SOU 2008:31

Miljödomstolarna - domkretsar - lokalisering - handläggningsregler

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 20 juni 2007 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen (1987:10, PBL). Utredaren ska vidare utreda och föreslå organisations- och författningsändringar för en samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna (dir. 2007:94). Genom beslut vid regeringssammanträde den 20 december 2007 fick utredaren i tilläggsdirektiv i uppdrag att utreda behovet av författningsändringar i fråga om förnybar energi, vattenverksamheter, riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken, miljökonsekvensbeskrivningar och samordning och samråd i prövningsförfarandet (dir. 2007:184). I tilläggsdirektiven ändrades tidpunkterna för redovisning av vissa frågor i det tidigare uppdraget. Utredarens andra delbetänkande ska enligt tilläggsdirektiven avgränsas till att innehålla de överväganden och förslag som avser antalet miljödomstolar och deras lokalisering, domkretsindelningen för miljödomstolarna och handläggningsregler för de mål och ärenden som miljödomstolarna ska pröva. Utredningen har antagit namnet Miljöprocessutredningen.

Den 20 juni 2007 förordnades lagmannen Ulf Andersson att vara särskild utredare.

Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 20 september 2007 professorn Peter Fitger och chefsrådmannen Claes Kristensson.

Som experter förordnades fr.o.m. den 20 september 2007 kanslirådet Camilla Adolfsson, miljörättsjuristen Oscar Alarik, departementssekreteraren Agnetha Alriksson, advokatfiskalen Karolina Ardesjö Lundén, fastighetsrådet Anders Dahlsjö, chefsrådmannen Jim Emilsson, kanslirådet Ivar Frostenson, juristen Agneta Gardar, rättssakkunniga Susanne Gerland, ämnesrådet Margaretha Gistorp,

bolagsjuristen Ulrik Johansson, departementssekreteraren Anna Josefsson, rådmannen Bjarne Karlsson, departementssekreteraren Mats Kryhl, rättssakkunniga Malin Larsson, departementssekreteraren Elisabeth Lidbaum, miljörättsjuristen Henrik Malmberg, miljörådet Lena Nilsson, lagmannen Håkan Nordling, förbundsjuristen Germund Persson, hovrättsrådet Liselotte Rågmark, 1:e länsjuristen Magnus Sandström, divisionschefen Micaela Schulman, kanslirådet Karin Sjökvist, enhetschefen Dan Töllborn, rättssakkunniga Sanna Viklund och departementssekreteraren Henrik Wingfors.

Advokaten Mårten Bengtsson förordnades som expert fr.o.m. den 9 oktober 2007 och docenten Jan Darpö förordnades som expert

fr.o.m. den

15 oktober 2007.

Margaretha Gistorp entledigades fr.o.m. den 12 november 2007 och i stället förordnades departementssekreteraren Lena Källberg som expert fr.o.m. den 13 november 2007. Elisabeth Lidbaum entledigades fr.o.m. den 31 december 2007 och i stället förordnades departementssekreteraren Eva-Lena Almér som expert fr.o.m. den 1 januari 2008.

Som experter förordnades fr.o.m. den 1 januari 2008 chefsjuristen Fredrik Bonde, enhetschefen Karl-Erik Nilsson och generalsekreteraren Stefan Nyström.

Som experter förordnades fr.o.m. den 15 januari 2008 advokaten Bo Hansson, miljöjuristen Lennart Sandebjer samt handläggaren Carl-Ivar Stahl, fr.o.m. den 21 januari 2008 departementssekreteraren Ingrid Hasselsten och fr.o.m. den 25 januari 2008 rådmannen Stefan Nilsson.

Karolina Ardesjö Lundén entledigades fr.o.m. den 29 februari 2008 och i stället förordnades advokatfiskalen Johan Svensson som expert fr.o.m. den 1 mars 2008.

Betänkandet är skrivet i vi-form eftersom utredningsarbetet har bedrivits i samarbete med sakkunniga och experter och med beaktande av deras synpunkter. Samtliga experter instämmer dock inte i alla uppfattningar som kommer till uttryck i betänkandet.

Sekreterare i utredningen är hovrättsassessorn Annika Sandersnäs Heijman (fr.o.m. den 13 augusti 2007), kammarrättsassessorn Ewa Mårdberg (fr.o.m. den 20 augusti 2007), hovrättsassessorn Dano Kostovski (fr.o.m. den 18 februari 2008), chefsjuristen Peter Ardö (fr.o.m. den 1 mars 2008) och länsassessorn Cecilia Giese Hagberg (fr.o.m. den 1 mars 2008). Det är Annika Sandersnäs Heijman och Ewa Mårdberg som har medverkat i arbetet med detta betänkande.

Utredningen har tidigare överlämnat delbetänkandet En ny instansordning för mål enligt Plan- och bygglagen (SOU 2007:111).

Vi överlämnar härmed vårt andra delbetänkande Miljödomstolarna – domkretsar – lokalisering – handläggningsregler.

Utredningen fortsätter nu sitt arbete i enlighet med direktiven.

Göteborg den 7 mars 2008

Ulf Andersson

/Annika Sandersnäs Heijman

Ewa Mårdberg

Innehåll

Sammanfattning ................................................................ 11

Författningsförslag ............................................................. 19

1 Inledning................................................................... 23

1.1 Utredningsuppdraget............................................................... 23

1.2 Utredningens arbete ................................................................ 27

2 Bakgrund .................................................................. 29

2.1 Miljödomstolarnas domkretsar m.m. ..................................... 29 2.1.1 Miljödomstolarnas domkretsar.................................... 29 2.1.2 Miljöbalkens forumbestämmelser m.m....................... 33 2.1.3 Miljöbok/vattenbok ..................................................... 35 2.1.4 Hovrätternas domkretsar ............................................. 37 2.1.5 Länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer m.m................................................................................ 39 2.1.6 Miljöbalkskommittén ................................................... 40 2.1.7 Vattenmyndigheterna................................................... 42 2.1.8 Koncentrationsutredningen ......................................... 49 2.1.9 Fastighetsdomstolarna ................................................. 52

2.2 Miljödomstolarnas lokalisering............................................... 53 2.2.1 Omorganisationer av domstolar .................................. 53 2.2.2 Miljödomstolarna ......................................................... 61

2.3 Handläggningsregler................................................................ 72 2.3.1 Inledning ....................................................................... 72 2.3.2 Likheter och skillnader mellan förvaltningsprocesslagen och ärendelagen .................. 76

7

Innehåll SOU 2008:31

2.3.3 Den nuvarande processordningen i miljödomstolarna ..........................................................83 2.3.4 Den nuvarande processordningen i fastighetsdomstolarna...................................................85

2.4 Redogörelse för vårt första delbetänkande .............................87 2.4.1 Författningsförslag .......................................................87 2.4.2 Antalet PBL-mål och fördelningen av dessa mellan miljödomstolarna med anledning av den nya instansordningen för PBL-mål ..............................88 2.4.3 Dimensioneringen av personal med anledning av den nya instansordningen för PBL-mål.......................90

3 Överväganden och förslag ............................................ 93

3.1 Inledning ...................................................................................93

3.2 Miljödomstolarnas domkretsar ...............................................95 3.2.1 Alternativa domkretsindelningar .................................95 3.2.2 Samordning med vattendistrikten..............................100

3.3 Miljödomstolarnas lokalisering .............................................105 3.3.1 Allmänna synpunkter .................................................105 3.3.2 Miljödomstolarna........................................................109 3.3.3 Slutsatser......................................................................113

3.4 Handläggningsreglerna ..........................................................114 3.4.1 Inledning......................................................................115 3.4.2 Rättegångsbalken ........................................................116 3.4.3 Förvaltningsprocesslagen och ärendelagen ...............118 3.4.4 Slutsatser......................................................................121

4 Kostnader och andra konsekvenser ............................. 125

5 Författningskommentar ............................................. 129

Förslag till ändring i förordningen (1998:1323) om

miljödomstolarnas domkretsar..............................................129

8

Innehåll

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................. 131

Bilaga 2 Tilläggsdirektiv.................................................................. 143 Bilaga 3 Huvudavrinningsområden i Sverige................................. 165

Bilaga 4 Miljödomstolarnas domkretsar........................................ 167 Bilaga 5 Hovrätternas domkretsar ................................................. 169

Bilaga 6 Vattendistrikten ................................................................ 171 Bilaga 7 Koncentrationsutredningen ............................................. 173

Bilaga 8 Befolkning i Sverige per km-ruta ..................................... 175 Bilaga 9 Måltillströmning ............................................................... 177

Bilaga 10 Statistik år 2000............................................................... 181 Bilaga 11 Statistik år 2007............................................................... 187

9

Sammanfattning

Uppdraget

Miljöprocessutredningen (MPU) har i uppdrag att utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen (1987:10, PBL). MPU ska utreda vissa organisatoriska och processuella frågor som rör miljödomstolarna samt föreslå organisations- och författningsändringar för en samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Vidare ska MPU utreda behovet av författningsändringar i fråga om förnybar energi, vattenverksamheter, riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken, miljökonsekvensbeskrivningar och samordning och samråd i prövningsförfarandet.

Uppdraget är uppdelat på flera betänkanden. I detta delbetänkande lämnas förslag som avser antalet miljödomstolar och deras lokalisering, domkretsindelningen för miljödomstolarna och handläggningsregler för de mål och ärenden som miljödomstolarna ska pröva.

Bakgrund

Som underlag för utredningens överväganden och förslag innehåller bakgrundavsnittet en redogörelse för miljödomstolarnas nuvarande domkretsar, lokalisering och handläggningsregler. Det finns en redogörelse för bl.a. den historiska bakgrunden till dagens ordning, de processlagar som miljödomstolarna tillämpar samt vissa andra förhållanden vid dessa domstolar. Vidare redogörs för de principer som hittills har gällt vid förändringar av domstolsorganisationen samt andra omständigheter av betydelse för utredningens överväganden och förslag. Bakgrundavsnittet innehåller även en redo-

11

Sammanfattning SOU 2008:31

görelse för förslagen i MPU:s första delbetänkande En ny instansordning för mål enligt Plan- och bygglagen (SOU 2007:111).

Domkretsar

De flesta domstolar i landet har domkretsar som överensstämmer med landets administrativa indelning i län och kommuner. Det gäller t.ex. för hovrätterna och de flesta av landets tingsrätter. Ett av undantagen från denna administrativa indelning är miljödomstolarna, vars domkretsar anges i förordningen (1998:1323) om miljödomstolarnas domkretsar. Dessa domstolars domkretsar omfattar särskilt definierade huvudavrinningsområden för vattendragen i landet, dvs. en indelning utifrån samma utgångspunkter som de tidigare vattendomstolarna. Indelningen utifrån huvudavrinningsområden har gällt i 90 år, alltsedan den första vattenlagens tillkomst.

