SOU 2014:27
Svensk veteranpolitik - Ett ansvar för hela samhället
Till statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet
Regeringen beslutade den 8 december 2011 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utforma förslag till hur den frivilliga försvarsverksamheten kan utvidgas till att innefatta verksamhet till stöd för Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser (tjänstgörande personalen) och veteransoldater samt deras anhöriga (dir. 2011:103).
Chefen för Försvarsdepartementet förordnade samma dag riksdagsledamoten Allan Widman som särskild utredare.
Som sakkunnig förordnades fr.o.m. den 8 mars 2012 militärsakkunnige Carl van Duin, departementssekreteraren Marie Ericsson och departementsrådet Eva Hjortendal Hellman samt fr.o.m. den 8 oktober 2012 departementssekreteraren Katja Wahlsten.
Som experter förordnades fr.o.m. den 8 mars 2012 handläggaren Helena Brunner, numera generalsekreteraren John Fritsch, avdelningschefen Stefan Hallén, vice ordförande Barbro Isaksson, direktor Andreas Philipsson, generalsekreteraren Bengt Sandström och förbundsordföranden Bo Wranker samt fr.o.m. 8 oktober 2012 generaldirektören Lars Nylén och överstelöjtnanten (numera översten) Anders Stach. Som experter entledigades John Fritsch, Barbro Isaksson, Andreas Philipsson och Björn Sandström den 15 maj 2013. Som experter förordnades enhetschefen Tiina Heino och personalstrategen Cecilia Persson den 16 maj 2013. Som expert entledigades Cecilia Persson den 8 oktober 2013. Som experter förordnades rådgivaren i personalfrågor Sven Malmer och docenten i psykiatri Per-Olof Michel fr.o.m. den 9 oktober 2013. Som expert förordnades säkerhetsskyddschefen Kjell Rörström fr.o.m. den 2 februari 2014.
Juristen Thomas Wallander förordnades som sekreterare i utredningen fr.o.m. den 1 februari 2012. Jens G Pettersson förordnades som sekreterare fr.o.m. den 2 april 2012.
Den 23 augusti 2012 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2012:83). Samtidigt förlängdes utredningstiden. Den 5 december 2013 beslutade regeringen i tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2013:118) att förlänga utredningstiden.
Utredningen, som inledningsvis antog namnet Veteransoldatutredningen 2.0 (Fö 2011:03), har efter tilläggsdirektivet och det utvidgade uppdraget antagit namnet Veteranutredningen. Utredningen överlämnade delbetänkandet Den svenska veteranpolitiken –
Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga (SOU 2013:8) i februari 2013. Veteranutredningen
överlämnar härmed slutbetänkandet Svensk veteranpolitik – ett ansvar
för hela samhället (SOU 2014:27).
Utredningens uppdrag är därmed slutfört.
Stockholm i april 2014
Allan Widman
/Thomas Wallander
Jens G Pettersson
Figur- och tabellförteckning ................................................ 21
Förkortningar ..................................................................... 23
Sammanfattning ................................................................ 25
Summary .......................................................................... 37
1 Författningsförslag...................................................... 49
1.1 Förslag till lag (0000:00) om civil personal i internationella insatser, m.m. .................................................. 49 1.2 Förslag till förordning (0000:00) om civil personal vid internationella insatser, m.m. .................................................. 54
1.3 Förslag till förordning (0000:00) med instruktion för Nationella veteranmyndigheten .............................................. 56 1.4 Förslag till förordning (0000:00) om statsbidrag till organisationer som stöder enskilda som omfattas av lagen (0000:00) om civil personal vid internationella insatser, m.m. ........................................................................... 59
2 Uppdraget m.m. ......................................................... 63
2.1 Inledning................................................................................... 63 2.2 Bakgrund .................................................................................. 64 2.2.1 Den svenska veteransoldatpolitiken ............................ 67 2.3 Veteranutredningens delbetänkande ...................................... 68
2.4 Utredningens fortsatta arbete ................................................. 69 2.5 Begrepp och avgränsning, m.m. ............................................... 74 2.5.1 Begreppet veteran, m.m. ............................................... 75 2.5.2 Nationell eller internationell insats .............................. 80 2.5.3 Internationell insats eller internationell
verksamhet ..................................................................... 81
2.5.4 Övriga avgränsningar, m.m. ......................................... 87
2.6 Arbetets genomförande ........................................................... 89 2.7 Betänkandets disposition ......................................................... 91
3 Tidigare utredningar .................................................... 93
3.1 Inledning ................................................................................... 93 3.2 Internationell konflikthantering – att förbereda sig tillsammans (SOU 1999:29). ................................................... 93 3.3 Att verka för fred – ett gemensamt fredscentrum i Sverige (SOU 2000:74) ............................................................ 97
3.4 Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1) ............................................................................. 102 3.5 Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag, m.m. (SOU 2009:76) ....................................................................... 104
3.6 En svensk veteranpolitik, del 1 (SOU 2007:77) och del 2 (SOU 2008:91) – Ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser ............................. 109
4 Veteranpolitik i andra länder ...................................... 111
4.1 Inledning ................................................................................. 111 4.2 Danmark ................................................................................. 111 4.2.1 Beskrivning av veteranpolitiken ................................. 111 4.2.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga ........................ 112 4.2.3 Lokalt anställd personal i insatsområdet ................... 113 4.2.4 Organisation av det medicinska, psykologiska
och sociala stödet, före, under och efter insatsen ..... 113
4.2.5 Civil personal i civila insatser ..................................... 114
4.3 Estland .................................................................................... 115 4.3.1 Beskrivning av veteranpolitiken ................................. 115 4.3.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga ....................... 115 4.3.3 Lokalt anställd personal i insatsområdet ................... 115 4.3.4 Organisation av det medicinska, psykologiska
och sociala stödet, före, under och efter insatsen ..... 115
4.3.5 Civil personal i civila insatser ..................................... 116
4.4 Finland .................................................................................... 117 4.4.1 Beskrivning av veteranpolitiken ................................. 117 4.4.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga ....................... 118 4.4.3 Lokalt anställd personal i insatsområdet ................... 118 4.4.4 Organisation av det medicinska, psykologiska
och sociala stödet, före, under och efter insatsen ..... 118
4.4.5 Civil personal i civila insatser ..................................... 119
4.5 Frankrike ................................................................................ 120 4.5.1 Beskrivning av veteranpolitiken ................................. 120 4.5.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga ....................... 120 4.5.3 Organisation av det medicinska, psykologiska
och sociala stödet, före, under och efter insatsen ..... 121
4.6 Israel ........................................................................................ 122 4.6.1 Beskrivning av veteranpolitiken ................................. 122 4.6.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga ....................... 122 4.6.3 Organisation av det medicinska, psykologiska
och sociala stödet, före, under och efter insatsen ..... 123
4.7 Kanada .................................................................................... 123 4.7.1 Beskrivning av veteranpolitiken ................................. 123 4.7.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga ....................... 124 4.7.3 Organisation av det medicinska, psykologiska
och sociala stödet, före, under och efter insatsen ..... 125
4.8 Lettland ................................................................................... 125 4.8.1 Beskrivning av veteranpolitiken ................................. 125 4.8.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga ....................... 125 4.8.3 Lokalt anställd personal i insatsområdet ................... 126 4.8.4 Organisation av det medicinska, psykologiska
och sociala stödet, före, under och efter insatsen ..... 126
4.9 Litauen .................................................................................... 126 4.9.1 Beskrivning av veteranpolitiken ................................. 126 4.9.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga ........................ 127 4.9.3 Lokalt anställd personal i insatsområdet ................... 128 4.9.4 Organisation av det medicinska, psykologiska
och sociala stödet, före, under och efter insatsen ..... 128
4.10 Nederländerna ........................................................................ 129 4.10.1 Beskrivning av veteranpolitiken ................................. 129 4.10.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga ........................ 129 4.10.3 Organisation av det medicinska, psykologiska
och sociala stödet, före, under och efter insatsen ..... 130
4.11 Norge ...................................................................................... 131 4.11.1 Beskrivning av veteranpolitiken ................................. 131 4.11.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga ........................ 131 4.11.3 Organisation av det medicinska, psykologiska
och sociala stödet, före, under och efter insatsen ..... 132
4.11.4 Civil personal i civila insatser ..................................... 133
4.12 Polen ....................................................................................... 133 4.12.1 Beskrivning av veteranpolitiken ................................. 133 4.12.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga ........................ 134 4.12.3 Organisation av det medicinska, psykologiska
och sociala stödet, före, under och efter insatsen ..... 134
4.13 Storbritannien ......................................................................... 135 4.13.1 Beskrivning av veteranpolitiken ................................. 135 4.13.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga ........................ 135 4.13.3 Lokalt anställd personal i insatsområdet ................... 136 4.13.4 Organisation av det medicinska, psykologiska
och sociala stödet, före, under och efter insatsen ..... 136
4.13.5 Civil personal i civila insatser ..................................... 138
4.14 Tyskland .................................................................................. 138 4.14.1 Beskrivning av veteranpolitiken ................................. 138 4.14.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga ........................ 138 4.14.3 Lokalt anställd personal i insatsområdet ................... 139 4.14.4 Organisation av det medicinska, psykologiska
och sociala stödet, före, under och efter insatsen ..... 139
4.15 Nordefco ................................................................................. 141
5 Internationell verksamhet .......................................... 143
5.1 Inledning................................................................................. 143 5.2 Bakgrund ................................................................................ 144 5.3 Den utrikespolitiska bakgrunden .......................................... 145 5.3.1 Sveriges säkerhetspolitik ............................................ 145 5.3.2 Vår syn på säkerhet ..................................................... 146 5.3.3 Säkerhet i samarbete ................................................... 146 5.4 Politiska instrument som kan bidra till fred och säkerhet .. 147 5.4.1 Fredsbyggande och statsbyggande verksamhet ........ 148 5.4.2 Det internationella samfundet i konflikt- och
post-konfliktländer ..................................................... 149
5.5 Ökade globala humanitära behov, m.m. ............................... 149 5.6 Närmare om det humanitära biståndet ................................. 151 5.7 Fortsatt efterfrågan på svensk medverkan i internationell verksamhet ...................................................... 157
6 Internationella organisationer, m.m. ........................... 159
6.1 Inledningen ............................................................................. 159 6.2 Bakgrund ................................................................................ 159 6.3 Internationella organisationer, m.m. .................................... 161 6.4 Förenta nationerna (FN)....................................................... 162 6.4.1 Allmänt ........................................................................ 162 6.4.2 Samordning av humanitära insatser, m.m. ................ 164 6.4.3 FN-organ i det humanitära arbetet ............................ 166 6.5 Europeiska unionen (EU) ..................................................... 169 6.5.1 Allmänt ........................................................................ 169 6.5.2 EU:s humanitära bistånd ............................................ 170 6.5.3 EU:s civilskydd ........................................................... 175 6.5.4 EU‑kommissionens generaldirektorat för
humanitärt bistånd (Echo) ......................................... 176
6.6 Nato ........................................................................................ 178 6.6.1 Allmänt ........................................................................ 178 6.6.2 Partnerskap för fred (PFF) ........................................ 178 6.6.3 Euroatlantiska partnerskapsrådet (EAPR) ................ 179 6.6.4 Civil beredskapsplanering inom EAPR/PFF ............ 180 6.7 Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) .................................................................................... 181 6.7.1 Allmänt ........................................................................ 181 6.7.2 Verksamhet, m.m. ....................................................... 182
7 Svensk internationell verksamhet ............................... 185
7.1 Inledning ................................................................................. 185 7.2 Den inrikespolitiska bakgrunden .......................................... 185 7.2.1 Internationella insatser, m.m. – utgiftsområden ....... 186 7.2.2 Nationell strategi för svenskt deltagande i
internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet ................................................................... 186
7.2.3 Sveriges politik för global utveckling (PGU) ........... 188 7.2.4 Policy för säkerhet och utveckling i svenskt utvecklingssammarbete ............................................... 189 7.2.5 Policy för Sveriges humanitära bistånd 2010–2016 ... 191
7.3 De svenska internationella bidragen 2012 ............................ 193 7.4 Politikens inriktning 2014 ..................................................... 194
8 Svenska myndigheter ................................................ 197
8.1 Inledning ................................................................................. 197 8.2 Sammanställning över personal ............................................. 197 8.3 Regeringen och regeringskansliet .......................................... 202 8.4 Folke Bernadotteakademin (FBA) ........................................ 203 8.5 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ...... 214 8.6 Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) ... 229 8.7 Polisen ..................................................................................... 231
8.8 Kustbevakningen .................................................................... 236 8.9 Domstolsverket ...................................................................... 239 8.10 Kriminalvården ....................................................................... 241 8.11 Tullverket ............................................................................... 243 8.12 Lantmäteriet ........................................................................... 245 8.13 Försvarets radioanstalt ........................................................... 247 8.14 Försvarshögskolan ................................................................. 248 8.15 Försvarets materielverk ......................................................... 250 8.16 Åklagarmyndigheten .............................................................. 251 8.17 Totalförsvarets forskningsinstitut ........................................ 254 8.18 Migrationsverket .................................................................... 255 8.19 Folkhälsomyndigheten .......................................................... 261
9 Nationella resurser för kris- och katastrofinsatser, m.m. . 263
9.1 Inledning................................................................................. 263 9.2 Bakgrund ................................................................................ 264 9.3 Det nationella ansvaret vid kris- och katastrofsituationer utomlands ............................................................................... 266 9.3.1 Konsulära katastrofinsatser ........................................ 266 9.3.2 Katastrofmedicin som en del av svenska insatser
utomlands .................................................................... 268
9.4 Nationella aktörer vid kris- och katastrofinsatser ............... 273 9.4.1 Regeringen, m.m. ........................................................ 273 9.4.2 Centrala myndigheter ................................................. 275 9.4.3 Svenska Nationella Ambulansflyget (SNAM) ......... 280 9.4.4 Polisens ID-kommission ............................................ 285
10 Veteranpolitiken – uppföljning och utvärdering ............ 287
10.1 Inledning ................................................................................. 288 10.2 Metod för uppföljning och utvärdering ................................ 290 10.2.1 Ekonomistyrningsverkets syn på uppföljning
och utvärdering ......................................................... 294
10.2.2 Utredningens val av metod för uppföljning och utvärdering av veteransoldatpolitiken ..................... 295
10.3 Veteransoldatpolitikens mål .................................................. 296 10.3.1 Kunskapen om fredsfrämjande verksamhet ............ 297 10.3.2 Rekrytering ............................................................... 297 10.3.3 Insatsfrekvens ........................................................... 298 10.3.4 Vissa försäkrings- och ersättningsfrågor ................ 298 10.3.5 Större skadeutfall ...................................................... 299 10.3.6 Medicinskt omhändertagande.................................. 299 10.3.7 Statens erkännande ................................................... 300 10.3.8 Insatsen som merit .................................................... 302 10.3.9 Organisationers roll, m.m. ....................................... 302 10.3.10 Veteranadministration .............................................. 303 10.3.11 Veteranstatistik ......................................................... 306 10.4 Lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser ............................................. 306 10.4.1 Allmänt ..................................................................... 306 10.4.2 Lagens tillämpningsområde ..................................... 308 10.4.3 Anställningsform, arbetstid, arbetsmiljö m.m. ....... 308 10.4.4 Särskilt uppföljningsansvar ...................................... 310 10.4.5 Information och vägledning .................................... 313 10.4.6 Stödåtgärder .............................................................. 314 10.4.7 Arbetsskada m.m. ..................................................... 318 10.4.8 Anhöriga – stöd och ersättning ............................... 319 10.4.9 Överklagande, m.m. ................................................. 323 10.4.10 Övergångsbestämmelser .......................................... 323 10.5 Övrigt inhämtat underlag, m.m. ............................................ 324 10.5.1 Generalläkarens tillsynsrapport, m.m. .................... 325 10.5.2 Veteranpolitikens genomförande –
enkätundersökning ................................................... 330
10.5.3 Veteranerna och deras anhöriga om veteranpolitiken – enkätundersökning .................... 332
10.5.4 Kunskapen om begreppet utlandsveteran – enkätundersökning ..................................................... 340 10.5.5 Stödet till veteranerna – enkätundersökning ............ 342
10.6 Överväganden ........................................................................ 344
11 Forskning på veteranområdet ..................................... 353
11.1 Inledning................................................................................. 353 11.2 Bakgrund ................................................................................ 354 11.3 Militär personal och veteransoldater, m.m. .......................... 356 11.3.1 Insatsrelaterad stress hos militära veteraner – en
vetenskaplig litteraturöversikt ................................... 356
11.3.2 Militär utlandstjänst och självmord – en svensk populationsbaserad registerstudie ............................. 365 11.3.3 Militär utlandstjänst och självmord: en svensk populationsbaserad registerstudie – förekomsten av antidepressiva medel .............................................. 366 11.3.4 Militär utlandstjänst och självmord: en svensk populationsbaserad registerstudie – om stridserfarenhet och psykisk ohälsa ........................... 367 11.3.5 Studie om Bosnienbataljonen BA02. ......................... 368 11.3.6 18 år efter Bosnien – svenska veteraners psykiska hälsa och psykologiska utveckling ............................. 369 11.3.7 Övriga studier, m.m. ................................................... 369
11.4 Civila insatser ......................................................................... 371 11.4.1 Insatsrelaterad stress hos civil personal – en
vetenskaplig litteraturöversikt ................................... 371
11.5 Överväganden ........................................................................ 377
12 Medicinsk kompetens på veteranområdet .................... 379
12.1 Inledning................................................................................. 379 12.2 Problemområdet och avgränsningar ..................................... 380 12.3 Bakgrund ................................................................................ 382 12.4 Socialstyrelsens bedömning av tillgången på medicinsk specialistvård, m.m. ................................................................ 386
12.5 Försvarsmaktens samarbete med Uppsala akademiska sjukhus (UAS) ........................................................................ 389 12.6 Rapporter och utredningar, m.m. .......................................... 392 12.6.1 Inledning ...................................................................... 392 12.6.2 Om utmaningar i vården av personer med
kronisk sjukdom ......................................................... 393
12.6.3 Vård och insatser vid depression och ångest - nationell utvärdering 2013 .......................................... 394 12.6.4 Nationella traumautredningen ................................... 395
12.7 Samarbetet mellan det danska försvaret och Rigshospitalet, Köpenhamn ................................................... 395 12.8 Överväganden ......................................................................... 397
13 Veteranstatistik ........................................................ 401
13.1 Inledning ................................................................................. 401 13.2 Myndigheternas statistik ........................................................ 402 13.3 Det svenska statistiksystemet ................................................ 406 13.3.1 Allmänt ........................................................................ 406 13.3.2 Statistik för olika användningsområden .................... 407 13.3.3 Hur tas statistik fram? ................................................ 408 13.4 Regleringen av statistiken ...................................................... 409 13.4.1 Allmänt ........................................................................ 409 13.4.2 Lagen (2001:99) om den officiella statistiken ........... 410 13.4.3 Förordningen (2001:100) om den officiella
statistiken..................................................................... 412
13.4.4 SCB:s föreskrifter ....................................................... 413
13.5 Statistikansvariga myndigheter .............................................. 414 13.6 Överväganden ......................................................................... 414
14 Samverkan m.m. ...................................................... 419
14.1 Inledning................................................................................. 419 14.2 Dialog och överenskommelse ............................................... 420 14.2.1 Bakgrund ..................................................................... 420 14.2.2 Det civila samhället ..................................................... 420 14.2.3 Civilsamhällets delvis förändrade roll ....................... 421 14.2.4 Civilsamhällets mervärde ........................................... 421 14.2.5 Politiken och arbetssätt .............................................. 421 14.3 Överväganden ........................................................................ 422
15 Statens erkännande .................................................. 425
15.1 Beslutade och genomförda uttryck för statens erkännande ............................................................................. 425
15.2 Överväganden ........................................................................ 427 15.2.1 Statliga myndigheters erkänsla ................................... 428 15.2.2 Veterankort/Veteranmärke ........................................ 429 15.2.3 Allmän flaggdag .......................................................... 429 15.2.4 Veterangudstjänst ....................................................... 429 15.2.5 En svensk veteranmarsch ........................................... 430
16 En samlad och utvecklad veteranpolitik ...................... 433
16.1 Inledning................................................................................. 433 16.2 Utgångspunkter ..................................................................... 434 16.3 Kunskap om fredsfrämjande verksamhet, m.m. ................... 437 16.4 Anställningsvillkor, m.m. ...................................................... 439 16.5 Rekrytering ............................................................................. 441 16.6 Insatsfrekvens ........................................................................ 442 16.7 Utbildning .............................................................................. 445 16.8 Information ............................................................................ 446 16.9 Behovet av stöd och uppföljning .......................................... 446 16.9.1 Stöd och uppföljning .................................................. 449 16.9.2 Stöd till anhöriga ......................................................... 453
16.10 Medicinsk omhändertagande ................................................ 455 16.11 Statens erkännande ................................................................ 458 16.12 Insatsen som meritvärde ....................................................... 458 16.13 Frivilliga organisationer, särskilt veteran- och anhörigorganisationerna ....................................................... 460
16.14 Officiell veteranstatistik ....................................................... 462 16.15 En nationell veteranverksamhet ........................................... 462 16.16 En ny lag med bestämmelser för myndigheternas civila personal i internationella insatser ......................................... 463
17 En nationell veteranmyndighet ................................... 465
17.1 Inledning ................................................................................. 466 17.2 Utgångspunkter ...................................................................... 466 17.3 Överväganden ......................................................................... 468 17.3.1 Krav på en nationell veteranorganisation .................. 469 17.3.2 Uppgifter, m.m............................................................ 469 17.3.3 En nationell veteranmyndighet bör inrättas .............. 472 17.3.4 Ledningsform .............................................................. 475 17.3.5 Organisation m.m. ...................................................... 477 17.3.6 Myndighetens namn ................................................... 477 17.3.7 Finansiering ................................................................. 478 17.3.8 Lokalisering, m.m. ....................................................... 480 17.3.9 Plan för genomförande ............................................... 481
18 Ny lag om civil personal vid internationella insatser, m.m. ....................................................................... 483
18.1 Inledning ................................................................................. 483 18.2 Utgångspunkter ...................................................................... 484 18.3 En ny lag med bestämmelser för civil personal vid internationella insatser, m.m. ................................................ 484
18.4 Lagens tillämpningsområde ................................................... 484 18.5 Arbetsmiljö ............................................................................. 485
18.6 Uppföljningsansvar ............................................................... 486 18.7 Stödåtgärder .......................................................................... 487 18.8 Stöd och ersättning till anhöriga .......................................... 487 18.9 Internationellt och lokalt anställd personal ......................... 488 18.10 Övergångsbestämmelser ....................................................... 489
19 Författningskommentar ............................................. 491
19.1 Förslag till lag (0000:00) om civil personal i internationella insatser, m.m. ................................................ 491
20 Konsekvensanalys .................................................... 507
20.1 Verksamhetsmässiga konsekvenser ...................................... 507 20.2 Ekonomiska konsekvenser .................................................... 509 20.3 Administrativa konsekvenser ................................................ 510 20.4 Övriga konsekvenser ............................................................. 511
Referenser ...................................................................... 513
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2011:103 .............................................. 517 Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 2012:83 .................................................... 525 Bilaga 3 Tilläggsdirektiv 2013:118 .................................................. 537 Bilaga 4 Inbjudan till hearing .......................................................... 539 Bilaga 5 Deltagare vid hearing ........................................................ 551
Publicerad i separat del
Bilaga 6 Insatsrelaterad stress hos militära veteraner
– en vetenskaplig litteraturöversikt
Bilaga 7 Insatsrelaterad stress hos civil personal
– en vetenskaplig litteraturöversikt
Bilaga 8 FOI MEMO Utvärdering av veteranpolitiken
Figurförteckning
Figur 8.1 Civil personal i freds, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande insatser på världskarta Figur 10.1 Veteranenhetens organisation 1 januari 2014 Figur 17.1 Förslag till organisation och bemanning av den Nation-
ella veteranmyndigheten
Tabellförteckning
Tabell 8.1 Sammanställning sorterad efter myndighet och insats för civil personal i freds, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande insatser Tabell 8.2 Antalet grundläggande utbildningar vid Folke Bernadotteakademin Tabell 8.3 Antalet nomineringar, sekunderingar och årsarbetskrafter de tre senaste åren Tabell 8.4 Antal insatser per insatskategori från MSB 2011–2013 Tabell 10.1 Hur väl känner du till vad en utlandsveteran är? Tabell 10.2 Vilken är din allmänna inställning till utlandsveteraner? Tabell 10.3 Hur väl tycker att följande påståenden stämmer in på
gruppen utlandsveteraner?
Tabell 10.4 Svenska folkets inställning till omhändertagandet av
personer som tjänstgjort i utlandsinsatser
DAC Development Assistance Committee DRR Disaster Risk Reduction EU Europeiska Unionen FN Förenta Nationerna GSFP EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik HR Human Resources ICT Information and Communication Technology ICRC International Committee of the Red Cross IHP International Humanitarian Partnership NGO Non-Governmental Organization OCHA Office for Coordination of Humanitarian Affairs OECD/DAC Organization for Economic Cooperation and Delevopment/ Development Assistance Committee OSSE Organisationen för samarbete och säkerhet i Europa PGU Politiken för global utveckling PTG Positive Traumatic Growth PTSD Post-Traumatic Stress Disorder Sida Styrelsen for internationellt utvecklingssamarbete SNAM Svenska nationella ambulansflyget
SMKR Sveriges Militära Kamratföreningars Riksförbund SWIFT Swedish International Fast Response TiB Tjänsteman i beredskap UD Utrikesdepartementet UNDP United Nations Development Programme UNEP United Nations Environment Programme UNHABITAT United Nations Human Settlements
Programme
UNHAS United Nations Humanitarian Air Service UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees Unicef United Nations Children’s Fund UNMAS United Nations Mine Action Service UNWRA United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East USAR Urban Search and Rescue WASH Water, Sanitation and Hygiene WFP World Food Programme
Veteranen och dennes anhöriga
Varje dag och året runt tjänstgör svenska kvinnor och män frivilligt på uppdrag av svenska folket (staten) i olika fredsfrämjande insatser, humanitära insatser samt bistånds- och utvecklingsinsatser runt om i världen. Insatserna görs för att skapa fred i konfliktområden, undsätta behövande och nödlidande människor i katastrofområden och hjälpa andra människor till ett tryggare och bättre liv genom olika bistånds- och utvecklingsinsatser. De kvinnor och män som sänds ut på dessa uppdrag är omsorgsfullt rekryterade för dessa uppdrag, som många gånger innebär stora personliga uppoffringar för den enskilde, men även för dennes anhöriga, särskilt barnen. Arbetet sker många gånger under riskfyllda och påfrestande förhållanden där den enskilde kan utsättas för stora risker att drabbas av fysiska och psykiska skador till följd av tjänstgöringen i insatsområdet. Erfarenheten visar att de allra flesta som återvänder hem efter tjänstgöringen har berikats och utvecklats som individer av de utmaningar som arbetet innebär. De cirka 60–70 000 svenska veteraner som under åren tjänstgjort i internationella insatser och verksamheter utgör i många avseenden en resursstark grupp som med kunskaper och erfarenheter bidrar på olika sätt i vårt samhälle. Samtidigt visar forskningen och erfarenheten att ett mindre antal kvinnor och män drabbas av olika fysiska och psykiska besvär och skador till följd av de många gånger mycket farliga, svåra och komplexa förhållanden som råder i tjänstgöringsområdet. I några fall skadas den enskilde särskilt svårt. Även anhöriga, särskilt barnen, gör uppoffringar och utsätts för påfrestning när en make/maka/partner/förälder/barn sänds ut till konflikt- och katastrofområden.
Uppdraget
Riksdagen beslutade 2010 om en svensk veteranpolitik. Denna innebär att svenska folket (staten) visar erkänsla för veteranens och de anhörigas insatser samtidigt som veteranen ges ett förstärkt socialrättsligt skydd i samband med tjänstgöringen i olika internationella insatser. Även de anhöriga ges stöd.
Veteranutredningen har nu haft i uppdrag att dels följa upp och utvärdera genomförandet hittills av den svenska veteranpolitiken och veteransoldatlagstiftningen, dels bedöma om den behöver utvecklas vidare, bland annat om det finns behov av en veteranlagstiftning som även omfattar civila som tjänstgjort i internationella insatser eller annan riskfylld och påfrestande verksamhet. Även sådan personal skulle kunna betraktas som veteraner, och därmed vid behov komma i åtnjutande av samhällets särskilda stödåtgärder. Utgångspunkten är att alla veteraner, både civila och militära, bör tillförsäkras ett anpassat och ändamålsenligt stöd före, under och efter tjänstgöring i en internationell insats eller verksamhet.
Utgångspunkter
En grundläggande förutsättning för att stödet till veteranerna och deras anhöriga ska motsvara de risker och påfrestningar som deltagandet i internationella insatser och verksamheter innebär är att statsmakterna gemensamt är beredda att samverka kring en veteranpolitisk målsättning. I andra länder har veteranpolitiska reformer genomförts tillsammans av olika berörda departement Detta ökar genomslaget för förbättringarna och blir ett exempel för de olika myndigheter som finns under olika departement och som har det närmare ansvaret för verksamheten.
Motsvarande breda engagemang krävs även i Sverige för att en samlad och utvecklad veteranpolitik, som berör flera departement och myndigheter, ska bli trovärdig, accepterad och få genomslag i samhället i stort.
Kunskaperna om veteranernas, inklusive veteransoldaternas, och deras anhörigas situation och reaktioner blir hela tiden större. Behovet av ytterligare kunskap på området är dock alltjämt stort och ny forskning på området ger hela tiden ny kunskap. En framgångsrik veteranpolitik beror av att den anpassas till ny kunskap och en ständigt pågående utveckling.
Sverige deltar – förutom i fredsfrämjande verksamhet – även i internationella humanitära insatser, bistånds- och utvecklingsinsatser, katastrof- och räddningsinsatser samt hälso- och sjukvårdsinsatser på olika platser världen. I arbetet med att forma den samlade och utvecklade framtida veteranpolitiken har motsvarande särskilda behov som veteransoldaterna och deras anhöriga har, kunnat identifieras hos civilt anställda (veteraner)som genomför internationella insatser eller verksamhet och deras anhöriga.
Före insats är behovet av information stort både för den anställde och dennes anhöriga, inte minst bland dem som ska tjänstgöra för första gången. Den anställde och dennes anhöriga har även behov av att kunna ha kontakt med varandra också under själva insatsen utomlands. Vetskapen om att man kan komma i kontakt med varandra om något inträffar, i insatsområdet eller hemma, betyder mycket för den anställde och dennes anhöriga.
Efter insats är uppföljningen av den anställde av stor betydelse. Att kunna identifiera en enskild som drabbats av fysisk eller psykisk ohälsa under insatsen är en grundläggande förutsättning för att erbjuda relevanta stödåtgärder och kunna hjälpa den enskilde tillbaka till sin normala livssituation. Det är också av stor betydelse hur tillgängliga och väl utformade stödåtgärderna är.
Kedjan av information, kontakt, stöd, och uppföljning utgör grundläggande beståndsdelar i en samlad och trovärdig veteranpolitik till stöd för den anställde och dennes anhöriga. Därför är förberedelserna för personalen inför en insats, stödet under och stöd och uppföljning efter insatsen grundläggande för att Sverige ska ta sitt ansvar för berörd personal. Detta förutsätter att verksamheten grundas på en sammanhängande, trovärdig och allmänt accepterad personalpolitik. Denna politik måste täcka alla delar i kedjan från det att en insats initieras till långt efter att den avslutats. En sådan personalpolitik måste också omfatta alla som berörs av insatsen.
En utgångspunkt i arbetet med att utforma förslag till en samlad och utvecklad veteranpolitik till att omfatta även civila som tjänstgjort i olika insatser har varit att denna ska – på motsvarande sätt som i dag gäller för Försvarsmaktens personal – grundas på en samhällets helhetssyn som inkluderar kunskapsspridning, rekrytering av personalen, utbildning och förberedelser inför insatsen, stöd och åtgärder under insatsen, stöd och uppföljning efter insatsen samt eventuell rehabilitering för en enskild som skadats. Också stödet
till de anhöriga, särskilt barnen, utgör en viktig del i denna helhetssyn.
En annan utgångspunkt har varit att bedöma – på motsvarande sätt som vid införandet av veteransoldatpolitiken – hur samhället som helhet kan medverka i genomförandet av en samlad och utvecklad veteranpolitik. Utgångspunkten är på motsvarande sätt att den myndighet eller organisation som från ett samlat samhällsperspektiv är mest lämpad också bör ansvara för åtgärden.
Den samlade och utvecklade veteranpolitik som utredningen föreslår ska genomföras innebär att följande åtgärder bör vidtas i syfte att stärka stödet till alla veteraner, både civila och militära, före, under och efter en internationell insats. Till grund för förslagen ligger även erfarenheterna från uppföljningen och utvärderingen av den hittills genomförda veteransoldatpolitiken.
Uppföljning och utvärdering av veteran soldat politiken
Utredningens uppföljning och utvärdering av veteransoldatpolitiken visar att de av riksdagen och regeringen beslutade målen och delmålen till övervägande delen har uppnåtts.
En veteranlagstiftning som omfattar Försvarsmaktens personal, såväl militära som civila, vid internationella militära insatser har införts, en för alla civila och militära veteraner gemensam Veterandag har fastställts till den 29 maj och ett Veteranmonument har uppförts på Kungliga Djurgården i Stockholm.
Uppföljningen och utvärderingen visar samtidigt att det finns kvarstående brister och utmaningar i genomförandet av veteransoldatpolitiken.
Utvärderingen visar att kunskapen i samhället om internationella militära insatser och veteranpolitiken är bristfällig, vilket negativt påverkar förutsättningarna för att ge veteraner fullgott stöd, uppföljning och rehabilitering.
Vidare framkommer av uppföljningen och utvärderingen att det har funnits brister i Försvarsmaktens organisation och arbete med att stödja och följa upp veteransoldater.
Försvarsmakten har inte heller genomfört någon större samverkansövning med andra aktörer i händelse av ett större skadeutfall i insatsområdet.
Det finns även brister i samverkan mellan olika myndigheter, kommuner och landsting i stödet till och vården av skadade veteransoldater.
Av uppföljningen framkommer att Försvarsmakten alltjämt saknar veteranstatistik vilket försvårar för myndigheten och andra berörda aktörer att få kunskap om utvecklingen av veteransoldaternas hälsotillstånd och livssituation. Bristen på veteranstatistik försvårar även för forskningen på veteranområdet.
Sammantaget påverkar angivna brister samhällets förutsättningar och förmåga att dels kunna ge veteranerna och deras anhöriga tillräcklig erkänsla för de uppoffringar som de gör för svenska folket (staten), dels den vård och omsorg som en skadad veteran ska erhålla och det stöd som dennes anhöriga är berättigade till.
Utredningen föreslår därför att följande åtgärder vidtas för att åtgärda identifierade brister och problem, och därigenom stärka och utveckla veteransoldatpolitiken.
Staten, bl.a. genom Försvarsmakten, och andra berörda aktörer, bör vidta åtgärder för att öka kunskapen i samhället om internationella militära insatser och om veteransoldatpolitiken.
Försvarsmakten måste säkerställa att personalen över tiden får erforderligt stöd före, under och efter insatsen. Myndigheten bör löpande utvärdera organisation och verksamhet för att säkerställa att personal med fysiska och psykiska besvär identifieras och följs upp samt ges erforderligt stöd. Myndigheten bör även vidta åtgärder för att medverka till att skadade veteraner ges erforderlig vård och omsorg av de aktörer som har ansvaret för detta. I detta ligger att vidta åtgärder för att uppnå en effektivare samverkan mellan berörda aktörer, t.ex. mellan myndigheter, kommuner, landsting samt frivilliga veteran- och anhörigorganisationer.
Vidare föreslår utredningen att Försvarsmakten, och även andra berörda anställningsmyndigheter, ska föra officiell veteranstatistik i syfte att öka kunskapen om veteransoldaternas hälsotillstånd och livssituation samt ge forskningen bättre förutsättningar på veteranområdet.
Förslag på övriga åtgärder för att utveckla veteranpolitikens olika delar
Kunskapen om internationella insatser och verksamheter måste öka
Det är angeläget att det finns en bred kunskap om de internationella insatser och verksamheter på olika områden som Sverige deltar i. En ökad kunskap om dessa insatser och verksamheter har betydelse av flera skäl. Det kommer att ses som en naturlig del i den svenska vardagen att hjälpa utsatta människor på olika håll i världen. Kunskapen i samhället om dessa insatser och verksamheter och vad de innebär i form av risker och påfrestningar för personalen måste öka för att en samlad och utvecklad veteranpolitik ska fullt ut få genomslag. Såväl statsmakterna som myndigheterna har ett ansvar för att verka för detta. Det kommer då att finnas en bättre grund i samhället för att kunna lämna stöd till veteranerna och deras anhöriga. Med en fördjupad kunskap kommer det att finnas ett större och tydligare stöd för den utsända personalen i såväl det vardagliga arbetet som när incidenter inträffar, och när t.ex. oriktig kritik riktas mot insatsen eller enskilda individer.
Utredningen anser att en breddad och fördjupad kunskap om internationella insatser och verksamheter i samhället bidrar till att öka förståelsen för denna verksamhet. Om insikterna i vad dessa syftar till och på vilket sätt de genomförs ökar, stärks också förståelsen för den verklighet den utsända personalen lever i under insatstiden och har att bemästra när han eller hon kommer hem igen. När syftet med olika internationella insatser och verksamheter är förankrad hos befolkningen blir insatserna och verksamheten en angelägenhet som på ett positivt sätt engagerar och berör. Då kan den utsända personalen känna det stöd för uppgiften som är nödvändigt. Dessa aspekter är – enligt utredningens mening – en viktig del i den samlade veteranpolitiken.
Utredningen föreslår därför ett antal åtgärder som ska öka kunskapen i samhället om dels internationella insatser och verksamheter som Sverige deltar i, dels om veteranpolitiken och dess syften och genomförande.
Förbättrad rekrytering
Forskningen visar på vikten av att endast personer med rätt kompetens och personliga förutsättningar för tjänstgöring i riskfyllda och komplexa internationella insatser rekryteras till sådana insatser. Anställningsmyndigheterna måste fortsätta att utveckla kvaliteten i rekryteringen till internationella insatser och i detta arbete säkerställa att de nya resultaten från forskningen och gjorda erfarenheter från andra berörda aktörer och länder tas tillvara i rekryteringsarbetet.
Insatsfrekvens
För att minska risken för att personalen drabbas av ohälsa och minska den sociala belastningen bör alla anställningsmyndigheter ha riktlinjer som anger den enskildes insatsfrekvens. Riktlinjerna bör grundas på resultaten från forskningen och gjorda erfarenheter från andra aktörer och i andra länder.
Medicinskt omhändertagande
Anställningsmyndigheten har ansvar för att de som deltar i internationella insatser ges rätt förberedelser inför en insats, att de får nödvändigt stöd under insatsen och att de tas om hand efter insatsen. Detta gäller också stöd vid krissituationer under uppdraget och tillgång till adekvat sjukvård i samband med olycksfall eller våldshandlingar som personalen utsätts för. Anställningsmyndigheten måste även säkerställa tillgången på adekvat sjukvård i insatsområdet och medicinsk evakuering av personal som är i behov av sådan.
Planering för större skadeutfall
Det ska finnas en övergripande nationell planering om ett större skadeutfall på grund av en olycka eller annan allvarlig händelse inträffar i insatsområdet och ordinarie nationella resurser, t.ex. nationella stödstyrkan, inte är tillräckligt för att stödja verksamheten. Även respektive anställningsmyndighet ska ha planering och öva för att hantera dessa situationer.
Ansvar för stöd och uppföljning
Anställningsmyndigheternas stöd och uppföljande verksamhet ska förstärkas. Anställningsmyndigheten ska – på motsvarande sätt som i dag gäller för Försvarsmakten – lämna stöd till tidigare tjänstgörande som är i behov av det till följd av tjänstgöringen, oavsett om den enskilde är anställd eller har lämnat anställningen i myndigheten. Myndigheten ska aktivt följa upp om en anställd har fått fysiska eller psykiska besvär till följd av tjänstgöringen. Denna verksamhet ska bedrivas aktivt och innefatta en personlig kontakt med den anställde efter tjänstgöringen i en internationell insats, om detta inte är uppenbart obehövligt eller omöjligt att genomföra.
Anställningsmyndighetens särskilda uppföljningsansvar ska gälla under fem år för anställda som tjänstgjort i internationella insatser eller verksamheter av riskfylld eller påfrestande karaktär.
Anställningsmyndigheten ska även ha ett ansvar för att kunna lämna extra hjälp eller vägledning till en enskild veteran i särskilt svåra fall som kräver omfattande åtgärder och resurser. Därefter ska myndigheten ha ett kvarstående, men mer begränsat uppföljningsansvar. Det innebär att myndigheten vid behov ska ge stöd till anställda som drabbats av fysiska eller psykiska besvär även efter den angivna femårsperioden. Ansvaret för stöd till anställda som skadats till följd av tjänstgöring i en internationell insats eller verksamhet är således inte tidsbegränsat. I stället ska stödåtgärderna pågå så länge behovet består och åtgärderna framstår som skäliga.
Förslaget innebär samtidigt att ordinarie aktörer inte fråntas det ansvar som följer av bland annat socialförsäkringslagstiftningen. Föreslagna åtgärder innebär att alla veteraner, såväl civila som militära, erhåller samma stöd och uppföljning före, under och efter tjänstgöringen i en internationell insats eller verksamhet.
Anhöriga – stöd och ersättning
De anhöriga till den anställde gör också uppoffringar och är delaktiga i den internationella insatsen eller verksamheten. Anhöriga kan behöva stöd och hjälp med anledning av att en närstående tjänstgör i ett insatsområde eller i en verksamhet långt borta.
Utredningen föreslår att anställningsmyndigheten ska – på motsvarande sätt som i dag gäller för Försvarsmakten – tillhandahålla stöd i form av information till anhöriga till den som tjänstgör i en
internationell insats eller verksamhet. Anställningsmyndigheten ska vidare ha en sammanhållen planering för sitt arbete med anhöriga i stort. Viss ersättning ska i – likhet med vad som gäller enligt lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser – kunna ges till anhöriga till sådan personal. Sådan ersättning ska i särskilda fall kunna utges även om den anställde inte förolyckats eller skadats så att sjukhusvård krävs.
Utredningen föreslår vidare att det ska finnas en kontaktperson inom myndigheten som ska stödja och vägleda en anhörig i olika frågor med anknytning till tjänstgöringen. Stöd och hjälp ska därför inte bara kunna påräknas när den anställde skadas eller förolyckas utan även i vissa andra situationer.
Statens erkännande
Deltagande i internationella insatser eller verksamheter är ett viktigt instrument för Sveriges säkerhetspolitiska ambition att bidra till fred, säkerhet och utveckling. Statens erkännande av personal, såväl civil som militär, som deltar och deltagit i en internationell insats eller verksamhet, många gånger under riskfyllda och påfrestande förhållanden, ska vara tydligt.
Ett gemensamt monument till minne av svenska veteraner har uppförts på Kungliga Djurgården i Stockholm. Den 29 maj är redan en årlig minnesdag, gemensam för alla svenska veteraner. Försvarsmakten medaljerar sedan lång tid tillbaka personal som tjänstgjort i internationella militära insatser och medaljerar sedan 2011 en enskild som skadats under tjänstgöringen.
Statens erkännande av civila veteraner som tjänstgjort i en internationell insats eller verksamhet kommer till viss del redan till uttryck genom att Veteranmonumentet har uppförts och genom Veterandagen den 29 maj. Statens erkänsla bör dock öka genom att berörda anställningsmyndigheter bör överväga att – på motsvarande sätt som Försvarsmakten – ta fram en medalj och medaljera personal som tjänstgjort i internationella insatser eller verksamhet som präglas av särskilda risker och påfrestningar. Respektive anställningsmyndighet bör vara den instans som utformar de närmare bestämmelserna om den egna medaljen.
En veterangudstjänst bör hållas första söndagen i september varje år i Slottskyrkan i Stockholm. En särskild veteranmarsch bör antas. Den 29 maj föreslås bli allmän flaggdag och benämnas Sveriges Veterandag.
Insatsen som meritvärde
Den föreslagna nationella veteranmyndigheten och anställningsmyndigheterna bör verka för att tjänstgöring i internationell insats eller verksamhet får ökad tyngd i meritvärderingen genom informations- och kunskapsspridning om vad arbete i internationella insatser och verksamheter vanligen innebär i form av ökad kompetens och skicklighet hos den enskilde arbetstagaren.
Frivilliga organisationer, särskilt veteran- och anhörigorganisationer
Frivilliga organisationer, särskilt veteran- och anhörigorganisationerna, har en särskild betydelse i arbetet med att stödja veteranerna och deras anhöriga. För den enskilde är det t.ex. ofta lättare att vända sig till en sådan organisation för att få stöd.
Försvarsmakten och andra anställningsmyndigheter bör därför fortsätta att utveckla samarbetet med frivilliga organisationer och även involvera fler sådana organisationer i veteranarbetet.
Officiell veteranstatistik
Veteranstatistiken ligger till grund för kunskap om utvecklingen av veteranernas hälsotillstånd och livssituation samt till stöd för forskningen på veteranområdet. Officiell veteranstatistik finns också i många andra länder.
Officiell svensk veteranstatistik bör därför införas. Anställningsmyndigheten föreslås bli statistikansvarig myndighet och den föreslagna nationella veteranmyndigheten få det samlade nationella ansvaret för veteranstatistiken.
En nationell veteranmyndighet
För att stärka och utveckla veteransfrågorna bör en nationell veteranmyndighet inrättas. Den nationella veteranmyndigheten ska bland annat ha ett övergripande och sammanhållande nationellt ansvar för veteranfrågor, ta fram en nationell handlingsplan för veteranfrågor, arbeta strategiskt med samordning av myndighetsövergripande veteranfrågor, ansvara för nationell kunskapsuppbyggnad och
erfarenhetsspridning i veteranfrågor, administrera en samlad officiell veteranstatistik, vara rådgivande och samordna arbetet i veteran- och anhörigfrågor mellan berörda myndigheter, kommuner, landsting och frivilliga organisationer, särskilt veteran- och anhörigorganisationer. Veteranmyndigheten ska även kunna lämna information och vägledning till andra berörda myndigheter, landsting, kommuner och frivilliga organisationer samt till enskilda veteraner och anhöriga i särskilda fall. Vid myndigheten ska även finnas en uppdragsfinansierad enhet som kan ge råd, stöd och vägledning samt samordna ärenden där veteranen skadats särskilt svårt och där det finns behov av den nationella veteranmyndighetens särskilda kompetens i veteranfrågor.
Internationellt samarbete
Många andra länder har lång erfarenhet av arbetet med veteran- och anhörigfrågor. Erfarenheterna från arbetet i dessa frågor i andra länder ska tillvaratas i större utsträckning. Det nordiska samarbetet i veteran- och anhörigfrågor bör utvecklas, bland annat bör övervägas att etablera ett samarbete med den norska veteranverksamheten i Bæreia och på sikt utveckla motsvarande verksamhet i Sverige. Vidare bör erfarenheterna från den danska modellen med ett utvecklat samarbete mellan den danska försvarsmakten och Rigshospitalet i Köpenhamn tas tillvara i en utvecklad svensk veteranpolitik.
En ny lag med bestämmelser för anställningsmyndigheternas civila personal i internationella insatser m.m.
Utredningen föreslår att en ny lag om civil personal vid internationella insatser eller verksamheter som präglas av risker och påfrestning införs. I lagen finns bestämmelser som i stora delar motsvarar vad som i dag gäller enligt lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser. Genom denna lag tillförsäkras civila statligt anställda ett ökat stöd och skydd i samband med tjänstgöring i internationella insatser eller verksamhetet av riskfylld eller påfrestande karaktär.
Veteranpolitiken ett gemensamt ansvar för hela Sverige
Genom den föreslagna lagstiftningen och utredningens övriga förslag utvecklas veteranpolitiken till en samlad nationell veteranpolitik som omfattar alla veteraner i Sverige, såväl civila som militära, och som berör hela samhället. Den samlade och utvecklade veteranpolitiken är därigenom också ett gemensamt ansvar för hela Sverige.
Veterans and their families
Every day and all year round, Swedish women and men voluntarily serve the Swedish people (the State) on various peacesupport missions, humanitarian interventions and aid and development initiatives around the world. These initiatives are undertaken to create peace in areas affected by conflict, to rescue people in need and distress in the wake of disasters and to help others achieve a safer and better life through various forms of aid and development assistance. The women and men sent on these missions are recruited carefully as their duties often require great personal sacrifices, not just by the individual themselves, but also by their family, especially their children. The work often take place in dangerous, demanding circumstances, where the individual might be at great risk of physical and psychological injury as a result of their service. Experience has shown that most of those who return home after having served found that the challenges they faced in their work enriched and developed them as individuals. The c. 60–70 000 Swedish veterans who have served on international missions and operations over the years are, in many respects, a group with huge resources, whose knowledge and experience makes various contributions to our society. At the same time, research and experience show that a smaller number of women and men suffer from various physical and psychological problems and injuries as a result of the often very dangerous, difficult and complex conditions in the areas where they served. In some cases, the individual has been severely injured. The family, especially the children, also have to make great sacrifices and are subject to strain when a husband/wife/partner/parent/child is sent to areas affected by conflict or disaster.
The commission
In 2010, the Riksdag decreed a Swedish veterans policy. This means that the Swedish people (the State) demonstrate their gratitude for the efforts of the veterans and their families, while the veterans are granted increased protection by social legislation in connection to their service in various international missions. Support is also provided to the families.
The Commission of Inquiry on Veterans is tasked partly with following up and evaluating the implementation thus far of the Swedish veterans policy and the veteran soldier legislation and partly with assessing whether these need to be developed further, e.g. whether there is a need for veteran legislation that also covers civilians who have served on international missions or other dangerous and stressful operations. These personnel could also be regarded as veterans, and thereby be entitled to society's special support measures, as required. The basic premiss is that all veterans, civilian and military alike, should be guaranteed individualised and appropriate support before, during and after their service on an international mission or operation.
Basic premisses
One fundamental prerequisite that would allow the support provided to veterans and their families to correspond to the risks and stresses resulting from participation in international missions and operations is that all the governmental authorities are willing to collaborate on a collective veterans policy goal. In other countries, veterans policy reforms have been implemented together with the various ministries affected. This increases the impact of the improvements and sets an example for the various governmental agencies answering to different ministries and that are directly responsible for these activities.
There is also a need in Sweden for a corresponding widespread commitment in order for a coordinated, well-developed veterans policy that affects several ministries and governmental agencies to become credible and accepted and have an impact on society in general.
Knowledge about the situation and the reactions of veterans, veteran soldiers and their families is growing steadily. However, there is still a great need for further knowledge about this area and
research in this field is constantly yielding new information. A successful veterans policy depends on it being adapted to new knowledge and continuous development.
Other than peacekeeping missions, Sweden also participates in international humanitarian interventions, aid and development initiatives, disaster and rescue missions and healthcare intervenetions in various places around the world. In the work to shape the coordinated, well-developed future veterans policy, corresponding specific needs to those of veteran soldiers and their families have been identified in civilian personnel (veterans) who undertake international missions or operations and in their families.
Prior to the mission, both the personnel and their families have a great need of information, not least those who are serving for the first time. The personnel and their families also need to be able to contact one another while the mission itself is ongoing. Knowing that it is possible to contact one another should something happen, in the field or at home, means a lot to the personnel and their families.
Follow-up of the personnel subsequent to the mission is very important. The ability to identify an individual affected by physical or psychological ill-health during the mission is fundamental in order to offer relevant support measures and to help the individual get back to normal. The availability and structure of the support measures are also of great importance.
This chain – information, support, contact and follow-up – forms the basis of a coordinated and credible veterans policy in support of personnel and their families. For this reason, the preparations for personnel prior to a mission, the support provided during the mission and the support and follow-up subsequent to the mission are fundamental if Sweden is to assume its responsibility for the personnel affected. This is dependent on operations being based in a coherent, credible and generally recognised personnel policy. Such a policy must cover all links in the chain, from the initiation of a mission to long after it has been completed. It must also encompass all those affected by the mission.
One basic premiss in the work to shape proposals for a coordinated, well-developed veterans policy so that it also encompasses civilians who have served in different missions has been for this policy – as is currently the case for the Swedish Armed Forces' personnel – to be based on a socially holistic perspective that includes dissemination of knowledge, recruitment of personnel,
training and preparation prior to the mission, support and actions during the mission and subsequent support and follow-up, as well as rehabilitation of any individuals who may have been injured. The support provided to the family, especially children, is also an important part of this holistic perspective.
Another basic premiss has been to assess – in a similar way as prior to the introduction of the veteran soldier policy – how society as a whole can contribute to the implementation of a coordinated, well-developed veterans policy. Accordingly, the basic premiss is that the governmental agency or organisation that is, from an overall societal perspective, the most suitable for the task should be in charge of the initiative.
If, as proposed by the commission of inquiry, a coordinated, well-developed veterans policy is to be implemented, the following measures should be taken in order to increase the support provided to all veterans – civilian and military alike – before, during and after an international mission. These suggestions are also based on experience from the follow-up and evaluation of the veteran soldier policy implemented thus far.
Follow-up and evaluation of the veteran soldier policy
The commission of inquiry's follow-up and evaluation of the veteran
soldier policy indicates that a predominate majority of the goals and
interim goals set by the Riksdag and Government for this policy have been achieved.
Veterans legislation has been introduced that covers all of the Swedish Armed Forces' personnel – both military and civilian – involved in international military interventions, a joint veterans' day for all civilian and military veterans has been established on 29 May and a veterans' memorial has been erected at the Royal Djurgården in Stockholm.
At the same time, the follow-up and evaluation indicate that there deficiencies and challenges remain in the implementation of the veteran soldier policy.
The evaluation shows a lack of public awareness of international military interventions and the veterans policy, which has a negative impact on the chances of providing veterans with adequate support, follow-up and rehabilitation.
Furthermore, the follow-up and evaluation indicated that there have been deficiencies in the Swedish Armed Forces' organisational
structure and work to support and monitor veteran soldiers. The Swedish Armed Forces has also not conducted any large-scale collaboration exercises involving other participants for the event of major casualties in the mission area.
There are also clear deficiencies in the collaboration between various governmental agencies, municipalities and county councils when it comes to the support and care provided to injured veterans.
From the follow-up, it is clear that the Swedish Armed Forces still has no statistics on veterans, which makes it more difficult for this agency and others affected to learn how the health and living situations of veteran soldiers are progressing. The lack of statistics on veterans also makes research into the subject more difficult.
All in all, the deficiencies stated affect society's likelihood of and ability to provide veterans and their families with sufficient gratitude for the sacrifices they have made for the Swedish people (the State) and the healthcare that injured veterans must receive and the support their families are entitled to.
Consequently, the commission of inquiry proposes the following measures be taken in order to remedy the deficiencies and problems identified, and thus reinforce and improve the veterans policy.
The State, through the Swedish Armed Forces and other organisations affected, should take action to increase public awareness of international military interventions and the veterans policy.
The Swedish Armed Forces should make sure that its personnel receive the support needed before, during and after the mission. It should continuously evaluate its organisational structure and operations to ensure that personnel with physical and psychological problems are identified and monitored, and given the support they need. It should also take action to ensure that injured veterans are provided with the required health and social care from those agencies responsible. This also includes measures that aim to improve the effectiveness of the collaboration between those affected, for example between authorities, municipalities, county councils and voluntary organisations for veterans and their families.
Furthermore, the commission of inquiry suggests that the Swedish Armed Forces and the other public employers involved should keep official veteran statistics in order to learn more about the veterans' health and life situations, and to give researchers better data with which to investigate the subject of veterans.
Proposed measures to improve the different parts of the veterans policy
Knowledge about international missions and operations must improve
It is of vital importance that there is widespread knowledge about the international missions in which Sweden participates in different areas. Increased knowledge about these operations is important for several reasons. Helping people in need in various parts of the world will come to be seen as a natural part of everyday Swedish life. The knowledge amongst society as a whole about these missions and operations, as well as about what they entail in terms of risks and stress for the personnel involved, must increase in order for a coordinated, well-developed veterans policy to achieve its full impact. Governmental authorities and other government agencies have a responsibility to contribute to ensuring this takes place. There will then be a better societal foundation from which to provide support to the veterans and their families. More in-depth knowledge will also entail greater and more definitive support for overseas personnel, not only in their day-to-day work, but also in the event of an incident and when, for example, undue criticism is directed at the mission or an individual.
The commission of inquiry has come to the conclusion that a more widespread and in-depth knowledge amongst society about international missions and operations would contribute to improving understanding of these activities. Increasing the level of insight into the purposes and implementation of these activities will also increase the understanding of the reality in which the overseas personnel live and of what they have to overcome when they return home. When the purpose of various international missions and operations has been firmly established among the general public, they can become involved in and affected by those missions and operations in a positive way. The overseas personnel can then feel that they have the support necessary to complete their task. According to the commission of inquiry, these aspects are an important part of the coordinated veterans policy.
Consequently, the commission of inquiry proposes a number of measures to increase the knowledge among society about international missions and operations in which Sweden participates on the one hand, and about the veterans policy, its goals and implementation on the other.
Improved recruitment
Research has shown the importance of recruiting only those with the appropriate expertise and personal circumstances to serve as part of dangerous, complex international missions. Public employers must continue to improve the quality of recruitment to international missions, and ensure that new results from research and the past experience of other organisations and countries involved in this work are taken into account in the recruitment efforts.
Mission frequency
To reduce the risk of personnel suffering ill-health and to reduce the social stresses, all public employers should have guidelines that set out the mission frequency allowed for individual employees. These guidelines should be based on the results of research and the past experience of other organisations and countries.
Medical care
The public employer is responsible for ensuring that those who participate in international missions are appropriately prepared for those missions, that they receive the necessary support during those missions, and that they are taken care of afterwards. The same applies to emergency situations during the mission, and access to adequate healthcare in conjunction with accidents or acts of violence that their personnel are exposed to. The public employer must also ensure access to adequate healthcare in the field or medical evacuation of personnel in need of such care.
Planning in the event of major casualties
There must be an overall national plan in the event of major casualties resulting from an accident or another serious incident in the field and where regular national resources such as the Swedish Response Team are not sufficient to support the operation. Each individual public employer must also have a plan for dealing with such situations and conduct exercises using this plan.
Responsibility for support and follow-up
The support and follow-up provided by public employers must be reinforced. The public employer must – as is currently the case for the Swedish Armed Forces – provide support to those who have previously served in need of support as a result of their service, regardless of whether the person is still employed by the agency in question. The governmental agency must actively follow up on whether its employees have any physical or psychological problems resulting from their service. This follow-up must be an active effort and include personal contact with employees subsequent to their service as part of an international mission, if this is not evidently unnecessary or impossible.
The specific responsibility of the public employer to follow-up will apply for five years with regard to employees who have served as part of international missions or operations of a dangerous or stressful nature.
The public employer will also be responsible for providing extra help or guidance to an individual veteran in particularly difficult cases that require extensive measures and resources. Thereafter, the agency will have a permanent, but more limited responsibility for follow-up. This means that the agency will provide support, when needed, to employees suffering from physical or psychological problems after the stated five-year period has elapsed. Therefore, the responsibility to support employees who have been injured as a result of their service as part of an international mission or operation has no time limit. The supportive measures will instead continue as long as they are required and the measures appear reasonable.
At the same time, this proposal means that regular actors are not exempt from their responsibilities pursuant to, for example, the social security legislation. The proposed measures would mean that all veterans, civilian and military alike, receive the same support and follow-up before, during and after their service as part of an international mission or operation.
Family – support and compensation
The employee's family also make sacrifices and take part in the international mission or operation. The whole family may need support when one member is serving in the field far away.
The commission of inquiry proposes that the public employer must – as is currently the case for the Swedish Armed Forces – provide support in the form of information to the families those serving as part of an international mission or operation. Furthermore, the public employer must have a coherent plan for its work with families in general. Specific compensation – similar to that pursuant to the Act (2010:449) on Swedish Armed Forces Personnel in International Military Operations – will be payable to the families of such personnel. It will be possible, in special cases, to pay this type of compensation even if the employee has not been killed or injured severely enough to require hospitalisation.
The commission of inquiry also suggests that there should be a contact person within the governmental agency to support and guide family members in various issues connected to the service. Therefore, support and assistance should be available, not only in the event that the employee is injured or killed, but also in certain other situations.
The State's gratitude
Participation in international missions or operations is an important instrument for Sweden's security policy aim of contributing to peace, security and development. The State's gratitude to the civilian and military personnel who participate, and have participated, in international missions or operations, often in dangerous and stressful conditions, must be unequivocal.
A monument has been erected in memory of all Swedish veterans at the Royal Djurgården in Stockholm, and 29 May is already an annual day of remembrance for all Swedish veterans. The Swedish Armed Forces has a long tradition of awarding medals to personnel serving as part of international missions, and since 2011 there is a medal for individuals who have been injured while serving.
The State's gratitude to civilian veterans who have served as part of international missions or operations is, to some extent, already expressed through the veterans' memorial and the veterans' day of 29 May. However, the State's gratitude should go even further, and the public employers involved should consider the creation of a medal to reward personnel who have served as part of particularly dangerous or stressful international missions or operations, in the same way as the Swedish Armed Forces. These medals would, amongst other things, constitute recognition of the danger and the
stress that personnel subject themselves to, and where the individual may come to pay a high personal price. Each public employer should individually set out more detailed regulations regarding their recognition of veterans.
A veterans' church service should be held in the Royal Chapel in Stockholm on the first Sunday of September each year. A special veterans' march should be adopted and 29 May declared an official Swedish flagday.
The mission as a merit
The proposed national veterans' authority and the public employers should strive to give service as part of international missions or operations more weight as merits, by disseminating information and knowledge about what work as part of an international mission or operation entails for the individual employee in terms of increased expertise and skills.
Voluntary organisations, particularly veterans' and family organisations
Voluntary organisations, veterans' and family organisations in particular, have a special role to play in the work to support veterans and their families. For the individual it is often easier to turn to one of these organisations for help.
The Swedish Armed Forces and other public employers should therefore continue to develop their collaboration with voluntary organisations, and also involve more such organisations in the work with veterans.
Official veteran statistics
Veteran statistics form the basis of knowledge concerning the development of veterans' health and living situations, and also support veteran research. Official veteran statistics are also available in many other countries.
Official veteran statistics should therefore be introduced in Sweden. It is proposed that each public employer be responsible for keeping these statistics and the proposed national veterans' authority would have the overall national responsibility for veteran statistics.
A national veterans' agency
To promote and develop veteran issues, a national veteran agency should be established. This national veterans' agency will, among other things, have an overall and coordinating responsibility for national veterans' issues, develop a national action plan for veterans' issues, work strategically with the coordination of veterans' issues that concern all the governmental agencies, be responsible for national knowledge development and dissemination of experience concerning veterans' issues, administer the combined official veteran statistics, have an advisory capacity and coordinate the work with veterans' and family issues between the agencies, municipalities, county councils and voluntary organisations affected, particularly veterans' and family organisations. The veteran's agency will also be able to provide information and guidance to other affected agencies, municipalities, county councils and voluntary organisations and, in special cases, to individual veterans and families. The agency should also have a commission-funded unit that can provide advice, support and guidance, and coordinate cases where the veteran has been severely injured and where there is a need for the national veteran's agency's particular expertise in veterans' issues.
International collaboration
Many other countries have a lengthy experience of working with matters relating to veterans and their families. This experience from other countries should be taken advantage of to a greater extent. Nordic collaboration in veterans' and family issues should be developed, which includes, amongst other things, considering the establishment of a collaboration with the Norwegian veteran organisation in Bæreia and, in the long term, develop an equivalent organisation in Sweden. Furthermore, experience from the Danish model, involving a well-developed collaboration between the Danish Armed Forces and Rigshospitalet, should be utilised in developing Swedish veterans policy.
A new law containing provisions for the civilian personnel of public employers in international missions etc.
The commission of inquiry proposes the introduction of a new law concerning publicly-employed civilian personnel taking part in dangerous and stressful international missions and operations. This law contains provisions that essentially correspond to what is currently valid according to the Act (2010:449) on Swedish Armed Forces Personnel in International Military Operations. This law would guarantee civilian government employees increased support and protection in conjunction with their service as part of dangerous or stressful international missions or operations.
The veterans policy is the collective responsibility of everyone in Sweden
The proposed legislation and the other suggestions made by the commission of inquiry will develop the veterans policy into a coordinated national veterans policy that covers all veterans in Sweden, both civilian and military and affects society as a whole. The coordinated, well-developed veterans policy is thereby also the collective responsibility of everyone in Sweden.
1.1 Förslag till lag ( 0000:00 ) om civil personal i internationella insatser, m.m.
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens tillämpningsområde
1 § Denna lag ska tillämpas på anställda i en myndighet vid tjänstgöring i en internationell insats. Sådan myndighet benämns i denna lag för anställningsmyndighet.
Denna lag ska tillämpas även på anställda i en myndighet vid tjänstgöring i internationell verksamhet som inte omfattas av första stycket om tjänstgöringen äger rum under riskfyllda eller påfrestande förhållanden i verksamhetsområdet (internationell verksamhet).
På den som är internationellt eller lokalt anställd av anställningsmyndigheten i en insats enligt första stycket eller verksamhet enligt andra stycket får endast 12–14 §§ tillämpas.
I lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser finns särskilda bestämmelser som gäller den myndighetens personal vid internationella militära insatser.
Arbetsmiljö
2 § I fråga om anställningsmyndighetens arbetsmiljöansvar i en internationell insats ska följande bestämmelser i arbetsmiljölagen (1977:1160) tillämpas i insats- eller verksamhetsområdet, om inte anställnings- eller tjänstgöringsförhållandena hindrar detta:
– 2 kap. 1–8 §§, – 3 kap. 1–4 §§, 7 g § första och andra styckena samt 12 §, – 6 kap. 1–6 §§, 6 a § första stycket första och andra meningarna och andra stycket samt 8 och 9 §§.
Särskilt uppföljningsansvar
3 § Anställningsmyndigheten ska utreda om personal som tjänstgjort i en internationell insats och som omfattas av denna lag har fått fysiska eller psykiska besvär till följd av tjänstgöringen i insats- eller verksamhetsområdet.
Utredningen enligt första stycket ska ha den form och den omfattning som motiveras av förhållandena under tjänstgöringen i insats- eller verksamhetsområdet Utredningen ska innefatta personlig kontakt, om detta inte kan anses uppenbart obehövligt eller inte kan genomföras.
Anställningsmyndighetens ansvar enligt första stycket kvarstår under fem år efter det att tjänstgöringen i insats- eller verksamhetsområdet avslutats.
4 § Anställningsmyndigheten ska vid utredning enligt 3 § bistå den enskilde med information och vägledning. Detta gäller även efter den tid som anges i 3 § tredje stycket.
Stödåtgärder
5 § Om någon drabbas av fysiska eller psykiska besvär under tjänstgöring i insats- eller verksamhetsområdet eller vid resa till eller från sådan tjänstgöring ska anställningsmyndigheten i samråd med den skadade utreda behovet av och vid behov lämna stöd till den enskilde för att bidra till att stärka dennes möjlighet att
1. återfå full arbetsförmåga, eller
2. försörja sig genom förvärvsarbete. Anställningsmyndigheten ska ge den enskilde lämplig arbetsträning inom ramen för myndighetens verksamhet, om det är möjligt.
Om besvären kan antas leda till bestående funktionshinder eller annars är av allvarlig art, ska myndigheten stödja och bistå den enskilde så att hans eller hennes möjlighet att leva ett aktivt och självständigt liv stärks.
6 § I de fall där besvär som avses i 5 § första stycket föranleder behov av tillgång till lämplig yrkesutbildning eller fortbildning för den enskilde i syfte att stärka dennes förvärvsförmåga, ska anställ-
ningsmyndigheten ge ekonomiskt stöd till sådan utbildning eller utbildning som förlängs till följd av besvären.
Anställningsmyndigheten ska också ge ekonomiskt stöd till andra åtgärder som främjar den enskildes återgång till arbetslivet samt till anskaffande av hjälpmedel som han eller hon behöver.
7 § Stöd enligt 5 § första stycket och 6 § ska ges endast om det inte ska tillhandahållas av någon annan till följd av andra bestämmelser och i den utsträckning som det framstår som skäligt med hänsyn till besvären samt omständigheterna i övrigt.
8 § Vid fullgörandet av de uppgifter som avses i 5 och 6 §§ ska anställningsmyndigheten samarbeta med andra berörda myndigheter och organisationer.
9 § Anställningsmyndighetens ansvar enligt 5 och 6 §§ innebär ingen inskränkning i det ansvar som den skadades arbetsgivare har enligt 3 kap. 2 a § och 3 § andra stycket arbetsmiljölagen (1977:1160) samt 30 kap. socialförsäkringsbalken.
Om en annan arbetsgivare har vidtagit stödåtgärder ska anställningsmyndighetens stödåtgärder enligt 5 och 6 §§ samordnas med dessa.
Stöd till anhöriga
10 § Anställningsmyndigheten ska tillhandahålla stöd i form av information till anhöriga till anställda som tjänstgör i en internationell insats eller internationell verksamhet. Myndigheten ska vidare ha en sammanhållen planering för sitt arbete med anhöriga i sin helhet.
11 § Om den som tjänstgör i en internationell insats eller internationell verksamhet skadas så att han eller hon behöver sjukhusvård eller förolyckas, ska anställningsmyndigheten efter ansökan av den anhörige ersätta denne för skäligt antal resor till den skadade eller förolyckade samt uppehälle och tidsspillan vid sådan resa på samma grunder som gäller i fråga om ersättning av allmänna medel till vittnen.
I fall som avses i första stycket ska anställningsmyndigheten efter ansökan ge skäligt bidrag till kostnader för psykosocialt stöd till anhöriga som är i behov av det om det framstår som skäligt med
hänsyn till omständigheterna i övrigt. Myndigheten får även i övrigt ge sådant bidrag om det finns särskilda skäl för det.
Om en anhörigs medverkan är av särskild betydelse för den skadades rehabilitering, ska anställningsmyndigheten efter ansökan ge den anhörige skälig ersättning för kostnader som sådan medverkan medför.
Stöd till internationellt och lokalt anställd personal
12 § Om någon som är internationellt eller lokalt anställd i verksamhet som anges 1 § första eller andra stycket drabbas av fysiska eller psykiska besvär till följd av tjänstgöring i insatsområdet eller i den internationella verksamheten får anställningsmyndigheten i samråd med den skadade utreda behovet av och vid behov lämna stöd till den enskilde för att bidra till att stärka dennes möjlighet att
1. återfå full arbetsförmåga, eller
2. försörja sig genom förvärvsarbete. Om besvären kan antas leda till bestående funktionshinder eller annars är av allvarlig art, får myndigheten stödja och bistå den enskilde så att hans eller hennes möjlighet att leva ett aktivt och självständigt liv stärks.
13 § I de fall där besvär som avses i 12 § första stycket föranleder behov av tillgång till lämplig yrkesutbildning eller fortbildning för den enskilde i syfte att stärka dennes förvärvsförmåga, får anställningsmyndigheten ge ekonomiskt stöd till sådan utbildning eller utbildning som förlängs till följd av besvären.
Anställningsmyndigheten får också ge ekonomiskt stöd till andra åtgärder som främjar den enskildes återgång till arbetslivet samt till anskaffande av hjälpmedel som han eller hon behöver.
14 § Anställningsmyndigheten får vid tillämpning av 12 och 13 §§ även utge ekonomisk ersättning till anhöriga enlig 11 § denna lag.
Överklagande
15 § Anställningsmyndighetens beslut enligt 5 och 6 får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Övergångsbestämmelser
1. Denna lag träder i kraft den
2. Den nya lagen tillämpas även i fråga om anställda och tidigare anställda i en anställningsmyndighet som anges i 1 § och som skadats vid en internationell insats eller internationell verksamhet före lagens ikraftträdande. Ersättning enligt 11 § andra stycket för kostnader som uppkommit av annan anledning än i samband med att en närstående förolyckats eller skadats så svårt att sjukhusvård krävs, betalas dock endast för kostnader som har uppkommit efter ikraftträdandet. Bestämmelserna i 12–14 §§ får endast tillämpas om besvären eller skadan inträffat efter lagens ikraftträdande.
1.2 Förslag till förordning ( 0000:00 ) om civil personal vid internationella insatser, m.m.
Regeringen föreskriver följande.
Tillämpningsområde
1 § Förordningen ansluter till lagen (0000:00) om civil personal vid internationella insatser, m.m.
2 § Förordningen tillämpas på den som omfattas av lagen (0000:00) om civil personal vid internationella insatser, m.m.
Anställningsfrågor
3 § Avtal om skyldighet att tjänstgöra i en internationell insats eller internationell verksamhet som omfattas av lagen (0000:00) om civil personal vid internationella insatser, m.m. ska framgå av ett skriftligt anställningsbevis.
Av anställningsmyndigheten beslut om tjänstgöring i en internationell insats eller internationell verksamhet som omfattas av lagen (0000:00) om civil personal vid internationella insatser, m.m. ska skriftligen framgå att lagen är tillämplig på tjänstgöringen.
Uppföljande verksamhet
4 § I anställningsmyndighetens särskilda uppföljningsansvar enligt 3 och 4 §§ lagen (0000:00) om civil personal vid internationella insatser, m.m. ingår att utse en kontaktperson inom myndigheten till den som drabbats av fysiska eller psykiska besvär under sin tjänstgöring i insatsen eller verksamheten. Kontaktpersonen ska informera och vägleda den drabbade.
Anställningsmyndigheten ska vidare inom ramen för detta ansvar erbjuda särskild vägledning till dem som blivit svårt skadade vid tjänstgöring i en internationell insats eller internationell verksamhet och till följd av sina besvär har ett omfattande hjälpbehov.
