SOU 2012:29

Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd vid kriser eller allvarliga händelser i fredstid

Till statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet

Den 10 mars 2011 fattade regeringen beslut om att förordna den förra generaldirektören Christina Salomonson till att vara särskild utredare med uppdrag att kartlägga de förutsättningar och hinder som kan finnas för Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd vid kriser och allvarliga händelser i fredstid, t.ex. vid omfattande naturkatastrofer.

Den 19 maj 2011 förordnades dåvarande kanslirådet vid Miljödepartementet, numera enhetschefen vid Strålsäkerhetsmyndigheten Ansi Gerhardsson, numera säkerhetschefen vid Finansdepartementet Christina Goede, ämnesrådet vid Näringsdepartementet Margareta Gårdmark Nylén, rättssakkunniga vid Justitiedepartementet Frida Göranson, ämnesrådet vid Försvarsdepartementet Michael Koch, departementssekreteraren vid Socialdepartementet Henrik Moberg och dåvarande folkrättsrådgivaren vid Utrikesdepartementet, numera generaldirektören vid Brottsförebyggande rådet Erik Wennerström till sakkunniga i utredningen. Den 1 november 2011 entledigades Henrik Moberg och departementssekreteraren vid Socialdepartementet Anders Klahr förordnades som sakkunnig. Den 16 februari 2012 entledigades Frida Göranson och rättssakkunniga vid Justitiedepartementet Therese Gudmundsson förordnades som sakkunnig.

Den 19 maj 2011 förordnades även utredaren vid Socialstyrelsen Vanessa Bonsib, försvarsdirektören vid Länsstyrelsen i Norrbottens län Karin Börjesson, utredaren och brandingenjören vid Sveriges Kommuner och Landsting Marcus Cato, verksamhetsledaren vid Civilförsvarsförbundet Malin Dreifaldt, dåvarande chefen för beredskap och säkerhet vid Affärsverket svenska kraftnät och numera ämnesrådet vid Försvarsdepartementet Thord Eriksson, stabschefen vid Strålsäkerhetsmyndigheten Fredrik Hassel, projektledaren vid Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Åsa Kyrk Gere, kommendören vid Försvarsmakten Håkan Rugeland och utredaren vid

Kustbevakningen Alexander Von Buxhoeveden till experter i utredningen.

Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 21 mars 2011 ämnesrådet vid Försvarsdepartementet Ingmarie Druve och fr.o.m. den 1 juni 2011 kammarrättsassessorn vid Kammarrätten i Göteborg Elin Buch.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om internationellt stöd vid kriser.

Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd vid kriser och allvarliga händelser i fredstid (SOU 2012:29). Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i april 2012

Christina Salomonson

/Elin Buch Ingmarie Druve

Förkortningar

Förkortning Förklaring

ARGUS Ett särskilt webbaserat system inom kommissionen för att möjliggöra sektorsövergripande larm och varningar ASEAN Association of Southeast Asian Nations BRS Beredskapsstyrelsen (Danmark) CBRN Chemical, Biological, Radiological, Nuclear(agents/ warfare); kemiska, biologiska, radiologiska, nukleära (ämnen/krigföring) CBSS Council of the Baltic Sea States (Östersjöstaternas råd) CCA Crisis Coordination Arrangements CECIS Common Emergency and Information System CEPC Civil Emergency Planning Committee CEP Civil Emergency Planning CIS Community Organization System Coreper De ständiga representanternas kommitté CRISMART Nationellt centrum för Krishanteringsstudier

(Försvarshögskolan)

DG ECHO Kommissionens generaldirektorat för internationellt

samarbete, humanitärt bistånd och katastrofhantering

Ds Departementsskrivelse DSB Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (Norge) EADRCC The Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre EAPR Euroatlantiska partnerskapsrådet EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EMSA European Maritime Safety Agency ERC Emergency Response Centre ESL Elsamverkansledning

EU Europeiska unionen FM Försvarsmakten FN Förenta nationerna FRG Frivilliga resursgrupper FSPOS Finansiella Sektorns Privat-Offentliga Samverkan Helcom Helsingforskonventionen (Helcom står egentligen för det verkställande organet Helsingforskommissionen) HNS Host Nation Support

HSL Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)

IAEA Internationella atomenergiorganet ICA International Cooperation and Assistance IDRL- guidelines

