Till statsrådet Per Bolund

Regeringen beslutade den 30 oktober 2014 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till de lagbestämmelser som krävs för att i svensk rätt genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG (dir. 2014:140). I uppdraget ingick även att lämna förslag till de ändringar i svensk lagstiftning som behövs för att anpassa svensk rätt till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006. Därutöver omfattade uppdraget att se över vad som vidare krävs för att uppfylla de reviderade rekommendationer som utfärdats av Financial Action Task Force (Fatf) samt se över den nuvarande penningtvättslagen och genomföra den omstrukturering som bedöms ändamålsenlig.

Som särskild utredare förordnades från den 1 december 2014 f.d. chefåklagaren Kent Madstedt. Genom tilläggsdirektiv den 30 april 2015(dir. 2015:49) och den 5 november 2015 (dir. 2015:110) förlängdes tiden för redovisning av uppdraget.

Arbetet har bedrivits i nära samråd med den expertgrupp som stått till utredarens förfogande. Skilda uppfattningar i enskildheter har förekommit, vilket bl.a. kommit till uttryck genom särskilda yttranden.

Utredningen, som har antagit namnet 2015 års penningtvätts- utredning, får härmed överlämna betänkandet Ytterligare åtgärder

mot penningtvätt och finansiering av terrorism – fjärde penningtvätts-

direktivet – samordning – ny penningtvättslag – m.m. (SOU 2016:8).

Utredningens uppdrag är därmed fullgjort.

Stockholm i januari 2016

Kent Madstedt

/Johanna Syrén Marlene Forsman

Förteckning över dem som har deltagit i utredningens arbete

Särskild utredare

F.d. chefsåklagaren Kent Madstedt

Experter (om inte annat anges fr.o.m. den 1 januari 2015)

Liselott Alström, senior jurist vid Finansinspektionen Arne Andersson, chefsjurist vid Polismyndigheten Thomas Edling, kansliråd vid Justitiedepartementet Stefan Ellström, verksamhetsutvecklare vid Bolagsverket (fr.o.m. den 1 september 2015) Agnetha Hilding Qvarnström, chefsåklagare vid Riksenheten för säkerhetsmål, Åklagarmyndigheten Jonas Karlsson, rättssakkunnig vid Finansdepartementet (fr.o.m. den 15 oktober 2015) Elisabeth Lagerqvist, avdelningsjurist vid Bolagsverket (fr.o.m. den 1 juni 2015) Niklas Lindeberg, dåvarande avdelningsdirektör vid Revisorsnämnden (fr.o.m. den 1 juni 2015, t.o.m. den 31 augusti 2015) Jenny Lundberg, avdelningsdirektör vid Revisorsnämnden (fr.o.m. den 1 september 2015) Johan Sangborn, ställföreträdande chefsjurist och chef för internationella frågor vid Sveriges advokatsamfund Erik Sjöholm, biträdande chef för operativa avdelningen vid Lotteriinspektionen, numera enhetschef vid Finansinspektionen Jenny Stenhammar Gothnier, jurist vid Länsstyrelsen i Stockholms län Erik Swartling, dåvarande avdelningsdirektör vid Revisorsnämnden (t.o.m. den 31 maj 2015) Fredrik van Kesbeeck Andersson, rättssakkunnig vid Finansdepartementet (t.o.m. den 31 oktober 2015) Lotta Westerberg, jurist med samordningsansvar vid Fastighetsmäklarinspektionen Hanna Wetter, kansliråd vid Finansdepartementet (t.o.m. den 31 augusti 2015)

Sekreterare

Hovrättsassessorn Johanna Syrén (fr.o.m. den 1 januari 2015) Hovrättsassessorn Marlene Forsman (fr.o.m. den 23 oktober 2015) Bolagsjuristen Lars Carlsson (fr.o.m. den 1 juni 2015, t.o.m. den 7 oktober 2015)

Sammanfattning

Inledning

Det finns olika sätt att angripa penningtvätt och finansiering av terrorism. Straffrättsliga regelverk och metoder är ett sätt. För att effektivt förebygga och förhindra företeelserna är dock det brottsförebyggande, proaktiva, arbetet av största vikt. Därför finns regler av administrativ art som ålägger företag, myndigheter och andra aktörer att vidta åtgärder för att motverka riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Den svenska administrativa regleringen utgår från lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen). Vissa ytterligare regler finns bl.a. i förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättsförordningen). Dessa regleringar kompletteras i sin tur av myndighetsföreskrifter. Penningtvättsregleringen utgör också inslag i flera rörelselagar och andra författningar.

Dagens penningtvättsreglering grundar sig till stor del på EU:s tredje penningtvättsdirektiv.1 EU:s penningtvättsdirektiv bygger i sin tur på de rekommendationer som utarbetats av Financial Action Task Force (Fatf). Fatfs rekommendationer utgör internationella standarder för hur penningtvätt och finansiering av terrorism (och numera även spridning av massförstörelsevapen) ska bekämpas.

Under 2012 reviderade Fatf sina rekommendationer. Som en följd därav antog EU, under våren 2015, två nya rättsakter. Dels antogs det s.k. fjärde penningtvättsdirektivet; Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015, om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penning-

1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG av den 26 oktober 2005 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism.

tvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europarlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG, dels en reviderad förordning om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel; Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006.

Som ett första led i uppdraget har utredningen haft i uppgift att se över vilka åtgärder som behöver vidtas för att ytterligare effektivisera bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terrorism genom att 1) genomföra det fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt, 2) genomföra vad som därutöver krävs för att uppfylla Fatfs rekommendationer samt 3) anpassa svensk rätt till den reviderade förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel. Som ett andra led i uppdraget har utredningen haft i uppgift att se över den nuvarande penningtvättslagen och genomföra den omstrukturering som bedöms ändamålsenlig.

En ny penningtvättslag

De förändringar som föranleds av det fjärde penningtvättsdirektivet föreslås till stora delar regleras i penningtvättslagen. Utredningen föreslår att den nuvarande penningtvättslagen ersätts med en ny. Strukturen i den nya lagen är förändrad. Den nya lagtexten har också i vissa avseenden fått en ny utformning; regelmassan har delats upp i ett större antal kapitel och paragrafer och mellan paragraferna har det förts in flera rubriker.

Genomförandet av det fjärde penningtvättsdirektivet

Allmänt om det nya direktivet

Det nya penningtvättsdirektivet omfattar, liksom sin föregångare, bestämmelser om hur enskilda aktörer, myndigheter och andra organ samt medlemsstaterna ska förhindra att unionens finansiella system utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Tongivande är de bestämmelser som ålägger de enskilda aktörerna

skyldigheter. De enskilda aktörerna benämns i direktivet för ansvariga enheter. I enlighet med nu gällande penningtvättslag har dock utredningen valt att benämna dessa verksamhetsutövare.

Grundprinciperna i det nya direktivet är i flera avseenden desamma som tidigare, men de nya reglerna är betydligt mer detaljerade. Direktivet genomsyras till en början – och som en följd av Fatfs reviderade rekommendationer – av en riskbaserad ansats i än högre utsträckning än tidigare. I direktivet slås fast att användningen av en riskbaserad metod är ett effektivt sätt att kartlägga och minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Därför har införts utökade krav på att den riskbaserade metoden ska användas. Ett uttryck för detta är att europeiska riskbedömningar ska genomföras minst vartannat år, under ledning av kommissionen. Även medlemstaterna åläggs en skyldighet att genomföra nationella riskbedömningar och minska de nationella riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Slutligen omfattar direktivet uttryckliga bestämmelser om att verksamhetsutövare ska genomföra egna riskbedömningar.

Genom direktivet utvidgas den krets verksamhetsutövare som ska omfattas av regleringen. Direktivet omfattar i princip de flesta tillhandahållare av speltjänster. Därutöver omfattas fysiska och juridiska personer som yrkesmässigt handlar med varor i den mån som betalning görs kontant i en större utsträckning än tidigare.

I övrigt omfattar huvuddragen i direktivet nya regler om förenklade och skärpta krav på kundkännedom och en omfattande tillsyns- och sanktionskatalog.

Dessutom ställs uttryckliga krav på samarbete mellan nationella och internationella myndigheter. Bl.a. finns krav på att varje medlemsstat ska ha en särskilt inrättad samordningsfunktion. Samordningsfunktionen, som ska etableras genom en särskild mekanism eller anförtros en myndighet, bör vara en kanal för att samverka kring insatser och resursfördelning m.m. Den ska således fungera som en plattform för det nationella arbetet med att minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism.

En av de största nyheterna i direktivet är att juridiska personer inom en medlemsstats territorium förutsätts att tillhandahålla uppgifter om sina verkliga huvudmän. Dessa uppgifter ska också finnas tillgängliga i ett centralt register som myndigheter och verksamhetsutövare i princip ska ha obegränsad tillgång till. Uppgifterna

ska också, med vissa begränsningar, vara tillgängliga för allmänheten.

Direktivet är ett s.k. minimidirektiv, vilket innebär att mera långtgående bestämmelser än vad direktivet kräver kan införas i nationell rätt.

Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism (kapitel 9)

Penningtvättslagens nuvarande definitioner av penningtvätt och finansiering av terrorism är i sig förenliga med motsvarande definitioner i direktivet.

Sedan den nuvarande penningtvättslagen trädde i kraft har emellertid det tillkommit en ny lag om straff för penningtvättsbrott.2Utredningen föreslår att definitionen av penningtvätt i penningtvättslagen anpassas så att den bättre överensstämmer med det straffbelagda området i den särskilda lagen. Förslaget till ny definition anknyter alltså till de centrala straffbestämmelserna i lagen om straff för penningtvättsbrott. Vidare föreslår utredningen att vissa förfaranden jämställs med penningtvätt vid tillämpningen av penningtvättslagen. De förfaranden som föreslås jämställas med penningtvätt är åtgärder med egendom som är ägnade att dölja att någon, genom att fullfölja en påbörjad brottsplan, avser att berika sig genom brottslig handling. Penningtvättslagen blir således uttryckligen tillämplig även när någon t.ex. tar ut kontanter från ett konto för att betala svarta löner.

Även definitionen av finansiering av terrorism föreslås få en annorlunda utformning. Detta bl.a. med hänvisning till att definitionen ska överensstämma med de förestående ändringarna i lagen (2002:444) om finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall.3

2 SFS 2014:307. 3 Ändringarna i lagen (2002:444) om finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall beräknas träda i kraft den 1 april 2016 (prop. 2015/16:78). Beslut av riksdagen förväntas den 10 februari 2016.

Penningtvättslagens tillämpningsområde (kapitel 10)

Som en följd av kravet i direktivet föreslår utredningen att penningtvättslagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta även andra tillhandahållare av speltjänster än dem som tillhandahåller kasinospel enligt kasinolagen (1999:355). Penningtvättslagens tillämpningsområde utvidgas till att även omfatta anordnare av speltjänster som bedrivs med stöd av tillstånd eller registrering enligt lotterilagen (1994:1000). Vissa typer av speltjänster undantas från lagens tillämpningsområde. De verksamheter som undantas är statens premieobligationer, s.k. massmedialotterier samt vissa lotterier som inte kräver tillstånd och där förutsättningarna för att få anordna verksamheten är kraftigt begränsade. Vidare undantas spel på varuspelsautomater från penningtvättslagens regler. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas också att föreskriva ytterligare undantag för sådana speltjänster där riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism kan bedömas som låga. Sådana undantag bör föregås av en noggrann prövning och baseras på en riskbedömning där samtliga faktorer som kan ha betydelse belyses.

Med anordnare ska avses de aktörer som har möjlighet att ansöka om tillstånd eller registrera sig för att bedriva spelverksamhet enligt lotterilagen. Ombud, som t.ex. säljer lotterier för anordnarnas räkning, och andra samarbetspartner ska inte direkt omfattas av de krav penningtvättslagen ställer på verksamhetsutövarna. Däremot kommer även vissa av dessa att påverkas av regleringen.

Utredningen föreslår vidare att penningtvättslagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta fysiska och juridiska personer som handlar med varor, i den utsträckning som utbetalt eller mottaget belopp är minst motsvarande 5 000 euro i kontanter. I detta avseende går utredningen längre än vad direktivet kräver (direktivets beloppsgräns avseende vilka kontanthandlare som ska omfattas är 10 000 euro).

Vidare går utredningen längre än vad direktivet kräver genom att föreslå att även de s.k. värdebolagens tjänster för insamling, uppräkning, redovisning eller försäljning av kontanter ska omfattas av penningtvättslagen. Därutöver föreslår utredningen att de som driver verksamhet enligt pantbankslagen och hyresförmedlare till lokaler ska inbegripas i regleringen i egenskap av verksamhetsutövare.

Verksamhetsutövarens skyldigheter (kapitlen 11–13)

I det fjärde penningtvättsdirektivet betonas den riskbaserade ansatsen. Denna, som också brukar benämnas för det riskbaserade förhållningssättet, utgår från att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism är olika från fall till fall. De skiljer sig t.ex. åt mellan länder, kunder, verksamheter m.m. I ett riskbaserat förhållningssätt ligger också att riskerna är föränderliga. Det riskbaserade förhållningssättet kan bäst beskrivas som en metod eller ett sätt att hantera riskerna för att ett system, t.ex. en verksamhet, utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. För verksamhetsutövarens del innebär detta att omfattningen av åtgärder, förfaranden, kontroller m.m. fortlöpande ska anpassas efter riskerna. Flest åtgärder ska sättas in där riskerna är som störst. Där riskerna är mindre räcker det med färre och mindre omfattande åtgärder. Följaktligen är det riskbaserade förhållningssättet också ett sätt att styra resurserna i verksamheten till de viktigaste områdena när det gäller arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Verksamhetsutövares hela arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism bör utgå från det riskbaserade förhållningssättet. Därför föreslår utredningen att detta tydliggörs i den nya penningtvättslagen. Dess position flyttas fram och bestämmelser som beskriver det riskbaserade förhållningssättet införs.

När det gäller verksamhetsutövarens skyldigheter är grunden för tillämpningen av det riskbaserade förhållningssättet att göra en riskbedömning av sin verksamhet. Kravet på riskbedömning, som redan finns i den nuvarande lagen, innebär att verksamhetsutövaren ska kartlägga riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism, skaffa sig tillräcklig kunskap om dem och förstå dem. Eftersom riskbedömningen är av sådan väsentlig betydelse för verksamhetsutövarens system så föreslår utredningen att dess position flyttas fram i penningtvättslagen.

Utifrån riskbedömningen ska verksamhetsutövaren sedan arbeta fram rutiner, dvs. riktlinjer, förfaranden, kontrollåtgärder m.m., som syftar till att motverka de risker som identifieras. Kravet på att verksamhetsutövaren ska ha interna rutiner föreslås överföras till den nya lagen i det närmaste oförändrat. Dock omfattar förslaget även införandet av en bestämmelse som uttryckligen anger att en

verksamhetsutövare som är moderföretag i en koncern även ska upprätta koncernövergripande rutiner.

Rutinerna, utgör, tillsammans med riskbedömningen basen för verksamhetsutövarens arbete för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Riskbedömningen och de riskbaserade rutinerna är utgångspunkten för verksamhetsutövarens mer konkreta åtgärder såsom genomförandet av kundkontroller, granskning av transaktioner och aktiviteter och rapporteringen till Polismyndigheten (Finanspolisen).

När det gäller bestämmelserna om kundkännedom föreslår utredningen att de nu gällande bestämmelserna behålls i flera delar. Till följd av direktivets mer detaljerade krav föreslår utredningen att kundkännedom ska krävas också i några ytterligare situationer. Bestämmelser införs om att verksamhetsutövare ska vidta åtgärder för kundkännedom vid vissa överföringar av medel. Vidare införs bestämmelser som specifikt tar sikte på anordnare av kasinospel och andra speltjänster samt de som yrkesmässigt handlar med varor med kontanter.

Även när det gäller själva kundkännedomsåtgärderna kvarstår flera regler i sin nuvarande form. Utredningen föreslår dock förändringar i några avseenden. Till en början föreslås vissa förtydliganden. Utredningen föreslår också att den nya penningtvättslagen inte ska hänvisa till åtgärder för grundläggande kundkännedom. Detta bl.a. med hänvisning till att termen varken används i Fatfs rekommendationer eller i direktivet. Vidare förändras definitionen av affärsförbindelse och verklig huvudman något, vilket även påverkar kundkännedomsåtgärderna. Affärsförbindelse definieras i förslaget på så sätt att det tydliggörs att en affärsförbindelse kan uppkomma genom konkludent handlande i en redan befintlig kundrelation. Verklig huvudman föreslås i penningtvättslagen definieras som en fysisk person som ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person eller en fysisk person till vars förmån någon annan handlar. Därutöver föreslår utredningen vissa särskilda regler när det gäller kundkännedom i fråga om livförsäkringar, andra investeringsrelaterade försäkringar och truster.

Vad avser omfattningen av kundkännedomsåtgärderna föreslår utredningen bestämmelser som beskriver den bedömning verksamhetsutövare ska göra av kundens risk. Möjligheterna att använda sig av förenklade förfaranden stramas upp som en följd av direktivets

krav och en tydligare riskbaserad ansats anläggs. Förenklade åtgärder ska fortsättningsvis vara möjliga att tillämpa på de områden som i dag är undantagna från vissa kundkännedomsåtgärder. Förenklade åtgärder får dock enbart vidtas om verksamhetsutövare i det enskilda fallet kan konstatera att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg. Vissa undantag från somliga kundkännedomsåtgärder medges dock i fråga om företag vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad, elektroniska pengar och gemensamma konton som förvaltas av advokater och biträdande jurister.

När det gäller skärpta åtgärder, dvs. kundkännedomsåtgärder som ska vidtas i de fall risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är hög, föreslås förändringar bl.a. i det avseendet att skärpta åtgärder som huvudregel alltid ska vidtas med kunder etablerade i s.k. högrisktredjeländer som ska identifieras av Europeiska kommissionen.

Det riskbaserade förhållningssättet ska även prägla bestämmelserna om granskning och rapportering på ett mer uttalat sätt än vad som är fallet i dag. En följd av detta är att granskningsskyldigheten knyts till aktiviteter i stället för transaktioner. Granskningen ska utgå från de risker som är relevanta för respektive verksamhetsutövare. Utredningen vill tydliggöra att fokus för granskningen i första hand bör vara avvikelser från vad verksamhetsutövaren har anledning att förvänta sig av en viss kund eller kundrelation. Verksamhetsutövare ska rapportera misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism till Polismyndigheten (Finanspolisen), oavsett om det förekommit en transaktion eller inte. Bestämmelserna om rapportering och vilka uppgifter som ska anges i rapporten, överförs med i stort sett samma innehåll som framgår i den befintliga lagen. Det förtydligas dock att verksamhetsutövaren i rapporten ska ange om denna avstått från att utföra en viss transaktion, i syfte att underrätta Polismyndigheten (Finanspolisen) om behov av återkoppling.

Utredningens förslag till ny penningtvättslag omfattar en förändrad struktur av bl.a. de bestämmelser som reglerar verksamhetsutövares skyldigheter. Genom denna förändring avser utredningen inte enbart göra lagstiftningen mer lättöverskådlig. Utredningen avser också belysa det faktum att samtliga led i verksamhetsutövarens arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism är

avhängiga av varandra och knyts samman av det riskbaserade förhållningssättet. För att uppfylla de krav som ställs på granskning och rapportering av transaktioner måste t.ex. verksamhetsutövaren ha vidtagit åtgärder för kundkännedom som är proportionerliga till de risker som verksamheten, kundrelationerna och transaktionerna kan inrymma. Riskanpassade och proportionerliga kundkännedoms- och granskningsåtgärder förutsätter uppdaterade riskbedömningar och riskbaserade rutiner osv.

Bevarande av uppgifter och handlingar samt behandling av personuppgifter (kapitel 14)

När det gäller behandling av personuppgifter föreslår utredningen att huvuddragen i nuvarande 4 kap. penningtvättslagen förs in i den nya lagen.

Den nya penningtvättslagen föreslås dock beskriva ändamålet med verksamhetsutövares personuppgiftsbehandling på ett annat sätt. Vidare föreslår utredningen bestämmelser som möjliggör viss samkörning av register mellan verksamhetsutövare som är att anse som kreditinstitut och finansiella institut.

Penningtvättslagens företräde framför 21 § personuppgiftslagen föreslås att klargöras. Förslaget innebär i huvudsak att en verksamhetsutövare får behandla personuppgifter om lagöverträdelser om det är nödvändigt för att uppfylla gransknings- och rapporteringsskyldigheten.

Vad gäller bevarande av handlingar och uppgifter som använts vid åtgärder för att uppnå kundkännedom samt vid den närmare granskningen och rapporteringen föreslås att huvudregeln, liksom redan är fallet i dag, ska vara en lagringstid om fem år. Om det är nödvändigt för att förebygga, upptäcka eller utreda penningtvätt eller finansiering av terrorism ska verksamhetsutövare kunna bevara handlingar och uppgifter under en längre tid än fem år. Den sammanlagda tiden får dock inte överstiga tio år.

Intern kontroll m.m. (kapitel 16)

För att genomföra direktivets krav på ansvar för regelefterlevnad, intern kontroll m.m. föreslår utredningen en, i viss utsträckning, ny reglering.

Utredningen föreslår att det av penningtvättslagen ska framgå att verksamhetsutövares interna rutiner och, i tillämpliga fall, koncerngemensamma rutiner ska fastställas av verksamhetsutövarens styrelse. I sådana juridiska personer som inte har en styrelse föreslås denna skyldighet åligga den eller de personer som har motsvarande funktion och ansvar. Om det är lämpligt ska styrelsen eller motsvarande funktion kunna delegera dessa uppgifter. I de fall skyldigheterna enligt lagen åligger enskilda fysiska personer i egenskap av verksamhetsutövare, ska skyldigheterna som huvudregel i fråga om rutiner ändå åligga den juridiska personen på samma sätt som gäller enligt befintlig lagstiftning.

Om det är motiverat med hänsyn till verksamhetsutövarens storlek och natur föreslås en styrelseledamot pekas ut som ansvarig för att kontrollera att styrelsens beslut om åtgärder enligt denna lag genomförs. Om det är motiverat med hänsyn till verksamhetsutövarens storlek och natur ska därtill en person på ledningsnivå utses till centralt funktionsansvarig. Denna person ska ha ansvar för att kontrollera att det i verksamheten finns riktlinjer, kontroller och förfaranden som effektivt hanterar de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som finns i verksamheten, samt ha ansvaret för att rapportering av misstänkta aktiviteter sker till Polismyndigheten (Finanspolisen).

I de fall det är motiverat föreslår utredningen vidare att verksamhetsutövare ska utse en oberoende granskningsfunktion för att granska de interna riktlinjer, kontroller och förfaranden som hanterar de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som finns i verksamheten.

I penningtvättslagen föreslås också införandet av en bestämmelse som anger ramarna för när en aktör, vars huvudkontor är beläget i en annan medlemsstat och som i Sverige bedriver verksamhet som betaltjänstleverantör eller utgivare av elektroniska pengar i annan form än filial, ska utse en central kontaktpunkt här i landet.

Både verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheterna ska enligt förslagen åläggas att införa ändamålsenliga system för att om-

händerta anmälningar om misstänkta regelöverträdelser av verksamhetsutövare. Personer som väljer att anmäla misstänkta missförhållanden ska både hos verksamhetsutövare och hos tillsynsmyndigheterna erhålla skydd för uppgifter som kan komma att avslöja deras identitet.

Tillsyn (kapitel 17)

Förslagen innebär i vissa avseenden nya krav på tillsynsmyndigheterna.

Lotteriinspektionen åläggs tillsynsuppgifter enligt penningtvättslagen i fråga om de anordnare av speltjänster som regleringen föreslås utvidgas till att omfatta. De tre länsstyrelserna i storstadslänen, dvs. i Stockholm, Västra Götaland och Skåne, åläggs tillsynsansvar enligt penningtvättsregleringen när det gäller verksamhet enligt pantbankslagen (1995:1000). Fastighetsmäklarinspektionen åläggs tillsynsansvaret över de tillkommande hyresförmedlarna till lokaler. Finansinspektionens tillsynsuppgifter utsträcks, i fråga om penningtvättsregleringen, till att omfatta även värdebolagens uppräkningsverksamhet.

Flera av rörelselagstiftningarna kompletteras med bestämmelser om möjlighet till platsbesök, vilket möjliggör en effektivare tillsyn.

Sanktioner m.m. (kapitel 17)

För att uppfylla direktivets krav på en sanktionsregim föreslås flera lagstiftningsåtgärder

Tillsynsmyndigheterna ges t.ex. rätt att ingripa mot verksamhetsutövare genom beslut om sanktionsavgifter. I de finansiella rörelselagarna anpassas befintliga system till direktivets krav, vilket innebär att nya tak för bestämmande av avgifternas storlek bestäms. I de icke-finansiella rörelselagarna införs bestämmelser som möjliggör beslut om sanktionsavgifter enligt vad direktivet kräver.

Åtgärder och sanktioner ska inte bara kunna beslutas mot verksamhetsutövare utan också mot fysiska personer som företräder verksamhetsutövare som styrelseledamot, verkställande direktör eller på motsvarande sätt. Utredningen föreslår att myndigheterna ska kunna ingripa mot företrädare genom förbud att utöva funk-

tioner eller genom beslut om sanktionsavgift. Här föreslår utredningen att de principer om sanktionsföreläggande som i dag finns i bl.a. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse ska tillämpas.

När det gäller advokater och biträdande jurister på advokatbyrå föreslår utredningen att sanktionsavgifter ska kunna riktas mot advokater. Om Advokatsamfundets disciplinnämnd bedömer att en högre avgift är motiverad än den straffavgift om 50 000 kronor, som samfundet redan i dagsläget har möjlighet att besluta om, föreslår utredningen att disciplinnämnden överlämnar frågan om beslut om sanktionsavgift till Justitiekanslern.

Samordningsfunktion (kapitel 18)

Såväl Fatfs rekommendationer som direktivet förutsätter att det finns effektiva mekanismer för samverkan när det gäller det nationella arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Utredningen föreslår i detta syfte att en ny samordningsfunktion inrättas, som ersätter dagens Samordningsorgan för tillsyn över åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Samordningsfunktionen ska ha det övergripande nationella ansvaret för det förebyggande arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Samarbetet ska utgå från de myndigheter som genomförde den nationella riskbedömningen: Bolagsverket, Brottsförebyggande rådet, Ekobrottsmyndigheten, Fastighetsmäklarinspektionen, Finansinspektionen, Kronofogdemyndigheten, Lotteriinspektionen, Revisorsnämnden, Polismyndigheten (tillsammans med särskild representation från Finanspolissektionen), Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket, Åklagarmyndigheten, Länsstyrelserna i Stockholms län, Västra Götalands län och Skåne län. Även Advokatsamfundet ska erbjudas möjlighet att fullt ut delta i samordningsfunktionens arbete.

Även andra myndigheter, organ, verksamhetsutövare samt andra yrkesmässiga eller ideella aktörer ska, vid behov, kunna knytas till arbetet.

Samordningsfunktionen föreslås lokaliseras till Polismyndigheten. Nyckelbegreppen för den nya samordningsfunktionen föreslås vara informationsutbyte och kunskapsöverföring. Detta innefattar

inte enbart att förse regimens olika aktörer med väl avpassad kunskap. Det inbegriper bl.a. även kartläggning, analys, övervakning av risker i fråga om penningtvätt och finansiering av terrorism. Vidare innefattar arbetet utformningen av strategier, policyer och metoder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Funktionens samordningsansvar bör även omfatta genomförandet av nationella riskbedömningar och årliga nationella strategier, initiativ till förslag till förändringar i regelverk, samordning av föreskrifter och allmänna råd, metoder för tillsyn samt tillämpningen av sanktioner. Funktionen bör också vara ansvarig för informationsutbyte med organ som svarar för samordning av det brottsbekämpande arbetet. Samordningsfunktionen ska dock inte inkräkta på myndigheternas rätt till självbestämmande.

Andra förordade och föreslagna effektivitetsförbättringar (kapitel 13, 19 och 20)

Finanspolisen, som är Sveriges finansunderrättelseenhet, har en viktig roll i ett effektivt system för penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningen förordar att Polismyndighetens organisation ses över så att Finanspolisens självständighet och tillgång till tillräckliga resurser kan garanteras. Utredningen förordar vidare att Finanspolisens arbete med strategisk analys av information, informationsspridning och återkoppling till verksamhetsutövare vidareutvecklas.

För att förbättra Finanspolisens tillgång till information föreslår utredningen vidare att Finanspolisen inte bara ska ha rätt att ställa frågor till verksamhetsutövare i anledning av en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Finanspolisen ska också kunna ställa frågor till de aktörer som bedriver eller under de senaste fem åren har bedrivit penninginsamling för humanitärt, välgörande, kulturellt eller annat allmännyttigt ändamål. Vidare föreslår utredningen att inte enbart tillsynsmyndigheter, som är fallet i dag, ska underrätta Finanspolisen om de upptäcker omständigheter som tyder på penningtvätt eller finansiering av terrorism. Denna skyldighet ska också åligga andra myndigheter, dock enbart i samband med att de hanterar kontanter och under förutsättning att underrättelse kan ske utan hinder av sekretess.

När det gäller statistik föreslår utredningen inte några specifika och genomgripande insatser. Det kan dock konstateras att det fortlöpande pågår arbete för att ta fram uppgifter av högre kvalité.

Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer (kapitel 22)

För att uppfylla direktivets krav på att juridiska personer ska tillhandahålla uppgifter om verkliga huvudmän och att uppgifter ska lagras i ett centralt register föreslår utredningen införandet av en ny lag; en lag om registrering i syfte att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism. Lagen föreslås innehålla bestämmelser om insyn i juridiska personers ägar- och kontrollförhållanden. I lagen anges hur juridiska personer ska samla in information om sina verkliga huvudmän och hur informationen ska hållas tillgänglig. Informationen om verkliga huvudmän ska samlas i ett centralt register.

Syftet med att göra informationen om ägar- och kontrollförhållanden tillgänglig är att motverka att de juridiska personerna utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Lagen föreslås vara tillämplig på svenska juridiska personer. Från lagens tillämpningsområde undantas vissa juridiska personer, såsom t.ex. stat, landsting och kommuner samt juridiska personer där det offentliga har ett bestämmande inflytande, aktiebolag vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad, dödsbon och konkursbon.

Den allmänna definitionen av verklig huvudman föreslås i den nya lagen vara densamma som den föreslagna definitionen i penningtvättslagen: En fysisk person som ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person eller en fysisk person till vars förmån någon annan handlar.

Anpassningar till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel (kapitel 21)

Förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Den ska tillämpas av domstolar, myndigheter och av de verksamhetsutövare som omfattas av den som direkt gällande rätt. Det krävs dock att förordningen kompletteras med regler av verkställande karaktär. Jämfört med den tidigare förordningen finns ett

större behov av anpassning och kraven är, särskilt när det gäller de sanktioner som ska kunna beslutas för överträdelser av förordningen, mera detaljerade.

Utredningen föreslår att den nuvarande lagen (2008:99) om tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om betalaren som skall åtfölja överföringar av medel upphävs. I stället föreslår utredningen att nationella bestämmelser av verkställande karaktär införs i de rörelselagar som reglerar de verksamheter på vilka förordningen är tillämplig. Vidare föreslår utredningen att vissa bestämmelser införs i penningtvättslagen.

Utredningen föreslår att Finansinspektionen fortsättningsvis ska vara den behöriga myndighet som enligt förordningen övervakar, vidtar åtgärder och meddelar beslut om sanktioner för att säkerställa att kraven i förordningen uppfylls.

Bestämmelser som reglerar sanktioner för överträdelser av förordningen föreslås föras in i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (LBF), lagen (2011:755) om elektroniska pengar och lagen (2010:751) om betaltjänster. Förslaget är att detta genomförs genom att en uttrycklig hänvisning till förordningen görs i de bestämmelser som reglerar sanktioner till följd av överträdelser av penningtvättslagen. Överträdelser av förordningen ska kunna sanktioneras på motsvarande sätt som överträdelser av penningtvättsregleringen.

Den lösning som utredningen förslagit i fråga om en mekanism för rapportering av överträdelser och anknytande frågor med anledning av penningtvättsdirektivet föreslås gälla även rapportering som avser överträdelser av förordningen. De behov av anpassning som detta medför föreslås tas om hand i de rörelselagar som reglerar betaltjänstleverantörernas verksamhet.

Möjligheten att undanta vissa transaktioner från förordningens tillämpningsområde föreslås fortsättningsvis utnyttjas och undantaget genomförs som en särskild bestämmelse i lagen (2010:751) om betaltjänster.

Ikraftträdande (kapitel 23)

Utredningen föreslår att den nya lagstiftningen ska träda i kraft den 26 juni 2017. Vissa övergångsbestämmelser är nödvändiga.

Konsekvenser (kapitel 24)

Utredningens förslag kommer att medföra flera konsekvenser.

Att penningtvättsregleringen utvidgas till att omfatta flera verksamhetsutövare medför t.ex. följande typer av kostnader: a) ökade administrativa kostnader för de nya verksamhetsutövarna, b) eventuella intäktsförluster p.g.a. av att kunder är ovilliga att underkasta sig de utvidgade kontrollerna och c) ökade administrativa kostnader för tillsynsmyndigheterna.

De största kostnaderna av förslaget till ny penningtvättsreglering faller på de nya verksamhetsutövarna.

Kostnaderna för den föreslagna samordningsfunktionen beräknas till drygt 29 mnkr/år varav 12 mnkr/år antas finansierade genom utökade anslag medan resten antas finansieras via de deltagande myndigheternas ordinarie anslag.

När det gäller kravet på uppgifter om verkliga huvudmän är det svårt att uppskatta konsekvenserna för de berörda juridiska personerna, men kostnaden per juridisk person bedöms i genomsnitt bli låg. Bolagsverket, som föreslås föra registret över verkliga huvudmän, har beräknat kostnaden för etablering av registret till mellan 59,4–85 mnkr och därefter 14,9–21,1 mnkr per år. Även dessa beräkningar präglas dock av betydande osäkerhet. Finansiering av Bolagsverkets kostnader kan ske genom anslag eller genom att anmälning till registret beläggs med en mindre avgift.

1. Utredningens uppdrag

1.1. Inledning

Under de senaste årtiondena har åtgärder för att förhindra och bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism stått högt upp på den internationella agendan. Från början låg fokus på att bekämpa penningtvätt från droghandeln och narkotikabrottsligheten. I dag är avsikten med de internationella regleringarna att motverka penningtvätt avseende alla typer av brottslig verksamhet. Även ett brett spektrum av åtgärder för att bekämpa finansiering av terrorism inbegrips.

Det internationella arbetet styr inte bara inriktningen på gemensamma strategier utan påverkar också, i hög grad, utformningen av de nationella systemen. Det svenska systemet mot penningtvätt och finansiering av terrorism bygger i väsentlig utsträckning på internationella åtaganden.

Bildandet av Financial Action Task Force (Fatf) brukar beskrivas som en milstolpe i det internationella arbetet.1Fatf är ett mellanstatligt organ, vars huvudsakliga uppgift är att arbeta fram internationella rekommendationer för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Numera omfattar rekommendationerna även åtgärder mot finansiering av massförstörelsevapen. Fatfs arbete har fått mycket stor spridning internationellt och ligger till grund för flera legala system.

EU:s regelverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism utgår från Fatfs rekommendationer. I vissa avseenden går EU:s regelverk längre.

1 Se bl.a. Grahn, Thomas, Lundén, Fredric, Madstedt, Kent och Wendleby, Björn, Åtgärder

mot penningtvätt m.m.En praktisk vägledning och kommentar, Stockholm: Norstedts Juridik

AB (2010), s. 21.

Inom EU genomförs flera av rekommendationerna genom EUdirektiv. Några av rekommendationerna har genomförts genom förordningar. Under 2012 uppdaterade Fatf rekommendationerna och genomförde flera förändringar. Detta ledde till att ett revideringsarbete påbörjades även inom EU. Den 20 maj 2015 antog EU två uppdaterade rättsakter. Den första och mest omfattande är det fjärde penningtvättsdirektivet.2Den andra uppdaterade rättsakten som antagits är Europaparlamentets och rådets förordning om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel.3

Utredningen har fått i uppdrag att lämna förslag till de lagändringar som krävs i svensk rätt för att genomföra det fjärde penningtvättsdirektivet och för att anpassa svensk rätt till den reviderade förordningen. Utredningens uppdrag omfattar också att bedöma den svenska lagstiftningen utifrån Fatfs reviderade rekommendationer samt att se över om den nuvarande strukturen i penningtvättslagen är tydlig och ändamålsenlig.

1.2. Penningtvätt och finansiering av terrorism som internationella och nationella företeelser

FN:s organ mot brott och narkotika, United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) gjorde i en rapport från 2011 bedömningen att vinster från brott motsvarar 3,6 procent av den globala BNP:n.4 Om det legala finansiella systemet används till att tvätta pengar från brott och till att finansiera terrorhandlingar svärtas dess rykte, något som riskerar leda till ett minskat förtroende för de finansiella aktörerna. I en nederländsk studie från 2006 beskrivs

2 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG. 3 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006. 4 Pietschmann, Thomas och Walker John, Estimating Illicit Flows Resulting from Drug Trafficking

and Other Transnational Organized Crime, Research Report/United Nations Office on Drugs

and Crime UNODC, Vienna: UNODC (2011).

24 allvarliga effekter av penningtvätt.5Bland de konsekvenser som nämns kan korruption och ökad brottslighet i övrigt här lyftas fram som exempel. Det demokratiska samhället hotas när ett av fundamenten, det finansiella systemet, används för illegala syften.

Strävan efter att uppnå en internationell standard för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism har inte minst förstärkts efter terrordåden den 11 september 2001 och händelseutvecklingen därefter. Utvecklingen av ett globalt och enhetligt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism motverkar möjligheterna för brottslingarna att byta land. Således finns det flera anledningar att agera både internationellt och nationellt. Under 2013 och 2014 genomfördes för första gången en nationell riskbedömning när det gäller penningtvätt och finansiering av terrorism.6 Riskbedömningen resulterade i två rapporter, i den ena analyserades riskerna för penningtvätt och i den andra finansieringen av terrorism.7 I rapporten avseende penningtvätt gjordes en uppskattning att penningtvätt i Sverige omfattar mångmiljardbelopp. När det gäller finansiering av terrorism uttalades, om än med försiktighet, att det skulle kunna handla om miljonbelopp varje år.

1.3. Målet: Ett effektivt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Utredningens uppdrag, att anpassa det svenska regelverket till de internationella åtagandena, är ett led i arbetet med att skapa förutsättningar för ett effektivt system – en regim – mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Den naturliga frågan blir då vad som karakteriserar ett sådant heltäckande system?

Mycket kortfattat är kraven i de internationella åtagandena både av administrativ och av straffrättslig karaktär. De straffrättsliga och administrativa systemen kompletterar varandra.

5 Unger, Brigitte, Ferwada, Joras, de Kruif, Wouter, Busuinoic, Madalina, Wokke, Kristen,

The amounts and the Effects of Money Laundering, Report for the Ministry of Finance

(the Nederlands),Utrecht: Utrecht: School of Economics (2006), s. 110 ff. 6 Regeringsbeslut II 4 2012-11-29, Fi2012/4457. 7Penningtvätt – En nationell riskbedömning (2013-08-30) samt Finansiering av terrorism – En

nationell riskbedömning(2014-03-14), Gemensam myndighetsrapport/Finansinspektionen

Dnr 2012-13024.

Syftet med administrativa bestämmelser är främst att förhindra att det legala systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism. Insatserna på denna arena är brottsförebyggande, snarare än brottsutredande, medan de straffrättsliga åtgärderna är reaktiva till sin karaktär.

Fatfs rekommendationer omfattar såväl straffrättsliga som administrativa åtgärder. EU:s penningtvättsdirektiv, liksom den uppdaterade förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medelställer krav på såväl straffrättsliga som brottsförebyggande, administrativa åtgärder. Utredningen har vid sina överväganden främst utgått från det brottsförebyggande perspektivet.

1.4. Det måste finnas goda förutsättningar för samtliga aktörer att agera mot penningtvätt och finansiering av terrorism

I Sverige finns de brottsförebyggande, administrativa reglerna främst i lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen). Vissa ytterligare regler finns bl.a. i förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättsförordningen). Dessa regleringar kompletteras i sin tur av myndighetsföreskrifter. Även andra regleringar tar sikte på ett motverka penningtvätt och finansiering av terrorism.

Förutom att anpassa den svenska regleringen till unionsrätten och Fatfs reviderade rekommendationer har utredningen fått i uppdrag att överväga om det i något fall finns skäl att gå längre än vad de internationella åtagandena kräver. I uppdraget ingår också att se över strukturen i penningtvättslagen och eventuellt lämna förslag till förbättringar.

Utgångspunkten för utredningens genomförande i denna del har varit att den svenska regleringen måste vara anpassad för systemets samtliga aktörer. Både Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter präglas av en riskbaserad ansats. Denna riskbaserade, ”holistiska” metod innebär, enkelt uttryckt, att insatserna mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska anpassas efter behov, där riskanalysen ska ske genom en sammanvägning av de olika riskfaktorerna. Agerandet ska präglas mer av individuella, situations-

anpassade åtgärder än genomförande av schabloniserade förfaranden. Där riskerna är som störst ska flest resurser användas. I det fall riskerna är mindre behövs inte lika kraftiga åtgärder. Åtgärderna ska också vara proportionerliga. I annat fall riskerar systemet att motverka gynnsam tillväxt och god affärsverksamhet. Målsättningen, att skydda samhället från brott och att skydda stabiliteten och integriteten i det finansiella systemet, måste vägas mot behovet av att skapa ett regelverk som låter företag utveckla sin affärsverksamhet.

Det förebyggande arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism sker på tre nivåer. På den internationella nivånarbetas gemensamma principer fram. På den nationella nivån genomförs dessa av lagstiftaren och olika myndigheter. Lagstiftningsåtgärderna och de olika föreskrifterna riktar sig dock i huvudsak mot den tredje nivån, där de enskilda aktörerna finns. De enskilda aktörer som omfattas av regelverket benämns i det svenska systemet ”verksamhetsutövare”8. Dessa utgörs i realiteten av både olika finansiella verksamheter, som t.ex. banker och växlingskontor, samt andra verksamheter som bedömts särskilt kunna utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Verksamhetsutövarna kan alltså ses som aktörer i det nationella och internationella systemet för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är dessa som har störst möjlighet att tidigt upptäcka oegentligheter.

Penningtvättlagens bestämmelser riktar sig först och främst till verksamhetsutövarna. Den talar t.ex. om vilka åtgärder som dessa måste vidta för att kontrollera sina kunder och kundernas aktiviteter. Lagen reglerar också när och hur oegentligheter ska rapporteras till de brottsbekämpande organen. I penningtvättslagen finns vidare ett krav på att verksamhetsutövarna ska ha egna rutiner för hur riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism ska minimeras. Regleringen på penningtvättsområdet innehåller också bestämmelser om tillsyn och om ingripande mot verksamhetsutövare som överträder bestämmelser i penningtvättslagen. Regler om tillsyn, ingripanden och sanktioner är tydligt definierade i det fjärde penningtvättsdirektivet och medför, i slutändan, ett stort ansvar för verksamhetsutövare att upprätthålla ett effektivt system för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering.

8 Direktivet använder uttrycket ”ansvariga enheter”.

Att de internationella och nationella systemen kompletteras av enskilda verksamhetsutövares rutiner och kontrollfunktioner utgör en grundläggande förutsättning för ett effektivt system. Samtidigt är det också detta lapptäcke av regleringar och olika rutiner som gör arbetet så komplicerat. Noggranna överväganden måste därför göras i fråga om vilka verksamhetsutövare som bör omfattas av systemet, vilka regelinstrument som dessa behöver för att kunna fullgöra sina skyldigheter samt hur myndigheter och organ ska få ingripa mot verksamhetsutövare som överträder sina skyldigheter. En mycket viktig fråga är också hur man skapar ändamålsenliga kontaktytor mellan verksamhetsutövare, tillsynsmyndigheter och brottsbekämpande myndigheter och andra aktörer.

Utredningens uppdrag har bestått av flera moment. Att föreslå och skapa en ny penningtvättslag har varit ett. Att skapa goda förutsättningar för en god samverkan mellan de berörda aktörerna mot penningtvätt och finansiering av terrorism och på så sätt bidra till ett mer effektivt system, ett annat. Genomförandet av direktivets krav när det gäller tillsyn och sanktioner ett tredje. Ett ytterligare större fokus för utredningen har varit att införa det fjärde penningtvättsdirektivets krav på uppgifter om verkliga huvudmän. Även genomförandet av detta krav har stor betydelse för effektiviteten i ett system för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism.

2. Utredningens arbete

Utredningens arbete påbörjades väsentligen i januari 2015 och har innefattat regelbundna sammanträden. Utredningen har sammanträtt vid sammanlagt tolv tillfällen. Däremellan har fortlöpande samråd ägt rum mellan den särskilda utredaren, sekretariatet och experterna.

Utredningen har vidare fört diskussioner med ett flertal aktörer, bl.a. med AB Trav och Galopp (ATG), Svenska Bankföreningen, Bolagsverket, Brottsförebyggande rådet, Ekobrottsmyndigheten, Finansinspektionen, Justitiekanslern, Polismyndigheten (inbegripet Finanspolisen), Lotteriinspektionen, Säkerhetspolisen, Värdebolaget Loomis, representanter från kansliet för Operativa rådet, Fastighetsmäklarinspektionen, Länsstyrelserna i Stockholm, Västra Götaland och Skåne, Sveriges advokatsamfund och Upplysningscentralen (UC). Fortlöpande diskussioner har även förts med företrädare från det finländska finansministeriet som haft i uppgift att genomföra det fjärde penningtvättsdirektivet i finländsk rätt.

Den särskilda utredaren och sekreteraren har vidare deltagit i ett seminarium som genomfördes av Lotteriinspektionen under maj 2015.

Experterna har i stor omfattning bidragit till arbetet, bl.a. genom författande av textförslag och upprättande av promemorior.

Konsekvensanalysen har till övervägande del utförts av konsultbolaget Mapsec KB, som också har biträtt vid utformningen av vissa organisatoriska inslag i förslaget om inrättande av en samordningsfunktion.

3. Betänkandets uppbyggnad

3.1. Betänkandets huvudtext är uppbyggd i fyra delar

Betänkandets huvudtext som omfattas av denna del av betänkandet, volym 1, är huvudsakligen uppbyggd i fyra delar. Författningsförslaget och författningskommentaren omfattas av volym 2.

3.2. Del 1: Bakgrund

Först finns en inledande del som ger en bakgrund till utredningens överväganden och förslag (kapitel 4–7).

I kapitel 4 ges en översiktlig beskrivning av begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism.

I kapitel 5 görs några nedslag i den internationella utvecklingen i fråga om åtgärder för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism.

I kapitel 6 beskrivs det svenska systemet. Beskrivningen omfattar en övergripande redogörelse av myndigheternas och andra aktörers arbete för att förebygga och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Redogörelsen inbegriper också en översiktlig beskrivning av den rättsliga regleringen på området.

I kapitel 7 redogör utredningen för huvuddragen i Fatfs reviderade rekommendationer, det fjärde penningtvättsdirektivet och den uppdaterade förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel.

3.3. Del 2: Överväganden och förslag

Den andra delen behandlar de allra flesta av utredningens överväganden och förslag.

I kapitel 8 redogör utredningen för de allmänna utgångspunkterna för sina förslag.

Kapitel 9 behandlar utredningens förslag till förändrade defini-

tioner av penningtvätt och finansiering av terrorism.

I kapitel 10 redogör utredningen för sina övervägandena och förslag när det gäller lagens tillämpningsområde.

Kapitel 11 behandlar vissa av verksamhetsutövarens skyldigheter

såsom kravet på tillämpningen av ett riskbaserat förhållningssätt, verksamhetsutövarens riskbedömning och interna rutiner m.m.

I kapitel 12 behandlas reglerna om kundkännedom.

Kapitel 13 omfattar verksamhetsutövarens gransknings- och

rapporteringsskyldighet.

I kapitel 14 redogör utredningen för sina överväganden och förslag när det gäller behandling av personuppgifter och bevarande av handlingar och uppgifter.

Kapitel 15 omfattar vissa överväganden och förslag när det gäller

gränsöverskridande verksamheter.

I kapitel 16 redogörs för ansvar för regelefterlevnad och intern kontroll m.m.

Kapitel 17 behandlar tillsyn och sanktioner.

I kapitel 18 behandlas nationell samordning och av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Kapitel 19 tar sikte på Finanspolisens roll och samarbete med

andra finansunderrättelseenheter.

Kapitel 20 behandlar statistik. Kapitel 21 ägnat åt att anpassa svensk rätt till förordningen om

uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel.

3.4. Del 3: Särskilt om uppgifter om verkliga huvudmän

Den tredje delen, som redovisas i kapitel 22, är särskilt ägnad åt det fjärde penningtvättsdirektivets krav på uppgifter om verkliga huvudmän som ska tillhandahållas av juridiska personer och finnas tillgängliga i ett centralt register.

3.5. Del 4: Ikraftträdande och övergångsbestämmelser m.m.

Den fjärde delen består av överväganden och förslag när det gäller ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kapitel 23). Denna del omfattar även konsekvensanalysen (kapitel 24).

BAKGRUND

4. Begreppen penningtvätt och finansiering av terrorism

4.1. Inledning

Den gemensamma nämnaren för penningtvätt och finansiering av terrorism är utnyttjandet av det finansiella systemet för illegala ändamål. Detta är också anledningen till att åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ofta behandlas i samma kontext.

Den principiella skillnaden är att penningtvätt syftar till att dölja en vinstgenererande brottslig handling, något som inte behöver vara fallet vid finansiering av terrorism, eftersom terrorism kan finansieras med legalt intjänade medel. Syftet i båda fallen är alltid att möjliggöra för någon att begå brott.

Detta kapitel innehåller en mera översiktlig beskrivning av företeelserna som sådana. Frågor om hur begreppen ska definieras i penningtvättslagen behandlas i kapitel 9.

4.2. Penningtvätt

4.2.1 ”Klassisk penningtvätt”

Termen penningtvätt tros ha introducerats 1986 i US Money

Laundering Control Act of 1986.1 Begreppet har alltsedan dess an-

vänts flitigt i olika sammanhang. Innebörden kan emellertid variera beroende på i vilket sammanhang det används.2Måhända är det inte möjligt att ge termen någon allmängiltig innebörd. Penningtvätt kan

1 Bergström, Maria, SvJT 2011s. 359; EU som lagstiftare inom straffrätten och reglerna mot

penningtvätt.

2Från svart till vitt och gråzonen däremellan – En skrift om penningtvätt, Skrift från Rikspolisstyrelsen, Stockholm (2011) s. 3.

ta sig många olika uttryck3och angripas på flera olika sätt, vilket kan vara en förklaring till att begreppet ges något olika betydelse beroende på sammanhanget.

Utredningens uppdrag utgår från de uppdaterade EU-rättsakterna. I avsaknad av vedertagen definition får därför den innebörd som penningtvätt ges i det fjärde penningtvättsdirektivet här fungera som utgångspunkt. I artikel 1.3 anges att följande uppsåtliga handlingar utgör penningtvätt:

a) Omvandling eller överföring av egendom, i vetskap om att egen-

domen härrör från brottslig handling eller från medverkan till brottslig handling, i syfte att hemlighålla eller dölja egendomens olagliga ursprung eller för att hjälpa någon som är delaktig i en sådan verksamhet att undandra sig de rättsliga följderna av sitt handlande.

b) Hemlighållande eller döljande av en viss egendoms rätta beskaffen-

het eller ursprung, av dess belägenhet, av förfogandet över den, av dess förflyttning, av de rättigheter som är knutna till den, eller av äganderätten till den, i vetskap om att egendomen härrör från brottslig handling eller från medverkan till en sådan handling.

c) Förvärv, innehav eller brukande av egendom, i vetskap om, vid

tiden för mottagandet, att egendomen härrörde från brottslig handling eller från medverkan till en sådan handling.

d) Deltagande, sammanslutning för att utföra, försöka att utföra och

medhjälp, underlättande och rådgivning vid utförandet av någon av de handlingar som avses i leden a, b och c.

Definitionen i det fjärde penningtvättsdirektivet är i stort densamma som i dess föregångare. Definitionen i penningtvättsdirektivet kan sägas beskriva den ”klassiska penningtvätten”. Den bygger på att det finns ett förbrott i bakgrunden och att egendom som härrör från det förbrottet tvättas vit på något av de sätt som anges i artikeln.

3 Se Penningtvätt och annan penninghantering, Rapport/ Brottsförebyggande rådet 2015:22.

Traditionellt har penningtvätt brukat ges tre olika syften:

  • Brottutbytena ska omvandlas så att de verkar vara legalt förtjänade.
  • Egendomens illegala ursprung och ägarskap ska döljas.
  • En godtagbar, laglig förklaring till pengarnas ursprung ska skapas.

Dessa tre syften beskrivs i litteraturen ofta som en process och delas in i tre faser, som delvis överlappar varandra.4Dessa är: placeringsfasen, skiktningsfasen och integreringsfasen.

Placeringsfasen

I placeringsfasen förs brottsutbytet in i det legala finansiella systemet. Egendomen placeras inte sällan på ett bankkonto. Ett vanligt tillvägagångssätt är att egendomen delas i flera mindre partier och sätts in på olika konton, i olika länder.5Om brottsutbytet består av kontanter i mindre valörer förekommer det ofta att dessa växlas till större valörer innan de sätts in på konton. Detta för att minska risken för att bli upptäckt. Det är också vanligt att anlita bulvaner för insättningar för att undvika uppmärksamhet. Metoderna för penningtvätt kan vara mycket avancerade och svåra att upptäcka redan i placeringsfasen.

Skiktningsfasen

Om placering av brottsutbytet lyckas följer normalt den s.k. skiktningsfasen. Nu genomförs flera transaktioner med egendomen. Strategin, som går ut på att förvirra och förleda, syftar till att dölja medlens olagliga ursprung och ägarskap. Pengar förflyttas mellan olika bankkonton. Handel med värdepapper, köp av försäkringar, uttag i form av postväxlar eller checkar förekommer. Även mycket komplicerade upplägg förekommer. Egendomen kan exempelvis

4 Se bl.a. Penningtvätt-Rapportering och hantering av misstänkta transaktioner, Rapport/Brottsförebyggande rådet 2011:4, s. 24 ff. 5Penningtvätt inom den grova organiserade brottsligheten, Rapport/Rikskriminalpolisen 2010:2, s. 13.

plockas ut ur det finansiella systemet tillfälligt och sättas in igen, på ett helt annat ställe.

Integreringsfasen

Integreringsfasen anses normalt vara det sista steget i penningtvättsprocessen.6Denna fas går ut på att skapa en legitim förklaring till varifrån egendomen kommer. Ett exempel är att spel- och vinstkuponger köps med kontanter. Sedan kan verifikatet inkasseras och pengarna har, till synes, fått ett legalt ursprung.

Penningtvätt som föränderligt fenomen

De tre klassiska syftena och faserna med penningtvätt ger ingen fullödig beskrivning av fenomenet. Det bör framhållas att tanken om penningtvättens tre syften och faser härrör från tiden då åtgärder mot penningtvätt endast omfattade egendom härrörande från narkotikabrottslighet – och då kontanter var en självklar utgångspunkt för penningtvätt.

I dag är ett vanligt syfte med penningtvätt att föra undan eller omvandla egendom för att försvåra för myndigheterna att spåra den. Medlen finns också som utgångspunkt inte sällan inom det finansiella systemet. Brottslingen måste omvandla dem till kontanter alternativt föra ut dem ur landet för att försvåra för myndigheter att spåra dem. Bulvaner används inte sällan för att ta ut medel ur det finansiella systemet.7 Detta gäller t.ex. för olika former av skattebrott och vid olika former av bedrägerier, där brottet ofta genomförs genom en förmögenhetsöverföring inom det finansiella systemet, för att sedan förflyttas på ett sätt som försvårar spårandet av medlem.

Även när det gäller narkotikabrott finns exempel på att man får betalt inom ramen för det finansiella systemet, t.ex. genom att någon annan upplåter sitt konto.

6 Det talas ibland om en fjärde fas, den s.k. återinvesteringsfasen. Denna innebär att de tvättade pengarna används i legal verksamhet, kanske för att köpa en bostadsrätt eller dylikt. Pengarna har emellertid redan tvättats, genom de tre första faserna i processen. 7 Se bl.a. Storskaliga skattebrott – En kartläggning av skattebrottslingens kostnader, Rapport/Brottsförebyggande rådet 2011:7, s. 120.

4.2.2. Förfaranden som kan jämställas med penningtvätt

De flesta rapporter som kommer in till Sveriges finansunderrättelseenhet – Finanspolissektionen inom Polismyndigheten (i det följande Finanspolisen) – handlar inte om klassisk penningtvätt. Det rör sig i stället om förfaranden som är kopplade till skattebrott och annan ekobrottslighet. Kontantuttag relaterade till svart arbetskraft är vanligast. Branscher som inte sällan lyfts fram som särskilt utsatta för svartarbete är bygg- och anläggning, städföretag och restauranger. Även brottsliga förfaranden hänförliga till punktskattebrottslighet och s.k. momskaruseller är vanligt.

I realiteten handlar det i dessa fall ofta om att smutsa ner vita pengar, inte att dölja pengarnas brottsliga ursprung. När det gäller utbetalningen av svarta löner är målet att dölja vart pengarna tar vägen – genom olika mellanhänder. För att dölja vart pengarna tar vägen utnyttjas inte sällan det finansiella systemet. Verksamheter som t.ex. involverar kontanthantering, överföringar av medel och valutaväxling är i detta hänseende särskilt sårbara. Ett annat sätt att få ut pengar ur t.ex. ett bolag utan att väcka misstankar är att anlita någon som kan ställa ut falska fakturor.

Den definition av penningtvätt som t.ex. direktivet ger fångar inte direkt in denna typ av brottslighet – det finns sällan något förbrott då åtgärden vidtas. Dessa förfaranden, som ibland brukar kallas för ”penningmaskering”8, kan emellertid jämställas med penningtvätt i flera avseenden. De misstänkta förfarandena, som inte sällan involverar stora kontantbelopp, rapporteras regelbundet in till Finanspolisen. Finanspolisen hanterar dem som misstänkt penningtvätt. För en närmare redogörelse av utredningens överväganden och förslag när det gäller de förfaranden som brukar jämställas med penningtvätt, se avsnitt 9.2.3.

4.3. Finansiering av terrorism

Även begreppet finansiering av terrorism definieras i EU:s regelverk. Definitionen, som finns i det fjärde penningtvättsdirektivets artikel 1.5, omfattar allt tillhandahållande eller insamling av medel,

8 Se t.ex. Organiserat svartarbete i byggbranschen, Rapport/Brottsförebyggande rådet 2007:27.

oavsett tillvägagångssätt, direkt eller indirekt – i syfte att de ska användas eller med vetskap om att de helt eller delvis är avsedda att användas för att begå något av de brott som avses i rådets rambeslut om bekämpande av terrorism.9Den brottslighet som avses i rådets rambeslut är bl.a. terroristbrott, mord, dråp, grov misshandel, människorov, mordbrand och sabotage. En förutsättning är dock att ändamålet med gärningarna är att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller t.ex. att förmå en regering att vidta en åtgärd. Utredningens överväganden och förslag när det gäller definitionen av finansiering av terrorism behandlas i avsnitt 9.3.2.

Termen terrorismfinansiering användes första gången av Förenta Nationerna (FN), i en deklaration från 1994.10Att upptäcka finansiering av terrorism kan vara en mycket svår uppgift.

I Sverige är det Säkerhetspolisen som huvudsakligen har till uppgift att leda och bedriva polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Således är frågor gällande finansiering av terrorism en del av myndighetens ansvarsområde. Merparten av Säkerhetspolisens terrorärenden gäller våldsbejakande nätverk av personer med koppling till t.ex. al-Qaida eller al-Shabaab.11 Ett förhållandevis stort antal personer har åkt till Syrien för att ansluta sig till stridande förband. Enligt Säkerhetspolisen rör det sig om cirka 300 personer. Ett 30-tal personer har vidare rest till Somalia för att delta i konflikten där.

Finansiering av terrorism kan ske på relativt lågskalig nivå: Det kan handla om att täcka kostnader för dagligt uppehälle, bostäder och resor.

Även när det gäller finansiering av terrorism utgör ekonomisk brottslighet det huvudsakliga sättet att generera medel. Ett sätt att finansiera resorna till Syrien har t.ex. av Säkerhetspolisen konstaterats vara olika typer av bedrägerier eller skatteundandragande. Vidare har resorna finansierats genom blancolån eller s.k. sms-lån. Narkotikahandel har också pekats ut som ett sätt att finansiera resorna. Såsom exempel på finansiering av terrorism bör också nämnas smuggling av kontanter och annan egendom till utlandet.

9 Rådets rambeslut 2002/475/RIF av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism. 10 A/RES/49/60. 11SOU 2015:31, s. 219 ff.

Vidare är självfinansiering genom lön och bidrag exempel på finansiering av terrorism. Även finansiering genom donationer (t.ex. att pengar skickas till utlandet via betalningsförmedlare, växlingskontor eller dylikt) och insamling antas förekomma. I den nationella riskbedömningen gällande finansiering av terrorism från 2014 lyftes insamlingsverksamhet för vidarebefordran till utlandet fram som en högrisksektor.

5. Åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism – den internationella utvecklingen

5.1. Inledning

Det svenska systemet mot penningtvätt och finansiering av terrorism utgår väsentligen från internationella åtaganden. Penningtvättslagen är, som tidigare framgått, produkten av genomförandet av det tredje penningtvättsdirektivet. EU:s penningtvättsdirektiv bygger i sin tur på Fatfs rekommendationer.

Fatf är den internationella aktionsgrupp som brukar beskrivas som ”världsledande” i arbetet med att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Fatf bildades av G7-länderna vid ett toppmöte i Paris 1989. Vid bildandet bestod Fatf av 16 medlemmar. Sverige var med från början.

Fatf arbetar med att ta fram internationella standarder för bekämpning av penningtvätt, finansiering av terrorism och, numera, även spridning av massförstörelsevapen. Rekommendationerna ska genomföras av medlemmarna i deras rättsordningar. Fatf har även olika vägledningsdokument som är tänkta att vara till hjälp både vid genomförandet och vid den fortsatta tillämpningen av rekommendationerna. För att kontrollera att rekommendationerna genomförs och tillämpas på korrekt sätt görs återkommande utvärderingar av medlemsländerna. Vidare har Fatf möjlighet att på olika sätt utfärda rekommendationer om motåtgärder avseende de länder som inte har tillräckliga system för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism.

I skrivande stund har Fatf 36 medlemmar. Två av dessa är organisationer, Europeiska kommissionen och Gulfstaternas medlemsråd. Dessutom finns det så kallade associerade medlemmar samt observatörer. Sammanlagt har över 180 jurisdiktioner förbundit sig att genomföra rekommendationerna och låta sig utvärderas. Även organ som Förenta Nationerna (FN), Internationella valutafonden (IMF) och Världsbanken m.fl. har ställt sig bakom rekommendationerna. De internationella standarder som Fatf arbetat fram har alltså fått stort genomslag.

Det speciella med Fatfs rekommendationer är att de omfattar ett helt system av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Med rekommendationerna följer även olika typer av vägledningsdokument för hur dessa ska genomföras nationellt. Utifrån rekommendationerna kan medlemmarna således bygga upp hela strukturer med regler och arbetssätt för hur penningtvätt och finansiering av terrorism ska bekämpas. Även andra internationella organ är aktiva i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Bland övriga aktörer som sträcker sig utanför EU-kretsen kan nämnas FN och Europarådet. Som tidigare framgått är även organ som IMF och Världsbanken engagerade. Det är inte här möjligt att redogöra för samtligas arbete. Däremot kan det vara av vikt att göra några nedslag i den internationella utvecklingen. Därmed synliggörs det också att de internationella organens arbete i mångt och mycket går hand i hand. Angreppssätten för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism är i flera fall desamma.

5.2. Fatfs internationella standarder

5.2.1. Fatfs rekommendationer

Kort efter att Fatf hade bildats publicerades, i april 1990, en första rapport med 40 rekommendationer med åtgärder mot penningtvätt som hade arbetats fram inom organet. Rekommendationerna tog sikte på tre centrala delar av området åtgärder mot penningtvätt; förbättringar av de nationella rättssystemen, förbättringar av det finansiella systemets roll och stärkt internationellt samarbete. Från början inriktades åtgärderna främst mot att bekämpa tvätt av svarta pengar som kom från narkotikahandeln, även om viss annan brottslighet också innefattades.

År 1996 reviderades rekommendationerna för första gången för att bättre svara mot hur metoderna för penningtvätt kommit att utvecklas. Efter detta har rekommendationerna uppdaterats flera gånger. I dag omfattar de åtgärder avsedda att motverka tvätt av svarta pengar från alla former av brottslig verksamhet. Efter händelserna den 11 september 2001 utfärdade Fatf nio specialrekommendationer på området åtgärder mot finansiering av terrorism. Av särskild betydelse för utredningens arbete är resultatet av den senaste revideringen av rekommendationerna, som avslutades i februari 2012. Numera omfattar rekommendationerna även åtgärder mot spridning av massförstörelsevapen.

Fatfs rekommendationer ställer krav på medlemsländernas rättsliga system. Rekommendationerna är av både straffrättslig och administrativ karaktär. Kriminaliseringen av penningtvätt och finansiering av terrorism är en viktig hörnsten i Fatfs system. Medlemsländerna är också skyldiga att ha administrativa regelverk som styr det förebyggande arbetet på området. Det legala systemet förutsätts även i övrigt vara uppbyggt på ett sådant sätt att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism minimeras. Fatf kräver t.ex. att medlemsländerna ser till att det finns möjligheter till god insyn i ägarförhållandena i de juridiska personer som verkar inom deras territorium. Detta i syfte att förhindra att de nationella företagsstrukturerna och andra enheter utnyttjas för illegala syften.

Som nämnts påverkar dock rekommendationerna inte bara utformningen av medlemsländernas lagar och regler. Fatfs rekommendationer drar också upp riktlinjerna för hur de nationella aktörerna bör arbeta mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Samarbete mellan nationella myndigheter och andra aktörer är exempel på ett område som Fatf berör ingående.

5.2.2. Det riskbaserade förhållningssättet

En princip som kommit att prägla Fatfs rekommendationer i allt större utsträckning är principen om ett riskbaserat, ”holistiskt” förhållningssätt. Efter revideringen av rekommendationerna i februari 2012 är begreppet av än mer central betydelse. Resurserna ska användas där riskerna är som störst. Där låg risk kan konstateras behövs följaktligen inte lika ingripande åtgärder.