Vid sådan sjukdom eller skada till följd av tjänstgöringen som medför nedsatt arbetsförmåga har den skadade rätt att vara fortsatt
anställd under rehabiliteringstiden med anställningsförmåner som följer av lag eller kollektivavtal. Denna rätt gäller fram till dess att rehabiliteringen avslutats.
Stöd till anhöriga
5 § Anställningsmyndigheten ska inom ramen för sin sammanhållna planering av arbetet med anhöriga enligt 10 § lagen (0000:00) om civil personal vid internationella insatser, m.m. ha en handlingsplan för arbetet med anhörig- och familjefrågor.
Anställningsmyndigheten ska utse en kontaktperson för anhöriga till den som tjänstgör i en internationell militär insats.
Överklagande
6 § I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut enligt denna förordning får dock inte överklagas.
Bemyndigande
7 § Anställningsmyndigheten får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna förordning.
Övergångsbestämmelser
Denna förordning träder i kraft den
1.3 Förslag till förordning ( 0000:00 ) med instruktion för Nationella veteranmyndigheten
Regeringen föreskriver följande.
Allmänna uppgifter
1 § Nationella veteranmyndigheten ska verka för att målen i veteranpolitiken uppnås samt genom kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning främja kunskapen om veteranfrågor i samhället.
2 § Nationella veteranmyndigheten ska
– ha ett övergripande och sammanhållande nationellt ansvar för veteranfrågor
– ha en nationell handlingsplan för veteranfrågor – arbeta strategiskt med myndighetsöverskridande veteranfrågor – ansvara för kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning i veteranfrågor
– lämna råd och vägledning i veteranfrågor – med utgångspunkt i veteranpolitikens målområden utvärdera insatser och metoder inom veteranarbetet
– bevaka och initiera forskning samt metod- och utvecklingsarbete på veteranområdet
– förse regeringen och statliga myndigheter med kunskaps- och beslutsunderlag inom veteranområdet
– identifiera, analysera och förmedla för veteranområdet relevant kunskap till berörda i myndigheter, kommuner, landsting, frivilliga organisationer och andra berörda samhällssektorer
Särskilda uppgifter
3 § Nationella veteranmyndigheten ansvarar särskilt för att
– analysera utvecklingen av veteranernas hälsotillstånd och livssituation
– sammanställa officiell statistik inom veteranområdet och främja tillgång till sådan statistik
– bidra till utvecklingen av metodik inom veteranområdet och metoder för att beakta veteranaspekter i konsekvensbedömningar och uppföljningar
– vara samordnande myndighet för att uppnå mål för veteranpolitiken som regeringen har fastställt
– verka för att detta mål nås genom att sammanställa och sprida evidensbaserade kunskaper som skapar förutsättningar för genomförande av veteranpolitiken till myndigheter kommuner, landsting och andra berörda aktörer
4 § Nationella veteranmyndigheten ansvarar särskilt för att myndigheter som har anställt personal för tjänstgöring enligt lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser eller enligt lagen (0000:00) om civil personal vid tjänstgöring i internationella insatser, m.m. får stöd i frågor på veteranområdet. Stöd får lämnas även till kommuner, landsting, frivilliga organisationer och andra aktörer med personal i internationella insatser och internationell verksamhet.
Nationella veteranmyndigheten ska på uppdrag av anställningsmyndigheten lämna särskild rådgivning och stöd i samband med utredning enligt 6–8 §§ lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser eller 3–5 §§ lagen (0000:00) om lagen (0000:00) om civil personal vid internationella insatser, m.m.
Nationella veteranmyndigheten får när särskilda skäl föreligger lämna råd och vägledning till enskilda veteraner och anhöriga.
5 § Nationella veteranmyndigheten får inom sakområdet åta sig att utföra uppdrag åt andra myndigheter samt åt kommuner, landsting och enskilda.
6 § Nationella veteranmyndigheten får utöver vad som följer av 4 och 5 §§ och om verksamheten i övrigt medger det utföra uppdrag inom eller utom landet,
Ledning
7 § Nationella veteranmyndigheten leds av en styrelse.
8 § Styrelsen består av högst sju ledamöter.
Anställningar
9 § Generaldirektören är myndighetschef.
Vetenskapligt råd
10 § Vid myndigheten ska finnas ett vetenskapligt råd med högst fem ledamöter.
Personalansvarsnämnd
11 § Vid Nationella veteranmyndigheten ska det finnas en personalansvarsnämnd.
Tillämpligheten av vissa förordningar
12 § Nationella veteranmyndigheten ska tillämpa personalföreträdarförordningen (1987:1101).
Avgifter
13 § Nationella veteranmyndigheten får ta ut avgifter för uppdrag som myndigheten åtar sig enligt 4–6 §§.
Myndigheten får meddela föreskrifter om avgifternas storlek.
1.4 Förslag till förordning ( 0000:00 ) om statsbidrag till organisationer som stöder enskilda som omfattas av lagen ( 0000:00 ) om civil personal vid internationella insatser, m.m.
Regeringen föreskriver följande.
Tillämpningsområde och syfte
1 § I denna förordning finns bestämmelser om statsbidrag till frivilliga organisationer som stöder enskilda som omfattas av lagen (0000:00) om civil personal vid internationella insatser, m.m.
2 § Statsbidraget till organisationer enligt denna förordning syftar till att främja verksamhet som stöder en enskild som är anställd i en myndighet, och som omfattas av lagen (0000:00) om civil personal vid internationella insatser, m.m., samt anhöriga till den denne.
Handläggningen av statsbidraget
3 § Beslut om statsbidrag enligt denna förordning fattas av anställningsmyndigheten, som också betalar ut bidraget. Ett beslut om bidrag får förenas med villkor. Bidrag enligt denna förordning betalas ut i form av organisationsbidrag och verksamhetsbidrag.
4 § Statsbidrag enligt denna förordning får lämnas, i mån av tillgång på medel, till en organisation som
1. är en juridisk person,
2. bedriver frivilligt arbete inom det område som anges i 2 §,
3. är rikstäckande och vars verksamhet riktar sig till utövare på regional eller lokal nivå eller som bedriver verksamhet av riksintresse,
4. har antagit stadgar och är demokratiskt uppbyggd,
5. har bedrivit verksamhet inom det område som anges i 2 § under minst två år,
6. i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering eller strävan efter att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor,
7. styr sin verksamhet mot fastställda mål och förväntade resultat och har fastställt en plan, för en period om två år eller mer, som beskriver dels vilka aktiviteter organisationen planerar att genomföra till stöd för det som anges i 2 §, dels hur arbetet kommer att följas upp, och
8. kan dokumentera sin verksamhet genom fastställda verksamhets- och revisionsberättelser.
Statsbidrag får även lämnas till organisationer som inte uppfyller det villkor som anges i första stycket 5, om det finns särskilda skäl för det. Vid en sådan prövning ska det särskilt beaktas vilka behov som finns inom det område där organisationen är verksam eller om verksamheten har riksintresse.
Bidrag får inte lämnas till en organisation som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogdemyndigheten eller som är i likvidation eller försatt i konkurs.
5 § En ansökan om bidrag enligt denna förordning ska vara skriftlig och ges in till anställningsmyndigheten. Anställningsmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om ansökans utformning och om när en ansökan ska göras.
6 § En ansökan om organisationsbidrag och verksamhetsbidrag ska innehålla
1. den sökande organisationens stadgar,
2. handlingar som visar vem eller vilka som har rätt att företräda organisationen,
3. verksamhets- och förvaltningsberättelse, balans- och resultaträkning samt revisionsberättelser för närmast föregående räkenskapsår, och
4. årlig budget för den verksamhet som ansökan avser och uppgifter om sökta och beviljade bidrag.
7 § En ansökan som avser verksamhetsbidrag ska, utöver det som följer av 6 §, även innehålla uppgifter om vilka aktiviteter som ansökan avser och vad som är målet med dessa aktiviteter.
8 § Sökanden ska lämna de handlingar och uppgifter till anställningsmyndigheten som myndigheten begär för att kunna pröva ansökan.
9 § En sökande som inte lämnar de handlingar eller uppgifter som följer av 5–8 §§ ska ges möjlighet att komplettera ansökan inom en
viss tid. Om sökanden inte följer en uppmaning att komplettera ansökan, får anställningsmyndigheten pröva den i befintligt skick.
Redovisning
10 § En organisation som har tagit emot bidrag är skyldig att lämna sådan ekonomisk och annan redovisning som anställningsmyndigheten begär.
En revisor ska granska redovisningen. Revisorns rapport över granskningen ska bifogas redovisningen. Om det bidrag som tagits emot uppgått till minst fem prisbasbelopp enligt 2 kap.6 och 7 §§socialförsäkringsbalken, ska granskningen göras av en auktoriserad eller godkänd revisor.
En organisation som har tagit emot bidrag är skyldig att på begäran av anställningsmyndigheten lämna de uppgifter som myndigheten behöver för att granska redovisningen. Anställningsmyndigheten ska i sin årsredovisning lämna en samlad redovisning av vilka organisationer som har fått bidrag och med vilka belopp.
Återbetalning och återkrav
11 § Mottagaren av bidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig om
1. mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsakat att bidraget lämnats felaktigt eller med för högt belopp,
2. bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,
3. bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har använts för det ändamål det beviljats för,
4. mottagaren inte har lämnat en redovisning som krävs enligt 10 §, eller
5. mottagaren inte har följt villkor i beslutet om bidrag.
12 § Om en bidragsmottagare är återbetalningsskyldig enligt 11 § ska anställningsmyndigheten besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget.
Om det finns särskilda skäl får anställningsmyndigheten besluta att sätta ned återkravet helt eller delvis.
Bemyndiganden
13 § Anställningsmyndigheten får meddela föreskrifter om verkställigheten av denna förordning.
Överklagande
14 § Anställningsmyndighetens beslut enligt denna förordning får inte överklagas.
2.1 Inledning
Veteranutredningen har i uppdrag att göra en bred översyn av veteranpolitiken, som efter beslut av riksdagen och regeringen infördes den 1 januari 2011. Genom veteranpolitiken har en rad olika åtgärder vidtagit för att stödja svenska kvinnor och män, och deras anhöriga, som på statens uppdrag tjänstgör eller som har tjänstgjort i olika internationella insatser eller internationella verksamheter runt om i världen.
Varje dag och året runt tjänstgör svenska kvinnor och män frivilligt på uppdrag av svenska folket (staten) i olika fredsfrämjande insatser, humanitära insatser samt bistånds- och utvecklingsinsatser runt om i världen. Insatserna görs för att skapa fred i konfliktområden, undsätta behövande och nödlidande människor i katastrofområden och hjälpa andra människor till ett tryggare och bättre liv genom olika bistånds- och utvecklingsinsatser.
Uppdragen innebär många gånger stora personliga uppoffringar för den enskilde, men även för dennes anhöriga, särskilt barnen. Arbetet sker många gånger under riskfyllda och påfrestande förhållanden där den enskilde kan utsättas för stora risker att drabbas av fysiska och psykiska skador till följd av tjänstgöringen i insatsområdet.
De cirka 60–70 000 svenska veteraner som under åren tjänstgjort i internationella insatser och verksamheter utgör i många avseenden en resursstark grupp som med kunskaper och erfarenheter bidrar på olika sätt i vårt samhälle. Erfarenheten visar att de allra flesta som återvänder hem efter tjänstgöringen har berikats och utvecklats som individer av de utmaningar som arbetet inneburit. Samtidigt visar forskningen och erfarenheten att ett mindre antal kvinnor och män drabbas av olika fysiska och psykiska besvär och skador till följd av de många gånger mycket farliga, svåra och komplexa för-
hållanden som råder i tjänstgöringsområdet. I några fall skadas den enskilde särskilt svårt. Även anhöriga, särskilt barnen, gör uppoffringar och utsätts för påfrestning när en make/maka/partner/förälder/barn sänds ut till konflikt- och katastrofområden.
2.2 Bakgrund
Utgångspunkter, m.m.
Svenska värden och intressen
Sverige värnar sina grundläggande värden och intressen både hemma och utomlands. Med grundläggande värden avses demokrati, rättsstat samt mänskliga fri- och rättigheter. Grundläggande intressen består i att upprätthålla och säkra Sveriges välstånd, trygghet och säkerhet. En världsordning med sin grund i folkrätten, för att uppnå fred, frihet och försoning, samt ett stabilt och förutsägbart närområde, är svenska intressen. Demokrati och mänskliga rättigheter är fundamentala drivkrafter för frihet och fred. Dialog, samarbete och integration främjar säkerhet och utveckling. Samtidigt har förutsättningarna för Sveriges utrikes, försvars- och säkerhetspolitik förändrats i grunden sedan kalla krigets slut.
Globaliseringen har skapat och kommer fortsatt att skapa nya möjligheter och utmaningar. Den globaliserade världen, med den i grunden positiva utvecklingen den medför, ställer oss inför förändrade och nya utmaningar. Globaliseringen innebär dock också att enskilda händelser snabbt kan få regionala eller globala återverkningar. I en globaliserad värld ökar risken för att en kris kan få säkerhetspolitiska konsekvenser. De förväntade miljö- och klimatförändringarna är en avgörande utmaning för vår jord och de utgör ett allvarligt hot mot människors grundläggande levnadsvillkor, stabilitet och säkerhet. Hoten mot vår säkerhet är gräns- och sektorsöverskridande. De kan vara väpnat angrepp sönderfallande stater, naturkatastrofer, klimatförändringar, migrationsströmmar, hot mot demokrati och rättsystem, terrorism, organiserad brottslighet, pandemier, m.m. Dessa hot är av olika dignitet och i vissa fall av mycket olika karaktär. Flera hot och risker kan resultera i katastrofer och kriser utan att för den skulle hota ett lands suveränitet eller territoriella integritet. Vissa av hoten är svåra att förutse och kan uppstå plötsligt, medan andra är mer långsiktiga och växer fram successivt. Konsekvenserna kan i många fall vara allvarliga. Det är viktigt att
behålla en öppenhet för vad som kan komma att bli hot, och försöka förbereda sig på det oväntade genom samarbete och åtgärder nationellt och internationellt.
Globaliseringen och internationaliseringen fortsätter också att öka det ömsesidiga beroendet mellan folk och länder. Genom den spridning av demokrati som har skett det senaste decenniet underlättas etablerandet av gemensamma värdegrunder, vilket i sin tur stärker möjligheten att länder formar säkerhetsgemenskaper. Ekonomi och handel väger allt tyngre i relationerna mellan världens länder och har fått ökad säkerhetspolitisk betydelse.
Det ömsesidiga beroendet är i grunden positivt för fred och stabilitet, men gör också sårbarheten gemensam. Konflikter som uppstår lokalt kan få verkningar direkt och indirekt långt utanför det aktuella konfliktområdet och därmed hota internationell fred och säkerhet. Den stora majoriteten av konflikter är numera inomstatliga. De allvarligaste potentiella konflikthärdarna finns på kort sikt bl.a. i Mellanöstern och i vissa delar av Afrika. Därför är Förenta nationernas (FN) insatser för fred och säkerhet fortsatt centrala i ett globalt perspektiv. Det är av central betydelse att FN i än högre grad kan stödjas av fredsfrämjande och humanitära insatser från de regionala säkerhetsorganisationerna. Utvecklingen av samarbetet mellan FN och EU inom krishantering och konfliktförebyggande är därför en central fråga. Arbetet med att utveckla EU:s resurser för såväl militär som civil krishantering samt inom konfliktförebyggande ger EU ökade möjligheter att ge ett stärkt bidrag även till FN:s verksamheter inom dessa områden
Synen på säkerhet
Den säkerhetspolitiska miljön förändras av den teknologiska och demografiska utvecklingen, ökad efterfrågan på strategiska resurser, beroendet och utvecklingen av flöden, konsekvenserna av migration samt urbanisering och klimatförändringar. Sammantaget leder den fortsatta globaliseringen, tillsammans med geopolitiska överväganden, till en förändrad säkerhetspolitisk dynamik. Förändringar kan uppstå plötsligt och skeenden utvecklas allt snabbare. Utvecklingen i dag sker med högre hastighet och är än mer komplex och svårförutsägbar.
Försvarsberedningen har i tidigare rapporter utvecklat och etablerat ett brett perspektiv på utmaningar och hot. Beredningen har
betonat vikten av en samlad syn på säkerhet som inkluderar flera sektorer. Säkerhetsarbetet omfattar en lång rad aspekter inom flera politikområden och aktörerna finns inom såväl offentlig som privat sektor. De av Försvarsberedningen föreslagna och av riksdagen beslutade målen för vår säkerhet är:
- att värna befolkningens liv och hälsa,
- att värna samhällets funktionalitet och
- att värna vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande
- värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och
- rättigheter.
Det vidgade säkerhetsbegreppet har konsekvenser för Sveriges samlade försvar som inkluderar såväl civil som militär förmåga. Bi- och multilateralt samarbete är avgörande för hanteringen av de globala utmaningarna. Helhetssyn och samverkan stärker säkerheten. Säkerheten försvaras med icke-militära och militära medel. Det som ska skyddas, det som utmanar och hotar säkerheten, samt medlen för att stärka säkerhet måste ses i ett sammanhang och arbetet måste vara tvärsektoriellt.
Sveriges säkerhet är samtidigt nära kopplad till utvecklingen i vår omvärld. Målen för vår säkerhet har både ett nationellt och ett internationellt perspektiv. När grundläggande värden som demokrati och mänskliga rättigheter kränks i andra delar av världen eller när samhällens funktionalitet bryter samman till följd av exempelvis väpnade konflikter är detta en angelägenhet för hela det internationella samfundet, eftersom det kan äventyra såväl nationell som internationell fred och stabilitet. Behovet av svenska civila och militära krishanteringsinsatser internationellt ska ses i det sammanhanget. Internationellt ska vi i samverkan med andra stater aktivt verka för fred och ökad säkerhet. Det är av avgörande betydelse att den globala utvecklingen leder till fördjupad demokrati, öppenhet och välfärd och därmed ökad stabilitet och trygghet.
2.2.1 Den svenska veteransoldatpolitiken
Genom riksdagens beslut våren 2010 med anledning av propositionen Modern personalförsörjning för ett användbart försvar har grunden för en samlad svensk veteransoldatpolitik lagts fast.1
Den 1 januari 2011 trädde lagen (2010:449) respektive förordningen (2010:651) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser i kraft.
Genom den nya lagstiftningen har stödet till personalen under och efter internationella militära insatser stärkts, bl.a. genom att Försvarsmakten har ett särskilt uppföljningsansvar för personal som tjänstgjort i sådana insatser. Det innebär bl.a. att myndigheten utan begränsning i tiden ska bistå den enskilde med stödåtgärder. Vidare har stödet till de anhöriga utvecklats.
Regeringen betonar i den ovan angivna propositionen att veteransoldatpolitiken berör alla i samhället och ska utgå från en helhetssyn som inkluderar rekrytering av personalen, utbildning och förberedelser inför insatsen, stöd och åtgärder under insatsen samt stöd, uppföljning och eventuell rehabilitering efter insatsen. Också stödet till de anhöriga till den tjänstgörande personalen och veteransoldater, särskilt barnen, utgör en viktig del i denna helhetssyn.
Regeringen framhåller samtidigt att samhället som helhet – Försvarsmakten, andra myndigheter och institutioner, frivilligorganisationer, den enskilde veteranen, anhöriga m.fl. – kan medverka i en utvecklad veteransoldatpolitik. Erfarenheterna från andra länder, t.ex. Danmark och Norge, visar också att det kan finnas en betydande utvecklingspotential i Sverige i detta avseende.
I propositionen framhålls vidare att en viktig del i den nya veteransoldatpolitiken är ett utvecklat sätt att ge uppdrag och organisationsstöd till organisationer med anknytning till veteransoldater. Det gäller främst veteransoldatorganisationer och organisationer som ger stöd till anhöriga. I propositionen noteras samtidigt att Försvarsmakten redan i dag har ett samarbete med flera organisationer som är verksamma inom dessa områden.
I juni 2010 uppdrog regeringen åt bl.a. Försvarsmakten att genomföra veteransoldatpolitiken.2 Försvarsmakten skulle redovisa
1 Se även Veteransoldatsutredningens betänkanden En svensk veteranpolitik, del 1 – Ansvaret
för personalen före, under och efter internationella militära insatser (SOU 2007:77) och En svensk veteranpolitik, del 2 – Ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser (SOU 2008:91).
2 Statens försvarshistoriska museer skulle redovisa förslag om en regeringens belöningsmedalj för särskilt berömvärda internationella insatser. Generalläkaren skulle överväga att intensifiera sitt tillsynsarbete avseende internationella militära insatser.
en handlingsplan för arbetet med anhörig- och familjefrågor, instifta en belöningsmedalj för den som skadats till följd av stridshandlingar vid en internationell militär insats samt lämna förslag om en årlig veteranceremoni och ett minnesmonument för veteraner. Myndigheten skulle också redovisa sin syn och vidtagna åtgärder inom en rad veteransoldatpolitiska områden som ligger inom myndighetens beslutsbefogenheter att genomföra. Det gällde bl.a. inrättandet av en veteranadministration inom Försvarsmakten, arbetet med stöd och medicinskt omhändertagande samt samarbetet med olika organisationer.
Försvarsmakten redovisade arbetet med genomförandet av veteransoldatpolitiken våren 2011. En del i redovisningen avsåg bl.a. anhörigstödet och förhållandet att Försvarsmakten enligt 14 § förordningen (2010:651) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser ska ha en handlingsplan för arbetet med anhörig- och familjefrågor.
Våren 2011 beslutade Försvarsmakten även om en handlingsplan för stöd till veteransoldater. I planen redovisas bl.a. hur veteransoldater ska stödjas och vem inom myndigheten som ska svara för stödet (se kapitel 10). Försvarsmakten har i oktober 2012 beslutat om Försvarsmaktens personalförsörjningsinstruktion, i vilken meddelas bestämmelser om bl.a. stöd till veteraner och anhöriga.3 Försvarsmakten har vidare 2014 fastställt en metodhandbok för arbetet med veteran- och anhörigfrågor.
Regeringen har därefter även behandlat veteransoldatpolitiken i budgetpropositionen för 2012.4
2.3 Veteranutredningens delbetänkande
Veteranutredningens ursprungliga uppdrag redovisades till regeringen genom delbetänkandet Den svenska veteranpolitiken Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga (SOU 2013:8), vilket lämnades till regeringen i februari 2013. Efter remissförfarande har regeringen utfärdat förordning (2013:880) om statsbidrag till organisationer som stöder veteransoldater och deras anhöriga. Förordningen trädde i kraft den 1 januari 2014. Med stöd av bestämmelserna i förordningen får Försvarsmakten lämna ekonomiskt stöd till frivilliga organisationer som främjar verksamhet som
3 Försvarsmaktens personalförsörjningsinstruktion (FM PersI) (HKV 16 131:64994). 4Prop. 2011/12:1, utg. omr. 6.
stöder myndighetens personal före, under och efter tjänstgöring i internationella militära insatser samt anhöriga till sådan personal.
2.4 Utredningens fortsatta arbete
Regeringen beslutade vid regeringssammanträdet den 23 augusti 2012 att utvidga utredningsuppdraget.5 Regeringen betonar i direktiven att den verksamhet som Försvarsmakten genomför på statsmakternas uppdrag är en fråga av nationell betydelse. Enligt regeringens ska det pågående genomförandet av den svenska veteransoldatpolitiken följas upp och övervägas om den behöver utvecklas vidare.
Regeringen framhåller vidare i direktiven att statens ansvar för den personal som staten sänder ut i internationell verksamhet innebär också att omhändertagandet av personalen före, under och efter den internationella insatsen så långt möjligt bör ha en likformig utformning. Inom flera andra samhällssektorer genomförs internationell verksamhet som i olika avseenden kan liknas vid den militära. Kännetecknande är att den inrymmer risker och påfrestningar för den deltagande personalen. Även anhöriga till personalen påverkas. Det gäller bland annat personal vid räddnings- och katastrofinsatser, hälso- och sjukvårdspersonal, polispersonal, kustbevakningspersonal, m.fl. Enligt regeringen bör det därför nu prövas om det veteranpolitiska arbetet ska utvecklas vidare och vidgas till att även omfatta andra personalkategorier.
Vidare ska utredningen i samband med analysen av frågan om att vidga det nationella perspektivet i veteranfrågor även belysa frågor om ökad samverkan mellan stat, landsting, kommun, arbetsgivare, den ideella sektorn och andra aktörer.
Olika delfrågor
Regeringen har i direktiven till utredningen sammantaget gett utredningen ett brett uppdrag som omfattar flera viktiga frågeställningar avseende veteransoldatpolitiken och den framtida veteranpolitiken, några mer övergripande av principiell karaktär och andra mer specifika. Som ovan framgår anges i direktiven att huvudpunkten i arbetet ska vara att anlägga en helhetssyn på samhällets åtgärder och verksamhet avseende personalen inför, under och efter inter-
5 Dir 2012:83 – Tilläggsdirektiv till Veteransoldatutredningen 2.0 (Fö 2011:03).
nationella insatser. Nedan redogörs för utredningsuppdragets olika delfrågor.
Enligt direktiven skulle utredningen i ett delbetänkande redovisa ställningstaganden och förslag i frågan om den frivilliga försvarsverksamheten bör innefatta verksamhet till stöd till Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser och veteransoldater samt deras anhöriga. Övriga ställningstaganden och förslag ska redovisas i slutbetänkandet. När det gäller frågan om statligt stöd till frivilliga organisationer som stödjer enskilda som omfattas av lagen (2010:449) respektive förordningen (2010:651) om Försvarsmaktens personal vid militära internationella insatser redovisas utredningen överväganden och förslag i delbetänkandet.
Enligt regeringens tilläggsdirektiv till utredningen ska utredningen i det fortsatta arbetet belysa, analysera och lämna eventuella förslag inom följande områden och delfrågor.6
Uppföljning av veteransoldatpolitiken
Regeringen konstaterar i direktiven att under arbetet med införandet av veteransoldatpolitiken har nya frågeställningar identifierats av bl.a. Försvarsmakten och de berörda organisationerna. Genomförandet av veteransoldatpolitiken bör därför följas upp, utvärderas och vid behov utvecklas vidare.
Utredningen ska därför
- utvärdera Försvarsmaktens och andra myndigheters genomförande av veteransoldatpolitiken,
- följa upp det fortsatta genomförandet av veteransoldatpolitiken,
- analysera särskilda veteransoldatfrågor där det finns anledning att ytterligare fördjupa arbetet, och
- om det finns behov, redovisa förslag om en ytterligare utveckling av veteransoldatpolitiken.
I uppdraget ingår dock inte att se över lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser. Lagen trädde i kraft den 1 januari 2011 och har således tillämpats en förhållandevis kort tid.
6 Enligt utredningens direktiv skulle det ursprungliga uppdraget redovisas senast den 1 november 2012. Genom tilläggsdirektivet har utredningstiden förlängts och det utvidgade uppdraget ska redovisas senast den 30 april 2014.
Veteransoldatfrågor i ett internationellt perspektiv
I direktiven konstaterar regeringen att veteranfrågorna fått en ökad betydelse i internationella sammanhang, bl.a. i det nordiska samarbetet (NORDEFCO) och Northern Grouping.
Utredningen ska därför
- följa upp och analysera det pågående internationella veteransoldatarbetet, med tyngdpunkt i arbetet inom det nordiska försvarssamarbetet och Northern Grouping, och
- grundat på en sådan uppföljning och analys pröva om den internationella samverkan på veteransoldatområdet bör utvecklas.
Ett vidgat veteranperspektiv
Som tidigare nämnts bedrivs inom olika samhällsområden internationell verksamhet som principiellt är likartad med Försvarsmaktens internationella militära verksamhet. Det är fråga om internationell verksamhet där svenska staten har beslutat om svensk medverkan och där verksamheten innefattar risker eller påfrestningar för den deltagande personalen. Enligt regeringen leder detta till att det kan finnas ett behov av särskilda insatser från samhällets sida för den deltagande personalen vid hemkomsten, liknande det som gäller för Försvarsmaktens personal efter en internationell militär insats. Utredningen ska därför bedöma om veteranperspektivet bör omfatta också andra områden med internationell verksamhet än Försvarsmaktens, vilka innefattar risker eller farlighet. Även sådan personal skulle kunna betraktas som veteraner, och därmed vid behov kunna komma i åtnjutande av samhällets särskilda stödåtgärder. Inriktningen bör – enligt regeringen – vara att alla veteraner tillförsäkras ett situationsanpassat och ändamålsenligt stöd före, under och efter en internationell insats.
Utredningen ska därför
- belysa hur veteranfrågor hanteras inom olika samhällssektorer såsom kustbevakningens område, vid insatser inom räddnings- och katastrofområdet, inom polisområdet7 och hälso- och sjukvårdsområdet samt, om behov finns, föreslå åtgärder för att utveckla
7 Utredaren ska i detta sammanhang beakta Regeringskansliets fortsatta beredning av betänkandet Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag, m.m. (SOU 2009:76).
omhändertagandet av personalen före, under och efter en internationell insats,
- belysa hur veteranfrågor hanteras inom områden där kopplingen till veteranbegreppet8 inte är uppenbar, t.ex. arbetsmarknadsområdet och socialområdet vid sidan om hälso- och sjukvården, och
- överväga och vid behov föreslå kriterier eller annan avgränsning när det gäller vilken internationell verksamhet som bör innefattas i en svensk veteranpolitik.
Samverkan
Regeringen betonar i direktiven att veteranpolitiken angår alla människor i samhället. Därmed berörs också olika samhällsstrukturer och ett stort antal organisationer. Som tidigare nämnts har staten det yttersta ansvaret för den personal som Sverige sänder ut i internationella insatser. Detta gäller oavsett om det är personal för en internationell militär insats, personal för en internationell polisinsats, räddningspersonal vid en naturkatastrof eller personal för något annat ändamål.
Regeringen betonar i direktiven att den myndighet som sänder ut arbetstagare har också ett ansvar som arbetsgivare för de utsända före, under och efter genomförd insats. Landstingen och kommunerna ansvarar samtidigt inom Sverige för hälso- och sjukvårdsfrågor respektive sociala frågor. Den ideella sektorn, bl.a. frivilliga försvarsorganisationer och ideella föreningar, har inget formellt ansvar. Men man har ofta ett grundläggande och betydande engagemang när det gäller människor som behöver stöd. Detta gäller också för trossamfunden.
Enligt regeringen bör stödet till veteraner före, under och efter internationell verksamhet präglas av en helhetssyn från samhällets sida. Den enskilde, som har deltagit i den internationella verksamheten som en representant för Sverige, ska känna att det finns en helhetssyn i omhändertagandet och att olika instanser samverkar på ett ändamålsenligt sätt.
Regeringen påpekar samtidigt att det emellertid saknas en övergripande och samlad syn på i vilken utsträckning och på vilket sätt staten, den utsändes arbetsgivare, kommunerna, landstingen, den
8 Enligt dir. 2011:103 och tilläggsdirektiv 2012:82.
ideella sektorn och andra kan och bör samverka inom en utvecklad veteranpolitik. Enligt regeringen bör synsättet med olika instansers engagemang i veteranfrågorna därför fördjupas ytterligare.
Utredningen ska
- analysera hur staten, den utsändes arbetsgivare, kommunerna, landstingen, den ideella sektorn och andra kan samverka när det gäller veteranfrågor och där en utgångspunkt bör vara att den ideella sektorns roll tydliggörs,
- belysa på vilket sätt en enskild, som är i behov av hjälp, får nödvändigt stöd och hjälp av staten, den utsändes arbetsgivare, kommunen, landstinget, den ideella sektorn eller annan aktör,
- med utgångspunkt i den enskilde individens perspektiv belysa hur samverkan fungerar mellan å ena sidan det offentliga och å andra sidan den ideella sektorn och andra aktörer,
- belysa om den speciella kompetens som finns i den ideella sektorn och hos t.ex. trossamfunden kan tillvaratas bättre, utan att andra aktörers ansvar enligt gällande lagstiftning inskränks eller förändras,
- föreslå hur samverkan mellan de olika instanserna kan utvecklas, och
- lämna de förslag som behövs för att en samhällets helhetssyn i veteranpolitiken ska kunna stärkas.
Vissa kompetensfrågor
Regeringen noterar i direktiven att landstingens specialistkompetens i olika medicinska frågor varierar över landet. Detta aktualiseras bl.a. vid internationella militära insatser där det finns risk för att deltagare kan drabbas av krigsskador.9Frågeställningen kan också aktualiseras vid t.ex. internationella insatser med hälso- och sjukvårdspersonal i områden där det finns en förhöjd risk för smitta av allvarliga och sällsynta sjukdomar.
Utredningen ska därför
9 Försvarsmakten har ett samarbete med Uppsala akademiska sjukhus. I Danmark har försvaret ett omfattande samarbete med Rigshospitalet i Köpenhamn.
- analysera frågor om tillgången på medicinsk specialistkompetens avseende den som drabbats av svår sjukdom, fysisk eller psykisk skada vid en internationell insats, och
- på försvarets område jämföra förhållandena i Sverige med det system som tillämpas i Danmark och i det sammanhanget redovisa för- och nackdelar.
Statistik
I direktiven konstaterar regeringen att det är nödvändigt att ha tillgång till relevant statistik för att kunna genomföra en samlad veteranpolitik Det är myndigheternas ansvar att se till att man kan redovisa den statistik som behövs.
Utredningen ska därför
- belysa vilka statistiska uppgifter de berörda myndigheterna kan redovisa i dag,
- redovisa i vilken utsträckning denna statistik och myndigheternas statistiksystem avseende veteraner behöver förbättras för att tillgodose de krav en samlad veteranpolitik ställer, och
- föreslå hur fullgod statistik ska kunna erhållas vid en utvidgad och samlad veteranpolitik.
Andra frågor inom veteranområdet
Regeringen anger vidare i direktiven att utredningen får, om det behövs för att kunna lämna förslag om en samlad och ändamålsenlig veteranpolitik, även belysa andra aspekter inom veteranområdet än de som redovisas i direktiven och lämna nödvändiga förslag.
2.5 Begrepp och avgränsning, m.m.
Utredningens uppdrag att lämna förslag till en sammanhållen och trovärdig veteranpolitik rymmer ett antal komplexa frågeställningar som berör flera olika samhällsområden. I arbetet med att beskriva, analysera och formulera förslag till en framtida veteranpolitik har utredningen inledningsvis ställts inför ett antal principiella och grund-
läggande begrepp och avgränsningar i det fortsatta utredningsarbetet. Det gäller bland annat definitionen av begreppet veteran och begreppen fredsfrämjande militära insatser, civila krishanterings-
insatser, internationella insatser, räddnings- och katastrofverksamhet
respektive hälso- och sjukvårdsverksamhet och som genomförs inom ramen för internationell verksamhet.
Det är därför angeläget att inledningsvis redogöra för hur utredningen har tolkat olika begrepp och det fortsatta utredningsuppdraget och vilka avgränsningar som gjorts.
2.5.1 Begreppet veteran, m.m.
Även frågan vad som ligger i begreppet veteran har aktualiserats under det fortsatta utredningsarbetet.
Begreppet veteran kan beskrivas och avgränsas på olika sätt. Begreppet har en lång historisk bakgrund och ges olika innebörd beroende på tidsålder och sammanhang.10Utredningen kan notera att vad som avses med begreppet veteran skiftar mellan olika länder och sammanhang. Historiskt har i många länder begreppet veteran varit förbehållen en individ som i egenskap av militär tjänstgjort i det berörda landets militära förband. Under antiken var i Romerska riket veteraner soldater som hade slutfört 20 års tjänst. De började vanligen vid 16 års ålder. I nutid har olika länder delvis olika definitioner för det nationella begreppet veteran (se kapitel 4).
Veteransoldatutredningen berörde frågan om definition av be-
greppet veteran i sitt utredningsuppdrag:
Begreppet ”veteran” En annan principiell avgränsning berör frågan vem som kan betraktas som ”veteran” och som därför kan göra anspråk på att omfattas av det särskilda omhändertagande före, under och efter en insats som riksdagen och regeringen anser ska gälla för denna kategori. Ordet ”veteran” kan nämligen vid en första anblick leda tanken till att endast innefatta person som fullgjort tjänstgöring i militär verksamhet och som i den meningen kan betraktas som en veteran. Utredningen har i delbetänkandet i detta sammanhang infört begreppet ”veteransoldat” som benämning på ”individ som tjänstgjort utomlands i Försvarsmaktens utlandsstyrka” eftersom den som tjänstgjort i en internationell militär insats utomlands otvetydigt enligt gängse språkbruk är att betrakta som ”veteran” eller ”veteransoldat”.
10 En sökning på ordet veteran på sökmotorn Google den 18 mars 2014 genererade 59 600 000 resultat, https://www.google.se/#q=veteran
Utredningen har i det fortsatta arbetet emellertid kunnat konstatera att fler personalkategorier än militär personal i Försvarsmaktens utlandsstyrka som tjänstgjort utomlands har berättigade anspråk på att få betraktas som ”veteraner” och därför göra anspråk på att omfattas av samma skydd och regelsystem som de som ”tjänstgjort utomlands i Försvarsmaktens utlandsstyrka”. Hit kan inkluderas de militära och civila befattningshavare i Försvarsmakten som – utan att vara anställda i utlandsstyrkan – under kortare eller längre perioder tjänstgjort i insatsområdet utomlands med att stödja utlandsstyrkans olika enheter i insatsområdena, t.ex. inom personal- och underhållsfunktioner. Denna personal utför arbete som många gånger utgör en absolut förutsättning för att utlandsstyrkans enhet ska kunna fungera och lösa tilldelade uppgifter i insatsområdet. Personalen verkar i dessa fall många gånger dessutom under samma förutsättningar som den tjänstgörande personalen i utlandsstyrkan. Eftersom personalen normalt inte är anställd i utlandsstyrkan omfattas den inte heller av det särskilda skydd som utlandsstyrkans personal har, bland annat vad avser uppföljning, rehabilitering och försäkringsskydd. Till gruppen ”veteraner” kan även räknas civila befattningshavare som är anställda av andra myndigheter och som tjänstgjort som t.ex. rådgivare till chefen för den svenska enheten i utlandsstyrkan i insatsområdet. Denna personal tjänstgör i allt väsentligt under samma förutsättningar som övrig personal i utlandsstyrkan, men saknar på motsvarande sätt som ovan angiven personalkategori det skärskilda skydd som personalen i utlandsstyrkan åtnjuter. Till gruppen ”veteraner” kan även föras den civila personal som är anställd av andra svenska myndigheter och som tjänstgjort i insatsområdet, t.ex. polispersonal vid polisens Utlandsstyrka, personal från det svenska Räddningsverket, Sida m.m. Mot bakgrund av hur direktiven till utredningen har formulerats gör utredningen den tolkningen att uppdraget med att lämna förslag till den framtida veteranpolitiken i detta skede dock enbart omfattar personal som är eller varit anställda i Försvarsmakten och tjänstgjort i myndighetens internationella verksamhet, främst i utlandsstyrkan. Försvarsmakten anställer även lokalt rekryterad personal i insatsområdet, t.ex. tolkpersonal, vaktpersonal, m.m. Utredningen kan konstatera att myndigheten i dag saknar en sammanhållen och enhetlig anställningspolicy för lokalt anställd personal i olika insatsområden, även om lokal lagstiftning och arbetsrättslig praxis i olika länder självklart påverkar anställningsvillkoren. Denna personalkategori är inte heller anställda enligt lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten och är därför inte heller i formell mening anställda i utlandsstyrkan. Mot bakgrund av hur direktiven till utredningen har formulerats tolkar utredningen också här uppdraget som att det inte heller omfattar frågan om anställningsvillkoren, m.m. för lokalt anställd personal i insatsområdet.
Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att lokalt anställd personal generellt verkar under samma förutsättningar som den svenska militära och civila personalen i insatsområdet, dvs. med en förhöjd risknivå och ökad hotbild. Härtill kommer att lokalt anställd personal även kan komma att utsättas för våld eller allvarligt hot om våld från olika parter i konflikten med anledning av att den enskilde tagit anställning i Försvarsmakten i insatsområdet. För den enskilde och dennes familj kan därför uppstå ett akut behov av skydd för liv och hälsa. Frågan om Sveriges ansvar för lokalt anställd personal som med anledning av sin anställning i Försvarsmakten behöver skydd innefattar en rad svåra avvägningsfrågor och ligger utanför utredningsuppdraget. Utredningen anser att denna frågeställning borde bli föremål för särskild utredning.
I propositionen Modern personalförsörjning för ett användbart försvar
– vissa frågor om Försvarsmaktens personal11, som ligger till grund
för veteransoldatlagstiftningen berörde regeringen inte närmare innebörden av begreppen veteran eller veteransoldat. I propositionen används begreppen veteranpolitik, veteransoldatpolitik och veteran-
soldat omväxlande, utan någon tydlig åtskillnad. Utredningen kan
dock konstatera att begreppet veteransoldat i huvudsakligen används i anslutning till frågor som rör själva lagstiftningen på området, även om själva begreppet veteran eller veteransoldat inte återfinns i själva lagtexten.
I proposition Soldatanställningar i Försvarsmakten
noterade
dock regeringen att i den tidigare angivna propositionen redovisades en samlad veteransoldatpolitik samt angav att veteransoldatpolitiken i huvudsak var genomförd vid utgången av 2011, vilket kan tolkas som att i vart fall regeringen med begreppet veteransoldat avser den personal som omfattas av den aktuella lagstiftningen. Samtidigt omfattas även Försvarsmaktens civila personal som tjänstgjort i en internationell militär insats av veteransoldatpolitiken.
Sveriges Veteranförbund Fredsbaskrarna (SVF) tolkar begreppet
veteran på följande sätt:
Svensk Veteran är den individ som vid något tillfälle har genomfört internationell tjänst eller beredskap med uppgifter som har sanktionerats av världssamfund, och/eller svenska staten.
SVF anger vidare att var och en som fullgör eller fullgjort tjänstgöring enligt organisationens definition är välkommen som medlem.
Utredningen noterar att varken riksdagen, i samband med riksdagsbehandlingen av angivna propositioner, eller regeringen angett
11Prop. 2009/10:160. 12Prop. 2011/12:115, s. 21.
någon entydig definition av begreppet veteran eller veteransoldat, även om med begreppet veteransoldat naturligen måste avses Försvarsmaktens militära personal som tjänstgjort i en internationell militär insats. Samtidigt kan som tidigare angetts noteras att även myndighetens civila personal som genomfört motsvarande tjänstgöring omfattas av den angivna lagstiftningen. Det kan enligt utredningen dock ifrågasättas om själva begreppet veteransoldat lämpligen bör tillämpas på civilt anställda som genomfört en sådan tjänstgöring, även om personalen omfattas av lagstiftningen på området.
Begreppen veteran och utlandsveteran i Försvarsmakten
I samband med genomförandet av veteranpolitiken/veteransoldatpolitiken har Försvarsmakten för sin del infört begreppen veteran respektive utlandsveteran i myndighetens verksamhet.
Försvarsmakten tillämpar i sin handlingsplan till stöd för veteran- och anhörigarbetet begreppet veteran på en person som varit anställd i Försvarsmakten och som gjort en insats, nationellt eller inter-
nationellt. Av handlingsplanen framgår dock inte närmare vad som
avses med begreppet insats. I handlingsplanen framhålls emellertid att veteranerna utgör en mycket viktig resurs för Försvarsmakten. Alla anställda i myndigheten är medarbetare som behövs för att lösa uppgifter såväl nationellt som internationellt och motivet för att använda begreppet veteraner är – enligt myndigheten – att det omfamnar alla anställda i myndigheten. Genom att inbegripa samtliga anställda kan de bli ambassadörer och förstärka den folkförankring som myndigheten behöver. De medverkar även till att öka kunskapen om myndigheten och dess verksamhet i samhället i stort. De bidrar också till att stärka myndighetens anseende på bl.a. arbetsplatser. De kan bidra till rekryteringen av personal genom att sprida en positiv bild av myndigheten och dess verksamhet. Vidare kan de anställda engageras i myndighetens verksamhet och tillsammans stödja de som har särskilda behov. I handlingsplanen understryks att veteranerna förtjänar respekt och uppskattning för sina nationella och/eller internationella insatser.
Försvarsmakten tillämpar samtidigt begreppet utlandsveteran på en anställd eller tidigare anställd (veteran) som deltagit i en internationell militär insats och således omfattas av den särskilda lagstiftningen på området. I handlingsplanen framhålls att den personal som tjänstgjort i internationella militära insatser utgör en särskilt
betydelsefull grupp för myndigheten. Denna grupp riskerar, i de fall den enskilde inte är anställd i myndigheten, att tappa kontakten med myndigheten och det stöd som kan erbjudas efter insatsen.
Utredningen anser att oavsett hur man kan se på begreppen veteran/veteransoldat/utlandsveteran kan noteras att Försvarsmakten infört och tillämpar ett mer utvidgat veteranbegrepp i myndigheten än vad som kan utläsas och rimligen var avsikten med veteranpolitiken/veteransoldatpolitiken och lagstiftningen i form av lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser. Detta oavsett att begreppen veteran eller veteransoldat lagtekniskt inte förekommer i lagstiftningen och att tillämpningen inte omfattar annan personal eller anhörig än som framgår av författningsregleringen på området.
Begreppet veteran i betänkandet
Utredningen har i det fortsatta utredningsarbetet haft att överväga och lämna förslag på om veteranpolitiken ska utvidgas till att även omfatta sådan personal vid andra myndigheter än Försvarsmakten och som tjänstgjort i en internationell insats. I det inledande utredningsarbetet, vars resultat utredningen har redovisat i delbetänkandet, fanns inte skäl att ta ställning till den mest ändmålsenliga definitionen av veteranbegreppet varför några närmare överväganden i denna fråga inte gjordes i delbetänkande.13
Utredningens uppdrag att överväga och lämna förslag på en sammanhållen och utvecklad veteranpolitik ställer dock nu krav på utredningen att ta ställning till hur veteranbegreppet bör förstås och användas i den fortsatta framställningen, om inte annat för att det inte ska uppstå några oklarheter i framställningen om vad utredningen avser vid de olika analyser och överväganden som görs och de förslag som lämnas.
Representanter för olika civila myndigheter har uttryckt tveksamheter till att tillämpa begreppet veteran på civila statligt anställda som genomför olika typer av internationella insatser, framför allt vad gäller sådan personal som arbetar inom humanitära insatser, räddnings- och katastrofinsatser samt bistånds- och utvecklingsarbete. Man har därvid pekat på att många som arbetar inom dessa
13 I enlighet med regeringens direktiv till utredningen avgränsades överväganden och förslag i delbetänkandet till frågan om den frivilliga försvarsverksamheten kunde utvidgas till att innefatta verksamhet till stöd för Försvarsmaktens personal i internationella militära insatser och veteransoldater samt deras anhöriga.
verksamhetsområden inte identifierar sig med begreppet veteran, som man anser i allt väsentligt är förbehållet militär personal. Man har vidare pekat på att genomförandet av en samlad och utvecklad veteranpolitik kan möta svårigheter om de personakategorier som omfattas av veteranpolitiken inte heller identifierar sig med begreppet.
Utredningen gör följande överväganden när det gäller om och i sådana fall hur begreppet veteran kan och bör användas, primärt i den fortsatta framställningen i betänkandet men även vad gäller användningen mer generellt i veteranpolitiken.
Utredningen kan till en början konstatera att även om begreppet veteran har en lång historisk bakgrund som beteckning på framförallt militär personal i många länder förekommer dock begreppet i många olika civila sammanhang av skiftande karaktär. Även om veteranbegreppet i huvudsak är förknippat med militär personal så kan en definition av begreppet till att även omfatta civil personal inte anses så främmande att begreppet inte skulle kunna omfatta även denna personalkategori. En avgörande utgångspunkt för utredningens överväganden är också att riksdagen och regeringen beslutat om en svensk veteranpolitik, där bland annat statens erkännande till civila veteraner kommer till uttryck i form av det för civila och militära veteraner gemensamma Veteranmonumentet på Kungliga Djurgården i Stockholm och Veterandagen den 29 maj.
Mot angivna bakgrund gör utredningen bedömningen att begreppen veteran och veteranpolitik är vedertagna begrepp när den svenska nationella veteranpolitiken ska fortsatt utvecklas mot en samlad och trovärdig veteranpolitik.
2.5.2 Nationell eller internationell insats
Under utredningsarbetet har väckts frågan vad som särskiljer begreppen internationell insats eller internationell verksamhet från en
nationell insats eller nationell verksamhet. Av intresse för bedöm-
ningen är bland annat hur Försvarsmakten definierar en nationell insats. Försvarsmakten definierar under rubriken nationell insats begreppet enligt följande:14
Att genomföra en insats innebär att lösa en uppgift i skarpt läge. I Försvarsmaktens uppdrag ingår både nationella och internationella insatser. De nationella insatserna är sådana som sker inom Sveriges gränser.
14 http://www.forsvarsmakten.se/sv/var-verksamhet/nationella-insatser/
En nationell insats Försvarsmakten ska utföra är att försvara Sverige och främja säkerheten på vårt territorium. Det innebär ytterst att Försvarsmakten ska försvara Sverige i krigssituationer. I fredstid utför Försvarsmakten andra nationella insatser. Till exempel har vi i uppgift att förhindra kränkningar av Sveriges territorium. Försvarsmakten upptäcker och avvisar fartyg eller flygplan som tar sig över våra gränser utan tillåtelse. En annan av typ av nationella insatser Försvarsmakten utför är att vid behov bistå samhället med stöd. Vår personal och våra resurser används bland annat vid eftersökande av försvunna personer, bekämpning av skogsbränder och andra naturkatastrofer.
Enligt direktiven ska utredningen överväga om veteranpolitiken även ska omfatta andra personalkategorier som tjänstgör eller tjänstgjort i internationella insatser eller internationella verksamheter. I likhet med Försvarsmakten anser utredningen att en nationell insats eller verksamhet är sådan som äger rum innanför Sveriges gränser. Det innebär att utredningen i det fortsatta arbetet med internationell insats eller internationell verksamhet avser en insats eller verksamhet som genomförs utanför landets gränser, oavsett var aktiviteten äger rum.
2.5.3 Internationell insats eller internationell verksamhet
Inledningsvis kan utredningen konstatera att, beroende på sammanhang och organisation kan begreppet civil krishantering omfatta verksamhet från insatser i samband med säkerhetspolitiska konflikter till hantering av naturkatastrofer, större olyckor, flyktingsströmmar, m.m. Civil krishantering har kommit att bli en allt viktigare del av den civila internationella verksamheten och krishanteringsbegreppet har en mångfasetterad innebörd.
Tolkningen av begreppet krishantering är vidare beroende av hur kris definieras.
Med civila internationella krishanteringsinsatser har tidigare vanligtvis avsetts insatser och informationsutbyte i samband med naturkatastrofer och större olyckor. Begreppet används numera också för att beskriva internationella insatser med civila instrument, till skillnad från militära instrument, i fredsfrämjande insatser. Resursbasen för dessa olika typer av civila insatser kan delvis vara densamma medan insatsernas karaktär, beslutsprocesser och politiska
ramverk är olika. Oavsett vilken kriskaraktär som är aktuell kan det finnas behov av såväl civila som militära resurser.
Utredningen kan även konstatera att det förekommer ett antal olika begrepp och benämningar på vad som vanligen avses med
civila internationella insatser och verksamheter. I det följande redo-
visas hur begreppen används i regeringens proposition 2013/14:01. Regeringen anger följande om civil krishantering15:
Civil krishantering
Civil krishantering har fått en allt viktigare roll i det internationella arbetet för fred och säkerhet. Internationell civil krishantering kan bland annat innebära att en stat eller en region under en period får hjälp att stärka och bygga upp polis- och rättsväsende, offentlig förvaltning i allmänhet, gränsövervakning eller räddningstjänst. Det kan även röra sig om stöd i samband med genomförandet av fredsavtal. Civil krishantering sker ofta inom ramen för internationella organisationer eller sammanslutningar, till exempel EU, FN eller OSSE. Då många av insatserna fokuserar på rättsväsendet har civil krishantering blivit en allt större fråga också för det svenska rättsväsendets myndigheter. Svensk polis deltar sedan flera år tillbaka med personal i insatser i Europa, Asien och Afrika. --- Även Domstolsverket, Åklagarmyndigheten och Kriminalvården deltar med personal i denna verksamhet, men i mer begränsad omfattning. Allt deltagande med svensk personal i insatserna finansieras genom det svenska biståndet.
I propositionen anges i tabell 2.1 utgiftsutveckling inom utgiftsområde 5 Internationell samverkan och anslagposten 1:2 Freds- och
säkerhetsfrämjande verksamhet. Vidare anges under rubriken 2.4 Resultatredovisning:16
Internationell krishantering
Sveriges deltagande i freds- och säkerhetsfrämjande insatser finansieras inom flera utgiftsområden – utgiftsområde 5 Internationell samverkan, utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap samt utgiftsområde 7 Internationellt bistånd till den del som enligt OECD-DAC räknas som bistånd. I det följande redogörs för resultaten av det svenska deltagandet i internationell krishantering finansierade under alla tre utgiftsområdena.
15 http://www.regeringen.se/sb/d/1912/a/101180 (2014-04-19). 16Prop. 2013/14:1, utgiftsområde 5, s. 10 f.
I propositionen anges vidare att svensk medverkan i internationella insatser vägleds av Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet
, Sveriges poli-
tik för global utveckling
, Regeringens policy för säkerhet och ut-
veckling
samt av 2009 års proposition Ett användbart försvar
.
Vidare anges under rubriken Inriktning och genomförande att ett stort antal myndigheter har ställt resurser till förfogande för deltagandet i internationella insatser under 2012. Bland dessa finns Försvarsmakten, Kustbevakningen, Rikspolisstyrelsen, Folke Bernadotteakademin, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Kriminalvården, Domstolsverket, Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten. Som en del i regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser i RiR 2011:14 har fler myndigheter tilldelats egna anslagsposter för sina bidrag till civil krishantering år 2013. Folke Bernadotteakademin, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Domstolsverket och Åklagarmyndigheten förfogar nu över medel för att bidra med personal till internationella civila
insatser, i stället för att erhålla medel för detta via bidrag från anslag
som UD förfogar över. Under rubriken De svenska bidragen anges att civila och militära bidrag lämnades under 2012 till knappt 40 insatser under ledning av EU, FN, Nato och OSSE, samt i form av ad hoc-insatser. Antalet svenskar som deltagit i internationella
insatser har varierat under året i och med att insatser har inletts,
avslutats och förändrats. Vidare anges att vid denna tidpunkt var sammanlagt omkring 877 personer utsända från Sverige som bidrag till internationella krishanteringsinsatser.
I proposition 2013/14:01 anges under rubriken utgiftsområde 6
Försvar och samhällets krisberedskap att Försvarsmakten har med
olika stridskrafter genomfört insatser under mandatperioden, såväl
nationellt som internationellt.21 Hot mot fred och säkerhet avvärjs
bäst i gemenskap och samverkan med andra länder och organisationer. Sverige har en hög ambition att bidra till internationella
militära insatser till stöd för fred och säkerhet. Insatsorganisationens
förband blir därmed användbara för insatser som främjar svenska intressen såväl i Sverige, i närområdet som utanför närområdet. Under rubriken Internationell beredskap anges att Sverige har till FN, EU och Nato anmält förband till internationella styrkeregister.
17 Skr. 2007/08:51, bet. 2007/08:UFöU4). 18Prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3). 19 UF2010/38380/SP. 20Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10. 21Prop. 2013/14:1, utgiftsområde 6, s. 16 f
Dessa register sammanställer de resurser som Sverige kan komma att ställa till FN, EU och NATO:s förfogande när det gäller inter-
nationella fredsfrämjande insatser. Inom ramen för samarbetet
genomför Försvarsmakten bl.a. övningsverksamhet, erfarenhetsutbyte och deltagande i internationella insatser.
I proposition 2013/14:01 redovisas inom utgiftsområde 7 i Tabell 2.5 Utfall anslag 1.1 Biståndsverksamhet genom Sida 2010– 2012 under rubriken Humanitära insatser, Globala utvecklingsinsatser och Globala ämnesstrategiska utvecklingsinsatser. I propositionen anges vidare följande:22
När det gäller bistånd som tilldelas andra myndigheter än Sida direkt från biståndsbudgeten består detta till stor del av civila krishanteringsinsatser. Regeringen har under 2012–13 påbörjat ett arbete med att förtydliga styrningen och målen för den verksamhet som finansieras via dessa anslagsposter, dels genom att påbörja utarbetandet av en strategi för civil krishantering, dels genom att ett regeringsbeslut har fattats om formerna för samverkan mellan de myndigheter som bidrar till krishanteringen. Resultaten av de civila krishanteringsinsatserna redovisas under utgiftsområde 5.
---
Utvecklingssamarbetet med konflikt- och postkonfliktländer är komplicerat och präglas av hög risk då dessa länder ofta är instabila och har svaga institutionella strukturer. Samtidigt är det just där det största behovet av biståndsinsatser finns.
---
I propositionen benämns vissa typer av insatser som Konflikt-
hanteringsinsatser: 23
Redovisningen i detta avsnitt avser konflikthanteringsmedel som UD hanterar. Verksamheten syftar till att stödja sviktande och konfliktdrabbade länder att hantera konflikter med fredliga medel genom ett antal internationella organisationer som arbetar på lokal nivå. Insatser genom dessa organisationer har bl.a. bidragit till genomförandet av fredliga val i Kenyas Rift Valley, stärkandet av ECOWAS parlamentariska kontroll av säkerhetssektorn och en ökad kunskap och medvetenhet om integrering av genusperspektiv i säkerhetssektorn i Sierra Leone och Liberia.
22Prop. 2013/14:1, utgiftsområde 7, s. 16 f. 23Prop. 2013/14:1, utgiftsområde 7, s. 29.
Vidare anges under rubriken Resultatet av biståndsfinansierad verksamhet som bedrivs av andra myndigheter och Swedfund:24
Folke Bernadotteakademins (FBA) uppgift är att stödja internationell fredsfrämjande verksamhet. FBA:s största verksamhetsgren är personalförsörjning till internationella insatser med fokus på EU:s krishanteringsinsatser.
---
Regeringen anser att det svenska biståndets lokala förankring och individnära fokus måste stärkas, vilket också väntas förbättra möjligheterna till ansvarsutkrävande. När biståndet verkar nära människor i ett lokalt sammanhang blir det lättare för biståndets målgrupper att utkräva ansvar och själva vara en del i processen att nå de mål som utvecklingsinsatsen ska uppnå.25
Polisen anger följande på myndighetens hemsida:26
Utvecklingssamarbete
Polisen deltar också i internationellt utvecklingssamarbete och stödjer utländska polisorganisationer i deras strävan att bli mer demokratiska och effektiva. Svensk polis hjälper till att i samarbetslandet skapa en polisorganisation som respekterar och skyddar de mänskliga rättigheterna, följer rättsstatens regler, kan ställas till svars och ger högsta prioritet till medborgarnas behov. Samarbetet bidrar även till ett individuellt och organisatoriskt lärande inom svensk polis.
Freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet
Svenska poliser deltar också i freds- och säkerhetsfrämjande samt konfliktförebyggande verksamhet. De rekryteras till Polisens utlandsstyrka för att tjänstgöra i Förenta Nationernas, Europeiska Unionens och Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europas insatser runt om i världen.
Folke Bernadotteakademin (FBA) anger följande:27
FBA:s utsändandeverksamhet
Sveriges engagemang i internationella fredsinsatser verkar för en rättvis global utveckling och möjliggör för människor att förbättra sina livsvillkor. FBA rekryterar, utbildar och skickar ut civil personal till internationella fredsinsatser och är en av de största utsändande myndigheterna för krishantering i Sverige.
24 A.a. s. 29. 25 A.a. s. 32. 26 http://polisen.se/Om-polisen/Internationellt-samarbete/ (2014-04-19). 27 http://www.folkebernadotteacademy.se/sv/Internationella-insatser/ (2014-04-19).
De svenska insatserna är multifunktionella och består av civil, polis och militär personal. FBA har ett samordningsansvar för andra utsändande myndigheter av civil personal inom civil krishantering och utbildar också personer som ska arbeta internationellt i bland annat riskhantering.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) anger följande:28
Insats & beredskap
MSB utvecklar och stärker samhällets förmåga att hantera olyckor och kriser – lokalt, regionalt och nationellt. När en allvarlig olycka eller kris inträffar ska vi stödja de ansvariga och se till att de som arbetar med krishanteringen kan samordna sina åtgärder och sin information. Vi genomför dessutom insatser i andra länder och rekryterar personal från många olika yrkesgrupper. ---
Fler än 50 hjälpinsatser utomlands – samtidigt 29
MSB:s resurser för internationella hjälpinsatser är efterfrågade bland EU, FN och andra. Det handlar inte bara om att snabbt rycka ut och rädda människoliv efter en katastrof. Det mer långsiktiga arbetet med katastrofriskreducering får allt större betydelse. Normalt driver vi 50– 60 insatser utomlands samtidigt. ---
Pågående insatser 30
MSB har uppdrag från regeringen att hålla beredskap för internationella bistånds- och katastrofinsatser. Första uppdraget genomfördes 1988. Sen dess har vi rekryterat 2000 personer till 600 insatser i cirka 80 länder.
Av det ovan redovisade framkommer att det saknas ett enhetligt begrepp när det gäller olika former av civila internationella insatser och verksamheter. Även om begreppet civil krishanteringsinsats är en vanligt förekommande benämning på sådana insatser anser utredningen att begreppet internationell insats, som inbegriper såväl civila krishanteringsinsatser som andra former av civila internationella insatser, bör användas i den fortsatta framställningen i betänkandet. I detta begrepp ligger även att sådana insatser typiskt sett kan innebära risker eller i övrigt vara av påfrestande karaktär för den per-
28 https://www.msb.se/sv/Insats--beredskap/ (2014-04-19) 29 https://www.msb.se/sv/Insats--beredskap/Internationella-insatser/ (2014-04-19). 30 https://www.msb.se/Templates/Pages/Page.aspx?id=295&epslanguage=sv (2014-04-19).
sonal som deltar i insatsen. Även begreppet internationell verksamhet förekommer i olika sammanhang. Utredningen anser att även detta begrepp bör användas i den fortsatta framställningen och avser då sådan verksamhet som vanligen inte benämns som en internationell insats men som i allt väsentligt har karaktären av en internationell insats, dvs. typiskt sett kan vara riskfylld eller påfrestande för den personal som deltar.
Pågående utredning av Försvarsmaktens personalförsörjningssystem
En principiell avgränsning av utredningsuppdraget gäller frågeställningar som berör bland annat frågor om Försvarsmaktens framtida personalförsörjningssystem och rekrytering av personal till internationella militära insatser.
Veteransoldatpolitiken inkludera åtgärder i samband med rekrytering av personalen till internationella militära insatser. Rekrytering och därför även insatsfrekvens har en grundläggande betydelse för utformningen av en sammanhållen veteransoldatpolitik. Den tidigare veteransoldatutredningen berörde också frågor som gäller en mer utvecklad rekryteringsprocess till internationella militära insatser. Frågor som gäller personalförsörjningssystemet utreds dock för närvarande i särskild ordning. Frågor som berör grundrekryteringen till insatsförbanden ligger därför utanför utredningens uppdrag och kommer inre att behandlas vidare. Utredningen kan dock konstatera att frågor kring grundrekrytering av personalen har en direkt avgörande betydelse för vilken personal som senare kommer att tjänstgöra i internationella militära insatser. Utredningen anser att denna fråga bör ges fortsatt uppmärksamhet i arbetet med myndighetens personalförsörjningssystem.
2.5.4 Övriga avgränsningar, m.m.
Statligt anställd personal
Utöver militär och civil personal som är statligt anställda deltar i stor utsträckning även personal som har andra aktörer som arbetsgivare i internationella insatser eller internationell verksamhet, t.ex. i humanitära insatser, katastrof- och räddningsinsatser, hälso- och sjukvårdsinsatser, m.m. Ett exempel utgör personalen i den svenska nationella stödstyrkan, som består av såväl personal anställd i svenska
myndigheter som personal från landstingen, Svenska kyrkan, Röda Korset, m.fl.
Utredningen, som noterar att regeringen i direktiven bland annat framhåller att statens ansvar för den personal som staten sänder ut i internationell verksamhet innebär också att omhändertagandet av personalen före, under och efter den internationella insatsen så långt möjligt bör ha en likformig utformning. Utredningen har tolkat direktiven som att det inte ligger i utredningens uppdrag att överväga om även annan personal bör omfattas av en förstärkt lagstiftning på området.
Gränsytorna mot andra områden
Viktiga veteranpolitiska frågeställningar berör och gränsar till andra samhällsområden, t.ex. folkhälsoarbetet samt vård- och omsorgssystemet. En viktig del i vård- och omsorgssystemet är socialförsäkringsområdet. Utredningen uppdrag innefattar inte frågor som berör den grundläggande strukturen i t.ex. socialförsäkringssystemet. Utredningen har ändå valt att översiktligt beröra vissa frågeställningar inom detta område, bl.a. frågan om sambanden och samverkan mellan de olika aktörerna, eftersom socialförsäkringsområdet har stor betydelse för vården och omsorgen av skadade veteraner. Någon analys av försäkringssystemen som sådana görs dock inte.
Ett annat område med kopplingar till vård och omsorg är hälsoområdet. Folkhälsoarbetets struktur och organisering präglas av en bred ansats. Styrningen och ansvarsfördelningen på detta område bygger på att samhället som helhet – inte bara vård- och omsorgssektorn – har ett ansvar för människors hälsa och därigenom även veteranernas hälsa. Ansvaret vilar med denna ansats implicit också på alla och på var och en. Ansatsen innebär att den nationella politiken och styrningen inriktas mot flera övergripande frågor som har betydelse för folkhälsan. Det övergripande nationella målet för folkhälsoarbetet är att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Även frågor som berör folkhälsoarbetet ligger utanför utredningens uppdrag aktualiseras vissa frågeställningar på området som berör eller gränsar till det veteranpolitiska området, bl.a. förutsättningarna för veteranerna till god hälsa på lika villkor.
Utöver de områden som nämnts specifikt ovan, finns andra betydelsefulla områden som gränsar till det veteranpolitiska området
där både verksamhetsinriktningen och/eller det offentliga ansvaret gör avgränsningen mindre tydlig. I dessa gränsområden finns bland annat den statliga arbetsgivarpolitiken och arbetsmarknadspolitiken, som båda påverkar veteranernas förutsättningar dels vad gäller anställningsvillkoren men också vad gäller förutsättningar och möjligheter för en veteran till ett arbetsliv efter avslutat anställning i Försvarsmakten eller i en civil anställningsmyndighet som genomför internationella insatser eller verksamhet. Även om frågor som berör angivna områden ligger utanför utredningens uppdrag aktualiseras vissa frågeställningar på området som berör eller gränsar till det veteranpolitiska området, bl.a. frågan om samma villkor för alla veteraner och formen för anställningsvillkoren. Frågor som gäller rekrytering och avveckling av framförallt Försvarsmaktens personal hanteras i en särskild utredning och berörs inte närmare annat än om frågorna berör vissa veteranpolitiska frågeställningar.
Den samlade bilden är att en klar avgränsning av det veteranpolitiska området svårligen låter sig göras. Det finns ett antal kärnområden som handlar om bl.a. stöd och uppföljning, rehabilitering, statens erkänsla, meritvärde, samverkan mellan berörda aktörer, veteranstatistik, samt forskning relaterade till vissa av dessa områden. De statliga myndigheter som har någon koppling till veteranpolitiken är många, liksom övriga aktörer. Myndigheter som har en avgörande roll utifrån de frågeställningar som uppdraget omfattar, är å andra sidan något färre. Utredningens uppdrag att överväga en samlad och utvecklad veteranpolitik med utgångspunkt i att veteranpolitiken ska ses som en helhet och hela samhällets ansvar har styrt arbetet och avgränsningar. Under kartläggnings- och analysarbetet har problembilden fördjupats och justerats. Utredningens slutliga förslag berör statliga myndigheter, kommuner, landsting, frivilliga organisationer, m fl.
2.6 Arbetets genomförande
Regeringen har gett utredningen i uppdrag att dels följa upp och utvärdera veteransoldatpolitiken och dels utreda och formulera ett förslag till en sammanhållen och utvecklad veteranpolitik för all statlig personal som tjänstgör eller tjänstgjort i en internationell insats eller verksamhet som är av riskfylld eller påfrestande karaktär.
Utredningen har gjort bedömningen att uppdragets två huvuddelar – utvärderingen av veteransoldatpolitiken respektive att for-
mulera en samlad och utvecklad veteranpolitik som även omfattar andra personalkategorier än Försvarsmaktens personal – är lika viktiga, särskilt som hittillsvarande erfarenheter från genomförandet av veteransoldatpolitiken ger underlag och vägledning för hur en sammanhållen och ändamålsenlig veteranpolitik kan formuleras på det sätt som regeringen eftersträvar. Givet är därför att arbetet i dessa två delar påverkar varandra under arbetets gång.
Regeringens direktiv innebär bl.a. att utredningen i ett första steg ska följa upp och utvärdera den hittills genomförda veteranpolitiken, där veteransoldatpolitiken utgör en väsentlig beståndsdel. En stor del av arbetsinsatsen har därför inledningsvis lagts på att inhämta såväl muntlig som skriftliga uppgifter och synpunkter från berörda aktörer, bl.a. Försvarsmakten, andra berörda myndigheter, kommuner och landsting, frivilliga veteran- och anhörigorganisationer och att tillsammans med dessa aktörer identifiera brister och behov samt hur veteranpolitiken kan utvecklas vidare och vilka aktörer som från ett samlat samhällsperspektiv kan anses lämpade att möta dessa behov.
Utredningen har vidare i syfte att inhämta uppgifter och erfarenheter gjort studiebesök vid Norges försvarsdepartement och Veterancentret i Baereia, Danmarks Veterancenter i Ringsted och Rigshospitalet i Köpenhamn samt vid Nederländernas Veterancenter i Doorn.
Utredningen har även deltagit i The World Veterans Federation konferens Peace and Security Summit i Stockholm, Försvarsmaktens
Veteranseminarium, högtidlighållandet av Veterandagen den 29 maj
på Djurgården, konferensen Sveriges veteranpolitik ur fyra perspektiv på Armémuseum, Försvarsmaktens Veteranforskningsseminarium, SSHF konferens om kanadensiska veteran- och anhörigerfarenheter, SSHF seminarium om soldathemmen i äldre tid, Försvarsmaktens konferens om personal i fång- och tvångssituationer. Kanadensiska veterananhörigorganisationen Valcartier har besökt utredningen och orienterat om sin verksamhet.
Utredningen har genomfört en hearing med berörda myndigheter, kommuner, landsting, frivilliga organisationer, trossamfund och andra berörda aktörer i syfte att inhämta synpunkter och ge berörda aktörer möjlighet att gemensamt diskutera veteran- och anhörigfrågor.
Representanter för Svenska kyrkan och Nämnden för statligt stöd till trossamfund (SST) har bjudits in till utredningens sammanträde och redovisat synpunkter på veteran- och anhörigfrågor.
2.7 Betänkandets disposition
Detta avsnitt ger en översikt hur betänkandet är upplagt.
I kapitel 1 har lämnats en författningsförslag. I detta kapitel (2) redogörs för de generella utgångspunkter som har legat till grund för utredningen fortsatta utredningsarbete. Vidare redogörs för utredningens definition av vissa begrepp och avgränsning av utredningsuppdraget. Avslutningsvis redogörs för hur utredningsarbetet har bedrivits och för betänkandets disposition.
I kapitel 3 redogörs för några tidigare utredningar som berör uppdragets frågeställningar.
I kapitel 4 lämnas en översiktlig redogörelse för veteranpolitiken i några andra länder.
I kapitel 5 redogörs översiktligt för den internationella verksamhet som berör uppdragets frågeställningar.
I kapitel 6 lämnas en översiktlig redogörelse för olika internationella aktörer som genomför internationella insatser, m.m.
I kapitel 7 lämnas en översiktlig redogörelse för några svenska utgångspunkter som ligger till grund för det svenska deltatagandet i internationella insatser och den fortsatta inriktningen av denna verksamhet.
I kapitel 8 lämnas en översiktlig redogörelse för svenska myndigheter som bedriver internationella insatser och internationell verksamhet.
I kapitel 9 redogörs översiktligt för organisationen av svenska nationella kris- och katastrofmedicinska resurser.
I kapitel 10 redovisar utredningen arbetet med uppföljning och utvärdering av veteransoldatpolitiken.
I kapitel 11 redogörs för vissa forskningsfrågor på veteranområdet.
I kapitel 12 redogörs för vissa hälso- och sjukvårdsfrågor på det veteranpolitiska området.
I kapitel 13 analyseras frågor som rör behovet av veteranstatistik. I kapitel 14 behandlas frågor som rör behovet av utvecklad samverkan mellan berörda aktörer på det veteranpolitiska området.
I kapitel 15 berörs frågor om erkänsla och erkännande av veteraner – och deras anhöriga.
I kapitel 16 redovisas utredningens överväganden i frågan om en samlad och utvecklad veteranpolitik.
I kapitel 17 behandlar utredningen frågan om behovet av en nationell veteranmyndighet på det veteranpolitiska området.
I kapitel 18 lämnas ett förslag till ny lag med bestämmelser för civil personal vid internationella insatser, m.m.
I kapitel 19 återfinns författningskommentarer. I kapitel 20 lämnas en kostnads- och konsekvensanalys.
3.1 Inledning
I detta avsnitt lämnas en översiktlig redogörelse för några tidigare utredningar som belyst olika frågeställningar avseende svensk personal i internationella insatser och verksamheter.
3.2 Internationell konflikthantering – att förbereda sig tillsammans ( SOU 1999:29 ).
Genom beslut den 19 december 1996 bemyndigade regeringen chefen för Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att föreslå former för samordning av viss civil och militär utbildning inför internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.1
Utredningen, som bedrev arbetet under benämningen Samord-
naren av utbildning för internationella insatser, överlämnade betän-
kandet Internationell konflikthantering – att förbereda sig tillsammans (SOU 1999:29) i mars 1999.