International Disaster Response Laws, Rules and Principles

IMO International Maritime Organization ISP Inspektionen för strategiska produkter JD Justitie- och beredskapsdepartementet (Norge) KBM Krisberedskapsmyndigheten KBV Kustbevakningen LML Läkemedelslagen (1992:859) LFV Luftfartsverket LVFS Läkemedelsverkets föreskrifter LSO Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor MIC Monitoring and Information Centre, (EU:s övervaknings- och informationscenter) ML Mervärdesskattelagen (1994:200) MoU Memorandum of Understanding MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap MTE Motor- och transportenheterna Nato North Atlantic Treaty Organization NTSG Nationella telesamverkansgruppen OCHA Office for the Coordination of Humanitarian Affairs PFF Partnerskap för fred (inom Nato) PTS Post- och telestyrelsen PROCIV Rådsarbetsgrupp för civilskyddsfrågor PSL Patientsäkerhetslagen (2010:659) PSF Patientsäkerhetsförordningen (2010:1369) Rakel Sveriges nationella kommunikationssystem för samverkan och ledning

RANET Respons och assistansnätverk för radiologiska och nukleära nödsituationer RDC Reception and Departure Centres RF Regeringsformen RIF Rådet för rättsliga och inrikesfrågor RKR Regeringens Krisråd (Norge) RPS Rikspolisstyrelsen SAMÖ-KKÖ Samverkansövning - kärnkraftsövning SB KH Kansliet för krishantering i Statsrådsberedningen SjöV Sjöfartsverket SKL Sveriges Kommuner och Landsting SNAM Svenska Nationella Ambulansflyget SOFA Status of Forces Agreement SOMA Status of Mission Agreement SOP Standard of Operations Procedures SoS Socialstyrelsen SOU Statens offentliga utredningar SRV Statens räddningsverk SSM Strålsäkerhetsmyndigheten SVK Affärsverket svenska kraftnät (i kortform Svenska Kraftnät) SWIFT Swedish International Fast Response Team TiB Tjänsteman i beredskap UNDAC The United Nations Disaster Assessment and Coordination USAR-team Urban search and rescue team UtlL Utlänningslagen (2005:716) UtlF Utlänningsförordningen (2006:97) VHF-radio Very High Frequency

Sammanfattning

Sveriges nuvarande system för krishantering har goda förutsättningar för att ta emot internationellt stöd vid kriser och allvarliga händelser i fredstid. På en del områden kan förutsättningarna förbättras. Utredningen lämnar ett antal förslag på hur Sveriges förmåga att ta emot internationellt stöd kan stärkas.

När utredningen har analyserat område för område har det visat sig att det finns få reella hinder för att ta emot internationellt stöd. I många fall handlar det istället om att aktörerna behöver en fördjupad kunskap om det svenska samhället, krisberedskapssystemet och tillämplig rättslig reglering.

Svaren på utredningens förfrågan till berörda myndigheter och andra aktörer visar att de endast har uppmärksammat ett fåtal strukturella och rättsliga hinder för Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd vid en kris eller allvarlig händelse.

På central, regional och lokal nivå finns i dag på många håll ett internationellt vardagligt samarbete. Utredningens uppdrag gäller emellertid inte det vardagliga samarbetet utan det stöd som kan komma att behövas vid en kris eller allvarlig händelse i enlighet med de i direktiven angivna typfallen, som är resurskrävande och inträffar sällan.

I januari 2012 fastställdes EU:s riktlinjer för värdlandsstöd. Riktlinjerna är inte bindande utan ska ses som ett stödjande verktyg för EU:s medlemsländer. Utredningens förslag ligger i linje med EU:s riktlinjer.

Mottagande av internationellt stöd kräver förberedelser

Frågan om Sveriges förmåga att ta emot internationellt stöd aktualiserades efter orkanen Katrina i USA och stormen Gudrun i Sverige år 2005. Efter dessa händelser blev det tydligt att välutvecklade länder också kan drabbas av nationell resurs- och kompetens-

brist i samband med en kris eller allvarlig händelse. Erfarenheterna visar att det krävs ett noggrant förberedelsearbete innan en kris eller allvarlig händelse inträffar för att kunna ta emot internationellt stöd på ett effektivt sätt. Det som inte är förberett i förväg kommer sannolikt inte att fungera.

Förslag för att stärka Sveriges förmåga att ta emot internationellt stöd

Satsning för att höja kompetensen på området

Bristande kunskaper om det svenska samhället, krisberedskapssystemet och det rättsliga regelverket kan utgöra ett hinder för Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd.

