikspolis- styrelsen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, genast underrättas.
N är det gäller valutor ligger det i sakens natur att de ofta, både fysiskt och som betalningstransaktioner, förs mellan olika länder. Denna gränsöverskridande verksamhet kan givetvis även omfatta illegala transaktioner. När det gäller betalningstransaktioner får Riksbanken, som framgår av avsnitt 3.6.1, redan i dag, med stöd av lag eller före- skrifter, genom betalningsbalansstatistiken in uppgifter som kan vara av intresse i penningtvättssammanhang. Eftersom Riksbanken frivilligt åtagit sig att följa PTL och då finanspolisen har möjlighet att på för- frågan få uppgifter från Riksbankens statistik i specifika ärenden kan det inte anses föreligga något behov av att nu införa någon ytterligare rapporteringsplikt vad avser hithörande betalningstransaktioner.
Vi har därför inte heller föreslagit några ändringar i denna del. I den mån nuvarande regler ändras blir det närmast en uppgift för Skattekontrollutredningen (Fi 1995:05) att bevaka detta. Vid våra kontakter med nyss nämnda utredning har det framkommit att man där överväger att föreslå att de uppgifter som Riksbanken får in skall göras tillgängliga för RSV genom att Riksbanken årligen för över uppgifterna till RSV. Skattekontrollutredningens arbete beräknas vara slutfört ungefär samtidigt med vårt. Vi utgår från att man i det fortsatta lagstiftningsarbetet löser den frågan på sådant sätt att även finanspolisen i lämplig omfattning kan få del av sådant material.
Dubbelt uppgiftslämnande från Riksbankens sida förefaller onödigt.
Bestämmelser som reglerar direkt transport av valuta m.m. över gränsen finns som tidigare påpekats inte i Sverige. Enligt direktiven skall vi överväga vilka kontrollmöjligheter som bör finnas i dessa fall. Om vi finner att det är nödvändigt med en utökad rapporteringsskyl- dighet så anger våra direktiv att den skall utformas i enlighet med de internationella åtagandena. I vårt utredningsarbete har vi funnit att det finns ett behov av att kunna ingripa mot en resenär som för med sig större kontantbelopp ut ur eller ini landet. För närvarande finns ingen möjlighet till ett sådant ingripande om inte en konkret brottsmisstanke föreligger.
Det upplevs både av dem som är praktiskt verksamma som av Tullverkets ledning som en klar brist i brottsbekärnpningen att man inte kan ingripa på ett tillfredsställande sätt när stora summor pengar förs över gränsen och man har god anledning att anta att allt inte står rätt till. Till bilden hör att våra övriga förslag innefattar en strängare kontroll vad gäller de företag som PTL omfattar. En framtida effekt härav kan givetvis bli att pengarna söker sig andra vägar.
Vi anser därför att någon form av rapporteringsskyldighet vid gränsen bör införas. Det torde i dag inte föreligga någon möjlighet att kontrollera pengars in- resp. utförsel, varken vid den yttre eller inte gränsen. Om en form av rapporteringsplikt införs innebär det att tullmyndigheten får möjlighet att kontrollera att rapportering skett på ett riktigt sätt. Nu kan det inte gärna komma i fråga att ändra tullagstiftningen eller att införa någon form av valutareglering bara för att tillgodose kontrollfrågor. En framtida kontrollmöjlighet måste därför regleras i den nya penningtvättslagen och begränsas i enlighet härmed. Inte bara utförseln av pengar måste kunna kontrolleras utan även införseln för att undvika att Sverige annars skulle bli attraktivt ur penningtvättssynpunkt. .
Det som försvårar en kontroll är, som framgått av det redan sagda, EU:s regler om kapitalets fria rörlighet. Även om dessa givetvis inte innebär att allsköns kriminalitet skall godtas försvårar de preventiva insatser. Vi anser som sagt det knappast meningsfullt att lägga fram förslag som skulle innefatta en delvis återgång till en form av valutareglering. Däremot anser vi oss ha funnit en öppning genom det i avsnitt 3 .6.1 redovisade utslaget från EG-domstolen den 14 december 1995. Såvitt vi kunnat utläsa skulle det inte strida mot EG-rätten om en rapporteringsskyldighet infördes. Vi föreslår också att så sker.
En första fråga blir då att bestämma en beloppsgräns. Såvitt gäller Riksbanken finns en gräns vid 75 000 kronor till vilken anmälnings- plikten är knuten. Det är i och för sig inte nödvändigt att ha samma gräns vid kontantöverföringar. Under det att den helt dominerande
delen av banktransaktioner måste antas vara i sin ordning är med vårt synsätt läget det motsatta vad gäller kontantfallen. Att medföra större kontantsurmnor i resväskor måste anses vara ett mindre lämpligt eller säkert transportsätt. Förfarandet är således i sig ägnat att väcka misstankar. Naturligtvis kan stora kontantsummor undantagsvis föras ut eller in på detta sätt som ett led i en normal affärstransaktion eller liknande, men detta torde vara mycket ovanligt. I sammanhanget måste även rent praktiska överväganden göras. Av lätt insedda skäl kan det ju inte gärna komma i fråga med något mer omfattande rapporteringsförfarande. Vad vi vill komma åt är de större kontant— summoma. Förslagsvis skulle gränsen sättas vid in- eller utförsel av mer än 50 000 kronor i kontanter, värdepapper m.m. Som jämförelse kan nämnas att i Norge skall alla belopp över 25 000 norska kronor rapporteras till tullen. Spanien har ett deklarationskrav vid utförsel av kontanter överstigande 1 000 000 pesetas (vilket ungefär motsvarar 50 000 svenska kronor) och Frankrike vid 50 000 franska franc.
Vad vi nu föreslår är ytterligare ett led i våra strävanden att förbättra möjligheterna att komma till rätta med penningtvätt. Meningen är att försöka införa någon form av lämpliga kontrollmöjlig- heter. Dessa skall dock inte sträcka sig längre än att de ökar utrymmet för att upptäcka misstänkta fall och även för att använda hittillsvarande säkerhetsåtgärder. I avsnitt 3.3.3 om förverkande har vi redovisat vår inställning i den delen vilken i korthet innebär att hithörande regler snarast måste ändras i skärpande riktning. Sådana ändringar måste givetvis få återverka även på utformningen av de ingrepp som skall kunna ske innan ett förverkande blir aktuellt. Det är mot denna bakgrund som vi nu stannat för att reglera även den nu aktuella kontrollfrågan i den nya penningtvättslagen.
Vi föreslår således att en viss rapporteringsplikt införs för att försvåra penningtvätt i form av kontantöverföring mellan olika länder. Dessa rapporter skall självfallet finanspolisen kunna ta del av i önskad omfattning.
Eftersom frågan rör en gränskontroll torde någon annan myndighet än Tullverket inte konuna i fråga. Den rapportering vi föreslår skall göras vid in- eller utresa och bör inte göras alltför detaljerad. Förutom namn, personnummer och adress på resenären själv bör anges om penningtransporten sker för annans och i så fall för vems räkning. Summan skall anges liksom vistelseadress. För att kontrollen skall vara meningsfull bör även uppgift om vad pengarna skall användas till anges. Som vi har tolkat ovan angivna utslag från EG-domstolen skulle ett sådant uppgiftslämnande kunna vara möjligt. Tullmyndighet bör även ges befogenhet att kontrollera identitetsupp gifter. Uppgifterna skall lämnas på fastställt formulär som åtnjuter sekretesskydd.
Som det är nu kan personer ta sig in i eller ut ur riket vid obeman- nade tullplatser. I sådana fall föreslås att en valutarapport skall avges inom fem dagar till Tullverket. Vi är väl medvema om att denna regel — som har sin motsvarighet i tullagstiftningen — enbart fyller en preventiv funktion genom att inte öppna en direkt lucka i kontroll- systemet.
Om nu en rapport formellt sett är i sin ordning torde mot bakgrund av vad som i det föregående sagts om de fria kapitalrörelserna det knappast vara möjligt annat än att ta emot rapporten och göra en snabb undersökning innefattande kontroll av bl.a. identitet och belopp. Det kan naturligtvis tänkas att vederbörande kan vara eftersökt eller att det annars förekommer anledning att misstänka brott. Sådana situationer får hanteras på samma sätt som i dag genom det redan etablerade samarbetet som finns mellan tull och polis. Om en rapport har lämnats blir den främsta effekten av vårt förslag att dokumentation finns för eventuella efterföljande åtgärder. Rapporten bör bevaras under en viss tid, förslagsvis ett år. Om det vid en undersökning framkommer något som tyder på att penningtvätt kan förekomma skall finanspolisen omedelbart underrättas. Det torde vara till fyllest att finanspolisen har tillgång till rapporterna. Någon generell rapportering synes inte påkallad.
Större betydelse får våra förslag om någon påträffas med kontanter utan att ha lämnat rapport. Kan i ett sådant fall ingen nöjaktig förklaring lämnas till innehavet och det finns anledning att anta att medlen härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag skall tulltjänsteman kunna kvarhålla medlen för kontroll så att finanspolisen, som omgående skall informeras, hinner göra en snabb utredning. Ett kvarhållande kan även komma i fråga för det ovan angivna fallet att rapporten formellt sett är i sin ordning men miss- tanke om penningtvätt föreligger. Att tulltjänstemannen kvarhåller medlen skall inte medföra att förundersökning därigenom anses inledd. Tiden för kvarhållandets bestående måste göras kort. Som jämförelse kan nämnas att den som inte är anhållen eller häktad enligt 23 kap. 9 & RB inte är skyldig att stanna kvar för förhör längre än sex timmar. Är det av synnerlig vikt, att den som kan misstänkas för brottet är tillgänglig för fortsatt förhör, är han skyldig att stanna kvar ytterligare sex timmar. För kvarhållande av medel bör en längre tid än ovan nämnda 6 + 6 timmar inte komma i fråga. En så begränsad tid torde inte heller kunna medföra några svårigheter i förhållande till artikel 6 i Europakonventionen (se avsnitt 3.3.1.2). Under denna tid får finans- polisen i förekommande fall söka utverka beslut av åklagare om tvångsåtgärder. Vi vill här åter erinra om vad vi tidigare har sagt om behovet av att dessa ses över. Det förslag vi lämnat i detta samman-
hang liksom förslaget om frysning under viss begränsad tid (se avsnitt 3.3.1) förutsätter givetvis att finanspolisen har jourverksamhet.
Vi har valt att kalla förfarandet ”kvarhållande” med tanke på att denna benämning redan används inom tullen när det gäller bl.a. att kvarhålla en vara. I tullkodex, tullagen och befogenhetslagen m.fl. talar man visserligen om att ”ta hand om” en vara. Att vi inte valt detta begrepp beror huvudsakligen på att omhändertagande i t.ex. RB enkom avser personer.
Vad vi främst velat uppnå är att öppna en möjlighet att komma till rätta med sådana flagranta fall där det för envar erfaren tulltjänsteman framstår som ganska klart att kontantbeloppen har en brottslig bakgrund. Vår avsikt är således att den nya kontrollmöjligheten skall utnyttjas med urskillning. Åtminstone i ett inledningsskede innan de nya reglerna slagit igenom hos allmänheten bör försiktighet iakttas. För att exempelvis ett kvarhållande av medlen skall få göras bör det krävas mer än för att rapporteringsskyldighet skall inträda. Vi föreslår att det skall finnas anledning anta att beloppet härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag och att ett kvarhållande krävs för utredningen eller för att undanröja risken för att medlen undan- skaffas. Även rätten till fria kapitalrörelser talar för en försiktig tillämpning. Det bör påpekas att i de länder man har en kontrollmöj- lighet av föreskriven art synes systemet fungera väl.
En rapporteringsskyldighet måste vara sanktionerad. Underlåtenhet att lämna rapport bör bestraffas med böter. Detsamma bör gälla för oriktiga uppgifter. Böter skall, enligt 25 kap. 1 & BrB, dömas ut enligt vad som är föreskrivet för brottet i fråga, i dagsböter, penningböter eller normerade böter. Är viss bötesform inte föreskriven för brottet döms böter ut i form av dagsböter eller om brottet bör föranleda lägre straff än 30 dagsböter, penningböter.
Med normerade böter avses böter som skall bestämmas efter särskild beräkningsgrund. Denna typ av böter finns, såvitt vi kunnat utröna, endast i lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled och i fiskelägen (1993:787). Det berättigade i att behålla normerade böter som bötesform har diskuterats vid olika tillfällen. Man har menat att det är bättre med administrativa avgifter. Så bygger t.ex. systemet med skattetillägg på samma principer som normerade böter. Norrnera- de böter skulle kanske i och för sig passa bra som sanktion vid utebliven rapportering eftersom de skulle kunna knytas an till det belopp som inte rapporterats. Med tanke på att normerade böter i princip har avvecklats lägger vi inte fram något förslag om att införa sådana böter i den nya penningtvättslagen.
Penningböter skall bestämmas till lägst 100 och högst 2 000 kronor och komma till användning endast i fall där brottet har ett ringa straff—
värde. Att inte följa rapporteringsplikten kan knappast genomgående vara av så lågt straffvärde att penningböter är lämpligt. Redan av denna anledning bör penningböter inte komma i fråga i förevarande fall. Därmed återstår endast dagsböter som sanktionsmedel vid brott mot rapporteringsplikten.
Det bör åligga Tullverket att, i samarbete med andra myndigheter och transportföretag m.fl. , på lämpligt sätt informera allmänheten om rapporteringsplikten. Likaså får på administrativ väg regleras hur blanketter skall tillhandahållas, avlämnas m.m.
Sammanfattningsvis föreslår vi att det vid in- eller utförsel av kontanter överstigande 50 000 kronor skall avlämnas särskild valuta- rapport till tullmyndighet och att myndigheten har rätt att kontrollera att innehållet i avlämnad deklaration stämmer med de faktiska för- hållandena (identitetskontroll, kontrollräkning). Vidare har tulltjänste- man rätt att under högst sex tirmnar kvarhålla medel som påträffas hos resenär som inte fullgjort sin rapporteringsskyldighet om det finns anledning anta att medlen härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag och medlen behövs för utredningen eller det finns risk för att de undanskaffas. Om det är av synnerlig vikt för utred- ningen får medlen kvarhållas i ytterligare sex timmar. Tullmyndighet skall genast meddela finanspolisen om man påträffar medel som det finns anledning att anta härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag. En icke fullgjord rapporteringsplikt och oriktigt uppgiftslämnande kan straffas med dagsböter.
3.7. Penningtvättsbrott och sanktionsfrågor
3 .7 . 1 Inledning
I vårt utredningsuppdrag ingår även frågan om sanktioner mot åtgärder som utgör penningtvätt. Vi har, bl.a. mot bakgrund av direktivens utformning, valt att dela upp sanktionsfrågorna i två grupper. Till den första har vi hänfört åtgärder mot de företag som skall omfattas av den nya penningtvättslagen samt mot de som arbetar inom sådana företag. Den andra gruppen omfattar åtgärder mot pen- ningtvättaren själv och kretsen kring denne. Denna kategori behandlas i avsnitt 3.7.3. Våra direktiv är olika utformade i dessa delar. Såvitt gäller de som medverkar i penningtvättsåtgärder, således grupp två ovan, kan vi gå in på så centrala avsnitt i strafflagstiftningen som häleribestämmelsema. För den första gruppen ger direktiven inte fullt samma handlingsfrihet.
3.7.2. Sanktioner mot företagen och där verksamma personer
3721. Nuläget
I våra direktiv anges att vi bör överväga om det är motiverat att i PTL införa sanktioner — rättsliga eller administrativa — mot den som bryter mot lagens bestämmelser om uppgiftsskyldighet m.m. I så fall bör sanktionerna utformas så att de går att tillämpa såväl mot fysiska som mot juridiska personer. I denna del skall vi beakta det arbete som sker i Utredningen om företagsbot (Ju 1995:06).
Av direktiven framgår vidare att vi, avseende sanktioner mot pen— ningtvätt, skall ta hänsyn till att kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelser av olika normer i samhället bör användas med försiktighet (se prop. 1994/95:23 —- Ett effektivare brottmålsför— farande).
Av EG:s penningtvättsdirektiv (se avsnitt 1.3. 1) följer bl.a. att medlemsstaterna skall se till att de företag som omfattas av direktivet identifierar sina kunder, att företagen granskar alla transaktioner som kan ha samband med penningtvätt, att företagen, deras styrelseledamö- ter och anställda rapporterar misstänkta transaktioner, att företagen avstår från att utföra en transaktion beträffande vilken misstanke uppstått till dess behörig myndighet underrättats, att företagen, deras styrelseledamöter och anställda inte upplyser kunden om att rapporte- ring har skett samt att företagen inför rutiner för internkontroll och utbildar de anställda.
Enligt artikel 14 i penningtvättsdirektivet skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som behövs för en fullständig tillämpning av alla be— stämmelser i direktivet och särskilt föreskriva vilka påföljder som skall gälla vid överträdelse av regler som antagits på grund av direktivet. De påföljder som skall införas skall gälla för det fall att brott sker mot någon av den nya penningtvättslagens bestämmelser. Ett företag som inte har interna rutiner, inte utbildar sin personal, inte bevarar handlingar osv. skall således påföras någon typ av påföljd. Påföljderna skall inte bara träffa företagen utan även deras styrelseledamöter och anställda.
Något straffansvar föreslogs inte i PTL för den som bryter mot lagens bestämmelser. De sanktionsmedel som står till buds är i stället de regler som finns i lag eller avtal på det arbetsrättsliga området samt de sanktioner som Finansinspektionen förfogar över i sin tillsynsverk- samhet (prop. 1992/93:207 s. 11).
I en motion till riksdagen (1992/93:Ju24) anfördes att det var nödvändigt med långtgående straffsanktioner för att förhindra att den
svenska finansmarknaden användes för penningtvätt. Straffansvar föreslogs därför införas i kombination med möjligheten att använda företagsbot för banker och andra inrättningar som genomför transak- tioner i strid med lagens bestämmelser. Motionen avstyrktes av justitieutskottet, som i sitt av riksdagen godtagna betänkande, bl.a. hänvisade till gällande lagstiftning om häleri och företagsbot (1992/93zJuU37). I övrigt ansågs Finansinspektionens tillsyn, liksom de regler som finns i lag och avtal på arbetsrättens område, vara garantier nog. Utskottet hänvisade också till den rekommenderade restriktiviteten i fråga om nykriminalisering.
EFTA Surveillance Authority (ESA) undersökte under år 1994 hur Sverige hade införlivat EG:s penningtvättsdirektiv i det svenska rättssystemet. Efter genomgång av de svenska penningtvättsbestämmel— serna företog ESA ett besök i Sverige i november 1994. ESA ifrågasatte om Sverige hade införlivat artikel 14 i penningtvätts- direktivet på ett riktigt sätt. I en skrivelse den 18 november 1994 anmodades Sverige av ESA att kommentera införlivandet av artikel 14 avseende påföljder. ESA uppmanade, trots att artikel 14 inte specifice- rar vilken typ av påföljder som skall användas, Sverige att anta påföljdsbestärrunelser i form av böter eller fängelse vid brott mot bestämmelserna i PTL. ESA angav två anledningar till att det bör vara böter och möjligen fängelse som utgör påföljd enligt direktivet. För det första förband sig samtliga EU-länder, när direktivet antogs, att vidta alla nödvändiga förändringar i resp. strafflagstiftning för att på så sätt uppfylla kraven. För det andra har Island, Norge och Österrike infört bestämmelser om böter som påföljd vid brott mot resp. lands bestämmelser om penningtvätt. I Norge kan även fängelsestraff användas vid grov brottslighet. I ett svar till ESA angav Sverige i december 1994 att en undersökning om PTL skulle vidtas för att göra lagen mer effektiv. Undersökningen skulle koncentreras på påföljds- frågan. Övervakningen av hur Sverige har införlivat penningtvätts- direktivet har, efter att Sverige blev medlem i EU, övertagits av EU- kommissionen.
3.7.2.2 Olika sanktionsformer
Vad som nu är aktuellt för oss är sådana sanktioner som skall träffa företag eller där verksamma som inte uppfyller de administrativa krav som lagen och Finansinspektionens föreskrifter ställer. Exempel på sådana krav är att identitetskontrollen av kunderna sker på rätt sätt, att handlingarna som använts vid identitetskontrollen bevaras enligt bestämmelsema, att gransknings- och uppgiftsskyldigheten fullgörs, att
meddelandeförbudet inte överträds samt att företagen har tillräckliga interna rutiner och ser till att de anställda får behövlig utbildning. Överträdelser i dessa delar kan göras av såväl företaget som där verksam personal.