Det riskbaserade förhållningssättet innefattar bl.a. genomförandet av riskanalyser, dvs. att närmare undersöka vilka sårbarheter och hotbilder som finns i det aktuella systemet. Utifrån de riskanalyser som sker på internationell och nationell nivå kan sedan strategier utarbetas. De riskbedömningar som ska göras på verksamhetsutövarnas nivå formar de interna rutinerna för hur deras olika kunder och transaktioner m.m. ska hanteras.

5.2.3. Närmare om Fatfs system mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Rekommendationerna utgår från de aktörer som i det svenska systemet benämns verksamhetsutövare.1Som tidigare framgått är dessa privata aktörer som bedömts särskilt kunna utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Genom Fatfs rekommendationer åläggs verksamhetsutövarna flera skyldigheter. Rekommendationerna om verksamhetsutövarnas kundkännedom och kundkontroll är centrala. Eftersom verksamhetsutövarna anses vara särskilt sårbara för penningtvätt och finansiering av terrorism ska de vidta speciella åtgärder då de t.ex. etablerar en affärsförbindelse med en kund. De måste veta vem kunden är för att kunna bedöma riskerna för oegentligheter. Om kunden är ett företag eller någon form av juridisk person, måste verksamhetsutövarna ta reda på vem eller vilka fysiska personer som utövar den yttersta kontrollen. När kunden är identifierad ska verksamhetsutövarna genomföra kontroller av kunden, allt i syfte att kunna upptäcka misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism i ett tidigt skede. Hur ingående kontrollerna behöver vara beror på riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Vissa kunder och transaktioner kräver mer ingående granskning, medan det i andra fall kan räcka med mindre ingripande kontroller. Verksamhetsutövarna måste kort sagt ha beredskap för hur olika risker för penningtvätt och finansiering av terrorism ska hanteras inom den egna verksamheten. De ska,

1 Verksamhetsutövare är den svenska penningtvättslagens benämning på aktörerna. I Fatfs rekommendationer talas om ”the financial sector and other designated sectors”. I EU:s tredje penningtvättsdirektiv används genomgående uttrycket ”institut och personer som omfattas av detta direktiv”, medan det fjärde direktivet använder uttrycket ”obliged entities” (ansvariga enheter).

utifrån det riskbaserade förhållningssättet, göra bedömningar och arbeta fram rutiner för hur olika situationer ska hanteras.

Om en verksamhetsutövare fattar misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism ska den rapporteras till den s.k.

finansunderrättelseenheten. Finansunderrättelseenheten är en annan

central aktör i Fatfs rekommendationer. Denna ska vara en självständig aktör och fungera som ett nationellt underrättelsecentrum i frågor gällande penningtvätt och finansiering av terrorism. Huvuduppgiften för finansunderrättelseenheten är att analysera verksamhetsutövarnas rapporter.

Tillsynsmyndigheterna har också en framträdande uppgift i Fatfs

system. De ska övervaka så att verksamhetsutövarna följer penningtvättsregleringen. Myndigheterna ska bl.a. ha möjlighet att besluta om sanktioner mot verksamhetsutövarna, ifall dessa åsidosätter sina skyldigheter.

Fatfs system omfattar även andra aktörer än de nu nämnda. Det finns t.ex. möjlighet att låta ett självreglerande organ utöva tillsyn, i stället för en myndighet.

5.3. Andra aktörer i det internationella arbetet

5.3.1. FN:s åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Narkotikabrottskonventionen

FN tog tidigt initiativ i kampen mot den organiserade brottsligheten. Narkotikabrottskonventionen antogs av FN år 1988 och har ratificerats av flertalet FN-stater, däribland Sverige.

Konventionens egentliga namn, FN:s konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, säger mycket om dess innehåll. Huvudsyftet med konventionen är att stärka det internationella samarbetet och effektivisera insatserna mot den gränsöverskridande narkotikabrottsligheten. Konventionen ställer krav på att länderna kriminaliserar illegal framställning och försäljning samt olagligt innehav av narkotika. Narkotikabrottskonventionen har också lagt grunden för några av de första svenska bestämmelserna på området åtgärder mot penningtvätt.

Palermokonventionen

Palermokonventionen, eller FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet antogs av FN i november år 2000. Sverige ratificerade konventionen i april 2004.2

Konventionen är ett led i att ytterligare förstärka det internationella samarbetet på brottsbekämpningsområdet. Tanken bakom konventionen är densamma som i flera av de övriga internationella åtagandena: En tillnärmning av olika länders legala system försvårar för den organiserade brottsligheten.

Palermokonventionen omfattar de första rättsligt bindande internationella hjälpmedlen för att bekämpa den organiserade brottsligheten.3 Den innefattar, förutom en bred skala av andra åtgärder mot organiserad brottslighet, även ett krav på en utvidgad kriminalisering av penningtvätt. Konventionen kräver inte bara att parterna straffbelägger tvätt av illegala inkomster från narkotikabrottslighet utan även tvätt av inkomster från alla andra typer av allvarlig brottslighet.

Förutom det utvidgade kravet på kriminalisering föreskrivs administrativa regler som ska förebygga penningtvätt. Enligt konventionen ska varje medlemsstat ha ett fullständigt regelverk på området åtgärder mot penningtvätt. Syftet med en sådan reglering anges i konventionen vara att avskräcka från och upptäcka all sorts penningtvätt. De nationella regelverken ska innehålla bestämmelser för finansiella och, där så är lämpligt, andra institutioner som särskilt kan utnyttjas för penningtvätt. Den nationella regleringen bör ställa krav på att aktuella verksamhetsutövare prioriterar kundidentifiering samt registrering av och rapportering om misstänkta transaktioner. Varje konventionsstat ska också se till att rättsvårdande myndigheter, som har till uppgift att bekämpa penningtvätt, kan samarbeta och utbyta information på ett nationellt och internationellt plan. Det anges vidare att konventionsstaterna ska överväga frågan om inrättande av ett ekonomiskt underrättelseorgan. Underrättelseorganet ska tjäna som nationellt centrum för insamling, analys och spridning av information om eventuell penningtvätt.

2 SÖ 2004:21, Sveriges internationella överenskommelser – nr 21 Förenta nationernas konven-

tion mot gränsöverskridande brottslighet.

3Prop. 2002/03:146, Sveriges tillträde till Förenta nationernas konvention mot gränsöver-

skridande organiserad brottslighet, s. 7.

FN:s konvention om bekämpning av terrorismfinansiering

FN:s konvention om bekämpande av finansiering av terrorism antogs av FN:s generalförsamling i december 1999. Konventionen hade ännu inte trätt i kraft vid tidpunkten för terrordåden den 11 september 2001.

Konventionen ställer bl.a. krav på att konventionsstaterna, däribland Sverige4, kriminaliserar handlingar där någon samlar in pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå terroristbrott. I konventionen finns en uppräkning av vilka handlingar som ska anses utgöra terroristbrott. Bland de handlingar som finns uppräknade kan nämnas mord, människorov, kapning och sjöfartssabotage, luftfartssabotage, flygplatssabotage och spridande av gift eller smitta.

FN:s resolution 1373 (2001) om åtgärder mot finansiering och föreberedelser av terrorhandlingar

FN:s resolution 1373 antogs av FN:s säkerhetsråd den 28 september 2001, som ett direkt svar på terrorattackerna den 11 september samma år. Syftet med resolutionen är att komplettera det internationella samarbetet genom ytterligare åtgärder för att förhindra förberedelse och finansiering av terrorismhandlingar.

Sedan tillkomsten av resolutionen har det talats om två så kallade sanktionsregimer som en del av FN:s kamp mot terrorism. Den ena är den regim som skapades genom en tidigare resolution, FNresolution 1267 (1999), och som innehöll krav på sanktioner mot talibanerna, Usama bin Laden och al-Qaida samt personer och enheter med anknytning till dem. Den andra sanktionsregimen är den som skapades genom resolution 1373 och som inte tar sikte på någon specifik terrorgrupp utan i stället sätter upp krav på åtgärder mot all typ av terrorism.

Resolution 1373 innehåller bl.a. krav på att medlemsstaterna ska frysa tillgångar för personer och grupper som misstänks för att begå, försöka begå, delta i eller underlätta terroristhandlingar. Den omfattar också en bestämmelse om ett närmare polisiärt och straff-

4Prop. 2001/02:149.

rättsligt samarbete mellan FN:s medlemsländer beträffande de listade personerna.

FN:s resolutioner 2161 (2014), 2170 (2014), 2178 (2014), 2249 (2015) och 2253 (2015)

Några nedslag bör även göras beträffande de resolutioner som antagits av säkerhetsrådet under senare tid.

I juni 2014 antog FN:s säkerhetsråd resolution 2161 (2014). Denna bekräftade FN:s tidigare införda restriktiva åtgärder i form av riktade åtgärder, reserestriktioner och frysning av tillgångar samt vapenembargo i förhållande till al-Qaida och associerade grupper m.m.

I augusti 2014 antogs resolution 2170 (2014) av säkerhetsrådet som en reaktion på terroristhandlingar förövade av Isil, Nusrafronten och andra grupper med anknytning till al-Qaida. Den föreskriver bl.a. skyldigheter för staterna att vidta åtgärder i syfte att förhindra rekrytering till utländska terrorstridande. Det finns också bestämmelser som gör det möjligt att göra personer med koppling till någon av dessa grupper föremål för individuella åtgärder enligt den tidigare 1267-regimen.

I september 2014 antogs resolution 2178 (2014) av säkerhetsrådet. Enligt resolutionen ska staterna, inom ramarna för nationell lagstiftning och folkrätt, vidta åtgärder för att bemöta hotet från utländska terroriststridande.

I november 2015 antog säkerhetsrådet resolution 2249 (2015). Genom resolutionen framhålls bl.a. vikten av att det internationella samfundet ökar ansträngningarna för att förhindra och bekämpa bl.a. Isils terroristverksamhet. Den ställer bl.a. krav på att vidta åtgärder för att begränsa antalet utländska terroriststridande och motverka finansiering av terrorism.

Resolution 2253 (2015) antogs i december 2015. Den handlar specifikt om att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att bekämpa terrorism när det gäller Isil, Al-Qaida och andra personer, grupper m.m. med anknytning till dessa. Det kan framhållas att resolutionen relaterar direkt till Fatfs rekommendationer på flera punkter och uppmanar medlemsstaterna att genomföra dessa. Icke minst uppmanas medlemsstaterna att genomföra Fatfs rekommendation nr 6 som gäller åtgärder för att förhindra finansiering av terrorism.

5.3.2. Europarådets arbete med att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism

1990 års förverkandekonvention

I september 1990 antog Europarådet konventionen om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott. Konventionen kallas ofta för 1990 års förverkandekonvention och har antagits av Europarådets alla 47 medlemsländer, inklusive Sverige, samt av Australien. Syftet med förverkandekonventionen är att utveckla det europeiska samarbetet i frågan om förverkande av utbyte av brott. Den innehåller även regler som tar sikte på att bekämpa penningtvätt.

Förverkandekonventionen har FN:s narkotikabrottskonvention som förebild. Den är uppbyggd på liknande sätt och behandlar flera av de frågor som tas upp där. När det gäller bestämmelserna som reglerar penningtvätt är dock förverkandekonventionen – till skillnad från Narkotikabrottskonventionen – inte begränsad till narkotikabrott. I stället omfattar den penningtvätt härrörande från alla slags brott, särskilt sådana som medför stora ekonomiska vinster. Konventionsstaterna ska straffbelägga uppsåtliga förfaranden som innefattar hjälp att omsätta eller överlåta brottsligt förvärvad egendom. Även gärningar som innebär döljande av egendomens ursprung och liknande förfaranden omfattas av bestämmelserna.

2005 års förverkandekonvention

1990 års förverkandekonvention har varit föremål för en omfattande revidering. Resultatet av revideringarna blev i stort sett en helt ny förverkandekonvention, som antogs under 2005: Europarådets konvention av den 16 maj 2005 om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott och om finansiering av terrorism. Konventionen omfattar nu alltså även åtgärder mot finansiering av terrorism. Den innehåller också krav på att konventionsstaterna har administrativa regelverk för att förebygga penningtvätt och terrorismfinansiering.

Europarådets konvention om förebyggande av terrorism

Europarådet har också utarbetat en konvention om förebyggande av terrorism. Sverige ratificerade konventionen i juni 2010.5Syftet med konventionen är att stärka medlemsstaternas förebyggande åtgärder mot terrorism. Konventionsstaterna förpliktas bl.a. att straffbelägga vissa handlingar som typiskt sett kan leda till att terroristbrott begås, nämligen offentlig uppmaning, rekrytering respektive utbildning till terrorism. Konventionen förstärker också möjligheterna till samarbete både mellan nationella myndigheter och mellan stater. I maj 2015 antogs ett tilläggsprotokoll till konventionen. Tilläggsprotokollet till konventionen om förebyggande av terrorism ska bidra till att FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014) genomförs på ett likartat sätt i Europarådets medlemsstater. Syftet med tilläggsprotokollet är att komplettera konventionen med bestämmelser om kriminalisering och därigenom öka parternas ansträngningar att förebygga terrorism. I tilläggsprotokollet ställs krav på att vissa handlingar som typiskt sett kan leda till att terroristbrott begås ska vara straffbelagda, nämligen deltagande i en sammanslutning i terrorismsyfte, mottagande av utbildning för terrorism, resande utomlands i terrorismsyfte samt finansiering och underlättande av sådant resande.

Moneyval

Moneyval är ett Europarådsorgan med ansvar för frågor rörande åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Moneyval är i sin tur anslutet till Fatf. Huvuduppgiften för Moneyval är att utvärdera de länder som inte är anslutna till Fatf och bedöma hur de uppfyller internationella normer på området. Moneyval lämnar sedan rapporter och rekommendationer till länderna i fråga.

5 SÖ 2010:35, Sveriges internationella överenskommelser – nr 35 Europarådets konvention om

förebyggande av terrorism Warszawa 16 maj 2005.

5.4. EU:s ramverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism

5.4.1. Fatfs rekommendationer som riktmärke

Åtgärder mot penningtvätt har funnits på EU:s agenda alltsedan 1991, när det första penningtvättsdirektivet antogs.6Rättsakten har därefter reviderats flera gånger och har, genom det tredje penningtvättsdirektivet, även kommit att inkludera åtgärder mot finansiering av terrorism.

EU:s reglering mot penningtvätt och finansiering av terrorism följer i princip helt Fatfs rekommendationer. Kraven på medlemsländernas legala strukturer är därmed i stort sett desamma. Penningtvättsdirektiven, så även det fjärde, ställer krav på medlemsstaterna att kriminalisera penningtvätt och finansiering av terrorism och därutöver införa sanktioner för överträdelser av andra delar av regelverket men utgör i övrigt administrativa regleringar.

Penningtvättsdirektiven är dock inte de enda regleringarna på området som EU har antagit. EU:s ramverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism innefattar också numera, om än i begränsad utsträckning, vissa straffrättsliga inslag. Förutom penningtvättsdirektivet kan bl.a. följande regleringar nämnas:

1. Förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel.7

2. Förordningen om kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur gemenskapen.8

3. Betaltjänstdirektivet.9

4. Förordningen om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism.10

6 Rådets direktiv av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG). 7 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/847 av den 20 maj 2015 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006. 8 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1889/2005 av den 26 oktober 2005 om kontroller av kontanta medel som förs in eller ut ur gemenskapen. 9 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av den 25 november 2015 om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv 2007/64/EG.

5.4.2. Penningtvättsdirektiven

Det första penningtvättsdirektivet antogs, som redan har nämnts,

1991. Syftet med detta var att samordna insatserna för att förhindra att friheten för kapitalrörelser och friheten att tillhandahålla finansiella tjänster utnyttjades för penningtvätt. De verksamhetsutövare som omfattades av det första direktivet var kredit- och finansinstitut. Dessa fick en skyldighet att kontrollera sina kunders identitet och anmäla misstänkta oegentligheter till behörig myndighet. Redan det första penningtvättsdirektivet förutsatte att verksamhetsutövarna hade rutiner för att hindra att den egna verksamheten utnyttjades för penningtvätt. I linje med tidsandan tog dock direktivet främst sikte på tillgångar som härrörde från narkotikabrottslighet. Det var enbart beträffande sådana tillgångar som medlemsländerna var skyldiga att införa bestämmelser mot penningtvätt.11I övrigt kunde länderna självständigt överväga om ytterligare typer av brottslighet skulle omfattas.12Genom det andra penningtvättsdirektivet, som antogs 2001, utvidgades tillämpningsområdet till att omfatta en bredare krets av verksamhetsutövare. Även t.ex. advokater, skatterådgivare och fastighetsmäklare kom att inkluderas. Vidare utökades kretsen av förbrott till att avse även andra brott än narkotikarelaterade.

Det tredje penningtvättsdirektivet antogs 2005 och gick väsentligt

mycket längre än sina föregångare. Definitionen av vad som skulle utgöra penningtvätt gjordes bredare. Kretsen av förbrott till penningtvätt kom bl.a. att inbegripa i princip alla typer av brottslighet. Dessutom infördes bestämmelser som tog sikte på att motverka finansiering av terrorism. Nya verksamhetsutövare kom vidare att omfattas och finansunderrättelseenheten fick en tydligare uttalad roll.

En av de största förändringarna i det tredje penningtvättsdirektivet var att det riskbaserade förhållningssättet introducerades i unionsrätten. Direktivet var också mycket tydligare i fråga om regler för kundkontroll. Det ställde upp mer detaljerade minimikrav på vad

10 Rådets förordning (EG) nr 2580/2001 av den 27 december 2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism. Se också rådets genomförandeförordning (EU) 2015/1325 den 31 juli 2015. 11Prop. 2008/09:70, Genomförande av tredje penningtvättsdirektivet, s. 46. 12Prop. 2003/04:156, Skärpta regler mot penningtvätt, s. 29.

verksamhetsutövarna skulle ta reda på om sina kunder. I de tillämpningsföreskrifter som kommissionen utfärdade specificerades kraven på kundkännedom ytterligare. Av dessa gick t.ex. att utläsa i vilka situationer som det var lämpligt att tillåta att verksamhetsutövarna använde sig av förenklade kundkontroller. Där framgick också i vilka situationer det var påkallat med skärpta åtgärder för kundkontroll.

Det tredje penningtvättsdirektivet var sammantaget uttryck för en tydlig ambition att bilda ett heltäckande system mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det tredje penningtvättsdirektivet täckte in de flesta av Fatfs dåvarande allmänna rekommendationer, inklusive vissa av de tidigare nio specialrekommendationerna.

Genom det fjärde penningtvättsdirektivet anpassas EU:s ramverk till Fatfs uppdaterade rekommendationer. I vissa situationer går direktivet längre än rekommendationerna. Kretsen av verksamhetsutövare utvidgas t.ex. till att omfatta samtliga tillhandahållare av speltjänster medan Fatfs rekommendationer enbart omfattar verksamhet för kasinospel. Vidare finns det ett krav på att medlemsstaterna ska införa särskilda register över juridiska personers verkliga huvudmän. Något lika långtgående krav gällande insynen i juridiska personers ägar- och kontrollförhållanden finns inte i Fatfs rekommendationer. En närmare redogörelse av innehållet i det fjärde penningtvättsdirektivet finns i avsnitt 7.3.

5.4.3. Förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

Den ursprungliga EU-förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel antogs 2006, i kölvattnet av det tredje penningtvättsdirektivet.13 I syfte att lättare komma åt penningtvätt och finansiering av terrorism fick betalningsleverantörer vissa nya skyldigheter. De ålades, mer specifikt, att se till att överföringar åtföljdes av riktig och användbar information om betalaren. I den uppdaterade förordningen om överföringar av medel fastställs bestämmelser om att betalningsleverantörerna inte bara ska sända uppgifter om betalaren utan också om betalningsmottagaren. Det ska således gå att följa hela betalningskedjan. Förordningen är i stor

13 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om betalaren som ska åtfölja överföringar av medel.

utsträckning baserad på den nya rekommendation nr 16 om elektroniska överföringar som antogs av Fatf i samband med den senaste revideringen. En närmare redogörelse av innehållet i den reviderade förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel finns i avsnitt 7.4.

5.4.4. Förordningen om kontroller av kontanta medel vid in- och utresa ur EU

Även förordningen om kontroller av kontanta medel vid in- och utresa ur EU antogs som ett komplement till det tredje penningtvättsdirektivet. Det tredje penningtvättsdirektivet innebar att flera transaktioner än tidigare kom att bli föremål för övervakning genom att kretsen verksamhetsutövare breddades. Detta ansågs medföra en risk för att förflyttning av kontanta medel i olagliga syften skulle öka. Antagandet av förordningen hade som ändamål att minska denna risk genom att reglera åtgärder för förflyttning av kontanta medel.

Förordningen säger att varje fysisk person som reser in i eller ut ur gemenskapen och medför kontanta medel till ett värde av minst 10 000 euro ska anmäla detta. Anmälan ska göras till den medlemsstat genom vilken in- eller utresan sker. Den resande måste lämna uppgift om sig själv, ägaren och mottagaren. Även uppgifter om belopp, typen av kontanta medel, deras ursprung och användning samt transport ska finnas med.

Också denna förordning kan ses som ett led i att anpassa unionsrätten till Fatfs rekommendationer. Den är avsedd att genomföra Fatfs tidigare specialrekommendation nr IX (nuvarande rekommendation nr 32) om s.k. ”cash couriers”.

5.4.5. Betaltjänstdirektivet

Ett nytt betaltjänstdirektiv antogs i november 2015. Dess föregångare var från 2007.

Tanken med en gemensam reglering är att EU:s aktörer ska ha möjlighet att konkurrera på lika villkor. Betaltjänstdirektivet innehåller bl.a. bestämmelser om vilken information som ska ges i samband med användande av betaltjänster och vilka krav som ska ställas

i samband med att betalningstransaktionerna genomförs. Som betaltjänster räknas t.ex. insättningar och uttag på bankkonton, betalningstransaktioner och penningöverföringar.

Dessutom innehåller direktivet regler om vilka som får tillhandahålla betaltjänster och hur deras verksamhet ska bedrivas. Tydligt uttalat i direktivet är att tillhandahållarna måste visa att de har tillräckliga rutiner mot penningtvätt och finansiering av terrorism. För att få tillstånd att bedriva betaltjänstverksamhet måste de krav penningtvättsdirektivet ställer följas. På detta sätt knyter betaltjänstdirektivet an till Fatfs tidigare specialrekommendation nr VI, nuvarande rekommendation nr 14, om alternativa överföringar.

5.4.6. Förordningen om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism och andra åtgärder för att bekämpa terrorism

Händelserna den 11 september 2001 ledde till flera krafttag i kampen mot terrorism. Fatf reviderade sina rekommendationer och införde krav på åtgärder mot finansiering av terrorism. EU gjorde en liknande kraftansamling. Arbetet resulterade tidigt i en gemensam ståndpunkt inom unionen.14I juni 2004 antog rådet en handlingsplan för att bekämpa terrorism. Den har därefter fortlöpande uppdaterats. Till planen hör en särskild EU-strategi för bekämpning av terrorism. Under 2014 antogs en reviderad strategi för att bekämpa radikalisering och rekrytering till terrorism och en strategi för kampen mot terrorism i Syrien och Irak med särskilt fokus på utländska terroriststridande.

En betydande del av EU:s handlingsplan för att bekämpa terrorism tar sikte på åtgärder mot finansiering av terrorism. Rådet för rättsliga och inrikes frågor, RIF-rådet, fick tidigt i uppdrag att vidta flera åtgärder för att bekämpa alla former av finansiering av terrorism. Detta har t.ex. resulterat i ett rambeslut om bekämpande av terrorism.15Syftet med rambeslutet var bl.a. att skapa ett instrument som behandlar gemensamma definitioner, åtal och straff för terrorism och att därigenom tillnärma medlemsstaternas lagstiftning när det gäller

14 Rådets gemensamma ståndpunkt den 27 december 2001 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism (2001/931/GUSP). 15 Rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism (2002/475/RIF).

terroristbrott. I november 2007 lades ett förslag fram till ändringar i rambeslutet från 2002. Syftet med förslaget var att harmonisera nationella straffrättsliga bestämmelser om offentlig uppmaning till terroristbrott samt rekrytering och utbildning för terroristsyften så att dessa handlingar skulle vara straffbara i hela EU – även om de begås via Internet. Rambeslutet antogs av rådet i november 2008.16I ett uttalande om kampen mot terrorism den 12 februari 2015 fastställde Europeiska rådets medlemmar en agenda med tre pelare: att säkerställa allmänhetens säkerhet, att förebygga radikalisering och värna om värden samt att samarbeta med internationella partner. I april 2015 antog kommissionen den europeiska säkerhetsagendan där kampen mot terrorism fastställs som en prioriterad fråga. Denna agenda innehåller flera strategier och åtgärder. Bland annat pågår ett arbete med att se över rambeslutet från 2008 mot bakgrund av kraven i säkerhetsrådets resolution 2178 (2014). I den europeiska säkerhetsagendan anges att rambeslutet kommer att uppdateras under 2016.

Ett ytterligare led i EU:s arbete med att bekämpa terrorism är förordningen om särskilda restriktiva åtgärder i syfte att bekämpa terrorism. Den kräver bl.a. frysning av finansiella tillgångar och andra ekonomiska resurser – som tillhör individer eller grupper som begår eller försöker begå, deltar i eller underlättar genomförandet av terrorism. Genom förordningen förbjuds också tillhandahållandet av finansiella tjänster till, eller till förmån för, terroristorganisationer och terrorister.

Efter terrorattackerna under hösten 2015 har arbetet intensifierats ytterligare. Arbetet involverar bl.a. åtgärder mot finansiering av terrorism, åtgärder mot handeln med skjutvapen och förbättrande av informationsutbyte och rättsligt samarbete.

5.4.7. EU-straffrätt att vänta?

EU:s rätt att anta rättsligt bindande straffrätt har utökats väsentligt sedan Lissabonfördraget trädde i kraft. Numera utgör åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ett särskilt kompentens-

16 Rådets rambeslut av den 28 november 2008 (2008/919/RIF) om ändring av rambeslut 2002/475/RIF.

område med uttrycklig rättslig grund. Europaparlamentets och rådets direktiv om frysning och förverkande av hjälpmedel vid och vinning av brott i Europeiska unionen från år 2014 utgör ett exempel på en senare rättsakt av betydelse.17

17 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/42/EU av den 3 april 2014/EU av den 3 april 2014 om frysning och förverkande av hjälpmedel vid och vinning av brott i Europeiska unionen.

6. Det svenska systemet: Nuvarande reglering och arbetssätt m.m.

6.1. Inledning

Penningtvättslagen riktar sig främst till verksamhetsutövarna och reglerar deras skyldigheter. Regleringen kompletteras av penningtvättsförordningen samt flera olika myndighetsföreskrifter. Dessutom har flera branschorganisationer utformat riktlinjer för att vägleda sina medlemmar när det gäller åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Regler som tar sikte på att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism finns också i andra lagar.

Detta kapitel innehåller en översiktlig redogörelse över det svenska systemet. Tyngdpunkten har lagts på den administrativa regleringen. De straffrättsliga reglerna berörs mycket kortfattat. Kapitlet inleds med en övergripande redogörelse av aktörerna i det svenska systemet.

6.2. Aktörerna i det svenska systemet1

6.2.1. Regeringen

Det nationella arbetet med att förebygga och bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism utgår från regeringen. Regeringen är oftast initiativtagaren till nya lagar och andra åtgärder, samt genomför riksdagens beslut. De politiska beslutsfattarna har det yttersta ansvaret för att Sveriges uppfyller sina internationella åtaganden på området.

1 Innehållet i avsnittet är delvis hämtat från den myndighetsgemensamma rapporten Penning-

tvätt – En nationell riskbedömning från augusti 2013 (se not 7).

Flera av departementen inom Regeringskansliet har uppgifter inom området åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Finansdepartementet har ett tydligt uttalat ansvarsområde för frågorna, men också Justitiedepartementet och Utrikesdepartementet är involverade i arbetet.

6.2.2. Svenska myndigheters och andra aktörers arbete

Under departementen sorterar ett stort antal myndigheter som har olika uppgifter. En del har direkt tilldelats särskilda uppdrag, medan andra mera indirekt involveras i arbetet.

Det finns olika sätt att gruppera de myndigheter och andra organ som arbetar med åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Fastighetsmäklarinspektionen, Finansinspektionen, Revisorsnämnden, Lotteriinspektionen och de tre länsstyrelserna i storstadslänen samt Sveriges advokatsamfund ansvarar för tillsynen av de verksamhetsutövare som omfattas av penningtvättslagens bestämmelser. Flera av tillsynsmyndigheterna har utfärdat föreskrifter om hur verksamhetsutövarna ska tillämpa penningtvättslagstiftningen och Advokatsamfundet har utfärdet en vägledning för advokater och biträdande jurister om hur lagstiftningen ska tillämpas vid advokatverksamhet.

De myndigheter som har det främsta ansvaret för uppgifter kopplade till brottsutredande verksamhet är Polismyndigheten och Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Skatteverket, Tullverket och Kustbevakningen.

Finanspolisen, som alltså är Sveriges finansunderrättelseenhet, tar emot rapporter om misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism. Uppgifterna registreras, bedöms, analyseras och bereds samt går, vid misstanke om brott, till fördjupad handläggning. Den fördjupade handläggningen kan resultera i att ett underrättelseuppslag eller en underrättelserapport upprättas och skickas till relevant brottsbekämpande myndighet, t.ex. Ekobrottsmyndigheten, Skatteverket eller någon annan enhet inom Polismyndigheten.

Säkerhetspolisens uppdrag att förebygga och finansiera terrorism innebär att myndigheten genom sitt arbete ska minska risken för att terrorismrelaterad brottslighet begås i Sverige och utomlands. Det innefattar bl.a. att motverka att rekrytering, finansiering och

attentatsplanering sker i Sverige och att svenskar deltar i terrorism utomlands.

Även andra myndigheter har uppgifter som knyter an till åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Bland dessa kan bl.a. nämnas Bolagsverket, Brottsförebyggande rådet och Kronofogdemyndigheten. Bolagsverkets registeruppgifter är t.ex. en viktig källa för de brottsutredande myndigheterna i deras arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Myndigheten för också register över de verksamhetsutövare som står under länsstyrelsernas tillsyn enligt penningtvättslagen. Brottsförebyggande rådet har genomfört flera undersökningar gällande penningtvätt och finansiering av terrorism. Kronofogden har visserligen inga uttalade uppgifter inom penningtvättsområdet, men genomför ändå granskningar av transaktioner som skäligen kan antas utgöra penningtvätt.

Förutom myndigheter deltar flera branschorganisationer i arbetet, bl.a. FAR – branschorganisationen för redovisningskonsulter, revisorer och rådgivare. Ett annat exempel är Svenska Bankföreningen.

Myndigheterna och de andra nationella aktörerna samverkar och samarbetar i olika konstellationer. Ett exempel på nationellt samarbete är det som sker inom samordningsorganet för tillsyn över åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Organet består av representanter från de olika tillsynsmyndigheterna. Även Sveriges advokatsamfund finns på frivillig basis representerat i organet. Utöver detta deltar representanter från Finanspolisen och Bolagsverket.

6.2.3. Verksamhetsutövarna

Penningtvättslagens bestämmelser kretsar kring verksamhetsutövarna. De utgörs av de som driver:

1. Bank- eller finansieringsrörelse, livförsäkringsrörelse, försäkringsförmedling till den del den avser livförsäkringar, viss annan finansiell rörelse, verksamhet med utgivning av elektroniska pengar, fondverksamhet, vissa verksamheter med att tillhandahålla betaltjänster enligt lagen om betaltjänster, förvaltning av alternativa investeringsfonder samt viss verksamheter med konsumentkrediter. Dessa står under tillsyn av Finansinspektionen.

2. Registrerade fastighetsmäklare, som står under tillsyn av Fastighetsmäklarinspektionen.

3. Verksamhet för kasinospel, som står under Lotteriinspektionens tillsyn.

4. Verksamhet som godkänd eller auktoriserad revisor eller registrerat revisionsbolag, som står under tillsyn av Revisorsnämnden.

5. Yrkesmässig verksamhet som avser bokföringstjänster eller revisionstjänster (som inte omfattas av Revisorsnämndens tillsyn), verksamhet som skatterådgivare, yrkesmässig verksamhet som annan oberoende jurist (för vissa i penningtvättslagen specificerade tjänster), yrkesmässig verksamhet till den del verksamheten avser vissa i penningtvättslagen utpekade tjänster (t.ex. bildande av bolag) och yrkesmässig handel med varor till den del verksamheten avser försäljning mot kontant betalning som uppgår till minst ett belopp som motsvarar 15 000 euro. Dessa aktörer står under tillsyn av de tre länsstyrelserna i storstadslänen.

6. Advokater och biträdande jurister på advokatbyrå. Dessa omfattas dock endast av penningtvättslagen om de utför vissa i lagen utpekade uppdrag. De står under tillsyn av Sveriges advokatsamfund.

6.3. Den legala strukturen

6.3.1. Penningtvättslagen – i huvuddrag

Penningtvättslagen riktar sig till verksamhetsutövarna

Penningtvättslagen riktar sig först och främst till verksamhetsutövarna. Kretsen av verksamhetsutövare som omfattas av lagen framgår av 1 kap. 2 § (se även ovan, avsnitt 6.2.3). För vissa verksamhetsutövare gäller att endast viss del av deras verksamhet omfattas. I fråga om några verksamheter (främst bank-, finansierings-, livförsäkrings- och fondverksamhet) gäller lagen även filialer i Sverige till utländska företag med säte i utlandet.

Verksamhetsutövarnas riskbedömningar och rutiner (5 kap. 1 § penningtvättslagen)

Penningtvättslagen ålägger verksamhetsamhetsutövarna flera skyldigheter. De ska kartlägga och bedöma riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i den egna verksamheten. Riskbedömningen ska dokumenteras och hållas uppdaterad.

Verksamhetsutövarna ska vidare ha riskbaserade rutiner för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Verksamhetsutövarnas kundkontroll (2 kap. penningtvättslagen)

Verksamhetsutövarna är, i vissa angivna situationer, skyldiga att kontrollera sina kunder för att minska riskerna att utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Kontrollerna ska göras utifrån det riskbaserade förhållningssättet. Kontrollerna kan således genomföras mer eller mindre långtgående beroende på hur stor risken är för penningtvätt och finansiering av terrorism. Grundläggande är reglerna om identitetskontroll. I normalfallet ska verksamhetsutövaren alltid kontrollera sin kunds identitet. Om kunden är en juridisk person ska den verkliga huvudmannen, den som ytterst kontrollerar den juridiska personen, kontrolleras.

Penningtvättslagen innehåller vissa undantag från kraven på grundläggande kundkännedom. I dessa fall behöver de grundläggande åtgärderna för kundkännedom inte vidtas. Bland de kundtyper som är undantagna finns t.ex. svenska myndigheter och vissa verksamhetsutövare som har hemvist inom EES. Undantagna är också verkliga huvudmän bakom gemensamma konton som förvaltas av advokater eller andra oberoende jurister. Undantagen motiveras av att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism generellt sätt bedömts vara låg i dessa fall. Vissa åtgärder för kundkännedom måste dock alltid vidtas. Verksamhetsutövaren måste t.ex. samla tillräckligt med information för att kunna fastställa om kunden verkligen omfattas av något undantag. Om det i det enskilda fallet framkommer någon särskild risk för penningtvätt eller finansiering

av terrorism kan något undantag aldrig komma i fråga, trots att kunden tillhör en av de kategorier som räknas upp i bestämmelsen2.

Andra situationer kräver skärpt kundkontroll. Skärpta åtgärder ska, enligt penningtvättslagens bestämmelser, alltid vidtas om risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är hög. Lagen säger t.ex. att verksamhetsutövarna ska vara särskilt uppmärksamma på de risker som kan uppstå när det gäller produkter eller transaktioner som skulle kunna underlätta anonymitet. Hög risk anses som huvudregel vidare finnas när en affärsförbindelse etableras eller en enstaka transaktion utförs med någon på distans. Det gäller också vid förbindelser mellan ett svenskt kreditinstitut och ett kreditinstitut utanför EES. En verksamhetsutövare ska vidta skärpta åtgärder för att uppnå kundkännedom när en affärsförbindelse etableras eller en enstaka transaktion utförs med en person i en politiskt utsatt ställning.

Huvudregeln är att kundkontrollen måste slutföras innan en affärsförbindelse etableras eller en enstaka transaktion utförs. Verksamhetsutövarna har endast i undantagsfall möjlighet att slutföra kontrollerna senare. Vid affärsförbindelser måste dessutom kundkontroller ske fortlöpande. Det handlar bl.a. om att regelbundet kontrollera att de uppgifter som kunden tidigare uppgivit om affärsförbindelsens syfte och art m.m. fortfarande stämmer.

Verksamhetsutövarnas rapporteringskrav, gransknings- och uppgiftsskyldighet (3 kap. penningtvättslagen)

Penningtvättslagen kräver att verksamhetsutövarna granskar transaktioner som kan misstänkas vara ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Om misstanke kvarstår efter en närmare analys ska verksamhetsutövaren utan dröjsmål skicka en rapport till Polismyndigheten (Finanspolisen). I rapporten ska alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt eller finansiering av terrorism anges.

Verksamhetsutövaren är skyldig att avstå från att utföra transaktioner som den misstänker eller har skälig grund att misstänka utgör ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism. I undan-

2 Se 2 kap. 5 och 6 §§ penningtvättslagen.

tagsfall får transaktionen genomföras. Det kan enbart ske om det överhuvudtaget inte är möjligt att låta bli att utföra den eller om den vidare utredningen annars skulle kunna försvåras. Advokater, biträdande jurister på advokatbyrå och andra oberoende jurister, samt godkända och auktoriserade revisorer och skatterådgivare omfattas av vissa undantag. Dessa behöver t.ex. inte lämna uppgifter till Polismyndigheten om vad som anförtrotts dem då de försvarar eller företräder en klient i ett rättsligt förfarande. Undantaget omfattar även rådgivning för att inleda eller undvika att inleda ett rättsligt förfarande. Likaså inkluderar undantaget information som verksamhetsutövaren får ta del av i samband med att en klients rättsliga situation bedöms. Undantaget gäller dock inte all rådgivning. Finansiell rådgivning eller allmänt hållen juridisk rådgivning som inte är kopplad till en konkret situation omfattas inte av undantaget.3

Verksamhetsutövarna ska under fem år4bevara uppgifter om åtgärder som vidtagits vid granskning och analys av transaktioner.

De omfattas vidare av ett meddelandeförbud, som innebär att det inte är tillåtet för dem att för kunden eller för någon utomstående röja att en granskning har genomförts. Förbudet omfattar även uppgifter om att transaktionen har rapporterats till Polismyndigheten eller att en undersökning har utförs eller kan komma att utföras. Den som bryter mot meddelandeförbudet kan – enligt 7 kap. 1 § penningtvättslagen – dömas till böter.

Vissa verksamhetsutövare är därutöver skyldiga att ha ett system för att snabbt och fullständigt kunna lämna upplysningar till polisen och andra behöriga myndigheter. Den lagstadgade upplysningsplikten omfattar förfrågningar om huruvida verksamheterna under de senaste fem åren har haft en affärsförbindelse med en viss person och, om så är fallet, om förbindelsens art.

3Prop. 2008/09:70 s. 119. 4 Angående utgångspunkten för fristen, se 3 kap. 1 b § penningtvättslagen.

Några övriga bestämmelser i penningtvättslagen

Penningtvättslagens 4 kap. behandlar verksamhetsutövarnas hantering av personuppgifter.

I 3 kap. 8 och 9 §§ finns bestämmelser om dispositionsförbud, som säger att Polismyndigheten och Säkerhetspolisen kan besluta att egendom som finns hos en verksamhetsutövare och som misstänks vara föremål för penningtvätt eller finansiering av terrorism inte får flyttas eller disponeras på annat sätt.

Penningtvättslagen innehåller också vissa bestämmelser om tillsyn. Enligt 3 kap. 6 § är tillsynsmyndigheterna skyldiga att underrätta Polismyndigheten om den vid en inspektion hos en verksamhetsutövare eller på annat sätt har upptäckt någon omständighet som kan antas ha samband med eller utgöra penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Bestämmelser om tillsyn finns vidare i lagens 6 kap. Kapitlet omfattar dock enbart de verksamheter som står under tillsyn av länsstyrelserna. De verksamhetsutövare som redan är underställda tillsyn med stöd av andra regleringar omfattas inte av dessa bestämmelser. Det gäller de verksamhetsutövare som står under tillsyn av Finansinspektionen, Fastighetsmäklarinspektionen, Revisorsnämnden, Lotteriinspektionen och Sveriges advokatsamfund.

Slutligen innehåller 7 kap. 1 § penningtvättslagen en ansvarsbestämmelse som säger att den som åsidosätter penningtvättslagens gransknings- eller uppgiftsskyldighet kan dömas till böter. Ansvarsbestämmelsen gäller även den som bryter mot meddelandeförbudet.

6.3.2. Penningtvättsförordningen kompletterar penningtvättslagen

Penningtvättsförordningen kompletterar penningtvättslagen och innehåller närmare bestämmelser för lagens tillämpning. Den reglerar bl.a. vissa verksamhetsutövares anmälningsskyldighet till registret mot penningtvätt som förs av Bolagsverket och frågor om tillsyn. Genom penningtvättsförordningen regleras också det särskilda samordningsorganet för tillsyn.

6.3.3. Myndigheternas föreskrifter som ytterligare komplement till penningtvättslagen

Genom det åttonde och avslutande kapitlet i penningtvättslagen bemyndigas regeringen eller de myndigheter som regeringen bestämmer att besluta om föreskrifter i fråga om vissa av verksamhetsutövarnas skyldigheter. Föreskrifter får bl.a. beslutas i fråga om riskbedömningar, åtgärder för kundkännedom, åtgärder för fortlöpande uppföljning av affärsförbindelser och hur handlingar eller uppgifter som använts för att uppnå kundkännedom ska bevaras. Genom 18 § penningtvättsförordningen har regeringen bemyndigat Finansinspektionen, Lotteriinspektionen, Fastighetsmäklarinspektionen samt länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län att besluta om föreskrifter.

I Finansinspektionens föreskrifter5 finns detaljerade bestämmelser om hur de verksamhetsutövare som står under deras tillsyn ska gå tillväga för att uppfylla penningtvättslagens krav. Bestämmelserna behandlar bl.a. det riskbaserade förhållningssättet, riskbedömningen, riskbaserade rutiner, kundkännedom, uppgifts- och granskningsskyldighet samt utbildning och skydd av anställda. Föreskrifterna säger bl.a. att de åtgärder som ett företag vidtar för att förhindra att det utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism ska anpassas efter risken för ett sådant utnyttjande. Ett företags rutiner ska t.ex. anpassas utifrån dess verksamhet och den riskbedömning som gjorts. Föreskrifterna innehåller vidare ingående anvisningar för hur kundkännedom ska uppnås, bl.a. hur en kunds identitet ska kontrolleras och vilka undantag som gäller från bestämmelserna.

Länsstyrelserna i Skåne, Stockholms och Västra Götalands län har beslutat om föreskrifter för de verksamhetsutövare som faller under

deras tillsyn.6 Föreskrifterna från de tre länsstyrelserna stämmer överens med varandra. De har också stora likheter med de föreskrifter som Finansinspektionen har beslutat. I länsstyrelsernas föreskrifter behandlas bl.a. skyldigheten att granska transaktioner relativt ingående. Där tydliggörs bl.a. vilka transaktioner som verksamhets-

5 Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (FFFS 2009:1). 6 Länsstyrelsernas allmänna föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism; Skåne läns författningssamling 12 FS 2009:174, Stockholms läns författningssamling 01 FS 2010:1 och Västra Götalands läns författningssamling 14 FS 2009:534.

utövarna ska ägna särskild uppmärksamhet. Verksamhetsutövarna ska t.ex. särskilt noga granska stora kontantbetalningar samt köp eller försäljningar där köpeskillingen inte står i rimlig proportion till varans marknadsvärde.

Fastighetsmäklarinspektionen har utfärdat föreskrifter som gäller

för fysiska personer som driver verksamhet som fastighetsmäklare med fullständig registrering enligt fastighetsmäklarlagen (2011:666).7Om Fastighetsmäklarinspektionens föreskrifter kan särskilt nämnas de bestämmelser som säger att fastighetsmäklarna ska granska köp eller försäljningar som kan antas sakna motiv eller ekonomiskt syfte. Vidare ska köp eller försäljningar som avviker från kundens eller kundkategorins normala transaktionsmönster granskas, samt situationer då kunden efterfrågar för kunden eller kundkategorin ovanliga objekt utan att tillfredsställande förklaring ges.

Lotteriinspektionens föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och

finansiering av terrorism riktar sig till aktörer som bedriver verksamhet för kasinospel enligt kasinolagen (1999:355).8 Att föreskrifterna är anpassade efter kasinospel innebär förstås vissa skillnader från de andra myndigheternas föreskrifter. Riskbedömningen ska göras utifrån verksamhetens organisation, besökare, transaktionsformer, spelformer och andra för verksamheten relevanta faktorer. Föreskrifterna innehåller inte några bestämmelser om grundläggande kundkännedom. Att ett kasino måste kräva att alla besökare legitimerar sig samt identifieras och registreras följer emellertid av kasinolagen.

Revisorsnämnden har det operativa tillsynsansvaret för penning-

tvätt och finansiering av terrorism i förhållande till auktoriserade och godkända revisorer och registrerade revisionsbolag. Det finns inte något bemyndigande i penningtvättsförordningen för Revisorsnämnden att besluta om föreskrifter. Detta har att göra med att det bedömts9att en sådan kompetens redan finns med stöd av revisorslagen (2001:883) och förordningen (1995:665) om revisorer. I Revisorsnämndens föreskrifter om villkor för revisorers och registrerade revisonsbolag finns några bestämmelser om penningtvätt

7 Fastighetsmäklarinspektionens föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (KAMFS 2013:5). 8 Lotteriinspektionens föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (LIFS 2015:1). 9 Se prop. 2008/09:70 s. 166 f, jämför SOU 2012:12 s. 91.

och finansiering av terrorism. Där påminns bl.a. om penningtvättslagens innehåll i förhållande till revisorer och registrerade revisionsbolag. Det anges också att revisorer och revisionsbolag även i övrigt – i den omfattning som följer av god revisionssed – ska vidta åtgärder för att förhindra att den egna verksamheten eller en uppdragsgivares verksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

6.3.4. Självreglering

Penningtvättslagstiftningen kompletteras inte enbart av myndighetsföreskrifter. Flera branschspecifika organ har utarbetat egna riktlinjer för hur verksamheten ska bedrivas. Bland dessa kan särskilt nämnas de riktlinjer och vägledningar som Sveriges advokatsamfund och FAR arbetat fram.

Sveriges advokatsamfund är ett särskilt tillsynsorgan enligt pen-

ningtvättslagen som ansvarar för den operativa tillsynen över att advokater och advokatbyråer och att dessa uppfyller de krav som ställs i penningtvättslagen. Redan före ikraftträdandet av den nuvarande penningtvättslagen utfärdade Advokatsamfundet ett vägledningsdokument för frågor gällande penningtvätt och finansiering av terrorism.10

Denna vägledning har nyligen reviderats och uppdaterats med anledning av de senaste lagändringarna på penningtvättsområdet. Vägledningen är tänkt att fungera dels som en introduktion till penningtvättslagstiftningen, dels som en hjälp i vissa frågor av praktisk och handläggningsmässig natur. Advokater och biträdande jurister på advokatbyråer omfattas inte av penningtvättslagstiftningen i allt sitt arbete. Således är det endast i vissa angivna fall som lagen är tillämplig. Ett sådant fall är när de handlar i en klients namn för dennas räkning vid finansiella transaktioner eller vid transaktioner med fastigheter.11En särskild svårighet för advokater och biträdande jurister vid tillämpningen av penningtvättslagen är att flera av skyldigheterna i lagen kan komma i konflikt med den oberoende-,

10 Vägledning för advokater och advokatbyråer beträffande regleringen om åtgärder mot penning-

tvätt och terrorismfinansiering – Penningtvättslagen i ett advokatperspektiv, Vägledningsdoku-

ment uppdaterad version i augusti 2015 (version 3)/Sveriges advokatsamfund. 11 Se närmare 1 kap. 3 § första stycket i den nuvarande penningtvättslagen.

lojalitets- och tystnadsplikt som advokaten har gentemot klienten. Advokater är dock inte skyldiga att lämna uppgifter som de fått del av i samband med ett rättsligt förfarande eller vid bedömning av klientens rättsliga situation.

Även flera branschspecifika organ har utarbetat egna riktlinjer för hur verksamheten ska bedrivas. FAR består av medlemmar som är auktoriserade och godkända revisorer, redovisningskonsulter, skattekonsulter, rådgivare och andra specialister. Organisationen gör bl.a. uttalanden i etikfrågor och har i ett sådant uttalande12 behandlat frågor om medlemmarnas tillämpning av penningtvättslagen. I uttalandet ges vägledning och information om vilka överväganden som bör göras samt vilka åtgärder som vidtas inom byråerna. Uttalandet kan anses ge uttryck för god yrkessed och ska tillämpas av alla medlemmar i FAR. Det är inriktat på att klargöra vilka krav som ställs i penningtvättslagstiftningen i fråga om revisions- och rådgivningsbranschen. FAR har också arbetat fram en handledning med checklistor som stöd för att uppnå kundkännedom.13

6.3.5. Andra administrativa regleringar av betydelse

Regler som tar sikte på att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism finns i flera andra författningar än dem som kretsar kring penningtvättslagen.

Andra lagar värda att nämna i detta sammanhang är t.ex. lagen

(2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet, lagen (1996:1006)om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet, lagen (2010:751) om betaltjänster samt lagen (2011:755) om elektroniska pengar. Ävenkasinolagen (1999:335) kan

nämnas. Dessa tar primärt inte sikte på åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Lagarna innehåller dock regler som bl.a. reglerar tillsynen över verksamhetsområdet och tangerar på det sättet området.

12 FARs uttalande EtikU 11 från januari 2010. 13Kontroller enligt lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

– Handledning för att uppnå kundkännedom, Handledningsdokument/FAR.

6.3.6. Något om den straffrättsliga regleringen

Penningtvätt bestraffades tidigare primärt genom brotten penninghäleri eller penninghäleriförseelse. Straffbestämmelserna fanns i brottsbalken. Numera finns de centrala straffrättsliga reglerna i den en särskild lag, lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott. Penningtvättsbrottet täcker ett brett spektrum av åtgärder som syftar till att dölja att pengar eller annan egendom härrör från brott eller brottslig verksamhet eller till att främja möjligheterna för någon att tillgodogöra sig egendomen. Straffansvaret gäller t.ex. även den som tvättar vinster från egen brottslighet (självtvätt), liksom den som i näringsverksamhet eller liknande medverkar till åtgärder som skäligen kan antas vara vidtagna i penningtvättssyfte (näringspenningtvätt). Vidare är försök, förberedelse och stämpling till brott som inte är ringa straffbelagt. Straffet för penningtvättsbrott av den s.k. normalgraden är fängelse i högst två år. Grovt brott har en straffskala som sträcker sig från fängelse sex månader till högst sex år.

När det gäller finansiering av terrorism finns straffrättsliga regler i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall. Enligt lagen är det straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa ska användas – eller med vetskap om att de är avsedda att användas – för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Med särskilt allvarlig brottslighet i lagens mening avses bl.a. mord, dråp, grov misshandel, människorov, allmänfarlig ödeläggelse och sabotage. Syftet med gärningen måste emellertid vara att injaga skräck i en befolkning eller befolkningsgrupp eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd. Även flera andra allvarliga brott, däribland terroristbrott, grovt sabotage och kapning omfattas av lagen. Straffskalorna för finansiering av terrorism är desamma som för penningtvättsbrott.

Bland de straffrättsliga regleringarna som tangerar området kan också nämnas lagen (2003:148) om terroristbrott samt lagen (2010:299)

om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.

I april 2016 beräknas ny straffrättslig lagstiftning träda i kraft i syfte att förhindra och bekämpa terrorism.14 Syftet med dessa bestämmelser är att säkerställa att den straffrättsliga regleringen uppfyller kraven i FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014) (se även avsnitt 9.3.2).

14Prop. 2015/16:78. Beslut av riksdagen förväntas den 10 februari 2016.

7. Fatfs reviderade rekommendationer och EU:s uppdaterade rättsakter

7.1. Inledning

I detta kapitel redogör utredningen översiktligt för några av huvuddragen i Fatfs reviderade rekommendationer, det fjärde penningtvättsdirektivet och den uppdaterade förordningen. Mera ingående redogörelser återfinns i kommande kapitel, där utredningen redovisar sina överväganden och förslag.

7.2. Fatfs reviderade rekommendationer

Ändamålet med Fatfs senaste översyn av rekommendationerna är att skapa bättre balans i de nationella systemen. Kraven har skärpts på områden som betraktas som förenade med hög risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Samtidigt har det riskbaserade förhållningssättet fått en än tydligare roll. Resurser ska användas där behoven är som störst. Vid låg risk för penningtvätt och finansiering av terrorism ska åtgärderna inte vara lika omfattande.

Det riskbaserade förhållningssättet har fått en tydligt uttalad roll även i det övergripande, nationella arbetet. Länderna ska genomföra nationella riskbedömningar, som ska mynna ut i övergripande strategier. Betydelsen av samarbete mellan de nationella aktörerna lyfts fram. Det ska bl.a. finnas en särskild myndighet eller mekanism för samordning av insatser mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

För att göra det svårare för brottslingar att gömma sig bakom företagsstrukturer har Fatf skärpt kraven på insyn i juridiska per-

soners ägarstrukturer. Länderna måste ha system som garanterar att information om juridiska personers huvudmän finns att tillgå. Även när det gäller den information som ska åtfölja elektroniska betalningar ställer Fatfs reviderade rekommendationer mer långtgående krav än tidigare.

Fatf har vidare utvidgat kraven på verksamhetsutövarna att vidta åtgärder för skärpt kundkontroll, bl.a. i förhållande till personer i politisk utsatt ställning. Kraven utsträcks till att omfatta även inhemska personer i politiskt utsatt ställning.

Åtgärder mot finansiering av terrorism har kommit än mera i fokus. Tidigare reglerades sådana åtgärder av Fatfs nio specialrekommendationer. Efter revideringen omfattas de av Fatfs 40 allmänna rekommendationerna.

Finansunderrättelseenheten har fått en mer tydligt uttalad roll. De reviderade rekommendationerna ställer höga krav på självständighet och befogenheter. När det gäller det internationella samarbetet klargörs att finansunderrättelseenheterna måste ha tydliga mandat att utbyta information och bistå varandra över gränserna.

7.3. Det fjärde penningtvättsdirektivet

7.3.1. Övergripande beskrivning

Det fjärde penningtvättsdirektivet har som målsättning att ytterligare förstärka ramverket för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. I vissa fall går det fjärde penningtvättsdirektivet t.o.m. längre än vad Fatfs reviderade rekommendationer gör. Det omfattar exempelvis en vidare krets av verksamhetsutövare än vad Fatf kräver. Likaså går det längre än vad rekommendationerna förutsätter när det gäller insyn i juridiska personers ägarstrukturer.

7.3.2. Huvuddragen i direktivet

Utvidgning av direktivets tillämpningsområde

Det fjärde penningtvättsdirektivet inkluderar till en början en vidare krets av verksamhetsutövare än tidigare. Det omfattar i princip de flesta tillhandahållare av speltjänster. Medlemsstaterna bör dock tillåtas att undanta vissa speltjänster från direktivets tillämpnings-

område. Undantaget gäller bara speltjänster där det finns belägg för att risken för att de utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg. I det tredje penningtvättsdirektivet och i Fatfs rekommendationer krävs bara att kasinon ska omfattas av lagstiftningen.

Vidare omfattas numera fysiska och juridiska personer som yrkesmässigt handlar med varor i den mån som betalning görs kontant med ett belopp om motsvarande 10 000 euro eller mer. Tidigare var tröskelvärdet 15 000 euro.

Det riskbaserade förhållningssättet betonas

I det fjärde penningtvättsdirektivet slås fast att användningen av en riskbaserad metod är ett effektivt sätt att kartlägga och minska risker för penningtvätt och finansiering av terrorism. Därför införs också nya krav på att den riskbaserade metoden används. Tre huvudområden kan urskiljas:

a) Europeiska riskbedömningar ska genomföras minst vartannat år,

under ledning av kommissionen. Riskbedömningarna ska ge en lägesbild på övernationell nivå och resultaten ska göras tillgänglig för medlemsstaterna och verksamhetsutövarna.

b) Medlemsstaterna får en skyldighet att kartlägga, förstå och

minska de nationella riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. De ska alltså genomföra regelbundna nationella riskbedömningar, som i sin tur ska innehålla flera obligatoriska moment. De nationella riskbedömningarna ska göras tillgängliga för verksamhetsutövarna och, efter förfrågan, andra medlemsstater, kommissionen och de tre europeiska tillsynsmyndigheterna EBA, Eiopa och Esma.

c) Verksamhetsutövarna ska genomföra egna riskbedömningar. Dessa

ska dokumenteras och hållas uppdaterade. Verksamhetsutövarnas kartläggningar är ett centralt element i den riskbaserade metoden.

Dessutom åläggs kommissionen att ta fram en ”svart lista” över länder som ska anses vara högriskområden när det kommer till penningtvätt och finansiering av terrorism. Även denna förteckning ska

arbetas fram med det riskbaserade förhållningssättet som utgångspunkt. Den s.k. ekvivalenslista som EU tidigare använt sig av i detta sammanhang, ”den vita listan” över lågriskländer, tas bort.

Förenklade och skärpta krav på kundkännedom

I enlighet med identifierade och bedömda risker ska verksamhetsutövarna vidta lämpliga åtgärder för kundkännedom. Det fjärde penningtvättsdirektivet medför uppstramade krav beträffande situationer då ett förenklat förfarande får vidtas jämfört med tidigare direktiv. Om en medlemsstat eller en verksamhetsutövare bedömer att riskerna är lägre på vissa områden får medlemsstaten tillåta att verksamhetsutövarna använder sig av förenklade åtgärder för kundkontroll. Innan verksamhetsutövarna använder förenklade kundkontroller måste de dock förvissa sig om att kundrelationen eller den enstaka transaktionen har lägre risk. Verksamhetsutövarna bör, under alla förhållanden, övervaka transaktionerna och affärsförbindelserna så noga att de kan upptäcka ovanliga eller misstänkta transaktioner. Det tredje penningtvättsdirektivet var betydligt mer tillåtande i fråga om när förenklad kundkontroll kunde tillåtas. Där medgavs uttryckliga undantag beträffande hela kundkategorier eller typer av transaktioner.

Det fjärde penningtvättsdirektivets skärpta krav på kundkontroll omfattar, i linje med Fatfs reviderade rekommendationer, nu även personer med inhemskt viktiga offentliga funktioner och personer som arbetar för internationella organisationer.

Uppgifter om verkliga huvudmän

En fråga som varit central vid förhandlingarna om direktivet är hur man på ett effektivt sätt kan öka insynen i juridiska personer. Som nämnts kräver Fatf att information om den eller de fysiska personer som ytterst kontrollerar en juridisk person, de verkliga huvudmännen, ska finnas tillgänglig. I det fjärde penningtvättsdirektivet förutsätts att juridiska personer har uppgifter om sina verkliga huvudmän. Dessa uppgifter bör både behöriga myndigheter och verksamhetsutövarna få tillgång till.

Den största nyheten i direktivet är emellertid att uppgifter om verkliga huvudmän också ska lagras i ett centralt register. För att registret ska få avsedd effekt, dvs. att verkligen öka insynen i de juridiska personerna och vara ett hjälpmedel att bekämpa penningtvätt och terrorismfinansiering, ska var och en som kan visa ett berättigat intresse kunna ta del av uppgifter ur detta. Förutom myndigheters och verksamhetsutövares i princip obegränsade tillgång ska alltså även allmänheten kunna dra nytta av registret. Myndigheter ska kunna ta del av registeruppgifterna utan att detta medför att det aktuella företaget eller någon annan registrerad person får kännedom om informationsuttaget.

Sanktioner

Det fjärde penningtvättsdirektivet omfattar en katalog med administrativa sanktioner som medlemsstaterna bör genomföra om inte en motsvarande straffrättslig reglering finns. Sanktionerna ska kunna påföras verksamhetsutövarna och ska också kunna tillämpas på ledningen och andra fysiska personer som bär ansvar för en överträdelse.

Samarbete mellan nationella – och internationella – myndigheter

Fatfs uttryckliga krav på att varje medlemsstat ska ha en särskilt inrättad samordningsfunktion återfinns i det fjärde penningtvättsdirektivet. Samordningsfunktionen, som ska etableras genom en särskild mekanism eller anförtros en myndighet, bör vara en kanal för att samverka kring insatser och resursfördelning m.m. Den ska således fungera som en plattform för det nationella arbetet med att minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Det fjärde penningtvättsdirektivet förutsätter också att medlemsstaternas myndigheter samarbetar med varandra inom unionen. Finansunderrättelseenhetens roll lyfts fram. De europeiska finansunderrättelseenheterna ska bl.a. ha möjlighet att utbyta upplysningar som kan vara relevanta för deras bearbetning eller analys av information om penningtvätt och finansiering av terrorism.

7.4. Den uppdaterade EU-förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

7.4.1. Huvuddragen i förordningen

Utvidgning av förordningens tillämpningsområde

Ändamålet med att se över förordningen har varit att täppa igen de luckor som konstaterats i det nuvarande regelverket och anpassa den till Fatfs uppdaterade rekommendationer m.m. Den information som ska följa med betalningar måste vara tillräcklig för att hela betalningskedjan ska gå att genomlysa.

En av de mest centrala ändringarna som införts är att även information om betalningsmottagaren ska inkluderas. Tidigare har förordningen enbart omfattat krav på information om betalningsavsändaren.

Ett annat krav som införs är att identiteten på betalningsmottagare ska verifieras vid överföringar som har sitt ursprung utanför EU och där beloppet överstiger 1 000 euro.

Det riskbaserade förhållningssättet lyfts fram

Även i den reviderade förordningen får det riskbaserade förhållningssättet en större betoning. Det ställs bl.a. krav på riskbaserade rutiner för att bedöma när överföringar ska genomföras, avvisas eller suspenderas.

Sanktioner

En väsentlig nyhet i den reviderade förordningen är att medlemsstaterna ska införa regler om administrativa sanktioner och särskilda åtgärder vid överträdelser av reglerna i förordningen. Förordningens krav på de administrativa sanktioner som ska kunna beslutas vid överträdelser överensstämmer i allt väsentligt med de krav på sanktioner för kreditinstitut och finansiella institut som följer av det fjärde penningtvättsdirektivet.

ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

8. Några allmänna överväganden; lagteknisk lösning m.m.

8.1. Formerna för genomförandet av det fjärde penningtvättsdirektivet

8.1.1. Allmänna utgångspunkter

En väsentlig del av utredningens uppdrag består i att bedöma hur det fjärde penningtvättsdirektivet ska genomföras i svensk rätt och att utarbeta de författningsförslag som behövs för att anpassa svensk lagstiftning till detta.

Det brukar göras åtskillnad mellan den primära EU-rätten och den sekundära EU-rätten. Den primära EU-rätten består av de grundläggande fördragen, medan den sekundära EU-rätten utgörs av de rättsakter som EU:s institutioner har utfärdat på grundval av de grundläggande fördragen. En typ av rättsakt är direktiven. Direktiven har som syfte att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning. De riktar sig till medlemsstaterna och anger ett visst resultat som ska uppnås inom en viss tid. Ett EU-direktiv är således bindande för medlemsstaterna med avseende på det resultat som ska uppnås.

Det fjärde penningtvättsdirektivet är, som beskrivits i bakgrundsavsnitten, ett minimidirektiv. Artikel 5 anger att medlemsstaterna får införa eller behålla strängare regler på det område som omfattas av direktivet, förutsatt att sådana bestämmelser står i överensstämmelse med deras förpliktelser enligt unionsrätten. Direktivet hindrar inte heller att medlemsstaterna antar nationella bestämmelser på områden som inte regleras av direktivet. I penningtvättsdirektivet anges särskilt att medlemsstaterna, i enlighet med det riskbaserade förhållningssättet, ska se till att tillämpningsområdet för direktivet helt eller delvis utvidgas till att omfatta yrken och företagskategorier som bedriver verksamhet som med särskilt stor sannolikhet

används för penningtvätt eller för finansiering av terrorism (artikel 4).

Trots att det fjärde penningtvättsdirektivet är ett minimidirektiv är artiklarna ibland utformade på ett sådant sätt att handlingsutrymmet för medlemsstaterna är ganska litet. I andra fall är artiklarna mera allmänt hållna. Ibland ges medlemsstaterna t.o.m. möjlighet att välja om en viss artikel ska genomföras eller inte.

Det fjärde penningtvättsdirektivet måste genomföras genom författningsreglering. Bestämmelserna måste således komma till uttryck genom lag, förordning eller föreskrifter. En första utgångspunkt för utredningen är därför att se till att det fjärde penningtvättsdirektivet – sett i ljuset av Fatfs rekommendationer – blir genomfört på ett sådant sätt att den svenska penningtvättsregleringen överensstämmer med det resultat som direktivet ger uttryck för. Det är emellertid inte nödvändigt att vid genomförandet av ett direktiv ordagrant återge de formuleringar som direktivet innehåller eller ge den svenska författningen samma struktur som direktivet. Det torde normalt inte heller vara nödvändigt att använda den terminologi som direktivet använder. På samma gång är det – mot bakgrund av att de svenska bestämmelserna i framtiden måste tolkas utifrån direktivet – naturligt att bestämmelserna utformas så att sambandet med direktivet går att urskilja.

8.1.2. En ny lag om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Utredningens bedömning och förslag: De förändringar som för-

anleds av det fjärde penningtvättsdirektivet bör till stora delar regleras i penningtvättslagen. Den nuvarande penningtvättslagen ersätts med en ny lag med en ny redaktionell utformning.

De förändringar som föranleds av det fjärde penningtvättsdirektivet bör fortsättningsvis till övervägande del regleras i penningtvättslagen. Enligt utredningsdirektiven ingår det emellertid i utredningens uppdrag att – förutom att se till så att den svenska regleringen uppfyller kraven i de internationella åtagandena – överväga om penningtvättslagen bör struktureras på ett annat sätt.

Sedan penningtvättslagen trädde i kraft år 2009 har den kommit att ändras vid flera tillfällen. Utredningen har funnit att den nuvarande lagen i vissa avseenden uppfattas som svår att överblicka, bl.a. till följd av att det skjutits in nya paragrafer bland de ursprungliga. Vad utredningen föreslår i detta betänkande, som en följd av genomförandet av det fjärde penningtvättsdirektivet m.m. föranleder ytterligare ett antal nya paragrafer, något som kan leda till att göra lagen blir än mer svåröverskådlig.

