Ds 2003:55
Rättshjälp och ersättning till rättsliga biträden
1. Promemorians författningsförslag
1.1. Lagförslag
1.1.1. Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken
Härigenom föreskrivs att 31 kap. 11 § rättegångsbalken skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
31 kap.
11 §
1
Om rättegångskostnad i mål där endast målsägande för talan gäller 18 kap. i tillämpliga delar.
I fråga om den tilltalades skyldighet att ersätta staten kostnad för offentlig försvarare tillämpas dock 1 § andra och tredje styckena detta kapitel.
I mål där endast målsägande för talan om ansvar för brott skall han eller hon, om den tilltalade frikänns och rätten finner att talan är obefogad, ersätta staten vad som enligt
1
Senaste lydelse 1996:1624.
9
Promemorians författningsförslag Ds 2003:55
rättens beslut betalas av allmänna medel i ersättning till försvarare.
I fråga om skyldighet för målsägande att i mål, vari han biträtt allmänt åtal eller eljest fört talan jämte åklagaren eller denne fört talan för målsäganden, ersätta rättegångskostnad och om hans rätt till ersättning för sådan kostnad gälle, utöver bestämmelserna i 3 och 4 §§, vad som i 18 kap. 12 § är stadgat.
I fråga om skyldighet för målsägande att i mål, där han eller hon biträder allmänt åtal eller annars för talan jämte åklagaren eller denne för talan för målsäganden, ersätta rättegångskostnad och om hans eller hennes rätt till ersättning för sådan kostnad gäller, utöver bestämmelserna i 3 och 4 §§, vad som sägs i 18 kap. 12 §.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2004.
2. Den nya bestämmelsen skall inte tillämpas om enskilt åtal har väckts eller målsägande har övertagit ett allmänt åtal före ikraftträdandet.
10
1.1.2. Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)
Härigenom föreskrivs att 35 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
35 §
1
Ett överklagande av kammarrättens beslut i ett mål som har väckts hos kammarrätten genom överklagande, underställning eller ansökan prövas av Regeringsrätten endast om Regeringsrätten har meddelat prövningstillstånd.
Meddelas inte prövningstillstånd, står kammarrättens beslut fast. En upplysning om detta skall tas in i Regeringsrättens beslut.
Vad som sägs i första stycket gäller inte
1. talan som Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern för i mål om disciplinansvar eller om återkallelse eller begränsning av behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel eller om återkallelse av behörighet att utöva veterinäryrket,
2. talan som Justitiekanslern för i mål enligt kreditupplysningslagen (1973:1173), inkassolagen (1974:182) eller lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning.
Vad som sägs i första stycket gäller inte
1. talan som Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern för i mål om disciplinansvar eller om återkallelse eller begränsning av behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel eller om återkallelse av behörighet att utöva veterinäryrket,
2. talan som Justitiekanslern för i mål enligt kreditupplysningslagen (1973:1173), inkassolagen (1974:182) eller lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning och
3. talan som Justitiekanslern
1
Senaste lydelse 1999:98.
11
Promemorians författningsförslag Ds 2003:55
för i mål enligt 45 eller 46 § rättshjälpslagen (1996:1619), 8 § lagen (1996:1620) om offentligt biträde eller lagen (2004:000) om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut om ersättning m.m.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2004.
12
1.1.3. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs att 9 kap. 10 § sekretesslagen (1980:100) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 kap.
10 §
1
Sekretess gäller hos rättshjälpsmyndigheten, rättshjälpsnämnden samt domstolsverket i ärende om rättshjälp
1. för uppgift som angår den rättsliga angelägenhet som ärendet avser,
2. för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i övrigt, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.
Sekretess gäller hos Rättshjälpsmyndigheten, Rättshjälpsnämnden samt Justitiekanslern i ärende om rättshjälp
1. för uppgift som angår den rättsliga angelägenhet som ärendet avser,
2. för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i övrigt, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.
Sekretessen enligt denna paragraf gäller inte beslut i ärendet. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2004.
2. Äldre bestämmelser skall fortfarande gälla för uppgift som efter ikraftträdandet finns kvar hos Domstolsverket.
1
Senaste lydelse 1989:361.
13
1.1.4. Förslag till lag om ändring i rättshjälpslagen (1996:1619)
Härigenom föreskrivs att 45 och 46 §§rättshjälpslagen (1996:1619) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
45 §
Beslut om rättshjälp får överklagas av den som är enskild part och av Domstolsverket. Räknas tiden för överklagande från den dag en part fått del av beslutet, får Domstolsverket ändå inte överklaga beslutet senare än två månader från dagen för beslutet. Domstolsverket får överklaga ett beslut även till förmån för en enskild part.
Beslut om rättshjälp får överklagas av den som är enskild part och av Justitiekanslern. Räknas tiden för överklagande från den dag en part fått del av beslutet, får Justitiekanslern ändå inte överklaga beslutet senare än två månader från dagen för beslutet. Justitiekanslern får överklaga ett beslut även till förmån för en enskild part.
46 §
Domstolsverket får påkalla beslut om att rättshjälp skall upphöra enligt 32–34 §§.
Justitiekanslern får påkalla beslut om att rättshjälp skall upphöra enligt 32–34 §§.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2004.
2. Vid prövning av överklagande eller talan som har skett enligt 45 respektive 46 § i dess äldre lydelse är Domstolsverket part även efter ikraftträdandet.
14
1.1.5. Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1620) om offentligt biträde
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:1620) om offentligt biträde
dels att 8 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 9 §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 §
Ett beslut enligt denna lag får överklagas av den som är enskild part och av Domstolsverket. Räknas tiden för överklagande från den dag en part fått del av beslutet, får Domstolsverket ändå inte överklaga beslutet senare än två månader från dagen från beslutet. Domstolsverket får överklaga ett beslut även till förmån för en enskild part.
Ett beslut enligt denna lag får överklagas av den som är enskild part och av Justitiekanslern. Räknas tiden för överklagande från den dag en part fått del av beslutet, får Justitiekanslern ändå inte överklaga beslutet senare än två månader från dagen från beslutet. Justitiekanslern får överklaga ett beslut även till förmån för en enskild part
9 §
Ett offentligt biträde som har överklagat ett beslut om ersättning får i den högre instansen åberopa nya omständigheter till stöd för sitt yrkande endast om det finns särskilda skäl för det.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2004.
15
Promemorians författningsförslag Ds 2003:55
2. Vid prövning av överklagande som har skett enligt 8 § i dess äldre lydelse är Domstolsverket part även efter ikraftträdandet.
16
1.1.6. Förslag till lag om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut om ersättning m.m.
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Justitiekanslern har rätt att överklaga ett beslut av domstol i fråga om
1. ersättningsgaranti enligt 17 kap. 7 a § äktenskapsbalken,
2. ersättning av allmänna medel till målsägande, enskild part, försvarare, målsägandebiträde, vittne, sakkunnig eller annan som inte är part,
3. förordnande eller byte av offentlig försvarare, målsägandebiträde eller särskild företrädare för barn och
4. återbetalningsskyldighet för försvararkostnader enligt 31 kap.1 och 11 §§rättegångsbalken eller kostnader för målsägandebiträde enligt 8 § lagen (1988:609) om målsägandebiträde.
2 § Vid överklagande enligt 1 § tillämpas de regler som gäller för ett särskilt överklagande från part, dock med följande avvikelser.
Justitiekanslern har rätt att överklaga ett beslut som avses i 49 kap. 8 § första stycket rättegångsbalken. Vidare får Justitiekanslern alltid överklaga ett beslut om förordnande av offentlig försvarare eller målsägandebiträde. Justitiekanslern får också överklaga ett beslut även till förmån för en enskild part. Räknas tiden för överklagande från den dag en part fått del av beslutet, får Justitiekanslern ändå inte överklaga beslutet senare än två månader från dagen för beslutet.
3 § I fråga om krav på anmälan om missnöje vid överklagande av en tingsrätts beslut tillämpas 49 kap. 6 § rättegångsbalken.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2004, då lagen (1996:1621) om rätt för Domstolsverket att överklaga vissa beslut om ersättning m.m. skall upphöra att gälla.
2. Denna lag skall inte tillämpas på beslut som har meddelats före ikraftträdandet.
17
Promemorians författningsförslag Ds 2003:55
3. Vid prövning av överklagande som har skett enligt lagen (1996:1621) om rätt för Domstolsverket att överklaga vissa beslut om ersättning m.m. är Domstolsverket part även efter ikraftträdandet.
18
1.2. Förordningsförslag
1.2.1. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern
Härigenom föreskrivs att det i förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern skall införas en ny paragraf, 10 §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 §
Om Justitiekanslerns rätt att föra talan mot beslut om ersättning av allmänna medel och rättshjälp m.m. finns bestämmelser i rättshjälpslagen (1996:1619), lagen (1996:1620) om offentligt biträde samt lagen (2004:000) om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut om ersättning m.m.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2004.
1
Tidigare 10 § upphävd genom 1996:1460.
19
1.2.2. Förslag till förordning om kontroll av vissa ersättningsanspråk m.m.
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Om ett rättshjälpsbiträde, ett offentligt biträde, en offentlig försvarare, ett målsägandebiträde eller en särskild företrädare för barn i mål rörande brott som hör under allmänt åtal yrkar ersättning av allmänna medel med 100 000 kr inklusive mervärdesskatt eller mer, skall rätten höra åklagaren om ersättningsanspråket. Åklagaren skall yttra sig över den yrkade ersättningen för arbete, särskilt såvitt avser ersättning för arbete som utförts under förundersökningen.
2 § Domstol eller annan myndighet som beslutar om ersättning av allmänna medel till en advokat skall rapportera till Sveriges advokatsamfund när den yrkade ersättningen sätts ned med en anmärkningsvärt stor del. Så skall alltid ske när den yrkade ersättningen sätts ned med 50 000 kr eller mer.
3 § Domstolsverket får meddela föreskrifter till domstolar och andra myndigheter om uppgiftslämnande till Justitiekanslern rörande beslut i frågor om rättshjälp, offentligt biträde, offentlig försvarare, målsägandebiträde, särskild företrädare för barn, ersättningsgaranti enligt 17 kap. 7 a § äktenskapsbalken, ersättning av allmänna medel till vittnen m.fl. för inställelse vid domstol, ersättning av allmänna medel till likvidator samt ersättning av allmänna medel till sakkunnig eller tolk.
Domstolar och andra myndigheter skall lämna uppgifter till Justitiekanslern enligt föreskrifterna.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2004.
20
1.2.3. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m.
Härigenom föreskrivs att 9 b § förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m. skall upphöra att gälla vid utgången av juni 2004.
21
1.2.4. Förslag till förordning om ändring i rättshjälpsförordningen (1997:404)
Härigenom föreskrivs att 17 och 20 §§rättshjälpsförordningen (1997:404) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
17 §
Domstolar och andra myndigheter skall enligt de föreskrifter som Domstolsverket utfärdar lämna uppgifter till verket och till Rättshjälpsmyndigheten om sina beslut i frågor om rättshjälp.
Domstolar och andra myndigheter skall enligt de föreskrifter som Domstolsverket utfärdar lämna uppgifter till Rättshjälpsmyndigheten om sina beslut i frågor om rättshjälp.