Ett annat exempel på indelning av landet utifrån naturgeografiska förhållanden är landets indelning i vattendistrikt. Denna indelning har sin grund i EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG). Direktivet är ett ramverk för all vattenplanering och vattenvård inom EU med syfte att skydda kvaliteten hos vattnet och vattenmiljön samt att trygga den långsiktiga vattenförsörjningen i unionen. Implementeringen av direktivet innebär bl.a. att Sveriges landområden och kustvattenområden har delats in i fem vattendistrikt, bestående av flera huvudavrinningsområden som följer vattnets naturliga flöden. Vattendistrikten överensstämmer till stora delar med miljödomstolarnas domkretsar. Indelningen av vattendistrikt har lagfästs genom bestämmelser i miljöbalken, medan miljödomstolarnas domkretsar bestäms av regeringen på förordningsnivå. En länsstyrelse i varje vattendistrikt är vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. Vattenmyndigheterna samordnar arbetet i sitt vattendistrikt och fastställer miljökvalitetsnormer, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram.

När det gäller landets administrativa indelning i län har flera utredningar nyligen prövat eller fått i uppdrag att pröva frågan om en koncentration av länsstyrelsernas uppgifter inom en rad olika sakområden. En av dessa utredningar, Koncentrationsutredningen, har i departementspromemorian Koncentration av länsstyrelseverksamhet (Ds 2007:28) delat in landet i sju ”storlän” som

12

SOU 2008:31 Sammanfattning

utgångspunkt för en koncentration. Avsikten är att en länsstyrelse inom varje utpekat område ska ha ansvaret för vissa angivna verksamheter. Enligt direktiven ska MPU beakta de slutsatser som har rapporterats av Koncentrationsutredningen.

Utredningen ska i ett kommande betänkande utreda frågor om en samordning mellan miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Fastighetsdomstolarnas domkretsar är indelade i huvudsak efter administrativa grunder. Det finns i dag fastighetsdomstolar vid tingsrätterna i residensstäderna i landets samtliga län samt vid fyra andra tingsrätter.

Lokalisering

De tingsrätter som regeringen bestämmer ska vara regionala miljödomstolar. I dag finns miljödomstolar vid tingsrätterna i Umeå, Östersund, Nacka, Växjö och Vänersborg. Denna lokalisering är i huvudsak ett arv från vattendomstolarnas tid. Bortsett från Nacka tingsrätt har övriga tingsrätter varit miljödomstolar alltsedan dessa domstolars tillkomst i slutet av 1990-talet när miljöbalken infördes. Miljödomstolen vid Stockholms tingsrätt flyttades till Nacka tingsrätt under år 2007 i samband med en omorganisation av tingsrätterna i Stockholmsområdet.

I slutet av 1990-talet inleddes en omfattande omorganisation av landets tingsrätter. Reformarbetet innebär nedläggningar och sammanslagningar av ett stort antal tingsrätter. När detta arbete inleddes anförde regeringen att följande principer bör bilda utgångspunkt vid reformeringen av tingsrättsorganisationen: Tillgänglighet, möjligheter till en stärkt beredningsorganisation, förutsättningar för en återkommande kompetensutveckling, möjligheter att specialisera verksamheten, möjligheter att rekrytera personal samt geografisk samordning med rättsväsendets övriga myndigheter. De utgångspunkter som enligt direktiven ska beaktas vid övervägandena om antalet miljödomstolar och deras lokalisering är i huvudsak desamma som nyss nämnda principer.

13

Sammanfattning SOU 2008:31

Handläggningsregler

Miljödomstolarna tillämpar olika handläggningsregler beroende på vilken typ av mål som ska prövas. Huvudregeln är att rättegångsbalkens tvistemålsbestämmelser tillämpas, om inte annat följer av miljöbalken eller annan lag. Vid handläggning av ärenden tillämpas, liksom i tingsrätterna i övrigt, lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen). I de mål som kommer till en miljödomstol genom överklagande och vid prövning av utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet tillämpas förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Förvaltningsprocesslagen är en processlag avsedd för de allmänna förvaltningsdomstolarna, dvs. länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. Miljödomstolarna och Miljööverdomstolen är inordnade i den allmänna domstolsorganisationen. Som skäl för att trots detta välja förvaltningsprocesslagen som tillämplig processlag för miljödomstolarna i bl.a. överklagade mål angavs i förarbetena till miljöbalken att det är ett något friare och enklare förfarande som är anpassat till överprövning av ärenden som överklagas från förvaltningsmyndighet. I sådana fall ansågs rättegångsbalken passa mindre väl. Ärendelagen synes vid miljöbalkens tillkomst inte ha varit aktuell som alternativ processlag för mål som kommer till en miljödomstol genom överklagande.

Enligt utredningens direktiv bör det krävas mycket starka skäl för att låta en processlag som inte är avsedd för tingsrätterna gälla för vissa mål i miljödomstolarna. Utredningen ska därför överväga om i stället ärendelagen bör tillämpas för de mål som har inletts vid en förvaltningsmyndighet.

Delbetänkandet En ny instansordning för mål enligt Plan- och bygglagen (SOU 2007:111)

Utredningen har, som ovan nämnts, i uppdrag att föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för mål enligt PBL.

I betänkandet föreslås bl.a. bestämmelser i miljöbalken och PBL om att länsstyrelsens beslut enligt PBL, med undantag för sådana som gäller 12 kap. PBL, överklagas till miljödomstol. Vidare föreslås att talan om utdömande av vite och uttag av tilläggsavgift enligt PBL ska väckas av byggnadsnämnden hos miljödomstol.

14

SOU 2008:31 Sammanfattning

Utredningen bedömer att den nya instansordningen för PBLmål medför att miljödomstolarna och Miljööverdomstolen kommer att behöva resursförstärkningar för att klara den ökade måltillströmningen. Finansieringen av detta föreslås ske genom överföring av motsvarande resurser från de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Genom förslaget kommer antalet instanser för de flesta PBLmålen att minska och den första domstolsprövningen kommer att göras i fem specialiserade miljödomstolar i stället för vid 23 länsrätter. Därmed bedöms den totala handläggningstiden minska jämfört med i dag.

Utredningens bedömning är att de föreslagna ändringarna kan träda i kraft den 1 januari 2009.

Överväganden och förslag

Domkretsar

Utredningen anser att huvudavrinningsområdena även i fortsättningen bör ligga till grund för miljödomstolarnas domkretsindelning, men föreslår att domkretsarna ändras och anpassas till indelningen av landet i vattendistrikt.

Det föreslås att miljödomstolarnas domkretsar anpassas till vattendistrikten genom ändringar i förordningen (1998:1323) om miljödomstolarnas domkretsar.

En anpassning av miljödomstolarnas domkretsar till landets indelning i vattendistrikt medför bl.a. att vattenmyndigheterna och de myndigheter som prövar frågor om tillstånd och omprövning inom ramen för t.ex. ett åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten har samma geografiska ansvarsområde. De myndighetsorganisationer som enligt miljöbalken är indelade enligt samma principiella utgångspunkter kommer genom förslaget således att ha samma områdesindelning. Den geografiska enhetligheten bedöms vara en god utgångspunkt även för framtida samordningssträvanden.

15

Sammanfattning SOU 2008:31

Lokalisering

Vid en analys av miljödomstolarnas placering utifrån de utgångspunkter som enligt direktiven ska beaktas bedömer utredningen att nuvarande lokalisering i allt väsentligt uppfyller dessa utgångspunkter. Utredningen bedömer att det på grund av avstånden är orimligt att ha endast en miljödomstol i Norrland. Vidare bedöms en omlokalisering av vissa miljödomstolar till tingsrätter i storstadsområdena medföra en risk för att de mål som miljödomstolarna prövar får stå tillbaka till förmån för sådana brottmål som måste behandlas med förtur. Utredningen har inte funnit några hållbara skäl för att flytta någon miljödomstol från befintlig kansliort. Sammantaget framstår enligt utredningen den nuvarande ordningen när det gäller domstolarnas antal och lokalisering som lämplig. Utredningen föreslår därför att nuvarande ordning inte ska ändras.

Handläggningsregler

Handläggningsreglerna för de framtida miljödomstolarna bör enligt utredningen vara i harmoni med dessa domstolars ställning som en del av tingsrättsorganisationen. Handläggningsreglerna har också stor betydelse för målsättningen att miljödomstolarna ska vara en långsiktigt varaktig, effektiv och rättssäker organisation inom ramen för miljöbalken och annan lagstiftning som styr markanvändningen.

Utredningen ska i ett kommande betänkande lämna förslag till de organisations- och författningsändringar som behövs när prövningen enligt miljöbalken av tillstånd till miljöfarlig verksamhet, A-verksamhet, och vattenverksamhet ska flyttas från miljödomstolarna till förvaltningsmyndigheter med möjligheter att överklaga till miljödomstol. Vidare ska frågor om en närmare samordning mellan miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna utredas.

De stora förändringar som utredningen har att överväga när det gäller målsammansättningen i miljödomstolarna och hur målen ska inledas påkallar en genomgripande översyn av handläggningsreglerna. Vid handläggningen av mål som har överklagats från myndighet till domstol har tillämpningen av förvaltningsprocesslagen inte medfört några problem för miljödomstolarna, trots att

16

SOU 2008:31 Sammanfattning

den lagen inte är avsedd för de allmänna domstolarna. Ett slutligt ställningstagande med förslag till de handläggningsregler som bör gälla för de framtida miljödomstolarna bör enligt utredningens bedömning därför anstå tills de övriga processuella frågor som ingår i uppdraget utreds.

Utredningen lämnar i detta betänkande således inga förslag till ändringar rörande handläggningsregler för miljödomstolarna.

Konsekvenser och genomförande av förslagen

Förslaget om ändring av miljödomstolarnas domkretsar bedöms på sikt inte leda till några kostnadsökningar för det allmänna. Med hänsyn till bl.a. förslagen i utredningens första delbetänkande om en ny instansordning för PBL-mål kan dock övergångsvis vissa merkostnader inte undvikas. I övrigt bedöms förslaget inte medföra några konsekvenser av betydelse.

Den ändring av miljödomstolarnas domkretsar som föreslås innebär inte någon ökning av det totala antalet mål, utan endast att vissa pågående ansökningsmål flyttas från en miljödomstol till en annan. Det finns en viss risk för ökade resekostnader i miljödomstolarnas verksamhet på grund av att större delen av Dalarnas län flyttas från miljödomstolen i Nacka till miljödomstolen i Östersund och på grund av att Gotlands län flyttas från miljödomstolen i Nacka till miljödomstolen i Växjö. Med hänsyn till att vissa miljödomstolar till följd av förslaget kommer att ta över pågående mål kan det inte heller uteslutas att handläggningstiderna i dessa domstolar i ett inledningsskede kan komma att bli något längre. För myndighetsorganisationen i dess helhet bedöms dock anpassningen till vattendistrikten medföra en besparing.

Förslaget innebär inte att resursbehovet hos miljödomstolarna totalt sett ökar. Den sammantagna effekten av förslagen i detta och utredningens första delbetänkande innebär bl.a. att antalet inkommande mål till miljödomstolen i Östersund i princip kommer att fördubblas. I det första delbetänkandet gjordes bl.a. en preliminär bedömning av resursbehovet hos respektive miljödomstol med anledning av den nya instansordningen för PBL-mål. Förslaget i detta betänkande medför att det kan finnas anledning att överväga om den preliminära bedömningen av resursfördelningen behöver ändras.