Utredningen föreslår att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ges i uppdrag att genomföra en extra satsning på kompetensutveckling för att under de närmaste åren höja kunskapsnivån och förmågan på området. Därutöver bör befintliga relevanta utbildningar hos aktörerna inom krisberedskapssystemet kompletteras med moment om mottagande av internationellt stöd vid en kris eller allvarlig händelse i fredstid

Utredningen föreslår även att en övning bör genomföras på regional och central nivå förslagsvis under våren 2014 för att stärka

Sveriges förmåga att ta emot internationellt stöd.

Expertstöd till aktörer vid en kris eller allvarlig händelse

Det krävs särskilda kunskaper vid mottagande av internationellt stöd, som av olika skäl inte alla aktörer kan ha. För att detta inte ska utgöra ett hinder behöver aktörerna ha tillgång till expertstöd vid en kris eller allvarlig händelse.

Utredningen föreslår att MSB, i samverkan med övriga berörda myndigheter, ska utveckla en sådan funktion.

Utsedda ankomst- och avreseplatser för inkommande internationellt stöd

För att inte fördröja mottagandet av internationellt stöd behöver det finnas i förväg utsedda ankomst- och avreseplatser.

Utredningen föreslår att MSB i samverkan med länsstyrelserna,

Försvarsmakten, Luftfartsverket, Transportstyrelsen och Tullverket samt övriga berörda myndigheter bör ges i uppdrag att utarbeta en lista, som därefter årligen uppdateras, över möjliga ankomst- och avreseplatser för de olika transportslagen. Vidare bör det ingå i uppdraget att säkerställa hur dessa platser ska bemannas med förstärkningspersonal, som är utbildad och övad, samt att utarbeta en manual över vilka uppgifter en ankomst- och avreseplats ska kunna hantera.

Kartläggning av möjliga mottagningsplatser

För att inte fördröja mottagandet av internationellt stöd behöver det finnas i förväg angivna mottagningsplatser.

Utredningen föreslår att MSB bör ges i uppdrag att tillsammans med länsstyrelserna och berörda centrala myndigheter kartlägga var mottagningsplatser skulle kunna etableras inom deras län eller område.

Utredningen föreslår att MSB ges i uppdrag att i samverkan med

Sveriges Kommuner och Landsting och övriga berörda myndigheter, utarbeta en bemanningsplan och en manual över vilka funktioner och uppgifter en mottagningsplats ska kunna hantera samt vilken kapacitet som kan komma att krävas.

Strategi för logistik och transporter

För att inte utgöra ett hinder vid mottagande av internationellt stöd behöver det finnas en strategi för logistik och transporter.

Utredningen föreslår att MSB i samverkan med de myndigheter som ingår i samverkansområdet Transporter och övriga berörda ges i uppdrag att ta fram en strategi för hur logistik och transporter kan lösas i enlighet med EU:s riktlinjer för värdlandsstöd.

Säkerställd kommunikation mellan aktören som hanterar krisen och internationella stödgrupper

Det är viktigt att kommunikationen mellan den aktör som hanterar krisen och de inkommande internationella stödgrupperna fungerar och därmed möjliggör en effektiv krishantering.

Utredningen föreslår att inkommande internationella stödgrupper vid behov utrustas med Rakelutrustning för att säkerställa kommunikation med den aktör som hanterar krisen. MSB bör få i uppdrag att utarbeta riktlinjer för genomförandet.

Förstärkningspersonal till ett antal funktioner

Det behöver finnas förstärkningspersonal till ett antal funktioner vid mottagande av internationellt stöd.

Utredningen föreslår att MSB – i samverkan med övriga berörda myndigheter – ges i uppdrag att se över hur de personalgrupper som ingår i myndighetens personalpool kan användas för att bemanna funktioner och verksamheter i samband med att Sverige tar emot internationellt stöd.

Utredningen föreslår att MSB bör ges i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter och frivilligorganisationer se över frivilligorganisationernas roll och ansvar i samband med att Sverige tar emot internationellt stöd vid en kris eller allvarlig händelse.

Ökad uthållighet i stabsarbetet

Aktörernas uthållighet i stabsarbetet är ofta begränsad och kan därmed utgöra ett hinder att kunna hantera en kris effektivt under en längre tid. Vid mottagande av internationellt stöd kan hanteringen av en kris eller allvarlig händelse komma att pågå under lång tid. Vidare finns i det inledande skedet av en kris eller allvarlig händelse risk för att begäran om internationellt stöd görs för sent på grund av att stabens resurser inte räcker till.