Utredningen konstaterade i sitt betänkande att det internationella samfundets sätt att hantera konflikter har genomgått omvälvande förändringar under det senaste decenniet. Omställningarna har till stor del skett som ett resultat av de förändrade konfliktmönstren i världen. Det som framför allt är nytt är att väpnade konflikter numera allt oftare utspelas inom stater. Det nya våldet förekommer allt oftare mellan olika folkgrupper och har tenderat att utveckla sig efter normer, fjärran från internationella konventioner och krigets klassiska lagar. Resultatet har ofta blivit att de grundläggande statliga strukturerna försvagats, ofta i så hög grad att regeringarna i de drabbade länderna saknar förmåga att ta ansvar för de grundläggande samhälleliga funktionerna. Efter det kalla krigets
1 Dir. 1996:109.
slut har det också blivit vanligare att länders sätt att hantera interna konflikter utsätts för kritiskt granskning, eller t.o.m. intervention från det internationella samfundets sida. Ett ökat ansvar faller därmed på världssamfundet och de aktörer som söker bistå de drabbade samhällena. Det är inte tillräckligt att kortfristigt möta de humanitära behoven, eller att utplacera fredsbevarande militära förband eller observatörer längs internationella gränser eller stilleståndslinjer i avvaktan på att parterna själva, med eller utan hjälp, ska lösa konflikterna. Det internationella samfundet måste försöka undanröja orsakerna till konflikten. I de fall då förebyggande åtgärder inte kunnat användas eller varit verkningslösa blir situationen ännu mer komplicerad. Detta innebär att en rad åtgärder bör vidtagas samtidigt, och i integrerade former. Striderna måste fås att upphöra och säkerheten förstärkas så att fördrivna människor kan återvända till sina hem; de humanitära behoven måste tillfredsställas; de grundläggande orsakerna till konflikten behöver analyseras och parterna ges hjälp att förhandla om kortfristiga och permanenta lösningar; den ekonomiska aktiviteten ska ges möjlighet att åter komma igång genom bistånd eller investeringar; samhällsinstitutioner såsom polisväsendet och andra delar av det legala systemet måste återuppbyggas eller skapas; det civila samhället måste förstärkas. Allt detta ska dessutom ske i en anda av respekt för människor och kulturer i de drabbade områdena, samtidigt som all verksamhet måste genomsyras av ett starkt stöd för de mänskliga rättigheterna och utföras med demokratiska principer som ledstjärna.
Utredningen framhöll att det finns ett stort antal aktörer som deltar i den internationella konflikthanteringen. Förutom FNsystemets olika delar och andra internationella organisationer som Röda Kors-rörelsen, har regionala mellanstatliga organisationer som OSSE, NATO, EU/VEU, OAU, SADC m.fl. fått alltmer framträdande roller i detta sammanhang. Därtill kommer den explosionsartade tillväxten av enskilda frivillig-organisationer – internationella, regionala eller nationellt förankrade – som deltar i arbetet, ofta med statliga nationella biståndspengar som viktig finansieringskälla. De många aktörerna är givetvis en betydande tillgång men förorsakar samtidigt stora samordnings- och samverkansproblem.
Utredningen konstaterade att nya verktyg för konflikthantering har tagits fram och arbetet med att formulera nya recept fortsätter oförtrutet, inte minst vad gäller den förebyggande verksamheten. De senaste åren har sett stora variationer i uppfattningen om insatsernas utformning och huvudmannaskap.
Utredningen fann att den utbildning som ägt rum i Sverige inför engagemangen i konflikthanterande verksamhet har varit, och är, av god kvalitet, både vad gäller den utbildning för militära förband och stabsofficerare och för civila polisinsatser som ägt rum vid dåvarande Försvarsmaktens Internationella Kommando (SWEDINT), och den utbildning för bistånds- och humanitär personal och vissa andra kategorier som ägt rum inom Sida, Räddningsverket och ett par enskilda organisationer.
Utredningen konstaterade samtidigt att vad gäller den tvärsektoriella och gränsöverskridande utbildningen har Sverige inte nått lika långt. Ingen myndighet eller organisation hade uppdraget eller resurserna att förbereda personal från alla de områden och aktörer som är aktuella i den moderna internationella konflikthanteringen. Enligt utredningens mening var det angeläget att snarast möjligt skapa de institutionella förutsättningarna för en sådan tvärsektoriell kompetensutveckling i Sverige. Liknande institutioner har börjat uppstå på en del håll i andra delar av världen och det kändes angeläget att Sverige på ett tidigt stadium anpassade sig till detta synsätt och mönster. Det var också av stor betydelse att skapa ett kompetensforum där svenska aktörer, både myndigheter och enskilda organisationer, kan föras samman med internationella och regionala aktörer. Inte minst var det viktigt att de aktörer som spelar en ledande roll i de organiserade flerdimensionella internationella insatserna, dvs. FN- systemets olika delar samt regionala organ som OSSE, NATO, EU/VEU, OAU m.fl. kan dras in i utbildningsverksamheten.
Utredningen noterade samtidigt att det inte gick att blunda för det faktum att det på området finns aktörer som inte är vana vid att samarbeta innan de möts i de internationella konfliktområdena. Det är därför viktigt att skapa en plattform där alla inblandade parter kan känna sig hemma och att ingen känner sig tvingad att delta i kompetensutveckling inom ramar som satts upp av någon annan, möjligen konkurrerande, institution. Utredningen uttalade att man hade målsättning att föreslå skapandet av ett organ som åtminstone alla svenska deltagande myndigheter och organisationer känner ett gemensamt ansvar för. Verksamheten borde upplevas som en tillgång och inte som ett hot mot den egna organisationen.
Utredning ansåg att en permanent institution som har till uppgift att hantera just den gränsöverskridande och gemensamma kunskapsbasen borde inrättas. Institutionen borde kunna spela rollen av en smältdegel där idéer och erfarenheter kan blandas och utvecklas
och återföras som ny och förbättrad kompetens till olika avnämare. Institutionen borde dessutom utformas på ett sådant sätt att det kan bistå berörda departement i regeringskansliet med gränsöverskridande kompetens vid planeringen inför flerdimensionella insatser. Utredningen pekade på att behoven och verksamheten gick utöver vad vanliga nätverk kan åstadkomma och dessa var inte tillräckliga för att möta dagens och morgondagens behov på området.
Utredningen föreslog att ett svenskt kompetenscenter i form av ett institut för internationell verksamhet i kris- och konfliktområden skulle upprättas, med uppgift att genomföra utbildning samt stimulera utvecklingsarbete, samordning och samarbete inom detta område.
Utredningen föreslog att institutionen skulle benämnas Folke
Bernadotte-institutet för internationell konflikthantering och fredsuppdrag. Enligt utredningen borde institutet bland annat koordinera
lämpliga delar av den statliga sektorns utbildning inför internationella uppdrag i kris- och konfliktområden, genomföra kurser, seminarier och konferenser inom ansvarsområdet, stimulera till utveckling och utprövning av nya metoder och modeller för utbildning och kapacitetsutveckling, bygga upp en resursbank med uppgifter om personer, erfarenheter och utbildningsverksamhet med anknytning till ansvarsområdet och i detta sammanhang spela en samordnande roll vid rekryteringen av personal för tjänstgöring i konfliktområden. Institutet föreslogs vidare ansvara för att utveckla samarbetet mellan berörda myndigheter, utbildningsinstitutioner och enskilda organisationer i frågor som berör utbildning inför internationella uppdrag i syfte att åstadkomma maximalt utnyttjande av tillgängliga resurser.
Utredningen föreslog vidare att institutets styrelseformer och personalstyrka borde organiseras på ett sådant sätt att institutet uppfattas som en gemensam tillgång för de berörda myndigheterna och organisationerna. Enligt utredningen borde verksamheten huvudsakligen finansieras genom direkta anslag över statsbudgeten inom ramen för de medel som stod till förfogande för kris- och konflikthantering inom utgiftsområdena fem, sex och sju (utrikesförvaltning och internationell samverkan, totalförsvar och internationellt bistånd).
3.3 Att verka för fred – ett gemensamt fredscentrum i Sverige ( SOU 2000:74 )
Regeringen bemyndigade den 7 oktober 1999 chefen för Utrikesdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå åtgärder för att förbättra rekryteringen av svensk personal till internationella insatser inom ramen för konfliktförebyggande och konflikthanterande verksamhet. Utredaren fick, inom ramen för utredningsdirektiven, också i uppgift att anordna och stödja kompletterande utbildning, konferenser eller seminarier i syfte att öka kompetensen hos personal som hanterar frågor inom det konfliktförebyggande området. Utredningen, som antog arbetsnamnet
Rekryteringsutredningen, överlämnade betänkandet Att verka för fred – ett gemensamt fredscentrum i Sverige (SOU 2000:74)i augusti 2000.
Utgångspunkten för utredningens arbete och förslag var de nya krav som ställdes på världssamfundet och de nationella och internationella aktörerna genom den förändring av konfliktmönstren som skett under det senaste decenniet. I betänkandet konstaterade utredningen att behovet av fredsfrämjande och konfliktförebyggande insatser bedömdes vara fortsatt högt i framtiden vilket skulle komma att ställa krav på världssamfundet att bidra med resurser till kris- och konflikthantering. De senaste årens erfarenheter hade visat på behovet av långsiktighet och större tydlighet i internationella insatsers målsättning och det som skulle uppnås.
Utredningen konstaterade att de internationella fredsinsatserna med tiden har ändrat karaktär och att de militära insatserna numera ingår som delar i ett komplext och mångfacetterat arbete för att få de civila samhällena på fötter. Ett ökat ansvar faller därmed på världssamfundet och de aktörer som söker bistå de drabbade samhällena. Det internationella samfundets engagemang och möjligheter att hantera dessa konflikter hade lett till att organisationer som FN, EU, organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE), Nato och flera andra internationella och regionala organ haft krishantering och konfliktförebyggande åtgärder högt upp på dagordningen under de senaste åren. De drabbade samhällena har behov av hjälp på en rad områden samtidigt, bland annat konfliktlösning, humanitära åtgärder, säkerhetsfrämjande insatser, uppbyggnad av institutioner och infrastruktur samt ekonomiskt bistånd. Behovet av civil kunskap och kompetens hade således ökat i omfattning.
Vidare konstaterade utredningen att de internationella och regionala organisationerna genomförde ett omfattande förändringsarbete för att bättre kunna svara mot behoven av krishanteringskapacitet. Utredningen noterade att Sverige hade ambitionen att successivt öka sin förmåga att delta i fredsfrämjande och konfliktförebyggande insatser. Genom våra nationella och internationella erfarenheter fanns förutsättningar att bli en trovärdig och kreativ partner i de internationella strävandena att förbättra förmågan inom dessa områden.
Utredningen konstaterade att i Sverige hade rekryteringen till internationella fredsfrämjande insatser vuxit fram efterhand i takt med att behoven ändrats. Länge var det främst personal för den traditionella fredsbevarande verksamheten som rekryterades (militära förband, militära observatörer och civilpoliser). Rekrytering och utbildning samordnades av Försvarsmakten genom SWEDINT (Försvarsmaktens centrum för internationell utbildningsverksamhet). När konfliktmönstren ändrade karaktär under 1990-talet uppkom emellertid nya behov. Räddningsverket etablerade sig som en internationell aktör med insatser som omfattade räddningsverksamhet såväl i samband med naturkatastrofer som i konfliktområden. Sida hade också utökat sin rekrytering för att täcka de behov som främst OSSE:s verksamhet gett upphov till. Sida rekryterade också valövervakare. Också Rikspolisstyrelsen hade etablerat en egen rekryteringsverksamhet för poliser i internationell tjänst. Utöver angivna myndigheter ingick dessutom ett antal departement, myndigheter, institutioner och enskilda organisationer i olika nätverk.
Utredningen konstaterade att anställningsmyndigheterna tog någon form av arbetsgivaransvar för den personal som skickades ut i konfliktområden. Efter hand hade de även etablerat sina egna rutiner och anställningsvillkor, vilket – enligt utredningen – innebar att det kunde finnas betydande skillnader i de villkor som gällde för statligt anställd svensk personal i krisområden.
Utredningen konstaterade vidare att förutom angivna skillnader fanns det även grundläggande olikheter i myndigheternas resursbaser, operativa kriterier och tillvägagångssätt. Rikspolisstyrelsen och Räddningsverket rekryterade ur den egna yrkeskåren medan Sida och SWEDINT hade stora delar av Sveriges befolkning som resursbas. Räddningsverkets uppdrag var, till skillnad från de övriga myndigheternas, huvudsakligen av mycket kortfristig natur med snabba insatser som var direkt knutna till akuta kriser. Utredningen noterade vidare att rekryterings- och anställningsproceduren i de olika inter-
nationella insatserna skilde sig åt beroende på vilken organisation som hade huvudmannaskap och ibland även från insats till insats.
Utredningen påpekade att flera svenska civila experter som arbetat på korttidsuppdrag i konfliktområden, speciellt för FN, hade uttryckt önskemål om bättre stöd från Sverige när det gällde hjälp vid sjukdom, kontakt med familj eller anhöriga, bistånd vid avtals- och försäkringsfrågor m.m. Utredningen noterade att i Sverige hade ingen organisation arbetsgivaransvar för dem samtidigt som de var främlingar i FN-systemet.
Utredningen framhöll att ny kompetens och nya yrkeskategorier efterfrågades i allt större utsträckning. Bland de ”nya” yrken som var efterfrågade nämndes domare, åklagare, kriminalvårdspersonal samt regionala administratörer. För svensk del innebar detta att personal från allt fler myndigheter och institutioner som Domstolsverket, Riksåklagaren, Kriminalvårdsstyrelsen, Svenska Kommunförbundet, Sveriges kommuner, länsstyrelserna m.fl. berördes av det internationella konfliktarbetet.
Utredningen fann att med allt fler aktörer även på det nationella planet var det angeläget att Sverige organiserade sin verksamhet så att de begränsade resurserna användes på ett kostnadseffektivt sätt för att undvika onödigt dubbelarbete och resursslöseri.
Utredningen framhöll att utgångspunkten för förslagen var att åstadkomma största möjliga samordning av den svenska rekryteringen inför de internationella insatserna på det konfliktförebyggande och konflikthanterande området. Utredningen framhöll vidare att en viktig aspekt var också samhällets stöd till den enskilde som sänds ut till ett konfliktområde.
Utredningen övervägde möjligheten av att etablera en enda gemensam rekryterings-, utbildnings- och stödfunktion för all personal, civil såväl som militär, för fredsfrämjande uppdrag. En sådan lösning var emellertid – enligt utredningens bedömning – svår att genomföra då svensk grundlag reglerar utsändandet av svensk väpnad trupp utomlands. På det civila området fanns inte några liknande begränsningar. Detta talade – enligt utredningen – för att den rent militära verksamheten även i fortsättningen skulle hållas åtskild från den civila. Enligt utredningen borde Försvarsmakten således fortsätta att behålla ansvaret för den militära utlandsstyrkan. Utredningen noterade också att när det gällde Rikspolisstyrelsen och Räddningsverket hade argument framförts för att dessa båda verksamheter av olika skäl också organisatoriskt skulle hållas
åtskilda från en gemensam utlandsplattform för rekrytering och utbildning.
Enligt utredningens bedömning var dock andra former av samverkan emellertid både möjlig och önskvärt. Exempel på sådan samverkan var geografisk samlokalisering av rekryteringsfunktioner samt delade stöd- och utbildningsmekanismer.
Mot den bakgrunden föreslog utredningen därför att alla berörda myndigheters rekryteringsverksamhet, civil som militär, borde samlokaliseras och om möjligt samlas under ett tak för att bilda ett gemensamt svenskt fredscentrum. Detta skulle innebära att åtminstone vissa delar av Rikspolisstyrelsens och Räddningsverkets rekryterings- och stödfunktioner kunde förläggas på samma plats som Försvarsmaktens centrum för internationell utbildningsverksamhet (SWEDINT). Vidare kunde Sidas rekryteringsverksamhet för internationella konfliktförebyggande och konflikthanterande insatser och den rekrytering som bedrevs av Försvarsmakten för huvudsakligen civila ändamål omorganiseras i form av en ny myndighet som lokaliserades till fredscentret.
Enligt utredningens förslag skulle den föreslagna myndigheten administrera en gemensam plattform för svenska civila insatser i kris- och konfliktområden, inklusive konfliktförebyggande insatser. Den nya gemensamma plattformen föreslogs av utredningen få arbetsnamnet Sveriges civila utlandsverksamhet.
Personal som Sverige ställde till FN:s, OSSE:s eller EU:s förfogande, och som inte redan var anställda av Försvarsmaktens eller Rikspolisstyrelsens internationella styrkor, eller i Räddningsverkets snabbinsatsstyrkor, skulle – enligt utredningen förslag – anställas i denna verksamhet/styrka.
Utredningen föreslog vidare att myndigheten borde samarbeta med de akademiska institutioner och enskilda organisationer som var engagerade i internationella freds- och konfliktfrågor.
Enligt utredningens förslag skulle myndigheten också administrera den gemensamma utbildning som var påkallad inför de internationella insatserna. Särskild uppmärksamhet skulle ägnas åt den integrerade och gränsöverskridande utbildningen och övningsverksamheten.
Utredningen föreslog vidare att myndigheten skulle få en styrelse med representanter för andra berörda myndigheter och enskilda organisationer. Organisatoriskt borde myndigheten läggas under utrikesdepartementet. Kostnaderna för förslagets genomförande skulle
– enligt utredningen – huvudsakligen rymmas genom omfördelning av befintliga medel.
Utredningen underströk att samlokalisering skulle medföra betydande synergieffekter i den operativa verksamheten. Stora delar av logistiken och annat stöd borde kunna samordnas, alltifrån etablerandet av ett gemensamt operationsrum till delade resurser för utbildning, debriefingar och annat stöd under uppdraget och efter hemkomsten. En effekt av en sådan samordning var – enligt utredningen – att de skiftande villkor och regelsystem som de olika myndigheterna tillämpade för svenskar i internationell tjänst på sikt kunde göras mera enhetliga.
Utredningen ansåg vidare att samordningen inom regeringskansliet i frågor som rörde internationell krishantering borde förstärkas. Det var viktigt – enligt utredningen – att de åtaganden som Sverige gjorde gentemot internationella och regionala organisationer hade en direkt koppling till de institutioner som hade ansvar för de nationella förberedelserna. De existerande samordningsfunktionerna för fredsfrämjande insatser och andra integrerade samordningsorgan, borde därför intensifiera sin verksamhet.
Utredningen lämnade därutöver ytterligare förslag med anknytning till utredningsuppdraget.
Utredningen konstaterade samtidigt att det under utredningens gång på sina håll redovisats tveksamhet inför skapandet av en ny myndighet. Utredningen påpekade att samtidigt som det fanns en stor enighet om att det fanns behov av ett större mått av samordning och samarbete hade argumenten mot ett sådant arrangemang varit att ännu en myndighet skulle riskera att komplicera samarbetet mellan de redan aktiva myndigheterna. Mot den bakgrunden lade utredningen fram ett alternativ.
Enligt det alternativa förslaget skulle Sida, som redan hade rekryteringsansvar, administrera den integrerade och samordnade civila verksamheten. För att ändå föra samman de berörda aktiviteterna under ett tak och uppnå några av de synergieffekter som skulle bli en följd av huvudförslaget föreslog utredningen att SIDA:s internationella rekryteringsverksamhet i så fall skulle flyttas från huvudkontoret och samlokaliseras med de övriga myndigheternas internationella verksamhet i det föreslagna fredscentret. Grundtanken i huvudförslaget var att all rekrytering och andra stödfunktioner skulle samlas på samma plats.
3.4 Domare och åklagare i internationella insatser ( Ds 2002:1 )
I mars 2001 uppdrogs åt en utredare att utreda frågor om försörjning av domare och åklagare till internationella insatser m.m.2Utredaren lämnade i januari 2002 departementspromemorian Dom-
are och åklagare i internationella insatser. I promemorian noterade
utredaren att efterfrågan på internationella insatser inom rättsområdet ökar. Enligt utredaren talade främst utrikes- och säkerhetspolitiska skäl, men också verksamhetsinterna motiv för att Sverige borde stödja och bidra till uppbyggnaden och stärkandet av rättsstaten i vår nära omgivning och på andra håll i världen. De svenska insatserna bör hålla en hög professionell nivå. Det är därför naturligt att den särskilda – och inte sällan exklusiva – kunskap och kompetens som finns på verksamhetsnivå inom rättsväsendets myndigheter utnyttjas.
I promemorian diskuterades hur domstols- och åklagarväsendenas myndigheter skulle kunna ta ett ökat ansvar för dessa internationella insatser. Behoven av tydlig och långsiktig styrning från riksdag och regering, full finansiering för myndigheterna samt finansieringslösningar som möjliggör myndigheternas planering på lång sikt behandlades.
Utredaren framhöll att det fanns ett behov av centrala stödfunktioner för de internationella insatserna. Enligt utredaren borde för domstols- och åklagarväsendena sådana funktioner fullgöras inom Domstolsverket och Riksåklagaren. Även om det primära ansvaret borde ligga inom respektive myndighet fanns det mycket att vinna på samarbete i de frågor som de internationella insatserna aktualiserar. Behovet av samarbete med andra inhemska aktörer och över nationsgränserna i särskilda frågor t.ex. i utbildningssammanhang framhölls också.
I utredningen fokuserade även på rekryteringen till internationella uppdrag och hur det kan skapas förutsättningar för att rekrytera kvalificerade personer. Utredaren noterade att Sverige har ett intresse av att det är skickliga och lämpade personer som verkar i dessa uppdrag. De svenska domare och åklagare som engageras i utvecklingssamarbete eller krishantering kommer att göra erfarenheter och få kompetens som är värdefulla för andra internationella
2 Ju 2001:G.
uppdrag på hög nivå, såsom uppdrag inom internationella domstolar eller tribunaler.
Enligt utredaren var det grundläggande för en god rekrytering till internationella uppdrag att det fanns system för att fånga upp, vidareutbilda och löpande informera intresserade personer. Ändamålsenliga resursbanker med kandidater för dessa uppdrag borde därför byggas upp inom domstols- och åklagarväsendena. Utredaren påpekade samtidigt att det var viktigt att det samtidigt skapas bra villkor – ersättning, anställningsförhållanden, stöd m.m. – för dem som deltar i internationella insatser. Inte minst viktigt var det att de internationella erfarenheterna beaktas vid meritvärdering i karriärhänseende.
Utredaren föreslog vidare att anställda inom domstols- och åklagarväsendena som medverkar i en insats inom internationell civil krishantering borde under den tid tjänstgöring pågår utomlands vara lediga från sina ordinarie anställningar och vara anställda av Domstolsverket och Riksåklagaren. Dessa myndigheter borde även ha arbetsgivaransvar för anställda som deltar i internationellt utvecklingssamarbete som sker i myndigheternas regi och som har sådan omfattning att det inte kan utföras inom ramen för ordinarie anställning. Samtidigt framhöll utredaren behovet av försiktighet då det gäller uppdrag eller former för uppdrag som kan påverka förtroendet för de anställda inom domstols- och åklagarväsendena. Särskilt viktigt var detta för domare och åklagare. Utredaren konstaterade att även om övervägandena och förslagen i promemorian i huvudsak var inriktade på förhållandena inom domstols- och åklagarväsendena och på internationella uppdrag för domare, åklagare och andra anställda inom domstols- och åklagarväsendena hade vissa delar av övervägandena allmän giltighet och borde därför kunna tjäna till ledning för internationella insatser även inom andra myndigheter.
Utredaren framhöll att såvitt gällde författningsreglering av socialrättsliga förhållanden m.m. för personer med uppdrag inom internationell civil krishantering lämnades ett generellt principförslag som omfattade alla anställda vid statliga myndigheter. Innehållsmässigt följde förslaget i huvudsak de regleringar som gällde för utlandsstyrkorna inom Försvarsmakten och Polisen. Förslaget till generell författningsreglering för den civila krishanteringen omfattade även verksamheten inom polisens utlandsstyrka.
3.5 Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag, m.m. ( SOU 2009:76 )
Regeringen beslutade den 18 december 2008 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda dels organisatoriska frågor beträffande det svenska rättsväsendets deltagande i internationella uppdrag och insatser och dels jurisdiktionsfrågor relaterade till svensk civil personals deltagande i sådana sammanhang.3
Utredningen, som antog arbetsnamnet Utredningen om svenskt
rättsväsende i internationella uppdrag, överlämnade betänkandet Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag, m.m. (SOU 2009:76),
i augusti 2009.
Utredningen hade i uppdrag att förbättra förutsättningarna för svenskt rättsväsende att delta i internationella uppdrag för att på det sättet kunna bidra till Sveriges engagemang när det gäller civil krishantering och internationellt utvecklingssamarbete. Utredningen konstaterade att en uppbyggnad av ett i alla hänseenden fungerande rättsväsende är nödvändig för att krisdrabbade samhällen ska kunna utvecklas i positiv riktning. Utredningen konstaterade vidare att efterfrågan från bl.a. FN och EU på personal inom rättsområdet till internationella fredsfrämjande insatser och internationellt utvecklingssamarbete hade under senare år ökat markant. Ett deltagande i internationell verksamhet gav rättsväsendet, dvs. framför allt domstolsväsendet, åklagare och polis samt kriminalvården, en möjlighet att också förvärva kunskap och erfarenhet som kan nyttiggöras i den egna nationella verksamheten.
Utredningen lämnade i betänkandet förslag på hur rättsväsendets olika delar skulle kunna stärkas var för sig men även inbördes i sitt internationella deltagande. Rättsväsendet sattes också in i ett vidare sammanhang, där samverkan med övriga svenska och internationella aktörer inom rättsområdet, det övriga civila samhället men även militär verksamhet framhölls.
Utredningen framhöll vidare att vid ett utvecklande av formerna för det internationella deltagandet borde särskild hänsyn tas till behovet av enhetlighet och effektivitet, liksom till önskvärda synergieffekter. Samordning inom Regeringskansliet och mellan rättsväsendets olika delar, liksom Folke Bernadotteakademins sammanhållande roll, betonades. Enligt utredningen borde även Myndig-
3 Dir. 2008:155.
heten för samhällsskydd och beredskap, med sin välrenommerade internationella erfarenhet, ges en viktig roll i sammanhanget.
I sina överväganden och förslag framhöll utredningen fyra områden, nämligen
- hur antalet svenskar på relevanta befattningar i internationella
organisationer allmänt ska kunna öka,
- organisatoriska frågor,
- arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. samt
- frågor rörande straffrättslig jurisdiktion över internationellt verk-
sam personal.
Utredningen konstaterade att i det organisatoriska sammanhanget behandlas domare och åklagare särskilt. Anledningen härtill är dels den speciella ställning som dessa yrkesgrupper hade, framför allt domarnas konstitutionella särställning, dels att många av frågorna redan hanterades på ett tillfredsställande sätt för polisers och kriminalvårdares del. Inte minst polisen hade en mångårig erfarenhet av internationella insatser vilka för det mesta speglas i en väl utbyggd organisation. Utredningen konstaterade samtidigt att en förutsättning för att lämpliga kandidater ska intressera sig för internationella uppdrag är att sådan erfarenhet tillmäts ett betydande nationellt meritvärde, vilket – enligt utredningen – borde avspeglas i karriärmöjligheter och lönesättning.
Utredningens framhöll att dess överväganden och förslag skulle ses mot bakgrund av Sveriges politik för global utveckling och andra nationella och internationella styrdokument på området.
Utredningen framhöll vidare att ett relativt stort antal aktörer är involverade i administrationen och genomförandet av internationella uppdrag. Deltagande i civila krishanteringsinsatser berörde exempelvis i betydande utsträckning såväl justitie- och utrikesdepartementet som försvarsdepartementet.
Utredningen påpekade samtidigt att en förutsättning för att ett stort antal svenska aktörer ska kunna vara delaktiga i internationella uppdrag på rättsområdet är att det finns en välgrundad helhetssyn på verksamheten. Detta kräver en nära samordning mellan berörda fackdepartement – främst justitie- och utrikesdepartementet – och övriga aktörer samt en tydlig styrning av den internationella verksamheten inom domstolsväsendet och rättsväsendets myndigheter.
Utredningen påpekade att all svensk internationell verksamhet sker mot bakgrund av Sveriges internationella åtaganden och utifrån behov och efterfrågan som från tid till annan gör sig gällande. För att största möjliga synergieffekter ska uppnås borde därför de svenska ansträngningarna, där det är möjligt, koncentreras till mer sammanhållna insatser.
Utredningen noterade att det redan fanns centrala stödfunktioner vid Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen och Kriminalvården för administration av internationella uppdrag. En liknande stödfunktion borde – enligt utredningen – även inrättas vid Åklagarmyndigheten. För att tillgodose samordning inom rättsväsendet och med andra internationella aktörer borde – enligt utredningen – ett rättsväsendets råd för internationella uppdrag inrättas med företrädare för rättsväsendets olika delar, Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet, Folke Bernadotteakademin och Sida. Justitiedepartementet bör leda rådets arbete. Rådet bör – mot bakgrund av Sveriges nationella strategi – utforma en helhetssyn angående rättsväsendets deltagande i internationella uppdrag, ange prioriterade områden samt beakta det nödvändiga samspelet mellan civil krishantering och utvecklingssamarbete.
Vidare ansåg utredningen att rättsväsendet borde eftersträva en ökad samverkan med andra svenska internationella aktörer, däribland Sida, advokatkåren, icke- statliga organisationer och Försvarsmakten. Myndigheter och organisationer som deltar i civila krishanteringsinsatser och utvecklingssamarbete borde även bilda ett nationellt nätverk. Mot bakgrund av Folke Bernadotteakademins sammanhållande roll inom sitt verksamhetsområde, borde akademin ges i uppdrag att vara sammanhållande och ledande för nätverket och dess verksamhet. Folke Bernadotteakademin borde dessutom kunna utgöra en samordnande och företrädande funktion för svensk del vid en framtida ökad och önskvärd nordisk samverkan.
Utredningen ansåg vidare att i fråga om civila krishanteringsinsatser borde utsändande myndighet också vara anställningsmyndighet. Vid deltagande i utvecklingssamarbete bör i regel ingen ändring göras i anställningsförhållandet. Personal som sekonderas (i motsats till att få sitt uppdrag direkt från exempelvis FN eller EU) till internationella tribunaler och domstolar borde dock genomgående vara utsänd av Domstolsverket som anställande myndighet.
Utredningen ansåg vidare att domstolsväsendet och rättsväsendets myndigheter är mest lämpade att sköta rekryteringen till internationella uppdrag för rättsväsendets del. Sådan rekrytering förut-
sätter att det vid varje myndighet finns ett väl utvecklat expertregister. Kvalitetssäkring av personer bör ske innan kandidatens namn vidarebefordras till regeringskansliet. Endast de personer som har de bästa förutsättningarna att nå framgång med sina kandidaturer bör nomineras.
Utredningen ansåg även att rättsväsendet även bör samordna sig i policyfrågor rörande rekrytering. Det är viktigt att det sker en tydlig renodling av de internationella yrkesfunktionerna. Varje anställningsmyndighet bör därför svara för rekrytering av den personal som faller inom den egna myndighetens område.
Utredningen påpekade att rättsväsendet bör på olika sätt uppmärksamma den s.k. medföljandeproblematiken och andra anhörigfrågor, bl.a. genom information till anhöriga, goda kontaktmöjligheter mellan utsända och anhöriga samt – i den mån det är säkerhetsmässigt och i övrigt lämpligt – ett bestämt antal hem- eller besöksresor.
I frågan hur lång tjänstgöringstiden utomlands bör vara, – liksom insatsfrekvensen – bör detta – enligt utredningen – bestämmas av varje utsändande myndighet. Det bör dock existera en viss samsyn mellan olika aktörer i dessa frågor.
Utredningen föreslog att anställda inom rättsväsendet som deltar i civila krishanteringsinsatser bör under den tid tjänstgöring pågår utomlands utan särskilt beslut vara tjänstlediga från annan statlig anställning. Utgångspunkten bör vara en generös hållning från arbetsgivarnas sida när det gäller anställdas internationella uppdrag.
Utredningen betonade vikten av att personal som sänds ut på internationella uppdrag är skicklig och även i övrigt lämplig för uppdraget är avgörande för förtroendet för det internationella arbetet. Kvalitetssäkring bör därför ske såväl före som under och efter uppdraget och genomföras av den utsändande myndigheten.
Vidare framhöll utredningen att de personer inom rättsväsendet som deltar i internationella uppdrag utvecklar sin kompetens i olika avseenden, vilket bör tillmätas särskilt meritvärde i karriär- och lönehänseende. Vidare bör personalen under utlandsuppdraget i så stor utsträckning som möjligt beredas möjlighet att hålla sig informerad om vad som sker på personalområdet hemma. Personer som deltagit i utlandsuppdrag bör ges möjlighet till särskilda utvecklingssamtal med berörd chef eller annan lämplig person samt att informera om sina erfarenheter på den egna arbetsplatsen. För att tydliggöra vari utlandsuppdraget bestått bör särskilda uppdragsbeskrivningar upprättas. Frågan om meritvärdering bör vidare diskuteras i samråd mellan Arbetsgivarverket och dess medlemmar.
Det är lämpligt att rättsväsendets olika delar också utvecklar former för att visa hemkommen personal sin erkänsla för den internationella insatsen.
Utredningen föreslog för att medvetandegöra den internationella verksamheten hos de myndigheter som kan komma i fråga för att sända ut personal, är det angeläget att personer på ledningsnivå inom dessa myndigheter får utbildning och information om denna verksamhet.
Utredningen konstaterade att de utsändande myndigheterna har ett ansvar för att följa upp hemvändande personal. Hemvändandet kan underlättas av avrapportering (debriefing) och annan rapportering från utlandstjänstgöringen. Folke Bernadotteakademin bör – enlig utredningen – ges i uppgift att sondera intresset för nätverk och hemvändarträffar för hemvändande personal.
Arbets- och socialrättsliga frågor
Utredningen ansåg att det är angeläget att all personal, som sänds ut av svenska myndigheter och som arbetar under likvärdiga förhållanden omfattas av enhetliga arbets- och socialrättsliga villkor. På samma sätt som beträffande anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten och Polisens utlandsstyrka bör därför anställningsförhållandena för statligt anställda i vissa internationella civila uppdrag författningsregleras och inte enbart bestämmas genom avtal.
En författningsreglering av anställningsförhållandena för statligt anställda i vissa internationella civila uppdrag bör – enligt utredningen – ta sin utgångspunkt i motsvarande reglering för Försvarsmaktens personal i internationella militära insatser, närmast i Veteransoldatutredningens förslag till sådan reglering (SOU 2008:91). De nya bestämmelserna, om vilka utredningen lämnade förslag, bör omfatta former för anställningen, arbetsmiljö, särskilt uppföljningsansvar, stödåtgärder vid skador och sjukdomar samt stöd och ersättningar till anhöriga.
Enligt utredningen bör bestämmelserna gälla all personal som sänds ut av rättsväsendet för arbete i internationella krishanteringsinsatser. De bör även – enligt utredningens förslag – vara tillämpliga på övrig civil personal som sänds ut av statliga myndigheter i internationella civila krishanteringsinsatser. Det innebär att de bl.a. kommer att omfatta personal som Folke Bernadotteakademin och
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap sänder ut i sådana insatser.4
3.6 En svensk veteranpolitik, del 1 ( SOU 2007:77 ) och del 2 ( SOU 2008:91 ) – Ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser
Regeringen beslutade den 14 juni 2007 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utforma förslag till en svensk veteranpolitik, dvs. ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser.5
Utredningen, som antog namnet Veteransoldatutredningen, överlämnade delbetänkandet En svensk veteranpolitik, del 1 (SOU 2007:77) i oktober 2007. Utredningens slutbetänkande En svensk
veteranpolitik, del 2 (SOU 2008:91) överlämnades i oktober 2008.
Utredningen noterade att riksdag och regering har uttalat att Sveriges deltagande i fredsfrämjande verksamhet ska öka. Det innebär också att antalet personer som deltar också kommer att bli större. Utredning konstaterade samtidigt att deltagande i internationella militära insatser inte är utan risker. Därför är förberedelserna för personalen inför en insats, stödet under och omhändertagandet efter insatsen grundläggande för att Sverige ska ta sitt ansvar för berörd personal. Detta förutsatte – enligt utredningen – att verksamheten grundas på en sammanhängande, trovärdig och allmänt accepterad personalpolitik. Denna politik måste täcka alla delar i kedjan från det att en insats initieras till långt efter att den avslutats. En sådan personalpolitik måste också omfatta alla som berörs av insatsen.
Utredningen uttalade vidare att en utgångspunkt i arbetet med att utforma förslaget till den framtida veteranpolitiken var att denna ska grundas på en helhetssyn som inkluderar rekrytering av personalen, utbildning och förberedelser inför insatsen, stöd och åtgärder under insatsen, omhändertagande samt stöd och eventuell rehabilitering efter insatsen. Också stödet till de anhöriga, särskilt barnen, utgör en viktig del i denna helhetssyn.
4 I utredningen Med rätt kompetens som förebild – Svenskt rättsväsende i internationella freds-
och säkerhetsfrämjande insatser (september 2012), behandlas frågeställningar som berör rätts-
väsendets personal i internationella insatser. 5 Dir. 2007:83.
En annan utgångspunkt var att bedöma hur samhället som helhet kan medverka i genomförandet av den framtida veteranpolitiken. Här har utgångspunkten varit att den myndighet eller organisation som från ett samlat samhällsperspektiv är mest lämpad också bör ansvara för åtgärden.
Utredningen konstaterade att en förutsättning för att omsorgen om veteransoldater och anhöriga ska motsvara de påfrestningar och risker som deltagandet i internationella militära insatser innebär är att statsmakterna gemensamt är beredda att samverka kring denna målsättning. Utredningen konstaterat också att i andra länder har veteranpolitiska reformer genomförts både av flera olika ministrar och departement tillsammans och direkt av regeringschefen. Detta – menade utredningen - ökar genomslaget för förbättringarna och blir ett exempel för de olika myndigheter som har det närmare ansvaret för verksamheten. Motsvarande breda engagemang i Sverige krävdes – enligt utredningen – för ett fullgott och sammanhållet omhändertagande.
Utredningen lämnade förslag på den framtida veteranpolitiken, inklusive veteransoldatpolitiken, och en rad olika åtgärder i syfte att stärka omhändertagandet av personalen före, under och efter insats samt ge veteranerna erkänsla för deras insatser.
Utredningen föreslog bland annat
- att rekryteringen till internationella militära insatser bör för-
bättras
- att riktlinjer för insatsfrekvens införs
- att den anställde och dennes anhöriga ges stöd före under och
efter tjänstgöring i internationella militära insatser
- att Försvarsmakten ges ett förstärkt uppföljningsansvar för an-
ställda efter tjänstgöring i internationella militära insatser
- att veteranerna ges ökad erkänsla för sina insatser, bland annat i
form av att en veterandag högtidlighålls och att ett veteranmonument uppförs
Utredningen lämnade även ett förslag till ny lagstiftning för Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser (se kapitel 10.)
4.1 Inledning
I detta kapitel lämnas en översiktlig redogörelse för veteranpolitiken i några jämförbara länder. Redogörelsen bygger i huvudsak på beskrivningar som Förvarsmaktens attachéer inhämtat i respektive land och lämnat till utredningen.
Ett fåtal svar har inkommit som handlar om civila i civila insatser. Förutom att det säkerligen är ett område där omhändertagandet före, under och efter insatsen, inte är så väl definierat och sammanhållet som det är för Försvarsmaktspersonal, så kan även det sätt som uppgifterna inhämtats, via Försvarsmakten och försvarsattachéerna spela in. Denna sorts personal hör ofta hemma i lokala eller regionala myndigheter eller andra organisationer och hålls samman av andra departement än de som Försvarsmaktens personal samarbetar med. Detta till trots så har dock uppgifter om vissa länders civila personal i civila insatser inkommit. Särskilt långt i denna fråga har Finland kommit. Polen är också ett intressant land i detta sammanhang då det har samma regelverk för både denna kategori och Försvarsmaktens personal. Ytterligare information har inkommit, men i de fall där inget nämns så har inte heller några uppgifter inkommit. Här är det då oklart om det finns något särskilt omhändertagande för denna grupp eller om det bara är så att utredningen inte har lyckats inhämta kunskap om detta.
4.2 Danmark
4.2.1 Beskrivning av veteranpolitiken
En veteran i Danmark är en som varit utsänd i en eller flera internationella operationer. Det görs ingen skillnad på civila och militära veteraner, men de ska ha varit anställda i försvaret. Oavsett fram-
tida anställningsförhållanden så räknas de som veteraner. Även andra världskrigets soldater kallas veteraner, men ingår inte i den nedan nämnda handlingsplanen.
Folketinget initierade arbetet med veteranpolitiken genom beslut i juni 2009 om att tillsätta en arbetsgrupp. Regeringen offentliggjorde handlingsplanen Anerkendelse och
støtte – veteranpolitik i oktober
2010. Åtgärderna omfattar flera myndighetsområden som ska ge stöd till de utsända, före, under och efter insatsen. De departement som direkt fick ansvar att utveckla olika områden var Försvarsministeriet, som bl.a. skulle upprätta en organisation för veteraner med ett veterancenter, Undervisningsministeriet, som fick till ansvar att utveckla en kompetensvärderingsmodell och Sundhetsministeriet, som skulle utveckla behandlingen av psykiskt skadade och tillsammans med Försvarsministeriet stärka omhändertagandet av de fysiskt skadade. Veteransekretariatet är en del av Veterancentret. Sekretariatet koordinerar information från försvaret, med information från veteraner, fackliga och frivilliga organisationer. Därutöver finns det veteranhem på vissa orter samt kontaktmöjligheter på varje förband. En utvärdering genomfördes under våren 2013 där det konstaterades att åtgärderna hade fungerat väl och att verksamheten var på rätt väg. Centret har tydliggjort myndighetsansvaret för veteranerna, men även för samhället i övrigt.
4.2.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga
Inför en internationell insats utbildas den utsände, men även anhöriga i vad som kan förväntas under insatsen och vilka konsekvenser det kan innebära. Under utlandsvistelsen finns ett stödprogram och utarbetade rutiner för att stödja alla inblandade. Efter hemkomsten ges fortsatt stöd, men efter ett antal obligatoriska tillfällen förutsätter det frivillighet från den utsändes sida.
Det finns goda förutsättningar att få stöd under olika omständigheter och anställningsförhållanden för dem som varit utsända. Information finns tillgänglig och delas ut till de direkt inblandade och till lärare/pedagoger som ansvarar för barn till utsända.
4.2.3 Lokalt anställd personal i insatsområdet
Danmark har haft lokalt anställd personal i Irak och Afghanistan. Avtal har upprättats mellan politiska partier i Danmark om hantering av dessa personer och i vissa fall deras anhöriga. Ett exempel är tolkar som varit anställda lokalt i Afghanistan där den anställde har kunnat välja mellan olika alternativ, såsom lön, flytt till annan provins eller utbildning, i vissa fall i Danmark. Det finns en möjlighet till danskt permanent uppehållstillstånd efter minst fem år och med vissa krav, som att personen i fråga, inte ska ha begått allvarliga brott. Avtalet liknar det man tog fram för situationen i Irak där den också omfattade lokalanställd personal vid den danska ambassaden. Cirka 350 personer berördes i Irakfallet, varav cirka 250 har återvänt till Irak.
4.2.4 Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen
Före insatsen finns det ett program för den utsände och de anhöriga. Det inkluderar utbildning, träning, vaccinering och tester. Även psykiskt förbereds den utsände och familjen på det som den utsände kan utsättas för. En kontaktofficer finns vid det utsända förbandet.
Under insatsen är det primärt den ordinarie sjukvården inom missionsområdet som finns att tillgå. Beredskap med nationell sjukvårdstransport finns tillgänglig. Det psykologiska stödet ges inom ramen för förbandet med dagliga debriefingar m.m. och för de hemmavarande genom regelbundna träffar. Stor vikt har lagts vid att underlätta kontakten mellan de utsända och de hemmavarande genom goda kommunikationsmöjligheter. Alla som är beroende av behandling i Danmark kommer till Rigshospitalet i Köpenhamn.
Efter hemkomsten hålls ett obligatoriskt samtal med de utsända då eventuellt fortsatt stöd ska definieras. Det sker inom sex månader, utom i de fall förbandet varit i en s.k. hård mission, då sker det direkt efter hemkomsten.
Om veteranen inte frivilligt söker hjälp blir denne kontaktad efter två, fem och åtta år efter hemkomsten. Danmark skiljer inte mellan psykiska och fysiska skador.
Försvaret arbetar inte bara med den enskilde eller dennes familj utan också mot andra myndigheter, såsom kommuner m.m.
Ett arbete pågår för att utveckla förmågan att beskriva kompetenserna som inhämtatas under insatsen. En bärande tanke i den fastställda handlingsplanen har varit att de utsända ska värdesättas av hela samhället. Detta förhållningssätt manifesteras av att Danmark framför Folketinget och vid ceremonier vid monumentet på Kastellet firar veteranerna i september varje år med närvaro av den högsta militära och politiska ledningen samt med Drottning Margarethe.
4.2.5 Civil personal i civila insatser
Veterancentret tar inte hand om veteraner från poliser, krisberedskapspersonal eller från t.ex. Utrikesministeriet. Veterancentret kan genom ett befintligt avtal bistå med psykologisk hjälp eller hänvisa till efterföljande samtal med de privatpraktiserande psykologer som Veterancentret anlitar. Dessa tjänster ska dock finansieras av det departement som svarar för den verksamhet som den hjälpbehövande personalen tillhör.
Beredskapsstyrelsen sänder ut räddningstjänstpersonal till katastrofområden. Innan insats genomgår denna personal en flera dagar lång utbildning där det kan ingå samtal med psykolog. Under insatsen följs personalen upp kontinuerligt och efter insatsen genomförs debriefing med möjlighet till kontakt med psykolog.
När det gäller poliser i internationella insatser finns utarbetade rutiner, vari ingår fysiska test, intervjuer, internationella kurser avsedda för polispersonal och förberedande träning för insatsen. Under insatsen sker två besök om insatsområdet är Afghanistan och ett besök i övriga fall, med bl.a. obligatoriskt samtal med psykolog. Efter hemkomsten är samtal med psykolog obligatoriskt.
Flera frivilligorganisationer tar hand om personal som tjänstgjort i insatser och som behöver stöd och hjälp. En sådan organisation är Krigsveteraner och pårørende. Det är en förening som genom frivilligt arbete, ger stöd och hjälp till tidigare utsända och deras familjer. Med tidigare utsända avses alla dem som har varit i krigszoner eller i andra oroliga områden.
Även de Blå Baretter och Veteranhjemmene erbjuder hjälp till annan personal än de från försvaret, såsom poliser, sjuksköterskor, läkare, krisberedskapspersonal med flera. Det tycks dock mest vara försvarets personal som tar kontakt med dessa organisationer.
4.3 Estland
4.3.1 Beskrivning av veteranpolitiken
En veteran är den som för republiken Estland har varit i en internationell insats eller som under en tjänstgöring i Estland fått bestående skador. Civila betecknas som veteraner om de tjänstgjort i en insats inom försvaret.
Estland har ett veteranprogram sedan december 2012 och som avser perioden 2013–2017. Man planerar att uppdatera det under 2016. Veteranprogrammet definierar ordet veteran, fastslår de viktigaste principerna i veteranpolitiken samt föreslår hur veteranpolitiken ska genomföras. Särskilda insatser finns för skadade soldater, anhöriga till dödade och för åtgärder för att få de skadade soldaterna accepterade i samhället.
4.3.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga
Den grundläggande tanken i veteranprogrammet är att verksamheten ska utgå från regeringens godkända åtgärder samt att finna och stödja de aktuella målgrupperna och också stödja de frivilliga organisationernas arbete med veteraner.
4.3.3 Lokalt anställd personal i insatsområdet
Estland har inte planerat några speciella åtgärder för de lokalt anställda som tjänstgör i insatser.
4.3.4 Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen
Före insats får soldaterna inforation om hur man hanterar depressioner och fysiska skador.
Om skador uppstår behandlas de vanligtvis inom den vanliga vården. Särskilt allvarligt skadade tas dock om hand av Försvarsmaktens veterancenter. Försvarsmakten kompenserar också för de extra kostnader som kan uppstå i samband med behandling, transporter och rehabilitering.
Efter insatsen får den utsände ta del av ett omfattande program, vari ingår bl.a. hälsokontroller, och hjälp med att finna ett civilt arbete. Det är också möjligt att vara kvar i det militära. Pensioner och ersättningar kan utbetalas vid skador som påverkar arbetsförmågan.
Anhöriga informeras innan insatsen. Efter insatsen kan familjen tillsammans med den som deltagit i insatsen få tillbringa en tid på ett hälsocenter för att ge den som varit ifrån hemmet möjlighet att återanpassa sig till det vanliga familjelivet. Om den utsände skadats kan de anhöriga få ersättning för besök hos den skadade. Vid dödsfall utbetalas en ersättning som grundar sig på det som den döde skulle ha fått i pension. De anhöriga erbjuds också rehabilitering.
Veteranprogrammet inkluderar utbildning av socialtjänsten vid de lokala myndigheterna. Försvarsministeriet ska svara för att det finns medel för detta. I programmet behandlas också behovet av statistik, särskilt center för proteser och information till allmänheten om veteranernas viktiga insatser. Mot bakgrund av det sistnämnda infördes fr.o.m. 2013 en särskild veterandag.
4.3.5 Civil personal i civila insatser
Estland har sedan 2011 en särskild lag om deltagande i internationella civila insatser. Lagen tar upp frågor som definition av en internationell civil och andra likartade insatser och vem som kan anses tillhöra den aktuella personalkretsen samt syftet med insatserna. Huvudansvaret, enligt lagen, har Utrikesministeriet. Förberedelser och deltagande i akuta insatser ska Resque Board svara för, en verksamhet som sorterar under Inrikesministeriet. Lagen tar också upp förberedelser innan insatsen och vad som gäller under insatsen avseende lön- och semestervillkor. Även vad som gäller om personalen skadas, så att arbetsförmågan reduceras, eller dödas under insatsen behandlas i texten. Utrikesministeriet eller Resque Board står för ersättningskostnaderna.
4.4 Finland
4.4.1 Beskrivning av veteranpolitiken
Finland har ingen officiell veteranpolitik för militär personal, de kallas fredsbevarare eller krishanteringspersonal. I begreppet inkluderas också Försvarsmaktens civila personal i de fall de tjänstgjort i en insats utomlands. I maj 2013 beslutade dock försvarsministern att ett program skulle utarbetas för krishanteringspersonalen. Syftet med programmet skulle vara att effektivisera stödåtgärderna till de som tjänstgjort eller tjänstgör i militära krishanteringsuppdrag. Det handlar dock inte heller nu om att skapa en officiell policy utan är ett pågående arbete som ska förbättra och uppdatera systemet. Särskilt det psykosociala stödet poängteras. Programmet bereds i ett samarbete mellan flera ministerier. För att kunna ge ett starkt stöd till veteranerna förutsätts att urvalet sker genom att inhämta hälsouppgifter om de sökande. Uppgifter om händelser under insatsen är viktiga för att sambandet mellan orsak och verkan ska kunna fastställas och därmed ersättningen för vård och rehabilitering.
Kamratstödet till familjer och anhöriga ska utvecklas i samarbete med frivilligorganisationen Finlands Fredsbevararförbund. Denna organisation deltar också i hemkomstprogrammet.
Under 2014 ska ett pilotprojekt genomföras för att organisera en regional stödverksamhet som ska ledas av Försvarsmakten. Avsikten är att den ska bli rikstäckande senast 2015. En socialkuratorsfunktion ska inrättas i Libanon och även en tjänst i Försvarsmakten som samordnar personalstödet.
Från och med 2013 ska alla som deltar i utbildningen efter hemkomsten ha skyldighet att delta i ett personligt samtal med en representant från Försvarsmakten eller en utomstående expert.
Försvarsmakten ska också utveckla försäkringsavtalet genom att ingå ett avtal med Statskontoret för vård och rehabilitering efter posttraumatiska sjukdomar och sjukdomar orsakade av stress i samband med insatsen.
Enligt programmet är också följande åtgärder prioriterade: tillämpad forskning, lagstiftning om olycksfall i militärtjänst, veteran center-konceptet, tillgång till hälsouppgifter samt att deltagare i civil krishantering ska vara en del av programmet.
4.4.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga
Krishanteringspersonalen anställs av staten, som representeras av Försvarsministeriet och Försvarsmakten genom en särskild förordning.
Lagstiftningen skiljer sig markant åt mellan de äldre veteranerna från perioden 1939–44 och dagens krishanteringspersonal.
Fyra veteranorganisationer arbetar med de äldre veteranerna, men bara en, Finlands fredsbevararförbund, arbetar med dagens krishanteringspersonal.
De skadade får vård i den vanliga hälso- och sjukvården. Särskilda avtal för specialistvård har dock tecknats med Helsingfors och Uusimaas sjukvårdsområden. Avtalen inkluderar psykologisk behandling. Samarbete sker även med kommunerna.
4.4.3 Lokalt anställd personal i insatsområdet
Några officiella riktlinjer eller åtgärdsprogram finns inte, då frågan ännu inte varit aktuell. Sverige har anställt de tolkar som Finland behövt i Afghanistan. Utrikesministeriet har dock sagt att om Sverige behöver handräckning när det gäller asyl för tolkarna så är det benäget att säga ja.
4.4.4 Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen
Före insatsen finns ett särskilt program med personliga utvärderingar, medicinska undersökningar och riskanalyser samt utbildning i stress- och krishantering och etik och moral.
Under insatsen finns tillgång till hälsovård, krisledning, psykosocialt stöd samt förebyggande verksamhet.
Efter insatsen ges debriefing, medicinska kontroller och särskilda hemkomstprogram. Vid skador utbetalas ersättning för inkomstförluster. Ersättning kan också erhållas för utbildning, medicinska behandlingar och rehabilitering. Även familjen kan få bidrag och pension. Om krishanteringspersonalen blir allvarligt skadad utbetalas en statlig försäkring. Även mer praktisk hjälp kan tillhandahållas.
4.4.5 Civil personal i civila insatser
År 2013 deltog cirka 100 finländska experter i olika uppdrag inom civil krishantering. Därutöver skickar Finland årligen cirka 100 personer till EU:s och OSSE:s valövervakningsuppdrag. Kvinnorna utgör f.n. cirka 40 procent av den finländska personalen inom den civila krishanteringen.
Finland är ett föregångsland när det gäller att systematiskt ta hand om sina civila som deltar i en internationell krishantering. Redan den 1 januari 2005 tillkom en lag benämnd lag om civilpersonals deltagande i krishantering (30.12.2004/1287). Den finska lagen om civilt deltagande omfattar alla civila. Samma bestämmelser gäller för samtliga. De har till och med samma arbetsgivare, oavsett om personen kommer från polisen, gräns-, tull-, eller räddningstjänst – eller är domare, åklagare eller någon annan civil expert.
Den ansvarige myndigheten har inflytande i olika faser av processen, då Finland (1) bidrar med kandidater till olika organisationers uppdrag, (2) samordnar med olika ministerier, myndigheter och tjänster, (3) tränar och utbildar dem, (4) reglerar de rättigheter, skyldigheter och förhållanden under uppdraget, (5) kommunicerar med finländska experter i utlandet och (6) tar emot dem från utlandet när de ska tillbaka till sin vanliga tjänstgöring.
Utrikesministeriet ansvarar för den politiska styrningen av den civila krishanteringen och beslutar i vilka operationer finländska experter ska delta. Kostnaderna för deltagandet finansieras med medel från Utrikesministeriet. Inrikesministeriet ansvarar för upprätthållandet av den nationella beredskapen för civil krishantering och för dess utveckling och samordning.
Den som deltar i en krishantering utomlands står i ett offentligrättsligt anställningsförhållande, för viss tid, till staten, som företräds som arbetsgivare av Räddningsinstitutet. Om det är ändamålsenligt med tanke på utrikes- och säkerhetspolitiken företräder dock Utrikesministeriet eller Inrikesministeriet, i ärenden som är av betydelse för den nationella beredskapen, staten som arbetsgivare. I lagen anges att den som anställs, medan anställningsförhållandet varar, i operativt hänseende är underställd Europeiska unionen, en internationell organisation eller den som anordnar krishanteringsoperationen. I lagen anges vidare att en statsanställd har rätt att efter insatsen återgå till sin tidigare tjänst.
I lagen anges också vilket försäkringsskydd som gäller vid olyckor och dödsfall. Statskontoret beviljar och utbetalar ersättningen.
I lagtexten behandlas ett register, som visserligen är frivilligt att vara med i, men där den som är intresserad av internationella uppdrag kan registrera sig med personuppgifter, utbildning och arbetserfarenhet samt hälsotillstånd. Den registeransvarige kan också föra in uppgifter om de som deltagit i insatser. Uppgifterna kan lämnas ut för rekryteringsändamål till Utrikesministeriet, EU, en internationell organisation eller till den som anordnar en krishanteringsoperation.
4.5 Frankrike
4.5.1 Beskrivning av veteranpolitiken
Försvarsministern har en biträdande försvarsminister som ansvarar för veteraner. Det finns dessutom en särskild myndighet för veteranfrågor Officiell National Combattants et Victimes de Guerre (ONACVG), vars ansvar är att verkställa veteranpolitiken. Både militära och civila kan efter ansökan få titeln Titre de Reconnaissance de la nation. För att få den titeln måste man ha deltagit i minst en insats som varat i minst 90 dagar, alternativt blivit sårad under en insats. Denna titel medför, förutom diplom och medalj, vissa pensionsförmåner. Dessutom har man möjlighet till särskilda boenden. Militär personal kan också ansöka om att få titeln Ancien combattant. För att tilldelas den utmärkelsen måste man ha deltagit i en stridande enhet i minst 90 dagar eller blivit sårad eller tillfångatagen. Denna titel innebär att man har rätt till särskild pension, möjlighet att hyra särskilda bostäder samt rätt att bära en särskild utmärkelse, rätt till livränta och i vissa fall har man också rätt till skattelättnader. När man dör har man rätt att få kistan draperad i den franska flaggan. Det går även att få utmärkelsen krigsinvalid. Den ger vissa rättigheter till de efterlevande.
4.5.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga
Den särskilda myndigheten (ONACVG) administrerar veteranpolitiken. I detta ingår att hantera alla veteraner med de olika beteckningar som dessa har. ONACVG har kontor i varje departe-
ment (motsvarande län). Den administrerar också bidrag till de frivilligorganisationer som stödjer veteraner. Myndigheten ska även vårda minnet av historien, bl.a. i form av ceremonier och upplysningsverksamhet, skötsel av minnesmärken och platser. ONACVG administrerar nio skolor där skadade och invalidiserade kan omskolas för att komma in på den civila arbetsmarknaden och åtta äldreboenden samt samarbetar med ett flertal vanliga äldreboenden. I ONACVG:s uppgifter ingår också att ge expertstöd till andra länder. Myndigheten har 105 servicekontor runt om i landet med cirka 1 600 anställda.
4.5.3 Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen
Efter insatsen ges debriefing på Cypern under 2–3 dygn.
I Frankrike finns det en särskild militär sjukvårdstjänst. Det finns nio militära sjukhus. För att kunna driva dessa stora, kvalificerade sjukhus, är de också öppna för allmänheten, men militär personal har företräde. Den militära sjukvårdstjänsten har ansvar för personalen för tiden före, under och efter en insats. Om någon skadas under insatsen är det den verksamheten som har ansvar för att den skadade får vård på plats, transporteras till Frankrike och får fortsatt vård på ett av de militära sjukhusen fram till dess personen återhämtat sig. Detta gäller både för fysiskt och psykiskt skadade.
Även anhöriga får stöd och hjälp. Några hundra militära stödkontor för familjer finns runt om i landet. Deras uppgift är att stödja i sociala, administrativa eller ekonomiska frågor. De har god kontakt med enheter inom försvaret, men också med andra myndigheter. Familjerna kan också få bidrag av Försvarsmakten för exempelvis barnvakt, städhjälp och trädgårdsarbete. Under tiden någon av föräldrarna deltar i en insats ordnas, för att undvika att familjer isoleras, fritidsaktiviteter av olika slag. En militär semesterresearrangör erbjuder familjer till hemvändande veteraner förtur till semesteranläggningar.
4.6 Israel
4.6.1 Beskrivning av veteranpolitiken
I Israel finns fler än 100 000 personer som Rehabilitation Department svarar för, varav drygt hälften har en handikappnivå mellan 20–100 procent. Dessa får månatliga pensioner, behandling och förmåner. Cirka 35 000 personer är över 50 år.
4.6.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga
De viktigaste områdena för Rehabilitation Department var 2012 att fullfölja ministeriets riktlinjer för de som skadats under sin tjänstgöring, att skapa kontakt mellan verksamheten och de berättigade personerna, förbättra den medicinska, sociala och professionella rehabiliteringen, att förbättra anställningsmöjligheterna, att förbättra servicen inom Rehabilitation Department och att informera internt och externt om verksamheten.
En utvärdering har skett som visar på goda resultat. Målen för 2013 är följande: - rehabilitera de skadade och kontinuerligt förbättra deras rättig-
heter i enlighet med försvarsministeriets riktlinjer - förbättra och stärka förhållandet och dialogen mellan de anställda
och de berörda - förstärka rehabiliteringen och vården av de skadade och imple-
mentera den multidisciplinära rehabiliteringen - förbättra möjligheterna till arbete för de med funktionsnedsätt-
ning - förbättra den medicinska vården - fortsätta samarbetet och samordningen med IDF Disabled
Veterans Organization.
4.6.3 Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen
Rehabilitation Department svarar för de skadade veteranerna, vari bl.a. ingår att betala ut pensioner samt ge bidrag och ersättningar för medicinska behandlingar. Divional Commitee of Funds and Estates ersätter kostnader för tandvård, utbildning, datorer och hjälpmedel för blinda.
4.7 Kanada
4.7.1 Beskrivning av veteranpolitiken
Kanadas regeringsorgan för veteraner Veterans Affairs Canada leds av en veteranminister och ansvarar för ett stort antal specifika lagar rörande förmåner för veteraner. Den närmare definitionen av begreppet veteran i sådan författningstext tillåts vara ytterligt kortfattat formulerat:
“veteran” means a former member.
Det finns 760 000 militära veteraner och fler än hundratusen tjänstgörande i det kanadensiska försvaret och i den nationella polisen (Royal Canadian Mounted Police) som en dag kommer att bli veteraner.
Det finns 57 000 aktiva militära familjer i Kanada, varav 75 procent har barn. Av dessa familjer bor 83 procent i det civila samhället och inte på en militärbas. Över 64 000 barn under 18 år har en förälder i försvaret. Av partnerna i de militära familjerna har 70 procent en partner som varit insatt åtminstone en gång och 17 procent har varit insatta fler än fem gånger.
En opartisk och oberoende veteranombudsman rapporterar direkt till veteranministern. Detta för att säkerställa en rättvis behandling av veteraner, deras företrädare och familjer, allt i enlighet med den av premiärministern undertecknade Veterans Bill of Rights.
4.7.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga
Det kanadensiska civilsamhället är brett engagerat i stödet till veteraner och deras anhöriga.
Regeringsorganet för veteraner Veterans Affairs Canada (VAC) har 26 egna lokalkontor och är därmed närvarande i Kanadas olika provinser och territorier. VAC:s lokalkontor har samordnats i de delar av Kanada som har få veteraner, med kontor som riktar sig till alla kanadensare, de så kallade Service Canada Centres, som finns på sexhundra ställen. VAC stödjer 24 Integrated Personal Support
Centres och 17 Operational Stress Injury Clinics. Därtill kan vete-
raner få specifik hjälp och stöd från den kanadensiska staten via telefon. VAC har en budget på 3,5 miljarder kanadensiska dollar och närmare 2 800 motsvarande heltidsanställda. Veteranombudsmannen har en budget på 5,8 miljoner kanadensiska dollar och 38 heltidsanställda.
Veteranpolitiken styrs genom tre strategiska mål: 1. Financial, physical and mental well being of eligible Veterans: Det
handlar om livslånga effekter av tjänstgöring för sitt land. Såväl månatliga invaliditetspensioner, årliga ersättningar som engångssummor utbetalas. Health Care Program and Re-etablishment
Services: Det handlar om att förbättra och vidmakthålla den
fysiska, mentala och sociala hälsan. Program stöds för rehabilitering, anställningsstöd, hemsjukvård och långvård. 2. Canadians remember and demonstrate their recognition of all who
served in Canada’s efforts during war, military conflict and peace:
Det handlar om att kanadensare har kännedom om veteranernas ansträngningar och att dessa offentligt erkänns. Att veteraner erbjuds begravningshjälp och att stolthet i landets gemensamma militära historia uppmuntras. 3. Veterans’ right to services and benefits that adress their needs are
considered by the Veterans Affairs Portfolio: Det handlar om att
en fristående och opartisk instans kan hantera klagomål från veteraner och deras anhöriga. Detta för att säkerställa en riktig och rättvis behandling när tjänster, förmåner och tillträde till stödprogram söks i enlighet med den politiska deklarationen
Veterans Bill of Rights.
4.7.3 Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen
Många behov och många individer kan inte nås med helt igenom statliga åtgärder. I detta syfte har det på garnisonsorter i Kanada bildats centrum för militära familjer (Military Family Centres) oberoende av det kanadensiska försvaret. I styrelserna för dessa centrum sitter ofta anhöriga till anställda i försvaret. Centrumen tecknar avtal om veteran- och anhörigstöd med statsmakten. Genom att lokala behov kan variera stort mellan olika garnisoner i ett land av Kanadas geografiska utbredning har det som dessa centrum tillhandahåller inte sällan utvecklats långt, med utgångspunkt från det som den militära ledningen ifrån början identifierade.
I Quebec har familjecentrumet Centre Famille Valcartier utvecklat en egen modell för veteran- och anhörigstöd som illustreras av en pyramid. I botten finns hänsynen till individen och dennes personliga förutsättningar. Vartefter påfrestningarna successivt stegras i form av först en militär livsstil och sedan frånvaro från familjen inom Kanada och slutligen utomlands, så ökar inslaget av professionell expertis som behövs från både familjecentrumet och den militära ledningskedjan för att tillsammans balansera individens familjeliv och karriär.
4.8 Lettland
4.8.1 Beskrivning av veteranpolitiken
Begreppet veteran används för de soldater som varit i internationella insatser. Det finns ingen särskild organisation som arbetar med veteraner och det finns ingen särskild budget för dessa frågor.
För närvarande pågår ett arbete att utveckla en för Lettland gemensam veteranpolicy. Förhandlingar med företag och andra samhällsfunktioner för att stödja veteranerna ingår i det arbetet.
4.8.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga
Försvarsministeriet är ansvarig för politiska och administrativa frågor, medan Försvarsmakten hanterar det direkta stödet, dvs. psykologer, präster, arbete med veteraner som fortfarande är i tjänst, etc.
4.8.3 Lokalt anställd personal i insatsområdet
Lettland har ingen lokalt anställd personal i insatsområdena.
4.8.4 Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen
Lettland har inför insatsen en genomgång med varje soldat som inkluderar en intervju och ett test, då psykolog, präst och övriga sociala samhällsfunktioner är tillgängliga. Soldaterna får även delta i en förberedande utbildning för uppdraget.
Under insatsen finns både för soldaterna och deras anhöriga tillgång, dygnet runt, till telefonförbindelse med psykolog, präst och andra samhällsfunktioner. Särskilda program gäller för familjerna.
Efter insatsen får soldaterna medicinsk rehabilitering och extra semester. Under semestern finns aktiviteter som också inkluderar familjen.
Ett veterankort delas ut till dem som deltagit i minst en insats, där f.n. mer än 20 företag ingår och erbjuder rabatter.
Om en soldat har skadats under insatsen finns både för soldaten och familjen tillgång till psykolog, präst och sociala myndigheter. Den skadade garanteras vård och rehabilitering samt en engångsersättning beroende på skadans omfattning.
Om en soldat har dödats så svarar Försvarsministeriet och Försvarsmakten för frågor som rör begravningen. Familjen får ett obegränsat stöd av psykolog, präst och sociala myndigheter. Även rehabilitering ges till familjerna samt en engångsersättning. Soldaten hedras på födelsedagen varje år av ministeriet och de sociala myndigheterna.
4.9 Litauen
4.9.1 Beskrivning av veteranpolitiken
I Litauen finns inget officiellt veteranbegrepp, men informellt så har de definierats med hjälp av två kriterier. 1. Deltagit i strider mot ockupationen. 2. Militärtjänst under extremt riskabla situationer i konfliktzoner
och kritiska områden.
Dessa kriterier innebär att litauiska motståndsmän och andra deltagare i ockupationsinsatser under åren 1939–1990, frivilliga soldater under den litauiska Försvarsmakten under perioden 1990–1991 (återuppbyggnaden av landet) samt soldater som har tjänstgjort i någon internationell insats fr.o.m. 1994 tilldelats beteckningen.
Det är under övervägande om andra grupper, såsom de civila som tjänstgör i Försvarsmakten i Litauen och civilt anställda i internationella insatser ska inkluderas i begreppet. Det har då diskuterats olika veteranbeteckningar för militär personal och civila, såsom militära veteraner, internationell personal, speciella insatsveteraner, försvarsveteraner etc.
Soldater inom Försvarsmakten under ockupationstiden inklusive dem som tjänstgjorde i Afghanistan 1979–1989 behandlas i lagstiftningen som ockupationsoffer. De räknas dock av politiska skäl inte som veteraner. Både andra världskrigets deltagare, som deltog tillsammans med länder mot Tyskland eller i motståndsrörelser samt ockupationsoffren omfattas av speciell lagstiftning och är berättigade till statlig pension.
4.9.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga
Det litauiska samhället har under flera år haft en mycket positiv inställning till det nationella försvaret och Försvarsmakten. Undersökningar visar att 60 procent av befolkningen känner förtroende för den litauiska Försvarsmakten. Det finns i dag cirka tio frivilligorganisationer med hundratals olika medlemmar, såsom motståndsmän, frivilliga soldater och andra som stridit för Litauens självständighet, pensionerade militärer och aktiva, deras familjer och övriga från det civila samhället. Organisationernas uppgifter är särskilt fokuserade på kultur och utbildning. Syftet är att bidra till social integration, utveckla känslan för landet, ena det litauiska samhället och ge socialt stöd till medlemmarna.
Före, under och efter insatsen ges medicinskt, psykologiskt och socialt stöd till de soldater, som deltar i internationella insatser och deras familjer. Verksamheten bekostas av Försvarsministeriet.
Staten har på senare år särskilt uppmärksammat de civila personer som deltar i speciella insatser i krigsområden. Därigenom har de eller familjerna fått en högre engångsersättning, som är lika stor som för militär personal vid skador och dödsfall i samband med
tjänstgöring i väpnat konfliktområde. Både militära och civila tilldelas medalj för sina internationella insatser.
För att kunna behålla skadade soldater i tjänst tillkom under 2013 ytterligare en nivå som anger soldaters hälsa. Det finns därigenom möjligheter för en skadad soldat att få godkänt av medicinska experter för att få en anpassad tjänstgöring inom Försvarsmakten.
4.9.3 Lokalt anställd personal i insatsområdet
Försvarsmakten har inte några överenskommelser med de lokala uppdragstagarna om särskilda åtgärder efter kontraktsperioden. Alla kontrakt är enligt litauisk lag och anger bara de ekonomiska mellanhavandena.
4.9.4 Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen
Före insatsen genomgår soldaterna första-hjälpen utbildning, hälsoundersökningar och nödvändiga vaccinationer samt tilldelas malariamedicin etc. Under insatsen finns tillgång till hälsovård. Evakuering kan bli aktuell för skadad eller sjuk personal. När den skadade eller sjuke kommer hem till Litauen finns tillgång till nödvändig behandling inom den ordinarie nationella vården. Kostnaderna täcks av försäkringar eller av försvarsbudgeten. Ett medicinskt rådgivningscenter är öppet dygnet runt alla dagar i veckan. Centrets uppgift är att vid behov lämna medicinska råd till de litauiska sjukvårdarna samt att under en eventuell evakuering organisera aktiviteterna i Litauen och ha kontakt med de civila sjukhusen.
Efter insatsen ska, inom tre dagar, alla soldater genomgå en medicinsk undersökning. Därefter följer en 14 dagars rehabilitering och återanpassning till det vanliga livet. Soldaten tillbringar den tiden med anhöriga eller i rehabilitering i civila eller militära rehabiliteringscenter.
Vad gäller den mentala hälsan så finns särskilda program före, under och efter insatsen. Efter insatsen utförs som rutin en psykologisk bedömning. Varje soldat får därigenom sin egen psykiska status både före och efter insatsen. Detta sker omedelbart för samtliga
och efter 3 och 6 månader för utvalda. Därefter erbjuds psykologiskt stöd av olika slag.
Enligt lag och bestämmelser får soldaten lön och kompensation för insatsen och dessutom extra ersättning i form av bostadsbidrag och dylikt. En som skadats får en engångsersättning, likaså anhöriga till den som dödats.
4.10 Nederländerna
4.10.1 Beskrivning av veteranpolitiken
Beteckningen veteran används i Nederländerna för all militär personal som tjänstgjort för Konungariket Nederländerna i krig eller under liknande förhållanden såsom internationella insatser.
Nederländska veteraner finns från andra världskriget och de därefter följande krigen i dåvarande Nederländska Ostindien och Nya Guinea, men också från de internationella insatserna i Kambodja, Etiopien, Angola, Haiti och forna Jugoslavien. Militär personal från den forna Kungliga nederländska ostindiska armén samt pliktpersonal i handelsflottan under Andra världskriget är också veteraner.
4.10.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga
Det fristående Veteraninstitutet i Doorn grundat år 2000 ansvarar för alla tjänster till veteranerna och deras närmast anhöriga. Därtill samlar, distribuerar och understödjer Veteraninstitutet vetenskaplig forskning av betydelse för veteranvård och veteranpolicy.