Utredningen har således funnit att det finns flera skäl som talar för att göra en fullständig översyn av penningtvättslagen. I och med att tidigare penningtvättsdirektiv nu ersatts med ett nytt förefaller det nu också vara en lämplig tidpunkt att göra en sådan fullständig översyn. Enligt utredningens mening bör penningtvättslagens främsta målgrupp vara verksamhetsutövarna. Det är därför angeläget att lagen utformas på ett sätt som gör att dessa kan tillgodogöra sig de krav som ställs på ett tydligt och mera lättöverskådligt sätt. Det finns därför anledning att disponera om lagen så att verksamhetsutövarnas skyldigheter tydliggörs på ett mera stringent sätt. Genom bl.a. flera paragrafer och en ökad rubriksättning bör lagens tillgänglighet och överskådlighet förbättras ytterligare.

Visserligen innebär detta att verksamhetsutövare kommer att behöva orientera sig i ett nytt material. En del av den nuvarande problematiken hade säkerligen också kunnat lösas med mera begränsade ändringar av penningtvättslagen. Sett i ett längre perspektiv bedömer emellertid utredningen att sådana mera begränsade ändringar i penningtvättslagens struktur inte kommer att vara ändamålsenliga. Utredningen har alltså sammantaget gjort bedömningen att den nuvarande penningtvättslagen bör ersättas med en ny lag med ny strukturell utformning.

8.1.3. En särskild lag om registrering av verkliga huvudmän m.m.

Utredningens bedömning och förslag: En ny lag om registre-

ring i syfte att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism ska införas. Lagen ska genomföra direktivet i de delar som det ställer krav på juridiska personer att känna till sina verkliga huvudmän och vidarebefordra den informationen till myndigheter, verksamhetsutövare och till det centrala registret.

För att uppfylla direktivets krav på att juridiska personer ska känna till sina verkliga huvudmän och vidarebefordra den informationen till myndigheter, verksamhetsutövare och ett centralt register föreslår utredningen, i kapitel 22, att en ny lag införs.

8.1.4. Normgivning i form av förordning och föreskrifter1

Utredningens bedömning: Penningtvättslagen och den nya lagen

om registrering bör, i de fall detta bedöms som mera ändamålsenligt, fyllas ut i författning av lägre valör än lag.

I olika sammanhang under utredningens arbete har frågor uppkommit om normgivning på lägre nivå än lag.

Föreskrifter ska meddelas genom lag om de t.ex. avser enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes (8 kap. 2 § punkten 1 regeringsformen) och, som huvudregel, också om regeln avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 2 § punkten 2 regeringsformen).

Vid bedömningen av om normgivningskompetens kan delegeras har utredningen utgått ifrån att delegation kan ske i fråga om flera av de bestämmelser som placeras i den nya föreslagna penningtvättslagen. Även när det gäller den föreslagna registerregleringen har utredningen gjort en motsvarande bedömning. Redan den nuvarande

1 Avsnittet är i de delar det beskriver normgivningskompetensen hämtat ur SOU 2015:40,

Stärkt konsumentskydd på bolånemarknaden, betänkande av Bolåneutredningen.

penningtvättsregleringen bygger, som framkommit, på en ordning där lag kompletteras av författning av lägre valör. Denna ordning tycks fungera väl. Utredningen har därför funnit att det i flera fall är lämpligt att även fortsättningsvis låta penningtvättslagen fyllas ut av förordning och föreskrifter. Även i fråga om den nya registreringslagen har utredningen funnit det lämpligt att låta denna fyllas ut i författning av lägre valör. Utredningen återkommer i det följande till i vilken utsträckning detta ska ske.

8.2. Förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel

Utredningens bedömning och förslag: Förordningen som ska

åtfölja överföringar av medel föranleder vissa förändrade och kompletterande bestämmelser. Enligt utredningen bör dessa placeras i de särskilda rörelselagar som reglerar de verksamheter i fråga om vilka förordningen är tillämpliga och i penningtvättslagen. Den nuvarande lagen (2008:99) om tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om betalaren som skall åtfölja överföringar av medel ska upphävas.

En annan typ av rättsakt som faller in under EU:s sekundärrätt är förordningar. En EU-förordning är, till skillnad från ett direktiv, till alla delar bindande och direkt tillämplig i Sverige och övriga medlemsstater inom EU. Förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel ska således inte genomföras genom nationell normgivning men för svenskt vidkommande föranleder den dock vissa förändrade och kompletterande bestämmelser.

I kapitel 21 föreslår utredningen att de kompletterande bestämmelser som behövs ska införas i de rörelselagstiftningar som reglerar de verksamheter på vilka förordningen äger tillämpning. Vissa av de kompletterande bestämmelserna föreslås också föras in i penningtvättslagen. Den nuvarande lagen (2008:99) om tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om betalaren som skall åtfölja överföringar av medel föreslås upphävas.

8.3. Följdändringar i andra lagar och förordningar

Till följd av utredningens förslag, det fjärde penningtvättsdirektivet och förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel måste följdändringar i form av hänvisningar till den nya lagen och det nya direktivet göras i ett stort antal författningar. I författningsförslaget redovisar utredningen de lagändringar som är relevanta för förslagen. Där redovisas även förslag till ändringar av vissa förordningar: penningtvättsförordningen, lotteriförordningen (1994:51) och fastighetsmäklarförordningen (2011:668). Därutöver bör ändringar göras i bl.a. följande lagar och förordningar.2Sparbankslag (1987:619) Lag (1974:1065) om visst stöldgods m.m. Lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar Stiftelselagen (1994:1220) Lagen (1995:1570) om medlemsbanker Lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige Lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument Revisionslagen (1999:1079) Lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall Aktiebolagslagen (2005:551) Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling Lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten energi, transporter och posttjänster Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)Skatteförfarandelagen (2011:1244) Lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott

2 Även förändringar i andra förordningar än dem som här redovisas kommer att vara nödvändiga, jämför t.ex. kapitel 17 där vissa av direktivets krav gällande tillsyn och sanktioner föreslås genomföras på förordningsnivå.

Lagen (2015:62) om identifiering av rapporteringspliktiga konton med anledning av FACTA-avtalet Lag (2015:911) om identifiering av rapporteringspliktiga konton vid automatiskt utbyte av upplysningar om finansiella konton Förordningen (2007:756) med instruktion för Lotteriinspektionen Förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion Förordningen (2007:1077) med instruktion för Revisorsnämnden Förordningen (2007:1110) med instruktion för Bolagsverket Förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet Förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen Förordningen (2009:606) med instruktion för Fastighetsmäklarinspektionen Offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)

9. Definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism

9.1. Inledning

Penningtvättslagen syftar till att förhindra att finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. En av de absolut viktigaste ingredienserna i ett effektivt och övergripande system mot penningtvätt och finansiering av terrorism är att regleringarna fångar upp rätt företeelser. För att det ska gå att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism måste alltså företeelserna vara väldefinierade.

I detta kapitel redovisar utredningen sina överväganden och förslag när det gäller definitionerna av penningtvätt och finansiering av terrorism. Dessa definitioner föreslås omfattas av 1 kap. 1 § i den nya lagen.

9.2. Definitionen av penningtvätt

9.2.1. Den nuvarande definitionen i förhållande till direktivets krav

Penningtvätt definieras i 1 kap. 5 § punkten 6 i den nuvarande penningtvättslagen som åtgärder med brottsligt förvärvad egendom som kan medföra:

1. att egendomens samband med brott döljs,

2. att den brottslige får möjlighet att undandra sig rättsliga påföljder,

3. att återskaffandet av egendomen försvåras, eller

4. innefattar förfogande över och förvärv, innehav eller brukande

av egendomen.

Med penningtvätt avses också åtgärder med annan egendom än sådan som är brottsligt förvärvad, om åtgärderna är ägnade att dölja att någon har berikat sig genom brottslig gärning.

Definitionen i penningtvättslagen är i sig förenlig med definitionen i direktivet (artikel 1.3), som i sin tur bygger på bl.a. Fatfs rekommendationer. Definitionen i den nuvarande penningtvättslagen går t.o.m. längre än vad direktivet kräver. Sverige har sedan länge tillämpat en ”all crime approach” dvs. alla brott som kan generera pengar eller annan egendom kan utgöra förbrott. Detta innebär bl.a. att skattebrott redan i dagsläget kan utgöra förbrott till penningtvätt, något som numera uttryckligen krävs enligt artikel 3.4 f) i direktivet.

Direktivet innehåller, på samma sätt som sin föregångare, en uppmaning till medlemsstaterna att säkerställa att penningtvätt förbjuds (artikel 1.1). Det råder en överensstämmelse mellan vad som ska vara kriminaliserat och de beteenden som reglerna i direktivet är avsedda att motverka. Det centrala brott varigenom direktivets och övriga internationella åtagandens krav på kriminalisering genomförts i svensk rätt är penningtvättsbrottet i lagen (2014:307) straff för penningtvättsbrott.1I vissa fall kan andra straffbestämmelser tillämpas, bl.a. häleri och skyddande av brottsling.

Av direktivets artikel 1.3 d) följer att vissa osjälvständiga gärningar också ska straffbeläggas. Det gäller deltagande, sammanslutning för att utföra, försöka att utföra och medhjälp, underlättande och rådgivning vid utförandet av någon av de handlingar som utgör penningtvätt.

Försök, förberedelse och stämpling är straffbart när det rör sig om penningtvättsbrott av åtminstone normalgraden. Med hänsyn till direktivets begränsning av ”brottslig handling” till brottslighet av viss allvarligare art, finns det inte anledning att räkna med att sådana förbrott skulle kunna ge upphov till uppsåtliga penningtvättsbrott av lägre grad än normalgraden. Det är därför tillräckligt, med hänsyn till direktivets krav i artikel 1.3 d), att kriminalisera osjälvständiga brottsformer i anslutning till penningtvättsbrott av normalgraden och högre.

Förfaranden som kan bedömas som försök till häleri kan i allt väsentligt förväntas förekomma i sammanhang när brottet bedöms

1 En närmare redogörelse av penningtvättsbrottet finns i prop. 2013/14:121 s. 109.

som grovt och endast marginellt när häleribrottet är av normalgraden.2 Detta gäller också, enligt utredningens mening, med avseende på förberedelse och stämpling till brott. Även när det gäller bestämmelsen om skyddande av brottsling kan situationer som skulle kunna beskrivas som enbart försök, förberedelse eller stämpling knappast förväntas inträffa i praktiken.

Utredningen anser därför, även om direktivets krav i formell mening kan anses medföra ytterligare utvidgade krav på kriminalisering av osjälvständiga brottsformer, att de företeelser som eventuellt skulle kunna aktualiseras är marginella och därför inte kan motiveras utifrån verkliga behov av kriminalisering. Utredningen föreslår därför inga ändringar eller utvidgningar.

Sammanfattningsvis anser därför utredningen att även kravet på kriminalisering av penningtvätt uppfylls inom ramen för svensk rätt.

9.2.2. Förslag till uppdaterad definition av penningtvätt

Utredningens förslag: Definitionen av penningtvätt i penning-

tvättslagen bör anpassas så att den bättre överensstämmer med det straffbelagda området i lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott.

I avsnittet ovan har konstaterats att den nu gällande definitionen av penningtvätt i penningtvättslagen är förenlig med direktivets krav. Definitionen är dock inte anpassad till definitionen i lagen om straff för penningtvättsbrott.

Utredningen anser därför att definitionen, när den införs i den första bestämmelsen i den nya penningtvättslagen, bör utformas något annorlunda.

Definitionens funktion är annorlunda när den införs i ett administrativt regelverk jämfört när den reglerar ett straffrättsligt ansvar. I det senare fallet är det särskilt angeläget att det straffbara området, både när det gäller precisering av de handlingar som ska vara kriminaliserade och när det gäller förhållanden som på olika sätt begränsar vad som är straffbart t.ex. i förhållande till subjektiva rekvisit-

2 Jämför SOU 2015:85 s. 331 ff.

omständigheter. När definitionen används i administrativa sammanhang, dvs. som i det här fallet när den främst syftar till att för verksamhetsutövarna klargöra vilka företeelser som särskilt bör fångas upp, är det mindre ändamålsenligt att föra in omständigheter som tar sikte på det syfte som kan finnas för att en åtgärd vidtas eller förhållanden som avser om gärningsmannen handlat med uppsåt eller varit grovt oaktsam. Hit hör också andra omständigheter, såsom att åtgärden försvårar för rättighetshavaren till viss egendom att återfå den. Nuvarande definition i penningtvättslagen är i allt väsentligt utformad efter denna tanke.

Utredningen anser att definitionen bör utformas med utgångspunkt från följande principer:

1. definitionen ska omfatta de förhållanden som följer av direk-

tivets artikel 1.3,

2. den ska ansluta till den eller de centrala straffbestämmelser var-

igenom penningtvätt har kriminaliserats,

3. den ska utgå från uttrycket ”härröra från brott eller brottslig

verksamhet”,

4. den ska ta sikte på grundläggande förhållanden såsom att egendom

förvärvas eller att en vidtagen åtgärd typiskt sett kan medföra viss effekt, t.ex. att sambandet mellan brottet och egendomen döljs, och

5. den ska inte innehålla några andra avgränsningar av området med

avseende på t.ex. syfte, otillbörlighet eller uppsåt.

Anknytningen till ”egendomen” måste beskrivas utifrån två olika aspekter, dels i förhållande till brottet eller den brottsliga verksamheten, dels i förhållande till den åtgärd som kan innebära penningtvätt. I det senare avseendet ska bl.a. åtgärder omfattas som består i att upprätta en handling med oriktigt innehåll med syfte att motivera ett – skenbart – legalt innehav av egendomen. Språkligt sett kan det ifrågasättas om det kan beskrivas så att en åtgärd vidtas med egendomen. För att tydliggöra att situationer av det slaget omfattas föreslår utredningen att anknytningen beskrivs som att åtgärden vidtas med avseende på egendomen.

Att egendomen ”härrör” från brott eller brottslig verksamhet innebär att egendomen ska kunna härledas till det brottsliga sam-

manhanget. Avsikten är att detta bl.a. ska omfatta situationen att någon innehar viss egendom och först därefter begår ett brott som leder till att egendomen kan behållas (så länge inte brottet uppdagas). Detta beskrivs i den nuvarande definitionen som att någon har ”berikat sig”. I beskrivningen av penningtvättsbrottet används uttrycket ”härröra” som innefattar situationer av den typ som nyss beskrevs. Det innebär också att anknytningen till egendom, som trätt i stället för egendom som ursprungligen genererades genom förbrottet, också omfattas.

Definitionen bör ansluta till de centrala straffbestämmelserna dvs. åtminstone inrymma det som enligt svenska bestämmelser avses med penningtvätt i vidsträckt mening. För att säkerställa att också s.k. fordringshäleri omfattas bör uttrycket ”hävdar rätt till” läggas till förvärv, innehav och brukande.

För att penningtvätt ska anses föreligga är det inte nödvändigt att den vidtagna åtgärden faktiskt medfört att t.ex. egendomens samband med brottet dolts. Även åtgärder som typiskt sett, dvs. till sin art är sådana att de skulle kunna bidra till ett döljande, ska omfattas. I definitionen uttrycks detta så att åtgärden ”kan” dölja etc.

9.2.3. Vissa förfaranden föreslås, vid tillämpning av penningtvättslagen, jämställas med penningtvätt

Utredningens förslag: I penningtvättslagen införs en bestäm-

melse som, vid tillämpning av penningtvättslagen, jämställer vissa förfaranden med penningtvätt. De förfaranden som bör jämställas är åtgärder med egendom som är ägnade att dölja att någon, genom att fullfölja en påbörjad brottsplan, avser att berika sig genom brottslig handling.

I dag faller vissa förfaranden utanför penningtvättslagens tillämpningsområde. Detta trots att sådana förfarande i praktiken ofta jämställs med penningtvätt, med följd att de rapporteras in till Polismyndigheten (Finanspolisen) som misstänkt penningtvätt.

Det är vanligt att åtgärder vidtas med avsikt att dölja sambandet mellan egendomen och brottet och brottslingen redan innan brottet begås. Det innebär att typiska penningtvättsåtgärder vidtas som en förberedelse för att senare begå brott.

Verksamhetsutövaren, som sällan har någon konkret information om något, vare sig genomfört eller förestående förbrott, grundar i stället normalt sin bedömning av att en transaktion är misstänkt, på att den i något avseende avviker från vad som är rimligt i förhållande till kundens förutsatta legala verksamhet.

Ett typiskt exempel är när företag betalar löner till s.k. svart arbetskraft(se även avsnitt 4). Lönerna betalas med kontanter. På det sättet anonymiseras förbindelsen mellan den som betalar och betalningsmottagarna. Skenbart verkar den egentliga arbetsgivaren betala fakturor från en underentreprenör. Brottet eller brotten begås senare och består i att arbetsgivaren inte deklarerar för arbetsgivaravgifter eller moms och inte heller för eventuell inkomstskatt. Arbetstagaren försummar också normalt att deklarera för dessa inkomster. I samtliga fall begås dessa brott i tiden efter löneutbetalningarna. Det innebär att ett förverkligande av en brottsplan har inletts.

Dessa situationer rapporteras också i stor omfattning av verksamhetsutövarna till Polismyndigheten (Finanspolisen). Ofta sker rapporteringen på grundval av att uttag av stora belopp i kontanter i sig indikerar att det rör sig om penningtvätt. En annan grund för rapporteringen är att det kan antas att de pengar som används för löneutbetalningarna är ett resultat av en bakomliggande tidigare brottslighet. Detta är emellertid inte alltid fallet och det skulle då kunna hävdas att grunden för rapporteringen inte är tillräckligt analyserad.

Utredningen anser att det är angeläget att det finns ett uttryckligt stöd för att jämställa dessa förfaranden med penningtvätt i penningtvättslagen. Således bör penningtvättslagen omfatta även företeelser där det finns indikationer på att åtgärden vidtas som ett led i en brottsplan, trots att något straffbart stadium ännu inte uppnåtts. En bestämmelse av innebörd att åtgärder som vidtas inom ramen för en brottsplan och som syftar till att dölja sambandet mellan egendomen och det framtida brottet och brottslingen, dvs. att dölja att någon avser att motivera ett fortsatt innehav av en förmögenhetsmassa, ska jämställas med penningtvätt vid tillämpningen av lagen bör införas. Att någon avser att oriktigt kunna motivera innehav av viss egendom uttrycks enklast genom uttrycket att någon ”berikar sig”.

Genom att det på detta sätt införa en möjlighet att tillämpa penningtvättslagen även i samband med typiska penningtvättsåtgär-

der som vidtas innan något förbrott föreligger, skapas inte bara ett uttryckligt stöd för att rapportera dessa situationer till Polismyndigheten (Finanspolisen) utan också ett författningsstöd för registrering i penningtvättsregistret (4 kap. 19 § 2 polisdatalagen [2010:361]). Uppgifter av detta slag är väsentliga för möjligheterna att förebygga, upptäcka och utreda brott.

9.3. Definitionen av finansiering av terrorism

9.3.1. Den nuvarande definitionen i förhållande till direktivets krav

Finansiering av terrorism definieras i 1 kap. 5 § punkten 4 penningtvättslagen som: insamling, tillhandahållande eller mottagande av tillgångar i syfte att de ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå sådan brottslighet som avses i 2 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall.

I direktivet avses med finansiering av terrorism allt tillhandahållande eller insamling av medel, oavsett tillvägagångssätt, direkt eller indirekt, i uppsåt att de ska användas eller med vetskap om att de helt eller delvis kommer att användas för att genomföra något av de brott som avses i artiklarna 1–4 i rådets rambeslut 2002/475/RIF. Detta har inte förändrats jämfört med tredje penningtvättsdirektivet. Den brottskatalog som finns i rådets rambeslut har införts i svensk rätt genom en definition av terroristbrott i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Finansiering av terroristbrott enligt den lagen är straffbart enligt 2 § 2 lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen). I förarbetena till den nu gällande penningtvättslagen gjorde regeringen bedömningen att den svenska kriminaliseringen av finansiering av terrorism levde upp till direktivets krav.3 Utredningen gör samma bedömning.

3Prop. 2008/09:70 s. 56.

9.3.2. Förslag på en ny definition av finansiering av terrorism

Utredningens bedömning och förslag: Definitionen av finan-

siering av terrorism i penningtvättslagen ska även fortsättningsvis överensstämma med det straffbelagda området i lagen (2002:444) om finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall.

Definitionen bör därför ändras så att den även omfattar de nya finansieringsbrott i 3 och 3 a §§ i den nämna lagen som träder i kraft den 1 april 2016.

Anledningen till behovet av en ny definition

Regeringen har den 17 december 2015 beslutat om en proposition4med förslag till ändringar bl.a. i lagen (2002:444) om finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen) och i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Propositionen är föremål för behandling i riksdagen och lagändringarna beräknas att träda i kraft den 1 april 2016. Genom dessa lagändringar har finansiering av fler handlingar med anknytning till terrorism kriminaliserat och det har också införts ett förbud mot finansiering av personer eller organisationer som begår sådana handlingar. Dessa lagändringar påverkar vad som i svensk rätt, efter den 1 april 2016, bör avses med finansiering av terrorism.

Den nya straffrättsliga lagstiftningen

Genom ett tillägg i 3 § 2 finansieringslagen kriminaliseras nu insamling, tillhandahållande eller mottagande av pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas av en person eller en sammanslutning av personer som begår, försöker begå eller förbereder, eller stämplar eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet. Svensk rätt krimi-

4Prop. 2015/16:78. Beslut av riksdagen förväntas den 10 februari 2016.

naliserar därmed finansiering av terroristorganisationer och individuella terrorister på det sätt som anges i Fatfs rekommendation 5.

Enligt 3 a § finansieringslagen, som är ny, kommer det också att bli straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att begå brott enligt 5 b lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. I den nya 5 b § i den nämnda lagen kriminaliseras att resa eller att påbörja en resa till ett annat land än det land där en person är medborgare i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet eller att meddela eller motta vissa instruktioner. Denna ändring införs i syfte att leva upp till kraven i FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014).

Sammantaget medför förslagen att det straffbara området i finansieringslagen utökas i väsentlig omfattning. Utredningen anser att den princip som regeringen beslutade vid införandet av den nuvarande penningtvättslagen, dvs. att definitionen av finansiering av terrorism i penningtvättslagen ska överensstämma med det straffbelagda området i finansieringslagen, alltjämt bör upprätthållas. För detta talar även att det vid sådan överensstämmelse inte finns någon tvekan om att Sverige uppfyller kraven på den regim som ska förebygga finansiering av terrorism som följer av Fatfs rekommendationer. I paragraf 6 i FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014) åläggs staterna att förebygga och motverka finansiering av sådana handlingar som ska kriminaliseras enligt paragraf 6 a–c i resolutionen. Även om resolutionen i detta avseende inte uttryckligen pekar ut det förebyggande regelverk som penningtvättslagen är en del av anser utredningen att tillämpningsområdet för det förebyggande regelverket bör överensstämma med det kriminaliserade området för att undvika tvivel om att Sverige till fullo har genomfört resolutionen i nationell rätt.

Den nya definitionens lydelse

Systematiken i finansieringslagen har genom den nya regleringen ändrats i viss mån. De gärningar som är straffbara att finansiera anges i två olika bestämmelser. Dessutom innehåller 3 § 2 finansieringslagen ett rekvisit som avviker från lagens tidigare systematik.

Definitionen av finansiering av terrorism i den nuvarande penningtvättslagen anger finansieringsmomentet på samma sätt som detta anges i den tidigare lydelsen av 3 § finansieringslagen (nuvarande 3 § 1). Enligt utredningens bedömning talar pedagogiska skäl för att den nya definitionen också bör innehålla finansieringsmomentet, och liksom i dag endast hänvisa till den brottslighet som det är kriminellt att finansiera. En sådan definition blir relativt lång och kan upplevas som svårläst jämfört med en definition som endast hänvisar till brottslighet av ett visst slag. Detta vägs dock enligt utredningens bedömning upp av de pedagogiska skäl som ligger bakom definitionens nuvarande utformning. Finansieringsmomentet bör därför även fortsättningens anges i definitionen i penningtvättslagen.

10. Lagens tillämpningsområde

10.1. Inledning

Det fjärde penningtvättsdirektivet innebär, som framkommit, vissa nyheter när det gäller vilka verksamhetsutövare som omfattas. Direktivet är till att börja med tillämpligt på tillhandahållare av speltjänster i allmänhet och inte, som tidigare, enbart på kasinospel enligt kasinolagen.1Vidare omfattar det all yrkesmässig verksamhet som innebär handel med eller auktionsförsäljning av varor där kontantbetalning sker med belopp på 10 000 euro eller mer (tidigare var tröskelvärdet 15 000 euro) – oavsett om betalning sker vid ett tillfälle eller i form av flera tillfällen som förefaller ha samband.2Medlemsstaterna har dessutom möjlighet att bestämma lägre tröskelvärden och ytterligare allmänna begränsningar av användningen av kontanter.3 Direktivet innehåller också ett krav på att medlemsstaterna ska överväga om även annan verksamhet (i direktivet omnämnt som ”andra yrken eller företagskategorier”) bör omfattas av den nationella lagstiftningen.4

Tillämpningsområdet för den svenska penningtvättslagen måste anpassas till direktivets krav. I detta kapitel redovisar utredningen sina överväganden och förslag när det gäller direktivets genomförande ifråga om kretsen verksamhetsutövare.

1 Artikel 2.1.3 f). 2 Artikel 2.1.3 e). 3 Se direktivets ingress, beaktandesats (6). 4 Artikel 4.

10.2. Speltjänster

10.2.1. Det fjärde penningtvättsdirektivet utvidgar kretsen av verksamhetsutövare i fråga om speltjänster

Spel om penningvärden (pengar och varor) är en företeelse som skiljer sig från i princip allt annat som finns i samhället vad gäller handel.5Det innebär att man säljer och köper vinstmöjligheter. Dessa vinstmöjligheter är beroende av utfallet i t.ex. en fotbollsmatch, ett hästlopp eller i en spelautomat. Spel har det grundläggande draget att anordnaren kan samla in stora summor pengar som blir föremål för spel och som sedan dels betalas ut som vinster till vinnarna i spelet, dels tillfaller anordnaren av spelet.

Den mycket speciella karaktären som spel om penningvärden har innebär bl.a. att det kan finnas risker för att sådana spel utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. I arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism har spel om pengar, särskilt under senare år, lyfts fram som ett specifikt riskområde. Fatf har bl.a. observerat flera fall av penningtvätt i samband med lotterier och hästsporttävlingar. Kasinobranschen, som omsätter stora summor pengar, har vidare konstaterats vara särskilt sårbar. Kasinon omfattas sedan flera år av Fatfs rekommendationer. Den som driver kasinospel enligt kasinolagen (1999:355) omfattas av den svenska penningtvättslagens bestämmelser sedan 1 januari 2005. Kasinon har dock anmält misstänkta transaktioner sedan 2001, då kasinon blev legala i Sverige. Under 2014 rapporterades 315 fall till Polismyndigheten (Finanspolisen).

Genom det fjärde penningtvättsdirektivet utvidgas kretsen verksamhetsutövare till att omfatta andra tillhandahållare av speltjänster än kasinon. I detta avseende går således det fjärde penningtvättsdirektivet betydligt längre än Fatfs rekommendationer. Motiven till EU:s vägval står, åtminstone delvis, att finna i det nya direktivets ingress.6 Där uttalas att det är oroande att spelsektorns tjänster används för att tvätta vinning av brottslig verksamhet. I syfte att motverka sådan brottslig verksamhet uttalas att tillhandahållare av

5SOU 2008:124, s. 87. 6 Se direktivets ingress, beaktandesats (21).

speltjänster ”där riskerna är högre”7bör komma under direktivets skyldigheter.

Detta föranleder förändringar i svensk rätt när det gäller vilka verksamhetsutövare som ska omfattas. Om man bortser från verksamhet för kasinon omfattas den som yrkesmässigt driver lotteri- och spelverksamhet enbart av skyldigheten i 3 kap. 1 § fjärde stycket i den nuvarande penningtvättslagen att svara på frågor från Polismyndigheten.

Regleringen i det fjärde penningtvättsdirektivet innebär att i princip alla former av spel om penningvärden och varor ska underkastas direktivets krav. Det finns dock möjligheter för medlemsstaterna att undanta vissa speltjänster från några eller samtliga av dessa krav. Möjligheten att göra sådana undantag är emellertid relativt begränsad.

10.2.2. Närmare om det fjärde penningtvättsdirektivets krav i fråga om s.k. tillhandahållare av speltjänster

Direktivet tar sikte på spel om penningvärden (pengar och varor)

Att de speltjänster som omfattas av direktivets krav begränsas till spel om penningvärden (pengar och varor) framgår av artikel 3.14. Artikeln definierar speltjänster som sådana som innebär att penningvärden satsas på slumpspel, inbegripet spel med inslag av skicklighet, exempelvis lotterier, kasinospel, pokerspel och vadhållning. Dessa speltjänster omfattas av direktivet oavsett i vilken form de tillhandahålls. Artikeln avser speltjänster som tillhandahålls på en fysisk plats eller på distans, på elektronisk eller annan teknisk väg för att underlätta kommunikation och på begäran av en tjänstemottagare.

7 Ibid.

Direktivets krav omfattar s.k. tillhandahållare av speltjänster

Av artikel 2.1.3 f) följer att direktivet ska tillämpas på de aktörer som ”tillhandahåller” speltjänster. Vad som menas med tillhandahållare definieras dock inte.

I grunden handlar det om vilka aktörer som ska bära ansvaret för att uppfylla de nationella bestämmelser som behövs för att genomföra direktivet. Tolkningen av begreppet har i det avseendet betydelse av flera skäl. Förutom kraven på kundkontroll och riskbaserade rutiner ska tillhandahållare av speltjänster t.ex. vara reglerade och underkastade förstärkt tillsyn.8Tillsynsmyndigheten har vidare att se till att de personer som har ledande funktioner hos eller är att anse som verkliga huvudmän för denna kategori av verksamhetsutövare är lämpade.9Detta innebär alltså i viss mån även en prövning av ägarna. Tillhandahållare av speltjänster ska också kunna bli föremål för sanktioner om de bryter mot kraven i direktivet.10

Möjligheten till undantag

Möjligheten att, helt eller delvis, undanta vissa speltjänster från de nationella bestämmelserna ges genom tillämpning av artikel 2.2. Artikeln kan uppfattas som något svårtolkad. I den svenska översättningen anges att medlemsstaterna, med undantag för kasinon, får besluta att undanta vissa tillhandahållare av speltjänster från de nationella bestämmelserna. Detta kan uppfattas som att hela kategorier av tillhandahållare ska kunna undantas direktivets tillämpningsområde.

Den svenska översättningen tycks emellertid inte förmedla artikelns rätta innebörd. I både de engelska och franska versionerna är budskapet något annorlunda. I den engelska versionen uttalas att det är möjligt att undanta ”providers of certain gamble services”. En direktöversättning skulle i det närmaste vara att undantag kan beviljas för tillhandahållare av vissa speltjänster – alltså inte för vissa tillhandahållare som det står i den svenska översättningen. I den franska direktivstexten anges att undantag kan beslutas för ”les

8 Artiklarna 47.1 och 48.3. 9 Artikel 47.2. 10 Artiklarna 58–62.

prestataires de certain services de jeux d’argent et de hasard”. Även här

är betydelsen att undantag kan beviljas i fråga om vissa av tillhandahållarnas speltjänster, inte för vissa tillhandahållare. Att direktivet tar sikte på riskerna med speltjänsterna, återspeglas också i de senare delarna av artikeln där det sägs att undantagen ska baseras på belägg för att sådana tjänster utgör en låg risk. Förhållningssättet tydliggörs ytterligare av direktivets ingress där formuleringarna är något annorlunda än i artikeln. Av beaktandesats (21) framgår att medlemsstaterna bör tillåtas att undanta vissa speltjänster från några eller alla krav som föreskrivs i direktivet. Utredningens ståndpunkt är därför sammantaget att undantag enbart kan beviljas i fråga om speltjänster.

Undantagen måste baseras på riskbedömningar. I riskbedömningarna ska medlemsstaterna bl.a. bedöma de tillämpliga transaktionernas sårbarhet, även med hänsyn till det betalningssätt som används. Medlemsstaterna ska i sina riskbedömningar också ange på vilka sätt de har beaktat eventuella relevanta resultat av de europeiska riskbedömningar som kommissionen i framtiden kommer att ansvara för. Varje beslut om undantag som en medlemsstat fattar ska meddelas till kommissionen. Meddelandet ska också omfatta en motivering grundad på den specifika riskbedömningen.

För att en speltjänst ska få undantas från tillämpningsområdet måste det, enligt den svenska artikeltexten, finnas belägg för att tjänsten på grund av sin art och – i förekommande fall – driftsomsättning utgör en låg risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. I ingressen till direktivet uttalas i den svenska översättningen att risken ska vara ”bevisligen låg”.11Den svenska artikeltexten måste även i denna del läsas i ljuset av andra språkversioner. I den engelska artikeltexten anges att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism ska vara ”proven low”, i direkt översättning ”bevisat låga”. I den franska versionen talas om ”le faible risque avéré”, vilket kan direktöversättas med ”risk som visat sig låg”.

Utredningens ståndpunkt är därför, i belysning av de olika språkversionerna, att undantag ska kunna göras om det föreligger konkreta och tydliga skäl för att risken ska anses vara låg.

11 Se beaktandesats (21).

Ytterligare artiklar av betydelse för kretsen tillhandahållare av speltjänster

I detta kapitel behandlar utredningen vilka ytterligare aktörer som föreslås ingå i den framtida svenska kretsen av verksamhetsutövare. Andra spörsmål, som t.ex. vilka skyldigheter verksamhetsutövarna ska vara underkastade gällande krav på kundkontroll, frågor om reglering och tillsyn m.m. omfattas i stora delar av senare kapitel. Något kort bör emellertid redan här nämnas om de övriga artiklar i direktivet som tar sikte på spelverksamhet.

I artikel 11 regleras i vilka situationer som tillhandahållare av speltjänster och andra verksamhetsutövare ska vidta åtgärder för kundkännedom. Artikel 11 a) säger att verksamhetsutövarna ska vidta åtgärder för kundkännedom då de ingår en affärsförbindelse. Artikel 11 d) tar enbart sikte på tillhandahållare av speltjänster. Av artikeln följer att dessa ska genomföra kontroller för att uppnå kundkännedom när kunden tar ut vinster eller placerar insatser om minst 2 000 euro. Detta oavsett om transaktionen utförs vid ett enda tillfälle eller flera tillfällen som förefaller ha samband med varandra (medlemsstaterna har dessutom möjlighet att bestämma ett lägre tröskelvärde12). Bestämmelserna innebär oundvikligen att olika typer av tillhandahållare av speltjänster kommer träffas av kraven på kundkännedom i olika utsträckning. Alla typer av tillhandahållare kan t.ex. knappast sägas ingå affärsförbindelser med sina kunder, i vart fall inte på daglig basis. Inte heller genomför alla aktörer lika stora eller lika många transaktioner som dem direktivet tar sikte på. Kraven på kundkontroll är främst tänkta att träffa de aktörer som tillhandahåller speltjänster där risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är högre. Det bör dock framhållas att kraven på kundkännedom även träder in om det råder osäkerhet om hur tillförlitliga eller tillräckliga tidigare erhållna kundidentifieringsuppgifter är, se artikel 11 f), eller när det finns misstankar om penningtvätt och finansiering av terrorism, se artikel 11 e). Också dessa situationer träffar tillhandahållare av speltjänster (se även avsnitt 12.3.3).

Som tidigare framgått ska tillhandahållare av speltjänster vara reglerade, se artikel 47, och föremål för förstärkt tillsyn, se artikel 48.3.

12 Se artikel 5.

10.2.3. Den svenska spelmarknaden13

Regleringen av den svenska spelmarknaden

Den svenska spelmarknaden är sedan länge väsentligen förbehållen staten, hästsporten och folkrörelserna. Uppdelningen av marknaden har gamla anor. Till förmån för hästaveln har vadhållning på hästar varit tillåten sedan 1920-talet. Tips och penninglotterier i statlig regi har tillåtits sedan 1930-talet. Lotterier har, också, sedan en lång tid tillbaka, varit en viktig finansieringskälla för föreningslivet. Därför har ideella föreningar tillåtits att anordna lotterier till förmån för allmännyttiga ändamål, men inte till förmån för vissa privata vinstintressen. Kommersiella inslag förekommer, men i mycket begränsad omfattning. I dag är de kommersiella intressena huvudsakligen inskränkta till s.k. restaurangkasinon.

Grundläggande regler om spel och lotterier i Sverige ges i lotterilagen (1994:1000). Genom tillämpning av 45 § lotterilagen kan regeringen ge tillstånd att anordna lotterier som helt eller delvis undantas från lotterilagens regler. Särskilda bestämmelser om förströelseautomater, som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel, ges i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (automatspelslagen). Bestämmelser om kasinospel ges i kasinolagen (1999:355). Som tidigare framgått är det enbart den sistnämnda kategorin verksamhetsutövare, de som driver verksamhet för kasinospel, som i dagsläget omfattas fullt ut av penningtvättslagens bestämmelser.

Lotterilagen: Lotterilagen är en förbudslagstiftning, vilket inne-

bär att huvudregeln är att samtliga spel och spelformer som regleras av lagen kräver tillstånd. Dock förekommer undantag då något tillstånd att anordna lotteri inte behövs – men dessa är ytterst begränsade.

Med lotteri i lotterilagens mening avses en spelverksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, vinner något som har ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. Lotterier är således benämningen på alla de spel och spelformer som regleras i lagen. Lagen omfattar, förutom sedvanliga lotterier, även t.ex. vadhållning, automatspel, kortspel, roulettspel, bingospel och

13 Innehållet i avsnittet är delvis hämtat från SOU 2006:11, s. 49 ff.

kedjebrevspel. Lotterilagen tillämpas som huvudregel på spel som anordnas för allmänheten. Lagen tillämpas dock också på bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel som inte anordnas för allmänheten, om spelet anordnas i förvärvssyfte.

Den del av spelmarknaden som ska tillämpa svenska regler är, vid sidan av de statliga kasinona, f.n. huvudsakligen fördelad mellan fyra typer av anordnare, nämligen det statliga spelbolaget AB Svenska Spel (Svenska Spel), det av hästsportorganisationerna samägda AB Trav och Galopp (ATG) (staten tillsätter majoriteten av styrelsen, inklusive ordföranden), ideella föreningar med syfte att främja allmännyttiga ändamål samt arrangörer som anordnar spel vid offentliga nöjestillställningar eller i anslutning till hotell- och restaurangverksamheter.

Tillstånd att anordna lotterier enligt lotterilagen ges av regeringen, Lotteriinspektionen, länsstyrelserna eller kommunerna. Vem som ger tillstånd är bl.a. beroende av vilken spelform det rör sig om och i vilket område spelet anordnas. När det gäller Svenska Spel och ATG har verksamheterna endast till liten del sin grund i lotterilagens regler. Bolagen har i stället fått dessa särskilda och exklusiva rättigheter genom tillstånd av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen. Enligt lagrummet får regeringen ge särskilt tillstånd att anordna lotteri i andra fall och i annan ordning än som anges i lotterilagen. Merparten av Svenska Spels spelrättigheter – som t.ex. tips och lotto och samtliga ATG:s spelrättigheter grundar sig på tillstånd av regeringen enligt 45 §.

Förutsättningarna för de ideella föreningarna och andra aktörer att anordna spel framgår däremot direkt av lotterilagen. Lotteriinspektionen ger tillstånd till värdeautomater samt till lotterier och bingo i fler än ett län. Länsstyrelserna ger bl.a. tillstånd till lotterier som ska bedrivas i flera kommuner inom ett län och kommunerna ger tillstånd till lotterier inom respektive kommun.

Lotteriinspektionen är central tillsynsmyndighet för lotterilagen. Principen är annars att den myndighet som lämnat tillstånd till ett lotteri även ska utöva den närmare tillsynen över detta. Svenska Spel och ATG, som fått sina tillstånd av regeringen står dock under tillsyn av Lotteriinspektionen.

Kasinolagen: Kasinospel av internationellt slag blev tillåtet i Sverige

genom införandet av kasinolagen år 1999. Med kasinospel avses i

lagen roulettspel, tärningsspel, kortspel och liknande spel som anord-

nas i lokaler vilka huvudsakligen används för detta ändamål (kasinon).

Enligt kasinolagen kan tillstånd att anordna kasinospel ges endast till företag som i sin helhet, direkt eller indirekt ägs av staten. Tillstånd till kasinospel lämnas av regeringen. I dagsläget är det enbart ett helägt dotterbolag till Svenska Spel, Casino Cosmopol AB, som har tillstånd att driva kasinoverksamhet.

Lotteriinspektionen utövar tillsyn över att kasinolagen följs. I kasinolagen anges också att Lotteriinspektionen, inom sitt verksamhetsområde, ska utöva tillsynen över att penningtvättslagen följs.

Automatspelslagen: Spel på spelautomater som inte ger vinst eller

vinst endast i form av frispel regleras av automatsspelslagen. Till de typer av automater som regleras i automatspelslagen hör mekaniska eller elektroniska spelautomater som flipperspel, skjutare, målspel, TV-spel och liknande spel. Tillstånd krävs för att anordna denna typ av eller ställa upp spelautomater av detta slag. Frågor om tillstånd prövas av Lotteriinspektionen. Lotteriinspektionen är också tillsynsmyndighet enligt automatspelslagen.

En annan verksamhet som faller utanför lotterilagens område är

den svenska statens premieobligationslån. Svenska statens premie-

obligationslån ingår som en del i statens låneverksamhet. Ett köp av en premieobligation för viss löptid innebär en utlåning av ett belopp motsvarande försäljningspriset till staten. I stället för ränteutbetalning lottas en viss avkastning ut vid regelbundet återkommande vinstdragningar. Vinster är skattefria. I teorin borde premieobligationslånen omfattas av lotteridefinitionen i lotterilagen, men de har sedan 1939 varit undantagna från lotterilagstiftningens tillämpningsområde.

Aktörerna på den svenska spelmarknaden

Aktörerna på den svenska spelmarknaden kan grovt indelas i fyra kategorier: Anordnare, spelare, ombud och andra samarbetspartner.14

14Riskbedömning av den svenska spelmarknaden – penningtvätt och finansiering av terrorism (2014-03-28), Rapport/Lotteriinspektionen Dnr: 13Li7835.

Anordnare är de aktörer som har de författningsreglerade möj-

ligheterna att erbjuda spel inom vissa spelformer. Svenska Spel, Casino Cosmopol AB och ATG är aktörer i denna kategori. Anordnare är även de ideella föreningarna och andra aktörer som omfattas av den nationella regleringen.

Svenska Spel och ATG säljer i stor utsträckning sina spel genom olika ombud. Svenska Spel har cirka 5 300 ombud som säljer deras spelprodukter och ATG har cirka 1 800. Dessa ombud utgör anordnarnas ansikte mot spelarna och sköter i många fall försäljning och mottagande av insatser samt utlämning av vinster. Ombuden består bl.a. av kiosker och butiker, restauranger och ideella föreningar. Ombudens rätt, att för Svenska Spels respektive ATG:s räkning, tillhandahålla spel regleras av avtal mellan anordnarna och ombuden.

Andra samarbetspartner än ombud är företag som t.ex. tillhanda-

håller programvara för onlinespel. Dessa skiljer sig från ombuden på det sättet att det fortfarande är tillståndshavaren, inte samarbetspartnern, som sköter hanteringen av insatser, utbetalningar av vinster och kundkontakter. ATG har även samarbetspartner utomlands, som fungerar som mellanhänder mellan ATG och utländska spelare.

En översikt av spel och spelformer på den svenska marknaden

De spelformer som regleras i nationell lagstiftning – kan översiktligt beskrivas enligt följande.

Lotterier: Begreppet lotteri kan visserligen vara något tvetydigt.

I lotterilagen är detta, som tidigare nämnts, benämningen för samtliga spel och spelformer som omfattas av lagen. Med lotteri avses emellertid här den spelform där slumpen väsentligen avgör utgången. Det rör sig framför allt om lotter av olika slag, såsom Triss, eller nummerspel såsom Lotto och Keno.

På den svenska spelmarknaden finns både förhandsdragna och efterhandsdragna lotterier. Till kategorin förhandsdragna lotterier hör skraplotterna. Dessa är dragna på förhand och man får direkt reda på om man vunnit eller inte. Till kategorin efterhandsdragna lotterier hör Lotto och Keno. Lottonumret är synligt för spelaren. Dragning sker efter att försäljningen har avslutats.

Svenska Spel har tillstånd av regeringen att anordna riksomfattande lotterier enligt 45 § lotterilagen. Tillstånd kan också ges till ideella föreningar som bedriver riksomfattande verksamhet.

Lotter och dylika spelformer säljs genom flera olika kanaler, direkt och via ombud, fysiskt och över internet. Svenska Spel säljer främst sina lotterier genom ombud och via internet.

Vadhållning: Vadhållning betyder att man satsar pengar på något

som kommer att hända i framtiden eller som redan har hänt. Avgörande för utgången är hur det framtida resultatet utfaller eller hur det för spelaren ännu inte kända resultatet har utfallit. Poolspel är en typ av vadhållning där pengarna läggs i en gemensam pott som, efter avdrag för anordnarnas avgifter, delas ut till vinnarna.

Exempel på vadhållning är sportspel och oddsspel såsom Stryktipset och spel på hästar.

Svenska Spel har tillstånd att anordna riksomfattande vadhållning i fråga om sportspel och oddsspel. ATG har exklusiv behörighet att anordna vadhållning på hästar. Ideella föreningars och andra aktörers möjlighet att anordna vadhållning är mycket begränsad.

Även denna typ av spel säljs på flera olika sätt. Spelen i ATG:s regi säljs t.ex. via ombud, på travbanor, online och till internationella spelare genom samarbetspartner utomlands.

Automatspel: Med automatspel avses spel på spelautomater av

olika slag. Den typ av automatspel som kan ge vinst och där vinsten inte enbart består av rätt till fortsatt spel regleras av lotterilagen. När vinsten enbart består i rätt till fortsatt spel är automatspelslagen tillämplig.

Lotterilagens bestämmelser om automatspel reglerar spel på penningautomater, värdeautomater och varuspelsautomater.

Spel på penningautomater, dvs. automater som betalar ut vinst i form av pengar, får endast anordnas på fartyg i internationell trafik.

Enligt lotterilagen är spel på värdeautomater, dvs. automater som betalar ut vinst i form av värdebevis, tillåtet i samband med viss hotell- och restaurangverksamhet eller bingospel. Tillstånd att anordna spel på värdeautomater kan, med undantag för spel som anordnas på fartyg i internationell trafik, enligt lotterilagen endast ges till ett spelföretag som ägs av staten. Svenska Spel har tillstånd att anordna spel på som mest 7 500 automater.

Spel på varuspelsautomater, där vinsten består av varor i stället för pengar eller värdebevis, får anordnas i samband med offentlig nöjestillställning, tivoli eller liknande.

Kasinospel enligt kasinolagen: Kasinospel kan omfatta roulett-

spel, tärningsspel, kortspel och liknande samt olika former av automatspel. Kasinolagen möjliggör sex kasinon och i dag finns fyra stycken. Casino Cosmopol AB driver kasinon i Malmö, Göteborg, Stockholm och Sundsvall.

Restaurangkasinon: Från kasinospel enligt kasinolagen måste skiljas

de s.k. restaurangkasinona, dvs. roulettespel, tärningsspel och kortspel som anordnas i samband med restaurang- eller hotellverksamhet, offentliga nöjestillställningar inom nöjesparker eller på fartyg i internationell trafik. Denna typ av verksamhet liknar till det yttre kasinospel men förutsättningarna skiljer sig väsentligen åt. Verksamheten inom restaurangkasinona regleras av lotterilagen och förhållandevis låga insatser och vinster medges. Restaurangkasinona kan inte omfatta automatspel som ger vinster. I praktiken anordnas allt spel i dessa former av privata företag. Spelformen är den enda som, enligt lotterilagens regler, tillåts ha kommersiella inslag.

Andra spelformer som regleras av svensk lagstiftning: Ytterligare några spelformer kan urskiljas.

Bingospel är enligt lotterilagen en form av lotteri som förutsätter att deltagaren är närvarande på spelplatsen och där köper en bingobricka. Vinstmöjligheterna är beroende av att de nummer som dras sammanfaller med numren på brickan och att deltagaren genast gör anspråk på sin vinst. Bingospel har traditionellt anordnas av ideella föreningar genom s.k. bingoallianser där ett antal föreningar samverkat vid anordnandet. Numera är det vanligt förekommande att bingospelet ombesörjs av serviceföretag på uppdrag av en bingoallians. Tillstånden ser i dessa fall ut på lite olika sätt. En variant är att alla föreningar tillsammans räknas upp som tillståndshavare i beslutet, en annan är att tillståndet ges till bingoalliansen utan att denna är en särskild juridisk person. Det förekommer även att tillståndet ges till serviceföretaget att anordna bingospel till förmån för de i bingoalliansen ingående föreningarna.

Också kortspel är en spelform som är värd att nämna särskilt. Kortspel förekommer ofta inom ramen för ett kasino, men tillstånd till kortspel kan också ges till andra aktörer. Insatser och vinster är

starkt begränsade vid kortspel som anordnas utanför kasinon enligt kasinolagen.

Black Jack och Poker är två former av kortspel som faller under lotterilagstiftningen. Svenska Spel har tillstånd att bedriva kortspel i form av poker och erbjuder bl.a. internetpoker.

Något ska också avslutningsvis sägas om kedjebrevsspelen. Enligt lotterilagen får denna spelform inte anordnas i Sverige. Spelformen definieras som spel, i vilka vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på antalet deltagare som efter hand inträder i spelet. En form av kedjebrevsspel är de s.k. pyramidspelen.

Något om förekomsten av oreglerade spelformer

En av utgångspunkterna för lotterilagstiftningen i Sverige – liksom i ett flertal andra länder – är att spel- och lotterimarknaden är nationell. Detta är anledningen till att utländska aktörer inte fått tillstånd att anordna lotterier i Sverige. Vidare är det inte tillåtet att i Sverige främja deltagande i ett lotteri som anordnas utomlands.

Främjandeförbudet har medfört att marknadsföringen av utländska lotterier i Sverige tidigare varit minimal.15Möjligheterna att spela över internet har dock drastiskt ändrat förhållandena. Spelandet över internet har i Sverige ökat betydligt under senare år, trots att det gjorts försök att behålla den nationella begränsningen. I stort sett alla former av spel och lotterier som kan anordnas i fysisk form kan också anordnas över internet. Det är uppenbart att den svenska spel- och lotterimarknaden är utsatt för en betydande konkurrens genom möjligheterna för svenska spelare att spela hos utländska anordnare över internet. År 2014 uppskattade Lotteriinspektionen att utländska anordnare omsatte cirka 4,4 miljarder kronor. Detta kan jämföras med att den svenska reglerade spel- och lotterimarknaden år 2014 omsatte knappt 16,5 miljarder kronor. Det bör särskilt nämnas att angivna belopp motsvarar nettoomsättningen, dvs. omsättningen efter utbetalda vinster.

15SOU 2005:21, s. 1618.

10.2.4. Riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism på den svenska spelmarknaden

Behovet av att inkludera flera verksamheter på spelområdet i penningtvättslagstiftningen har även berörts i tidigare sammanhang. Detta skedde bl.a. när det tredje penningtvättsdirektivet skulle genomföras i svensk rätt.16 Regeringen uttalade då att det visserligen fanns all anledning att överväga att inkludera även annan spelverksamhet än kasinoverksamhet i lagstiftningen. För att ta ställning till frågan ansågs emellertid en djupare analys av spelområdet vara nödvändig.

En analys av spelområdet, som närmare belyser riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism, redovisades av Lotteriinspektionen i februari 2014.17 I riskbedömningen analyserades hot, sårbarheter och riskerna med spel och olika spelformer. Vid genomförandet av riskbedömningen hade EU påbörjat arbetet med det fjärde penningtvättsdirektivet. Mycket tydde redan då på att direktivet skulle komma att omfatta även andra spelverksamheter än kasinon – men att det skulle vara möjligt att i begränsade fall undanta vissa speltjänster. Särskilt fokus lades på att försöka identifiera spelformer med sådan låg risk att de skulle kunna hållas utanför den framtida penningtvättsregleringen.

Riskbedömningen omfattade spel som anordnas av aktörer med tillstånd att bedriva verksamhet i Sverige. Således föll aktörer som riktar sig mot den svenska marknaden, men bedriver verksamhet från utlandet utanför bedömningen. Varje spelform granskades mot tolv kriterier. Bland kriterierna kan nämnas spelformens omsättning, möjligheten för spelarna att vara anonyma, kontanthantering (om insats kan läggas kontant eller vinst betalas ut kontant) och förekomsten av värdebevis (spelkvitton, kvitton på vinst eller spelmarker) som skulle kunna missbrukas för penningtvätt t.ex. genom att säljas vidare. Andra kriterier som ingick i bedömningen var bl.a. om valutaväxling var möjlig inom ramen för spelet och om det var möjligt att öppna spelkonto hos anordnaren.

I sin analys bedömde Lotteriinspektionen att hög risk för penningtvätt föreligger för spelformer såsom vadhållning på hästar genom ombud och på bana. Detta med hänsyn till stora systemspel med

16Prop. 2008/09:70, s. 66. 17Riskbedömning av den svenska spelmarknaden – penningtvätt och finansiering av terrorism (2014-03-28), Rapport/Lotteriinspektionen Dnr: 13Li7835.

höga insatser, risk för uppgjorda lopp och den omfattande kontanthanteringen. Även när det gäller kasinospel enligt kasinolagen konstaterades riskerna vara höga, främst med anledning av de stora mängder kontanter som hanteras på Casino Cosmopol. Lotteriinspektionen framhöll att både vadhållning på hästar och kasinospel enligt kasinolagen ställer höga krav på system för uppföljning. Detta för att misstänkta transaktioner och beteenden ska kunna upptäckas.

Spelformer som bl.a. onlinepoker, sportspel som tillhandahålls genom ombud, Svenska Spels lotterier, restaurangkasinon och värdeautomater placerades i en mellankategori när det gäller riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Vad t.ex. avser onlinepoker konstaterades att spelformen intar en särställning. Spelet sker spelare mot spelare, vilket ställer krav på en fungerande övervakning för att undvika avsiktliga förluster. I fråga om restaurangkasinon uttalades att kontanthantering och möjligheten för privata företag att få tillstånd innebär att det finns betydande risker.

Låg risk ansåg Lotteriinspektionen bl.a. föreligga för de flesta övriga onlinespel, penningautomatspel, kommunala och regionala lotterier, varuspel och prenumerationslotterier. Onlinespel där spelarna har spelkonto konstaterades ge goda förutsättningar för övervakning och uppföljning. Ifråga om penningautomatspel och bingo konstaterades att riskerna var låga på grund av de låga insatsnivåer som förekommer. När det gäller varuautomatspelen uttalades att spelet bedrivs i liten omfattning (det fanns endast fyra tillståndshavare i slutet av februari 2014). Lotteriinspektionen fann sammantaget att riskerna för att varuautomatspelen skulle kunna utnyttjas var så låg att ett undantag från kraven i en ny penningtvättslagstiftning var motiverat. Även kommunala och regionala lotterier urskiljdes som sådana spelformer som skulle kunna undantas. Det uttalades att den största delen av dessa lotterier är sådana som kräver registrering men inte tillstånd och att föreningarnas lämplighet och lotteriverksamhet granskades på flera sätt. Omfattningen av dessa lotterier är dessutom begränsade till tjugo prisbasbelopp under en treårsperiod per anordnare. Den risk som eventuellt kunde föreligga konstaterades vara att föreningarna utnyttjas av personer vars syften inte är allmännyttiga.

Det bör avslutningsvis framhållas att Lotteriinspektionens riskbedömning bara omfattar de reglerade spelformerna. De oreglerade

spelformerna, som bedrivs från utlandet, har alltså inte analyserats. Med tanke på den stora omsättning som dessa genererar (se ovan) måste det antas att det finns inte obetydliga risker för penningtvätt och finansiering av terrorism även på dessa områden. Dessa speltjänster faller helt utanför det reglerade systemet i Sverige.

10.2.5. Utredningen

Utredningens förslag: Penningtvättslagens tillämpningsområde

utvidgas till att, förutom verksamhet för anordnande av kasinospel, även omfatta anordnare av speltjänster som drivs med stöd av tillstånd eller efter registrering enligt lotterilagen (1994:1000).

De spelformer som varken kräver tillstånd eller registrering enligt lotterilagen ska alltså vara undantagna från penningtvättslagens tillämpningsområde. Från penningtvättslagens tillämpningsområde undantas vidare spel på varuspelsautomater.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att föreskriva ytterligare undantag från direktivets tillämpningsområde när det gäller speltjänster som kan förknippas med låg risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Sådana undantag bör föregås av en noggrann prövning och baseras på en riskbedömning där samtliga faktorer som kan ha betydelse belyses.

Möjligheten att anlita utländska samarbetspartner ska vara förenlig med av penningtvättslagens bestämmelser när det gäller krav på utomstående. Detta ska framgå av 45 § lotterilagen.

Utredningens bedömning: Med anordnare ska avses de aktörer

som har eller har möjlighet att ansöka om tillstånd eller registrera sig för att bedriva spelverksamhet enligt lotterilagen. Ombud, som t.ex. säljer lotterier för anordnarnas räkning, och andra samarbetspartner ska inte direkt omfattas av de krav penningtvättslagen ställer på verksamhetsutövarna. Däremot bör även vissa av dessa att påverkas av regleringen. Att anordnaren anlitar ombud eller har samarbetspartner får inte leda till att penningtvättslagens regler eftersätts. Därför måste anordnarna se till att deras ombud följer reglerna i penningtvättslagen då de säljer spel till kunder m.m.

Frågan om vilka speltjänster, förutom kasinospel enligt kasinolagen , som bör omfattas av penningtvättslagen och möjligheten att besluta om undantag

Till en början kan svårligen några andra spelformer än dem som regleras av nationell rätt komma att omfattas av den svenska lagstiftningen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. I dagsläget erbjuder ett stort antal aktörer spel från utlandet som är riktade till spelare i Sverige. Detta görs utan att ha ett svenskt tillstånd att anordna spel i landet. Dessa aktörer anordnar, i bästa fall, spel med stöd av tillstånd utfärdade i andra länder. Detta har delvis sin grund i att spelmarknaden är ett icke-harmoniserat område inom EU. Tillsvidare förefaller det därför inte vara en framkomlig väg att inkludera verksamheter som bedrivs från en annan medlemsstat eller från ett tredje land i den svenska lagstiftningen mot penningtvätt. Dessa verksamheter borde dock rimligtvis träffas av penningtvättslagstiftningen i det land där verksamheten har tillstånd, vilket även kan få genomslag på den svenska marknaden. Dessutom har det tillsatts en utredning som har i uppgift att lämna förslag till en ny spelreglering.18 Regleringen ska syfta till att skapa en spelmarknad som präglas av ett högt konsumentskydd, hög säkerhet i spelen och

tydliga förutsättningar för att få verka på marknaden. Regleringen

ska bygga på ett licenssystem som innebär att alla som agerar på den

svenska spelmarknaden ska göra det med behörigt tillstånd. Således

kan även utländska aktörer i framtiden träffas av penningtvättsregleringen. Den nationella penningtvättslagstiftningen träffar, i tillämpliga delar, även svenska spelverksamheter som bedrivs internationellt.

När det så gäller spel och spelformer som regleras i svensk lagstiftning kan vidare konstateras att inte alla omfattas av direktivets tillämpningsområde. Sådana är t.ex. de förströelsespel som regleras av automatspelslagen. Direktivet tar sikte på spel om penningvärden. Automatspelslagen tillåter inte spel om penningvärden, utan vinst får enbart betalas ut i form av frispel. Inte heller den svenska statens premieobligationslån torde vara att anse som en speltjänst i direktivets mening. Premieobligationerna har i nationell rätt betraktats

18 Dir. 2015:95, Omreglering av spelmarknaden, Beslut vid regeringssammanträde den 24 september 2015.

som en sparform och inte som ett lotteri. Återförsäljare av premieobligationerna är huvudsakligen banker och likvärdiga institut, vilket innebär att sparformen träffas av penningtvättslagens bestämmelser genom att återförsäljarna är verksamhetsutövare.

Återstående spel och spelformer regleras av lotterilagen eller anordnas med stöd av tillstånd av regeringen. Lotterilagens definition av lotterier19 är något vidare än direktivets definition av speltjänster. Med lotteri i lotterilagens mening avses en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. Definitionen av speltjänster i penningtvättsdirektivet, däremot, omfattar enbart de tjänster som innebär att insatser i form av penningvärden satsas på spel.

Lotterilagen reglerar framför allt spel om penningvärden. De flesta av de spelformer som regleras av lagen omfattas därför också av definitionen i direktivet. Av Lotteriinspektionens riskanalys att döma kan också flera av de spel och spelformer som omfattas av lotterilagen förknippas med en hög eller medelhög risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Utgångspunkten måste därmed vara att penningtvättslagen bör utvidgas till att, förutom kasinospel enligt kasinolagen, även omfatta spelformerna enligt lotterilagen. Penningtvättsregleringen bör även inbegripa de speltjänster som bedrivs med tillstånd av regeringen enligt 45 § lotterilagen.

Direktivets definition av speltjänster torde dock innebära att de spel eller lotterier som omfattas av lotterilagen – men där någon insats i form av penningvärden inte får krävas – inte behöver omfattas av den nationella regleringen. Därmed skulle de spelformer som regleras i 21 och 21 c §§lotterilagen kunna undantas den svenska penningtvättslagstiftningen. En annan ordning framstår för övrigt som omotiverad. I dessa bestämmelser regleras nämligen s.k. massmedialotterier.20 Med massmedielotterier avses sådana när det i dags- och veckopress samt i radio och TV ordnas tävlingar där deltagarna ska lösa korsord, rebusar, gåtor och liknande. Sådana lotterier får anordnas utan tillstånd och som villkor får inte ställas att deltagarna ska betala insats. Dragningen sker bland dem som har löst

19 Som tidigare angetts avses med lotterier i lotterilagens mening samtliga de spel och spelformer som lagen omfattar. 20Prop. 1993/94:182, s. 67.

uppgiften rätt. Det förefaller i det närmaste vara omöjligt att utnyttja dessa spelformer för illegala ändamål såsom penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningens uppfattning är därför att dessa spelformer inte ska omfattas av penningtvättslagen.

Lotterilagen reglerar även andra spelformer, som till sin art är sådana att det i det närmaste framstår som självklart att de bör undantas den nationella penningtvättsregleringen. Detta trots att de i och för sig omfattas av direktivets definition av speltjänster. Det handlar här bl.a. om sådana lotterier som ideella föreningar och andra aktörer får anordna utan tillstånd och som regleras av 19 och 20 §§lotterilagen. Enligt 19 § lotterilagen får en ideell förening anordna lotterier utan tillstånd vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster till förmån för allmännyttiga ändamål. Till lotterier hänförs här främst lottning, gissning, vadhållning och liknande förfaranden. Hela behållningen måste tillfalla det allmännyttiga ändamålet. Högsta insats får vidare vara 1/6 000 basbelopp, dvs. för närvarande drygt 7 kronor. Vinsten får högst motsvara 1/6 basbelopp, dvs. cirka 7 500 kronor. Det sammanlagda värdet av vinsterna ska motsvara minst 35 procent och högst 50 procent av insatserna.

I 20 § lotterilagen ges i huvudsak motsvarande möjligheter till andra aktörer än ideella föreningar att anordna lotterier utan tillstånd. Bestämmelsen tar främst sikte på nöjesarrangörer som vill anordna mindre lotterier i samband med offentliga nöjestillställningar.21Exempel på offentliga nöjestillställningar är danstillställningar samt marknads- och tivolinöjen. I likhet med vad som gäller för de ideella föreningarna är värdet av högsta tillåtna insats respektive vinst kraftigt begränsat. Förutsättningarna är på vissa punkter t.o.m. mer begränsade än vad som gäller för de ideella föreningarna enligt 19 § lotterilagen. Vinsterna får t.ex., enligt 20 §, enbart utgöras av varor eller tjänster. Värdet av den högsta vinsten får vidare uppgå till högst 1/60 av basbeloppet, dvs. cirka 750 kronor.

I det stora hela får dessa spelformer till sin art anses vara så pass kringskurna av lotterilagens bestämmelser att riskerna för att de ska kunna utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism, måste bedömas vara försumbara. Att undanta dem redan i samband med genomförandet av direktivet framstår därför som befogat.

21 Ibid., s. 66.

Utredningen gör samma bedömning i fråga om varuautomatspelen. Dessa spel får enligt 25 § lotterilagen enbart anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning i form av tivoli eller liknande. Värdet av spelarens insats får uppgå till högst 1/7 000 basbelopp, dvs. mindre än 7 kronor. Vinster får endast bestå i varor, som inte får bytas mot pengar eller värdebevis. Värdet av den högsta vinsten får som mest uppgå till 1/300 basbelopp, vilket i dagsläget motsvarar drygt 150 kronor. Spel på varuspelsautomater kan, mot den bakgrunden, inte sägas vara någon framkomlig väg för att tvätta pengar eller finansiera terrorism. Som Lotteriinspektionen förde fram i sin riskbedömning bedrivs också spelet i mycket liten omfattning (6 tillstånd var utfärdade per den 5 juni 2015).

Möjligheterna att undanta några ytterligare spel och spelformer än de som nu redovisats vid genomförandet av direktivet i nationell

rätt framstår som små. Underlaget är i de resterande fallen inte till-

räckligt för att det, utan närmare analys, ska gå att sluta sig till att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg. Tvärtom ger Lotteriinspektionens riskbedömning vid handen att det i de allra flesta fall är motiverat att inkludera spelformerna i penningtvättslagstiftningen i enlighet med reglerna i direktivet. Sammanfattningsvis innebär detta att penningtvättslagen – med angivna begränsningar – bör utvidgas till att omfatta de spel och spelformer som regleras av lotterilagen. Detta medför, mer specifikt, att penningtvättslagen ska utvidgas till att omfatta de lotterier och andra spelformer som i dagsläget avses i 16 och 17, 21 b, 22, 26 och 27, 32 och 34 §§lotterilagen. Även de spel och spelformer som bedrivs baserat på tillstånd av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen bör omfattas av regleringen. Därmed kommer penningtvättslagen att, förutom kasinospel enligt kasinolagen, omfatta de flesta speltjänster enligt lotterilagen (inklusive spel på skraplotter som Triss och Keno), sportspel, spel på hästar och annan vadhållning (som inte anordnas med stöd av 19 och 20 §§lotterilagen), spel på penningautomater och värdeautomater, restaurangkasinon, bingospel och kortspel. En annan sak är att vissa av dessa verksamheter, som t.ex. bingospelsverksamheter, förmodligen sällan kommer att träffas av penningtvättslagens krav på kundkontroll.