20 §
Ett rättshjälpsbiträde skall i sin kostnadsräkning i skilda poster ta upp den ersättning som begärs för arbete, tidsspillan och utlägg. Om biträdet är skyldigt att redovisa mervärdesskatt, skall de olika posterna anges med skatten inräknad. Ingår det i den begärda ersättningen utlägg för vilka det skall redovisas mervärdesskatt, skall dessa utlägg redovisas särskilt. I kostnadsräkningen skall det också anges hur stor del av den totala ersättningen som utgör mervärdesskatt.
Om ersättningen inte skall bestämmas enligt taxa eller om den begärda ersättningen avviker från fastställd taxa, skall kostnadsräkningen innehålla en arbetsredogörelse. Denna skall vara så utförlig att ersättningsanspråkets skälighet kan bedömas. Om den som begär ersättning vill åberopa några
Om ersättningen inte skall bestämmas enligt taxa eller om den begärda ersättningen avviker från fastställd taxa, skall kostnadsräkningen innehålla en arbetsredogörelse. Denna skall vara så utförlig att ersättningsanspråkets skälighet kan bedömas. Arbetsredogörelsen skall innefatta uppgift om tids-
22
Ds 2003:55 Promemorians författningsförslag
särskilda omständigheter, såsom att uppdraget varit särskilt svårt eller krävande, skall dessa redovisas. Av kostnadsräkningen skall även framgå den tid som har lagts ned på uppdraget och när arbetet påbörjades.
åtgången för åtgärder som inte är rutinmässiga, specificerat på varje åtgärd för sig. Om den som begär ersättning vill åberopa några särskilda omständigheter, såsom att uppdraget varit särskilt svårt eller krävande, skall dessa redovisas. Av kostnadsräkningen skall även framgå den tid som har lagts ned på uppdraget och när arbetet påbörjades.
Om ett biträde har satt en advokat eller en biträdande jurist på en advokatbyrå i sitt ställe (substitution) skall detta framgå av kostnadsräkningen.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2004.
23
1.2.5. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:405) om offentligt biträde
Härigenom föreskrivs att 5 § förordningen (1997:405) om offentligt biträde skall upphöra att gälla vid utgången av juni 2004.
24
1.2.6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:406) om offentlig försvarare m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1997:406) om offentlig försvarare m.m.
dels att 7 § skall upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 7 § skall utgå.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2004.
25
1.2.7. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:407) om ersättningsgaranti vid bodelning
Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (1997:407) om ersättningsgaranti vid bodelning skall upphöra att gälla vid utgången av juni 2004.
26
1.2.8. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:408) om målsägandebiträde
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1997:408) om målsägandebiträde
dels att 7 § skall upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 7 § skall utgå.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2004.
27
1.2.9. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:998) om särskild företrädare för barn
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1999:998) om särskild företrädare för barn
dels att 7 § skall upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 7 § skall utgå.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2004.
28
1.2.10. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:306) om ersättning av allmänna medel till likvidatorer
Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (2000:306) om ersättning av allmänna medel till likvidatorer skall upphöra att gälla vid utgången av juni 2004.
29
2. Inledning
Promemorian – som utlovades i budgetpropositionen för 2004, Utgiftsområde 4. Rättsväsendet, s. 113 – är främst avsedd att behandla ett antal frågor som rör ersättning av allmänna medel till offentliga försvarare, målsägandebiträden, offentliga biträden och rättshjälpsbiträden. De förslag som lämnas rör framför allt ersättningsanspråk från dessa rättsliga biträden och den statliga kontrollen av dessa anspråk liksom av besluten om ersättningar. Det främsta syftet med förslagen är att förbättra och effektivisera det statliga ersättningssystemet och dess kontrollmekanismer. För att detta skall kunna ske måste kontrollinsatserna såvitt avser ersättningar som utgår av allmänna medel koncentreras till de mål och ärenden som är mest kostnadskrävande.
I promemorian behandlas även Domstolsverkets utvärdering av rättshjälpslagen och de fåtal förslag som lämnades av verket i redovisningen av utvärderingen. Dessa förslag har till skillnad från de som rör ersättningsfrågorna remissbehandlats tidigare. För tydlighetens och helhetens skull tas dock de redan remissbehandlade förslagen upp också i denna promemoria.
Kostnaden för offentliga försvarare, målsägandebiträden och offentliga biträden
Utgifterna för offentliga försvarare, målsägandebiträden och offentliga biträden har ökat under flera år. En orsak till utgiftsutvecklingen är att målen ökat i svårighet och komplexitet.
31
Inledning Ds 2003:55
Andra orsaker är att fler offentliga försvarare, målsägandebiträden och offentliga biträden har förordnats, att den genomsnittligt debiterade tiden har ökat samt att timkostnaden har stigit (se Riksrevisionsverkets rapport RRV 2001:30 Varför blev det dyrare? – kostnadsutvecklingen för offentlig försvarare, målsägandebiträde och offentligt biträde).
Sedan länge tillämpas i mindre omfattande brottmål en taxa för ersättning till offentliga försvarare. Ett förslag om att ersättning till målsägandebiträden också skall ske enligt taxa har genomförts genom beslut av Domstolsverket. Taxan började gälla den 1 mars 2002.
Bland annat för att göra en jämförelse mellan den ersättning som tillerkänns enligt de allmänna reglerna om ersättning och ersättning enligt taxa gav regeringen i oktober 2002 Domstolsverket i uppdrag att förbereda och genomföra en försöksverksamhet utan taxa för offentliga försvarare och målsägandebiträden i tingsrätt och hovrätt. I uppdraget ingår också att undersöka hur en sådan ordning påverkar domstolarnas arbetsbörda. Försöksverksamheten omfattar de domstolar som ingår i Hovrättens för Västra Sverige domsområde och pågår under kalenderåret 2003. Domstolsverket har nyligen lämnat en delrapport om hur försöksverksamheten fortskrider och vilka preliminära kostnadsbedömningar som kan göras. Uppdraget skall slutredovisas den 31 mars 2004.
I april 2002 gav regeringen Domstolsverket i uppdrag att ge förslag på åtgärder som kan påverka kostnadsutvecklingen på rättshjälpsanslaget. Uppdraget redovisades i februari 2003 i rapporten Rättshjälpsanslaget, kostnadsräkningarna och talerätten (DV-rapport 2003:1). Domstolsverkets rapport finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju2003/1982/DOM). Denna promemoria bygger i vissa avseenden på de förslag som lämnades i Domstolsverkets rapport.
32
Inledning
Domstolsverkets utvärdering av rättshjälpslagen
I december 1997 trädde den nu gällande rättshjälpslagen i kraft. Den viktigaste förändringen i förhållande till 1972 års rättshjälpslag var att den statliga rättshjälpen gjordes subsidiär till rättsskyddet i privata försäkringar. I april 2000 uppdrog regeringen åt Domstolsverket att göra en allmän översyn av rättshjälpslagen och föreslå de författningsändringar eller annat som borde göras. I rapporten Utvärdering av rättshjälpslagen (1996:1619) – redovisning av ett regeringsuppdrag (DV-rapport 2001:6) som överlämnades till regeringen i september 2001 konstaterade Domstolsverket att den nya rättshjälpsreformen i allt väsentligt fallit väl ut. Inga ändringar i rättshjälpslagen föreslogs. En sammanfattning av rapporten och ett särskilt yttrande över utvärderingen finns i bilagorna 1 och 2 till denna promemoria. Rapporten har remissbehandlats. Domstolsverkets hela rapport och remissynpunkterna finns tillgängliga i Justitiedepartementet (dnr Ju2001/6516/DOM). Det övervägande antalet remissinstanser hade inte något att erinra mot innehållet i rapporten. Flera instanser ansåg dock att utvärderingen gjorts för tidigt och att det därför inte funnits tillräckligt underlag för att ge svar på vilka effekter rättshjälpslagen haft för enskilda.
33
3. Utvärderingen av rättshjälpslagen
3.1. Bakgrund
Som angetts i avsnitt 2 uppdrog regeringen i april 2000 åt Domstolsverket att göra en allmän översyn av rättshjälpslagen och föreslå de författningsändringar eller annat som borde göras.
I uppdraget ingick
- att analysera effekterna av att rättshjälpen gjorts subsidiär i förhållande till rättsskyddsförsäkringar,
- att undersöka om rådgivningsinstitutet fungerat på det sätt som var avsett,
- att göra en heltäckande översyn av det nya avgiftssystemet,
- att utreda hur bestämmelsen om rimlighetsbedömning fallit ut,
- att undersöka effekterna av att förmånen av rättshjälpsbiträde som huvudregel omfattar ersättning för arbete i högst 100 timmar,
- att utreda hur bestämmelserna om ersättning för utredningskostnader och förordnande av medlare fallit ut,
- att analysera hur de nya reglerna rörande näringsidkare tillämpats,
- att utreda vilka effekter den nya rättshjälpslagen haft i mål och ärenden av familjerättslig natur, samt
- att analysera förhållandet mellan rättshjälpslagen och de internationella konventioner som Sverige anslutit sig till.
35
Utvärderingen av rättshjälpslagenDs 2003:55
3.2. Domstolsverkets redovisning
Utvärderingen av rättshjälpslagen visar enligt Domstolsverket att rättshjälpsreformen i allt väsentligt fallit väl ut; reformen har inneburit minskade rättshjälpskostnader för staten, statlig hjälp bara när den behövs, ökat kostnadsmedvetande och en mer överskådlig rättshjälpslag. Mot denna bakgrund föreslår Domstolsverket inga ändringar i rättshjälpslagen. Däremot föreslår verket en ändring i lagen (1996:1620) om offentligt biträde (se nedan under avsnitt 4.2.4.4) och en ändring i rättshjälpsförordningen. Det övervägande antalet av de 25 remissinstanser som yttrat sig har inte haft något att erinra mot innehållet i utvärderingen.
Även om rättshjälpsreformen bedöms ha fallit väl ut, pekar Domstolsverket på vissa förhållanden som bör uppmärksammas. Flera remissinstanser framför också synpunkter i dessa hänseenden.
Rättshjälp i förhållande till rättsskyddsförsäkringar
Domstolsverket konstaterar bland annat att det inte är någon nyhet att beräkningssätten för rättshjälp och rättsskydd är olika, men att det vore önskvärt att rättsskyddet närmades rättshjälpen genom en utveckling av rättsskyddsmomentet i hem- och villaförsäkringarna, särskilt avseende det s.k. taket som i försäkringarna oftast ligger mellan 75 000 kr och 100 000 kr.
Flertalet av remissinstanserna anser att villkoren i de olika systemen måste vara likvärdiga och delar också uppfattningen att det är rättsskyddet som bör utvecklas. Sveriges Försäkringsförbund och Jönköpings tingsrätt är dock av motsatt uppfattning. Vidare anser Malmö tingsrätt, Rättshjälpsmyndigheten, Rättshjälpsnämnden och Konsumentverket att det i ömmande fall, särskilt i fall rörande barn som befinner sig utomlands, bör finnas någon form av ventil i den statliga rättshjälpen när rättsskyddet är uttömt.