Veteraner kan hos Veteraninstitutet ansöka om ett kostnadsfritt veterankort. Det berättigar till ett betydande antal förmåner däribland: - gratis prenumeration på en av försvarets personaltidningar och
veterantidskriften Checkpoint - gratis e-postadress och ett webbplatskonto - ett exemplar av veteranhandboken - ett veteranmärke att bära till civila kläder sänt till bostadsadressen
- diverse rabatter och specialerbjudanden från muséer, rese-
arrangörer m.m. - fribiljett tur och retur med allmänna färdmedel två gånger om
året (för att uppmuntra veteranen att närvara vid minnesdagar och öppna arrangemang anordnade av försvaret).
Veterankortet utfärdas av Veteraninstitutet och skickas till befälhavaren för den soldat eller sjöman som ska lämna organisationen. Befälhavaren överlämnar sedan veterankortet, veteranmärket och veteranhandboken till soldaten eller sjömannen.
Den som är registrerad hos Veteraninstitutet har rätt att bära veteranmärket. Det symboliserar allmänhetens uppskattning för det svåra och farliga arbete som veteranen uträttat. Märket bidrar också till veteranernas ömsesidiga erkännande över generationerna.
Vid hemkomsten från den första utlandstjänsten tilldelas varje veteran Silverrosen. Den är avsedd för den person som betydde mest för veteranen under insatsen. Veteranen ger Silverrosen som sitt tecken på uppskattning till personen ifråga.
Den nationella veterandagen är tillägnad nederländska veteraner. Socialt erkännande och uppskattning är av central betydelse. Den årliga veterandagens huvudevenemang med förbimarsch och en allmän samling är i Hague och anordnas av den nederländska veterandagskommittén. Samma kommitté håller också nationella veteranupplysningskampanjer och understödjer projekt som veteranbesök till skolor och andra lokala aktiviteter.
Vid klagomål rörande veteranens vård, så kan veteranen besvära sig hos vårdgivaren. Veteranen kan därtill vända sig till de väpnade styrkornas generalinspektör för medling eller klagomål samt till Veteranombudsmannen.
4.10.3 Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen
För veteraner som behöver professionell hjälp är den första kontaktpunkten Veteraninstitutet som är en del av den nationella vården för veteraner kallad National Care System for Veterans (LZV).
En veteran kan välja att söka sig till en militär eller civil vårdgivare. Till LZV är knutet fjorton civila och tre militära vårdgivare, som tillhör det nederländska försvarsministeriet. En militär vårdgivare kan ha specialkunskaper relevanta för den militära kontexten. Å
andra sidan kan en civil vårdgivare vara geografiskt mer tillgänglig och ha specialkunskaper som den militäre vårdgivaren inte har. LZV har också resurser för pastoralt stöd och socialtjänst. LZV är Nederländernas begränsade geografiska utbredning till trots indelad i tre geografiska regioner.
Veteraner som skadar sig under insats är berättigade till en särskild engångsersättning för veteraner (debt of honour) benämnd Veterans’ Damage Settlement. Någon särskild medicinsk undersökning krävs inte för denna ersättning.
4.11 Norge
4.11.1 Beskrivning av veteranpolitiken
Veteraner är den som på norska statens uppdrag deltagit i en militär operation. Begreppet inkluderar både civil och militär personal. Även de som deltagit i en operation på norskt territorium är veteraner. Personal som tillhör utrikestjänsten och justitiesektorn, t.ex. polisen betecknas inte som veteraner, men ingår i nedan nämnda handlingsplan.
I tjeneste for Norge presenterades 2011. Det är en handlingsplan
som arbetats fram av flera departement. Även veteran- och arbetstagarorganisationerna har deltagit i arbetet med planen. Den omfattar åtgärder för veteranerna under 2011–2013. Den följs upp med en plan som ska vara klar sommaren 2014. Uppföljningen har visat på att det finns ett fortsatt behov av att öka kunskapen om veteraner och att samarbetet mellan olika instanser måste förbättras. Den kommande planen ska bl.a. ha fokus på kommunernas roll och samarbetet mellan olika sektorer på lokal och kommunal nivå. Under uppföljningen av planen samarbetar Arbeids- og sosialdepartementet, Barne-, Likestillings- og inkluderingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet.
4.11.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga
Försvarets veterantjeneste ger stöd till både veteraner och anhöriga. Det är en verksamhet som ingår i den norska försvarsstaben och som har till uppgift att, förutom hjälpa veteranerna, utvärdera och
utveckla verksamheten för att skapa den bästa samarbetsmodellen tillsammans med kommunerna, hälso- och sjukvården, försvaret och Norges arbeids- og velferdsforvaltning.
Försvaret har också ett veterancenter som stödjer samverkan mellan veteraner. Sjukvårdskunnig personal finns att tillgå, men det är inte en plats för behandling eller rehabilitering.
De frivilliga organisationerna kompletterar försvarets verksamhet, alternativt arbetar de med specifika frågor.
4.11.3 Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen
De som vill delta i internationella insatser genomgår systematiska tester som ska visa vilka som har förutsättningar att fysiskt och psykiskt klara uppdraget. De får också genomgå olika utbildningar för att kunna lösa kommande uppdrag, vari ingår information om landet samt om hälso- och försäkringsfrågor.
Under insatsen finns tillgång till fältpräst och medicinsk personal. I förband som har en tjänstgöring som pågår i mer än sex månader genomförs hälsoundersökningar som beaktar den psykosociala arbetsmiljön.
Efter insatsen sker en uppföljning efter ett fastställt program. Sedan 2010 gäller enligt lag rätt till ett års psykiatrisk och psykologisk uppföljning. Både de som är kvar inom försvaret och de som lämnat det omfattas av programmet. För den personal som får nedsatt arbetsförmåga ska försvaret svara för en långsiktig rehabilitering och vägledning samt lämplig omskolning till ett annat yrke eller sysselsättning.
Även anhöriga blir föremål för uppföljning. Det går att överklaga ärenden som rör veteraner. Det finns också en ombudsman dit alla som är anställda inom försvaret kan vända sig om de anser sig felaktigt, orättvist eller oskäligt behandlade.
Samarbete sker med andra samhällsinstanser, såsom t.ex. Norges arbeids- og velferdsforvaltning, sjukvården och primärvården. Samarbete sker också med de frivilliga organisationerna.
En årlig veterandag infördes 2011.
4.11.4 Civil personal i civila insatser
Justis- og beredskapsdepartementet har inga veteraner, men dock anställda som kan vara i insatser, som t.ex. poliser. De anställda återgår efter insatsen till sin ordinarie tjänst och till sin arbetsgivare om den är utanför justitiesektorn. Hälsoundersökning, både fysisk och psykisk, är obligatorisk före och under insatsen. När de kommer hem erbjuds de en ny undersökning, som staten dock enligt lag inte kan kräva att de genomgår.
Inte heller Utrikesdepartementet har veteraner, bara vanliga anställda. De ingår dock i handlingsplanen I tjeneste for Norge. I likhet med Justis- og beredskapsdepartementets personal är det obligatorisk hälsoundersökning före och under insatsen och ett erbjudande om sådan efter insatsen. Särskild uppmärksamhet får personal som varit i Kabul, Islamabad, Khartoum, Juba och Kairo. Där gäller också hemresor med jämna mellanrum och tätare uppföljning med hälsokontroller och besök av personalenhet och psykolog.
4.12 Polen
4.12.1 Beskrivning av veteranpolitiken
I Polen finns sedan mars 2012 en lag för veteraner som deltar i operationer utanför landets gränser. Den lagen gäller för både militär och civil personal. Lagen har som syfte att hedra veteranerna och ge dem särskild status, att anpassa dem till normal verksamhet och att säkra överenstämmelse med tidigare bestämmelser.
Lagen skiljer på veteraner och skadade veteraner. Veteran är den som deltigit i en internationell insats, vare sig det är fredsbevarande personal, stabiliserings-, polis-, gränsbevakningspersonal, regeringens säkerhetsstyrkor (motsv. svenska SÄPO) eller brandförsvarets personal. För att lagen ska gälla, måste insatsen ha varat i minst 60 dagar. En skadad veteran är en person som deltagit i en internationell insats och blivit skadad under tjänstgöringen.
I samband med den nya lagen instiftades en veterandag för de veteraner som tjänstgjort utanför landets gränser.
4.12.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga
Lagen ger veteranerna rätt till rese- och logiersättning i samband med ceremonier för veteraner, rätt att bo i s.k. veteranhus (utan att stå i bostadskö), särskild pension efter 65 års ålder, extra semester, psykologstöd och hedersbegravning.
De skadade veteranerna har dessutom rätt till kostnadsfri uniform och utrustning, hälso- och sjukvård, bidrag för studier, ekonomiska bidrag, rabatterade kollektivresor samt företräde till anställningar inom verksamhet som lyder under Försvars- eller Inrikesministeriet.
När det gäller hälso- och sjukvårdförmånerna så inkluderar de rätt att utan väntetid och avgifter vid samtliga militära sjukvårdsinrättningar få hjälp med de skador som uppkommit p.g.a. tjänstgöringen, kostnadsfri medicin samt vissa livsmedel för särskilda behov.
De som har sjukpension får dessutom, enligt lag från 1974 om försörjning av krigs- och militära invalider och deras familjer, extra ersättning, vård och rehabilitering och plats i veteranhus etc. samt befrielse från TV- och radioavgifter.
Familjer till omkomna soldater får enligt beslut som introducerats av Försvarsministeriet i januari 2012 särskilt stöd.
Veteranlagen samordnas av Försvarsministeriet genom en s.k. koordinatfunktion.
4.12.3 Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen
Polen har ett förberedande program, bl.a. en utbildning i psykologi, som är inriktad mot stressproblem under tjänstgöringen och separationsproblem inom familjen.
Under tjänstgöringen finns tillgång till psykologiskt stöd, utbildning och debriefing.
Efter tjänstgöringen genomgår samtliga ett obligatoriskt test som underlag för återanpassningen. Det psykiska tillståndet följs upp fortlöpande för att behandling ska kunna sättas in så fort som möjligt. Skadade soldater har rätt till rehabilitering. Enligt lagen kan skadade soldater fortsätta militärtjänstgöringen och t.o.m. återvända till utlandstjänst efter samtycke från en s.k. medicinsk kommitté.
Veteraner, som inte är i aktiv tjänst, har rätt till psykologiskt stöd i form av personlig vård, teamterapi och familjeterapi.
I militära förband utses ett familjestödscentrum med läkare, psykologer, präst samt jurister/advokater. Familjestödscentrumets uppgift är att informera och stödja familjer, genom t.ex. psykologiskt eller ekonomiskt stöd.
4.13 Storbritannien
4.13.1 Beskrivning av veteranpolitiken
Beteckningen veteran används i Storbritannien för alla som har tjänstgjort i Försvarsmakten under åtminstone en dag, både de som gjort det reguljärt och de som gjort det som reservister. Liksom de som tjänstgjort i Försvarsmakten räknas de som tjänstgjort i Merchant Navy (handelsflottan) som att de deltagit i militära insatser som veteraner. Alla veteraner är civila veteraner, eftersom de inte längre tjänstgör i Försvarsmakten, dvs. beteckningen veteran används inte som benämning för de som fortfarande tjänstgör i Försvarsmakten, vare sig de tjänstgjort i en insats eller inte.
För närvarande finns det 4,6 miljoner veteraner i Storbritannien, vilket innebär 9 procent av totalbefolkningen. De flesta är äldre eller t.o.m. mycket gamla och de flesta är naturligtvis män.
4.13.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga
Hela regeringen stödjer arbetet då veteranfrågor och deras speciella behov är ett prioriterat område i hela Storbritannien.
Frågorna sorterar under av Försvarsministeriet där Minister State for Defence Personnel, Welfare and Veterans (MinDPWV) svarar för stödet till veteranerna och utvecklingen av den specifika service som kan behövas utöver det som gäller för den övriga befolkningen.
I maj 2011 offentliggjordes en överenskommelse mellan Försvarsmakten, regeringen och det civila samhället. Enligt överenskommelsen ska försvarets personal inte ha några olägenheter av tjänstgöringen och i vissa offentliga och kommersiella sammanhang kan t.o.m. speciella förmåner tillåtas. Överenskommelsen ska årligen utvärderas. I december 2012 kom den första utvärderingen. Rapporten visade på goda resultat inom de överenskomna områdena och identifierade vad som återstår att göra. Överenskommel-
sen har varit klargörande för regeringen i hur den militära personalen bör tas om hand vad gäller hälso- och sjukvård, utbildning och boende.
Trots att frågorna för att stödja veteranerna och deras övergång från det militära till det civila livet är decentraliserade, så arbetar Försvarsdepartementet med en rad intressenter. Tvärvetenskaplig kompetens, behandlingsinsatser och socialt stöd ges genom samarbete mellan regeringen, lokala myndigheter och välgörenhetsorganisationer. Många välfärdstjänster erbjuds veteraner på samma sätt som till den övriga befolkningen.
Det finns ett stort antal frivilliga organisationer som erbjuder veteraner stöd och hjälp.
Även civila inom Försvarsministeriet kan tjänstgöra i militära operationer (under 3–12 månader), men det är ett frivilligt åtagande. De civila återgår vanligtvis till sina ordinarie tjänster efter insatsen. Ett omfattande stöd finns tillgängligt för dessa civila, men bara för dem som fortfarande är anställda av Försvarsministeriet. Om de lämnar departementet är de hänvisade till den ordinarie sjukvården.
4.13.3 Lokalt anställd personal i insatsområdet
Regeringen tar inget direkt ansvar för de kontrakterade. Vanligtvis är det en fråga för det företag som anlitas.
De lokalt civilt anställda får stöd enligt särskilt program som fastställts av regeringen. Det anses väsentligt att stödja de lokalt anställda för att trygga uppbyggnaden av landet.
4.13.4 Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen
De som tjänstgör i en militär insats i minst två månader, även civila, har tillgång till ett paket av tjänster som fått namnet Deployment Welfare Package (DWP). DWP består av fyra delar; kommunikation, såsom subventionerad telefoni och post samt fri tillgång till internet, tillgång till fritidsaktiviteter, utrymmen för hygien och fysisk aktivitet samt stöd till familjen. Stödet till familjen består av dels reseersättning vid besök av familjemedlemmar, dels av ersättning för att underlätta tillvaron hemma.
Tjänstgörande personal får utbildning/behandling i stressrelaterade problem före, under och efter insatsen. En form av debriefing ges som första steg till de hemvändande och varar mellan 24–36 timmar.
Defences Medical Services ansvarar för hälsovården för den tjänstgörande personalen. Stress Management Training Centre (SMTC) har etablerats för att tillhandahålla vård, baserad på aktuella forskningsrön inom området. Trauma Risk Management (TRIM) erbjuds under hela insatsen. Det är en modell med kamratstöd i nära anslutning till den traumatiska händelsen. Stödet för traumaskadad personal i Afghanistan är enligt en rapport från 2012 utmärkt. Vården avs. psykisk ohälsa är lika god och inom vissa områden t.o.m. bättre än för den civila befolkningen. Familjer får stöd och hjälp av ordinarie sjukvård och andra lämpliga verksamheter.
Den som är allvarligt skadad evakueras från insatsen. Queen Elizabeth NHS Hospital i Birmingham är den institution dit militära patienter evakueras. De som behöver fortsatt rehabilitering kan få det genom Defence Medical Rehabiltation Centre (DMRC) i Surrey som tar emot patienter med olika skador, såsom idrottsskador och skadade från olyckor inom industrin, men även de med allvarliga neurologiska och traumatiska skador. Försvarsmakten har även ett nätverk med rehabiliteringsverksamheter runt om i landet. Den som är i behov av vård kan skickas till den plats som passar den enskilde bäst.
Skadade soldater som behöver proteser kan få de mest avancerade, anpassade till olika aktiviteter.
Veteran Welfare Service (VWS) erbjuder ett landsomfattande nätverk av hjälp och råd till veteraner, deras familjer och andra berörda. The Veterans and Reserves Mental Health Programme (VRMHP) erbjuder reservister anställda sedan 2002 och veteraner sedan 1982 militära specialister. Personal som har haft mentala problem, som identifierats i samband med att de lämnade uppdraget, har kvar rätten till vård av militära specialister under sex månader efter avslutad tjänstgöring.
En bra nivå på den mentala hälsan och välbefinnandet har uppnåtts genom mätningar som baserats på förebyggande, upptäckt och behandling. Defence Mental Health Services (DMHS) har en omfattande verksamhet för öppen och sluten vård. I de fall den tjänstgörande personalen har behövt lämna Försvarsmakten p.g.a. mentala problem ges särskilt stöd.
För de som slutar i försvaret har Försvarsministeriet ansvar för information, utbildning, pensioner samt särskilda förmåner. De som är berättigade får pension enligt bestämmelser från 1975 och 2005. Bidrag ges fr.o.m. 2005 till dem som skadats, blivit sjuka eller dött i tjänsten.
4.13.5 Civil personal i civila insatser
Frivilligorganisationer, såsom t.ex. Help for heroes erbjuder hjälp till poliser, brandmän och andra personalgrupper som skadats i tjänsten.
4.14 Tyskland
4.14.1 Beskrivning av veteranpolitiken
I januari 2013 definierade den tyska försvarsministern begreppet veteran, ”man är veteran om man på ett hedervärt sätt avslutat sin aktiva tjänst i försvarsmakten och som anställd i försvarsmakten tjänstgjort i utlandet vid minst en insats eller en särskild insats inom ramen för humanitära, fredsbevarande eller fredsskapande åtgärder. Detsamma gäller om man deltagit i minst ett utbildningsuppdrag för NATO eller EU utanför NATO:s medlemsområde. Försvarsministern har möjlighet att aktivt tilldela någon status som veteran i försvarsmakten om så krävs och anses lämpligt.” Genom förtydligandet togs ett viktigt steg mot en veteranpolicy i Tyskland. Målet är att visa samhällets uppskattning av veteranerna, oavsett om de i sin tjänst fått psykiska eller fysiska skador. De konkreta strukturella och organisatoriska åtgärderna för en veteranpolitik håller på att utarbetas.
Som definitionen av veteran anger, avses det f.d. anställda i Försvarsmakten. För närvaranade planeras inte begreppet att utvidgas till andra grupper såsom poliser, räddningstjänstpersonal eller dylikt. Villkoren för veteranstatusen hindrar dock inte detta.
4.14.2 Stöd till veteraner och deras anhöriga
Försvarsmakten arbetar tillsammans med en rad civila myndigheter och instanser samt ideella organisationer och verksamheter med socialt engagemang i ett nätverk (Netzwerk der Hilfe).
År 2010 inrättades av Försvarsministeriet Beauftr. PTBS, en särskild ombudsman för insatsorsakat posttraumatiskt stressyndrom och insatstraumatiserade. Ombudsmannens uppgift är att ta fram förbättringsmöjligheter för prevention, bedömning, omsorg och vård av fysiskt och psykiskt skadade. Funktionen ska bistå med råd och information till Försvarsministeriets ledning och fungera som en central kontakt för de insatssårade.
Försvarsmaktens sjukvård har egen sjukhusverksamhet med fem sjukhus och ett nätverk för öppen och sluten vård samt regionala kliniker med öppen vård, behandling och försvarsmedicinsk bedömning.
4.14.3 Lokalt anställd personal i insatsområdet
Inrikesministeriet har möjlighet att dela ut uppehållstillstånd då en betydande risk finns enligt Försvarsmaktens områdesrepresentant. I övriga fall får den lokalt anställda som sägs upp p.g.a. minskning av den tyska personalen ett avgångsvederlag på två månadslöner. Dessutom prövas om det är möjligt att få anställning som lokal personal inom ett annat område. Inrikesministeriet har inrättat en vidareutbildningsfond för afghansk lokal personal.
4.14.4 Organisation av det medicinska, psykologiska och sociala stödet, före, under och efter insatsen
Inför insatsen genomgår individen vaccinationer, läkar- och tandläkarundersökningar och information om de i landet vanligt förekommande sjukdomarna.
Skadade soldater under insats tas om hand av Försvarsmakten. För fysiskt skadade finns högkvalitativ vård i insatsorten, fortsatt vård på sjukhus i insatslandet, strategisk-medicinsk flygtransport och möjlighet till plats på Försvarsmaktens sjukhus i Tyskland.
När det gäller psykiska påfrestningar finns många preventions- och behandlingsmöjligheter. Soldaterna kan omedelbart efter en extraordinär händelse få hjälp av kamratstödjare, förbandspsykologer eller präster. Vid behov kan de också få s.k. rekreationsåtgärd, vilket innebär tre dagars ledighet under pågående insats. Efter insatsen undersöks alla försvarsmaktsanställda så snart som möjligt. De erbjuds också särskilda åtgärder för att hantera psykologiska
reaktioner och få del av preventiva behandlingar samt medicinsk vård på Försvarsmaktens sjukhus och på traumacenter i Berlin. Dessutom erbjuds på lokal nivå inom Försvarsmakten stöd genom ett psykosocialt nätverk. I detta nätverk samarbetar sjuk- och psykiatrivård och socialtjänst samt den militära själavården för att ge soldater, deras anhöriga och chefer stöd och råd.
Ett insatsomhändertagande förutsätter en insatsolycka som ger en nedsatt arbetsförmåga hos den skadade med minst 50 procent. Skadeersättning utbetalas då med ett engångsbelopp till den skadade med en varaktig arbetsoförmåga eller om denne avlidit, till de anhöriga. Förhöjd olycksfallspension utbetalas också och ges till insatsskadade yrkessoldater i förhållande till den skadades lön i Försvarsmakten.
Skadade soldater får så länge anställningsavtalet i Försvarsmakten varar, förutom en inkomst till följd av negativa hälsoeffekter, grundpension samt i vissa fall även ett tillägg. Ersättning för extra kostnader orsakade av skadan kan också erhållas.
Efter avslutad vård finns tillgång till gratis vård, rehabilitering samt pensionsersättningar och viss ersättning för specialistvård. Vid bestående skador ges medicinsk vård även efter det att anställningen vid Försvarsmakten upphört.
Den lagstadgade olycksfallsförsäkringen ger ersättning som vid en arbetsolycka och ger möjlighet till vård och omsorg samt ersättning för medicin och hjälpmedel. Om den skadade avlider får de anhöriga ersättning enligt lagen om krigsofferpension. I vissa fall utbetalas dock i stället en förhöjd olycksfallsersättning.
Enligt en lag om fortsatt sysselsättning (Einsatz WVG) har skadade vid insats, vars arbetsförmåga p.g.a. insatsolyckan reducerats med minst 30 procent, rätt under en s.k. skyddsperiod till fortsatt sysselsättning. Under den perioden får inte den skadade sägas upp eller pensioneras p.g.a. arbetsoförmågan. Om arbetsoförmåga på minst 30 procent kvarstår efter skyddsperioden uppstår ett anspråk på fortsatt sysselsättning.
Soldater som inte är yrkessoldater och därför inte har rätt till en löpande olycksfallspension får i stället vid arbetsoförmåga efter en insats en kompensationsutbetalning, Denna ersättning kompletteras med en löpande invaliditetspension från den lagstadgade pensionsförsäkringen genom statens försäkring. Efterlevande får pension på samma sätt som efterlevande till yrkessoldater.
Även soldater som är tidsbegränsat anställda och där skadan upptäcks först efter avlutad tjänstgöring har, under vissa förutsätt-
ningar, rätt till en anställning av särskild art inom försvaret. Anställningen syftar till rehabilitering och yrkesmässig kvalificering.
Försvarsmakten har ett väl utarbetat program för att ta hand om anhöriga och partners till de soldater som befinner sig i utlandsinsats. En familjeomsorgsorganisation har upprättats över hela Tyskland och också på vissa av Försvarsmaktens utlandsplaceringar. Dessa organisationer har ett brett nätverk som inkluderar Försvarsmaktens socialtjänst, den militära själavården, förbandspsykologerna, andra militära organisationer, kommunala myndigheter samt ideella initiativ, föreningar och organisationer.
4.15 Nordefco
Nordefco (Nordic Defence Cooperation) är ett samarbete mellan alla de nordiska länderna inom försvarsområdet. Försvarsministrarna är ytterst ansvariga för Nordefco. Syftet är att stärka ländernas egna försvar, hitta synergieffekter och att främja effektiva lösningar. Nordefco bygger på frivillighet och länderna väljer själva vilka områden de vill samverka inom och i vilken utsträckning. Inom vissa områden sker samarbete också med de baltiska staterna. Ett sådant område är veteranfrågorna.
Veteranfrågor inom ramen för Nordefco
Nordefco veterangrupp möts två gånger om året under dansk ledning. Värdskapet för mötena alternerar. Styrgruppen beslutade 2012 att de högst prioriterade samarbetsområdena skulle vara erfarenhetsutbyte inom forskning och metoder för förberedelser, hemkomst och uppföljning, gemensamma studier samt vartannat år gemensam veterankonferens. En sådan genomfördes första gången 2012, i Norge.
Veteran Study syftar till att samarbetsländerna ska börja använda samma screeningverktyg för att bedöma sin personal före, under och efter insats. Vedertagna psykologiska metoder för att värdera stridsutsatthet depression och ångest ska användas. Syftet är att få en större studiepopulation än vad varje land får individuellt samt att kunna göra relevanta jämförelser mellan länderna.
Vid veterangruppmötet i Helsingfors 2013 bildades veteranområdets första fokusgrupp. Fokusgrupp för hemkomstprogram består av deltagare från samtliga deltagande länder med betoning på hemkomstprogram.
5.1 Inledning
I utredningens direktiv anges att det inom olika samhällsområden bedrivs internationell verksamhet som principiellt är likartad med Försvarsmaktens internationella militära verksamhet. Det är fråga om sådan verksamhet där svenska staten har beslutat om svensk medverkan och där verksamheten innefattar risker eller i övrigt är av är av farlig karaktär för den deltagande personalen. Enligt direktiven ska utredaren bedöma om veteranperspektivet nu bör utvidgas och omfatta personal från andra samhällssektorer än det militära försvaret. Enligt direktiven är det fråga om internationell verksamhet där svenska staten har beslutat om svensk medverkan och där verksamheten innefattar risker eller farlighet för den deltagande personalen.1Det behöver dock inte vara fråga om en väpnad konflikt utan riskerna eller farligheten kan ha sin grund i exempelvis civila våldsamheter, naturkatastrofer eller smitt- eller sjukdomsförekomst. Andra exempel som anges är polisiärt bistånd att återupprätta ett fungerande rättssamhälle och hälso- och sjukvårdsinsatser vid en flyktingkatastrof. I dessa fall utsätts personalen för risker och farlighet av olika slag. Som exempel på personalkategorier anges bl.a. katastrof – och räddningspersonal hälso- och sjukvårdspersonal, polispersonal, m fl.
Utredningens uppdrag i denna del rör verksamhet som spänner över ett brett internationellt verksamhetsområde. Angivna civila personalkategorier tjänstgör såväl i humanitära insatser som mer renodlad bistånds- och utvecklingsverksamhet. Utredningen ska även överväga ändamålsenliga kriterier eller avgränsningar för vilken internationell verksamhet som bör innefattas i en svensk veteranpolitik. Ett sådant övervägande förutsätter att inledningsvis översiktlig redo-
1 I direktiven anges som exempel Kustbevakningens medverkan i EU:s insats Atalanta utanför Somalias kust eller bistånd genom Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps försorg till människor i akut nöd vid en jordbävning eller översvämning.
görelse för den utrikespolitiska bakgrunden till att svenska myndigheter deltar i nu aktuell internationell verksamhet och inom vilka områden detta sker. En sådan redogörelse lämnas i detta kapitel.
5.2 Bakgrund
Krig, väpnade konflikter, naturkatastrofer och fattigdom har förödande konsekvenser för människors liv och för samhället i stort. Den ekonomiska och sociala utvecklingen stannar av.
Utöver lidande och humanitär nöd för befolkningen medför konflikter också stora kostnader för de drabbade samhällena. Krig och väpnade konflikter gör det i praktiken omöjligt för fattiga människor att utöva sina rättigheter och att få sina grundläggandebehov tillgodosedda. De mänskliga rättigheterna utsätts för kränkningar. Fattigdomsbekämpning försvåras eller omöjliggörs. Ofta är det de fattigaste länderna i världen som är drabbade av konflikter. Dessa länder hamnar inte sällan i en ond cirkel, där framsteg både vad gäller fattigdomsbekämpning och i uppnåendet av millenniemålen försvåras. I postkonfliktländer utgör en återgång till de bakomliggande konfliktorsakerna och väpnad konflikt allvarligaste hindren för utveckling och fattigdomsbekämpning.
En stor del av det svenska bistånds– och utvecklingssamarbetet äger rum i länder i konflikt och postkonflikt. Ofta sker utvecklingsinsatser parallellt med humanitära insatser och med en fredsbevarande närvaro där också militära komponenter ingår. Biståndets strategiska roll i en sådan situation är att verka för att en grund läggs som möjliggör långsiktig hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning. I enlighet med Sveriges politik för global utveckling (PGU) ska biståndet i dessa situationer anpassas och modifieras med hänsyn till de särskilda problem och utmaningar som utvecklingssamarbetet möter i konflikt- och postkonfliktsituationer.
Genom att lyfta fram sambandet mellan säkerhet och utveckling kan de komplexa utmaningar som fattigdomsbekämpningen står inför i konflikt och post-konfliktländer bättre förstås. Så länge konflikten fortgår eller freden är skör måste särskild vikt läggas på de aspekter av mänsklig säkerhet som är direkt relaterade till eller avhängiga av krig och väpnad konflikt. Det kan exempelvis vara frågan om säkerhetsutmaningar kopplade till en armé eller polis som inte har befolkningens bästa som mål utan snarare livnär sig på den, ett icke fungerande rättsväsende, viss infrastruktur av strategisk betyd-
else för säkerheten, m.m. När freden stabiliseras kan angreppssättet bli bredare.
Det finns även ett omvänt samband mellan säkerhet och utveckling. Fattigdomsbekämpning och främjande av rättvis och hållbar utveckling, inklusive demokrati, mänskliga rättigheter, politisk pluralism och respekt för rättsstatens principer, ger på lång sikt den bästa grunden för fred, säkerhet och stabilitet. Fattigdomsbekämpning och långsiktigt utvecklingsarbete är därför viktigt inte minst i konfliktförebyggande syfte.
Parallellt med insatser för fred och säkerhet är andra insatser för fattigdomsbekämpning och rättvis och hållbar utveckling ofta en naturlig del av de internationella insatserna i ett konflikt- eller postkonfliktland. Insatser i flera sektorer kan således komplettera varandra.
Gemensamt för de insatser som beskrivs ovan är att de många gånger genomförs i komplexa, riskfyllda och föränderliga miljöer och som även utsätter de som deltar i insatserna för ibland stor risk och stora påfrestningar.
5.3 Den utrikespolitiska bakgrunden
5.3.1 Sveriges säkerhetspolitik
Förutsättningarna för Sveriges säkerhetspolitik har förändrats i grunden sedan det kalla krigets slut. Sveriges säkerhet byggs i dag solidariskt tillsammans med andra. Hot mot fred och säkerhet avvärjs i gemenskap och samverkan med andra länder och organisationer.
Säkerhetspolitiska möjligheter och utmaningar som Sverige ställs inför delas i hög utsträckning av övriga Europa. Europa präglas i dag av ömsesidiga beroenden.
Samarbetet inom Europeiska Unionen (EU) intar en särställning i svensk utrikes- och säkerhetspolitik. Sambandet mellan vår säkerhetspolitik och vår europapolitik är uppenbart. Sveriges säkerhet stärks genom europeisk integration. Det ligger i Sveriges intresse att genom nära samarbete stärka medlemsstaternas gemensamma säkerhet samtidigt som EU, genom att vara en effektiv säkerhetspolitisk aktör, kan verka för en fredlig och demokratisk utveckling i omvärlden.
Medlemskapet i EU innebär att Sverige ingår i en politisk allians, där medlemsländer inte har försvarsförpliktelser i förhållande till varandra, men tar ett solidariskt ansvar för Europas säkerhet.
5.3.2 Vår syn på säkerhet
Som ovan anges utgår Sveriges säkerhetspolitik från en bred syn på säkerhet. Utmaningar och hot mot vår säkerhet är i dag föränderliga, gränslösa och komplexa. Tidigare syn på säkerhet utgick från stater och en militär hotbild. I ett vidgat säkerhetsbegrepp inryms även icke-militära hot och icke-statliga aktörer. Individens, vid sidan av staters, rättigheter och säkerhet ges stor betydelse.
Gränsöverskridande samarbete, handel och integration främjar en positiv utveckling i stora delar av världen. Globalisering kan dock också innebära ökad sårbarhet genom att enskilda händelser snabbt kan få regionala eller globala återverkningar. I detta ligger en ökad sårbarhet mot säkerhetshot som terrorism, spridning av massförstörelsevapen, organiserad brottslighet, pandemier och miljökatastrofer. Klimatförändringar utgör ett av de allvarligaste hoten mot människors grundläggande levnadsvillkor. I en globaliserad värld ökar även risken för att en ekonomisk kris kan få säkerhetspolitiska konsekvenser.
5.3.3 Säkerhet i samarbete
Dagens hot och utmaningar är i hög grad gränsöverskridande. Säkerhet uppnås därför gemensamt och genom nära samarbete med andra länder. Sverige är en aktiv och solidarisk partner i arbetet för stabilitet och säkerhet i Europa och omvärlden. Sveriges bidrag till krishanteringsinsatser under FN:s, EU:s, och Nato:s ledning leder till ökad säkerhet.
Det råder bred politisk enighet om att Sveriges framtida säkerhet bygger på gemenskap och samverkan med andra länder. Detta ger oss större möjligheter att påverka förhållandena i vår omvärld och därmed även trygga vår egen säkerhet.
På det globala planet är det främsta uttrycket, för att skapa stabilitet och säkerhet, vårt stöd till Förenta Nationerna (FN). FN:s säkerhetsråd har av medlemsstaterna fått huvudansvaret för att upprätthålla internationell fred och säkerhet. FN har därför en cen-
tral roll och ger en unik internationell legitimitet för hanteringen av konflikter i världen. FN har även en grundläggande betydelse för utvecklingen och skyddet av folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna. Det svenska engagemanget för FN och dess arbete för fred, säkerhet och utveckling genomsyrar vårt lands utrikes- och säkerhetspolitik.
Sverige utvecklar och fördjupar ständigt ett redan brett deltagande i det regionala säkerhetssamarbetet inom Europeiska unionen inklusive dess internationella krishantering inom ramen för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP), Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) och Natos Partnerskap för fred (PFF). Vidare är Sverige verksamt i Europarådet som har till uppgift att värna mänskliga rättigheter, demokrati och rättstatens principer och därigenom bidra till att förebygga konflikter.
Vidare är även en stark transatlantisk länk av vital betydelse för Sveriges och hela Europas stabilitet och säkerhet. Nato är en central aktör för europeisk säkerhet och integration samt för internationell krishantering. Vårt samarbete med Nato och USA är ett uttryck för vår vilja att vara en del av och stärka den transatlantiska säkerhetspolitiska gemenskapen.
5.4 Politiska instrument som kan bidra till fred och säkerhet
Internationella insatser i konflikt- och postkonfliktländer har gått från att vara en i huvudsak militär angelägenhet till att även inkludera social och ekonomisk utveckling, samhällsbyggande och mänskliga rättigheter.
Det finns olika politiska instrument som kan bidra till fred och säkerhet. Bidrag till militära och civila fredsfrämjande insatser är sådana instrument. Det finns även andra instrument av relevans för att förhindra och stävja konflikter, t.ex. konfliktförebyggande åtgär-
der, dialog, medlingsinsatser, sanktioner och återuppbyggnadsinsatser.
Också olika former av utvecklings- och biståndsverksamhet bidrar.
5.4.1 Fredsbyggande och statsbyggande verksamhet
Fredsbyggande och statsbyggande verksamhet är centrala processer i
det internationella samfundets engagemang i konflikt- och postkonfliktsituationer. Dessa processer är i hög grad beroende av varandra och ofta även överlappande.
Fredsbyggande
Med fredsbyggande åsyftas processer som strävar efter att stödja övergången från väpnad konflikt till hållbar fred, försoning och stabilitet. Detta inkluderar att skapa ökat förtroende mellan parterna i en konflikt, utrymme för fredsförhandlingar, förberedelse för och genom-
förande av fredsavtal, stärka kvinnors deltagande och inflytande i fredsprocessen, att skapa försoning samt åtgärder som hanterar de strukturella grundorsakerna till konflikten.
Statsbyggande verksamhet
Med statsbyggnad åsyftas processer som ska bidra till att skapa kapabla,
ansvarstagande och för befolkningen tillgängliga stater.
Med utgångspunkten att staten är avgörande för att kunna åstadkomma långsiktigt hållbar utveckling och förverkligande av rättsstatens principer och de mänskliga rättigheterna, är detta en central fråga i konflikt- och postkonfliktsituationer.
Även fredsbyggandeprocesser kan handla om att bygga institutioner och statsbyggnad bidrar till stabilitet och förtroendeskapande. Processerna är ofta samverkande och överlappande.
Både fredsbyggande och statsbyggnad är långsiktiga, komplexa och icke-linjära politiska och sociala processer som sker i ett kontinuerligt samspel mellan stat och samhälle, och kan komma att vara relevanta även långt efter att en konflikt har ägt rum. De måste huvudsakligen drivas av nationella aktörer.
Statsbyggnad och fredsbyggande – med demokrati och mänskliga rättigheter som viktiga hörnstenar – kan även motverka grogrunder för organiserad brottslighet, terrorism och våldsam radikalisering. Det är därför viktigt att ha långsiktiga mål i åtanke, även när kortsiktiga insatser genomförs.
5.4.2 Det internationella samfundet i konflikt- och post-konfliktländer
Det internationella samfundet har en kollektiv skyldighet, skyddsansvar, att ingripa för att skydda en befolkning, om nödvändigt med åtgärder efter säkerhetsrådsbeslut, när den berörda staten inte kan eller vill leva upp till sina skyldigheter.
Det humanitära biståndet genomförs i enlighet med den internationella humanitära rätten. Det baseras på principerna om gott humanitärt givarskap, vilka bl.a. betonar vikten av ett snabbt, flexibelt, förutsägbart och behovsbaserat humanitärt bistånd.
Utvecklingssamarbetet har både en humanitär, och en fredsbyggande funktion i dessa sammanhang. Utvecklingssamarbetet i konflikt- och postkonfliktländer vägleds även av OECD/DAC:s principer för ett gott internationellt engagemang i sviktande stater och situationer.
Under senare år har det humanitära tillträdet, dvs. möjligheten att nå kvinnor, män, barn och ungdomar i nöd, begränsats framför allt på grund av att ett försämrat säkerhetsläge omöjliggjort för humanitära organisationer att utföra sina uppgifter. I flera fall har humanitär personal utsatts för direkta attacker och kidnappningar. Ett starkt och väl samordnat internationellt humanitärt system är därför en förutsättning för effektivt humanitärt bistånd till stöd för det drabbade landets egna insatser.
5.5 Ökade globala humanitära behov, m.m.
I situationer av väpnad konflikt, naturkatastrofer och andra katastrofliknande situationer är de humanitära behoven stora och huma-
nitärt bistånd ett av de mest verkningsfulla och handgripliga medlen
för att lindra nöden hos drabbade människor. Som ett resultat av främst utdragna konfliktsituationer och ett ökat antal naturkatastrofer har humanitära behov ökat och den internationella humanitära verksamheten vuxit avsevärt i omfattning och volym de senaste tjugo åren. I framtiden väntas de globala humanitära behoven dock både öka och bli mer komplexa till sin natur, bland annat beroende på flera utdragna väpnade konflikter, inte minst i Afrika, befolkningstillväxt, urbanisering, klimatförändringars påverkan, kamp om naturresurser och höjda livsmedelspriser. Trenden går i en riktning
mot allt fler komplexa katastrofer som kombinerar pågående eller latenta väpnade konflikter med naturkatastrofer.
Väpnade konflikter och naturkatastrofer påverkar individer och samhällen olika beroende på deras sårbarhet. Under senare år har extrem sårbarhet hos utsatta befolkningar tilltagit utan att den direkt orsakats av en enskild händelse, såsom en naturkatastrof eller väpnad konflikt. Snarare grundar sig sårbarheten på en komplex blandning av långsamt verkande negativa underliggande faktorer, inte minst fattigdom och svaga samhällsinstitutioner.
Samtidigt kan konstateras att antalet internationella humanitära aktörer har vuxit kraftigt. Det handlar om såväl biståndsgivande stater som regionala organisationer och organisationer i det civila samhället. Till detta ska läggas en utveckling och utvidgning av FN-organens samt Rödakors- och Rödahalvmånerörelsens humanitära verksamhet. Därtill kommer ett ökat engagemang och stöd från internationella militära aktörer och på senare år även privata företag och stiftelser.
Ökade humanitära behov och omfattning av internationellt humanitärt bistånd, samt en större och mer diversifierad grupp av aktörer, ställer allt större krav på internationell samordning och ett starkt och effektivt internationellt humanitärt system. Behovet av att stärka partnerskapen mellan FN och övriga aktörer ter sig också allt viktigare.
Det humanitära biståndet genomförs dessutom allt oftare i samma områden och samtidigt som andra typer av insatser, inte minst i komplexa humanitära kriser. Det handlar bland annat om utvecklingsinriktade insatser vilka är nödvändiga för en hållbar utveckling och avhjälpande av kronisk fattigdom som i sin tur kan leda till en humanitär kris. De gap som ibland uppstår i väntan på att långsiktiga utvecklingsinsatser ska komplettera det mer kortsiktiga humanitära stödet måste överbryggas.
Humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingsbistånd måste samverka för att lindra nöd men också för att skapa grund för långsiktiga lösningar. Utvecklingsinsatserna bör i regel påbörjas snabbare och vara mer flexibla för att, jämte de humanitära insatserna, kunna möta utmaningar i återhämtningsfasen. Utvecklingsinsatser måste även genomgående verka i förebyggande syfte för att minska sårbarhet, och stärka lokala samhällens motståndskraft och möjligheter att hantera katastrofer. Tidiga insatser i förebyggande syfte kan minska behovet av humanitära insatser i ett senare skede.
Denna utveckling av allt fler typer av verksamhet och aktörer som har direkta beröringspunkter med humanitärt bistånd ställer
ökande krav på utvecklande av flexibla samarbetsformer och förhållningssätt för att uppnå största möjliga effekt av det samlade internationella engagemanget. Samtidigt måste det humanitära biståndets grundvalar och principer fortsatt värnas för att säkerställa ett neutralt och behovsbaserat humanitärt bistånd.
Det internationella humanitära biståndet står således inför ett antal utmaningar. Det är av stor vikt att det svenska humanitära biståndet kan bidra till det internationella samfundets förmåga att möta de tilltagande, och på senare år mer komplexa humanitära behoven på ett flexibelt och behovsanpassat sätt.
5.6 Närmare om det humanitära biståndet
Bakgrund
Humanitärt bistånd till nödlidande människor är ett av de mest handgripliga och verkningsfulla medlen som finns för att lindra de mänskliga skadorna av väpnad konflikt, naturkatastrofer och andra
katastrofliknande förhållanden. Att utsatta människor ska kunna få
hjälp i katastrofer är en gammal tanke.
Sedan 1990-talets början har värdet på det humanitära bistånd stater och mellanstatliga organisationer lämnar mer än fördubblats i reella termer. Antalet internationella aktörer, framförallt enskilda organisationer men även biståndsgivande stater, har vuxit. I dag lämnas internationellt humanitärt bistånd i någon form i så gott som alla områden där humanitära kriser råder.
I krisområden där den internationella närvaron är som störst kan flera humanitära organisationer vara på plats samtidigt. I ett fåtal senare kriser har härutöver andra, delvis nya sorters aktörer börjat göra sig synliga; detta avser företag och militära aktörer.
Samtidigt har nya ansatser i det internationella samfundets samlade svar på internationella kriser medfört delvis nya förutsättningar för det humanitära biståndets förhållning till politisk och militär verksamhet i en kris
Den ökade omfattningen på det internationella humanitära biståndet innebär att betydligt fler människor har kunnat få hjälp. Den tillväxt i den internationella verksamheten som har skett har samtidigt medfört utmaningar.
Det större antalet aktörer och den ökade volymen har fört med sig ett större samordningsbehov för att säkerställa effektivitet. An-
talet nya, och delvis annorlunda, aktörer gör det än viktigare att löpande värna om verksamhetens grundvalar. Det humanitära biståndets förhållande till andra delar av det internationella samfundets svar på internationella kriser anses också viktig att klargöra.
Begreppet humanitärt bistånd
Med humanitärt bistånd avses normalt insatser för att rädda liv,
lindra nöd och upprätthålla mänsklig värdighet, till förmån för nödlidande människor som har utsatts för, eller står under hot att utsättas för, väpnade konflikter, naturkatastrofer eller andra katastrofliknande förhållanden.
I väpnad konflikt avser detta främst civilbefolkningen, men kan även avse medlemmar av väpnade styrkor som inte längre deltar i stridigheter, såsom sårade och sjuka;
I naturkatastrofer och andra katastrofliknande förhållanden avser detta den utsatta befolkningen.
Med andra katastrofliknande förhållanden avses akuta utbrott av smittsamma sjukdomar, industriolyckor och andra större teknologiska missöden, omfattande miljöolyckor, och andra förhållanden som väsentligt åsidosätter befolkningsgruppers eller hela samhällens försörjnings- och överlevnadsmekanismer.
Materiellt bistånd och skydd
Humanitära biståndsinsatser har i grunden två nära fogade former,
materiellt bistånd och skydd.
Materiellt bistånd kan ske i form av försörjning med framförallt
livsmedel, näringstillskott, husrum, vatten, sanitetsanläggningar, sjukvård och andra hälsoinsatser, samt i vissa fall undervisning, jordbruksstöd och andra inte omedelbart livräddande insatser.
Skyddsåtgärder avser insatser för att säkerställa den nödlidandes
rättigheter till framförallt kroppslig säkerhet och värdighet.
I många fall innehåller enskilda humanitära insatser inslag av
både materiellt bistånd och skydd, då en materiell biståndsinsats
innebär att en utsatt individs rättigheter värnas, och då en skyddsåtgärd förstärker förutsättningarna för den enskilde att erhålla materiellt bistånd. Avgörande för huruvida en insats ska göras är den nödlidande människans behov av materiellt bistånd, skydd, eller bådadera.
Grundsatser
Den humanitära biståndspolitiken utgår från att varje stat har förstahandsansvaret att möta de humanitära behov som uppstår inom det egna landets gränser. I de fall staten eller andra institutioner i det utsatta landet inte vill eller kan leva upp till detta ansvar anser regeringen att utomstående organisationer och stater som är förmögna härtill har ett ansvar att lämna stöd till insatser för att möta dessa behov, i enlighet med folkrätten och med etablerad praxis inom det internationella humanitära biståndet, om möjligt med samtycke av den stat inom vars gränser behoven finns. Detta ansvar kallas ofta det humanitära imperativet.
Humanitär biståndspolitik utgår från Genèvekonventionerna från 1949, dessas tilläggsprotokoll från 1977 och andra uttryck för den internationella humanitära rätten, från flyktingrätten, från de mänskliga rättigheterna, från rättsliga instrument med bäring på naturkatastrofer, och från vedertagen internationell praxis på området. Politiken leds härvidlag av de humanitära principerna om humani-
tet, opartiskhet, neutralitet och oberoende.
Det humanitära biståndet skiljer sig från det långsiktiga utveck-
lingssamarbetet på två sätt.
För det första är som ovan anfört dess grundsatser och utgångspunkter i stor utsträckning bekräftade i folkrätten. För det andra ska det humanitära biståndet avhjälpa akut nöd. Det ska företrädesvis upphöra då en utsatt befolknings omedelbara nöd har lindrats och de förhållanden som rådde före katastrofutbrottet ungefärligen har återställts.
Samtidigt kan humanitärt bistånd ha en utvecklingsgynnande verkan. Den överväldigande delen lidande från väpnade konflikter och naturkatastrofförhållanden uppstår i utvecklingsländer. Då katastrofer inträffar är det vanligen de mest utsatta och fattigaste människorna som lider störst skada. Den skada de lider undergräver ytterligare deras möjlighet att skapa sig drägliga levnadsvillkor. Snabba och väl genomförda humanitära insatser kan dämpa de utvecklingshämmande skadeverkningar katastrofer kan ha, exempelvis genom att bibehålla befolkningens hälsa och upprätthålla undervisning och andra inslag i barns vardagsmiljöer.
Utvecklingsinriktade förebyggande insatser kan bidra till att avhjälpa utdragna, eller hindra uppkomsten av, sådana humanitära kriser som kan förefalla vara plötsligt uppkomna naturkatastrofer, men som i del eller helt snarare beror på samhällspolitiska miss-
lyckanden. Det angeläget att stödja utvecklingsinsatser i ett område som är i stånd att återhämta sig från ett katastrofförhållande, vid behov genom utvecklingssamarbete, i syfte att minska riskerna för att dess skadeverkningar ska bestå, eller förvärras.
En god ekonomisk och social utveckling överlag kan minska utsikterna för skadeverkan från främst naturkatastrofer. På så vis kan en sådan utveckling tillhandahålla större resurser att stärka inhemskt arbete för förebyggande och beredskap.
Snabbt och verksamt humanitärt bistånd kan i många fall vara den bästa insats omvärlden kan göra för att tillgodose utsatta människors säkerhet och överlevnad. I det fall internationell militär eller polisiär närvaro finns i ett humanitärt krisområde kan denna närvaro ha en säkerhetshöjande verkan. Denna verkan ska kunna gynna utsatta civila människors omedelbara säkerhet, samtidigt som den underlättar för humanitära organisationers genomförande av hjälpinsatser.
Ett effektivt genomförande av hjälpinsatser förutsätter att myndigheter, allmänheten och, i väpnad konflikt, väpnade grupper, i ett utsatt område har förtroende för humanitära organisationers opartiskhet och neutralitet. Därför ska humanitära insatser i väpnade konflikter i första hand genomförts av civila organisationer, samtidigt som det har varit nödvändigt för hjälporganisationerna att också i övrigt och i enlighet med den internationella humanitära rätten upprätthålla en klar åtskillnad mellan sig själva såsom civila å ena sidan och väpnade grupper och andra delaktiga i konflikten å den andra.
Detta förhållningssätt är särskilt angeläget i områden där det förekommer militära styrkor – som del av fredsbevarande insats eller, i synnerhet, som part i konflikt – och humanitär personal från samma land eller världsdel. I sådana omständigheter kan en oklar åtskillnad eller till och med rollsammanblandning sänka tröskeln för väpnade gruppers benägenhet att angripa humanitär personal under förevändning att hjälporganisationer har samma mål och intressen som närvarande internationella militära styrkor.
Som svar på naturkatastrofer och andra katastrofliknande förhållanden där inte väpnad konflikt eller annan meningsmotsättning som kan medföra känslighet mot närvaro av militära aktörer råder har det inte varit lika angeläget att humanitära insatser genomförs av civila aktörer.
Humanitär biståndspolitik vägleds överlag av de principer som 16 stater och EU-kommissionen informellt enades om vid det inter-
nationella möte om givarpolitik för humanitära insatser som hölls i Stockholm i juni 2003.
Det humanitära biståndets civila grunddrag innebär att i områden där väpnad konflikt pågår eller hotar att börja eller återupptas, ska militära aktörer inte själva genomföra, eller stödja andra institutioners genomförande av, humanitära biståndsinsatser. Undantag kan vara berättigade i de särskilda fall där jämngoda civila alternativ inte finns, och då i första hand med indirekt stöd snarare än med direkt genomförande av insatser, i samtliga fall under övergripande civil ledning.
De senaste åren har internationella insatser som svar på internationella eller större inomstatliga kriser i växande utsträckning kommit att söka införliva samtliga insatsdelar i samlade, gemensamma ansatser. Detta har samtidigt inneburit att politisk, militär, utvecklingsinriktad, humanitär och annan verksamhet har kunnat underställas samma övergripande ledning, framförallt som del av FN-ledda fredsfrämjande missioner. Där de samlade ansatserna i sådana missioner omfattar det humanitära biståndet bör de humanitära principerna efterlevas i samordningen av humanitära biståndsinsatser inom missionerna, såväl som i genomförandet av humanitärt bistånd överlag i de områden där missionerna är verksamma.
Ett humanitärt krisområde där de materiella och samhälleliga förhållandena har återgått eller är i stånd att återgå till det läge som rådde före krisens utbrott är ofta alltjämt mycket sårbart, i synnerhet där allmän underutveckling föreligger eller där väpnad konflikt har skett. I ett fattigt, nyligen översvämningsutsatt område kan då exempelvis en påföljande översvämning orsaka väsentligt större skada, innan samhällets försörjningsmekanismer har förmått att återhämta sig. I ett krigshärjat område kan fortsatt underutveckling – utöver andra omedelbara konfliktorsaker – utgöra en grogrund för återupptagna stridigheter. Under sådana omständigheter kan det vara avgörande att undvika ett skadligt gap mellan humanitär hjälp och långsiktigt inriktade utvecklingsinsatser. Där förhållandena påkallar det bör stöd ges för att inhemska och eventuella internationella utvecklingsansträngningar snarast påbörjas i humanitära krisområden som befinner sig i, eller har förutsättningar att närma sig, ett återhämtningsskede.
Antalet flyktingar i världen har under senare år minskat samtidigt som antalet internflyktingar ökar, till stor del som en konsekvens av färre mellanstatliga och fler interna konflikter. Den globala trenden av ökad urbanisering omfattar även flyktingar och intern-
flyktingar. Det innebär nya och omfattande utmaningar för humanitära organisationer, inte minst vad gäller arbetsmetoder. FN:s flyktingorgan, UNHCR, leder det internationella arbetet med att finna hållbara lösningar på flyktingsituationer genom lokal integration, återvändande eller vidarebosättning i tredje land. Vad gäller internflyktingar har nationella regeringar huvudansvaret för samtliga sina medborgare. Det internationella samfundet kan, utöver att bistå med skydd och stöd till internflyktingar, bistå landets regering i arbetet med att finna hållbara lösningar på interflyktingsituationer i form av återvändande eller lokal integration. Det är viktigt att det finns en nära samverkan mellan humanitära aktörer och utvecklingsaktörer för att säkerställa hållbara lösningar för både flyktingar och internflyktingar.
Bredare insatser med fokus på samverkan
Dagens komplexa konflikthanterings- och återuppbyggnadsinsatser förutsätter att det internationella samfundet i både planerings- och genomförandefasen samordnar tillgängliga resurser och verktyg.
I de överväganden som görs i samband med inledande eller fullföljande av internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser utgör humanitära och utvecklingspolitiska aspekter del av helhetsbedömningen.
Strävan är också att, så långt möjligt, på ett samordnat sätt utnyttja de instrument som står till förfogande för att uppnå det internationella samfundets övergripande mål. Detta sker också i överensstämmelse med den s.k. Parisdeklarationen för ett effektivare bistånd. En utgångspunkt för samarbetet är därvid den lokala samarbetspartnerns situation, mål och prioriteringar.2
Behovet av samverkan mellan militära och civila aktörer har fått särskild uppmärksamhet i samband med den internationella utvecklingen mot mer allomfattande insatser. FN, EU och NATO samt enskilda länder har utvecklat och använder sig av en rad olika be-
2 Ett exempel på samspelet mellan säkerhet och utveckling är insatsen i Afghanistan, där Sverige bidrar med utvecklingsinsatser. Fattigdom samt brist på demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna, har bidragit till att landet plågats av konflikt och instabilitet under de senaste decennierna. Västra Balkan och Demokratiska republiken Kongo utgör andra exempel på att det finns behov av mer sammanhållna lösningar, där förutom akut krishantering även insatser som syftar till att säkra en mer långsiktig återuppbyggnad och utveckling ingår.
grepp i detta sammanhang.3 Gemensamt för dessa begrepp är att de anger ett övergripande förhållningssätt i internationella insatser som bygger på ökad samverkan mellan militära och civila aktörer.4
5.7 Fortsatt efterfrågan på svensk medverkan i internationell verksamhet
Det finns ett stort behov av internationella insatser på olika håll i världen och efterfrågan är fortsatt omfattande beträffande svensk medverkan.
Parallellt med den kvantitativa ökningen av insatser blir mandaten bredare och insatserna även alltmer komplexa. I dag handlar svenska internationella insatser allt mindre om fredsfrämjande insatser i mellanstatliga konflikter. Istället är dagens konflikter och krishärdar ofta av en delvis annan karaktär, som kräver ett brett angreppssätt och stor flexibilitet.
Genom att bidra till internationella insatser bidrar Sverige inte bara till andras säkerhet och utveckling, utan vi ökar även vår egen säkerhet samtidigt som vi får erfarenheter till nytta för utvecklingen av vår nationella krishanteringsförmåga.
3 T.ex. ”Comprehensive Approach”, ”Integrated missions”, ”Civil Military Cooperation”, ”Whole of Government Approach”, 3D Approach (Diplomacy-Defence-Development) och ”Multifunctional Operations”. 4 På operativ och taktisk nivå har det utvecklats strategier som till exempel CIMIC (Civil Military Cooperation). CIMIC används ofta för att beskriva det militärstrategiska perspektivet på samverkan i fält. I korthet handlar CIMIC om att skapa sådana förhållanden som stödjer genomförandet av den militära insatsen och dess syften genom att samverka med civila aktörer och stödja civila samhällsfunktioner. I konkreta termer handlar det ofta om att möta lokala behov (till exempel i form av återuppbyggnadsprojekt som genomförs med egna eller externa resurser) för att därigenom vinna civilbefolkningens stöd. På engelska brukar denna strategi benämnas ”to win hearts and minds”. En nära och förtroendefull kontakt med civilbefolkningen antas underlätta informationsinhämtning och bidra till säkerhet för den egna truppen (så kallad force protection) och därmed underlätta genomförandet av den militära insatsen.
6. Internationella organisationer, m.m.
6.1. Inledningen
I detta avsnitt redogörs för några internationella organisationers verksamhet som berör svenska civila myndigheters verksamhet i internationella insatser och verksamheter. Redogörelsen är avgränsad till civila insatser eller verksamheter.
6.2. Bakgrund
År 2012 kännetecknades av ett mycket stort antal humanitära kriser och katastrofer. Tillhandahållandet av humanitärt bistånd och civilskydd blir därför alltmer angeläget men också alltmer komplext. Eftersom naturkatastroferna är både många och allvarliga uppstår humanitära kriser mer plötsligt.
Enligt den statistik för 2012 som publicerats av Cred (Centre for
Research on the Epidemiology of Disasters) och UNISDR (FN:s kon-
tor för katastrofriskreducering) inträffade det 310 naturkatastrofer av varierande omfattning. Dessa katastrofer dödade nästan 10 000 människor och fick följder för 106 miljoner människor världen över. Globalt sett var Asien den kontinent som drabbades hårdast av naturkatastrofer. Det återspeglades både i antalet katastrofer (42 procent av alla katastrofer världen över) och i antalet offer (64 procent).
Katastrofer får särskilt allvarliga effekter för mindre utvecklade ekonomier. De större katastroferna får både förödande och varierande konsekvenser och leder till att både människoliv, bostäder, skördar och utkomstmöjligheter går till spillo.
Interna väpnade konflikter är fortfarande den viktigaste orsaken till humanitära katastrofer orsakade av människor, och civilbefolkningen utsätts i allt högre grad för våld och lidande.
Konflikter av detta slag kännetecknas ofta av att parterna inte respekterar den internationella humanitära rätten eller de humanitära principerna. Det har lett till en minskning av det humanitära utrymmet, dvs. de områden där humanitärt bistånd utan hinder kan tillhandahållas neutralt och opartiskt. Det har blivit allt svårare att få fram den humanitära hjälpen till de behövande och att skydda civilbefolkningen och de humanitära hjälparbetarna i dessa sammanhang. Både situationen som helhet och arbetsförhållandena har försämrats i alla dessa avseenden, särskilt i länder som Syrien, Niger, Mali och Centralafrikanska republiken. I andra länder har inte heller någon förbättring av säkerhetsläget iakttagits, det gäller i synnerhet i Somalia, Demokratiska republiken Kongo och Afghanistan. Även om bara ett fåtal katastrofer har nämnts har verkningarna av dessa katastrofer inneburit stora påfrestningar på det internationella humanitära samfundets insatskapacitet.
Under 2012 blev det också allt svårare för de humanitära organisationerna att nå de människor som behöver hjälp. Regeringar och beväpnade grupper minskar ofta det humanitära utrymmet och iakttar ibland inte ens det mest grundläggande skydd som garanteras enligt den internationella humanitära rätten. Begränsningar av tillträdet för humanitära organisationer var vanligast i konfliktområden och där de rättsstatliga principerna åsidosatts på grund av politiska hinder. I många konfliktzoner har de humanitära hjälparbetarna bevittnat särskilt brutala former av krigföring. Det kan handla om att göra civilbefolkningen till måltavla och att använda sexuellt våld som ett vapen.
Det blev under 2012 också allt vanligare med attacker på humanitära hjälparbetare, bl.a. i form av kidnappningar, utvisningar och mord. Givarna har tvingats hantera och lindra säkerhetsrisker för den humanitära personalen, finansieringen och den infrastruktur som tillhandahålls. En del regeringar har exproprierat eller ”lånat” medel och egendom som finansierats av givarna och har utvisat vissa humanitära hjälporganisationer så snart de tagit deras tillgångar.
Klyftan mellan de ökande humanitära behoven, å ena sidan, och de allt knappare ekonomiska resurser som finns tillgängliga för dessa behov, å andra sidan, fortsätter också att växa. Detta har accentuerats av den ekonomiska och finansiella kris som drabbat
många av givarländerna i västvärlden. Den sårbarhet som kan iakttas i många delar av världen förvärras av den globala ekonomiska krisen. Det betyder även att givarna måste intensifiera sina katastrofinsatser och göra dem effektivare genom att använda sina begränsade resurser på ett bättre sätt.
6.3. Internationella organisationer, m.m.
För Sveriges del är ett brett internationellt och europeiskt säkerhetssamarbete viktigt för den globala säkerheten, inte minst för att trygga vår egen säkerhet. FN:s insatser för fred och säkerhet är därvid av central betydelse. Sveriges strävan är att samarbeta inom och medverka i FN, inom ramen för EU:s gemensamma krishanteringsförmåga samt medverka inom ramen för Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa (OSSE).
Sveriges engagemang i FN och dess arbete för fred, säkerhet och utveckling genomsyrar vår säkerhetspolitik. I enlighet med FNstadgans principer har Sverige ett ansvar för att främja internationell fred och säkerhet. För att hantera de globala utmaningarna krävs ett fungerande multilateralt samarbete. Ett starkt FNsystem i nära samarbete med regionala och andra organisationer är avgörande för detta arbete. FN är beroende av medlemsstaternas engagemang.
Europa präglas i hög grad av ömsesidiga beroenden. De säkerhetspolitiska utmaningarna har Sverige i stor utsträckning gemensamma med övriga Europa. Samarbetet i EU intar därför en särställning i svensk utrikes- och säkerhetspolitik. Sveriges säkerhet stärks genom europeisk integration och utvidgningen av EU. Sambandet mellan vår säkerhetspolitik och den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) är tydlig. Det ligger i Sveriges intresse att genom nära samarbete stärka medlemsstaternas gemensamma säkerhet samtidigt som EU, genom att vara en effektiv utrikes- och säkerhetspolitisk aktör, kan verka för fredlig och demokratisk utveckling i vår omvärld. EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik har främjat stabilitet och fred på många håll i världen såsom Balkan, Georgien, Tchad, Aceh, Afrikas horn och Mali.
Sverige samverkar även med Nato och flertalet europeiska stater inom ramen för Euroatlantiska partnerskapsrådet och Partnerskap för fred. Nato är en central aktör för europeisk säkerhet och inte-
gration samt för internationell krishantering. Utvidgningen av Nato har gynnat säkerheten i Europa, inklusive Sverige och vårt närområde. Nato är ett viktigt politiskt forum för dialog mellan medlemsländer samt mellan medlemsländer och partnerländer. Nato är den enda organisation som har en utvecklad förmåga för ledning och genomförande av krävande militära insatser i Europa och globalt. Organisationen tillhandahåller den standard enligt vilken militär förmåga och interoperabilitet utvecklas. Vårt samarbete med Nato är också ett uttryck för vår vilja att stärka den transatlantiska säkerhetspolitiska gemenskapen.
Nedan beskrivs översiktligt angivna organisationer, roller och uppgifter i de delar som berör svenska myndigheters internationella verksamhet.
6.4. Förenta nationerna (FN)
6.4.1. Allmänt
Att förbättra det internationella humanitära biståndet genom att sätta in det snabbt, göra det effektivt och stärka den nationella kapaciteten att förebygga och hantera katastrofsituationer hör till FN:s viktigaste uppgifter. Men ett effektivt internationellt bistånd som kan sättas in vid stora humanitära katastrofer kräver också planering av samordning, logistik, diplomati och insamling av pengar.
Undergeneralsekreteraren för humanitära frågor, som också är FN:s samordnare för katastrofhjälp, är FN-systemets viktigaste rådgivare, samordnare och förespråkare av frågor som rör humanitära katastrofer. Undergeneralsekreteraren är även rådgivare till generalsekreteraren när det gäller katastrofer och föreslår vilka åtgärder som bör vidtas. Undergeneralsekreteraren samarbetar med cheferna för FN-systemets operativa organ, stora frivilligorganisationer, regeringar och mellanstatliga humanitära organisationer.
FN:s samordnare för katastrofhjälp leder ett permanent utskott,
Inter-Agency Standing Committee, (IASC) inom FN-systemet för
nödhjälp. Utskottet har ett nära samarbete med OCHA (se nedan). IASC samlar humanitära organisationer både inom och utanför FN och organiserar den internationella reaktionen på katastrofsituationer. Utskottet består av:
- FN:s operativa organ som arbetar med humanitärt katastrof-
bistånd - FN:s barnfond (UNICEF) - FN:s befolkningsfond (UNFPA) - FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) - FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter (OHCHR) - FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) - FN:s utvecklingsprogram (UNDP) - Världsbanken - Världshälsoorganisationen (WHO) - Världslivsmedelsprogrammet (WFP) - Stora mellanstatliga humanitära organisationer som Internation-
ella migrationsorganisationen (IOM) och Internationella rödakorskommittén - Generalsekreterarens representant för internflyktingar - Några frivilligorganisationer
IASC planerar vilken typ av insatser FN-systemet ska göra vid olika katastrofer. Utskottet föreslår också vilka insatser som ska prioriteras och stödjer åtgärder som förbättrar katastrofhjälpen i olika länder. Det behandlar också många andra aspekter som rör katastrofer, som bistånd till internflyktingar
Dessa områden behandlas sedan den 28 januari 1998 i FN:s kontor för samordning av humanitära frågor (Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, OCHA).
OCHA koordinerar både humanitära frågor inom FN och insatser för nödhjälp vid såväl naturkatastrofer som katastrofer orsakade av människor. Arbetet med att förebygga och förbättra beredskapen vid katastrofer har överförts till UNDP, medan minröjningsaktiviteter har överlämnats till DPKO (Department of Peacekeeping Operations).
6.4.2. Samordning av humanitära insatser, m.m.
FN samordnar de operativa organens fältinsatser för att undersöka vilka behov som finns. Man går ut med vädjanden om bidrag till finansiering av samtliga berörda FN-organs humanitära insatser, anordnar givarmöten där länder redovisar hur mycket de kommer att bidra med och följer upp detta. I princip är FN:s humanitära katastrofhjälp finansierad av frivilliga bidrag. Omfattningen av de bidrag som inkommer efter vädjandena kontrolleras och rapporter publiceras för att hålla givare och andra underrättade om utvecklingen. Sedan 1992 har man fått in mer än 12 miljarder US-dollar.
Fonden för katastrofhjälp möjliggör snabba humanitära insatser i katastrofsituationer innan givarländerna har hunnit lämna ekonomiska bidrag till katastrofhjälpen i fråga. Sedan 1992 har fonden använts mer än 50 gånger och betalat ut mer än 127 miljoner USdollar.
OCHA
I en humanitär nödsituation är det viktigt att samordningen fungerar för att man ska kunna hålla tidsplaner, undvika överlappning och dubbelarbete, inte förspilla resurser och snabbt bedöma om resurser saknas.
OCHA har ett joursystem som är verksamt dygnet runt för att omedelbart kunna reagera när en katastrof inträffar och sprida informationen vidare. För att kunna agera snabbt vid katastrofer, framför allt naturkatastrofer, har en katastrofgrupp upprättats med hjälp av biståndsgivande regeringar. Katastrofgruppen kan snabbt vara på plats i ett drabbat land för att hjälpa de lokala och nationella myndigheterna att undersöka vilka omedelbara insatser som behövs och att samordna dessa. FN kan också be civila och militära katastrofteam och experter att medverka i insatserna. I Italien har man ett stort lager med förnödenheter och utrustning som användas till katastrofhjälp och som fungerar som en knutpunkt för flygtransporter av förnödenheter.
Vid en katastrof i ett utvecklingsland är det landsamordnaren (vanligtvis UNDP:s landrepresentant) eller en speciellt utsedd humanitär samordnare som rapporterar direkt till FN:s samordnare för katastrofhjälp, samordnar FN-systemets insatser i landet och
samarbetar med regeringar, icke-statliga organisationer och andra humanitära organisationer.
I många katastrofdrabbade utvecklingsländer har också FN särskilda katastrofgrupper som består av landrepresentanterna för de olika FN-organen som finns i länderna. Grupperna leds av landsamordnarna. Grupperna förbereder samordnade hjälpinsatser i händelse av en katastrof.
I samverkan med andra internationella organisationer och frivilligorganisationer bedriver man olika program som syftar till att öka beredskapen för katastrofer. Systemet för tidig varning för naturkatastrofer håller på att utvecklas till att även omfatta information om andra katastrofer. Ett program för utbildning i katastrofhantering har upprättats. Det finns också ett centralt register som innehåller uppgifter om vilken kapacitet som finns inom olika områden och som kan användas vid katastrofer. Registret omfattar till exempel information om vad humanitära organisationer har i sina katastroflager, experter på katastrofhjälp och vad olika militära och civila försvarsinstanser kan bidra med i internationellt katastrofbistånd.1
Långsiktigt arbete
FN-systemets humanitära insatser består inte enbart av kortsiktig katastrofhjälp utan också av insatser för långsiktig återuppbyggnad och utveckling. Syftet är att katastrofhjälpen ska bidra till framtida utveckling. Hållbar ekonomisk och social utveckling är fortfarande det bästa skyddet mot katastrofer, såväl naturliga som orsakade av människor.
FN försöker bland annat bistå länder med att integrera åtgärder för förebyggande av och beredskap för katastrofer i sina övergripande utvecklingsprogram.
1 OCHA administrerar också en webbsida som heter ReliefWeb. Där man hittar den senaste informationen om katastrofområden runt om i världen (www.reliefweb.int).
6.4.3. FN-organ i det humanitära arbetet
Nedan lämnas en översiktlig redogörelse för några av de viktigare FN-organen som arbetar med humanitära insatser, m.m.
FAO
FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) får ofta förfrågningar om hjälp till bönder att återställa produktionen efter översvämningar, sjukdomar bland boskapen och liknande nödsituationer. FAO:s katastrofbistånd samordnas av dess kontor för speciella katastrofinsatser. Speciella varningar ger regeringar och humanitära organisationer besked om vilka länder som hotas av livsmedelsbrist.
UNDP
När nödsituationer och naturkatastrofer inträffar spelar FN:s utvecklingsprograms (UNDP) landrepresentanter en viktig roll i hanteringen av nödhjälpen och återuppbyggnadsinsatserna i samarbete med FN:s samordnare för katastrofhjälp. Regeringar ber ofta UNDP om hjälp med att utforma återuppbyggnadsprogram och fördela bistånd. UNDP medverkar till att säkerställa att insatser för återuppbyggnad integreras med insatser för att lindra den omedelbara nöden. På så sätt länkas humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd samman och bäddar för snabbast möjliga återupptagande av insatser för hållbar utveckling i ett drabbat område. För att garantera att de tillgängliga resurserna ska få största möjliga effekt, genomförs varje projekt i samråd med lokala och nationella regeringsrepresentanter och UNDP:s fältkontor i landet. Att involvera närsamhället i projekten har bidragit till att brådskande men bestående katastrofinsatser har kommit hundratusentals offer för krig eller inbördeskonflikter tillgodo i länder som Afghanistan, El Salvador, Kambodja och Sudan. Många konfliktdrabbade samhällen har i dag förbättrat sin levnadsstandard tack vare utbildningsprogram, kreditmöjligheter och förbättrad infrastruktur.
UNHCR
FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) tillsattes av FN:s generalförsamling 1951 för att hjälpa de 1,2 miljoner flyktingar i Europa som fortfarande var hemlösa efter andra världskriget. I dag omfattas mer än 20 miljoner människor i över 140 länder över hela världen av UNHCR:s mandat. UNHCR upprättades som en tillfällig verksamhet under tre år. Men UNHCR fick förnyat mandat. I dag är det en av världens viktigaste humanitära organisationer med huvudkontor i Genève i Schweiz och kontor i mer än 120 länder. Drygt 80 procent av UNHCR:s mer än 5 500 anställda arbetar i fält, ofta under isolerade, svåra och farliga förhållanden. UNHCR har fått Nobels fredspris två gånger, 1954 och 1981. UNHCR:s flyktingkommissarie rapporterar årligen till FN:s generalförsamling via ekonomiska och sociala rådet.
Under senare år har UNHCR också fått i uppdrag att ta sig an människor som formellt sett inte omfattas av UNHCR:s mandat. Det är människor som lever i flyktingliknande situationer. Den här kategorin omfattar människor som har fått skydd som folkgrupp eller på rent humanitära grunder, men som inte formellt har erkänts som flyktingar. De kan också vara internflyktingar som har flytt från sina hem men inte passerat en internationell gräns. I allt större utsträckning är de offer för inbördeskrig. UNHCR har också bistått invånare i belägrade områden, som till exempel Sarajevo under kriget i det forna Jugoslavien.