En jämförelse kan göras med de sanktioner som finns vid över- trädelser 1 samband med insiderhandel, marknadsföring eller 1 arbets- miljölagstiftningen. Även företagsboten är av intresse.
Insiderlagstiftningen
Enligt 22 & insiderlagen (1990: 1342), i dess lydelse före den 1 januari 1997, skulle den dömas till böter eller fängelse i högst sex månader som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgjorde anmälnings- eller uppgiftsskyldighet. I ringa fall skulle inte dömas till ansvar. Denna ordning har numera övergivits och ersatts med ett avgiftssystem.
I förarbetena till de nya reglerna om otillbörlig kurspåverkan och vissa insiderfrågor fördes ett resonemang om att avkriminalisera förseelser mot anmälnings- eller uppgiftsskyldigheten enligt insider— lagen (prop. 1995/96:215 s. 46 f.). Som skäl för en avkriminalisering angavs följande. För att uppgifterna i insiderregistret skall bli fullständiga och korrekta krävs att anmälningar länmas på föreskrivet sätt. Om anmälningsskyldigheten inte fullgörs kan detta ha stor betydelse vid utredningar om misstänkt insiderbrottslighet. En utebliven anmälan på grund av glömska eller rent förbiseende är närmast att betrakta som en förseelse av ordningskaraktär även om anmälningsskyldigheten som sådan är av stor vikt. Detta var, enligt förarbetena, något som talade för att det i stället för straff infördes en särskild avgift för underlåten anmälan. En avgift ansågs dessutom vara mer effektiv än ett bötesstraff genom att avgiften kan tas ut i närmare anslutning till överträdelsen. I vart fall skulle detta gälla om avgiften beslutades av Finansinspektionen. Detta skulle också ligga väl i linje med uppfattningen att förseelser med lågt straffvärde bör avföras från det kriminaliserade området för att rättsväsendets resurser skall kunna användas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.
I förarbetena togs även frågan om prövningen av avgiftsskyldigheten skulle läggas på domstol eller på administrativ myndighet upp, varvid bl.a. följande anfördes. Frågan hänger samman med vad som bör gälla för det subjektiva rekvisitet. De överträdelser som det är fråga om är sådana att det får anses föreligga en presumtion för att i vart fall oaktsamhet normalt föreligger. Som regel kan man utgå från att den personkrets det handlar om huvudsakligen känner till de regler som gäller på området. Regeringen fann därför inga invändningar mot ut-
redningens förslag om en övergång till strikt ansvar. Det förutsätts att den nya regeln blir förhållandevis lättillämpad i flertalet fall. Be- slutanderätten bör därför kunna läggas på Finansinspektionen. Genom att inspektionens beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol tillgodoses rättssäkerhetsaspekterna på ett tillfredsställande sått.
Numera kan således Finansinspektionen, under vissa förutsättningar, besluta att en särskild avgift skall tas ut. Den särskilda avgiften beräknas, enligt den nya 22 å som trätt i kraft den 1 januari 1997, till viss procentsats av vederlaget vid affärstransaktionen. Avgiften är dock lägst 15 000 och högst 350 000 kronor. Avgiften kan tas ut av personer som har insynsställning i företaget. Sådana personer kan vara verkställande direktören, vice verkställande direktören, ledamöterna och suppleantema i styrelsen samt företagets revisorer och revisors- suppleanter. Av den nya 26 & följer att Finansinspektionens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Marknadsstörningsavgift
En näringsidkare får, enligt 22 & marknadsföringslagen (1995z450), åläggas att betala en särskild avgift (marknadsstörningsavgift) om näringsidkaren eller någon som handlar på dennes vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vissa bestämmelser i lagen. Det är här inte fråga om något strikt ansvar. Marknadsstörningsavgiften skall, enligt 24 & marknadsföringslagen, fastställas till lägst 5 000 kronor och högst 5 miljoner kronor. När det gäller beräkning av avgiften hänvisades i förarbetena (prop. 1994/95:123 s. 105 f.) till det nära sambandet mellan konkurrens- och marknadsföringsfrågor. Reglerna utformades därför på ett enhetligt sätt på de båda områdena. I lagen anges vissa generella riktlinjer. Det blir därefter domstolarnas sak att närmare fastställa hur avgiftens storlek skall beräknas. Talan om marknadsstörningsavgift väcks, enligt 39 åmarknadsföringslagen, vid Stockholms tingsrätt av Konsumentombudsmannen.
Enligt 8 kap. 1—2 55 arbetsmiljölagen (197711160) skall den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte följer vissa angivna bestämmelser i lagen eller som bryter mot föreläggande, förbud eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen dömas till böter. I vissa fall kan det även dömas till fängelse. Sedan den 1 oktober 1994 har emellertid Arbetarskyddsstyrelsen en möjlighet att föreskriva att en särskild
avgift (sanktionsavgift) skall betalas om en överträdelse har skett av en föreskrift av visst slag (8 kap. 5—10 55 arbetsmiljölagen). Avgiften skall påföras den verksamhet där överträdelsen skedde. Om det för överträdelsen har utfärdats föreskrift om sanktionsavgift skall straff inte kunna dömas ut.
I förarbetena vid införandet av sanktionsavgiften (prop. 1993/94: 186 s. 46 ff.) anfördes bl.a. följande. Straff, dvs. böter och fängelse, kan endast fysiska personer dömas till. För brott som begås i närings— verksamhet kan sålunda endast den fysiska person som har det straffrättsliga ansvaret dömas. För att göra sanktionssystemet mer effektivt förordade regeringen att det i arbetsmiljölagstiftningen infördes en möjlighet att föreskriva sanktionsavgifter för överträdelser mot vissa föreskrifter. Härvid avsågs en konstruktion med strikt ansvar där avgifter kan påföras den verksamhet där överträdelsen skedde. Härigenom behöver det inte beläggas hos vem inom en organisation uppsåtet eller oaktsamheten bakom överträdelsen närmast är att söka. De områden som ansågs lämpliga att införa sanktionsav— gifter på var överträdelser av föreskrifter om formella förfaranden eller preciserade åtgärder där överträdelsen är direkt straffbelagd i arbetsmiljölagen och inte förutsätter förelägganden eller förbud. Det är när man klart kan presumera att överträdelser inte förekommer annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet och där det relativt lätt kan fastställas om en överträdelse har skett eller inte som området är lämpligt för sanktionsavgifter. Regeringen framhöll att sanktions— avgifter framstår som mindre lämpliga när det gäller upprättande av handlingsplaner och andra krav som gäller internkontroll. Om ett system med sanktionsavgifter införs med sikte på internkontrollen riskerar man att intresset förskjuts från innehållet i kontrollen som helhet till de direkt sanktionerade förfarandena. Det är ett oavvisligt krav att avgiftsbeloppet kan beräknas på förhand och inte fastställas i efterhand med utgångspunkt från omständigheterna i det enskilda fallet. Innan avgiften påförs behövs emellertid en prövning av om en överträdelse faktiskt har ägt rum. Eftersom avgiften ligger vid sidan om straffansvaret förordade regeringen att frågan om utdömande av sanktionsavgiften prövas av länsrätt. När det gäller frågan om att ha kvar möjligheten att väcka åtal på det område där sanktionsavgifter kommer att gälla gjorde regeringen den bedömningen att det allmänt sett är mindre lämpligt att ha två parallella sanktionssystem. Sank- tionsavgifterna ansågs vara en tillräcklig reaktion från samhällets sida inom det avgränsade området.
Företagsbot
Reglerna rörande företagsbot finns i 36 kap. BrB. Företagsbot skall åläggas näringsidkare vid brott som har begåtts i näringsverksamhet, om brottsligheten inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvarligt slag och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kan krävas av honom för att förebygga brottsligheten. Företagsboten skall fastställas till lägst 10 000 kronor och högst 3 miljoner kronor.
En särskild utredare är tillsatt för att utarbeta förslag till ett effektivt sanktionssystem såvitt avser brott inom näringsverksamhet. Utredaren skall överväga om ett system med företagsbot bör ersättas med ett ansvarssystem med straff som riktar sig mot juridiska personer (Ju 1995:06). Vid kontakt med utredningen har framkommit att den överväger att föreslå att bestämmelserna om företagsbot ersätts med bestämmelser om straffansvar för juridiska personer. Ett sådant förslag skulle innebära att en juridisk person i vars verksamhet ett brott har begåtts skall dömas till straff enligt bestämmelser i BrB. Straffet för en juridisk person föreslås vara böter. Enligt utredningens över- väganden kommer straffansvaret för juridiska personer, till skillnad från bestämmelserna om företagsbot, inte att gälla samtliga straffbe- stämmelser, utan enbart sådana bestämmelser som särskilt väljs ut. Som ett led i arbetet har utredningen gjort en genomgång av samtliga straffbestänunelser och utformat ett förslag till urval. De bestämmelser som omfattas av urvalet är huvudsakligen straffbestämmelser i näringsreglerande författningar, beträffande vilka principerna om s.k. företagaransvar är centrala för tillämpningen. Det torde ligga i linje med Företagsbotsutredningens förslag att eventuella straffbestämmelser som riktas till verksamhet inom juridiska personer och som rör företagens ansvar för tillsyn och kontroll av att penningtvätt inte förekommer, omfattas av bestämmelser om straffansvar för juridiska personer. Utredningsarbetet beräknas vara slutfört tidigast under våren 1997.
37.23. Vårt ställningstagande
Vi har övervägt att införa en sanktionsavgift mot de företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penningtvättslagen. Vi lägger dock inte fram något förslag i denna del utan hänvisar i stället till Banklagskommittén (Fi 1995:09) som utreder bl.a.
Finansinspektionens nuvarande sanktionsmöjligheter. Däremot föreslår vi att vissa grövre överträdelser begångna av enskild person verksam inom ett uppgiftsskyldigt företag skall straffbe- läggas.
En första fråga är givetvis om det finns något verkligt behov av nya sanktionsformer gentemot de berörda företagen och dem som är verksamma där. Under vårt utredningsarbete har framkommit att det stora flertalet berörda företag synes lojalt leva upp till PTL:s krav och Finansinspektionens föreskrifter. Inte heller har vi kunnat konstatera annat än att företagen har väl fungerande relationer inte bara gentemot inspektionen utan även i förhållande till finanspolisen. Vi är självfallet väl medvetna om att de berörda företagen har ett eget intresse i saken. Åtgärder som kan misstänkas utgöra penningtvätt eller annars vara av tvivelaktig karaktär kan ju även skada ett företags ekonomi eller allmänna anseende.
Mot bakgrund av det nu sagda kan hävdas att dagens sanktioner, dvs. Finansinspektionens sanktionsmöjligheter och sanktioner inom det arbetsrättsliga området, skulle vara tillräckliga och införandet av nya en överloppsgärning.
Enligt gällande regler kan Finansinspektionen under vissa förutsätt- ningar återkalla ett företags auktorisation eller, om det anses till- räckligt, meddela varning. Dessa sanktioner kan i och för sig anses något trubbiga. Fall kan tänkas där en återkallelse är en väl drastisk åtgärd och en varning alltför svag. Nu ser emellertid Banklagskom- mittén över även denna del. Efter vad vi erfarit torde den utredningen inte inom den tid vårt arbete pågår hinna göra några slutliga ställ- ningstaganden. Vi anser dock — mot bakgrund av våra direktiv och de internationella åtagandena — det ofrånkomligt att redan nu ta upp en diskussion om en speciell penningtvättssanktion.
De regler på arbetsrättens område som nu kan tillämpas är närmast lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). LAS gäller för arbets- tagare i allmän eller enskild tjänst men däremot inte för styrelseleda- möter. En arbetstagare kan sägas upp om det föreligger saklig grund för uppsägning resp. avskedas om han grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren. Att det på arbetsrättens område
föreligger avtal som reglerar sanktioner mot företag eller anställda har inte framkommit.
Ett första alternativ skulle som sagt vara att anse dessa sanktions- möjligheter tillräckliga. Så ansågs vara fallet i förarbetena till PTL och även av en majoritet i riksdagsutskottet (1992/931JuU37). Vi vill också erinra om vad som tidigare anförts om restriktivitet i fråga om nykriminalisering. Till bilden hör att det nya penningtvättsbrott som vi föreslår även kan träffa personer som hör till de berörda företagen, alltifrån verkställande direktören till kassörskan.
De skäl som främst skulle tala för nya sanktioner är följande. Att berörda företag och deras personal för närvarande lojalt följer lag och föreskrifter utgör ingen garanti för framtiden. Det kan också vara till fördel för företagen att kunna hänvisa till att de riskerar kännbara sanktioner om de inte följer lagens föreskrifter.
Vidare omfattas från den 1 januari 1997 även valutaväxlingsföre- tagen av PTL:s regler och hur förfarandet där kan utvecklas är ovisst. Att driva valutaväxlingsrörelse kräver inte tillstånd utan en anmäl- ningsskyldighet har ansetts tillräcklig. Vi har med tanke på tids- rarnarna inte haft möjlighet att undersöka om en sådan ordning är lämplig (se avsnitt 3.2.1). Valutaväxlingsföretagen står inte under direkt tillsyn av Finansinspektionen. Inte heller alla här i riket verksamrnrna filialer till utländska företag står under Finansinspektio- nens direkta tillsyn (se bl.a. 1 kap. 5 5 och 7 kap. 8—9 åå BRL, 1 kap. 3 c 5 och 6 kap. 6 a—b 55 lagen om värdepappersrörelse samt 2 kap. 9—10 55 och 5 kap. 9—10 55 lagen om kreditmarknadsbolag). För att få ett effektivare system ur brottsbekämpningssynpunkt måste även sådana filialer kunna fångas in. I annat fall uppkommer en betänklig lucka.
Eftersom LAS endast träffar arbetstagare så innebär det att bl.a. styrelseledamöter och verkställande direktörer inte utan vidare kan drabbas av någon arbetsrättslig sanktion för det fall att de kan anses ansvariga för att de själva eller företaget inte följer bestämmelserna i PTL. Ett eventuellt nytt sanktionssystem bör utformas så att även dessa grupper kan nås.
Härtill kommer med stor tyngd de internationella åtagandena vilka omnämnts i det föregående. Enligt dessa är dagens sanktionssystem inte tillräckligt.
Vi vill redan nu påpeka att vi vid en sammanvägning av skälen som talar för införande av sanktioner gentemot de företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penningtvättslagen, inte funnit att de kan anses vara starkare än de som talar däremot. Därmed inte sagt att sanktioner gentemot företagen inte behövs. Om det skulle anses föreligga ett behov av sådana sanktioner kan lämpligheten av att införa
sanktionsbestämmelser som enbart kan användas i penningtvättssam- manhang ifrågasättas. För att få en enhetlig utformning av sanktions- möjligheterna synes det mer ändamålsenligt att den frågan ses över i ett större sammanhang, vilket nu görs av Banklagskommittén och Utredningen om företagsbot. Vi kommer därför inte att lämna något förslag när det gäller sanktioner gentemot företagen.
Eftersom vi kommer att ha slutfört vårt uppdrag före de ovan nämnda utredningarna vill vi, trots att något förslag inte lämnas, redogöra för de överväganden som vi har gjort när det gäller sanktio- ner. Avseende sanktioner gentemot personer som är verksamma inom företagen återkommer vi till detta i slutet av avsnittet.
När det gäller sanktionerna står valet mellan att införa straff eller sanktionsavgifter.
Enligt 1 kap. 3 & BrB är böter och fängelse straff. Endast fysiska personer kan dömas till straff. I 25 kap. BrB finns bestämmelser om böter. Av 1 & följer att böter skall dömas ut, enligt vad som är föreskrivet för brottet i fråga, i dagsböter, penningböter eller normera- de böter. Härtill kommer reglerna i 36 kap. BrB om företagsbot.
Inom Justitiedepartementet upprättades i början av 1980-talet en promemoria i vilken de sanktionsavgifter som då fanns i olika lagar genomgicks (prop. 1981/82:142 s. 77 ff.). I promemorian delades sanktionsavgifterna upp i två kategorier, nämligen straffavgifter och vinstbegränsande avgifter. Med straffavgifter förstås därvid avgifter som uteslutande har ett bestraffande syfte. Vinstbegränsande avgifter angavs ha utformats mot bakgrund av bl.a. ett intresse att dra in en vinst som annars skulle kunna uppkomma till följd av en överträdelse av de bestämmelser till vilka de är knutna. Avgifter av det här slaget kan tillämpas mot såväl juridiska som fysiska personer. Utan att lägga något lagförslag angavs i propositionen vissa riktlinjer som borde gälla vid införandet av vinstbegränsande avgifter. Riksdagen lämnade dessa riktlinjer utan erinran (bet. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328).
I de avseenden som nu är av intresse innebär uttalandena huvud- sakligen följande. Ett avgiftssystem kan vara en ändamålsenlig lösning i de fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller be- sparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall är när den ekonomiska fördelen av en isolerad företeelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, samtidigt som samhällets behov av skydd på det aktuella området är så framträdande, att inte bara den ekonomiska fördelen i det särskilda fallet utan redan utsikten till vinst eller besparing bör neutraliseras. Avgifter bör få förekomma endast inom speciella och klart avgränsade områden. Bestämmelserna om beräk- ning av avgiften bör i möjligaste mån konstrueras så att de utgår från
ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen — en parameter — som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skall bli i det särskilda fallet. Normalt bör regeln konstrueras så att avgiften motsvarar den genomsnittliga vinsten av överträdelsen. Om det bedöms angeläget att neutralisera redan utsikten till vinst bör det emellertid inte finnas något hinder mot att låta avgiften utgå enligt grunder som leder till väsentligt högre avgiftsbelopp. Särskild prövning bör ske av om uppsåt eller oaktsamhet skall förutsättas för avgiftsskyldighet eller om sådan skyldighet kan bygga på strikt ansvar. I det förra fallet bör prövningen ligga på domstol men i det senare fallet kan åläggandet av avgiftsskyldigheten i viss utsträckning överlämnas till administrativ myndighet. För en regel som bygger på strikt ansvar bör det av rättssäkerhetsskäl förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. I sådana fall bör även undantagsregler införas. Dessa bör så långt som möjligt vara preciserade så att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd. Samma sak bör gälla för regler som ger möjlighet till jämkning av beloppet.
En sanktionsavgift av administrativ art medför med tanke på det av oss föreslagna penningtvättsbrottet att penningtvättsfrågor skulle kunna hamna i såväl allmän domstol som i allmän förvaltningsdomstol. Nu är detta ingen ny situation utan förekommer redan i dag på andra håll. Parallella sanktionssystem förekommer i arbetsmiljölagstiftningen och i skattesammanhang genom reglerna om skattetillägg enligt taxerings- lagen (1990:324), där prövning görs av allmän förvaltningsdomstol, jämfört med reglerna i skattebrottslagen (1971 :69) där prövningen av en motsvarande fråga kan förekomma i allmän domstol. I arbetsmiljö- lagen föreskrivs, som tidigare nämnts, att böter enligt 8 kap. 2 5 andra stycket inte skall utdömas om det för Överträdelsen har utfärdats föreskrift om sanktionsavgift enligt 5 få.
Vill man undvika olägenheten med parallella sanktionssystem kan det därför införas t.ex. ett bötesbrott vid överträdelser av den nya penningtvättslagens bestämmelser om identitetskontroll, bevarande av handlingar, gransknings- och uppgiftsskyldighet, meddelandeförbud samt kravet på interna rutiner och utbildning. Likaså kan man överväga ett bötesbrott för det fall att Finansinspektionens föreskrifter eller förelägganden som utfärdas med stöd av lagen inte följs. Ett bötesbrott kan emellertid enligt dagens regler inte införas för företagen som sådana utan endast för de inom företagen verksamma personerna. Så skulle dock kunna bli fallet med det system som Företagsbotsutred- ningen arbetar med.