17

Sammanfattning SOU 2008:31

Utredningens bedömning är att de föreslagna ändringarna kan träda i kraft den 1 januari 2009. Enligt en särskild övergångsbestämmelse ska mål som ska tillhöra en ny domkrets vid ikraftträdandet lämnas över till den domstol där ärendet skulle ha inletts enligt den nya domkretsindelningen. Mål eller ärenden ska dock inte överlämnas om det skulle vara till nackdel för handläggningen eller om det av andra skäl inte skulle vara lämpligt.

18

Författningsförslag

Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1323) om miljödomstolarnas domkretsar

Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (1998:1323) om miljödomstolarnas domkretsar ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Umeå, Östersunds, Nacka, Växjö och Vänersborgs tingsrätter är miljödomstolar och har i denna egenskap följande domsområden.

Umeå tingsrätt – Norrbottens län, – den del av Västerbottens län som inte hör till Ångermanälvens avrinningsområde samt – den del av Västernorrlands län som är belägen norr och öster om vattendelaren mellan Gideälvs med flera vattendrags avrinningsområden och Ångermanälvens avrinningsområde. Östersunds tingsrätt – de delar av Västerbottens och Västernorrlands län som inte tillhör Umeå tingsrätts område samt – de delar av Jämtlands, Dalarnas och Gävleborgs län

Umeå tingsrätt – Norrbottens län, – den del av Västerbottens län som inte hör till Ångermanälvens avrinningsområde samt – den del av Västernorrlands län som är belägen norr om Leduåns avrinningsområde.

Östersunds tingsrätt – de delar av Västerbottens och Västernorrlands län som inte tillhör Umeå tingsrätts område samt – de delar av Jämtlands, Dalarnas och Gävleborgs län

19

Författningsförslag SOU 2008:31

som inte hör till Vänerns, Norrströms eller Dalälvens avrinningsområden. Nacka tingsrätt – Stockholms län, – Uppsala län, – Gotlands län, – Västmanlands län, – de delar av Gävleborgs län som inte tillhör Östersunds tingsrätts område, – de delar av Jämtlands och Dalarnas län som inte tillhör Östersunds tingsrätts område och inte heller hör till Vänerns avrinningsområde, – Södermanlands län med undantag av den del som hör till Motalaströms avrinningsområde, – Örebro län med undantag av de delar som hör till Vänerns, Vätterns eller Motalaströms avrinningsområden samt – den del av Östergötlands län som är belägen norr om vattendelaren mellan Nyköpingsåns med flera vattendrags avrinningsområden och Motalaströms avrinningsområde. Växjö tingsrätt – Kalmar län, – Blekinge län, – Skåne län, – de delar av Södermanlands och Östergötlands län som inte tillhör Nacka tingsrätts område, – de delar av Örebro och Västra Götalands län som hör till Vätterns och Motalaströms avrinningsområden, – Jönköpings län med undantag av de delar som hör till Fylleåns, Nissans, Ätrans och Vänerns avrinningsom-

som inte hör till Vänerns eller Norrströms avrinningsområden.

Nacka tingsrätt – Stockholms län, – Uppsala län, – Västmanlands län, – de delar av Gävleborgs län som inte tillhör Östersunds tingsrätts område, – de delar av Jämtlands och Dalarnas län som inte tillhör Östersunds tingsrätts område och inte heller hör till Vänerns avrinningsområde, – Södermanlands län med undantag av den del som hör till Motalaströms avrinningsområde, – Örebro län med undantag av de delar som hör till Vänerns, Vätterns eller Motalaströms avrinningsområden samt – den del av Östergötlands län som är belägen norr om vattendelaren mellan Nyköpingsåns med flera vattendrags avrinningsområden och Motalaströms avrinningsområde. Växjö tingsrätt – Kalmar län, – Gotlands län, – Blekinge län, – Skåne län söder och öster om Vege ås och Rönne ås vattenavrinningsområden, – de delar av Södermanlands och Östergötlands län som inte tillhör Nacka tingsrätts område, – de delar av Örebro och Västra Götalands län som hör till Vätterns och Motalaströms avrinningsområden, – Jönköpings län med undantag av de delar

20

SOU 2008:31 Författningsförslag

råden, – Kronobergs län med undantag av den del som hör till Fylleåns avrinningsområde samt – den del av Hallands län som är belägen söder om vattendelaren mellan Lagans avrinningsområde och Fylleåns med flera vattendrags avrinningsområden.

Vänersborgs tingsrätt – Värmlands län, – de delar av Jönköpings, Kronobergs och Hallands län som inte tillhör Växjö tingsrätts område, – Västra Götalands län med undantag av de delar som tillhör Växjö tingsrätts område samt – de delar av Jämtlands, Dalarnas och Örebro län som hör till Vänerns avrinningsområde.

som hör till Fylleåns, Nissans, Ätrans och Vänerns avrinningsområden samt – Kronobergs län med undantag av den del som hör till Fylleåns och Lagans avrinningsområden.

Vänersborgs tingsrätt – Värmlands län, – Hallands län, – de delar av Skåne, Jönköpings och Kronobergs län som inte tillhör Växjö tingsrätts område, – Västra Götalands län med undantag av de delar som tillhör Växjö tingsrätts område samt – de delar av Jämtlands, Dalarnas och Örebro län som hör till Vänerns avrinningsområde.

Den närmare gränsdragningen mellan miljödomstolarnas domsområden framgår av karta i bilaga till denna förordning.

U

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2009.

2. Mål eller ärenden som har inletts före ikraftträdandet ska, i de fall de nya reglerna hade föreskrivit att målet eller ärendet skulle ha inletts vid en annan miljödomstol, vid ikraftträdandet överlämnas till den miljödomstolen.

3. Mål eller ärenden ska inte överlämnas om det skulle vara till nackdel för handläggningen eller om det av andra skäl inte skulle vara lämpligt.

21

Författningsförslag SOU 2008:31

Bilaga till författningsförslaget

Anm.Gotlands län tillhör miljödomstolen i Växjö.

22

1 Inledning

1.1 Utredningsuppdraget

Direktiven för miljöprocessutredningen (MPU) beslutades av regeringen den 20 juni 2007 (dir. 2007:94). Utredningen har också fått tilläggsdirektiv den 20 december 2007 (dir. 2007:184). Direktiven är intagna som bilaga 1 och 2 till detta betänkande.

I vårt första delbetänkande, En ny instansordning för mål enligt Plan- och bygglagen (SOU 2007:111), behandlades vissa organisatoriska frågor med anledning av att överprövningen av ärenden enligt plan- och bygglagen (1987:10, PBL) i huvudsak ska ske i länsstyrelse och därefter, i händelse av överklagande, vid miljödomstolarna och Miljööverdomstolen. I betänkandet föreslog vi också några författningsändringar som bedömdes behövliga för den nya instansordningen för PBL-målen. Vi bedömde att det visserligen var möjligt att införa en ny instansordning men att ytterligare förändringar av författningar och organisation behövdes göras inom förhållandevis kort tid.

I tilläggsdirektiven sägs att den nya instansordningen för PBLmål förutsätter att man i den fortsatta beredningen hanterar de frågor som behandlas i första delbetänkandet i ett sammanhang med vissa av de organisatoriska och processuella frågor som ska bli behandlade i det andra delbetänkandet. Detta bl.a. för att undvika risken att först behöva flytta och bygga upp resurser inom den nuvarande domstolsorganisationen för att en kort tid därefter åter flytta och bygga upp resurser i en ny organisation.

Det är enligt tilläggsdirektiven också angeläget att den nya instansordningen för miljöbalks- och PBL-ärenden redan från början följer de processuella regler som är mest lämpade för miljödomstolarnas hantering. Mål och ärenden i de allmänna domstolarna bör enligt tilläggsdirektiven handläggas enligt processuella regler som är avsedda och anpassade för de allmänna domstolarna.

23

Inledning SOU 2008:31

En ordning där allmänna domstolar följer processuella regler som är anpassade för förvaltningsdomstolar bör enligt tilläggsdirektiven fortsätta att gälla endast om det finns mycket starka skäl för det. Den frågan ska belysas i detta betänkande. Det framhålls att flertalet mål i miljödomstolarna prövas enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291, FPL). Vi ska överväga om detta är en ändamålsenlig ordning eller om i stället lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen, ÄL) bör tillämpas för de mål som har inletts vid förvaltningsmyndighet.

En utgångspunkt ska enligt våra ursprungliga direktiv vara att domstolarna ska ha en funktionell geografisk spridning samtidigt som organisationen ska skapa förutsättningar för specialisering, kompetensutveckling och en effektiv beredningsorganisation. Den framtida lokaliseringen ska också säkerställa möjligheten att rekrytera kvalificerad personal.

Vid en samordnad prövning av ärenden enligt miljöbalken (MB) och PBL samt när målen om A-verksamheter och vattenverksamheter ska prövas av länsstyrelserna som första instans bör även domkretsindelningen övervägas i syfte att få en enhetlig indelning. Vi ska därför lämna förslag till hur domkretsindelningen för miljödomstolarna ska utformas.

För en ändamålsenlig fortsatt beredning av reformen med en ny instansordning för PBL-målen och för att inte försena den reformen, har redovisningen av det andra delbetänkandet avgränsats och tidigarelagts. Därför ska detta betänkande redovisas den 31 mars 2008 och avgränsas till att innehålla de överväganden och förslag som avser antalet miljödomstolar och deras lokalisering, domkretsindelningen för miljödomstolarna, och handläggningsregler för de mål och ärenden som miljödomstolarna ska pröva.

Vid bedömningen av miljödomstolarnas lokalisering och domkretsindelning ska frågan om lokalisering av framtida prövningsmyndigheter för A-verksamheter och vattenverksamheter beaktas.

I vårt nästa delbetänkande, den 30 september 2008, ska vi lämna förslag angående utbyggnad av vindkraft. Syftet med den översynen ska vara att identifiera behov av regeländringar som underlättar för fortsatt utbyggnad av vindkraft i enlighet med uppsatta mål samtidigt som miljömålen ska nås, försvarsintresset ska skyddas och eventuella effekter för fisket, rennäringen och andra areella näringar ska belysas. Förslagen ska innebära att handläggningen samordnas och möjliggör en mer överskådlig och

24

Inledning

tidsmässigt både kortare och mer effektiv handläggning samtidigt som prövningen ska förbli omsorgsfull och rättssäker.

Bland de frågor som sedan återstår för oss att arbeta med finns flera som rör miljödomstolarnas verksamhet.

Först anges i de ursprungliga direktiven vissa frågor av organisatorisk natur. Vissa organisatoriska frågor uppkommer dels med anledning av att tillståndsprövningen av A-verksamheter och vattenverksamheter ska inledas vid länsstyrelserna, dels då miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska samordnas.

Vi ska föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för målen om A-verksamheter och vattenverksamheter. I syfte att säkra tillräcklig kompetens och kontinuitet för tillståndsärendenas beredning, ska utredaren lämna förslag till möjliga lösningar, t.ex. att organisatoriskt ge ett färre antal länsstyrelser detta ansvar. Vi ska lämna förslag om lämpligt antal och vilka länsstyrelser som kan komma att pröva målen om A-verksamheter och vattenverksamheter. En utgångspunkt kan vara det framtida antalet miljödomstolar.