UNHCR samarbetar med regeringar och icke-statliga organisationer (Non-Governmental Organizations, NGOs). Inom FNsystemet är Världslivsmedelsprogrammet (WFP) en av UNHCR:s närmaste samarbetsparter som bidrar med mat och andra förnödenheter till flyktingar. Bland andra parter kan nämnas FN:s barnfond (UNICEF), Världshälsoorganisationen (WHO), FN:s utvecklingsprogram (UNDP) och FN:s samordningsorgan för humanitära frågor (OCHA). Röda Korset och Internationella Migrationsorganisationen (IOM) gör också insatser runt om i världen. Mer än 200 frivilligorganisationer samarbetar med UNHCR om bistånd och juridisk hjälp. Totalt har UNHCR kontakt med närmare 1 000 frivilligorganisationer som arbetar med och för flyktingar på ett eller annat sätt. Många andra organisationer, som traditionellt sett har haft väldigt litet med flyktingar att göra, arbetar nu sida vid sida med UNHCR, vilket beror på att problemen har blivit mer komplexa och omfattande.
UNHCR finansieras nästan helt av frivilliga bidrag från regeringar, frivilligorganisationer och enskilda individer. Femton stora bidragsgivande länder har länge stått för 95 procent av UNHCR:s totala operativa budget.
UNICEF
FN:s barnfond (UNICEF), som primärt arbetar med att bygga upp långsiktig service för barn och mödrar i utvecklingsländerna, gör också insatser för att tillmötesgå deras behov i katastroflägen.
I nära samarbete med OCHA, andra FN-organ och många frivilligorganisationer, inriktar UNICEF sitt katastrofbistånd på att tillhandahålla hälsovård, livsmedel, vatten och sanitet, grundutbildning och psykosocial rehabilitering av traumatiserade barn. UNICEF har också blivit allt mer involverat i program för ensamma barn som har skilts från sina familjer i samband med katastrofer av olika slag och för ett förbud mot användning av landminor. UNICEF:s fond för katastrofprogram möjliggör snabba insatser i nödsituationer och finansiering av dessa i avvaktan på att andra bidrag inkommer.
WFP
Världslivsmedelsprogrammet (WFP) är ett av FN:s viktigaste organ när det gäller katastrofbistånd till människor som drabbats av naturkatastrofer och livsmedelsbrist på grund av krig, inbördeskonflikter och etniskt eller religiöst våld. Bland Världslivsmedelsprogrammets uppgifter ingår att undersöka vilka behov som finns, bidra med nödhjälp och samordna distributionen av förnödenheter vid katastrofer genom transporter och logistik. Vidare erbjuder man expertis och erfarenhet till givarländer och administrerar Internationella livsmedelsreserven för katastrofer, som är en livsmedelsreserv för brådskande behov varhelst de uppstår i världen.
WFP har ett nära samarbete med OCHA, andra FN-organ, regeringsorgan och frivilligorganisationer. En överenskommelse mellan WFP och UNHCR 1992 resulterade i att WFP nu ansvarar för större delen av matdistributionen till flyktingar.
Allt fler utvecklingsprojekt som WFP driver omfattar såväl nödhjälp som utvecklingsinsatser. I en del fall har katastrof- och nödhjälp förbättrat samhällenas kapacitet att genomföra utvecklingsåtgärder.
WHO
Inom FN-systemet samordnar Världshälsoorganisationens (WHO) avdelning för katastrofhjälp och humanitära insatser (EHA) internationellt katastrofbistånd inom hälsoområdet. WHO:s omfattande tekniska nätverk utnyttjas för att ge medlemsstater råd om hur de kan övervaka spridningen av epidemier, kontrollera smittsamma sjukdomar, ge allmänheten hälsoinformation och utbilda vårdpersonal för katastrofinsatser. EHA tillhandahåller mediciner och utrustning som behövs i katastrofsituationer, där finns tekniskt bistånd och experter som undersöker behoven inom hälsoområdet. När det gäller beredskap för katastrofer är EHA:s huvuduppgift att förbättra medlemsstaters kapacitet att minska de skadliga effekterna på människors hälsa i samband med nödsituationer och katastrofer.
6.5. Europeiska unionen (EU)
6.5.1. Allmänt
När en katastrof inträffar krävs snabba hjälpinsatser. Ingripanden i rätt tid av det internationella samfundet kan göra skillnad mellan liv och död. Europeiska unionen (EU) och dess medlemsstater står tillsammans för över hälften av katastrofbiståndet till offren för naturkatastrofer och katastrofer orsakade av människor2 världen över och verkar aktivt för att den internationella humanitära rätten ska respekteras. EU är därmed världens största biståndsgivare.3
I och med Lissabonfördraget, som trädde i kraft den 1 december 2009, infördes en rättslig grund för EU:s humanitära bistånd och civilskydd. Fördraget fastställer EU:s uppgift att förbättra skydd och förebyggande av katastrofer och slår fast att EU ska tillämpa internationell humanitär rätt, bl.a. opartiskhet och icke‑diskriminering.4
2 Enligt de senast tillgängliga uppgifterna (2012) från Global Humanitarian Assistance (http://www.globalhumanitarianassistance.org)). 3 Biståndet på drygt 1 miljard euro per år utgör mindre än 1 procent av EU:s årliga budget, men det har ändå visat sig ha stor betydelse i krissituationer, tack vare effektiv samordning på EU‑nivå. 4 År 2007 enades EU‑institutionerna och de 27 EU‑länderna om ett centralt policydokument med titeln Europeiskt samförstånd om humanitärt bistånd. Där framhålls att EU:s humanitära bistånd inte är ett politiskt verktyg och att principerna för biståndet ska vara neutralitet, medmänsklighet, oberoende och opartiskhet. Dokumentet innehåller också en
Europeiska kommissionens viktigaste verksamhet när det gäller humanitärt bistånd, bedrivs i huvudsak genom dess generaldirektorat för humanitärt bistånd och civilskydd (Echo).5
Echos uppdrag innefattar sedan 2010 både humanitärt bistånd och civilskydd. Det är främst genom dessa två mekanismer som EU kan säkra ett snabbt och effektivt tillhandahållande av katastrofbistånd till människor omedelbart efter en katastrof.
Genom dessa instrument tillhandahöll EU 2012 ett betydande behovsbaserat bistånd, med en total finansiering på 1 344 miljoner euro i åtaganden6, enligt följande: - Humanitära biståndsinsatser för omkring 122 miljoner offer för
naturkatastrofer, katastrofer orsakade av människor och utdragna kriser. Bistånd gavs i mer än 90 länder utanför EU.7- Aktivering av civilskyddsmekanismen vid 38 tillfällen 2012 (här
ingår ansökningar om bistånd, förvarningar och övervakning).8
Eftersom EU ingår i det övergripande internationella humanitära systemet har unionen även en viktig roll att spela när det gäller att uppmuntra andra länder och regioner att öka sitt deltagande på området katastrofberedskap och katastrofinsatser. Samtidigt pågår utveckling av ytterligare synergieffekter mellan det humanitära biståndet och civilskyddet.
6.5.2. EU:s humanitära bistånd
Genom EU-kommissionens generaldirektorat för humanitärt bistånd och civilskydd (Echo) ger EU stöd till drabbade av katastrofer och konflikter runtom i världen och arbetar även för att förhindra humanitära kriser. Dessa mål är en central del i EU:s verksamhet inom området. I enlighet med sina grundläggande värderingar om solidaritet, respekt för mänsklig värdighet, jämlikhet och
tydlig definition av de humanitära aktörernas roller i krisområden för att stärka EU:s möjlighet att hjälpa till. 5 I denna årsrapport beskrivs Europeiska kommissionens viktigaste politiska resultat och verksamhet när det gäller humanitärt bistånd, som i huvudsak bedrivits genom dess generaldirektorat för humanitärt bistånd och civilskydd (Echo) under 2012. All verksamhet beskrivs inte i detalj, utan i stället redovisas de viktigaste insatserna och tendenser av allmänt intresse. 6 1 317 miljoner euro för humanitärt bistånd och 27 miljoner euro för civilskydd. 7 Varav 108 miljoner människor fick hjälp genom humanitärt bistånd och livsmedelsbistånd och 14 miljoner människor fick hjälp genom katastrofberedskapsprogram. 8 Såsom beskrivs i avsnitt 2.2 gällde totalt 16 aktiveringstillfällen länder som omfattas av EU:s civilskyddsmekanism, och 22 gällde länder som inte omfattas av mekanismen.
tolerans försöker EU, inom ramen för ECHOS arbete, skydda människors liv, minska och förebygga lidande och värna om de drabbades värdighet.
Genom EU:s humanitära bistånd ges katastrofbistånd till behövande utanför EU. EU:s mandat enligt förordningen om humanitärt bistånd är att rädda och skydda liv9.
EU ska även förebygga eller lindra lidande och skydda enskildas integritet och värdighet genom att tillhandahålla hjälp och skydd vid humanitära kriser. Kommissionen underlättar dessutom samordning med och mellan EU:s medlemsstater i samband med humanitära insatser och i politiskt hänseende.
Vikten av att stärka beredskapen och motståndskraften hos sårbara befolkningsgrupper åskådliggörs av de långsiktiga verkningarna för människors liv och utkomstmöjligheter efter större kriser som jordbävningen på Haiti 2010 och den återkommande torkan på Afrikas horn och i Sahel. Dessa katastrofer visar hur väsentligt det är att man redan i det inledande skedet av en humanitär insats även planerar för de långsiktiga återuppbyggnads- och utvecklingsbehoven. Biståndsarbetarna och utvecklingsaktörerna måste samarbeta för att kunna minska den förödande inverkan av återkommande katastrofer och förbättra möjligheterna till en hållbar utveckling. Kommissionen utarbetar därför en handlingsplan och riktlinjer om motståndskraft och om att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd. Kommissionen arbetar aktivt mot en bättre samordning och vill bygga upp ett närmare samarbete med andra avdelningar vid kommissionen och andra givare.
Men kommissionen hanterar inte bara de omedelbara konsekvenserna av katastrofer, utan bidrar också med förebyggande åtgärder, beredskap och återuppbyggnad. Detta innebär att kombinera katastrofinsatser med många olika åtgärder för att - minska riskerna för katastrofer, t.ex. genom att begränsa klimat-
effekterna, - förbättra beredskapen vid katastrofer, t.ex. genom att utveckla
system för tidig varning, - garantera en smidig övergång när de akuta insatserna har avslu-
tats genom att ta fram lämpliga strategier, stärka den allmänna motståndskraften hos befolkningen, t.ex. genom att koppla sam-
9 Rådets förordning (EG) nr 1257/96 av den 20 juni 1996 om humanitärt bistånd.
man katastrofinsatser med långsiktig återhämtning och hjälp till utveckling.
Målet är att tillgodose de grundläggande behoven hos dem som drabbas av en katastrof och hjälpa dem att skydda sin utkomst. Men EU:s humanitära bistånd kan se olika ut beroende på omständigheterna.
Livsmedelsbistånd kan omfatta akuta matleveranser till katastrofdrabbade människor, kontanter och kuponger, särskild näring till akut undernärda barn och utsäde och gödsel till jordbrukare.
Medicinskt bistånd omfattar t.ex. vaccinationskampanjer för att förhindra epidemier, behandling av skador och primärvårdskliniker. EU kan också bidra med läkemedel, sjukhusutrustning, personalutbildning och grundläggande hälso- och sjukvård, med fokus på utsatta grupper som gravida kvinnor och barn.
Rent vatten och sanitära anläggningar är en nödvändighet i katastrofområden för att undvika spridning av sjukdomar. Stödet omfattar också anläggning av brunnar, borrhål och latriner, vattenledningar, avloppsrening och hygienutbildning m.m.
Människor som blivit hemlösa får tält eller andra former av skydd. Akutinsatserna kan också omfatta reparationer av infrastruktur, minröjning, psykologiskt stöd och utbildning.
Många insatser lär också lokalinvånarna att hantera katastrofer och minska effekterna av eventuella framtida katastrofer.
Humanitära biståndsinsatser 2012
Naturkatastrofer fortsatte att vålla mänskligt lidande och allvarliga
skador världen över under 2012.
EU finns i krisområden över hela världen, t.ex. Syrien, Afghanistan, det ockuperade palestinska området, Sahelområdet och många andra delar av Afrika, Central- och Sydamerika och Sydostasien.
Kommissionen använder sig av en strategi i två delar för detta slags katastrofer. - Snabba insatser för att tillhandahålla humanitärt bistånd och för
att genomföra civilskyddsinsatser. Det ges på frivillig basis av EU:s medlemsstater inom ramen för civilskyddsmekanismen till andra länder (inom eller utanför EU).
- Katastrofberedskap som innebär att man lokaliserar de geogra-
fiska områden och befolkningsgrupper som är mest utsatta för naturkatastrofer och inrättar särskilda katastrofberedskapsprogram för dessa.
Under året tillhandahöll EU humanitärt bistånd för att hantera konsekvenserna av ett antal katastrofer.10
När det gäller katastrofer orsakade av människor krävde den långtgående konflikten och inbördeskriget i Syrien och den stora strömmen av syriska flyktingar till grannländer som Turkiet, Jordanien och Libanon mycket omfattande humanitär insats från EU:s sida. I slutet av 2012 uppgick EU:s humanitära bistånd till Syrien till totalt 149,3 miljoner euro. Här ingick insatser för att rädda liv både i Syrien och bland dem som tvingats fly våldet i landet.
Kommissionen gjorde insatser i flera utdragna och komplicerade
krissituationer, bl.a. i Sudan och Sydsudan där kommissionen har
ingripit främst genom att ge tillgång till livsmedel, säkert vatten, sanitet, näring och sjukvårdstjänster. Dessutom har insatser för förebyggande/beredskap och en vaccinationskampanj genomförts.
I Palestina fortsatte den mycket svåra situationen och de dåliga sociala förhållandena och kommissionens direktbistånd avser vatten och sanitet, livsmedelsbistånd och hälso- och sjukvård.
I Demokratiska republiken Kongo har kommissionen fortsatt att tillhandahålla direktbistånd till internflyktingar och andra flyktingar samtidigt som man vill höja beredskapen och göra det lättare att nå utsatta grupper.
I Centralafrikanska republiken uppstod en kris i slutet av 2012 och humanitära hjälparbetare måste evakueras, och vissa humanitära baser plundrades innan en osäker vapenvila och förhandlingar gjorde det möjligt att i någon mån få till stånd en normalisering. Kommissionen gav stöd på flera områden, bl.a. skydd och tillgång till hälso- och sjukvård, och tillhandahöll dessutom grundläggande
10 – Jordbävningarna i Costa Rica, Guatemala och Filippinerna.
– Torkan i Västafrika (Burkina Faso, Mauretanien, Mali, Niger, Chad), på Afrikas horn
(Djibouti, Etiopien, Kenya, Somalia) och i Afghanistan. – Översvämningarna i Pakistan, Bangladesh, Indien, Sri Lanka, Filippinerna, Myanmar/Burma,
Fiji, Peru, Ecuador, Paraguay, Bolivia, Costa Rica, Panama, Nigeria, Niger, Senegal, Benin, Gambia och södra Afrika. – Cyklonerna/orkanerna/de tropiska stormarna i Indien, Sydostasien (Kambodja, Laos,
Filippinerna, Thailand, Vietnam), Västindien (Haiti, Kuba, Dominikanska republiken) och Indiska oceanen (Madagaskar, Moçambique). – Epidemierna främst i Västafrika, Demokratiska republiken Kongo, Sudan, Sydsudan,
Elfenbenskusten, Haiti, El Salvador, Laos och Pakistan.
hushållsartiklar, rent dricksvatten, sanitet samt närings- och livsmedelsbistånd.
EU:s krishanteringsinsatser är således varierande och återfinns inom flera sektorer. De innefattar t.ex. hälso- och sjukvård, skydd, livsmedel och andra förnödenheter, nödinkvartering, vatten/sanitet, återuppbyggnad och återanpassning.
EU:s samarbete med partnerorganisationer
Kommissionen genomför inte själv biståndsprogram. Som givare av humanitärt bistånd fullgör den sitt uppdrag genom att finansiera EU:s humanitära insatser genom partnerorganisationer som har undertecknat Echos ramavtal om partnerskap. Bland kommissionens partner finns en rad olika professionella organ – europeiska icke-statliga organisationer och internationella organisationer som Röda korset och de olika FN-organen, med vilka kommissionen har undertecknat ett finansiellt och administrativt ramavtal.
Medlemsstaternas specialiserade organ betraktas också som partner. Den breda uppsättningen partner vid genomförandet gör att EU kan täcka de växande behoven i olika delar av världen, ofta i alltmer komplexa situationer. Tilldelningen av de gåvor och bidrag som förvaltas av kommissionen sker genom att man väljer ut de bästa av de inkomna förslagen.
Under 2012 fördelade sig de humanitära avtalen enligt följande: - 47 procent av insatserna genomfördes av icke-statliga organisa-
tioner (118 partner), - 44 procent av FN-organ (15 partner) - 9 procent av internationella organisationer (3 partner).
EU:s humanitära frivilligkår
Eftersom behovet av humanitär hjälp ökar snabbare än biståndet har EU startat en humanitär frivilligkår som ska stödja och komplettera befintliga system. Kåren infördes genom Lissabonfördraget och kommer att komplettera och bidra till dagens humanitära EU‑ bistånd. I september 2012 lade EU‑kommissionen fram förslaget som innebär att omkring 10 000 personer kan arbeta som volontärer i humanitära insatser i hela världen mellan 2014 och 2020.
Volontärerna kan vara experter på humanitärt bistånd eller unga människor som vill bli biståndsarbetare. De kommer att skickas till platser där deras kompetens behövs och bidrar till att stärka lokal kunskap och frivilligarbete. Programmet, som kommer att vidareutvecklas under de kommande åren, har potential att utbilda morgondagens humanitära ledare samtidigt som det ger unga européer möjlighet att visa solidaritet med människor i nöd.
6.5.3. EU:s civilskydd
EU:s andra viktiga hjälpverktyg är civilskydd. Kommissionen strävar genom Echo efter att främja och underlätta samarbete mellan de 32 stater som deltar i civilskyddsmekanismen11. Syftet är att förbättra hanteringen av, förebyggandet av och skyddet mot naturkatastrofer, tekniska katastrofer och katastrofer orsakade av människor, både i och utanför Europa.
EU:s civilskyddsmekanism omfattar allt ifrån förebyggande åtgärder till katastrofinsatser. För närvarande deltar de 27 EU‑ länderna samt Island, Kroatien, Liechtenstein, Makedonien och Norge. Alla länder i och utanför EU som inte själva kan hantera en katastrof kan be om hjälp genom civilskyddsmekanismen. Det kan handla om översvämningar, skogsbränder, jordbävningar, stormar och tsunamier eller terroristdåd, tekniska olyckor, strålningsolyckor eller miljökatastrofer, t.ex. havsföroreningar.
När ett land ber om hjälp informerar EU:s övervaknings- och informationscentrum de andra länderna om det katastrofdrabbade landets behov. De deltagande länderna erbjuder sig sedan att skicka ut experter och utrustning för att komplettera akutinsatserna på plats.
Det kan handla om exempelvis sök- och räddningsteam, vårdpersonal, högkapacitetspumpar, vattenreningsutrustning och andra nödhjälpsartiklar.
11 EU:s civilskyddsmekanism innefattar 32 stater (EU:s 27 medlemsstater plus Kroatien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Island, Liechtenstein och Norge) som samarbetar på civilskyddsområdet. Stödet kan ha formen av bistånd in natura, utrustning och grupper, eller också sänds experter ut för att göra bedömningar. Det är beroende av statliga medel, och om bistånd behövs i tredjeländer fungerar det vanligen parallellt med det humanitära biståndet eller lämnar över till det. Civilskyddsmekanismens verksamhet styrs från centrumet för katastrofberedskap (tidigare övervaknings- och informationscentrumet) som är tillgängligt dygnet runt, året om. Ett land i eller utanför EU som drabbas av en katastrof och inte kan hantera omfattningen kan begära bistånd genom övervaknings- och informationscentrumet/ centrumet för katastrofberedskap.
Centrumet bidrar till att samordna EU:s insatser genom att matcha förfrågningar och erbjudanden om hjälp och genom att underlätta och ofta samfinansiera hjälptransporterna och vid behov skicka ut team som övervakar och koordinerar hjälpen. Centrumet är öppet dygnet runt sju dagar i veckan.
EU:s civilskyddsmekanism stärker också katastrofberedskapen i de deltagande länderna, t.ex. genom utbildningsprogram, övningar, eller utbyte av experter mellan olika länder. Initiativen bidrar till bättre och mer samordnad hjälp, kunskapsöverföring och nya nätverk. EU finansierar också projekt för förebyggande åtgärder och beredskap inom EU och i dess närområden. Det kan bl.a. innebära stöd till forskning om katastrofrelaterade ämnen, bättre verktyg för tidig varning eller stöd till informationskampanjer.
Civilskyddsinsatser 2012
Civilskyddsmekanismen aktiverades 38 gånger under 2012. I 31 av dessa fall handlade det om naturkatastrofer (snöstormar, svår kyla, översvämningar, jordbävningar, tsunamier, laviner, stormar, skogsbränder), och i 7 fall om katastrofer orsakade av människor (explosioner, inrättande av flyktingläger, havsförorening). I 16 fall handlade det om länder som omfattas av EU:s civilskyddsmekanism, och i 22 fall om länder utanför mekanismen.12
6.5.4. EU‑kommissionens generaldirektorat för humanitärt bistånd (Echo)
EU‑kommissionens generaldirektorat för humanitärt bistånd (Echo) firade sitt tjugoårsjubileum 2012. Beslutet att bilda Echo fattades av EU:s dåvarande tolv medlemsländer när det stod klart att EU inte
12 När det gäller naturkatastrofer aktiverades mekanismen i samband med skogsbränder i Spanien, Portugal, Grekland, Italien, Slovenien, Kroatien, Bulgarien, Rumänien och länder på västra Balkan, översvämningar i Bulgarien, på Komorerna, i Chad och i Nigeria och svåra väderförhållanden i Central- och Östeuropa. Civilskyddsmekanismen utnyttjades också i samband med tropiska cykloner i Frankrike (Nya Kaledonien), Förenta staterna, Filippinerna, Fiji och Haiti och jordbävningar i Italien, Mexiko, Guatemala och Indonesien. Länder som deltar i civilskyddsmekanismen erbjöd bistånd i samband med Turkiets och Jordaniens insatser för att bygga flyktingläger till följd av krisen i Syrien. Komplementaritet mellan humanitärt bistånd och civilskyddsbistånd säkrades genom t.ex. kompletterande stöd med förnödenheter till flyktingar i Zaatari-lägret i Jordanien. Mekanismen aktiverades även för explosioner i Bulgarien och Demokratiska republiken Kongo och för havsförorening i Italien.
hade tillräcklig kapacitet att ingripa vid de omfattande humanitära kriserna i världen 1991. Det handlade om stora katastrofer som konflikten i före detta Jugoslavien, cyklonen i Bangladesh och hungersnöden i Somalia, och det krävdes bättre EU‑samordning så att man kunde ingripa snabbare och effektivare.
År 2010 samlade EU humanitärt bistånd och civilskydd i ett generaldirektorat för att snabbare kunna ingripa vid akuta kriser. Samma år utnämndes den första kommissionären med ansvar för både internationellt samarbete, humanitärt bistånd och krishantering. På det här sättet kan EU samordna sina insatser och använda resurserna så effektivt som möjligt.
Echos övervaknings- och informationscentrum
Echos övervaknings- och informationscentrum övervakar alla dessa katastrofer. Det fungerar också som informationscentral och kontaktpunkt för ansökningar om bistånd och samordnar biståndet från länder som deltar i civilskyddsmekanismen. Ett arbete har pågått med att modernisera övervaknings- och informationscentrumet och omvandla det till det nya centrumet för katastrofberedskap, med ökad kapacitet att samordna civilskyddsinsatser vid katastrofer och även fungera som samordningsplattform inom Echo för civilskydd och humanitärt bistånd i samband med katastrofinsatser.
Centrumet för katastrofberedskap har från och med 2013 också en viktig roll när det gäller att öka medvetenheten om situationer som kräver katastrofinsatser inom kommissionen och andra institutioner och i medlemsstaterna. Centrumet har kapacitet att hantera flera olika krissituationer i olika tidszoner samtidigt, samla in och analysera realtidsinformation om katastrofer, övervaka risker, utarbeta planer för utsändning av experter, grupper och utrustning samt samarbeta med medlemsstaterna för att kartlägga vilka tillgångar som finns och samordna EU:s katastrofinsatser genom att matcha biståndserbjudanden med behoven i det katastrofdrabbade landet.
Personal
Under 2012 hade kommissionen 302 anställda vid Echos huvudkontor i Bryssel. För att kunna reagera på katastrofer i länder utanför EU har kommissionen behållit sitt unika nätverk av Echo-fältexperter världen över.
Totalt arbetade 145 fältexperter och 293 lokalanställda, dvs. 438 personer, vid kommissionens Echo-lokalkontor den 31 december 2012. Dessa fanns i 38 länder.
Omedelbart efter en katastrof sänds humanitära experter till platsen för att göra behovsbedömningar, och de ansvarar också för att övervaka genomförandet av EU-finansierade humanitära projekt.
6.6. Nato
6.6.1. Allmänt
När Nato (North Atlantic Treaty Organization) bildades 1949 var kärnan i verksamheten den kollektiva försvarsförpliktelse som utgick från artikel 5 i Natofördraget. Efter det kalla krigets slut har Natos roll som säkerhetsbyggande organisation framträtt allt mer. Nya uppgifter, som att främja fred och stabilitet i Central – och Östeuropa och på Balkan och att medverka i internationell krishantering, så som i Afghanistan, har blivit allt viktigare. Militär krishantering har i praktiken blivit alliansens huvuduppgift.
Natos högsta beslutande organ är Nordatlantiska rådet som består av företrädare för samtliga Natos medlemsländer. Beslut inom Nato fattas med konsensus. Det politiska högkvarteret är beläget i Bryssel. Nato har i dag 28 medlemmar.13
6.6.2. Partnerskap för fred (PFF)
PFF är ett praktiskt inriktat samarbetsprogram mellan Nato och icke – Natoländer i Europa, Centralasien och södra Kaukasus. PFF har blivit särskilt viktigt som ett instrument för de deltagande länderna att samordna, förbereda och öva sina styrkor inför insatser i fredsbevarande verksamhet. PFF – samarbetet är också viktigt inför fredsfrämjande insatser under ledning av FN och EU.
13 Dessa är Albanien, Belgien, Bulgarien, Danmark, Estland, Frankrike, Grekland, Island, Italien, Kanada, Kroatien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Storbritannien, Tjeckien, Turkiet, Tyskland, Ungern och USA.
PFF har även ett säkerhetsfrämjande syfte. Genom deltagandet i PFF kan länderna medverka till uppbyggnaden av en alleuropeisk säkerhetsordning för ett stabilare och säkrare Europa. PFF är också en viktig komponent för deltagande i internationella fredsfrämjande insatser och för utveckling av krishanteringsförmågan.
Grunden för PFF är att varje land självt bestämmer inom vilka områden och på vilka sätt man vill samarbeta med Nato. Deltagande länder väljer själva omfattningen av medverkan med utgångspunkt i det enskilda landets intressen.14
PFF har ett instrument för säkerhetsfrämjande stöd till partnerländerna i södra Kaukasien, Centralasien och på västra Balkan, där flera länder genomgår djupgående försvarsreformer. Inom ramen för så kallade Trust Funds genomförs insatser för förstörelse av minor, krigsmateriel samt miljöanpassade sanering och omvandling av forna militärbaser till civila ändamål.
PFF – övningar genomförs fortlöpande. Ett syfte med dessa är att utveckla samverkansförmågan mellan de olika ländernas styrkor, så att de ska kunna agera gemensamt på ett effektivt sätt vid till exempel en internationell krishanteringsoperation.
Sverige har i dag ett nära och brett samarbete med Nato. Sverige har sedan 1994 samarbetat med Nato inom ramen för Partnerskap för fred (PFF).
6.6.3. Euroatlantiska partnerskapsrådet (EAPR)
Samarbetet med Nato omfattar också det Euroatlantiska partnerskapsrådet (EAPR). EAPR inrättades 1997 som den politiska ramen för PFF – samarbetet och är ett forum för informationsutbyte och säkerhetspolitisk dialog mellan Nato och partnerländerna. Femtio länder deltar i dag i den säkerhetspolitiska dialogen – samtliga Nato - länder och de 22 PFF - länderna.
Den politiska dialogen omfattar även vissa frågor av mer allmänt säkerhetspolitiskt intresse där det finns ett värde av samordning och en gemensam policy. De senaste åren har samtalen kretsat kring samarbete för att bekämpa trafficking, terrorism, projekt för att motverka korruption inom de deltagande ländernas försvarsmakter och om hur Nato kan tillämpa FN:s säkerhetsrådsresolution 1325 om kvinnor i väpnade konflikter.
14 I ett individuellt partnerskapsprogram (Individual Partnership Program – IPP) läggs de övergripande ramarna för samarbetet mellan Sverige och Nato för en tvåårsperiod.
6.6.4. Civil beredskapsplanering inom EAPR/PFF
Samarbetet inom EAPR/PFF avseende civil beredskapsplanering har pågått länge och är näst efter den militära krishanteringen partnerskapets största verksamhetsområde. Natos krisberedskapsarbete inleddes under tidigt 1950 – tal, då med särskilt fokus på försörjningsberedskap och civilt försvar. Varje partnerland avgör i vilken utsträckning och på vilket sätt man vill bidra till de aktiviteter som omfattas av samarbetet.
Kommittén för civil beredskapsplanering (Civil Emergency Plann-
ing Committee – CEPC) är det forum där både civil beredskapsplanering och katastrofinsatser diskuteras. Kommitténs roll är i huvudsak policyinriktande och rådgivande.
De så kallade Planning Groups är ett andra forum för de civila beredskapsfrågorna. Inom ramen för de fyra planeringsgruppernas arbete – som alla är underordnade CEPC – är drygt tio svenska civila myndigheter aktiva med att utveckla arbetet för ett effektivt utnyttjande av civila resurser i en krissituation. Här diskuteras på expertnivå bland annat transport - , energi - , kommunikations - och livsmedelsfrågor, transporter, informationssäkerhet, flygmedicinsk evakuering, civilskydd och räddningstjänst.
Euro – Atlantic Disaster Response Coordination Centre (EADRCC)
är det operativa forum där de civila beredskapsfrågorna behandlas. Det inrättades 1998 på ryskt initiativ med syfte bland annat att underlätta samordnade insatser från EAPR – länder vid katastrofer som inträffar inom det euroatlantiska området. EADRCC har kunnat genomföra samordnade och effektiva hjälpinsatser vid exempelvis översvämningar i Bulgarien och Slovakien, vid skogsbränder i Albanien, Bosnien – Hercegovina, Bulgarien, före detta Jugoslaviska republiken Makedonien och Portugal, vid kraftiga snöfall i Kirgistan samt efter orkanen Katrina i USA.
EADRCC har även verkat utanför det euroatlantiska området, till exempel vid jordbävningen i Pakistan 2005, översvämningar i Algeriet 2006 och vid jordbävningen i Haiti 2009. Centret agerar alltid i samarbete med FN.
EADRCC anordnar internationella övningar med syfte att förbättra samverkan mellan olika länder i fråga om katastrofinsatser. Centret har tillsammans med olika länder inom EAPR – kretsen arrangerat ett flertal stora fältövningar där svenska team har varit med och övat inför insatser som ska genomföras efter jordbävningar, översvämningar och olyckor med kemiska ämnen. Sverige
ges genom samarbetet inom EAPR/PFF möjlighet till att förbättra såväl inhemsk som andra länders förmåga till effektiv krisberedskapsplanering och katastrofinsatser.
6.7. Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE)
6.7.1. Allmänt
Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) är en organisation med fokus på konfliktförebyggande, krishantering och demokratiutveckling i fält. OSSE är med sin vida deltagarkrets ett viktigt instrument för att skapa långsiktig säkerhet i Europa. I början av 1970-talet bildades ett forum för pågående politiska förhandlingar mellan öst och väst, kallat ESK (Europeiska säkerhetskonferensen). ESK fick 1993 ställning som regional organisation i FN enligt FN-stadgans kapitel VIII. 1995 bytte ESK namn till OSSE med säte i Wien.
I OSSE deltar alla Europas länder liksom Kanada, USA och de centralasiatiska staterna, sammanlagt 56 länder.
Toppmötena, då de deltagande ländernas stats- eller regeringschefer samlas, är OSSE:s högsta beslutande organ. Toppmöten ska i princip äga ungefär rum vart tredje år. Det senaste var dock i Istanbul 1999. De år då stats- och regeringscheferna inte möts, samlas i stället de deltagande staternas utrikesministrar till ett utrikesministermöte.
Beslutsfattandet inom OSSE bygger på principen om konsensus, det vill säga alla länders uttryckliga, eller åtminstone tysta, samtycke. Det löpande arbetet sköts av det permanenta rådet i Wien, som möts en gång i veckan. I det permanenta rådet representeras de deltagande staterna av sina OSSE-ambassadörer. Ordförandeskapet i OSSE roterar årligen mellan de deltagande länderna.
OSSE har närmare 440 personer anställda i sina olika institutioner. På fältet har man omkring 750 internationella och 2 370 lokalanställda medarbetare.
OSSE:s parlamentariska församling utfärdar resolutioner.
6.7.2. Verksamhet, m.m.
Organisationens arbete omfattar i dag en lång rad områden, vars gemensamma nämnare är säkerhet. OSSE:s verksamhet tar sin utgångspunkt i det breda säkerhetsbegreppet och omfattar militärpolitiska aspekter, demokrati och mänskliga rättigheter samt ekonomi och miljö. Konkret handlar det till exempel om övervakning av de mänskliga rättigheterna, valövervakning, polisutbildning, förebyggande av väpnade konflikter och nedrustning av konventionella vapen. Eftersom gränsöverskridande organiserad brottslighet, till exempel människohandel och illegal handel med narkotika och vapen, har en destabiliserande effekt arbetar OSSE även med gränsfrågor.
OSSE:s verksamhet var ursprungligen indelad i tre ämnesområden eller korgar som det också kallades; säkerhetspolitiska frågor, samarbete på de ekonomiska, vetenskapliga och teknologiska områdena och miljövård samt samarbete inom området mänskliga rättigheter. Numera betonar organisationen helheten och begreppet säkerhet i dess vidaste bemärkelse är den gemensamma nämnaren.
Militära förtroendeskapande området
Inom det militära förtroendeskapande området har medlemsländerna träffat överenskommelser i det s.k. Wiendokumentet. I det senaste, från toppmötet i Istanbul 1999, anges ländernas skyldighet att lämna uppgifter om respektive lands försvarsorganisation samt om förband, utrustning, aktiviteter m.m. Dokumentet bidrar till ökat förtroende och säkerhet inom hela OSSE-området.
Konfliktförebyggande och konflikthanterande verksamhet
Slutet på det kalla kriget har i stället för fred och försoning följts av flera europeiska konflikter och motsättningar. OSSE står därför inför en helt ny säkerhetspolitisk situation. Under 1990-talet har tyngdpunkten i OSSE:s verksamhet förskjutits från långsiktiga förhandlingar och militärt förtroendeskapande till mer operativ civil krishantering och ökat samarbete mellan regionala och subregionala organisationer.
Det konfliktförebyggande arbetet omfattar samtliga OSSE:s samarbetsområden, dvs. demokrati, mänskliga rättigheter, rättsstatens principer, främjande av militär stabilitet och nedrustning, samarbete inom områdena ekonomi och miljö samt sociala aspekter.
Högkommissarie för nationella minoriteter (High Commissioner on National Minorities, HCNM).
Ett viktigt inslag i OSSE:s konfliktförebyggande arbete är funktionen som Högkommissarie för nationella minoriteter (High Commissioner on National Minorities, HCNM). De framväxande minoritetskonflikterna samt det faktum att OSSE inte hade några praktiska instrument för förvarning och konfliktlösning ledde till beslutet om att inrätta en Högkommissarie för nationella minoriteter 1992.
Kommissariens uppdrag innebär att identifiera potentiella konfliktrisker och analysera situationen så att nödvändiga åtgärder kan vidtas i syfte att förhindra att en konflikt bryter ut. Genom en aktiv dialog mellan landets regering, parlament och minoriteter söker kommissarien lösa problemen nationellt. Alla OSSE:s medlemsstater har accepterat kommissariens mandat och därigenom åtagit sig uppgiften att samarbeta med Högkommissarien. Högkommissariens insatser främst i Baltikum, Central- och Östeuropa, på Balkan och i Centralasien uppfattas som mycket lyckade exempel på konfliktförebyggande verksamhet.
Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR)
Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) under OSSE arbetar för att genom övervakning och rådgivning främja demokratiska val. Kontoret ger också stöd till uppbyggnaden av demokratiska institutioner i OSSE:s medlemsländer. Valövervakningen sker i samarbete med den valövervakning som utförs av OSSE:s parlamentariska församling. Deltagande i valobservationer har också ökat i omfattning under det senaste decenniet i takt med att de nya demokratierna i Central- och Östeuropa organiserat val.
OSSE har för närvarande 55 medlemsländer om man räknar in det forna rest-Jugoslavien (Serbien och Montenegro) som avstängdes tills vidare 1992. Att medlemskretsen är så omfattande öppnar särskilda möjligheter för effektiv regional konfliktförebyggande och konflikthanterande verksamhet.
OSSE kan i princip fatta beslut om en militär fredsfrämjande insats men ännu så länge har inte ett sånt beslut fattats.
Fältkontoren eller missionerna
Ett av de viktigaste instrumenten i organisationens konfliktförebyggande arbete är fältkontoren eller missionerna. Det finns nu fältkontor i runt 20 länder i de baltiska staterna, på Balkan, i Centralasien, Central- och Östeuropa samt Kaukasus. På de mindre fältkontoren arbetar omkring 5–10 diplomater, vid behov tillsammans med ett antal experter som t.ex. jurister, militärer och/eller ekonomer. Fältkontoren i Bosnien-Hercegovina, Kroatien och Kosovo är betydligt större med flera hundra internationellt rekryterade civila experter. Varje mission har individuellt utformade mandat anpassat till den rådande situationen i landet. Arbetsuppgifterna kan bestå av allt från att följa lagstiftningen för uppehållstillstånd och medborgarskap för ryskspråkiga i Estland och Lettland till rent militära uppgifter som övervakning av nedskärningar av militära styrkor och vapen som i Bosnien-Hercegovina.
Fältkontoren samarbetar ofta med andra internationella organisationer som FN, EU och Europarådet samt med lokala enskilda organisationer. Flera faktorer påverkar hur pass effektiv en mission är: mandatet, tillgången på kvalificerad personal, inställningen hos konfliktens parter, utrustningen samt omvärldens politiska stöd. Med tanke på de små resurser som missionerna ofta förfogar över har framstegen varit betydande.
Erfarenheterna visar att en kontinuerlig och aktiv närvaro i konfliktområdet är nödvändig för fördjupad förståelse av konfliktens olika ansikten samt för möjligheten att främja dialogen mellan de tvistande parterna. Syftet är att minska spänningar och åstadkomma varaktiga politiska lösningar.
Andra samarbetsorgan
OSSE:s nuvarande inriktning mot förebyggande diplomati och konfliktlösning har lett till ökade kontaktytor och behov av samordning och samarbete med flera andra aktörer inom området. Tidigare har ansträngningarna mest inriktats på att stärka banden med FN och Europarådet. Nu har även EU blivit en aktiv samarbetspartner. OSSE välkomnar också samarbete med enskilda organisationer.
7.1. Inledning
I detta avsnitt lämnas en översiktlig redogörelse för den inrikespolitiska bakgrunden och vägledande principer för svenska myndigheters deltagande i internationella insatser och internationell verksamhet.
7.2. Den inrikespolitiska bakgrunden
Sverige har som målsättning att vara en aktiv internationell aktör som i samarbete med andra stater och internationella aktörer tar ett stort ansvar för internationell fred och säkerhet. Som framgår av kapitel 6 sker det internationella samarbetet bland annat genom olika militära och civila freds- och säkerhetsfrämjande insatser, humanitära insatser samt internationellt bistånds- och utvecklingssamarbete.
Målet för svensk medverkan i internationella fredsfrämjande insatser är att bidra till att förebygga, hantera och lösa kriser och konflikter samt att bidra till fredsbyggande. I grunden ligger försvaret av universella normer och värden, såsom demokrati, mänskliga rättigheter och jämställdhet, mänsklig värdighet och utveckling. Genom deltagandet främjar Sverige en världsordning som med sin grund i folkrätten bidrar till fred, frihet och försoning.
Svensk medverkan i internationella insatser vägleds av - Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och
säkerhetsfrämjande verksamhet 1 ,
- Sveriges politik för global utveckling2, - Policy för säkerhet och utveckling
samt
1 Skr. 2007/08:51, bet. 2007/08:UFöU4. 2Prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3.
- Försvarsplitiska inriktningsproposition 2009 Ett användbart för-
svar4.
Vidare uttrycker den årliga deklarationen i riksdagens utrikespolitiska debatt regeringens politik på området. Sveriges bidrag i freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet kommer även till uttryck i regeringens årliga budgetproposition, t.ex. proposition 2013/14:01 och i enskilda propositioner som ligger till grund för enskilda insatser, t.ex. insatsen i Afghanistan under 2013.
7.2.1. Internationella insatser, m.m. – utgiftsområden
Sveriges deltagande i freds- och säkerhetsfrämjande samt bistånd- och utvecklingsinsatser finansieras inom flera olika utgiftsområden: - Internationell samverkan - utgiftsområde 5 - Försvar och samhällets krisberedskap- utgiftsområde 6 - Internationellt bistånd till den del som enligt OECD-DAC räknas
som bistånd - utgiftsområde 7
I det följande redogörs översiktligt för den politiska inriktningen och grundläggande styrdokument avseende det svenska deltagandet i internationella insatser och verksamheter finansierade under alla tre utgiftsområdena. Därefter redogörs övergripande för det svenska deltagandet som är finansierat under alla tre utgiftsområdena för 2014.
7.2.2. Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet
Regeringen antog 2007 en nationell strategi för svenskt deltagande i
internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet5 Syftet med
strategin är att ge en övergripande vägledning för svenskt agerande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet, med utgångspunkt från regeringens mål på området. I strategin fram-
3 UF2010/38380/SP. 4Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10. 5 Skr. 2007/08:51 – Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhets-
främjande verksamhet.
hålls att utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar och prioriteringar ska vara styrande för svenskt deltagande i fredsfrämjande insatser. Även försvarspolitiken och politikområdet rättsväsendet ska beaktas. Sammantaget ska dessa politikområden utgöra utgångspunkten för diskussioner om möjliga insatser. Möjligheter till ett samlat svenskt engagemang ska värderas i anslutning till att en ny insats inleds. Så långt möjligt ska processen präglas av en helhetssyn på Sveriges deltagande. Ett konstruktivt svenskt engagemang gentemot de internationella aktörerna bör ha som övergripande målsättning att stärka detta system, inte minst institutionernas förmåga att samverka effektivt.
Några grundläggande principer, m.m.
I strategin framhålls att Sveriges engagemang i internationella fredsfrämjande insatser syftar ytterst till att bidra till att upprätthålla internationell fred och säkerhet och därmed underlätta för en rättvis och hållbar global utveckling. Svenskt deltagande i fredsfrämjande insatser handlar i förlängningen också om att främja nationell säkerhet och svenska intressen. I grunden ligger försvar av ett antal universella normer och värden, såsom demokrati, mänskliga rättigheter, jämställdhet, mänsklig värdighet och utveckling. Därtill bidrar svenskt deltagande i insatser till att värna och främja övergripande intressen såsom en världsordning, med sin grund i folkrätten, för att uppnå fred, frihet och försoning.
I strategin framhålls vidare att Sveriges politik för global utveck-
ling, med målet att bidra till en rättvis och hållbar utveckling, utgör
en central grund för svenska insatser i utvecklingsländer. De mili-
tära, civila och återuppbyggnadsinsatser som görs i en specifik region
ska ses som ömsesidigt kompletterande och samverkande delar av Sveriges samlade stöd för säkerhet och utveckling i den regionen/landet.
I strategin konstateras att efterfrågan ökar på civilt deltagande i internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser. Det framhålls att Sverige bör bidra till att möta denna efterfrågan genom att delta med polis, domare, åklagare och annan rättsstödspersonal, samtidigt som vår ledande ställning inom området insatsstöd bibehålls. Sverige ska också bidra med en bredd av andra efterfrågade personalkategorier, t.ex. politiska rådgivare, rådgivare för utvecklingsfrågor och experter på mänskliga rättigheter och genderfrågor.
I strategin anges vidare att de svenska bidragen bör utformas som samlade insatser, med både militära och civila delar. Utvecklingssamarbetet kan i det sammanhanget utgöra en väsentlig del av det samlade svenska engagemanget. Möjliga och genomförbara synergier med utvecklingssamarbetet ska alltid eftersträvas. För att främja en hållbar lösning på konflikter bör Sverige i möjligaste mån samordna fredsfrämjande insatser med såväl humanitärt som ett mer långsiktigt återuppbyggnads- och utvecklingsstöd. Strävan bör vara att de svenska bidragen till de internationella insatserna utformas som samlade, med såväl militära som civila delar.
Vidare anges att Sveriges agerande på det humanitära området utgår från vad som anges i regeringens skrivelse Sveriges politik för
humanitärt bistånd6. Givet de humanitära insatsernas särskilda och
kortsiktiga mål, att rädda liv, lindra nöd, och bidra till att återupprätta/bibehålla mänsklig värdighet, är det viktigt att samordningen av fredsfrämjande insatser sker med respekt för dessa aktörers skilda roller, uppgifter och mandat.
7.2.3. Sveriges politik för global utveckling (PGU)
Sedan år 2004 styrs den svenska utrikes- och biståndspolitiken av Sveriges politik för global utveckling (PGU).7 Målet är att Sverige ska bidra till en rättvis och hållbar global utveckling inom samtliga politikområden och bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Politiken ska främjas och präglas av respekt för mänskliga rättigheter, demokrati och god samhällsstyrning, jämställdhet mellan män och kvinnor, hållbart nyttjande av naturresurserna och omsorg om miljö, ekonomisk tillväxt och social utveckling samt konflikthantering och säkerhet. Den svenska politiken för global utveckling ska ses som Sveriges bidrag till uppfyllandet av FN:s milleniemål.
6 Skr. 2004/05:52. 7Prop. 2002/2003:122.
7.2.4. Policy för säkerhet och utveckling i svenskt utvecklingssammarbete
Regeringens policy Fred och säkerhet för utveckling – Policy för
säkerhet och utveckling i svensk utvecklingssamarbete 2010-2014
gäller för det svenska utvecklingssamarbetet som genomförs till stöd för hållbar fred, säkerhet och utveckling i situationer av konflikt och postkonflikt. Den syftar även till att belysa hur utrikes- och säkerhetspoliten kan bidra till att främja utvecklingsmålen, i enlighet med Sveriges Politik för Global Utveckling (PGU). Policyn tar sin utgångspunkt i PGU och dess övergripande mål – att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Policyn tar också sin utgångspunkt i målet för utvecklingssamarbetet – att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Regeringsskrivelsen Globala utmaningar – vårt
ansvar,9 som innebär en nystart och konkretion av PGU, är också
en viktig del av policykontexten, särskilt är utmaningen konflikter och sviktande situationer av särskild relevans.
Policyn uppmärksammar betydelsen av såväl freds- som statsbyggande och pekar på de många särskilda utmaningar som utvecklingssamarbetet möter i konflikt- och post-konfliktländer.
Policyn tydliggör och slår fast grundläggande principer och förhållningssätt och gäller för insatser på bilateral, regional och global nivå. Policyn är även vägledande för Sveriges agerande i multilaterala fora. I syfte att uppnå målet ska arbetet särskilt inriktas på följande tre områden:
- Fredsfrämjande:
- Dialog, förtroendeskapande och konflikthantering - Kvinnor, fred och säkerhet - Rättsstatens institutioner med betoning på ”transitional justice”
- Säkerhetsfrämjande:
- Avväpning, demobilisering och återintegrering, DDR - Säkerhetssektorreform (SSR) - Små och lätta vapen, minor och ERW (explosiva lämningar från
krig)
- Fredsvinster.
8 Regeringens policy Fred och säkerhet för utveckling – Policy för säkerhet och utveckling i
svensk utvecklingssamarbete 2010-2014.
9 Skr. 2007/08:89.
I policyn framhålls att en stor del av det svenska utvecklingssamarbetet äger rum i länder i konflikt och postkonflikt. Det innebär att biståndsarbetet genomförs i komplexa, riskfyllda och föränderliga miljöer. Ofta sker utvecklingsinsatser parallellt med humanitära insatser och med en fredsbevarande närvaro där också militära komponenter ingår. Biståndets strategiska roll i en sådan situation är att verka för att en grund läggs som möjliggör långsiktig hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning. Principer, metoder och förhållningssätt i biståndet måste anpassas och modifieras i arbetet i konflikt- och postkonfliktsituationer beroende på de särskilda problem och utmaningar som utvecklingssamarbetet möter där.
I policyn framhålls vidare att genom att lyfta fram sambandet mellan säkerhet och utveckling ger policyn vägledning kring de komplexa utmaningar som fattigdomsbekämpningen står inför i konflikt och postkonfliktländer. Parallellt med de insatser för fred och säkerhet som ryms inom ramen för denna policy, är andra insatser för fattigdomsbekämpning och rättvis och hållbar utveckling ofta en naturlig del av de internationella insatserna i ett konflikt- eller postkonfliktland. Insatser i flera sektorer kan således komplettera varandra.
Parallella insatser, samordning och olika nivåer
I policyn framhålls att när Sverige deltar i militära insatser som inte leds av FN – och när svenskt utvecklingssamarbete pågår samtidigt i landet – blir frågan om samverkan mellan olika svenska aktörer särskilt viktig. Detta gäller också för civila insatser i förhållandet till svenskt utvecklingssamarbete om dessa utförs utanför FN:s regi som exempelvis EU:s civila missioner. I dessa situationer krävs det att roller, olika politikområdes mål och begränsningar tydliggörs. Samråd och inte minst informationsutbyte är värdefullt mellan olika svenska aktörer även när en FN-insats finns i ett land.
Regeringen framhåller att ett flertal svenska aktörer berörs av denna policy. Den gäller särskilt för Regeringskansliet, Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida), Folke Bernadotteakademin (FBA) och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) som har ansvaret att implementera policyn i respektive verksamhet. Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten, Domstolsverket och Kriminalvården bidrar med expertis till insatser och omfattas också av policyn. Även andra svenska myndigheter berörs av
policyn. Regeringen betonar att i genomförandet av policyn är det viktigt att de statliga aktörerna som har genomförandeansvar eller på annat sätt berörs, samverkar med varandra.
7.2.5. Policy för Sveriges humanitära bistånd 2010–2016
I policyn Rädda liv och lindra nöd – Policy för Sveriges humanitära
bistånd 2010–2016 fastställer regeringens övergripande mål för
Sveriges humanitära bistånd. Den anger utgångspunkter, grundläggande principer och arbetets inriktning, som ska vägleda utformningen och genomförandet av detta bistånd.
Policyn tar sin utgångspunkt i Sveriges politik för global utveck-
ling (PGU)11, och dess övergripande mål, att bidra till en rättvis
och hållbar global utveckling. Policyn medverkar, även om det inte är det humanitära biståndets uttryckliga mål, indirekt till det övergripande målet för utvecklingssamarbetet, nämligen att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Humanitära behov ska alltid vara det som primärt styr det humanitära biståndet. Tematiska policyer bör samtidigt ses som viktig kompletterande vägledning.
Policyn ska tillämpas i såväl det bilaterala som det multilaterala humanitära biståndet samt humanitärt bistånd som bedrivs av Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida), Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och andra berörda myndigheter.
I policyn anges att det övergripande målet för Sveriges humanitära bistånd är att rädda liv, lindra nöd och upprätthålla mänsklig värdighet, till förmån för nödlidande människor som har utsatts för, eller står under hot att utsättas för, väpnade konflikter, naturkatastrofer eller andra katastrofliknande förhållanden.
Det övergripande målet ska uppnås genom att arbetet inriktas på tre huvudsakliga områden: - flexibelt, snabbt och effektivt humanitärt bistånd för att möta
dagens och morgondagens humanitära behov, - ett starkt och samordnat internationellt humanitärt system,
10 Rädda liv och lindra nöd Policy för Sveriges humanitära bistånd 2010-2016, Enheten för utvecklingspolitik och UD:s informationstjänst/Svensk Information, 2011. 11 2 Gemensamt ansvar – Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3), Globala utmaningar – vårt ansvar (skr. 2007/08:89), Att möta globala utmaningar (skr. 2009/10:129).
- förbättrat samspel med utvecklingsbiståndet samt med andra typer
av insatser och aktörer.
I policyn konstaterar regeringen att det humanitära biståndet genomförs allt oftare i samma områden och samtidigt som andra typer av insatser, inte minst i komplexa humanitära kriser. Det handlar bland annat om utvecklingsinriktade insatser vilka är nödvändiga för en hållbar utveckling och avhjälpande av kronisk fattigdom som i sin tur kan leda till en humanitär kris. De gap som ibland uppstår i väntan på att långsiktiga utvecklingsinsatser ska komplettera det mer kortsiktiga humanitära stödet måste överbryggas.
Regeringen framhåller att humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingsbistånd måste samverka för att lindra nöd men också för att skapa grund för långsiktiga lösningar. Utvecklingsinsatserna bör i regel påbörjas snabbare och vara mer flexibla för att, jämte de humanitära insatserna, kunna möta utmaningar i återhämtningsfasen. Utvecklingsinsatser måste även genomgående verka i förebyggande syfte för att minska sårbarhet, och stärka lokala samhällens motståndskraft och möjligheter att hantera katastrofer. Tidiga insatser i förebyggande syfte kan minska behovet av humanitära insatser i ett senare skede.
Regeringen konstaterar att denna utveckling av allt fler typer av verksamhet och aktörer som har direkta beröringspunkter med humanitärt bistånd ställer ökande krav på utvecklande av flexibla samarbetsformer och förhållningssätt för att uppnå största möjliga effekt av det samlade internationella engagemanget. Samtidigt måste det humanitära biståndets grundvalar och principer fortsatt värnas för att säkerställa ett neutralt och behovsbaserat humanitärt bistånd. Det internationella humanitära biståndet står således inför ett antal utmaningar. Det är av stor vikt att det svenska humanitära biståndet kan bidra till det internationella samfundets förmåga att möta de tilltagande, och på senare år mer komplexa humanitära behoven på ett flexibelt och behovsanpassat sätt.
7.3. De svenska internationella bidragen 2012
Internationella insatser, m.m.
Civila och militära bidrag lämnades under 2012 till knappt 40 insatser under ledning av FN, EU, Nato och OSSE, samt i form av ad hoc-insatser. Sveriges bidrag till internationell krishantering samlades till regioner och konflikter som är prioriterade ur ett utrikes- och säkerhetspolitiskt respektive utvecklingspolitiskt perspektiv. I dessa områden har Sverige ett starkt utrikespolitiskt engagemang och som regel också ett omfattande utvecklingssamarbete på grundval av en landstrategi.
Antalet svenskar som deltog i internationella insatser varierade under 2012. Vid slutet av 2012 var sammanlagt omkring 877 personer utsända från Sverige som bidrag till internationella insatser. Av dessa deltog 636 i militära insatser och 241 tjänstgjorde i civila insatser. De civila bidragen utgjordes av poliser, annan personal från rättsvårdande myndigheter samt övrig civil personal, bl.a. politiska och biståndsrådgivare och experter på planering, ledning och insatsstöd. Bland de svenska civila deltagarna utgjorde poliserna den största gruppen med 118 personer.
Kostnaden för de internationella insatserna uppgick till cirka 1 804 miljoner kronor, varav 1 445 miljoner kronor gällde Försvarsmaktens insatser, vilka finansieras från utgiftsområde 6.
Annan freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet
Sverige använder sig av ett antal olika freds- och säkerhetsfrämjande instrument vid sidan av den internationella krishanteringen för att kunna möta de nya, komplexa utmaningar som påverkar den globala säkerheten. Dessa instrument innefattar bland annat politik- och idéutveckling, samt stöd till organisationer och institutioner som är verksamma inom det freds- och säkerhetsfrämjande området.
Som ett led i det traditionellt starka engagemanget inom FN, har Sverige fortsatt att ge ett mångsidigt stöd till FN:s olika organ och verksamhet inom freds- och säkerhetsfrämjande.12
12 Sverige har under året fortsatt att ge bidrag till FN:s politiska avdelning, FN:s medlingskontor och FN:s utbildningsverksamhet. Sverige har även verkat för en förstärkning av FN:s fredsbevarande och konfliktförebyggande verksamhet genom att stödja fortsatta reformer och omstruktureringar av FN-sekretariatet.
Sverige bidrog under 2012 till organisationer och institutioner som verkar inom försoning och medling och till reformer av säkerhetssektorer och kapacitetsutbyggande i bl.a. Afghanistan, Georgien, Ukraina, Östafrika, på västra Balkan samt till stöd för somaliska regeringsstyrkor.
7.4. Politikens inriktning 2014
Regeringen konstaterar i budgetpropositionen för 201413 att det ligger i krishanteringens natur att utvecklingen i omvärlden inte låter sig förutses i detalj. Planeringen för framtida krishanteringsinsatser måste därför ta hänsyn till detta. Regeringen anger att strävan är att bibehålla en tillräcklig handlingsfrihet för att kunna svara upp mot nya eller förändrade behov av insatser. Det ligger i Sverige intresse att bidra till att eventuella nya insatser som EU beslutar att genomföra får de resurser som behövs. Samtidigt är det angeläget att ha en huvudsaklig inriktning som möjliggör ett långsiktigt engagemang och bestående resultat. I ljuset av detta avser regeringen under 2014 fortsatt bidra med personal till krishanteringsinsatser med särskilt fokus på Afghanistan och Afrika söder om Sahara. Den svenska militära insatsen i Afghanistan minskar dock från och med sommaren 2014 för att övergå till en utbildnings- och rådgivningsinsats. Stödet till Västra Balkan kommer fortsatt att vara omfattande på den civila sidan men i och med att det militära bidraget till KFOR avslutas minskar den totala närvaron avsevärt. Stödet till Afrika söder om Sahara kan därför komma att få större vikt nästa år. Insatser fortsätter dessutom i främst Östeuropa, Centralasien, Mellanöstern och Nordafrika. Bidrag kommer att ske till såväl civila som militära insatser. Insatser för att upprätthålla freden och stöd till rättssektorn och säkerhetssektorreform kommer även fortsättningsvis vara prioriterat.
Utveckling av Sveriges förmåga att bidra till civil krishantering
Regeringen konstaterar att de internationella civila krishanteringsinsatserna blir allt mer komplext sammansatta och gränsar både till det mer långsiktiga biståndet och till det militära fredsbevarande stödet. Därför avser regeringen anpassa bidragen efter behoven i
konflikt- och postkonfliktsituationer, tydliggöra målen och effektivisera och resultatfokusera verksamheten samt stärka samarbete mellan olika aktörer.
Regeringen anger att den avser att utarbeta en strategi för civil krishantering14som ska styra användandet av medlen under de anslagsposter som går till civil krishantering. Regeringen anser det viktigt att Sverige kan bidra till att utveckla de internationella organisationernas metoder för civil krishantering.
Regeringen anger vidare att Åklagarmyndighetens och Domstolsverkets utsändandeverksamhet ska utvecklas och konsolideras under 2014. Polisen, Åklagarmyndigheten, Domstolsverket och Kriminalvården ska fortsätta att utveckla sitt samarbete kring den internationella verksamheten i syfte att säkerställa ett sammanhållet rättskedjeperspektiv i insatserna.
Regeringen framhåller vidare att samarbetet mellan alla de myndigheter som bidrar till den fredsfrämjande verksamheten ska stärkas, bland annat genom inrättandet av ett råd för samverkan kring internationell fredsfrämjande verksamhet. Rådet skapar en plattform för samverkan mellan FBA, Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten, Domstolsverket, Kriminalvården, Försvarsmakten, Myndigheten för Samhällsskydd och beredskap, Kustbevakningen och Sida som möjliggör en starkare länk både mellan den civila och militära krishanteringen och det långsiktiga biståndet.
14Prop. 2013/14:1, utgiftsområde 5, s. 32.
8.1. Inledning
I detta kapitel lämnas en översiktlig beskrivning över svenska myndigheter som bedriver verksamhet i form av internationella insatser eller verksamhet som kan anses innefatta risker eller andra påfrestningar för personalen. Inledningsvis lämnas en översiktlig sammanställning över myndigheternas personal som tjänstgör i olika internationella insatser och verksamheter. Därefter beskrivs översiktligt regeringskansliet roll och uppgifter samt myndigheter med personal i internationella insatser eller verksamheter. Redogörelsen grundas på uppgifter som berörda myndigheter i form av skriftligt underlag har lämnat till utredningen.
8.2. Sammanställning över personal
Av tabellen nedan framgår en sammanställning över tjänstgörande civil personal i freds-, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande internationella insatser eller verksamheter den 1 april 2014. Därefter så presenteras civil personal i freds-, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande insatser i december 2013 inlagda över en världskarta. Tabellen och kartan kommer från Folke Bernadotteakademin.
Uppdaterad: 1 april 2014
Aktuella insatser
DV EBM FBA KBV KV MSB RKP TV ÅM
Totalt antal utsända
Europa och Centralasien
EULEX Kosovo, Bryssel
EUMM Georgien, Bryssel
1
EUSR Afrikas Horn, Bryssel
1
EUSR Södra grannskapet, Bryssel
1
EUSR Mänskliga rättigheter, Bryssel
1
WCO, Bryssel
EEAS, Bryssel
6 1
EUROPOL, Haag
EIB, Luxemburg
1
EUBAM Moldavien
1
OSSE Moldavien
OSSE Ukraina
2
OSSE Wien(HQ)
3
OSSE ODIHR
1
EULEX Kosovo
2 2 8
1 7 22
OSSE Kosovo
2
Kosovo KSC Sec
1
OSSE Serbien
OSSE Montenegro
EUMM Georgien
21
2 4
OSSE Kirgizistan
OSSE Tadzjikistan
1
Asien
EUPOL Afghanistan
6
6 18
TST Afghanistan
2
EUSR Afghanistan
1
Aktuella insatser
DV EBM FBA KBV KV MSB RKP TV ÅM
Totalt antal utsända
Mellanöstern och Nordafrika
EUPOL COPPS Palestinska områdena
3
1 6
TIPH Palestinska områdena
3
12
Office of the Quartet Representative
1
EUBAM Libyen
1 1
3
Afrika
EUCAP Sahel Niger
1
1
EUCAP Nestor
5 1
2
8
RCO for Somalia
1
EUPOL DRC
1
2
EUSEC DRC
1
1
MONUSCO DRC
3
5
8
UNOCI Elfenbenskusten
2
2
Sv. Amb. Liberia
1
UNMIL Liberia
4
16
21
UNMISS Sydsudan
7
14
21
Amerika
FN Sveriges ständiga rep.
1
1
CICIG Guatemala
2
2
Totalt
2 1 82 2 17 26 96 3 1 230
Sveriges ständiga representation: 1
Rikskriminalpolisen
New York
Guatemala
CICIG: 1
Rikskriminalpolisen
RCO for Somalia: 1
Folke Bernadotteakademin
Kenya
Folke Bernadotteakademin MSB
Demokratiska Republiken Kongo Sydsudan
UNMISS: 7
Kriminalvården
EUAVSEC: 2
MSB
EUAVSEC: 1
Folke Bernadotteakademin
UNMISS: 10
Rikskriminalpolisen
Liberia
UNMIL: 1
Svenska Ambassaden: 2
Folke Bernadotteakademin Kriminalvården
UNMIL: 3
Rikskriminalpolisen
UNMIL: 14
Niger
MSB
EUCAP Sahel Niger: 1
Afrikas Horn (HK Djibouti)
Kustbevakningen
EUCAP Nestor: 1
Folke Bernadotteakademin
MSB
EUCAP Nestor: 3
Europeiska investeringsbanken: 1
Folke Bernadotteakademin
Luxemburg
Kustbevakningen
EEAS: 1
EULEX Kosovo: 1
MSB
WCO: 1
Tullverket
EUSR Mänskliga Rättigheter: 1
EUSR Södra grannskapet: 1
EUSR Afrikas Horn: 1
EEAS: 2
EUMM Georgien: 1 EUPOL Afghanistan: 1
Folke Bernadotteakademin
EEAS: 1
Rikskriminalpolisen
Bryssel
Montenegro
Rikskriminalpolisen
Mission to Montenegro: 1
Kosovo
EULEX: 1
Ekobrottsmyndigheten
EULEX: 2
Domstolsverket
EULEX: 1
Kriminalvården
KSC Sec:1 KSC Sec:1
OSCE Mission in Kosovo: 2 OSCE Mission in Kosovo: 2
EULEX: 9
Folke Bernadotteakademin
EULEX: 11
MSB
EULEX: 24
Rikskriminalpolisen
Serbien
Rikskriminalpolisen
Mission to Serbia: 1 EUROPOL Haag: 1
Tullverket
Haag
Civil personal i freds-, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande insatser
/
Libyen
MSB
EUBAM Libyen: 1 EUBAM Libyen: 1
Folke Bernadotteakademin
OSCE Centre in Bishkek: 2
Rikskriminalpolisen
Kirgizistan
EUMM: 2
MSB
EUMM: 2
Rikskriminalpolisen
EUMM: 24
Folke Bernadotteakademin
Georgien
Irak
Folke Bernadotteakademin
EUJUST LEX: 2
EUJUST LEX: 1
Rikskriminalpolisen
EUJUST LEX: 1
Kriminalvården
MSB
EUJUST LEX: 1
EUPOL COPPS: 1
Åklagarmyndigheten
TIPH: 2
MSB
EUPOL COPPS: 1
Rikskriminalpolisen
TIPH: 9
Office of the Quartet Representative: 1
EUPOL COPPS: 3
Folke Bernadotteakademin
Palestinska områdena
Folke Bernadotteakademin
TST: 2 EUSR: 1
EUPOL Afghanistan: 8
EUPOL Afghanistan: 7
MSB
Rikskriminalpolisen
TST: 2
EUPOL Afghanistan: 16
Afghanistan
Tadzjikistan
Rikskriminalpolisen
OSSE: 1 OSSE: 2
Folke Bernadotteakademin
ODIHR: 1
Folke Bernadotteakademin
Warszawa
Wien
Folke Bernadotteakademin
OSCE - HQ: 4
OSSE: 1 EUBAM: 1
Tullverket
EUBAM: 1
Folke Bernadotteakademin
EUBAM: 2
Rikskriminalpolisen
Moldavien
Civil personal i freds-, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande insatser
(december 2013)
8.3. Regeringen och regeringskansliet
Utrikesdepartementet (UD) utgör tillsammans med de svenska utlandsmyndigheterna utrikesförvaltningen och ansvarar för Sveriges förbindelser med andra länder. Utrikesförvaltningens uppdrag är att bidra till att förverkliga regeringens övergripande mål i utrikespolitiska frågor. Till UD:s uppdrag hör också att inom Regeringskansliet samordna den svenska utrikespolitiken. Till ansvarsområdena hör utrikes- och säkerhetspolitik (däribland freds- och säkerhetsfrämjande insatser), bistånd och utveckling (däribland internationellt utvecklingssamarbete), folkrätt och mänskliga rättigheter (däribland internationella tribunaler och domstolar) samt annat samarbete med andra länder, regioner och organisationer.
Frågor om svenskt deltagande i internationella uppdrag samordnas med bland annat Justitiedepartementet och Försvarsdepartementet. Utrikesdepartementet ansvarar för Folke Bernadotteakademin (FBA). Rättsväsendets olika myndigheter faller under Justitiedepartementets ansvarsområde, medan Försvarsdepartementet ansvarar för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB).
Frågor om svenskt deltagande i civila och militära insatser bereds huvudsakligen inom UD:s enhet för säkerhetspolitik. Beredningen sker dock till stora delar gemensamt med övriga berörda departement, främst de departement som svarar för de personalkategorier som är tänkta att ingå i insatsen.
Insatser med personal från Folke Bernadotteakademin och rättsväsendet förutsätter därvid främst gemensam beredning med Justitiedepartementet, medan personal från MSB innebär medverkan från Försvarsdepartementet.
Förutsättningarna för ett svenskt deltagande brukar vanligen undersökas redan innan Sverige får en konkret förfrågan från t.ex. FN eller EU om deltagande. UD gör därvid en uppskattning av tillgängliga ekonomiska och personella resurser och gör utifrån detta underlag en bedömning av svensk förmåga att bidra.
8.4. Folke Bernadotteakademin (FBA)
Allmänt
Folke Bernadotteakademin (FBA) inrättades år 2002 och är en statlig myndighet under Utrikesdepartementet.
I 1 § förordningen med instruktion för Folke Bernadotteakademin1anges att myndigheten har i uppgift att stödja internationell fredsfrämjande verksamhet. Verksamheten ska bidra till att uppfylla regeringens övergripande biståndspolitiska mål, som en del i genomförandet av Sveriges politik för global utveckling, samt bidra till internationell fred och säkerhet.
FBA ska även samverka med nationella och internationella aktörer för att uppnå effektivitet och samordning i Sveriges bidrag till internationell fredsfrämjande verksamhet.
FBA fullgör sitt uppdrag genom att
- rekrytera, förbereda, sända ut och stödja civil personal,
- bedriva utbildning, samträning och övning, och
- främja och bedriva erfarenhetshantering, doktrin- och metodutveckling och forskning som syftar till ett effektivt genomförande av internationella fredsinsatser.
FBA ska även, vara sammanhållande för det svenska civila personalbidraget till internationella fredsinsatser där mer än en myndighet berörs och upprätthålla en sammanhållen överblick över de civila kompetenser och personalkategorier som respektive myndighet kan bidra med eller bidrar med till internationella fredsinsatser.
FBA ska också bidra till det internationella samarbetet inom sitt verksamhetsområde, särskilt med EU, FN, OSSE, Europarådet, NATO och Afrikanska Unionen, och vara nationell kontaktpunkt för detta ändamål.
1 SFS 2013:727.
Organisation
Verksamhetsenheter
FBA är organiserad i tre verksamhetsenheter:
- enheten för utbildning, samträning och övning (ETE),
- enheten för policy, forskning och utveckling (PRD), samt
- enheten för personalförsörjning och insatsstöd (PFF).
Därtill finns ett lednings- och verksamhetsstöd som innefattar en stab, en administrativ funktion, en kommunikationsfunktion, en HRfunktion och en säkerhetsskyddsfunktion.
Verksamhetsområden
FBA bedriver verksamhet inom följande fem verksamhetsområden:
- nationell och internationell samverkan och samordning
- utbildning, samträning och övning
- forskning, utveckling och erfarenhetshantering
- ekonomiskt stöd till civilsamhället
- personalförsörjning och bidrag till internationella insatser
Nedan redogörs översiktligt för områdena utbildning, samträning och övning samt forskning, utveckling och erfarenhetshantering och mer utförligt för området personalförsörjning och bidrag till internationella insatser.
Utbildning, samträning och övning Med syfte att bidra till ökad effekt och effektivitet i internationella insatser liksom till förmågan att bidra till varaktig fred, utbildar och tränar FBA svensk och utländsk civil och militär personal i frågor som rör fredsfrämjande verksamhet.
FBA genomför behovsbaserad och efterfrågad utbildning på grund- och specialistnivå (det senare redovisas i avsnittet om forskning, utveckling och erfarenhetshantering) liksom olika insatsförberedande utbildningar. Därtill utför FBA multifunktionella övningar i nära samarbete med relevanta partners.
Grundläggande utbildningar Grundläggande utbildningar ger deltagarna nödvändiga kunskaper om internationella fredsinsatser och förser dem med en bred bas inom respektive tematiska område. FBA genomför grundläggande utbildningar inom följande tematiska områden
- säkerhet i fält2 och informationshantering,
- EU:s gemensamma säkerhets och försvarspolitik (GSFP),
- högre chefsutbildningar och politisk rådgivning,
- gender och FN:s säkerhetsrådsresolution 1325 samt
- civil-militär (multifunktionell) samverkan.
Tabell 8.2 Tabellen visar antalet grundläggande utbildningar som har genomförts under de tre senaste åren. Utbildningar där FBA deltagit med expertis, men inte haft ett övergripande ägandeskap för kursen är inte inkluderade i statistiken
2013
2012
2011
Totalt antal grundläggande utbildningar 14
17
15
Totalt antal utbildningsdagar
91
140
113
Totalt antal kursdeltagare
266
347
328
Kvinnliga kursdeltagare
40 %
34 %
38 %
Insatsförberedande utbildningar Insatsförberedande utbildningar (IFU) syftar till att förbereda personal i anslutning till att de tillträder en tjänst i en specifik insats. De skräddarsys utifrån den specifika insatsen och ibland även utifrån en specifik tjänst. På det sättet skapas goda förutsättningar för den utsände att snabbt komma in i sitt nya uppdrag och på ett effektivt sätt bidra till insatsens arbete. Detta är särskilt viktigt i internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser, vilka är tidsbegränsade och ofta verkar i instabila miljöer där misstag och okunskap kan ha betydande negativa konsekvenser.
I PGU3 anges att insatsernas utformning och sammansättning ofta präglas av mål som berör både säkerhet, utveckling och mänskliga rättigheter. De insatsförberedande utbildningarna omfattar därför såväl insatsspecifika som tematiska kunskaper. Därutöver säkerställer dessa utbildningar att svensk personal får kännedom om den
2 FBA:s motsvarighet till Hostile Environment Awareness Training – HEAT. 3 Politik för global utveckling, se avsnitt 7.3.4
svenska politiska inriktningen för insatsen. Vissa insatser genomför egen utbildning vid ankomst till insatsområdet, vilket medför att behovet av förberedande utbildning minskar.