Om det i framtiden skulle konstateras att låg risk för penningtvätt och finansiering av terrorism är för handen i fråga om någon eller några av dessa speltjänster bör nya ställningstaganden göras. Ett

annat förhållningssätt skulle strida mot direktivets anda. I penningtvättslagen bör därför införas en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att, helt eller delvis, besluta om undantag i dessa fall. Beslut om undantag bör bygga på ett välgrundat underlag, vilket bl.a. innebär att de måste ha föregåtts av en riskbedömning där samtliga faktorer som kan vara av betydelse ska ha berörts.

De aktörer som enligt lotterilagen betraktas som anordnare bör omfattas av penningtvättslagen

Följdfrågan blir sedan vilka av de svenska spelaktörerna som ska omfattas av direktivets begrepp tillhandahållare. Enligt utredningens uppfattning finns det i princip två sätt att förhålla sig till detta begrepp. En tolkningsmodell skulle kunna vara att utgå från kunden, dvs. spelaren. Sett ur spelarens perspektiv torde tillhandahållare av speltjänster inte enbart omfatta de spelbolag eller andra aktörer som – inom ramen för den nationella lagstiftningen – har rätt att bedriva spelverksamhet. Även de ombud som handlar för spelbolagens räkning, t.ex. genom att sälja spel, ta emot insatser eller förmedla vinster, skulle då ses som tillhandahållare. Det andra alternativet är att tolka begreppet tillhandahållare utifrån vilka som råder över utbudet till spelet och således, i förlängningen, utövar den yttersta kontrollen över möjligheterna att ge spelarna tillgång till spelet. En sådan tolkning innebär rimligtvis att enbart de aktörer som har den lagstadgade rätten att anordna spel och bedriva spelverksamhet omfattas av begreppet tillhandahållare.

Utredningen har i sin tolkning av direktivets begrepp ”tillhandahållare av speltjänster” utgått ifrån dem som, genom att uppfylla författningsenliga krav, råder över spelutbudet och därmed utövar den yttersta kontrollen över möjligheterna att ge kunderna tillgång till spelet. Dessa aktörer motsvaras, inom ramen för det svenska systemet, av dem som har möjlighet att anordna de lotterier som ska inkluderas i penningtvättslagstiftningen. Ombud och andra samarbetspartner blir då inte att anse som tillhandahållare eller verksamhetsutövare.

En anledning till utredningens ställningstagande är att det i grunden är anordnarna som styr över spelformerna och hur dessa presenteras för allmänheten – för spelarna. De har dessutom, inom

ramen för sitt tillstånd, störst möjlighet att påverka utvecklingen av spelen i fråga.

Ett omvänt synsätt skulle visserligen ha den fördelen att samtliga de aktörer som har direktkontakten med kunden, inklusive ombuden, skulle omfattas av regelverket i egenskap av verksamhetsutövare. En sådan lösning kunde ses som naturlig, inte minst med tanke på reglerna om kundkännedom. Men, utredningen gör bedömningen att nackdelarna med ett sådant system skulle överväga fördelarna. Att inbegripa ombud skulle t.ex. innebära att dessa, vars rättigheter att förmedla spel i dagsläget huvudsakligen styrs av avtal med anordnarna, skulle få ett ansvar att bedöma riskerna för tjänster som de inte kan påverka annat än indirekt. Detta skulle bl.a. kunna få den konsekvensen att riskerna för att samma spel eller spelformer utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism bedöms olika, beroende på vilken aktör som gör avvägningen. Anordnarens ansvar för att upprätthålla alla delar av penningtvättsregelverket riskerar också att urholkas om anordnaren och ombudet, i förhållande till tillsynsmyndigheten, skulle behandlas som självständiga aktörer. Sådana konsekvenser skulle högst sannolikt motverka syftet med direktivets krav i fråga om spelverksamheter. Det kan i detta sammanhang påminnas om att antalet ombud som säljer spel åt ATG och Svenska Spel uppgår till cirka 5 500.

Således bedömer utredningen att den lösning som ligger mest i linje med direktivets krav är att enbart inkludera anordnarna i regelverket. En rimlig slutsats är att det är dessa som har de bästa förutsättningarna att bedöma riskerna för att speltjänsterna, dvs. de aktuella lotterierna, utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism och att anpassa rutinerna därefter. Det är viktigt att komma ihåg att direktivets fokus ligger på själva speltjänsterna och deras risker för penningtvätt och finansiering av terrorism.

En hänvisning om att penningtvättslagen innehåller bestämmelser om skyldigheter för anordnare av vissa lotterier bör föras in i lotterilagen.

Anordnarnas ansvar i förhållande till ombud

Att anordnarna ska anses vara verksamhetsutövare i penningtvättslagens mening medför att dessa är odelat ansvariga för att skyldigheterna enligt lagen genomförs. Detta även i de fall de anlitar ombud som för deras räkning utför uppgifter som omfattas av penningtvättsreglerna. I de fall ombud anlitas för försäljning av spel måste således anordnarna säkerställa så att ombuden vidtar nödvändiga åtgärder för kundkännedom. Anordnaren är i detta avseende fullt ansvarig för varje handling eller underlåtenhet från ombudets sida eftersom ombudet handlar på anordnarens vägnar. Anordnarna kan därmed bli föremål för sanktioner om ombudet inte har fullgjort sina åligganden. Det bör särskilt förtydligas att ombuden kan vara fysiska eller juridiska personer som genom avtal med anordnaren har åtagit sig att utföra vissa tjänster inom spelverksamheten för anordnarens räkning. Det torde i de allra flesta fall vara fråga om försäljning av själva spelet till slutkunden, dvs. spelaren. Anställda hos anordnaren och samarbetspartner till denna, som endast tillhandahåller tekniskt bistånd är inte att anse som ombud.

Att ombud anlitas får sammantaget inte leda till att reglerna uppfylls i lägre grad. För att direktivet till fullo ska anses genomfört i fråga om speltjänster måste det således gå att säkerställa att anordnarna agerar i enlighet med penningtvättslagens bestämmelser – även när försäljning av spel m.m. sker genom ombud. Detta synsätt bekräftas inte minst av direktivets krav på att tillhandahållare av speltjänster ska vara reglerade och stå under en förstärkt tillsyn. Kravet på att tillhandahållarna ska vara reglerade måste uppfattas så att det bör finnas bestämmelser som klargör de penningtvättsrättsliga förutsättningarna för att spelverksamhet får bedrivas (dvs. även när det gäller försäljning m.m. genom ombud). Direktivets regler om förstärkt tillsyn torde bl.a. innebära att tillsynen måste utformas så att den omfattar samtliga de aktörer som kan påverka riskerna för att spelet utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det handlar alltså främst om de aktörer som har inflytande över spelaren. De ombud som säljer spel för anordnarens räkning är i allra högsta grad sådana aktörer.

Mot utredningens förslag kan invändas att ombuden i praktiken ändå blir att betrakta som verksamhetsutövare. Viss prövning av deras lämplighet kommer att göras innan de kan registreras. De kom-

mer att bli skyldiga att genomföra kundkontroller och vara föremål för vissa tillsynsåtgärder. Skillnaden mot att vara verksamhetsutövare i penningtvättslagens mening är dock att ombuden i detta fall hela tiden agerar under anordnarnas ansvar. Det är anordnarna som bestämmer vilka ombud de vill anlita. Anordnarna har också att bestämma vilka rutiner mot penningtvätt och finansiering av terrorism som ombudet ska tillämpa. Det är följaktligen också anordnaren som ska genomföra riskbedömningar och ta ställning till vilka åtgärder hos ombuden nya hot bör resultera i. I det fall rutinerna är bristfälliga är det anordnaren, inte ombudet, som står risken.

Att göra ombuden till verksamhetsutövare skulle innebära att dessa själva ansvarade för att genomföra riskbedömningar, interna rutiner m.m. Detta skulle kunna få orimliga konsekvenser eftersom ombuden inte själva förfogar över utbudet till produkten. Anordnaren har enbart upplåtit rätten att sälja spel, hantera insatser eller förmedla vinster till ombudet och har således kvar den yttersta kontrollen över speltjänsten. Det är också anordnaren som tillhandahåller speltjänsten gentemot kunden – trots att ombud anlitats för att sköta försäljningen. Som verksamhetsutövare skulle alltså ombuden få stå riskerna enligt penningtvättslagen trots att de inte har den yttersta kontrollen över den produkt de säljer. De skulle inte kunna påverka riskerna förknippade med produkten i någon större utsträckning, men ändå vara fullt ansvariga för att åtgärderna mot penningtvätt och finansiering av terrorism var tillräckliga. En sådan ordning bedömer utredningen inte som ändamålsenlig.

Utländska samarbetspartner

Att penningtvättslagens krav även får betydelse vid anlitandet av ombud kommer högst sannolikt att påverka hur anordnarna väljer att utforma sin verksamhet i framtiden. Anordnarnas odelade ansvar för att reglerna i penningtvättslagen följs aktualiseras dock inte enbart i förhållande till ombuden. Även för de anordnare som ägnar sig åt internationell spelverksamhet tillsammans med samarbetspartner i utlandet får penningtvättsregleringen konsekvenser. I dagsläget omfattar t.ex. ATG:s tillstånd att anordna vadhållning i samband med hästtävlingar rätt att samarbeta med organisationer i Norden,

Frankrike, Sydafrika, Australien, Storbritannien och Italien.22 ATG:s internationella vadhållning innebär bl.a. att utländska spelbolag, som mellanhand, tar emot vad och vidarebefordrar dessa till ATG. Att ATG:s verksamhet inkluderas i penningtvättsregelverket innebär bl.a. att spelbolaget måste ha tillräcklig kännedom om kunderna i utlandet för att kunna bedöma riskerna med verksamheten. Även de spelarna måste alltså vara föremål för kundkontroll och löpande uppföljning enligt den svenska penningtvättslagen. I dagsläget saknas bestämmelser i penningtvättslagen som möjliggör för en sådan ordning i förhållande till speltjänster.

Redan genom det tredje penningtvättsdirektivet infördes emellertid en möjlighet för medlemsstaterna att besluta att verksamhetsutövare får förlita sig på åtgärder för att uppnå kundkännedom som utförts av någon annan, en s.k. tredje part. Regler om tredje parter har i fråga om vissa verksamhetsutövare genomförts i svensk rätt. Av 2 kap. 3 § fjärde stycket stycket penningtvättslagen framgår att verksamhetsutövare får förlita sig på åtgärder för att uppnå grundläggande kundkännedom som har utförts av en utomstående. I 2 kap. 4 § anges vilka utomstående som en verksamhetsutövare får förlita sig på (f.n. får verksamhetsutövarna, under vissa förutsättningar, bl.a. förlita sig på grundläggande kundkontroller som utförs av bank och finansieringsrörelse, försäkringsförmedlare, godkänd eller auktoriserad revisor och advokat inom EES). De utomstående kan också vara etablerade utanför EES.

Regler som tar sikte på åtgärder utförda av tredje part återfinns i det fjärde penningtvättsdirektivet, artiklarna 25–29, som behandlas i avsnitt 12.10. Där föreslår utredningen bl.a. att det ska vara möjligt för en verksamhetsutövare att förlita sig på åtgärder som har utförts av en utomstående tillhandahållare av speltjänster etablerad inom eller utanför EES. Förutsättningarna för att svenska verksamhetsutövare ska få förlita sig på åtgärder för grundläggande kundkännedom som utförts av dessa är bl.a. att de tillämpar motsvarande åtgärder för grundläggande kundkännedom som följer av det fjärde penningtvättsdirektivet. Det förutsätts även att de utomstående står under tillsyn över att dessa bestämmelser följs. De utomstående tredje parterna måste dessutom vara villiga att dela med sig av sina kundupp-

22 Regeringsbeslut angående ansökan från AB Trav och Galopp om tillstånd enligt lotterilagen att anordna vadhållning i samband med hästtävlingar, 2014-12-19, Fi2014/3519.

gifter till de svenska verksamhetsutövarna. När det t.ex. gäller ATG:s verksamhet i utlandet kan den således fortsätta, men enbart i de fall där de utländska samarbetsparterna uppfyller kraven på en utomstående tredje part.

Tillståndsgivarna måste ta hänsyn till penningtvättslagens regler

Avslutningsvis betonas vikten av att tillståndsgivarna eller, i förekommande fall, registreringsmyndigheten beaktar penningtvättslagens bestämmelser. Att fler speltjänster än kasinospel inkluderas i penningtvättslagen får ofrånkomligen konsekvenser även för dem. En prövning mot penningtvättsregelverket måste ingå som ett självklart led vid tillståndsprövningen eller registreringen. Att så sker är ytterst angeläget när regeringen beviljar tillstånd och, med stöd av 45 § lotterilagen, har möjlighet att besluta att lotteri får anordnas i andra fall, och i annan ordning, än som anges i lotterilagen. Det får inte förekomma att tillståndet ger förutsättningar för anordnarna att göra avsteg från penningtvättslagens bestämmelser. Detta aktualiseras inte minst när det gäller frågan om tillstånd till att anordna spel tillsammans med utländska samarbetspartner. Det bör därför av lotterilagen framgå att sådana tillstånd, som omfattar användning av samarbetspartner i utlandet, endast får lämnas om dessa uppfyller de krav på utomstående som finns i direktivet.

10.3. Kontanthandel med varor till högt värde

10.3.1. Lägre tröskelvärde införs genom direktivet

Kontanthandel med varor till ett högt värde infördes i den svenska penningtvättsregleringen 2005, i enlighet med kraven i det andra penningtvättsdirektivet.23 Lagen omfattade till en början särskilda yrkeskategorier, närmare bestämt dem som bedrev handel med, eller auktionsförsäljning av, antikviteter, konst, ädelstenar, metaller, skrot eller transportmedel – dock endast i de delar där betalning gjordes kontant med ett belopp motsvarande 15 000 euro eller mer.

23Prop. 2008/09:70, s. 63.

Senare upphörde uppräkningen av enstaka branscher och kretsen utvidgades till att gälla samtliga dem som bedriver yrkesmässig handel med varor – där det förekommer kontantbetalningar motsvarande 15 000 euro eller mer.

De som handlar med varor till ett högt värde skiljer sig något från övriga verksamhetsutövare såtillvida att de inte definieras utifrån någon viss yrkeskategori. Regleringen ringar i stället in varuhandlarnas hantering av större kontantbetalningar. Att större kontantbetalningar är förknippade med hög risk när det gäller penningtvätt och finansiering av terrorism är klart uttalat både av Fatf och i EU:s penningtvättsdirektiv.

I syfte att ytterligare minska riskerna i kontanthandeln går det fjärde penningtvättsdirektivet något längre än sina föregångare och det tidigare tröskelvärdet på 15 000 euro sänks till 10 000 euro.

10.3.2. Närmare om direktivets krav i fråga om kontanthandel med varor till högt värde

Att direktivets tröskelvärde i fråga om varuhandel till högt värde numera är 10 000 euro följer av artikel 2.3 e). Bestämmelsen skiljer sig dock från sin motsvarighet i tidigare direktiv i fler avseenden. Mer specifikt säger artikeln att direktivets tillämpningsområde omfattar fysiska och juridiska personer som handlar med varor, till den del som betalt eller mottaget belopp är minst 10 000 euro i kontanter, oavsett om transaktionen utförs vid ett tillfälle eller flera tillfällen som förefaller ha samband. I det tredje penningtvättsdirektivet var utgångspunkten kontant betalning med ett belopp på minst 15 000 euro. Att direktivet numera klart uttrycker att reglerna ska tillämpas både beträffande betalt och mottaget belopp medföra en ytterligare utvidgning av kretsen verksamhetsutövare.

Uttalanden som tar sikte på denna kategori verksamhetsutövare finns också i direktivets ingress. Av beaktandesats (6) kan utläsas att medlemsstaterna bör ha rätt att anta lägre tröskelvärden och införa ytterligare begränsningar av användningen av kontanter och även i övrigt anta strängare bestämmelser än vad direktivet föreskriver. Tröskelvärdet på 10 000 euro är alltså enbart ett minimikrav. Bestämmelser om kundkännedom som specifikt tar sikte på varuhandlarna finns vidare i artikel 11 c). Av artikeln följer att handlare med varor ska vidta åtgärder för kundkännedom vid en-

staka transaktioner på minst 10 000 euro i kontanter – oavsett om transaktionen utförs vid ett enda tillfälle eller flera tillfällen som förefaller ha samband. Kraven på åtgärder för kundkännedom korresponderar således mot hur kategorin verksamhetsutövare urskiljs i direktivet.

10.3.3. Gällande rätt

Av 1 kap. 2 § första stycket punkten 16 penningtvättslagen följer att regleringen ska tillämpas på dem som bedriver yrkesmässig handel med varor, till den del verksamheten avser försäljning som uppgår till ett belopp som motsvarar minst 15 000 euro. Den svenska regleringen följer således det tröskelvärde som utgjorde minimum i det tidigare direktivet.

Kategorin verksamhetsutövare står, i de delar de omfattas av penningtvättslagen, under tillsyn av Länsstyrelserna i Stockholm, Västra Götaland och Skåne. För att länsstyrelserna ska ha möjlighet att identifiera gruppen verksamhetsutövare och utöva tillsynen krävs, enligt 6 kap. 3 § penningtvättslagen, att den som har för avsikt att bedriva varuhandel till sådant högt värde som omfattas av lagen, anmäler detta till Bolagsverket. I 2–12 a §§ penningtvättsförordningen regleras det register som Bolagsverket för över bl.a. denna grupp verksamhetsutövare. I dagsläget finns drygt 400 fysiska och juridiska varuhandlare upptagna i registret. Länsstyrelserna har dock uppskattat att långt fler borde omfattas av regleringen. I realiteten kan det röra sig om så många som runt 10 000 registreringsskyldiga handlare.24 Det finns sannolikt flera anledningar till varför så få verksamhetsutövare registrerat sig. En anledning kan vara att de enskilda kontanthandlarna helt enkelt inte känner till vilka krav som följer av penningtvättslagen. En annan sannolik orsak är att det inte alltid ligger i företagarnas intresse att anmäla sig för registrering och ställas under tillsyn.

24 Siffran baseras på uppgifter från Skatteverket som länsstyrelserna tog del av i december 2014. Se dock även kapitel 24, konsekvensanalysen.

10.3.4. Utredningen

Utredningens förslag: Penningtvättslagens tillämpningsområde

bör utvidgas till att omfatta fysiska och juridiska personer som handlar med varor, till den del som utbetalt eller mottaget belopp är minst motsvarande 5 000 euro i kontanter.

Utredningens bedömning: Det finns flera skäl att överväga

införandet av ett kontantförbud och i förlängningen ett förbud mot användning av anonyma betalningsmedel för betalningar över ett visst belopp. Dock är de många frågeställningar som måste föregå ett sådant övervägande alltför omfångsrika för att det ska rymmas inom ramen för utredningens uppdrag. Utredningen avstår därför från att i detta sammanhang lämna något förslag på kontantförbud. Det är emellertid viktigt att frågan belyses som en del av det framtida arbetet för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism.

Det nuvarande tröskelvärdet minskas till 5 000 euro och ska tillämpas både på utbetalda och mottagna kontantbelopp

Det är nödvändigt att anpassa den svenska lagstiftningen till förändringarna i direktivet när det gäller kontanthandlare. Samtidigt finns det skäl att överväga faktorer som talar för att man i svensk lagstiftning bör gå längre än vad direktivet föreskriver. Ett alternativ skulle t.o.m. kunna vara att låta handlare med värdefull lös egendom i sin helhet omfattas av penningtvättsregleringen. Vad som talar för en sådan ordning är att det i sig kan sägas föreligga en påtaglig risk för penningtvätt och finansiering av terrorism när det gäller kontantintensiv handel med viss värdefull lös egendom, t.ex. handel med ädelmetaller, konstföremål, skrot och transportmedel. Ett sådant antagande får inte obetydligt stöd av Brottsförebyggande rådets (Brå:s) rapport från 2011 om rapportering och hantering av misstänkta transaktioner i samband med penningtvätt.25Där uttalas bl.a. att en stor del av brottsvinster aldrig når

25 Brå 2011:4, s. 92.

banksektorn utan i stället konsumeras i form av guld, smycken, dyra bilar och exklusiva smycken.

Vad som däremot talar starkt för att tillämpa en bestämd beloppsgräns är att penningtvättslagens långtgående skyldigheter annars skulle komma att slå oskäligt hårt. Skyldigheterna skulle i det läget omfatta även verksamheter där kontantbetalningar med större belopp i praktiken inte förekommer. Liknande överväganden gjordes för övrigt i samband med att det andra penningtvättsdirektivet genomfördes i svensk rätt.26 Där konstaterades att en ordning där hela kategorier av varuhandlare inbegrips skulle få orimliga konsekvenser. Det skulle t.ex. medföra att handlare som säljer cyklar, som är transportmedel, skulle omfattas i sin helhet. Sådan verksamhet är knappast förenad med högre risk när det gäller penningtvätt och finansiering av terrorism. Ett annat exempel är antikvitetshandlare med förhållandevis liten verksamhet. Överhuvudtaget skulle småföretagare där större kontanthantering aldrig förekommer drabbas oproportionerligt hårt. Detta ligger inte linje med det fjärde penningtvättsdirektivets anda, som bl.a. framhåller att åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska anpassas till de mindre företagarnas möjligheter.27

Det får i stället förutsättas att det, genom en uttrycklig begränsning till kontanthantering uppgående till ett bestämt belopp, är möjligt att ringa in den verksamhet som anses som särskilt viktig att bekämpa ur ett penningtvätts- och terrorismfinansieringsperspektiv. Frågan är därmed om den i direktivet angivna beloppsgränsen om 10 000 euro framstår som välavpassad även utifrån svenska förhållanden.

Enligt dagens eurokurs så skulle direktivets tröskelvärde om 10 000 euro motsvara drygt 90 000 kronor. Det kan ifrågasättas om denna beloppsgräns är tillräckligt låg för att motverka de stora riskerna med kontanthantering. I sammanhanget bör framhållas att Norge valt att tillämpa en väsentligt lägre beloppsgräns, närmare bestämt 40 000 NOK.28Den norska lagen omfattar alltså i sig fler transaktioner och således en större grupp verksamhetsutövare.

26Prop. 2003/04:156, s. 5051. 27 Se direktivets ingress, beaktandesats (27). 28 2 kap. 3 § i FOR-2009-03-13-302: Foreskrift om tilktak mot hvitvasking og terrorfinansiering mv.

Genom den ökade användningen av andra betalningsmedel blir det visserligen svårare att inte dra till sig uppmärksamhet vid genomförandet av större och oegentliga kontanttransaktioner – något som skulle kunna tala för att det fortsättningsvis är möjligt att tillämpa en relativt hög beloppsgräns. Den som har för avsikt att tvätta pengar torde hellre välja ett tillvägagångssätt som är mindre uppseendeväckande än att använda stora kontantbelopp. Det bör i sammanhanget framhållas att flera svenska aktörer har fjärmat sig från kontanthanteringen. Under åren 2011–2013 ökade t.ex. andelen kontantlösa bankkontor kraftigt; banksektorn har således minskat kundernas möjligheter att göra kontantärenden över disk.29Uppskattningar har också gjorts av hur ofta kontanter används inom handeln. En enkätstudie genomförd åren 2012–2013 visar visserligen att i genomsnitt genomförs 41 procent av köpen i handeln och på restauranger med kontanter.30Värdet av de inköp som betalas med kontanter utgör emellertid i genomsnitt endast en fjärdedel av omsättningen i de studerade butikerna och restaurangerna. Detta borde innebära att det främst är vid mindre summor som kontanter används som betalningsmedel. Enligt Riksbankens beräkningar stod kontanta betalningar för drygt hälften av handelns omsättning, för att under kommande år kraftigt ha fallit till en fjärdedel av handelns omsättning.31 Betalkort har i stor utsträckning ersatt kontanter.

De verksamhetsgrenar som direktivet avser att fånga in är emellertid sådana där större kontanttransaktioner fortfarande förekommer i relativt stor utsträckning. Det kan därför finnas skäl att ägna särskilt intresse åt dessa, inte minst mot bakgrund av Brå:s uttalanden om att det är vanligt att brottsvinster används för lyxkonsumtion. Det är ett rimligt antagande att brottslingar söker sig just till dessa typer av varuhandel, bl.a. för att konsumera svarta pengar eller konsumera varor från vidare försäljning och därmed få vita pengar.

Enligt utredningens uppfattning finns det därför skäl att låta penningtvättsregleringen omfatta flera kontanthandlare – ett förhållningssätt som närmar sig de lösningar som valts i de övriga nordiska länderna. Utredningen föreslår att det nuvarande tröskelvärdet

29SOU 2014:61, s. 148 ff. 30 Studien där 50 butiker och restauranger deltog genomfördes av Occam Associates på uppdrag av Loomis Sverige AB och Nokas Värdehantering AB, Studie över butikers och restau-

rangers kostnader att ta betalt, slutrapport 2013/Occam Asssociates, Stockholm: 2013.

31SOU 2014:61, s. 555 ff.

sänks väsentligt, till ett belopp motsvarande 5 000 euro. På så sätt blir det möjligt för verksamhetsutövarna att fånga upp flera oegentligheter. Samtidigt är tröskelvärdet tillräckligt högt för att småhandlare, där större kontanttransaktioner inte förekommer, fortfarande ska falla utanför regelverket. I enlighet med vad direktivet föreskriver bör beloppsgränsen om motsvarande 5 000 euro tillämpas både på betalt och mottaget kontantbelopp. För att tydliggöra vad som avses med betalt belopp föreslår utredningen att termen ”utbetalt” används i penningtvättslagen. Även denna förändring innebär att fler verksamhetsutövare kan komma att omfattas av penningtvättsregleringen än vad som är fallet i dagsläget. Bland annat borde det innebära att pantbanksverksamhet i vissa avseenden omfattas (se dock nedan, avsnitt 10.4.3).

Kontantförbud – en framtida och alternativ lösning?

Ett alternativ till att reglera handeln med kontanter på det sätt utredningen föreslår i det föregående är ett regelrätt förbud mot kontanta betalningar över ett visst belopp. Kontantförbud tillämpas i dagsläget i flera av de europeiska länderna, bl.a. i Belgien, Frankrike och Spanien. Som tidigare framgått finns även ett kontantförbud intaget i den danska penningtvättslagen. Det danska kontantförbudet innebär i skrivande stund ett förbud att ta emot kontanta betalningar på över 50 000 DKK och omfattar inte bara handel med varor utan också t.ex. försäljning av tjänster.

Ett förbud mot större kontanta betalningar kan vara en effektiv åtgärd för att motverka riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det skulle onekligen göra det avsevärt svårare att tvätta större summor kontanter. I en färsk rapport från Europol (Finance Intelligence Group), som särskilt analyserar kontanternas illegala användningsområde, anges införandet av beloppsgränser för kontanta betalningar vara en åtgärd för att effektivt tackla penningtvätt och finansiering av terrorism. I rapporten anges att en sådan åtgärd borde övervägas av samtliga medlemsstater.32 Europol förespråkar att medlemsstaterna ska kräva trösklar för kontantanvänd-

32 Europol, Financial Intelligence Group, Why Is Cash Still King ? – A strategic report on the

use of cash by criminal groups as a facilitator for money laundering, Rapport/European Police

Office, Hague (2015), s. 39.

ning över vilka man måste använda sig av något annat, spårbart, betalsystem.

Även ur en verksamhetsutövares synvinkel torde ett kontantförbud kunna uppfattas som mer förpliktande än reglerna om kundkontroll och rapportering m.m., något som i sig kan minska riskerna för oegentligheter. Det kan också antas att ett kontantförbud, åtminstone i viss mån, skulle vara något lättare att efterleva för den enskilda handlaren. Det skulle, i realiteten innebära, att denna grupp inte längre omfattades av penningtvättsregleringen i egenskap av verksamhetsutövare. Det kan också uppfattas som enklare att neka kontanta betalningar över ett visst belopp än att genomföra kundkontroller och vara underkastad en rapporteringsskyldighet.

Det bör också poängteras att införandet av ett kontantförbud föreslagits i ett betänkande av den s.k. Skrothandelsutredningen.33Utredningen, som redovisade sina ställningstaganden i oktober 2014, har mer specifikt föreslagit införandet av ett lagstadgat kontantförbud vid handel med metallskrott i näringsverksamhet.34 Förbudet föreslogs även omfatta postväxlar och checkar som betalningsmedel. Utredningen gjorde bedömningen att ett lagstadgat kontantförbud är ett effektivt sätt att motverka brottslighet med metallstölder, bl.a. gör förbudet det svårare för gärningsmän att omsätta stöldgods. Det konstaterades vidare att stora delar av skrotbranschen redan omfattas av ett frivilligt kontantförbud (medlemmarna i Återvinningsindustrierna och Svenska Järn).

Således finns det flera argument som talar för att det kan vara ändamålsenligt att införa ett kontantförbud. Flera stora frågor inställer sig dock innan det är möjligt att välja denna väg.

Det går t.ex. inte att komma ifrån att ett kontantförbud innebär ett relativt stort ingrepp för den enskilda. Rätten att använda sedlar och mynt som betalningsmedel är tydligt uttalad i lagen (1998:1385) om Sveriges Riksbank (riksbankslagen). I 5 kap. 1 § andra stycket stadgas att sedlar och mynt som ges ut av Riksbanken är lagliga betalningsmedel. I förarbetena till lagen anges att detta innebär att var och en är skyldig att ta emot sedlar och mynt som betalning.35Det synes visserligen möjligt att avvika från stadgandena. Enligt

33SOU 2014:72, s. 141153. 34 Yrkesmässig handel med metallskrot omfattas redan i dagsläget av penningtvättsregleringens regler om kontanthandel med varor till högt värde. 35Prop. 1986/87:143, s. 64.

62 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) ska t.ex. skatter och avgifter betalas in till Skatteverkets särskilda konton för skattebetalningar. Bestämmelsen i riksbankslagen förefaller vidare vara av dispositiv karaktär när det gäller privata verksamheter. I en privat verksamhet tycks det, mer specifikt, t.o.m. stå parterna fritt att avtala om att införa kontantfrihet.36Detta oaktat behöver konsekvenserna för de enskilda och stadgandena i riksbankslagen utredas noggrant innan något kontantförbud kan föreslås i penningtvättslagen. Det måste således bl.a. klargöras vad ett kontantförbud innebär för de enskilda i frågan om att t.ex. vid utmätning reglera ett skuldförhållande.

En annan aspekt värd att beakta är att ett kontantförbud kan riskera att snedvrida konkurrensen mellan de verksamheter som följer lagen och de som väljer att alltjämt acceptera större kontantbetalningar. Detta är under inga förhållanden ett tungt argument mot att införa ett kontantförbud, men det visar på att det måste finnas förutsättningar att övervaka förbudet effektivt.

Ytterligare en fråga att ta ställning till är om det finns skäl att låta ett förbud omfatta även andra anonyma betalningsmedel än sedlar och mynt. Exempel på andra anonyma betalningsmedel är t.ex. förbetalda kort och virtuella valutor (se även nedan, avsnitt 10.4.6). Genom ett utvidgat förbud, som omfattar anonyma betalningsmedel som sådana (inte bara sedlar och mynt), skulle riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism kunna begränsas ännu mer.

Utredningen anser sammanfattningsvis att det finns flera skäl att överväga införandet av ett kontantförbud när det gäller betalningar över ett visst belopp. Dock är de många frågeställningar som måste föregå ett sådant övervägande alltför omfångsrika för att det ska rymmas inom ramen för utredningens uppdrag. Utredningen avstår därför från att i detta sammanhang lämna något förslag på kontantförbud. Det är emellertid viktigt att frågan belyses som en del av det framtida arbetet för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism.

36 För en mer utförlig redogörelse över sedlar och mynt som lagliga betalningsmedel, se bl.a. SOU 2014:61, s. 155 f.

10.4. Ska några ytterligare aktörer eller områden omfattas av penningtvättslagen?

10.4.1. Fastighetsmäklarföretag

Utredningens bedömning: Det mest ändamålsenliga vore om

även fastighetsmäklarföretag omfattades av penningtvättsregleringen i egenskap av verksamhetsutövare. Detta skulle emellertid kräva att fastighetsmäklarföretag ställdes under tillsyn i dessa frågor. Utredningen bedömer det inte som genomförbart att låta fastighetsmäklarföretagen stå under tillsyn enbart när det gäller penningtvättslagstiftningen. Tillsynen över fastighetsmäklarföretagen hade i så fall behövt vara generell och omfatta även andra frågor. Att föreslå en sådan stor förändring omfattas inte av utredningens uppdrag. Utredningen har därför stannat vid att inte föreslå att fastighetsmäklarföretagen ska omfattas av penningtvättslagen.

Bestämmelser om fastighetsmäklare finns i fastighetsmäklarlagen (2011:666). Med fastighetsmäklare avses enligt lagen fysiska personer som yrkesmässigt förmedlar fastigheter, delar av fastigheter, bostadsrätter, byggnader på annans mark, tomträtter, andelsrätter avseende lägenhet, arrenderätter eller hyresrätter. I dagsläget omfattar penningtvättslagen verksamhet som fastighetsmäklare med s.k. fullständig registrering enligt fastighetsmäklarlagen. Fullständig registrering innebär att fastighetsmäklaren har registrerat sig för yrkesmässig förmedling av all den egendom som anges ovan (dvs. all den egendom som inbegrips i begreppet fastighetsmäklare).

Fastighetsmäklarna är som regel verksamma i egenskap av anställda hos juridiska personer. Att de juridiska personerna inte omfattas av lagens krav har visat sig vålla vissa tillämpningsproblem. Det är framför allt svårt att säkerställa att lagen efterlevs. Fastighetsmäklarinspektionen kan t.ex. inte vidta några åtgärder för tillsyn mot mäklarföretagen. Ändå ska dessa, som enligt vad som följer av 5 kap. 1 § penningtvättslagen, vid sidan av fastighetsmäklarna, upprätthålla riskbaserade rutiner för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det ska vidare, enligt 5 kap. 2 §, finnas rutiner för att skydda anställda från hot – en uppgift som främst knyter an till arbetsgivarna. Det är

också i övrigt arbetsgivarna som torde ha de största möjligheterna att åstadkomma en effektiv och enhetlig tillämpning av penningtvättslagen.

Frågan om fastighetsmäklarföretagen ska omfattas av lagen har även tidigare varit föremål för diskussion. Problemet belyses bl.a. i regeringens proposition 2014/15:80, som behandlar de ändringar av penningtvättslagen som trädde i kraft den 1 augusti 2015.37 Fastighetsmäklarinspektionen hade i sitt remissyttrande påtalat att det är svårt att säkerställa att fastighetsmäklarna genomför riskbedömningar och har tillräckliga interna rutiner. Regeringen konstaterade där att ett sätt att möjliggöra en effektiv tillsyn skulle kunna vara att ställa fastighetsmäklarföretagen under tillsyn. Emellertid ansågs en sådan åtgärd omfatta även aspekter utanför området för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Enligt regeringens mening var det därför en bättre lösning att utforma penningtvättslagen på det sättet att skyldigheterna läggs på den enskilda fastighetsmäklaren. Utgångspunkten, menade regeringen, är visserligen att det ofta är lämpligt att hantera riskbedömning och rutiner centralt inom ett företag. Regeringen framhöll dock att det alltid bör vara den enskilda fastighetsmäklaren som ytterst är ansvarig för riskbedömningen och rutinerna, oavsett hur åtgärderna har vidtagits inom företaget. För att förtydliga detta infördes en särskild bestämmelse i 5 kap. 1 § tredje stycket penningtvättslagen. Av denna följer att skyldigheterna att göra en riskbedömning och att upprätthålla rutiner ska gälla den juridiska person hos vilken en verksamhetsutövare är anställd. Vad avser fastighetsmäklare ska emellertid skyldigheterna även gälla de fysiska personerna.

De lagändringar som trädde i kraft i augusti 2015 har lett till att Fastighetsmäklarinspektionens möjligheter att utöva tillsyn över fastighetsmäklarna gjorts tydligare. Enligt utredningens bedömning finns det dock behov av att gå längre. Penningtvättslagen lägger ansvaret för att upprätthålla bestämmelserna i penningtvättslagen på såväl fastighetsmäklarföretagen som den enskilda fastighetsmäklaren. Tillsyn kan dock utövas endast med avseende på en enskild mäklare. Inom ramen för nuvarande system är det fortfarande svårt att veta om penningtvättslagen får fullt genomslag när det gäller fastighetsmäklare, något som inte kan sägas vara förenligt med EU:s

37Prop. 2014/15:80, s. 51.

penningtvättsdirektiv. Fatfs rekommendationer och EU:s penningtvättsdirektiv förutsätter effektiva system. Det mest effektiva och ändamålsenliga vore därför att även ge fastighetsmäklarföretagen ett klart uttalat ansvar enligt penningtvättslagen. Det är fastighetsmäklarföretagen som i slutändan har möjlighet att välja vilka områden som ska prioriteras och styra resurser. Andra anställda, som biträder fastighetsmäklarna i deras verksamhet ska bl.a. informeras om rutiner och ges adekvat utbildning. Detta är primärt ett ansvar för arbetsgivaren dvs., i förekommande fall, en juridisk person. Även den fastighetsmäklare som är anställd i fastighetsmäklarföretaget måste bedöma om de rutiner som tillämpas är tillräckliga för att uppfylla kraven. Det sätt på vilket en fastighetsmäklare med fullständig registrering väljer att driva sin verksamhet är avgörande för hur effektivt penningtvättslagen kan genomföras. Det fjärde penningtvättsdirektivet omfattar dessutom krav på att medlemsstaterna fastställer administrativa sanktioner för alla typer av verksamhetsutövare (se närmare kapitel 17). Sanktionerna ska kunna tillämpas i de fall verksamhetsutövarna inte följer den nationella penningtvättsregleringen och tar främst sikte på juridiska personer.

Utredningen har således övervägt att föra in fastighetsmäklarföretagen som en särskild grupp verksamhetsutövare. Följdverkningarna av ett sådant förslag skulle emellertid bli stora. Detta skulle bl.a. kräva att fastighetsmäklarföretagen ställs under tillsyn, något som i sig inte är förenligt med den svenska regleringen av fastighetsmäklarnas ansvar. Fastighetsmäklarlagen reglerar inte företagens verksamhet utan enbart de enskilda aktörernas. Att ge Fastighetsmäklarinspektionen ett begränsat uppdrag att enbart utöva tillsyn över företagen i penningtvättsfrågorna framstår inte heller som ändamålsenligt. Detta i sig vållar stora tillämpningsproblem. Exempelvis skulle ett sådant tillsynsuppdrag bli svårt att avgränsa. Ett eventuellt tillsynsuppdrag hade därför behövt omfatta även övriga delar av fastighetsmäklarföretagens verksamhet. Att föreslå en sådan långtgående förändring ligger inte inom ramen för utredningens uppdrag. Det kräver noggranna överväganden och ritar om kartan för svensk fastighetsmäklarsed. Således har utredningen funnit att det inte är möjligt att, i dagsläget, föreslå någon förändring av den rådande ordningen. Frågorna bör emellertid tas i beaktande i en eventuell översyn av fastighetsmäklarlagen.

10.4.2. Förmedling av hyresrätter till lokaler

Utredningens förslag: Penningtvättslagen bör utvidgas till att

omfatta även dem som ägnar sig åt förmedling av hyresrätter till lokaler.

Förmedlare av hyresrätter till lokaler är att anse som fastighetsmäklare enligt fastighetsmäklarlagen. I dagsläget omfattas de som enbart ägnar sig åt sådan förmedling inte av någon registreringsskyldighet och inbegrips därför inte i den kategori fastighetsmäklare som omfattas av penningtvättslagen. De står inte heller under tillsyn i egenskap av fastighetsmäklare.

Förutom det nära samband som hyresförmedlare av lokaler har med övriga fastighetsmäklare sammanfaller de tjänster de erbjuder med dem som företagsmäklare tillhandahåller. Företagsmäklare fördes in under penningtvättslagen i samband med genomförandet av det tredje penningtvättsdirektivet. Detta motiverades av att dessa ofta har en direkt eller indirekt koppling till särskilt kontantintensiva verksamheter, såsom restauranger, hår- och hudvård, åkeriverksamheter och livsmedelsgrossister m.fl.38Polismyndigheten uppgav i sitt remissyttrande över det då aktuella betänkandet att personer involverade i grov brottslig verksamhet i flera fall har direkt eller indirekt koppling till företagsmäklarverksamhet.

Det kan visserligen inte tas för givet att de som enbart ägnar sig åt förmedling av hyresrätter till lokaler skulle vara utsatta för exakt samma risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som fastighetsmäklare med fullständig registrering eller företagsmäklare. Dock finns stora likheter mellan verksamheterna och ger de sannolikt upphov till likartade problem. Både vid överlåtelser av fastigheter och företag handlar det om stora summor pengar som omsätts. Detta gäller även vid överlåtelser av hyresrätter som avser lokaler. Det får visserligen förutsättas att en del av dem som ägnar sig åt förmedling av hyresrätter till lokaler gör detta som ett led i annan verksamhet, främst fastighetsmäklarverksamhet och företagsmäklarverksamhet (och att dessa därmed redan omfattas av regelverket om penningtvätt). Att förmedling av hyresrätter till lokaler

38Prop. 2008/09:70, s. 65.

som sådan faller utanför regelverket, medan såväl företagsmäklarna som fastighetsmäklarna omfattas, är dock inte konsekvent.

En riskbaserad ansats ger sammantaget vid handen att även ren förmedling av hyresrätter till lokaler bör omfattas av penningtvättsregleringen. Frågan är då på vilket sätt hyresförmedlare till lokaler bör inkluderas. Ett alternativ är att låta tjänster avseende förmedling av hyresrätter till lokaler omfattas av samma bestämmelse i penningtvättslagen som företagsmäklare. Detta skulle innebära att förmedling av hyresrätter till lokaler lyfts in som en sådan tjänst som avses i 1 kap. 2 § första stycket 15 nuvarande penningtvättslag – och som i dag regleras närmare i 1 kap. 3 § andra stycket.

Mot en sådan ordning kan dock framför allt invändas att förmedling av hyresrätter av lokaler är en form av fastighetsförmedling. Det förefaller därför naturligare att inkludera hyresförmedlarna av lokaler i den kategori fastighetsmäklare som omfattas av penningtvättslagen. Den lösningsmodellen ligger också mest i linje med uttalandena i det fjärde penningtvättsdirektivet. I ingressen till direktivet sägs nämligen att fastighetsmäklare i direktivets mening i tillämpliga fall skulle kunna inbegripa hyresförmedlare.39I detta kan sägas ligga en uppmaning till medlemsstaterna att närmare överväga vilka utövare som ska ingå i begreppet fastighetsmäklare.

Utredningen föreslår därför att förmedlare av hyresrätter till lokaler förs in i penningtvättslagen i egenskap av fastighetsmäklare. Detta förutsätter, förutom anpassning av nuvarande penningtvättsreglering, även ändringar av fastighetsmäklarlagen. I fastighetsmäklarlagen bör tas in ett förtydligande om att även den som driver hyresförmedling av lokaler omfattas av penningtvättslagen. Detta görs lämpligen genom att nuvarande 7 § fastighetsmäklarlagen kompletteras med en sådan upplysning. Hyresförmedlarna av lokaler bör också underkastas registreringsskyldighet för att de ska kunna identifieras.

Registreringsskyldigheten för fastighetsmäklare regleras i 56 §§fastighetsmäklarlagen. Registrering kan avse antingen registrering som fastighetsmäklare med fullständig registrering eller registrering för hyresförmedlare. Som tidigare framkommit är förmedling av hyresrätter till lokaler dock undantagna från registreringsskyldigheten. För att en fastighetsmäklare ska registreras krävs att mäk-

39 Direktivets ingress, beaktandesats (8).

laren inte är underårig, försatt i konkurs, inte har näringsförbud eller förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. Vidare krävs att fastighetsmäklaren har försäkring för skadeståndsansvar enligt 25 §40, har tillfredsställande utbildning, har för avsikt att vara yrkesverksam som fastighetsmäklare samt är redbar och i övrigt lämplig som fastighetsmäklare.

Enligt utredningens uppfattning förefaller dessa grundläggande krav i stora delar vara ändamålsenliga att ställa även på hyresförmedlare av lokaler. Syftet med att inkludera aktörerna i penningtvättslagen är att minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Att kräva att denna grupp fastighetsmäklare ska uppfylla vissa grundläggande kriterier, som t.ex. att de inte har näringsförbud är nödvändigt. Detsamma gäller kraven på tillfredsställande utbildning, en avsikt att vara yrkesverksam som fastighetsmäklare och övrig redbarhet och lämplighet. Tvärtom ligger sådana kvalitetskrav i linje med penningtvättsregleringens syfte och de krav som de internationella åtagandena ställer. De bidrar till att minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningens uppfattning är dock att kravet på försäkring för skadestånd inte bör träffa hyresförmedlare till lokaler. Krav på försäkring kan inte motiveras med penningtvättsregleringen som utgångspunkt. Kravet på försäkring har vidare en stark koppling till det allmänna konsumentskyddet.41 Den typ av fastighetsmäklare som nu är ifråga ägnar sig åt hyresförmedling som riktar sig huvudsakligen inte till konsumenter, utan till näringsidkare.

Således anser utredningen att det bör krävas att hyresförmedlare av lokaler omfattas av registreringsskyldighet enligt fastighetsmäklarlagen på samma sätt som registreringspliktiga fastighetsmäklare med undantag för kravet på försäkring.

Även när det gäller omfattningen av utbildningskraven bör det ställas lägre krav än vad som gäller för t.ex. fastighetsmäklare med fullständig registrering. Exempelvis skulle det föra för långt att kräva utbildning från universitet och högskola, något som enligt 15 § fastighetsmäklarförordningen förutsätts för fastighetsmäklare med fullständig registrering. Det ligger närmare till hands att kravet på tillfredsställande utbildning för förmedlare av hyresrätter till lokaler

406 § fastighetsmäklarlagen (2011:666). 41 Jfr t.ex. uttalandena i proposition 2002/03:71, Registrering av hyresförmedlare, s. 19.

utformas på liknande sätt som det som i dagsläget ställs på hyresförmedlare till bostäder. Dessa ska enligt 15 § ha genomgått handledd praktik hos en registrerad hyresförmedlare för att få bli registrerade. Ur utbildningshänseende förefaller det vara mest ändamålsenligt att jämställa hyresförmedlare till lokaler med övriga hyresförmedlare. Utredningen föreslår följaktligen en ändring av fastighetsmäklarförordningen av denna innebörd.

Den nu föreslagna lösningen innebär att hyresförmedlarna till lokaler ställs under tillsyn av Fastighetsmäklarinspektionen. Fastighetsmäklarinspektionen torde ha de bästa förutsättningarna att övervaka att dessa typer av verksamheter följer penningtvättsregleringen. Frågor gällande tillsyn belyses även i avsnitt 17.4.6.

Slutligen bör klargöras att utredningens uppfattning är att den typ av hyresförmedling, som enbart avser bostäder, fortfarande ska hållas utanför penningtvättslagen. Sådan verksamhet har visserligen också kunnat förknippas med brottsliga företeelser. Detta inte minst i storstadslänen där det finns en svart marknad som tar sikte på försäljning av hyreskontrakt till bostäder. Utredningens uppfattning är dock att man inte skulle komma till rätta med den typen av brottslighet genom att göra hyresförmedlarna till verksamhetsutövare. Det rör sig då om verksamhetsformer som i sig är illegala42, medan penningtvättslagen syftar till att reglera de verksamheter som särskilt kan utnyttjas av andra för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det bedöms således inte som ändamålsenligt att låta fastighetsmäklare med registrering enbart för hyresförmedling av bostäder omfattas av penningtvättslagen. Därtill kan konstateras att hyresförmedlare till bostäder är registreringsskyldiga enligt fastighetsmäklarlagen och således underkastade de krav som detta innebär. Verksamheten som sådan står därmed också under tillsyn. Den legala förmedlingen av hyresrätter till bostäder är också begränsad på det sättet att ersättning för förmedlingen utgår enligt en särskild taxa som fastställs av Kammarkollegiet.

42 Se förbud i 12 kap. 65 § jordabalken mot särskild ersättning för upplåtelse av bostadslägenhet och begränsning av möjligheterna till ersättning för förmedling av bostadslägenhet i 65 a §.

10.4.3. Pantbanksverksamhet

Utredningens förslag: Penningtvättslagen bör utvidgas till att

omfatta all verksamhet som bedrivs inom en pantbank enligt pantbankslagen.

De nuvarande bestämmelserna i penningtvättslagen, som tar sikte på kontanthandel med varor över viss beloppsgräns, innebär att en del pantbanker i vissa avseenden omfattas av regelverket. Det rör sig mer specifikt om de pantbanker som säljer inte återropade panter mot kontant betalning som uppgår till minst 15 000 euro. Att kontanthandlarna fortsättningsvis ska identifieras utifrån både betalt och mottaget belopp medför att penningtvättsregleringens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta de flesta pantbanker och en stor del av deras verksamhet. Även förslaget att sänka tröskelvärdet för kontanthandlare till 5 000 euro får effekter för pantbankerna. Enligt utredningens bedömning är det härutöver angeläget att kundkontroll, utöver den som redan följer av 14 § pantbankslagen (1995:1000), kan utföras också när det gäller pantbankernas kärnverksamhet dvs. kreditgivning med därtill förenat mottagande av lösöre eller värdepapper samt utbetalning av kreditbelopp. Pantbanksverksamhet bör därför i sin helhet omfattas av lagregleringen. För tydlighets skull samlas all verksamhet som bedrivs i pantbanker i punkten 16 i 1 kap. 2 § i utredningens förslag till ny penningtvättslag. Det innebär att kontanta transaktioner över tröskelbelopp som sker i pantbanker också omfattas och inte som i dag enbart av bestämmelsen som motsvarar den föreslagna punkten 15. Utredningens bedömning är att också s.k. nätauktioner, där försäljning av pantsatt egendom sker över internet omfattas för det fall att den bedrivs i samma företag. Om sådana nätauktioner bedrivs i ett separat företag skilt från pantbanken omfattas inte dessa av pantbankslagen. I detta sammanhang bör det dock uppmärksammas i vilken utsträckning ett sådant förfarande med panterna innebär att pantbanken utnyttjar en tredje part för den försäljning som ska ske med stöd av pantbankslagen. I så fall blir också pantbanken fullt ansvarig för att fullgöra skyldigheterna enligt penningtvättslagen.

Redan när den nu gällande pantbankslagen utreddes föreslogs att pantbanksverksamheten skulle omfattas av penningtvättsregleringen.43Pantbanksutredningens förslag motiverades främst av att pantsättning kan utnyttjas för penningtvätt. Att låta pantbankerna omfattas ansågs också medföra att penningtvättsregleringen skulle få ett likartat genomslag i fråga om all finansieringsverksamhet.

Pantbanksutredningens uttalanden kom visserligen inte att leda till någon lagstiftning. Det ansågs vid den tiden inte finnas tillräckligt tungt vägande skäl.44De omständigheter som Pantbanksutredningen förde fram kan dock långt ifrån sägas ha förlorat sin aktualitet. Samhällets ökade fokusering på att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism måste tvärtom göra att styrkan i argumenten har ökat. Utredningens ståndpunkt i den här delen är alltså inte motiverad enbart pedagogiska skäl.

Tillsynen över pantbanksverksamhet enligt pantbankslagen är i dagsläget uppdelad mellan sju länsstyrelser. Länsstyrelserna i Stockholm, Västra Götaland och Skåne har tillsynen enligt penningtvättsregleringen. Utredningen föreslår följaktligen att Länsstyrelserna i Stockholm, Västra Götaland och Skåne ska anförtros tillsynen enligt penningtvättslagen även i fråga om pantbankernas verksamhet, se vidare avsnitt 17.4.5.

10.4.4. Värdebolagens uppräkningsverksamhet

Utredningens förslag: Penningtvättslagen bör utvidgas till att

omfatta ytterligare delar av värdebolagens verksamhet, närmare bestämt tjänster för insamling, uppräkning, redovisning eller försäljning av kontanter.

Kontanthanteringskedjan består i dagsläget primärt av Riksbanken, BDB Bankernas Depå AB (BDB), företag som tillhandahåller kontantautomater samt de s.k. värdebolagen. Värdebolagen har en särskild roll i kontanthanteringskedjan. Förutom att transportera kontanter till och från banker, tömma och ladda uttagsautomater,

43SOU 1994:61, s. 201 ff. 44 Jfr SOU 1997:36, s. 94 ff.

erbjuder dessa företag också tjänster till handlare. Bankernas tjänster avseende insamling och uppräkning av dagskassor har i princip helt överlåtits till värdebolagen. I Sverige är de dominerande bolagen på marknaden, Loomis Sverige AB (Loomis) och Nokas Värdehantering AB (Nokas). Båda dessa är redan underkastade penningtvättsregleringen när det gäller valutaväxling. Deras s.k. uppräkningsverksamhet faller dock utanför lagens tillämpningsområde och är även i övrigt i det närmaste oreglerad.

Uppräkningsverksamheten består mer specifikt i att Loomis och Nokas hämtar dagskassor hos kunderna, räknar upp dem i en s.k. uppräkningscentral och sätter in behållningen på kundens konto.45Det sistnämnda innebär en elektronisk överföring från värdebolagens uppräkningscentral till kundens konto i en bank. När värdebolagen satt in beloppet på kundens bankkonto kan kontanterna som bolaget hämtat säljas vidare av värdebolaget.

Till uppräkningsverksamheten ska alltså också hänföras den verksamhet som vissa värdebolag bedriver och som innebär att de genom avtal med en viss kund säljer kontanter i svensk valuta. Köparen har dessförinnan möjliggjort sitt förvärv av kontanter genom att värdebolaget, innan transporten av kontanterna ut till kunden sker, via autogiro eller på annat sätt fått en motsvarande överföring från köparens konto i bank. Förfarandet innebär ett köp av kontanter från värdebolaget som använder sig av kontanter från övrig uppräkningsverksamhet eller av kontanter som värdebolaget har köpt från BDB. Köparna kan vara affärer, som bl.a. har behov av växelkassor, och s.k. växlingskontor som behöver kontanter för att tillgodose sina kunders behov.

Att värdebolagens uppräkningsverksamhet i väsentlig utsträckning faller utanför penningtvättslagens tillämpningsområde46framstår, enligt utredningens bedömning, inte som tillfredsställande. Polismyndigheten (dåvarande Rikspolisstyrelsen) kom till samma slutsats i sitt remissvar över det betänkande som avsåg genomförandet av det tredje penningtvättsdirektivet.47 Polismyndigheten konstaterade att en av konsekvenserna av att värdebolagen övertagit uppräknings-

45 En ingående beskrivning över värdebolagens uppräkningsverksamhet ges i SOU 2014:61, s. 92 ff. 46 Angående tillämpning av betaltjänstlagen (2010:751) och vissa andra lagar samt tillämpningen av penningtvättslagen, se SOU 2014:61 s. 103 ff. och s. 111–116. 47 Rikspolisstyrelsens remissyttrande den 26 juli 2007, Dnr: VS-000-2623/07.

verksamheten är att bankerna inte längre har någon insyn i kontantflödet från de företag vars dagskassor insamlas och uppräknas. Det anfördes att nationella och internationella erfarenheter visar att legala näringsverksamheter används för att föra in och tvätta kontanter som är vinning från brottslig verksamhet. Polismyndigheten framhöll särskilt att det förekommer att pengarna sedan samlas in och räknas upp av företag som tillhandhåller uppräkningsverksamhet.

Mot att låta uppräkningsverksamheten omfattas av penningtvättsregleringen kan invändas att värdebolagen egentligen bara fungerar som mellanhänder – att de enbart utför tjänster för bankernas och växlingskontorens räkning. Argumentet för en sådan ståndpunkt är alltså att det är bankerna och växlingskontoren som själva är underkastade penningtvättslagens regler och har den egentliga kontrollen över kunderna och kontanterna. I den proposition genom vilken det tredje penningtvättsdirektivet genomfördes ansågs en viktig fråga vara just i vilken mån bankerna, som har många berörda företag som kunder, har möjlighet att kontrollera insättningar från uppräkningscentraler.48 Där konstaterades att den frågan krävde en djupare analys innan något förslag kunde läggas. Liknande frågeställningar har för övrigt varit föremål för diskussion i Danmark. I Danmark omfattas värdebolagens verksamhet av penningtvättslagstiftningen sedan 2012. Värdebolagen har dock fört förhandlingar om att få undantas regleringen med hänvisning till att behovet av att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism kan anses vara tillgodosett genom att bankerna, som hanterar kontanterna, omfattas av regelverket.

Att flera kontroller sker av samma kunder och transaktioner – och att verksamhetsutövare i viss mån kontrollerar varandra – behöver dock inte vara något negativt (dubbla kontroller kan dessutom inte sällan undvikas, se t.ex. avsnitt 12.10 om utförande av utomstående tredje part). Enligt utredningens uppfattning bygger ett fullödigt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism framför allt på att misstänkta oegentligheter kan fångas upp så tidigt som möjligt. Sett ur det perspektivet är värdebolagen många gånger de första aktörerna som kommer i direktkontakt med kunden när de hämtar och lämnar pengar och genomför transaktionerna till och från kundkontona. Det torde i sin tur innebär att värdebolagen många gånger

48Prop. 2008/09:70, s. 65.

har störst möjligheter att göra iakttagelser och upptäcka misstänkta beteenden. När kontanter levereras till ett växlingskontor är växlingskontoret – och inte den som slutligen önskar att viss transaktion ska genomföras – att betrakta som kund till värdebolaget. Användning av stora belopp i form av kontanter innebär generellt sett att det finns en hög risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Den nuvarande regleringen lämnar i det avseenden luckor; bankerna och i viss mån växlingskontorens kontroller av transaktionerna sker först i ett senare skede. Därmed inte sagt att bankernas och växlingskontorens kontroller inte skulle vara av stort värde. I detta senare skede är emellertid transaktionerna i realiteten ofta redan genomförda, vilket måste sägas väsentligt minska möjligheterna att effektivt bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism.

Utredningen föreslår därför att värdebolagen förs till kretsen av verksamhetsutövare till den del verksamheten avser tjänster för insamling, uppräkning, redovisning eller försäljning av kontanter. Detta genom en ändring av lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet (se närmare avsnitt 17.4.4). Med värdebolag avses företag som bedriver verksamhet med tillstånd enligt lagen (1974:191) om bevakningsföretag. Beroende på hur verksamheten bedrivs kan värdebolaget vara skyldig att tillämpa penningtvättslagen också baserat på att t.ex. betaltjänstlagen är tillämplig.

Det kan slutligen konstateras att Kontanthanteringsutredningen, i sitt betänkande Svensk kontanthantering49 från augusti 2014, har lämnat ett förslag till en ny lag som avser reglera värdebolagens uppräkningsverksamhet i stort. Kontanthanteringsutredningens lagförslag tar sikte på de just de tjänster som utredningen anser att bör inkluderas i penningtvättsregleringen. Utredningen har dock erfarit att kontanthanteringens förslag ännu inte lett till några lagstiftningsåtgärder.

Frågor om tillsyn över värdebolagens uppräkningsverksamhet behandlas i avsnitt 17.4.4.

49SOU 2014:61.

10.4.5. Insamlingsverksamhet

Utredningens bedömning och förslag: Insamlingsverksamhet

kan i vissa fall antas vara förenad med hög risk för finansiering av terrorism. Att låta penningtvättslagen omfatta dessa verksamheter fullt ut bedöms i nuläget dock inte som ändamålsenligt. I stället föreslår utredningen att det införs en skyldighet för stiftelser, ideella föreningar och andra som samlar in pengar för ett allmännyttigt ändamål, eller under de senaste fem åren har ägnat sig åt sådan verksamhet, att på begäran lämna uppgifter till Polismyndigheten (Finanspolisen). Vidare föreslår utredningen att kravet på information om och registrering av verkliga huvudmän ska omfatta vissa av dem som ägnar sig åt insamlingsverksamhet.

I den nationella strategin mot penningtvätt och finansiering av terrorism som regeringen utarbetade under 2014 lyftes insamlingsverksamhet fram som ett särskilt fokusområde.50 En av de främsta anledningarna till detta var att sådan verksamhet bedömdes vara förenad med hög risk för finansiering av terrorism i den nationella riskbedömning på området som föregick utarbetandet av strategin.

Insamlingsverksamhet bedrivs i dagsläget främst av stiftelser51och ideella föreningar. Stiftelser står under länsstyrelsernas tillsyn enligt stiftelselagen (1994:1220). Även andra stiftelser än insamlingsstiftelser kan ägna sig åt insamlingsverksamhet. Det innebär att det i praktiken är fler stiftelser än de som uppfyller kriterierna för insamlingsstiftelser som i realiteten bedriver sådan verksamhet. Ordinära stiftelser som samlar in pengar kan t.ex. vara konstruerade så att de inte ska omfattas av tillsyn eller ha en sådan ändamålsbestämning som gör att stiftelselagens regler om registrering och tillsyn inte är tillämpliga. Ideella föreningar som samlar in pengar är endast bokföringsskyldiga om de bedriver näringsverksamhet. Stiftelser och ideella föreningar är dock inte de enda som ägnar sig åt insamling. Det förekommer även att registrerade trossamfund, ekonomiska föreningar, aktiebolag ägda av ideella föreningar och stiftel-

50 Regeringens skrivelse 2013/14:245, En nationell strategi för en effektiv regim för bekämpning

av penningtvätt och av finansiering av terrorism, s. 38 f.

51 Angående insamlingsstiftelser, se 11 kap. 1 § stiftelselagen (1994:1220).

ser samt aktiebolag med särskild vinstutdelning bedriver insamling eller delar ut medel för olika allmännyttiga ändamål.

Enligt den nationella riskbedömningen finns det tre olika varianter av problemet med finansiering av terrorism kopplad till insamlingsverksamhet i Sverige.52 Den första varianten innebär att både givarna och insamlarna förstår och medvetet donerar pengar till att stödja terrorism. Den andra varianten innebär att insamlaren avser att stödja terrorism men missleder givarna genom att uppge ett falskt syfte för insamlingen (här förstår givaren inte att medlen går till att stödja terrorism). Den tredje varianten innebär att mottagare i utlandet (av insamlade medel i Sverige) avser att stödja terrorism men missleder insamlarna i Sverige (här förstår varken givare eller insamlare att medlen går till att stödja terrorism).

Finansiering av terrorism genom denna typ av organisationer ägnas också särskild uppmärksamhet i Fatfs rekommendationer. Enligt rekommendation nr 8 ska länderna se över sin lagstiftning när det gäller den ideella sektorn. Fatf pekar ut organisationerna som särskilt sårbara eftersom de åtnjuter allmänhetens tillit, ofta är kontantintensiva och verkar gränsöverskridande. Verksamheterna är därutöver ofta omgivna av en begränsad tillsyn eller kontroll i form av registrering, registerhållning eller rapportering. Rekommendation nr 8 föreskriver att länderna ska vidta åtgärder för att minska riskerna för att organisationerna utnyttjas för finansiering av terrorism.

I den senaste Fatf-utvärderingen konstaterades att det fanns ett antal brister i fråga om hur Sverige uppfyller kraven som följer av rekommendationen om den ideella sektorn. Flera av dessa brister kopplades till okunskap om dessa insamlingsverksamheter. Det konstaterades vidare att Finanspolisen bl.a. inte fick tillräcklig information från andra myndigheter och organ om vilka aktörer som bedriver insamlingsverksamhet. Vidare lyftes fram att tillsynen över dessa verksamheter är bristfällig.

En åtgärd som skulle kunna vara aktuell för att råda bot på detta är att göra dem som bedriver insamlingsverksamhet till verksamhetsutövare i penningtvättslagens mening. Detta skulle göra det omöjligt att verka anonymt genom organisationerna. Vidare skulle aktörerna ställas under tillsyn – något som i sig torde minska riskerna för

52 Finansiering av terrorism – En nationell riskbedömning, 2014-03-28, dnr: FI2012/445, s. 36 ff.

oegentligheter. Utredningen ifrågasätter dock om detta skulle vara den i nuläget mest effektiva lösningen. Det som bör åstadkommas är, åtminstone i ett första skede, att identifiera och skapa större insyn i verksamheterna. Att direkt gå så långt som att låta aktörerna omfattas av penningtvättslagen kan då förefalla mindre ändamålsenligt. En sådan ordning kan därtill få oförutsedda konsekvenser. Det är inte t.ex. otänkbart att vissa insamlingsstiftelser och föreningar m.m. som verkar till förmån för välgörande ändamål skulle få svårare att bedriva sina verksamheter.

Utredningens förslag i fråga om denna typ av organisationer går alltså inte ut på att göra dem till verksamhetsutövare. Däremot anser utredningen att det finns skäl att låta vissa insamlingsverksamheter omfattas av det centrala register över verkliga huvudmän som behandlas närmare i kapitel 22. På så sätt skapas såväl en registreringsskyldighet som en insyn i organisationernas ägarförhållanden. Likaså föreslår utredningen att vissa stiftelser, ideella föreningar och andra, som bedriver insamlingsverksamhet ska omfattas av den skyldighet att svara på frågor till Polismyndigheten som framgår 3 kap. 1 § fjärde stycket i den nu gällande penningtvättslagen (se även avsnitt 13.3). Förslaget innebär att den som samlar in pengar för ett allmännyttigt ändamål eller under de senaste fem åren har ägnat sig åt sådan verksamhet på begäran ska lämna uppgifter till Polismyndigheten (Finanspolisen). Skyldigheten ska ligga både på den som sköter insamlingen och den som bestämt ändamålet. Det torde i de allra flesta fall röra sig om stiftelser och ideella föreningar men kan också vara andra typer av verksamheter. I stiftelser är det olika personer som sköter insamlingen (den som har hand om förvaltningen, en styrelse eller en juridisk person) och bestämmer ändamålet (stiftaren). I vissa fall kan det finnas utrymme för förvaltare eller styrelse att inom ramen för stiftelseförordnandet ge närmare instruktioner om hur ändamålet ska tolkas eller avgränsas. Uppgiftsskyldigheten avser alla uppgifter som behövs för en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism och uppgifterna ska lämnas utan dröjsmål.