36
Ds 2003:55 Utvärderingen av rättshjälpslagen
Familjemål
Domstolsverket konstaterar bland annat att praxis är restriktiv när det gäller att bevilja rättshjälp för ”rena” äktenskapsskillnader och att detta har acceptans bland allmänheten. Gäller tvisten även vårdnad eller andra frågor som rör barn är praxis generös och särskilda skäl för rättshjälp anses normalt föreligga. Domstolsverket pekar också på att modern i vissa fall inte vill utnyttja sitt rättsskydd i mål om fastställande av faderskap. Tänkbara lösningar kan enligt verket vara att låta socialnämnden stå för barnets rättegångskostnad, att införa en möjlighet att förordna en särskild ställföreträdare för barnet eller att göra rättshjälpen primär. Domstolsverket anser att frågan bör övervägas närmare i ett annat sammanhang.
Hovrätten för Övre Norrland, Malmö tingsrätt Rättshjälpsmyndigheten, Rättshjälpsnämnden, Socialstyrelsen, Svenska Kommunförbundet och Sveriges advokatsamfund är av uppfattningen att staten bör stå för kostnaden när socialnämnden för barnets talan i faderskapsmål. Vidare anser Sveriges advokatsamfund och Jusek att kravet på särskilda skäl för att få rättshjälp vid äktenskapsskillnader bör tas bort.
100-timmarsregeln
Domstolsverket konstaterar att det är ovanligt att arbetsinsatsen i en och samma angelägenhet uppgår till 100 timmar och att den s.k. ventilregeln i 34 § rättshjälpslagen tillämpas restriktivt av domstolarna och Rättshjälpsmyndigheten. Enligt bestämmelsen kan rättshjälp beviljas ytterligare ett bestämt antal timmar. Även om denna möjlighet är tänkt att användas endast i undantagsfall, menar Domstolsverket att det finns visst utrymme för en generösare hållning i vissa frågor, t.ex. när det gäller angelägenheter som behandlas utomlands och som rör barn.
Rättshjälpsmyndigheten menar att 100 timmar sällan räcker vid processer utomlands. Enligt Rättshjälpsnämnden bör det över-
37
Utvärderingen av rättshjälpslagenDs 2003:55
vägas om rättshjälp skulle kunna beviljas till dess målet är slutligt avgjort. Jusek menar att 100-timmarsregeln bör slopas.
Informationsfrågor
Det finns mycket information om rättshjälp och rättsskydd i både skriftlig och elektronisk form, men det är enligt Domstolsverket inte tillräckligt; informationen måste göras mer lättillgänglig och nå ut till medborgarna. Särskilda informationsinsatser bör enligt verket riktas mot vissa grupper i samhället, bl.a. ungdomar och invandrare. Domstolsverket tar på sig att utveckla det skriftliga informationsmaterialet beträffande rådgivning och rättshjälp. Vidare anser Domstolsverket att advokater behöver bli bättre på att informera om innebörden av rådgivningen och om kostnaderna i olika typer av mål samt att muntlig information alltid bör kompletteras med skriftlig information. Remissinstanserna instämmer i Domstolsverkets slutsatser och pekar på att det finns ett stort behov av insatser.
Internationella konventioner
Domstolsverket konstaterar att rättshjälpslagen inte medför några problem i förhållande till Sveriges konventionsåtaganden.
38
Ds 2003:55 Utvärderingen av rättshjälpslagen
3.3. Åtgärder
Bedömning: Det informationsmaterial som finns rörande rättshjälp behöver förbättras, göras mer tillgängligt och verkligen nå ut till allmänheten. Domstolsverket ges i uppdrag att, i samråd med berörda myndigheter och organisationer, vidta åtgärder för att så skall bli fallet.
Det bör göras en ny utvärdering av rättshjälpslagen i syfte bland annat att skapa ett fylligare underlag för att ge svar på vilka effekter rättshjälpslagen har haft för enskilda. Utvärderingen bör göras inom några år.
Skälen för bedömningarna: Mot bakgrund av vad som framkommit genom den gjorda utvärderingen av rättshjälpslagen och remissbehandlingen av Domstolsverkets rapport finns anledning att vidta vissa åtgärder.
Informationsinsatser
I uppdraget till Domstolsverket att utvärdera rättshjälpslagen uttalade regeringen att en grundläggande förutsättning för att den nya rättshjälpslagen skall fungera på det sätt som är avsett, och därmed garantera att enskilda får möjlighet att ta tillvara sin rätt, är att de rättssökande har kunskap om vilka rättigheter de har enligt lagen.
Domstolsverket konstaterar i sin rapport att det finns ganska gott om information rörande rättshjälp och rättsskydd. Enligt verket saknas det dock två typer av information. Den ena är en mera allmän information om rättshjälpssystemets innehåll och uppbyggnad, vilket är en information som bör nå ut till alla. Den andra är en mera fördjupad information för dem som behöver informationen med anledning av en förestående eller pågående tvist.
Generellt finns ett behov av att på olika sätt förbättra informationen och göra den mer lättillgänglig. Ett särskilt problem är att nå ut med information till samhällsgrupper som
39
Utvärderingen av rättshjälpslagenDs 2003:55
t.ex. invandrare och ungdomar. För invandrarnas del menar Domstolsverket att grundläggande information om rättshjälpslagen skulle kunna vara en del av utbildningen svenska för invandrare (SFI).
Även om mer detaljerad och fördjupad information om rättshjälp finns både på Internet och i tryckt form, konstaterar Domstolsverket att rättssökande har dålig kännedom om var informationen kan hittas. Verket menar därför att myndigheter och organisationer borde bli bättre på att tillhandahålla det material som finns.
Ett särskilt område där informationen enligt Domstolsverket behöver förbättras betydligt är möjligheterna att få rådgivning enligt 4 § rättshjälpslagen. Vidare konstateras att den information som ges i samband med rådgivningen många gånger är bristfällig. Den muntliga informationen kan därför behöva kompletteras med skriftlig information.
Domstolsverket föreslår mot denna bakgrund åtgärder för att förbättra spridning och tillgänglighet. Vidare föreslås informationsinsatser riktade mot vissa samhällsgrupper. Också innehållet i materialet måste utvecklas så att alla kan ta det till sig. Verket föreslår slutligen insatser för att förbättra kunskapen om möjligheterna till rådgivning enligt rättshjälpslagen samt även förbättringar av den information som ges vid rådgivningen.
Betydelsen för den enskilde av att enkelt och smidigt kunna få relevant och begriplig information av hög kvalitet kan inte nog framhållas. Om rättssökande saknar kunskaper om vilka rättigheter de har, kan det inte garanteras att de får den möjlighet att ta tillvara sin rätt som rättshjälpslagen har till syfte att säkerställa. Det är därför av största vikt att enskilda får tillgång till ett bra informationssystem. Som angetts ovan instämmer flera remissinstanser i Domstolsverkets slutsatser och de framhåller att det finns ett stort behov av insatser.
Mot denna bakgrund bör Domstolsverket ges i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och organisationer göra en översyn av tillgänglig information och utveckla ett informationssystem som är bättre anpassat till behovet i dagens samhälle.
40
Ds 2003:55 Utvärderingen av rättshjälpslagen
Ny utvärdering av rättshjälpslagen
Flera remissinstanser – Svea hovrätt, Jönköpings tingsrätt, Jämställdhetsombudsmannen, Sveriges Domareförbund, Sveriges Försäkringsförbund och Jusek – anser att utvärderingen gjorts i ett för tidigt skede och att den inte givit svar på samtliga frågor som ställdes i utvärderingsuppdraget.
När utvärderingsuppdraget gavs till Domstolsverket hade rättshjälpslagen varit i kraft under drygt tre år. Det är naturligt att verkningarna av rättshjälpslagen inte kunnat utredas till fullo under den korta tid som lagen hade varit i kraft. Avsikten med regeringsuppdraget om en utvärdering var snarare att säkerställa att eventuella systemfel eller större brister i lagen snabbt skulle kunna identifieras och åtgärdas.
Det är naturligtvis av största vikt att effekterna av lagen utreds på ett fullgott sätt. För att ge en fullständig bild av utfallet av lagstiftningen bör en ny utvärdering ske inom några år. En ny utvärdering bör kunna ge en mera tillförlitlig bild av vilka effekter rättshjälpslagen har haft för enskilda. Därefter kan en säkrare bedömning göras om, och i så fall vilka, ändringar som kan behöva göras. En förnyad översyn av rättshjälpslagen kan också vara av betydelse för att klarlägga förhållanden där Domstolsverket varit av en annan uppfattning än flera av ledamöterna i den särskilda arbetsgrupp som utredningsarbetet skedde tillsammans med (se arbetsgruppens särskilda yttrande, bilaga 2). Även frågan om utvecklingen av rättsskyddet och andra verkningar av lagstiftningen kan lämpligen belysas inom ramen för en ny utvärdering.
Övrigt
Som nämnts ovan föreslog Domstolsverket en ändring i lagen (1996:1620) om offentligt biträde. Ändringsförslaget behandlas i särskild ordning nedan under avsnitt 4.2.4.4.
Vidare föreslog Domstolsverket att det i rättshjälpsförordningen borde förtydligas att rättshjälpslagen uppfyller EU:s
41
Utvärderingen av rättshjälpslagenDs 2003:55
krav på icke-diskriminering. Ett förslag med detta innehåll finns i departementspromemorian Rättshjälp i gränsöverskridande rättsliga angelägenheter – genomförande av EG:s rättshjälpsdirektiv (Ds 2003:53).
42
4. Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet
4.1. Rätten till ersättning
För offentliga försvarare och målsägandebiträden finns en särskild taxa som bestämmer ersättningens storlek och som skall tillämpas i vissa, mindre omfattande mål.
Taxebeloppen omfattar allt arbete som en offentlig försvarare eller ett målsägandebiträde utför i målet, liksom ersättning för en timmes tidsspillan och normala omkostnader för uppdragets utförande.
Det sammanlagda ersättningsbeloppet enligt taxan får överskridas, om målet krävt avsevärt mer arbete än normalt. Detta anses vara fallet endast om skäligt arvode i målet överstiger ersättningsbeloppet med minst hälften eller med 2 410 kr. Taxan får även överskridas om arbetet utförts under en helgdag och föranletts av att en helgförhandling varit aktuell. Ersättningsbeloppet får underskridas, om försvararen eller målsägandebiträdet varit vårdslös, försumlig eller visat oskicklighet, t.ex. genom att förbereda målet otillräckligt eller onödigtvis dra ut på förhandlingen.
För uppdrag där taxan inte är tillämplig för offentliga försvarare och målsägandebiträden har de, i likhet med rättshjälpsbiträden och offentliga biträden, rätt till skälig ersättning av allmänna medel för det arbete de utfört samt för den tidsspillan och de utlägg som deras uppdrag har krävt.
43
Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet Ds 2003:55
Ersättning för arbete
Ersättningen för arbete skall bestämmas med utgångspunkt i den tidsåtgång som är rimlig med hänsyn till uppdragets art och omfattning och med tillämpning av den timkostnadsnorm som regeringen fastställer. Regeringen har beslutat att timkostnadsnormen för år 2004 skall vara 1 000 kr exklusive mervärdesskatt (1 250 kr inklusive mervärdesskatt). Detta innebär att det rättsliga biträdet normalt får debitera detta belopp för varje timme han eller hon lagt ner på uppdraget.