De flesta insatsförberedande utbildningarna riktar sig till FBA:s utsända. Därtill genomförs insatsförberedande utbildningar inom ENTRi.4 FBA bidrar även till att utbilda personal från andra svenska utsändande myndigheter
Totalt genomförde FBA 22 st IFU under 2013, vilket innebär en ökning i jämförelse med tidigare år. Samtidigt har det totala antalet kursdeltagare i insatsförberedande utbildningar minskat. Varje insatsförberedande utbildning har således ett relativt lågt antal deltagare; inte sällan endast en person. Antalet deltagare på FBA:s reguljära IFU5 har visserligen ökat från 28 deltagare 2012 till 36 deltagare under 2013, men samtidigt har FBA endast genomfört en IFU inom ENTRi, till skillnad från 2012 då myndigheten genomförde två IFU inom ramen för ENTRi samt en för Kustbevakningen. Dessa utbildningar samlade ett betydligt högre antal deltagare per utbildningstillfälle än FBA:s reguljära IFU. Sammantaget har detta resulterat i att antalet IFU har ökat, medan det totala antalet deltagare har sjunkit.
Internationella lednings- och samverkansövningar FBA samarbetar med Försvarsmakten i planering och genomförande av internationella lednings- och samverkansövningar för svensk och internationell personal. Övningarna ska bidra till ökad kunskap om och förståelse för de många aktörer och instrument som krävs för att skapa förutsättningar för stabil fred och hållbar utveckling, liksom för behoven av och förutsättningarna för samverkan och samordning mellan dessa. Övningarna är även ett viktigt komplement till myndighetens och andra utbildningsinstitutioners verksamhet eftersom deltagarna ges möjlighet att praktiskt tillämpa och utveckla inhämtade kunskaper och förmågor. FBA bidrar därtill att utbilda och stödja andra länders förmåga att planera och genomföra integrerade civil-militära utbildningar och övningar .
4 Inom ramen för detta samarbete genomförde FBA under 2012 en insatsförberedande utbildning riktad mot Georgien/EUMM med 28 deltagare från 10 länder. På förfrågan av EU:s utrikestjänst (EEAS) genomfördes även en utbildning mot Sydsudan som bland annat inkluderade hela ledningsgruppen i den nya GSFP-insatsen EUAVSEC inför insatsen. 5 Med reguljär IFU avses FBA:s egna IFU, vilka i princip genomförs månatligen
Forskning, utveckling och erfarenhetshantering
FBA främjar och bedriver erfarenhetshantering, forskning samt metod- och doktrinutveckling som syftar till ett effektivt genomförande av internationella freds- och krishanteringsinsatser. Myndigheten arbetar både generellt med forsknings- och erfarenhetshantering och med kunskapsutveckling inom ett antal tematiska områden som t.ex. säkerhetssektorreform (SSR), avväpning, demobilisering och återanpassning av före detta kombattanter (DDR), rättsstatsuppbyggnad samt konfliktförebyggande och medling.
Forskning och erfarenhetshantering På forskningssidan har FBA hållit möten med myndighetens samtliga fem internationella arbetsgrupper under 2013 och förmedlat stöd till elva forskningsprojekt, men också bedrivit egen forskning och omsatt den i både publikationer, policy- och metodrekommendationer samt fältinriktade insatser. Myndigheten har också bidragit till kunskapsspridning genom att sammanföra forskare, praktiker och policyskapare till internationella expertforum.
Forskning är ett strategiskt instrument för att fördjupa och kvalitetssäkra myndighetens utbildnings-, metod- och utvärderingsverksamhet, och för att bidra till effektiviteten i Sveriges och världssamfundets insatser för fred, säkerhet och hållbar utveckling. I linje med detta bedriver och främjar FBA praktiknära och tillämpad forskning. Myndigheten arbetar också för att utveckla erfarenhetshanteringen och uppföljningen av sina insatser, i samråd med både nationella och internationella partners.
Folke Bernadotteakademin driver sedan 2006 Folke Bernadottesamlingarna (FBS), ett unikt internetbaserat forskningsarkiv över Sveriges utlandsinsatser för fred. Det innehåller alla offentliga myndighetshandlingar som berör dessa insatser. Som komplement till myndighetshandlingarna pågår även insamling och skanning av personarkiv från utlandsveteraner. Deras tankar och erfarenheter kommer till uttryck i fotografier, dagböcker, brev och rörliga bilder och ger forskaren och den allmänt intresserade ett mikroperspektiv på missonen och kompletterar därmed myndigheternas makroperspektiv. Insamlingen och tillgängliggörandet av personarkiven i FBS är ett erkännande av utlandsveteranernas insatser i fredens tjänst.
Säkerhetssektorreform (SSR) FBA arbetar för att relevanta aktörer ska få en ökad förståelse för vikten av en demokratiskt styrd och effektiv säkerhetssektor. Arbetet inbegriper utbildning, analys- och policybidrag samt stödinsatser i fält. SSR-kurser utgår från säkerhetssektorreform som ett koncept som inbegriper tekniska reformer inom ramen för en politisk process.
FBA genomför också skräddarsydda utbildningar för organisationer och länder.
Vid sidan av utbildningsverksamheten bidrar FBA med SSRexpertis och rådgivning i fält.6 FBA har även bidragit med kapacitetsstöd till ett projekt som Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen har genomfört till stöd för burmesiska exilgrupper i Thailand. Stödet syftar till att bidra till demokratisering av Burmas säkerhetsstrukturer genom att ge representanter för oppositionen bättre kunskap om bland annat SSR-processer och kopplingen till arbetet med avväpning, demobilisering och återanpassning av före detta kombattanter (DDR). FBA deltar också i internationella organ, såsom Association for SSR Education and Training (ASSET) som diskuterar utbildningsfrågor.
Avväpning, demobilisering och återanpassning av före detta kombattanter (DDR) Framgångsrikt DDR-arbete är centralt för att uppnå varaktig fred i postkonfliktländer och sviktande situationer. För att bidra till att DDR-insatserna ska ge resultat inriktar FBA sina relevanta utbildningar och doktrinutvecklingsbidrag på att framhäva betydelsen av politisk och social återanpassning, integrering mellan DDR och andra återuppbyggande insatser, samt ett brett säkerhetsbyggande på det lokala planet.
FBA håller egna kurser och medverkar också vid genomförandet av ett flertal internationella kurser. Dessutom bidrar myndigheten med DDR-moduler i ett stort antal andra kurser med fokus på fredsfrämjande insatser, framför allt vid Försvarshögskolan och Swedint7.
6 Aktuella exempel på detta är att FBA sekunderar en senior rådgivare till Kosovos nationella säkerhetsrådssekretariat med finansiering från Försvarsdepartementet (genom Försvarsmakten) respektive UD samt att myndigheten har haft en SSR-samordnare placerad vid Sveriges ambassad i Monrovia. 7 Swedint – Försvarsmaktens internationella centrum med Nordic Centre for Gender in Military Operations (NCGM) är Försvarsmaktens kompetenscentrum för såväl integrerad multinationell stabsutbildning som genderperspektiv på taktisk och operativ nivå.
FBA bidrar också med DDR-kompetens till nationella och internationella övningar med fokus på civil-militär samverkan.
Myndigheten genomför också DDR-utbildning i fält för såväl FN-missioner som länder och civilsamhället. Som ett led i detta har FBA bland annat bidragit med DDR-seminarier för grupper från demokratirörelsen i Burma.
Rättsstatsuppbyggnad FN:s medlemsstater har gemensamt deklarerat att Rule of law, mänskliga rättigheter och demokrati är sammanlänkade, att Rule of law och utveckling är ömsesidigt förstärkande och att Rule of law är grundläggande för hållbar utveckling, fattigdomsbekämpning och konflikthantering samt realiserande av de mänskliga rättigheterna.8
Ett av de tre prioriterade områdena inom svenskt bistånd är demokrati och mänskliga rättigheter. För dessa är Rule of law såväl en förutsättning som ett verktyg. Rättsstatsuppbyggnad är också av central betydelse för jämställdhet och kvinnors roll i utveckling samt i arbetet för klimat och miljö, vilket är de två andra prioriterade biståndsområdena.
FBA:s arbete med rättsstatsuppbyggnad utgår, i enlighet med ovanstående och myndighetens formella uppdrag, från ett brett angreppssätt som inbegriper utvecklingsinriktade insatser, kunskaps- och metodutveckling, utbildningsverksamhet, forskning, och bidrag till professionaliseringen av internationella Rule of law-insatser. Myndigheten bedriver också samverkan med en rad svenska och internationella aktörer.9
Konfliktförebyggande och medling FBA arbetar med metodutveckling och kapacitetsbyggande för att bidra till en stärkt förmåga att förebygga konflikter och skapa fred. Myndigheten har valt att fokusera verksamheten på tre nära sammanhängande områden: dialog och medling, ekonomiska aktörers roll i konfliktförebyggande, samt försoning. Genom de öppna utbildningsprogrammen på Sandö når man en bred målgrupp bestående av representanter från internationella och regionala organisationer såväl som företrädare för ministerier och det civila samhället, i en strävan att ge deltagarna nya insikter, praktiska verktyg och ett
8 Dessa premisser speglas också i slutsatserna i The New Deal från högnivåmötet i Busan 2011. 9 Samarbetet omfattar bland annat FN, EU, OSSE, och, Center for International Peace Operations (ZiF).
bredare kontaktnät för att mer effektivt kunna bidra till att konflikter hanteras i fredliga processer.
FBA är sedan flera år tillbaka engagerade i väletablerade samarbeten med FN och EU för att möta deras utbildningsbehov inom området dialog och medling. Utbildningsinsatserna är utvecklade för att passa respektive målgrupp och stöds av internationellt erkända praktiker med stor erfarenhet från konfliktområden.
Sedan 2012 har FBA också satsat på att utveckla fältnära verksamhet. Detta har bland annat skett genom ett försoningsprojekt i Kenya respektive genom en skräddarsydd utbildning i Guatemala om hur ekonomiska aktörer kan bidra till att skapa hållbar fred.10
Personalförsörjning och bidrag till internationella insatser
FBA:s samlade personalförsörjningsarbete omfattar både löpande arbete med rekrytering, utsändande, stöd och uppföljning av personal till olika insatser och utvecklingsarbete för att bygga upp myndighetens förmåga att kunna göra detta. FBA har även en stödjande roll i Sveriges samlade bidrag till internationella freds- och krishanteringsinsatser.
Rekrytering, utsändande, stöd och uppföljning av personal
Under 2013 har FBA försett internationella freds- och krishanteringsinsatser med personal. Myndigheten har lämnat personalbidrag till bland annat EU:s och OSSE:s insatser i enlighet med myndighetens regleringsbrev. FBA har också fortsatt att ställa experter till förfogande för så kallade enskilda insatser inom myndighetens expertområden. Sådana personalbidrag syftar till att stärka upp högkvarter, delegationer, beskickningar och andra institutioner och organ i ett land. Initiativet till dessa experter kommer ofta från Utrikesdepartementets geografiska enheter, ambassader och konsulat eller Sida. Regeringens styrning av det arbete som avser FBA:s personalbidrag till internationella freds- och krishanteringsinsatser har under året förändrats från att utgå från specifika bidrag till att
10 Inom ramen för Sidas strategi för Aktörssamverkan med Sydafrika har FBA också inlett ett projekt till stöd för försoningsprocessen i Kenya. Projektet är ett trepartssamarbete mellan FBA, den kenyanska kommissionen National Cohesion and Integration Commission och den sydafrikanska organisationen Institite for Justice and Reconciliation. Sedan starten sommaren 2012 har FBA utbildat 90 personer.
grunda sig på mer sammanhållna anslag. Detta har sammantaget ökat FBA:s möjligheter att proaktivt svara upp mot förfrågningar och sekunderingar.
Tabell 8.3 Tabellen nedan visar antalet nomineringar, sekunderingar och det genomsnittliga antalet årsarbetskrafter under de tre senaste åren.
2013
2012
2011
Antal nominerade
194
141
190
Antal nya sekunderingar
57
37
59
Andel antagna av de nominerade
29 %
26 %
31 %
Antal årsarbetskrafter (genomsnitt)
80
77
64
Vanligen offentliggör insatsorganisationerna (EU och OSSE) sina personalbehov genom vakanslistor (call for contribution) eller via sin hemsida. FBA annonserar då ut de vakanser som överensstämmer med de av Utrikesdepartementets fastställda prioriteringar samt myndighetens kompetensområden. Därpå genomförs urvalsprocessen som inbegriper standardiserade rekryteringsmoment.
Som ett led i kvalitetssäkringen av personalen ingår ett antal förberedelsemoment. Varje kandidat genomgår säkerhetskontroll, hälsoundersökning och övrig administration samt erhåller utrustning i förekommande fall.
Under 2012 har myndigheten ingått överenskommelse med MSB som innebär att de lagerhåller och distribuerar FBA:s utrustning. Detta bedöms vara ett mycket ändamålsenligt samarbete då FBA inte har tillräckliga personalresurser eller annan kapacitet för hanteringen.
Innan utresa får insatspersonalen omfattande administrativ information, inklusive genomgång av uppförandekoden, förberedande samtal med personalkonsulent och annan information som kan vara relevant inför uppdraget.
Stöd till insatspersonalen sker genom kontinuerlig kontakt via rekryteringshandläggaren, uppföljningsresor till insatsen samt genom personalkonsulentens aktiva stöd till utsända. Dessa arbetsmoment sker kontinuerligt och uppstår också oförutsett och får då hanteras situationsanpassat. Det kan exempelvis handla om personalärenden, organisatoriska utmaningar, säkerhetsincidenter och annan krishantering som gör det svårt för insatspersonalen att fullgöra sin uppgift.
Utveckling av personalförsörjningsförmågan
För att möta kravet på snabba rekryteringar och utstationeringar med bibehållen hög kvalitet har FBA under 2013 arbetat med att utveckla myndighetens nationella resurspool. Vid slutet av 2013 bestod resurspoolen av totalt 367 personer varav 180 kvinnor och 187 män. Det har under 2013 tillkommit 22 personer, varav 13 kvinnor och 9 män.
Enligt FBA:s nya instruktion, som träder i kraft från 1 januari 2014, har myndigheten inte längre explicit i uppdrag att förvalta en nationell resurspool. I linje med detta har FBA under 2013 arbetat vidare med att utveckla resurspoolen till en bredare och mer flexibel resursbas. Idén om att utveckla en resursbas bygger på erfarenheter, både utifrån de slutenkäter som insatspersonal har fyllt i och utifrån slutsatser som FBA har dragit i samband med olika rekryteringsprocesser. Erfarenheterna pekar mot att det finns en diskrepans mellan de profiler och kompetenser som myndigheten för fem år sedan fick i uppdrag att ha beredskap för att rekrytera och de personalbehov och kompetenser som insatserna efterfrågar idag.
FBA kan även se en utveckling där konkurrensen mellan utsändande aktörer har ökat vilket har höjt kvalitetskraven på de kandidater som nominerats. Av naturliga skäl ser myndigheten också att delar av den nationella resurspoolen medlemmar inte längre aktivt söker utlandsuppdrag vilket också kräver åtgärder.
Andra exempel på hur rutiner och arbetssätt har utvecklats under året är förändringar i hur kandidater införlivas i myndighetens resursbas. För att en person ska meritera sig till resursbasen krävs att denna söker en befintlig tjänst. Incitamentet för att kvalificera sig som kandidat bör vara intresset och tillgängligheten att besätta en av myndighetens utannonserade tjänster. Träffsäkerheten i rekryteringarna blir med detta arbetssätt högre då det finns en konkret arbetsbeskrivning att mäta meriter emot.
För att ytterligare öka träffsäkerheten och kvalitet på rekryteringsarbetet har myndigheten vidareutvecklat rutiner för en kompetensbaserad rekryteringsprocess. Utvecklade arbetssätt och rutiner har implementerats i samband med att myndigheten har driftsatt ett nytt rekryterings- och personalhanteringssystem. Nya rutiner och arbetssätt har varit normgivande som utgångspunkter för de kundanpassningar som genomförts i systemet innan driftsättning. En stor fördel med det nya systemet är att myndigheten delar systemplattform med Sida och Regeringskansliet, vilket möjliggör even-
tuella framtida gemensamma rekryteringsmodeller. Andra fördelar omfattar bland annat förenklat informationsflöde för handläggare och krisledning, vilket ger möjlighet till effektivare annonsering via egen webbplats, platsbanken och etablerade rekryteringswebbsidor med möjlighet att koppla upp mot sociala medier som blivit en viktig kanal för nyrekrytering till myndighetens tjänster.
Rapportering avseende det totala svenska civila deltagandet i internationella freds- och krishanteringsinsatser
FBA ska på basis av information från övriga berörda myndigheter regelbundet rapportera hur det totala svenska bidraget till internationella freds- och krishanteringsinsatser ser ut. Rapporteringen består av en översiktlig kartbild samt statistiska sammanställningar över det totala bidraget, könsfördelningen för detsamma samt de befattningar som var och en av myndigheterna bidrar till. Detta ger en god uppfattning om den svenska civila kapaciteten.
Den månadsvisa rapporten kompletteras med mer substantiella fältrapporter, som syftar till att ge UD, ambassader och delegationer möjlighet att ta del av utsändas erfarenheter från insatsernas aktiviteter och resultat.
De rapporter som FBA håller samman bidrar till att skapa en samlad lägesbild över Sveriges totala civila engagemang i internationella freds- och krishanteringsinsatser, vilket bl.a. kan öka möjligheten att förändra inriktningen på Sveriges engagemang för att uppnå maximal effekt av de medel som Sverige satsar.
Insatspersonalens erfarenheter m. m.
FBA genomför en strukturerad inhämtning av insatspersonalens erfarenheter genom en avslutande enkät vid tjänstgöringstidens slut samt genom insatsavslutande samtal. Enkäten innehåller standardfrågor som berör allt från administration och förberedelser i samband med utsändandet till olika aspekter av tjänstgöringstiden. Insamlad data möjliggör för myndigheten att över tid följa behoven och kunna anpassa verksamheten till dessa. Insatsavslutande samtal omfattar dels samtal med ansvarig handläggare som innefattar de mer praktiska aspekterna av tjänstgöringstiden, dels samtal med myndighetens personalkonsulent för en mer djuplodande uppföljning.
Samtalet med personalkonsulenten ger den enskilde möjligheten att reflektera över personliga konsekvenser och lärdomar från insatsuppdraget. Vid behov erbjuds individer uppföljande samtal.
Därutöver lämnar den utsände in två rapporter, en administrativ rapport till myndigheten samt en substantiell rapport som i förekommande fall överlämnas till Utrikesdepartementet.
Hemkommen insatspersonal deltar även i ett erfarenhetsseminarium. Syftet är att lyfta blicken från de personliga erfarenheterna till att dra övergripande slutsatser. Deltagarna arbetar gruppvis med att besvara särskilda frågeställningar som myndighetens sakenheter har identifierat. Rekommendationerna återrapporterats sedan inför samtliga deltagare och representanter från Regeringskansliet samt sammanställs i en skriftlig rapport.
Under 2012 genomfördes för första gången ett myndighetsgemensamt erfarenhetsseminarium med deltagare från FBA, Polisen och MSB.
8.5. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)
Allmänt
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har enligt sin instruktion ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka eller en kris.
Myndigheten ska 1. utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser
och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbarhetsreducerande åtgärder, 2. arbeta med samordning mellan berörda aktörer i samhället för
att förebygga och hantera olyckor och kriser, 3. bidra till att minska konsekvenser av olyckor och kriser, 4. följa upp och utvärdera samhällets krisberedskapsarbete, och 5. se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndig-
hetens ansvarsområde.
Organisation
MSB leds av en generaldirektör med stöd av myndighetens ledningsgrupp.
MSB bedriver verksamhet i Stockholm, Karlstad, Kristinehamn och Ljung samt på verksamhetsställen i Sandö, Revinge och Rosersberg (utbildning). Myndigheten har cirka 850 anställda.
Verksamhetsområden
Myndighetens verksamhet är indelad i fyra huvudområden.
- förebyggande verksamhet
- förberedande verksamhet
- hanterande verksamhet
- lärande verksamhet
Nedan lämnas en översiktlig beskrivning av myndighetens verksamhet per huvudområde.
Förebyggande verksamhet
MSB arbetar inom den förebyggande verksamheten för att antalet olyckor och kriser samt effekterna av dessa ska minimeras genom att berörda aktörer vidtar förebyggande och sårbarhetsreducerande åtgärder. I arbetet ingår även att stödja och samordna samhällets informationssäkerhet.
Förberedande verksamhet
MSB arbetar inom den förberedande verksamheten för att samhällets aktörer inom räddningstjänst- och krishanteringsområdet ska bli bättre på att begränsa konsekvenserna av olyckor och kriser när de inträffar. Detta kan ske genom att ha god ledningsförmåga, rätt organisation, bra metoder, ett väl fungerande tekniskt stöd samt personal som är utbildad och övad för sina uppgifter.
Hanterande verksamhet
MSB:s hanterande verksamhet ska bidra till att konsekvenserna av allvarliga olyckor, kriser och katastrofer begränsas, nationellt såväl som internationellt. Detta gör myndigheten genom att möjliggöra och stödja andra aktörers hantering av inträffade händelser.
MSB:s hanterande verksamhet – det samlade operativa uppdraget – utgörs av:
- biståndsinsatser
- övriga insatser
- samordning
- lägesbilder och analyser
Av MSB:s instruktion framgår att myndigheten ska kunna medverka med insatser inom Sveriges internationella humanitära verksamhet. MSB ska kunna delta i samt stödja med insatser inom områdena:
- humanitära insatser
- humanitär minhantering
- tidig återuppbyggnad
- civil konflikthantering
- stärkande av katastrofberedskap
Genomfört stöd till samordning
Enligt MSB:s instruktion ska myndigheten stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder vid en kris. MSB ska bl.a. se till att berörda myndigheter får tillfälle att samordna sina krishanteringsåtgärder och information till allmänhet och media. Detta sker framförallt genom att MSB, vid större händelser, arrangerar samverkanskonferenser inklusive informationssamordningskonferenser.
Samverkan sker också inom ramen för den samverkansgrupp som hanterar uppdraget stöd till drabbade och anhöriga vid en större katastrof utomlands. Exempel på deltagande aktörer är Regeringskansliet, Skatteverket och Försäkringskassan.
Vid en samverkanskonferens efterfrågade Italien stöd i samband med att fartyget Costa Concordia gick på grund. Konferensen syftade
till att åstadkomma en nationell expertinventering avseende bedömning av metoder och resurser för vrakdykning. Vid denna händelse prövades både samordningsuppdraget och insatsuppdraget som ytterligare ett steg i att integrera den nationella och internationella verksamheten samt att utveckla myndighetens förmåga att mäkla befintliga resurser för att förstärka en annan aktörs krishanteringsförmåga.
Lärande verksamhet
MSB:s lärande verksamhet handlar om att på övergripande samhällsnivå följa upp och utvärdera samhällets förmåga att förebygga och hantera olyckor och kriser. MSB tillhandahåller tvärsektoriella och samlade bilder och bedömningar som tillgodoser nationella, regionala och lokala behov.
Internationella insatser, m.m.
MSB som operativ aktör
Den röda tråden i MSB:s operativa uppdrag är att möjliggöra och stödja andra aktörers hantering av allvarliga olyckor, kriser och katastrofer, nationellt såväl som internationellt. Detta görs genom att bistå med stödresurser till svenska kommuner och länsstyrelser, samt till andra länder, FN och EU i samband med större händelser.
MSB ska även skapa förutsättningar för andra centrala myndigheter, länsstyrelser med flera att hantera allvarliga olyckor och kriser effektivt och samordnat. Målet är ett samlat nyttjande av samhällets resurser och samordning av information gentemot allmänheten.
MSB ska också skapa förutsättningar för andra aktörer att själva hantera situationen, men tar aldrig över det operativa ansvaret.
MSB som insatsaktör
MSB har uppdrag från regeringen att hålla beredskap för internationella bistånds- och katastrofinsatser. Första uppdraget genomfördes 1988. Sen dess har myndigheten rekryterat 2 000 personer till 1000 insatser i runt 100 länder.
Uppdragen är mycket varierande. Vanligast är stöd till FNpersonal med arbetsplatser, bostäder och specialistkompetens. MSB sänder även olika typer av räddningsstyrkor till drabbade områden och stödjer återuppbyggnaden av förstörd infrastruktur.
MSB är också Sveriges civila aktör inom området minor och oexploderad ammunition. Myndigheten arbetar aktivt för att utveckla kapacitet att även utveckla länder och regioners förmåga att hantera katastrofer, stora olyckor och krishantering.
I genomförandet av internationella insatser arbetar MSB främst inom ramen för den svenska biståndspolitiken, där MSB har uppdraget att hålla beredskap för
- räddnings- och katastrofinsatser,
- humanitär minhantering,
- stärkande av katastrofberedskap,
- tidig återuppbyggnad
- civil konflikthantering
MSB genomför även stödinsatser till icke biståndsländer vid katastrofer, främst genom EU:s civilskyddsmekanism samt genom de arrangemang som skapats för att möjliggöra stöd och solidaritet mellan EU-länderna.
Enligt regeringens regleringsbrev ska MSB redovisa en sammanfattande analys av omfattning, inriktning och finansiering av under året genomförda insatser till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet). Redovisningen ska ske i form av en årlig rapport som ska omfatta en sammanfattande analys av insatsernas resultat samt särredovisning av kostnader hänförliga till insatserna i biståndsländer.
Under 2013 genomförde MSB biståndsinsatser i 48 länder. Insatserna fördelade sig enligt följande de tre senaste åren:
Tabell 8.4 Antal insatser per insatskategori, 2011–2013
Insatskategori
2011 2012 2013
Humanitära insatser
81 113
Humanitär minhantering
Tidig återuppbyggnad
Civil konflikthantering
Stärkande av katastrofberedskap
Antalet insatser ligger 2013 på en högre nivå än tidigare år. Förklaringen är framförallt ett stort antal humanitära insatser bland annat med anledning av tyfonen Haiyan på Filipinerna liksom insatser med anledning av Syrienkrisen.
Humanitära insatser
MSB:s uppdrag att genomföra humanitära insatser består av en kapacitet att mobilisera akuta räddningsinsatser och stödinsatser till FN, EU och andra internationella organisationer.
MSB har beredskap att stödja katastrofdrabbade länder med direkta räddningsinsatser inom ramen för SWIFT (Swedish International Fast Response Team) och boendestöd vid plötsliga katastrofer.
De flesta av MSB:s insatser handlar dock om att ge stöd till andra organisationer, exempelvis FN och EU, och syftar till att öka dessa organisationers möjlighet till fältnärvaro och att effektivt utföra sitt arbete.
MSB har beredskap att stödja FN, EU och andra internationella organisationer med basläger för boende och kontor, samband-IT, sjukvård, logistik och transport, vatten, sanitet och hälsa, samt sekondering av specialister.
Specialister på uppdrag av olika organisationer MSB sänder ofta ut specialister på uppdrag av olika organisationer, som FN och EU. Det kan exempelvis vara:
- bedömningsexperter
- ekonomer
- elektriker
- flyglogistiker
- HR-personal
- informatörer
- ICT-experter
- logistiker
- mekaniker
- miljöexperter – avfallshantering, farliga ämnen
- sambandstekniker
- samhällsplanerare
- samordningspersonal för FN:s fältkontor och mottagningscenter i katastrofområden
- specialister på geografisk informationshantering (GIS)
- väg- och broingenjörer
- vatten- och sanitetsspecialister
- verkstadschefer
- ICT – Information Communication Technology
Sök- och räddningsinsats
En sök- och räddningsinsats innebär att söka efter och rädda människor. Det kan till exempel handla om att hitta människor i kollapsade och raserade byggnader, att ta loss dem och ge dem en första snabb medicinsk hjälp. Ett sök- och räddningsteam består av
- räddningshundar och deras förare
- personal som arbetar med kameror och lyssnarutrustning
- räddningspersonal
- sjukvårdspersonal
- experter på logistik
- insatsledning och supportpersonal
Det svenska sök- och räddningsteamet kallas SWIFT USAR – Swedish International Fast Response Team, Urban Search And Rescue Det finns två olika team:
- medium team, bestående av 48 personer och sex räddningshundar
- tungt team, bestående av 78 personer och tolv räddningshundar
MSB kan sända en sök- och räddningsstyrka inom tio timmar efter en begäran om hjälp.
Minhantering
Varje år dödas 20 000 människor av landminor och oexploderad ammunition. MSB:s minhanteringsinsatser består framför allt av personal och materiel för olika typer av ammunitions- och minröjningsinsatser.
MSB:s insatser inom minhantering stöder alltid en annan organisation. Uppdragen utförs ofta på begäran från United Nations Mine Action Service (UNMAS). Samarbetet med UNMAS innebär bland annat att MSB ingår i UNMAS Rapid Response Plan for Mine Action (RRP). Resurser ska kunna ställa till förfogande inom 72 timmar efter en humanitär katastrof.
MSB:s insatser är framför allt inriktade på att minska de negativa effekterna av minor och oexploderad ammunition. Myndigheten kartlägger bland annat minområden och genomför utbildningar. I nästa steg utför s också omfattande insatser med röjning av minor. Förutom rena röjningsinsatser arbetar även myndighetens specialister inom områden som informationshantering och kvalitetssäkring av exempelvis minhundar och sjukvård. MSB har också beredskap och erfarenhet av att genomföra Mine Risk Education i syfte att stödja mindrabbade länder med kunskap om risker förknippade med minor och oexploderad ammunition.
Svenska insatser för humanitär minhantering ska bidra till återuppbyggnaden av ett samhälle efter krig. Humanitär minhantering i MSB:s regi får inte utgöras av isolerade insatser, utan måste integreras i en biståndspolitik som syftar till lokalt ansvar och engagemang.
Första insatsen inom ramen för snabbinsatser beslutades i april 2003 och avsåg Irak. Räddningsverket fick då i uppdrag att stödja FN:s organ UNMAS (United Nations Mine Action Service) med samordning inom minröjningsområdet och undanröjande av oexploderad ammunition från kriget i Irak.
Huvudsyftet med snabbinsatser är att säkerställa att humanitär hjälp kan nå fram till krisområden. Beredskap för snabbinsatser innebär att materiel och personal för minhanteringsinsatser snabbt kan sändas ut, när behov uppstår. En insats kan initieras med kort varsel efter förfrågan från ett FN-organ.
MSB är särskilt väl lämpat för denna typ av insatser tack vare omfattande erfarenhet av snabba humanitära insatser. MSB förfogar redan över förråd med materiella resurser samt kvalificerad personal för att snabbt kunna erbjuda stöd vid minhanteringsinsatser.
FN:s Mine Action Coordination Centres (MACC) MSB:s föregångare Räddningsverket har sedan 1999 deltagit i ledningen för sex av FN:s Mine Action Coordination Centres – i Kosovo, Eritrea, Libanon, Demokratiska Republiken Kongo, Irak (genom Rapid Response Plan) och Sudan. Verket har också medverkat i Sri Lanka och Somaliland genom utbildning av experter.
Stödet kan vara i form av en eller flera experter som sekonderas till ett MACC efter begäran från FN. Projekten kan finansieras på flera olika sätt, exempelvis genom Sida eller att FN köper tjänsten direkt från MSB
Katastrofberedskap
MSB:s uppdrag att genomföra insatser inom ramen för katastrofberedskap genomförs i form av stöd till katastrofutsatta länder att genomföra riskanalyser, att implementera åtgärder för att reducera risker samt att stärka sin egen beredskap för att agera vid katastrofer.
MSB har, förutom att delta i räddnings- och katastrofinsatser vid katastrofer i andra länder som fodrar omedelbara åtgärder, också ett ansvar att stödja biståndsinsatser som avser, bland annat, katastrofberedskap och tidig återuppbyggnad. Insatserna på området syftar bland annat till att stärka katastrofhanteringsförmåga genom tidiga varningssystem utveckling av larmsystem, policy, utbilda i riskkartering, riskanalys och riskreducerande åtgärder, struktur, utveckla strategier för katastrofhantering och beredskapsplanering, och att stärka sök- och räddningskapacitet.
Stödet till katastrofberedskap sker på flera sätt, dels genom långsiktiga kapacitetsutvecklingsinsatser som syftar till att stärka nationell och lokal förmåga att hantera katastrofer, och dels genom tidig återuppbyggnad där fokus ligger på återuppbyggnad av hållbar infrastruktur och byggnader för att undvika framtida katastrofer. Då projekt som dessa ofta är långvariga, samarbetar MSB nära de nationella myndigheterna och organisationerna i ett partnerskap som syftar till att utveckla hela samhällets förmåga att hantera katastrofer.
Tidig återuppbyggnad
En raserad infrastruktur begränsar hjälpmöjligheterna och utvecklingen i ett land. Genom att förbättra en skadad infrastruktur återskapas samhälleliga funktioner som är en förutsättning för fortsatt utveckling. Det har bland annat rört sig om att bygga broar, vägar, skolor och sjukhus i nära samarbete med myndigheter, organisationer och människor i konflikthärjade områden.
MSB kan bidra till återuppbyggnad av offentliga byggnader som skolor, sjukhus, flygplatser, hamnar, vägar, broar, vatten- och avloppssystem samt avfallshantering. Denna breda kompetens innebär att MSB kan delta i såväl inledande som mer permanent återuppbyggnadsarbete – i alla faser under och efter en katastrof eller väpnad konflikt.
Civil konflikthantering
MSB kan stödja civila insatser för konflikthantering med sekondering av personal och med materiellt stöd inom områdena logistik, IT och teknik.
Stöd till utlandsmyndigheter och personer med hemvist i Sverige
MSB:s roll och uppgifter inom ramen för bland annat stödstyrkans verksamhet beskrivs närmare i avsnitt 9.4.2.
MSB:s beredskap för internationella insatser
Genom förvaltningsanslaget för bistånd har MSB möjlighet att upprätthålla en beredskapsorganisation till direkt stöd för den operativa insatsverksamheten. Den internationella beredskapen ger MSB förutsättningar att snabbt, flexibelt och professionellt svara upp på efterfrågande behov med kompetent personal och relevant materiel. Den internationella beredskapen består av materiel, utbildning och övning samt organisatorisk beredskap.
Omvärld och beredskap MSB har en beredskapsfunktion som tar emot externa larm, samtal och förfrågningar. Beredskapsfunktionen bedriver också löpande omvärldsbevakning och analys i syfte att kontinuerligt ge aktuell lägesbild och stödja insatsverksamheten.
Insatspersonal MSB har en personalpool på omkring 1 700 specialister, vilket är en nödvändig förutsättning för snabb rekrytering av kompetent personal inom myndighetens breda internationella verksamhetsområde. Verksamheten omfattar planering, upprätthållande, utvärdering och utveckling av personalberedskapen för internationella insatser, samt den operativa och strategiska kompetensförsörjningen av insatspersonalen.
MSB har även en omfattande utbildnings- och övningsverksamhet, som syftar till att säkerställa kompetent insatspersonal vid det operativa genomförandet av projekt och insatser.
Materiel En väl anpassad materiell beredskap är en förutsättning för MSB:s förmåga att på ett snabbt och behovsanpassat sätt fullfölja sitt mandat och svara upp till sina åtaganden och det som nationella och internationella partners och uppdragsgivare efterfrågar och förväntar sig inom ramen för myndighetens internationella uppdrag. Det sätt på vilket MSB har byggt upp sin materiella beredskap, i form av anpassningsbara moduler, ger goda möjligheter att stödja uppdragsgivare med helhetslösningar som kan anpassas och utformas till att stödja flera aktörer i samma område. Detta innebär en möjlighet till ett mer kostnadseffektivt utnyttjande av myndighetens resurser.
Organisatorisk beredskap – externa relationer och utveckling I den organisatoriska beredskapen ingår samverkan med internationella och nationella organisationer och myndigheter. Denna verksamhet gör det möjligt att i strategisk dialog med regeringskansliet, internationella uppdragsgivare, finansiärer och andra samarbetspartners säkerställa att verksamheten utvecklas i linje med efterfrågade behov och att MSB i sitt operativa arbete genomför internationella insatser i enlighet med nationella och internationella policys och riktlinjer. Inom området ingår också utvecklingsverksamhet för att möjliggöra en nödvändig anpassning av insatsverksamheten till den snabba utvecklingen inom området.
Internationella insatser 2012
Humanitära insatser 2012
Under 2012 var MSB:s humanitära insatser fördelade på ett stort antal länder och inriktade på att hantera följderna av naturkatastrofer, svältkatastrofer och konflikter. Med insatserna har myndigheten bidragit till att rädda liv och lindra nöd. Det har bland annat skett genom byggande av boende och kontor som förstärkt FN:s förmåga att agera i områden med hårt drabbad befolkning. Ett annat exempel är stöd från MSB inom transport och logistik, vilket bidragit till att förnödenheter nått fram till de behövande.
Nedan redogörs översiktligt för några av insatserna. MSB:s humanitära insatser präglades i stor utsträckning av krisen i Syrien, det politiskt instabila läget i Sydsudan, samt svältkatastroferna på Afrikas Horn och i Sahelregionen.
Med anledning av den humanitära krisen i Syrien som bland annat lett till stora flyktingströmmar till framförallt Turkiet och Jordanien har MSB gett expertstöd till FN-organen inom transport och logistik, vatten och sanitet, samt telekommunikation. I norra Jordanien byggde MSB ett fältkontor i samverkan med länder inom International Humanitarian Partnership (IHP) till stöd för United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR).
Som stöd till UNHCR och World Food Programme (WFP) har fältkontor och boendestöd färdigställts i Etiopien som tagit emot ett stort antal flyktingar från Somalia, och Sydsudan. Hittills har FNorganisationerna i dessa områden biståtts med ett flertal experter, bl.a. inom telekommunikation, logistik och transport.
Ytterligare exempel på insatser är MSB:s transport- och logistikstöd till WFP:s distribution av förnödenheter på Haiti och i Demokratiska Republiken Kongo (DRC).
Minhantering
Efterfrågan inom området humanitär minhantering var hög under 2012 och MSB har bedrivit flera stora insatser.
Nedan redogörs översiktligt för några av insatserna. Till följd av oroligheterna i norra Afrika, efter den arabiska våren, har MSB bistått International Committee of the Red Cross (ICRC) med EOD- (Explosive Ordnance Disposal) resurser för humanitär ammunitionsröjning samt sekonderat experter inom EOD,
Information Management System for Mine Action (IMSMA) och Small Arms Light Weapons (SALW) till UNMAS i Libyen.
I Kongo genomfördes en EOD-insats med syfte att röja och oskadliggöra ammunition efter en stor explosionsolycka i ett ammunitionslager i huvudstaden Brazzaville med betydande förödelse som följd. Till följd av situationen i Syrien har en insats påbörjats genom att sekondera experter inom stödfunktioner som logistik, administration och informationshantering till UNMAS. De upprätthåller en personell och organisatorisk beredskap i geografisk närhet till landet.
MSB avslutade under 2012 en insats med maskinell minröjning i Demokratiska Republiken Kongo (DRC).
Civil konflikthantering
MSB medverkar inom civil konflikthantering genom att sekondera personal till bland annat EU:s missioner inom ramen för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP). Detta inkluderar befattningar inom transport och logistik, ekonomi, upphandling, IT, sjukvård och räddningstjänst. Det skapar de tekniska och logistiska förutsättningarna för missionerna att genomföra de operativa uppdragen. Under 2012 har tre nya missioner tillkommit.
Under 2012 genomfördes insatser inom ramen för GSFP och civil konflikthantering i bland annat Afghanistan, Sahel Niger och Sydsudan.
Den mest omfattande insatsen inom området var stödet till European Union Rule of Law Mission in Kosovo (EULEX).
Stärkande av katastrofberedskap
MSB har under 2012 genomfört en rad insatser i syfte att stärka olika länders och regioners kapacitet och beredskap att hantera kriser och katastrofer.
Under 2012 har MSB gett expertstöd till Mocambiques katastrofhanteringsmyndighet i uppbyggnaden av förmågan att förbereda hanteringen av framtida kriser och katastrofer. Vidare har de lokala Röda Kors-föreningarna i Sierra Leone och Liberia har fått stöd att utveckla kapaciteten att hantera kriser och katastrofer.
Övriga insatser
Under denna rubrik redovisas MSB:s nationella stödinsatser, insatser med särskilda snabbinsatsförmågor samt andra internationella insatser till icke biståndsländer, så kallade icke DAC-länder. Avsnittet spänner därmed över ett brett spektrum med allt från nationellt stöd vid räddningstjänstinsatser till stöd med evakuering av personer med hemvist i Sverige vid allvarliga händelser i utlandet.
Insatser med snabbinsatsförmågor
Med snabbinsatsförmågor avses här det svenska nationella ambulansflyget (SNAM) och SWIFT (Swedish International Fast Response Team) för sök- och räddningsarbete exempelvis efter en jordbävning, samt den så kallade Stödstyrkan (se avsnitt 9.4.2).
Varken SNAM, SWIFT eller Stödstyrkan var aktiva vid insatser under 2012.
Insatser i icke DAC-länder 11
Dykexpert till Italien Under dykinsatserna i samband med förlisningen av lyxfärjan Costa Concordia utanför Italiens kust, begärde Italien hjälp med att få fram expertis till en rådgivande grupp som skulle bistå räddningsledningen. MSB koordinerade denna förfrågan för svensk del och bidrog med att få fram en dykexpert från dykskolan på Räddningstjänsten Storgöteborg som åkte till Italien och deltog i expertgruppen.
Sammanfattning
Det totala antalet insatser 2012 ligger på motsvarande nivå som tidigare år. Under 2012 har insatserna återgått till att vara kortare och mindre kostsamma. Detta är framförallt märkbart inom humanitära insatser. MSB strävar efter att på sikt hålla samman dessa mindre insatser till större gemensamma insatser för att förenkla och effektivisera den administrativa hanteringen kring insatsverksamheten.
11 DAC-land innebär att ett land officiellt är klassat som låginkomstland (DAC= OECD:s biståndskommitté Development Assistance Committee).
Sett till antalet insatser domineras MSB:s insatsverksamhet alltjämt av de internationella humanitära insatserna. Detta mönster står sig från tidigare år. Värt att notera är den fortsatt höga efterfrågan på insatser inom området humanitär minhantering som håller i sig från 2011.
MSB är så kallad standby partner till ett antal FN-organ, för att snabbt kunna förse dem med stöd vid behov. Dessa partners är de vanligaste uppdragsgivarna för MSB. 80 procent av MSB:s biståndsinsatser kanaliseras således via etablerade standby-avtal med FNorgan.
Under 2012 genomförde MSB totalt 122 biståndsinsatser i 39 länder. Insatserna var under året centrerade kring det politiskt oroliga gränsområdet mellan Sudan och Sydsudan samt i grannländerna till Syrien till följd av flyktingströmmarna därifrån.
Insatser inom transport och logistik samt vatten och sanitet fortsätter vara de vanligaste insatstyperna i den internationella biståndsverksamheten.
Finansiering
MSB:s internationella insatser finansieras med externa medel, varav den största finansieringskällan är den humanitära ramöverenskommelse som myndigheten har med Sida. Överenskommelsen innebar en finansiering om 150 miljoner kronor för humanitära insatser. Utöver dessa stöder Sida även vissa insatser utanför den humanitära ramen.
MSB har under 2012 fått ytterligare extern finansiering, främst från ICRC som har finansierat insatser inom humanitär minhantering och FN-organisationerna som på samma sätt som för 2011 har delat kostnaden för större insatser, främst WFP (Fleet Management) och UNHCR (camper).
Erfarenhetsåterföring, m.m.
MSB genomför varje år hundratals insatser, vilka genererar stora mängder erfarenheter och lärdomar. I syfte att vara en lärande organisation samlas erfarenheterna systematiskt in för att därefter föras in i verksamheten som kvalitetshöjande åtgärder. I centrum för detta arbete står ett antal verktyg och metoder:
- digitaliserad enkät till insatspersonal vid projektslut med främsta syfte att utvärdera stödet från MSB före, under och efter insats12
- avrapportering under och efter insats mellan insatspersonal och projektledare
- vid behov anordnas återträff för specifika insatser
- särskilda seminarietillfällen där insatspersonal och MSB internt, samt vid behov även partnerorganisationer, träffas för att diskutera framgångsfaktorer och utvecklingsmöjligheter för specifika insatsförmågor
- genomgång görs av slutrapporterna, som skrivs för varje insats och relevanta uppgifter registreras för senare uppföljning
De erfarenheter och lärdomar som framkommer bearbetas och tas om hand framförallt via implementering i verksamhetsplanering, men även i det dagliga insatshanteringsarbetet. Kunskaperna sprids även via interna seminarier och förs in i den projektledarhandbok som utgör stommen för arbetet med insatsverksamheten.
8.6. Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida)
Allmänt
Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) är en statlig myndighet som arbetar på uppdrag av Sveriges riksdag och regering för att minska fattigdomen i världen. Genom arbete och tillsammans med andra bidrar myndigheten till att genomföra Sveriges politik för global utveckling (PGU). Myndigheten arbetar med att genomföra en stor del av den svenska utvecklingspolitiken som ska skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. I uppdraget ingår också att bedriva reformsamarbete i Östeuropa, vilka bekostas av ett särskilt anslag. Den tredje delen av uppdraget är att förmedla humanitärt bistånd till människor i nöd.
Sida har ansvar för att genomföra över 50 strategier som regeringen har beslutat om. Strategierna är landspecifika, regionala eller
12 Fyra kvalitetsindikatorer mäts extra noggrant via frågorna. De är Insatssupport, Hälsa och säkerhet, Genusperspektiv samt Målformulering och resultat. Indikatorerna har valts utifrån externa krav och förväntningar på MSB samt interna målsättningar och prioriteringar inom organisationen.
globala. Det landsspecifika biståndet omfattar ett fördjupat utvecklingssamarbete med cirka 30 länder i Afrika, Asien, Europa och Latinamerika.
Sidas uppgift är att förmedla bidrag och annan finansiering enligt strategierna.
Med sin expertkunskap bistår myndighetens anställda regeringen med de bedömningar och de underlag den behöver för att kunna utforma och genomföra sin biståndspolitik.
Sida medverkar i påverkansarbetet för Sveriges prioriterade frågor inom utvecklingsområdet, och för en dialog med andra länder och internationella organisationer. I uppgifterna ingår också att rapportera statistik och sprida information om verksamheten.
Sidas arbete finansieras av skattemedel och myndigheten har över 700 anställda, fördelade mellan tre kontor i Sverige och på svenska utlandsmyndigheter i samarbetsländer.
Bistånd
Utgångspunkten för svenskt bistånd är att det är de fattiga ländernas regeringar som har huvudansvaret för att driva utvecklingen i sina länder. För att göra det upprättar de flesta länder egna strategier för ekonomisk och social utveckling och fattigdomsbekämpning. Dessa strategier blir sedan utgångspunkt när det svenska stödet till landet ska utformas. I arbetet med insatserna ingår att välja rätt biståndsform, till exempel budgetstöd, programstöd eller projektstöd, samt val av samarbetspartners.
Sidas val av biståndsinsatser utgår från var myndigheten kan göra mest nytta i förhållande till landets egna möjligheter, vad andra givare gör i landet samt den svenska regeringens prioriteringar.
Sida har framför allt tre olika uppgifter:
- att på regeringens uppdrag föreslå strategier för svenskt utvecklingssamarbete
- att genomföra strategierna och hantera insatser, (inklusive uppföljning och utvärdering av resultat)
- att delta i Sveriges påverkansarbete och dialog med andra länder, givare och mottagarländer, samt internationella organisationer och andra aktörer.
Personal utomlands
En stor del av arbetet delegeras till svenska utlandsmyndigheter. Sida placerar därför personal på ambassader och konsulat som ska göra det möjligt för chefen för utlandsmyndigheten att genomföra de uppdrag som har delegerats.
Personalen är utvald efter de specifika kompetenser som behövs i de olika länderna. Sida arbetar ständigt med att säkerställa att myndigheten har rätt kompetens på plats och ligger i framkant när det gäller kunskap om prioriterade ämnesområden.
För att öka genomslaget för de svenska prioriteringarna i det globala utvecklingssamarbetet arbetar Sida för att få fler svenska anställda i internationella organisationer, genom olika tjänst- och utbildningsprogram. Erfarenheterna från de svenskar som deltagit i internationellt utvecklingssamarbete är dessutom ett sätt att öka kompetensen hos Sida och andra svenska aktörer.
8.7. Polisen13
Allmänt
Rikspolisstyrelsen (RPS) är en central förvaltnings- och tillsynsmyndighet för polisen. Ytterst ansvarig för verksamheten är rikspolischefen som utses av regeringen.
RPS huvuduppgifter är att utöva tillsyn över polisen och verka för planmässighet, samordning och rationalisering. På regeringens uppdrag kan RPS också leda polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet.
RPS kan fungera som dels ett förvaltningsorgan åt regeringen, dels ett serviceorgan åt polisorganisationen. RPS:s huvuduppgift kan kortfattat beskrivas vara att skapa bästa möjliga förutsättningar på kort och lång sikt för en bra polisverksamhet.
13 Den 1 januari 2015 kommer Sverige få en samlad Polismyndighet till skillnad från dagens uppdelning i Rikspolisstyrelsen och 21 polismyndigheter. Arbetet för att åstadkomma detta kallas Polissamordningen och leds av regeringens särskilde utredare Thomas Rolén tillsammans med Genomförandekommitté för nya Polismyndigheten.
Organisation
Rikspolisstyrelsen (RPS) består av ett huvudkontor med verksledningskansliet, internrevisionen och fem avdelningar. Till RPS hör också avdelningen för interna utredningar, Polisens verksamhetsstöd, Polishögskolan, Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen.
Internationella insatser och samarbeten
Polisen deltar i internationellt operativt polissamarbete tillsammans med utländska polisorganisationer. Det sker inom ramen för till exempel brottsutredningar, direkt eller genom Europol, Schengensamarbetet, Interpol eller det nordiska polissamarbetet.
Polisen medverkar också i internationellt strategiskt polissamarbete. Där deltar och samordnar polisen arbetet i olika arbetsgrupper och institutioner inom framför allt EU. Arbetet skapar bättre förutsättningar för medlemsländernas polisorganisationer att tillsammans bekämpa en alltmer mångskiftande och organiserad gränsöverskridande brottslighet.
RPS samordnar för svensk del det särskilda nordiska polis- och tullsamarbetet, som hanterar ett 20-tal sambandsmän i Asien, Europa och Sydamerika. De är en länk mellan värdlandet och norden, internationellt benämns ofta dessa befattningar som legal attachés.
Polisen deltar också i internationellt utvecklingssamarbete och stödjer utländska polisorganisationer i deras strävan att bli mer demokratiska och effektiva. Samarbetet bidrar även till ett individuellt och organisatoriskt lärande inom svensk polis.
Svenska poliser deltar också i freds- och säkerhetsfrämjande samt konfliktförebyggande verksamhet. De rekryteras till polisens utlandsstyrka för att tjänstgöra i FN:s, EU:s och OSSE:s insatser runt om i världen.
Utvecklingssamarbete
Svensk polis hjälper till att skapa en polisorganisation i samarbetslandet som respekterar och skyddar de mänskliga rättigheterna, följer rättsstatens regler, kan ställas till svars och ger högsta prioritet till medborgarnas behov. Svensk polis erbjuder stöd och råd. Projekten finansieras genom biståndsmyndigheten Sida.
Polisen har bland annat gett stöd till demokratisk polisreform i El Salvador, Estland, Lettland, Liberia, Litauen, Montenegro, Nicaragua, Rwanda, Serbien, Sri Lanka och Sydafrika.
Polismyndigheternas medverkan i utvecklingssamarbetet säkerställer en nära länk mellan polisens inhemska och internationella verksamhet och bidrar till ett individuellt och organisatoriskt lärande inom svensk polis.
Biståndet sker i form av projekt och program, till skillnad från operativa insatser. Det kan handla om områden som polisutbildning, kriminalteknik, underrättelseledd polisverksamhet, ledarskap och strategisk planering.
Projektarbetet är långsiktigt och brukar pågå under fyra till tio års tid.
Polisens utlandsstyrka
Polisens utlandsstyrka bildades år 2000 då polisen tog över ansvaret för svensk polis medverkan i internationella insatser från Försvarsmakten. Svensk polis deltog dock redan i den första internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatsen som hade en civil poliskomponent 1964.
Inom polisen finns en särskild sektion vid Rikskriminalpolisen som ansvarar för rekryteringen, utbildningen, uppföljning och utrustningen av de poliser som ingår i polisens utlandsstyrka.
I polisens utlandsstyrka tjänstgör samtidigt cirka 100 poliser i olika freds- och säkerhetsfrämjande internationella insatser, missioner. Insatser pågår för närvarande i bland annat Centralasien (Afghanistan), Afrika, Mellanöstern, Sydamerika och på Balkan.
Insatserna leds och organiseras av bland andra FN, EU och OSSE.
Dagens fredsinsatser inriktas, vid sidan av traditionella, fredsbevarande uppgifter, alltmer mot att bygga upp demokratiska samhällsstrukturer i tidigare konfliktdrabbade områden. Ett viktigt inslag i återuppbyggnadsarbetet är att etablera en fungerande rättsstat byggd på demokratiska principer och som kännetecknas av lag och ordning.
De poliser som tjänstgör i Polisens utlandsstyrka har ofta rådgivande och övervakande (monitorerande) funktioner gentemot den lokala polisen, antingen på strategisk eller på operativ nivå. Många av poliserna arbetar också med att utbilda den lokala poliskåren. I
sällsynta fall har de en exekutiv roll grundat på insatsens mandat och arbetar då som ersättare för eller komplement till värdlandets egen poliskår.
Ekonomi
RPS disponerar medel för internationell civil krishantering ur Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. Anslagsposten får användas för att ställa svensk personal till förfogande för fredsfrämjande, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande verksamhet, främst inom ramen för FN, EU samt OSSE.
Insatser inom ramen för EU: gemensamma säkerhets- och försvarspolitik, m.m.
Rikspolisstyrelsen ställer personal till förfogande för insatser inom ramen för EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik med flera insatser. Personalbidrag sker bland annat till följande insatser:
- EU:s gränsstödsinsats i Moldavien och Ukraina (EUBAM
Moldavien/Ukraina)
- EU:s övervakningsinsats i Georgien (EUMM Georgien)
- EU:s rättsstödsinsats i Kosovo (EULEX Kosovo)
- EU:s polisinsats i Afghanistan (EUPOL Afghanistan)
- EU:s rättsstödsinsats i Irak (EUJUST LEX Irak)
- EU:s polisinsats för den palestinska myndigheten (EUPOL
COPPS)
- EU:s polisinsats i Demokratiska republiken Kongo (EUPOL
DRK)
- EU:s civila kapacitetsbyggande insats i Niger (EUCAP SAHEL
Niger)
- Transitional Support Team i Mazar-e Sharif, Afghanistan, (TST
MeS) FN:s fredsbevarande insatser
Rikspolisstyrelsen ställer även personal till förfogande för FN:s fredsbevarande insatser. Personalbidrag sker till följande av FN:s insatser:
- FN:s stabiliseringsinsats i Demokratiska republiken Kongo
(MONUSCO)
- FN:s insats i Liberia (UNMIL)
- FN:s insats i Sydsudan (UNMISS)
- AU:s och FN:s hybridinsats i Darfur, Sudan (UNAMID)
- FN:s insats i Afghanistan (UNAMA).
- Internationella kommissionen mot straffrihet i Guatemala
(CICIG)
- FN:s stabiliseringsinsats i Haiti (MINUSTAH)
RPS ställer också personal till förfogande för OSSE:s fältmissioner och insatser. Personalbidrag lämnas till bland annat till fältmissionerna/insatserna i Armenien, Azerbajdzjan, Kirgizistan, Tadzjikistan, Turkmenistan och Uzbekistan. Europa exklusive Södra Kaukasien, Albanien, Bosnien och Hercegovina, Kosovo, Makedonien, Moldavien, Montenegro och Serbien.
Insatsnära verksamhet
Polisen bedriver insatsnära verksamhet till stöd för fredsfrämjande, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande verksamhet i form av insatsförberedande utbildning, bidrag till internationella organisationers policy- och metodutveckling eller annan internationell samverkan på insatsområdet.
I syfte att stödja EU:s och FN:s planering för och genomförande av civila krishanteringsinsatser i DAC-länder ställs personal till förfogande för sekundering med ett långsiktigt perspektiv till dessa organisationers högkvarter i Bryssel respektive New York.
Personal
RPS utlandssektion bedriver internationell verksamhet med två inriktningar. Civil krishantering genom polisens utlandsstyrka och internationellt utvecklingssamarbete i syfte att bidra till en demokratisk polis i samarbetsländer.
RPS tog över ansvaret för de poliser som tjänstgör inom den civila krishanteringen från Försvarsmakten år 2000 och redovisade siffror kan därför bara ges från den tidpunkten.
Arbetsgivaransvaret för tjänstgörande inom det internationella utvecklingssamarbetet finns hos deras respektive anställningsmyndighet.
Polisens utlandsstyrka
Inom verksamheten påbörjar cirka 130 poliser tjänstgöring varje år. Verksamheten drivs i ett 20-tal länder. Sedan polisen utlandsstyrka bildades år 2000 har cirka 1 180 poliser tjänstgjort i verksamheten. Från 1980 till februari 2014 har ca 2 290 poliser tjänstgjort utomlands.
Internationellt utvecklingssamarbete
För närvarande bedrivs det bilaterala utvecklingsprojekt i fyra samarbetsländer. Majoriteten av de som tjänstgör i projekten för polisens räkning arbetar mindre än en månad utomlands. I två av länderna tjänstgör polisrådgivare/koordinatorer med avtal om tjänstgöring på plats i mer än sex månader. Sedan 2002 har cirka nio personer tjänstgjort i mer än sex månader vid ett och samma tillfälle.
8.8. Kustbevakningen
Allmänt
Kustbevakningen är en civil statlig myndighet som ansvarar för sjöövervakning och räddningstjänst till sjöss. Myndigheten ska kunna förebygga, motstå och hantera krissituationer inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt på anslutande landområden. Kustbevakningen har också uppdraget att samordna och förmedla civil sjöinformation till andra myndigheter.
Organisation
Kustbevakningens huvudkontor består av generaldirektören, överdirektören, verksledningsstaben och fem avdelningar.
Kustbevakningen organisation är regionalt indelad med två ledningscentraler i Göteborg och Stockholm samt 26 kuststationer, en flygstation och två samverkanskontor. Antal anställda är ca 750.
Internationella insatser och samarbeten
Norden och Östersjön
Ett omfattande internationellt arbete för havsmiljön sker i samarbete mellan Östersjöländerna inom Helsingforskommissionen, mellan Nordsjöländerna inom Bonnavtalet och mellan de nordiska länderna inom Köpenhamnsavtalet. Genom Köpenhamnsavtalet förbinder sig de nordiska länderna att samverka med varandra för att skydda havsmiljön när den är hotad – oavsett vilket av länderna som hotet berör. Avtalet gäller inre vatten, territorialhav och andra vattenområden innanför respektive fiskegräns, kontinentalsockel och ekonomiska zongräns. För att genomföra övervakning till sjöss har länderna fartyg, flyg och satelliter till sitt förfogande. Samarbetet inom Köpenhamnsavtalet omfattar övervakning, undersökning, rapportering, säkring av bevismaterial, bekämpning och allmänt informationsutbyte.
Gränsövervakning till sjöss Kustbevakningen arbetar för att Sveriges åtagande att förvalta EU:s gemensamma yttre maritima gräns efterlevs. Den yttre maritima gränsen övervakas utifrån en väl underbyggd maritim lägesbild med hjälp av fartyg, flygplan och från land. Kustbevakningen deltar även aktivt i olika internationella aktiviteter inom gränskontrollområdet koordinerade av EU:s gränskontrollorgan FRONTEX. Kustbevakningen deltar även aktivt i internationella aktiviteter inom fiskerikontrollområdet, så kallade JDP-kampanjer (Joint Deployment Plan), koordinerade av EU:s fiskerikontrollbyrå European Fisheries Control Agency (EFCA).
Baltic Sea Region Border Control
BSRBCC bildades 1997 och är ett samarbete i östersjöregionen mellan ländernas gränsbevakande myndigheter. Genom samverkan ska man effektivt bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten i östersjöområdet, till exempel narkotikasmuggling, illegal invandring/människosmuggling och miljöbrott. Alla östersjöstater och Norge är medlemmar och Island har observatörsstatus. Inom ramen för BSRBCC deltar Kustbevakningen både i operationer och expertutbyten
Operation Atalanta
Kustbevakningen deltog 2012/2013 i Operation Atalanta som är en EU-gemensam marin och civilmilitär insats för att stödja och skydda FN:s mattransporter till behövande länder i Afrika. Kustbevakningen deltar, med bas på Seychellerna, med ett sjöövervakningsplan inklusive besättningar, stabspersonal samt tekniker. I staben deltar även en person från Försvarsmakten som samverkansofficer. Under Operation Atalanta har Kustbevakningsflyget utvecklat ett samarbete med den Seychelliska kustbevakningen när det gäller informationsutbyte.
För Kustbevakningens deltagande med flyg i den internationella insatsen Atalanta har myndigheten fått särskilt tilldelade medel om 60 miljoner kronor.
EUCAP Nestor
Den civila insatsen EUCAP Nestor är en del av EU:s breda engagemang på Afrikas horn. Missionen ska utveckla den civila maritima förmågan och stärka den nationella lagstiftningen på området. Under 2013 har en kustbevakningstjänsteman deltagit i missionen som Operations and Training Officer med stationering på Seychellerna. Kustbevakningsflyget har också under Operation Atalanta bistått EUCAP Nestor med utbildning av personal från Seychelliska flygvapnet avseende användning av integrerat fjärranalyssystem.
8.9. Domstolsverket
Allmänt
Domstolsverket är en statlig myndighet som lyder under Justitiedepartementet och som fungerar som en serviceorganisation till domstolarna i landet. Domstolsverkets uppgift är att ansvara för övergripande samordning och gemensamma frågor inom Sveriges Domstolar. Inom verksamhetsområdet är närmare 6 000 människor anställda.
Internationella insatser och samarbeten
Insatser
Sveriges Domstolars internationella arbete utgörs av bl.a. löpande deltagande i nätverk inom många olika sakområden, internationell kompetensutveckling, utländska praktikplatser samt mottagande av ett stort antal studiebesök till svenska domstolar. Därutöver deltar Domstolsverket och domstolarna i dels utvecklingssamarbeten med andra länder och dels fredsfrämjande insatser.
Under 2012 har tre utvecklingssamarbeten varit aktuella, dels två Sida-finansierade projekt i Turkiet respektive Ryssland och dels ett EU-projekt i Ukraina. Många svenska domstolar och svenska experter från domstolarna och från Domstolsverket medverkar i dessa samarbeten.
EULEX
Sveriges målsättning att aktivt medverka i EU:s civila freds- och säkerhetsfrämjande insatser har haft en stor påverkan på Sveriges Domstolars internationella verksamhet även under 2012. Inom ramen för EULEX Kosovo har en utsänd domare tjänstgjort som domare vid en särskild avdelning av Högsta domstolen som bl. a. hanterar privatiseringstvister. Under året har två ordinarie domare ingått i EU:s civila snabbinsatskapacitet Civilian Response Teams utan att ha engagerats i någon insats under året.
Finansiering
Domstolsverket disponerar medel från utgiftsområde 7 Internationellt bistånd för att ställa svensk personal till förfogande för fredsfrämjande, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande verksamhet, främst inom ramen för FN, EU samt OSSE.
Personal
Personal till Domstolsverkets internationella verksamhet tas nästan uteslutande från myndighetens expertbas där ett fyrtiotal personer som rekryteras och kvalitetssäkras för denna verksamhet.
Under perioden 1995–2000 tjänstgjorde 2–3 personer per år i Baltikum. Var och en hade många korta uppdrag i regionen.
Under 2001–2004 tjänstgjorde ungefär tio personer per år med korta uppdrag i Baltikum, vissa tjänstgjorde på samma sätt i Ryssland.
Två domare har varit på långa uppdrag i Baltikum under perioden 2002–2005.
Sedan 2005 har den internationella verksamheten utökats. Sammanlagt har ett trettiotal personer från olika personalkategorier medverkat i Bosnien-Hercegovina, Ryssland, Turkiet och Ukraina som korttidsexperter.
Tre legal officers och två domare har tjänstgjort i fredsfrämjande verksamhet i Kosovo sedan hösten 2008. Tjänstgöringstiden har varit på ca ett år.
Utbildning
När DV sänder ut personal för EULEX Kosovo genomförs en förberedande utbildning oftast av Folke Bernadotteakademin. Utbildning innehåller information om insatsens styrinstrument, mandat, roll och uppdrag, Sveriges utrikes- och säkerhetspolitiska strategier, uppförandekod, landkunskap samt säkerhetsförhållanden.
8.10. Kriminalvården
Allmänt
Kriminalvården är en statlig myndighet med ansvar för häkten, fängelser och frivård. Myndighetens övergripande uppgift är att tillsammans med polis, åklagare och domstolar minska brottsligheten och öka människors trygghet. Kriminalvården lyder under regeringen och hör till Justitiedepartementets verksamhets-/ansvarsområde
Organisation
Kriminalvården är indelad i sex geografiska regioner, ett huvudkontor och en transporttjänst. Verksamheten leds av generaldirektören. Överdirektören är generaldirektörens ställföreträdare. Varje region leds av en regionchef. Den operativa verksamheten bedrivs vid regionkontoren och vid 31 häkten, 47 anstalter och 34 frivårdskontor. En kriminalvårdschef har ansvar för ett verksamhetsområde som består av ett eller flera häkten, anstalter och/eller frivårdskontor. I svensk kriminalvård arbetar cirka 9 000 människor, varav de flesta är kriminalvårdare.
Internationella insatser och samarbeten
Kriminalvårdens utlandsstyrka etablerades under år 2005 med anledning av den ökade efterfrågan på civil personal i fredssammanhang. I utlandsstyrkan finns i stort sett alla personalkategorier representerade bland andra kriminalvårdare, frivårdsinspektörer, chefer och utbildare till administratörer och psykologer. Sedan etablerandet av utlandsstyrkan har man ställt personal till FN:s och EU:s förfogande i en rad länder i Afrika, Mellersta Östern, på Balkan samt Haiti.
Exempel på arbetsuppgifter under utlandstjänstgöring, i de av FN eller EU utpekade länderna, kan vara att ge råd och stöd i återuppbyggandet av ett fängelsesystem eller utvecklandet av en modern lagstiftning, driva ett fängelse, utveckla alternativa påföljder eller på annat sätt etablera en rättssäker och human kriminalvård genom att uppmuntra och stödja reformer.
EU
Kriminalvården ska ställa personal till förfogande för insatser inom ramen för EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik (GSFP) med flera insatser. Personalbidrag lämnas till följande insatser:
- EU:s rättsstatsinsats i Irak (EUJUST LEX Irak)
- EU:s rättsstatsinsats i Kosovo (EULEX Kosovo)
FN
Kriminalvården ska ställa personal till förfogande för FN:s fredsbevarande insatser. Personalbidrag lämnas till följande av FN:s insatser:
- FN:s stabiliseringsinsats i Demokratiska republiken Kongo
(MONUSCO)
- FN:s insats i Liberia (UNMIL)
- FN:s insats i Sydsudan (UNMISS)
- FN:s insats i Elfenbenskusten (UNOCI)
Personal
Kriminalvården behåller arbetsgivaransvar för personal under utlandstjänstgöringen, men personalen står under huvudmannens (FN/EU) försorg och beskydd. Perioden för utlandstjänstgöringen kan variera men rör sig oftast om ett år eller längre.
Utbildning
Kriminalvårdens utbildning United Nations Prison and Probation Officers Course (UNPriPOC) är en obligatorisk missionsförberedande utbildning för kriminalvårdare som ska göra utlandstjänst. Utbildningen är två veckor lång, hålls uteslutande på engelska och är öppen för internationella ansökningar. Under 2012 utbildades 17 personer på plats i Ghana respektive 44 i Sydsudan.
Ekonomi
Utlandsverksamheten belastar inte Kriminalvårdens anslag för kärnverksamheten utan finansieras helt av externa medel, till exempel inom ramen för Sveriges biståndspolitik.
8.11. Tullverket
Allmänt
Tullverket är en statlig myndighet och lyder under Finansdepartementet. Myndigheten ska kontrollera flödet av varor in och ut ur Sverige, bidra till ett säkert samhälle och säkerställa konkurrensneutral handel. Myndighetens arbete ska leda till att korrekt tull, skatter och andra avgifter tas in samt att restriktioner för in- och utförsel följs. Tullverket är även en del i samhällets gränsskydd med uppgift att försvåra möjligheten att föra in varor och substanser som kan utgöra en fara för medborgarnas säkerhet, miljö och hälsa.
Organisation
Tullverkets verksamhet är organiserad i kärnverksamhet och stödverksamhet. Kärnverksamheten är indelad i avdelningarna Brottsbekämpning och Effektiv handel, samt den avdelningsgemensamma nationella enheten. Tullverket verkar i hela landet men har personal framförallt vid gränsorter och vid de tre huvudorterna Stockholm, Malmö och Göteborg. Det operativa arbetet inom kärnverksamheten genomförs i sju kompetenscenter och den avdelningsgemensamma nationella enheten.
Internationella insatser och samarbeten
Tullverket deltar i ett omfattande internationellt samarbete, främst inom EU men även i en rad andra internationella forum. Tullverket har tulltjänstemän placerade i utlandet inom ramen för det nordiska polis- och tullsamarbetet (PTN) samt på svenska desken vid Europol i Haag. För närvarande har tullverket tjänstemän stationerade i Berlin, Moskva (återbesätts under hösten 2013), Peking, och Riga inom ramen för PTN-samarbetet. Dessutom förekommer det att
myndighetens personal tjänstgör kortare tid utomlands, till exempel som teknisk attaché vid Världstullsorganisationen (WCO) eller utför kortare uppdrag för EU eller inom WCO:s kapacitetsuppbyggnadsprogram. Periodvis har de internationella uppdragen varit frekventa för att under tiden 2005 och framåt ha minskat i omfattning.
Under de senaste åren har Tullverket ökat sitt engagemang i att bistå behövande tulladministrationer med kapacitetsuppbyggnad. I detta arbete ger myndigheten stöd på såväl teknisk som strategisk nivå till länder i Västra Balkan och Turkiet.
Tullverkets engagemang på kapacitetsuppbyggnadsområdet sker inom ramarna för Världstullorganisationen (WCO) och dess Columbusprogram.
På 90-talet hade Tullverket internationell verksamhet genom FNuppdrag i konflikten Iran-Irak, sanktionsövervakning på Balkan och uppbyggnad av tulladministrationen i Lettland. Under 2000-talet har man deltagit i kapacitetsuppbyggnadsuppdrag i länderna Albanien, Bosnien Hercegovina, Makedonien, Montenegro, Kosovo och Serbien. Internationell verksamhet har även inriktats mot WCOinsatser i afrikanska länder söder om Sahara.
Tullverket samverkar med polis- och tullmyndigheter i andra länder samt internationella samarbetsorgan, exempelvis OLAF (EU:s bedrägeribekämpningsbyrå), EULEX, Europol, Eurojust, och Östersjösamarbetet (Baltic Sea Task Force on Organized Crime).
Personal
När det gäller internationella insatser har 147 tjänstemän tjänstgjort de senaste 30 åren. Siffran får betraktas som approximativ i och med att det är först från 2005 som det finns en samlad bild av den numerär som deltar i internationella uppdrag.
Utbildning för insatspersonal
För att säkerställa att de tulltjänstemän som deltar i olika internationella sammanhang är väl förberedda inför mötena och har god kunskap om myndighetens ståndpunkt och svensk handlingslinje arbetar myndigheten sedan en tid tillbaka med en strukturerad koordinering av det internationella arbetet.
8.12. Lantmäteriet
Allmänt
Lantmäteriet är den statliga lantmäterimyndigheten och förvaltningsmyndighet för frågor om fastighetsindelning, grundläggande geografisk information och fastighetsinformation samt inskrivning enligt jordabalken och geodetiska referenssystem. Myndigheten har även ett nationellt samordningsansvar för produktion, samverkan, tillhandahållande och utveckling inom området för geografisk information och fastighetsinformation (geodataområdet).
Uppgifter
Enligt Lantmäteriets instruktioner ska myndigheten bland annat bevaka Sveriges intresse i det internationella arbetet och samverka med myndigheter och organisationer i andra länder i frågor som har betydelse för Lantmäteriet. Internationell samverkan sker via europeiska och internationella organ, deltagande i EU-projekt samt tjänsteexport.
Organisation
Lantmäteriet är indelat i tre divisioner: Fastighetsbildning, Fastighetsinskrivning och Informationsförsörjning.
Fastighetsbildning har ansvar för fastighetsindelningen, det vill säga fattar beslut om nya fastigheter eller om ändring av existerande gränser. Det kan också gälla beslut om samfälligheter, servitut och ledningsrätter.
Fastighetsinskrivning granskar, beslutar om och registrerar lagfarter, tomträtter, inteckningar, andra inskrivningsärenden och anteckningar i Fastighetsregistrets inskrivningsdel samt beslutar om och tar in stämpelskatt och avgifter.
Informationsförsörjning bygger upp och tillhandahåller geografisk information och fastighetsinformation.
Därtill finns fem stödenheter med specialistkunskap inom utveckling och IT, ekonomi, personalfrågor, kommunikation och tjänsteexport. Utöver detta finns även en stödenhet för geografisk information åt Försvarsmakten.
Lantmäteriet har drygt 2000 medarbetare på 70 orter och huvudkontoret ligger i Gävle.
Internationellt samarbete
Det internationella arbetet är en viktig del i Lantmäteriets verksamhet. Lantmäteriet samverkar bland annat med europeiska och internationella organ, deltar i EU-projekt och genomför tjänsteexport. Det internationella arbetet spänner över flera områden och bedrivs mestadels i form av samarbete inom organisationer där Sverige som land är medlem eller där Lantmäteriet som nationell myndighet direkt eller indirekt är medlem. Lantmäteriet deltar också som projektledare eller partner i ett flertal internationella projekt.