10.4.6. Virtuella valutor

Utredningens bedömning: Det finns anledning att anta att

virtuella valutor kan utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Enligt utredningens bedömning bör därför en särskild reglering av de virtuella valutorna övervägas. Sådana överväganden kräver dock en långt mer ingående analys än vad som omfattas av utredningens uppdrag. Förutom att bedöma riskerna måste verksamheterna som sådana kartläggas. En analys av dessa verksamheter kräver också att fördelarna med de virtuella valutornas användningsområden undersöks närmare. Först när dessa övergripande ställningstaganden har gjorts är det möjligt att utforma effektiva lösningar för att motverka riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Ett relativt nytt, globalt fenomen är de s.k. virtuella valutorna, som ibland också kallas för kryptovalutor eller digitala valutor. Det brukar talas om tre olika typer av system för virtuella valutor53: Slutna virtuella valutasystem, enkelriktade virtuella valutasystem och dubbelriktade virtuella valutasystem. Det är främst de dubbelriktade virtuella valutasystemen som utredningen åsyftar i denna del. Dessa karakteriseras av att den virtuella valutan både kan växlas in och växlas tillbaka mot någon sedvanlig valuta, något som inte är fallet när det gäller slutna virtuella valutor eller enkelriktade sådana. En dubbelriktad virtuell valutor är inte i formell mening en valuta men fungerar i praktiken som en form av betalningsmedel, en sorts digitala pengar, som används för att överföra kapital via internet. Den mest kända virtuella valutan är bitcoin. Ett annat exempel på en virtuell valuta är litecoin. Den virtuella valutans användning grundas på avtal inom den grupp som använder valutan. De köp och säljs på olika handelsplattformer på internet. Någon formell valutakurs finns det inte utan priset bestäms efter utbud och efterfrågan.

De virtuella valutorna har inte någon formell utgivare och är i det avseendet inte heller reglerade. Utgivning av virtuella valutor bör dock skiljas från att tillhandahålla betaltjänster i en virtuell valuta. De utgivare av virtuella valutor som tillhandahåller någon form av

53 Se bl.a. Segenhof Björn, Har virtuella valutor påverkat marknaden för betalningar?, Ekonomiska kommentarer, nr 2 (2014).

betaltjänster omfattas i denna egenskap av betaltjänstlagen. Reglerade genom lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet är även de verksamheter som tillhandahåller valutaväxling (se även avsnitt 17.4.4). De svenska företag som erbjuder inväxling av t.ex. bitcoin är således reglerade.

I anslutning till framväxten av virtuella valutor har flera risker för penningtvätt och finansiering av terrorism uppmärksammats. Virtuella valutor anses överlag ha egenskaper som kan utnyttjas i brottsliga syften. Fatf utkom i juni 2014 med sin första rapport i ämnet: ”Virtual Currencies, Key Definitions and Potential AML/CFT Risks”. Rapporten ska ses som ett första led i att möjliggöra för länder och verksamhetsutövare att närmare utvärdera riskerna med denna form av valutor. I rapporten belyses flera risker. Det främsta exemplet är att virtuella valutor kan växlas mot ”riktiga pengar” anonymt, över internet och utan närmare kontroller. Bitcoin kräver t.ex. inte att de som köper eller säljer valutan identifierar sig. Ett annat exempel som lyfts fram som en risk är att det saknas myndigheter som kontrollerar verksamheten. Detta bidrar till att det blir än svårare att upptäcka och utreda brott och spåra misstänkta transaktioner.

Således finns det all anledning att i framtiden överväga att låta verksamheterna bakom de virtuella valutorna omfattas av penningtvättsregleringen. Detta kräver dock en långt mer ingående analys än vad som omfattas av utredningens uppdrag. Förutom att bedöma riskerna måste verksamheterna som sådana kartläggas. En analys av dessa verksamheter kräver också att fördelarna med de virtuella valutornas användningsområden undersöks närmare. I en artikel av Björn Segehof från 201454 konstateras t.ex. att den virtuella valutan i grunden tillför något positivt eftersom den bl.a. kan göra gränsöverskridande betalningar enklare, snabbare och billigare. Sådana fördelar måste vägas mot riskerna. Först när dessa övergripande ställningstaganden har gjorts är det möjligt att utforma effektiva lösningar för att motverka riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism.

54 Ibid.

10.5. Bör den möjlighet att besluta om undantag som artikel 2.3 erbjuder utnyttjas?

Utredningens bedömning: De möjligheter till undantag som

artikel 2.3 i direktivet erbjuder bör inte genomföras i den nya penningtvättslagen.

Ett uttryckligt stöd för att bevilja undantag från de nationella penningtvättsregleringarna finns i det fjärde penningtvättsdirektivets artikel 2.3. Enligt artikeln får medlemsstaterna besluta att den nationella penningtvättslagstiftningen inte behöver tillämpas på finansiell verksamhet som bedrivs tillfälligt eller i mycket begränsad omfattning – förutsatt att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är mycket liten. För att undantag ska kunna beviljas måste den finansiella verksamheten, mer specifikt, vara begränsad både i absoluta termer och sett till antalet transaktioner. Den finansiella verksamheten får inte heller vara huvudverksamhet. Det ska i stället röra sig om en biverksamhet som har direkt samband med den huvudsakliga verksamheten. Den finansiella verksamheten får vidare erbjudas endast till huvudverksamhetens kunder. För att avgöra om kriterierna för att besluta om undantag är uppfyllda bör medlemsstaterna fastställa olika tröskelvärden som bl.a. ska bero på typen av verksamhet. Undantag kan beviljas för de flesta verksamhetsutövare, dock inte för revisorer, externa revisorer och skatterådgivare, notarier och andra oberoende jurister, tjänsteleverantörer till truster och fastighetsmäklare.

En bestämmelse som delvis motsvarar artikel 2.3 i det nya direktivet fanns även intagen i det tredje penningtvättsdirektivet. I det tidigare direktivet var möjligheterna att bevilja undantag begränsade till att avse kreditinstitut och finansiella institut. De var alltså enbart dessa som kunde beviljas undantag. I tillämpningsföreskrifterna till det direktivet angavs som exempel på när undantag skulle kunna komma ifråga det fallet när ett hotell erbjuder valutaväxling i liten omfattning och enbart till sina gäster. Valutaväxlingen skulle då kunna anses vara en sådan typ av begränsad finansiell biverksamhet som inte behöver omfattas av penningtvättsregleringen.

Enkelt uttryckt erbjuder alltså penningtvättsdirektivet en möjlighet att bevilja undantag i fråga om vissa finansiella verksamheter

(biverksamheter) för alla verksamheter. En nyckelfråga är därför vad som avses med finansiell verksamhet, dvs. vilka typer av verksamheter är det möjligt att undanta?

Visserligen tycks termen har givits en relativt vid betydelse i penningtvättsdirektivet. I den engelska språkversionen används begreppet ”financial activity”. Motsvarande begrepp används i den franska versionen. Det är emellertid svårt att göra någon annan tolkning av begreppet ”financial activity” som alltså översatts med ”finansiell verksamhet” än att det avser mera renodlade finansiella tjänster, som t.ex. valutaväxling, lämnandet och förmedlandet av kredit, medverka till finansiering, tillhandahålla betalningsmedel, förvara värdepapper och dylikt.55 I den nuvarande penningtvättslagen finns inte någon möjlighet att besluta om undantag för finansiell verksamhet som bedrivs tillfälligt eller i mycket begränsad omfattning. Den möjlighet som det tredje penningtvättsdirektivet erbjöd genomfördes alltså inte i penningtvättslagen. Frågan är således om det nu finns anledning att föra in en möjlighet att undanta denna typ av finansiella verksamheter i penningtvättslagen. Det kan här konstateras att de möjligheter som artikel 2.3 erbjuder är relativt begränsade. Det måste, som framkommit, stå klart att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är ”mycket liten”. Det är svårt att säga att någon finansiell verksamhet är förknippad med mycket liten risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Valutaväxling förknippas t.ex. generellt med hög risk för penningtvätt och finansiering av terrorism (se mer om detta i avsnitt 17.4.4). Valutaväxling som bedrivs i liten omfattning – som en biverksamhet – torde dock kunna bli aktuell för undantag. Sådan verksamhet undantas dock redan i dagsläget från penningtvättslagens tillämpningsområde genom lagen (1996:1006) om anmälningsplikt för viss finansiell verksamhet (anmälningslagen). Lagen ger vid handen att enbart en fysisk eller juridisk person som ägnar sig åt valutaväxling ”i väsentlig omfattning” omfattas av penningtvättslagen. I tidigare förarbeten till den lagen uttalas att de företag som kan sägas driva valuta växling i väsentlig omfattning i första hand är de som driver sådan verksamhet som huvudsaklig verksamhet.56 Företag som be-

55 Jfr 1 § punkterna 1–2 i lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet. 56Prop. 1995/95:216, avsnitt 6.3.

driver valutaväxling som biverksamhet kan visserligen också omfattas av anmälningslagen och alltså anses bedriva valutaväxling i väsentlig omfattning. Vid den bedömningen bör dock bl.a. syftet med valutaväxlingen vägas in.

Utredningen anser att de begränsningar av penningtvättslagens tillämpningsområde som anmälningslagen medför är tillräckliga. Utredningen har inte funnit bärande skäl eller ens behov av en särreglering som möjliggör undantag för finansiell verksamhet i penningtvättslagen. En sådan särreglering skulle tvärtom kunna innebära avgränsningssvårigheter och bli svårtillämpad. Utredningen har således stannat för att artikel 2.3 i direktivet inte ska genomföras i penningtvättslagen.

Det kan avslutningsvis noteras att utredningen, i avsnitt 17.4.4, behandlar vissa förslag till förändringar av anmälningslagen Förslaget omfattar dock inte några förändringar av lagens tillämpningsområde i detta avseende. Lagen ska således, även i fortsättningen, enbart omfatta valutaväxling i väsentlig omfattning.

11. Verksamhetsutövarens skyldigheter – riskbedömning, interna rutiner m.m.

11.1. Inledning

Utmärkande för Fatfs och EU:s system mot penningtvätt och finansiering av terrorism är det ansvar som axlas av verksamhetsutövarna. Det förebyggande arbetet med att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism utgår i mångt och mycket från dessa aktörer. Att så är fallet har bedömts vara en nödvändighet och är en av de största fördelarna i ett effektivt system. Samtidigt kan något annat inte hävdas än att kraven på de enskilda aktörerna är höga.

Såväl Fatfs rekommendationer som penningtvättsdirektivet bygger på att verksamhetsutövarna vidtar flera obligatoriska åtgärder för att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism. De obligatoriska reglerna kan sägas utgöra stommen för verksamhetsutövarens arbete. Det riskbaserade förhållningssättet – som är utgångspunkten i allt arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism – kräver att verksamhetsutövaren anpassar åtgärder och insatser efter riskerna. Verksamhetsutövaren bär således det slutliga ansvaret för att omfattningen av åtgärderna är tillräckliga för att upprätthålla ett effektivt system – och således för att skydda den egna verksamheten från att utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

I detta och flera av de efterföljande kapitlen går utredningen igenom verksamhetsutövarens olika uppgifter och redogör för sina överväganden och förslag i dessa delar. Förslagen är delvis en följd av kraven i det fjärde penningtvättsdirektivet, men bygger också på andra aspekter som utredningen fäst särskilt avseende vid.

Detta kapitel omfattar de delar av regleringen som föreslås ingå i 2 kap. (”Riskbaserat förhållningssätt”) i utredningens förslag till ny penningtvättslag.

11.2. Det riskbaserade förhållningssättet som en allmän utgångspunkt för verksamhetsutövarens arbete

11.2.1. Allmänt om innebörden av ett riskbaserat förhållningssätt

Det riskbaserade förhållningssättet kan bäst beskrivas som en metod eller ett sätt att hantera riskerna för att ett system, t.ex. en verksamhet, utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. För verksamhetsutövarens del innebär detta att omfattningen av åtgärder, förfaranden, kontroller m.m. fortlöpande ska anpassas efter riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Således ska flest åtgärder sättas in där riskerna är som störst. Där riskerna är mindre räcker det med färre och mindre omfattande åtgärder. Följaktligen är det riskbaserade förhållningssättet också ett sätt att styra resurserna i verksamheten till de viktigaste områdena när det gäller arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Det riskbaserade förhållningssättet, som också beskrivs som en ”holistisk riskbaserad metod” bygger till en början på att verksamhetsutövaren har tillräcklig beredskap i arbetet. Det riskbaserade förhållningssättet utgår därför från en kartläggning och bedömning av riskerna för att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism (riskbedömningen). Med riskbedömningen som bas ska verksamhetsutövaren utveckla riskbaserade kontroller och förfaranden (riskbaserade rutiner) som ska syfta till att motverka riskerna i verksamheten.

Riskbedömningen och de riskbaserade rutinerna är utgångspunkten för verksamhetsutövarens mer konkreta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, såsom själva genomförandet av kundkontrollerna, granskningen av transaktionerna och rapporteringen av misstänkta transaktioner. Erfarenheter från kundkontroller, granskning och rapportering ska sedan användas för att uppdatera riskbedömningen och de riskbaserade rutinerna. I sin

riskbedömning ska verksamhetsutövare också beakta extern information från myndigheter och andra organ.

Samtliga led i verksamhetsutövarens arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism är avhängiga av varandra och knyts samman av det riskbaserade förhållningssättet. För att uppfylla de krav som ställs på granskning och rapportering av transaktioner måste t.ex. verksamhetsutövaren ha vidtagit åtgärder för kundkännedom som är proportionerliga till de risker som verksamheten, kundrelationerna och transaktionerna kan inrymma. Riskanpassade och proportionerliga kundkännedoms- och granskningsåtgärder förutsätter uppdaterade riskbedömningar och riskbaserade rutiner osv.

11.2.2. Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet

Principen om ett riskbaserat förhållningssätt som utgångspunkt för arbetet med att förebygga och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism är inte ny. Men, detta förhållningssätt betonas tydligare än tidigare i Fatfs reviderade rekommendationer och i det fjärde penningtvättsdirektivet. Det riskbaserade förhållningssättet kan sägas successivt ha fått en alltmer framflyttad position.

I Fatfs reviderade rekommendationer behandlas det riskbaserade förhållningssättet redan i rekommendation 1. Det lyfts fram som den allmänna och centrala utgångspunkten i ett effektivt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism och som den primära metoden för att fördela resurser i arbetet.

Även det fjärde penningtvättsdirektivet genomsyras, i än högre grad än tidigare direktiv, av principen om ett riskbaserat förhållningssätt. Att detta förhållningssätt utgör en allmän utgångspunkt framgår till en början av ingressen. I ingressen till direktivet konstateras att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism är olika från fall till fall.1Därför bör ”en holistisk riskbaserad metod användas” som ett medel för att effektivt kunna hantera de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som unionen och dess aktörer står inför. I flera artiklar, inte minst i dem som tar sikte på verksamhetsutövarens arbete, återkommer sedan skrivningar

1 Se direktivets ingress beaktandesats (22).

av innebörd att de åtgärder en verksamhetsutövare åläggs att utföra ska vara riskbaserade. Kravet på tillämpningen av ett riskbaserat förhållningssätt slår framför allt igenom i artikel 8, som bl.a. behandlar verksamhetsutövarens riskbedömning och de riskbaserade rutinerna. Ett annat exempel är artikel 13, som reglerar åtgärder för kundkännedom. I artikeln anges att verksamhetsutövaren ska åläggas att vidta varje angiven åtgärd för att uppnå kundkännedom, men att verksamhetsutövaren själv får avgöra sådana åtgärders omfattning utifrån en riskkänslighetsanalys.

11.2.3. Gällande rätt

Redan i den gällande penningtvättslagen lyser kravet på tillämpningen av ett riskbaserat förhållningssätt igenom på flera olika ställen. Det finns ett allmänt krav på verksamhetsutövare att vidta åtgärder för kundkännedom som är anpassade efter riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Kravet regleras i 2 kap. 1 § penningtvättslagen. Av 5 kap. 1 § följer att verksamhetsutövarna ska kartlägga och bedöma riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i verksamheten och ha riskbaserade rutiner.

Krav på tillämpning av det riskbaserade förhållningssättet finns också i myndighetsföreskrifter. I Finansinspektionens föreskrifter uttalas t.ex. att verksamhetsutövaren ska vidta åtgärder som är anpassade efter risken för att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta omfattar genomförandet av en riskbedömning, utarbetandet av interna rutiner och att fortlöpande se över och uppdatera riskbedömningen och rutinerna. Liknande bestämmelser finns i övriga myndighetsföreskrifter. Även Advokatsamfundets vägledningsdokument behandlar tillämpningen av det riskbaserade förhållningssättet.

11.2.4. Utredningen

Utredningens förslag: Det riskbaserade förhållningssättet får

en större betoning i den nya penningtvättslagen. Ett kapitel som benämns ”Riskbaserat förhållningssätt” införs. Detta kapitel inleds med två portalparagrafer där innebörden av förhållningssättet förklaras närmare.

Riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism ser olika ut från verksamhet till verksamhet. Vilka riskerna är beror på typen av verksamhet, vilka kunder verksamheten har, vilka tjänster och produkter som erbjuds, på vilken marknad verksamheten är etablerad m.m. Det krävs följaktligen olika åtgärder för att hantera riskerna på ett effektivt sätt.

Således går det inte att genom lag eller annan författning exakt ange vilka åtgärder som kan anses vara tillräckliga. Detta är inte heller meningen. För att ett riskbaserat förhållningssätt ska fungera måste verksamhetsutövaren skapa sitt eget system, anpassat till förutsättningarna. De obligatoriska reglerna fungerar som den grundläggande stommen.

En verksamhetsutövare måste emellertid förstå innebörden av det riskbaserade förhållningssättet för att kunna tillämpa penningtvättsregleringen. Samtliga led i verksamhetsutövarens arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism hänger ihop med – och knyts samman av – det riskbaserade förhållningssättet. Riskbedömningen och de riskbaserade rutinerna är t.ex. nödvändiga för att verksamhetsutövaren ska kunna vidta proportionerliga åtgärder för att uppnå kundkännedom. Detta innebär i sin tur att åtgärderna för kundkännedom fortlöpande måste anpassas efter kundens riskprofil, dvs. de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som kan förknippas med den enskilda kunden och de metoder och mönster som förekommer i kundrelationen. Verksamhetsutövaren kan inte heller uppfylla kraven rörande granskning och rapportering om inte riskanpassade åtgärder för kundkännedom har vidtagits. Riskbedömningen och de riskbaserade rutinerna kan inte hållas uppdaterade om verksamhetsutövaren inte fortlöpande beaktar erfarenheter från kundkännedomsprocessen, granskningen, rapporteringen och annan relevant information.

Den övergripande innebörden av att tillämpa ett riskbaserat förhållningssätt är inte alldeles tydlig i gällande rätt. Detta kan få till följd att en verksamhetsutövare tillämpar lagens bestämmelser sedda för sig – något som inte är förenligt med kraven enligt de internationella åtagandena. Enligt utredningens bedömning finns det således behov av att beskriva metoden något mera utförligt i den nya penningtvättslagen. Det finns anledning att förtydliga och betona det riskbaserade förhållningssättets ytterligare.

Det riskbaserade förhållningssättet bygger på att verksamhetsutövaren känner till och förstår riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i verksamheten. Det finns anledning att klargöra att det riskbaserade förhållningssättet därför utgår från en riskbedömning. Med riskbedömningen som utgångspunkt ska verksamhetsutövaren utforma rutiner och vidta de andra åtgärder som penningtvättslagen kräver.

Det riskbaserade förhållningssättet kräver vidare att rutiner och övriga åtgärder fortlöpande anpassas efter förändrade och nya risker för penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta förutsätter att riskbedömningen fortlöpande ses över och uppdateras.

11.3. Verksamhetsutövarens riskbedömning

11.3.1. Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet

Av Fatfs rekommendation nr 1 följer att riskbedömningar, som ett grundläggande led i tillämpningen av det riskbaserade förhållningssättet, ska genomföras både nationellt och på verksamhetsutövarnivå. Tolkningsnoten till denna rekommendation preciserar de krav medlemsländerna ska ställa på en verksamhetsutövares riskbedömning. Där framgår att verksamhetsutövare ska vidta lämpliga åtgärder för att identifiera, bedöma och förstå riskerna. Riskbedömningen ska dokumenteras och hållas uppdaterad.

Fatfs krav på genomförandet av riskbedömningar motsvaras av artiklarna 6–8 i det fjärde penningtvättsdirektivet. Verksamhetsutövarens riskbedömning behandlas i artikel 8.1–2. Enligt bestämmelserna ska omfattningen av verksamhetsutövarnas riskbedömning anpassas efter karaktären på verksamheten och verksamhetens storlek. Den ska utgå ifrån vilka typer av kunder, produkter, tjänster,

transaktioner och distributionskanaler som finns i verksamheten. Vid gränsöverskridande verksamheter ska också en riskbedömning göras av de länder och geografiska verksamhetsområden som berörs.

Riskbedömningarna ska dokumenteras, uppdateras och göras tillgängliga för behöriga myndigheter och, i förekommande fall, självreglerande organ. Enligt direktivet kan dock behöriga myndigheter i vissa fall meddela undantag från kravet på enskilda dokumenterade riskbedömningar. Sådana undantag får bara beslutas när de specifika risker som är förenade med sektorn är uppenbara och väl kända.

11.3.2. Gällande rätt

Penningtvättslagen omfattar sedan den 1 augusti 2015 krav på att verksamhetsutövarna genomför övergripande riskbedömningar som bas för de åtgärder som sedan görs inom ramen för specifika kundrelationer och transaktioner. Av 5 kap. 1 § första stycket penningtvättslagen följer mer specifikt att verksamhetsutövare ska kartlägga och bedöma riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i verksamheten, samt att riskbedömningen ska dokumenteras och hållas uppdaterad.

I propositionen uttalas att omfattningen av riskbedömningen bör anpassas efter karaktären på verksamheten och verksamhetens storlek.2Vidare anges att riskbedömningen lämpligen bör utgå från den typ av kunder, produkter, tjänster och distributionskanaler som finns i verksamheten. Vid gränsöverskridande verksamhet bör även en riskbedömning göras av de länder som berörs. Därtill bör de risker som har framkommit vid den nationella riskbedömningen och som påverkar den enskilda verksamheten beaktas. Ett stort ansvar åligger därmed den enskilde verksamhetsutövaren att förstå riskerna i sin verksamhet. De åtgärder som vidtas för att kartlägga och bedöma riskerna skiljer sig ofrånkomligen åt mellan olika branscher och i vissa fall även inom en viss bransch.

Lagstiftaren har valt att lägga den närmare regleringen av riskbedömningarnas utförande och innehåll till förordning eller myndighetsföreskrifter. Som skäl till detta anges att regleringen kring

2Prop. 2014/15:80, s. 48.

hur kartläggningen och bedömningen av riskerna bör göras bör ske på viss detaljnivå.3 Detta gäller även frågor om hur riskbedömningen ska dokumenteras och hållas uppdaterad. I penningtvättslagen har därför införts en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om kartläggningen och riskbedömningen. Flera av tillsynsmyndigheternas föreskrifter innehöll dock bestämmelser om riskbedömningar redan innan lagändringarna. Även Advokatsamfundets vägledningsdokument berör sedan tidigare kravet på riskbedömningar.

11.3.3. Utredningen

Utredningens förslag: Riskbedömningen behandlas i en separat

bestämmelse i den nya penningtvättslagen – där även den målsättning som ska uppnås med riskbedömningen och riskbedömningens innehåll beskrivs.

Det införs en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att bevilja undantag från kravet på dokumenterade riskbedömningar.

En tydlig målsättning och exempel på faktorer som ska beaktas anges i penningtvättslagen

Verksamhetsutövarens riskbedömning är en grundsten i det riskbaserade förhållningssättet. Riskbedömningen ska tala om var riskerna finns, vilka de är, var de är som störst och var de är mindre. Kort sagt ska den ge en lägesbild av riskerna för att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Målsättningen med riskbedömningen är att den ska kunna läggas till grund för verksamhetsutövarens rutiner och övriga åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är viktigt att framhålla att riskbedömningen syftar till att verksamhetsutövaren ska förstå riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i den egna verksamheten. Först då är det möjligt att avgöra vilka rutiner som bör införas, var åtgärder bör sättas in och vilka insatser som är

3 Ibid.

lämpliga. En god insikt om riskerna är en förutsättning för att verksamhetsutövaren ska kunna leva upp till de övriga kraven i penningtvättsregleringen.

Det är angeläget att dokumentationen av riskbedömningen utformas så konkret att den påtagligt underlättar utformning av rutiner och genomförande av övriga åtgärder (kundkännedomsåtgärder, granskning och rapportering m.m.). Det innebär bl.a. att konkretisera brottsliga tillvägagångssätt och på vilka sätt dessa kan befaras komma att tillämpas i samband med kundrelationer.

I sin riskbedömning ska en verksamhetsutövare beakta samtliga faktorer som kan ha betydelse för riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Bland dessa kan nämnas vilken typ av kunder verksamheten har, vilka produkter som erbjuds, tjänster som tillhandhålls och geografiska riskfaktorer (verksamhetsområde, kundernas etablering m.m.). Verksamhetsutövaren ska också ta hänsyn till annan information, bl.a. vad som framkommer vid genomförandet av kundkännedomsåtgärderna, granskningen och rapporteringen. Även annan relevant information, som t.ex. information från myndigheter och andra organ, ska beaktas. I sin riskbedömning bör verksamhetsutövare även ta hänsyn till vad som framkommit vid de riskbedömningar som genomförs nationellt och på unionsnivå.

Utredningen bedömer det som en lämplig ordning att ett mera generellt krav framgår av penningtvättslagen medan detaljfrågor om riskbedömningarnas utförande och närmare innehåll regleras i författning av lägre valör. Eftersom riskbedömningen är av en sådan grundläggande betydelse föreslår dock utredningen den regleras mera utförligt i den nya lagen än vad som är fallet i dag. Målsättningen med riskbedömningen bör – i syfte att skapa en större förståelse bland verksamhetsutövare – framgå redan av penningtvättslagen.

Enligt utredningens uppfattning bör penningtvättslagen vidare ge exempel på vilka faktorer en verksamhetsutövare ska beakta vid genomförandet av riskbedömningen. Genom en sådan exemplifiering tydliggörs riskbedömningens betydelse ytterligare. Den ger också verksamhetsutövaren mera ledning om ”var man kan och ska leta efter risker och information för att bedöma riskerna”. Den föreslagna uppräkningen i penningtvättslagen kan och bör dock inte göras uttömmande. Vilka faktorer som kan och ska beaktas är också självfallet beroende av verksamhetens typ och storlek. Utred-

ningen anser slutligen att riskbedömningen, med fördel, kan regleras i en separat bestämmelse och inte, som nu är fallet, i samma sammanhang som interna rutiner och utbildning av anställda.

Möjligheten att medge undantag från dokumenterade riskbedömningar bör utnyttjas

Den möjlighet att göra undantag från kravet på dokumenterade riskbedömningar som direktivet ger bör, enligt utredningens uppfattning, utnyttjas. Detta för att möjliggöra en något mer nyanserad tillämpning av lagens krav, något som ligger helt i linje med det riskbaserade förhållningssättet. Enligt utredningen bör därför regeringen eller den myndighet som regeringen föreskriver få besluta om föreskrifter om undantag. I enlighet med vad som följer av direktivet bör möjligheten till undantag enbart utnyttjas när riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism är uppenbara och väl kända. Att riskbedömningen inte finns dokumenterad innebär i realiteten att verksamhetsutövarna och behöriga myndigheter i så fall ändå måste kunna avgöra att verksamhetens interna rutiner är tillräckliga och välavpassade. För att undantag ska kunna ges måste således av verksamhetsutövarna själva dokumenterade riskbedömningar i det närmaste framstå som överflödiga. Undantag från kravet på dokumenterade riskbedömningar kan inte göras beträffande en verksamhetssektor som är känslig för nya brottstrender där typen av kunder och transaktioner varierar. Ett exempel på när undantag från dokumenterade riskbedömningar borde kunna komma ifråga är när det för behöriga myndigheter är uppenbart att de risker som finns är väldigt låga. Undantag torde därför framför allt aktualiseras när det gäller vissa mindre verksamheter.

11.4. Verksamhetsutövarens riskbaserade rutiner

11.4.1. Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet

Allmänt krav på riskbaserade rutiner

Det fjärde penningtvättsdirektivets krav på riskbaserade rutiner framgår bl.a. av artikel 8.3–5. I artikel 8.3 finns det generella kravet. Av artikeln följer att medlemsstaterna ska se till att verksamhetsutövarna har riktlinjer, kontroller och förfaranden på plats för att minska och effektivt hantera de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som identifierats. De interna rutinerna ska således utgå från verksamheten och bygga på riskbedömningen. I det fjärde penningtvättsdirektivet uttalas uttryckligen att även de risker som identifierats nationellt och på unionsnivå bör vägas in. Penningtvättsdirektivet genomför på denna punkt Fatfs rekommendation nr 1.

Det nya direktivet skiljer sig något från sin föregångare när det gäller i vilka avseenden det ställs krav på rutiner. Av artikel 8.4 följer att verksamhetsutövarna ska utveckla interna riktlinjer, kontroller och förfaranden, inbegripet rutiner för modellriskhantering, när det gäller åtgärder för kundkännedom, rapportering, bevarande av uppgifter (registerhållning), intern kontroll, efterlevnadskontroll (inbegripet utnämning av en efterlevnadsansvarig på ledningsnivå, om det motiveras av verksamhetens storlek och natur), samt bakgrundskontroll av personal. Nytt för det fjärde penningtvättsdirektivet är att rutinerna ska inbegripa modellriskhantering och bakgrundskontroll av personal. Även kravet på att rutinerna ska inbegripa utnämning av en efterlevnadsansvarig på ledningsnivå, om det motiveras av verksamhetens storlek och natur, är nytt.

Krav på koncerngemensamma rutiner

Av artikel 45.1 framgår att medlemsstaterna ska kräva att det, inom koncerner, även finns övergripande gemensamma rutiner för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Dessa ska omfatta riktlinjer och rutiner för hantering av personuppgifter (dataskyddsriktlinjer) och för informationsutbyte inom koncernen. Koncernens gemensamma rutiner ska även genomföras effektivt inom

filialer och majoritetsägda dotterföretag i medlemsstater och tredjeländer (se närmare om detta avsnitt 15.3).

Artikeln i direktivet omfattar enligt sin ordalydelse alla typer av verksamhetsutövare. Den bygger på Fatfs rekommendation nr 18. Rekommendationen tar, till skillnad från direktivet, sikte på ”Financial groups”, dvs. främst kreditinstitut och finansiella institut. Av rekommendationen följer att ”Financial groups” som är del av en koncern ska ha koncerngemensamma program mot penningtvätt och finansiering av terrorism. De koncerngemensamma programmen ska tillämpas av alla företag som ingår i koncernen, vid sidan av de interna rutinerna som varje enskild verksamhet måste hålla.

11.4.2. Gällande rätt

Ett övergripande krav på att verksamhetsutövaren ska ha rutiner för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism finns i 5 kap. 1 § andra stycket penningtvättslagen. Bestämmelsen säger att verksamhetsutövarna ska ha riskbaserade rutiner för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Penningtvättslagen reglerar således det grundläggande kravet på riskbaserade rutiner.

Flera av tillsynsmyndigheterna har med stöd av bemyndigande utformat föreskrifter med preciserade krav på riskbaserade rutiner. Av Finansinspektionens föreskrifter framgår t.ex. att ett företag ska ha skriftliga rutiner m.m. som står i överensstämmelse med penningtvättslagen för bl.a. åtgärder för kundkännedom, bevarandet av handlingar, granskningsskyldigheten, uppgiftsskyldigheten till Polismyndigheten, utbildningsprogram för anställda, skyddet av anställda, intern kontroll, regelefterlevnad och intern information. Av föreskrifterna följer också att företagets rutiner m.m. ska utgå från dess verksamhet och riskbedömning. Preciserade krav på rutiner finns också bl.a. i länsstyrelsernas och Lotteriinspektionens föreskrifter. Även Fastighetsmäklarinspektionen behandlar interna rutiner i sina föreskrifter. Kravet på interna rutiner finns vidare beskrivet i Advokatsamfundets vägledningsdokument för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism.

När det gäller kravet på koncerngemensamma rutiner saknas i dagsläget en uttrycklig bestämmelse i penningtvättslagen. Finansinspektionens gällande föreskrifter innehåller dock krav att det ska finnas gemensamma interna rutiner för de företag inom en koncern som omfattas av penningtvättslagen.

11.4.3. Utredningen

Utredningens förslag: Huvuddragen i den nuvarande bestäm-

melsen gällande verksamhetsutövarens riskbaserade rutiner förs in i den nya lagen och placeras i en separat paragraf. Penningtvättslagen kompletteras med en särskild bestämmelse som reglerar krav på koncerngemensamma rutiner.

Det generella kravet på interna rutiner bör regleras av en separat bestämmelse i penningtvättslagen

Utredningens uppfattning är att huvuddragen i den nuvarande ordningen – där en generell bestämmelse om verksamhetsutövarens interna rutiner finns i penningtvättslagen medan detaljregleringen sker i författning av lägre valör – bör behållas. Det generella kravet på interna rutiner i penningtvättslagen bör dock, i likhet med vad som föreslås i fråga om riskbedömningen, framgå av en separat bestämmelse.

Verksamhetsutövarens rutiner utgör en ”beskrivning” av hur arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska bedrivas. Rutinerna ska syfta till att motverka de risker som identifierats i verksamheten. Att det finns ett nära samband mellan riskbedömningen och de riskbaserade rutinerna är därför av väsentlig betydelse. Vidare är det av stor vikt att rutinerna hålls uppdaterade och anpassas efter förändrade och nya risker.

Rutinerna bör svara mot kraven i det fjärde penningtvättsdirektivet

När det gäller rutinernas omfattning bör dessa åtminstone svara mot kraven i det fjärde penningtvättsdirektivet. Detta innebär att rutinerna ska omfatta åtgärder för kundkännedom, rapportering, registerhållning, intern kontroll, efterlevnadskontroll (inbegripet utnämning av en efterlevnadsansvarig på ledningsnivå om det motiveras av verksamhetens storlek och natur), samt bakgrundskontroll av personal. Det bör också finnas rutiner för modellriskhantering. Hur långtgående rutiner som ska finnas beror självfallet på verksamhetens art och omfattning – och – riskerna för att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det ska också vara upp till tillsynsmyndigheterna och självreglerande organ att närmare precisera kraven för att de ska motsvara behoven i olika branscher.

Nyheterna i det fjärde penningtvättsdirektivet bör dock beröras något kortfattat.

Vad innebär t.ex. kravet på att en verksamhetsutövare ska ha rutiner för modellriskhantering? Begreppet modellrisk används främst inom finansiella branscher. Modellrisk definieras också i EU:s kapitaltäckningsdirektiv från 2013.4Enkelt uttryckt kan med modellrisk förstås de risker för felaktigheter som kan uppstå vid tillämpningen av en viss modell. Överfört till detta sammanhang torde rutiner för modellriskhantering därmed innebära rutiner för att motverka felaktiga antaganden m.m. som beror på att en modell eller specifik metod för t.ex. riskbedömning är bristfällig. Utredningen tolkar det så att en verksamhetsutövare förutsätts ha rutiner som kan bidra till att avslöja felaktiga utfall av de metoder för riskbedömningar som används. Sådana rutiner kan knappast behöva vara särskilt långtgående i små verksamheter där riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism är mera lättöverskådliga. I större företag och koncerner kan emellertid mer komplexa metoder för att genomföra riskbedömningar behöva arbetas fram. Vid

4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG. Definitionen av modellrisk finns i artikel 3.1.11.

utarbetandet av sådana metoder kan krävas mera omfattande rutiner för att motverka felaktiga utfall.

Den andra nyheten i direktivet, att verksamhetsutövaren ska ha rutiner för bakgrundskontroller av personal, omfattas sedan tidigare av Fatfs rekommendationer. Syftet med bakgrundskontroller eller ”screening procedures” är, enligt tolkningsnoten till Fatfs rekommendation nr 18, att säkerställa en hög standard bland de anställda. Det är i viss mån upp till tillsynsmyndigheterna att, inom ramen för sin föreskriftsrätt, sätta en lämplig nivå på hur omfattande sådana bakgrundskontroller av anställda bör vara. Vilka undersökningar en arbetsgivare får göra av arbetstagare styrs också av bl.a. arbetsrättsliga regler och kollektivavtal.

Kravet på att verksamhetsutövarens rutiner i vissa fall ska inbegripa utnämningen av en efterlevnadsansvarig behandlas särskilt i avsnitt 16.4.

Generellt krav på koncerngemensamma rutiner bör införas i penningtvättslagen

När det sedan gäller kravet på koncerngemensamma rutiner skulle det kunna hävdas att detta krav fortsättningsvis enklast tas om hand i författning av lägre valör, dvs. inom ramen för myndigheternas redan nu gällande föreskriftsrätt. Detta inte minst med tanke på att det främst torde vara kreditinstituten och de finansiella instituten som träffas av regleringen. Kravet i direktivets artikel 45.1 är dock generellt utformat och omfattar samtliga verksamhetsutövare. Som redogörs för i avsnitt 15.3 kräver direktivet att de koncerngemensamma rutinerna genomförs effektivt även vid filialer och dotterbolag med hemvist i en annan medlemsstat eller i tredje land. I syfte att skapa en effektiv och systematisk reglering anser utredningen därför att det är påkallat att införa ett generellt krav på koncerngemensamma rutiner i penningtvättslagen. Skyldigheterna att genomföra de koncerngemensamma rutinerna bör gälla den verksamhetsutövare som är moderföretag i en koncern. De koncerngemensamma rutinerna bör omfatta koncernens övergripande riktlinjer, förfaranden och kontroller för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism och således antas vid sidan av verksamhetsutövarens egna riskbaserade rutiner. De ska, i enlighet med artikel 45 i direktivet, inbegripa rutiner för hantering av person-

uppgifter och för informationsutbyte inom koncernen. Kravet på koncerngemensamma rutiner betyder inte att de enskilda verksamhetsutövarna behöver ha likartade interna rutiner på samtliga områden. De koncerngemensamma rutinerna är övergripande och reglerar koncernens arbete. En enskild verksamhetsutövare inom en koncern ska vid sidan av dessa ha interna rutiner som är anpassade efter den enheten.

Den närmare regleringen av de koncerngemensamma rutinerna behöver ske på viss detaljnivå. Det bedöms därför lämpligt att i förordning eller myndighetsföreskrifter närmare ange vad de ska inbegripa och hur det ska genomföras inom koncernen. Det gäller även frågor hur de ska utformas och hållas uppdaterade.

11.5. Utbildning och skydd av anställda m.fl.

11.5.1. Utbildning av anställda

Utredningens förslag: I den nya penningtvättslagen ska kravet

på utbildning behandlas i en separat bestämmelse. Bestämmelsen ges en framskjuten placering i penningtvättslagen.

Fatfs rekommendationer och EU:s penningtvättsdirektiv kräver sedan länge att anställda som berörs av penningtvättsregleringen fortlöpande ska delta i utbildningsprogram. Detta bl.a. för att lära sig känna igen transaktionsmönster som har samband med penningtvätt och finansiering av terrorism, och få vägledning om hur de ska handla i sådana fall.

I Fatfs reviderade rekommendationer berörs kravet på utbildning av anställda i tolkningsnoten till rekommendation nr 18. I det fjärde penningtvättsdirektivet finns ett generellt krav i artikel 46.1. Av artikeln framgår närmare att verksamhetsutövarna ska se till att deras anställda är medvetna om de gällande bestämmelser som finns på området – inbegripet de bestämmelser som gäller skyddet av personuppgifter. Bestämmelsen skiljer sig inte nämnvärt från tidigare direktiv – dock förtydligas att kravet att de anställda ska erhålla nödvändig information även ska omfatta bestämmelser som gäller skyddet av personuppgifter.

I den nuvarande penningtvättslagen finns kravet på att verksamhetsutövarnas anställda ska erhålla behövlig information och utbildning i 5 kap. 1 § andra stycket. Utifrån ett bemyndigande i penningtvättslagen har bestämmelsen kompletterats av flera myndighetsföreskrifter. Av Finansinspektionens föreskrifter framgår t.ex. att ett företag ska ha ett anpassat utbildningsprogram i frågor som rör penningtvätt och finansiering av terrorism. Där sägs också att företaget ska säkerställa att anställda inom relevanta verksamhetsområden utbildas och löpande informeras om ändringar i reglerna från olika normgivare. Liknande bestämmelser återfinns bl.a. i länsstyrelsernas föreskrifter på området. Vidare berörs kravet på utbildning av anställda i Advokatsamfundets vägledningsdokument.

Utredningens uppfattning är att innehållet i den nuvarande penningtvättsregleringen överensstämmer med kraven på utbildning av anställda som finns i det fjärde penningtvättsdirektivet. Utredningen föreslår dock att utbildningsskyldigheten regleras i en separat bestämmelse. När det gäller den detaljerade regleringen anser utredningen att det, i enlighet med rådande ordning, är lämpligt att fortsättningsvis reglera detta i författning av lägre valör än lag.

Det är viktigt att framhålla att utbildningsprogrammen ska utgå från de risker som identifierats i verksamheten. I annat fall skulle utbildningsinsatserna, som är ett mycket betydelsefullt redskap för att hantera riskerna, riskera att förlora i betydelse.

11.5.2. Skydd av anställda och andra företrädare för verksamhetsutövaren

Skyldigheten att ha rutiner och vidta andra åtgärder för att skydda anställda och andra företrädare enligt direktivet

En förutsättning för ett effektivt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism är verksamhetsutövarens beredvillighet att anmäla och rapportera misstänkta transaktioner. Det riskbaserade förhållningssättet får inte full genomslagskraft om reglerna inte följs på grund av rädsla för hot och andra repressalier.

Det tredje penningtvättsdirektivet krävde därför att medlemsstaterna skulle vidta alla nödvändiga åtgärder för att skydda anställda från hot eller fientliga åtgärder till följd av att de rapporterar misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism internt

eller till finansunderrättelseenheten. I det fjärde penningtvättsdirektivet utvidgas det uttryckliga kravet. Av artikel 38 följer att medlemsstaterna inte bara ska vidta åtgärder för att skydda anställda utan även andra företrädare för verksamhetsutövaren som berörs av regleringen. Av artikeln följer också att anställda och andra företrädare ska skyddas från att utsättas för hot eller fientliga handlingar och i synnerhet från ogynnsamma eller diskriminerande anställningsåtgärder. I ingressen till direktivet uttalas att medlemsstaterna bör se till så att, i enlighet med nationell rätt, skydda anställda och andra berörda företrädare på lämpligt sätt, särskilt med avseende på deras rätt till skydd av personuppgifter och deras rätt till effektivt rättslig skydd samt rätt att anlita ombud.5

Gällande rätt

Inom arbetsrätten finns många olika regler, som innebär ett skydd för arbetstagare. I arbetsmiljölagen finns t.ex. en allmän skyldighet för arbetsgivaren att planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sådant sätt att en god arbetsmiljö uppnås. Skydd för behandling av personuppgifter finns i personuppgiftslagen (1998:204). När det gäller det rättsliga skyddet mot interna repressalier uppställer t.ex. lagen (1982:80) om anställningsskydd vissa krav för att en arbetsgivare ska få skilja en arbetstagare från tjänsten. Denna kompletteras av praxis från Arbetsdomstolen. Arbetsmiljöverket har även utfärdat föreskrifter mot kränkande särbehandling (AFS 1993:17).

Som en följd av kravet i det tredje penningtvättsdirektivet har vidare införts en särskild bestämmelse i 5 kap. 2 § penningtvättslagen som säger att verksamhetsutövare ska ha rutiner och vidta de åtgärder som behövs för att skydda anställda från hot eller fientliga åtgärder till följd av att de granskar eller rapporterar misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa ett grundläggande skydd för anställda i form av rutiner och handlingsregler anpassade utifrån risk, hotbild, verksamhetens art och liknande omständigheter.6

5 Se direktivets ingress, beaktandesats (41). 6Prop. 2008/09:70 s. 131.

Genom bemyndiganden har flera av tillsynsmyndigheterna utfärdat föreskrifter när det gäller kravet på rutiner i fråga om skydd av anställda. I Finansinspektionens föreskrifter uttalas att ett företag ska identifiera och analysera vilka hot eller fientliga åtgärder som kan uppkomma mot anställda till följd av att de granskar eller rapporterar misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Företaget ska även utreda incidenter som inträffar och använda kunskapen de får för att uppdaterar de rutiner som skyddar anställda samt vidta relevanta åtgärder i det enskilda fallet. Liknande bestämmelser finns i länsstyrelsernas föreskrifter samt i Lotteriinspektionens och Fastighetsmäklarinspektionens föreskrifter.

Utredningen

Utredningens förslag: Huvuddragen i den nuvarande bestäm-

melsen förs in i den nya penningtvättslagen. För att uppfylla kravet i direktivet kompletteras bestämmelsen på så sätt att verksamhetsutövare åläggs ha rutiner för att skydda även andra företrädare för verksamheten än anställda. Vidare föreskrivs i penningtvättslagen att en verksamhetsutövare inte får utsättas för ogynnsamma eller diskriminerande anställningsåtgärder till följd av att de rapporterar misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism internt eller till Polismyndigheten (Finanspolisen). Skyddet av anställda behandlas i en särskild bestämmelse i penningtvättslagen, i samma sammanhang som utbildningskravet.

Den nuvarande bestämmelsen i penningtvättslagen innebär, i kombination med övrig reglering som tar sikte på att skydda anställda m.fl., relativt långtgående skyldigheter för arbetsgivare, myndigheter och andra organ. Utredningens bedömning är att behovet av att skydda anställda från hot och andra repressalier i mångt och mycket kan tillgodoses inom ramen för gällande rätt. För att uppfylla direktivets föreslås dock vissa förändringar i penningtvättslagen.

Penningtvättslagen bör, för det första, utvidgas till att omfatta en skyldighet för arbetsgivare att ha rutiner och vidta åtgärder för att skydda även andra företrädare än anställda från hot och repressalier. Med andra företrädare avses samtliga de personer inom en

verksamhet som på något sätt berörs av penningtvättsregleringens gransknings- och rapporteringsskyldighet.

När det gäller omfattningen av rutinerna och de andra åtgärderna uttalas i tidigare förarbeten att arbetsgivaren ska sträva efter att i möjligaste mån minimera riskerna och med hjälp av styrdokument och processer skapa en rimlig arbetsform för de som berörs.7Bedömningen bör göras utifrån risk, hotbild, verksamhetens art och liknande omständigheter. Dessa uttalanden är alltjämt aktuella och kan ses som en allmän princip för hur långt arbetsgivarens skyldighet sträcker sig. Verksamhetsutövaren svarar för att rutiner och vidtagna åtgärder är tillräckliga och ska kunna visa att så är fallet för tillsynsmyndigheterna (som genom sin föreskriftsrätt har möjlighet att formulera mera detaljerade krav) och självreglerande organ.

Den andra förändringen som bör göras i penningtvättslagen avser den del i artikel 38 som avser skydd från ogynnsamma eller diskriminerande anställningsåtgärder. Här gäller det att skydda personer som i god tro lämnar information internt eller direkt till Finanspolisen om misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det handlar om skydd för s.k. visselblåsare.

Som framkommit ger bl.a. den arbetsrättsliga lagstiftningen visst skydd för anställda i sådana sammanhang. I ett betänkande från 2014 föreslås också ett mer omfattande arbetsrättsligt skydd för visselblåsare som slår larm om allvarliga missförhållanden.8Utredningen anser dock att det, för att uppfylla direktivet krav, även finns anledning att föra in ett särskilt stadgande i penningtvättslagen.

En särskild bestämmelse bör därför införas som innebär att en anställd som internt hos verksamhetsutövaren informerar om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism eller rapporterar om detta till Polismyndigheten (Finanspolisen) inte får utsättas för ogynnsamma eller diskriminerande åtgärder i sin anställning. Detta bör gälla så länge den anställde haft anledning att räkna med att uppgiften borde ha lämnats. Det innebär t.ex. att förbudet ska gälla om det framstår som rimligt att information lämnas t.ex. till den efterlevnadsansvariga eller ledningen. I enlighet med vad direktivet

7 Ibid. 8SOU 2014:31.

föreskriver bör bestämmelsen avse anställningsåtgärder. Sådana kan endast avse anställda. Vem som ska anses vara anställd är närmast en arbetsrättslig fråga.

11.6. Förbudsregler

11.6.1. Förbud mot anonyma konton och förbindelser med brevlådebanker

Utredningens förslag: Huvuddragen i de gällande bestämmel-

serna förs in i den nya lagen, men placeras tidigare i penningtvättslagen och i samma sammanhang. Dessutom ska förbudet gällande brevlådebanker avse korrespondentförbindelser och utsträckas till att omfatta även finansiella institut.

I vissa fall har riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism ansetts vara så höga att förbudsregler är påkallade. I penningtvättslagen finns dels ett förbud för kreditinstitut och finansiella institut att föra anonyma konton eller utfärda anonyma motböcker (2 kap. 14 §), dels ett förbud för kreditinstitut att etablera eller upprätthålla förbindelser med brevlådebanker9(5 kap. 3 §). Förbudsreglerna är produkter av genomförandet av det tredje penningtvättsdirektivet och har sitt ursprung i Fatfs rekommendationer. Gemensamt för de förbudsregler som Fatfs rekommendationer och direktivet påkallar är att de syftar till att göra det svårare att verka anonymt. Produkter, transaktioner och andra förfaranden som underlättar anonymitet är utan tvekan förknippat med en mycket hög risk för penningtvätt och finansiering av terrorism.

I det fjärde penningtvättsdirektivet behandlas förbudet mot anonyma konton och anonyma motböcker i artikel 10.1. Förbudet mot förbindelser (korrespondentförbindelser) mot brevlådebanker återfinns i artikel 24. Motsvarande krav följer av Fatfs rekommendationer nr 10 och 26.

9 Med brevlådebank avses normalt en bank som etablerats i en jurisdiktion i vilken banken inte har någon fysisk närvaro och som inte är knuten till någon finansiell koncern under tillsyn.

Varken Fatfs reviderade rekommendationer eller det fjärde penningtvättsdirektivet innebär i dessa avseenden några större nyheter. En skillnad är dock att förbudet mot förbindelser med brevlådebanker i direktivet utsträcks till att omfatta även finansiella institut. Kraven på förbudsregler som följer av Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet ryms i övrigt inom gällande rätt. Huvuddragen i de båda bestämmelserna i den nuvarande penningtvättslagen bör därför föras över till den nya. Det kan dock konstateras att direktivet när det gäller förbud som rör förbindelser med brevlådebanker använder begreppet korrespondentförbindelser. Utredningen anser att detta begrepp även bör användas i den nya lagen (se även avsnitt 12.9.3). Vidare bör förbudet mot korrespondentförbindelser med brevlådebanker, i enlighet med vad direktivet förutsätter, utsträckas till att omfatta även finansiella institut. Utredningen föreslår att förbudsreglerna får en framskjuten placering i den nya penningtvättslagen och placeras i samma sammanhang.

11.6.2. Särskilt om åtgärder för att förhindra missbruk av innehavaraktier

Utredningens bedömning: Svensk rätt uppfyller kraven i de

internationella åtagandena. Några särskilda lagstiftningsåtgärder är inte nödvändiga.

En innehavaraktie är en aktie som är ställd till innehavaren och inte till någon viss person. Innehavaraktier möjliggör således för anonymt ägande och anses därför förknippade med hög risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Fatfs rekommendationer, rekommendation nr 24, och det fjärde penningtvättsdirektivet, artikel 10.2, innehåller därför krav på att medlemsstaterna vidtar åtgärder för att förhindra missbruket av denna typ av aktier. I Fatfs rekommendationer förespråkas förbud mot införandet av innehavaraktier som det yttersta alternativet.10

Svensk rätt tillåter inte innehavaraktier. Enligt 6 kap. 2 § aktiebolagslagen ska ett aktiebrev bl.a. ange aktieägarens namn och personnummer, organisationsnummer eller annat identifierings-

10 Se tolkningsnoten till rekommendation nr 24.

nummer. Även i aktiebolag som är avstämningsbolag ska innehavet av aktier knytas till viss aktieägare11. Således uppfyller svensk rätt på denna punkt de övergripande kraven enligt de internationella åtagandena.

115 kap. 11 § och 6 kap. 10 §aktiebolagslagen (2005:551).

12. Kundkännedom

12.1. Inledning

Kundkännedomsprocessen måste sägas vara det mest handfasta och konkreta redskapet som en verksamhetsutövare har för att hantera riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är i det konkreta mötet med en kund som verksamhetsutövaren har störst möjlighet att upptäcka dessa företeelser och motverka riskerna.

De obligatoriska åtgärderna för att uppnå kundkännedom, som bygger på Fatfs rekommendationer och EU:s penningtvättsdirektiv, syftar till att ge verksamhetsutövaren rätt förutsättningar att upprätthålla ett effektivt skydd. Den tvingande regleringen talar om i vilka situationer en verksamhetsutövare åtminstone måste utföra kundkontroller och hur omfattande dessa kontroller åtminstone måste vara.

Det räcker dock inte att verksamhetsutövaren enbart utgår från den obligatoriska regleringen. Precis som när det gäller alla andra åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism är det riskbaserade förhållningssättet a och o. För att en verksamhetsutövare ska leva upp till kraven i penningtvättsregleringen måste det finnas en klar koppling mellan de åtgärder som vidtas för kännedom om kunden och riskerna för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Det är emellertid redan här viktigt att framhålla att det riskbaserade förhållningssättet inte på något sätt hindrar att en verksamhetsutövare har kunder eller produkter som innebär hög risk (det finns, som framkom i föregående kapitel, enbart ett fåtal uttalade förbud mot att ingå förbindelser med vissa typer av kunder). Tanken med det riskbaserade förhållningssättet är inte att stigmatisera en viss kundkategori eller typ av verksamhet. Reglerna om kundkännedom syftar till att möjliggöra för verksamhets-

utövarna att hantera riskerna adekvat, vare sig det är en högrisk- eller lågriskkund.

I detta kapitel går utredningen igenom sina överväganden och förslag när det gäller kundkännedomsprocessen, de avsnitt som regleras i kapitel 3 i utredningens förslag till ny penningtvättslag. Det fjärde penningtvättsdirektivet kräver att vissa förändringar görs när det gäller kundkännedomsprocessen. Svensk rätt måste anpassas till förändrade krav när det t.ex. gäller vilka situationer som kräver kundkännedom och när det är möjligt att tillämpa förenklade kundkontroller. Utredningen lämnar också förslag i andra delar än dem som motiveras av de internationella åtagandena. Kapitlet omfattar t.ex. förslag till nya lagtekniska lösningar i flera avseenden.

12.2. Begreppet kund

Utredningens förslag: Penningtvättslagens nuvarande defini-

tion av begreppet kund förs in i den nya lagen.

Hur begreppet kund definieras är självfallet av stor betydelse för reglerna om kundkännedom. Med kund avses enligt den nuvarande penningtvättslagen den som har trätt i avtalsförbindelse med en verksamhetsutövare. Utredningen har inte funnit skäl att föreslå någon förändrad definition i den nya lagen.

Det bör dock tydliggöras att definitionen omfattar samtliga de personer som etablerar en affärsförbindelse med en verksamhetsutövare. Vidare omfattas de som ingår avtal av mera tillfällig karaktär av definitionen. Således omfattar definitionen i princip varje person som utnyttjar en verksamhetsutövares tjänster eller produkter. En person som köper en vara eller en tjänst av verksamhetsutövaren är således att betrakta som kund. Även den person till vilken en verksamhetsutövare erbjuder sina tjänster och produkter omfattas av kundbegreppet.

I vanliga fall är det rätt så självklart vem som är kund. Det finns dock situationer när det kan vara svårt att avgöra vem som ska betraktas som kund. Finansiella institutioner agerar inte sällan för bakomliggande kunder räkning när de t.ex. önskar köpa eller sälja värdepapper. Som Grahn m.fl. konstaterar kan det i dessa situationer vara svårt att avgöra om det är företrädaren eller de bakom-

liggande uppdragsgivarna som ska betraktas som kunder i penningtvättsregleringens mening.1 Det är svårt att ge något alldeles entydigt svar på denna fråga. Om företrädaren endast agerar för att introducera en kund för verksamhetsutövaren, genom en fullmakt, torde det emellertid stå klart att det rör sig om ett ombudsförhållande. Kunden är då den för vars räkning affärsförbindelsen etableras eller den enstaka transaktionen utförs. Som exempel på när den som företräder en underliggande kund själv ska betraktas som kund i penningtvättsregleringens mening anger Grahn m.fl. bl.a. fondförsäkringsbolag som förvärvar andelar för kunds fondförsäkring.

12.3. Situationer som kräver kundkännedom

12.3.1. Allmänna utgångspunkter

En av de första frågor en verksamhetsutövare måste ställa sig är vilka situationer som kräver kundkännedom. Verksamhetsutövaren har här att utgå från de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som identifierats i den egna riskbedömningen. Det är alltså riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i den egna verksamheten som ska vara avgörande för i vilka situationer kundkännedom behöver uppnås.

Det fjärde penningtvättsdirektivet, som i allt väsentligt återspeglar Fatfs rekommendationer, reglerar dock flera obligatoriska situationer. I dessa situationer måste en verksamhetsutövare alltid vidta åtgärder för att uppnå kundkännedom. Flera av de obligatoriska situationerna regleras redan i svensk rätt, i 2 kap. 2 § penningtvättslagen. Det fjärde penningtvättsdirektivet omfattar emellertid även några nyheter, dvs. nya ”obligatoriska situationer” som kräver kundkännedom.

1 Grahn, Thomas m.fl. (2010), s. 116–117.

12.3.2. Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och i det fjärde penningtvättsdirektivet

Situationer som kräver kundkännedom regleras i det nya direktivets artikel 11. Artikel 11 har sin motsvarighet i Fatfs rekommendation nr 10. Direktivet går emellertid, i flera avseenden, längre än vad Fatfs rekommendationer kräver.

Liksom tidigare förutsätter direktivet att en verksamhetsutövare vidtar åtgärder för kundkännedom när en affärsförbindelse etableras – och därefter fortlöpande under hela den tid förbindelsen varar (krav på fortlöpande kontroller regleras i artikel 13.1 d). Med affärsförbindelse avses i direktivet ”en affärsmässig, yrkesmässig eller handelsmässig förbindelse, som är förbunden med en ansvarig enhets (dvs. verksamhetsutövares) yrkesmässiga verksamhet och som när förbindelsen ingås förväntas ha en viss varaktighet.

Det nya direktivet kräver också fortsättningsvis att kundkännedomsåtgärder vidtas vid utförandet av enstaka transaktioner som uppgår till minst 15 000 euro. Nytt för det fjärde penningtvättsdirektivet är emellertid att det även ställs krav på åtgärder för kundkännedom vid vissa överföringar av medel. Även när det gäller tillhandahållare av speltjänster och personer som yrkesmässigt handlar med varor innehåller direktivet nyheter.

Som tidigare kräver direktivet även att åtgärder för kundkännedom vidtas vid osäkerhet om tidigare uppgifters tillräcklighet och tillförlitlighet. Vidare förutsätts att åtgärder för kundkännedom alltid vidtas i de situationer där det finns misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism.

12.3.3. Utredningen

Kravet på kundkännedom vid affärsförbindelser

Utredningens förslag: Huvuddragen i den nuvarande bestäm-

melsen överförs till den nya lagen. Det tydliggörs dock att affärsförbindelsen fortlöpande ska följas upp redan i de bestämmelser som reglerar situationer som kräver kundkännedom.

Penningtvättslagens definition av affärsförbindelse får vidare en förändrad lydelse i syfte att tydliggöra att en affärsförbindelse

kan etableras senare än vid de inledande kontakterna mellan verksamhetsutövare och kund.

Åtgärder för kundkännedom ska vidtas vid etableringen av en affärsförbindelse, förbindelsen ska också fortlöpande följas upp

En av de mest grundläggande principer som omfattas av Fatfs rekommendationer och direktivet är att åtgärder för kundkännedom ska vidtas när en verksamhetsutövare etablerar en affärsförbindelse med en kund.

Kravet på kundkännedom vid etableringen av en affärsförbindelse, som är generellt och träffar samtliga verksamhetsutövare, regleras i dag av 2 kap. 2 § första stycket punkten 1 penningtvättslagen. Utredningens bedömning är att bestämmelsen i penningtvättslagen stämmer överens med kraven enligt de reviderade internationella åtagandena. Huvuddragen i den nuvarande bestämmelsen kan därför föras in i den nya lagen.

Utredningen anser dock att det av samma bestämmelse i den nya penningtvättslagen också bör framgå att en affärsförbindelse, efter att den etablerats, fortlöpande ska följas upp genom återkommande kontroller. I dagens penningtvättslag har kravet på fortlöpande kundkontroller en alltför undanskymd plats, se 2 kap. 10 §. En verksamhetsutövare som har att tillämpa lagen kan lätt få uppfattningen att kundkontroller ska genomföras en gång, i det inledande skedet av affärsförbindelsen. Ett sätt att minska riskerna för sådana missuppfattningar är att, på det sätt utredningen föreslår, låta kravet på fortlöpande uppföljning framgå tydligare och tidigare i penningtvättslagen. På detta sätt, hävdar utredningen, får direktivets krav på fortlöpande uppföljning också ett större genomslag i penningtvättslagen.

Definitionen av affärsförbindelse

När det gäller det sätt på vilket affärsförbindelse ska definieras i penningtvättslagen finns det anledning att föreslå vissa förändringar. Definitionen av affärsförbindelse behandlas i dagsläget i 1 kap. 5 § punkten 1 penningtvättslagen. Av denna framgår att med affärsförbindelse avses en affärsmässig förbindelse som när kon-

takten etableras förväntas ha en viss varaktighet. Definitionen är visserligen förenlig med den betydelse som begreppet givits i direktivet. Den nuvarande definitionen i penningtvättslagen kan dock, enligt utredningens uppfattning, riskera att leda en verksamhetsutövare något fel.

Vad som avses med en affärsförbindelse behandlas i tidigare lagstiftningsarbeten. I tidigare förarbeten uttalas bl.a. att uttrycket affärsförbindelse, för svenskt vidkommande, avser en förbindelse av mera stadigvarande slag.2 En person som vid enstaka tillfällen växlar sedlar eller mynt etablerar således inte någon affärsförbindelse med verksamhetsutövaren, i dessa fall handlar det om enstaka transaktioner. I linje med detta ligger att en affärsförbindelse ofta grundar sig på ett avtalsförhållande av mera varaktig karaktär än t.ex. de mera tillfälliga köpeavtal m.m. som är aktuella vid enstaka transaktioner. En kund som öppnar ett bankkonto hos en bank etablerar otvivelaktigt en affärsförbindelse med verksamhetsutövaren. Så gör även den kund som ger en fastighetsmäklare ett förmedlingsuppdrag. Även en spelare som öppnar den typ av spelkonto som Svenska Spel i dagsläget erbjuder för onlinespel torde etablera en affärsförbindelse.

Enligt utredningens mening kan dock en affärsförbindelse också etableras på andra sätt än genom sådana regelrätta avtal. Även vissa former av konkludenta handlanden kan innebära att en affärsförbindelse etableras. En affärsförbindelse torde t.ex. uppstå med en kund som regelbundet använder sig av verksamhetsutövarens produkter eller tjänster. Det kan vara fråga om en kund som regelbundet begär att verksamhetsutövaren genomför transaktioner av liknande eller varierande slag. Kunden kanske t.o.m. återkommer med en sådan regelbundenhet att denna erbjuds vissa förmåner för att den väljer verksamhetsutövarens tjänster. I dessa situationer finns det sällan något egentligt avtal om att etablera en affärsförbindelse i botten, men kundrelationen har utvecklats på ett sådant sätt att den, genom parternas handlande, fått en mera varaktig karaktär. Enligt utredningens uppfattning har en affärsförbindelse då etablerats – även om detta inte stod klart vid de inledande kontakterna. För att tydliggöra att en affärsförbindelse kan uppstå i ett senare skede än vid de första kontakterna mellan

2Prop. 1992/93:207, s. 16.

verksamhetsutövaren och kunden föreslår utredningen en något förändrad definition av begreppet i penningtvättslagen. Utredningen föreslår att begreppet affärsförbindelse ska omfatta samtliga kundrelationer som till sin karaktär de facto är att betrakta som en förbindelse som har viss varaktighet, dvs. inte bara de förfaranden som vid etablerandet av kontakterna förväntas ha viss varaktighet.

Detta betyder, för verksamhetsutövarens del, att denna måste vidta åtgärder för kundkännedom även i de fall som en affärsförbindelse etableras senare än vid de inledande kontakterna. Om en affärsförbindelse uppstår i ett senare skede bör verksamhetsutövaren genomföra kundkontrollerna vid den tidpunkten, dvs. då det inte längre går att tala om några enstaka transaktioner utan kundrelationen får anses utgöra en förbindelse av mera varaktigt slag.

Närmare om den fortlöpande uppföljningen

Varken av Fatfs rekommendationer eller av det nya direktivet går att utläsa något om hur ofta en verksamhetsutövare bör vidta fortlöpande kontroller av en affärsförbindelse, dvs. i vilka situationer som fortlöpande kontroller bör utföras. Klart är dock att kravet att fortlöpande följa upp affärsförbindelser syftar till att finna avvikelser i förhållande till vad som är känt om kunden och till att hålla kundkännedomen aktuell (mer om detta, se avsnitt 12.6.6). En verksamhetsutövare har alltså att säkerställa att de åtgärder som vidtagits för att uppnå kundkännedom fortlöpande motsvarar de risker som kan förknippas med kunden. Detta innebär att fortlöpande kundkontroller bör ske så ofta som det befinns nödvändigt med hänsyn tagen till kundens risk. Fortlöpande åtgärder ska vidare alltid vidtas då fråga uppkommer huruvida vidtagna kundkännedomsåtgärder är tillräckliga. Liksom angivits i tidigare förarbeten kan det t.ex. under en affärsförbindelses gång uppkomma fråga om för vems räkning kunden handlar.3Kundens verksamhet kan också förändras eller kunden kan börja använda produkter eller tjänster på ett nytt sätt – som medför nya eller förändrade risker för

3 Ibid.

penningtvätt och finansiering av terrorism. I dessa fall kan fortlöpande kundkontroller vara nödvändiga.

Kravet på kundkännedom vid enstaka transaktioner som uppgår till minst 15 000 euro

Utredningens förslag: Den nuvarande bestämmelsen i penning-

tvättslagen införs i den nya lagen.

Gällande rätt uppfyller kraven i de internationella åtagandena

Om verksamhetsutövaren inte etablerar en affärsförbindelse med en kund aktualiseras i stället andra situationer som kräver kundkännedom. Artikel 11 b) i) i det nya direktivet anger att en verksamhetsutövare ska vidta åtgärder för kundkännedom vid enstaka transaktioner som uppgår till ett belopp motsvarande minst 15 000 euro. I direktivet anges särskilt att åtgärder för kundkännedom ska vidtas vid utförandet av enstaka transaktion som uppgår till minst 15 000 euro, oavsett om den transaktionen utförs vid ett

tillfälle eller vid flera tillfällen som förefaller ha samband.

Kravet, som tar sikte på samtliga verksamhetsutövare, regleras i dagsläget av 2 kap. 2 § första stycket punkterna 2–3 penningtvättslagen. Bestämmelserna i den nuvarande lagen är förenlig med kraven i det nya direktivet. De kan därmed föras in i den nya lagen.

Vilken typ av transaktioner omfattas av bestämmelsen?