Timersättningen får emellertid avvika från timkostnadsnormen, om den skicklighet och den omsorg som uppdraget utförts med eller andra omständigheter av betydelse ger anledning till det (se 27 § rättshjälpslagen beträffande rättshjälpsbiträden, 5 § lagen [1996:1620] om offentligt biträde och 27 § rättshjälpslagen beträffande offentliga biträden, 21 kap. 10 § rättegångsbalken beträffande offentliga försvarare samt 5 § lagen [1988:609] om målsägandebiträde beträffande målsägandebiträden).
Ett ersättningsyrkande kan sättas ned av i huvudsak tre skäl. För det första på grund av att den påstådda arbetsmängden, dvs. den nedlagda tiden, helt enkelt är oriktig. För det andra på grund av att den nedlagda tiden inte är skälig i förhållande till uppdragets art och omfattning. För det tredje på grund av att uppdraget utförts mindre skickligt. Den vanligaste orsaken till att ett ersättningsyrkande sätts ned är att den tid som lagts ned på arbetet inte anses skälig.
På motsvarande sätt kan ersättning utgå med en timersättning som överstiger timkostnadsnormen, om uppdraget exempelvis utförts särskilt skickligt, omsorgsfullt eller effektivt, om uppdraget varit osedvanligt omfattande eller komplicerat samt då det av andra orsaker finns anledning att godta en högre timersättning än normalt. Antalet fall där ersättning utgår med en timersättning som överstiger timkostnadsnormen är mycket få. I en – till medel och metod ovetenskaplig – undersökning som gjorts av Domstolsverket för år 2002 har det visat sig att
44
Ds 2003:55 Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet
sådan högre ersättning beviljats endast i 10 av ca 2 330 ersättningsbeslut.
Någon annan grund för högre ersättning än som nu redovisats finns inte. Det är alltså en felaktig uppfattning att, vilket ibland påstås, ersättning i vissa mål eller för vissa typer av mål kan utgå med ”dubbel taxa”. Endast i mål där helgförhandling ägt rum kan en offentlig försvarare få ersättning för arbete som under en helgdag lagts ned i anledning av förhandlingen med 2 410 kr för varje arbetad timme, vilket motsvarar en dubblerad timkostnadsnorm. Även för det fall förberedande arbete utförts under helgdag inför en förhandling på en vardag har det ansetts finnas anledning att bestämma ersättningen enligt helgförhandlingstaxan (se NJA 1998 s. 507).
Ersättning för utlägg
Det finns inte något krav på att advokater skall styrka sina kostnader för resor, logi, uppehälle eller andra utlägg (se vidare avsnitt 4.2.4.1). Domstolen har vid sin granskning av advokaters kostnadsräkningar att bedöma om kostnaderna för utlägg kan anses rimliga i förhållande till angivna faktiska förhållanden.
Ofta avser ersättningsyrkandet kostnader för resa med bil eller kommunala transportmedel eller hotellkostnader. Sådana kostnader ersätts med högst de belopp som anges i de avtal om reseförmåner vid tjänsteresa som gäller inom Domstolsverkets verksamhetsområde. Exempelvis ersätts en advokat för resa med egen bil med 35 kr per mil inklusive mervärdesskatt (28 kr per mil exklusive mervärdesskatt). Det är mot denna bakgrund relativt enkelt för domstolen att kontrollera den yrkade ersättningen för sådana utlägg. När det gäller andra utlägg kan det vara svårare för domstolen att bedöma riktigheten i eller skäligheten av de angivna kostnaderna. Om domstolen finner anledning att ifrågasätta den begärda ersättningen, åligger det domstolen att begära in verifikationer som styrker utläggen.
Det har i bland hävdats att det föreligger omotiverade skillnader i ersättningen till å ena sidan advokater i egenskap av
45
Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet Ds 2003:55
rättsliga biträden och å andra sidan vittnen och andra förhörspersoner som inte är parter. Här är det viktigt att komma ihåg att det rättsliga biträdet i allmänhet ersätts i egenskap av näringsidkare medan ett vittne erhåller ersättning i egenskap av privatperson. Följden av detta är att vittnets ersättning för t.ex. inställelsekostnader med egen bil (12 kr per mil) är skattefri. Ersättningen till det rättsliga biträdet måste beskattas på sedvanligt sätt. Skillnaden i ersättningar av det nu angivna slaget är därmed inte stor och i många fall blir det ingen skillnad alls.
Ersättning för tidsspillan
Tidsspillan avser sådan tid då produktivt arbete med ett uppdrag inte utförs, trots att advokatens arbetstid tas i anspråk. Restid och väntetid är de vanligaste formerna av tidsspillan. Det måste avgöras från fall till fall vad som kan anses utgöra ersättningsgill tidsspillan. Syftet med reglerna om tidsspillan är dock att ersätta sådan tid som tagits i anspråk av domstolen och som medfört att biträdet inte kunnat utföra produktivt arbete med annat uppdrag. I rättspraxis har ansetts att ersättning för tidsspillan inte skall utgå när det gäller sådan tid som kan sägas ha ett nära samband med utförandet av själva arbetet i målet eller avser en i sammanhanget alltför obetydlig tid för att ersättas särskilt (se t.ex. NJA 1979 s. 588 samt RH 1995:35–37 och 2001:70). Exempelvis ersätts inte ett rättsligt biträde för ”inbokad tid” i de fall en huvudförhandling har fått ställas in eller kunnat genomföras betydligt snabbare än planerat (se NJA 1976 s. 455). Inte heller brukar promenader mellan advokatkontor och domstol eller annat förrättningsställe ersättas om tiden för varje promenad har ett direkt samband med målet eller är helt obetydlig i sammanhanget (se RH 2002:31). Praxis är dock inte samstämmig (se ovan refererade rättsfall rörande tidsspillan) och frågan kommer inom kort inför Högsta domstolens prövning (se Högsta domstolens beslut om prövningstillstånd i mål nr Ö 2284-03).
46
Ds 2003:55 Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet
4.2. Ersättningsyrkanden och kostnadsräkningar
4.2.1. Gällande rätt
Tidigare bestämmelser
Före 1973 föreskrevs i 14 § lagen (1919:367) om fri rättegång att det vid begäran om ersättning borde lämnas en redogörelse för det arbete och de utgifter uppdraget hade medfört. I samband med införandet av den tidigare gällande rättshjälpslagen (1972:429) upphävdes lagen om fri rättegång och bestämmelser om utformningen av kostnadsräkningar kom att införas i rättshjälpskungörelsen (1973:248).
I 9 § andra stycket rättshjälpskungörelsen föreskrevs att kostnadsräkning i skilda poster skulle ta upp den ersättning som biträdet begärde för arbete, tidsspillan och utlägg. Om ersättningen bestämdes utan tillämpning av taxa, eller om ersättningen avvek från fastställd taxa, skulle den tid som biträdet lagt ned på uppdraget anges. I det senare fallet skulle även anledningen till avvikelsen anges.
Bestämmelsen togs i nu aktuellt hänseende i allt väsentligt oförändrad in i 20 § i den tidigare gällande rättshjälpsförordningen (1979:938). Vid denna tidpunkt tillkom dock ett krav på att det av kostnadsräkningen dessutom skulle framgå när arbetet hade påbörjats.
I prop. 1981/82:28 s. 18 – som främst avsåg förslag till ändringar i rättshjälpslagen – angavs att det från de granskande myndigheterna hade påpekats att kostnadsräkningarna inte sällan uppvisade allvarliga brister. Bestämmelsen i 20 § rättshjälpsförordningen kom mot bakgrund av bland annat detta att ändras genom SFS 1981:1290. I paragrafens andra stycke föreskrevs – utöver de krav som fanns sedan tidigare – att kostnadsräkningen skulle innehålla en arbetsredogörelse, om ersättningen inte bestämdes enligt taxa eller om den begärda ersättningen avvek från fastställd taxa. Redogörelsen skulle vara så utförlig att ersättningsbeloppets skälighet kunde bedömas.
47
Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet Ds 2003:55
Genom olika ändringar i såväl den tidigare gällande som den nu gällande rättshjälpsförordningen har tillkommit bestämmelser om hur mervärdesskatt skall behandlas i kostnadsräkningar.
Nuvarande bestämmelser
Bestämmelserna om utformningen av rättshjälpsbiträdens kostnadsräkningar finns numera i 20 § rättshjälpsförordningen (1997:404). Genom hänvisningar i 3 § förordningen (1997:406) om offentlig försvarare m.m., 3 § förordningen (1997:408) om målsägandebiträde samt 6 § förordningen (1997:405) om offentligt biträde skall 20 § rättshjälpsförordningen tillämpas även i fråga om offentliga försvarares, målsägandebiträdens och offentliga biträdens kostnadsräkningar.
Enligt 20 § första stycket rättshjälpsförordningen skall ett rättshjälpsbiträde i sin kostnadsräkning i skilda poster ta upp den ersättning som begärs för arbete, tidsspillan och utlägg. Bestämmelsen reglerar även redovisningen av mervärdesskatt.
I andra stycket föreskrivs att kostnadsräkningen skall innehålla en arbetsredogörelse, om ersättningen inte skall bestämmas enligt taxa eller om den begärda ersättningen avviker från fastställd taxa. Redogörelsen skall vara så utförlig att ersättningsanspråkets skälighet kan bedömas. Om den som begär ersättning vill åberopa några särskilda omständigheter, såsom att uppdraget varit särskilt svårt eller krävande, skall dessa redovisas. Av kostnadsräkningen skall även framgå den tid som har lagts ned på uppdraget och när arbetet påbörjades.
Enligt tredje stycket skall, om ett biträde har satt en advokat eller en biträdande jurist i sitt ställe, detta framgå av kostnadsräkningen.
48
Ds 2003:55 Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet
Förarbeten
I prop. 1981/82:28 s. 18 utvecklas närmare vilka krav som bör ställas på arbetsredogörelsen i en kostnadsräkning. Vad som i detta avseende sägs i propositionen är relevant vid tillämpningen även av den nu gällande rättshjälpsförordningen. Det framhålls att kraven skiftar beroende på ärendets karaktär. I enkla och mindre tidskrävande ärenden kan det räcka med en redogörelse för olika arbetsmoment såsom sammanträden och telefonsamtal, medan det generellt sett bör ställas avsevärt högre krav på arbetsredogörelsen om ärendet är mer omfattande och det begärda arvodet högre.
Som exempel på när det är särskilt befogat att ställa högre krav på arbetsredogörelsen nämns fall där den begärda ersättningen avviker från vad som kan betraktas som normal debitering för uppdrag av det aktuella slaget samt i fråga om de delar av biträdets arbete som den prövande myndigheten inte själv vid förhandling eller på annat sätt kan bilda sig en uppfattning om. Det påpekas att en uppräkning av antalet åtgärder är av underordnad betydelse för en bedömning av biträdets insats. I stället bör biträdet lämna en redogörelse för den rättsliga angelägenheten, det värde tvisten rör, särskilda tvistefrågor och de resultat som åstadkommits.
Sammanfattningsvis anförs att de omständigheter som visar att arbetet varit påkallat för att ta tillvara huvudmannens rätt eller i övrigt nödvändigt för att fullgöra uppdraget bör anges i redogörelsen. Som exempel nämns att biträdet kan, utan att åsidosätta eventuell tystnadsplikt, utveckla vad som har förekommit vid överläggningar och telefonsamtal. Om ärendet har inneburit särskilda svårigheter i juridiskt hänseende eller på något annat sätt, framhålls att orsakerna till detta bör anges i redogörelsen.