Vi bör överväga om en nedflyttning av tillståndsprövningen av A-verksamheter och vattenverksamheter till länsstyrelse som första instans innebär att det finns behov av att se över miljöprövningsdelegationernas och länsstyrelsernas olika roller i förhållande till varandra. Vid denna översyn bör konsekvenserna av eventuella förändrade förutsättningar för respektive verksamhet belysas. Det bör också analyseras närmare hur miljöprövningsdelegationernas och länsstyrelsernas olika roller ges bäst förutsättningar att åstadkomma en rättssäker verksamhet.

Vid prövning av mål om vattenverksamheter krävs ibland beslut i frågor om markåtkomst och tillgodogörande av annan tillhörig fallhöjd i ett vattendrag samt i frågor om ersättning för skada och intrång. En nedflyttning av tillståndsprövningen av vattenverksamheter till länsstyrelsen kan innebära att länsstyrelsen prövar alla frågor som kan uppkomma i ärendena eller att frågor om markåtkomst och tillgodogörande av fallhöjd samt ersättning skiljs från tillståndsfrågan och på samma sätt som i dag prövas av miljödomstolen. Vi ska analysera för- och nackdelar med olika alternativ för prövningen av civilrättsliga frågor om tvångsrätt och skadeersättning i mål om tillstånd till vattenverksamheter och lämna förslag till det alternativ som är mest ändamålsenligt.

Vi ska vidare överväga hur fastighetsdomstolsorganisationen ska vara utformad i framtiden och på vilket sätt en samordning kan ske

25

Inledning SOU 2008:31

med miljödomstolsorganisationen. Målet är att skapa en gemensam, ändamålsenlig och bestående organisation för dessa rättsområden. Utredaren ska ta ställning till om detta bäst uppnås genom en samlokalisering av verksamheterna eller om det finns förutsättningar för en gemensam organisation.

När ärenden enligt PBL ska överklagas till miljödomstolarna samtidigt som miljödomstolarna ska samordnas med fastighetsdomstolarna finns det anledning att överväga antalet fastighetsdomstolar. Vi ska därför föreslå antalet fastighetsdomstolar och var dessa ska vara lokaliserade.

Mot bakgrund av att avsikten är att prövningen av fastighetsmål ska koncentreras till färre domstolar och att en samordning ska ske med miljödomstolarna, ska utredaren även överväga hur instansordningen för fastighetsmålen ska utformas. Oavsett vilken organisatorisk lösning i övrigt som förordas finns det anledning att överväga om instansordningen för miljö- och fastighetsmålen bör utformas på ett likartat sätt.

Enligt direktiven förutsätter en samordnad instanskedja ett nytt namn på miljödomstolarna för att tydliggöra att domstolarna ska få uppgiften att överpröva både miljöbalks- och PBL-ärenden. En eventuell organisatorisk samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna förstärker ytterligare behovet av nya namn på domstolarna.

Utöver de nu nämnda organisatoriska frågorna står det oss fritt att belysa även andra samordningsmöjligheter som har nära samband med uppdraget.

Utredaren ska beakta att förändringarna inte får påverka handläggningstiderna för befintliga mål i miljödomstolarna negativt.

Vidare ska vi enligt ursprungsdirektiven arbeta med vissa frågor av processuell natur.

Enligt de ursprungliga direktiven är den organisatoriska samordningen av dömandet i miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ett sätt att uppnå en effektiv och långsiktigt hållbar organisation för dessa rättsområden. För att uppnå fördelarna med en samordnad organisation bör även de processuella reglerna för PBL-, miljö- och fastighetsmålen ses över. Vi ska vid behov lämna förslag till harmoniserade regler för rättens sammansättning vid handläggning och avgörande av mål och ärenden i miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna, bl.a. bör nämndemännens medverkan i fastighets- och PBL-mål utredas. Reglerna ska vara

26

Inledning

enkla, ändamålsenliga och flexibla för att skapa förutsättningar för en rationell samordning i dömandet.

I dag kan bygglovsärenden m.m. enligt PBL överklagas till Regeringsrätten och målen om A-verksamheter och vattenverksamheter enligt miljöbalken kan överklagas till Högsta domstolen. När bygglovsärendena nu ska prövas i samma ordning som överklagade miljöbalksärenden samtidigt som målen om A-verksamheter och vattenverksamheter kommer att inledas i länsstyrelse blir Miljööverdomstolen sista instans i dessa fall. Vi ska överväga och lämna förslag till hur behovet av prejudikatbildning ändå ska kunna tillgodoses.

Utöver de nu berörda frågorna står det oss fritt att ta upp och föreslå ändringar som har nära samband med uppdraget även när det gäller processuella frågor.

Vad som nu nämnts tar direkt sikte på miljödomstolarnas verksamhet i organisatoriska och processuella hänseenden. Vårt utredningsuppdrag omfattar dessutom åtskilliga frågor som berör det regelsystem som miljödomstolarna har att tillämpa. Således ska vi pröva frågor som gäller bl.a. vattenverksamhet, områden av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken samt reglerna i 6 kap. miljöbalken om miljökonsekvensbeskrivningar m.m. Vidare ska utredas vilka bestämmelser i miljöbalken som påverkar produktionskapaciteten för vattenkraftverk samt behovet och lämpligheten av att ändra dessa bestämmelser för att främja en hög produktionskapacitet i vattenkraftverken.

När det gäller vattenverksamheter ska vi beakta de krav på en allmän vattenförvaltning som EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) ställer. Syftet är att de relevanta bestämmelserna om vattenverksamheter och de tillstånd som gäller för verksamheterna ska moderniseras så att de på ett enkelt, tydligt, ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt lever upp till miljöbalkens hänsynsregler och EG-rättens krav.

1.2 Utredningens arbete

Utredaren har under arbetet med detta delbetänkande haft två sammanträden med de sakkunniga och experterna. Vidare har utredningen anordnat en hearing med företrädare för länsstyrelserna samt deltagit i ett möte på Nacka tingsrätt som anordnats av fastighetsråden. I ett tidigare skede har utredaren

27

Inledning SOU 2008:31

besökt samtliga miljödomstolar och Miljööverdomstolen. Vidare har utredaren deltagit i ett möte med länsstyrelsernas länsråd. Samråd har skett med utredningen Översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123). Utredningen har i frågan om miljödomstolarnas lokalisering mottagit en skrivelse från Länsstyrelsen i Jämtlands län.

28

2 Bakgrund

2.1 Miljödomstolarnas domkretsar m.m.

I detta avsnitt redogör vi för miljödomstolarnas domkretsar och för andra indelningar av landet i regioner, för förslag till sådana indelningar samt för andra förhållanden som vi anser vara av betydelse för att bedöma utformningen av miljödomstolarnas domkretsar.

2.1.1 Miljödomstolarnas domkretsar

En domkrets är ett område som avgränsar en domstols geografiska behörighet. De svenska domstolarnas domkretsar överensstämmer för det mesta med den administrativa indelningen i län och kommuner. Det finns dock undantag från detta. Ett undantag från den gängse administrativa indelningen utgör miljödomstolarnas domkretsindelning. Dessa domstolars domkretsar omfattar särskilt definierade huvudavrinningsområden för vattendragen i landet. Denna ordning har sedan den första vattenlagens tillkomst gällt under 90 år. Grunderna för domkretsindelningen för de domstolar som handlagt vattenmål har inte vid något tillfälle ifrågasatts när vattenlagstiftningen ändrats. Så sent som år 2004 låg de naturgeografiska förhållandena till grund för lagstiftningen om landets indelning i vattendistrikt (se prop. 2003/04:57).

Ett annat undantag gäller domkretsindelningen av tingsrätterna i Stockholm. Där följer, enligt en författningsändring som trädde i kraft den 1 april 2007, gränsen mellan vissa tingsrätters domsagor församlingsgränserna, trots att det enligt lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan ankommer på Kyrkomötet, som inte är en statlig myndighet, att bestämma församlingarnas gränser, se förordningen (1982:996) om rikets indelning i domsagor. Domkretsarna för

29

Bakgrund SOU 2008:31

sjörättsdomstolarna enligt 21 kap. 1 § sjölagen (1994:1009) är överhuvudtaget inte preciserade.

Enligt 1918 års vattenlag skulle det finnas fem vattendomstolar. Andra instans blev vattenöverdomstolen, vid Svea hovrätt, och sista instans Högsta domstolen.

Vattendomstolarnas domsområden följde redan från början vattendelarna enligt definitioner från Hydrografiska byråns (SMHI:s föregångare) indelning år 1908 av vattenavrinningsområdena i Sveriges vattendragssystem. Ett sådant avrinningsområde motsvarar vad som numera kallas ett huvudavrinningsområde och är ett vattendrag med ett avrinningsområde som vid mynningen i havet omfattar minst 200 km

P

2

P

. Den första karteringen av avrinningsområden gjordes med generalstabskartan som underlag och började år 1908 då Hydrografiska byrån bildades. Resultatet av karteringen publicerades under åren 1917–1951 i skrifterna De svenska vattendragens arealförhållanden. En ny kartering började 1980 med topografiska kartan som underlag. Resultatet av den karteringen publicerades åren 1994–2000 i rapportserien Avrinningsområden i Sverige i 4 delar. De gamla kartorna var i vissa avseenden osäkra i förhållande till dagens moderna kartor. Det innebär att några av de avrinningsområden som är klassade som huvudavrinningsområden har en areal som är mindre än 200 km

P

2

P

.

För enkelhetens skull har dock dessa områden fått kvarstå även i numera använda förteckningar över huvudavrinningsområden. Landet är enligt dessa definitioner indelat i 119 huvudavrinningsområden, se bilaga 3. Uppgifterna i detta stycke är hämtade från SMHI:s Faktablad nr. 10 från november 2002, Län och huvudavrinningsområden i Sverige.

När det gäller vattendomstolarnas domsagoområden uppställdes i förarbetena till 1918 års vattenlag (prop. 1918 nr 128 s. 326 jämförd med betänkande avgivet den 17 december 1910 av vattenrätts- och dikningslagskommittéerna s. 446 ff.) med avseende på de särskilda vattendomstolarnas områden den grundsatsen att gränserna mellan områdena borde bestämmas inte efter administrativa grunder, utan efter vattendelarna mellan vissa vattensystem. För kännedomen om ett vattendrags hydrografiska förhållanden ansågs det nämligen vara av vikt att samma personer handlade alla vattenfrågor som berörde vattendraget utefter hela dess sträckning. Varje vattendrag borde därför i dess helhet tillhöra samma vattendomstols område. Särskilt för handläggningen av stora vattenregleringar ansågs detta vara av det största praktiska värde.