Lantmäteriets enhet för Tjänsteexport ansvarar för den utlandsverksamhet som bedrivs genom Lantmäteriets bidrag till den svenska politiken för global utveckling (PGU) och som regleras av Lantmäteriets instruktion och uppdrag i regleringsbrev. Tjänsteexporten är en av Lantmäteriets kärnverksamheter. Verksamheten utförs som ett myndighetssamarbete med systermyndigheter i Sveriges biståndsländer genom en finansiering via Sida. Lantmäteriet är även genom Swedesurvey AB involverat i tjänsteexport som är riktad mot andra typer av projekt och finansiärer. Tjänsteexporten omsatte 40 miljoner kronor 2013.
Under 2013 har Lantmäteriet haft aktiva projekt i följande länder:
- Albanien
- Azerbajdzjan
- Bosnien-Hercegovina
- Botswana
- Georgien
- Jordanien
- Kenya
- Kosovo
- Namibia
- Vietnam
- Vitryssland
Lantmäteriet har även ett samarbetsavtal med Ministeriet för landfrågor och markresurser i Kina om institutionellt utbyte avseende lantmäteriverksamhet. Det har under de senaste åren lett till tre
genomförda utbildningar i fastighetsfrågor. Kurserna, som uteslutande har finansierats av kinesiska medel, har främst varit inriktade på utbildning av personal från de provinsiella lantmäteriorganisationerna (under Ministeriet). Deltagarna har kommit från de flesta provinserna i Kina och hittills har det genomförts två utbildningsomgångar i Sverige under 2012 och 2013.
8.13. Försvarets radioanstalt
Allmänt
FRA (Försvarets radioanstalt) är en civil myndighet vars verksamhet bidrar till att skydda Sverige och svenska intressen. FRA hanterar unik information om viktiga utländska förhållanden av betydelse för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik och arbetar med att stärka informationssäkerheten hos samhällsviktig verksamhet. Myndighetens signalunderrättelseverksamhet inriktas av regeringen, Regeringskansliet, Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen. Tjänster inom informationssäkerhet beställs främst av statliga myndigheter och statligt ägda bolag.
Organisation
FRA är organiserad i fyra avdelningar: En avdelning för signalunderrättelser, en avdelning för cyberverksamhet, en avdelning för verksamhetsstöd och en avdelning för teknisk utveckling och annat tekniskt stöd. Utöver detta finns också en ledningsstab och ett antal specialistfunktioner som lyder direkt under generaldirektören.
Uppgifter
Signalunderrättelseverksamhet
FRA:s signalunderrättelseverksamhet syftar bland annat till att ge information och förvarning om förhållanden i omvärlden som kan påverka Sverige i utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska hänseenden. Det kan röra sig om eventuella hot mot Sverige, men även om att ge stöd till regeringens utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik.
Försvarsmakten är sedan länge en av FRA:s viktigaste uppdragsgivare när gäller såväl kommunikationsspaning som den tekniska signalspaningen.
Internationella insatser och samarbeten
Stödet till Försvarsmakten i samband med internationella insatser har blivit en allt viktigare uppgift för FRA. Stödet kan handla om underrättelser, utrustning och olika typer av specialkompetenser inför, under och efter en insats.
8.14. Försvarshögskolan
Allmänt
Försvarshögskolan (FHS) har funnits i sin nuvarande form sedan 1997. FHS:s rötter går dock att spåra ända till Artilleriläroverket Marieberg i Stockholm som fanns redan på 1800-talet. FHS inrättades som statlig högskola den 1 januari 2008. Det innebar att högskolan öppnar upp för fler – militära såväl som civila – att ta del av utbildningarna.
Uppgifter
FHS:s uppgift är att bidra till nationell och internationell säkerhet genom forskning och utbildning. Försvarshögskolan utbildar militära och civila ledare, nationellt och internationellt, vilket bidrar till att hantera dagens och morgondagens krissituationer och säkerhetsproblem.
Organisation
FHS består utöver av skolans ledning av fyra organisationsenheter.
Institutionen för säkerhet, strategi och ledarskap
Institutionen för säkerhet, strategi och ledarskap ansvarar bland annat för ämnet statsvetenskap, krishantering och internationell samverkan respektive säkerhetspolitik och strategi. I institutionen ingår även Institutet för högre totalförsvarsutbildning (IHT). Delar av institutionen är placerad i Karlstad.
Militärvetenskapliga institutionen
Militärvetenskapliga institutionen ansvarar bland annat för ämnena krigsvetenskap, ledningsvetenskap, militärhistoria och militärteknik.
Militära programledningen
Militära programledningen ansvarar bland annat för officersutbildning som leder till officersexamen (Officersprogrammet) och högre militär utbildning (Högre stabsofficersutbildning, Stabsutbildning och Taktisk stabskurs). Delar av enheten är placerad på Karlberg.
Högskoleförvaltningen
Högskoleförvaltningen ger service och stöd åt högskolans personal och studenter.
Internationell verksamhet och samarbeten
Personal utomlands
FHS skickar 3–4 forskare varje år till militära internationella insatsområden. Detta sker ca 1–2 ggr per år och perioderna varierar mellan 2–10 dagar. En officer om året åker och stannar ca 6–8 månader. FHS har bara undantagsvis erhållit uppdrag som sträcker sig över längre tid (månader och år) och som inneburit vistelse i länder med riskfyllda miljöer. Då uppdragsverksamheten inte är frekvent återkommande kan inte ett specifikt antal personer per år anges.
Liberiaprojekt som FHS på uppdrag av Försvarsdepartementet och med medel från Utrikesdepartementet ansvarade för under
perioden december 2007–december 2010, arbetade 4 tjänstemän i snitt varannan till var tredje månad i Liberia.
FHS har även haft uppdragsverksamhet i Bosnien Hercegovina och i Serbien där enstaka tjänstemän vid ett par tillfällen vistats en till ett par veckor på uppdragsorten.
8.15. Försvarets materielverk
Allmänt
Försvarets materielverk (FMV) är en civil oberoende myndighet under Försvarsdepartementet. FMV ska på uppdrag av Försvarsmakten tillhandhålla logistik i form av service-, förråds- och verkstadstjänster. FMV ska i denna verksamhet ta hänsyn till de särskilt brådskande förhållanden som kan uppkomma med anledning av Försvarsmaktens uppgifter enligt förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordning). FMV ska även biträda Försvarsmakten i materielförsörjnings- och logistikförsörjningsplanering samt med materielsystemkunskap.
Organisation
FMV:s styrelse är ansvarig för myndigheten inför regeringen. Den dagliga verksamheten leds av generaldirektören.
FMV:s verksamhet är indelad i sex verksamhetsområden som tillsammans arbetar för att leverera den utrustning som försvaret behöver, samt se till att den fungerar när och där den behövs.
Verksamhet
Myndigheten samarbetar med många aktörer, både inom Sverige och internationellt, för att leverera lösningar på de behov av försvarslogistik som kunderna har.
Vidmakthållande innebär att se till att Försvarsmaktens förband har tillgång till den utrustning de behöver, i alla beredskapsnivåer. Det kräver att myndigheten har teknisk kompetens kring system och tjänster och ett helhetsperspektiv över materielens livscykel. Myndigheten utför också service, underhåll och lagerhantering.
FMV:s stöd i tidiga faser av Försvarsmaktens strategi- och inriktningsarbete innebär att myndigheten medverkar i dialogen om förbandens behov och visar på möjliga vägval när det gäller materiel- och logistiklösningar. Myndigheten omvandlar också de funktionella kraven till krav på tekniska system och ser till att olika tekniska system fungerar tillsammans.
FMV genomför även upphandling av materiel och tjänster som behövs för att ändra försvarsförmågan och för att se till att den materiel som finns fungerar.
Internationella insatser och samarbeten
FMV bedriver internationell verksamhet i form av att personal tjänstgör i internationella insatsområden som stöd till Försvarsmaktens verksamhet i form av så kallade systemstödresor. Systemstödens omfattning är cirka sex tillfällen per år.
FMV har tecknat överenskommelse med Försvarsmakten avseende tjänstgöring i internationella insatsområden där bland annat Försvarsmakten stödjer FMV i utbildningsfrågor inför tjänstgöringen. Försvarsmakten ska också tillhandahålla sjukvård, psykologiskt stöd och krishantering under tiden FMV:s personal tjänstgör i det internationella insatsområdet.
FMV anger att antalet tjänstemän som varje år påbörjar tjänstgöring utomlands hittills uppgått till cirka åtta personer. Antalet tjänstemän som vid upprepade tillfällen tjänstgjort mindre än en månad uppskattas till två till tre personer. Samtliga resande tjänstemän som tjänstgjort i internationella militära insatser har vistats utomlands mindre än en månad vid ett och samma tillfälle.
8.16. Åklagarmyndigheten
Allmänt
Åklagarmyndigheten ansvarar för åklagarverksamheten i landet med undantag för den åklagarverksamhet som Ekobrottsmyndigheten ska bedriva enligt förordningen (2007:972) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten. Åklagarmyndigheten ansvarar även för den svenska åklagarverksamheten vid Eurojust.
Organisation
Sedan den 1 januari 2005 är de sex åklagarmyndigheterna sammanslagna till myndigheten Åklagarmyndigheten. Riksåklagaren är myndighetschef och leder verksamheten från Riksåklagarens kansli i Stockholm. Internationella insatser och samarbeten
Internationell verksamhet
Åklagarmyndigheten ska kunna bidra till internationell civil krishantering under ledning av främst FN, EU och OSSE enligt regeringens beslut samt till utvecklingssamarbete. Åklagarmyndigheten ska utifrån ett rättskedjeperspektiv också samverka med Rikspolisstyrelsen, Domstolsverket och Kriminalvården kring internationell civil krishantering och utvecklingssamarbete.
I syfte att uppnå effektivitet och synergi i det totala svenska bidraget till det internationella fredsfrämjande, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande arbetet ska Åklagarmyndigheten samverka med de myndigheter som är verksamma på detta område. Myndigheten ska genom sitt deltagande i internationella civila krishanteringsinsatser bidra till att uppfylla de mål som respektive organisation har satt upp för sina insatser.
Myndighetens deltagande i internationella insatser syftar primärt till att stödja och utveckla andra länders rättsväsende enligt demokratiska principer och Internationella mänskliga rättighetsstandarder. Sådana insatser innebär samtidigt direkt eller indirekt verksamhetsnytta för rättsväsendet i Sverige, såväl på organisations- som på individnivå.
För uppdrag rörande internationell civil krishantering disponerar ett särskilt anslag. Anslagsposten får användas för att ställa svensk personal till förfogande för fredsfrämjande, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande verksamhet, främst inom ramen för Förenta nationerna (FN), Europeiska unionen (EU) samt Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Medlen får endast användas i enlighet med OECD:s biståndskommitté DAC:s riktlinjer för vad som kan klassificeras som bistånd. Åklagarmyndigheten ska sammanställa samt rapportera statistik till Sida i enlighet med OECD:s biståndskommittés (DAC) direktiv. Sida kommer att meddela tidpunkter för rapportering.
Anslagsposten får användas för personalbidrag till EU:s polisinsats för den palestinska myndigheten (EUPOL COPPS) Åklagarmyndigheten ska eftersträva att delta i andra insatser än EUPOL COPPS, alternativt med ytterligare personal till insatsen. Deltagande i dessa insatser ska ske i samråd med Regeringskansliet (Justitiedepartementet och Utrikesdepartementet).
Kortare insatser
Medlen får även användas för att delta i kortare uppdrag eller särskilda projekt, exempelvis EU:s koncept för besökande experter, Crisis Response Teams (CRT) eller FN:s instrument för att matcha utbud och efterfrågan på civilt kapacitetstöd inom freds- och statsbyggande (CAP Match). Deltagande i dessa insatser ska ske i samråd med Regeringskansliet (Utrikesdepartementet). Verksamheten ska i första hand finansieras genom omfördelning av medel genom detta regleringsbrev.
Personal
Hos åklagarmyndigheten påbörjar 0–1 personer om året internationell tjänstgöring och totalt har ca 5–7 tjänstgjort utomlands. För åklagarmyndigheten är internationell verksamhet på operativ nivå redan i dag en del av kärnverksamheten, liksom Åklagarmyndighetens verksamhet inom ramen för internationellt rättsligt samarbete, främst genom användning av Eurojust, men också bilateralt med länder utanför Europa.
I Regleringsbrevet får 2013 ges Åklagarmyndigheten ett uppdrag där myndigheten ska kunna bidra till internationell civil krishantering under ledning av FN, EU och OSSE enligt regeringens beslut samt till utvecklingssamarbete.
Myndighetens deltagande i internationella insatser syftar primärt till att stödja och utveckla andra länders rättsväsende enligt demokratiska principer och internationella mänskliga rättighetsstandarder. sådana insatser innebär samtidigt direkt eller indirekt verksamhetsnytta får rättsväsendet i Sverige, såväl på organisations- som på individnivå.
8.17. Totalförsvarets forskningsinstitut
Allmänt
Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) har till uppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning, icke-spridning och internationell säkerhet. Myndigheten får även i övrigt bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete. Verksamheten ska bedrivas med beaktande av krav på integritet, relevans och vetenskaplig kvalitet. Myndigheten ska även verka för att försvarsforskningen nyttiggörs även utanför totalförsvaret. Myndigheten ska särskilt verka för samverkan mellan militär och civil forskning samt mellan nationell och internationell forskning.
Myndigheten har även i uppgift att bedriva försvarsunderrättelseverksamhet som fullgörs genom analyser av information som inhämtats från offentliga informationskällor eller som lämnats av uppdragsgivare. Myndigheten ska på uppdrag av Försvarsexportmyndigheten bedriva exportrelaterad verksamhet inom försvarssektorn
Organisation
FOI är en myndighet under Försvarsdepartementet. Verksamheten leds av en styrelse. Generaldirektören leder myndigheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer och utgör institutets högsta operativa ledning.
Myndigheten är organiserat i sex avdelningar. Fem är forskningsavdelningar med olika expertområden med ansvar för forskningsuppdrag och kontakter med uppdragsgivare. Den sjätte är en stödjande avdelning som arbetar bland annat med administration, IT och kommunikation.
Internationell verksamhet
FOI:s internationella verksamhet består främst av forskningssamarbete. Merparten av personalens tjänsteresor går till välutvecklade länder, som inte är berörda av konflikter eller andra typer av kriser och katastrofer. De flesta resorna har en utsträckning på några dagar, några få över en vecka och upp till ett par veckor. De resor
som innebär risker är få och begränsade till en mindre del av projekten och personalen. Några resor sker till potentiella, konfliktområden, främst i Afrika, Mellanöstern och Centralasien. Den geografiska prioriteringen är densamma som för uppdragsgivarna. I samband med sådana resor är i vissa fall personalen tjänstledig från myndigheten och anställs av uppdragsgivaren. Detta har varit fallet för bland annat uppdrag som gjorts på uppdrag av Försvarsmakten. Detta innebär att den anställde deltar i Försvarsmaktens förberedelser inför insatsen samt i det program som finns efter insatsen.
8.18. Migrationsverket
Allmänt
Migrationsverket är förvaltningsmyndighet för frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd, visering, mottagande av asylsökande, återvändande, medborgarskap och återvandring. Myndigheten ska fullgöra de uppgifter som myndigheten har enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen, lagstiftningen om mottagande av asylsökande m.fl. samt andra författningar.
Myndigheten svarar bland annat för organiserad uttagning och överföring av flyktingar och andra skyddsbehövande. Myndigheten bistår regeringen inom ramen för utvecklingssamarbetet på migrationsområdet och politiken för global utveckling.
Organisation
Migrationsverket leds av en myndighetschef. Vid myndigheten finns även ett insynsråd.
Migrationsverket leds av en generaldirektör som ansvarar för verksamheten. Verksamheten är uppdelad på olika verksamhetsområden, bland annat:
- mottagning
- asylprövning
- besök,
- bosättning och medborgarskap,
- förvaltningsprocess,
- strategiskt utvecklingscentrum,
- europeiskt och internationellt
Migrationsverket får efter samråd med Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) placera personal vid utlandsmyndigheterna i syfte att effektivisera genomförandet av uppgifter inom migrationsområdet.
Internationell verksamhet
Migrationsverket deltar aktivt i EU-samarbetet och har ett nära samarbete med flera internationella organisationer som FN:s flyktingorgan (UNHCR) och International Organisation for Migration (IOM). Myndigheten deltar också i flera olika internationella nätverk och bedriver internationella projekt.
Samarbetet inom EU har stor betydelse för myndighetens dagliga verksamhet eftersom det påverkar asylprocessen, viseringsarbetet anhöriginvandringen, arbetskraftsinvandringen m.m.
Förutom det löpande arbetet som pågår inom EU har Migrationsverket ett nära samarbete med flera internationella organisationer och deltar i flera nätverk.
Viktiga samarbetsorganisationer
UNHCR (FN:s flyktingorgan) är en viktig partner för Migrationsverket, särskilt när det gäller vidarebosättning av kvotflyktingar, men också i arbetet kring olika skyddsfrågor och internationella rekommendationer på migrationsområdet. International Organisation for Migration (IOM) ger Migrationsverket stöd i samband med återvändande och praktiskt samarbete vad gäller vidarebosättning. Intergovernmental Consultations on Migration, Asylum and Refugees (IGC) är ett informellt forum där tjänstemän i olika länder kan diskutera och utbyta information om frågor som rör asyl och migration. IGC sammanställer förfrågningar, tillhandahåller statistik och organiserar möten kring olika teman. International Centre for Migration Policy Development (ICMPD) har en central roll som stöd och sekretariatsfunktion för de internationella migrationsdialogerna Budapestprocessen och Pragprocessen. Migrationsverkets samarbete med ICMPD sker främst inom ramen för internationella projekt.
Olika internationella verksamheter
Migrationsverket är förvaltningsmyndighet för frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd, visering, mottagande av asylsökande, återvändande, medborgarskap och återvandring. Migrationsverket ska verka för att de migrationspolitiska målen uppnås genom att fördjupa det europeiska och internationella samarbetet. Myndighetens verksamhet inom EU-samarbetet sker bl.a. genom deltagande i EU:s förhandlingsprocesser samt genom insatser på det praktiska området.
Myndighetens verksamhet har därför en genomgående internationell prägel och samarbeten på såväl europeisk som internationell nivå är viktig för myndighetens förmåga att på ett korrekt och rättsäkert sätt bedriva myndighetsutövning. Myndighetens internationella verksamhet kan till viss del jämställas med verksamhet principiellt likartad Försvarsmaktens insatser. Det är då frågan om internationella insatser som har en koppling till internationell krishantering och humanitära insatser i form av resor som genomförs i länder med förhöjd risk, dvs. risker för hälsa och säkerhet utöver vad som förekommer vid gängse tjänsteresor. De tydligaste exemplen på sådan verksamhet är utredningsresor, kvotuttagningar och i vissa fall även internationella projektaktiviteter i utlandet.
Migrationsverket innehar den svenska kontaktpunkten för det Europeiska stödkontoret för asylfrågor. Myndigheten deltar bl.a. i styrelsemöten, olika arbetsgrupper samt genom utbildningsuppdrag och stödinsatser till andra medlemsstater. Medlemsstater vars asyl- och mottagningssystem utsätts för så kallat särskilt tryck kan få stöd genom EASO i form av bl.a. insatser från andra medlemsländer.
Myndigheten har personal i den pool av migrationsexperter som vid behov kallas av EASO för att stödja medlemsstater. Sådana insatser görs vanligen helt eller delvis på plats i det aktuella landet. Majoriteten av stödinsatserna har hitintills rört sig om stöd till Grekland där personal från Migrationsverket deltagit vid cirka 15 insatser av varierande längd. Migrationsverket samarbetar även med en rad organisationer internationellt.
Migrationsverket har i instruktionen från regeringen getts i uppdrag att svara för organiserad uttagning och överföring av flyktingar och andra skyddsbehövande.
Migrationsverket ska även ägna särskild uppmärksamhet åt behovet av förberedande insatser för de som beviljats uppehållstillstånd
inom ramen för vidarebosättning. Här samarbetar Migrationsverket med Förenta Nationernas flyktingorgan UNHCR (United Nations High Commissioner for Refugees). Internationella insatser i samband med vidarebosättning är vanligt förekommande i samband med delegationsuttagningar men även vid Sverigeprogram, pre-missions och övriga möten.
Migrationsverkets personal gör på årligen ett femtontal resor i samband med vidarebosättningsaktiviteter, cirka fyra till sex delegationsuttagningar, två till fyra Sverigeprogram, två till tre premissions och samma antal övriga möten i samband med dessa. Sammantaget berörs ett femtiotal av myndighetens personal årligen.
Migrationsverket har även löpande kontakter med International Organization for Migration (IOM) inom bl.a. områdena kvotuttagning, vidarebosättning och regionalt samfinansierade projekt. För närvarande har myndigheten ordförandeskapet inom General Directors Immigration Services Conference (GDISC) som är ett informellt nätverk bestående av de europeiska migrationsmyndigheternas generaldirektörer. Ordförandeskapet löper under perioden 2011–2013. Migrationsverket deltar vid möten med Intergovernmental Consultations on Migration, Asylum and Refugees (IGC) som är ett informellt, icke-beslutfattande forum med syftet att möjliggöra mellanstatligt utbyte av information och erfarenheter på migrationsområdet Migrationsverket deltar bl.a. på arbetsgruppsmöten och workshops som medlemsländerna anordnar.
Migrationsverket samarbetar även med International Centre for Migration Policy Development (ICMPD) som är en mellanstatlig organisation som arbetar med utveckling och policy relaterad till europeisk och global migration.
Migrationsverket är involverat i kapacitetsutvecklingsinsatser i tredje land, exempelvis genom Pragprocessen och for närvarande även ett Twinningprojekt i Armenien, där myndigheten har en utsänd personal.
Migrationsverket har för närvarande åtta utsända migrationsexperter placerade på ambassaderna i Moskva, Skopje, Amman, Teheran, Addis Abeba, Bangkok, Peking och New Delhi. Migrationsexperterna har ett regionalt ansvar som kan omfatta stöd till andra utlandsmyndigheter i regionen. Migrationsexperterna arbetar lokalt under ambassadörens ledning med migrationsfrågor. Migrationsverket har även migrationshandläggare och sambandsmän som tjänstgör på bestickningar samt vid Tysklands migrationsmyndighet.
Migrationsverket genomför regelbundet utredningsresor utomlands i syfte att inhämta aktuellland information till bedömningar i utlänningsärenden. Sådana resor genomfors ungefär 4–7 gånger per år och under en tidsperiod av en till två veckor.
Migrationsverkets personal medverkar frekvent vid eskorterade återvändanderesor (DEPA- Deportee Accompanied) när verkställighet av avlägsnandebeslut sker.
Migrationsverkets verksamhet kan anses innefatta särskilda krav på och risker för personalen internationell verksamhet som kan vara behäftad med risker och fara.
Migrationsverket har anställda som ofta reser utomlands på tjänsteresor och till områden med ökad säkerhetsrisk.
Utredningsresor
Avsikten med resorna är att samla in information om de områden som asylsökande kommer från. Det förekommer i tämligen stor utsträckning att resorna går till geografiska områden som UD avråder resor till. Inför varje resa görs säkerhetsbedömningar men områdenas karaktär är sådana att det trots allt finns risk for personalen att exempelvis hamna i en skottlossning, bombattentat eller råkar ut for kidnappning. Vid resor till vissa länder finns risk for personal att tas in till förhör och kvarhållas av landets myndigheter. I flera av områdena är möjligheten att vid olycksfall eller akut sjukdom i princip obefintliga och evakuering krävs om det inträffar. Tidsfristen för evakuering varierar och kan inte alltid påräknas samma dag.
Uttagning av kvotflyktingar genom delegationsresa och andra resor kopplade till vidarebosättningsaktiviteter
Resor som görs i samband med vidarebosättningsuppdrag är ofta till utvecklingsländer. Precis som i fallet med utredningsresor går dessa resor ofta till geografiska områden där det finns en förhöjd säkerhetsrisk. De senaste fem åren har Migrationsverket haft vidarebosättningsaktiviteter i bl.a. Kenya, Syrien, Iran, Tunisien, Egypten, Djibouti, Uganda och Sudan. Resans längd är vanligen två till tre veckor och äger rum i både stads- och lägermiljö.
Verkställighetsresor (DEPA)
En verkställighetsresa är en tjänsteresa som sker efter ett beslut om av/utvisning och medföljare är nödvändig vid verkställighet av utresan. Verkställighetsresor är i regel korta resor men det förekommer att personal får var kvar i destinationslandet ett eller ett par dygn i väntan på möjlighet att resa tillbaka. Sammanlagt handlar det om ett sjuttiotal resor per år.
Migrationsexperter
Migrationsexperternas uppdrag vid ambassaderna ska normalt inte vara förenat med sådana uppgifter som är att jämföra med Försvarsmaktens insatser i internationellt arbete men personalen kan, på samma sätt som ambassadens övriga personal, bli berörda av konfliktsituationer och kriser i landet.
Övriga internationella uppdrag
Migrationsverket har personal som besöker ambassader och utlandsbestickningar under kortare perioder. Detta kan exempelvis ske för att installera teknisk utrustning kopplade till handläggningen av migrationsärenden. Riskerna för sådana uppdrag är precis som för migrationsexperternas närvaro vid ambassaderna, att jämföras med risken för övrig personal på ambassaden eller bestickningen. Normalt ska uppdragen dock inte vara förenade med sådana uppgifter som är att jämföra med Försvarsmaktens insatser i internationellt arbete.
Migrationsverket har även personal som vistas i utlandet under längre perioder, exempelvis under långt löpande projekt. Ett exempel är Migrationsverkets twinningprojekt i Armenien, där en långtidsexpert finns placerad. Projektet löper under 27 månader.
8.19. Folkhälsomyndigheten
Allmänt
Folkhälsomyndigheten är en statlig myndighet och lyder under Socialdepartementet. Myndigheten ska verka för god folkhälsa, utvärdera effekterna av metoder och strategier på folkhälsoområdet, följa hälsoläget i befolkningen och faktorer som påverkar detta samt genom kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning främja hälsa och förebygga sjukdomar och skador. Verksamheten ska stå på vetenskaplig grund. Särskild vikt ska fästas vid de grupper som löper störst risk att drabbas av ohälsa.
Organisation
Folkhälsomyndigheten leds av en generaldirektör och vid myndigheten ska finnas ett insynsråd bestående av högst tio ledamöter.
Internationella insatser och samarbeten
Folkhälsomyndigheten ska inom sitt ansvarsområde ta initiativ till åtgärder som skyddar befolkningen mot smittsamma sjukdomar och andra allvarliga hälsohot i kris och under höjd beredskap. Myndigheten får bistå med expertstöd vid katastrofer eller allvarliga utbrott av smittsamma sjukdomar i andra länder och stödja svenska civila och militära internationella krishanteringsinsatser.
Myndigheten får besluta om internationella insatser endast under förutsättning att insatserna finansieras av någon annan än myndigheten. Myndigheten ska före beslut om internationella insatser samråda med Regeringskansliet (Socialdepartementet) och Socialstyrelsen om de åtgärder som myndigheten avser att vidta. Vid insatser som rör bistånd ska myndigheten dessutom samråda med Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida).
Vid Folkhälsomyndigheten bedrivs forskning i syfte att stärka den svenska och europeiska beredskapen att hantera utbrott av allvarlig smitta.
Via deltagande i internationella nätverk får myndigheten och Sverige tillgång till kvalitetssäkrad och väl utvärderad analysmetodik.
Folkhälsomyndigheten erbjuder även externa forskare möjligheten att bedriva projekt i säkerhetslaboratoriet kombinerat med utbildning och träning. Myndigheten ska upprätthålla den labora-
torieberedskap som behövs och tillhandahålla mikrobiologiska laboratorieundersökningar, som är av unik natur eller som av andra skäl inte utförs av andra laboratorier.
Folkhälsomyndighetens säkerhetslaboratorier
Vid Folkhälsomyndigheten finns Nordens enda säkerhetslaboratorium i skyddsnivå 4 (P4). Laboratoriet är ett av världens modernaste och säkraste för diagnostik och forskning kring blödarfebervirus och andra högpatogena mikroorganismer. Säkerhetslaboratoriet utgör en viktig del av den nationella beredskapen mot allvarliga infektioner. Här finns de resurser som krävs för att identifiera och analysera kända och okända smittämnen.
Tjugo personer arbetar i eller i anslutning till laboratoriet, som består av två separata moduler och har en golvyta på totalt 140 m2. Laboratoriet, som varit i drift sedan 2001, etablerades som en resurs för att möjliggöra arbete med mikroorganismer som orsakar sjukdomar med hög dödlighet och smittsamhet. Här hanteras idag virus som sprids mellan människor och virus som orsakar zoonoser, i de fall det finns en risk att människors hälsa är hotad.
Folkhälsomyndigheten upprätthåller beredskap för att dygnet runt och året runt kunna omhänderta och analysera provmaterial med misstanke om allvarlig smitta. Folkhälsomyndighetens beredskapsteam består av experter som inom två timmar kan påbörja hanteringen av ett inkommet prov. I vissa fall krävs analys i P4laboratorium, exempelvis vid diagnostik av prover som misstänks innehålla blödarfebervirus såsom Ebolavirus, Marburgvirus, Krim-Kongo blödarfebervirus och Lassavirus.
Metoder som finns tillgängliga för diagnostik av virus i riskklass 4 är molekylärbiologiska analyser, elektronmikroskopi, virusodling, serologi och experimentell biomedicin. Kombinationen av experimentell biomedicin och kapaciteten att i detalj analysera ett smittämnes arvsmassa ger en unik möjlighet att identifiera okända eller kraftigt förändrade smittämnen och därigenom etablera specifika diagnostiska metoder. I anslutning till P4-laboratoriet finns ett virologiskt och ett bakteriologiskt säkerhetslaboratorium i skyddsnivå 3 (P3). Här hanteras bland annat virus som orsakar rabies och denguefeber samt bakterier som orsakar tuberkulos och mjältbrand. Diagnostiken är kvalitetssäkrad via deltagande i europeiska diagnostiknätverk.
9. Nationella resurser för kris- och katastrofinsatser, m.m.
9.1. Inledning
Som tidigare angetts ska utredningen enligt direktiven analysera frågan om veteranpolitiken bör utvidgas till att även omfatta personal från andra samhällssektorer än det militära försvaret. Enligt direktiven är det fråga om internationell verksamhet där svenska
staten har beslutat om svensk medverkan och där verksamheten inne-
fattar risker eller farlighet för den deltagande personalen. I direktiven anges att det dock inte behöver vara fråga om en väpnad konflikt utan riskerna eller farligheten i verksamheten kan ha sin grund i naturkatastrofer, civila våldsamheter, flyktingkatastrof, smitt- eller sjukdomsförekomst, m.m.
I detta kapitel redogörs översiktligt för resurser för svenska nationella kris- och katastrofinsatser i utlandet. Bland annat redogörs för svenska statens ansvar när det gäller att bistå svenskar och andra som drabbas av en allvarlig olycka eller katastrof utomlands. Till grund för redogörelserna ligger den beskrivning av verksamheten som lämnats i departementspromemorian Om katastrofmedicin som
del av svenska insatser utomlands m.m.1och betänkandet Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd vid kriser och allvarliga händelser i fredstid.2Redogörelserna är avgränsade till att beskriva
förhållanden av betydelse för utredningens analys av frågan om det veteranpolitiska området bör utvidgas till personalkategorier som tjänstgör i sådan verksamhet som anges i utredningsdirektiven.
1Ds 2013:7. 2SOU 2012:29.
9.2. Bakgrund
I samband med flodvågskatastrofen i Sydostasien 2004, och senare även efter Libanonkrisen 2006, stod det klart att då gällande regelverk inte var avsett för eller tillämpligt vid hanteringen av större
kris- och katastrofsituationer som kan nödvändiggöra mer omfatt-
ande åtgärder, såsom evakueringar, medicinska katastrofinsatser i annat land m.m.3När det gäller t.ex. svenska sjukvårdsinsatser utomlands har dessa tidigare varit begränsade till att sköta hemtransporter för ett mindre antal människor eller att ge sjukvård åt personal som har arbetat för svenska myndigheter vid uppdrag i samband med internationella insatser. Vidare har sjukvårdsinsatser ingått i svenska statens biståndsaktiviteter utomlands.
I samband med flodvågskatastrofen blev det tydligt att förmågan att värna svenska medborgare och deras intressen utanför landets gränser behövde utvecklas. Flodvågskatastrofen visade behov av en helt annan svensk sjukvårdsinsats för att hjälpa nödställda svenskar och ett omfattande utvecklingsarbete inleddes.
Katastrofkommissionen, m.m.
Den 1 december 2005 överlämnade 2005 års katastrofkommission betänkandet Sverige och tsunamin – granskning och förslag
. Katastrofkommissionens hade i uppgift att utvärdera hur riksdagen, regeringen och de centrala myndigheterna, inklusive Regeringskansliet och utlandsmyndigheterna, hade agerat med anledning av naturkatastrofen (tsunamin) i Asien. Mot bakgrund av sin utvärdering hade kommissionen också i uppdrag att peka på eventuella behov av förändringar av organisation, rutiner för samverkan, styrning, hantering av information och övriga rutiner för krishantering, i syfte att stärka beredskapen och samhällets förmåga att hantera sådana händelser som drabbar ett stort antal svenskar utanför vårt land. Kommissionens slutsatser innebar i huvudsak förtydliganden, och inga väsentliga förändringar, av den grundläggande ansvarsfördelning som råder mellan den enskilda medborgaren, de privata aktörerna och staten. Även om de enskildes och de privata aktörernas primära ansvar ligger fast, ansåg kommissionen att staten med utgångspunkt i medborgarnas förväntningar har ett ansvar som
3Prop. 2009/2010:98 s. 7 och 19 f. 4SOU 2005:104.
yttersta garant för medborgarnas säkerhet och trygghet. Det offentliga åtagandet när det gäller svenskar utomlands måste enligt kommissionens mening dock ges en delvis ny innebörd till följd av internationaliseringen. Kommissionen framhöll att det inte längre går att knyta den offentliga förvaltningens uppgift snävt till Sveriges territorium. Förmågan att värna svenska medborgare och deras intressen utanför landets gränser måste utvecklas. Kommissionen ansåg samtidigt att det innebär i sig inte någon förändring av den grundläggande ansvarsfördelningen mellan individen och staten utan är mer en fråga en anpassning till nya förutsättningar.
Kommissionen konstaterade att det är på myndighetsnivån som de operativa funktionerna – bland annat räddningstjänsten, polisen och sjukvården – finns och att det finns ett samordningsbehov. När det gäller hälso- och sjukvården visade katastrofen i Sydostasien att svenska insatser i en eller annan form kan vara motiverade utanför svenskt territorium. Kommissionen ansåg att den nationellt ansvariga krisorganisationen ska garantera en beredskap för snabba insatser. Kravet på beredskap gäller dels den egna ledningsstaben, dels insatsgrupper som kan krävas för rekognosering och initiala sjukvårdsinsatser i drabbade regioner som kan ligga på stort avstånd från Sverige.
Kommissionen ansåg vidare att det är mer naturligt att söka operativ kapacitet för snabba sjukvårdsinsatser på landstingsnivå. Vid olyckor som är så stora att de kräver mer än ett landstings resurser bör de sjukvårdsansvariga söka samband med intilliggande landsting. Detta gäller även vid större olyckor inom landet.
Som ett led i utvecklingsarbetet fick dåvarande Statens räddningsverk, genom regeringsbeslut den 17 februari 2005, uppdraget att i samverkan med berörda myndigheter och organisationer förbereda så att verket, i en situation då många människor med hemvist i Sverige drabbas av en allvarlig olycka eller katastrof utanför Sverige, med kort varsel i ett inledande skede kan stödja utlandsmyndigheter och de nödställda.
Genom beslut den 10 mars 2005 uppdrog regeringen åt Socialstyrelsen, en av de berörda myndigheterna, att inom sitt verksamhetsområde och som en del i en myndighetsgemensam insats se över beredskapen för en situation då många människor med hemvist i Sverige drabbas till följd av en allvarlig olycka eller katastrof i utlandet. Socialstyrelsen redovisade uppdraget den 31 mars 2006 med
rapporten Beredskapen för att omhänderta personer med hemvist i
Sverige vid stora olyckor och katastrofer utomlands5.
Katastrofmedicinska insatslagen, m.m.
Socialstyrelsens rapport remissbehandlades, varefter regeringen överlämnade propositionen Katastrofmedicin som en del av svenska in-
satser utomlands6till riksdagen den 10 april 2008.
Förslagen i propositionen resulterade i lagen (2008:552) om kata-
strofmedicin som en del av svenska insatser utomlands (katastrofmedicinska insatslagen), som trädde i kraft den 1 september 2008.
För att tydliggöra omfattningen av statens konsulära ansvar, dvs. att klargöra i vilka situationer staten ska respektive inte ska agera utomlands då många människor med anknytning till Sverige drabbas, och därigenom även tydliggöra omfattningen av den enskildes ansvar tillkom lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser (konsulära
katastrofinsatslagen). Sverige är, såvitt känt, det enda landet som i lag
har infört särskilda regler för större kriser. De båda lagarna redovisas närmare i avsnitt 9.3.1 respektive 9.3.2.
9.3. Det nationella ansvaret vid kris- och katastrofsituationer utomlands
9.3.1. Konsulära katastrofinsatser
Som angetts trädde lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser (konsulära katastrofinsatslagen) i kraft den 1 augusti 2010. Lagen syftar till att dels tydliggöra omfattningen av statens konsulära ansvar, dvs. att klargöra i vilka situationer staten ska respektive inte ska agera utomlands då många människor med anknytning till Sverige drabbas vid en kris eller katastrof, dels tydliggöra omfattningen av den enskildes ansvar. Avsikten med lagen är emellertid inte att begränsa möjligheterna att genomföra någon annan form av insats utomlands.7
Enligt 1 § angivna lag ska staten genomföra en konsulär katastrofinsats för att bistå enskilda när många människor med anknyt-
5 Socialstyrelsens skrivelse Beredskapen för att omhänderta personer med hemvist i Sverige vid
stora olyckor och katastrofer utomlands (artikel nr 2006-107-5).
6Prop. 2007/08:138. 7Prop. 2009/10:98 s. 7.
ning till Sverige drabbas vid en kris eller en katastrof utomlands och behoven av evakuering och andra åtgärder med hänsyn till händelsens karaktär, följder och omständigheterna i övrigt inte kan tillgodoses på annat sätt och insatsen inte heller av något annat skäl möter särskilda hinder.
När aktualiseras en konsulär katastrofinsats?
För att en konsulär katastrofinsats ska aktualiseras krävs att det föreligger en situation som kan rubriceras som en kris eller en katastrof. Begreppen är dock inte definierade utan i förarbetena anförs att det är följderna av en specifik händelse som är avgörande för om staten ska ansvara för en katastrofinsats.8
Vidare påpekas i detta sammanhang att huvudsyftet med en katastrofinsats är att vidta åtgärder för att rädda enskildas liv och minska lidande. En konsulär katastrofinsats ska alltså som utgångspunkt vara humanitär. Mot den bakgrunden ska vissa konsekvenser av en händelse vara styrande för bedömningen av när staten ska genomföra en konsulär katastrofinsats.9
Ett övervägande som alltid måste göras innan beslut om en katastrofinsats fattas är om det är praktiskt möjligt att genomföra insatsen. Säkerheten för Snabbinsatsstyrkan (SNITS) (se nedan avsnitt 9.4.1) respektive den myndighetsgemensamma Stödstyrkan (se nedan avsnitt 9.4.2) måste särskilt beaktas i sammanhanget och kan innebära att det inte är möjligt att skicka iväg någon svensk styrka. Även om säkerhetsläget inte är ett problem kan det finnas andra förhållanden som praktiskt påverkar en insats; det drabbade områdets infrastruktur kan t.ex. vara sådan att det inte är möjligt att genomföra en katastrofinsats.10
Omfattningen av en konsulär katastrofinsats
När det gäller omfattningen av en konsulär katastrofinsats anförs i förarbetena11 att det inte är möjligt att i förväg ange vilka åtgärder som kommer att krävas vid en katastrofinsats, eftersom händelseförloppen vid kriser och katastrofer definitionsmässigt är oförut-
8Prop. 2009/10:98 s. 23. 9 Se prop. 2009/10:98 s. 23 f. 10Prop. 2009/10:98 s. 25. 11Prop. 2009/10: 98 s. 25 ff.
sägbara. Den centrala uppgiften vid de flesta katastrofinsatser antas komma att vara evakuering, vilket är skälet till att denna åtgärd nämns särskilt i lagtexten. Som utgångspunkt har en evakuering Sverige som slutlig destination. Det kan emellertid inte uteslutas att en evakuering i undantagsfall kan ske till någon annan plats, t.ex. ett grannland, om säkerhetsläget där medger en evakuering dit och de drabbade där kan få den hjälp de behöver.
I konsulära katastrofinsatslagens 2 § hänvisas till att det i katastrofmedicinska insatslagen finns bestämmelser om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands. I förarbetena anförs12att behov av sjukvård kan komma att behöva tillgodoses inom ramen för en katastrofinsats. En katastrofmedicinsk insats kan således genomföras inom ramen för en konsulär katastrofinsats men också utan något sådant samband (se vidare avsnitt 9.3.2).
Ledning, m.m.
Vid konsulära kriser ansvarar Utrikesdepartementet för den operativa insatsen och samordningen av denna. Alla myndigheter som är involverade i en katastrofinsats ska alltså fatta egna och självständiga beslut om hur det egna stödet ska utformas och avges.
Regeringen har dock en möjlighet att i enskilda fall fatta beslut som uppdrar åt en myndighet att medverka i en insats. Utrikesdepartementet kommer därmed att ha ett ansvar för den övergripande samordningen av en insats.
Enligt 2 § förordningen (2008:553) om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands, är det Myndigheten för samhällsskydd och beredskap som fattar beslut om att inleda eller avsluta
katastrofmedicinska insatser. Det gäller oavsett om en katastrofmedi-
cinsk insats genomförs samtidigt som en konsulär katastrofinsats eller inte.
9.3.2. Katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands
Den 1 september 2008 trädde lagen (2008:552) om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands (katastrofmedicinska insats-
lagen) i kraft. Genom lagen ges Sverige möjlighet att tillhandahålla
hälso- och sjukvård vid insatser utomlands och med annat syfte än
som bistånd till ett annat land.
Katastrofmedicinska insatser med stöd av lagen är tänkta att utgöra en del av de samordnade svenska insatserna utomlands. Som framgår av avsnitt 9.4.2 är det Myndigheten för Samhällsskydd och beredskap (MSB) som samordnar de samlade svenska insatserna och Socialstyrelsen som leder och samordnar den katastrofmedicinska delen av insatserna.
När kan en katastrofmedicinsk insats aktualiseras?
Som framgår av avsnitt 9.2 är katastrofmedicinska insatslagen ett av flera resultat av det omfattande utvecklingsarbete som inleddes efter flodvågskatastrofen i Sydostasien i december 2004. Även denna lag bygger, precis som konsulära katastrofinsatslagen, på den grundläggande principen att den enskilde, alltså både individer och företag, har ett primärt ansvar att skydda sitt liv och sin egendom och att vidta förebyggande åtgärder.
I konsulära katastrofinsatslagen finns ingen definition av begreppen kris eller katastrof. Som framgår av lagtexten ovan finns det heller
inte i katastrofmedicinska insatslagen någon definition av begreppen allvarlig olycka eller katastrof. I förarbetena till katastrofmedicinska
insatslagen13 anges att katastrofmedicinska insatser kan aktualiseras efter exempelvis jordbävningar och andra naturkatastrofer, vålds-
och terrorhandlingar i form av t.ex. bombexplosioner på allmänna
platser, omfattande transportolyckor, m.m.
Andra typer av händelser omfattar de s.k. C-, B- och RN-områdena
(kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära), såsom utbrott av
allvarliga smittsamma sjukdomar, medveten spridning av smittämnen, terrorhandlingar med användning av kemiska och radionukleära vapen samt olyckor med utsläpp av kemiska ämnen. Något behov av att i förordning eller på annat sätt närmare reglera vad som avses med allvarlig olycka eller katastrof ansågs inte föreligga. Enligt förarbetena14 omfattar lagen även den situationen att drabbade människor i behov av sjukvårdsinsatser har evakuerats från det land där olyckan eller katastrofen har inträffat till ett annat främmande land.
13Prop. 2007/08:138 s. 22 f. 14Prop. 2007/08:138 s. 42.
Hur begreppet många människor ska tolkas får avgöras från fall till fall.15
Först om en olycka inträffar eller en överhängande fara råder för att en olycka ska inträffa och den enskilde inte själv eller med anlitande av någon annan – t.ex. värdlandets hälso- och sjukvård och de resurser som tillhandahålls av exempelvis reseföretag, försäkringsbolag via SOS International, arbetsgivare med ansvar för utsänd personal samt insatsstyrkor från andra länder än Sverige – klarar av situationen är samhället skyldigt att ingripa.16Först när dessa samlade resurser bedöms otillräckliga i förhållande till det akuta vårdbehovet ska katastrofmedicinska insatser komma ifråga. Avsikten är alltså att katastrofmedicinska insatser ska sättas in endast i
extrema undantagsfall.
Vid insatser till stöd för utlandsmyndigheter och nödställda i en situation då många människor med hemvist i Sverige drabbas av en allvarlig olycka eller katastrof i utlandet, får ett landsting bedriva hälso- och sjukvård utomlands i syfte att minimera de fysiska och psykiska följdverkningarna av olyckan eller katastrofen (katastrofmedicinska insatser).
En grundläggande, outtalad, förutsättning för att katastrofmedicinska insatser ska sättas in utomlands är att det andra landet begärt hjälp eller på annat sätt samtyckt till de svenska insatserna. Om så inte sker kan några katastrofmedicinska insatser inte genomföras. Så kan heller inte ske om t.ex. säkerhetsläget på platsen är sådant att personal inte bedöms kunna sändas dit. Om det är krig eller råder krigshot i området bör eventuella sjukvårdsinsatser vara en uppgift för Försvarsmakten.
Genom att katastrofmedicinska insatser under vissa förutsättningar
får genomföras tydliggörs att lagen ger en möjlighet, inte en skyl-
dighet, för Sverige att genom landstingen genomföra katastrofmedicinska insatser i utlandet.
Ändamålet med lagen anges vara att ge Sverige möjlighet att tillhandahålla katastrofmedicin utomlands till människor med hemvist i Sverige inom ramen för den stödstyrka som leds av MSB. Stödstyrkan kan under vissa förutsättningar sättas in för att ge stöd åt svenska utlandsmyndigheter och nödställda personer med hemvist i Sverige.17
15Prop. 2007/08:138 s. 42. 16Prop. 2007/08:138 s. 7 f. och s. 25. 17Prop. 2007/08:138 s. 20.
I förarbetena påpekas upprepade gånger att svenska katastrofmedicinska insatser inte ska tillhandahållas som bistånd.18Möjlighet att ge bistånd i form av hälso- och sjukvård finns redan enligt andra regelverk. Beslut om katastrofmedicinska insatser ska därför fattas endast under de i 1 § angivna förutsättningarna och insatserna förutsätts vara avslutade när alla med hemvist i Sverige fått den hjälp de behöver. Det finns dock förståelse för att det kan vara svårt, eller till och med omöjligt, att på en katastrofplats avgöra var skadade människor har sitt hemvist. Ofta måste bedömningen dessutom göras under stor tidspress.
Omfattningen av en katastrofmedicinsk insats
I 2 § katastrofmedicinska insatslagen anges att med hälso- och sjukvård enligt denna lag avses detsamma som anges i 1 § första stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. Enligt detta lagrum avses med hälso- och sjukvård åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador, sjuktransporter samt att ta hand om avlidna. Tandvård omfattas däremot inte.
Hälso- och sjukvård handlar som regel om verksamhet som bedöms kräva medicinskt utbildad personal eller sådan personal i samarbete med annan personal. Att ta hand om avlidna är dock inte i första hand en sådan uppgift som hälso- och sjukvårdspersonalen kommer att behövas för vid en svensk insats i utlandet. Medicinsk kompetens för att ta hand om avlidna finns inom Rikskriminalpolisens (en avdelning inom Rikspolisstyrelsen) expertgrupp för identifiering (ID-kommissionen) (se vidare avsnitt 9.4.4).
Katastrofmedicinsk beredskap
Beredskap för katastrofmedicinska insatser ska, enligt 6 § katastrofmedicinska insatslagen, upprätthållas av landstingen i Stockholms,
Västra Götalands, Skåne, Östergötlands, Uppsala och Västerbottens län. Dessa landsting har alltså en skyldighet att planera sin hälso-
och sjukvård så att en beredskap för katastrofmedicinska insatser utomlands kan upprätthållas. Övriga landsting får upprätthålla sådan beredskap.
Enligt lagtexten får dock samtliga landsting möjlighet att bedriva katastrofmedicinska insatser utomlands. I förarbetena19anförs dock
18Prop. 2007/08:138 s. 20, 23 och 43. 19Prop. 2007/08:138 s. 34 f.
att ett landsting, för att kunna tillhandahålla sådana insatser, bör ha vidtagit vissa förberedande åtgärder och ha en beredskap för att med kort varsel kunna sända hälso- och sjukvårdspersonal utomlands. För att säkerställa en viss grundnivå när det gäller landstingens beredskap på området har vissa landsting genom lagen ålagts skyldighet att planera sin hälso- och sjukvård så att en beredskap för katastrofmedicinska insatser utomlands kan upprätthållas. Genom bestämmelsen ges landstingen rätt att upprätthålla beredskap för katastrofmedicinska insatser utomlands till förmån för människor utan anknytning till det egna området. Därigenom görs, på samman sätt som i 1 §, undantag från den s.k. lokaliseringsprincipen.
Beslut om katastrofmedicinska insatser
Enligt 4 § katastrofmedicinska insatslagen fattar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslut om att inleda eller avsluta katastrofmedicinska insatser. Enligt 2 § förordningen (2008:553) om katastrofmedicinska insatser som en del av svenska insatser utomlands är det Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) som beslutanderätten har delegerats till.
Socialstyrelsen ska enligt 5 § katastrofmedicinska insatslagen, i nära samverkan med övriga berörda myndigheter, leda och samordna de katastrofmedicinska insatserna och får i övrigt besluta om hur landstingens resurser ska användas vid sådana insatser.
Socialstyrelsens uppgifter utomlands inbegriper inte något ansvar i egenskap av vårdgivare eller verksamhetschef. Avsikten är att den direkta ledningen av katastrofmedicinska insatser på plats i utlandet ska ske på samma sätt som om det hade varit en insats i Sverige. En sjukvårdsledning, bestående av personal ur de deltagande landstingen, leder och samordnar verksamheterna i skadeområdet, vid sjuktransporter och på vårdenheter. Sjukvårdsledningen ska, inom ramen för den myndighetsgemensamma stödstyrkan, samverka med andra myndigheter och organisationer som deltar i den totala insatsen. Det yttersta ansvaret för insatser ligger på utlandsmyndigheten i det aktuella landet och övriga myndigheters uppgift är att vara ett stöd för utlandsmyndigheten samt att förstärka förmågan att bistå de drabbade. Deltagande myndigheter och organisationer har dock både ett operativt ansvar och ett ledningsansvar inom sina respektive sakområden.
9.4. Nationella aktörer vid kris- och katastrofinsatser
9.4.1. Regeringen, m.m.
Regeringen är ansvarig för krishanteringen på nationell nivå. Regeringens ansvar gäller i första hand strategiska frågor. Ansvaret för ledning och samordning av det rent praktiska arbetet ligger på berörda myndigheter.
Regeringskansliet
Regeringskansliet stödjer regeringen i det arbetet med krishantering på nationell och internationell nivå. Vid kriser hanterar departementen sakfrågor inom sina respektive ansvarsområden. Kansliet för krishantering i Statsrådsberedningen utvecklar och samordnar Regeringskansliets krishantering och ger stöd till departementen.
Varje departement ska ha en krishanteringsplan och en krishanteringsorganisation. Det ska finnas en utsedd krisledningsgrupp som har övat. Departementen ska ha hög tillgänglighet och därför ha en tjänsteman i beredskap.
Vid en kris ska departementen kunna ta emot och vidarebefordra larm, larma berörda inom den egna organisationen, kalla in personal för tjänstgöring, kontakta och samverka med myndigheter inom departementets ansvarsområde.
Utrikesdepartementet (UD)
Inom utrikesförvaltningen har under de senaste åren pågått ett omfattande utvecklingsarbete för att stärka såväl den samlade krisberedskapen som den konsulära verksamheten.
UD:s krisberedskap
UD:s konsulära krisberedskap handläggs av en särskild grupp för konsulära beredskapsfrågor i UD. Gruppen ingår i UD:s konsulära och civilrättsliga enhet. I händelse av kris finns resursförstärkningar i form av en stående konsulär beredskapsstyrka (se nedan) och en snabb-
insatsstyrka (se nedan). UD:s jourverksamhet säkerställer att larm-
och beslutsfunktioner ständigt är bemannade. Även samtliga utlandsmyndigheter har en beredskapsplanering.
Grupp för konsulära beredskapsfrågor
Gruppen för konsulära beredskapsfrågor har till huvuduppgift att utveckla och upprätthålla UD:s förmåga att hantera kriser på det konsulära området. Gruppen arbetar bland annat med omvärldsbevakning och hotbildsbedömning, reserekommendationer, kartläggning av reseströmmar, beredskapsplanering, krisutrustning och krislogistik.
Konsulär beredskapsstyrka
Den konsulära beredskapsstyrkan består av cirka 30 medarbetare från UD, som står i ständig beredskap att med kort varsel förstärka den konsulära enhetens krisorganisation.
UD:s snabbinsatsstyrka ( SNITS)
Inom utrikesdepartementet finns en snabbinsatsstyrka (SNITS) organiserad, till vilken cirka 50 UD-medarbetare har rekryterats och utbildats. Syftet är att SNITS bland annat ska samarbeta med stödstyrkan i krisområdet vid allvarliga konsulära kriser utomlands. SNITS kan även förstärka den svenska närvaron i ett land där diplomatisk representation saknas. Storleken och sammansättningen på den grupp som sänds ut anpassas efter situationen. I insatsstyrkan ingår konsulära tjänstemän, men även tjänstemän ansvariga för kommunikations- och IT-frågor.
Konsulära stödjepunkter
Ett tjugotal utlandsmyndigheter (ambassader och konsulat) har utsetts till så kallade konsulära stödjepunkter. Syftet är att tjänstemän från dessa ambassader snabbt ska kunna sättas in vid kriser i regionen som de är verksamma i.
Övningar och utbildning av personal
UD genomför löpande utbildningar och övningar för de tjänstemän som ingår i den konsulära beredskapen. Dessa omfattar såväl konsulär handläggning och krishantering som arbetsledning, ledarskap, säkerhet och logistik. UD:s snabbinsatsstyrka samövas med MSB:s stödstyrka. Stödjepunkterna utbildas och övas genom ett särskilt samarbete med MSB. Övriga utlandsmyndigheter genomför också krisövningar.
Utlandsmyndigheterna
Utlandsmyndigheternas beredskapsplanering omfattar numera alla slags krissituationer, på samma sätt som gäller vid statliga myndigheter och kommuner i Sverige. Vid konsulära krissituationer som inte kan hanteras inom en utlandsmyndighets ordinarie organisation kan snabbinsatsstyrkan (SNITS) sändas ut för att bistå utlandsmyndigheten.
9.4.2. Centrala myndigheter
I detta avsnitt lämnas en översiktlig redogörelse för centrala myndigheter och andra aktörer som bedriver verksamhet inom ramen för lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser (konsulära kata-
strofinsatslagen) och lagen (2008:552) om katastrofmedicin som en
del av svenska insatser utomlands (katastrofmedicinska insatslagen).
Stödstyrkan
Son ovan angetts är Myndigheten för Samhällsskydd och beredskap (MSB) central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor om räddningstjänst samt kris-, olycks- och skadeförebyggande åtgärder. Myndigheten deltar i det internationella samarbetet inom bl.a. räddningstjänstarbetet och har en beredskap för insatser när katastrofer inträffar utomlands MSB har uppdraget att kunna medverka med insatser i Sveriges internationella humanitära verksamhet och får delta i räddnings- och katastrofinsatser vid katastrofer i andra länder som fordrar omedelbara åtgärder.
MSB ska även, i samverkan med andra berörda myndigheter och organisationer, förbereda så att myndigheten, i en situation då många svenska medborgare eller personer med hemvist i Sverige drabbas av en allvarlig olycka eller katastrof utanför Sverige, med kort varsel i ett inledande skede kan stödja utlandsmyndigheter och de nödställda.
Inom ramen för det samverkansarbete som uppdraget innebär har berörda myndigheter och organisationer bildat en gemensam
Stödstyrka. Syftet med denna är att under vissa förutsättningar snabbt
kunna ge stöd utomlands åt svenska utlandsmyndigheter och nödställda personer med hemvist i Sverige.
Stödstyrkan är flexibel och sätts samman utifrån de behov som finns när en kris eller katastrof inträffar, t.ex. vid naturkatastrofer, stora olyckor, terrordåd, smittsamma sjukdomar eller politiska oroligheter.
Organisation
I stödstyrkan ingår omkring 250 personer med den särskilda kompetens som krävs för dessa insatser. I stödstyrkan ingår personal från: - MSB - Socialstyrelsen - Rikskriminalpolisen - Svenska Kyrkan - Röda Korset - Rädda Barnen
Stödstyrkan består av en bedömningsenhet och stödenheter (förstärkningsresurser).
Bedömningsenheten kan lämna Sverige inom sex timmar efter be-
slut om insats. Enheten kan, innan beslut om en svensk kris- eller katastrofinsats fattas, göra en första analys av hur behovet av hjälp ser ut innan övriga inom stödstyrkan skickas i väg. Om det redan från början står klart att det föreligger behov av en insats kan stödstyrkan, dvs. både bedömningsenhet och stödenhet, sändas ut direkt.
Stödstyrkans uppgifter
Stödstyrkans uppgifter är dels att samordna den gemensamma insatsen, dels att bistå med en tidig bedömning av behovet av ytterligare stöd från Sverige och i samband därmed planera för förstärkning, kommunicera lägesbild, genomföra rekognoseringar samt att hjälpa drabbade med information, krisstöd och basal sjukvård (första hjälpen).
Dessutom håller stödstyrkan tät kontakt med den svenska utlandsmyndigheten i värdlandet samt har kontakter med lokala myndigheter och utverkar nödvändiga tillstånd för insatsen.
Stödstyrkan bygger på samordning genom samverkan där MSB har samordningsansvaret för medverkande myndigheter och organisationer.
Socialstyrelsen ansvarar för de medicinska delarna i stödstyrkan (se nedan) och Rikspolisstyrelsen för de polisiära delarna (se nedan).
Ambitionen är att bedömningsenheten, eller stödstyrkan för det fall bedömningsenheten inte sänds iväg först för att göra en analys av hjälpbehovet, ska kunna lämna Sverige samtidigt och samordnat med UD:s snabbinsatsstyrka.
Ledning m.m.
MSB fattar på begäran av UD, som kan ha fått en begäran från en utlandsmyndighet, beslut om att aktivera stödstyrkan. Beslutet föregås av kontakter med övriga berörda myndigheter och organisationer. Dessa fattar själva beslut om att medverka i en insats och hur stödet ska ske och i vilken omfattning. Beslutet har vidare föregåtts av att regeringen (UD) har försäkrat sig om att det tänkta värdlandet accepterar att Sverige sänder t.ex. medicinsk personal och under vilka förutsättningar detta accepteras.
Det är även MSB som fattar beslut om att avsluta en insats. Det är den svenska utlandsmyndigheten i värdlandet som har det övergripande totala ansvaret för en insats som görs utomlands med stödstyrkan. Övriga myndigheters uppgift är att vara ett stöd för utlandsmyndigheten, vilket i regel innebär att myndigheterna tar ett operativt ansvar och ett ledningsansvar inom sina respektive sakområden.
Olika uppdrag, olika insatser samtidigt
Vid en stor katastrof utomlands har MSB också möjlighet att genomföra hjälpinsatser till det drabbade landet på uppdrag av olika organ inom FN, EU med flera.
Socialstyrelsens bedömningsenhet
Socialstyrelsen är en myndighet för verksamhet som rör hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, tandvård, hälsoskydd, smittskydd, socialtjänst, stöd och service till vissa funktionshindrade samt frågor om alkohol och missbruksmedel.
Enligt 8 § punkten 7 förordning (2009:1243) med instruktion för Socialstyrelsen ska myndigheten bland annat upprätthålla en katastrofmedicinsk beredskap.
Enligt 5 § katastrofmedicinska insatslagen ansvarar Socialstyrelsen för att leda och samordna de medicinska insatserna i samband med en
katastrofmedicinsk insats utomlands. Myndigheten får dessutom be-
sluta om hur landstingens resurser ska användas vid sådana insatser.
Enligt 3 § förordningen (2008:553) om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands ska Socialstyrelsen, i nära samverkan med övriga berörda myndigheter och organisationer, göra sådana förberedelser att styrelsen inom sitt område, i en situation då många människor med hemvist i Sverige drabbas av en allvarlig olycka eller katastrof utomlands, med kort varsel kan stödja utlandsmyndigheter och nödställda.
Medicinsk expertgrupp för behovsbedömning
För att fullgöra bl.a. här aktuella uppgifter har Socialstyrelsen till sig knutit en medicinsk expertgrupp för behovsbedömning (denna grupp ska inte sammanblandas med den bedömningsenhet som ingår i stödstyrkan men kan, som framgår nedan, samverka med denna).
Expertgruppen består av cirka tio läkare som ska kunna rycka ut vid olika typer av situationer, från olyckshändelser med ett stort antal traumafall till händelser där kemiska, biologiska och radionukleära ämnen ingår i händelseförloppet. Gruppens uppgift är att bistå Socialstyrelsen med bedömning av hjälpbehovet i form av medicinska insatser och krisstöd i samband med allvarliga olyckor
och katastrofer, dvs. att ge myndigheten kompletterande beslutsunderlag.
Medlemmarna ur den medicinska expertgruppen kan även komplettera den myndighetsgemensamma stödstyrkan.
Uppgifter
Socialstyrelsens ansvar inom stödstyrkan är att leda och samordna de medicinska delarna av insatserna utomlands. Myndigheten förvaltar också, tillsammans med Rikskriminalpolisen och MSB, styrkans personal och materiel. En tredje viktig uppgift är genomförandet av årligt återkommande utbildningar och övningar av personal och organisation, ofta i samverkan med UD.
En av bedömningsenhetens främsta uppgifter är att på plats bistå med en tidig bedömning av behovet av ytterligare stöd från Sverige. Det är viktigt att notera att den primära uppgiften för den hälso- och sjukvårdspersonal som representerar Socialstyrelsen i stödstyrkans bedömningsenhet är att vara experter och inte att vårda enskilda patienter.
När beslut om att aktivera stödstyrkan har fattats kontaktar Socialstyrelsens tjänsteman i beredskap (TiB), genom styrelsens krisledningsorganisation, TiB i det eller de landsting/regioner där det finns personal som är utbildad för att kunna ingå i stödstyrkan och som har den kompetens som behövs för den aktuella insatsen. Denna/dessa TiB kontaktar därefter sina krisberedskapssamordnare vilka i sin tur tar kontakt med den personal som ingår i de för stödstyrkan bildade sjukvårdsgrupperna. Personerna ifråga har tolv timmars inställelsetid.
Personal
Socialstyrelsens utgångspunkt för urvalet av den personal som behövs vid en insats är framför allt vilken typ av händelse det är fråga om och vilken specifik kompetens som därför behövs, vilken internationell erfarenhet tänkbara personer har samt vilka personer som är tillgängliga (tidigt eller senare) och hur lång tid ordinarie arbetsgivare kan avvara dem (kortare eller längre tid).
När Socialstyrelsen ska bemanna sin del av den myndighetsgemensamma stödstyrkan sker detta ibland med sådana personer
som normalt ingår i styrelsens medicinska expertgrupp för behovsbedömning. När aktuella personer kallas in för att stödja Socialstyrelsen eller för myndighetens räkning komplettera stödstyrkan är de knutna till Socialstyrelsen genom en tillfällig anställning. Detta innebär bl.a. att Socialstyrelsen har ett arbetsgivaransvar för personerna.
Som framgår ovan är den primära uppgiften för denna personal och övrig personal i bedömningsenheten att genom sina expertkunskaper bistå den svenska utlandsmyndigheten och inte att bedriva vård. Det händer dock att personalen, i takt med att behovet av bedömningsenhetens inledande expertstöd minskar, stannar kvar på insatsplatsen och deltar i det praktiska insatsarbetet. I detta sammanhang är det inte ovanligt att aktuell personal även utför sådana uppgifter som kan hänföras till hälso- och sjukvård.
I förarbetena till katastrofmedicinska insatslagen anförs explicit att Socialstyrelsen inte har något vårdgivaransvar och inte heller något arbetsgivaransvar för den hälso- och sjukvårdspersonal som deltar i insatser i utlandet, med stöd av den aktuella lagen. I stället är det de landsting som bidrar med hälso- och sjukvårdspersonal som i egenskap av sjukvårdshuvudmän och vårdgivare har ett sedvanligt arbetsgivaransvar för den personal som de ställt till förfogande för insatser utomlands.20
9.4.3. Svenska Nationella Ambulansflyget (SNAM)
Ökat behov av avancerad sjukvård i luften
Före flodvågskatastrofen i Sydostasien hade diskoteksbranden i Göteborg 1998 påvisat behovet av att vid allvarliga händelser i fredstid kunna genomföra massevakueringar och flygtransporter med en mer avancerad sjukvård än vad man förmådde vid denna tidpunkt. Mot denna bakgrund startades den 1 juli 2001 det s.k. SNAM (Svenska Nationella Ambulansflygplanet)-projektet under ledning av Luftfartsverket. Målet med projektet var att etablera en organisation som inom sex timmar efter ett larm kan leverera flygplan försedda med full intensivvårdsutrustning. Enligt projektbeskrivningen skulle flygplanen då vara redo för avfärd, bemannade med sjukvårdspersonal som kan hantera sex intensivvårdsbårar, sex patienter på vanliga bårar och 20 lättare skadade personer eller anhöriga.
Projektet, som finansierades med krisberedskapsmedel, genomfördes i samarbete med Socialstyrelsen, Västerbottens läns landsting (VLL) och SAS Sverige AB (SAS).
Uppgifter
SNAM är en nationell resurs som kan användas vid händelser där samhällets ordinarie resurser för sjuktransport inte är tillräckliga.21Den kan även användas internationellt, nämligen för att bistå vid hemtagning av personer som drabbats av olycka eller katastrof utomlands – den kan då användas i såväl civila som militära sammanhang.
Enligt regeringens regleringsbrev för MSB avseende verksamhetsåret 2014 ska myndigheten upprätthålla en beredskap för att, i samråd med Socialstyrelsen, besluta om och genomföra luftburna sjuktransporter med SNAM i följande situationer: - nationellt vid händelser där samhällets ordinarie resurser för sjuk-
transporter inte är tillräckliga samt - internationellt för att bistå vid evakuering av personer som
drabbats av katastrofer utomlands, vid civil och militär krishantering samt vid humanitära insatser.
Enligt regleringsbrevet får MSB besluta om insatser med SNAM endast under förutsättning att dessa finansieras av annan än myndigheten. Innan myndigheten fattar beslut om en insats ska myndigheten informera Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) om de åtgärder som myndigheten avser att vidta.
Organisation
SNAM är operativt sedan år 2005. Sverige har därmed en nationell resurs i form av ett ambulansflygplan, en Boeing 737-800 med möjlighet till avancerad sjukvård ombord och som kan användas vid större olyckor, katastrofer eller terroristattacker för att transportera sjuka och skadade. Det aktuella konceptet går numera under beteckningen SNAM1. Från år 2012 har kapaciteten ökat till två ambulansflygplan. SNAM-planen har, till följd av den syrgasmängd som kan transporteras med planen, en aktionsradie på 3 000 km utan stopp, räknat
21 Källa: MSB:s presentation av SNAM.
från Arlanda flygplats. Det betyder i princip att inom Europa kan man flyga direkt men till en mer avlägsen destination måste en mellanlandning göras.
SNAM är ett system som består av olika moduler, såsom flygplan, utrustning och medicinsk personal. Modulerna kan användas separat, i olika kombinationer eller som en helhet.
Personal
Ombord på flygplanet finns, förutom flygpersonalen (två piloter, tre kabinpersonal, en flygtekniker och en s.k. turn around coordinator (logistiker), en insatskoordinator från MSB, åtta läkare (varav en är medicinskt ledningsansvarig) elva sjuksköterskor och en medicintekniker, dvs. totalt 28 personer.
Bemanningen baseras på frivillighet i kombination med överrekrytering, vilket innebär att man inte har ett kostsamt joursystem för sjukvårdspersonalen. Systemet är dessutom unikt på så sätt att det förutsätter att flygplanet inte i någon del får vara modifierat; därigenom blir urvalet av möjliga flygplan att använda vid en insats större, vilket avsevärt ökar beredskapen.
SNAM – berörda aktörer
De aktörer som i dagsläget ansvarar för SNAM är alltså MSB, som beslutar om och leder insatser. Samråd sker före en insats med Socialstyrelsen, som har ett övergripande medicinskt ansvar vari bl.a. ingår att, i samråd med regionala katastrofmedicinska ledningar (RKML), samordna placeringen av omhändertagna patienter när dessa transporterats till Sverige.
Västerbottens Läns Landsting (VLL) är, av Socialstyrelsen, utpekad vårdgivare. Skälet härtill är att VLL har en väl utbyggd flygambulansvård och omfattande erfarenhet av sådan verksamhet. Vid Norrlands Universitetssjukhus i Umeå är dessutom många specialiteter inom det katastrofmedicinska området representerade. Eftersom VLL har vårdgivaransvaret är det endast detta landstings medicinska personal som får ta hand om, dvs. komma i fysisk kontakt med och vårda, de i samband med en insats omhändertagna patienterna.
Slutligen är SAS, genom upphandling, ansvarig flygoperatör och det är ordinarie SAS-besättning som ska flyga.
VLL har vårdgivaransvaret för omhändertagna patienter. VLL har också det medicinska ansvaret för personalen ombord på SNAMplanet. VLL utbildar, i samarbete med Socialstyrelsen, den medicinska personal som ska kunna delta i SNAM-insatser. Den medicinska personalen utgör den övervägande delen av besättningen ombord på flygplanet.
VLL:s personalpool omfattar totalt 125 personer (47 läkare, 72 sjuksköterskor och 6 medicintekniker), som rekryterats från hela landet. Denna personals ordinarie verksamhet är akutsjukvård och flygambulans-/helikoptertjänst. Alla är specialutbildade i flygmedicin och i hur utrustningen ombord på SNAM-planet fungerar.
MSB ansvarar för rekrytering och utbildning av insatskoordinatorer. Myndigheten har totalt tio medarbetare som utbildats för denna funktion.
Arbetsgivaransvaret för den personal som deltar i en SNAMinsats åvilar varje myndighet och organisation som ställer personal till förfogande, dvs. VLL, MSB och SAS.
Beslut om SNAM-insats
SNAM kan initieras när en stor olycka eller katastrof inträffat och det därför är aktuellt att evakuera skadade eller sjuka. Samtliga inblandade myndigheter har personal i ständig beredskap, s.k. tjänsteman i beredskap (TiB), dygnet runt, årets alla dagar för att handlägga förfrågningar om en insats. Syftet är att dessa tjänstemän på kortast möjliga tid ska kartlägga möjligheter och begränsningar för att genomföra en insats samt ta fram det underlag som krävs för ett beslut om insats. Det är MSB som leder detta arbete. Inför ett beslut om en eventuell insats har myndigheten kontakt med sin huvudman, Försvarsdepartementet och samråder med Socialstyrelsen. MSB tar även, genom en s.k. early warning, kontakt med SAS och VLL som lämnar skriftligt svar. Det är i sammanhanget viktigt att notera att SAS av säkerhetsskäl kan avböja att flyga. Således tar bolaget vid sitt beslut hänsyn till bl.a. den omständigheten att både flygplan och personal är civila och att varumärket SAS måste skyddas. Denna ”vetorätt” kan alltså vara en begränsning för att genomföra ett uppdrag. Om det är möjligt och anses önskvärt att genomföra en insats skickas en offert till beställaren. När offerten har accepterats, och finansiering därmed är garanterad, fattar MSB beslut om insatsen samtidigt som signal om insatsstart ges till SAS och VLL.
Insatser med SNAM
Evakuering efter tsunamin i Sydostasien år 2004
Under uppbyggnaden av SNAM användes, i samband med flodvågskatastrofen i Sydostasien i december 2004, kompetenser ur projektet för att genomföra sjuktransporter från Thailand. Transporterna genomfördes därför med två reguljära flygplan av typen MD80. Sjukvårdspersonal från SNAM-projektet kunde med kort varsel sättas in för att bemanna de två flygplanen.
Totalt transporterades 67 bårpatienter, 36 sittande patienter och 46 anhöriga hem till Sverige. Dessutom användes SNAM-personal för att koordinera hemtagandet av ytterligare ca 150 andra skadade svenskar.
Evakuering i samband med Libanonkrisen år 2006
I samband med Libanonkrisen år 2006 förstärktes evakueringsflygen med sjukvårdspersonal från SNAM-systemet. Mellan den 16 juli och den 16 augusti evakuerades över 8 400 svenskar och andra personer bosatta i Sverige från Libanon. Insatsen är den största svenska evakueringen i modern tid. Utrikesdepartementet chartrade 53 flygtransporter, tre fartyg för trafik mellan Beirut och Larnaca/Limassol/ Mersin samt ett femtontal bussar för transporter till Syrien.
Sjukvårdspersonal från SNAM bemannade 24 av de 53 flygplanen. Dessutom följde annan sjukvårdspersonal med i ytterligare ett tiotal flygplan. Denna personal kom från dels Region Skåne, dels Räddningsverkets stödstyrka.
Den flygmedicinska insatsen leddes från Arlanda flygplats av VLL genom Norrlands Universitetssjukhus i Umeå.