De regler som nu är aktuella ur sanktionssynpunkt är av administra-
tiv karaktär. Företagen har åligganden som följer av penningtvätts- lagstiftningen eller av Finansinspektionens föreskrifter. Dessa ordningsföreskrifter utgör en bas för att möjliggöra en effektiv bekämpning av penningtvätt. Det är därför viktigt att i förekommande fall kunna ingripa direkt mot ett företag som inte följer gängse rutiner. Orsakerna till att så inte sker kan givetvis vara flera, alltifrån bristande vilja till slarv. Även om läget i dessa delar i dag är helt tillfredsstäl- lande kan man inte bortse från att det i framtiden kan uppkomma behov av ett snabbt ingripande mot ett försurnligt företag. Detta talar för att det i stället för straff införs en särskild avgift i dessa fall. En avgift torde dessutom vara mer effektiv än ett straff genom att avgiften kan tas ut i närmare anslutning till överträdelsen. Detta gäller i vart fall om avgiften beslutas av en förvaltningsmyndighet. En sanktionsav- gift skulle således kunna införas för de fall ett företag inte följer givna ordningsbestämmelser.
En ny sanktion bör ligga inom Finansinspektionens ansvarsområde. För detta talar inte bara inspektionens kompetens utan även möjlig- heterna till ett snabbt ingripande. Frågan blir då sanktionsavgiftens närmare utformning. En ny avgift måste vara någorlunda enkel att beräkna, detta inte bara för att uppfylla rimliga krav på förutsebarhet utan även för att möjliggöra en snabb och smidig överprövning.
Som nämnts i det föregående skulle en ny sanktionsavgift kunna komma till användning i sådana fall där ett företag bryter mot ordningsbestämmelser i penningtvättslagstiftningen eller föreskrifter som Finansinspektionen utfärdat med stöd av den lagstiftningen. Sanktionsavgiften skulle således ha ett klart avgränsat område. Detta skulle givetvis inte hindra att inspektionen även i penningtvättsfall begagnar nu gällande möjlighet att exempelvis meddela varning.
De överträdelser som närmast kan bli aktuella är sådana som avser åsidosättande av skyldigheten att ha erforderliga gransknings- och säkerhetsmtiner. Hit hör även underlåtenhet att bevara handlingar eller att sörja för behövliga utbildningsinsatser. Gemensamt för dessa fall är att företagen har ett strikt ansvar för åtgärderna i fråga. Ett företag, som åsidosätter sina skyldigheter i dessa delar, kan eventuellt göra vissa ekonomiska vinster. Dessa är emellertid knappast mätbara och i vart fall inte lämpliga som mätare för en sanktionsavgift. Den modell som används i insiderlagstiftningen — där avgiften beräknas till viss procent av ett vederlag — torde således inte vara användbar för vårt vidkommande.
Inte heller marknadsstörningsavgiften skulle passa våra syften. Den går inte att räkna ut i förväg utan detta är en uppgift för de allmänna domstolarna. Detsamma gäller avgift enligt arbetsmiljölagen. Denna avgift är knuten till överträdelser av olika slag. Vi har funnit det
mindre lämpligt att arbeta med olika tariffer för olika slag av överträdelser. Det torde vara svårt att väga t.ex. bristande gransk- ningsrutiner mot underlåtna utbildningsinsatser osv. Läget torde vara ett annat i fråga om arbetsmiljön.
Milj öbalksutredningen har föreslagit att det införs en miljösanktions- avgift som skall betalas av fysisk eller juridisk person som vid utövning av näringsverksamhet överträder generella föreskrifter m.m. (SOU 1996:103). Avgiften, som skall uppgå till lägst 5 000 och högst 500 000 kronor, skall stå i proportion till överträdelsens allvar och till betydelsen av den bestämmelse som har överträtts. Avgiftens storlek i det enskilda fallet skall bestämmas med ledning av tariffer som upprättas av Statens naturvårdsverk och fastställs av regeringen. Det är tillsynsmyndigheten som skall pröva frågan om påförande av miljösanktionsavgift. Det beslut som myndigheten fattar skall gälla som domstols dom men skall kunna överklagas till miljödomstol. Enligt vår mening skulle denna lösning för vårt vidkommande vara behäftad med samma nackdelar som den närmast föregående.
Eftersom en sanktionsavgift som kan bestämmas på förhand är att föredra är inte heller företagsboten något alternativ.
De finansieringsregler som i dag finns inom bankvärlden skulle dock kunna vara en lämplig utgångspunkt för bestämmandet av avgiftens storlek. Enligt 56 a & bankrörelseförordningen (1987:647) får avgifter tas ut vid prövning av ansökningar eller anmälningar enligt de olika banklagarna. En annan modell skulle vara att beräkna avgiften på liknande sätt som i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Nu skall emellertid en sanktionsavgift inte bara träffa banker utan även andra grupper som tillhör den uppgiftsskyldiga kretsen.
Enligt vår mening ger en anknytning till omsättningen den lärnpli— gaste utgångspunkten. Enligt förordningen (1995:1116) om finansie— ring av Finansinspektionens verksamhet skall företagen årligen betala en avgift som beräknas i procent med utgångspunkt i balansomslut— ningen för närmast föregående räkenskapsår. Avgiftens storlek, som går att bestämma på förhand, skall fastställas av Finansinspektionen. Ett liknande system kan vara lämpligt i fråga om sanktioner i penning- tvättssamrnanhang.
Genom att knyta an till omsättningen fångar man in en del av det som en avgift skall beakta. Bristande säkerhetsmtiner måste typiskt sett vara allvarligare ju större företaget är. Helt säkert är detta givetvis inte — stora brister i ett mindre företag kan ju också jämföras med små brister i ett stort företag.
Om man vill ha en snabbverkande sanktion kan det inte gärna komma i fråga med annat än en i förväg beräkningsbar schablon. En sanktionsavgift skulle därför kunna bestämmas med ledning av
omsättningen. Till grund för beräkning kan tas de regler som finns i den nyss nämnda förordningen om finansieringen av Finansinspektio- nens verksamhet.
De företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penning- tvättslagen skulle kunna träffas av sanktionsavgiften. När det sedan gäller vilka överträdelser som skulle kunna omfattas av den nya sanktionsavgiften är två lösningar tänkbara. Den ena är att låta avgiften täcka alla överträdelser mot den nya penningtvättslagen och Finansinspektionens föreskrifter. Den andra är att lyfta fram över- trädelser av allvarligare natur. Den första lösningen kräver att avgiften kan anpassas mer efter överträdelsens omfattning, den andra medger ökad schablonisering. Härtill kommer att en avgift i första hand skulle vara riktad mot företagen som sådana och att sanktionen därför måste begränsas till vad som företagen rimligen kan åtgärda. Enskilda personers överträdelser kan ett företag bara lastas för om dessa beror på bristfälligheter hänförliga till företaget. En sanktionsavgifts uppgift kan också sägas vara av vitesliknande natur, nämligen att utgöra ett hot för att framtvinga ett visst beteende. Av det nu sagda följer att en- bart mer grundläggande brister bör åtgärdas genom en ny sanktions- avgift.
En sanktionsavgift skulle således kunna användas om ett företag trots påpekande från Finansinspektionen brister vad gäller gransk- nings- och uppgiftsskyldigheten. Likaså skulle en avgift på motsvaran- de sätt kunna komma 1 fråga om ett företag inte har de säkerhets- och utbildningsrutiner som föreskrivs. Övriga överträdelser, t. ex. att inte bevara handlingar på rätt sätt, skulle inspektionen 1 stället få bemästra
enligt nuvarande regler.
Något förslag till sanktioner gentemot företagen lägger vi, som angetts ovan, inte fram.
Det nu sagda har rört åtgärder mot företagen som sådana. En återstående fråga blir då vad som skall gälla om — trots att företaget gjort allt vad som krävs i fråga om säkerhetssystem, rutiner, ut— bildning m.m. — någon i företaget verksam person överträder vad som föreskrivs i den nya penningtvättslagen eller i inspektionens föreskrifter. Av störst praktisk betydelse här torde vara att bryta mot bestämmelserna i den nya penningtvättslagen om meddelandeförbud, granskningsskyldighet eller underlåtenhet att lämna uppgifter till finanspolisen.
Vid denna bedömning får man beakta att vi föreslår ett nytt pen- ningtvätts- och rådgivningsbrott. I flagranta fall torde i företagen verksamma personer i ledande ställning kunna fångas in med dessa nya brott. Även olika former av trolöshetsbrott kan tänkas förekomma. Vi anser dock att överträdelser mot föreskrifter om meddelandeförbud,
granskningsskyldighet eller underlåtenhet att lämna uppgifter till finanspolisen vara av så allvarlig natur att en kriminalisering är ofrånkomlig. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot dessa föreskrifter skall kunna ådömas böter eller i försvårande fall fängelse upp till sex månader. Som försvårande omständigheter kan tänkas att någon under längre tid lämnat ut information eller att så skett av någon i ansvarig ställning. Förrnildrande omständigheter vid straffrnätningen kan vara sådana som att företaget inte byggt upp erforderliga rutiner, gett tillfredsställande information osv.
Vi är väl medvetna om att vårt förslag kan anses ”halta” något eftersom vi inte föreslår några sanktioner gentemot företagen. Detta skulle möjligen kunna repareras genom att våra sanktionsbestämmelser träder i kraft samtidigt som Banklagskommitténs förväntade förslag om sanktionsmöjligheter för Finansinspektionen. Enligt värt för- menande kan emellertid ett sådant dröjsmål knappast anses befogat då vårt förslag medför kriminalisering av uppsåtliga brott. Den dis- krepans som uppkommer får därför godtas under den förhållandevis korta tid som det är fråga om.
3.7.3. Penningtvättsbrott och rådgivning vid sådan brottslighet
Vi föreslår att ett särskilt penningtvättsbrott införs i den nya pen- ningtvättslagen. Bestämmelsen kriminaliserar den som tar sådan befattning med medel som härrör från brott eller brottslig verk- samhet av allvarligare slag som är ägnad att dölja denna egenskap hos medlen. Påföljden för penningtvättsbrott är fängelse i högst två år. En ringa grad av brottet, penningtvättsförseelse, införs liksom ett grovt penningtvättsbrott. Vidare straffbeläggs grovt oaktsarn rådgivning som främjar möjligheterna för annan att begå penningtvättsbrott eller penningtvättsförseelse.
3.7.3.1 Inledning
Vårt utredningsuppdrag innebär att vi skall förbättra förutsättningarna för att bekämpa den del av den ekonomiska brottsligheten som består i penningtvätt. Den lagstiftning som hittills genomförts med detta syfte är dels 1991 års ändringar i hälerireglema, dels 1994 års PTL. Den förstnämnda lagstiftningen riktar sig inte bara mot penningtvätt utan har en vidare inriktning. PTL är däremot en renodlad lagstiftning mot
penningtvätt.
I det följande belyses huvuddragen i hälerilagstiftningen. Även om vi inte avser att föreslå ändringar i hälerilagbestämmelsema har pen- ningtvätt en klar släktskap med de reglerna varför en redogörelse för dessa kan vara motiverad. I avsnitt 3.7.3.3 återfinns våra övervägan- den och förslag.
3.7.3.2 Hälerilagstiftningen
Av 9 kap. 6 & första stycket 1 BrB framgår att en person kan göra sig skyldig till häleri om han tar befattning med något som är frånhänt annan genom brott på ett sätt som är ägnat att försvåra ett återställande —— sakhäleri. Förbrottet till sakhäleri kännetecknas av att något blivit någon frånhänt. Att förfarandet är ”ägnat att försvåra ett återställande” omfattar t.ex. att mottaga, dölja, avyttra eller omarbeta saken. Försäljning år att anse som häleri även om köparen inte fått saken i sin besittning.
Genom en lagändring år 1980 infördes ett nytt andra stycke i 9 kap. 6 & BrB, vilket gäller fall då gärningen begås i näringsverksamhet eller såsom led i en verksamhet, som bedrivs vanemässigt eller annars i större omfattning — näringshäleri. Enligt denna bestämmelse kan under vissa förutsättningar ansvar för häleri komma i fråga fastän det inte är styrkt att ett förbrott har förövats. Syftet med bestärmnelsen är framför allt att komma åt den etablerade häleribrottsligheten. För ansvar krävs att egendomen skäligen kan antas vara frånhänd annan genom brott.
I 9 kap. 6 5 första stycket 2 BrB stadgas att den som bereder sig otillbörlig vinning av annans brottsliga förvärv kan dömas för häleri — vinningshäleri. Bestämmelsen syftar i första hand på att någon mottar något som inköpts för stulna pengar eller pengar som influtit för försålt tjuvgods eller sak som förvärvats för sådana pengar. Det avgörande är således att någon bereder sig vinning av annans före- gående brott.
Ett fjärde fall av häleri framgår av 9 kap. 6 & första stycket 5 BrB — fordringshäleri. Enligt denna bestämmelse kan den som genom krav, överlåtelse eller på annat liknande sätt hävdar genom brott tillkommen fordran dömas för häleri. Bestämmelsen syftar främst på s.k. efterocker.
Bestämmelserna om häleri, 9 kap. 6å BrB, förutsätter på den subjektiva sidan att det föreligger uppsåt som omfattar att visst förbrott har begåtts. De närmare omständighetema beträffande förbrottet behöver emellertid inte vara kända för hälaren. Även
eventuellt uppsåt är tillräckligt. Vidare innebär de svenska bestämmel- serna att ett oaktsamt förfarande kan föranleda straff enligt 9 kap. 7 & BrB. Detta går utöver vad narkotikabrottskonventionen kräver. Bestämmelserna omfattar emellertid inte egendom som undandragits beskattning, tull eller någon annan allmän avgiftsskyldighet. Beträffan- de förhållandet mellan häleri och medverkan till förbrottet gäller som huvudregel att gärningar förövade efter det att förbrottet avslutats bedöms som häleri medan tidigare gärningar bedöms som medverkan.
För att uppfylla narkotikabrottskonventionens krav (se avsnitt 1.2) infördes två nya häleriforrner i 9 kap. 6 5 första stycket 3 och 4 BrB, vilka trädde i kraft den 1 juli 1991.
Bestämmelsen i 9 kap. 6 5 punkt 3 BrB stadgar att den som otill— börligen främjar möjligheterna för annan att tillgodogöra sig egendom som härrör från brottsligt förvärv eller värdet av sådan egendom döms för häleri. Bestämmelsen har vissa likheter med vinningshäleri men gäller inte den som bereder sig själv vinning. Det brottsliga för- farandet består i att främja möjligheterna för annan att dra nytta av det brottsliga förvärvet. Främjandet skall med andra ord gå ut på att hjälpa någon att tillgodogöra sig tillgångar som härrör från brottslig verksamhet, t.ex. genom att gömma undan egendomen eller att omsätta den på ett sådant sätt att möjligheterna ökar för den andre att få behålla egendomen eller dess värde.
Det är inte varje befattning med brottsligt förvärvad egendom som föranleder ansvar utan främjandet måste även framstå som otillbörligt. Som otillbörligt främjande anses först och främst sådana förfaranden som mer eller mindre har till uttalat syfte att hjälpa den brottslige att dra nytta av sitt förvärv, såsom att hjälpa till att föra bort egendomen, att förvara den eller att anvisa gömställen för den eller hjälpa till att omsätta egendomen så att dess ursprung blir svårare att spåra. Exempel på otillbörliga förfaranden är att låta någon annan sätta in pengar på ens bankkonto eller disponera ens bankfack eller medverka vid en överlåtelse av brottsligt förvärvad egendom genom att ställa sig till förfogande som bulvan eller genom att låna ut sina identitetshand— lingar så att identiteten på den som gjort det brottsliga förvärvet kan hållas dold. Att ge råd om var egendomen lämpligen bör placeras för att undgå upptäckt kan följas av ansvar, även om den som stått för rådgivningen inte själv befattat sig med egendomen.
Punkt 3 är inte begränsad till egendom som har frånhänts annan utan i stället kan varje brott som innebär förvärv från någon utgöra förbrott. Med uttrycket egendom som härrör från brottsligt förvärv avses inte endast det konkreta brottsutbytet utan även egendom som har trätt i stället för det. Bestämmelsen kan även tillämpas på flera led i en kedja av olika personer.
En förutsättning för ansvar är att det kan styrkas en koppling mellan egendomen och den ursprungliga brottsligheten. I subjektivt hänseende krävs att gärningsmannen skall ha uppsåt som omfattar att egendomen härrörde från brott, samt att sådana omständigheter förelåg att hans handlande vid en objektiv bedömning framstår som otillbörligt. Däremot krävs inte att han själv gjort motsvarande bedömning. Eventuellt uppsåt är tillräckligt.
För häleri döms, enligt 9 kap. 6 5 första stycket punkt 4 BrB, den som med uppsåt att dölja egendomens ursprung medverkar till att bortföra, överlåta, omsätta eller vidta annan sådan åtgärd med egendom som härrör från brottsligt förvärv. I förhållande till punkt 3 föreligger den skillnaden att straffansvaret enligt punkt 4 inte är begränsat av något otillbörlighetsrekvisit. Har gärningsmannen haft uppsåt att dölja egendomens ursprung och har han i övrigt förfarit som sägs i punkt 4 kan han således dömas till ansvar även om förfarandet inte skulle vara att anse som otillbörligt. Dessutom krävs inte att gärningen faktiskt främjat den andres möjligheter att tillgodogöra sig egendomen. Ansvar förutsätter inte ett direkt uppsåt att dölja egen- domens rätta ursprung utan även indirekt och eventuellt uppsåt är tillräckligt.
Regler om häleriförseelse finns i 9 kap. 75 BrB. Paragrafen omfattar dels två fall av uppsåtliga gärningar, häleri som är ringa och en generell bestämmelse om befattning med misstänkt brottsgods, dels två bestärmnelser om oaktsamt förfarande.
Är ett häleribrott att anse som ringa skall det dömas för häleriför- seelse enligt 7 & första stycket. Enligt 7 5 andra stycket 1 skall, i annat fall än som avses i 6 (i andra stycket (näringshäleri), dömas för häleriförseelse om någon, på ett sätt som är ägnat att försvåra ett återställande, förvärvar eller mottar något som skäligen kan antas vara frånhänt annan genom brott. I 7 å andra stycket 2 har tagits in de fall då någon som avses i 6 & första stycket inte insåg men hade skälig anledning anta att brott förelåg. Enligt 7 5 andra stycket 3 skall med— verkan till förbrottet bedömas som häleriförseelse om den som medverkat vid det brott varigenom egendomen frånhändes annan inte insåg men hade skälig anledning att anta att brott förövades. Be- stämmelsen, som kom till för att förhindra godtyckligt olikartade bedömningar av närliggande förfaranden, utgör en komplettering endast till stadgandet om sakhäleri.
3 .7.3 . 3 Ett nytt penningtvättsbrott
En effektiv framtida bekämpning av penningtvätt kräver insatser på flera olika nivåer. I botten måste finnas regler om bl.a. de uppgifts- skyldiga företagens åligganden. Likaså måste sanktioner finnas för de fall företagen eller där verksamma personer inte fullgör sina skyldig- heter. Vi har emellertid funnit att även längre gående insatser är nöd- vändiga. För att på allvar kunna åtgärda penningtvätt fordras nämligen åtgärder som kan sägas vara mer direkt inriktade mot den krets som sysslar med denna företeelse som sådan, alltså inte bara de nyss nämnda företagen.
En ytterligare aspekt som bör anläggas i fråga om sanktioner är behovet av viss framförhållning. De erfarenheter som hittills vunnits ger en bild av ett ökande behov hos kriminella att omsätta brottsligt förvärvade pengar på ett sådant sätt som gör det möjligt att dölja deras ursprung och att investera dessa i en legal verksamhet. En ökande internationalisering och stora ekonomiska vinster av brottslig verksam- het föder ett växande behov av att kunna reinvestera medel i seriösa verksamheter genom penningtvätt i skilda former. Den tekniska utvecklingen har också gjort det möjligt att snabbt överföra medel mellan olika länder. Vi har inte funnit något som skulle tyda på annat än ett, både inom och utom landet, ökande intresse för penningtvätts- brottslighet och då även i allt mer förfinade och svårgripbara former.
I en del penningtvättsfall tillhör aktörerna — antingen direkt eller indirekt — det etablerade samhället och kan av olika skäl vara mer svåråtkomliga än traditionella brottslingar. En kriminalisering av sådana personers ageranden kan förväntas få betydande allmänpreven- tiv effekt. Socialt väletablerade personer vill normalt inte riskera sin ställning genom handlingar som kan medföra en beaktansvärd risk för att bli indragna i en polisutredning.