Utredningen vill särskilt betona vikten av att berörda aktörer som hanterar en kris bistår och vid behov förstärker stabsarbetet hos varandra. Vissa aktörer har också en skyldighet att samverka och stödja varandra enligt särskilda bestämmelser.

Nationell resursöverblick genom samverkanskonferenser

En aktör måste snabbt kunna få kunskap om och överblick över vilka nationella resurser som finns tillgängliga. Om detta tar för lång tid kan det utgöra ett hinder och försena en begäran om internationellt stöd. Utredningen vill betona vikten av att MSB – i sam-

verkan med övriga berörda myndigheter – fortsätter att använda samverkanskonferenser som ett verktyg för att snabbt få en överblick över tillgängliga nationella resurser.

Roll- och ansvarsfördelning

Att skapa en enhetlig modell för att begära internationellt stöd är inte funktionellt. Ett flertal sektorer och organisationer har kanaler för att efterfråga internationellt stöd om det skulle uppstå en sådan situation när alla svenska resurser är uttömda. En begäran om internationellt stöd kan göras av i stort sett alla aktörer inom det svenska krisberedskapssystemet. För att effektivt hantera och prioritera inkommande internationellt stöd behövs en samlad nationell lägesbild. Avsaknaden av en sådan lägesbild kan utgöra ett hinder för ett effektivt mottagande av internationellt stöd.

Det är viktigt att berörda aktörer samverkar med varandra och att de rapporterar i enlighet med förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap samt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Att ha en samlad nationell lägesbild av begärt internationellt stöd är fullt möjligt med nuvarande lagstiftning.

Massmedia och kommunikation

I EU:s riktlinjer framhålls betydelsen av att i förväg utarbeta en media- och kommunikationsplan som hanterar situationer och frågor kopplade till att ett land får internationellt stöd. Vid en kris eller allvarlig händelse är media- och kommunikationsfrågor en stor del av själva krishanteringen. Det massmediala intresset från omvärlden kommer vara stort vid en kris eller allvarlig händelse i Sverige.

Utredningen föreslår mot denna bakgrund att MSB i samverkan med berörda myndigheter utarbetar en strategi i förberedande syfte för att vid behov snabbt kunna ta fram en kommunikationsplan när Sverige erhåller internationellt stöd vid en kris eller allvarlig händelse i fredstid.

Utredningen föreslår vidare att MSB bör – i samverkan med övriga berörda myndigheter – ges i uppdrag att säkerställa att information på svenska snabbt kan översättas till engelska vid en kris eller allvarlig händelse.

Finansiering är inget reellt hinder

Efter en genomgång av området är utredningens bedömning att finansieringsfrågan inte bör vara ett reellt hinder när det inträffar en kris eller allvarlig händelse i Sverige jämförbar med de kriser som beskrivs i direktiven. Det finns ett antal möjligheter till finansiering som bör vara tillräckliga.

En aktör ska dock inte alltid kunna räkna med att staten löser finansieringsfrågan. Det kan på sikt försvaga ansvarsprincipen och minska viljan att vidta förebyggande åtgärder. Effekten kan bl.a. bli att samhällets förmåga att hantera uppkomna kriser och allvarliga händelser urholkas. Samtidigt måste finansieringssystemet vara så pass tydligt så att det inte fördröjer beslutsfattandet och försvårar en effektiv krishantering.

Analys av identifierade rättsområden

Utredningen har identifierat följande rättsområden för en vidare analys.

  • Tillträde för internationellt stöd
  • Uppehållstillstånd och arbetstillstånd
  • Förutsättningar för införsel av varor
  • Ansvarsfrågor
  • Behörighet för läkare med utländsk utbildning

Sammanfattningsvis kan konstateras att utredningen har funnit få väsentliga rättsliga hinder på de identifierade rättsområdena. Med rättsliga hinder avses här att det saknas rättsliga förutsättningar för att ta emot internationellt stöd på ett effektivt sätt. Ett rättsligt hinder behöver dock i praktiken inte innebära något faktiskt hinder för Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd.

Stödpersonal bör undantas från krav på visering

Internationella stödinsatser i de situationer som utredningen har att beakta behöver ofta ske med kort varsel, vilket kan medföra att personalen inte hinner få med sig nödvändiga resehandlingar såsom pass och visering. Utredningens bedömning är att befintligt regel-

verk vad gäller krav på pass och visering inte hindrar utländska medborgares deltagande i en stödinsats vid en kris eller allvarlig händelse i fredstid.