49
Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet Ds 2003:55
Praxis
Den refererade praxis som rör frågan om kravet på att en arbetsredogörelse måste vara så utförlig att ersättningsanspråkets skälighet kan bedömas är mycket sparsam. I RH 2000:68 konstaterade hovrätten följande. Kravet på en arbetsredogörelse skiftar beroende på ärendets karaktär. I enkla och föga tidskrävande ärenden kan det ofta vara tillräckligt med en i telegramstil avfattad redogörelse för olika arbetsmoment, såsom sammanträden och telefonsamtal med huvudmannen osv. Är ärendet mera omfattande och det begärda arvodet högre, bör generellt sett avsevärt högre krav ställas på arbetsredogörelsen. I sådana fall är en uppräkning av antalet åtgärder av underordnad betydelse för en bedömning av biträdets insatser. För att ett biträde skall få ersättning för sådant merarbete som orsakas av att hans arbete av någon anledning varit särskilt tidskrävande krävs att biträdet presenterar en arbetsredogörelse, som är så utförlig att den i förening med vad som i övrigt är känt för rätten ger tillräckligt underlag för bedömning av anspråkets skälighet (jfr RH 1986:145).
I NJA 1987 s. 58 prövades frågan om vilka krav som bör ställas på en kostnadsräkning. Ett rättshjälpsbiträde hade i ett mål om äktenskapsskillnad och vårdnad m.m. begärt ersättning för 24 timmars arbete. Biträdets kostnadsräkning innehöll uppgift om att hon hade upprättat inlagor till tingsrätten och haft olika kontakter med sin huvudman och med motparten och dennes ombud. Till kostnadsräkningen var fogad en kopia av biträdets uppdragskort, av vilket framgick varje åtgärd som hade vidtagits med angivande av datum och tidsåtgång. Vad som hade avhandlats vid mötena eller telefonsamtalen angavs dock inte.
Högsta domstolen uttalade att rättshjälpsbiträden i vårdnadsmål ofta måste samtala med och ge råd till sin huvudman i betydligt större utsträckning än vad som är nödvändigt för att biträdet skall kunna fullgöra sitt uppdrag och att det åligger biträdet att försöka begränsa sådan tidsåtgång. Ersättning för sådant merarbete kan dock utgå, resonerade Högsta domstolen, men endast under förutsättningen att
50
Ds 2003:55 Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet
biträdet presterar en arbetsredogörelse som är så utförlig att den i förening med vad som i övrigt är känt för rätten ger ett tillräckligt underlag för bedömning av anspråkets skälighet. Högsta domstolen hänvisade till förarbetsuttalandet om att biträdet – utan att åsidosätta eventuell tystnadsplikt – kan redogöra för vad som förekommit vid överläggningar och telefonsamtal. Högsta domstolen menade att biträdet i det aktuella fallet otvivelaktigt kunde ha lämnat en mer upplysande arbetsredogörelse utan att bryta mot tystnadsplikten och ansåg därför att det saknades erforderligt underlag för att bedöma om hela den yrkade ersättningen var skälig.
I RH 1997:5 var det fråga om ett mål om fordran, i vilket förlikning träffades och där tingsrätten fastställde en arvodesersättning till rättshjälpsbiträdet motsvarande 210 timmars arbete. Domstolsverket överklagade och anförde till stöd för sin talan att kostnadsräkningen inte gav belägg för det yrkade arvodet. Hovrätten hänvisade till ovan refererade förarbetsuttalande om vad som bör gälla för arbetsredogörelsen när det är fråga om arbete som den prövande myndigheten inte själv vid förhandling eller på annat sätt kan bilda sig en uppfattning om. Hovrätten konstaterade att biträdet i sin kostnadsräkning hade angett endast de olika arbetsmoment som utförts och att inget hade nämnts om svårigheterna med huvudmannen eller motparten samt att det helt saknades en närmare redogörelse för svårigheterna i förlikningsarbetet, vilket prövande myndighet inte kunnat följa. Ersättningen till biträdet sattes ned på grund av att hovrätten ansåg att biträdet hade åsidosatt grundläggande krav enligt rättshjälpsförordningen på vad som skall framgå av en kostnadsräkning i fall där biträdet grundar anspråket på att särskilda svårigheter har förelegat.
4.2.2. Branschvägledning för kostnadsräkningars utformning när rättsskyddsförsäkring utnyttjas
En arbetsgrupp bestående av representanter för Sveriges advokatsamfund och Sveriges Försäkringsförbund har gemen-
51
Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet Ds 2003:55
samt utformat en vägledning för kostnadsräkningars utformning vid utnyttjande av en konsuments rättsskyddsförsäkring. Vägledningen har, efter det att den förankrats hos respektive organisation under hösten 2001, spridits till advokater och försäkringsbolag för att vara ett hjälpmedel i deras arbete.
I vägledningen anges att det förekommer att försäkringsbolagen ibland anser sig inte ha tillräckligt underlag för att bedöma skäligheten av debiterat belopp då ett ombud fakturerat arvode och utlägg i samband med ianspråktagande av rättsskyddsförsäkring. Vidare anges att det till följd härav emellanåt förekommer omfattande kontakter mellan försäkringsbolag och ombud. En modell för kostnadsräkningars utformning har därför utarbetats.
Målsättningen vid arbetet har varit att minska ovan angivna olägenheter och bespara både ombud och försäkringsbolag onödigt arbete. I vägledningen har särskilt betonats att ett ombud självfallet kan välja andra sätt att redovisa nedlagt arbete och att ett försäkringsbolag ibland kan komma att begära annan redovisning än enligt modellen. Arbetsgruppen anger dock att en kostnadsräkning som utformats enligt den angivna modellen bör utgöra ett gott underlag för bedömningen av arvodets skälighet.
I vägledningen poängteras att syftet med en kostnadsräkning är att visa klienten och dennes rättsskyddsförsäkringsbolag att det begärda arvodet är skäligt. För att möjliggöra denna bedömning anges att en kostnadsräkning bör innehålla följande uppgifter.
 En inledande redogörelse för den rättsliga
angelägenheten med uppgift – i förekommande fall – om det värde tvisten rör.  En arbetsredogörelse med det kronologiska förloppet i
handläggningen i huvuddrag.  En redogörelse för särskilda tvistefrågor eller särskilda
svårigheter med handläggningen.  Uppgift om utgången av tvisten. Redogörelsen för den rättsliga angelägenheten bör enligt vägledningen innehålla en redovisning av de faktiska omständigheterna och ange de juridiska tvistefrågorna. Också tvistens
52
Ds 2003:55 Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet
värde (eller förväntade värde) bör anges. Om ett utkast till stämningsansökan ingetts i samband med ansökan om rättsskydd, kan hänvisning till den ofta ske.
I arbetsredogörelsen bör enligt vägledningen vidtagna åtgärder anges och dessutom ändamålet med dem, om detta inte framgår av sammanhanget. Det bör framgå när ärendet inleddes och avslutades. Den sammanlagda tidsåtgången bör anges. Dessutom bör den ungefärliga tidsåtgången för särskilt omfattande åtgärder anges. Kortare samtal och meddelanden med e-post, fax eller brev som kan betraktas som rutinåtgärder kan slås samman till en post med angivande av antal.
Om särskilda svårigheter förelegat i ärendet, t.ex. om vissa delar varit särskilt komplicerade och därför krävt extra tidsåtgång, bör detta enligt vägledningen redovisas särskilt. Det kan röra sig om såväl praktiska och juridiska problem som omständigheter hänförliga till klienten. Om särskilda utredningsåtgärder vidtagits, t.ex. om utomstående expertis anlitats, bör detta motiveras.
Slutligen skall enligt vägledningen utgången av tvisten redovisas. Detta görs lämpligen genom att en kopia av dom, förlikningsavtal eller liknande ges in.
4.2.3. Kostnadsräkningar i några andra länder
England och Norge har i olika sammanhang använts som jämförelseländer när det gäller innehållet i kostnadsräkningar. Båda länderna har relativt utförliga krav på hur en kostnadsräkning bör se ut.
I England finns en särskild manual för att bedöma kostnadsersättningar. Manualen, som omfattar 130 sidor, används av de särskilda jurister som är satta att hantera kostnadsersättningar i brottmål där "legal aid" förekommer. Manualen är ytterst detaljerad och behandlar olika moment i processen.
I Norge finns krav på att en arbetsredogörelse skall bifogas kostnadsräkningen. Arbetsredogörelsen skall ge så utförliga upplysningar om det arbete som utförts utöver förhandlingstid
53
Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet Ds 2003:55
att domstolen kan bedöma om den tid som lagts ned på arbetet är rimlig och nödvändig. Särskilt förberedelsetid skall grundligt specificeras. Arbetsredogörelser med enbart standarduttryck och summariska tidssammanställningar utan klargörande kommentarer godkänns inte. Om den utbetalande myndigheten finner att mer tid har tagits upp än vad som kan betraktas som rimligt eller nödvändigt, sänks ersättningen.
4.2.4. Åtgärder
Det huvudsakliga syftet med de förslag som läggs fram i detta avsnitt är att förbättra förutsättningarna för en tillförlitlig bedömning av anspråk på ersättning av allmänna medel.
Samhällets resurser är begränsade och de anslag som finns måste användas på bästa och mest effektiva sätt. Det är då varken möjligt eller rimligt att ha ett ersättningssystem utan effektiva och ändamålsenliga kontrollmekanismer. Särskilt viktigt är det med kontrollinsatser i de mest kostnadskrävande målen, där ersättningsanspråken måste undergå en särskilt noggrann prövning. Förslag om nya och förbättrade kontrollmekanismer skall inte ses som uttryck för misstro mot rättsliga biträden och deras ersättningsanspråk, utan skall i stället uppfattas som ett led i statens ständiga strävanden efter ett optimalt resursutnyttjande. Ett effektivt och väl fungerande statligt ersättningssystem gör också att förtroendet för de rättsliga biträdena och deras arbete ökar, vilket i förlängningen värnar rättssäkerheten.
Även om rådande krav på utformningen av kostnadsräkningar genom befintliga författningar, praxis och förarbetsuttalanden är tydliga i sig, finns det anledning att undersöka om ännu högre krav bör ställas på kostnadsräkningar och deras innehåll. Det är dock viktigt att reglerna för hur en kostnadsräkning skall se ut inte detaljregleras onödigt mycket, eftersom en sådan reglering skulle kunna bli omotiverat betungande för det rättsliga biträdet och knappast leda till några större fördelar för staten.