Härtill kommer internationella aspekter som t.ex. diskussionen i arbetsgruppen för gemenskapsrätt och nationell straffrätt om kriminali- sering av möjliga förbrott till penningtvätt såsom EG-bedrägerier m.m. (se avsnitt 1.2). Vidare framförde FATF i sin rapport om effektiviteten i det svenska systemet för penningtvätt önskemål om att Sverige tillskapar ett nytt och separat penningtvättsbrott.
För att ge en bild av några nuvarande luckor när det gäller att komma åt penningtvätt kan följande ur verkligheten hämtade exempel ges.
— Efter ett fullbordat skattebrott genomför en, från brottet friståen-
de, person ett antal transaktioner för att hjälpa gärningsmannen att få undan bytet. Medhjälparen öppnar ett särskilt mottagarkon—
to som gärningsmannen sätter in pengar på, därefter tar med- hjälparen ut pengarna och för dem till olika konton på olika banker för att slutligen samla ihop pengarna och lämna dem till gärningsmarmen.
— En smugglare får hjälp av en, från smugglingen fristående, person med kännedom om varifrån medlen kommer, att investera vinningen från smugglingen i en legal verksamhet. — En tankbilsägare kör in obeskattad olja från Finland och säljer den med god förtjänst utan att betala skatt enligt punktskattelagen m.m. Han får hjälp av sin kamrer/revisor, som är insatt i vad verksamheten går ut på, att placera pengarna. — En hustru eller en betrodd medarbetare, som får en rejält tilltagen lön från ett företag i vilken en gärningsman bygger upp en latent skatteskuld genom att inte betala moms och andra skatter, sätter in alla pengarna på sitt lönekonto som sedan gärningsmannen kan disponera efter bolagets konkurs. Även om innehavaren av lönekontot kan vara relativt övertygad om att bolaget inte klarar denna form av uttag eller förstår att det inte kan ha gått ” rätt till” kommer man inte åt vederbörande. —- Gärningsman A säljer importerade varor, som är högbeskattade i Sverige, för ett utomordentligt lågt pris. Det är uppenbart för alla inblandade att det låga priset måste bero på att säljaren inte betalar och inte heller har för avsikt att betala skatt. Gärningsman B köper varorna och säljer dessa med god marginal — detta kan också ske genom export eller reexport av samma varor där man tillgodogör sig mervärdeskatten. Gärningsman B, som vet vad A:s verksamhet går ut på, sköter sina egna papper på ett oklan- derligt sätt och sänder, efter att ha tagit ut sin del av vinsten, tillbaka pengarna till A. B:s affärsidé bygger helt på att A bryter mot olika lagar. B tvättar på detta sätt pengarna från A och pengarna kan investeras i nya inköp.
Samtliga nu nämnda exempel omfattar förfaranden på skatte— och tullsidan vilka, som tidigare angetts, inte omfattas av häleribestämmel- sema. Sedda som enstaka företeelser kan det givetvis diskuteras om det är fråga om en sådan efterföljande delaktighet som det finns skäl att kriminalisera. Utgångspunkten när det gäller bekämpning av pen- ningtvätt är att det är viktigt att förhindra verksamhet som innebär att medel från brottslig verksamhet kan omsättas, på samma sätt som hälerilagstiftningen syftar till att förhindra omsättning av stöldgods. Enligt vår mening måste man beakta att ekonomisk brottslighet, narkotikakriminalitet m.m. inte utgör isolerade företeelser. I stället är bilden vanligen ganska mångfasetterad i den meningen att brottslig
verksamhet med blandad inriktning inte är ovanlig om man ser till den mer kvalificerade brottsligheten. Ett handlande kan innefatta flera moment där en del är åtkomliga ur hälerisynpunkt, andra inte.
Vår slutsats är således att en utökad kriminalisering är ofrånkomlig. Två närmast ovillkorliga förutsättningar för ökad effektivitet i en framtida penningtvättsbekämpning är dels att skatte- och tullbrott omfattas, dels att basen breddas så att ett bestämt förbrott inte krävs. I denna del har valet stått mellan att bygga ut hälerilagstiftningen eller att tillskapa ett särskilt penningtvättsbrott.
Hälerilagstiftningen är av generell räckvidd i den meningen att den utgör en central reglering i BrB som kompletterar i första hand d-är angivna brott. Enligt vad vi erfarit är hälerireglema, och kanske särskilt efter 1991 års ändringar, inte helt lätta att tillämpa vilket försvårar en meningsfull komplettering. Vårt utredningsuppdrag, som kommer från Finansdepartementet, är dessutom begränsat till penning- tvätt vilket talar mot en generell lösning.
I samband med tillkomsten av PTL diskuterades i förarbetena (prop. 1992/93:207 s. 9) den nya lagens omfattning. Man avvisade där bestämt tanken på att låta lagen endast avse medel som härrör från narkotikabrottslighet, något som i och för sig skulle kunna ha varit tänkbart mot bakgrund av EES-avtalet och EG-direktivet om penning- tvätt. Det avgörande skälet var att regleringen skulle bli ”skäligen meningslös” om den begränsades uteslutande till narkotikabrottslighet. Vårt uppdrag är att förbättra och effektivisera bekämpningen av penningtvätt och vi har kommit fram till att en ny reglering skulle bli skäligen meningslös om skatte- och tullbrottsligheten inte beaktades. Det kan här även noteras att i flera av de länder vi undersökt omfattas även skatte- och tullbrott av reglerna om penningtvätt.
Nuvarande hälerilagstiftning bygger, som tidigare påpekats, på brottsliga förvärv och detta var också utgångspunkten i den nyss nämnda propositionen. Man berörde uttryckligen skattebrotten och angav att de visserligen medförde ekonomiska fördelar för gärnings- mannen men att de inte gav upphov till något omedelbart förvärv. I propositionen (s. 9 f.) uppgavs att direktivet inte skulle omfatta skattebrottslighet eftersom den i direktivet angivna definitionen anknöt till egendom som härrör från brott.
Enligt vårt förmenande täcker lokutionen ”härrör från brott” även medel som har sin grund i skattebrott. Som exempel kan nämnas återbetalning av moms på felaktiga grunder. Vi har också byggt våra lagförslag på nämnda uttryck. Vi kan delvis förstå de farhågor som uttalades mot att låta skattebrott vara förbrott till penningtvätt men anser inte att det skulle föra för långt att ta med även denna typ av brottslighet. Tvärtom anser vi det av nyss redovisade skäl vara
nödvändigt. Hittillsvarande erfarenheter av finanspolisens arbete visar dessutom att de ärenden som lett till åtal företrädesvis utgjorts av skatte- och tullbrott. Våra överväganden i denna del har också medfört att vi föreslår en särskild reglering i den nya penningtvättslagen i stället för ingrepp i hälerilagstiftningen.
Härtill kommer att det i många fall då man misstänker penningtvätt rör sig om ett gränsland där olika straffbara förfaranden kan ha aktualiserats. Som påpekas i avsnitt 1.4, där vi redovisar hur man försöker åtgärda nuvarande penningtvätt i praktiken, är en inte ovanlig invändning mot nuvarande ordning att man i det enskilda fallet inte kan avgöra om en misstänkt transaktion avser medel som härrör från sådana brott som gör hälerireglema tillämpliga eller från skatte- och tullbrott, eller en kombination av båda. Det kan inte anses rimligt att det skall åligga företagen att avgöra vilket förbrott som kan ligga bakom en viss transaktion. Detta talar för att skatte- och tullbrott skall omfattas. Att låta häleribestämmelsema generellt omfatta skatte- och tullbrott torde inte vara realistiskt vilket talar för en speciallagstiftning.
Vi vill dock kraftigt markera att utgångspunkten självfallet skall vara att en transaktion i de allra flesta fall är helt i sin ordning. Det är inte vår avsikt att införa en ordning som innefattar någon generell undersökningsplikt för den som skall ingå ett avtal, förmedla betalning eller annars inlåta sig på någon ekonomisk transaktion. Denne skall som sagt kunna utgå från att den betalning som erbjuds eller den transaktion som begärs är helt i sin ordning. Först när det finns klara indikationer på motsatsen finns det skäl att fundera vidare innan engagemanget slutförs.
I samband med förslag till införlivande av narkotikabrottskon- ventionen framlades förslag till ändringar av häleribestämmelsema (Ds 1988:27). Enligt förslaget skulle egendom som undandragits beskatt- ning, tull eller någon annan allmän avgiftsskyldighet jämställas med egendom som förvärvats genom brott. Under remissbehandlingen riktades omfattande kritik mot förslaget i denna del. Skillnaden mot vårt förslag är bl.a. att vi föreslår ett specialstraffrättsligt brott i stället för en generell utvidgning av häleriansvaret. Straffansvaret kan bara träffa en mer begränsad personkrets som får förutsättas ha goda möjligheter att bedöma ekonomiska transaktioner. Visserligen kan gränsdragningsproblem uppstå men skälen för att låta även skatte- och tullbrott omfattas får anses vida överväga skälen emot.
Vi vill här också nämna att vi i allt väsentligt med våra förslag, om de antas, kommer att uppfylla bl.a. de krav som kan komma att ställas på kriminalisering av EG—bedrägerier m.m. (se avsnitt 1.2).
Penningtvätt utgör, som tidigare sagts, en viktig förutsättning för att vissa kriminella skall kunna njuta frukterna av sin olagliga verksam-
het. Penningtvätt är normalt inte knuten till enskilda brott. Den har i stället karaktären av en pågående verksamhet, som är oberoende av när de enskilda brotten utförs och vilken karaktär och omfattning dessa har. Den har inte nödvändigtvis ett tidsmässigt samband med det brott från vilket medlen härrör. Penningtvätt är som regel organiserad i den meningen att det finns en bestämd brottsplan och att denna plan förutsätter vissa personers medverkan för att kunna genomföras. I planen ingår att de ekonomiska medlen så småningom skall återföras till den ursprunglige innehavaren i någon form. Även om de medel som skall tvättas kan komma från enskilda brott torde det vara vanligare att de inte är frukterna av några konkret urskiljbara brott utan snarare av viss brottslig verksamhet. Internationella erfarenheter tyder också på att medlen kan härröra från mer eller mindre fasta organisationer som sysslar med en varierande brottslighet, då och då blandad med någon till synes laglig verksamhet.
Typiskt sett liknar penningtvätt i många avseenden häleriverksam- het, men det finns också olikheter. Fysiska ting som varit föremål för brott kan ofta identifieras även lång tid efter brottet medan det typiska för penningtvätt är att det rör sig om tillgångar i form av pengar eller motsvarande, som av naturliga skäl normalt inte kan identifieras och knytas till ett visst brott.
Om man på ett verkningsfullt sätt skall kunna angripa problemen med penningtvätt kan man enligt vår mening inte hålla fast vid kravet på att de medel som penningtvätt syftar till att dölja skall kunna hänföras till ett visst bestämt brott. Detta blir särskilt tydligt om man utvidgar tillämpningsområdet till skatte- och tullbrott. En fråga är hur t.ex. åklagaren skall kunna bevisa att de pengar som överförs från ett konto till ett annat är just de som har undandragits beskattning. Det typiska för inkomster som har undandragits beskattning eller tullav- gifter är ju att det rör sig om en inte närmare definierad förmögenhets- massa. Det är med andra ord nödvändigt att söka nya lagtekniska lösningar om förslagen inte skall bli verkningslösa.
Ett sätt att lösa problemen är att straffbelägga även förfaranden som innebär att någon vidtar åtgärder som syftar till att dölja att medel som härrör från vad som måste betecknas som brottslig verksamhet. En sådan lösning står i god överensstänunelse med de ursprungliga tankarna bakom att kriminalisera penningtvätt, nämligen att man ville kunna komma åt den organiserade narkotikabrottsligheten och annan organiserad brottslighet. De ändringar som under senare år har gjorts ihäleribestämmelserna i syfte att kriminalisera näringshäleri och pen— ningtvätt ligger också väl i linje med vad vi nu föreslår. Vi ser det dock som nödvändigt att gå ett steg längre på den inslagna vägen.
Begreppet brottslig verksamhet förekommer redan inom straffpro-
cessen och är således inte helt främmande. Det är emellertid, med tanke på legalitetsprincipen, nödvändigt att närmare precisera begreppet om det skall föras in som ett rekvisit inom straffrätten. Inom vissa områden är det som regel möjligt att klarlägga att det pågår en brottslig aktivitet av viss omfattning, medan det är omöjligt att vid ett visst tillfälle ange vilka konkreta brott som förekommit och att precisera dessa i tid och rum. Som exempel kan anföras en pågående narkotikabrottslighet där narkotika fortlöpande köps och säljs eller systematisk plundring av tillgångarna i s.k. skalbolag. I båda fallen är det svårt att exakt avgränsa brotten. Det måste emellertid stå klart att det är fråga om kriminaliserade handlingar, även om dessa inte kan preciseras i detalj. Av betydelse är vidare vilka former brottsligheten utövas i och vilken varaktighet den har.
Sådan brottslighet som har mer eller mindre organiserade former med en given struktur bör självfallet falla under beteckningen brottslig verksamhet. Som exempel kan anföras narkotikaligor med en hierar- kisk uppbyggnad där huvudmännen svarar för planering och finansie- ring, mellanmännen för import/export och distribution och ett nät av langare på olika nivåer för att narkotikan når kunderna. Den s.k. mc- brottsligheten förövas också som regel i organiserade former. Även inom den ekonomiska brottsligheten finns det numera exempel på att verksamheten bedrivs under mer eller mindre yrkesmässiga former. Ett exempel är den organiserade införseln av varor som högbeskattas i Sverige, t.ex. fossila bränslen, alkohol och tobak, i syfte att sälja varorna inom landet utan att erlägga moms och punktskatt. Organise- rad smuggling av värdefulla föremål och bedrägerier avseende EU- bidrag är andra exempel på brottslighet som ofta bedrivs i former som liknar näringslivets. Skärpta regler om penningtvätt bör kunna få en viktig preventiv effekt om man utvidgar tillämpningsområdet på det sätt som vi nu har föreslagit.
Det är framför allt vissa grupper av ”yrkeskriminella” som kommer att träffas av en regel om penningtvätt som tar sikte på medel som härrör från brottslig verksamhet.
Ett alternativ till att använda sig av begreppet ”brottslig verksam- het” skulle kunna vara att använda lokutionen ”kan antas härröra från brott”. Möjligen kan denna lokution vara tillräcklig för att man inte skall behöva styrka ett specifikt förbrott. Enligt vår mening skulle en sådan lokution likväl inte göra det möjligt att konuna åt de grupper som sysslar notoriskt med penningtvätt. Även ”härröra från brott” kräver att ett eller flera specifika brott kan konstateras. Vi har därför valt att föreslå att begreppet brottslig verksamhet införs.
Brottsligheten bör vidare vara av allvarligare slag. En brottslighet som visserligen är organiserad och som i sig kan få allvarliga
verkningar men där brotten tagna var för sig inte förskyller något kraftigare straff bör falla utanför det straffbara området. En anknyt- ning till brottens straffskala är därför lämplig. Med allvarligare slag avses i vårt förslag, liksom enligt gällande PTL, att fängelse mer än sex månader skall ingå i Straffskalan för brottet.
De omständigheter som ovan redovisats för ett specialstraffrättsligt alternativ skall vägas mot den omständigheten att man i lagrummen om häleri redan har bestämmelser riktade mot vissa former av pen- ningtvätt. De brott som vi föreslår får emellertid anses vara så egenartade i förhållande till de olika häleriforrnerna att en påbyggnad av hälerireglema inte skulle vara en lämplig modell för penningtvät- tens vidkommande. Att ha bestämmelserna mot penningtvätt samlade i möjligaste män kan också vara en fördel. Vi har därför stannat för att föreslå en särskild reglering av penningtvättsbrott. Vi har emeller- tid försökt utarbeta våra förslag så att de skall kunna anpassas även till hälerilagstiftningen för det fall man trots allt skulle anse detta vara en bättre lösning.
Samrnanfattningsvis innefattar vårt förslag två nyheter i förhållande till nuvarande lagstiftning. Som nyss påpekades fångar vi för det första in även bl.a. tull— och skattebrottsligheten. Detta har vi bedömt som nödvändigt för att kunna effektivisera nuvarande reglering. Skatte- och tullbrottsmedel utgör en betydande del av de belopp som är ute i hanteringen. Den andra nyheten är att vi överger kopplingen till ett visst tidigare förbrott. Det skall således räcka med att medlen härrör från brott eller brottslig verksamhet. Det bör dock beaktas att den föreslagna utvidgningen inte är så omfattande som den kan tyckas vid ett första påseende. Den innebär emellertid en framflyttning av polis— och åklagarmyndighetemas positioner genom att ett bestämt förbrott inte behöver styrkas. Rekvisitet brottslig verksamhet innebär nämligen inte mer än att man överger krav på att det skall finnas ett eller flera bestämda förbrott. Det skall emellertid framhållas att det ankommer på åklagaren att styrka att pengarna som hanteras i de beskrivna verksamheterna härrör från en brottslig verksamhet. Åklagaren måste alltså bevisa att det förekommit en brottslig verksamhet samt att det finns en koppling mellan denna verksamhet och de åtgärder som utgör penningtvätt.
Det bör också framhållas att vårt förslag inte innefattar någon ändring vad gäller kravet på bevisning när det gäller brottslig verksamhet. Detta skall självfallet ha samma styrka som när det finns ett konkret brott. Det kan mycket väl tänkas att det stundom blir svårare att uppnå denna bevisstyrka när det gäller brottslig verksamhet än när det rör ett konkret brott. I sammanhanget bör dock erinras om att — även om våra förslag innefattar ett nytt brott — vi har haft
hälerilagstiftningen som förebild varför åtskillig ledning kan hämtas från rådande tillämpning av den lagstiftningen. Även de brott vi föreslår tillhör kategorin abstrakta farebrott (jfr t ex. NJA 1960 s. 522). Beträffande förhållandet mellan penningtvätt och medverkan till ett förbrott — exempelvis skatte- eller tullbrott — blir gärningar förövade efter det att ett sådant brott avslutats att bedöma som penningtvätt medan tidigare gärningar bedöms som medverkan.
De av oss föreslagna brotten skall inte vara subsidiära till häleri. Våra nya brott skall i stället utgöra självständiga komplement till hälerireglema i BrB och således komma till användning även när det t.ex. inte kan utredas från vilket eller vilka förbrott som medlen härrör. I förhållande till dem som är verksamma vid uppgiftsskyldiga företag tar brotten sikte på allvarligare överträdelser — de speciella brotten som berörs i avsnitt 3.7.2 avser mer ageranden av typen underlåtenhet att lämna uppgifter, tips till kunden osv. De nu diskuterade brotten har över huvud taget en annan inriktning i det att de är generellt riktade mot penningtvättsåtgärder som sådana.
Vad härefter gäller den personkrets som skulle omfattas kan följande anges. Tre grupper kan bli aktuella, nämligen den som begått det eller de grundläggande brotten, den som är behjälplig vid själva penningtvätten genom att ta befattning med pengarna i fråga samt den som i sin yrkesverksamhet ger råd utan att för den skull ta befattning med pengarna.
Av hävd har man avstått från att kriminalisera en brottslings efter- följande handlande med något som olovligen åtkommits. Tjuven kan således för egen del straffritt sälja tjuvgodset. En annan sak är att för den händelse stöld inte kan bevisas kan ansvar för häleri inträda. I och för sig kan givetvis ett penningtvättsbrott konstrueras så att även den som utfört den bakomliggande brottsligheten fångas in. En sådan utformning har vi inte kunnat finna i något annat land och vi har inte heller föreslagit någon sådan regel. Tills vidare bör vederbörande straffas för det eller de grundläggande brotten. Det som i stället framstår som väsentligt är att kunna fånga in kretsen som hjälper till med själva penningtvätten. Deras förfarande är inte alltid straffbart enligt annan lagstiftning men kan självfallet vara det. Vi avser här inte bara häleri utan även medverkan samt fall som avses i rådgivnings- lagen.
För ringare fall bör ett brott benämnt penningtvättsförseelse finnas. Detta brott bör fånga in även sådana fall där uppsåt inte kan styrkas men vederbörande hade skälig anledning att anta att medlen hade nyss angiven bakgrund. Av utredningsskäl torde detta brott i praktiken få stor betydelse.