Internationellt stöd kan i många fall antas komma från ett annat nordiskt land eller ett land som är med i Schengensamarbetet, vilket medför att personerna inte behöver pass eller visering vid inresa eller för att få vistas i Sverige. Det finns även rättsliga möjligheter att bevilja tillstånd till inresa när pass saknas. Om visering krävs kan en s.k. nödfallsvisering utfärdas vid de yttre gränserna.

Utredningen föreslår emellertid att utländsk stödpersonal vid katastrofer och olyckor ska vara befriad från kravet att ha visering.

Ett sådant generellt undantag bör finnas för att underlätta för utländsk personal att komma in i Sverige i de nämnda situationerna.

Tillståndskravet enligt tillträdesförordningen är inget hinder

Tillståndsgivningen enligt tillträdesförordningen kan vara komplex och inbegripa många aktörer. Att handläggningen tar viss tid är därför ofrånkomligt. I de situationer som utredningen har att beakta är det dock sannolikt möjligt att komma till beslut skyndsamt i ärendena. Utredningen anser därför inte att tillståndskravet riskerar att hindra internationellt stöd vid en kris eller allvarlig händelse i fredstid.

Stödpersonal bör undantas från krav på arbetstillstånd

Befintligt regelverk vad gäller krav på uppehållstillstånd och arbetstillstånd påverkar inte Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd.

Medborgare från bland annat nordiska länder och EU-länder behöver inte uppehållstillstånd och arbetstillstånd för att få vistas och arbeta i Sverige. Medborgare från andra länder än de nyss nämnda får vistas i Sverige i högst tre månader utan att ha uppehållstillstånd.

Utredningen föreslår att stödpersonal generellt ska undantas från kravet på arbetstillstånd. Personer som behöver arbetstillstånd för att ha rätt att arbeta i Sverige måste ha det från första arbetsdagen.

För att säkerställa att detta inte ska försena eller hindra stödpersonals insatser är det motiverat att föreskriva ett generellt undantag

för stödpersonal som arbetar i Sverige tillfälligt vid en kris eller allvarlig händelse i fredstid.

En ansökan om uppehållstillstånd och arbetstillstånd ska göras före inresa till Sverige. Vid en kris eller allvarlig händelse i fredstid finns det emellertid rättsliga förutsättningar för att göra undantag från detta krav.

Tullklareringsförfarandet vid import från tredjeland behöver ses över

Det bör finnas förutsättningar för att få fram varor till insatsplatsen i tid utan att de hindras vid gränsen för tidskrävande förtullning eller till följd av införselrestriktioner.

Huvudregeln är fri rörlighet för varor inom EU. I normalfallet finns inga gränskontroller mellan medlemsstaterna eller tullavgifter för gemenskapsvaror på den gemensamma marknaden. En del varugrupper är emellertid föremål för införselrestriktioner och ska anmälas till Tullverket vid gränsen. I de flesta fall kan dock varor från andra EU-länder komma in i Sverige utan att stoppas vid gränsen för tullklarering.

Bestämmelserna om temporär import möjliggör tull- och skattefri införsel från tredjeland av utrustning, som kan återutföras i befintligt skick, i de situationer som utredningen har att beakta. Det finns vidare rättsliga möjligheter att tullfritt från tredjeland föra in bland annat utrustning, basförnödenheter och varor till katastrofoffer. Sverige kan även ansöka hos kommissionen om att införa särskild befrielse från tull när en internationell överenskommelse om tullbefrielse med tredjeland ska ingås.

Icke-gemenskapsvaror från tredjeland ska tullklareras vid gränsen, vilket kan fördröja införseln av dessa varor.

Utredningen föreslår att Tullverket ges i uppdrag att i samverkan med övriga berörda myndigheter se över tullklareringsförfarandet vid införsel av varor från tredjeland vid en kris eller allvarlig händelse i fredstid, innefattande förutsättningarna för att förenkla och minimera kraven på dokumentation och kontroller vid sådan införsel.

Införselrestriktioner utgör inget väsentligt hinder

Vissa typer av varor omfattas av införselrestriktioner, vilket innebär att det är förbjudet eller behövs tillstånd eller licens från en ansvarig myndighet för att få föra in en vara till Sverige. Utredningen har i korthet redovisat och analyserat regelverket på följande områden.