Begreppet transaktion ska i denna bestämmelse tolkas vitt. Den enda förutsättningen är att det bör ske någon form av förmögenhetsförflyttning på minst 15 000 euro mellan verksamhetsutövaren och kunden. Den förmögenhetsöverflyttningen kan bestå i erbjudandet av en tjänst eller en produkt. Det kan också t.ex. handla om att verksamhetsutövaren betalar ut en vinst eller annan ersättning till kunden. Vidare kan det t.ex. handla om att verksamhetsutövaren ger ut eller tar emot en vara som är värd 15 000 euro.

Särskilt om sambandstransaktioner

En inte helt enkel fråga att besvara är hur en verksamhetsutövare ska identifiera transaktioner som kan antas ha samband med varandra och som tillsammans uppgår till 15 000 euro. Varken Fatfs rekommendationer eller det nya direktivet ger någon närmare ledning om detta. Klart är emellertid att avsikten inte kan vara att verksamhetsutövaren ska behöva genomföra kundkännedomsåtgärder vid samtliga transaktioner som understiger beloppsgränsen – enbart i syfte att identifiera samband. Om så hade varit fallet hade beloppsgränser inte behövts.

Rimligare är att en verksamhetsutövare utgår från yttre förhållanden och den information som finns tillgänglig om transaktionerna.4Ett okomplicerat exempel är om en kund återkommer flera gånger, inom en snäv tidsrymd, i liknande ärenden. Att transaktionerna har samband med varandra framstår i det läget som uppenbart. I större verksamheter, där det finns flera verksamhetsställen, kan det emellertid krävas mer komplicerade metoder för att identifiera samband.

En annan fråga är hur verksamhetsutövaren skiljer mellan flera sambandstransaktioner och en affärsförbindelse. Här finns inte några entydiga besked att ge. En affärsförbindelse förutsätter emellertid, som framkommit ovan, att det rör sig om en kundrelation med viss varaktighet. Affärsförbindelsen kan inrymma både sambandstransaktioner och andra förfaranden. Transaktioner som kan sägas ha ett samband med varandra, utan att någon affärsförbindelse föreligger, torde inte sällan äga rum inom en förhållandevis kort tidsrymd. Ju längre tid det går mellan transaktionerna, desto svårare är det att konstatera att de har samband med varandra.

4 Jfr även Grahn, Thomas m.fl. (2010), s. 111–112.

Kravet på kundkännedom vid vissa överföringar

Utredningens förslag: En särskild bestämmelse införs i den nya

lagen av innebörd att överföringar av medel bör bli föremål för kundkännedomsåtgärder när de överstiger ett belopp motsvarande 1 000 euro.

Nya krav i det fjärde penningtvättsdirektivet

En annan typ av transaktion som kräver kundkännedom enligt artikel 11 b) ii) i det nya direktivet tar, som ovan redogjorts för, sikte på överföringar av medel.

Bestämmelsen, som alltså är ny för det fjärde penningtvättsdirektivet, säger mer specifikt att verksamhetsutövare ska vidta åtgärder för kundkännedom vid enstaka transaktioner över 1 000 euro som utgör överföringar av medel enligt artikel 3.9 i den reviderade förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel (förordningen behandlas närmare i kapitel 21).

Med överföring av medel i artikel 3.9 i den angivna förordningen avses alla transaktioner som för en betalares räkning, åtminstone delvis, utförs på elektronisk väg – genom en betaltjänstleverantör. Definitionen omfattar bl.a. autogireringar, penningöverföringar och överföringar som genomförs med betalkort, ett instrument för elektroniska pengar, en mobiltelefon eller någon annan förbetald eller efterhandsbetald digital utrustning eller IT-utrustning med liknande egenskaper. En transaktion är vidare att anse som en överföring av medel oavsett om betalaren och betalningsmottagaren är samma person och oavsett om betalarens och betalningsmottagarens betaltjänstleverantör är en och samma person.

Bestämmelsen i det nya direktivet korresponderar, till viss del, mot kraven i den uppdaterade förordningen om överföringar av medel och mot Fatfs rekommendation nr 16, som gäller s.k. ”wire transfers”. Förordningen och Fatfs rekommendation har till syfte att säkerställa att överföringar av medel görs spårbara. Det ska, med andra ord, vara möjligt att spåra medel som t.ex. satts in på ett konto för en betalning eller medel som överförts från ett konto till ett annat. Detta genom att betaltjänstleverantören genom förord-

ningen åläggs att samla in uppgifter om betalaren, betalningsmottagaren och överföringen som sådan.

Kraven i direktivet kan jämföras med kraven i förordningen i den meningen att både direktivet och förordningen förutsätter att betaltjänstleverantörer vidtar vissa åtgärder när överföringarna överstiger 1 000 euro. Vilka typer av åtgärder som krävs skiljer sig däremot något mellan direktivet och förordningen. Medan direktivet syftar till att verksamhetsutövaren ska uppnå kundkännedom, så syftar förordningen till att överföringen ska göras spårbar.

En ny bestämmelse bör införas i penningtvättslagen

Överföringar av medel omfattas i dagsläget inte av några särskilda krav på kundkännedom enligt penningtvättslagen. Vad avser överföringar av medel krävs följaktligen att en bestämmelse införs i den nya lagen som uttryckligen anger att kundkontroll ska genomföras vid överföringar av medel som överstiger ett belopp motsvarande 1 000 euro. Av lagen bör lämpligen kopplingen till förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel framgå. Utredningen föreslår att det i lagtexten hänvisas direkt till definitionen i artikel 3.9 i den angivna förordningen, på samma sätt som görs i direktivet.

Definitionen i artikel 3.9 i den angivna förordningen är, som framkommit ovan, vid. Kraven på kundkännedom kommer därmed att omfatta i stort sett alla typer av överföringar.

Den föreslagna bestämmelsen träffar samtliga verksamhetsutövare som tillhandahåller överföringar av medel. De flesta aktörer som tillhandahåller sådana överföringar driver någon form av finansiell verksamhet, antingen som en del av en annan verksamhet eller som den huvudsakliga verksamheten. Vanligen rör det sig således om banker och andra aktörer som tillhandahåller betaltjänster.

Kravet på kundkännedom som särskilt gäller tillhandahållare av speltjänster

Utredningens förslag: I penningtvättslagen införs en bestäm-

melse som innebär att tillhandahållare av speltjänster, förutom i de fall som träffar samtliga verksamhetsutövare, ska genomföra kundkännedomsåtgärder vid enstaka transaktioner som avser utbetalning av vinster, betalning av insatser, eller båda, och som uppgår till ett belopp som motsvarar 2 000 euro, eller mer. Detta oavsett om transaktionen sker vid ett tillfälle eller om det rör sig om flera sammanhängande transaktioner som tillsammans uppgår till minst detta belopp.

Utredningens bedömning: Tillhandahållare av speltjänster ska

genomföra kundkontroller även i de andra situationer som kräver kundkännedom – som träffar samtliga verksamhetsutövare. De bör således t.ex. genomföra kundkontroller vid etableringen och uppföljningen av en affärsförbindelse, när penningtvätt eller finansiering av terrorism kan misstänkas m.m.

Tillhandahållare av speltjänster ska, enligt artikel 11 d) i det nya direktivet, vidta åtgärder för kundkännedom vid transaktioner som avser utbetalning av vinster, betalning av insatser, eller båda – om transaktionen uppgår till ett belopp om motsvarande minst 2 000 euro. Detta oavsett om transaktionen sker vid ett tillfälle eller om det rör sig om flera sammanhängande transaktioner som tillsammans uppgår till minst detta belopp. Bestämmelsen är – som nämnts ovan – ny för det fjärde penningtvättsdirektivet. Någon lika långtgående skyldighet finns inte i Fatfs rekommendationer.

För att uppfylla de förändrade förutsättningarna i direktivet bör en särskild bestämmelse föras in i den nya penningtvättslagen. Bestämmelsen bör korrespondera mot direktivets specifika krav i fråga om de verksamhetsutövare som tillhandahåller speltjänster (de som driver kasinospel enligt kasinolagen och övriga anordnare av speltjänster som lagen föreslås omfatta, se närmare avsnitt 10.2.5). Enligt den föreslagna bestämmelsen ska följaktligen dessa verksamhetsutövare vidta åtgärder för kundkännedom vid enstaka transaktioner som avser utbetalning av vinster, betalning av insatser, eller båda, och som uppgår till ett belopp som motsvarar

2 000 euro, eller mer. Detta oavsett om transaktionen sker vid ett tillfälle eller om det rör sig om flera sammanhängande transaktioner som tillsammans uppgår till minst detta belopp (sambandstransaktioner har behandlats mer utförligt i avsnittet ovan).

I ingressen till direktivet uttalas att tillhandahållare av speltjänster med fysiska lokaler dessutom bör säkerställa att åtgärder för kundkännedom, om de vidtas vid inträdet till lokalerna, kan kopplas till spelarens transaktioner i lokalerna.5 Detta är dock inget som bör regleras särskilt. Det är närmast en fråga för verksamhetsutövaren att utforma tillräckliga rutiner för att säkerställa att de situationer som kräver kundkännedom fångas upp.

Viktigt att komma ihåg är dock att dessa inte är de enda situationer då en verksamhetsutövare av denna typ ska vidta åtgärder för kundkännedom. Enligt utredningens uppfattning kan inte det nya direktivet tolkas på något annat sätt än att tillhandahållare av speltjänster ska genomföra kundkontroller även i de andra situationer som kräver kundkännedom – som träffar samtliga verksamhetsutövare. De bör således t.ex. genomföra kundkontroller vid etableringen och uppföljningen av en affärsförbindelse, när penningtvätt eller finansiering av terrorism kan misstänkas m.m.

Kravet på kundkännedom som särskilt gäller kontanthandel med varor

Utredningens förslag: I penningtvättslagen införs en bestäm-

melse som innebär att de som yrkesmässigt handlar med varor bör genomföra kundkontroller vid transaktioner där utbetalt eller mottaget belopp i kontanter är minst motsvarande 5 000 euro.

Utredningens bedömning: Handlarna bör, när de hanterar kon-

tanter, även vidta åtgärder för kundkännedom i andra situationer än den nu föreslagna, t.ex. när handlaren i sin handel med kon-

tanta medel fattar misstanke om penningtvätt eller finansiering

av terrorism. Gruppen verksamhetsutövare behöver dock inte vidta kundkännedomsåtgärder vid enstaka korttransaktioner.

5 Se beaktandesats (21).

Även för den specifika grupp verksamhetsutövare som ägnar sig åt kontanthandel med varor omfattar det nya direktivet, som framkommit, viss särreglering. Enligt artikel 11 c) ska de personer som bedriver yrkesmässig handel med varor vidta åtgärder för kundkännedom vid enstaka transaktioner om ett belopp motsvarande minst 10 000 euro i kontanter. Detta oavsett om transaktionen utförs vid ett enda tillfälle eller vid flera tillfällen som förefaller ha samband.

Bestämmelsen, som alltså är ny för det fjärde penningtvättsdirektivet, går längre än vad Fatfs rekommendationer kräver.

Artikeln går hand i hand med den bestämmelse i direktivet som kategoriserar denna grupp verksamhetsutövare. Som framkommit i avsnitt 10.3, omfattar det nya direktivet en större krets kontanthandlare än tidigare; beloppsgränsen har sänkts från 15 000 euro till 10 000 euro. Det nya direktivet omfattar vidare såväl betalt som mottaget belopp.

När det gäller de verksamhetsutövare som yrkesmässigt handlar med varor korresponderar utredningens förslag mot de ställningstaganden som gjorts i avsnitt 10.3. Utredningen anser således att en kontanthandlare ska vidta åtgärder för kundkännedom vid enstaka eller sammanhängande transaktioner när utbetalt eller mottaget belopp i kontanter (sedlar och mynt) motsvarar 5 000 euro eller mer. Därmed är den föreslagna bestämmelsen i penningtvättslagen mer långtgående än vad direktivet kräver. Det huvudsakliga skälet till detta är detsamma som redovisats i avsnitt 10.3.4, dvs. att effektivt motverka de stora risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som kan förknippas med kontanta transaktioner.

Kontanthandlare är att betrakta som verksamhetsutövare i den utsträckning de handlar med kontanter som minst motsvarar ett belopp om 5 000 euro. Detta skulle kunna tolkas som att det enbart är i dessa situationer som de ska kontrollera sina kunder. En sådan snäv tolkning förefaller dock inte vara förenlig med direktivets ändamål. Kontanthandlarna bör således, när de hanterar kontanter, även vidta åtgärder för kundkännedom i andra situationer. Kundkontroller bör t.ex. vidtas om en affärsförbindelse etableras. Denna situation utgör inte normalfallet för denna grupp, men en affärsförbindelse kan etableras vid upprepade köp inom en viss tid eller inköp från en viss leverantör. Sammanhängande med detta är att kundkännedomsåtgärder ska vidtas vid osäkerhet kring tidigare

mottagna uppgifter om kunden. För gruppen blir i praktiken inte de situationer som avses i 3 kap. 1 § punkterna 2 och 3 i den föreslagna penningtvättslagen (kundkännedomsåtgärder vid belopp på minst motsvarande 15 000 euro) aktuella. Detta eftersom gruppen förutsätts vidta åtgärder redan vid transaktioner i kontanta medel vid belopp som motsvarar minst 5 000 euro. Denna grupp verksamhetsutövare behöver alltså inte vidta kundkännedomsåtgärder vid enstaka korttransaktioner.

Dock bör gruppen, i likhet med övriga verksamhetsutövare, vid misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism vidta kundkännedomsåtgärder. Det innebär att handlaren i sin handel

med kontanta medel i dessa situationer ska vidta åtgärder för kund-

kännedom, även i de fall transaktionen motsvarar ett lägre belopp än motsvarande 5 000 euro.

Kravet på kundkännedom när det råder osäkerhet om tidigare erhållna uppgifter

Utredningens förslag: Huvuddragen i den nuvarande bestäm-

melsen förs in i den nya lagen. Det tydliggörs att krav på kundkännedom föreligger vid all osäkerhet om tidigare erhållna uppgifter om kunden, dvs. inte enbart vid osäkerhet kring uppgifter om kundens identitet.

Enligt både Fatfs rekommendationer och det nya direktivet krävs kundkännedomsåtgärder om det uppstår en osäkerhet om hur tillförlitliga eller tillräckliga tidigare erhållna kundidentifieringsuppgifter är. Av Fatfs rekommendation nr 10 följer att åtgärder för kundkännedom ska vidtas om en verksamhetsutövare tvivlar på att tidigare uppgifter om kunden (”customer identification data”) är tillförlitliga eller tillräckliga. Motsvarande krav har tagits in i det nya direktivets artikel 11 f). Där anges att åtgärder för kundkännedom ska vidtas när det råder osäkerhet om hur tillförlitliga eller tillräckliga tidigare erhållna ”kundidentifieringsuppgifter” är.

Bestämmelsen går tillbaka till det tredje penningtvättsdirektivet och regleras i nu gällande penningtvättslag, 2 kap. 2 § första stycket punkten 4. Av penningtvättslagen följer att kundkontroller ska

genomföras vid osäkerhet om tillförlitligheten eller tillräckligheten av tidigare mottagna uppgifter om kundens identitet.

Penningtvättslagen synes alltså redan vara anpassad till kraven i de internationella åtagandena. Enligt utredningens uppfattning ger emellertid den nuvarande bestämmelsen i penningtvättslagen upphov till vissa frågetecken. Av ordalydelsen i Fatfs rekommendationer och i direktivet att döma är det visserligen naturligt att utgå ifrån att åtgärder för kundkännedom enbart ska vidtas när det råder osäkerhet om uppgifter hänförliga till kundens identitet. Liksom Grahn m.fl. konstaterat skulle detta synsätt dock innebära att osäkerhet om uppgifter om t.ex. verklig huvudman eller affärsförbindelsens syfte och art inte kräver genomförandet av några kundkontroller.6

Att ge Fatfs och direktivets krav en sådan snäv innebörd är inte rimligt. Skrivningarna i direktivet förefaller, sedda i sitt sammanhang, ta sikte på samtliga situationer då det råder osäkerhet om tidigare erhållna uppgifter om kunden, inte bara de som är hänförliga till kundens identitet. De situationer som avses torde i realiteten ofta sammanfalla med kravet på fortlöpande kontroller av en affärsförbindelse. Således behöver åtgärder för kundkännedom även vidtas när det råder osäkerhet om andra uppgifter hänförliga till kunden. Också om det finns osäkerhet kring uppgifter hänförliga till den verkliga huvudmannen eller till affärsförbindelsens syfte och art bör ytterligare kundkännedomsåtgärder vidtas.

Utredningen föreslår därför att lagstiftningen förtydligas på denna punkt. En bestämmelse av innebörd att kundkännedom ska uppnås i de fall det råder osäkerhet om tidigare mottagna uppgifter hänförliga till kunden som sådan bör införas i den nya lagen. Förändringen innebär att inte enbart osäkerhet om uppgifter gällande kundens identitet bör föranleda kundkännedomsåtgärder. Även uppgifter hänförliga till den verkliga huvudmannen och affärsförbindelsens syfte och art inbegrips.

6 Grahn,Thomas m.fl. (2010), s. 113.

Kravet på kundkännedom vid misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism

Utredningens förslag: Den nuvarande bestämmelsen förs över

oförändrad till den nya lagen.

Av den nuvarande penningtvättslagen, 2 kap. 2 § andra stycket följer att en verksamhetsutövare alltid måste genomföra kundkännedomsåtgärder vid misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Eventuella undantag från kraven på kundkännedom gäller således inte. Inte heller gäller de beloppsgränser som verksamhetsutövare vanligtvis har att tillämpa när det gäller situationer som kräver kundkännedom.

Bestämmelsen uppfyller, enligt utredningens uppfattning, kraven i de internationella åtagandena och bör således föras in i den nya lagen.

Kravet på kundkännedom, som alltså t.ex. gäller även om det är fråga om en enstaka transaktion under beloppsgränserna, är förbehållet de situationer där det finns konkreta tecken som tyder på penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det kan t.ex. röra sig om tecken på att kunden utnyttjar falsk legitimation eller att en verksamhetsutövare finner något anmärkningsvärt i kundens ägarförhållanden. Utredningen har fått uppfattningen att sådana tecken inte sällan upptäcks i efterhand. Detta kan göra kravet på kundkännedom svårt att hantera, framför allt om misstankar framkommer i fråga om en enstaka transaktion som redan genomförts. Som penningtvättslagen är uppbyggd kan en verksamhetsutövare komma att genomföra en misstänkt transaktion utan att några uppgifter om kunden erhållits.

Utredningen bedömer inte att det är ändamålsenligt att försöka att lagstifta bort denna problematik. Detta skulle kräva tämligen långtgående bestämmelser. Det är emellertid viktigt att verksamhetsutövaren, vid utformningen av riskbaserade rutiner, är medveten om att det kan krävas en beredskap för att hantera de fall då misstankar uppkommer i efterhand. Således kan en verksamhetsutövare i vissa fall behöva utforma rutiner som går utöver de obligatoriska kraven i penningtvättslagen. En verksamhetsutövare kan t.ex. finna det påkallat att, även om transaktionerna avser låga belopp, alltid hämta in uppgifter om kundens namn. De riskbaserade

rutinerna bör, under alla förhållanden, omfatta förfaranden, riktlinjer eller dylikt som syftar till att fånga upp konkreta misstankar om penningtvätt och finansiering av terrorism så tidigt som möjligt. Utbildningen av de anställda som möter kunder är här en viktig komponent.

Övriga överväganden och förslag

Utredningens förslag: Den nya penningtvättslagen ska hänvisa

till situationer som kräver kundkännedom och inte, som i dag är fallet, till situationer som kräver grundläggande kundkännedom.

De bestämmelser som reglerar situationer som kräver kundkännedom sprids ut och placeras i flera paragrafer.

Förslag till förändrad terminologi

Dagens bestämmelse, 2 kap. 2 § penningtvättslagen, hänvisar till situationer som kräver grundläggande kundkännedom. Grundläggande kundkännedomsåtgärder enligt penningtvättslagen är sådana som i princip alltid ska vidtas.

Terminologin ”grundläggande kundkännedomsåtgärder” saknar motsvarighet i både Fatfs rekommendationer och i penningtvättsdirektivet. Såväl Fatfs rekommendationer, rekommendation nr 10, som det nya direktivet, artikel 11, hänvisar kort och gott till situationer som kräver ”åtgärder för kundkännedom”. Vilken grad av kundkännedom som krävs beror emellertid på risken för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det krävs således att skärpta åtgärder vidtas om risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är hög. I fall där risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg kan det räcka med förenklade åtgärder för att uppnå kundkännedom. I ljuset av rekommendationerna och direktivet förefaller termen grundläggande kundkännedom därmed något missvisande. Användningen av begreppet grundläggande kan lätt leda en verksamhetsutövare fel. Utredningen föreslår därför att lagtexten i den nya penningtvättslagen formuleras utifrån vilka situationer som kräver åtgärder för kundkännedom – och inte utifrån vilka situationer som kräver grundläggande kundkännedom.

Förslag till lagteknisk lösning

Lagtekniskt kan bestämmelser av det slag som nu är ifråga tas in i en övergripande paragraf eller ”spridas ut” på olika paragrafer. I dagens penningtvättslag regleras de situationer som kräver kundkännedom i ett lagrum. Utredningen anser dock att den senare lösningen, med flera paragrafer, blir tydligare för verksamhetsutövare och därför är att föredra. Detta inte minst mot bakgrund av att det nya direktivet kräver att flera situationer omfattas av krav på kundkännedom än tidigare.

12.4. Tidpunkt för identitetskontroller och konsekvenser av att kundkännedom inte uppnås

12.4.1. Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet

När en verksamhetsutövare har identifierat en situation som kräver kundkännedom ska vissa åtgärder vidtas i princip omgående. Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet reglerar tidpunkt för identitetskontroller av kunden och den verkliga huvudmannen. Av Fatfs rekommendation nr 10 följer att identitetskontroller ska slutföras innan eller under det att en affärsförbindelse etableras eller en enstaka transaktion utförs. Kravet har sin motsvarighet i artikel 14.1 i det nya direktivet. Artikeln är något strängare till sin utformning och kräver att kontroll av kundens och den verkliga huvudmannens identitet äger rum innan en affärsförbindelse etableras eller någon transaktion utförs.

Från huvudregeln görs sedan undantag. Av Fatfs rekommendation nr 10 och artikel 14.2 i det nya direktivet framgår att kontroll av kundens och den verkliga huvudmannens identitet får slutföras när affärsförbindelsen etableras om det är nödvändigt för att inte avbryta den normala verksamheten och om risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är liten. I dessa fall ska kundkontrollerna genomföras snarast möjligt.

Det fjärde penningtvättsdirektivet erbjuder, liksom sin föregångare, även en ytterligare möjlighet till undantag från huvudregeln. Enligt artikel 14.3 får medlemsstaterna tillåta att ett konto öppnas hos ett kreditinstitut eller finansiellt institut, om det finns

tillräckliga skyddsåtgärder för att några transaktioner inte kan utföras av kunden eller för kundens räkning innan identitetskontroller har ägt rum.

12.4.2. Gällande rätt

I 2 kap. 9 § penningtvättslagen regleras kraven på tidpunkt för kundkännedom. Av bestämmelsen följer att kontroll av kunden och den verkliga huvudmannens identitet som huvudregel ska slutföras innan en affärsförbindelse etableras eller en enstaka transaktion utförs. Om det är nödvändigt för att inte avbryta verksamhetens normala gång och risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism är låg, får identitetskontroller med anledning av en ny affärsförbindelse göras senare. Identitetskontrollerna ska dock alltid slutföras i nära anslutning till att förbindelsen har etablerats. Några transaktioner får heller inte genomföras innan identitetskontrollerna slutförts.

När det gäller förmånstagare till livförsäkringar behöver kontrollerna inte genomföras förrän i samband med första utbetalningen eller när annan rättighet enligt försäkringsavtalet utövas för första gången (se mer om detta i avsnitt 12.11.1).

12.4.3. Utredningen

Allmänna överväganden och förslag

Utredningens förslag: Den nuvarande bestämmelsen som tar

sikte på tidpunkt för identitetskontroller förs in i den nya lagen dock med den skillnaden att tidpunkt för identitetskontroller av förmånstagare till livförsäkringar m.m. bryts ut och placeras i en särskild bestämmelse.

Av genomgången i föregående avsnitt följer att regleringen i penningtvättslagen 2 kap. 9 § första stycket redan i dagsläget korresponderar mot kraven Fatfs rekommendationer och i direktivet. Även den allmänna undantagsregeln i bestämmelsens andra stycke är förenlig med de internationella åtagandena. Den nuvarande bestämmelsen kan således föras in i den nya lagen, dock med den skill-

naden att tidpunkt för identitetskontroller av förmånstagare till livförsäkringar m.m. bryts ut och placeras i en särskild bestämmelse (se mer om detta nedan, avsnitt 12.11.1).

Bör undantaget i artikel 14.3 utnyttjas?

Utredningens bedömning: Undantaget i direktivets artikel 14.3

bör inte utnyttjas.

Den särskilda undantagssituation som behandlas i artikel 14.3 i det nya direktivet har hitintills inte genomförts i svensk rätt. Till skillnad från det allmänna undantaget som enbart kan tillämpas vid låg risk om det är nödvändigt för att inte avbryta verksamhetens normala gång, tar denna artikel sikte på alla de fall när en kund vill öppna ett bankkonto. Som nämnts ovan innebär artikeln att medlemsstaterna får föreskriva att en verksamhetsutövare tillåts öppna ett bankkonto för en kund utan att några identitetskontroller dessförinnan genomförts. Förutsättningen är att det finns tillräckliga garantier för att några transaktioner inte kan genomföras förrän identiteten på kunden och den verkliga huvudmannen kontrollerats.

I tidigare förarbeten har uttalats att det inte torde finnas något uttryckligt behov av att genomföra en dylik undantagsbestämmelse i svensk rätt.7Utredningen har inte fått uppfattningen att situationen skulle ha förändrats. Snarare har utvecklingen gått framåt och möjligheterna att snabbt genomföra identitetskontroller förbättrats, t.ex. genom olika e-legitimationslösningar. Vidare är undantaget i direktivet så restriktivt utformat att den praktiska betydelsen för en verksamhetsutövare torde vara liten. Därmed är utredningen inte heller denna gång beredd att föreslå att en dylik bestämmelse införs i penningtvättslagen.

7Prop. 2008/09:70, s. 78.

Bör tidpunkt för övriga kundkännedomsåtgärder regleras i penningtvättslagen?

Utredningens bedömning: Tidpunkt för övriga kundkännedoms-

åtgärder bör inte regleras i penningtvättslagen.

Man kan fråga sig varför direktivet och Fatfs rekommendationer enbart reglerar tidpunkten för identitetskontroller av kunden och den verkliga huvudmannen. Som utredningen redogör för i följande avsnitt, avsnitt 12.5, är en konsekvens av att kundkännedom inte uppnås, bl.a. att en ny affärsförbindelse inte får etableras eller en enstaka transaktion inte får utföras. Detta innebär i realiteten att en verksamhetsutövare, som huvudregel måste ha vidtagit flera kundkännedomsåtgärder än identitetskontrollerna innan en affärsförbindelse etableras.

Anledningen till varför de internationella åtagandena utformats på detta sätt står inte uttryckligen att finna. Klart är emellertid att identitetskontroller av kunden och den verkliga huvudmannen torde vara de enda kundkännedomsåtgärder som kan slutföras innan en affärsförbindelse etableras. När det gäller övriga åtgärder, som t.ex. de som syftar till att kunna bedöma affärsförbindelsens syfte och art kan krävas att tillräcklig kundkännedom uppnås för att en affärsförbindelse ska få etableras (se närmare om detta i avsnittet nedan, avsnitt 12.5). Dock är det svårt att reglera en tidpunkt för när den typen av åtgärder ska vara slutförda.

En alltför snäv lagreglering av tidpunkt för kundkännedomsåtgärder skulle således kunna riskera att, i onödan, försvåra verksamhetsutövares arbete. Utredningen bedömer därför att den nuvarande regleringen är fullt tillräcklig; I penningtvättslagen bör följaktligen – fortsättningsvis – enbart tidpunkt för kundkännedom regleras när det gäller identitetskontrollerna.

Framskjuten placering av bestämmelserna om tidpunkt för identitetskontroller

Utredningens förslag: Bestämmelserna som reglerar tidpunkt

för identitetskontroll placeras tidigare i penningtvättslagen än vad som är fallet i den nuvarande regleringen.

I utredningens förslag till ny penningtvättslag föreslås att reglerna om tidpunkt för identitetskontroll ges en framskjuten position. Bestämmelserna föreslås, mer specifikt, placeras efter de regler som identifierar de situationer då åtgärder för kundkännedom ska genomföras.

Anledningen till detta är att utredningen, förutom att skapa en mera lättöverskådlig reglering, vill tydliggöra kravet på att identitetskontrollerna, som huvudregel, bör ske omgående. Identitetskontrollerna skiljer sig på detta sätt något från de övriga åtgärderna för att uppnå kundkännedom. Innan några identitetskontroller har genomförts är det omöjligt att skapa sig en uppfattning om vilka ytterligare åtgärder som krävs, dvs. att bedöma hur hög risk för penningtvätt och finansiering av terrorism som kunden utgör.

12.5. Konsekvenser av att kundkännedom inte uppnås

12.5.1. Huvuddragen i Fatfs rekommendation, det fjärde penningtvättsdirektivet och gällande rätt

Av artikel 14.4 i det fjärde penningtvättsdirektivet framgår att en verksamhetsutövare som inte kan kontrollera identiteten på kunden eller den verkliga huvudmannen tillfredsställande eller inhämta information om affärsförbindelsens syfte och art, inte ska tillåta att en transaktion utförs eller en affärsförbindelse etableras. Om en affärsförbindelse redan har etablerats ska den avbrytas. Verksamhetsutövaren ska dessutom överväga att lämna en rapport till finansunderrättelseenheten.

Bestämmelsen, som även den bygger på Fatfs rekommendation nr 10, går tillbaka till det tredje penningtvättsdirektivet. Den är således redan genomförd i svensk rätt. Konsekvenser av att kundkännedom inte uppnås regleras i 2 kap. 11 § penningtvättslagen. När det gäller frågan om i vilka situationer en redan etablerad

affärsförbindelse ska avslutas finns vissa uttalanden i tidigare förarbeten. Där anges att någon skyldighet att avsluta etablerade och sedan länge giltiga affärsförbindelser inte kan anses följa av direktivet.8Om en affärsförbindelse följs upp och det inom ramen för denna uppkommer osäkerhet om huruvida kundkännedomsåtgärderna är tillräckliga bör detta således inte per automatik föranleda att affärsförbindelsen avslutas. Gällande rätt måste tolkas så att det enbart är de affärsförbindelser som etablerats med stöd av 2 kap. 9 § andra stycket som under alla förhållanden måste avslutas om tillräcklig kundkännedom inte kan uppnås.

12.5.2. Utredningen

Gällande rätt uppfyller kraven i de internationella åtagandena

Utredningens förslag: Den nuvarande bestämmelsen som reg-

lerar konsekvenser av att kundkännedom inte uppnås förs i den nya lagen och placeras i samma sammanhang som de regler som tar sikte på tidpunkt för identitetskontroller.

Som redogjorts för ovan får den bestämmelse i direktivet som gäller tidpunkt för identitetskontroller av kunden och den verkliga huvudmannen sägas ringa i de situationer där kundkännedomsåtgärder måste slutföras inom en viss tid. Artikeln som nu är i fråga reglerar däremot konsekvenserna av att en verksamhetsutövare inte

uppnår tillräcklig kundkännedom innan dess att affärsförbindelsen

etableras – och vad som, i vissa fall, – ska vara följderna om en affärsförbindelse hunnit etablerats.

Utredningen bedömer att den nuvarande regleringen i penningtvättslagen motsvarar kraven i det nya direktivet. Vidare delar utredningen den uppfattning som redovisats i tidigare direktiv när det gäller frågan vilka affärsförbindelser som direktivet kräver avslutas – om kundkännedom inte uppnås. Det är således enbart i de situationer en verksamhetsutövare etablerat en affärsförbindelse med stöd av nuvarande 2 kap. 9 § andra stycket som direktivet kräver att affärsförbindelsen avslutas.

8Prop. 2008/09:70, s. 80.

Den nuvarande bestämmelsen bedöms sammantaget fånga in direktivets krav och bör därför föras in i den nya lagen.

Vikten av att verksamhetsutövaren rapporterar misstänkta förhållanden till Polismyndigheten

Utredningens bedömning: Det är av stor vikt att verksamhets-

utövare rapporterar misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism till Polismyndigheten (Finanspolisen). Detta oaktat att någon affärsförbindelse inte etableras eller enstaka transaktion utförs.

Direktivets krav, som i dagsläget regleras av 2 kap. 11 § andra stycket penningtvättslagen, och som även kommer att föras in i utredningens förslag till ny lag ska här beröras särskilt. Om kundkännedom inte uppnås och förhållandena är sådana att penningtvätt eller finansiering av terrorism kan misstänkas måste verksamhetsutövaren lämna uppgifter till Polismyndigheten (Finanspolisen).9Detta oaktat att verksamhetsutövaren inte etablerat någon affärsförbindelse eller genomfört en enstaka transaktion. Även om en affärsförbindelse avslutas till följd av att kundkännedom inte uppnås måste misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism rapporteras till Polismyndigheten.

Utredningen har uppfattat att denna reglering hitintills inte fått avsett genomslag. Att denna reglering följs är emellertid av stor vikt för att misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism effektivt ska kunna fångas in. En verksamhetsutövare kan således inte utgå ifrån att riskerna eliminerats genom att denna avstått från att etablera en affärsförbindelse eller från att utföra en misstänkt transaktion – i de fall som kundkännedom inte uppnåtts.

9 Skyldigheten att rapportera gäller dock inte alltid advokater, biträdande jurister, andra oberoende jurister godkända och auktoriserade revisorer samt skatterådgivare.

Särskilt om s.k. kontraheringsplikt

Utredningens bedömning: Utredningen anser inte att det är

ändamålsenligt att införa nya bestämmelser i penningtvättslagen som reglerar förhållandet mellan konsekvenser av att kundkännedom inte uppnås och den s.k. kontraheringsplikten.

Vissa av de verksamhetsutövare som omfattas av penningtvättslagen har en kontraheringsplikt. Kontraheringsplikten innebär att verksamhetsutövare i vissa fall är skyldiga att ingå avtal med en kund. En särskild fråga är hur reglerna i penningtvättslagen förhåller sig till denna kontraheringsplikt.

Ett av de mest konkreta exemplen på en sådan kontraheringsplikt finns i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Enligt 11 b § i den lagen är institut som erbjuder sig att ta emot vissa insättningar skyldiga att ta emot sådana av var och en, om det inte finns särskilda skäl att vägra. Detta betyder att ett institut som erbjuder sig att ta emot garanterade insättningar inte får neka någon möjlighet att sätta in sådana medel, dvs. alla oavsett medborgarskap ska ha en möjlighet att placera sina pengar på ett säkert sätt.10 Särskilda skäl som kan motivera undantag från huvudregeln kan vara att en kund tidigare varit ohederlig mot en bank eller ett annat institut, att det föreligger misstanke om penningtvätt eller att det finns risk för att en företrädare för ett institut genom att ta emot garanterade medel på något sätt främjar brott.

I 3 kap. 1 § försäkringsavtalslagen (2005:104) finns en liknande bestämmelse. Där uttalas att ett försäkringsbolag inte får vägra en konsument att teckna en sådan försäkring som bolaget normalt tillhandahåller allmänheten när det har fått de uppgifter som behövs, om det inte finns särskilda skäl för vägran med hänsyn till risken för framtida försäkringsfall, den befarade skadans omfattning, den avsedda försäkringens art eller någon annan omständighet. Till skillnad mot förarbetena i lagen om insättningsgaranti, nämns inte om misstankar om penningtvätt kan utgöra särskilda skäl för vägran att ingå avtal.11

10Prop. 2002/03:139, s. 598. 11Prop. 2003/04:150, s. 498.

I tidigare förarbeten har uttalats att reglerna i penningtvättslagen medför en skyldighet för verksamhetsutövare att uppnå kundkännedom.12 Detta innebär att verksamhetsutövare, oaktat kontraheringsplikt, måste avstå från att etablera en affärsförbindelse om kundkännedom inte uppnås. Utredningen delar denna uppfattning. Detta synsätt redovisas också i Europaparlamentets och rådets direktiv från juli 2014 som bl.a. gäller tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner.13I ingressen till det direktivet uttalas att kreditinstitut endast under särskilda omständigheter bör vägra att

öppna eller att häva ett avtal om betalkonto med grundläggande

funktioner. En sådan särskild omständighet kan vara om konsumenten inte uppfyller lagstiftningen mot penningtvätt och finansiering av terrorism.14

Utgångpunkten är således att penningtvättslagens bestämmelser gäller före kontraheringsplikten när en verksamhetsutövare etablerar en affärsförbindelse. Även vad avser frågan hur en verksamhetsutövare ska hantera en redan etablerad affärsförbindelse görs i tidigare förarbeten vissa uttalanden. Om en ny affärsförbindelse redan hunnit att etablerats – med stöd av undantagsregeln i nuvarande 2 kap. 9 § andra stycket penningtvättslagen – ska den avslutas om kundkännedom inte uppnås. Även i detta hänseende går penningtvättslagen, enligt utredningens bedömning, före kontraheringsplikten.15

När det gäller sedan länge etablerade affärsförbindelser kan följande noteras. En verksamhetsutövare är skyldig att följa upp affärsförbindelser och granska transaktioner och andra aktiviteter under hela den tid förbindelsen pågår. Om en verksamhetsutövare då misstänker penningtvätt eller finansiering av terrorism ska uppgifter lämnas till Polismyndigheten (Finanspolisen). I dessa fall är verksamhetsutövaren skyldig att avstå från att genomföra transaktioner. Som framkommit medför dock penningtvättsdirektivet inte någon uttalad skyldighet att avsluta affärsförbindelsen, t.ex. ett konto.

12Prop. 2008/09:70, s. 8082. 13 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/92/EU av den 23 juli 2014 om jämförbarhet för avgifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner. 14 Ibid, se direktivets ingress, beaktandesats (47). 15 Jfr även prop. 2008/09, s. 81.

Att införa en sådan skyldighet i penningtvättslagen skulle också riskera att få alltför långtgående konsekvenser. Det är, enligt utredningens uppfattning, inte en lämplig utgångspunkt att varje åsidosättande av penningtvättslagstiftningen ska medföra att affärsförbindelsen avslutas. Många torde kunna läkas genom att verksamhetsutövaren, som ett led i den fortlöpande uppföljningen hämtar in kompletterande uppgifter. Inte heller varje misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism ska kunna leda till att hela affärsförbindelsen avslutas. Detta skulle kunna orsaka ett alltför stort ingrepp i kontraheringsplikten. I det nya direktiv som behandlar tillgången till ett bankkonto uttalas t.ex. också att bestämmelserna i penningtvättsdirektivet inte bör användas som en förevändning för att avvisa kunder som är kommersiellt mindre attraktiva.16

Enligt utredningens bedömning måste, i dessa fall, omständigheterna i det enskilda fallet bli avgörande. En bank torde t.ex. med stöd av förarbetsuttalandena till lagen om insättningsgarantin i vissa fall kunna avsluta även en sedan länge etablerad förbindelse. Sakliga och mera konkreta misstankar om penningtvätt och finansiering av terrorism torde kunna utgöra ett skäl att avsluta förbindelsen. Vad t.ex. en eventuell återkoppling från Polismyndigheten visar är här en viktig komponent (se mer om detta bl.a. i kapitel 13). En verksamhetsutövare kan rimligtvis inte vara skyldig att upprätthålla en affärsförbindelse som innebär att den främjar möjligheterna för någon att begå brott. Kontraheringsplikten torde inte sträcka sig så långt. Som tidigare framgått medför även det nya direktivet om tillgång till betalkonto att ett avtal ska kunna hävas om konsumenten åsidosätter penningtvättslagstiftningen.

För svenskt vidkommande pågår för närvarande genomförandet av direktivet om tillgång till betalkonton m.m. En särskild utredare har fått i uppdrag att redovisa nödvändiga författningsändringar senast i januari 2016.17Genomförandet av direktivet kan således komma att resultera i författningsändringar som ytterligare belyser kontraheringspliktens förhållande till penningtvättslagstiftningen.

16 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/92/EU av den 23 juli 2014 om jämförbarhet för avgifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner, se direktivets ingress, beaktandesats 34. 17 Kommittédirektiv 2015:39 om betaltjänster, förmedlingsavgifter och betalkonton, beslut vid regeringssammanträde den 1 april 2015.

12.6. Obligatoriska åtgärder för kundkännedom

12.6.1. Allmänna utgångspunkter

Såväl Fatfs rekommendationer som det nya direktivet föreskriver vissa åtgärder för kundkännedom som, i princip, alltid ska vidtas (se rekommendation nr 10 respektive artikel 13). De mest grundläggande bland dessa obligatoriska åtgärder kan sägas vara identifiering och kontroll av kunden och den verkliga huvudmannen samt bedömning av en affärsförbindelses syfte och art. Till de obligatoriska åtgärderna hör även den fortlöpande uppföljningen av en affärsförbindelse. I den nuvarande penningtvättsregleringen regleras dessa krav på kundkännedom i 2 kap. 3 och 10 §§.

Omfattningen av dessa åtgärder – och möjligheten att göra avsteg från kraven i vissa fall – är beroende av riskerna för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Är riskerna för penningtvätt eller finansiering av terrorism högre än normalt måste dessutom flera åtgärder för kundkännedom vidtas. Omfattningen av åtgärderna behandlas dock närmare i följande avsnitt, avsnitt 12.7.

12.6.2. Kravet på identifiering av kunden och kontroll av kundens identitet

Utredningens förslag: Huvuddragen i de nuvarande bestäm-

melserna i penningtvättslagen som tar sikte på kontroll av kunden förs in i den nya lagen. Det förtydligas att kundkännedomsprocessen omfattar både identifiering och kontroll. Vidare förs det in en uttrycklig bestämmelse om att även en person som uppger sig företräda kunden ska identifieras och kontrolleras.

Den mest grundläggande kundkännedomsåtgärden, identifieringen av kunden och kontroll av kundens identitet, regleras i artikel 13.1 a) i det nya direktivet. Den bygger på Fatfs rekommendation 10 fjärde stycket a). Både direktivet och Fatfs rekommendationer förutsätter att identitetskontrollen sker på grundval av handlingar, uppgifter eller upplysningar från tillförlitliga och oberoende källor.

Kravet på identifiering och kontroll av kunden har funnits länge. Varken Fatfs reviderade rekommendationer eller det fjärde penning-

tvättsdirektivet innebär några större nyheter. I det nya direktivet förtydligas dock att identitetskontrollen av kunden, i de fall som kunden företräds av ett ombud, ska omfatta kontroller även av ombudets identitet och behörighet att handla för kundens räkning.

I den nuvarande penningtvättslagen regleras kravet på kontroll av kundens identitet i 2 kap. 3 § första stycket punkten 1. Av bestämmelsen följer att en verksamhetsutövare ska kontrollera kundens identitet genom identitetshandling, registerutdrag eller på annat tillförlitligt sätt. Enligt utredningens bedömning motsvarar den nuvarande regleringen i allt väsentligt kraven på identifiering och kontroll av kunden i det nya direktivet. Således bör huvuddragen i den nuvarande bestämmelsen i penningtvättslagen föras in i den nya lagen.

Vissa smärre förändringar bör dock göras. I dagsläget framgår enbart att kundkännedomsprocessen ska omfatta kontroll av kundens identitet. I realiteten förutsätter detta att kunden identifieras innan några kontroller kan äga rum. Detta förefaller visserligen vara självklart. Med anledning av att både Fatfs rekommendationer och direktivet skiljer mellan identifiering och kontroll finns det dock skäl att göra samma åtskillnad i penningtvättslagen.

I den nya penningtvättslagen bör tyngdpunkten vidare läggas på att identitetskontrollerna ska ske på ett tillförlitligt sätt. Detta kan vara genom identitetshandlingar, registerutdrag eller på något annat sätt. Det bör även tydliggöras att identitetskontrollerna bör omfatta ett eventuellt ombud. Detta eftersom det nya direktivet omfattar ett uttryckligt stadgande om detta. Det bör av penningtvättslagen framgå att identitetskontrollerna, i dessa fall, även bör omfatta denna andra person och kontroll av denna persons behörighet att företräda kunden. Således bör både fullmaktsgivarens och fullmakthavarens identiteter kontrolleras genom identitetshandlingar, registerutdrag eller på annat tillförlitligt sätt. Verksamhetsutövaren bör också kräva att fullmaktshavaren lämnar tillräcklig information om vilka förhållanden dennas behörighet grundar sig på. Sådan information bör lämpligen utgöras av en skriftlig fullmakt eller motsvarande.

Liksom redan är fallet i dag bör regeringen eller den myndighet som regeringen föreskriver ha möjlighet att besluta om närmare föreskrifter om identitetskontrollerna av kunden och, i förekommande fall, eventuella ombud.

12.6.3. Kravet på identifiering och kontroll av den verkliga huvudmannen

Definitionen av verklig huvudman i penningtvättslagen

Utredningens förslag: Definitionen av verklig huvudman i pen-

ningtvättslagen anpassas till direktivets krav. En bestämmelse införs som definierar verklig huvudman som en fysisk person som ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person eller en fysisk person till vars förmån någon annan handlar.

Definitionen av verklig huvudman är något annorlunda formulerad i det nya direktivet än i dess föregångare. Den allmänna definitionen är visserligen densamma: Av artikel 3.6 följer att med verklig huvudman avses fysiska personer som ytterst äger eller kontrollerar kunden eller den eller de fysiska personer för vars räkning en transaktion eller en verksamhet utförs.

Efter den allmänna definitionen följer i det nya direktivet en redogörelse vad detta närmare innebär för juridiska personer och vissa juridiska konstruktioner. Det är här som skrivningarna i det nya direktivet skiljer sig något från dem i det tidigare.

Vad gäller juridiska personer framgår i det nya direktivet att definitionen av verklig huvudman åtminstone ska innefatta fysiska personer som direkt eller indirekt äger eller kontrollerar en tillräcklig andel av aktierna, rösträtterna eller ägarandelarna. Kontrollen kan exempelvis utövas genom innehav av innehavaraktier18, eller genom andra medel. Definitionen inbegriper inte ägande eller kontroll av bolag noterade på en reglerad marknad, som omfattas av informationsskyldighet enligt unionsrätten eller omfattas av motsvarande internationella normer som säkerställer tillräcklig öppenhet beträffande information om ägande.

Enligt det tredje penningtvättsdirektivet är den som äger eller kontrollerar mer än 25 procent av ett företag som huvudregel att betrakta som verklig huvudman. I det nya direktivet anges däremot att ett aktieinnehav eller en ägarandel på mer än 25 procent ska vara

18 Som framkommit i avsnitt 11.6.2 tillåter svensk rätt inte innehavaraktier, dvs. aktier ställda ”till innehavaren”. Ett aktiebrev ska ange aktieägarens namn m.m. (Se 6 kap. 2 § aktiebolagslagen).

en indikation på direkt ägande. Ett aktieinnehav eller en ägande-

andel på mer än 25 procent i den juridiska personen som innehas av ett annat företag, som står under en eller flera fysiska personers kontroll, eller av flera företag, som står under samma fysiska persons eller personers kontroll, ska utgöra en indikation på indirekt

ägande. Det nya direktivet ger också medlemsländerna en möjlighet

att bestämma att en lägre ägandeandel än 25 procent ska utgöra en indikation på direkt eller indirekt ägande, en möjlighet som dock utredningen inte funnit skäl att utnyttja (se även avsnitt 22.4.3). Innehållet i denna artikel är relativt komplicerat och dess innebörd tämligen svår att tillgodogöra sig. Artikeln innebär dock sammanfattningsvis att en indikation på vem som är den verkliga huvudmannen är ägande eller kontroll av en juridisk enhet genom direkt eller indirekt ägande av 25 procent av aktierna eller rösträtterna i den juridiska enheten, eller genom kontroll genom andra medel. I detta ligger att den som innehar en mindre procentuell ägarandel ändå kan utöva den yttersta kontrollen. Den andelen ska därför endast tjäna som en indikation på direkt eller indirekt kontroll.

När det gäller truster och liknande juridiska konstruktioner ska förvaltaren eller förvaltarna, eventuell beskyddare, förmånstagarna eller de personer för vilka den juridiska konstruktionen främst har inrättats eller verkar anses som verkliga huvudmän enligt det nya direktivet. Även eventuella andra fysiska personer som ytterst utövar kontroll över den juridiska konstruktionen genom direkt eller indirekt ägande eller genom andra medel omfattas av definitionen. För svenskt vidkommande är det verklig huvudman i stiftelser och truster som bildats med stöd av utländsk rätt som ska bestämmas med ledning av dessa kriterier.

Frågan är då hur direktivets förändrade skrivningar bör återspeglas i penningtvättslagen. Utredningen har övervägt införandet av en mer detaljerad definition av begreppet i penningtvättslagen, av det slag som föreslås ifråga om den nya lagen om registrering i syfte att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism (definitionen av verklig huvudman i den föreslagna registerlagen behandlas i kapitel 22). Utredningens uppfattning är emellertid att en sådan detaljerad definition i penningtvättslagen inte med nödvändighet fyller sitt syfte.

Ett bättre sätt, anser utredningen, är att definitionen i penningtvättslagen fortsättningsvis ges en övergripande och allmän lydelse.

Detta ligger också mer i linje med dagens ordning. Utredningen föreslår att verklig huvudman ska definieras som en fysisk person som ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person eller en fysisk person till vars förmån någon annan handlar. Den föreslagna definitionen är avsedd att omfatta samtliga de personer som ytterst kontrollerar en juridisk person samt, i fallet stiftelser, truster och liknande juridiska konstruktioner; stiftare, förvaltare, beskyddare, förmånstagare m.fl. Den föreslagna definitionen är även densamma som föreslås som allmän definition av verklig huvudman i förslaget till lag om registrering i syfte att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism (se kapitel 22 som också omfattar en närmare redogörelse över vilka personer som ska anses som verkliga huvudmän).

Utredningen har valt att låta definitionen i penningtvättslagen omfatta även verkliga huvudmän till företag noterade på en reglerad marknad som omfattas av informationsskyldighet enligt unionsrätten eller omfattas av motsvarande internationella normer som säkerställer tillräcklig öppenhet beträffande information om ägande. Anledningen till detta är att utredningen finner det lämpligast att reglera detta undantag i anslutning till de bestämmelser som tar sikte på genomförandet av kundkontroller (se mer om detta i avsnittet nedan).

Identifiering och kontroll av verklig huvudman

Utredningens förslag: Huvuddragen i de nuvarande bestäm-

melserna förs in i den nya lagen. Från kravet på identifiering och kontroll av verklig huvudman undantas kunder vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad.

Kravet på att verksamhetsutövaren ska identifiera och kontrollera den verkliga huvudmannen regleras i artikel 13.1 b) i det nya direktivet. Artikeln återspeglar Fatfs rekommendation 10 fjärde stycket b).

Av artikeln följer att verksamhetsutövaren ska identifiera den verkliga huvudmannen och vidta rimliga åtgärder för att styrka dennas identitet. Verksamhetsutövaren ska anse sig ha full vetskap om vem den verkliga huvudmannen är och även, när det gäller juridiska personer, truster och liknande konstruktioner, vidta rimliga

åtgärder för att sätta sig in i kundens ägarförhållanden och kontrollstruktur.

I den nuvarande penningtvättslagen regleras kravet på kontroll av verklig huvudman i 2 kap. 3 § första stycket punkten 2. Av bestämmelsens andra stycke följer att verksamhetsutövaren vid kontroll av den verkliga huvudmannens identitet ska utreda kundens ägarförhållanden och kontrollstruktur.

Den allmänna bestämmelsen i penningtvättslagen, som säger att en verksamhetsutövare ska identifiera och kontrollera den verkliga huvudmannens identitet motsvarar därmed kraven i de internationella åtagandena. Så gör även bestämmelsen i 2 kap. 3 § andra stycket penningtvättslagen om att kontrollerna av den verkliga huvudmannen ska omfatta en utredning av kundens ägar- och kontrollstruktur. Således bör huvuddragen i de nu gällande bestämmelserna föras in i den nya penningtvättslagen. Lagtexten bör dock kompletteras med ett smärre förtydligande; det bör framgå att det första steget är att identifiera den verkliga huvudmannen, därefter följer kontrollerna.

Som tidigare framkommit omfattar definitionen av verklig huvudman i det nya direktivet inte fysiska personer som ytterst äger eller kontrollerar företag noterade på en reglerad marknad med krav på uppgiftslämning. Vad det handlar om är verkliga huvudmän bakom vissa företag vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad. När direktivet talar om krav på kontroll av verklig huvudman omfattas således inte denna typ av företag. Anledningen till att direktivet undantar dessa är troligtvis att kravet på identifiering är onödigt, eftersom företagen förutsätts lämna information om ägarskap m.m. enligt ett annat EU-direktiv, direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU eller, vad avser företag i tredje land, underkastad motsvarande informationsskyldighet. Uttrycket ”motsvarande informationsskyldighet” i fråga om företag etablerade i tredje land syftar till de skyldigheter att offentliggöra information som följer av det s.k. öppenhetsdirektivet.19

19 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/109/EG av den 15 december 2004 om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv 2001/34/EG. Tredjelandsfrågor i öppenhetsdirektivet behandlas bl.a. i prop. 2006/07:65 s. 281 ff.

I dag är sådana företag, för svenskt vidkommande, undantagna kraven på identifiering och kontroll av verklig huvudman med stöd av 2 kap. 5 § punkterna 3–4 penningtvättslagen. Den reglering som i dag följer av 2 kap. 5 § penningtvättslagen kommer inte att vara möjlig att behålla efter genomförandet av det nya direktivet (se avsnitt 12.8 om förenklade åtgärder för att uppnå kundkännedom). För att den verkliga huvudmannen bakom dessa företag inte heller i fortsättningen ska behöva identifieras eller kontrolleras bör det tas in en särskild undantagsbestämmelse i penningtvättslagen.

Vidden av verksamhetsutövarens kontroller

Utredningens bedömning: Vidden av verksamhetsutövarens kon-

troller av den verkliga huvudmannen bör, liksom redan är fallet i dag, vara beroende av riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är riskbedömningen av den aktuella kunden som bör vara styrande för hur långtgående kontroller som bör vidtas.

Utredningens förslag: I penningtvättslagen införs en bestäm-

melse som anger att verksamhetsutövare ska anse styrelseledamöter, verkställande direktör eller motsvarande personer som verkliga huvudmän om kunden är en juridisk person och någon verklig huvudman, även efter noggranna undersökningar, inte kan identifieras. Bestämmelsen ska också tillämpas om det finns skälig anledning att anta att rätt person inte har identifierats. Bestämmelsen ska dock inte tillämpas om kunden är organiserad på ett sådant sätt att någon verklig huvudman inte finns.

Det står klart att kontrollen av den verkliga huvudmannens identitet inte behöver vara lika långtgående som identitetskontrollen av kunden. Direktivet kräver, som bekant, att en verksamhetsutövare vidtar rimliga åtgärder för att styrka den verkliga huvudmannens identitet. Hur långtgående en verksamhetsutövares kontroller ifråga om den verkliga huvudmannens identitet bör vara, dvs. vilka åtgärder som kan anses vara rimliga, beror i slutändan på riskerna för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det är riskbedömningen

av den aktuella kunden som bör vara styrande för hur långtgående åtgärder som ska vidtas.

Liksom även har konstaterats i tidigare förarbeten behöver inte en komplicerad ägarstruktur i sig innebära potentiell brottslighet.20Det är emellertid lättare för en brottsling att gömma sig bakom en komplicerad ägar- och kontrollstruktur, något som i sig ökar riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism.

I de mera riskfyllda fallen ökar behovet av att verksamhetsutövaren gör mera långtgående utredningar. Det kan, i dessa fall, krävas undersökningar av eventuella aktieägaravtal eller bolagsavtal. Kunden kontrolleras måhända av flera andra företag som i sin tur kontrolleras av den som är att betrakta som verklig huvudman. En annan möjlighet är att kunden indirekt kontrolleras av en eller flera personer t.ex. genom bestämmelser i en bolagsordning eller innehållet i ett aktieägaravtal. Ett aktieägaravtal kan innehålla villkor som medför att en person som innehar en relativt liten andel räknat i aktier eller insatt kapital kan ha getts ett avgörande inflytande över den juridiska personen.

Skulle det inte gå att komma till någon säker slutsats bör verksamhetsutövaren, enligt det nya direktivets artikel 3.6 a) ii) – som en sista utväg – kunna anse att personer med ledande befattningar hos kunden (om kunden är en juridisk person) som verkliga huvudmän. Med personer i ledande befattning får här avses styrelseledamöter, verkställande direktör eller motsvarande personer i ett företag eller annan juridisk person. Möjligheten att utnyttja denna utväg är, enligt ordalydelsen i det nya direktivet, visserligen avsevärt begränsad. Enligt direktivet förutsätts att det inte finns skäl att misstänka penningtvätt eller finansiering av terrorism. Detta krav bör dock, enligt utredningen, inte tolkas för strängt. Skulle en verksamhetsutövare inte finna någon person som går att ange som verklig huvudman ligger det, åtminstone ibland, i sakens natur att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism kan vara påtagliga. Enligt utredningens uppfattning bör verksamhetsutövaren, oaktat detta, utnyttja denna möjlighet om det finns rimliga orsaker till att någon verklig huvudman i praktiken inte går att identifiera. Samma sak bör gälla om det finns skälig anledning att anta att rätt person inte identifierats. Detta är också något som bör framgå av

20Prop. 2008/09:70, s. 75.

penningtvättslagen, varför utredningen föreslår att en särskild bestämmelse införs. Lösningen att personer i kundens ledning ska betraktas som verkliga huvudmän bör dock inte tillämpas i de situationer där kunden är organiserad på ett sådant sätt att någon verklig huvudman inte finns. I dessa fall kan verksamhetsutövaren enbart konstatera att det inte finns någon verklig huvudman.

I de fall verksamhetsutövaren bedömer att personer i kundens ledning ska betraktas som verkliga huvudmän är det viktigt att de åtgärder som dessförinnan har vidtagits för att identifiera kundens ”egentliga verkliga huvudman” dokumenteras.

Den närmare regleringen kring hur identitetskontrollerna av verkliga huvudmän ska gå till och vad de närmare ska inbegripa bör fortsättningsvis regleras i författning av lägre valör än lag.

Betydelsen av det centrala registret över verkliga huvudmän m.m.

Utredningens bedömning: Införandet av kravet på centralt regis-

ter över verkliga huvudmän kommer att underlätta verksamhetsutövarens kundkännedomsprocess. Verksamhetsutövare får dock inte uteslutande förlita sig på uppgifterna i registret. Verksamhetsutövare måste fortsättningsvis undersöka ägar- och kontrollförhållanden och, utifrån de uppgifter kunden lämnar, göra sin egen bedömning av vem eller vilka personer som är verkliga huvudmän.

Direktivet förutsätter i artiklarna 30 och 31 att juridiska personer själva ska ha uppgifter om sina verkliga huvudmän och att uppgifterna också ska lagras i ett centralt register. Utredningens förslag när det gäller uppgifter om och registrering av verkligt huvudmannaskap behandlas särskilt i kapitel 22.

Verksamhetsutövare ska i princip ha obegränsad tillgång till uppgifter ur det centrala registret. De ska även kunna använda sig av de uppgifter som den juridiska personen eller konstruktionen själv åläggs att kunna redovisa. Det centrala registret kommer därför att underlätta verksamhetsutövarens kontroller av verkliga huvudmän. Dock får verksamhetsutövaren inte uteslutande förlita sig på de uppgifter som ska finnas i registret, något som framgår av artik-

larna 30.8 och 31.6. Detta får antas ha att göra med att direktivets krav på registrering m.m. av verkliga huvudmän har ett något annorlunda syfte än ändamålet med kundkännedomsåtgärderna. Kravet på registrering m.m. syftar till att skapa transparens och öppenhet i de juridiska personerna och på så sätt förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism. Kravet på kundkännedomsåtgärder syftar däremot till att verksamhetsutövaren ska känna sina kunder så väl att den får klart för sig vilka risker kunden kan förknippas med – och därigenom kunna förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är vidare så att utredningen, i sitt förslag till registerlag, undantar vissa juridiska personer från registreringsskyldighet. Verksamhetsutövare kommer t.ex. inte att finna uppgifter om verkliga huvudmän för dödsbon och konkursbon i registret.

Verksamhetsutövare måste sammanfattningsvis fortsättningsvis undersöka ägar- och kontrollförhållanden och, utifrån de uppgifter kunden lämnar, göra sin egen bedömning av vem eller vilka personer som är verkliga huvudmän. De uppgifter som kommer att finnas tillgängliga hos de juridiska personerna och i det centrala registret kommer emellertid att utgöra en värdefull informationskälla.

12.6.4. Krav på åtgärder för att avgöra om kunden eller den verkliga huvudmannen är en person i politisk utsatt ställning

Gällande rätt uppfyller kraven enligt de internationella åtagandena

Utredningens förslag: Bestämmelsen i den nuvarande lagen om

att en verksamhetsutövare ska vidta åtgärder för att avgöra om kunden eller den verkliga huvudmannen är en person i politisk utsatt ställning överförs till den nya lagen.

Sedan den 1 augusti 2015 omfattar penningtvättslagen ett krav på att verksamhetsutövare, som ett led i den ”obligatoriska kundkännedomsprocessen”, ska vidta åtgärder för att avgöra om kunden eller kundens verkliga huvudman är en person i politiskt utsatt ställning. Lagändringen har motiverats utifrån kraven i Fatfs revi-

derade rekommendationer. Ett motsvarande krav har införts i det nya direktivets artikel 20.

I förarbetena uttalas att information för kundkännedom när det gäller en person i politisk utsatt ställning i första hand ska inhämtas från kunden och att kompletterande uppgifter kan inhämtas från externa källor.21 Utgångspunkten ska således vara den information som verksamhetsutövaren får genom kundkännedomsprocessen. Om den informationen inte är tillräcklig kan även andra, riskbaserade, åtgärder behöva vidtas. Även om en verksamhetsutövare inte helt bör förlita sig på externa källor kan dessa ge användbar information, inte minst för att verifiera eller komplettera annan erhållen information. Det kan då handla om information som är tillgänglig på internet eller genom olika databaser. I propositionen framhålls dock särskilt att Fatf inte förespråkar att verksamhetsutövarna helt förlitar sig på förekommande listor med uppgifter om vilka som är personer i politisk utsatt ställning (s.k. PEP-listor). Anledningen till detta är att det inte är säkert att en lista är uttömmande och att listorna snabbt riskerar att bli inaktuella. Genom kontroll mot en PEP-lista går det enbart att konstatera att en person kan vara en person i politiskt utsatt ställning. En utebliven träff innebär emellertid inte att personen i fråga inte är en sådan person.22

Det har inte framkommit något behov av att förändra eller förbättra denna bestämmelse. Bestämmelsen bör därför föras in oförändrad i den nya lagen och placeras i samma sammanhang som övriga obligatoriska åtgärder.

Ett nationellt PEP-register?

Utredningens bedömning: Ett nationellt PEP-register skulle

kunna underlätta verksamhetsutövarnas arbete. Det finns emellertid även vissa nackdelar med ett sådant system. En nationell registrering av personer i politisk utsatt ställning kan i sig upplevas som integritetskränkande. Enligt utredningens uppfattning är det därmed inte säkert att inrättandet av ett nationellt PEP-

21Prop. 2014/15:80 s. 23 f. 22 FATF Guidance Politically Exposed Persons, s. 15 f.

register skulle skapa större förståelse bland kunderna. En verksamhetsutövare skulle inte heller helt kunna förlita sig på uppgifterna i registret. Något förslag på ett nationellt PEP-register lämnas inte inom ramen för detta uppdrag.

De internationella åtagandena ställer höga krav på verksamhetsutövarna, inte minst när det gäller att identifiera personer i politiskt utsatt ställning. Kraven är påkallade för att effektivt förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Medlemsstaterna har emellertid också en viktig uppgift – dessa förutsätts ge verksamhetsutövarna effektiva redskap för att kunna genomföra de många kraven i direktivet.

Ett sådant redskap har, i flera olika sammanhang, föreslagits vara inrättandet av ett nationellt register över personer i politiskt utsatt ställning. Argument som förts fram för att inrätta ett dylikt register är bl.a. att det skulle skapa en tydlig och förutsägbar ordning för verksamhetsutövarna. Ett dylikt register skulle således kunna underlätta kundkännedomsprocessen. Ytterligare argument som lyfts fram för att införa ett sådant register är att det skulle öka medvetandet hos allmänheten och skapa en större förståelse hos kunderna. Verksamhetsutövarens frågor skulle för kunden framstå som mindre ingripande.

Utredningen saknar utrymme för att, inom ramen för detta uppdrag, undersöka inrättandet av ett nationellt PEP-register närmare. Det kan konstateras att ett dylikt register skulle kunna underlätta verksamhetsutövarnas arbete. Det finns emellertid även vissa nackdelar med ett sådant system. En nationell registrering av personer i politisk utsatt ställning kan i sig upplevas som integritetskränkande. Enligt utredningens uppfattning är det därmed inte säkert att inrättandet av ett nationellt PEP-register skulle skapa större förståelse bland kunderna. En verksamhetsutövare skulle inte heller helt kunna förlita sig på uppgifterna i registret. Kravet på tillämpningen av ett riskbaserat förhållningssätt kommer alltid att förutsätta att verksamhetsutövaren gör egna utredningar och bedömningar, även när det gäller att identifiera personer i politiskt utsatt ställning.

12.6.5. Kravet på att verksamhetsutövaren bedömer affärsförbindelses syfte och art

Utredningens förslag: En något annorlunda utformad bestäm-

melse införs i den nya lagen. Av bestämmelsen ska framgå att verksamhetsutövaren ska inhämta tillräckligt med information för att bedöma hur den egna verksamhetens produkter eller tjänster ska användas av kunden. Dessutom måste verksamhetsutövaren skaffa sig kännedom om vad kundens eventuella affärsverksamhet går ut på; hur den bedrivs och vilken omfattning kundens verksamhet har. Om kunden är en fysisk person, som inte bedriver någon verksamhet, bör verksamhetsutövaren i stället bedöma kundens ekonomiska situation. Den förändrade bestämmelsen är inte avsedd att medföra någon förändring i sak i förhållande till vad som nu gäller.