30

Bakgrund

Likaledes var det enligt kommittéerna för överskådligheten av vattenboken enligt 12 kap. i lagförslaget det enda lämpliga att samma vattendrag odelat blev föremål för anteckningar i samma domstols vattenbok. Någon olägenhet för allmänheten till följd av ovisshet om till vilken vattendomstol ett visst område hörde ansågs inte vara att befara. Kommittéerna utgick från att de vattenbyggare som anlitades för byggnadsföretags planläggande väl kände till saken. Dessutom skulle i det utlåtande som upprättades vid syneförrättning (enligt 10 kap. vattenlagen) besked meddelas om den vattendomstol, hos vilken klagan skulle föras mot utlåtandet. Antalet vattendomstolar och gränserna mellan deras områden borde enligt kommittéerna inte anges i vattenlagen. Man ville efter den erfarenhet, som skulle komma att vinnas, bevara fria händer att framöver omreglera förhållandena. Därför borde uppgiften att förordna var gränserna skulle dras mellan skilda vattendomstolars områden delegeras till, som det då hette, Konungen. Kommittéerna lämnade dock ett förslag till en indelning av riket i områden för fem särskilda vattendomstolar. Därvid hade man sökt vinna en naturlig uppdelning av de olika vattensystemen samt en, så långt förhållandena medgav det, något så när lika arbetsbörda för varje domstol. Ingen vattendomstol borde vara betungad med mera arbete än att vattenrättsdomaren kunde ägna minst hälften av sin arbetstid åt andra tjänsteåligganden eller annan juridisk verksamhet. I betänkandet gjordes dock den bedömningen att man, på grund av vattenmålens svåra och invecklade beskaffenhet samt tilltagande mängd, hade anledning att befara att en vattenrättsdomare endast med svårighet skulle kunna arbeta på halvtid med vattenmålen.

Vattendomstolarna inrättades som fem domstolar med egen organisation. Det var Västerbygdens vattendomstol med kansliort i Vänersborg, Söderbygdens vattendomstol med kansliort i Stockholm, Österbygdens vattendomstol med kansliort i Hedemora, Mellanbygdens vattendomstol med kansliort i Sundsvall och Norrbygdens vattendomstol med kansliort i Umeå. Framför allt Österbygdens och Söderbygdens vattendomstolar avvek väsentligt från miljödomstolarnas domkretsar. Medan kommittéerna i sitt förslag beskrev områdena med en terminologi som påminner om våra dagars författningstexter om indelningen av landet i vattendistrikt, dvs. med utgångspunkt i vattenområdena (se avsnitt 2.1.7) beskrevs domkretsarna i KK 30 juli 1918 om antalet vattendomstolar i riket och deras domsområden med länen som grundval, på

31

Bakgrund SOU 2008:31

samma sätt som miljödomstolarna nu är beskrivna i förordningen (1998:1323) om miljödomstolarnas domkretsar.

I samband med tingsrättsreformen år 1971 införlivades vattendomstolarna med tingsrätterna. Vattendomstolarna kom då att tillhöra tingsrätterna i Växjö, Vänersborg, Umeå, Luleå, Stockholm och Östersund. På dessa orter fanns vid tiden för reformen vattendomstolarnas kanslier. I samband med att miljöbalken trädde i kraft blev det en sammanläggning så att vattenmålen flyttades från Luleå till Umeå tingsrätt.

1983 års vattenlag, som ersatte 1918 års lag, innebar inga förändringar i fråga om principerna för vattendomstolarnas domkretsar. Vattenlagsutredningen hade i sitt slutbetänkande Revision av vattenlagen (SOU 1977:27) föreslagit en omläggning av prövningssystemet, som innebar att tillståndsfrågor skulle prövas av regeringen, den dåvarande Koncessionsnämnden för miljöskydd och länsstyrelserna samt att ersättningsfrågorna skulle handläggas vid vissa fastighetsdomstolar. I fråga om dessa fastighetsdomstolars domsområden anförde utredningen att det i 11 kap. 9 § vattenlagen angavs att gränserna för domstolsområdena skulle följa vattendelare mellan olika vattensystem. Detta ansåg utredningen vara en självklar grundsats som borde följas då man i administrativ ordning angav fastighetsdomstolarnas domsområden i vattenmål. Inte något i regeringens proposition till ny vattenlag (prop. 1981/82:130) ger anledning att anta att regeringen var av annan uppfattning än vattenlagsutredningen. Motsvarande gäller i fråga om förarbetena till miljöbalken, jfr prop. 1997/98:45 del 2 s. 229 och förordningen (1998:1323) om miljödomstolarnas domkretsar.

Regeringen har med stöd av 20 kap. 1 § miljöbalken genom nyssnämnda förordning beslutat att miljödomstol ska finnas vid tingsrätterna i Umeå, Östersund, Nacka, Växjö och Vänersborg.

Miljödomstolarnas domkretsar överensstämmer inte helt med vad som tidigare gällde för vattendomstolarna. Miljödomstolen vid Umeå tingsrätt har kommit i stället för vattendomstolarna i Umeå och Luleå. Vidare utvidgades i samband med miljöbalkens tillkomst domsområdet för miljödomstolen vid Östersunds tingsrätt samtidigt som det minskade för miljödomstolen vid Stockholms tingsrätt genom att Ljusnan med avrinningsområde överfördes till miljödomstolen vid Östersunds tingsrätt.

Miljödomstolarnas nuvarande domkretsar framgår av bilaga 4.

32

Bakgrund

2.1.2 Miljöbalkens forumbestämmelser m.m.

Allmänna bestämmelser om rätt domstol finns i 10 kap. rättegångsbalken (RB). För de mål som miljödomstolarna prövar finns det dock särskilda regler. Ett mål som ska prövas av en miljödomstol får enligt 10 kap. 17 § rättegångsbalken inte tas upp av någon annan domstol. En förklaring till detta är de särskilda reglerna i miljöbalken om miljödomstolarnas sammansättning, där det föreskrivs att miljöråd ska delta i avgörandena.

I 20 kap. 8 § miljöbalken finns forumbestämmelser om ansökningsmål, dvs. mål som ska prövas av miljödomstol som första instans, och vitesmål. Det är den inbördes behörigheten mellan domstolarna som regleras. Mål om utövande av miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet, vattenanläggningar och ersättning vid vattenverksamhet samt utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet prövas av den miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs, har bedrivits eller ska bedrivas. Mål om ersättning vid skada och intrång och vid ingripande av det allmänna prövas av den miljödomstol inom vars område skadan och intrånget i huvudsak har inträffat eller kommer att inträffa. Mål om ersättning för miljöskador enligt 32 kap. miljöbalken prövas av den miljödomstol inom vars område den skadegörande verksamheten i huvudsak bedrivs eller har bedrivits.

En miljödomstol får enligt 20 kap. 8 a § första stycket första meningen miljöbalken för gemensam handläggning lämna över ett mål till en annan miljödomstol, om det vid den andra miljödomstolen förekommer något mål som har nära samband med det förstnämnda målet och överlämnandet kan ske utan avsevärd olägenhet för någon part. En miljödomstol får också, enligt andra meningen, överlämna ett mål till en annan miljödomstol, om den andra miljödomstolen tidigare har prövat ett ansökningsmål som avsåg samma verksamhet som det förstnämnda målet. Överlämnande av mål mellan miljödomstolar får, enligt andra stycket i nyssnämnda paragraf, också ske om det annars finns särskilda skäl och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part.

En inte helt ovanlig situation när reglerna kan aktualiseras kan vara att det beträffande en och samma verksamhet samtidigt förekommer mål vid olika domstolar. Det kan gälla tillståndsprövning (nytt eller ändrat tillstånd) eller omprövning av villkor vid den ena domstolen och ett överklagat tillsynsbeslut av en länsstyrelse eller en central förvaltningsmyndighet vid den andra domstolen. Den

33

Bakgrund SOU 2008:31

situationen kan också uppkomma att samtidigt som tillståndprövning av en verksamhet pågår vid en domstol, aktualiseras beträffande samma verksamhet en annan typ av prövning vid en annan domstol. En förutsättning för att ett överlämnade ska kunna ske är att det inte uppstår en avsevärd olägenhet för någon part.

Det är inte en förutsättning att målen pågår samtidigt vid två domstolar för att ett överlämnande ska kunna ske. Tillstånd kan ha lämnats till en vattenverksamhet eller en miljöfarlig verksamhet vid en domstol. Senare kan en tillsynsfråga aktualiseras beträffande samma verksamhet vid en annan domstol genom ett överklagande av en tillsynsmyndighets beslut. Till följd av att de administrativa gränserna inte följer gränserna för avrinningsområdena kan därför ett tillsynsbeslut komma att överprövas av en annan domstol än den som lämnat tillstånd till verksamheten. En förutsättning för att ett överlämnande då ska kunna ske är också att det inte leder till avsevärd olägenhet för någon part. När bestämmelserna i 20 kap. 8 a § miljöbalken infördes angavs i förarbetena (prop. 2001/02:65 s. 81) att bestämmelsen i första stycket andra meningen till skillnad mot vad som gäller enligt första meningen bör tillämpas mer restriktivt. Det krävs också ur effektivitetssynpunkt att det inte ska ha gått alltför lång tid sedan den gjorda tillståndsprövningen.

Även om ett mål i en domstol inte har ett samband med ett annat pågående eller avgjort mål i en annan domstol får som tidigare nämnts ett överlämnade enligt paragrafens andra stycke ske under förutsättning att det finns särskilda skäl och att det kan ske utan avsevärd olägenhet för någon part. Ett skäl kan vara att en överflyttning medför ekonomiska eller andra fördelar för domstolen eller parterna, t.ex. att domstolen eller parterna inte behöver företa en längre resa därför att det krävs sammanträde i målet. Regeln är avsedd för enskilda fall och ska inte användas för ett antal typsituationer. Den ska inte heller användas för att åstadkomma en utjämning i arbetsbördan mellan domstolarna.

Vidare får en miljödomstol, i samband med att en ansökan ges in, enligt 10 kap. 20 a § rättegångsbalken och 20 kap. 3 § första stycket miljöbalken i ett tidigt skede lämna över en ansökan till en domstol som inte är miljödomstol om denna domstol men inte miljödomstolen är behörig att pröva ansökan.

Enligt 19 kap. 1 § andra stycket miljöbalken får kommuners beslut i frågor som rör bildande, ändring eller upphävande av naturreservat, kulturreservat, naturminnen, djur- och växtskyddsområden, strandskyddsområden eller vattenskyddsområden, utom

34

Bakgrund

frågor om ersättning, överklagas hos länsstyrelsen om inte annat är särskilt föreskrivet. Kommunala nämnders beslut i särskilda fall får överklagas hos länsstyrelsen, om inte annat är särskilt föreskrivet. Länsstyrelsens eller annan statlig myndighets beslut överklagas sedan till miljödomstol. Ärenden som överklagas från en myndighet till en miljödomstol prövas enligt 20 kap. 9 § miljöbalken av den domstol inom vars område myndigheten som först har prövat ärendet är belägen. Paragrafen överensstämmer med vad som gäller enligt 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Ett exempel som belyser syftet med bestämmelsen beskrivs i propositionstexten (prop. 1997/98:45 del 2 s. 230). Om Länsstyrelsen i Kronobergs län prövar ett ärende som sedan överprövas av Naturvårdsverket blir avgörande för vilken miljödomstol som har att pröva ärendet vilken domstol som har Kronobergs län inom domsområdet. Eftersom de flesta centrala ämbetsverk ligger i Stockholmsområdet skulle enligt propositionen annars en centralisering ske till den miljödomstol som har Stockholm inom domsområdet.