Vissa åtgärder för att höja ersättningskontrollens kvalitet har redan vidtagits inom ramen för den nuvarande kontroll-
54
Ds 2003:55 Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet
organisationen. Det finns dock fortfarande en rad förhållanden som försvårar en tillräckligt effektiv ersättningskontroll. Ett exempel på detta är att rätten att föra talan mot domstolars beslut om rättshjälp och ersättningar idag ligger hos Domstolsverket – domstolarnas centrala förvaltningsmyndighet. Ett annat exempel är att beloppsgränsen för att den granskande myndigheten automatiskt skall få del av ett ersättningsbeslut är så låg att antalet beslut som tillställs myndigheten blir för stort för att en grundlig och effektiv kontroll skall vara möjlig att göra. Vidare är det så att alla möjligheter som står till buds för att belysa ersättningsanspråkets skälighet inte tas till vara. Exempelvis har en åklagare bättre förutsättningar än domstolen att uttala sig om skäligheten av ett ersättningsanspråk som avser arbete som utförts under förundersökningen, men åklagaren hörs sällan om ersättningsanspråket. Detta är några exempel på att det finns behov av åtgärder. Det finns även andra åtgärder som kan ge ett förbättrat och mer tillförlitligt beslutsunderlag beträffande ersättningar som utgår av allmänna medel.
4.2.4.1 Kostnadsräkningars utformning
Förslag: Rättsliga biträden skall i sin arbetsredogörelse ange tidsåtgången för åtgärder som inte är rutinmässiga, specificerat på varje åtgärd för sig. 20 § rättshjälpsförordningen kompletteras med en sådan regel.
Bedömning: Det behöver inte införas några krav på att det till kostnadsräkningen skall bifogas verifikationer för utlägg.
Skälen för förslaget och bedömningen: Som angetts tidigare skall en kostnadsräkning i skilda poster ta upp vad som begärs i ersättning för arbete, tidsspillan och utlägg.
55
Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet Ds 2003:55
Ersättning för arbete
Trots det lagstadgade kravet på att arbetsredogörelsen i en kostnadsräkning skall vara så utförlig att ersättningsanspråkets skälighet kan bedömas är det inte sällan som förberedelsetid och andra arbetsinsatser redovisas relativt summariskt. Detta är särskilt anmärkningsvärt när man beaktar de i förarbetena (prop. 1981/82:28 s. 18) relativt höga krav som i många fall ställs på kostnadsräkningar.
I förarbetena anges att det i enkla och mindre tidskrävande ärenden kan räcka med en redogörelse för olika arbetsmoment. Är ärendet mer omfattande och det begärda arvodet därför högt, bör emellertid generellt sett avsevärt större krav ställas på arbetsredogörelsen. Detta gäller i synnerhet om den begärda ersättningen avviker från normal debitering för uppdrag av den aktuella arten. Större krav kan också ställas på arbetsredogörelsen såvitt gäller de delar av biträdets arbete som den prövande myndigheten inte själv vid förhandlingen eller på annat sätt kan bilda sig en uppfattning om. I sådana fall är en uppräkning av antalet åtgärder av underordnad betydelse för en bedömning av biträdets insats. I stället bör biträdet – i den mån det inte framgår på annat sätt – lämna en redogörelse för den rättsliga angelägenheten, i förekommande fall det värde tvisten rör, särskilt komplicerade frågor och det resultat som åstadkommits. I redogörelsen bör vidare anges de omständigheter som visar att arbetet varit påkallat för att tillvarata huvudmannens rätt eller i övrigt nödvändigt för att fullgöra uppdraget. Exempelvis kan det utvecklas – utan åsidosättande av eventuell tystnadsplikt – vad som förekommit vid överläggningar och telefonsamtal. Om ärendet har inneburit särskilda svårigheter i juridiskt hänseende eller på något annat sätt, bör orsakerna till detta anges.
Redan idag ställs det alltså betydande krav på en arbetsredogörelse och förarbetsuttalandena visar att skillnaden mot det ovan redovisade norska systemet (avsnitt 4.2.3) inte är speciellt stor. För att ett rättsligt biträde skall kunna vara säker på att undgå nedsättning av yrkat arvode för arbete på grund av
56
Ds 2003:55 Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet
brister i kostnadsräkningen måste han eller hon lägga ned tid och kraft på sin arbetsredogörelse. Detta åtminstone i fall där den begärda ersättningen är tämligen hög, där den överstiger vad som kan anses som normal ersättning för uppdrag av det aktuella slaget, där den avser arbete som den beslutande myndigheten inte kunnat bilda sig en uppfattning om samt vid arbete av mer kurativt slag. I dessa fall är det alltså inte acceptabelt med arbetsredogörelser som enbart innehåller standarduttryck och summariska tidssammanställningar utan klargörande kommentarer.
Domstolsverket, som idag med anledning av sin talerätt (se nedan 4.3.1) granskar ett stort antal kostnadsräkningar varje år, är av uppfattningen att det är ganska vanligt att arbetsredogörelserna inte uppfyller de krav som ställs. Det är exempelvis mycket ovanligt att arbetsredogörelsen mer i detalj anger vilket arbete som utförts. Detta leder till att Domstolsverket, som granskande myndighet, ofta tvingas gissa sig till vilken typ av arbetsinsats som det yrkas ersättning för, t.ex. ersättning för arbete av kurativt slag. Trots detta är det tämligen sällsynt att de rättsliga biträdenas ersättningsanspråk sätts ned av domstolarna på grund av brister i kostnadsräkningen.
Mot bakgrund av befintliga bestämmelser, praxis och förarbetsuttalanden är vad som i första hand behövs inte några nya bestämmelser med kraftigt ökade krav på kostnadsräkningarna. Det skulle räcka långt om de krav som redan idag ställs på kostnadsräkningars utformning och innehåll efterlevdes på ett bättre sätt. En hårdare granskning från domstolarnas sida utifrån dessa uttalanden skulle vara ett stort steg på vägen. Ett större ansvarstagande från biträdenas sida beträffande arbetsredogörelsens innehåll är också nödvändigt. Eftersom det redan finns en framtagen vägledning för kostnadsräkningars utformning när klienten har rättsskydd (se ovan 4.2.2) – vilken i många avseenden motsvarar de nu angivna kraven – bör det inte innebära något större besvär för de rättsliga biträdena att lika
57
Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet Ds 2003:55
utförligt specificera sina arbetsåtgärder även när det inte är en rättsskyddsförsäkring som tas i anspråk.
Eftersom det måste bedömas från fall till fall hur detaljerad en arbetsredogörelse måste vara, är det inte heller lämpligt att genom nya uttryckliga bestämmelser i rättshjälpsförordningen klargöra vad som idag gäller i fråga om kostnadsräkningars innehåll. Det får anses vara tillräckligt att ovan återgivna förarbetsuttalanden härmed aktualiserats på nytt och att förutsättningar skapas för en noggrann och detaljerad kontroll av att de krav som enligt förarbetsuttalanden och praxis ställs på arbetsredogörelser uppfylls (se avsnitt 4.3.2.3).
Det är dock inte endast redovisningen av vidtagna arbetsåtgärder som måste förbättras. Även det förhållandet att det sällan anges vilken tid som lagts ned på respektive åtgärd som vidtagits är allvarligt. För att ersättningsanspråkets skälighet skall kunna bedömas är det inte tillräckligt att endast ange den totala tidsåtgången för samtliga vidtagna arbetsåtgärder. Det är i sådana fall mycket svårt för såväl domstolarna som Domstolsverket att bedöma rimligheten av den tidsåtgång som det yrkade arvodet grundas på. Det finns därför i detta hänseende anledning till uppstramning av reglerna för vad en kostnadsräkning skall innehålla. Att kräva redovisning av varje arbetsmoment – oavsett hur kort eller allmänt förekommande det är – skulle dock leda alltför långt. Det skulle därför vara lämpligt att införa ett krav på att arbetsredogörelsen skall innehålla uppgift om tidsåtgången för åtgärder som inte är rutinmässiga, specificerat på varje åtgärd för sig. Det föreslås att det tas in en bestämmelse i 20 § rättshjälpsförordningen om detta. Specifikationen bör innehålla en utförlig redogörelse av det arbete som utförts utöver förhandlingstid.
Kortare telefonsamtal och meddelanden med e-post, telefax eller brev bör även fortsättningsvis kunna slås samman till en post med angivande av antal åtgärder och total tidsåtgång. När det gäller inlagor till rätten och brev till exempelvis motpartsombud bör dock huvudregeln vara att åtgärderna redovisas med tidsåtgång var och en för sig, om det inte är fråga om rena
58
Ds 2003:55 Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet
rutinåtgärder såsom begäran om anstånd, bekräftelse av mottagna handlingar etc.
Det är varken möjligt eller lämpligt att ställa upp någon absolut tidsgräns för vad som skall avses med rutinmässiga åtgärder. Sådana åtgärder som tar mindre än 20 minuter i anspråk bör dock regelmässigt kunna bedömas vara av sådan art att de inte behöver särredovisas.
Den föreslagna förändringen i 20 § rättshjälpsförordningen har möjligen i viss mån sin motsvarighet i förarbetena, men det är i detta avseende ändå av värde att tydligt ange i paragrafen vilka krav som ställs på tidsangivelser i arbetsredogörelsen.
Ersättning för utlägg och tidsspillan
Nuvarande bestämmelser om kostnadsräkningarnas utformning såvitt avser posterna utlägg och tidsspillan liksom tillämpningen av dessa bestämmelser är tillfredsställande. I dessa delar torde kostnadsräkningarna oftast utgöra tillräckligt underlag för bedömningen av de yrkade beloppens skälighet.
Det görs ibland gällande att det är en brist att offentliga försvarare m.fl. inte behöver styrka sina utlägg genom kvitton eller andra verifikationer. Ofta hänvisas då till att sedvanliga tjänstefakturor skulle innehålla sådana verifikationer och att det saknas anledning att låta advokater slippa dessa redovisningskrav.
Det bör i detta sammanhang framhållas att Riksdagens revisorer i slutet av år 2000 granskade frågan om advokaters arvoden och konstaterade att regleringen av ersättning till offentliga försvarare var tillfredsställande och uppfyllde bokföringslagens krav (skrivelse dnr 2000:102[32], Arbetsutskottets protokoll 2000/01:6). I den promemoria som låg till grund för revisorernas slutsats hänvisades just till att en sedvanlig tjänstefaktura (från exempelvis en bilverkstad) i allmänhet innehåller en redovisning av antalet arbetade timmar och eventuella utlägg men normalt inte innehåller några verifikationer som styrker utläggen. Om advokaters kostnadsräkningar regelmässigt skulle behöva innehålla verifikationer,
59
Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet Ds 2003:55
skulle större krav ställas på denna yrkesgrupp än på andra grupper inom tjänstesektorn.
Det är vidare viktigt att komma ihåg att advokater alltid måste ha kvitton och andra verifikationer för samtliga utlägg i rörelsens interna bokföring.
Det bör också understrykas att domstolens huvudsakliga uppgift är att avgöra mål. Skulle domstolen åläggas att granska varje kvitto som bifogas en kostnadsräkning, skulle detta öka arbetsbördan markant för domstolarna i form av ett mycket tidskrävande kontrollarbete. Det är rimligt att anta att detta skulle resultera i en minskning av antalet avgjorda mål.
Advokater skall enligt lag handla redbart och nitiskt och alltid iaktta god advokatsed. Om en advokat skulle försöka lura till sig ersättning för sitt uppdrag, riskerar advokaten såväl straffrättsliga påföljder som disciplinpåföljd (sannolikt uteslutning).
Mot denna bakgrund finns ingen anledning att införa krav på att kostnadsräkningar skall innehålla verifikationer för utlägg. Några regeländringar i detta avseende föreslås alltså inte.