  • Brandfarliga och explosiva varor
  • Injektionssprutor och kanyler
  • Läkemedel
  • Tjänstehundar
  • Vapen och vissa andra farliga föremål

Utredningens bedömning på samtliga nämnda områden är att de krav som ställs för att få tillstånd till införsel – av olika skäl – inte utgör några väsentliga hinder för Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd vid en kris eller allvarlig händelse i fredstid.

Ansvarsfrågor

Lagen om skydd mot olyckor och lagen om skadeståndsansvar vid internationellt militärt samarbete och internationell krishantering ger staten ett tämligen vitt ersättningsansvar vad gäller skador i samband med de aktuella insatserna. Vissa typer av skador faller dock utanför statens ersättningsansvar enligt nämnda lagar. Det gäller bl.a. skador som uppkommer utan samband med insatsen och – vid annat än räddningsinsatser – skador som stödpersonal får i samband med stödinsatsen. Det kan finnas anledning att överväga vilka konsekvenser statens begränsade skadeståndsansvar skulle kunna få för svenska medborgare vid mottagande av internationellt stöd vid en kris eller allvarlig händelse och om det därför finns skäl att utöka ansvaret.

Patienter som vårdas av utländsk hälso- och sjukvårdspersonal med svensk behörighet omfattas av patientförsäkringen. Det innebär att en patient, som i samband med en stödinsats får vård av en utländsk läkare med svensk behörighet, har rätt att begära ersättning från patientförsäkringen.

Motordrivna fordon, som tillhör en främmande stat och som inte är registrerade i Sverige, får föras in och brukas i trafik i landet utan svensk trafikförsäkring inom ramen för internationell kris-

hantering. Staten ansvarar för den trafikskadeersättning som skulle ha utgått om försäkring hade funnits.

Särskilda förordnanden kan ge läkare med utländsk utbildning svensk behörighet

Det finns rättsliga möjligheter att ge läkare med utländsk utbildning svensk behörighet genom s.k. särskilda förordnanden. Mot bakgrund av det utgör de krav på behörighet som ställs för att få verka som läkare i Sverige inget väsentligt hinder för att ta emot internationellt stöd i form av läkare med utländsk utbildning.

Utredningen föreslår att Socialstyrelsen ska bemyndigas att meddela föreskrifter för hur särskilda förordnanden ska tillämpas för att ge läkare svensk behörighet vid en kris eller allvarlig händelse i fredstid.

Utredningen föreslår vidare att Socialstyrelsen ska utreda förutsättningarna för att godkänna utländsk hälso- och sjukvårdspersonals behörighet redan i samband med begäran av stöd.

Utredningen har inte haft möjlighet att – inom varje berörd sektor – analysera förutsättningarna för att ge stödpersonal nödvändig behörighet vid en kris eller allvarlig händelse. Denna uppgift får istället anses ingå i de förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris som vissa myndigheter har särskilt ansvar för enligt förordningen om krisberedskap och höjd beredskap.

Arbetet med att hitta och undanröja hinder bör fortsätta

Utredningen har fokuserat på generella och sektorsövergripande strukturella och rättsliga hinder för att stärka Sveriges förmåga att ta emot internationellt stöd. Det har inte funnits tidsmässigt utrymme att identifiera och analysera eventuella hinder inom varje enskild sektor. För att ytterligare stärka Sveriges förmåga att ta emot internationellt stöd är det viktigt att arbetet med att hitta och undanröja hinder för Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd fortsätter. Det bör därför finnas möjligheter för aktörer på regional och central nivå att – inom sina respektive områden – kontinuerligt se över om det finns strukturella, rättsliga eller andra hinder för Sveriges förmåga att ta emot internationellt stöd. Ett sätt att göra detta är med hjälp av risk- och sårbarhetsanalyserna.

Summary

Sweden’s present emergency management system is well organised to receive international assistance in the event of emergencies and other serious peacetime incidents. There is room for improvement in some areas. The Inquiry presents a number of proposals on ways in which Sweden’s ability to receive international assistance can be strengthened.

Analysing area by area, the Inquiry has found few real obstacles to receiving international assistance. In many cases it is more a matter of actors needing a more thorough knowledge of Swedish society, the emergency preparedness system and applicable legal regulations.

Responses by relevant government agencies and other actors to the Inquiry’s questions show that they have only pointed out a few structural and legal obstacles to Sweden’s ability to receive international assistance in the event of an emergency or other serious incident.