Vi har i vårt första betänkande (SOU 2007:111, s. 59), angett att den nya instansordningen för PBL-mål inte medför behov av ändring i de nyss angivna reglerna. PBL-ärenden ska enligt vårt förslag i nyss nämnda betänkande överklagas från kommunen till länsstyrelsen och därifrån till miljödomstolen. Överklagandet ska prövas av den miljödomstol inom vars domkrets det beslutande kommunala organet är beläget. Detta motsvarar vad som redan gäller enligt de bestämmelser som vi nyss redogjort för. Reglerna har bl.a. den innebörden att olika beslut som en viss länsstyrelse meddelar kan överklagas till olika miljödomstolar. Som framgår av redogörelsen ovan är reglerna i 20 kap. 8 a § miljöbalken tillämpliga även i sådana fall.

Frågor om miljödomstolarnas inbördes behörighet får enligt 20 kap. 9 § andra stycket miljöbalken i princip inte tas upp av högre rätt.

2.1.3 Miljöbok/vattenbok

I 12 kap. i 1918 års vattenlag fanns det från början utförliga regler om vattenbok. Genom en lagändring år 1954 bemyndigades regeringen (Konungen) att meddela föreskrifter om vattenboken. Även enligt 1983 års vattenlag (22 kap. 8 §) skulle en vattenbok föras. En

35

Bakgrund SOU 2008:31

utförlig motivering för vattenboken finns på s. 482 ff. i 1910 års betänkande av vattenrätts- och dikningslagskommittéerna. Dessa uttalanden torde fortfarande äga sin giltighet. I betänkandet anförs bl.a. att vattenboken skulle göra det lätt för alla och envar att bereda sig kännedom om de rättigheter och skyldigheter som var förenade med varje vattenverk. Anteckningarna i vattenboken skulle befrämja en ur teknisk synpunkt enhetlig och planmässig behandling av alla frågor rörande vattenverksanläggningar i samma vattendrag. En vattenbok skulle inte minst vara av vikt för ägare av sådana fastigheter, vilka i ett eller annat avseende lider men av vattenverket.

Enligt 9 kap. 7 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ska miljödomstolen ska föra en förteckning över vattenverksamhet inom domsområdet (vattenbok) i den utsträckning som regeringen föreskriver. Vattenboken ingår som en del i miljöboken, jfr 8 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m.

Domstolsverket har meddelat föreskrifter om miljöboken (DVFS 1998:14) enligt följande:

Miljöboken förs i fem avdelningar med följande innehåll

- första avdelningen; vattenverksamhet och vattenanläggningar

för tillgodogörande av vatten såsom drivkraft samt dammbyggnader, oavsett om de avser sådant tillgodogörande eller ej, - andra avdelningen; vattenverksamhet och vattenanläggningar för

allmänna farleder, allmänna hamnar och allmänna flottleder, - tredje avdelningen; vattentäkter, - fjärde avdelningen; annan vattenverksamhet och vattenanlägg-

ningar enligt miljöbalken och lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, - femte avdelningen; miljöfarlig verksamhet som anges med

beteckningen A i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

I de fall då miljödomstolen finner att det är lämpligt får ytterligare avdelningar föras. Miljöboken ska vara upplagd efter avrinningsområden och vid behov sektioner inom avrinningsområden. Inom första, andra, tredje och femte avdelningarna läggs ett blad upp för varje anläggning eller företag. Miljöboksblad inom fjärde avdelningen och ytterligare avdelningar läggs upp för anteckning i löpande följd av beslut rörande förekommande anläggningar eller

36

Bakgrund

företag samt i övrigt efter vad miljödomstolen finner lämpligt. Miljöboksbladen sätts in i en samlingspärm enligt lösbladssystem samt numreras och ordnas i fortlöpande följd avdelningsvis inom varje avrinningsområde respektive sektioner av avrinningsområde.

När en dom eller ett beslut angående ett tillstånd till en verksamhet eller en åtgärd, en anläggning eller ett företag meddelas av miljödomstolen, ska anteckning om domen omedelbart göras i miljöboken. Överklagas domen eller beslutet, ska Miljööverdomstolens och Högsta domstolens avgörande antecknas, så snart miljödomstolen fått underrättelse om avgörandet. När miljödomstolen fått uppgift om besiktning enligt 18 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. ska denna antecknas i miljöboken.

I varje anteckning i miljöboken ska i förekommande fall anges en kort beskrivning av miljödomstolens avgörande, den prövade anläggningens eller verksamhetens geografiska läge i rikets nät samt, i de fall domstolen finner det lämpligt län, kommun och avrinningsområde, vid behov sektion inom avrinningsområde, där den prövade anläggningen eller verksamheten är belägen.

I samband med uppläggandet av miljöboksblad inom första, tredje och femte avdelningarna ska på en särskild översiktskarta platsen för anläggningen utmärkas med lämpligt tecken samt med samma nummer som på miljöboksbladet. Tecknet för anläggning enligt första avdelningen ska vara en cirkel, för anläggning enligt tredje avdelningen en kvadrat och för anläggning enligt femte avdelningen en triangel eller annat tecken som domstolen, om särskilda skäl finns, finner lämpligt.

2.1.4 Hovrätternas domkretsar

Förutom miljödomstolarna är de sex hovrätterna och de fyra kammarrätterna regionala domstolar. Dessa domstolar prövar överklaganden av domar och beslut som meddelats av tingsrätterna respektive länsrätterna.

Hovrätternas domkretsar framgår av följande uppställning.

37

Bakgrund SOU 2008:31

Svea hovrätt:

Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Gotlands, Västmanlands och Dalarnas län

Göta hovrätt:

Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar och Örebro län samt Essunga, Falköpings, Grästorps, Gullspångs, Götene, Hjo, Karlsborgs, Lidköpings, Mariestads, Skara, Skövde, Tibro, Tidaholms, Töreboda och Vara kommuner

Hovrätten över Skåne och Blekinge:

Blekinge och Skåne län

Hovrätten för Västra Sverige:

Hallands och Värmlands län samt Ale, Alingsås, Bengtsfors, Bollebygds, Borås, Dals-Eds, Färgelanda, Göteborgs, Herrljunga, Härryda, Kungälvs, Lerums, Lilla Edets, Lysekils, Marks, Melleruds, Munkedals, Mölndals, Orusts, Partille, Sotenäs, Stenungsunds, Strömstads, Svenljunga, Tanums, Tjörns, Tranemo, Trollhättans, Uddevalla, Ulricehamns, Vårgårda, Vänersborgs, Åmåls och Öckerö kommuner

Hovrätten för Nedre Norrland:

Gävleborgs, Västernorrlands och Jämtlands län

Hovrätten för Övre Norrland:

Västerbottens och Norrbottens län

Av bilaga 5 framgår hur hovrätternas domkretsar förhåller sig till indelningen av landet i huvudavrinningsområden.

38

Bakgrund

2.1.5 Länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer m.m.

Enligt 9 kap. 6 § miljöbalken får regeringen för vissa slags miljöfarlig verksamhet föreskriva att det är förbjudet att bedriva verksamheten utan tillstånd.

Miljöfarliga verksamheter indelas enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH) i A-, B- eller C- verksamheter. För miljöfarliga verksamheter som har beteckningen A i bilagan till förordningen sker tillståndsprövningen i första instans vid miljödomstolarna. För miljöfarliga verksamheter med beteckningen B sker tillståndsprövningen vid de 21 länsstyrelserna. C- verksamheter kräver inte tillstånd men väl en anmälan till tillsynsmyndigheten som i de allra flesta fall är den kommunala nämnd som handlägger miljöskyddsfrågor.

Enligt förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion (länsstyrelseinstruktionen) ska det inom varje länsstyrelse finnas en miljöprövningsdelegation (MPD) för prövning av ärenden som enligt miljöbalken ska prövas av länsstyrelsen.

Enligt 16 § länsstyrelseinstruktionen gäller de ärenden som ska prövas av MPD tillstånd till miljöfarlig verksamhet samt ärenden enligt 24 kap.3 och 5 §§miljöbalken om återkallelse av tillstånd, omprövning av tillstånd samt ändring och upphävande av villkor eller andra bestämmelser om miljöfarlig verksamhet.

Även tillstånd till vattenverksamhet i form av markavvattning prövas i de flesta fall av länsstyrelserna. För vissa mindre vattenverksamheter krävs i stället för tillstånd att verksamheterna anmäls innan de påbörjas. Sådan anmälan ska göras till länsstyrelsen. Ärenden om vattenverksamhet som ankommer på länsstyrelsen prövas dock inte av MPD.

MPD ska bestå av en ordförande och en miljösakkunnig. För ordföranden ska det finnas en ersättare. Alla är tjänstemän i länsstyrelsen. Ordföranden i MPD ska vara jurist med domarerfarenhet och ha särskild erfarenhet av miljöfrågor och andra frågor som behandlas i miljöbalken. Dessa krav gäller även för ordförandens ersättare.

Ärenden vid MPD bereds av anställda vid länsstyrelsen i samråd med ordföranden. Ordföranden får ensam vidta förberedande åtgärder och meddela beslut om avskrivning. Beslut i övriga frågor fattas av ordföranden och den miljösakkunnige gemensamt.

I de flesta fall kan ordföranden, den miljösakkunnige och övrig personal vid en MPD inte arbeta med tillståndsärenden på heltid

39

Bakgrund SOU 2008:31

eftersom ärendena är för få. Ärendena handläggs därför normalt av personer som också har andra uppgifter inom länsstyrelsen, bland annat att utöva tillsyn över miljöfarliga verksamheter.

Antalet inkomna ärenden för de 21 miljöprövningsdelegationerna var totalt 817 för år 2004, 1 148 för år 2005 samt 1 343 för år 2006. Under respektive år avgjordes 838, 1 009 och 1 436 ärenden. Av det totala antalet avgjorda ärenden kan ungefär hälften uppskattas utgöra avgjorda tillståndsärenden.

Vid tillståndsprövningen av miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken beslutas om tillstånd ska lämnas och de villkor som behövs för att begränsa skador och andra olägenheter som kan orsakas av verksamheten. Eventuella civilrättsliga frågor prövas inte samtidigt med tillståndsfrågan. Detta gäller oavsett om tillståndsfrågan prövas av miljödomstol eller länsstyrelse. Om en sakägare anser att han lidit skada med anledning av en verksamhet, får han i en ansökan om stämning yrka ersättning för skadan vid miljödomstol. Den verksamhetsutövare som behöver tillgång till mark för att bedriva miljöfarlig verksamhet kan inte få den frågan prövad vid tillståndsprövningen. Det finns i stället bestämmelser i t.ex. expropriationslagen (1972:719) och fastighetsbildningslagen (1970:988) som kan göra det möjligt att få tvångsvis tillträde till mark. Däremot kan vid miljödomstolens prövning enligt 11 kap. miljöbalken av vattenverksamhet tillstånds- och ersättningsfrågor prövas samtidigt. Prövning av tillstånd till vattenverksamhet sker, med undantag för vissa frågor som gäller markavvattning, vid miljödomstolarna.

I vårt kommande arbete ska vi i den utsträckning som anges i avsnitt 2.1.6 överväga hur länsstyrelsernas prövningsverksamhet ska organiseras när det ska ankomma på länsstyrelserna att utföra den tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som nu sker vid miljödomstolarna.