Av artikel 13.1 c) i det nya direktivet följer att verksamhetsutövaren ska bedöma affärsförbindelsens syfte och avsedda art23. I förekommande fall ska även information om affärsförbindelsens syfte och art inhämtas. Artikeln skiljer sig inte nämnvärt från motsvarande bestämmelse i tidigare direktiv. Det kan dock konstateras att syftet med bestämmelsen förtydligats. I tidigare direktiv angavs enbart att information om förbindelsens syfte och art skulle inhämtas. Det saknades ett uttryckligt förtydligande om att ändamålet är att kunna bedöma affärsförbindelsens syfte och art. Kravet i direktivet har sin motsvarighet i Fatfs rekommendation nr 10 fjärde stycket c).

I den nuvarande penningtvättslagen regleras kravet i 2 kap. 3 § första stycket punkten 3. Bestämmelsen motsvarar i sig kraven i de internationella åtagandena och skulle alltså kunna föras över oförändrad till den nya lagen. Utredningen har emellertid fått uppfattningen att det är svårt att förstå vad bestämmelsen egentligen innebär. Det finns därför anledning att föreslå en annan utformning av kravet i den nya lagen, där innebörden framgår tydligare.

Att inhämta information om och bedöma en affärsförbindelses syfte och art förutsätter att verksamhetsutövaren från kunden

23 I direktivet används begreppet affärsförbindelsens syfte och avsedda natur. Utredningen har dock valt att använda samma term som i den nuvarande penningtvättslagen.

erhåller eller på annat sätt inhämtar tillräckligt med information för att bedöma hur den egna verksamhetens produkter eller tjänster ska användas av kunden. Dessutom måste verksamhetsutövaren skaffa sig kännedom om vad kundens eventuella affärsverksamhet går ut på; hur den bedrivs och vilken omfattning kundens verksamhet har.24Om kunden är en fysisk person, som inte bedriver någon verksamhet, bör verksamhetsutövaren i stället bedöma kundens ekonomiska situation.

Genom att låta denna innebörd framgå tydligare av lagtexten menar utredningen att bestämmelsen kan göras mera lättillgänglig.

12.6.6. Kravet på fortlöpande kontroller av en affärsförbindelse

Utredningens förslag: En förändrad och förenklad utformning

av kravet på fortlöpande kontroller av en affärsförbindelse införs i den nya lagen.

Något annat ska inte framgå av penningtvättslagen än det övergripande syftet med den fortlöpande uppföljningen. Det övergripande syftet med den fortlöpande uppföljningen är, i första hand, att säkerställa så att den kundkännedom som verksamhetsutövaren har om kunden hålls aktuell och anpassas efter eventuellt förändrade eller nya risker för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Fortlöpande åtgärder för att uppnå kundkännedom behandlas i artikel 13.1 d) i det nya direktivet.25 Motsvarande bestämmelse fanns även intagen i tidigare direktiv. Av artikeln framgår att verksamhetsutövare ska utöva fortlöpande övervakning av affärsförbindelsen, inbegripet granskning av transaktioner under hela den tid som förbindelsen pågår. De fortlöpande kontrollerna ska syfta till att säkerställa att de transaktioner som utförs inom ramen för en affärsförbindelse överensstämmer med kunskaperna om kunden och vad som i övrigt kan förväntas utifrån kundens affärs- och

24Prop. 2008/09:70 s. 187. 25 Den svenska översättningen av artikeln framstår som något otydlig. Utredningens redogörelse för bestämmelsen grundar sig på den engelska, finska och franska språkversionen av direktivet.

riskprofil. Vid behov ska den fortlöpande uppföljningen även omfatta kontroller av källan till medlen. Verksamhetsutövaren måste också se till att handlingar, uppgifter och annan information som har att göra med kundkännedomen hålls uppdaterade. Krav på fortlöpande uppföljning behandlas i Fatfs rekommendation nr 10.

I dag finns bestämmelser om den fortlöpande uppföljningen av en affärsförbindelse i 2 kap. 10 § penningtvättslagen. Redan den nuvarande bestämmelsen uppfyller kravet i det nya direktivet. Utredningen har dock uppfattat att den nuvarande bestämmelsen är svår att ta till sig och att den vållar vissa tillämpningsproblem. Därför föreslår utredningen en förändrad och förenklad utformning av denna bestämmelse. Enligt utredningens bedömning behöver något annat inte framgå av penningtvättslagen än det övergripande syftet med den fortlöpande uppföljningen.

Det övergripande syftet med den fortlöpande uppföljningen är, i första hand, att säkerställa att den kundkännedom som verksamhetsutövaren har om kunden hålls aktuell och anpassas efter eventuellt förändrade eller nya risker för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Mer specifikt innebär detta att verksamhetsutövaren ska följa kundens förehavanden, genom olika transaktioner, och på detta sätt fortlöpande säkerställa att kundkännedomen motsvarar bedömda risker. Om kunden avviker, t.ex. genom att börja använda nya tjänster, förutsätts verksamhetsutövaren reagera och uppdatera kundkännedomen. Hur långtgående de fortlöpande kundkontrollerna behöver vara är också beroende av riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Avviker kundens förehavanden från vad som är normalt kan tämligen långtgående kundkontroller behövas. Det kan då bli fråga om att närmare undersöka varifrån kundens ekonomiska medel kommer. Detta kan, i sin tur, leda till att misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism uppkommer och rapporteringsskyldighet aktualiseras. I dessa fall kan således kraven på fortlöpande kundkännedom komma att sammanfalla med gransknings- och rapporteringsskyldigheten.

12.6.7. Övriga överväganden och förslag

Utredningens förslag: Den nya penningtvättslagen ska hänvisa

till åtgärder för kundkännedom i stället för grundläggande åtgärder. Bestämmelserna som reglerar åtgärder för kundkännedom sprids ut i fler paragrafer än vad som är fallet i den nuvarande lagen.

De obligatoriska regler för att uppnå kundkännedom som behandlats ovan benämns i den nuvarande penningtvättslagen ”grundläggande åtgärder”. Som även framkommit tidigare anser utredningen att termen ”grundläggande åtgärder för kundkännedom”, som saknar förebild i Fatfs rekommendationer och i penningtvättsdirektivet, är något missvisande. För att skapa en tydligare systematik som närmare anknyter till direktivets bör det därför inte längre hänvisas till grundläggande åtgärder för kundkännedom. De obligatoriska åtgärder för kundkännedom som alltid ska vidtas bör i stället regleras under en mera allmänt hållen rubrik, nämligen ”Åtgärder för att uppnå kundkännedom”.

Även i denna del anser utredningen att det, lagtekniskt, finns skäl att sprida ut de bestämmelser som reglerar dessa kundkännedomsåtgärder i fler paragrafer än vad som är fallet i dag. Det framstår som en tydligare ordning för verksamhetsutövare och bidrar till att ge lagen en mera lättöverskådlig struktur.

Bestämmelserna som reglerar dessa obligatoriska åtgärder bör, enligt utredningens mening, placeras efter den bestämmelse som reglerar konsekvenser av att kundkännedom inte uppnås.

12.7. Omfattningen av åtgärderna för att uppnå kundkännedom

12.7.1. Det riskbaserade förhållningssättet som grundprincip

Omfattningen av åtgärderna för att uppnå kundkännedom behandlas relativt ingående både i Fatfs rekommendationer och i det fjärde penningtvättsdirektivet. Den grundläggande principen är förstås att åtgärdernas omfattning ska bestämmas efter riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism.

När det gäller de obligatoriska åtgärder som har behandlats ovan och – såsom huvudregel – alltid ska vidtas uttalas i artikel 13.2 i direktivet att medlemsstaterna ska kräva att verksamhetsutövare vidtar var och en av åtgärderna. Verksamhetsutövaren får dock själv reglera omfattningen av åtgärderna utifrån en riskkänslighetsanalys.

Hur ska då en verksamhetsutövare gå tillväga vid denna typ av riskkänslighetsanalys? Fatfs rekommendationer och EU:s penningtvättsdirektiv bygger på att det är de särskilda risker som kan förknippas med den specifika kunden som ska vara avgörande. Detta innebär att verksamhetsutövarens åtgärder för att uppnå kundkännedom måste baseras på den risk för penningtvätt och finansiering av terrorism som kunden utgör utifrån verksamhetsutövarens riskbedömning av sin verksamhet. Det måste finnas en klar och tydlig koppling mellan kundkännedomsåtgärderna och den risk som kunden utgör enligt riskbedömningen. Vid bedömningen av kundens risk är det nödvändigt att verksamhetsutövaren beaktar omständigheterna i det enskilda fallet. När det gäller omständigheterna i det enskilda fallet följer, av artikel 13.3 i det nya direktivet, att verksamhetsutövaren, vid bedömningen av riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism, åtminstone ska beakta de variabler som anges i bilaga I till direktivet. Av bilagan följer att verksamhetsutövare, när de fastställer i vilken omfattning de ska vidta åtgärder för kundkännedom, åtminstone ska beakta syftet med ett konto eller en förbindelse, hur stora tillgångar som en kund deponerar, transaktionernas storlek och affärsförbindelsens regelbundenhet eller varaktighet.

12.7.2. De tre risknivåerna

När en verksamhetsutövare har bedömt riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism kan kunden ”riskklassificeras”. Detta kan beskrivas som att kunden ges en riskprofil. Omfattningen av åtgärderna för kundkännedom ska bestämmas utifrån denna riskprofil.

Det finns av naturliga skäl inga distinkta gränser för olika grader av risker. Utgångspunkten är att verksamhetsutövaren ska vidta ändamålsenliga åtgärder i proportion till riskprofilen och de konsekvenser som ett förverkligande av risken kan medföra.

Även om det inte är möjligt att distinkt avgränsa olika nivåer av risker har Fatf liksom EU i sina rekommendationer och penningtvättsdirektiv valt att knyta arten och omfattningen av åtgärder till en indelning i tre risknivåer.

Är riskerna varken högre eller lägre än normalt kan det räcka med att verksamhetsutövaren vidtar de obligatoriska kundkännedomsåtgärder som beskrivits i föregående avsnitt.

Är riskerna högre än normalt bör kundkännedomsåtgärderna vara mera långtgående, verksamhetsutövaren måste i dessa fall vidta skärpta åtgärder (se avsnitt 12.9). Om riskerna är lägre än vad som kan anses normalt kan mindre långtgående kundkontroller tillåtas under vissa förutsättningar. I dessa fall kan således, med avsteg från huvudregeln om att vissa åtgärder alltid ska vidtas, tillåtas mindre omfattande förfaranden, dvs. förenklade åtgärder (se avsnitt 12.8).

Även omfattningen av den fortlöpande uppföljningen ska bestämmas utifrån riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism.

12.7.3. Behov av tydligare reglering

Utredningens förslag: Den nya penningtvättslagen bör inne-

hålla bestämmelser som tydligt beskriver det riskbaserade förhållningssättet som utgångspunkt för omfattningen av kundkännedomsåtgärderna.

För att en verksamhetsutövare ska leva upp till kraven på kundkännedom måste alltså omfattningen av åtgärderna dels baseras på verksamhetsutövarens riskbedömning av sin egen verksamhet, dels på omständigheterna i det enskilda fallet. Frågan är då om detta kommer till uttryck i tillräcklig grad redan i gällande rätt eller om det bör framgå på ett tydligare sätt i den nya lagen.

I den nuvarande penningtvättslagen regleras kravet på riskbaserad kundkännedom i 2 kap. 1 § första stycket. Den nuvarande utformningen av 2 kap. 1 § penningtvättslagen torde i och för sig, tillsammans med myndighetsföreskrifterna m.m., återspegla kraven i Fatfs rekommendationer och EU:s penningtvättsdirektiv. Utredningen har dock uppfattat att det förekommer tillämpningsproblem när det gäller vilken betydelse verksamhetsutövare ger det riskbaserade förhållningssättet i sina kundkännedomsprocesser. Det

har t.ex. framkommit att det ibland helt saknas en koppling mellan de åtgärder för kundkännedom som en verksamhetsutövare vidtar och den bakomliggande riskbedömningen.

Det torde således finnas ett behov av att närmare reglera det riskbaserade förhållningssättets betydelse för kundkännedomsprocessen. Utredningen föreslår därför att en bestämmelse som förmedlar huvuddragen i den process som redogjorts för ovan förs in i den nya penningtvättslagen. Denna bestämmelse, som behandlas närmare i författningskommentaren, placeras lämpligen i ett särskilt avsnitt. Utredningen föreslår att den placeras efter de regler som tar sikte på de obligatoriska kundkännedomsåtgärderna. Bestämmelsen bör vidare kunna kompletteras i författning av lägre valör än lag.

12.8. Förenklade åtgärder för att uppnå kundkännedom

12.8.1. Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet

Allmänna utgångspunkter

Förenklade åtgärder för kundkännedom behandlas i Fatfs rekommendation nr 1. Av rekommendationen följer att en medlemsstat får tillåta att verksamhetsutövare tillämpar förenklade åtgärder för kundkännedom i vissa fall där riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism bedöms vara låga. Motsvarande möjligheter ges i det fjärde penningtvättsdirektivets artiklar 15–17.

Som tidigare framkommit stramar det nya direktivet upp möjligheterna för en medlemsstat att tillåta att verksamhetsutövare tillämpar förenklade åtgärder för kundkännedom. Det tredje penningtvättsdirektivet medgav direkta undantag från vissa åtgärder för kundkännedom för vissa typer av kunder, transaktioner och produkter. I det nya direktivet medges ett dylikt undantag enbart i fråga om elektroniska pengar (detta undantag behandlas av utredningen i avsnitt 12.11.3). I övrigt får medlemsstaterna tillåta att verksamhetsutövare tillämpar förenklade förfaranden på områden där riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism kan bedömas vara låga. De artiklar i direktivet som behandlar förenklade

åtgärder för kundkännedom, artiklarna 15–17, anlägger emellertid en tydligare riskbaserad ansats än tidigare direktiv.

Att tillämpa ett förenklat förfarande innebär ett avsteg från huvudregeln om att vissa obligatoriska åtgärder alltid måste vidtas. Hur långtgående de förenklade åtgärderna behöver vara ger det nya direktivet dock ännu ingen vägledning om. Senast den 26 juni 2017 ska emellertid de europeiska tillsynsmyndigheterna ha utfärdat riktlinjer om de riskfaktorer som ska beaktas och åtgärder som ska vid-

tas i situationer där förenklade åtgärder för kundkännedom är lämp-

liga. Riktlinjerna ska rikta sig till behöriga myndigheter, kreditinstitut och finansiella institut.

Frågan om på vilka områden det kan vara lämpligt att medlemsstaterna tillåter förenklade åtgärder för kundkännedom behandlas i artikel 16. Vid bedömningen av riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism för olika typer av kunder, geografiska områden och särskilda produkter, tjänster, transaktioner eller distributionskanaler – och därmed om förenklade åtgärder för kundkännedom är lämpliga – åläggs medlemsstaterna och verksamhetsutövaren att åtminstone beakta vissa faktorer. De faktorer som åtminstone bör beaktas framgår av en särskild bilaga till direktivet, bilaga II. I denna finns en icke uttömmande katalog över situationer där riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism potentiellt kan vara att bedöma som låga.

Kundtyper som potentiellt kan förknippas med låg risk

När det gäller typer av kunder anger bilagan offentliga bolag noterade på en fondbörs med tvingande krav på uppgiftslämning och adekvat öppen redovisning av verkligt huvudmannaskap som exempel. Som ytterligare exempel på kundtyper som potentiellt kan förknippas med lägre risk anges offentliga förvaltningar eller företag samt kunder som är etablerade i geografiska områden där riskerna är lägre.

Produkter, tjänster, transaktioner och distributionskanaler som potentiellt kan förknippas med låg risk

I fråga om produkter, tjänster, transaktioner eller distributionskanaler som skulle kunna förknippas med låg risk anges livförsäkringar med låg premie som ett exempel. Ett annat exempel som räknas upp är pensionsförsäkringar – om förtida återköp inte är möjligt och försäkringen inte får användas som säkerhet. Vidare omfattar uppräkningen pensionsordningar, pensionskassor eller liknande system som innebär pensionsförmåner för anställda, där inbetalning sker i form av löneavdrag och systemet inte tillåter överlåtelse av rättigheter. Även finansiella produkter som innebär väl definierade och begränsade tjänster för vissa typer av kunder, för förbättrad ekonomisk integration, omfattas av förteckningen. Slutligen anges produkter där riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism styrs av andra faktorer, som ekonomiska begränsningar eller insyn i ägandet (exempelvis vissa typer av elektroniska pengar).

Potentiella geografiska lågriskområden

Vad slutligen avser geografiska områden som skulle kunna förknippas med lägre risker omfattar förteckningen över exempel i bilagan till en början medlemsstater. Vidare innefattar förteckningen tredjeländer med effektiva system för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Exemplifieringen inbegriper även tredjeländer som enligt trovärdiga källor har låg brottslighet, t.ex. länder där risken för korruption är låg. Slutligen inkluderas tredjeländer som – på grundval av trovärdiga källor – har krav för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism som överensstämmelser med Fatfs rekommendationer och som effektivt genomför kraven.

12.8.2. Gällande rätt

Penningtvättslagen innehåller i dagsläget bestämmelser som anger de situationer där en verksamhetsutövare inte behöver tillämpa samtliga krav på kundkännedom. Dessa situationer regleras i 2 kap. 5 §. De kundtyper, produkter, tjänster m.m. som räknas upp är undan-

tagna från kraven på identitetskontroll av kunden och den verkliga huvudmannen samt från kravet på att inhämta information om affärsförbindelsens syfte och art – så även från kravet på fortlöpande uppföljning av affärsförbindelsen.

Enligt den aktuella bestämmelsen behöver angivna åtgärder för att uppnå kundkännedom inte vidtas om kunden är en svensk myndighet (punkten 1). Bland de kundtyper som är undantagna finns även vissa verksamhetsutövare (kreditinstitut och finansiella institut) som har hemvist inom EES eller i en stat utanför EES som har motsvarande regler för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism (punkten 2). Vidare gäller undantagen för kunder som är företag som har överlåtbara värdepapper upptagna till handel på en reglerad marknad och som omfattas av viss informationsskyldighet (punkterna 3 och 4).

När det gäller produkter och tjänster m.m. som erbjuds till kunder träffar undantagssituationerna livförsäkringar med låg premie (punkten 5). Vidare medges undantag beträffande vissa pensionsförsäkringar enligt inkomstskattelagen som inte får återköpas (punkten 6). Även pensionsavtal och pensionsrätter för anställda eller i den försäkrades förvärvsverksamhet är undantagna – om inbetalning sker i form av avdrag på lön och överlåtelse av rättigheter inte är tillåten (punkten 7). Undantag från kraven på kundkännedom gäller även i fråga om elektroniska pengar i de fall begränsade summor kan lagras eller lösas in: Det penningvärde som kan lagras får inte uppgå till mer än motsvarande högst 250 euro. Ett laddningsbart elektroniskt medium får inte omsätta ett högre penningvärde per år än 2 500 euro, det får inte heller gå att lösa in mer än motsvarande högst 1 000 euro per år (punkten 8).

Slutligen omfattas verkliga huvudmän bakom gemensamma konton som förvaltas av advokater eller andra oberoende jurister (s.k. klientmedelskonton) av undantagsbestämmelsen. Detta dock enbart under förutsättning att uppgifter om de verkliga huvudmännens identitet kan göras tillgängliga på begäran. I det fall de verkliga huvudmännen bakom kontona har hemvist utanför EES krävs dessutom att advokaten eller den oberoende juristen omfattas av krav som motsvarar dem som föreskrivs i det tredje penningtvättsdirektivet.

Bestämmelsen i 2 kap. 5 § innebär dock inte att de kunder, produkter, tjänster m.m. som räknas upp i bestämmelsen helt undantas

från kraven på kundkännedom. Av förarbetsuttalandena framgår att kundidentiteten i alla händelser behöver kontrolleras, inte minst för att kunna fastställa om det rör sig om en situation där förenklade åtgärder kan vidtas eller inte.26Finns det misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism eller om riskerna av andra orsaker är höga kan den ifrågavarande bestämmelsen i penningtvättslagen inte tillämpas.

12.8.3. Utredningen

Behov av ändrad lagstiftning

Utredningens bedömning: Anpassningarna till direktivets krav

medför att det inte längre är möjligt att behålla den nuvarande penningtvättsregleringen i fråga om förenklade kundkännedomsåtgärder. Dock bör förenklade förfaranden vara möjliga att tillämpa även fortsättningsvis, i den utsträckning som direktivet medger.

Tillkomsten av det fjärde penningtvättsdirektivet gör det nödvändigt att ändra penningtvättslagens bestämmelser som tar sikte på förenklad kundkännedom. Det kan här konstateras att det nya direktivets bestämmelser som rör förenklade kundkännedomsåtgärder inte är tvingande. Så var inte heller fallet i tidigare direktiv. Således skulle en medlemsstat, åtminstone i teorin, ha möjlighet att helt kunna avstå från att tillåta förenklade förfaranden. Enligt utredningens bedömning skulle dock ett sådant synsätt ligga långt ifrån tillämpningen av ett riskbaserat förhållningssätt. Ett välfungerande och effektivt system mot penningtvätt och finansiering av terrorism bygger på att verksamhetsutövare ges rätt verktyg för att kunna hantera riskerna adekvat. Detta innebär, enligt utredningens mening, att det måste finnas möjlighet att tillämpa mindre omfattande kundkännedomsåtgärder i de fall riskerna kan konstateras vara låga. Utredningens utgångspunkt är därför att det fortsättningsvis bör vara möjligt för verksamhetsutövare att tillämpa förenklade förfaranden i vissa fall.

26Prop. 2008/09:70, s. 90 ff.

Förutsättningarna för att en verksamhetsutövare ska kunna tillämpa förenklade åtgärder måste författningsregleras. De internationella åtagandena tillåter inte att en verksamhetsutövare på egen hand fastställer lågrisksituationer med därpå följande lättnader i hanteringen. Således bör dels förutsättningarna för att tillämpa förenklade åtgärder regleras, dels bör de områden där sådana mindre omfattande åtgärder kan tillåtas definieras.

Utformningen av det nya direktivet medför emellertid att det inte längre är möjligt att, på sätt penningtvättslagen i dag tillåter, undanta hela kategorier av kunder, produkter m.m., från flera av kraven på kundkontroll. Det nya direktivet förutsätter att såväl medlemsstaterna som verksamhetsutövarna anlägger en tydligare riskbaserad ansats. Medlemsstaterna har möjlighet att tillåta att förenklade åtgärder vidtas på de områden där riskerna typiskt sett kan tänkas vara lägre. Verksamhetsutövarna har sedan att, när de gör sina närmare analyser av verksamheten och de enskilda kunderna, produkterna m.m. att förvissa sig om att riskerna i det enskilda fallet verkligen är låga, innan några förenklade åtgärder kan vidtas.

Även när det gäller frågan om hur långtgående förenklade åtgärder för kundkännedom behöver vara anlägger det nya direktivet ett annat perspektiv än tidigare – vilket också bör få genomslag i penningtvättslagen. Som framkommit tillåts uttryckligen undantag från kraven på identitetskontroll av kunden och den verkliga huvudmannen samt från kravet som gäller affärsförbindelsens syfte och art beträffande elektroniska pengar i vissa fall. I övriga fall framgår det inte av direktivet att medlemsstaterna har rätt att helt bevilja undantag från något av kraven på kundkontroll, något som penningtvättslagen nu tillåter. Vilka riskbedömningar som ska göras och vilka åtgärder som ska vidtas i de fall förenklade åtgärder är lämpliga ska däremot, som framgått i genomgången ovan, i stället bli föremål för riktlinjer som de europeiska tillsynsmyndigheterna ska utarbeta. Riktlinjer är i och för sig att betrakta som icke-bindande EU-rättsakter. Dock förutsätts att både behöriga myndigheter samt kreditinstitut och finansiella institut följer de riktlinjer som utfärdas av de europeiska tillsynsmyndigheterna. Av de förordningar som reglerar de europeiska tillsynsmyndigheterna följer att behöriga myndigheter, kreditinstitut och finansiella institut ”med alla till-

gängliga medel” ska söka följa de riktlinjer och rekommendationer som utfärdas.27

Vad bör regleras i penningtvättslagen?

Utredningens bedömning: Penningtvättslagen bör reglera de

allmänna förutsättningarna för när och på vilka områden det åtminstone är möjligt att tillämpa förenklade åtgärder. Bestämmelserna i penningtvättslagen bör kunna kompletteras i författning av lägre valör.

Ett alternativ är att låta penningtvättslagen enbart reglera själva möjligheten att tillämpa förenklade kundkännedomsåtgärder. Detta skulle innebära att man i författning av lägre valör skulle behöva reglera de områden där förenklade åtgärder kan tillåtas – samt de övriga förutsättningar som ska gälla. Fördelen med en sådan reglering är framför allt att den förefaller dynamisk. Det är lättare att i förordning eller föreskrifter anpassa reglerna efter förändrade eller nya risker för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är också lättare att föra in flera kundtyper, produkter m.m. som typiskt sett kan förknippas med låg risk.

Det kan således synas som en bra ordning att låta enbart den mest övergripande principen behandlas i penningtvättslagen och att låta regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utforma stora delar av regleringen. Mot en sådan lösning kan emellertid invändas att den skulle vara mindre förutsägbar för verksamhetsutövarna. Det skulle inte heller finnas några tydliga utgångspunkter i penningtvättslagen, vilket sannolikt skulle bidra till en mindre enhetlig reglering. En sådan ordning skulle också vara

27 Det europeiska systemet för tillsyn regleras i de s.k. ESA-förordningarna: Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/78/EG, nr 1094/2010 om inrättande av en europeisk tillsyns myndighet (Europeiska försäkrings och tjänstepensionsmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/79/EG samt nr 1095/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska värdepappers och marknadsmyndigheten) och om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/77/EG.

väldigt olik dagens lösning, något som i sig kan vålla tillämpningsproblem för verksamhetsutövare.

För att skapa ett enhetligt och förutsägbart system framstår det därför som mera ändamålsenligt att i varje fall låta penningtvättslagen reglera förutsättningarna för när och på vilka områden det åtminstone är möjligt att tillämpa förenklade åtgärder. Situationer där de tydligt kan förutses att låg risk föreligger, i synnerhet när situationen berör flera tillsynsmyndigheters områden, bör regleras i penningtvättslagen. Bestämmelserna i penningtvättslagen kan sedan kompletteras i författning av lägre valör. I syfte att skapa en klar och tydlig reglering skulle det också vara lämpligt att i penningtvättslagen ange vad de förenklade kundkontrollerna åtminstone bör inbegripa, dvs. vilka åtgärder som bedöms som nödvändiga. Problemet är att eventuella förslag till regleringar i penningtvättslagen skulle riskera att kollidera med de riktlinjer som de europeiska tillsynsmyndigheterna ska redovisa först i juni 2017. Att lämna förslag till förändringar i penningtvättslagen i de delar som ska omfattas av riktlinjerna framstår därför, i nuläget, varken som ändamålsenligt eller lämpligt. Dessa delar bör således regleras närmare i författning av lägre valör. Utredningens överväganden och förslag redovisas närmare i det följande.

Möjligheten att tillämpa förenklade åtgärder

Utredningens förslag: Förenklade åtgärder för kundkännedom

ska fortsättningsvis kunna tillämpas i fråga om de kunder, produkter och transaktioner som i dag anses förenade med låg risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism. En förutsättning är dock att verksamhetsutövaren kan bedöma att omständigheterna i det enskilda fallet är sådana att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism är låga.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ytterligare områden där förenklade åtgärder för kundkännedom kan tillämpas.

Att förenklade åtgärder kan vara mindre omfattande än i ”normalfallet” ska framgå av penningtvättslagen.

Utredningens bedömning: Det är inte möjligt att i nuläget

uttala sig exakt hur omfattande ett förenklat förfarande behöver vara. Regleringen kring de förenklade åtgärdernas omfattning är beroende av vad som anges i de riktlinjer som de europeiska tillsynsmyndigheterna ska utfärda. Det får därför ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att – i enlighet med framtida riktlinjer – närmare reglera omfattningen av de förenklade åtgärderna.

På vilka områden bör förenklade åtgärder tillåtas?

När det gäller frågan på vilka områden penningtvättslagen bör tillåta att förenklade åtgärder tillämpas har utredningen självfallet att utgå från de något förändrade förutsättningarna som det nya direktivet erbjuder. Utredningen har dock uppfattat att det finns ett starkt önskemål om att den framtida regleringen ska ligga så nära den nuvarande ordningen som möjligt. En sådan utgångspunkt förefaller, även enligt utredningens bedömning, som lämplig. Utredningen har inte erfarit att den nuvarande regleringen, i detta avseende, är förenad med några nackdelar. Därför har utredningen, som ett första steg, jämfört de kundtyper, produkter m.m. där penningtvättslagen i dagsläget medger förenklingar med kraven enligt det nya direktivet. Denna jämförelse har mynnat ut i följande ställningstaganden när det gäller på vilka områden penningtvättslagen bör medge förenklade förfaranden.

Kundtyper som typiskt sett kan förknippas med låg risk

Samtliga de kundtyper som i dagsläget omfattas av uppräkningen i 2 kap. 5 § penningtvättslagen, dvs. svenska myndigheter samt vissa verksamhetsutövare och företag vars värdepapper är upptagna till handel på en reglad marknad, kan sägas inrymmas i förteckningen i bilaga II till direktivet. Enligt vad som följer av bilagan skulle alltså kundtyperna typiskt sett, ”potentiellt”, kunna vara att förknippa med låg risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta talar för att förenklade förfaranden fortsättningsvis skulle kunna medges i fråga om dessa kundtyper. Något särskilt förhållande som skulle motivera en annan ordning har inte heller framkommit. Det

finns alltså inget som tyder på att riskerna för penningtvätt eller finansiering av terrorism, för svenskt vidkommande, skulle ha blivit högre när det gäller kundtyperna som omfattas av 2 kap. 5 § i den nuvarande penningtvättslagen.

Ifråga om svenska myndigheter måste riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism t.ex. alltjämt sägas vara låga. Svenska myndigheters verksamhet är, oavsett om det rör sig om myndigheter på lokal, regional eller nationell nivå, reglerad och omfattas av långtgående krav på öppenhet och insyn.

Även de verksamhetsutövare som i dagsläget omfattas av 2 kap. 5 § punkten 2 penningtvättslagen förutsätts vara reglerade på ett sådant sätt att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism generellt kan betraktas som låga. Också företag vars värdepapper är reglerade på en öppen marknad på det sätt som framgår av 2 kap. 5 § punkterna 3 och 4 förutsätts vara reglerade på ett sådant sätt att relativt stor insyn garanteras. Här bör också påminnas om att utredningen i avsnitt 12.6.3 föreslår att dessa kundtyper ska vara undantagna kravet på identifiering och kontroll av verklig huvudman.

Sammanfattningsvis anser utredningen att förenklade förfaranden – under vissa förutsättningar – även fortsättningsvis ska vara möjliga att tillämpa i fråga om de kundtyper som i dagsläget omfattas av 2 kap. 5 §.

Produkter, transaktioner m.m. som erbjuds till kunder och som kan förknippas med låg risk

Även de produkter och transaktioner m.m. som i dag omfattas av 2 kap. 5 § penningtvättslagen torde även fortsättningsvis kunna komma i fråga för förenklade kundkännedomsåtgärder. De livförsäkringar med låg premie samt de pensionsförsäkringar, pensionsavtal och pensionsrätter som bestämmelsen omfattar måste, till en början, sägas inrymmas i – eller åtminstone kunna jämställas med – uppräkningen i bilaga II till direktivet.

Utmärkande för de produkter m.m. som enligt dagens penningtvättsreglering anses utgöra låg risk är att de anknutna transaktionerna sker via konto i ett kreditinstitut, de är baserade på skrivna avtal, de är inte anonyma och de kan jämföras med ett månatligt sparande. Vidare kan de inte realiseras med en tredje part som

förmånstagare (dödsfall, uppnådd ålder etc.) och förmånerna kan bara realiseras på längre sikt. De kan inte heller användas som säkerhet för lån, inte heller tillåts återköpsklausuler eller liknande.28Enligt utredningens uppfattning ger dessa omständigheter sammantaget vid handen att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism, typiskt sett, får anses vara låga.

Utredningen anser sammantaget att förenklade kundkännedomsåtgärder fortsättningsvis ska kunna tillämpas i fråga om de livförsäkringar, pensionsförsäkringar och andra pensionssystem som i dag omfattas av 2 kap. 5 § penningtvättslagen. När det gäller undantaget för elektroniska pengar behandlas detta särskilt i avsnitt 12.11.3. Möjligheten att tillämpa förenklade förfaranden i fråga om gemensamma konton som förvaltas av advokater m.fl. behandlas i avsnitt 12.11.4.

Bör det vara möjligt att tillämpa förenklade åtgärder för kundkännedom i några andra fall än de nu angivna?

Utredningens förslag bygger så här långt på att förenklade åtgärder för kundkännedom fortsättningsvis bör vara möjliga att tillämpa på de områden som i dag omfattas av uppräkningen i 2 kap. 5 § penningtvättslagen. Med utgångspunkt i bilaga II till det nya direktivet finns det onekligen också utrymme att tillåta att förenklade förfaranden tillämpas i andra fall än dessa. Utredningens utgångspunkt är också att det ska vara möjligt att tillämpa förenklade förfaranden även i andra fall än de som i dagsläget regleras i penningtvättslagen.

Ett alternativ är att låta penningtvättslagen reglera fler områden där förenklade åtgärder för kundkännedom kan tillåtas än vad som är fallet i dag. Detta skulle dock kräva ingående och relativt uttömmande analyser av branschspecifika kunder och produkter m.m. Uppräkningen i penningtvättslagen skulle aldrig heller kunna göras uttömmande.

Det framstår därför som mer ändamålsenligt att bemyndiga regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter rörande ytterligare kundtyper och produkter m.m. som kan komma i fråga för förenklade kundkännedoms-

28 Jfr även prop. 2008/09:70, s. 96.

åtgärder. Ett sådant system medför att branschspecifika förhållanden och behov kan beaktas på ett annat sätt. Enligt utredningens bedömning bör den nya penningtvättslagen alltså inte utvidgas till att omfatta fler områden än vad som är fallet i dag. Ytterligare områden där förenklade förfaranden kan tillåtas bör emellertid kunna regleras i förordning eller föreskrifter.

Under vilka förutsättningar bör en verksamhetsutövare kunna tillämpa förenklade åtgärder för kundkännedom?

Nästa fråga är under vilka förutsättningar en verksamhetsutövare bör tillåtas att tillämpa förenklade förfaranden. Som framkommit kräver direktivet att verksamhetsutövare, innan de tillämpar förenklade åtgärder, förvissar sig om att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism verkligen är låga. Det räcker således inte med att verksamhetsutövaren identifierar en kundtyp, produkt eller dylikt som typiskt sett – enligt penningtvättslagen eller annan författning av lägre valör – kan förknippas med låg risk. Även omständigheterna i det enskilda fallet måste vara sådana att riskerna kan bedömas som låga. Det nya direktivet lägger således ett tydligt uttalat ansvar på verksamhetsutövaren – något som också bör få genomslag i den nya penningtvättslagen. En bestämmelse av denna innebörd bör således föras in i denna.

Om verksamhetsutövaren inte kan konstatera att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism är låga kan förenklade åtgärder för kundkännedom följaktligen inte tillämpas. Förenklade förfaranden kan naturligtvis inte heller tillämpas om det framkommer konkreta misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Vilka särskilda riskfaktorer som verksamhetsutövare måste beakta i sin bedömning av huruvida riskerna kan anses låga bör lämpligen reglereras i författning av lägre valör än lag. Detta är också en av de frågor som de europeiska tillsynsmyndigheterna ska behandla i sina riktlinjer.

Vilka åtgärder måste vidtas när förenklade förfaranden kan tillämpas?

Att förenklade åtgärder kan vara mindre omfattande än i ”normalfallet” bör framgå av penningtvättslagen.

Det är dock inte möjligt att i nuläget uttala sig exakt hur omfattande ett förenklat förfarande behöver vara. Detta har, som redogjorts för ovan, att göra med att de europeiska tillsynsmyndigheternas uppdrag omfattar just denna fråga. Regleringen kring de förenklade åtgärdernas omfattning är således beroende av vad som anges i riktlinjerna. Utifrån artikel 12 i det nya direktivet står det emellertid klart att verksamhetsutövare, även i dessa fall, kommer att behöva övervaka transaktionerna och affärsförbindelserna så noga att de kan upptäcka ovanliga eller misstänkta transaktionsmönster. En bestämmelse av denna innebörd bör således också finnas i penningtvättslagen. Det får däremot ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att – i enlighet med framtida riktlinjer – närmare reglera omfattningen av de förenklade åtgärderna.

12.9. Skärpta åtgärder för kundkännedom

12.9.1. Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och det fjärde penningtvättsdirektivet

Av Fatfs rekommendation 1 och den anslutande tolkningsnoten följer att en verksamhetsutövare ska vidta skärpta åtgärder för att uppnå kundkännedom när risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism bedöms vara hög. Verksamhetsutövaren förutsätts ha rutiner och genomföra analyser som gör det möjligt att identifiera situationer som kan innebära hög risk. Sådana bedömningar ska också genomföras på nationell nivå. När nationen identifierar typiska situationer som innebär eller kan innebära hög risk ska nationen antingen föreskriva att verksamhetsutövaren ska vidta skärpta åtgärder eller på annat sätt säkerställa att de förhållanden som kan medföra hög risk beaktas inom ramen för verksamhetsutövarens bedömning.

Fatfs rekommendationer pekar ut vissa situationer och förhållanden där verksamhetsutövaren antingen ska genomföra ytterligare

åtgärder för att uppnå kundkännedom eller särskilt överväga om sådana ska vidtas.

I tolkningsnoten till rekommendation 10 räknas vissa omständigheter upp som typiskt sett inrymmer hög risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Uppräkningen är indelad i tre grupper hänförliga till kundriskfaktorer, geografiska faktorer och förhållanden som rör produkter, tjänster och distributionskanaler.

Enligt rekommendation 12 ska särskilda åtgärder genomföras om motparten är en person i politiskt utsatt ställning eller familjemedlem eller nära medarbetare till en sådan person. Gränsöverskridande korrespondentförbindelser ska enligt rekommendation 13 medföra bl.a. att särskilda åtgärder vidtas för att kunna bedöma om den tillsyn som utövas över motpartsinstitutet är tillräcklig. Nya produkter, nya affärsmetoder och ny teknik ska enligt rekommendation 15 särskilt beaktas såväl vid genomförande av den nationella riskanalysen som då verksamhetsutövaren bedömer riskerna i den egna verksamheten. Skärpta åtgärder ska, enligt rekommendation 19, vidtas vid förbindelser med s.k. högriskländer.

Artiklarna 18–24 i det fjärde penningtvättsdirektivet utgår från Fatfs rekommendationer.

Grundregeln enligt artikel 18 är att verksamhetsutövaren ska vidta skärpta åtgärder för kundkännedom när risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism bedöms vara hög. Den bedömningen ska grundas på verksamhetsutövarens egen riskanalys men också på bl.a. analyser som görs av Europeiska kommissionen och nationellt.

Artikelns första stycke avser tre olika situationer, vilket framgår tydligare i den engelska språkversionen av direktivet, då skärpta åtgärder ska vidtas. Skärpta åtgärder ska vidtas dels i fall som avses i artiklarna 19–24, dels då verksamhetsutövaren ”har att göra med” personer i högrisktredjeländer och dels, som nämndes i föregående stycke, då risken annars bedöms vara hög.

Artikel 40.1 c) i det tredje penningtvättsdirektivet, som gav möjlighet för kommissionen att fastställa tekniska kriterier för att bedöma huruvida en situation innebär en hög risk, motsvaras i det fjärde direktivet av artikel 6. Kommissionen ska utarbeta en rapport som bl.a. ska beskriva de delar av den inre marknaden som är utsatta för störst risk och de metoder som brottslingar oftast använder för att tvätta vinster från olaglig verksamhet. Rapporten,

som åtminstone ska uppdateras vartannat år, ska göras tillgänglig för medlemsstaterna och verksamhetsutövarna och ligga till grund för nationella överväganden.

De europeiska tillsynsmyndigheterna ska också senast den 26 juni 2017 ha utfärdat riktlinjer rörande de riskfaktorer som ska beaktas och de åtgärder som ska vidtas i situationer där skärpta åtgärder är lämpliga.

Verksamhetsutövarna ska enligt artikel 13.1 d) fortlöpande övervaka sina affärsförbindelser. Bland annat härigenom kan verksamhetsutövaren komma att identifiera situationer som ska föranleda granskning av transaktioner enligt artikel 18.2 och skärpt övervakning av affärsförbindelsen.

Verksamhetsutövaren ska, som nämnts, i varje skede i kundkännedomsprocessen tillämpa det riskbaserade förhållningssättet. Det innebär att värderingen av risker ska baseras på en sammanvägning av relevanta faktorer och föranleda utformning av konkreta åtgärder som är proportionella i förhållande till riskernas art och omfattning. Artikel 18.3 hänvisar till en exemplifierande uppräkning i bilaga III av situationer som bör beaktas vid bedömning av om hög risk kan antas föreligga. Uppräkningen motsvarar, med något undantag, i sak den uppräkning som framgår av tolkningsnoten29till Fatfs rekommendation 10.

Uppräkningen i tolkningsnoten omfattar bl.a. ”non-face-to-face business relationship or transaktions”.30 I det tredje direktivet, artikel 13.2 framgick att särskilda och lämpliga åtgärder skulle vidtas för att kompensera den högre risken när kunden inte var närvarande för identifiering. Någon motsvarande artikel finns inte i det fjärde direktivet. Uppräkningen i bilaga III omfattar dock ”indirekta affärsförbindelser eller transaktioner utan vissa skyddsåtgärder såsom elektroniska underskrifter”.

Uppräkningen i bilaga III omfattar också ”nya produkter och nya affärsmetoder, inklusive nya leveranssystem och användning av ny teknik eller teknik under utveckling för både nya och befintliga produkter”. Detta motsvarar första delen av Fatfs rekommendation 15.

29 Tolkningsnot till rekommendation 10 med nummer 15. 30 Tolkningsnot 15(c).

Artiklarna 18–23 i det fjärde direktivet tar sikte på särskilda situationer eller förhållanden som medför skyldigheter för verksamhetsutövarna att vidta skärpta åtgärder.

Skärpta åtgärder ska sålunda enligt artikel 18.1 vidtas när motparten är etablerad i något land som av kommissionen har identifierats som ett högrisktredjeland. När motparten är en filial eller ett dotterföretag till ett företag som är etablerat inom unionen men filialen eller dotterbolaget är beläget i ett högrisktredjeland får artikeln karaktär av en presumtionsregel. Under förutsättning av att filialen eller dotterbolaget helt och hållet följer koncernens riktlinjer och rutiner i enlighet med artikel 45 ges verksamhetsutövarna möjlighet att med tillämpning av det riskbaserade förhållningssättet underlåta att tillämpa skärpta åtgärder. Vilka åtgärder denna situation bör utlösa ska verksamhetsutövaren bedöma med tillämpning av det riskbaserade förhållningssättet. Undantaget motiveras, enligt utredningens tolkning, av det nära förhållande som råder mellan verksamhetsutövaren och dess filial eller majoritetsägda dotterföretag.

Artikel 19 avser gränsöverskridande korrespondentförbindelser med ett motpartsinstitut i ett tredjeland. Artikeln motsvarar i sak artikel 13.3 i det tredje penningtvättsdirektivet med den skillnaden att regeln ska tillämpas av såväl kreditinstitut som finansiella institut.

Artiklarna 20–22 i det nya direktivet avser situationer som kännetecknas av att transaktioner genomförs eller affärsförbindelser etableras med personer i politiskt utsatt ställning eller med familjemedlemmar eller kända nära medarbetare till sådana personer. Då ska verksamhetsutövaren alltid vidta åtgärder utöver sådana som normalt alltid ska genomföras.

Definitionen av person i politiskt utsatt ställning framgår av artikel 3.9 och omfattar den som ”innehar eller har innehaft viktiga offentliga poster”. Detta följs sedan av en exemplifierande uppräkning av olika typer av offentliga poster.

Begreppet person i politiskt utsatt ställning omfattar enligt det fjärde direktivet, till skillnad från det föregående, såväl inhemska personer i politisk utsatt ställning som sådana som är bosatta i ett annat medlemsland eller i ett tredjeland.

Fatf definierar personer i politisk utsatt ställning på motsvarande sätt, dvs. genom att ange en allmän innebörd följd av exempli-

fierande uppräkningar av funktioner för utländska och inhemska personer i politisk utsatt ställning samt sådana personer inom ramen för internationella organisationer.

Av artikel 20 a) i det nya direktivet följer att verksamhetsutövaren ska vara aktiv för att utröna om kunden eller kundens verkliga huvudman är en person i politisk utsatt ställning. Det innebär bl.a. att det ska finnas riskhanteringssystem som är ändamålsenliga i förhållande till möjligheterna att avgöra kundens status i detta hänseende.

Av artikeln framgår vidare att vissa särskilt angivna åtgärder ska vidtas. Dessa innebär att verksamhetsutövaren ska inhämta ledningens godkännande, vidta åtgärder för att fastställa varifrån förmögenheten och medlen härstammar som förknippas med affärsförbindelsen eller transaktionen samt bedriva löpande skärpt övervakning av affärsförbindelsen.

Artikel 21 innehåller särskilda regler som ska tillämpas då föremålet för kundkontakten är en livförsäkring eller annan investeringsrelaterad försäkring. Verksamhetsutövaren ska alltid vidta åtgärder för att kunna avgöra om förmånstagaren är en person i politisk utsatt ställning (se även avsnitt 12.11.1). Detta ska genomföras senast då utbetalning sker eller försäkringen överlåts. Övriga åtgärder som anges i artikeln ska genomföras när det bedöms att hög risk föreligger. Åtgärderna består i att ledningen ska informeras innan försäkringsbeloppet utbetalas och hela affärsförbindelsen med försäkringstagaren ska göras till föremål för skärpt kontroll.

I båda artiklarna anges att ledningen i olika avseenden ska engageras. Att företagsledningens godkännande ska inhämtas behöver inte alltid innebära att styrelsens godkännande inhämtas. Ett sådant godkännande bör kunna ges av någon med tillräckliga kunskaper om institutets riskexponering mot penningtvätt och finansiering av terrorism och som har en tillräckligt ledande ställning för att fatta beslut som påverkar dess riskexponering.31

Av artikel 23 framgår att det som gäller vid förbindelser med personer i politiskt utsatt ställning också ska tillämpas på familjemedlemmar och kända nära medarbetare till sådana personer.

När en person upphör att vara en person i politisk utsatt ställning ska enligt artikel 22 verksamhetsutövaren åtminstone under

31 Se direktivets ingress, beaktandesats (34).

12 månader, vara skyldig att beakta om personen fortfarande utgör en risk och tillämpa motsvarande lämpliga riskkänslighetsåtgärder tills personen inte längre anses utgöra någon specifik risk med avseende på ställningen som person i politisk utsatt ställning.

Artikel 24, som avslutar direktivets avsnitt 3, skärpta åtgärder för kundkännedom, innehåller ett förbud mot korrespondentförbindelser med brevlådebanker. Kreditinstitut och finansiella institut ska vidta lämpliga åtgärder för att förhindra att de ingår eller fortsätter att upprätthålla korrespondentförbindelser med institut som är känt för att tillåta att dess konto används av brevlådebanker. Genomförandet av artikeln har behandlats i avsnitt 11.6.1.

12.9.2. Gällande rätt

Särskilda bestämmelser rörande skärpta åtgärder för att uppnå kundkännedom finns i 2 kap. 6–8 §§ penningtvättslagen. Under 2015 har ändringar och tillägg genomförts i detta avsnitt som ett led i en anpassning till Fatfs reviderade rekommendationer varvid också viss hänsyn tagits till det då pågående arbetet inom EU med det fjärde penningtvättsdirektivet.32

Utöver det tillägg som har gjorts i 2 kap. 6 § andra stycket punkten 2 avseende betydelsen av ny teknik m.m. är ändringarna och tilläggen hänförliga till de förhållningssätt som ska tillämpas i förhållande till personer i politiskt utsatt ställning.

Bestämmelsen i 2 kap. 6 § första stycket innehåller den grundläggande bestämmelsen att skärpta åtgärder för att uppnå kundkännedom ska vidtas när risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism är hög. Av bestämmelsen framgår att skärpta åtgärder ska vara mer omfattande än de åtgärder som omfattas av de grundläggande åtgärderna. I bestämmelsen erinras om att bestämmelsen i 5 § om undantag från bestämmelserna om grundläggande kundkännedom inte ska tillämpas när risken bedöms vara hög.

Av 2 kap. 3 § tredje stycket framgår att en verksamhetsutövare inom ramen för de grundläggande åtgärderna för kundkontroll ska vidta åtgärder för att avgöra om kunden eller kundens verkliga huvudman är en person i politiskt utsatt ställning.

32 SFS 2015:274 och prop. 2014/15:80.

I 2 kap. 6 § andra stycket anges två förhållanden som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om hög risk föreligger. Det gäller dels produkter eller transaktioner som kan underlätta anonymitet, dels användning av bl.a. ny teknik.

Det tredje stycket innehåller en presumtion för att vidta skärpta åtgärder i samband med affärsförbindelser eller transaktioner på distans och vid korrespondentförbindelser mellan ett svenskt kreditinstitut och institut utanför EES. När det gäller sådana korrespondentförbindelser ska det svenska institutet, om omständigheterna i det enskilda fallet inte visar att hög risk inte föreligger, vidta de åtgärder som specificeras i 8 §.

Bestämmelserna i 2 kap. 6 a §, 7 §, 7 a § och 7 b § avser förbindelser med personer i politiskt utsatt ställning. Definitionen av personer i politisk utsatt ställning finns i 1 kap. 5 § punkten 7. Med person i politisk utsatt ställning avses en fysisk person som har eller har haft antingen en viktig offentlig funktion i en stat eller en funktion i ledningen i en internationell organisation. Vad som avses med en viktig offentlig funktion specificeras i 1 kap. 5 a §. Uppräkningen i bestämmelsen är inte endast exemplifierande utan är avsedd att vara uttömmande33 även om det finns utrymme för tolkning av vad som ryms inom viss funktion, t.ex. ”högre tjänstemän”. Tjänstemän på mellannivå eller lägre tjänstemän omfattas inte34. Någon motsvarande specificering av innebörden av ”en funktion i ledningen i en internationell organisation” ges inte i lagen. Regeringen har dock i prop. 2014/15:80 s. 23, med hänvisning till ordlistan till de standarder som tagits fram av Fatf, närmare angivit vad som avses med internationell organisation.

Bestämmelsen i 2 kap. 6 a § innebär att verksamhetsutövaren ska vidta skärpta åtgärder när en affärsförbindelse etableras eller en enstaka transaktion utförs med en person i politisk utsatt ställning. Av 7 a § framgår att detta också gäller då kunden är en familjemedlem eller känd medarbetare till en person i politisk utsatt ställning.

Vad som avses med familjemedlemmar och kända medarbetare anges i 2 kap. 7 a §.

33 Jämför prop. 2014/15:80 s. 22 och prop. 2008/09:70 s. 104 ff. 34 Se artikel 3.9 i det fjärde penningtvättsdirektivet och prop. 2014/15:80 s. 22.

Bestämmelserna som särskilt avser personer i politisk utsatt ställning ska, enligt 2 kap. 7 b § tillämpas under minst 18 månader35sedan personen upphört att inneha den aktuella funktionen. Fortsatt tillämpning ska sedan ske efter en värdering av om risker kvarstår.

De skärpta åtgärder som obligatoriskt ska ske i förhållande till personer i politisk utsatt ställning anges i 2 kap. 7 §.

12.9.3. Utredningen

En grundläggande bestämmelse

Utredningens förslag: Innebörden av skärpta åtgärder anges i

en inledande bestämmelse.

Av lagen ska direkt framgå vissa förhållanden som ska beaktas vid bedömning av om hög risk föreligger. Andra riskfaktorer, bl.a. geografiska förhållanden och kundkontakter på distans, bör behandlas i författning av lägre valör.

Utredningen föreslår att avsnittet om skärpta åtgärder för att uppnå kundkännedom inleds med en bestämmelse, som motsvarar nu gällande 2 kap. 6 § första stycket andra meningen i penningtvättslagen, men där uppmaningen att åtgärderna ska vara mer omfattande uttrycks något annorlunda.

Innebörden av att skärpta åtgärder ska vara mer omfattande än de som normalt alltid ska förekomma är att åtgärderna kan vara av annan art men också att de typer av åtgärder som omfattas av det normala förfarandet görs mer omfattande. Det kan innebära att ytterligare åtgärder vidtas för att säkerställa kundens identitet, t.ex. genom att äktheten i ett presenterat dokument närmare undersöks. Detta kan uttryckas så att de åtgärder som i någon omfattning alltid ska vidtas nu ska genomföras med särskild noggrannhet.

Härutöver kan den höga risken göra det nödvändigt att också vidta åtgärder av annan art, som tar sikte på att motverka effekterna av förekommande särskilda förhållanden som bidrar till att risken bedöms vara hög.

35 Se prop. 2014/15:80 s. 30 ff.

Artikel 18.3 i det fjärde penningtvättsdirektivet hänvisar till bilaga III som innehåller en uppräkning av förhållanden som åtminstone ska beaktas vid bedömningen av om hög risk föreligger. Uppräkningen sker under tre rubriker som representerar olika grupper av riskfaktorer. De faktorer som redovisas under rubrikerna är i stor utsträckning sådana som bättre lämpar sig för att redovisas och utvecklas i föreskrifter än direkt i lagen.

I några fall anser dock utredningen att det direkt av lagen bör framgå att viss faktor ska beaktas.

I artikel 18.2 uttalas att verksamhetsutövarna i möjligaste mån ska granska bakgrunden till och syftet med alla komplexa och ovanligt stora transaktioner och alla ovanliga transaktionsmönster som inte förefaller ha något ekonomiskt eller lagligt syfte. Att transaktioner eller transaktionsmönster identifieras som komplexa, ovanligt stora eller förefaller sakna ekonomiskt eller lagligt syfte kan vara ett resultat av den fortlöpande uppföljning som verksamhetsutövaren ska genomföra, men iakttagelsen kan också göras i andra sammanhang. Skulle en transaktion t.ex. förefalla sakna lagligt syfte ligger det nära till hands att bedöma situationen så att en misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism föreligger, något som ska utlösa särskilda åtgärder. Innan någon misstanke anses föreligga finns det dock all anledning att vid övervägande om hög risk föreligger i en viss situation eller inom ramen för en kundrelation närmare uppmärksamma de förhållanden som anges i artikeln. Utredningen föreslår därför att dessa införlivas i den uppräkning i grundbestämmelsen av faktorer som särskilt bör uppmärksammas.

Utnyttjande av kontanter eller andra sätt att anonymisera överföring av egendom utgör en av de väsentligaste metoderna för såväl penningtvätt som finansiering av terrorism. Utredningen anser därför att det alltjämt av lagen bör framgå att särskild uppmärksamhet ska ägnas åt produkter eller transaktioner som skulle kunna underlätta anonymitet.

Även den uppmärksamhet, som måste ägnas de risker som nya produkter och affärsmetoder samt användning av ny teknik innebär, bör alltjämt framgå direkt av penningtvättslagen.

I nu gällande 2 kap. 6 § tredje stycket punkten 1 presumeras att affärsförbindelser som etableras eller enstaka transaktioner som utförs med någon på distans innebär hög risk. Detta motsvarar

kravet i artikel 13.2 i det tredje penningtvättsdirektivet, som dock är utformad så att alla sådana situationer per definition ska anses innebära hög risk.36

Någon motsvarande regel finns inte i det fjärde direktivet. I stället innehåller uppräkningen i bilaga III faktorn ”indirekta affärsförbindelser eller transaktioner utan vissa skyddsåtgärder såsom elektroniska underskrifter”. I den engelska språkversionen av direktivet motsvaras ”indirekta affärsförbindelser” av ”non-face-to-face business relationship”.

Situationer då kunden inte är fysiskt närvarande kan medföra särskilda risker. Det rör sig dock om en rad olika situationer. Det är därför bättre att detta uppmärksammas och utvecklas i olika föreskrifter. Utredningen anser därför att detta inte längre särskilt ska anges direkt i penningtvättslagen.

Förteckningen i bilaga III upptar ”bankverksamhet inriktad på privatpersoner”. I den engelska språkversionen anges ”private banking”. Detta kan avse en mängd olika tjänster riktade mot fysiska personer men också mot juridiska personer. Kännetecknande för

private banking är att tjänsterna tillhandahålls med syfte att förvalta

eller på annat sätt hantera egendom som är knuten till viss person. För att sådana tjänster ska tillhandahållas måste normalt egendomens värde överstiga ett visst högre belopp. Med hänsyn härtill och då det kan vara fråga om många olika typer av tjänster finns det anledning att särskilt uppmärksamma detta ur risksynpunkt. Även detta hanteras bäst i föreskrifter. Utredningen anser inte att faktorn särskilt behöver anges i lagen.

När det gäller geografiska förhållanden bör också dessa i de avseenden som de förekommer i uppräkningen i bilaga III behandlas i föreskrifter. Vissa geografiska förhållanden motiverar dock, liksom i visst fall för närvarande, särskilda bestämmelser i penningtvättslagen.

36 Jfr prop. 2008/09:70 s. 101.

Förbindelser med av kommissionen identifierade högrisktredjeländer

Utredningens förslag: En bestämmelse införs i penningtvätts-

lagen av innebörd att hög risk, med visst möjlighet till undantag, ska anses föreligga vid förbindelser med av kommissionen identifierade högrisktredjeländer.

Artikel 18.1 första stycket i det fjärde penningtvättsdirektivet är med utgångspunkt från den engelska språkversionen utformad så att skärpta åtgärder ska vidtas dels i de fall som anges i artiklarna 19–24, dels vid förbindelser med tredjeländer som av kommissionen identifierats som högrisktredjeländer och dels i övriga fall av större risker.

Huvudregeln är att förbindelser med av kommissionen identifierade högrisktredjeländer ska innebära hög risk och därmed utlösa skärpta åtgärder. Utredningen föreslår att detta ska framgå av en särskild bestämmelse.

I andra stycket till den aktuella artikeln regleras viss möjlighet till undantag från huvudregeln. Där framgår att skärpta åtgärder inte per automatik behöver vidtas vid förbindelser mellan en verksamhetsutövare etablerad inom unionen och filialer eller majoritetsägda dotterföretag till denna med hemvist i högrisktredjeländer. Detta dock enbart under förutsättning att filialerna eller de majoritetsägda dotterföretagen helt och hållet följer koncernens riktlinjer och rutiner när det gäller åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningen föreslår att också de möjligheter till undantag som artikeln medför genomförs i penningtvättslagen.

Korrespondentförbindelser

Utredningens förslag: En bestämmelse av innebörd att hög risk

alltid ska anses föreligga vid korrespondentförbindelser med institut utanför EES införs.

Artikel 19 i det fjärde direktivet motsvarar i sak artikel 13.3 i det tredje direktivet med det undantaget att skyldigheterna enligt artikel 19 inte bara avser kreditinstitut utan också finansiella institut.

Den nu gällande 2 kap. 6 § tredje stycket punkten 2 är utformad som en presumtionsregel av innebörd att om omständigheterna i det enskilda fallet inte visar motsatsen ska hög risk anses föreligga vid förbindelse mellan ett svenskt kreditinstitut och ett kreditinstitut med hemvist utanför EES.

Bestämmelsen tar sikte på korrespondentförbindelser – som även brukar benämnas ”korrespondentbankförbindelser”. I prop. 2008/09:70 konstaterades att begreppet korrespondentbankförbindelse inte var definierat i penningtvättsdirektivet eller i Fatfs rekommendationer.

Begreppet ”correspondent banking” finns numera definierat i ordlistan till Fatfs rekommendationer. Det fjärde direktivet definierar också korrespondentförbindelse som

a) tillhandahållande av banktjänster från en bank som korrespon-

dent till en annan bank som motpart, inbegripet tillhandahållande av ett löpande konto eller annat passivkonto och härtill knutna tjänster, t.ex. likviditetsförvaltning, internationella överföringar av medel, checkavräkning, payable-through-konton och valutatjänster

b) förbindelserna mellan kreditinstitut och finansiella institut där lik-

nande tjänster tillhandahålls av ett korrespondentinstitut till ett motpartsinstitut, och inbegripet förbindelser som etablerats för värdepapperstransaktioner eller överföring av medel.

Utredningen anser därför att bestämmelsen i den nya penningtvättslagen bör begränsas till att avse korrespondentförbindelser. Detta begrepp får anses vara väl etablerat. Utredningen anser därför inte att begreppet behöver definieras i den nya lagen.

Artikel 19 ger inte utrymme för någon presumtionsregel. Bestämmelsen i den nya penningtvättslagen bör därför utformas så att det klart framgår att hög risk alltid ska anses föreligga i dessa situationer.37

I en särskild bestämmelse ska framgå de åtgärder som alltid ska genomföras i någon omfattning. Den bör utformas i överensstämmelse med nuvarande bestämmelse i 2 kap. 8 §.

Skyldigheten att vidta skärpta åtgärder enligt artikel 19 åvilar kreditinstitut och finansiella institut. Begreppen definieras i direktivets artikel 3.1 och 3.2 och bör väsentligen omfatta de verksamhetsutövare som anges i utredningens förslag till 1 kap. 2 § 1–11.38

Förbindelser med personer i politiskt utsatt ställning

Utredningens förslag: Vad gäller definitionen av person i poli-

tisk utsatt ställning utsträcks denna till att även omfatta ledamöter av politiska partiers styrelse. Uppräkningen av funktioner som kvalificerar en person som person i politisk utsatt ställning görs exemplifierande. Kretsen av personer i politisk utsatt ställning och kända medarbetare till en sådan ska kunna preciseras i författning av lägre valör.

Huvuddragen i de nuvarande bestämmelserna om skärpta krav på kundkännedom, som bl.a. innebär att hög risk ska anses föreligga då kunden eller kundens verkliga huvudman är en person i politisk utsatt ställning, överförs till den nya lagen. Den bestämmelse som reglerar förutsättningarna för hur länge skärpta åtgärder ska vidtas efter att en person upphört att inneha en funktion som person i politiskt utsatt ställning utformas dock så att det är anknytningen till personens funktion och inte personen själv som relateras till risken.

Vidare införs bestämmelser som reglerar krav på skärpta åtgärder i de fall förmånstagare till livförsäkringar och andra investeringsrelaterade försäkringar är personer i politiskt utsatt ställning. Skärpta åtgärder ska dock i dessa fall tillämpas enbart

37Prop. 2008/09:70 s. 106. 38Prop. 2008/09:70 s. 106.

om risken för penningtvätt och finansiering av terrorism bedöms som hög.

Enligt artikel 20 i det fjärde penningtvättsdirektivet ska skärpta åtgärder av åtminstone de slag som anges i artikeln vidtas vid transaktioner eller affärsförbindelser med personer i politiskt utsatt ställning.

Vad som avses med en person i politiskt utsatt ställning definieras i artikel 3.9 och motsvaras av definitionen i 1 kap. 5 § punkten 7 och 5 a § i nu gällande penningtvättslag, förutom på tre punkter.

Uppräkningen i artikeln är inte uttömmande medan preciseringen i 1 kap. 5 a § penningtvättslagen är utformad så att den endast ger visst utrymme för tolkning av vad som t.ex. avses med ”högre tjänstemän vid revisionsmyndigheter”. Utredningen föreslår därför att den bestämmelsen i den nya penningtvättslagen utformas så att det av den uppräkning av olika funktionstyper, som fortfarande bör finnas för att precisera den grundläggande definitionen av offentlig

funktion, framgår att den är avsedd att exemplifiera vilka slag av

funktioner som omfattas.

Uppräkningen i artikelns definition omfattar ”ledamöter av politiska partiers styrelse”. Detta saknar direkt motsvarighet i de nuvarande svenska bestämmelserna. Utredningen anser att det är nödvändigt för genomförande av direktivet att ledamöter av politiska partiers styrelser tillförs uppräkningen i den nya penningtvättslagen.

Den sista punkten i direktivets uppräkning av funktioner avser direktörer, biträdande direktörer, styrelseledamöter och innehavare av liknande poster i en internationell organisation. Någon motsvarande uppräkning av funktioner finns inte i anslutning till den grundläggande andra delen av den svenska definitionen som avser personer som har eller har haft en funktion i ledningen i en internationell organisation. Utredningen anser inte att någon precisering behövs i lag när det gäller funktioner i internationella organisationer.39

39 Angående innebörden av internationell organisation, se prop. 2014/15:80 s. 23.

De skärpta åtgärder som åtminstone ska genomföras framgår av artikel 20 b) och överensstämmer i sak med 2 kap. 7 § i nu gällande penningtvättslag. Huvuddragen i den bestämmelsen bör således föras över till den nya penningtvättslagen. Utredningen föreslår dock att bestämmelsen kompletteras med de särskilda krav på åtgärder som enligt artikel 21 ska tillämpas när affärsförbindelsen eller transaktionen rör en livförsäkring eller någon annan investeringsrelaterad försäkring. Verksamhetsutövaren ska vidta åtgärder för att kunna avgöra om förmånstagaren eller förmånstagarens verkliga huvudman är en person i politisk utsatt ställning (se mer om detta i avsnitt 12.11.1). Detta ska senast klarläggas då försäkringen helt eller delvis utbetalas eller överlåts. Verksamhetsutövaren ska också här tillämpa ett riskbaserat förhållningssätt och bedöma om hög risk föreligger eller inte. Föreligger hög risk ska dels kontrollen av hela affärsförbindelsen med försäkringstagaren skärpas, dels ska ledningen informeras innan försäkringsbeloppet utbetalas.

I såväl artikel 20 som 21 anges att ledningen i olika avseenden ska engageras. I den nu gällande penningtvättslagen används i stället uttrycket behörig beslutsfattare. Begreppet företagsledning definieras i direktivet så att det avser en tjänsteman eller anställd som har tillräckliga kunskaper om institutets riskexponering mot penningtvätt och finansiering av terrorism och som har tillräckliga befogenheter att fatta beslut som påverkar dess riskexponering, och behöver inte i alla fall vara styrelseledamot. Det innebär att exempelvis ett godkännande ska inhämtas från någon som befinner sig på en hierarkisk nivå ovanför den som begär godkännandet. Naturligtvis måste den som godkänner ha tillräcklig kompetens och tillräckliga befogenheter för att tillgodose ändamålet med att ett särskilt godkännande ska inhämtas. Detta bör finnas klargjort i verksamhetsutövarens interna rutiner.40

Det som gäller i förhållande till en person i politisk utsatt ställning ska enligt artikel 23 också tillämpas i förhållande till familjemedlemmar och kända medarbetare till en person i politisk utsatt ställning.

Detta överensstämmer med 2 kap. 7 a § i nuvarande penningtvättslag. I bestämmelsen anges närmare vad som avses med familje-

40 Se också prop. 2008/09:70 s. 192.

medlemmar. Detta överensstämmer med definitionen i direktivets artikel 3.10. Huvuddragen i nu gällande 2 kap. 7 a § kan således föras över till den nya lagen.