Som exempel på fall där en tillämpning av rekvisitet ”skälig
anledning anta” kan bli aktuell kan nämnas att en person, som lever på ”stor fot”, inte har något yrke eller någon ordinär inkomstkälla. Personen i fråga sammanträffar då och då med personer som han känner till sysslar med narkotikahandel. Till bilden kommer resor till Amsterdam med efterföljande uppdykande i Stockholm. Personen i fråga önskar sedan hjälp med att placera medel. Andra fall där medel kan antas ha nu aktuell bakgrund är sådana där en transaktion skall ingås med någon och där den som skall mottaga pengarna måste inse att medlen inte gärna kan vara lagligen åtkomna. En fastighet eller ett mycket värdefullt lösöreobjekt skall säljas, en stor försäkring skall tecknas och det framgår tämligen klart att klienten i fråga tillhör en krets där sådana förvärv framstår som misstänkta. Betalningen skall kanske dessutom ske på ett sätt som avviker från det normala, exempelvis skall köpeskillingen erläggas med en varierande mängd olika valutor. En annan situation kan vara att en begärd tjänst ligger helt utanför den yrkesverksammes egentliga arbetsområde. En för en juristfirma helt okänd person vill ha hjälp med fortlöpande förvärv av mycket värdefulla lösöreföremål för vidare transport utomlands. Fall kan också tänkas där en begärd åtgärd i sig är sådan att den måste väcka misstankar. Vi avser exempelvis en begäran om hjälp att föra en resväska full med kontanter ut ur landet. I övrigt kan vi även hänvisa till de inledningsvis lämnade exemplen.
Det bör naturligtvis betonas att vad som sagts inte innefattar kompletta gärningsbeskrivningar. Vad vi velat belysa är enbart några situationer där anledning finns till närmare undersökning. Härtill kommer givetvis frågor om uppsåt, oaktsamhet liksom bevisfrågor av sedvanligt slag.
För allvarligare fall föreslås brottstypen grovt penningtvättsbrott. Vid utformningen av detta har vi avvisat tanken på att ange något bestämt belopp, detta inte minst med tanke på utländska erfarenheter av sådana spärrar. I exempelvis USA har man noterat en företeelse — ”smurting” — med vilken åsyftas att ett större belopp delas upp på flera poster för att undgå en viss beloppsgräns. Huruvida ett pen- ningtvättsbrott skall bedömas som grovt eller inte får avgöras med ledning av andra kriterier som tillämpas inom straffrätten för denna typ av brott, t.ex. samhällsfarlighet, förslagenhet, organisation, kom— bination med annan allvarlig brottslighet, belopp och omsättning. När det gäller belopp bör en utgångspunkt vara att förhindra ”smurfing”. Att införa ett gränsbelopp innebär en risk för att man fokuserar på beloppet. Självfallet inverkar dock storleken av en transaktion. Vi föreslår som nyss nämnts inget belopp i lagtexten men anser att belopp överstigande en miljon kronor i regel bör leda till att penningtvätt får anses vara av allvarligare natur. Av kanske större betydelse kan
metoden vara. Ett mycket snillrikt system som byggts upp för att praktiseras ett flertal gånger synes oss allvarligare än beloppet i fråga. Hit hör även fall där verksamheten med ett mått av förslagenhet dolts bakom en laglig fasad. Likaså måste den agerandes ställning beaktas. Att brottet begåtts av en person i chefsställning eller någon som annars intar en särställning såsom t.ex. förtroendeställning inom myndighet eller bank eller annars innehar en syssla som kringgärdas av särskilda förtroenderegler såsom en ledamot av Svenska advokatsamfundet bör som regel konstituera ansvar för grovt brott.
De brott vi nu presenterat skall bedömas efter gängse straffrättsliga principer i övrigt. Även här kan den praxis som finns rörande häleri— brotten vara vägledande. Ett problem vid tillämpningen av häleri är om förbrottet är preskriberat. Vid ett sådant förhållande torde ansvar för häleri vara uteslutet De brott som vi föreslår bör givetvis bedömas enligt samma principer. Är t. ex. förbrottet preskriberat torde ansvar för penningtvättsbrott inte heller komma 1 fråga.
Vi vill också särskilt, mot bakgrund av att penningtvätt ofta in- volverar transaktioner i flera länder, nämna reglerna i 2 kap. BrB om tillämpligheten av svensk strafflag. Till en början kan erinras, att brott som begås utomlands i allmänhet inte blir kända i Sverige och att åtal här i landet mot någon som befinner sig utomlands dessutom mycket ofta är uteslutet på grund av hinder mot dess anställande eller utförande. Först och främst förutsätter bestämmelserna om den svenska kompetensen att det föreligger vad som är ett brott enligt svensk lag. Vidare krävs att svensk lag är tillämplig och att svenska domstolar är kompetenta att döma beträffande brottet. Ett brott kan anses begånget på flera ställen, där den brottsliga handlingen företogs, där brottet fullbordades eller, vid försök, det tillämnade brottet skulle ha fullbordats. Så snart någon del av den brottsliga handlingen ägt rum här i riket, är handlingen i sin helhet att anse som begången inom Sverige. Om en hälare t.ex. köpt tjuvgods utomlands och avyttrar det här, är häleriet begånget i Sverige.
Vi vill i sammanhanget även nämna de praktiska utredningsmöjlig— heter som finns. När det gäller t.ex. svenska bankfilialer utomlands eller utländska bankfllialer i Sverige gäller i straffrättsligt hänseende huvudregeln om territorialprincipen, dvs. om ett brott begås mot en svensk bankfilial i t.ex. Frankrike är det den franska polismyndigheten som sköter utredningen. Motsvarande gäller för svensk polis om ett brott begås mot en utländsk bankfllial i Sverige. PTL omfattar samtliga i 2 & uppräknade verksamheter som bedrivs från ett fast driftställe i Sverige, dvs. även utländska bankfilialer med driftställe här. Beträffande tillsynsfunktionen skiljer man inom EU mellan hemlands- och värdlandstillsyn. Det kan härvid uppstå gränsdrag-
ningssvårigheter vad gäller frågan om tillsynen av PTL:s efterlevnad. Den svenska Finansinspektionens nuvarande föreskrifter och allmänna råd om förhindrande av penningtvätt riktar sig även mot de utländska filialema i Sverige. I händelse av att filialen ej följer svensk lag och svenska bestämmelser på området kan vissa sanktioner tillgripas (7 kap. 19 & jämförd med 7 kap. 15 & BRL). Om rättelse ej sker skall underrättelse ske till hemlandsmyndigheten. För svenska filialer i utlandet gäller på motsvarande sätt det landets föreskrifter.
Vi föreslår att även försök, förberedelse och stämpling till pen- ningtvätt skall kriminaliseras. Även här får bedömningar göras med utgångspunkt i vad som gäller i motsvarande fall vid annan brottslig- het. Vad som skall menas med försök torde knappast innefatta några särskilda svårigheter. Däremot blir, mot bakgrund av utformningen av 23 kap. 2 & BrB, utrymmet för ansvar för förberedelse förhållandevis snävt. Såvitt gäller penningtvätt torde främst ansvar komma i fråga i sådana fall där pengar lämnats som förlag eller vederlag för be- stridande av utgifter som är förbundna med en kommande penningtvätt eller ersättning för att någon medverkar. Beträffande i lagrummet nämnda hjälpmedel kan fall tänkas där viss utrustning anförskaffats eller särskilt dataprogram gjorts i ordning för att möjliggöra penning- tvätt. Enligt vår mening bör ansvar för förberedelse kunna komma i fråga om man hos t.ex. en yrkesverksam jurist eller revisor påträffar handlingar rörande brottsplaner vars enda meningsfyllda funktion är att möjliggöra penningtvätt. Uppsåtet hos en gärningsman skall vara sådant att materialet förr eller senare skall komma till användning för penningtvättsbrott. Det behöver således inte vara fråga om något bestämt brott.
Med stämpling avses i nu aktuellt lagrum att man träder i för- bindelse med annan för att besluta om utförande av brott. Hit hör även anstiftan eller att man åtar sig eller erbjuder sig att utföra brott. Vi är väl medvetna om att ansvar i denna del kan antas bli relativt ovanligt för penningtvättarens vidkommande. Ett skäl för att föreslå ansvar även i denna del är att undvika en gråzon vad gäller i fråga om ansvar för grovt oaktsam rådgivning.
Vi vill erinra om att de allmänna straffbestämmelserna om med- verkan kan bli tillämpliga i dessa fall.
3.7.3.4 Straffbar rådgivning vid penningtvättsbrottslighet Bestämmelser om förbjuden rådgivning finns i lagen (1985:354) om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall m.m. (rådgivnings- lagen). Lagen utgör ett led i kampen mot den ekonomiska brottslig-
heten och syftar till att försvåra sådan oseriös rådgivningsverksamhet som ofta utgör en förutsättning för ekonomisk brottslighet (prop. 1984/85:90). Med rådgivningsverksamhet avses i lagen en verksamhet där någon yrkesmässigt går andra tillhanda med råd eller annat biträde i juridiska eller ekonomiska angelägenheter. Den som i utövningen av rådgivningsverksamhet av grov oaktsamhet främjar en straffbelagd gärning döms, enligt 2 &, för vårdslös rådgivning till böter eller fängelse i högst två år. Straffet får dock inte sättas högre än vad som är föreskrivet för den gärning som frärnjats. I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Straffbestämmelsen utgör ett komplement till det allmänna medverkansansvaret enligt 23 kap. BrB. Vidare kan allmän domstol förbjuda den som i rådgivningsverksamheten gjort sig skyldig till brott som inte är ringa att utöva rådgivningsverksamhet under viss tid, dock högst fem år. I samband med att förbudet åläggs får rätten förordna att beslutet skall gälla utan hinder av att det inte har vunnit laga kraft. Överträdelse av förbudet medför straffansvar samt förlängning av förbudet.
Alla slags juridiska och ekonomiska rådgivare -— även sådana som står under annan särskild tillsyn såsom advokater och revisorer — omfattas av lagens bestämmelser. Ett meddelat förbud innebär att de generella behörighetsvillkoren för att vara advokat eller revisor inte är uppfyllda (se 8 kap. 2 & femte stycket RB).
Lagen har prövats i ytterst begränsad omfattning. HD konstaterade i NJA 1995 s. 505 (La Reine-målet) att det i målet fanns straffbelagda gärningar som advokaten och en biträdande jurist vid denna byrå hade främjat genom sin rådgivning varför båda fälldes till ansvar för vårdslös rådgivning.
Den utformning av de föreslagna penningtvättsbrotten som angetts i det föregående bör slå igenom även i rådgivningsfall. På samma sätt som häleri i regel kräver ett styrkt förbrott fordrar, som framgått av det nyss sagda, även rådgivningslagen att så är fallet. Redan av denna anledning bör ett rådgivningsbrott i fråga om penningtvätt ges en självständig utformning. Att kriminalisera förfarandet i speciallagstift- ning blir en direkt följd av valet att specialstraffrättsligt reglera penningtvätt. Kan ett bestämt förbrott styrkas torde åtal väckas enligt rådgivningslagen och inte enligt den av oss föreslagna regeln i den nya penningtvättslagen. Det system med yrkesförbud m.m. som finns i rådgivningslagen behöver inte överföras till vårt område utan straffet får i sig vara tillräckligt. Kriminaliseringen av rådgivning i samband med penningtvätt begränsas till den som i sin yrkesutövning delar ut råd. En motsvarande begränsning är däremot inte motiverad i fråga om själva penningtvättsbrottet. För dem som i sin verksamhet normalt tillhandagår allmänheten med yrkesmässig rådgivning bör utgångs-
punkten vara att vidtagna penningtvättsåtgärder regelmässigt bör bedömas att falla in under den straffbara rådgivningen. Kraven bör också kunna ställas högre på denna typ av verksamhet med hänsyn till att sådan rådgivning som regel alltid är förknippad med särskilda krav på kompetens.
3.8. Organisatoriska frågor
3.8.1. Den nuvarande organisationen
Enligt direktiven skall utredningen ta del av den utvärdering av finanspolisens verksamhet som gjorts inom Rikspolisstyrelsen och beakta resultatet vid arbetet. Utredaren skall också beakta den översyn av myndighetsstrukturen för ekonomisk brottslighet som görs av ekobrottsberedningen.
Den organisation som i dag finns när det gäller penningtvätt utgår från bestämmelsen i 9 & PTL som föreskriver att företag som omfattas av lagen skall lämna uppgifter till Rikspolisstyrelsen, eller den polismyndighet som regeringen bestämmer, om omständigheter som kan tyda på penningtvätt. Regeringen har inte använt sig av den i lagen givna möjligheten att styra anmälningarna om misstänkt penningtvätt till någon annan myndighet än Rikspolisstyrelsen. Inom Rikspolisstyrelsen handläggs anmälningar beträffande penningtvätt av finanspolisen vars verksamhet redovisas i avsnitt 1.4.3.
Finanspolisens arbete med ett ärende avslutas i princip om en brottsutredning initieras. Sådana utredningar handläggs i den ordinarie utredningsorganisationen inom polisen. Inom åklagarväsendet finns ingen särskild organisation för penningtvättsfrågor. Som regel handläggs ärendena av ekoåklagare eftersom de flesta ärenden hittills rört ekonomisk brottslighet.
Nämnas bör även Finansinspektionens funktion som tillsynsmyndig- het över flertalet av de företag som omfattas av PTL. I avsnitt 1.4.2 redogörs för Finansinspektionens verksamhet.
3.8.2. Förändringar inom den penningtvättsbekämpande organisationen
Regeringens ekobrottsberedning har i en rapport (Effektivare eko- brottsbekämpning Ds 1996: 1) föreslagit att en särskild ekobrottsmyn— dighet skall inrättas och att denna skall svara för åklagaruppgifter och
kriminalpolisiära uppgifter när det gäller ekobrottsbekämpning. Förslaget innebär bl.a. att ärenden om penningtvätt som i dag handläggs vid finanspolisen skall höra till den nya ekobrottsmyndig— heten. I rapporten redogörs vidare för en utvärdering som gjorts angående finanspolisens verksamhet som bl.a. mynnar ut i rekommen— dationer att finanspolisen bör införlivas med Rikskriminalpolisen eller med Riksenheten mot ekonomisk brottslighet. Som framgår av redogörelsen för finanspolisens verksamhet (avsnitt 1.4.3) införlivades finanspolisen den 1 september 1996 med Rikskriminalpolisen.
Av 1997 års budgetproposition framgår bl.a. att regeringen delar ekobrottsberedningens uppfattning att det bör inrättas en ny myndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet men anser det inte nödvän- digt att ge den nya myndigheten ställning som kombinerad åklagar- och polismyndighet. Frågan om Ekobrottsmyndighetens närmare utformning ses för närvarande över av en särskild utredare (dir. 1996:112). I utredningsarbetet ingår bl.a. att utarbeta underlag för regeringens ställningstagande till vilka typer av ärenden som skall handläggas vid myndigheten. Utgångspunkten för detta arbete skall vara de ärendeslag som i dag handläggs vid åklagarrnyndigheternas ekokammare eller av åklagare med särskild utbildning om ekonomisk brottslighet och vid polisens ekorotlar. Den nya myndighet som inrättas, Ekobrottsmyndigheten, skall svara för all åklagarverksamhet inom ekobrottsområdet.
3 . 8 . 3 Överväganden
Organisationsfrågor tas inte upp i direktiven annat än i förbigående. Våra förslag tar framför allt sikte på sanktionerna mot penningtvätt och möjligheterna att genom ökad uppgiftsskyldighet och ett utökat informationsutbyte effektivisera lagstiftningen. Förslagen har utarbetats med utgångspunkt i dagens organisation. När vi i detta betänkande talar om finanspolisen och dess roll innebär detta således inget ställ- ningstagande till vilka organisatoriska lösningar man bör välja i fram- tiden. Erfarenheterna av det nuvarande systemet är för övrigt begrän- sade eftersom det är ett relativt litet antal fall av de lämnade uppgifter- na som har lett vidare till förundersökning och domstolsprövning.
Från våra utgångspunkter är det emellertid viktigt att betona att uppgifter om transaktioner som kan utgöra penningtvätt även i framtiden skall destineras till en viss organisatorisk enhet, där erforderlig kompetens och erfarenhet finns att tillgå. Även om våra förslag kan antas leda till ett ökat antal lämnade uppgifter om pen- ningtvätt är det viktigt att hålla fast vid detta.
Den av oss föreslagna utvidgningen av straffansvaret torde innebära att betydligt fler ärenden än tidigare går vidare till förundersökning. Frågan om hur ärendena skall hanteras vidare sedan det konstaterats att det finns anledning att anta att penningtvättsbrott föreligger är i första hand en intern organisationsfråga för polis- och åklagarväsendet. Särskilt mot bakgrund av att en utredare för närvarande arbetar med frågor som rör hur man skall organisera bekämpningen av ekonomisk brottslighet inom dessa verksarnhetsområden finner vi ingen anledning att gå in på sådana aspekter. Vi vill emellertid framhålla att förslaget om frysning innebär att det ställs särskilda krav på nära samarbete mellan polis och åklagare och på väl upparbetade rutiner. Förslaget kan också ställa krav på jour— och beredskapsorganisation av ett slag som inte förekommer i dag.
4. Författningskommentar
4.1. Förslag till lag mot penningtvätt
Vi föreslår att en ny penningtvättslag införs. Den nya penningtvätts- lagen har i överskådlighetens intresse givits en ny systematik. I det följande kommenterar vi i stort sett bara sådana lagrum där ändringar i sak föreslås. Inom parentes anger vi ett nytt lagrums motsvarighet i nu gällande lagstiftning. Vi har i den allmänna motiveringen tämligen ingående redovisat våra överväganden varför behovet av ytterligare påpekanden är mindre. De bestämmelser och begrepp som bibehållits från PTL har samma innebörd i den nya penningtvättslagen varför någon närmare förklaring inte ges i dessa fall. Här hänvisas till förarbetena till PTL, se prop. 1992/93:207.
Den nya penningtvättslagen är disponerad på följande sätt. Av- delning ] innehåller en inledande bestämmelse med en definition av vad som avses med penningtvätt. Avdelning 2 innehåller bestämmelser om vilka företag som omfattas av lagen samt de olika åtgärder som företagen är skyldiga att vidta. Dessa bestämmelser är i stort oföränd- rade från nuvarande PTL. Vidare finns i denna avdelning bestämmel- ser om åtgärder som kan vidtas av polis- resp. åklagarmyndighet när uppgifter lämnats om misstänkt penningtvätt, frysning, samt vilken information som får lämnas mellan företag och myndighet resp. mellan företag utan hinder av eventuell tystnadsplikt. Avdelning 3 innehåller bestämmelser avseende vissa branscher som inte omfattas av PTL men som ändock får anses vara av intresse i penningtvättshän- seende och därför bör vara ålagda att i vissa fall lämna information till finanspolisen. I avdelning 4 har införts bestämmelser angående rapporteringsplikt vid direkt in- och utförsel av pengar. Avdelning 5 innehåller de nya ansvarsbestämmelser där bl.a. ett nytt penningtvätts- brott införts. De bestämrnelser som gäller Finansinspektionen återfinns slutligen under avdelning 6, övriga föreskrifter. Här finns vidare de bestämmelser om administrativa åtgärder som företagen är skyldiga att vidta men som inte belagts med påföljd.
Avdelning I Inledning
] (j (] äandra stycket) 1 första stycket ges en ny definition av begreppet penningtvätt. Eftersom vi valt att föreslå specialreglering av penningtvättsbrottet finns inte längre den direkta kopplingen till hälerireglema. Pen- ningtvätt innebär ett döljande av att pengar eller pengars värde har ett olagligt ursprung. Definitionen utgår därför från begreppet ”medel”, i motsats till den nuvarande lagens begrepp ”egendom”. Medel innefattar förutom kontanta medel i form av svenska kronor och utländska valutor, alla handlingar som har något faktiskt värde såsom aktier, obligationer eller andra omsättningsbara värdepapper. Vidare har orden ”förvärvats genom brott” ersatts med ”härrör från brott eller brottslig verksamhet”. Ändringen innebär att även medel som åt- kommits utan att något direkt förvärv har ägt rum omfattas av lagen, t.ex. skatte- och tullbrott (se avsnitt 3.1). Att ordet ”brott” utvidgats till ”brott eller brottslig verksamhet” är snarast en kodifiering av hur lagen redan tillämpas. De uppgifter som lämnas till finanspolisen i dag skulle snarare kunna sägas vara tecken på brottslig verksamhet än på ett visst brott. För att bl.a. underlätta för företagen bör därför misstanke om att medlen härrör från brottslig verksamhet vara tillräckligt. När det gäller graden av misstanke har vi i likhet med PTL stannat för lokutionen ”kan antas”. Vi hänvisar här till för- arbetena till PTL, se prop. 1992/93:207 s. 14 f.