4.2.4.2 Förbättrade rapporteringssystem
Förslag: När ersättning av allmänna medel till ett rättsligt biträde uppgår till ett belopp om minst 100 000 kr inklusive mervärdesskatt, skall den domstol eller annan myndighet som beslutat om ersättningen underrätta den myndighet som har till uppgift att granska ersättningsbeslut.
Domstol eller annan myndighet som beslutar om ersättning av allmänna medel till en advokat skall rapportera till Sveriges advokatsamfund när den ersättning som yrkas sätts ned med en anmärkningsvärt stor del. Rapportering skall alltid ske när den yrkade ersättningen sätts ned med 50 000 kr eller mer.
60
Ds 2003:55 Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet
Skälen för förslagen
Rapportering angående vissa beslut om ersättning
Enligt 4 § i Domstolsverkets föreskrifter för domstol och andra myndigheter att lämna uppgifter om beslut rörande rättshjälp m.m. (DVFS 1999:20), bilaga 3, skall ersättningsbeslut skickas till Domstolsverket om ersättningen uppgår till 50 000 kr inklusive mervärdesskatt eller mer. Enligt 5 § i föreskrifterna skall rapportering också ske när ersättningsbeslutet enligt domstolens uppfattning är av principiellt intresse.
Idag underrättas Domstolsverket årligen om ca 3 500 ersättningsbeslut. Domstolsverket utövar dock sin talerätt endast i ett fåtal fall. Verket överklagar endast 10–20 beslut per år. Orsakerna till detta är flera.
Naturligtvis krävs det resurser och en väl fungerande organisation för att effektivt kunna utföra granskningen av kostnadsräkningar, men också andra omständigheter påverkar förutsättningarna för en effektiv granskning. En viktig orsak till det låga antalet överklaganden tycks vara att antalet beslut som kommer in till Domstolsverket (den s.k. granskningsposten) är så stort att det försvårar en tillräckligt effektiv granskning. En höjning av den gräns för ersättning som medför underrättelseskyldighet bör därför ske.
Det föreslås att domstolen eller annan ersättningsbeslutande myndighet, förutom i de principiellt intressanta fallen, skall rapportera till den ersättningsgranskande myndigheten i de fall den beslutade ersättningen uppgår till minst 100 000 kr, inklusive mervärdesskatt. En sådan höjning av ”rapporteringsbeloppet” skulle göra att granskningen kan inriktas på de riktigt kostnadskrävande målen. Detta skulle ge en mer koncentrerad, ändamålsenlig och effektiv kontroll.
Eftersom promemorian vid sidan av detta förslag innehåller andra viktiga förslag för att höja effektiviteten på den granskning av kostnadsräkningar som staten har till sitt förfogande, bör det inte finnas någon risk för att en sådan höjning uppfattas som att den granskande myndigheten avhänds granskningsansvaret för
61
Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet Ds 2003:55
många ersättningsbeslut, något som Domstolsverket tidigare uttryckt oro för. Domstolsverket har emellertid låtit meddela att verket numera delar bedömningen i fråga om en höjning av rapporteringsbeloppet. Eftersom Domstolsverket också delar bedömningen att verket bör behålla den s.k. föreskriftsrätten (se nedan avsnitt 4.3.2.2), förefaller det därmed lämpligt att förslaget om en höjning av rapporteringsbeloppet genomförs genom att 4 § DVFS 1999:20 ändras så att beloppsgränsen blir 100 000 kr inklusive mervärdesskatt. Domstolsverket har ställt sig positivt till att förslaget regleras på detta sätt. För det fall det skulle visa sig att en sådan reglering inte är lämplig, bör frågan i stället regleras i den föreslagna förordningen om kontroll av vissa ersättningsanspråk.
Att ytterligare utvidga omfattningen av domstolarnas och övriga myndigheters rapporteringsskyldighet i frågor rörande rättshjälp och ersättningar av allmänna medel är i nuläget inte aktuellt. Det förhållandet att domstolarna ”frivilligt” väljer att kommunicera icke rapporteringspliktiga ersättningsbeslut till granskningsmyndigheten är dock positivt. Den ersättningsgranskande myndigheten kan också självmant besluta om kontroll av ersättningsanspråk (se avsnitt 4.3.2.1).
Rapportering till Sveriges advokatsamfund vid kraftiga prutningar av ersättningsanspråk
Vid utövande av sin verksamhet skall en advokat redbart och nitiskt utföra sina uppdrag och i allt väsentligt iaktta god advokatsed (34 § i stadgarna för Sveriges advokatsamfund). Såsom ombud eller biträde i en rättegång är en advokat skyldig att i allt iaktta vad rättegångsbalken och andra författningar rörande processen föreskriver (44 § i de vägledande reglerna om god advokatsed). En advokat skall också uppträda sakligt och korrekt samt i övrigt uppträda på ett sådant sätt att förtroendet för advokatkåren upprätthålls (2 § i de vägledande reglerna om god advokatsed). Vidare skall det arvode en advokat debiterar
62
Ds 2003:55 Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet
alltid vara skäligt (25 § i de vägledande reglerna om god advokatsed).
Idag förekommer att domstolar och andra ersättningsbeslutande myndigheter som kraftigt sätter ned en advokats ersättningsanspråk skickar beslutet till Sveriges advokatsamfund. Syftet med en sådan information är naturligtvis att peka på de särskilda förhållanden som föranlett prutningen.
Skulle ett sådant rapporteringsförfarande mellan t.ex. domstol och advokatsamfund – som idag tillämpas ytterst sporadiskt och endast av vissa domstolar – kodifieras, skulle detta kunna få flera positiva följder. Det skulle rimligen innebära att advokaterna känner ett ännu större ansvar för sina kostnadsräkningar och ersättningsanspråk. Ett reglerat rapporteringsförfarande skulle vidare göra att advokaterna tvingades vara mycket noggranna i sin utformning av arbetsredogörelsen för att på så sätt undvika onödiga ersättningsprutningar som annars kan bli följden av att domstolen, utifrån summariska arbetsredogörelser utan klargörande kommentarer, saknar möjlighet att bedöma skäligheten av ett ersättningsanspråk. En uttrycklig reglering av en sådan rapporteringsskyldighet skulle även ha yrkesetiska fördelar, eftersom det skulle möjliggöra disciplinära förfaranden från samfundets sida.
Det är emellertid viktigt att en rapporteringsskyldighet utformas på ett sådant sätt att det inte menligt påverkar domstolarnas eller advokatsamfundets verksamhet. Varken domstolarna eller advokatsamfundet skall besväras i onödan av ett rapporteringsförfarande av nu angivet slag. Det föreslås därför att domstol eller annan ersättningsbeslutande myndighet skall rapportera till Sveriges advokatsamfund endast när den yrkade advokatersättningen sätts ned med en anmärkningsvärt stor del. Vad som utgör en anmärkningsvärt stor del får avgöras från fall till fall och bero på förhållanden hänförliga till såväl målet (art, komplexitet, omfattning m.m.) som biträdets arbetsinsats (skicklighet, omsorg m.m.). Prutningar i storleksordningen trettio procent av det totala ersättningsanspråket bör i allmänhet utgöra en sådan anmärkningsvärt stor del som bör
63
Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet Ds 2003:55
föranleda rapportering. Rapportering till advokatsamfundet bör dock alltid ske när det prutade beloppet uppgår till 50 000 kr eller mer.
4.2.4.3 Förbättrad kontroll över yrkad ersättning
Förslag: Om ett rättsligt biträde yrkar ersättning av allmänna medel med 100 000 kr inklusive mervärdesskatt eller mer i ett mål rörande brott som hör under allmänt åtal, skall rätten höra åklagaren om ersättningsanspråket. Åklagaren skall yttra sig över den yrkade ersättningen för arbete, särskilt såvitt avser ersättning för arbete som utförts under förundersökningen eller som domstolen annars kan ha svårt att bedöma skäligheten av utan närmare upplysningar.
Skälen för förslaget: Det är inte enbart Domstolsverket som kan överklaga ett beslut om ersättning av allmänna medel i ett brottmål (se nedan avsnitt 4.3.1). I rättsfallet NJA 1966 s. 10 tilläts åklagaren att överklaga ett beslut om ersättning till en personundersökare. Av rättsfallet NJA 1982 s. 112 framgår att 49 a § rättshjälpslagen (1972:429) inte kunde anses utgöra hinder mot att åklagaren som motpart förde statens talan i fråga om beslut angående återbetalningsskyldighet för ersättning till offentlig försvarare. Åklagarens rätt att föra talan fick enligt Högsta domstolen i stället anses följa av rättegångsbalkens bestämmelser. Enligt allmänna processrättsliga principer får åklagare alltså anses ha möjlighet att överklaga såväl ersättningsbeslut – med yrkande om nedsättning av ersättningen – som beslut rörande frågan om den tilltalade skall förpliktas återbetala kostnaden till staten.
Inte heller när det gäller parts rätt att yttra sig över motparts ersättningsanspråk finns det några uttryckliga bestämmelser. Enligt en allmänt vedertagen processuell princip anses dock en sådan rättighet föreligga. När det gäller möjligheten för en åklagare att yttra sig över ett yrkande om ersättning av allmänna medel anses, med analog tillämpning av denna princip, också en sådan rätt finnas. Däremot kan en sådan analog tillämpning av
64
Ds 2003:55 Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet
principen inte anses medföra en skyldighet för åklagaren att yttra sig.
Såväl domstolar som Domstolsverket har goda erfarenheter av när åklagare yttrar sig över ersättningsanspråk från offentliga försvarare. Dessa yttranden utgör ett gott stöd för att ta ställning till yrkad ersättning. Särskilt gäller detta beträffande ersättning som yrkas för arbete som utförts under förundersökningen. Eftersom en stor del av arbetsinsatsen i många försvararuppdrag sker under förundersökningen kan ett yttrande av åklagaren underlätta för domstolen att bedöma skäligheten av och riktigheten i framställda ersättningsanspråk, t.ex. i mycket omfattande mål rörande ekonomisk brottslighet. Detsamma får anses gälla beträffande målsägandebiträden i andra typer av omfattande mål angående brott mot person.
Det föreslås därför att det införs en uttrycklig skyldighet för rätten att höra åklagaren om ersättningsanspråket. Åklagaren skall, i allmänhet muntligen, yttra sig över ersättningsanspråk avseende arvode, och särskilt såvitt avser ersättning för sådant arbete som utförts under förundersökningen eller som domstolen annars kan ha svårt att bedöma omfattningen av eller kvaliteten på. Yttrandeplikten bör gälla endast i mål rörande brott som hör under allmänt åtal.
Det är viktigt att yttrandeskyldigheten inte menligt påverkar åklagarens sedvanliga arbete. En skyldighet för åklagare att yttra sig över ett framställt ersättningsanspråk bör därför föreligga endast om det sammanlagda anspråket på ersättning av allmänna medel uppgår till ett betydande belopp. En lämplig beloppsgräns för när åklagaren skall yttra sig över ett ersättningsanspråk skulle kunna vara 50 000 kr inklusive mervärdesskatt. Ett så förhållandevis lågt belopp har den fördelen att det i ett stort antal fall skulle förbättra domstolarnas beslutsunderlag i ersättningsfrågor. Det finns emellertid en risk för att yttrandeplikten skulle komma att uppta alltför stor del av den normala verksamheten hos ett inte obetydligt antal åklagare. Yttrandeplikten skulle alltså kunna bli alltför betungande i förhållande till de positiva effekter den skulle medföra. En
65
Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet Ds 2003:55
beloppsgräns för när rätten skall höra åklagaren om ersättningsanspråket bör därför bestämmas till ett betydligt högre belopp. Ett lämpligt sådant belopp är 100 000 kr inklusive mervärdesskatt. Detta belopp korresponderar med den beloppsgräns som föreslås för en rapporteringsskyldighet till den ersättningsgranskande myndigheten (se avsnitt 4.2.4.2).