2.1.6 Miljöbalkskommittén

I propositionen till miljöbalk (prop. 1997/98:45 del 1 s. 461) konstaterade regeringen att Miljöbalksutredningen (M 1993:04) inte lämnat något förslag i frågan om lämpligheten av att tillståndsprövning sker i administrativ ordning i första instans. Regeringen ansåg att det mot bakgrund av den inledda vägen mot renodling av domstolarnas uppgifter samt Lagrådets och remissinstansernas

40

Bakgrund

synpunkter fanns anledning att överväga om tillståndsprövningen i framtiden borde ligga direkt på miljödomstol eller om frågan skulle prövas av domstolen först efter överklagande av förvaltningsmyndighets beslut. Regeringen angav vidare att en översyn av tillståndsprövningen i första instans snarast skulle inledas.

Regeringen beslutade den 22 december 1999 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté – Miljöbalkskommittén – med uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109).

Miljöbalkskommittén förordade i sitt delbetänkande Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation (SOU 2004:38) att tillståndsprövningen av A-verksamheter och vattenverksamheter skulle flyttas till förvaltningsmyndigheter. Vad gällde vattenverksamheter gick förslaget ut på att tillståndsfrågan skiljdes från främst de frågor om markåtkomst och ersättning för skada och intrång som lämpligen borde prövas i domstol även fortsättningsvis. Kommittén konstaterade att en sådan förändring av systemet för prövningen av vattenverksamheter beredde vägen inte bara för en tillståndsprövning av förvaltningsmyndighet i första instans utan också en renodling av domstolarnas roll. Den skapade också förutsättningar för att minska skillnaderna i reglerna om tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter.

Miljöbalkskommittén angav tre alternativ för tillståndsprövning av förvaltningsmyndighet i första instans.

1. Tillståndsprövningen av A-verksamheter och vattenverksamheter sker vid 3–5 miljöprövningsdelegationer vid länsstyrelser och av B-verksamheter vid de nuvarande 21 miljöprövningsdelegationerna. 2. Tillståndsprövning av alla miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter sker vid 3–5 miljöprövningsdelegationer. 3. En fristående myndighet inrättas för all tillståndsprövning.

Vårt utredningsuppdrag omfattar de av Miljöbalkskommittén som alternativ 1 och 2 presenterade förslagen. Av tilläggsdirektiven framgår att MPU först i ett kommande betänkande ska presentera ett förslag i dessa frågor, men att frågan om lokaliseringen av framtida prövningsmyndigheter för A-verksamheter och vattenverksamheter ska beaktas vid bedömningen av miljödomstolarnas lokalisering och domkretsindelning.

41

Bakgrund SOU 2008:31

2.1.7 Vattenmyndigheterna

Ramdirektivet och dess implementering

I december 2000 antog Europaparlamentet och rådet ett direktiv om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, det så kallade ramdirektivet för vatten (2000/60/EG). Direktivet är ett ramverk för all vattenplanering och vattenvård inom EU med syfte att skydda kvaliteten hos vattnet och vattenmiljön samt att trygga den långsiktiga vattenförsörjningen i unionen.

Ramdirektivet syftar sammanfattningsvis till att

- skydda och förbättra tillståndet i vattnens ekosystem samt

hindra ytterligare försämringar, - eftersträva ett ökat skydd för och en förbättring av vatten-

miljön, bl.a. genom att utsläpp och spill av vissa ämnen minskar eller upphör, - säkerställa att föroreningen av grundvatten gradvis minskar och

att ytterligare förorening förhindras, - främja en hållbar vattenanvändning samt - bidra till att mildra effekterna av översvämning och torka (prop.

2003/04:2 s. 16).

Enligt direktivet ska medlemsstaterna genomföra en rad åtgärder. Dessa är framför allt följande.

- Medlemsstaterna ska urskilja avrinningsområden och dela in

dessa i avrinningsdistrikt. Flera avrinningsområden kan ingå i ett distrikt. - Utgångspunkten för den geografiska avgränsningen av

avrinningsdistrikten ska vara vattnets flöden och inte befintliga administrativa gränser. - För varje distrikt ska det utses lämplig behörig myndighet med

uppgift att tillämpa direktivets bestämmelser och samordna vattenförvaltningen så att miljömålen uppnås. - För vissa ämnen, framför allt miljögifter, kommer gemensamma

miljökvalitetsnormer att fastställas, medan det i fråga om övriga relevanta kemiska ämnen och biologiska faktorer lämnas åt varje medlemsstat att i enlighet med vissa i direktivet givna gemensamma definitioner fastställa miljökvalitetsnormer inklusive miljömål.

42

Bakgrund

- Medlemsstaterna ska se till att prispolitiken för vatten

stimulerar en effektiv användning av vattenresurserna och att den därigenom bidrar till att de miljömål som anges i direktivet uppfylls samt att olika verksamheter bidrar till kostnadstäckningen av vattentjänster. - För varje avrinningsdistrikt ska upprättas åtgärdsprogram för att

uppnå direktivets mål för vattenkvaliteten. - För varje avrinningsdistrikt ska förvaltningsplaner upprättas

För genomförandet av direktivet föreslogs i prop. 2003/04:2 vissa ändringar i miljöbalken. Förslagen i propositionen antogs av riksdagen (rskr. 2003/04:56) med det undantaget att vattendistrikten genom en ändring i 5 kap. 10 § miljöbalken i enlighet med förslag i prop. 2003/04:57 anges direkt i lagtexten på riksdagens begäran (bet. 2003/04:MJU7, rskr. 2003/04:56). Implementeringen av direktivet innebär i korthet följande: Sveriges landområden och kustvattenområden har delats in i fem vattendistrikt, bestående av flera huvudavrinningsområden som följer vattnets naturliga flöden. Regeringen har med stöd av 5 kap. 1 § miljöbalken utfärdat förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. I fråga om åtgärdsprogram, som är ett viktigt led i vattenarbetet enligt direktivet, har det gjorts en anpassning av reglerna i 5 kap. miljöbalken. Ändringarna syftar bl.a. till större möjligheter för allmänheten att påverka programmens innehåll samt till ett tydligare ansvar för myndigheter och kommuner att se till att programmen fullföljs. Regeringen får dessutom föreskriva kompletterande bestämmelser om åtgärdsprogram. Eftersom direktivet gör det nödvändigt att meddela andra slags miljökvalitetsnormer än sådana som tidigare specificeras i 5 kap. miljöbalken infördes kompletteringar i beskrivningen av vad miljökvalitetsnormer kan avse.

Enligt miljöbalkens systematik ska miljökvalitetsnormerna beaktas av de myndigheter som har att meddela tillstånd och föreskrifter rörande driften av en verksamhet, varvid kraven på enskilda utformas med stöd av balkens materiella regler och efter en samlad bedömning av föroreningssituationen. I den mån det behövs ska åtgärdsprogram och förvaltningsplaner vara en del av beslutsunderlaget när myndigheter tillämpar miljöbalken (prop. 2003/04:2 s. 23). Åtgärdsprogrammen kommer att få betydelse för olika beslut som fattas av myndigheter med stöd av miljöbalken.

43

Bakgrund SOU 2008:31

Det är därför viktigt att ett program som innebär att en viss åtgärd ska vidtas finns med i myndighetens beslutsunderlag. Detsamma gäller för de förvaltningsplaner som upprättas för vattendistrikt. Av denna anledning har införts en föreskrift i 6 kap. 19 § miljöbalken, som innebär att aktuella åtgärdsprogram och förvaltningsplaner ska finnas tillgängliga i mål eller ärenden där myndigheter tillämpar miljöbalken (a. prop. s. 24). Om exempelvis uppfyllandet av miljömål för vattendistrikt kan äventyras genom att en ändring av en befintlig verksamhet tillåts, bör den tillståndsprövande myndigheten hämta in dessa handlingar för att få ett bättre beslutsunderlag (a. prop. s. 35). Målet att uppnå god vattenstatus bör enligt ramdirektivet för vatten eftersträvas för varje avrinningsområde. Åtgärder som avser ytvatten och grundvatten som tillhör samma ekologiska, hydrologiska och hydrogeologiska system bör samordnas (a. prop. s. 25). En av utgångspunkterna för det svenska miljövårdsarbetet är ett integrerat arbetssätt. Ett miljöarbete med denna inriktning ger möjligheter att beakta skilda miljöfrågors ömsesidiga beroende och påverkan. På så sätt kan målkonflikter i miljöarbetet lättare identifieras och avvägningar mellan olika mål komma till stånd. Frågor som rör luft, mark och vatten måste kunna bedömas i ett sammanhang då förändringar i dessa miljöer oundvikligen påverkar varandra. Regeringen anser att en viktig förutsättning för att nå de nationella miljökvalitetsmålen är att arbetet med att genomföra ramdirektivet för vatten infogas i övrigt miljöarbete. Miljöfrågor för vatten kan inte ses separat utan är en del av helheten i svenskt miljöarbete. Den myndighetsstruktur som i dag hanterar miljöfrågor är väl inarbetad och en naturlig utgångspunkt för det fortsatta arbetet med att genomföra ramdirektivet för vatten. Det arbete som utförs av centrala myndigheter, länsstyrelser, miljödomstolar, kommuner, vattenvårdsförbund och flera andra bör fortsätta (a. prop. s. 27).

Framtida reglering

Enligt 16 kap. 5 § miljöbalken gäller redan som huvudregel att tillstånd, godkännande eller dispens inte får meddelas för en ny verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Enligt 4 kap. 1 § förordningen (2004:660) om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön ska varje vattenmyndighet fastställa kvalitetskrav för ytvattenförekomster, grundvattenförekomster

44

Bakgrund

och skyddade områden i ett vattendistrikt. Såväl Miljöbalkskommittén i sitt slutbetänkande (SOU 2005:59) som Utredningen om åtgärdsprogram (SOU 2005:113) har lämnat förslag om en tydligare rättslig reglering av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram. Bland annat föreslås att åtgärdsprogram ska kunna ligga till grund för omprövning enligt 24 kap. 5 § 1. miljöbalken och att överklagbara beslut i ett åtgärdsprogram som fastställts av en förvaltningsmyndighet eller kommun får överklagas till miljödomstol. Förslagen, som för närvarande bereds i regeringskansliet, motiveras bl.a. med Sveriges åtaganden gentemot EU.

En EG-författning av betydelse i sammanhanget är rådets förordning (EG) nr 1100/2007 om åtgärder för återhämtning av beståndet av europeisk ål. Enligt förordningen ska nationella planer med de olika åtgärder som bedöms nödvändiga bl.a. för fiske och vandringsvägar tas fram och godkännas av kommissionen. Dessa förvaltningsplaner för ål bör omfatta avrinningsområden som definieras i enlighet med bestämmelserna i ramdirektivet för vatten. En förvaltningsplan för ål kan innehålla, men är inte begränsad till, följande åtgärder.

- Minskning av det kommersiella fisket. - Begränsning av fritidsfiske. - Utsättningsåtgärder. - Strukturella åtgärder för att göra floder framkomliga och

förbättra livsmiljöerna i floderna samt andra miljöåtgärder. - Transport av blankål från sjöar och vattendrag till vatten varifrån

de fritt kan utvandra till Sargassohavet. - Bekämpning av ålpredatorer. - Tillfällig avstängning av vattenkraftturbiner. - Åtgärder avseende vattenbruk.