Av andra stycket framgår att med gärningar av allvarligare slag avses, liksom i PTL, gärningar där fängelse mer än sex månader ingår i Straffskalan.
Vid införandet av PTL anfördes att syftet med hänvisningen i 1 5 första stycket till Sveriges förpliktelser enligt EES-avtalet var att fästa tillämparens uppmärksamhet på att EES-avtalet kan ha betydelse för tolkningen av lagens bestämmelser. Vi anser att hänvisningen är överflödig då sådana hänsyn skall tas även utan att det direkt framgår av lagen. Borttagandet av hänvisningen innebär således ingen föränd- ring när det gäller lagens tillämpning jämfört med i dag.
Avdelning II Uppgiftsskyldiga företag m.m.
2 € (2 &) Ändringarna innebär att verksamhet enligt lagen (1989:508) om försäkringsmäklare omfattas av den nya penningtvättslagen. Med försäkringsmäklare avses enligt nämnda lag juridisk och fysisk person som yrkesmässigt förmedlar direktförsäkringar. Med företag avses i den nya penningtvättslagen därför såväl juridiska som fysiska personer som driver sådan verksamhet som anges i lagen om försäkringsmäkla- re. För övrigt har endast redaktionella ändringar gjorts.
3—6 55 (4—7 åå)
De ändringar som har gjorts är närmast av redaktionell karaktär. När det gäller angivet belopp i 3 &, 110 000 kronor, har detta sin grund i EG—direktivet som anger 15 000 ecu som beloppsgräns. En annan lösning skulle kunna vara att ge Finansinspektionen befogenhet att reglera beloppet, motsvarande 15 000 ecu, med utgångspunkt från rådande valutaförhållanden. Med tanke på de diskussioner som för närvarande förs internationellt beträffande gemensam valuta i Europa får nuvarande ordning med angivet belopp, som företagen dessutom redan arbetat in, anses tillfredsställande. Härutöver har 4 5 utökats till att omfatta även verksamhet enligt lagen om försäkringsmäklare.
75 (9 5)
Första stycket motsvarar 9 5 första meningen. Här har anpassning gjorts till att lagen föreslås omfatta även medel som härrör från skatte- och tullbrott. I övrigt har lagtexten anpassats till den i 1 & givna definitionen. Till skillnad från 6 5 har vi här valt att använda lokutio- nen ” ger anledning att anta”. Denna åtskillnad innebär endast att man här bör ha funnit något i utredningen som ger anledning att gå vidare med ärendet.
Andra stycket motsvarar 9 & andra meningen. Att upplysningar skall lämnas genast innebär inte annat än att kontakt med finanspolisen bör tas omgående efter det att granskningsskyldigheten enligt första stycket har uppfyllts. Det tillägg som har gjorts i andra stycket ger finanspolisen möjlighet att återkomma till det företag som lämnat uppgifter för att få ytterligare upplysningar om ärendet. Det är inte möjligt att i lagtexten precisera vilka ytterligare uppgifter som skall lämnas utan detta får avgöras i det enskilda fallet. När det gäller
begreppet ”uppdrag” behöver detta inte vara uppdrag i civilrättslig mening utan bör ges en vidare innebörd.
Tredje och fjärde styckena saknar motsvarighet i PTL. Bestämrnel- serna reglerar informationsutbyte mellan företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penningtvättslagen och mellan sådant företag och finanspolisen. Uppgiftslämnande enligt dessa bestämmelser kan ske utan hinder av tystnadsplikt (jfr. 8 $). Enligt tredje stycket är även annat företag än det som lämnat uppgifter om misstänkt pen- ningtvätt till finanspolisen skyldigt att på begäran lämna polisen de uppgifter som begärs. Avsikten är inte att ett allmänt informations- flöde skall uppstå utan efterföljande frågor från finanspolisen skall bygga på redan initierat ärende. Genom föreskriften underlättas för företagen att bedöma urvalet av vilken information som kan länmas till finanspolisen utan att brott begås mot eventuell tystnadsplikt. Fjärde stycket tillåter även informationsutbyte i enskilda fall mellan olika företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penningtvätts- lagen. För sådant inforrnationsutbyte fordras inte att ett ärende i frågan finns hos finanspolisen. Det skall dock grunda sig på konkreta händelser som av företaget bedöms ligga inom penningtvättssfären. Med tanke på att informationsutbyte enligt tredje och fjärde styckena skall kunna ske mellan företag med olika sekretessbestämmelser måste givetvis stor försiktighet iakttas innan man lämnar uppgifter till företag utanför den egna sekretessektorn.
Att medverkansförbudet i 3 5 andra stycket PTL upphävs, bl.a. för att inte riskera att transaktioner drabbas av ”ständig frysning” , innebär givetvis inte att företagen skall medverka till penningtvätt. De nya påföljdsbestämmelsema innebär bl.a. att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet medverkar till penningtvätt, till skillnad från i dag, ., kan fällas till ansvar härför (se 20 å). Företagen bör därför inta samma restriktiva inställning som tidigare och vägra utföra en transaktion som verkar misstänkt.
85 (105)
Den tidigare skrivningen ”brutit mot någon sekretessregel” har ersatts med ”åsidosättande av tystnadsplikt” för att även kontraktuella åtaganden om tystnadsplikt skall omfattas. Detta innebär således en utvidgning av möjligheterna att lämna uppgifter utan att behöva riskera att begå brott mot sekretessbestämmelser eller annan avtalsrättslig tyst- nadsplikt. Bestämmelsen gäller dels uppgifter som lämnas till finans- polisen, dels uppgifter som lämnas mellan företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penningtvättslagen. Även styrelseleda- möter, anställda eller andra som lämnar uppgifter för företagets
räkning är skyddade av bestämmelsen. Företag som inte omfattas av uppgiftsskyldigheten kan likaledes lämna uppgifter med stöd av be— stämmdsen (jfr 11 och 12 55).
9 5 Detta lagrum reglerar en möjlighet att ”frysa medel” och saknar motsvarighet i PTL. Förfarandet är ingående beskrivet i avsnitt 3.3. 1.
Första stycket förbjuder företag att utan medgivande från finans- polisen genomföra en transaktion om vilken uppgifter har lämnats. Ge— nom bestärnrnelsen kan företagen hänvisa till att de genom lag är för- hindrade att genomföra transaktionen vilket borde underlätta vid kontakterna med kunder. Kan transaktionen, antingen om det inte är möjligt eller om det skulle försvåra den fortsatta utredningen, inte underlåtas, skall företaget omedelbart efter det att transaktionen har genomförts underrätta finanspolisen härom (jfr. EG:s penningtvätts- direktiv, art. 7). Företaget skall då ange skälen till varför trans- aktionen genomfördes. Om angivna skäl kan anses godtagbara får avgöras i det enskilda fallet. Om transaktionen genomförs utan att godtagbara skäl föreligger kan ansvarsbestämmelsema träda in. När det gäller ordet ”genomföra” innefattar detta även t.ex. elektroniska överföringar.
I andra stycket föreskrivs att om finanspolisen inte lämnar sitt medgivande till transaktionen skall ärendet anmälas till åklagare som omedelbart skall pröva om åtgärden att stoppa transaktionen skall bestå (frysning). Har ett företag genomfört en transaktion kan frysning givetvis inte komma i fråga hos detta företag. En frysning kan bestå i högst två dygn räknat från åklagares beslut. Därefter skall den antingen hävas eller övergå i annat ordinärt straffrättsligt tvångsmedel. Någon förlängning av tiden kan inte komma i fråga. För att beslut om frysning skall få fattas fordras att åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär (proportionalitetsprincipen).
Enligt tredje stycket skall företaget så snart det kan ske och senast inom sex timmar från det att uppgifterna länmades till finanspolisen underrättas om att man avser att föra ärendet vidare till åklagare. Efter sex timmar är företaget oförhindrat att genomföra transaktionen, om det inte fått annat besked. Denna tidsangivelse har angetts bl.a. för att någon transaktion inte skall ”bli liggande” utan beslut om frysning. Transaktionen skall efter det att frysningsbeslutet hävts omedelbart genomföras enligt gängse företagspraxis. Det är således inte meningen att t.ex. en bank skall behöva öppna ett visst kontor en söndag för att en tidigare fryst transaktion skall kunna genomföras.
Fjärde stycket reglerar rätten för den som berörs av att trans—
aktionen stoppas att få vetskap om detta.
När det gäller tidsaspekten måste beaktas att de företag som omfattas av den nya penningtvättslagen har olika öppettider, att överföringar kan ske via Internet, tidsförskjutningar mellan olika länder m.m. En lösning som bygger på bankdagar är därför inte möjlig. Man bör i stället utgå från sex timmar när det gäller finans- polisens underrättelsetid och två dygn när det gäller åklagarbeslut oavsett var den misstänkta händelsen begåtts. Finanspolisens beslut blir en form av interimistiskt beslut dvs. ett förberedande beslut inför frysningsbeslutet som fattas av åklagare. Frågan om eventuella skadeståndsanspråk har behandlats i den allmänna motiveringen (se avsnitt 3.3.1).
10 & (11 5 första stycket)
Ändringen innebär att man inte skall vara bunden av begreppet undersökning i RB:s mening utan att det är tillräckligt att fråga är om en utredning enligt denna lag.
Avdelning 111 Övriga företag
11 & Detta lagrum saknar motsvarighet i PTL. Finanspolisen ges här möjlighet att vända sig till branscher där penningtvätt kan antas förekomma, men som ändå av olika anledningar inte bör omfattas av den nya penningtvättslagens uppgiftsskyldighet, för att inhämta in- formation i penningtvättsärenden. Avsikten är inte att polisen helt utan skäl skall kunna inhämta information utan det skall krävas att ett konkret ärende redan finns anhängiggjort hos finanspolisen. I den allmänna motiveringen har närmare redogjorts för förutsättningarna för att använda sig av bestämmelsen och urvalet av branscher som omfattas (se avsnitt 3.4.5).
12 &
Bestämmelsen har införts för att även de företag som inte omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penningtvättslagen utan endast av skyldigheten i 11 5 att lämna information till finanspolisen skall kunna lämna uppgifter utan att riskera straffansvar för åsidosättande av tystnadsplikt (jfr 8 5).
Avdelning IV Särskild rapporteringsplikt
I denna avdelning återfinns våra förslag om en särskild rapporte- ringsplikt vid in- och utförsel av medel. Förslagen, som saknar motsvarighet i tidigare lagstiftning, har ingående redogjorts för i den allmänna motiveringen (se avsnitt 3.6).
13 5 Genom bestämmelsen föreskrivs en rapporteringsskyldighet för den som medför medel motsvarande mer än 50 000 kronor in i eller ut ur Sverige. Vad som avses med medel framgår av kommentaren till 1 &. Tullen har i dessa fall samma befogenheter som enligt tullagen och lagen om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom EU, den s.k. befogenhetslagen. Vi inför således inte några nya befogenheter i dessa hänseenden. Rapporten skall lämnas på blankett som tas fram av Tullverket och skall finnas tillgänglig vid landets gränser. Om tullmyndighet saknas på platsen skallblanketten avlämnas till Tullverket inom fem dagar.
14—15 åå Genom bestämmelserna ges tullmyndigheterna en möjlighet att, under vissa förutsättningar, vidta åtgärder mot penningtvätt. Om en tullmyn- dighet påträffar medel som det finns anledning att anta härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag skall finanspolisen genast underrättas. Det finns då också en möjlighet för Tullverkets företrädare att kvarhålla medlen i sex tirmnar och om det är av synnerlig vikt för utredningen, i ytterligare sex timmar. Möjlighet till kvarhållande av medel finns såväl om felaktig eller ingen rapport lämnats, som om korrekt rapport lämnats men ovan angiven misstanke uppstår. Den korta tidsfristen har hämtats från bestämmelsen i 23 kap. 9 & RB som reglerar skyldigheten för den som inte är anhållen eller häktad att stanna kvar för förhör.
Avdelning V Ansvarsbostämmelser
Avdelningen saknar i sin helhet motsvarighet i PTL och har tillkommit på grund av valet att införa en specialstraffrättslig reglering av penningtvättsbrott m.m. Vi hänvisar här till vad som anförts i den allmänna motiveringen (se avsnitt 3.7). Allmänna straffrättsliga principer skall tillämpas även för dessa bestämmelser.
16 & Penningtvättsbrottet, som har sin utgångspunkt i definitionen i 1 &, skall inte vara subsidiärt till häleribestämmelsema utan skall utgöra ett självständigt brott. Det är således åklagaren som avgör om åtal skall väckas för penningtvättsbrott eller för häleri och därefter domstolen som avgör för vilket brott den kan döma till ansvar. För ansvar krävs att gärningen begåtts uppsåtligen. Med ”ta befattning” avses inte endast att man rent fysiskt tar i pengarna utan även olika transaktioner omfattas. Förfarandet kan vara både aktivt och passivt. De gärningar som vi vill komma åt med bestämmelsen är självfallet inte så kallade vardagstransaktioner. För att brott skall komma i fråga fordras att befattningen skall vara ägnad att dölja att medlen härrör från brott eller brottslig verksamhet. Typiska exempel på straffbara förfaranden är att någon låter en annan person använda hans bankkonton, bank- fack, värdepappersdepå eller liknande för att dölja medlens ursprung. Andra exempel kan vara att låta någon använda ett företag som _ mellanhand eller att agera bulvan i något avseende. Även andra förfaranden som innebär att någon förfogar över medlen så att deras ursprung höljs i dunkel faller under Straffbestämmelsen.
Första stycket straffbelägger sådan befattning med medel som härrör från brott eller brottslig verksamhet som är ägnad att dölja denna egenskap hos medlen. Begreppet ”brott eller brottslig verksamhet” har närmare redogjorts för under 1 5. Med brottslig verksamhet avses en verksamhet som bedrivs i vad som i någon mening kan betecknas som organiserade former. Åklagaren behöver inte kunna bevisa från vilka enskilda brott som medlen härrör, däremot måste det framgå att de har ett samband med verksamheten. Avsaknad av legala inkomster (eller oproportionerligt låga sådana i förhållande till de tvättade pengarna) utgör då en viktig omständighet. Inga särskilda krav ställs på omfatt- ningen av verksamheten. Det kan med andra ord vara tillräckligt att den bedrivs i näringsliknande former. Det normala torde dock vara att det är fråga om en verksamhet som har pågått en viss tid och att flera
personer är inblandade. I övrigt hänvisas till vad som sägs i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.7.3).
Andra stycket reglerar straffbarheten på så sätt att för att ansvar skall kunna komma i fråga för penningtvätt krävs att medlen härrör från gärningar där fängelse i mer än sex månader ingår i Straffskalan.
I 7 & Första stycket innebär att om brott som avses i 16 5 är att anse som ringa skall fällas till ansvar för penningtvättsförseelse. Vid bedöm- ningen av vad som är att anse som ringa får riktlinjer hämtas från den allmänna straffrätten. Exempel på fall där gärningen kan vara ringa är om den avser ett obetydligt belopp eller om gärningsmannens del i brottet framstår som mycket begränsad.
Enligt andra stycket skall fällas till ansvar för penningtvättsförseelse även för det fall gärningsmannen inte insåg men hade skälig anledning att anta att medlen var av sådant slag som anges i 16 5. Frågan utvecklas närmare i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.7.3).
18 5 Ett grovt penningtvättsbrott har införts. För bedömning av om brottet skall anses som grovt hänvisas dels till den allmänna straffrätten, dels till vad som sagts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.7.3).
19 & Bestämmelsen kriminaliserar grovt oaktsam rådgivning eller annat främjande av möjligheterna att begå penningtvättsbrott eller pen- ningtvättsförseelse. Det speciella rådgivningsbrottet är inte subsidiärt till vårdslös rådgivning enligt den så kallade rådgivningslagen. På samma sätt som när det gäller penningtvättsbrott är det åklagaren som i det enskilda fallet har att avgöra för vilket brott åtal skall väckas. När det gäller vad som innefattas i begreppet ”grov oaktsamhet” hänvisas till allmänna straffrättsliga principer.
20 & Bestämmelsen straffbelägger tre av de åtgärder som företagen enligt EG:s penningtvättsdirektiv är skyldiga att iaktta, nämligen gransk- nings— och uppgiftsskyldighet samt att meddelandeförbudet inte överträds. För påföljd fordras att gärningen begås uppsåtligen eller av grov oaktsamhet (se avsnitt 3.7.1).
21 &
Bestämmelsen innebär att den som underlåter att lämna rapport om in- eller utförsel av kontanter eller liknande kan, om gärningen begås uppsåtligen eller av oaktsamhet, ådömas böter. Detsamma skall gälla den som lämnar en oriktig rapport. Oriktigheten kan t.ex. bestå i att ett felaktigt belopp angetts eller att identitetsuppgifterna inte stämmer. I ringa fall skall inte dömas till ansvar.
22 5 Även försök, förberedelse eller stämpling till brott enligt 16—18 55 straffbeläggs med hänvisning till 23 kap. BrB. I fråga om räckvidden hänvisas till den allmänna motiveringen.
Avdelning VI Övriga föreskrifter
23—26 55 (8, 12 och 13 55) Endast redaktionella ändringar har gjorts.
4.2. Förslag till lag om penningtvättsregister
Vi föreslår att en lag om penningtvättsregister införs. Lagen reglerar möjligheten för företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penningtvättslagen att föra register med hjälp av ADB över uppgifter som lämnats till finanspolisen eller som på annat sätt skall hållas tillgängligt för myndighet (se avsnitt 3.5).
I 5 Företag som omfattas av uppgiftsskyldigheten i den nya penning- tvättslagen skall ha möjlighet att med hjälp av ADB föra register över uppgifter som företaget själv lämnat till finanspolisen. Uppgifter från annat företag omfattas inte.
2 5 Uppgifter ur register som förs med hjälp av ADB får inte lämnas ut till den registrerade. Vi hänvisar här till vad som anförts iavsnitt 3.5.
3 & När det gäller lagringstid för uppgifter i dataregister kan detta diskuteras. Registerutredningen överväger att föreslå tolv månaders bevaringstid för uppgifter i vissa polisregister innan uppgifterna gallras. Samma tidsbegränsning bör gälla för penningtvättsregister. Inkommet nya uppgifter som kan hänföras till i registret befintlig uppgift bör tiden räknas från den senaste uppgiftens införande. Enbart den omständigheten att ett frysningsförfarande enligt 9 & den nya penningtvättslagen aktualiserats men förfallit medför inte någon annan bedömning.
4 & Närmare föreskrifter för utformningen och hanteringen av registren bör utfärdas av Datainspektionen, efter samråd med Finansinspektio- nen. Bestämmelsen har utformats med utgångspunkt i 19 & datalagen.
5. Ikraftträdande m.m.
Vi har föreslagit den 1 januari 1998 som dag för ikraftträdande för lagen mot penningtvätt och lagen om penningtvättsregister. Vi är väl medvetna om bestämmelserna om propositioners avlämnande men anser inte att dessa påverkar vårt förslag om ikraftträdande. Några särskilda övergångsbestämrnelser har vi inte funnit nödvändiga. Vad avser de av oss föreslagna ansvarsbestämmelsema hänvisas till lagen (1964: 163) om införande av brottsbalken.
Det är i det närmaste omöjligt att mäta kostnadseffekterna av våra förslag. Att effektivisera bekämpningen av penningtvätt och annan kvalificerad ekonomisk brottslighet bör dock få positiva konsekvenser för samhället i stort.
De förslag vi har lämnat innebär främst nyheter för de företag som omfattas av lagen, vilket kan innebära vissa kostnadsökningar för dessa i form av ökade utbildningsinsatser för personal m.m. Samtidigt kan nyheterna innebära att företagen blir mer vaksamma och att risken för att de utsätts för olika typer av bedrägerier minskar.
De nyheter som kan påverka myndigheternas kostnader är dels den s.k. frysningen, dels rapportering av kontantinnehav vid inresa till resp. utresa från Sverige.