In many areas, actors at central, regional and local level now engage in international cooperation on a daily basis. However, the Inquiry’s remit refers not to everyday cooperation but to the assistance that may be needed in the types of emergency or other serious incident described in the examples given in the terms of reference, which occur rarely and demand substantial resources.

In January 2012, the EU adopted guidelines for host nation support. While not binding, the guidelines are intended to be seen as a supportive tool for EU Member States. The Inquiry’s proposals are in line with the EU guidelines.

Receiving international assistance requires preparation

The question of Sweden’s ability to receive international assistance was raised following Hurricane Katrina in the United States and the storm Gudrun in Sweden in 2005. These events made it clear that well-developed countries could also experience a shortfall of national resources and skills in connection with an emergency or other serious incident. As demonstrated by these experiences, to be able to receive international assistance effectively requires thorough preparation before an emergency or other serious incident occurs. Systems that are not prepared in advance are unlikely to work.

Proposals for strengthening Sweden’s ability to receive international assistance

Initiative to enhance skills in the area

Sweden’s ability to receive international assistance can be impeded by inadequate knowledge of Swedish society, the emergency preparedness system and legal regulations.

The Inquiry proposes that the Swedish Civil Contingencies

Agency (MSB) be instructed to conduct an extra skills development drive to enhance the level of knowledge and capability in the area over the next few years. In addition, existing relevant training programmes run by actors in the emergency preparedness system should be supplemented with modules on receiving international assistance in an emergency or other serious peacetime incident.

The Inquiry also proposes that an exercise should be carried out at regional and central level, say in spring 2014, to strengthen

Sweden’s ability to receive international assistance.

Expert support for actors in an emergency or other serious incident

Receiving international assistance requires special knowledge, which, for various reasons, not all actors can have. To prevent this becoming an obstacle, these actors need access to expert support in an emergency or other serious incident.

The Inquiry proposes that the MSB, in collaboration with other relevant agencies, should develop such a function.

Designated points of entry and exit for incoming international assistance

To avoid delays in receiving international assistance, points of entry and exit must be designated in advance.

The Inquiry proposes that the MSB, in collaboration with the county administrative boards, the Swedish Armed Forces, the LFV

Group, the Swedish Transport Agency, Swedish Customs and other relevant agencies, should be tasked with drawing up a list, which will subsequently be updated each year, showing potential entry and exit points for the various modes of transport. This task should include ensuring means of manning these locations with additional staff who are trained and practised, and drawing up a manual covering the tasks that an entry and exit point should be able to manage.

Identification of possible reception centres

To avoid delays in receiving international assistance, reception centres must be specified in advance.

The Inquiry proposes that the MSB, in collaboration with county administrative boards and relevant central agencies, be tasked with identifying sites in their county or area at which reception centres could be established.

The Inquiry proposes that the MSB, in collaboration with Swedish

Association of Local Authorities and Regions and other relevant agencies, be tasked with developing a staffing plan and a manual covering the functions and tasks that a reception centre should be able to manage and the capacity that may be required.

Logistics and transport strategy

To prevent difficulties in receiving international assistance, a strategy is needed for logistics and transport.

The Inquiry proposes that the MSB, in collaboration with the agencies in the Cooperation Area Transportation (CAT) and other relevant actors, be tasked with producing a strategy for logistics and transport solutions in accordance with the EU Host Nation

Support Guidelines.

Ensuring communications between actors managing emergencies and international relief teams

Effective communication between the actor managing the emergency and the incoming international relief teams is important to enable effective emergency management.

The Inquiry proposes that incoming international relief teams should, if necessary, be supplied with Rakel equipment to ensure communications with the actor managing the emergency. The MSB should be instructed to draft guidelines for implementing this.

Reserve staff for some functions

Reserve staff need to be available for some functions involved in receiving international assistance.

The Inquiry proposes that the MSB – in collaboration with other relevant agencies – be instructed to consider how the staff groups in the Agency’s staffing pool can be used to man functions and activities in connection with Sweden receiving international assistance.

The Inquiry proposes that the MSB should be instructed, in collaboration with relevant agencies and NGOs, to consider the role and responsibility of NGOs in connection with Sweden receiving international assistance in the event of an emergency or other serious incident.

Increased staying power in central staff functions

Actors in central staff functions often have limited staying power, which can impair the ability to manage an emergency effectively over an extended period. When receiving international assistance, an emergency or other serious incident can require continuous management for a long time. Moreover, in the initial phase of an emergency or other serious incident there is a risk that a request for international assistance will be made too late because of inadequate central staff resources.