Begreppet känd medarbetare definieras i 2 kap. 7 a § tredje stycket i den nuvarande penningtvättslagen. Definitionen överensstämmer med definitionen i artikel 3.11, dock är den svenska definitionen något utvidgad. Den svenska bestämmelsen omfattar inte bara affärsförbindelser utan också förbindelser av annan art. Detta synsätt tillämpas också i Fatfs vägledning gällande personer i politiskt utsatt ställning.41

Det krävs, enligt den svenska bestämmelsen inte att verksamhetsutövaren faktiskt känner till eller att det är ”allmänt känt” att en förbindelse föreligger utan det är tillräckligt att det finns anledning att förmoda att det föreligger kopplingar som motiverar att personen ska betraktas som en känd medarbetare.42

Utredningen anser att det är de risker som typiskt sätt är förenade med karaktären av det samband som föreligger mellan en viss person och en person i politiskt utsatt ställning som ska bestämma om den förstnämnda personen ska betraktas som känd medarbetare eller inte.

Så ska anses vara fallet när de två personerna gemensamt är verkliga huvudmän till en juridisk enhet eller juridisk konstruktion. För att andra förbindelser ska anses kvalificera en person som känd medarbetare måste det, som utredningen ser det, gå att med någon grad av rimlighet beskriva på vilket sätt en förbindelse av aktuellt slag, i kombination med den funktion den andra personen har eller har haft, kan medföra risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

En person som samarbetar med en person i politiskt utsatt ställning för att genomföra affärer, vare sig de är verksamma i ett företag eller representerar olika företag, representerar en risk som i någon grad kan jämställas med den risk som är förknippad med personen i den politiskt utsatta ställningen. Medlemskap i samma politiska parti eller ideella förening ger inte omedelbart upphov till att alla medlemmar ska anses utgöra kända medarbetare till den

41 FATF Guidance: Politically exposed persons (recommendations 12 and 22), June 2013. 42 Angående innebörden av familjemedlemmar och kända medarbetare, se prop. 2008/09:70 s. 105 och prop. 2014/15:80 s. 27 ff.

medlem som är i politiskt utsatt ställning. För att en risk relaterad till denna förbindelse ska föreligga borde, som utredningen ser det, finnas någon ytterligare omständighet som leder till ett rimligt antagande att förbindelsen kan medföra en risk.

Det är angeläget att risker som kan förutses motverkas samtidigt som det inte får leda till att kretsen av kända medarbetare blir så omfattande eller så obestämd att den i praktiken inte låter sig hanteras av verksamhetsutövarna. Möjligheterna att effektivt tillämpa regelverket är i hög grad beroende av att kännedom sprids om erfarenheterna från tillämpningen av de särskilda bestämmelserna om personer i politiskt utsatt ställning och deras familjemedlemmar och kända medarbetare. Utredningen föreslår därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vad som avses med person i politiskt utsatt ställning och känd medarbetare till sådan person.

Den nu gällande bestämmelsen i 2 kap. 7 b § penningtvättslagen innebär att åtgärder som föranleds av att en person är person i politisk utsatt ställning alltid ska tillämpas under 18 månader från den tidpunkt då personen inte längre innehar funktionen. Frågan om bestämmelserna ska fortsätta att tillämpas därefter ska bedömas utifrån om det kvarstår någon risk relaterad till det tidigare innehavet av funktionen.

Detta motsvaras av artikel 22 i det fjärde penningtvättsdirektivet som dock anger tiden till 12 månader. Utredningen finner inte några skäl för att föreslå några ändringar vare sig av utrymmet för riskbedömningar eller tiden.

Däremot kan det ifrågasättas om riskens anknytning till personen också i fortsättningen ska uttryckas så att bestämmelserna ska tillämpas ”till dess personen inte längre anses medföra en risk”.

Av direktivets ingress, beaktandesats (33), framgår att kraven som rör personer i politiskt utsatt ställning är av förebyggande och inte straffrättslig art och bör inte tolkas som en stigmatisering av personer i politiskt utsatt ställning genom ett påstående om att de skulle vara inblandade i brottsliga handlingar.

Utredningen föreslår därför att motsvarande bestämmelse i den nya penningtvättslagen ska utformas så att det är anknytningen till personens funktion och inte personen själv som relateras till risken.

Skärpta åtgärder för kundkännedom ska vidtas i fråga om familjemedlemmar och kända medarbetare till en person i politiskt utsatt

ställning så länge som sådana åtgärder ska vidtas beträffande den personen.

12.10. Åtgärder utförda av utomstående

12.10.1. Huvuddragen i Fatfs rekommendationer och i det fjärde penningtvättsdirektivet

I artiklarna 25–29 i direktivet finns bestämmelser rörande tredje parter. Med stöd av reglerna, som har sin motsvarighet i Fatfs rekommendation nr 17, får verksamhetsutövare förlita sig på åtgärder för att uppnå kundkännedom som utförts av en annan part. Syftet med dessa bestämmelser är att undvika upprepade kundidentifieringsförfaranden som leder till att affärsverksamheten drabbas av förseningar och ineffektivitet.43

Bestämmelserna som reglerar tredje parts utförande av vissa kundkännedomsåtgärder går tillbaka till det tredje penningtvättsdirektivet. Artiklarna som reglerar utförande av tredje part är enbart i vissa mindre avseenden utformade på annat sätt än i tidigare direktiv.

Förenklat så ger det nya direktivet, precis som sin föregångare, möjlighet för verksamhetsutövare att förlita sig på tredje parts kontroll av kundens och den verkliga huvudmannens identitet samt skaffa information om och bedöma affärsförbindelsens syfte och art. Verksamhetsutövaren är således alltjämt skyldig att fortlöpande följa upp affärsförbindelser samt i övrigt anpassa kontrollåtgärder till den aktuella risken för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det slutliga ansvaret för att de åtgärder som tredje parter vidtar åligger också verksamhetsutövaren.

Som tredje part får en verksamhetsutövare enligt det nya direktivet anlita en annan verksamhetsutövare som omfattas av direktivet (dvs. även en verksamhetsutövare som har hemvist i en annan medlemsstat). Vidare får verksamhetsutövare förlita sig på åtgärder utförda av en annan verksamhetsutövares medlemsorganisationer eller branschorganisationer. Slutligen får en verksamhetsutövare förlita sig på åtgärder utförda av något annat institut eller annan

43 Se direktivets ingress, beaktandesats (35).

person i en medlemsstat eller ett tredje land, som tillämpar sådana krav på kundkännedom och bevarande av handlingar som överensstämmer med kraven i det nya direktivet och som står under tillsyn över att dessa krav följs. Det nya direktivet förbjuder dock verksamhetsutövare att förlita sig på åtgärder som har utförs av tredje parter etablerade i de högrisktredjeländer som ska identifieras av Europeiska kommissionen.

Med anlitande av tredje part avses inte när verksamhetsutövaren anlitar någon annan för att utföra det som verksamhetsutövaren annars skulle göra själv. Man talar här om uppdragsavtal eller outsourcing. Avtalet mellan verksamhetsutövaren och den som engageras innebär att denna, vid tillämpning av penningtvättsregelverket, ska anses utgöra en del av verksamhetsutövarens verksamhet (se artikel 29).

En viktig förutsättning för att bestämmelserna om utförande av tredje part ska kunna tillämpas är att en verksamhetsutövare från den anlitade tredje parten erhåller nödvändiga uppgifter om kundkontrollen (artikel 27.1). Tredje parter måste också omedelbart på begäran överlämna relevanta kopior av identifierings- och kontrolluppgifter och andra relevanta handlingar om kundens eller den verkliga huvudmannens identitet till verksamhetsutövaren (artikel 27.2).

12.10.2. Utredningen

Allmänna utgångspunkter

Penningtvättslagen tillåter redan i dag att vissa kundkännedomsåtgärder utförs av ”utomstående”. I penningtvättslagen används alltså begreppet utomstående i stället för tredje part. De utomstående som en verksamhetsutövare får förlita sig på räknas upp i 2 kap. 4 §. Av bestämmelsen följer att en verksamhetsutövare bl.a. får förlita sig på kundkännedomsåtgärder som utförts av vissa bank- eller finansieringsrörelser, försäkringsförmedlare, godkända eller auktoriserade revisorer samt advokater. Penningtvättslagen kräver att verksamhetsutövaren utan dröjsmål får del av de uppgifter om kunden som den utomstående har inhämtat och, på begäran, kan få del av den dokumentation som ligger till grund för uppgifterna.

Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att verksamhetsutövare även fortsättningsvis tillåts förlita sig på åtgärder utförda av utomstående. Regler av denna karaktär bör alltså återfinnas även i den nya lagen. Det kan konstateras att de nuvarande reglerna penningtvättslagen i flera avseenden uppfyller kraven i det nya direktivet. Vissa överväganden behöver dock göras.

Kretsen utomstående bör utvidgas till att omfatta vissa tillhandahållare av speltjänster

Utredningens förslag: Huvuddragen i de nuvarande bestäm-

melserna som gäller åtgärder utförda av utomstående förs in i den nya lagen. Bestämmelsen kompletteras med en möjlighet för verksamhetsutövare att förlita sig på åtgärder som vidtagits av vissa utomstående tillhandahållare av speltjänster.

Det är utredningens uppfattning att regler som möjliggör att verksamhetsutövaren får förlita sig på en utomstående bör utnyttjas i de fall det finns ett praktiskt användbart tillämpningsområde. Utredningen menar att därför att det fortsättningsvis ska vara möjligt att använda sig av de utomstående som tillåts inom ramen för gällande lagstiftning. En särskild fråga är om det finns skäl att utvidga den krets utomstående som en verksamhetsutövare i dagsläget tillåts att anlita. Som redogjorts för under avsnitt 10.2.5 förefaller det ändamålsenligt att inbegripa vissa tillhandahållare av speltjänster i den krets utomstående som en verksamhetsutövare kan anlita. Detta för att svenska spelaktörer även i fortsättningen ska ha möjlighet att använda sig av utländska samarbetspartners. Utredningen föreslår således att en sådan rättighet införs i den nya lagen.

Förbud mot att anlita utomstående i högrisktredjeländer införs

Utredningens förslag: I den nya penningtvättslagen införs ett

förbud mot att anlita utomstående etablerade i de högrisktredjeländer som kommer att identifieras av Europeiska kommissionen.

För att uppfylla direktivets krav är det, enligt utredningens uppfattning, vidare påkallat att ta in en uttrycklig bestämmelse i den nya lagen som förbjuder en verksamhetsutövare att anlita en utomstående som är etablerad i ett sådant högrisktredjeland som senare kommer att identifieras av Europeiska kommissionen. Vad som skulle kunna övervägas, något som direktivet också tillåter, är ett undantag från det förbudet när det gäller filialer och majoritetsägda dotterföretag som helt och hållet följer koncernens riktlinjer och rutiner. Ett sådant undantag kan visserligen motiveras av tillämpningen av ett riskbaserat förhållningssätt. Utredningen har dock inte identifierat något påtagligt behov av en sådan undantagsmöjlighet och avstår därför för att lämna ett sådant förslag.

Av penningtvättslagen bör framgå att verksamhetsutövaren bär ansvaret

Utredningens förslag: I den nya penningtvättslagen införs en

bestämmelse som uttryckligen anger att verksamhetsutövare svarar för att de åtgärder som utomstående vidtagit är tillräckliga.

Utredningen anser att det är ändamålsenligt att i den nya lagen förtydliga att verksamhetsutövaren bär ansvaret för att de kundkännedomsåtgärder som en utomstående vidtagit är tillräckliga. I den mån utomstående har brustit i de åtgärder som krävs för att uppnå kundkännedom måste en verksamhetsutövare läka otillräckligheterna. Det är verksamhetsutövaren som i slutändan ansvarar inför tillsynsmyndigheterna och andra organ för att kundkännedomsåtgärderna uppfyller kraven.

Övriga anpassningar till det nya direktivet

Utredningens bedömning: Det är inte längre nödvändigt att i

penningtvättslagen särskilt ange att utomstående ska ha tillstånd eller vara registrerade i ett särskilt yrkesregister.

Av det nya direktivet följer att det inte längre är nödvändigt att i penningtvättslagen kräva att de utomstående ska ha tillstånd eller vara registrerade i ett särskilt yrkesregister. Dylika förutsättningar får dock till stor del anses inrymmas inom kravet på att aktörerna ska vara underkastade krav som motsvarar penningtvättsdirektivet och stå under tillsyn över att dessa krav följs.

Särskilt om klientmedelskonton

Utredningens bedömning: Verksamhetsutövare har även fort-

sättningsvis möjlighet att förlita sig på kundkännedomsåtgärder vidtagna av utomstående när det gäller klientmedelskonton. Någon särskild reglering är inte nödvändig.

Som framgått förutsätter det nya direktivet att den som förlitar sig på åtgärder utförda av en utomstående kan få del av de uppgifter som den utomstående inhämtat, däribland uppgifter om verklig huvudman. Om sådana uppgifter inte lämnas kan således inte den utomstående anlitas.

Till utredningen har i olika sammanhang förts fram att kravet på att verksamhetsutövare som anlitar utomstående vid var tid ska ha kunskap om de verkliga huvudmännen skapar problem i den praktiska tillämpningen. Det har förts fram att bankerna sett sig tvungna att se över möjligheten att tillhandahålla klientmedelskonton; banker får stora svårigheter att erbjuda klientmedelskonton om de samtidigt ska uppfylla de krav som ställs på att anlita utomstående.

Utredningen kan konstatera att de krav som direktivet ställer för att få anlita en utomstående är tvingande; det förutsätts alltså att den utomstående lämnar nödvändiga uppgifter om kundkännedomen. Det är således inte möjligt att generellt föreskriva undantag från dessa krav.

Det går alltså inte att komma ifrån att Fatfs och det fjärde penningtvättsdirektivets krav försvårar hanteringen av klientmedelskonton.

När det gäller klientmedelskonton som förvaltas av advokater och biträdande jurister på advokatbyrå föreslår dock utredningen att en verksamhetsutövare fortsättningsvis ska få tillämpa förenklade förfaranden i fråga om klientmedelskonton (se nedan, avsnitt 12.11.4). När kunden är advokat eller biträdande jurist behöver därför verksamhetsutövaren inte identifiera eller kontrollera den verkliga huvudmannen bakom ett klientmedelskonto – under förutsättning att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg och att uppgifterna kan lämnas på begäran. I dessa fall torde reglerna om att anlita utomstående därför inte förhindra möjligheterna att tillhandahålla klientmedelskonton.

En verksamhetsutövare ska, utan dröjsmål, få del av de uppgifter om kunden som den utomstående har inhämtat. Kopior av inhämtade identitetsuppgifter och annan dokumentation som är hänförlig till åtgärderna för att uppnå kundkännedom behöver inte lämnas annat än på begäran. Vad som avses ”med utan dröjsmål” har behandlats i tidigare förarbeten. Där uttalas att detta innebär att det i princip ska ske omedelbart, men att det finns utrymme för sådan fördröjning som utifrån omständigheterna är nödvändig.44 Det finns alltså, om nödvändigt, ett utrymme för att en utomstående inte lämnar informationen och dokumentationen omedelbart utan så snart det är praktiskt möjligt. Således torde verksamhetsutövare även när det gäller verkliga huvudmän bakom klientmedelskonton ha möjlighet att, med nu angivna förutsättningar, förlita sig på kundkännedomsåtgärder utförda av utomstående.

44Prop. 2014/15:80, s. 31.

Utomstående i samma koncern

Utredningens förslag: Särskilda förutsättningar ska gälla när den

utomstående ingår i samma koncern som verksamhetsutövaren.

De särskilda förutsättningarna bör regleras i författning av lägre valör än lag.

Artikel 28 i det nya direktivet reglerar tillsyn över koncerner som bedriver verksamhet i olika medlemsstater. Medlemsstaterna ska i sådana fall se till att tillsynsmyndigheten i hemmedlemsstaten för koncernens riktlinjer och förfaranden, och tillsynsmyndigheten i värdmedlemsstaten för filialer och dotterföretag, har möjlighet att anse att en verksamhetsutövare genom sitt koncernprogram följer de bestämmelser som avser möjligheterna att förlita sig på tredje part, dvs. en utomstående, i en kundkännedomsprocess. Detta förutsätter dock att tre villkor är uppfyllda:

1. verksamhetsutövaren förlitar sig på de uppgifter som lämnats av

en utomstående som ingår i samma koncern,

2. koncernen vidtar åtgärder för kundkännedom, följer bestäm-

melser om registerhållning och har program mot penningtvätt och finansiering av terrorism i enlighet med penningtvättsdirektivet eller likvärdiga bestämmelser,

3. det effektiva genomförandet av de krav som avses i 2 övervakas

på koncernnivå av en behörig myndighet i hemmedlemsstaten eller av tredjelandet.

Bestämmelsen i direktivet innebär således att en verksamhetsutövare ska anses uppfylla reglerna som ska gälla för anlitande av utomstående om de förlitar sig på en part som ingår i samma koncern. Förutsättningen är att det finns ett koncerngemensamt program. dvs. koncerngemensamma rutiner, som innebär att parten är underställd penningtvättsdirektivet eller motsvarande krav och står under tillsyn med avseende på att dessa bestämmelser följs.

En svensk bank som förlitar sig på uppgifter som hämtats in av en annan bank inom samma koncern torde således ofta kunna anses uppfylla de krav som ställs på uppgifter från utomstående. Den sistnämnda banken torde ju inte sällan omfattas av samma krav när

det gäller åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Viktigt att komma ihåg är dock att det alltjämt är den verksamhetsutövare som förlitar sig på uppgifterna som svarar för att vidtagna kundkännedomsåtgärder är tillräckliga.

Utredningen har inte funnit skäl att föreslå någon särskild bestämmelse i penningtvättslagen som reglerar detta. Artikel 28 ställer närmast krav på tillsynsmyndigheterna. Det är dessa som har att tillämpa regelverket på angivet sätt. Således anser utredningen det tillräckligt att artikel 28 regleras i författning av lägre valör än lag.

12.11. Vissa specialregler

12.11.1. Vissa specialregler när det gäller livförsäkringar och andra investeringsrelaterade försäkringar

Utredningens förslag: Bestämmelser införs i penningtvätts-

lagen som motsvarar det fjärde penningtvättsdirektivets krav på kundkännedom och tidpunkt för identitetskontroller när det gäller livförsäkringar och andra investeringsrelaterade försäkringar.

När det gäller livförsäkringar och andra investeringsrelaterade försäkringar innehåller det fjärde penningtvättsdirektivet vissa nyheter. Av artikel 13.5 framgår att kundkännedomsprocessen – utöver identifiering och kontroll av kunden och den verkliga huvudmannen – även ska omfatta identifiering och kontroll av förmånstagare (motsvarande krav behandlas i tolkningsnoten till Fatfs rekommendation nr 10).

Artikeln omfattar kreditinstitut och finansiella institut och är således inte tillämplig för samtliga verksamhetsutövare. Är det fråga om förmånstagare som identifierats som specifikt namngivna personer eller juridiska personer ska förmånstagarnas namn fastställas vid identifieringen. Kreditinstitut och finansiella institut ska, i fråga om förmånstagare som har utpekats genom egenskaper eller klass eller på annat sätt, inhämta tillräcklig information om dessa förmånstagare. Informationen ska möjliggöra för verksamhetsutövaren att avgöra förmånstagarens identitet vid utbetalningstillfället. Kontrollerna av förmånstagarnas identitet ska, enligt artikel 13.5, äga

rum vid utbetalningstillfället. Vid överlåtelse, helt eller delvis, av livförsäkring eller annan investeringsrelaterad försäkring ska kreditinstitut eller finansiella institut – med kännedom om överlåtelsen – kontrollera den verkliga huvudmannens identitet när försäkringens värde övergår till den personen eller den juridiska personen.

I det nya direktivet ställs vidare krav på att en verksamhetsutövare vidtar rimliga åtgärder för att avgöra om förmånstagare till livförsäkringar eller andra investeringsrelaterade försäkringar och, vid behov, även förmånstagares verkliga huvudman är personer i politiskt utsatt ställning (se artikel 21, motsvarande krav finns i tolkningsnoten till Fatfs rekommendation nr 10). Dessa åtgärder ska vidtas senast då försäkringen helt eller delvis utbetalas eller överlåts.

Direktivets särskilda bestämmelser i fråga om livförsäkringar och andra investeringsrelaterade försäkringar sträcker sig längre än vad dagens penningtvättsreglering gör. Av bestämmelsen i nuvarande 2 kap. 9 § första stycket penningtvättslagen följer visserligen att identitetskontroll av förmånstagare till livförsäkringar senast ska ske vid utbetalning av försäkringsersättning eller när annan rättighet enligt försäkringsavtalet utövas för första gången. Således förutsätts att en förmånstagare ska identifieras och kontrolleras. Dagens reglering omfattar dock överhuvudtaget inte någon särreglering när det gäller andra investeringsrelaterade försäkringar (såsom t.ex. sådana kapitalförsäkringar som byggs upp genom sparande) än livförsäkringar. Bestämmelser som återspeglar huvuddragen i artiklarna 13.5 och 21 bör således föras in i penningtvättslagen (se även avsnitt 12.9.3).

I penningtvättslagen föreslås, mer specifikt, att bestämmelser förs in som säger att identitetskontroller av förmånstagare till livförsäkringar och andra investeringsrelaterade försäkringar ska ske vid utbetalning av försäkringsersättning eller när förmånstagaren hävdar annan förvärvad rättighet. Vid överlåtelser, helt eller delvis, av livförsäkringar eller andra investeringsrelaterade försäkringar ska kredit- och finansiella institut med kännedom om överlåtelsen kontrollera identiteten på den verkliga huvudmannen när försäkringens värde övergår till förvärvaren. Kännedom om överlåtelsen torde ett kreditinstitut eller finansiellt institut främst få då förvärvaren tar på sig förpliktelser gentemot ett institut. Det krävs t.ex. inte sällan att en verksamhetsutövare av detta slag, som sålt en dylik försäkring,

måste godkänna förvärvaren – innan någon överlåtelse kan ske. Av penningtvättslagen föreslås också framgå att en verksamhetsutövare, senast vid utbetalning eller överlåtelse av en försäkring, ska vidta åtgärder för att avgöra om förmånstagaren och, vid behov, förmånstagarens verkliga huvudman är en person i politiskt utsatt ställning.

När det gäller bestämmelsernas närmare innebörd kan konstateras att direktivet kräver att kreditinstituten och de finansiella instituten vidtar vissa åtgärder för att identifiera förmånstagarna redan i det inledande skedet av kundrelationen (fastställa namn eller, om det inte är möjligt, inhämta tillräckligt med information för att kunna fastställa identiteten vid utbetalningstillfället). Det är enbart själva identitetskontrollerna som kan anstå till utbetalningen eller överlåtelsen. Hur den inledande identifieringsprocessen ska genomföras och vad den ska inbegripa bör regleras i författning av lägre valör än lag.

I fråga om vilka åtgärder en verksamhetsutövare måste vidta för att avgöra om förmånstagaren – till en livförsäkring eller annan investeringsrelaterad försäkring – är en person i politiskt utsatt ställning gör utredningen följande överväganden. Direktivet kräver att verksamhetsutövaren vidtar rimliga åtgärder för att avgöra huruvida en förmånstagare är en person i politisk utsatt ställning. Hur långtgående åtgärder som kan anses vara rimliga är beroende av riskerna för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Utgångspunkten måste, under alla förhållanden, vara den information som verksamhetsutövaren får från kunden. Precis som när det gäller att identifiera huruvida kunden eller den verkliga huvudmannen är en person i politisk utsatt ställning går det alltså inte att helt förlita sig på eventuella PEP-listor. Dessa, liksom andra externa källor, kan emellertid bidra med värdefull information. En ordning som innebär att en identifierad förmånstagare enbart kontrolleras mot en extern källa för att avgöra huruvida han eller hon är en person i politiskt utsatt ställning är däremot inte förenlig med kraven i det nya direktivet.

När det gäller kravet på att vidta åtgärder för att avgöra om förmånstagarens verkliga huvudman är en person i politiskt utsatt ställning kan konstateras att sådana åtgärder, enligt direktivet och förslaget till lagtext, enbart behöver vidtas vid behov. Behov får normalt sett anses föreligga när det finns indikationer på att en

bakomliggande verklig huvudman kan finnas för vilkens räkning förmånstagaren handlar.

12.11.2. Särskilda regler när det gäller truster och liknande juridiska konstruktioner

Utredningens förslag: Bestämmelser införs i penningtvättslagen

som motsvarar det fjärde penningtvättsdirektivets krav på kundkännedom och tidpunkt för identitetskontroller när det gäller truster och liknande juridiska konstruktioner.

Också när det gäller truster eller liknande juridiska konstruktioner innehåller direktivet vissa nyheter. Om kunden är en trust eller liknande juridisk konstruktion – med förmånstagare som utpekats genom särskilda egenskaper eller klass – ska kundkännedomsprocessen även omfatta dessa förmånstagare. Av artikel 13.6 följer att en verksamhetsutövare ska inhämta information om sådana förmånstagare som har utpekats genom särskilda egenskaper eller klass. Verksamhetsutövaren ska inhämta så mycket information om förmånstagaren att den anser sig kunna fastställa förmånstagarens identitet vid utbetalningstillfället.

Truster förekommer inte i svensk rätt. Den närmaste motsvarigheten till en klassisk trust torde vara den svenska stiftelsen. Trots vissa likheter kan dock inte stiftelsen, till sin konstruktion, sägas vara direkt jämförbar med en trust. Således förefaller de bestämmelser i direktivet som tar sikte på truster och liknande juridiska konstruktioner främst vara avsedda för en annan rättslig miljö än den svenska. Dock förekommer det att utländska truster etablerar sig i Sverige. Detta innebär att det inte går att underlåta att genomföra bestämmelser av denna karaktär i svensk rätt. Den artikel i direktivet, artikel 13.6, som reglerar identitetskontroll av förmånstagare till truster och andra liknande juridiska konstruktioner ger också uttryck för en tvingande princip. En bestämmelse med innebörd att identitetskontroller av förmånstagare till truster och liknande juridiska konstruktioner ska identifieras och kontrolleras bör därför införas i penningtvättslagen. Vidare bör det framgå att kontrollerna ska äga rum senast vid utbetalningen av förmånerna eller när förmånstagaren hävdar annan förvärvad rättighet. Detal-

jerna kring dessa kontroller bör, på motsvarande sätt som för livförsäkringar och andra investeringsrelaterade försäkringar, regleras i författning av lägre valör än lag.

12.11.3. Undantag beträffande elektroniska pengar

Utredningens bedömning och förslag: Den nya penningtvätts-

lagen bör medge förenklade förfaranden i fråga om elektroniska pengar. En verksamhetsutövare ska inte behöva genomföra identitetskontroller av kunden och den verkliga huvudmannen beträffande instrument för elektroniska pengar som uppfyller vissa villkor. Inte heller ska verksamhetsutövaren behöva kontrollera affärsförbindelsens syfte och art. Däremot måste utgivaren av de elektroniska pengarna kunna kontrollera transaktionen eller affärsförbindelsen så noga att denne kan upptäcka ovanliga eller misstänkta transaktioner.

Bestämmelser av denna innebörd införs i penningtvättslagen.

Det nya direktivet ger medlemsstaterna möjlighet att besluta att vissa åtgärder för kundkännedom inte behöver vidtas beträffande elektroniska pengar. Med elektroniska pengar avses ett penningvärde som inte finns på ett individualiserat konto utan i stället finns lagrat på ett elektroniskt medium, såsom t.ex. en dator, en mobiltelefon eller ett annat uppladdningsbart betalningsinstrument.45

Förutsättningarna för att kunna tillämpa detta undantag behandlas i artikel 12. För att det ska kunna tillämpas krävs att endast begränsade summor kan lagras eller lösas ut. Vidare krävs att det instrument för elektroniska pengar som är föremål för undantag uteslutande används för inköp av varor eller tjänster och att betalningsinstrumentet inte kan finansieras med anonyma elektroniska pengar.

Av artikeln följer vidare att medlemsstaterna kan tillåta undantaget efter en lämplig riskbedömning, som visar på en låg risk för penningtvätt och finansiering av terrorism.

45 Se lagen (2011:755) om elektroniska pengar.

Undantaget beträffande elektroniska pengar är det enda uttryckliga där det nya direktivet tillåter att en verksamhetsutövare, avstår från att utföra vissa åtgärder för kundkännedom. Rätten till undantag kan dock inte omfatta samtliga kundkännedomsåtgärder. Av artikel 12 följer att medlemsstaterna kan bevilja undantag från kravet på identitetskontroll av kunden och den verkliga huvudmannen samt från kravet på att bedöma och inhämta information om affärsförbindelsen syfte och art. Utgivaren av de elektroniska pengarna måste emellertid alltid övervaka transaktionen eller affärsförbindelsen så noga att denna kan uppräcka ovanliga eller misstänkta transaktioner.

I dagens penningtvättslag finns, som framkommit, redan ett undantag från de vanliga kraven på kundkännedom när det gäller elektroniska pengar. Utredningen har inte funnit något som talar för att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism skulle ha blivit högre sedan bestämmelsen infördes. Det nya direktivets möjligheter att medge undantag för denna typ av produkter är därtill strängare än tidigare. Utredningen anser därför att det fortsättningsvis bör finnas möjlighet att kunna tillämpa förenklade förfaranden beträffande elektroniska pengar – denna möjlighet måste dock återspegla kraven i direktivet. Huvuddragen i artikel 12 bör således föras in i den nya lagen. Beträffande elektroniska medier som kan laddas anser utredningen att det högsta beloppet bör bestämmas till motsvarande 250 euro. Den möjlighet direktivet erbjuder att höja beloppet till 500 euro bör alltså inte utnyttjas.

Ett genomförande av artikel 12 ger sammanfattningsvis vid handen att verksamhetsutövare inte ska behöva genomföra identitetskontroller av kunden och den verkliga huvudmannen beträffande de instrument för elektroniska pengar som uppfyller villkoren. Inte heller ska verksamhetsutövaren behöva kontrollera affärsförbindelsens syfte och art. Däremot måste utgivaren av de elektroniska pengarna kunna kontrollera transaktionen eller affärsförbindelsen så noga att denna kan upptäcka ovanliga eller misstänkta transaktioner. Om verksamhetsutövare skulle finna att det föreligger hög risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism kan undantaget inte heller tillämpas.

12.11.4. Särskilt om gemensamma konton som förvaltas av advokater eller andra oberoende jurister

Utredningens förslag: Den nya penningtvättslagen ska även

fortsättningsvis omfatta bestämmelser som medger förenklade förfaranden när det gäller verkliga huvudmän bakom gemensamma konton som förvaltas av advokater och biträdande jurister på advokatbyrp. När det gäller andra oberoende jurister inskränks dock möjligheten att tillämpa förenklade förfaranden till att avse gemensamma konton som förvaltas av biträdande jurister på advokatbyrå.

Av penningtvättslagen ska också framgå att förenklade förfaranden enbart kan tillämpas i de fall risken för penningtvätt och finansiering av terrorism bedöms som låg liksom att verksamhetsutövare måste övervaka affärsförbindelsen så noga att ovanliga eller misstänkta transaktioner kan upptäckas och granskas.

Penningtvättslagen tillåter i dag att verksamhetsutövare tillämpar förenklade åtgärder för kundkännedom i fråga om verkliga huvudmän bakom gemensamma konton som förvaltas av advokater eller andra oberoende jurister. Bestämmelsen påverkar inte advokaters och andra oberoende juristers egna skyldigheter. Dessa måste alltså identifiera huvudmännen till de gemensamma konton som de förvaltar. Regleringen träffar i realiteten främst advokaters klientmedelskonton. Klientmedelskonton tillhandahålls normalt av en bank.

Möjligheten att tillämpa förenklade åtgärder för kundkännedom fördes in i penningtvättslagen som ett led i genomförandet av det tredje penningtvättsdirektivet. Enligt skrivningarna i det tredje penningtvättsdirektivet förutsattes riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism typiskt sett vara låga i dessa fall. En ordning som tillåter förenklade förfaranden i dessa fall har i tidigare förarbeten också ansetts påkallade, med beaktande av advokaters tystnadsplikt.46 Enligt 8 kap. 4 § rättegångsbalken är en advokat skyldig att förtiga vad han får kännedom om i sin yrkesutövning när god advokatsed kräver detta. I Advokatsamfundets stadgar finns

46Prop. 2008/09:70, s. 93.

en liknande bestämmelse och tystnadsplikten regleras även i de vägledande reglerna om god advokatsed (2.2.1 VRGA). Advokaters tystnadsplikt är straffsanktionerad enligt 20 kap. 3 § brottsbalken och en advokat som bryter mot nämnda tystnadsplikt kan också bli föremål för disciplinära förfaranden enligt 8 kap. 7 § rättegångsbalken. I Advokatsamfundets stadgar finns även bestämmelser rörande förvaltning av klienters medel. Reglering härom finns även i Advokatsamfundets bokföringsreglemente (se 1–4 §§). Om en advokat öppnar ett klientmedelskonto i klientens namn kan banken genom de uppgifter som lämnas av advokaten normalt kontrollera kundens identitet, dvs. den verkliga huvudmannen. Däremot kan motsvarande kontroll av identiteten normalt inte göras beträffande de klienter vars medel förvaltas på advokatens eller advokatbyråns klientmedelskonto, vilka är att anse som verkliga huvudmän.

Advokaternas lagstadgade tystnadsplikt var alltså ett starkt skäl till att möjligheten att tillämpa förenklade kundkännedomsåtgärder i dessa fall infördes. Att den bestämmelsen även omfattar andra oberoende jurister beror på att det inte ansetts lämpligt att t.ex. biträdande jurister på en advokatbyrå, som kan använda samma klientmedelskonton, omfattas av skilda regler i kontrollhänseende.

Den nuvarande bestämmelsen i penningtvättslagen har varit föremål för diskussion. I den nationella riskbedömningen avseende penningtvätt från 2013 behandlades klientmedelskontona i sårbarhetsanalysen.47 Det konstaterades att bankernas möjlighet att uppnå tillräcklig kundkännedom och utföra fortlöpande uppföljning förhindras av advokaters klientskyddsplikter. Gemensamma konton som förvaltas av advokater och andra oberoende jurister nämns inte heller i bilaga II till det nya direktivet. Det nya direktivet anger således inte denna typ av konton som exempel på en sådan tjänst som skulle kunna vara att förknippa med låg risk.

En bedömning av huruvida det fortsättningsvis ska vara möjligt att tillämpa förenklade åtgärder för kundkännedom i fråga om klientmedelskonton bör, enligt utredningens uppfattning, främst göras utifrån en bedömning av risken för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Lagstiftaren har tidigare ansett att undantag från vissa kundkännedomsåtgärder kan göras. Det har inte framkommit några

47Penningtvätt – En nationell riskbedömning (2013), s. 34.

omständigheter som talar för att riskerna för penningtvätt eller finansiering av terrorism skulle vara högre i dag än när undantaget infördes. Vidare talar det faktum att advokaten själv, som står under tillsyn, har att inhämta kundkännedom om den klient vars medel förvaras på klientmedelskontot för att låg risk föreligger. Advokaten är också skyldig att kontinuerligt granska uppdraget. Mot den bakgrunden anser utredningen att även den nya penningtvättslagen bör ge möjlighet för en verksamhetsutövare att tillämpa förenklade åtgärder när det gäller verkliga huvudmän som förvaltas av en advokat.

Det förenklade förfarandet består i att advokaten kan behålla uppgiften om klientens namn och de handlingar som styrker identiteten intill dess den kontoförande verksamhetsutövaren eventuellt begär att få del av uppgifterna och handlingarna. Så länge verksamhetsutövaren bedömer att låg risk föreligger behöver således inte klientens namn avslöjas.

Utredningen anser att bestämmelsen i första hand ska tillämpas med avseende på advokaters klientmedelskonton. Överfört till utländska förhållanden ska sådana jurister som står under en tillsyn som kan jämföras med vad som gäller för en svensk advokat omfattas av bestämmelsen.

Utöver klientmedelskonton som förvaltas av advokater bör också sådana som förvaltas av biträdande jurister på advokatbyrå omfattas. En biträdande jurist på advokatbyrå arbetar under ledning av en eller flera advokater och bör därför generellt sett kunna jämställas ur risksynpunkt. Jurister som är verksamma i andra länder bör omfattas av bestämmelsen förutsatt att de arbetar under ledning av en annan jurist som i sin tur kan jämställas med en svensk advokat på det sätt som tidigare nämndes.

Däremot anser utredningen att beteckningen ”oberoende jurist” träffar en alltför obestämd grupp av yrkesutövare. Dessa är normalt inte är underkastade tillsyn med avseende på sin yrkesutövning i andra fall än dem som gäller tillämpningen av penningtvättsregelverket. Det går därför inte att säga att den gruppen potentiellt representerar låg risk. Att bibehålla möjligheten att tillämpa förenklade åtgärder för den gruppen skapar dessutom en omotiverad skillnad i förhållande till andra grupper av verksamhetsutövare som kan ha anledning att utnyttja klientmedelskonton.

Utredningen föreslår därför att möjligheten att inte överföra uppgifter om verkliga huvudmän till klientmedelskonton ska inskränkas till konton som förvaltas av advokater eller biträdande jurister på advokatbyrå. I enlighet med vad direktivet föreskriver i fråga om förenklade förfaranden får bestämmelsen enbart tillämpas om omständigheterna i det enskilda fallet är sådana att verksamhetsutövaren kan konstatera att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg. Verksamhetsutövaren måste också övervaka affärsförbindelsen så noga att ovanliga eller misstänkta transaktioner kan upptäckas och granskas.

Utredningen anser att bestämmelsen är av en sådan specifik art att den, i den nya lagen, bör placeras i samma sammanhang som andra specialregler.

13. Granskning och rapportering m.m.

13.1. Inledning

I detta kapitel går utredningen igenom sina överväganden och förslag när det gäller granskning och rapportering m.m., de avsnitt som regleras i kapitel 4 i utredningens förslag till ny penningtvättslag. Det fjärde penningtvättsdirektivet kräver att vissa förändringar görs. Svensk rätt måste anpassas till förändrade krav när det t.ex. gäller krav på uppgiftslämning. Utredningen lämnar också förslag i andra delar än dem som motiveras av de internationella åtagandena.

13.2. Granskning och rapportering

Utredningens förslag: Penningtvättslagen ska i fråga om gransk-

ning och rapportering bygga på ett riskbaserat förhållningssätt. Granskningsskyldigheten ska knytas till aktiviteter i stället för transaktioner. Fokus för granskningen ska i första hand vara avvikelser från vad verksamhetsutövaren har anledning att förvänta sig av en viss kund eller kundrelation. Granskningen ska utgå från de risker som är relevanta för respektive verksamhetsutövare.

För kunder med vilka verksamhetsutövaren har en pågående affärsförbindelse ska utgångspunkten för vad som är en avvikelse från det normala vara den kunskap om kunden som verksamhetsutövaren skaffat sig genom kundkännedomsprocessen och på annat sätt.

För kunder med vilka verksamhetsutövaren inte har en varaktig kundrelation ska utgångspunkten för vad som är en avvikelse från det normala vara den allmänna kunskap som verksamhetsutövaren har om sin verksamhet, sina kunder, de tjänster som

verksamhetsutövaren tillhandahåller, de uppgifter som kunden lämnar och övriga omständigheter.

Även förfaranden som framstår som normala för en viss kund eller kunder i allmänhet kan ge upphov till misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det kan exempelvis grundas på information om kända tillvägagångssätt för sådana aktiviteter, kännedom om förhöjda risker på ett visst område eller på annan information som är tillgänglig för verksamhetsutövaren. Även sådana aktiviteter ska rapporteras om de ger upphov till skälig grund för misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Verksamhetsutövare ska rapportera misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism till Polismyndigheten (Finanspolisen), oavsett om det förekommit en transaktion eller inte. Bestämmelserna om rapportering och vilka uppgifter som ska anges i rapporten, ska överföras med i stort sett samma innehåll som framgår i den befintliga lagen. Det ska dock förtydligas att verksamhetsutövaren i rapporten ska ange om denna avstått från att utföra en viss transaktion, i syfte att underrätta Polismyndigheten (Finanspolisen) om behov av återkoppling.

Nuvarande bestämmelse om straff för att ha underlåtit att granska eller rapportera överförs inte till den nya lagen. Överträdelser ska i stället kunna mötas med administrativa sanktioner.

Enligt 3 kap. 1 § i den nuvarande penningtvättslagen är verksamhetsutövare skyldiga att granska transaktioner och att rapportera alla uppgifter om transaktioner som efter närmare analys kan tyda på penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Terminologin, som tydligt fokuserar på förekomsten av transaktioner, saknar förebild i Fatfs nuvarande rekommendationer och i direktivet. Artikel 33 i direktivet, som formulerats i enlighet med Fatfs rekommendation 20, anger att verksamhetsutövarna ska lämna en rapport om de vet, misstänker eller har rimliga skäl att misstänka att medel utgör vinning av brottslig handling eller har koppling till finansiering av terrorism. Föremålet för rapporteringsskyldigheten är således misstanke om att vissa medel, oavsett om de är föremål för en transaktion eller inte, kan ha samband med penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det innebär att även granskningen bör ha ett vidare fokus än bara transaktioner.

Ett förändrat fokus för granskningen ligger också i linje med det riskbaserade förhållningssätt som genomsyrar direktivet och utredningens förslag till ny lag. Utredningen föreslår därför att föremålet för granskningen och vad verksamhetsutövarna ska leta efter beskrivs tydligare i lagtexten, samt att granskningsskyldigheten på ett tydligt sätt kopplas samman med de riskbedömningar som verksamhetsutövarna förutsätts göra och ta del av. De tre punkterna i bestämmelsen om granskningsskyldighet syftar till att adressera olika situationer och kundrelationer samt att skapa en tydlig koppling mellan verksamhetsutövarnas granskning och det arbete med typologier, beskrivningar av tillvägagångssätt och erfarenhetsutbyte som ska genomsyra systemet.

Ett riskbaserat förhållningssätt till granskningen medför flera fördelar. En uppenbar fördel är att verksamhetsutövarna kan fokusera sina granskningsåtgärder till vissa kunder, tjänster, produkter eller delar av verksamheten beskrivna på annat sätt där riskerna för penningtvätt eller finansiering av terrorism är som störst. Detta medför ett mer effektivt resursutnyttjande. Dessutom är en riskbaserad granskning mera effektiv, eftersom det ger verksamhetsutövaren en bättre uppfattning om vad denna ska leta efter.

Den första punkten i den föreslagna bestämmelsen (4 kap. 1 § i utredningens förslag till ny penningtvättslag) avser föremålet för granskningen vid pågående affärsförbindelser. Verksamhetsutövaren förutsätts i dessa situationer ha skaffat sig en bra bild av kundens verksamhet och kan förutsättas ha goda kunskaper om bl.a. vilka personer som företräder kunden, de normala förhållandena under vilka kunden företar ekonomiska aktiviteter, storleken på ekonomiska engagemang och normala transaktioner, vilka utomstående som kunden överför medel till och varifrån kundens ekonomiska medel kommer. Verksamhetsutövaren förutsätts också ha kännedom om sin egen verksamhet, vilka risker den innebär och därutöver känna till vanliga tillvägagångssätt för penningtvätt och finansiering av terrorism samt vilka specifika risker som finns i Sverige och inom EU. Det är med utgångspunkt i dessa kunskaper som verksamhetsutövaren ska bedöma om kundens aktiviteter framstår som normala, dvs. följer det mönster som kan förväntas, eller om det förekommer avvikelser som bör analyseras ytterligare.

Den andra punkten i den föreslagna bestämmelsen överlappar delvis den första punkten, men avser att även omfatta och beskriva

föremålet för granskningen vid tillfälliga kundrelationer eller i relationer med mera sporadisk kontakt mellan verksamhetsutövaren och kunden. Även om en verksamhetsutövare är skyldig att uppnå kundkännedom också i sådana relationer har denna, till skillnad från de relationer som avses under första punkten, inte samma underlag för att bedöma vad som är normalt för den specifika kunden. Sådana verksamhetsutövare har däremot kännedom om vad som är normalt för kollektivet av kunder som vänder sig till verksamhetsutövaren, och det är denna erfarenhet och kunskap som, tillsammans med de riskbedömningar och annan extern kunskap som nämns i bestämmelsen, ska utgöra grunden för verksamhetsutövarens granskning. Även kundens beteende och förklaring till olika föreslagna förfaranden ska beaktas.

Den sista punkten avser sådana fall där aktiviteter på annan grund än att de är avvikande ger upphov till misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Punkten är avsedd att omfatta bl.a. sådana situationer då en verksamhetsutövare får anledning att misstänka att ett föreslaget och till synes helt normalt affärsförslag syftar till penningtvätt eller finansiering av terrorism. Punkten syftar också till skapa en skyldighet att granska sådana aktiviteter eller mönster av aktiviteter som verksamhetsutövaren fått kännedom om från Polismyndigheten (Finanspolisen), andra myndigheter eller på annat sätt. Internationellt pågår ett omfattande arbete för strategisk analys, som bl.a. syftar till att underlätta för verksamhetsutövaren att upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism i situationer där detta annars är mycket svårt. Förhoppningen är att ett sådant arbete kan ta fart även nationellt och därmed ge verksamhetsutövarna ytterligare verktyg för sin granskning.

De aktiviteter som verksamhetsutövaren vid granskningen bedömer som avvikande eller på annat sätt ger skälig anledning att misstänka penningtvätt eller finansiering av terrorism bör liksom i dag genomgå ytterligare analys innan rapportering sker till Polismyndigheten. Syftet med analysen är att sålla ut sådana misstänkta aktiviteter som vid ett närmare påseende har andra naturliga förklaringar. Hur ingående analysen ska vara kan inte närmare regleras i lag, utan får liksom i dag avgöras från fall till fall. Det ligger dock i sakens natur att analysen inte kan vara alltför ingående, eftersom det finns ett starkt intresse av att misstanke om penningtvätt och finansiering av terrorism skyndsamt rapporteras till Polismyndigheten. Sådan

rapportering ska ske utan dröjsmål om misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism kvarstår efter en närmare analys.

Rapporten bör innehålla samma uppgifter som i dag, dvs. uppgifter om alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det ska också anges om egendom som den eller de misstänkta aktiviteterna avser finns hos verksamhetsutövaren, liksom i förekommande fall uppgifter om vilka tillgodohavanden som kunden har hos verksamhetsutövaren och uppgifter om mottagare av en misstänkt transaktion.

Utredningen föreslår att det i rapporten också ska framgå om verksamhetsutövaren har avstått från att utföra en transaktion med anledning av de misstankar som anges i rapporten. Detta tillägg föreslås för att vägleda verksamhetsutövare, med anledning av att skyldigheten att avstå från transaktioner (4 kap. 8 § första stycket i utredningens förslag till ny penningtvättslag) förtydligas så att det klart framgår att verksamhetsutövaren inte får genomföra en misstänkt transaktion så länge misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism kvarstår. För att kunna göra denna bedömning är verksamhetsutövaren bl.a. i behov av återkoppling direkt från Polismyndigheten, som när det är möjligt, bör upplysa verksamhetsutövaren när misstanke inte längre föreligger. Tillägget i rapporten ska således indikera för Polismyndigheten att det föreligger ett behov av återkoppling.

När det gäller frågan om rapporternas form och kvalitét bör vikten av en effektiv och ändamålsenlig hantering belysas. Förutom en redovisning av de aktuella ekonomiska transaktionerna är det angeläget att det av rapporten framgår vilka uppgifter som kunden lämnat spontant eller på fråga angående bakgrunden till orsaken till de transaktioner som kunden önskar få genomförda. Rapporteringsrutinen bör vara utformad så att den är enkel att hantera för verksamhetsutövaren. Syftet bör vara att minimera de hinder som en verksamhetsutövare, som kanske sällan behöver överväga att rapportera misstankar, kan uppleva när det gäller sättet att framställa och leverera en rapport. Hanteringen av rapporter bör också vara så lättarbetad som möjligt för Polismyndigheten. I stället sker rapporteringen som huvudregel elektroniskt, något som inte var fallet när

det tredje penningtvättsdirektivet genomfördes.1 Den elektroniska hanteringen har stor betydelse för effektiviteten.

I nu gällande penningtvättslag 7 kap. 1 § finns en straffbestämmelse som innebär att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet åsidosätter gransknings- eller rapporteringsskyldigheten kan dömas till böter. Bestämmelsen har aldrig lett till någon lagföring.

Bestämmelserna om granskning- och rapportering riktar sig mot verksamhetsutövaren. En anställd i underordnad ställning kan inte drabbas av straffrättsligt ansvar.

Genom de administrativa sanktioner som nu föreslås kan såväl verksamhetsutövaren som en person som ingår i verksamhetsutövarens ledning åläggas att betala sanktionsavgifter. En särskild straffbestämmelse måste därför anses överflödig. Bestämmelsen ska därför inte överföras till den nya lagen.

13.3. Krav på uppgiftslämning och uppgiftsskyldighet

Utredningens förslag: Krav på system för uppgiftslämning före-

slås omfatta alla verksamhetsutövare.

Skyldigheten att lämna uppgifter som behövs för en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism överförs i oförändrat skick när det gäller verksamhetsutövare. Särregleringen i detta avseende när det gäller den som driver lotteri- och spelverksamhet utmönstras ur lagen, då dessa nu omfattas av bestämmelserna i egenskap av verksamhetsutövare.

Den som bedriver eller inom de senaste fem åren har bedrivit penninginsamling för humanitärt, välgörande, kulturellt eller annat allmännyttigt ändamål ska vara skyldig att på begäran lämna uppgifter till Polismyndigheten (Finanspolisen).

Myndigheternas skyldighet att underrätta Polismyndigheten (Finanspolisen) om omständigheter som kan antas ha samband med eller utgöra penningtvätt och finansiering av terrorism utsträcks till att gälla även sådana myndigheter som hanterar kontanter i verksamheten, i den utsträckning som detta är möjligt med hänsyn till sekretess.

1Prop. 2008/09:70, s. 120.

Skyldigheten för en verksamhetsutövare att bistå med uppgifter vid utredning om penningtvätt och finansiering av terrorism är ett naturligt utflöde av gransknings- och rapporteringsskyldigheten. Denna skyldighet har tidigare även gällt för den som bedrivit lotteri- eller spelverksamhet, men denna särreglering är inte längre motiverad då dessa nu omfattas av lagen i egenskap av verksamhetsutövare.

Utredningen har dock identifierat ett behov av att skapa en sådan särlösning för den som bedriver penninginsamling för vissa angivna ändamål. Sådana utövare, som framför allt bedriver verksamhet som ideella föreningar, har på senare år, särskilt internationellt, tilldragit sig ett stort intresse när det gäller finansiering av terrorism. Fatf har identifierat ideella insamlingsorganisationer som särskilt sårbara i detta avseende. Fatfs rekommendation 8 ålägger därför staterna att säkerställa att sådana organisationer inte kan missbrukas för sådana ändamål. Som framgår i avsnitt 10.4.5 har utredningen valt att inte låta sådana organisationer omfattas fullt ut av regelverket i penningtvättslagen. I den mån myndigheterna får kännedom om att en ideell förening utnyttjas i syfte att finansiera terrorism är det av stor vikt att Polismyndigheten (Finanspolisen) har möjlighet att få tillgång till relevanta uppgifter från föreningen. Ett tydligt stöd för Polismyndigheten att inhämta sådana uppgifter bör således införas.

I gällande rätt finns en skyldighet för sådana myndigheter som bedriver tillsyn enligt lagen att underrätta Polismyndigheten om de får kännedom om en omständighet som kan antas ha samband med eller utgöra penningtvätt eller finansiering av terrorism. I den nationella riskbedömningen framkommer emellertid att även andra myndigheter, såsom Kronofogdemyndigheten och Skatteverket, kan utnyttjas för penningtvätt.2Dessa omfattas av naturliga skäl inte av någon tillsyn enligt lagen och bedriver inte heller någon sådan tillsyn. Även myndigheter som överför medel till medborgarna, exempelvis Centrala studiestödsnämnden och Försäkringskassan, riskerar att utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Enligt utredningen är det av vikt för preventionen av penningtvätt och finansiering av terrorism att även andra än tillsynsmyndigheterna har ett uttryckligt stöd för att underrätta Polismyndigheten om de upptäcker en omständighet som kan antas ha samband med

2 Penningtvätt – En nationell riskbedömning, 2013-08-30, dnr: Fi2012/4457.

eller utgöra penningtvätt eller finansiering av terrorism i sin verksamhet. Underrättelseskyldigheten bör därför utsträckas till att omfatta andra än tillsynsmyndigheterna.

En generell skyldighet att rapportera förhållanden som indikerar samband med penningtvätt eller finansiering av terrorism skulle närmare behöva övervägas i belysning av de skyldigheter myndigheter i vissa fall har att anmäla misstanke om brott och de möjligheter som i andra fall föreligger att underrätta en åklagarmyndighet eller Polismyndigheten om misstanke. Utredningen anser därför att den skyldighet som bör gälla för alla myndigheter nu bör begränsas till situationer där myndigheten hanterar kontanter och uppgifterna kan lämnas utan hinder av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).3

Enligt artikel 42 i direktivet ska verksamhetsutövare inrätta system som gör det möjligt för dem att på förfrågningar från finansunderrättelseenheten eller från andra myndigheter snabbt och fullständigt lämna uppgifter om de har eller under de senaste fem åren har haft en affärsförbindelse med specificerade fysiska eller juridiska personer och, om så skulle vara fallet, om förbindelsens natur. Denna skyldighet åligger enligt gällande rätt enbart de verksamhetsutövare som utgörs av kreditinstitut och finansiella institut. För att svara mot direktivets krav bör skyldigheten att inrätta system utvidgas till att omfatta samtliga verksamhetsutövare. Därutöver anser utredningen att regeringen eller den myndighet som regeringen föreskriver ska ha rätt att meddela ytterligare föreskrifter om systemen.

13.4. Undantag från skyldigheten att rapportera

Utredningens förslag: Bestämmelserna om undantag från rap-

porteringsskyldigheten för advokater och biträdande jurister på advokatbyrå, andra oberoende jurister, godkända och auktoriserade revisorer samt skatterådgivare överförs från den befintliga lagen. Bestämmelserna slås ihop till en paragraf av redaktionella skäl.

3 Se bl.a. 10 kap. 18, 23 och 24 §§ i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Advokater och biträdande jurister på advokatbyrå, andra oberoende jurister, godkända och auktoriserade revisorer samt skatterådgivare intar i vissa avseenden en särställning i lagen då de avseende information som de fått del av vid fullgörandet av vissa arbetsuppgifter inte omfattas av reglerna om rapporterings- och upplysningsskyldighet. För advokater och andra oberoende jurister är lagens tillämpningsområde därutöver begränsat enligt 1 kap. 3 § i den föreslagna lagen till sådana situationer där risken är som störst för att deras tjänster missbrukas för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

De verksamhetsutövare som avses i detta avsnitt undantas från rapporterings- och upplysningsskyldigheten i första hand avseende information från en klient som de erhåller när de försvarar eller företräder klienten i eller rörande rättsliga förfaranden. Undantaget gäller även vid rådgivning om att inleda eller undvika rättsliga förfaranden, och omfattar information som erhållits före, under eller efter sådana förfaranden. Artikeln som avser undantaget från rapporterings- och upplysningsskyldigheten har överförts i stort sett ordagrant från det tredje penningtvättsdirektivet. Emellertid anges nu i artikel 34.2 att det endast är i den strikta utsträckning som de här aktuella verksamhetsutövarna utför de särskilda arbetsuppgifterna som undantaget gäller. Detta indikerar att undantaget ska ges en så begränsad tillämpning som möjligt.

Anledningen till undantaget är den oberoende-, lojalitets- och tystnadsplikt som jurister och i synnerhet advokater har i förhållande till sina klienter. Att även andra verksamhetsutövare omfattas av detta undantag motiveras med att dessa, i de fall som de tillhandahåller tjänster fullt jämförliga med dem som en jurist tillhandahåller, bör behandlas på samma sätt. Enligt direktivet, liksom den befintliga penningtvättslagen, ska jurister kunna upprätthålla dessa plikter mot sin klient fullt ut vid utförandet av sådana uppdrag som är särskilt viktiga för rätten till en rättvis rättegång. Det är av denna anledning som undantaget fokuserar på de situationer när juristen försvarar eller företräder klienten i eller rörande rättsliga förfaranden, inklusive rådgivning före sådana rättsliga förfaranden. Det är således inför, under eller efter en tvist med det allmänna, en fysisk eller juridisk person som undantaget gäller.

Detta undantag torde i relativt liten utsträckning behöva åberopas av en oberoende jurist, eftersom juristen endast omfattas av lagen i den utsträckning som framgår i 1 kap. 3 § i utredningens förslag till

ny penningtvättslag, dvs. när juristen på andra sätt än i samband med tvister agerar för sin klient genom att exempelvis genomföra transaktioner av olika slag. Andra i bestämmelsen angivna verksamhetsutövare än jurister som kan företräda klienter i rättsliga förfaranden omfattas dock fullt ut av skyldigheterna i lagen. Utredningen konstaterar att det kan vara mycket svårt att avgöra när en affärsförbindelse som rör rådgivning ”i allmänhet” övergår till att bli rådgivning inför ett visst rättsligt förfarande. Detta är otillfredsställande, men med hänsyn till den stora variation som de olika verksamhetsutövarnas uppdrag uppvisar är det inte möjligt att i lagen lägga fast några tydliga principer för bestämmandet av denna tidpunkt. Det får i stället avgöras från fall till fall.

Även det andra undantaget i bestämmelsen, som avser den oberoende juristens bedömning av klientens rättsliga situation, kan medföra svårigheter vid tillämpningen. Detta undantag gäller oavsett om bedömningen av klientens rättsliga situation har en koppling till ett rättsligt förfarande eller inte. Tillämpningssvårigheten består i att det skulle kunna hävdas att en jurist i all sin verksamhet gör och måste göra en utvärdering av sin klients rättsliga situation. Undantaget kan dock inte ges en så vid tolkning, eftersom detta skulle undanta all verksamhet som en oberoende jurist vidtar och därmed strida mot syftet med direktivet och lagen och även i övrigt gå längre än vad som är motiverat med hänsyn till oberoende-, lojalitets- och tystnadsplikten.

Den verksamhet som en oberoende jurist utför och som omfattas av en rapporteringsplikt kännetecknas av att juristen agerar på klientens uppdrag och efter dennas mer eller mindre tydliga och på förhand eller under hand givna instruktioner. Juristens oberoende och i rättsliga frågor rådgivande roll är inte det huvudsakliga inslaget i ett sådant uppdrag även om olika moment i förfarandet kan innefatta viss rådgivning. Det är också denna typ av uppdrag som utpekas i 1 kap. 3 § i den föreslagna lagen, vilket torde innebära att de oberoende jurister som omfattas av lagens tillämpningsområde med anledning av de tjänster som de tillhandahåller en viss klient, i relativt begränsad utsträckning har anledning att underlåta rapportering med stöd av undantaget.

Det är inte möjligt att ange omfattningen av undantaget i lagtexten med större precision än vad som är fallet i dag.4 Med ledning av dessa allmänna uttalanden och uppräkningen i 1 kap. 3 § i den föreslagna lagen bör det dock finnas förutsättningar för advokater och oberoende jurister att veta när de omfattas respektive inte omfattas av rapporterings- och uppgiftsskyldigheten.

13.5. Skyldighet att avstå från vissa transaktioner

Utredningens förslag: Bestämmelsen om skyldighet att avstå

från vissa transaktioner förtydligas jämfört med vad som anges i gällande rätt. I bestämmelsen ska tydligt framgå att verksamhetsutövaren är skyldig att avstå från att utföra en transaktion så länge det finns misstanke om att den utgör ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism. Vid bedömningen av om misstanke föreligger ska verksamhetsutövaren beakta vad som framkommer vid återkoppling från Polismyndigheten (Finanspolisen). Undantaget från denna skyldighet preciseras så att det framgår att genomförande av misstänkta transaktioner bara får ske om det är sannolikt att den fortsatta utredningen om brott gentemot den som gynnas av transaktionen annars försvåras eller om det är omöjligt att vägra transaktionen.

Skyldigheten för en verksamhetsutövare att avstå från att genomföra en transaktion som misstänks utgöra ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism framgår i artikel 35 i direktivet. Utredningen föreslår en utformning i linje med vad som följer av direktivet, men med viss anpassning för svenska förhållanden.

Skyldigheten för verksamhetsutövare att avstå från att genomföra en misstänkt transaktion är av stor vikt vid förebyggandet av penningtvätt och finansiering av terrorism. Undantagen från denna viktiga princip bör vara tydligt angivna i lagen. Det finns i dag bland verksamhetsutövarna en viss osäkerhet i fråga om skyldigheten att avstå från att genomföra en transaktion består även efter det att rapportering till Polismyndigheten (Finanspolisen) har skett. Att

4 Jfr prop. 2008/09:70 s. 118 f och prop. 2003/04:156 s. 60 ff. samt EG-domstolens dom den 26 juni 2007 i mål C-305/05 samt generaladvokatens förslag till avgörande, Celex 62005CC0305.

skyldigheten gäller även efter rapportering bör därför tydligt framgå i lagen i syfte att undvika osäkerhet.

I direktivet anges att förbudet att genomföra transaktioner består till dess att verksamhetsutövaren följt alla ytterligare instruktioner från Finansunderrättelseenheten eller de behöriga myndigheterna i enlighet med den inhemska rättsordningen. I svensk rätt saknas möjligheter för Polismyndigheten och tillsynsmyndigheterna att lämna sådana specifika instruktioner till verksamhetsutövare i detta avseende. Någon ny reglering med detta innehåll föreslås inte. För att avgöra frågan om hur länge misstanke föreligger är dock bl.a. Polismyndighetens fortsatta analys och utfallet av en eventuell förundersökning en viktig komponent – något som bör framgå av lagen. Det är därför angeläget att Polismyndigheten, i största möjliga utsträckning, återkopplar till verksamhetsutövaren. Någon särskild bestämmelse som ålägger Polismyndigheten att ge återkoppling när det är möjligt i dessa situationer är inte nödvändig då det följer av myndighetens allmänna uppdrag. Verksamhetsutövarens egen analys och information från andra källor, såsom andra myndigheter, bör även tjäna som ledning.

Vissa transaktioner är till sin natur sådana att det inte möjligt för verksamhetsutövaren att avstå från att genomföra dem. Sådana transaktioner bör undantas från skyldigheten. Undantaget avser framför allt sådana IT-baserade förfaranden som exempelvis banker tillhandahåller, där banken inte aktivt medverkar i överföringen och andra liknande förfaranden. Undantaget träffar i princip också sådana transaktioner som skett före det att misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism uppstått. Inte heller sådana transaktioner kan av naturliga skäl hindras.

Det andra undantaget är motiverat av intresset att kunna efterforska den som gynnas av en misstänkt transaktion. Undantaget bör begränsas i enlighet med detta, i syfte att vägleda verksamhetsutövaren och minska undantagets räckvidd jämfört med vad som gäller i dag. Ytterligare en begränsning jämfört med gällande rätt är att det för verksamhetsutövaren måste framstå som sannolikt att en vägran att genomföra transaktionen motverkar försöken att efterforska den som gynnas av transaktionen. Kravet på sannolikhet innebär att det undantaget endast bör kunna tillämpas efter noggranna och väl motiverade överväganden från verksamhetsutövaren.

13.6. Tystnadsplikt

Utredningens förslag: Bestämmelserna om att rapportering- och

uppgiftsskyldighet som följer av lagen bryter den tystnadsplikt som kan gälla för den som lämnar uppgifterna överförs oförändrade från den befintliga lagen.

Bestämmelserna som i stället reglerar meddelandeförbud ändras. I syfte att bättre beskriva vad det egentligen handlar om klargörs att paragrafen reglerar tystnadsplikt.

Tystnadsplikten ska endast omfatta obehörigt röjande uppgifter till kunden eller andra utomstående. Vad som är ett behörigt röjande av sådana uppgifter specificeras i lagen. Som behörigt röjande avses, liksom enligt gällande rätt, att lämna uppgifter till en tillsynsmyndighet enligt lagen. Som behörigt röjande ska också avses de situationer som framgår av artikel 39.3–5 i direktivet, dvs. överföring av information mellan utpekade verksamhetsutövare i vissa situationer.

Det ska inte heller betraktas som obehörigt röjande om en kund får kännedom om att en granskning har genomförts, att uppgifter har lämnats enligt 4 kap. 2 och 4–5 §§ eller att en undersökning har utförts eller kan komma att utföras, när ett sådant röjande inte kan undvikas till följd av verksamhetsutövarens skyldighet att avstå från en transaktion, att avstå från att inleda en affärsförbindelse eller att avsluta en affärsförbindelse.

En överträdelse av tystnadsplikten ska kunna bestraffas som brott mot tystnadsplikt enligt brottsbalken.

I gällande rätt (3 kap. 5 § penningtvättslagen) finns bestämmelser om att den som lämnat uppgifter som denna är skyldig att lämna enligt lagen inte får göras ansvarig för att ha åsidosatt tystnadsplikt. Detta gäller under förutsättning att den fysiska eller juridiska person som lämnat uppgiften hade anledning att räkna med att uppgiften borde lämnas, dvs. om uppgiften lämnas i god tro. Det har inte identifierats något behov av att förtydliga eller på annat sätt ändra grunden för denna bestämmelse.

I gällande rätt finns vidare en bestämmelse (3 kap. 4 §) enligt vilken verksamhetsutövare eller företrädare för dessa inte får röja för kunden eller någon utomstående att en granskning har genomförts eller att uppgifter har lämnats eller att en undersökning ut-

förts eller kan komma att utföras. Denna bestämmelse reglerar i stället ett ”meddelandeförbud”. För att bättre beskriva vad det egentligen handlar om föreslår dock utredningen att det klargörs att paragrafen reglerar tystnadsplikt.

I direktivet (artikel 39.2–5)anges vissa undantag från huvudregeln. Det första undantaget (artikel 39.2) gäller uppgiftslämnande till tillsynsmyndigheter i ett disciplinärende eller annat ärende som motiverar att uppgiften lämnas. Detta undantag är redan infört i lagen.

I de övriga punkterna i artikeln framgår ytterligare undantag från förbudet att röja uppgifter till utomstående. Där föreskrivs vilka utomstående som uppgifterna får röjas till och under vilka omständigheter.

Det första undantaget (artikel 39.3) gäller överföring av uppgift mellan kreditinstitut och finansiella institut som omfattas av lagen. Kreditinstitut och finansiella institut ska också ha möjlighet att överföra uppgifter till filialer och majoritetsägda dotterföretag under vissa förutsättningar. Dessa förutsättningar syftar till att säkerställa att filialer och dotterföretag i tredje land omfattas av samma krav på riktlinjer och rutiner för bl.a. informationsutbyte och frågor om penningtvätt och finansiering av terrorism som fastställts enlig