Evakuering i samband med terrorattentaten i Bombay år 2008
I slutet av november 2008 användes SNAM för första gången i full skala. Insatsen gjordes på begäran av EU. Insatsen kom att omfatta transport av andra länders medborgare.
Förfrågningar om SNAM-insatser
Under 2011 har MSB via International SOS (som inte ska förväxlas med SOS International), Paris, fått tre förfrågningar om SNAMinsatser. Dessa har avsett evakuering av FN-personal från Nigeria, repatriering av kinesiska medborgare som skadats i en bussolycka samt evakuering från Libyen. International SOS skulle stå för finansieringen av insatserna. Av olika orsaker blev det aldrig aktuellt att genomföra någon av dessa insatser. Även andra utländska kommersiella aktörer har efterfrågat SNAM resursen.
Under den tid som MSB varit huvudman för SNAM har resursen inte efterfrågats av någon svensk aktör, annan stat eller internationell organisation. I detta sammanhang bör påpekas att en SNAMinsats endast görs på förfrågan och under förutsättning att den är finansierad. Vid insatser utomlands tas inga andra länders medborgare än de som omfattas av uppdraget om hand för medicinsk evakuering.
9.4.4. Polisens ID-kommission
Till polisens uppgifter hör att identifiera personer som omkommit till följd av större olyckshändelser, naturkatastrofer eller andra händelser av större omfattning.
Enligt förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen får myndigheten leda sådan polisverksamhet som föranleds av händelser utomlands där kravet på nationell enhetlighet är särskilt framträdande.
I förordningen (1988:530) om expertgrupp för identifiering vid katastroffall (id-kommissionen) finns bestämmelser om expertgruppens organisation och verksamhet. Som ett komplement till expertgruppen finns en organisation för identifiering av omkomna inom landet i sådana fall där uppgiften är särskilt omfattande.22
I Sverige finns fyra regionala id-lag som utför identifieringsarbete inom sitt geografiska område, både vid större händelser med fler omkomna och enstaka dödsfall när det måste fastställas vem den omkomna är. Id-lagen finns i Umeå, Stockholm, Göteborg och Malmö och består av kriminaltekniker, rättsläkare, rättsodontologer med flera.
22 RPSFS 2012:28 FAP 201-4.
Hos Rikskriminalpolisen finns en hemmakommission som samordnar arbetet nationellt.
Vid en katastrof med många omkomna svenskar utomlands kan Rikskriminalpolisen skicka ut en expertgrupp (id-kommissionen) för att identifiera de omkomna svenskarna på plats. Beslutet om att skicka ut id-kommissionen fattas av Rikspolisstyrelsen i samråd med regeringskansliet och Rättsmedicinalverket. Vilka som ingår i id-kommissionen bestäms vid varje tillfälle beroende på vilken typ av specialister som behövs för just det uppdraget.
10. Veteranpolitiken – uppföljning och utvärdering
Utredningens bedömning:
- Veteransoldatpolitiken har till övervägande delen genomförts i enlighet med riksdagens och regeringens styrdokument och beslut.
Utredningens förslag:
- Statsmakten måste vidta åtgärder för att öka kunskapen i hela det svenska samhället om fredsfrämjande insatser och andra internationella insatser.
- Försvarsmakten ska säkerställa att nya forskningsresultat beaktas vid rekrytering och insatsfrekvens.
- Försvarsmakten ska vidta åtgärder och säkerställa att myndighetens organisation möter kraven på stöd och uppföljningsansvar.
- Försvarsmakten ska öka ansträngningarna att uppnå en effektiv samverkan med berörda aktörer i syfte att säkerställa att skadad personal erhåller erforderlig vård och stöd.
- Försvarsmakten ska öka ansträngningarna att sprida information om meritvärdet av tjänstgöring i internationella insatser.
- Försvarsmakten ska fortsätta att utveckla samverkan med frivilliga organisationer, bl.a. veteran- och anhörigorganisationer.
- Försvarsmakten ska aktivt verka för att veteransoldater, som tjänstgjort innan 2008, och deras anhöriga i ökad utsträckning informeras om veteranpolitiken, till exempel veterandagen den 29 maj.
- Försvarsmakten ska föra officiell veteranstatistik.
10.1 Inledning
Som tidigare nämnts redovisade regeringen våren 2010 en samlad veteransoldatpolitik genom propositionen Modern personalförsörj-
ning för ett användbart försvar1. I propositionen anger regeringen
att veteransoldatpolitiken utgår från en helhetssyn på ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser.
En grundläggande del i veteransoldatpolitiken är lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser, som den 1 januari 2011 ersatte lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Den nya lagen innebär bl.a. att omhändertagandet av personalen vid internationella militära insatser har stärkts.
I direktiven till utredningen anges att genom regeringens uppdrag till berörda myndigheter i juni 2010 och myndigheternas återredovisningar våren 2011 har veteransoldatpolitiken börjat genomföras och även att en stor del av detta arbete numera är slutfört. Samtidigt har under arbetet nya frågeställningar identifierats av bland annat Försvarsmakten och de berörda organisationerna. Genomförandet av veteransoldatpolitiken bör därför följas upp, utvärderas och vid behov utvecklas vidare.
Enligt direktiven ska utredningen med utgångspunkt ibland annat myndigheternas redovisningar följa upp och utvärdera Försvarsmaktens och andra myndigheters genomförande av veteransoldatpolitiken, följa upp det fortsatta genomförandet av veteransoldatpolitiken, analysera särskilda veteransoldatfrågor där det finns anledning att ytterligare fördjupa arbetet, och om det finns behov, redovisa förslag om en ytterligare utveckling av veteransoldatpolitiken.
I direktiven anges att i uppdraget ingår dock inte att se över lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser, eftersom lagen trädde i kraft den 1 januari 2011 och har tillämpats endast en förhållandevis kort tid.
Utredningen har i denna del av uppdraget ställts inför vissa komplexa metod- och avgränsningsfrågor.
Utredningen har tagit fasta på och haft som grundläggande utgångspunkt för det fortsatta utredningsarbetet att den samlade veteranpolitiken, där veteransoldatpolitiken är en del, ska utgå från en helhetssyn där hela samhället och dess olika aktörer har ett ansvar för genomförandet. I linje med detta synsätt har utredningen haft som inriktning att en samlad och utvecklad veteranpolitik som inne-
fattar även civila veteraner bör bygga på samma principiella utgångspunkter och beståndsdelar som den nyligen antagna veteransoldatlagstiftningen om det inte framkommer skäl att i ett eller flera avseenden söka en annan lösning på motsvarande frågeställningar som låg till grund för den lagstiftningen.
En naturlig utgångspunkt i detta arbete är då att resultatet av uppföljningen och utvärderingen av veteransoldatpolitiken bör ligga till grund för och påverka utredningens ställningstagande i frågan om veteranperspektivet bör utvidgas och omfatta personal från andra samhällssektorer än det militära försvaret.
Som framgår ovan är en grundläggande del i veteransoldatpolitiken införandet av lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser, som trädde ikraft den 1 januari 2011. Utredningen har gjort bedömningen att erfarenheterna hittills av tillämpningen av denna lagstiftning – med de utgångspunkter som utredningen anser måste ligga till grund för det fortsatta utredningsarbetet – bör följas upp och i viss utsträckning utvärderas för att ge utredningen ett tillräckligt och tillförlitligt underlag för analys och överväganden i frågan hur veteranpolitiken kan utvecklas. Utredningen kommer däremot inte – i enlighet med direktiven – att lämna några förslag på förändring av denna lagstiftning, även om resultatet av uppföljningen och utvärderingen skulle indikera att det finns skäl att överväga en justering av lagstiftningen i ett eller flera hänseenden.
Utredningen har också kunnat konstatera att utredningsarbetet med att följa upp och utvärdera veteransoldatpolitiken förutsätter – förutom det underlag som anges i direktiven – att berörda myndigheter, landsting, kommuner och andra aktörer biträder utredningen med redogörelse för vissa faktauppgifter, bedömningar och gjorda erfarenheter. Utredningen har därför i detta syfte berett berörda aktörer att dels lämna skriftliga underlag och dels i samband med utredningens hearing hösten 2013 lämna muntliga synpunkter och uppgifter.
Utredningen har i inledningen av det fortsatta utredningsarbetet även ställts inför val av olika uppföljnings- och utvärderingsmetoder av veteransoldatpolitiken, då tillgängligheten till uppgifter och data från berörda aktörer – av olika skäl – är begränsad.
Utredningen har tagit del av omfattande litteratur på området och även Ekonomistyrningsverkets råd och anvisningar för uppföljning – och utvärdering av statliga myndigheters verksamhet.
Utredningen lämnar inledningsvis en översiktlig redogörelse för förutsättningar och val av metod för uppföljning – och utvärdering av veteransoldatpolitiken. Därefter redogörs för resultaten av uppföljningen och utvärderingen. Avslutningsvis redogörs för utredningens överväganden och förslag om en ytterligare utveckling av veteransoldatpolitiken.
10.2 Metod för uppföljning och utvärdering
Målet med en utvärdering är att den ska kunna användas som beslutsunderlag. En utvärdering utgår i regel från en eller flera specifika frågor, varefter den metod väljs som i det aktuella fallet är den mest lämpliga för att besvara frågeställningen. Att ange en generell utvärderingsmetod som alltid bör användas är därför inte lämpligt eller realistiskt. Det finns däremot allmänna utgångspunkter som bör beaktas för att utvärderingar ska bli tillförlitliga och användbara2.
En utvärdering kan ske vid olika tidpunkter i en åtgärdsprocess, dvs. före åtgärdens start, under tiden åtgärden genomförs eller efter avslutad åtgärd.
En förhandsutvärdering utförs vid planeringen av åtgärden och fram tills dessa att åtgärden börjar. Eftersom utredningens uppdrag i denna del avser åtgärder som är under genomförande, och i vissa fall, även avslutats, behandlas inte förhandsutvärdering ytterligare.
Efterhandsutvärderingar är ett samlingsnamn på de utvärderingar
som utförs efter att åtgärden påbörjats. En efterhandsutvärdering kan genomföras både efter att åtgärden startat eller efter att åtgärden har avslutats. I de fall då en åtgärd genomförs på försök under en relativt kort tidsperiod är det ofta rimligt att inte förvänta sig några resultat förrän försöket har slutförts. Att utvärdera åtgärder som inte har något slutdatum kan i vissa fall också vara svårt. Om åtgärden antas ge omedelbara och hållbara resultat kan mätningar göras i direkt anslutning till åtgärdens avslut. Till exempel om syftet är att öka den formella kunskapen inom något område, så kommer de kunskaper som förvärvats genom åtgärden troligen att vara desamma på kort och lång sikt.
En utvärdring kan även göras under tiden som åtgärden genomförs, dvs. under programperioden. En sådan utvärdering kan ge större möjligheter att styra och påverka inriktning och genomförande av den aktuella åtgärden och innebär därmed att det rör sig
2 Evert Vedung Utvärdering i politik och förvaltning 2009
om en mer efterfrågestyrd utvärdering. Ett viktigt syfte med utvärderingen är därför att möjliggöra återkopplingar relativt tidigt i processen. För många åtgärder är det emellertid så att mätbara resultat uppkommer först efter en tid. Det kan även vara viktigt att studera utfall vid flera tillfällen för att se hur hållbara resultaten av åtgärden är. Det kan till exempel vara lämpligt att göra en första eftermätning som mäter kortsiktiga effekter, och sedan en andra eftermätning som mäter mer långsiktiga effekter.
Genomförandeutvärdering och/eller utfallsutvärderingar
Utvärderingar kan genomföras i form av genomförandeutvärderingar och/eller utfallsutvärderingar.
Genomförandeutvärdering
Vid en genomförandeutvärdering studeras besluts- och genomförandeprocesserna. Ett av syftena med en genomförandeutvärdering är att få kunskap om hur utfallet av den aktuella åtgärden kan ha påverkats av planeringen och de grundläggande beslutsprocesserna och av själva genomförandet. Genomförandeutvärderingar studerar således besluts- och genomförandeprocesserna i sig själva medan utfallsutvärderingar studerar resultatet av åtgärderna. Dessa båda typer av utvärderingar kan kombineras då en genomförandeutvärdering kan bidra till att förklara varför ett observerat utfall av en åtgärd har blivit som det blivit. Om målen inte är uppfyllda, kan genomförandeutvärderingen ge förklaring till varför de inte blev det samt eventuellt ge underlag för förslag på förbättringar.
Utfallsutvärderingar
Utfallsutvärderingar kan utgöras av målutvärderingar, effektutvärde-
ringar och effektivitetsutvärderingar.
En målutvärdering har den begränsningen att den endast utvärderar måluppfyllelsen men däremot inte i vilken utsträckning som måluppfyllelsen har orsakats av den aktuella åtgärden.
En effektutvärdering svarar på frågan om i vilken utsträckning som ett observerat utfall har orsakats av den åtgärd som utvärderingen gäller.
En effektivitetsutvärdering av en åtgärd innebär en granskning av
alternativa sätt att uppnå vissa mål, dvs. en vägning av fördelar mot
nackdelar av olika alternativ av åtgärder.
Förutsättningar för tillförlitliga utvärderingar
Många gånger ställs frågan om en utvärdering ska fokusera på genomförande eller utfall. Det centrala i utvärderingssammanhang är emellertid inte ett sådant val, utan att beslut rörande utvärderingstyp ska styras av vilken eller vilka frågor som utvärderingen ska ge
svar på. Olika typer av utvärderingar kan dessutom utföras i olika
skeden av ett program, beroende på när till exempel datainsamling och dokumentation kan eller bör ske. En adekvat datainsamling och dokumentation är grundförutsättningar i en utvärdering. Utvärderingsarbetet kan dock försvåras på grund av begränsningar i data. Dessa begränsningar kan gälla själva tillgången till data, dels datas kvalitet. Att få tillgång till data behöver dock inte alltid betyda att utvärderbarheten är säkrad. Det finns fall där data varit av sådan kvalitet att endast en målutvärdering kan göras.
Att utvärdera komplexa program
En annan aspekt att ta hänsyn till vid utvärdering är att olika politiska åtgärdsprogram går även mot att bli allt större och mer komplexa, med många olika aktörer och målgrupper. Ur utvärderingssynpunkt skapar ett komplext program speciella utmaningar. Det som kännetecknar komplexa program är att det är svårt att entydigt spegla programmets resultat. En av orsakerna till detta kan vara att det inte är uppenbart hur de kausala sambanden mellan insatser och utfall är utformade. En annan orsak kan vara att programmet innefattar samverkan mellan flera organ och funktioner i samhället. Politiker och beslutsfattare uppmärksammar att verkligheten är komplex och utformar därför program som bygger på partnerskap och nätverk för att kunna hantera flera aspekter av en och samma problematik. Dessa komplexa program syftar till att genom samverkan bättre kunna hantera problematiken än vad enskilda samhällssektorer kan göra.
Det finns olika program som har komplexa egenskaper. Organisationen av ett program kan bestå av ett huvudprogram med de
huvudsakliga målsättningarna, planeringen och organiseringen av genomförandet. Programmets utformning och genomförande bestäms sedan av de olika delprogrammen under huvudprogrammet. Delprogrammen genomförs på många olika platser och under olika ledningsformer.
En utvärdering av ett komplext program har att hantera flera aspekter som var och en är förknippad med olika problem i form av kausalitet3, kontext4, aktörer5 och om programmet är ett utvecklingsprogram6.
Programmets komplexitet kan också ofta härledas från mångfalden av utförare med olika dagordningar och kontexter, att målgruppen kan ha olika sammansättning, vilket kan leda till att olika aspekter av programmet kan behöva belysas från olika perspektiv. Att utvärdera programmet i sin helhet kan därför visa sig vara mycket svårt.
Också utvärderingar av horisontell samverkan präglas ofta av ett antal svårigheter som kan härledas till de fenomen som studeras. Att utvärdering av samverkan skiljer sig från annan utvärdering beror på att samverkansprocesser har sin utgångspunkt i eller förutsätter en helhetssyn. En utmaning för utvärderingar av samverkan kan, beroende på utvärderingens syfte, vara att bedöma det reella mervärde som samverkan haft för utfallet. Metodologiskt är detta svårt eftersom det förutsätter en jämförelse med det kontrafaktiska utfallet. Samverkan upptar naturligtvis arbetstid och ger även upphov till andra kostnader.
Om man bedömer att programmets komplexitet försvårar utvärderingen kan det vara bättre att fokusera intresset kring vad uppdragsgivarna har velat uppnå med programmet och hur målgruppen
verkar ha påverkats. Utvärderingens syfte blir att bedöma huvud-
programmets samlade måluppfyllelse. En sådan utvärdering försöker
3 Det kan finnas flera möjliga kausala samband mellan utförarnas genomförande av delprogrammen och utfallet för målgruppen. Flera kausala samband kan vara verksamma samtidigt. Åtgärdernas utfall kan dessutom återverka på åtgärderna och skapa ett cirkulärt samband, dvs. en ömsesidig påverkan mellan utförare och målgruppen uppstår. De kausala sambanden i programmet blir därför oklara. 4 Det kausala sambandet kan även bero på den regionala kontexten. Det betyder att det kan finnas alternativa kausala samband som det krävs en förståelse för om man ska kunna uttala sig om hur programmets kontext påverkar programmets funktionssätt. Yttre omständigheter och oförutsägbara faktorer kan påverka programmets utfall på olika sätt i olika regioner. 5 Gränsdragningen mellan utförare och målgrupp kan vara otydlig, där utförare med olika ekonomiska, sociala, kulturella och fysiska resurser samverkar. 6 Syftet med ett program är ofta att finna nya vägar för att utveckla en samverkan. Arbetssättet och samverkan kan inte förutsägas på förhand utan är under utveckling, vilket kan försvåra utvärderingen.
således inte kartlägga de komplexa aspekterna i programmet, utan söker i stället indicier och belägg för att uppdragsgivarnas målsättning med hela programmet har uppfyllts.
10.2.1 Ekonomistyrningsverkets syn på uppföljning och utvärdering
Ekonomistyrningsverket har utfärdat anvisningar och råd till ledning för uppföljning och utvärdering av statlig verksamhet, bland annat vad gäller måluppfyllelseanalys. Utgångspunkten är att myndigheternas verksamheter ska bedrivas effektivt.7 För att kunna följa upp och utvärdera ett politikområde krävs att man kan se i vilken grad olika mål är uppfyllda. Åtgärder som vidtas för att nå givna mål ska vara sådana att de leder till målens uppfyllelse, inte att de bara syftar till målens uppfyllelse. Det är ett skäl till att graden av måluppfyllelse behöver studeras.8
Beskrivande eller förklarande måluppfyllelseanalys
I en beskrivande måluppfyllelseanalys kan man konstatera i vilken
utsträckning målet är uppfyllt. I en förklarande måluppfyllelseanalys
analyserar man även orsakssambanden, det vill säga man strävar efter att förklara varför målet är uppnått eller inte. Man kan till exempel söka svaret på frågan om det är myndighetens insatser som bidragit till måluppfyllelse eller om finns det andra förklaringar.
Om målet är direkt uppföljningsbart mäter man det som målet avser och ser om det är uppfyllt. Om målet inte är direkt uppföljningsbart måste det omformuleras till något mätbart och operatio-
naliseras. Det innebär att man definierar indikatorer, fastställer
kriterier för måluppfyllelse och mäter hur det faktiskt förhåller sig.
För att kunna beskriva måluppfyllelsen krävs att data presenterats beträffande det tillstånd som målet avser. Den mest grundläggande förutsättningen är därför förekomsten av ett mål. Det förutsätter att följande frågor kan besvarar:
1. Kan ett mål identifieras? 2. I vilken utsträckning blev målet uppfyllt?
7 Enligt 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten och 7 § i verksförordningen (1995:1322). 8 ESV 2005:3.
Om målanalysen även ska ligga till grund för en effektivitetsutvärdering krävs även att följande frågor kan besvarar: 3. Hur stor del av måluppfyllelsen var ett resultat av åtgärden? 4. Hur stor del av verksamhetens kostnader gick åt till åtgärden? 5. Var den valda åtgärden bättre än någon alternativ åtgärd?
Det är dock inte entydigt så att en måluppfyllelse analys måste vara detsamma som att samtliga dessa frågor har besvarats.
En måluppfyllelseanalys kan genomföras på olika sätt. Den enklaste varianten blir den beskrivande måluppfyllelseanalysen, som studerar om målet kan anses vara uppfyllt eller inte uppfyllt (frågorna 1 och 2). Som synonym till denna benämning används omväxlande uttrycket måluppfyllelsebedömning, där bedömning avser signalera att analysen delvis bygger på värderingar.
Den förklarande måluppfyllelseanalysen undersöker effekten av en åtgärd (frågorna 1–3).
Den pläderande måluppfyllelseanalysen, argumenterar för valet av åtgärd utifrån kunskaper om effekter och kostnader (frågorna 1–5).
10.2.2 Utredningens val av metod för uppföljning och utvärdering av veteransoldatpolitiken
Utredningen kan konstatera att veteransoldatprogrammet (veteransoldatpolitiken) utgörs av ett antal olika delområden och att dessa olika delområden sammantagna uppvisar en tydlig bild av ett komplext program med olika aktörsförhållanden, målgrupper och samverkansaspekter. Veteranprogrammet (veteranpolitiken) har dessutom varit i kraft en förhållandevis kort tid, dvs. från 2011. Vidare har utredningen kunnat konstatera att relevanta uppgifter som belyser olika delområden i vissa fall har varit svåra att få tillgång till, bland annat saknas tillgänglig och tillförlitlig statistik. Utredningen har därför gjort bedömningen att förutom själva uppföljningen av olika åtgärder bör utvärderingen vid denna tidpunkt genomföras som en måluppfyllelseutvärdering/måluppfyllelseanalys av veteransoldatprogrammet (veteransoldatpolitiken) och dess olika delområden.
Definitionen av veteranprogrammets olika delområden tar sin utgångspunkt i vad som anges i regeringens proposition En modern
personalförsörjning för ett användbart försvar, som ligger till grund
för veteransoldatprogrammet (veteransoldatpolitiken).
Utredningen anger nedan under respektive rubrik olika delområden och de olika mål/delmål som enligt vad som anges i den angivna propositionen bör uppnås under respektive delprogram (delområde). Utredningen har också i detta sammanhang kunnat notera att vissa målformuleringar är av den arten att en utvärdering inte kan ge direkta och entydiga svar på frågan om måluppfyllelse. Utredningen har då stannat för att försöka ge indikationer på i vilken grad målet/delmålet är uppfyllt. Det innebär att utredningen har inriktat utredningsarbetet mot att försöka besvara frågorna 1 och 2 ovan, dvs. kan veteransoldatprogrammets (veteransoldatpolitikens) mål och delmål identifieras och i vilken utsträckning är målet och delmålen uppfyllda.
10.3 Veteransoldatpolitikens mål
I regeringens proposition Modern personalförsörjning för ett använd-
bart försvar – vissa frågor om Försvarsmaktens personal9, som ligger
till grund för veteranpolitiken, anges att genom den nya lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser framhålls och förstärks vikten av omhändertagandet av personal som deltar i internationella militära insatser genom ett utökat stöd – och uppföljningsansvar för Försvarsmakten.
I den angivna propositionen och andra styrdokument som utredningen tagit del av kan ett övergripande mål för veteranpolitiken utläsas. Därutöver har regeringen angett att antal olika delmål inom ramen för denna politik. Utredningen gör därför bedömningen att uppföljningen och utvärderingen i form av måluppfyllelseanalys därför i första hand får inriktas mot identifierade delmål. Utredningens ställningstagande till frågan om målet med vetersnsoldatpolitiken har nåtts blir därmed en fråga om utvärdering av i vilken omfattning som de olika delmålen har uppnåtts.
Nedan identifierade delmål följer i allt väsentligt vad som anges i den angivna propositionen. Under respektive avsnitt anges inledningsvis i punktform hur olika delmål beskrivs i propositionen.
10.3.1 Kunskapen om fredsfrämjande verksamhet
- Det är angeläget att det finns en bred kunskap om den fredsfrämjande verksamheten i samhället.
- Kunskapen på området bör öka bl.a. på den politiska nivån.
- Försvarsmakten bör verka för största möjliga öppenhet vid internationella militära insatser.
- Försvarsmakten bör utveckla förmågan att hantera kritik vid uppkomna händelser.
- Försvarsmaktens personal och anhöriga som utsätts för oriktig kritik bör också i större utsträckning få hjälp och stöd av myndigheten.
Försvarsmakten anger att myndigheten verkar kontinuerligt för att
ha så stor öppenhet som möjligt i verksamheten. Myndigheten anger samtidigt att rutiner finns för hur kritik tas omhand och styrande dokument för detta revideras fortlöpande. I fall personal eller anhöriga blir utsatta för kritik kan de få stöd av myndigheten om de så önskar. Bland annat har detta varit aktuellt då skadade eller döda kommit hem från insatsområdet och anhöriga blivit uppvaktade av media. Erfarenhetsanalyser produceras också inom samtliga områden, detta inkluderar vid behov även analyser inom veteranområdet.
10.3.2 Rekrytering
- Försvarsmakten bör utveckla och förbättra kvaliteten i rekryteringen till insatsorganisationens förband.
- Försvarsmakten bör göra särskilda insatser när det gäller rekrytering av vissa specialistkategorier, bl.a. läkare, till de internationella militära insatserna.
- Försvarsmakten bör initiera fortsatt forskning på området rekrytering till internationella militära insatser.
Försvarsmakten anger att man bedömer att rekryteringen till insats-
förbanden möter kraven. Förbättringsarbete inom detta område pågår kontinuerligt och strukturerat och beskrivs varje år i myndighetens årsredovisning. Myndigheten anger vidare att den har ett pågående projekt med att utveckla sin förmåga till målgruppsanpassade erbju-
danden. Utvecklingsarbetet pågår och bedöms att kunna börja leverera effekt under 2015. Från och med den 1 januari 2014 finns en rekryteringschef och en rekryteringsfunktion i högkvarteret. Vid Försvarsmedicincentrum i Göteborg finns en rekryteringfunktion för rekrytering av medicinsk personal inrättad.
Försvarmakten anger vidare att man har genomfört flera olika
studier inom rekryteringsområdet i syfte att bland annat kunna lösa uppgifter i internationella militära insatser.
10.3.3 Insatsfrekvens
- Försvarsmakten bör bestämma en insatsfrekvens för deltagande i internationella militära insatser.
- Försvarsmakten bör initiera fortsatt forskning på området insatsfrekvens i internationella militära insatser.
Försvarsmakten anger att myndigheten tillämpar en fastställd minimi-
tid mellan internationella militära insatser. Med detta avses krav som ställs på att tiden mellan deltagande i två internationella militära insatser ska vara minst dubbelt så lång som senaste tjänstgöringstiden. Som en konsekvens av detta är myndighetens rekommendation två till tre internationella militära insatser under en anställning på åtta år. Avsteg från krav på minimitid får beslutas av produktionschefen i samråd med insatschefen efter det att en medicinsk och psykologisk bedömning har genomförts.
Försvarsmakten uppger att omfattande studier har genomförts
inom veteransoldatområdet de senaste åren med fokus på veteraners hälsa.
10.3.4 Vissa försäkrings- och ersättningsfrågor
- Försvarsmakten bör fortsätta ansträngningarna att göra försäkrings och ersättningsförhållandena tydliga för personalen i internationella insatser.
Försvarsmakten anger att anställda i myndigheten omfattas av ett
antal olika försäkringar. I samband med en tjänstgöring i en internationell militär insats tillkommer statens riskgaranti som är unik för just denna tjänstgöring. Statens riskgaranti är reglerad i förordningen
(2010:651) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser och frågor om riskgarantin handläggs av myndigheten. Vid förberedande utbildning inför insats ges information om försäkringsskyddet till förbandet.
10.3.5 Större skadeutfall
- Försvarsmakten bör ta nödvändiga initiativ för att säkerställa att organisation och rutiner fungerar vid en stor olycka eller en annan allvarlig händelse med stort skadeutfall i insatsområdet.
- Försvarsmakten bör genomföra större övningar om detta med övriga berörda aktörer.
Försvarsmakten uppger att en krisledningsplan fastställs för varje
insats och övas under utbildningen inför insats samt när ny kontingent roterar till insatsområdet. Denna krisledningsplan är grunden för krishantering och kompletteras med en operativ plan för stort skadeutfall. Den operativa planen kommer att omarbetas under våren 2014. Därefter planeras övning med inbjudna civila aktörer. Myndigheten framhåller samtidigt att den regelbundet stödjer andra samhällsfunktioner/myndigheter vid kriser.
10.3.6 Medicinskt omhändertagande
- Försvarsmakten bör se till att de medicinska tidsmålen för omhändertagande uppnås i internationella militära insatser.
- Försvarsmakten ska ta tillvara möjligheterna att tillförsäkra skadade soldater en ändamålsenlig vård.
- Avtalet mellan Försvarsmakten och Uppsala Akademiska Sjukhus bör utvärderas.
- Generalläkaren bör intensifiera sitt tillsynsarbete och se till att brister som påtalats också åtgärdas.
Försvarsmakten uppger att myndigheten alltid planerar mot att de
medicinska tidsmålen uppnås vid genomförande av internationella insatser, bl.a. genom att själva delta med resurser. Vid operationer som leds av NATO eller EU finns en samstämmighet om vikten av att dessa mål uppnås. I till exempel ISAF tillämpas tidsmålen mycket
strikt. I de allra flesta fall sker omhändertagande och vård tillsammans med andra nationer. I till exempel ISAF har omhändertagandet av skadade soldater utvecklats till högsta standard och resultaten överstiger ofta de som nås i den civila sjukvården. Vid FN ledda operationer anges i princip samma medicinska målsättning.
Försvarsmakten anger vidare att myndigheten lägger stor vikt
vid planering och uppföljning så att skadade soldater får god vård. Det sker dels i insatsområdet, dels i Sverige. I Sverige är det sjukvårdshuvudmännen som ansvarar för den medicinska rehabiliteringen. Vid uppföljning av personalen har myndigheten noterat att vården i vissa fall skiljer sig mellan olika landsting. Den förklaring som ofta anges är att det är huvudmännen och den politiska styrningen som inriktar och prioriterar inom respektive ansvarsområde.
Försvarsmakten framhåller att myndigheten har ett nytt avtal med
Karolinska Universitetssjukhuset sedan årsskiftet 2013/14. Skälet till att avtalet med Uppsala Akademiska sjukhus (UAS) upphörde var en offentlig upphandling där Karolinska sjukhuset gav ett något lägre anbud. Samarbetet med UAS fungerade dock utmärkt och gemensamma rutiner hade utvecklats sedan samarbetet inleddes 2008. Parterna genomförde regelbundna möten för utvärdering av avtalet. Liknande möten kommer att hållas med Karolinska Universitetssjukhuset.
Försvarsmakten framhåller vidare att avtal med ett sjukhus, som
omfattar både flygambulanstransport och medicinska bedömningar, har bidragit till att omhändertagandet av personalen och deras anhöriga har förbättrats. Myndigheten har tillsammans med sjukhuset kunnat utveckla gemensamma och standardiserade rutiner för omhändertagande och bedömning av soldater med såväl fysiska som psykiska skador.
10.3.7 Statens erkännande
- En årlig officiell veteranceremoni ska införas och hållas på den internationella fredssoldatdagen den 29 maj.
- Ett minnesmonument ska uppföras för samtliga som genomfört internationell tjänst.
- Försvarsmakten bör instifta en medalj för personal som skadats direkt eller indirekt till följd av stridshandlingar.
Försvarsmakten framhåller att veterandagen har införts och genom-
förts den 29 maj i anslutning till Sjöhistoriska museet på Kungliga Djurgården sedan 2011. Sedan 2012 genomförs evenemanget på statsceremoniell nivå. Veteraner, anhöriga och allmänhet inbjuds att delta. Folke Bernadotteakademin, Försvarshögskolan, Kriminalvården, Kustbevakningen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Polisen, Tullverket och Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) är övriga myndigheter som deltar i ceremonin med fanborg samt verksamhetsförevisning. Ceremonin, som inkluderade invigning av veteranmonumentet Restare, inkluderade även tal från bland annat H.M. Konungen och överbefälhavaren samt utdelning av medaljen sårad i strid. Myndigheten anser emellertid att den nu valda tidpunkten, 29 maj, är mindre bra ur ett veteran- och anhörigperspektiv. Att i stället förlägga dagen till den sista helgen i maj vore att föredra för att möjliggöra ett ökat deltagande från veteraner och deras anhöriga samt allmänheten.
Försvarsmakten anger att minnesmonumentet Restare är uppfört
på samma plats. Monumentet togs fram genom att tävlingsbidrag lämnades in och bedömdes av en jury. Monumentet invigdes av H.M. Konungen i samband med veterandagen 2013. Under 2014 kommer citat att blästras in i bänkarna som finns i det konstnärliga rummet som monumentet utgör.
Försvarsmakten anger vidare att myndigheten instiftade medaljen
sårad i strid 2010 och att den delades ut första gången 2011. Medaljen, som finns i guld och silver, har delats ut med retroaktivitet till samtliga utlandsveteraner som sårats i strid.
Inhämtade synpunkter
Utredningen har gett veteraner möjlighet att lämna synpunkter på hur man uppfattar statens erkännande av deras insatser. Av undersökningen framkommer att flertalet veteraner, och även deras anhöriga, är positiva till utformningen av statens erkännande av deras insatser. Utredningen kan dock notera att det bland veteraner finns olika meningar kring utformningen av minnesmonumentet för veteraner (bilaga 8).
10.3.8 Insatsen som merit
- Försvarsmakten bör låta tjänstgöring i internationella militära insatser få större betydelse för viss befordran och för att komma ifråga för högre befattningar inom myndigheten.
Försvarsmakten anger att vid rekrytering av officerare till nivå OF 5
(överste/kommendör) och högre ställs normalt något av nedanstående krav. Nivån fastställsställs utifrån den analys som görs av befattningens totala kravprofil. Beroende på befattningens kravprofil kan andra formuleringar förekomma. Följande krav förekommer: - befattningen ställer krav på erfarenhet av internationell tjänst i
ett insatsområde - befattningen ställer krav på erfarenhet av internationell verk-
samhet på förbandsnivå - internationell erfarenhet är meriterande
Försvarsmakten påpekar att samtliga anställda i myndigheten har
internationell arbetsskyldighet sedan 2010, vilket innebär att meritvärdet inte längre har samma betydelse för personalförsörjningen. Reformeringen av Försvarsmakten har också inneburit att i stället för att på frivillighetens väg skapa tillfälligt sammansatta förband används stående eller kontrakterade förband som är samtränade och övade redan innan förberedelser sker.
10.3.9 Organisationers roll, m.m.
- Försvarsmakten bör involvera ideella organisationer i veteransoldatarbetet och fortsätta att utveckla samarbetet med dem.
Försvarsmakten anger att myndigheten har avtal med fyra veteran –
och anhörigorganisationer för stöd till veteraner och anhöriga sedan 2013. Organisationerna lämnar stöd och tjänster som ett komplement till myndighetens ansvar. Som exempel kan nämnas kamratstöd och vid behov professionellt samtalsstöd/terapi till veteranen och dennes familj. Det komplement som dessa organisationer utgör är av stor vikt för myndigheten och utgör fyra viktiga pusselbitar i helhetskonceptet. Arbete pågår för att få ut mer effekt och verksamhets-
nytta ur samarbetet med de ideella organisationerna. Vidare måste den ideella kraften utvecklas.
Utredningen har inom ramen för arbetet med delbetänkandet och
i samband med utredningens hearing gett frivilliga organisationer möjlighet att lämna erfarenheter och synpunkter på veteranpolitiken utformning. Utöver veteran- och anhörigorganisationerna har ett antal frivilliga organisationer uttryckt intresse för att utveckla sin verksamhet inom veteranområdet, även om ingen organisation närmare beskrivit inriktningen av en sådan verksamhet.
Utredningen belyser frågan om civilsamhällets roll och uppgifter
inom veteranpolitiken närmare i kapitel 14.
10.3.10 Veteranadministration
- Försvarsmakten bör inrätta en enhet för veteranadministrativa frågor.
- Veteranenhetens viktigaste uppgift bör vara att utgöra en samlande kontaktpunkt för enskilda veteransoldater som behöver stöd.
Enheten bör även
- arbeta strategiskt med styrning av omhändertagandeverksamheten
- svara för att myndigheten kan lämna hjälp eller vägledning till enskilda veteransoldater som skadats särskilt svårt
- ansvara för statistikarbete, bl.a. vad gäller brister och problem som löpande kan identifieras varvid vunna erfarenheter ska dokumenteras och ställas samman
- ansvara för att policyar inom verksamhetsområdet utarbetas, till exempel en sammanhållen anhörig- och familjepolicy
- övergripande följa utvecklingen inom och utom landet
- utreda och följa upp den samlade omhändertagandeverksamheten
- fungera som en rådgivande funktion till myndighetens ledning
- stödja personalenheten i arbetet med att följa upp och stödja veteransoldater
- lokaliseras till högkvarteret
Försvarsmakten anger att 2011 inrättades en avdelning för veteran-
frågor i högkvarteret och en veteranstödsavdelning i myndighetens HR-centrum. Den 1 januari 2014 fördes dessa två avdelningar samman och bildar nu Försvarsmaktens veteranenhet, som samordnat verkar inom arbetsområdet veteran, anhörig och uppföljning. Enhetens uppgifter är - verka som överbefälhavarens företrädare i veteran- och anhörig-
frågor - implementera veteranpolitiken - utveckla och implementera myndighetens veteranstrategi - utgöra myndighetens kompetenscentra för veteran- och anhörig-
verksamheten - säkerställa stöd, råd och vägledning till myndighetens veteraner
och deras anhöriga före, under och efter insats - följa upp myndighetens veteraner (lagstadgat uppföljningsansvar) - utveckla veterankraft och meritvärdet i syfte att skapa förut-
sättningar för personalförsörjning och folklig förankring
Försvarsmakten uppger vidare att myndigheten har valt ett decentra-
liserat system där första linjens respondenter finns ute på organisationsenheterna i form av lokala veteran- och anhörigsamordnare. Deras uppgift är att ha den första kontakten med och stödja veteraner och anhöriga. Dessa samordnare får i sin tur stöd och styrningar av veteranenheten. Enligt myndigheten är systemet anpassat efter svenska förhållanden (svensk förvaltningsmodell) vad gäller hälso- och sjukvård samt de lagar och bestämmelser som gäller för arbetsmiljöansvar och arbetsgivaransvar.
FM Veteranenhet (17)
Chef (1)
Ledning/planering (2)
– Inrikta – Styra – Koordinera – Förvalta – Forskningssamordning
Veteransamordning (5)
– Stöd, råd & vägledning – Mental hälsa – Meritvärde – Ceremoni, medaljer – Samordning – Utbildning – Utveckling
Uppföljning (7)
– Uppföljning före, under,
efter insats – Hemkomst – Mental hälsa – Återträffar – Enkäter – Statistik – Rehab ej anställda – Koncept
Anhörigsamordning (2)
– Stöd, råd & vägledning – Samordning – Utbildning – Utveckling
Krisstöd
Enhetens samlade förmåga och kompetens ska kunna nyttjas i/inom hela myndigheten.
Utredningen har inhämtat veteranernas synpunkter på hur man
bedömer att veteranadministrationen fungerar. Av undersökningen framkommer att flertalet som lämnat synpunkter är positiva till hur veteranadministrationen fungerar och ger stöd till veternerna (se bilaga 8).
10.3.11 Veteranstatistik
- Försvarsmaktens erfarenheter måste dokumenteras och ställas samman.
- Den veteranadministrativa enheten bör ansvara för att ett sådant statistikarbete.
Försvarsmakten uppger att i och med införandet av datasystemet
PRIO i myndigheten har man skapat en statistikplattform och denna är kontinuerligt under utvecklande. Myndigheten har god kunskap om individuella ärenden men dessa är inte införda i PRIO av integritetsskäl. Annan lagstiftning, bland annat personuppgiftslagen samt hälso- och sjukvårdslagstiftningen, anger ramen för hur information om enskilda får hanteras. På kollektiv nivå har flera större arbeten gjorts, bland annat ett stort arbete med registerstudier som syftar till att få kunskap om veteraners hälsa och välmående. Den omfattande forskingen har gett myndigheten ett statistiskt och vetenskapligt säkerställt underlag för veteranstatistik inom valda områden. Projektet fortsätter för att skapa underlag inom andra områden. Ett nytt system för hanterandet av arbetsskadeanmälningar har 2013 introducerats i myndigheten. Lokala organisationsenheter har getts kvartalsvisa återrapporteringsuppdrag i dessa frågor.
10.4 Lagen ( 2010:449 ) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser
10.4.1 Allmänt
Lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser trädde i kraft den 1 januari 2011. Lagen är tillämplig på myndighetens personal, dock endast vid tjänstgöring i en internationell militär insats. Med tjänstgöring i en internationell militär insats avses motsvarande verksamhet som fullgjordes av utlands-
styrkan inom Försvarsmakten. Bestämmelserna i lagen har anpassats till förhållandet att begreppet utlandsstyrkan avskaffats i lagstiftningen och att det i stället enbart är verksamhetens art som anger lagens tillämpningsområde.
Lagens tillämpningsområde är kopplat till tjänstgöring i en internationell militär insats. Med begreppet internationell militär insats avses verksamhet som Försvarsmakten bedriver i ett insatsområde utomlands i syfte att avvärja risk för en väpnad konflikt, hejda en pågående väpnad konflikt, övervaka överenskommelser om fred och vapenstillestånd eller skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet genom humanitärt arbete i samband med en väpnad konflikt. En internationell militär insats kan omfatta ett eller flera av de ändamål som anges.
Syftet med begreppet insatsområde är att det tydligt ska framgå att det förstärkta omhändertagandet inte ska gälla generellt vid tjänstgöring i utlandet utan endast vid tjänstgöring kopplad till insatsområdet.
Genom att använda sig av avgränsningen anställda i Försvarsmakten vid tjänstgöring i en internationell militär insats omfattas de anställda i myndigheten som tar del i den aktuella verksamheten. Ingen åtskillnad görs mellan militära och civila befattningsinnehavare inom myndigheten. Lagen ska inte tillämpas på den som är lokalt anställd av Försvarsmakten i insatsområdet.
Lagen är avsedd att på vissa områden förbättra skyddet för den enskilda mot bakgrund av den mycket speciella, komplexa och många gånger farliga verksamheter som utförs av Försvarsmaktens personal i ett insatsområde under en internationell militär insats.
Lagen är avsedd att komplettera de allmänna regler som gäller ifråga om skador i arbetslivet och arbetsgivarens ansvar, arbetsmiljö m.m. Avsikten med lagstiftningen är att vid behov möjliggöra visst ytterligare stöd. Som grund finns dock alltid det arbete i fråga om rehabilitering och stöd m.m. som ska utföras av Försäkringskassan, alla arbetsgivare, sjukvården med flera aktörer vid skador m.m. i arbetslivet.
Utredningen har begärt att Försvarsmakten ska belysa hur myndigheten bedömer att lagen har fungerat sedan den trädde i kraft. Nedan redogörs för lagens olika bestämmelser och Försvarsmakten svar i anslutning till respektive bestämmelse. I anslutning till redogörelsen av vissa bestämmelser i lagen återges inledningsvis i punktform vad som anges i den ovan angivna propositionen.
10.4.2 Lagens tillämpningsområde
Enligt 1 § lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser ska lagen tillämpas på anställda i myndigheten vid tjänstgöring i en internationell militär insats.
Lagen ska dock inte tillämpas på den som är lokalt anställd av myndigheten i insatsområdet.
Försvarsmakten anger att myndigheten har identifierat vissa pro-
blem som har samband med lagens tillämpningsområde. Lagen gäller såvitt myndigheten uppfattat det endast för utbildning inför och tjänstgöring under en insats som är känd och redan beslutad av regeringen. Därmed är lagen inte möjlig att tillämpa vid anställning av personal till Nordic Battle Group (NBG), dels då det i detta fall inte är känt huruvida det faktiskt blir en insats, dels då lagen inte omfattar anställning under beredskapstiden.
Försvarsmakten anger att det inte medfört några problem för
myndigheten att lagen inte omfattar den som är lokalt anställd av myndigheten i insatsområdet. Det skulle – enligt myndighetens bedömning – uppkomma avsevärda utmaningar om myndigheten skulle åläggas ett sådant uppföljningsansvar även för lokalt anställd personal.
10.4.3 Anställningsform, arbetstid, arbetsmiljö m.m. Anställning
Enligt 2 § ska den som ska tjänstgöra i en internationell militär insats och inte har en anställning i Försvarsmakten anställas särskilt för tjänstgöring i en sådan insats.
Enligt 3 § ska anställning enligt 2 § vara tidsbegränsad och avse tiden för både utbildning och tjänstgöring. Anställningen får dock tidsbegränsas till att avse endast utbildningstiden eller tjänstgöringstiden.
Anställningen får sägas upp före anställningstidens utgång med en uppsägningstid av tre månader för både arbetsgivare och arbetstagare.
Arbetsgivaren får dock bevilja den anställde kortare uppsägningstid. Om den anställde genomgått utbildning för tjänstgöring utan att få godkända vitsord får arbetsgivaren säga upp anställningen med en uppsägningstid av en månad. För den som anställs
enligt 2 § ska 15–17 §§ lagen (1982:8o) om anställningsskydd inte tillämpas.
Enligt 4 § ska för den som är anställd i Försvarsmakten och tjänstgör i en internationell militär insats arbetstidslagen (1982:673) och 12 § semesterlagen (1977:480) inte tillämpas.
Försvarsmakten anger att lagbestämmelsen fungerar väl för myndig-
hetens behov.
Arbetsmiljö
Enligt 5 § ska i fråga om Försvarsmaktens arbetsmiljöansvar i en internationell militär insats vissa bestämmelser i arbetsmiljölagen (1977:160) tillämpas i insatsområdet, om inte tjänstgöringsförhållandena hindrar detta.
Försvarsmakten framhåller att grunden för arbetsmiljöarbetet är
arbetsmiljölagen (1977:1160) med tillhörande förordning och föreskrifter. Arbetsmiljölagen gäller även de internationellt insatta insatsförbanden, med vissa undantag. De bestämmelser som gjorts tillämpliga utomlands gäller arbetsmiljöns beskaffenhet och allmänna skyldigheter. Stoppningsrätt gäller inte, vare sig för den enskilde eller för skyddsombud. Avsteg från arbetsmiljölagens regler får göras om en tillämpning hindras av tjänstgöringsförhållandena. Denna bestämmelse ska tillämpas restriktivt och samtliga avsteg ska dokumenteras. Det är vid dessa tillfällen extra viktigt att riskbedömning genomförs och dokumenteras. Varje avsteg från reglerna ska framstå som motiverat med hänsyn till den rådande situationen. De skadeförebyggande åtgärderna får dock inte innebära att Sverige inte kan uppfylla sina uppgifter i den internationella insatsen.
Förutom arbetsmiljölagen finns olika reglementen och andra försvarsmaktsinterna bestämmelser som rör arbetsmiljö och verksamhetssäkerhet som ska tillämpas även utanför Sveriges gränser. Dessa måste läsas parallellt med gällande lagstiftning. I synnerhet måste myndighetens arbetsordning beaktas då denna anger vem som till exempel har sakområdesansvar eller äger rätt att utfärda olika bestämmelser inom arbetsmiljö- och verksamhetssäkerhet.
Inför insats genomförs kompletterande utbildning inom arbetsmiljöområdet och en arbetsgrupp tittar på nya rutiner för återraportering samt uppföljning av det systematiska arbetsmiljöarbetet.
10.4.4 Särskilt uppföljningsansvar
- Försvarsmakten ska ges ett ansvar att utreda om personal som tjänstgjort i en internationell militär insats har drabbats av fysiska eller psykiska besvär till följd av tjänstgöringen i området.
- Försvarsmaktens utredning ska ha den form och omfattning som motiveras av förhållandena under en specifik tjänstgöring.
- Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar ska ta sikte på att personalen ska ges tillfälle att berätta om sina upplevelser, få hjälp att bearbeta dem och vid behov få information och vägledning om vad myndigheten eller andra aktörer, såsom andra arbetsgivare, Försäkringskassan, landsting, ideella organisationer med flera aktörer kan och ska bistå med.
- Försvarsmakten ska ge stöd till anställda som drabbats av fysiska eller psykiska besvär i en internationell militär insats.
- Försvarsmakten bör ha ett ansvar för att kunna lämna extra hjälp eller vägledning till en enskild veteransoldat i särskilt svåra fall som kräver omfattande åtgärder och resurser.
- Försvarsmakten ska ha ett särskilt uppföljningsansvar under fem år.
- Försvarsmakten ska därefter ha ett kvarstående, men begränsat uppföljningsansvar.
Särskilt uppföljningsansvar
Enligt 6 § ska Försvarsmakten utreda om personal som tjänstgjort i en internationell militär insats har fått fysiska eller psykiska besvär till följd av tjänstgöringen i insatsområdet. Utredningen ska ha den form och den omfattning som motiveras av förhållandena under tjänstgöringen i insatsområdet.
Vidare ska utredningen innefatta personlig kontakt, om detta inte kan anses uppenbart obehövligt eller inte kan genomföras.
Försvarsmaktens ansvar kvarstår under fem år efter det att tjänstgöringen i insatsområdet avslutats.
Av 13 § förordningen (2010:665) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser följer att i Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar enligt 6 och 7 §§ lagen (2010:449)om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser ingår att utse en kontaktperson inom myndigheten till den som drabbats av fysiska eller psykiska besvär under sin tjänstgöring i en internationell militär insats. Kontaktpersonen ska informera och vägleda den drabbade.
Försvarsmakten ska vidare inom ramen för detta ansvar erbjuda särskild vägledning till dem som blivit svårt skadade vid tjänstgöring i ett insatsområde och till följd av sina besvär har ett omfattande hjälpbehov.
Utredningen har begärt att Försvarsmakten ska redovisa antalet
ärenden där personal som tjänstgjort i en internationell militär insats har drabbats av fysiska eller psykiska besvär till följd av tjänstgöringen i insatsområde, fördelat på fysiska besvär respektive psykiska besvär sedan 1992. Redovisningen ska även innefatta ärenden som avser svårt skadade och som till följd av sina skador har ett omfattande hjälpbehov.
Försvarsmakten anger att med hänsyn till den tid som myndig-
heten haft till förfogande för att besvara utredningens begäran kan myndigheten inte lämna begärda uppgifter. Myndigheten uppger att 82 personer stupat eller av annan orsak avlidit under tjänstgöringsperioden. Vidare att 58 personer har fått medaljen sårad i strid för synliga och osynliga skador. Myndigheten påpekar att fysiska skador är överrepresenterade i antalet arbetsskadeanmälningar som kommer in till myndigheten jämte de anmälningar som avser psykisk ohälsa. Medvetenheten om att anmäla skador såväl fysiska som psykiska har ökat inom organisationen i förhållande till hur det såg ut i början av 1990-talet.
Försvarsmakten har lämnat följande uppgifter om hur myndig-
heten organiserat och genomför verksamheten som följer av 6 §.
Inför insats kontrolleras den fysiska och psykiska hälsan hos all aktuell personal. Detta genomförs av företagshälsovården (Försvarshälsan)runt om i landet för att säkerställa att personalen är klar att åka på insatsen och för att i efterhand kunna kontrollera eventuellt uppkomna insatsrelaterade skador.
Under insats hålls löpande kontakt med ansvariga in insatsområdena för att få en uppfattning om insatsens karaktär samt omfattning av eventuella problem hos personalen.
Försvarsmakten bedriver därefter uppföljningsverksamhet lokalt på varje förband efter avslutad insats i syfte att identifiera personer som är i omedelbart behov av stödåtgärder. En viktig del är de föreläsningar som genomförs för att informera den enskilde om normal omställningsproblematik efter en insats. Uppföljningsverksamheten syftar också till att informera den enskilde om vilket fortsatt stöd som denne kan få av myndigheten och av andra berörda aktörer.
Försvarsmakten anger att verksamheten vad avser uppföljning av
personalen är organiserad enligt följande.
Uppföljning 1 – hemkomst
I samband med hemkomsten från en internationell militär insats föreligger obligatorisk närvaro vid uppföljningstillfället, som sker direkt vid hemkomst. Vid detta tillfälle ges en föreläsning om mental hälsa som syftar till att förbereda individen på omställningen till hemmatillvaron. Vidare sker samtal enskilt och/eller i grupp samt fysisk hälsoundersökning, för att utreda om individen fått några skador av sin insats som behöver omhändertas direkt. Information lämnas om vart individerna ska vända sig om de är i behov av stöd.
Uppföljning 2 – återsamling
En andra uppföljning genomförs cirka sex månader efter hemkomsten. Vid detta tillfälle är fokus på hur omställningen till hemmatillvaron varit, bl.a. ges föreläsning om mental hälsa samt gruppsamtal. Även vid detta tillfälle föreligger obligatorisk närvaro.
Uppföljning 3 – informationsbrev
Ett informationsbrev skickas till den enskilde cirka två år efter genomförd insats i syfte att informera om Försvarsmaktens uppföljningsansvar och vart individen ska vända sig om denne är i behov av stöd.
Uppföljning 4 – avslut
Ett brev skickas till den enskilde cirka fyra och ett halvt år efter genomförd insats. I brevet ges information om att det femåriga aktiva uppföljningsansvaret som Försvarsmakten har är på väg att avslutas och vart individen ska vända sig om denne är i behov av stöd.
Försvarsmakten anger vidare att utredningar för att kontrollera
fysiska och psykiska besvär genomförs vid den lokala företagshälsovården (Försvarshälsan) genom att den enskilde får träffa läkare, sjuksköterska, sjukgymnast och/eller genom samtal med psykolog. En enskild som har en mer omfattande problematik hänvisas till landstingsansluten vård för vidare utredning och vård. Den enskilde, oavsett om denne är anställd i myndigheten eller direktrekryterad för en enskild insats, erbjuds även en kontaktperson i myndigheten som bistår och stödjer under den fortsatta utredningen.
Försvarsmakten uppger att myndigheten inte kan redovisa hur
många fall av personlig kontakt som har tagits med den enskilde med stöd av angivna bestämmelse eftersom myndigheten inte för någon statistik över detta. De flesta kontakterna sker dessutom mellan förbandsets representanter (chef, samordnare, m.fl.) och den enskilde.
Försvarsmakten framhåller i detta sammanhang att lagens lydelse
vad gäller aktiv uppföljning kan komma i konflikt med individens integritet, speciellt i de fall då indikationerna om ohälsa kommer från den enskildes omgivning och inte direkt från denne själv.
10.4.5 Information och vägledning
- Försvarsmakten ska som en del i en sammanhållen och trovärdig veteranpolitik fullt ut tillämpa förvaltningslagens bestämmelser om bl.a. serviceskyldighet med att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till den enskilde veteransoldaten och dennes anhöriga i enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde och den enskilde.
- Försvarsmakten ska finnas tillgänglig och bistå med information och vägledning i den omfattning och form som varje situation motiverar.
- Försvarsmakten bör ha ett ansvar att hjälpa den enskilde med till exempel vägledning så att den skadade kan vända sig till rätt instans eller med hjälp att ta kontakt med en viss instans eller myndighet.
- Förvarsmakten ska även efter fem (5) år bistå en enskild som vänder sig till myndigheten med den information och vägledning myndigheten har tillgänglig inom ramen för sin uppföljningsverksamhet i stort.
Enligt 7 § ska Försvarsmakten vid utredning enligt 6 § bistå den enskilde med information och vägledning. Detta gäller även efter den tid som anges i 6 § tredje stycket.
Försvarsmakten uppger att myndigheten inte kan redovisa någon
statistik över hur många fall/ärenden myndigheten bistått den enskilde med information och vägledning då man inte för statistik över detta. Myndigheten har därför heller ingen uppfattning om hur många gånger man bistått en enskild med information och vägledning vid något tillfälle som ligger mer än fem år efter avslutad insats. Myndigheten kan dock notera utifrån en ”klinisk erfarenhetsbild” att antalet nya kontakter som har sin grund i insatser äldre än fem år har minskat. Sannolikt är orsaken att uppföljningsarbetet under de senaste åren i större utsträckning nått fram till den enskilde.
Försvarsmakten uppger att den lämnade information handlar i
huvudsak om upplysning om Försvarsmaktens arbete med veteran- och anhörigstöd. Myndighetens vägledning sker i form av vägledning till vårdinstanser (företagshälsovård/annan sjukvård), andra myndigheter (försäkringskassan, arbetsförmedlingen), försäkringsbolag, veteran – och anhörigorganisationer (Sveriges Veteranförbund Fredsbaskrarna, Svenska Soldathemsförbundet, Sveriges militära kamratföreningars riksförbund och Invidzonen) samt till stiftelser för ekonomisk ersättning (Kungafonden).
10.4.6 Stödåtgärder
- Försvarsmakten ska, om så är påkallat, kunna agera även i situationer där det inte finns en fastslagen arbetsskada, dvs. även i fall av fysiska eller psykiska besvär. Stödet ges vid behov och det blir fråga om en prövning i det enskilda fallet utifrån omständig-
heterna i stort. Stödåtgärderna förutsätter att besvären har en koppling till tjänstgöringen som sådan.
- Försvarsmakten ska utnyttja de möjligheter som finns att bistå med det stöd som inom rimliga gränser kan ges, utöver i förekommande fall övrigt stöd från andra håll. Stödverksamheten som sådan måste rymmas inom ramen för den verksamhet som myndigheten har att bedriva.
- Försvarsmaktens resurser ska läggas på det som är syftet med lagstiftningen, att ge personer som till följd av tjänstgöring i internationella militära insatser drabbats av fysiska eller psykiska besvär möjlighet att få ett meningsfullt stöd som samhället annars inte hade kunnat bistå med.
Stödåtgärder i samband med fysiska eller psykiska besvär
I 8 § anges att om någon drabbas av fysiska eller psykiska besvär under tjänstgöring i insatsområdet eller vid resa till eller från sådan tjänstgöring ska Försvarsmakten i samråd med den skadade utreda behovet av och vid behov lämna stöd till den enskilde för att bidra till att stärka dennes möjlighet att 1. återfå full arbetsförmåga, eller 2. försörja sig genom förvärvsarbete.
Försvarsmakten ska ge den enskilde lämplig arbetsträning inom ramen för myndighetens verksamhet, om det är möjligt. Om besvären kan antas leda till bestående funktionshinder eller annars är av allvarlig art, ska myndigheten stödja och bistå den enskilde så att hans eller hennes möjlighet att leva ett aktivt och självständigt liv stärks.
Utredningen har begärt att Försvarsmakten ska redovisa hur många
ärenden som myndigheten handlagt och som innefattat tillämpning av ovan angivna bestämmelse, fördelat på stöd till den enskilde för att bidra till att stärka dennes möjlighet att återfå full arbetsförmåga och/eller försörja sig genom förvärvsarbete. Vidare beskriva vilken typ av stöd som den enskilde normalt erhåller med stöd av angivna bestämmelse.
Försvarsmakten har upplyst att den enskildes behov styr varför
det är svårt att ge en exakt siffra på antalet fall kopplat till utredningens frågeställning. I de fall där det föreligger behov av arbetslivsinriktad rehabilitering vidtar myndigheten nödvändiga åtgärder. För en enskild som skadat sig under en internationell militär insats gäller – på motsvarande sätt som i övriga rehabiliteringsärenden – att den enskilde inledningsvis får arbetsträna för att återfå full arbetsförmåga i ordinarie arbete. Om den enskilde har annan arbetsgivare utgör myndigheten ett kompletterande stöd i rehabiliteringen. Genom lagens utformning ges myndigheten möjligheten till ett mer omfattande stöd till en enskild som skadat sig under en insats.
Ekonomiskt stöd till utbildning, m.m.
I 9 § anges att i de fall där besvär som avses i 8 § första stycket föranleder behov av tillgång till lämplig yrkesutbildning eller fortbildning för den enskilde i syfte att stärka dennes förvärvsförmåga, ska Försvarsmakten ge ekonomiskt stöd till sådan utbildning eller utbildning som förlängs till följd av besvären.
Utredningen har begärt att Försvarsmakten ska redovisa antal ären-
den där myndigheten har gett ekonomiskt stöd till utbildning med stöd av ovan angivna bestämmelse samt ange om tillämpningen av angivna bestämmelse medfört några tillämpningsproblem.
Försvarsmakten anger att för anställd personal hanteras dessa
frågor inom ordinarie arbetsgivaransvar. För direktrekryterad personal och tidsbegränsat anställd personal finns andra aktörer i samhället, till exempel arbetsförmedlingen, som i första hand sörjer för detta utbildningsbehov och ersätter aktuella kostnader. Myndigheten erbjuder också regelbundet skadade soldater fortsatt anställning.
Ekonomiskt stöd till andra åtgärder, m.m.
I 9 § andra stycket anges att Försvarsmakten även ska ge ekonomiskt stöd till andra åtgärder som främjar den enskildes återgång till arbetslivet samt till anskaffande av hjälpmedel som han eller hon behöver.
Utredningen har begärt att Försvarsmakten ska redovisa antal fall
där myndigheten har gett ekonomiskt stöd till stöd till andra åtgärder med stöd av ovan angivna bestämmelse samt om tillämpningen av bestämmelsen medfört några tillämpningsproblem.
Försvarsmakten anger att myndigheten har i vissa speciella fall
utgett extra ersättningar enligt den angivna bestämmelsen. Det finns dock vissa kunskapsutmaningar i samhället vad gäller vilket ansvar som myndigheten har i dessa fall. När konflikter uppstått har dock dessa kunnat lösas genom information och kommunikation.
Stöd om det inte ges av annan aktör
Enligt 10 § ska Försvarsmaktens stöd enligt 8 § första stycket och 9 § endast ges om det inte ska tillhandahållas av någon annan till följd av andra bestämmelser och i den utsträckning som det framstår som skäligt med hänsyn till besvären samt omständigheterna i övrigt.
Försvarsmakten ska enligt 11 § vid fullgörandet av de uppgifter som avses i 8 och 9 §§ samarbeta med andra berörda myndigheter och organisationer.
Försvarsmakten uppger att vad som anges i 10 § inte medfört några
tillämpningsproblem utan eventuella otydligheter har kunnat redas ut i samverkan med andra instanser i samhället. När det gäller vad som anges i 11 § finns på lokal/regional nivå upparbetade former för samverkan. Den svenska förvaltningsmodellen innebär i sig en fördelning av ansvaret mellan olika instanser i samhället. Vissa ärenden kräver därför samverkan och samordning. Den nationella strukturen för samverkan mellan alla dessa aktörer saknas dock i dagsläget.
Samordning av stödåtgärder. m.m.
I 12 § anges att Försvarsmaktens ansvar enligt 8 och 9 §§ innebär ingen inskränkning i det ansvar som den skadades arbetsgivare har enligt 3 kap. 2 a § och 3 § andra stycket arbetsmiljölagen (1977:n6o) samt 30 kap. socialförsäkringsbalken. Om en annan arbetsgivare har vidtagit stödåtgärder ska Försvarsmaktens stödåtgärder enligt 8 och 9 §§samordnas med dessa.
I 12 § anges vidare att Försvarsmaktens ansvar enligt 8 och 9 §§ innebär ingen inskränkning i det ansvar som den skadades arbets-
givare har enligt 3 kap. 2 a § och 3 § andra stycket arbetsmiljölagen (1977:n6o) samt 30 kap. socialförsäkringsbalken.
Om en annan arbetsgivare har vidtagit stödåtgärder ska Försvarsmaktens stödåtgärder enligt 8 och 9 §§samordnas med dessa.
Utredningen har begärt att Försvarsmakten redogör för hur sam-
verkan med andra myndigheter, landsting, kommuner, frivilliga organisationer och andra berörda aktörer är utformad och fungerar och om tillämpningen av angivna bestämmelser har medfört några tillämpningsproblem.
Försvarsmakten uppger att myndigheten i förekommande fall
inte erfarit några tillämpningsproblem, däremot ställer det krav på myndigheten att vara tydlig i sin information både gentemot den enskilde och mot andra med avseende på var ansvaret ligger, dvs. hos myndigheten eller hos en annan eller andra aktörer.
10.4.7 Arbetsskada m.m.
I 13 § anges att för tjänstgöringen i en internationell militär insats gäller bestämmelserna om arbetsskadeförsäkring i socialförsäkringsbalken från det att den första färden till insatsområdet påbörjas till det att den sista färden från insatsområdet avslutas. En skada som inträffar under denna tid ska anses som arbetsskada, om övervägande skäl talar för det. Skador som inträffar under semester eller motsvarande ledighet utanför insatsområdet ska omfattas av arbetsskadeförsäkringen endast om det finns särskilda skäl för det.
Vid prövning av om den som tjänstgör en internationell militär insats drabbats av en arbetsskada ska bestämmelserna i 43 kap.4–6 §§socialförsäkringsbalken tillämpas för den tid som avses i första och andra styckena, om det är förmånligare för den enskilde än en tillämpning av 39 kap. 3 och 5–7§§ socialförsäkringsbalken.
Försvarsmakten anger att i de allra flesta fall leder utformningen
inte till några tillämpningsproblem. Dock finns det enstaka fall där Försäkringskassan och AFA Försäkringar gjort olika bedömningar av samma arbetsskada vilket leder till utebliven ersättning för individen.
Underlag för livränta
Av 14 § följer att vid tillämpning enligt 13 § av bestämmelserna om arbetsskada i socialförsäkringsbalken utgör livränteunderlaget minst 7 prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ nämnda balk.
Försvarsmakten uppger sig inte ha erfarit några tillämpningsproblem med den angivna bestämmelsen. Myndigheten har dock tillsammans med arbetstagarorganisationerna diskuterat att införa en mer generös tillämpning, men inga beslut är ännu fattade.
Servicebeslut av Försäkringskassan
Av 15 § följer att – oaktat vad som anges 42 kap. 12 § socialförsäkringsbalken – Försäkringskassan på begäran av den enskilde ska pröva om han eller hon har fått en arbetsskada i ett sådant fall som avses i denna lag.
Försvarsmakten uppger sig inte ha erfarit några tillämpningsproblem
med den angivna bestämmelsen
10.4.8 Anhöriga – stöd och ersättning
- Försvarsmakten ska tillhandahålla stöd i form av information till anhöriga till dem som tjänstgör vid en internationell militär insats.
- Försvarsmakten ska ha en sammanhållen planering för sitt arbete med anhöriga i stort.
- Försvarsmakten har ett ansvar att aktivt arbeta med anhörigfrågor på ett sammanhållet sätt och att framför allt bygga upp en fungerande organisation för att kunna hantera behovet av information.
- Försvarsmaktens fokus för verksamheten bör vara den kunskap som myndigheten har utifrån sin kärnverksamhet, sådant som inte andra kan eller bör kunna göra bättre.
- Under pågående tjänstgöring gör sig även behovet av möjlighet till kontakt mellan den tjänstgörande och dennes anhöriga gällande och bör beaktas av Försvarsmakten.
Stöd till anhöriga
Enligt 16 § ska Försvarsmakten tillhandahålla stöd i form av information till anhöriga till anställda som tjänstgör i en internationell militär insats. Försvarsmakten ska vidare ha en sammanhållen planering för sitt arbete med anhöriga i sin helhet.
Av 14 § förordningen (2010:651) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser följer att myndigheten ska inom ramen för sin sammanhållna planering av arbetet med anhöriga enligt 16 § lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser ha en handlingsplan för arbetet med anhörig- och familjefrågor.
Försvarsmakten ska även utse en kontaktperson för anhöriga till den som tjänstgör i en internationell militär insats.
Försvarsmakten beskriver myndighetens sammanhållna planering av
arbetet med anhöriga enligt följande:
Central anhörigfunktion
Den centrala anhörigfunktionen är placerad på myndighetens veteranenhet. Funktionen har bland annat följande uppgifter: - ansvarig och sammanhållande för anhörigstödet inom myndig-
heten - styr, stödjer och koordinerar lokala anhörigsamordnare, anhörig-
officeren samt samverkar med ideella organisationer - genomför centrala utbildningar och utbildning i anhörigstöd
Lokal anhörigsamordnare
Lokal anhörigsamordnare är en lokal befattning på respektive förband. Funktionen samordnar det lokala arbetet och är viktig för närheten till de anhöriga. Den lokala anhörigsamordnaren har ett nära samarbete med anhörigofficeren i insatsförbandet.
Anhörigofficer
En anhörigofficer finns på varje insatt förband och samverkar med lokal anhörigfunktion i frågor om praktiska arrangemang i samband med insatsförbandets informationsträffar inför, under och efter en internationell militär insats.
Externa aktörer
Försvarsmakten uppger att myndigheten samarbetar med frivilliga
veteran- och anhörigorganisationer för att kunna erbjuda ett så brett stöd som möjligt samt för att nå ut och vara tillgänglig. Myndigheten arbetar främst med Invidzonen och Svenska Soldathemsförbundet i stödet till anhöriga, med vilka man har avtal om tillhandahållande av stöd. Det finns i dag utarbetade rutiner för stödet som ges till anhöriga före, under samt efter insats. Information är en stor del av stödet och ges bland annat via myndighetens hemsida. Myndigheten anordnar också informationsträffar för anhöriga. Vid dessa träffar finns myndighetens samarbetspartners oftast representerade och ibland är träffarna arrangerade av dem. Man skickar direktadresserad information till anhöriga och försöker så långt det är möjligt säkerställa att kommunikation kan mellan den anställde i insatsområdet och anhöriga hemma.
Försvarsmakten uppger vidare att myndigheten säkerställer att
ett extra skyddsnät för anhöriga finns om de behöver psykosocialt stöd eller rådgivning före, under och efter den anställdes tjänstgöring. Myndighetens ger även stöd så att de kan bilda nätverk för kamratstöd. Vidare ges stöd till närmast anhöriga i samband med allvarlig skada, sjukdom eller dödsfall.
Försvarsmakten uppger att myndigheten i dag har ett väl funge-
rande koncept som succesivt utvecklas och att man har valt en generös och inkluderande tillämpning av ovan angivna bestämmelser.
Ekonomiskt stöd till anhöriga i vissa fall, m.m.
Av 17 § följer att om den som tjänstgör i en internationell militär insats skadas så att han eller hon behöver sjukhusvård eller förolyckas, ska Försvarsmakten efter ansökan av den anhörig ersätta denne för skäligt antal resor till den skadade eller förolyckade samt
uppehälle och tidsspillan vid sådan resa på samma grunder som gäller i fråga om ersättning av allmänna medel till vittnen.
Försvarsmakten uppger att vid de få tillfällen det har varit aktuellt
görs en bedömning i det specifika fallet och stöd har kunnat ges. Myndigheten har utgett ersättning i samband med två skadefall sedan lagen trädde i kraft. Tillämpningen har varit problemfri.
Bidrag till kostnader för psykosocialt stöd
I fall som avses i 17 § första stycket ska Försvarsmakten efter ansökan ge skäligt bidrag till kostnader för psykosocialt stöd till anhöriga som är i behov av det om det framstår som skäligt med hänsyn till omständigheterna i övrigt. Försvarsmakten får även i övrigt ge sådant bidrag om det finns särskilda skäl för det.
Försvarsmakten uppger att Svenska soldathemsförbundet står för
det psykosociala stödet till anhöriga och i vissa fall även till veteraner enligt överenskommelse med myndigheten. Under 2013 lämnades stöd enligt följande: - stöd lämnades i 16 ärenden till en anställd veteran, varav 11 har
lämnats vidare för professionellt stöd - stöd lämnades i 30 ärenden till anhörig, varav 23 har lämnats
vidare till för professionellt stöd - stöd lämnades i 24 ärenden till par, varav 17 har lämnats vidare
för professionellt stöd
Försvarsmakten bedömer att bestämmelsen inte har medfört några
tillämpningsproblem.
Ekonomiskt stöd till när anhörigs medverkan är av särskild betydelse för den skadades rehabilitering
Om en anhörigs medverkan är av särskild betydelse för den skadades rehabilitering, ska Försvarsmakten efter ansökan ge den anhörige skälig ersättning för kostnader som sådan medverkan medför.
Försvarsmakten uppger att historiskt sett finns ett antal fall där myn-
digheten beviljat angivet stöd, men anger att det finns utmaningar i tolkningen av bestämmelsen. De anhörigas tolkning och förväntansbild krockar ibland med myndighetens praxis och reella möjligheter att stödja.
10.4.9 Överklagande, m.m.
Av 18 § följer att Försvarsmaktens beslut enligt 8, 9 och 17 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Försäkringskassans beslut som innebär tillämpning av 13, 14 eller 15 § får ändras, omprövas och överklagas i den ordning som föreskrivs i 113 kap. socialförsäkringsbalken.
10.4.10 Övergångsbestämmelser
Ovan angivna bestämmelser har trätt i kraft den 1 januari 2011. Genom lagen har lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten upphävts. Den gamla lagen gäller dock fortfarande i tillämpliga delar för den som tjänstgör i Polisens utlandsstyrka.
Den nya lagen tillämpas även i fråga om tidigare anställda i utlandsstyrkan som skadats efter utgången av 1992.
Ersättning enligt 17 § andra stycket för kostnader som uppkommit av annan anledning än i samband med att en närstående förolyckats eller skadats så svårt att sjukhusvård krävs, betalas dock endast för kostnader som har uppkommit efter ikraftträdandet.
Försvarsmakten påpekar att ett av problemen är att den nya lagen
och den tidigare lagen om utlandsstyrkan inte överensstämmer. Lagen om utlandsstyrkan gällde även för personskador som uppkom under utbildningstiden i Sverige. Den nya lagen gäller bara skador som uppkommer i ett insatsområde utomlands. För den som skadats under utbildningstid i Sverige före den 1 januari 2011 gällde lagen om utlandsstyrkan för skadan. Även förordningen om utlandsstyrkan gällde.
Enligt övergångsbestämmelserna till den nya förordningen ska äldre regler fortfarande tillämpas för förmåner vid sjukdom och skada om skadan har inträffat före den januari 2010. För att dessa
regler ska kunna tillämpas krävs emellertid att skadan omfattas av lagen. Efter