I fråga om frysning föreslår vi att det skall föreligga en skyldighet för företagen att underrätta finanspolisen innan en transaktion genomförs. Det är åklagare som, efter kontakt med finanspolisen, skall besluta om frysning. För att detta förfarande skall kunna fungera krävs att det finns en fungerande jour- eller beredskapsorganisation. För åklagarna bör detta inte innebära några problem eftersom där redan i dag finns en fungerande sådan verksamhet. Däremot finns för närvarande ingen motsvarande organisation utanför ordinarie arbetstid hos finanspolisen. För att få till stånd ett fungerande frysningsinstitut enligt vårt förslag är det nödvändigt att införa en sådan. Kostnaden härför får dock anses vara försumbar i budgetsamrnanhang.
Förslaget om rapportering av kontantinnehav vid resa över den svenska gränsen kommer att medföra visst merarbete för Tullverket. Tullverket skall bl.a. ta fram och tillhandahålla rapporteringsblankett som skall bevaras i enlighet med fastställda föreskrifter. De ökade kostnader som detta kan medföra bör dock rymmas inom Tullverkets nuvarande budgetramar.
* -' '— [la!-G IJEI'H'I'TI IO
'» $#” 11!— irl—111551
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av Ella Nyström
Den nu gällande lagen om åtgärder mot penningtvätt, vilken bygger på EG:s s.k. penningtvättsdirektiv, syftar till att förhindra att det finansiella systemet utnyttjas för penningtvätt och omfattar i lagen närmare angivna kreditinstitut och finansiella institut. Gärningar som innefattar penningtvätt straffbeläggs framför allt genom bestämmelser— na i 9 kap. 6 5 första stycket 3 och 4 BrB om häleri. Såvitt framgår av redovisningen i betänkandet av innehållet i utländsk rätt följer flertalet länders lagstiftning på området samma systematik som den svenska, i så motto att straffbestämmelser för vad som kan betecknas som penningtvättsbrott återfinns i resp. lands allmänna strafflag.
Utredningens förslag att i penningtvättslagen införa ett nytt pen- ningtvättsbrott finner jag vara olämpligt ur systematisk synpunkt. Dessutom kommer tillämpningsområdet för den föreslagna straffbe- stämmelsen i stor utsträckning att sammanfalla med tillärnpningsom- rådet för de ovan angivna bestämmelserna i BrB, varför konkurrens- problem kan förutses. Den utvidgning av det straffbara området som kan anses erforderlig och genomförbar bör i stället ske genom ändringar i de delar av häleribestämmelsema som tar sikte på just penningtvätt. Något bärande skäl mot en sådan lösning kan jag inte finna. När det gäller överträdelser av penningtvättslagens föreskrifter om uppgiftsskyldighet m.m. bör dock såsom utredningen föreslagit en straffbestämmelse tas in i penningtvättslagen.
Jag delar utredningens uppfattning att det vore önskvärt om även befattningen med vinning från skattebrott och tullbrott kunde straffbe- läggas. Förslag i denna riktning har tidigare framlagts och behandlats. I promemorian Häleri (Ds 1988:27) föreslogs att egendom som undan- dragits beskattning, tull eller någon annan allmän avgiftsskyldighet skulle jämställas med egendom som förvärvats genom brott. Under remissbehandlingen riktades omfattande kritik mot förslaget i denna del. Bl.a. invändes att det med den föreslagna konstruktionen skulle kunna vara straffbart att göra affärer med en person som visserligen var misstänkt för skattebrott men där det ännu inte var slutligt avgjort att vederbörande var skyldig. I prop. 1990/91:127, som behandlade bl.a. nyssnämnda promemoria, uttalade departementschefen (s. 41) att
hon med hänsyn till de tillämpningsproblem som förslaget onekligen skulle innebära ansåg att förslaget i den delen i varje fall inte utan ytterligare beredningsunderlag borde läggas till grund för lagstiftning. Även 1 förarbetena till den nuvarande penningtvättslagen diskuterades huruvida lagen skulle vara tillämplig på skattebrott o. d. Såväl i propositionen som i utskottsbetänkandet anfördes att det skulle föra för långt att låta lagen vara direkt tillämplig på sådan brottslighet, bl.a. därför att det oftast skulle vara omöjligt för en bank att ha någon uppfattning om huruvida fullbordat brott föreligger när transaktionen görs (prop. 1992/93:207 s. 10 och bet. 1992/93:JuU37 s. 5). Enligt min bedömning har genom det nu föreliggande förslaget inte undan- röjts de tillämpningsproblem som i tidigare ärenden har ansetts medföra att lagstiftning i denna riktning inte utan vidare kan ge- nomföras.
I den i lagförslagets 16 & intagna straffbestämmelsen har med medel som härrör från brott jämställts medel som härrör från brottslig verk- samhet. Syftet härmed sägs vara att bredda basen för kriminaliseringen genom att ett bestämt förbrott inte skall behöva styrkas. Redan enligt nuvarande häleribestämmelser har gjorts undantag från kravet på styrkt förbrott i vissa fall. Befattning med något som skäligen kan antas vara frånhänt annan genom brott kan bestraffas som näringshäleri enligt 9 kap. 6 5 andra stycket BrB eller som häleriförseelse enligt 9 kap. 7 5 andra stycket I samma balk. En jämförelse med formuleringarna i sistnämnda bestämmelser ger vid handen att syftet att slippa styrka förbrott kan uppnås genom att använda uttrycket skäligen kan antas härröra från brott. Därmed undviks begreppet brottslig verksamhet, vilket även med den motiveringen som lämnats i betänkandet måste anses alltför vagt och vidsträckt för att ingå i ett rekvisit i en straff- bestämmelse. Det kan i sammanhanget anmärkas att det föreslagna andra stycket i 16 & tycks förutsätta att medlen kan knytas till visst eller vissa förbrott.
Allmänt anser jag att de föreslagna straffbestämmelserna får ett alltför vidsträckt tillämpningsområde. Följden tycks kunna bli exempelvis att den som ingår en helt vardaglig affär med en person som är känd för att, kanske för lång tid sedan, ha begått ekonomiska brott riskerar att drabbas av straffansvar. Detta är enligt min upp- fattning inte rimligt. Även de i betänkandet angivna exemplen på tillämpning av rekvisitet ”skälig anledning anta” visar att den föreslagna kriminaliseringen är alltför långtgående.
Vad nu angetts medför att jag inte kan biträda förslaget i de delar det avser ansvar för penningtvättsbrott, penningtvättsförseelse och vårdslös rådgivning i samband med penningtvätt.
Särskilt yttrande av Tomas Tetzell
Den uppgiftsskyldiga kretsen
Utredningen har övervägt om kretsen av företag som är skyldiga att rapportera misstänkta penningtvättstransaktioner skall utvidgas i förhållande till vad som gäller för närvarande. Därvid har utredningen begränsat sig till att föreslå att försäkringsmäklare också skall ingå i kretsen.
Jag delar inte utredningens bedömning på denna punkt utan anser att det finns anledning att göra en större utvidgning av lagens tillämpningsområde. Jag förordar att även advokater och andra som sysslar med juridisk rådgivning, revisorer samt fastighetsmäklare skall vara skyldiga att rapportera misstänkt penningtvätt. Då det gäller advokater och revisorer bör skyldigheten begränsas och främst avse den del av verksamheten som innefattar medelsförvaltning av något slag.
Mitt förord för en utvidgning av uppgiftsskyldigheten grundas på bankernas erfarenheter av att det inom de nämnda yrkesgrupperna finns personer som medverkar i penningtvättstransaktioner eller som genom sin verksamhet får vetskap om transaktioner som syftar till penningtvätt. Enligt FATF:s Annual Report 1995—1996 är det en internationell trend att ”penningtvätten” i ökande utsträckning bedrivs av icke-finansiella företag och professionella penningtvättare, bland de senare nämns uttryckligen advokater och revisorer. En av de van— ligaste metoderna uppges vara att klientmedelskonton används för placering av medlen. Idet nu föreliggande betänkandet sägs också att det i det praktiska brottsutredningsarbetet noteras att även sam- fundsledamöter är inblandade i de bakomliggande förehavandena. En skyldighet att rapportera misstänkta transaktioner kan förväntas dels ha en'förebyggande effekt, dels leda till anmälningar som underlättar bekämpandet av penningtvätt.
Mot att utvidga PTL till att omfatta advokater och revisorer brukar anföras att de har en lagstadgad tystnadsplikt och en särskild för- troendeställning. Om detta kan i korthet anföras följande. Till en början minskar enligt min mening tyngden i denna invändning avsevärt om uppgiftsskyldigheten främst avser verksamhet som innefattar medelsförvaltning. Vidare är det viktigt att påpeka att möjligheterna att ingripa mot penningtvätt är beroende av att in- formation lämnas till finanspolisen när misstankar uppkommer i berörda företag om att de utnyttjas för att genomföra transaktioner som syftar till att dölja medlens rätta ursprung. Lagstiftningen mot
penningtvätt bygger på att sådan inforrnationsgivning förekommer. För att möjliggöra denna rapportering har det för bankernas vidkommande varit nödvändigt att i lagen föra in undantag från den annars gällande banksekretessen. Utredningen föreslår nu ytterligare uppmjukningar i detta hänseende. Motsvarande förändringar bör enligt min mening kunna göras i tystnadsplikten för advokater och revisorer. Vad som gjorts beträffande banksekretessen visar att ändringar av tystnads- plikten med hänvisning till intresset av att bekämpa penningtvätt inte skulle innebära något principiellt nytt steg. Inte heller i fråga om för- troendeställningen i förhållande till kunderna/klientema föreligger det någon grundläggande skillnad mellan banker å ena sidan och advokater och revisorer å den andra. Det skall också framhållas att penning- tvättslagarna i bl.a. Tyskland, Storbritannien och Nya Zeeland omfattar advokater och revisorer.
Penningtvättsregister Uppgifter som får lagras
Utredaren lägger fram förslag till en särskild lag om penningtvätts- register, som gör det möjligt för bl.a. bankerna att inrätta databasera— de register med uppgifter om anmälda penningtvättsärenden. För bankernas del är detta ett ytterst välkommet förslag.
Förslaget innebär emellertid att de företag som är uppgiftsskyldiga enligt PTL endast får lagra sådana uppgifter som de själva lämnat till finanspolisen. Detta är enligt min mening en begränsning som påtagligt minskar nyttan av registret. Förslaget skulle bli ett mer effektivt vapen i kampen mot penningtvätt om bankerna och övriga berörda företag fick lagra uppgifter om misstänkt penningtvätt även i de fall uppgifterna kommer från andra sådana företag eller från finanspolisen. Huvudskälet för detta är att det är vanligt att en enskild transaktion endast utgör ett led i en lång kedja av transaktioner som berör flera finansiella institut. Ofta utnyttjar det aktuella klientelet flera olika företag i sin verksamhet just för att minska möjligheterna att kartlägga och komma åt betalningsströmmarna. En person som nekas en transaktion i en bank kan en kort tid senare göra ett försök i en annan bank. Om bankerna i dessa situationer i sina register har tillgång till uppgifter som de fått från andra ökar deras möjligheter att finna mönster i de transaktioner som syftar till penningtvätt och att identifiera misstänkta penningtvättare. Mot denna bakgrund anser jag att förslaget till lag om penningtvättsregister bör utformas så att
registrering får ske också av uppgifter som lämnats av annan än det anmälande företaget.
Mitt förslag beträffande registrering är vidare en logisk följd av de förändringar som utredaren föreslår när det gäller lättnader i banksek— retessen. Dessa förslag medför ökad rätt att lämna annars sekretessbe- lagda uppgifter mellan företag som omfattas av PTL. För att en bank skall ha full nytta av uppgifter som kommer från en annan bank om misstänkt penningtvätt måste den mottagande banken ha rätt att lagra dessa uppgifter i penningtvättsregistret, i annat fall kan det t.ex. inte föras in s.k. vamingsflaggor för de konton som den misstänkte penningtvättaren har i banken. Därmed skulle svårigheten för personalen ute på de enskilda kontoren att identifiera penningtvättare kvarstå. Risken är således att ett viktigt syfte med att förändra banksekretessen inte kommer att kunna tillgodoses om de aktuella uppgifterna inte kan lagras. Om registret får innehålla fler uppgifter underlättas således bankernas möjligheter att leva upp till uppgifts- skyldigheten i PTL.
Lagringstid
Utredningsförslaget innebär att uppgifterna i penningtvättsregistret bör gallras bort senast tolv månader efter det att de fördes in i registret.
Enligt min uppfattning skall det avgörande för om en uppgift skall gallras ut eller inte vara om uppgiften alltjämt kan antas vara aktuell i ett ärende om penningtvätt. Så kan vara fallet även om nya uppgifter inte har tillförts ärendet under de senaste tolv månaderna. Penningtvätt utgör ofta ett led i en omfattande ekonomisk brottslighet där de brotts- liga aktiviteterna kan pågå i flera år. Om det fastställs att utgallring skall ske efter en i dessa sammanhang så förhållandevis kort tid som tolv månader kan det inte uteslutas att penningtvättare anpassar sig till detta och genomför en kommande penningtvättsoperation efter det att denna tidsgräns passerats. Vidare kan polisens och åklagarmyndig- hetens utredning i dessa komplicerade fall ta lång tid i anspråk. Dessa omständigheter talar för att uppgifterna i penningtvättsregistret skall få bevaras så länge fall med anknytning till pemiingtvättsärendet alltjämt är aktuella hos berörda företag eller myndigheter. En lagringstid på tre år efter det att de senast rapporterade uppgifterna tillförts ett registrerat ärende bör vara ett riktmärke. Utgångspunkten bör vidare vara att det skall gälla samma lagringstid för penningtvätts- registret som för finanspolisens motsvarande register. Det skall framhållas att uppgifter självfallet skall tas bort så snart ett ärende är slutfört eller misstanke om penningtvätt inte längre kvarstår.
Ansvarsbestämmelser
Utredaren har övervägt att införa sanktionsavgifter mot de företag som omfattas av uppgiftsskyldighet i PTL men har avstått från att lägga fram förslag med hänvisning till att Banklagskommittén utreder bl.a. de sanktionsmöjligheter som står till Finansinspektionens förfogande. Det torde emellertid dröja innan Banklagskommittén har slutfört sitt arbete i denna del.
I det nu föreliggande betänkandet föreslås däremot en bestämmelse om att anställda i de uppgiftsskyldiga företagen skall kunna ställas till ansvar för överträdelser mot vissa föreskrifter i PTL.
Genomförs detta förslag innebär det, vilket utredaren själv påpekar, att det i vart fall under en övergångstid på ett eller ett par år kommer att råda en obalans mellan företag och anställda på det sättet att de anställda men inte företagen kan fällas för brott mot PTL. Detta kan negativt påverka de anställdas inställning till lagen, vilket enligt min mening vore olyckligt, eftersom PTL:s effektivitet är beroende av de anställdas insatser och vaksamhet. Mot denna bakgrund vill jag förorda att bestämmelsen om sanktioner mot de anställda träder i kraft först vid samma tidpunkt som motsvarande bestämmelser beträffande företagen.
SOU 1997:36 Bilaga nin Kommittédirektiv %% Utredning om skärpt bekämpning av Dir. penningtvätt 1995:132
Beslut vid regeringssammanträde den 16 november 1995
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas för att utreda vilka åtgärder som kan och bör vidtas för att effektivisera bekämpningen av penning- tvätt och annan kvalificerad ekonomisk brottslighet.
Utredaren skall
- utvärdera hur reglerna om penningtvätt tillämpas samt med utgångspunkt i vad som kommer fram vid denna utvärdering ange vilka ytterligare verksamheter som bör omfattas av lagstiftningen samt ange vilka andra förändringar av lagen (1993:768) om åt- gärder mot penningtvätt som kan behövas, - överväga ändringar i strafflagstiftningen, — överväga ändringar av de sekretessregler som gäller inom den finansiella sektorn samt mellan denna sektor och de brottsutredan- de myndigheterna. — överväga behovet av regler som medger en förbättrad kontroll av uppdrag, transaktioner och utbetalningar när penningtvätt kan misstänkas samt om en möjlighet att "frysa tillgångar" i samband med utredning av penningtvätt bör införas, och - analysera behovet av en skärpt kontroll av transaktioner över gränserna.
Utredarens arbete skall vara slutfört före utgången av mars månad 1997.
2 Bakgrund Vad är penningtvätt ?
Penningtvätt innebär att pengar, som någon fått på olagligt sätt, genom olika transaktioner förs in i den legala ekonomin så att de ser ut att vara lagligen åtkomna. Genom transaktionerna avser den kriminelle att försvåra eller omöjliggöra att pengarna spåras till- baka till det ursprungliga brottet. Det kan exempelvis handla om att liytta pengar mellan olika företag eller bankkonton, ofta mel- lan olika länder. När pengarna tvättats kan de användas på nytt i olika affärsverksamheter med eller utan inslag av brottslighet.
Penningtvätt är en internationell företeelse och utgör ett stort problem i det brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet i de fiesta stater i världen.
Internationella överenskommelser
Inom det straffrättsliga området har två internationella konventio- ner som berör penningtvätt antagits.
Förenta nationerna antog den 19 december 1988 en konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (Wien- konventionen). Konventionen ställer krav på kriminalisering av penningtvätt i fråga om inkomster från narkotikabrott och har undertecknats och ratificerats av Sverige. Genom ändringar av bestämmelserna om häleri i 9 kap. 6 och 7 55 brottsbalken har Sverige anpassat sin strafflagstiftning till konventionens krav (prop. 1990/91:127, bet. l990/9l:JuU32, rskr. 1990/91:323).
Inom Europarådet upprättades den 8 november 1990 en kon- vention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott (Strasbourgkonventionen). Denna konvention innehåller regler om ett vidgat internationellt samarbete vid brottsutredningar och vid förverkande av brottsligt förvärvade till— gångar och av brottsverktyg. Konventionen ålägger parterna att straffbelägga gärningar som innefattar penningtvätt. Syftet är att stärka det internationella samarbetet i kampen mot allvarligare brott. Sverige har undertecknat men ännu inte ratificerat konven- tionen. En proposition med bl.a. förslag att Sverige skall ratificera
konventionen (prop. 1995/96:49) har nyligen överlämnats till riksdagen.
Även inom det finansiella tjänsteområdet har internationella överenskommelser träffats i syfte att förhindra att det finansiella systemet utnyttjas för penningtvätt. Rekommendationer har bl.a. utfärdats av den finansiella aktionsgruppen FAT F (Financial Ac- tion Task Force on money laundring), som bildades i juli 1989 av länderna i den s.k. G-7 gruppen. FAT F, till vilken 26 stater och 2 organisationer anslutit sig, har utfärdat 40 rekommendationer om penningtvätt. Rekommendationema, som har beaktats av Sverige, kommer att ses över inom FATF:s fortsatta arbete. Även en sär- skild Banking Supervisory Subcommittee inom EMI handhar vissa frågor om penningtvätt och interna kontrollfrågor i detta sammanhang.
EG:s ministerråd antog den 10 juni 1991 ett direktiv om åtgär- der för att förhindra att det finansiella systemet används för tvätt- ning av pengar (91/308/EEG). Syftet är att samordna insatserna för att förhindra att friheten för kapitalrörelser och finansiella tjänster i ett integrerat Europa används för penningtvätt. Direkti- vet är ett s.k. minimidirektiv, vilket innebär att varje enskilt land kan fastställa strängare regler än vad som anges i direktivet.
En kontaktkommitté har också i enlighet med EG:s direktiv bildats under kommissionen. Den skall vidareutveckla direktivet och bl.a. undersöka om reglerna skall utökas till andra yrkesgrup- per och företagskategorier än de kreditinstitut och andra finan- siella institut som nu omfattas av reglerna.
EG:s direktiv är införlivat i det svenska rättssystemet i och med införandet av lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt (penningtvättslagen), som trädde i kraft den 1 januari 1994 (prop. 1992/93:207, bet. l992/93:JuU37, rskr.]992/93z375).
Lagen om åtgärder mot penningtvätt och dess tillämpning
Penningtvättslagen omfattar företag som står under Finansinspek- tionens tillsyn och som bedriver bankrörelse, livförsäkringsrörelse, värdepappersrörelse eller verksamhet enligt lagen om kreditrnark- nadsbolag. De företag som omfattas av reglerna är skyldiga att utföra identitetskontroller bl.a. när de misstänker att en transak- tion avser medel som kommer från brottslig verksamhet av allvar-
4
ligare slag. Uttrycket av allvarligare slag innebär att det gäller brott där det kan följa fängelse i mer än sex månader.