Medlemsstaterna ska senast den 31 december 2008 meddela sina förvaltningsplaner för ål till kommissionen.

Vattendistrikten

Enligt 5 kap. 10 § första stycket miljöbalken ska Sveriges landområden och kustvattenområden för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön delas in i fem vattendistrikt. I 11 § första stycket samma kapitel finns en bestämmelse om att en länsstyrelse i varje vattendistrikt ska vara vattenmyndighet med ansvar för förvalt-

45

Bakgrund SOU 2008:31

ningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. Varje vattendistrikt är uppbyggt av flera avrinningsområden. Till grund för indelningen i vattendistrikt ligger de stora havsbassängerna. Ytvatten, grundvatten, kustvatten och landområden vid kusten som inte kan hänföras till ett visst avrinningsområde hänförs till det vattendistrikt som är närmast eller lämpligast. De fem vattendistrikten är Bottenvikens vattendistrikt, Bottenhavets vattendistrikt, Norra Östersjöns vattendistrikt, Södra Östersjöns vattendistrikt och Västerhavets vattendistrikt. Formellt sett kunde reglerna om vattendistriktens utformning, liksom föreskrifterna om miljödomstolarnas domkretsar, ha utfärdats i form av en regeringsförordning. Det var som nyss nämnts på riksdagens direkta begäran som lagformen valdes (prop. 2003/04:57 s. 6). Av Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2003/04:MJU7, reservation 11, framgår varför lagformen valdes i detta fall. Från demokratisk synpunkt borde det enligt reservationen vara självklart att riksdagen fattar beslut när viktiga förändringar inom befintliga myndigheter, eller vid tillskapandet av nya myndigheter, sker. Dessutom, sägs det i reservationen, finns ett behov av en tydligare samverkan med våra grannländer, där de naturliga avrinningsområdena är gränsöverskridande och därmed bildar ett internationellt avrinningsdistrikt enligt ramdirektivet. Riksdagen, menade reservanterna, måste även ges möjlighet att fortsättningsvis ha inflytande över sådana vattendistrikt.

Till grund för indelningen i vattendistrikt ligger betänkandet Klart som vatten (SOU 2002:105). Vattenmyndigheterna skulle enligt utredningen inte vara tillstånds- och tillsynsmyndigheter enligt miljöbalken. Ansvaret för tillståndsprövning och tillsyn skulle ligga kvar hos miljödomstolar, länsstyrelser och kommuner. Vattenmyndigheterna skulle emellertid föra talan i mål som berör vatten och där tillvarata vattnets intressen (a. betänkande s. 105). I betänkandet anfördes att en ordning med få vattendistrikt och vattenmyndigheter skulle vara en lämplig bas för en organisation av förvaltningsmyndigheter med ansvar för tillståndsprövning. Det skulle vara lämpligt även för tillståndsmyndigheter att ha en geografisk uppdelning som följer avrinningsområden (a. betänkande s. 109–110). Under remissbehandlingen av utredningens förslag pekade dock Miljööverdomstolen samt dåvarande miljödomstolen i Stockholm och miljödomstolen i Växjö på möjligheten att låta vattendistrikten sammanfalla med de fem miljödomstolarnas domsområden. Föredragande departementschefen anförde (prop.

46

Bakgrund

2003/04:57 s. 8) att avgränsningen av vattendistrikten inte är en renodlat geografisk fråga, utan har nära samband med utpekandet av myndigheter med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. Indelningen förutsatte enligt föredraganden en mängd skilda överväganden med hög detaljeringsgrad, bl.a. av organisatorisk art. Utredarens förslag till distriktsindelning ansågs i huvudsak väl avvägt men i några fall fanns det dock skäl för en gränsdragning som något skiljde sig från utredarens förslag. Att, såsom Miljööverdomstolen och några miljödomstolar föreslagit, följa miljödomstolarnas domkretsindelning vore dock enligt föredragande departementschefen att i alltför hög grad avvika från de grundläggande naturgeografiska principerna för indelningen. Kommande erfarenheter kunde dock enligt föredraganden föranleda en omprövning av distriktsindelningen.

Landets indelning i vattendistrikt framgår av bilaga 6. När vattendistrikten inrättades skedde alltså ingen samordning med miljödomstolarnas domkretsar. De avvikelser som finns (se bilaga 3, 4 och 6) gäller för det första huvudavrinningsområdena Vege å (95), Rönne å (96), Stenån (97) och Lagan (98). Dessa områden tillhör vattendistriktet för Västerhavet men miljödomstolen i Växjö. Områdena Gothemsån (117) och Snoderån (118) på Gotland tillhör vattendistriktet för södra Östersjön men miljödomstolen i Nacka. Vidare tillhör område Dalälven (53) Bottenhavets vattendistrikt men ligger inom domkretsen för miljödomstolen i Nacka. Områdena Leduån (31), Lögdeälven (32), Husån (33), Gideälven (34), Idbyån (35), Moälven (36) och Nätraån (37) tillhör Bottenhavets vattendistrikt men miljödomstolen i Umeå. I övrigt överensstämmer, såvitt vi kan finna, miljödomstolen i Umeå med Bottenvikens vattendistrikt, miljödomstolen i Östersund med Bottenhavets vattendistrikt, miljödomstolen i Nacka med Norra Östersjöns vattendistrikt, miljödomstolen i Växjö med Södra Östersjöns vattendistrikt och miljödomstolen i Vänersborg med Västerhavets vattendistrikt. Vi har vid samtal med SMHI fått denna uppfattning bekräftad.

Bestämmelser om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön finns i förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.

47

Bakgrund SOU 2008:31

Vattenmyndigheternas organisation m.m.

Enligt 22 § länsstyrelseinstruktionen är länsstyrelsen i Norrbottens län vattenmyndighet för Bottenvikens vattendistrikt, länsstyrelsen i Västernorrlands län vattenmyndighet för Bottenhavets vattendistrikt, länsstyrelsen i Västmanlands län vattenmyndighet för Norra Östersjöns vattendistrikt, länsstyrelsen i Kalmar län vattenmyndighet för Södra Östersjöns vattendistrikt och länsstyrelsen i Västra Götalands län vattenmyndighet för Västerhavets vattendistrikt.

Vattenmyndigheterna har ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön inom respektive distrikt. Vattenmyndigheterna samordnar arbetet i sitt vattendistrikt och fastställer miljökvalitetsnormer, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram. Det åligger vattenmyndigheten att på lämpligt sätt dela in sitt distrikt i delområden och därvid samverka med berörda länsstyrelser.

För varje vattenmyndighet finns det en särskild vattendelegation med uppgift att fatta beslut inom vattenmyndighetens ansvarsområde (24 § länsstyrelseinstruktionen). Vattendelegationen beslutar till exempel om vilken vattenkvalitet som ska uppnås i ett visst vattendrag, vilka åtgärder som ska vidtas och hur områdena ska skötas för att vattenkvaliteten ska förbli hög. Vattendelegationen får överlåta åt länsstyrelsen att utarbeta förslag till miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram, förvaltningsplaner och miljöövervakningsprogram samt genomföra åtgärdsprogram och miljöövervakning, ansvara för samordning inom delområden och fatta beslut i frågor om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i övrigt. Vattendelegationen får dock inte överlåta åt länsstyrelsen att fatta beslut om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Det är vidare länsstyrelsen som fattar beslut i administrativa frågor och andra frågor som inte rör förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön.

Övriga länsstyrelser inom distriktet ska biträda vattenmyndigheten. Inom varje länsstyrelse ska det finnas ett beredningssekretariat för att biträda i samordningen av arbetet med förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön (27 § länsstyrelseinstruktionen). Beredningssekretariaten sköter en stor del av det operativa arbetet, dvs. bedömer vattnens status, möter verksamhetsutövare, tar fram förslag till åtgärder m.m. De ska tillsammans med vattenmyndigheterna ta fram kunskapsunderlag och lämna förslag till kvalitetskrav, övervakningsprogram och åtgärdsprogram för olika avrin-

48

Bakgrund

ningsområden. Arbetet ska ske i dialog med kommuner, vattenvårdsförbund och andra lokala vattenintressenter.

Ordförande för delegationen är landshövdingen i det län som svarar för vattenmyndigheten. Vattendelegationen är sammansatt av sakkunniga från både länsstyrelser och andra instanser. Delegationen består av högst elva ledamöter som utses av regeringen för bestämd tid (25 § länsstyrelseinstruktionen).

Vid varje vattenmyndighet finns en vattenvårdsdirektör. Utredaren har frågat vattenvårdsdirektörerna om deras åsikter i frågan om en samordning av vattenmyndigheternas områden och miljödomstolarnas domkretsar. Samtliga vattenvårdsdirektörer är positivt inställda till en sådan samordning. Sammanfattningsvis har följande åsikter framförts. Det skulle naturligtvis vara en klar fördel att förena vattendistriktens gränser med domkretsarna eftersom besluten om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner fastställs på distriktsnivå. Det finns dock en risk att man att man skapar väldigt stora områden som upplevs som alltför långt borta för många medborgare. En viktig vinst med en samordning gäller Sveriges relation till EU. Kan man stärka de administrativa och juridiska strukturerna i Sverige kring vattendirektiv och vattenförvaltning, blir det kanske lättare att övertyga EU om att vi i Sverige arbetar på ett konstruktivt sätt. Just nu får Sverige mycket kritik, vilket ofta bottnar i en annorlunda organisation och lapptäcken av ansvarsfördelning. Vattenmyndigheterna ska besluta om miljökvalitetsnormer på s.k. vattenförekomstnivå inom respektive distrikt och i dag kan en vattenförekomst befinna sig inom två eller fler av miljödomstolarnas ansvarsområden. Om det finns risk för parallella processer i flera domstolar bör en harmonisering definitivt ske. Som en följd av att knyta samman vattendistrikten och miljödomstolarna måste naturligtvis även MPD-organisationen anpassas till vattendistrikten. Denna organisation skulle hållas samman av en länsstyrelse men ha personal på alla länsstyrelser. Det är den enda konstruktion som gynnar samordning, kompetensutnyttjande, kompetensförsörjning, effektivitet och rättssäkerhet.

2.1.8 Koncentrationsutredningen

Flera utredningar har nyligen prövat eller fått i uppdrag att pröva frågan om att koncentrera länsstyrelseuppgifter inom en rad olika sakområden. Motiven för att föreslå eller pröva koncentration är i

49

Bakgrund SOU 2008:31

flera fall desamma och handlar i första hand om att öka likformigheten och kostnadseffektiviteten i verksamheten. Flera av utredningarna har konstaterat att vissa verksamheter är specialiserade och i vissa län blir så begränsade till sin omfattning att det är svårt att upprätthålla nödvändig kompetens. Den enskilda länsstyrelsen blir sårbar vid exempelvis sjukdomar och föräldraledigheter och verksamheterna är också så små att det saknas förutsättningar för utvecklande erfarenhetsutbyte mellan personer som arbetar med samma frågor.

Enligt våra direktiv ska vi beakta de slutsatser som har rapporterats av koncentrationsutredningen i departementspromemorian Koncentration av länssty