The Inquiry would like to particularly emphasise the importance of relevant actors involved in managing an emergency and if necessary reinforcing one another’s central staff functions. Certain

actors also have an obligation to collaborate and to support one another under special provisions.

National resource overview through collaboration conferences

An actor must be able to quickly obtain a knowledge and overview of available national resources. If this take too long it can impede and delay a request for international assistance. The Inquiry would like to emphasise that it is important that the MSB – in collaboration with other relevant agencies – continues to use collaboration conferences as a tool for quickly obtaining an overview of available national resources.

Division of roles and responsibilities

Creating a uniform model for requesting international assistance is not a workable approach. A range of sectors and organisations have channels for requesting international assistance in the event of a situation arising in which all Swedish resources are exhausted. A request for international assistance can come from virtually any actor in the Swedish emergency preparedness system. Effective management and priority-setting for incoming international assistance requires a coherent picture of the national situation. The lack of such a picture of the national situation may impede effective reception of international assistance.

It is important that relevant actors work together and that they report as required by the Emergency Management and Heightened Alert Ordinance (2006:942) and the Act on Municipal and County Council Measures prior to and during Extraordinary Events in Peacetime and during Periods of Heightened Alert (2006:544). A coherent picture of the national situation regarding requests for international assistance is fully possible under the current legislation.

Mass media and communications

The EU guidelines emphasise the importance of drawing up a media and communications plan in advance, addressing situations and issues associated with a country receiving international assist-

ance. In an emergency or other serious incident, media and communications issues are a major component of actual emergency management. An emergency or other serious incident in Sweden would attract a great deal of interest from international mass media.

The Inquiry proposes, given this situation, that the MSB, in collaboration with relevant agencies, develop a strategy for preparatory purposes so as to be able if necessary to quickly produce a communication plan when Sweden receives international assistance in an emergency or other serious peacetime incident.

The Inquiry also proposes that the MSB should – in collaboration with other relevant agencies – be tasked with ensuring that information in Swedish can quickly be translated to English in the event of an emergency or other serious incident.

Funding is no real obstacle

Having examined the area, the Inquiry’s assessment is that the issue of financing should not be a real obstacle in the event of a emergency or other serious incident in Sweden that is comparable to the emergencies described in the terms of reference. A number of possible financing solutions are available and should be sufficient.

However, an actor should not always be able to count on central government solving the issue of financing. In the long term this could weaken the principle of responsibility and reduce the will to take preventive measures. This could erode the ability of Swedish society to manage emergencies and other serious incidents when they arise. At the same time, the financing system must be clear enough not to delay decisions and make effective emergency management more difficult.

Analysis of legal areas identified

The Inquiry has identified the following legal areas for further analysis.

  • Access for international assistance
  • Residence permits and work permits
  • Requirements for bringing in goods
  • Liability issues
  • Approval of doctors with foreign training

In brief, it can be stated that the Inquiry has found few substantial legal obstacles in the legal areas identified. What is meant by legal obstacles here is an absence of legal conditions enabling international assistance to be received effectively. However, in practice a legal obstacle does not necessarily mean a genuine obstacle to Sweden’s ability to receive international assistance.

Relief personnel should be exempted from visa requirements

International relief operations in the situations that the Inquiry has to consider often need to be undertaken at short notice, which may mean that the personnel involved do not have time to obtain necessary travel documents such as passports and visas. In the Inquiry’s assessment, existing regulations on passport and visa requirements do not prevent foreign citizens participating in relief operations in crises or other serious peacetime incidents.

In many cases, it can be assumed that international assistance will come from another Nordic country or a Schengen country, which means that the people concerned will not need a passport or visa to enter or stay in Sweden. It is also legally possible to grant an entry permit to a person without a passport. If a visa is required an ‘emergency visa’ can be issued at the external borders.

The Inquiry proposes, however, that foreign relief personnel in disasters and accidents should be exempted from visa requirements.

There should be a general exemption of this kind to make it easier for foreign personnel to enter Sweden in such situations.

Permit requirement under the Admission Ordinance is not an obstacle

Granting permits under the Ordinance concerning the Admission to Swedish Territory of Foreign State Vessels and State Aircraft (Admission Ordinance) can be a complex process involving many actors. It therefore inevitably takes some time to process applications. However, in the situations that the Inquiry has to consider it will probably be possible to reach a decision