Vid misstanke om penningtvätt skall anmälan göras till Riks- polisstyrelsen (finanspolisen).
Lagstiftningen föreskriver ett absolut förbud för de företag som omfattas av lagen att medverka vid transaktioner där penningtvätt kan misstänkas. Däremot finns inga straffsanktioner mot den som bryter mot lagens regler. Finansinspektionens sanktionsmöjligheter och sanktioner enligt det arbetsrättsliga regelverket har ansetts tillräckliga. Straffrättsliga sanktioner kan däremot på sedvanligt sätt drabba dem som medverkar vid de brott som genererar den brottsliga vinsten; exempelvis häleri, narkotikabrott och varu- smuggling eller ekonomisk brottslighet.
Behovet av en utredning
Trots att penningtvättslagen har tillämpats under en relativt be- gränsad tid har bl.a. polisen och bankerna redan framfört att lag- stifiningen om penningtvätt borde kunna utvecklas i olika avseen- den. Synpunkterna gäller bl.a. lagens utformning och svårigheter att tillämpa den samt att det i praktiken förekommer penningtvätt i stor omfattning med anknytning till institutioner och branscher som faller utanför lagens tillämpningsområde. Det har också sagts att lagen borde kunna effektiviseras på olika sätt, bl.a. genom regler som gör det möjligt att i vissa situationer hindra transaktio- ner och att följa penningströmmar för att spåra adressater.
Effektiva åtgärder mot penningtvätt har stor betydelse i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Genom att hindra penning- tvätt försvårar man för de kriminella att dra nytta av de brottsligt förvärvade pengarna.
Regeringen antog i april 1995 en strategi för samhällets åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin har redovisats till riksdagen (skr. 1994/95:217, bet. l994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412). Syftet med strategin är att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom en kraftig förstärkning av sam- hällets samlade'insatser mot sådan kriminalitet.
Efiersom en stor del av både ekonomisk brottslighet och annan brottslighet genererar stora vinster för de kriminella är det särskilt viktigt att åtgärderna mot penningtvätt blir effektivare. Mot bak-
grund av det anförda är det angeläget att göra en översyn av lagstiftningen om penningtvätt. Arbetet bör utföras av en särskild utredare.
Uppd raget Allmänna utgångspunkter
Utredaren skall göra en allsidig översyn av åtgärder mot penning- tvätt. ] detta ligger att utvärdera penningtvättslagens tillämpning och pröva hur lagstiftningen kan effektiviseras i olika avseenden. Målet för översynen skall vara att utveckla samhällets åtgärder mot penningtvätt och att därvid åstadkomma ett så effektivt sys- tern som möjligt. Häri ligger bl.a. att ett utökat informationsflöde, som kan uppstå p.g.a. en utvidgad lagstiftning, kan tas om hand på ett tillfredsställande sätt.
Som bakgrund skall utredaren ta reda på vilka regler om pen- ningtvätt som finns i ett antal andra länder och vilka erfarenheter som finns av tillämpningen där. I första hand skall denna kart- läggning koncentreras till EU:s medlemsländer. Utredaren skall därvid beakta de sammanställningar som gjorts inom EU och FAT F.
I det följande anges ett antal områden som utredaren skall ägna särskild uppmärksamhet. Utredaren skall vara fri att ta upp även andra frågor som föranleds av vad som kommer fram om de nuvarande reglernas tillämpning eller som annars aktualiseras under utredningsarbetet inom de ramar för utredningsuppdraget som anges nedan.
Utvidgning av den krets av företag som skall omfattas av penningtvättslagen
Frågan om att utvidga penningtvättslagens tillämpning till andra institutioner eller branscher har redan aktualiserats i några sam- manhang.
l Betaltjänstutredningens delbetänkande Finansiella tjänster i förändring (SOU 1994166) föreslås att valutaväxling skall omfat- tas av penningtvättsbestämmelsema. Beredning av förslaget pågår inom regeringskansliet.
Pantbanksutredningen (SOU 1994161) föreslog att även pant- banker skulle omfattas av penningtvättslagen. ] förarbetena till en ny pantbankslag (prop. 1994/95:178) har regeringen framhållit att penningtvättslagen kommer att ses över inom ramen för regering- ens åtgärder mot ekonomisk brottslighet och att frågan om huru- vida pantbankema skall föras in under lagen kommer att över- vägas i det sammanhanget. Något förslag lades därför inte fram i propositionen.
Utredaren skall överväga om det finns skäl att utvidga lagens tillämpningsområde med hänsyn till vad som är känt om före- komsten av penningtvätt. Inom EG:s kontaktkommitté i penning- tvättsfrågor har diskussioner förekommit om en utvidgning av EG:s direktiv till företag och verksamheter även utanför det fi- nansiella området. Utredarens bedömning bör göras mot bakgrund av de diskussioner som har förts där och i andra internationella fora.
Från några håll har anförts att bl.a. advokater och revisorer borde föras in under lagens tillämpningsområde. När det gäller dessa yrkeskategorier skall utredaren noga analysera om en sådan utvidgning behövs och om den är möjlig eller lämplig med hän- syn till revisorers och, särskilt, advokaters speciella förtroende- ställning. När det gäller revisorer bör utredaren beakta det förslag som lagts fram av Aktiebolagskommittén (SOU 1995:44) om att ålägga revisorer i aktiebolag en skyldighet att anmäla misstänkt brottslighet i vissa fall.
Det kan också finnas skäl att undersöka om vissa myndigheter som Riksbanken, Riksgäldskontoret och Generaltullstyrelsen bör omfattas av lagen.
Sanktioner mot penningtvätt
Penningtvättslagen innehåller, som tidigare nämnts, inga straffbe- stämmelser. I förarbetena motiverades detta med att det mest lämpliga tillvägagångssättet inom finansiell lagstiftning är att bestämmelserna upprätthålls med stöd av de regler som finns på arbetsrättens område och genom de sanktioner som Finansinspek- tionen förfogar över i sin tillsynsverksamhet (prop. 1992/93:207 s. 11).,
Såsom anges i 3 5 första stycket penningtvättslagen kan
7
emellertid penningtvätt vara straffbart som häleri eller häleriförse- else enligt 9 kap. 6 och 7 55 brottsbalken. Förfarandet kan i vissa fall vara straffbart också enligt andra bestämmelser. Pengar som undandragits beskattning, tull eller någon annan avgiftsskyldighet kan i regel inte vara föremål för häleri eftersom det inte avser medel som i sig härrör från brottsligt förvärv.
Utredaren skall överväga om de nuvarande möjligheterna till straffrättsliga sanktioner är tillräckliga eller om dessa bör utvid- gas. Skulle en sådan utvidgning behövas skall utredaren i första hand överväga om ändringar i häleribestämmelsema är tillräckligt. Om utredaren finner att den vägen inte är framkomlig, står det utredaren fritt att föreslå någon annan lösning. I detta arbete skall utredaren ta hänsyn till att kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelser av olika normer i samhället bör använ- das med försiktighet (se prop. 1994/95:23).
Utredaren bör vidare överväga om det är motiverat att i pen- ningtvättslagen införa sanktioner - rättsliga eller administrativa - mot den som bryter mot den lagens bestämmelser om uppgifts- skyldighet m.m. I så fall bör sanktionerna utformas så att de går att tillämpa såväl mot fysiska som mot juridiska personer. I denna del skall utredaren beakta det arbete som sker i utredningen om företagsbot (Ju 1995 :06).
Sekretessfrågor
Enligt 1 kap. 10 & bankrörelselagen (1987:617) får enskildas förhållanden till bank inte obehörigen röjas. Motsvarande regel finns 1 kap. 5 5 lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag (jli' 1 kap. 8 5 lagen (l99l:981) om värdepappersrörelse).
Banksekretessen inskränks genom uttryckliga lagbestämmelser, som innebär en skyldighet för en bank att på begäran lämna myn- digheter vissa uppgifter, t.ex. enligt lagen (1990:325) om själv- deklaration och kontrolluppgift samt enligt utsökningsbalken. Vidare får banksekretessen genombrytas av polis— och åklagar- myndigheter när förundersökning om brott har inletts. Bankperso- nal har även rätt att lämna uppgifter i syfte att förhindra och avslöja sådana illegala transaktioner som faller under penning- tvättslagen.
I det allmännas verksamhet tillämpas inte banksekretessen utan i stället gäller reglerna i sekretesslagen. De som för det allmännas räkning utövar tillsyn över bankerna omfattas följaktligen av sekretesslagen.
Om en bank rapporterar ett misstänkt penningtvättsfall till poli- sen, medför de nuvarande sekretessreglerna att utredningsmöjlig- hetema begränsas med hänsyn till att sekretessen genombryts först då förundersökning inletts. Under ett inledande skede kan det då vara svårt för polis och åklagare att få fram uppgifter för ett ställ- ningstagande i fråga om huruvida förundersökning skall inledas. Bankernas egna möjligheter att bilda sig en uppfattning om huru- vida det finns misstanke om penningtvätt i ett särskilt fall begrän- sas på samma sätt av sekretessreglema.
Sekretessreglema och bestämmelserna i penningtvättslagen in- nebär att rapporterande bank kan bryta banksekretessen och att Rikspolisstyrelsen (finanspolisen) kan begära ytterligare upplys- ningar av rapporterande bank. Det kan emellertid vara väsentligt att finanspolisen i ett utredningsärende kan begära uppgifter från annan bank än den som varit rapporterande. Även finanspolisens egna sekretessbestämmelser enligt sekretesslagen kan behöva justeras.
] kampen mot penningtvätt och annan ekonomisk brottslighet utgör informationsutbyte i många fall ett nödvändigt inslag. Ut- redaren skall kartlägga och analysera de sekretessregler som gäller inom och mellan olika institut och mellan institut och myndig- heter. Mot den bakgrunden skall utredaren överväga regeländ- ringar som förbättrar informationsutbytet.
Möjlighet att Vin/sa tillgångar " m.m.
Transaktioner i det finansiella systemet sker i regel under stor tidspress. Inte sällan kan det gälla transaktioner med intemationel- la inslag i någon del.
Enligt 3 & penningtvättslagen är det förbjudet för företag att medvetet medverka vid penningtvättstransaktioner. Detta innebär att företaget inte får utföra sådana transaktioner. Utförs inte en beställd transaktion kan företaget å andra sidan riskera att bli skadeståndsskyldigt. Därtill kommer reglerna om straffansvar för den som medverkar vid eller deltar i brottsliga transaktioner enligt
9
bl.a. bestämmelserna i 9 kap. brottsbalken och narkotikastrafflag- en (1968164).
Denna situation, med straffansvar å ena sidan och skadestånds- skyldighet å andra sidan, kan medföra besvärande situationer för företagens personal. Det bör därför undersökas om företagen kan ta emot pengarna, trots att det finns skäl att anta att transaktionen avser medel som kan misstänkas komma från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag, och därefter underrätta polisen om transaktio- nen.
Det skall vidare undersökas om reglerna om förverkande, kvar- stad och beslag är tillräckliga i penningtvättsärenden eller om det i Sverige skall införas en möjlighet att "frysa tillgångar" hos ett institut eller i annan verksamhet som omfattas av penningtvätts- lagen. Frysning kan definieras som en möjlighet att stoppa eller senarelägga en transaktion. Om möjligheten till frysning införs skulle ett institut kunna ta emot pengar trots att det finns skäl att anta att transaktionen avser medel som kommer från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag och därefter frysa tillgångarna. Frys— ning skulle även kunna innebära att institutet stoppar en trans- aktion av pengar som redan finns hos institutet. En möjlighet att frysa tillgångar skulle ge polis och åklagare rådrum att besluta i frågan om förundersökning skall inledas eller inte. Utredaren skall överväga i vad mån en sådan ordning påverkar de utredande myn- digheternas beslutsunderlag och den enskildes rättssäkerhet.
I uppdraget ligger att överväga såväl förutsättningarna för frys- ning av tillgångar som formerna för en sådan åtgärd, exempelvis vilket organ som bör anförtros beslutsbefogenheten. Också konse- kvenserna av felaktiga beslut skall beaktas.
Utredaren bör beakta de förslag som framlagts i Polisrättsutred- ningens slutbetänkande Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen (SOU 1995:47) och den fortsatta beredningen av dessa förslag. Därvid bör särskilt analyseras hur frysning systema- tiskt skulle förhålla sig till nuvarande tvångsmedel.
10 Bevakad överföring av pengar
I olika sammanhang har framförts att förutsättningarna för de brottsutredande myndighetema att uppdaga brottslighet skulle förbättras avsevärt om de hade en möjlighet att - utan att ingripa - följa överföringar av pengar som kan antas komma från brottslig verksamhet. En sådan ordning rymmer emellertid ett antal frågor av såväl rättslig som praktisk natur. Som exempel på sådana frå- gor kan nämnas polisens skyldighet att ingripa mot misstänkt brottslighet och frågan om intrång i den personliga integriteten.
Utredaren skall analysera de frågor som är förknippade med en sådan ordning som den beskrivna och överväga om en särskild reglering eller andra åtgärder kan behövas. Därvid skall utredaren särskilt väga eventuella effektivitetsvinster i det brottsutredande arbetet mot skyddet av den personliga integriteten. Utredaren måste givetvis också beakta de olika regler som styr det interna- tionella finansiella arbetet.
Rapporterings- och registerf'ågor
Redan i dag är den som för en fysisk person eller ett dödsbo har förmedlat betalning till eller från utlandet skyldig att lämna kon- trolluppgift om transaktionen överstiger 75 000 kronor. Detta följer av 3 kap. 50 5 lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgift.
När det gäller penningtvätt ligger det i sakens natur att tillgång- ar, även i kontant fonn, ofta förs mellan olika länder. Utredaren skall därför överväga vilka kontrollmöjligheter som bör finnas vid gränsöverskridande transaktioner. Om en utökad rapporterings- skyldighet anses nödvändig, skall den utformas i enlighet med in- ternationella åtaganden. Utredaren bör även beakta den översyn av lagen om självdeklaration och kontrolluppgifter m.m. som pågår inom finansdepartementet (dir. l995:12).
Det ställs i dag åtskilliga krav på de företag som omfattas av uppgiftsskyldighet enligt penningtvättslagen. Det ställs krav bl.a. på att företag skall ha ett internt rapporteringssystem med kund- information lätt tillgänglig för föreskrivna kontroller. Ett sådant krav kan strida mot vad som hittills ansetts vara möjligt om hur information får hanteras och registreras. Med hänsyn till de krav
11
som bör ställas på informationshanteringen i de företag som åläggs en rapporteringsskyldighet skall utredaren överväga hur formerna för och hanteringen av den efterfrågade infomationen bör utformas i framtiden. Utgångspunkten skall vara att modern informationsteknik skall användas under säkra och rättstrygga former.
Redovisning av uppdraget
Utredaren skall samråda med Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och Finansinspektionen och med andra myndigheter som kan vara berörda av olika sakfrågor.
En utvärdering av F inanspolisen har skett inom Rikspolisstyrel- sen. Utredaren skall ta del av utvärderingen och beakta resultatet vid arbetet. Utredaren skall också beakta den Översyn av myndig- hetsstrukturen för bekämpning av ekonomisk brottslighet som för närvarande görs av ekobrottsutredningen.
Om utredaren finner att reglerna om penningtvätt bör ändras skall förslag till lagändringar utarbetas.
Vid de överväganden som utredaren skall göra gäller regering- ens generella direktiv om regionalpolitiska konsekvenser (dir. l992z50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. l994:23) samt om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. l994:124).
Utredaren Skall redovisa resultatet av sitt arbete senast före ut- gången av mars 1997. Om utredaren finner det lämpligt kan delar av arbetet redovisas tidigare.
(Finansdepartementet)
otiallo)
&
fasa. ”%%—70?
Kronologisk förteckning
1. Den nya gymnasieskolan — steg för Steg. U. 32. Följdlagstiftning till miljöbalken. M.
2. Inkomstskattelag, del I-Ill. Fi. 33. Att lära över grämer. En studie av OECD:s
3. Fastighetsdataregister. Ju. förvaltningspolitiska samarbete. Fi.
4. Förbättrad miljöinformation. M. 34. Övervakning av miljön. M.
5. Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för 35. Ny kurs i traf1kpolitiken + bilagor. K. arbetshandikappade. A. 36. Bekämpande av penningtvätt. Fi.
6. Länsstyrelsernas roll i trafik- och fordonsfrågor. K. x) . Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvaltningsområden. Fi.
8. Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. 5.
9. Flexibel förvaltning. Förändring och verksam- hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. Fi. 10. Ansvaret för valutapolitiken. Fi. ll. Skatter, miljö och sysselsättning. Fi. 12. IT-problem inför 2000-skiftet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av IT—kommissionen den 18 december. IT-kommissionens rapport 1/97. K. 13. Regionpolitik för hela Sverige. N. 14. IT i kulturens tjänst. Ku. 15. Det svåra samspelet. Resultatstyrningens framväxt och problematik. Fi. 16. Att utveckla industriforskningsinstituten. N. 17. Skatter, tjänster och sysselsättning. + Bilagor. Fi. 18. Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. Fi. 19. Bättre information om konsumentpriser. In. 20.Konkurrenslagen 1993-1996. N. 21. Växa i lärande. Förslag till läroplan för barn och unga 6—16 år. U. 22. Aktiebolagets kapitäl. Ju. 23. Digital demokr©ti. Ett seminarium om Teknik, demokrati och delaktighet den 8 november 1996 anordnat av Folkomröstningsutredningen, IT- kommissionen och Kommunikationsforsknings- beredningen. IT—kommissionens rapport 2/97. K. 24. Välfärd i verkligheten — Pengar räcker inte. 5. 25. Svensk mat — på EU-fat. Jo. 26. EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedels— försörjningen. Jo. 27.Kontroll Reavinst Värdepapper. Fi. 28.1 demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos. Fi. 29. Bampornogratifrågan. Innehavskriminalisering m.m. Ju. 30. Europa och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. Fi.
31.Kristallkulan — tretton röster om framtiden.
lT—kommissionens rapport 3/97. K.
Systematisk förteckning
J ustitiedepartementet
Fastighetsdataregister. [3] Aktiebolagets kapital. [22] Bampomografifrågan. lnnehavskriminalisering m.m. [29]
Socialdepartementet
Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. [8] Välfärd i verkligheten — Pengar räcker inte. [24]
Kommunikationsdepartementet
Länsstyrelsernas roll i trafik- och fordonsfrågor. [6] IT-problem inför 2000-skiftet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av IT—kommissionen den 18 december. IT-kommissionens rapport 1/97. [12] Digital demokr©ti. Ett seminarium om Teknik, demokrati och delaktighet den 8 november 1996 anordnat av Folkomröstningsutredningen, IT- komrnissionen och Kommunikationsforsknings— beredningen. IT-kommissionens rapport 2/97. [23] Kristallkulan — tretton röster om framtiden. lT-kommissionens rapport 3/97. [31] Ny kurs i trafikpolitiken + bilagor. [35]
Finansdepartementet
lnkomstskattelag, del l-Ill. [2] Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvaltningsområden. [7] Flexibel förvaltning. Förändring och verksam- hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. [9] Ansvaret för valutapolitiken. [10] Skatter, miljö och sysselsättning. [11] Det svåra samspelet. Resultatstyrningens framväxt och problematik. [15] Skatter, tjänster och sysselsättning. + Bilagor. [17] Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. [18] Kontroll Reavinst Värdepapper. [27] I demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos. [28] Europa och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. [30] Att lära över gränser. En studie av OECD:s förvaltningspolitiska samarbete. [33] Bekämpände av penningtvätt. [36]
Utbildningsdepartementet
Den nya gymnasieskolan — steg för steg. [1] Växa i lärande. Förslag till läroplan för barn och unga 6-16 år. [21]
Jordbruksdepartementet
Svensk mat - på EU-fat. [25] EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedels- försörjningen. [26]
Arbetsmarknadsdepartementet
_ Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för
arbetshandikappade. [5]
Kulturdepartementet IT i kulturens tjänst. [14]
Närings- och handelsdepartementet Regionpolitik för hela Sverige. [13]
Att utveckla industriforskningsinstituten. [16] Konkurrenslagen 1993-1996. [20]
Inrikesdepartementet Bättre information om konsumentpriser. [19]
Miljödepartementet
Förbättrad miljöinformation. [4] Följdlagstiftning till miljöbalken. [32] Övervakning av miljön. [34]