Antalet ersättningsanspråk som uppgår till 100 000 kr eller mer torde för åklagare i allmänhet vara så begränsat att yttrandeplikten knappast kommer att påverka åklagarnas normala arbetsrutiner i någon utsträckning av betydelse. Visserligen kommer yttrandeskyldigheten sannolikt att bli ett regelmässigt inslag i verksamheten för specialiståklagare som ofta handlägger omfattande och komplicerade brottsutredningar och brottmål av en viss art, men inte heller för dessa torde yttrandeplikten komma att påverka de normala arbetsrutinerna i sådan utsträckning att man bör avstå från att införa en yttrandeskyldighet.
Yttrandeskyldigheten innebär inte att åklagaren måste nagelfara kostnadsräkningen och kommentera ersättningsanspråket i detalj. Åklagaren behöver endast uttala sig om skäligheten av det totala arvodesanspråket. Någon egen uppfattning om vad som bör utgöra skäligt belopp behöver inte presenteras. För att bedöma om ett arvodesanspråk är skäligt bör åklagaren i de flesta fall kunna förlita sig på sina egna erfarenheter av vad som är ett normalt ersättningsanspråk för en viss typ av mål av en viss omfattning. Åklagaren får här göra en bedömning exempelvis av vad som kan anses vara en rimlig förberedelsetid för biträdet (inläsning av förundersökning m.m.).
Avsikten är inte att åklagaren skall behöva föra några särskilda minnesanteckningar avseende biträdets arbetsinsatser. I vissa fall kan det dock finnas anledning för åklagaren att genom kontakter med förhörsledare eller andra bilda sig en uppfattning om biträdets deltagande i olika handläggningsåtgärder under förundersökningen (deltagande vid förhör, antal besök hos frihetsberövad klient m.m.).
66
Ds 2003:55 Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet
Syftet är att domstolen skall bli varse om åklagaren anser att anspråket avsevärt avviker från dennes uppfattning om omfattningen av och kvaliteten på biträdets arbetsinsats. Åklagarens yttrande kommer alltså att fungera som ledning för domstolen, i vissa fall enbart i form av en ”varningsklocka”, och det står självfallet domstolen fritt att behandla yttrandet som den vill. Åklagarens yttrande kan naturligtvis även utgöra ett stöd för biträdets ersättningsanspråk.
Eftersom rättsliga biträden är vana vid att få sina kostnadsräkningar bedömda (vitsordade, medgivna eller ifrågasatta) av sina kollegor i dispositiva tvister och då åklagaren yttrar sig till följd av en författningsreglerad skyldighet, bör det inte finnas någon risk för att åklagare av ”kollegial hänsyn” skulle avhålla sig från att lämna sin uppriktiga uppfattning om ersättningsanspråket.
4.2.4.4 Offentliga biträdens kostnadsräkningar i högre rätt
Förslag: Ett offentligt biträde som överklagar ett beslut om ersättning i ett mål eller ärende får i högre instans inte åberopa några nya omständigheter till stöd för sitt anspråk, om det inte finns särskilda skäl för det.
Skälen för förslaget: I samband med Domstolsverkets utvärdering av rättshjälpslagen uppmärksammades att det i fråga om ersättning till offentliga biträden inte finns något krav i lagen (1996:1620) om offentligt biträde på särskilda skäl för att ett offentligt biträde i högre instans skall tillåtas åberopa nya omständigheter till stöd för sitt yrkande, något som gäller för såväl rättshjälpsbiträden som målsägandebiträden och offentliga försvarare.
Regleringen av offentliga biträden ingick som en del i den tidigare gällande rättshjälpslagen. Enligt 49 c § i den lagen fanns en bestämmelse som motsvarade den nuvarande regleringen i 47 § rättshjälpslagen. Den bestämmelsen tog sikte på såväl
67
Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet Ds 2003:55
offentliga biträden som rättshjälpsbiträden (prop. 1987/88:73 s. 112).
Som ett led i arbetet med att öka överskådligheten av rättshjälpen togs regleringen av rätten till offentligt biträde bort från den nu gällande rättshjälpslagen och reglerades i stället i en särskild lag. Samtidigt som rättshjälpslagen trädde i kraft trädde också lagen (1996:1620) om offentligt biträde i kraft. I stora delar hänvisar lagen om offentligt biträde till reglerna i rättshjälpslagen. Någon hänvisning till den bestämmelse i rättshjälpslagen (47 §) som begränsar möjligheten för rättshjälpsbiträden att åberopa nya omständigheter till stöd för sitt ersättningsanspråk i högre rätt finns dock inte.
Det finns inga sakliga skäl som motiverar den här skillnaden mellan ett offentligt biträde och ett rättshjälpsbiträde. Bestämmelser som hindrar åberopande av nya omständigheter till stöd för ersättningsanspråk i högre instans finns också för offentlig försvarare (21 kap. 10 a § rättegångsbalken) och målsägandebiträde (5 § lagen [1988:609] om målsägandebiträde). Även beträffande särskild företrädare för barn – som dock inte är något rättsligt biträde – finns en sådan bestämmelse (11 § lagen [1999:997] om särskild företrädare för barn).
Som sagts finns det inget som talar för att den nu uppmärksammade skillnaden mellan offentliga biträden och rättshjälpsbiträden skulle ha varit avsiktlig. Tvärtom anges i författningskommentaren till 5 § lagen om offentligt biträde (prop. 1996/97:9 s. 227) att bestämmelserna om rättshjälpsbiträden och ersättning till sådana biträden skall tillämpas i fråga om offentliga biträden. Att det i lagen om offentligt biträde saknas en bestämmelse som motsvarar 47 § rättshjälpslagen får därmed ses som ett förbiseende. Det föreslås därför att en sådan bestämmelse införs.
68
Ds 2003:55 Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet
4.3. Rätten att föra talan mot beslut om rättshjälp och ersättning av allmänna medel
4.3.1. Domstolsverkets talerätt m.m.
Nuvarande reglering av Domstolsverkets s.k. talerätt
Domstolsverket har enligt 45 § rättshjälpslagen rätt att överklaga beslut om rättshjälp. Ett sådant beslut får överklagas av Domstolsverket även till förmån för en enskild part. Vidare får Domstolsverket enligt 46 § rättshjälpslagen påkalla beslut om att rättshjälp skall upphöra enligt 32–34 §§ samma lag, t.ex. om rättshjälpsavgiften inte har betalats. Domstolsverket har dessutom rätt att, på samma sätt som part, överklaga vissa andra beslut, t.ex. beslut om ersättning av allmänna medel till enskild part, försvarare och målsägandebiträde samt vittne, sakkunnig eller annan som inte är part. Denna rätt följer av lagen om rätt för Domstolsverket att överklaga vissa beslut om ersättning m.m.
Talerätten får primärt anses påkallad från rättssäkerhetssynpunkt, men kan dessutom bidra till en effektiv kostnadskontroll och enhetlig praxis (prop. 1972:4 s. 213 ff.).
Enligt 17 § rättshjälpsförordningen skall domstolar och andra myndigheter, enligt de föreskrifter som Domstolsverket utfärdar, lämna uppgifter till verket och till Rättshjälpsmyndigheten om sina beslut i fråga om rättshjälp. Domstolsverket har med stöd av denna bestämmelse meddelat föreskrifter om skyldighet för domstolar att lämna underrättelse till Rättshjälpsmyndigheten om beslut rörande rättshjälp (DVFS 1998:19) och föreskrifter för bl.a. domstolar att till Domstolsverket lämna uppgifter om beslut rörande rättshjälp m.m. (DVFS 1999:20). I sist nämnda föreskrift har Domstolsverket angett i vilka fall som verket vill träda in som part. Det är bl.a. aktuellt vid ersättningsbeslut där beviljad ersättning uppgår till minst 50 000 kr inklusive mervärdesskatt samt vid ersättningsbeslut av principiellt intresse (se ovan 4.2.4.2).
69
Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet Ds 2003:55
Hur är talerätten och partsställningen för det allmänna generellt reglerad i förvaltningsrätten?
Enligt 2 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern åligger det Justitiekanslern att under regeringen bevaka statens rätt. I mål som rör statens rätt skall Justitiekanslern, om det inte ankommer på någon annan myndighet, föra eller låta föra statens talan. Trots att uppgiften att företräda staten vid eller utom domstol ankommer på annan myndighet än Justitiekanslern, får Justitiekanslern i en tvist som prövas eller kan bli föremål för prövning av en allmän domstol från myndigheten överta uppgiften att bevaka statens rätt.
Förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden regleras i förvaltningslagen (1986:223), om inte annan lag eller förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen. Ett beslut får enligt 22 § förvaltningslagen överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller dock inte beslut i administrativa ärenden och beslut i fall av ärenden som gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen (22 a § första stycket förvaltningslagen). Om överklagande har skett med stöd av 22 a § första stycket förvaltningslagen, krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten.
Enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) och 11 § lagen (1996:242) om domstolsärenden skall, om enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut, den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstol.
Tidigare och nuvarande organisation för att föra statens talan i rättshjälps- och ersättningsfrågor m.m.
Arbetet att föra statens talan på rättshjälpsområdet sköts för närvarande av Domstolsverket och dess juridiska sekretariat. I
70
Ds 2003:55 Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet
detta arbete ingår bland annat att yttra sig när motpart har klagat eller där Domstolsverket har klagat självständigt. Det är fråga om ärenden som bland annat rör ersättning till rättsliga biträden. Domstolsverkets övriga tillsyn, såsom t.ex. att se till att verksamheten vid domstolarna m.m. bedrivs effektivt, utövas i huvudsak av verkets ekonomienhet och revisorer.
Domstolsverket är central förvaltningsmyndighet inte bara för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna utan även för arrende- och hyresnämnderna samt Rättshjälpsmyndigheten. Med iakttagande av domstolarnas självständighet enligt regeringsformen vid fullgörande av deras dömande och rättstillämpande uppgifter skall Domstolsverket enligt sin instruktion, utöver vad som följer av särskilda bestämmelser, inom sitt verksamhetsområde i administrativt hänseende leda och samordna verksamheten, meddela föreskrifter och allmänna råd samt se till att verksamheten bedrivs effektivt (1 och 2 §§ förordningen [1988:317] med instruktion för Domstolsverket).
Domstolverkets talerätt kan komma i konflikt med domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas självständiga ställning, vilken ytterst finns reglerad i 11 kap.2 och 7 §§regeringsformen.
Justitieombudsmannen är riksdagens kontrollorgan och Justitiekanslern är regeringens kontrollorgan. Det är, utan att gå in på några detaljer, normalt dessa organ som utövar tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Tillsynen över domstolarna och domarna kan sägas vila på den grundläggande principen att de är självständiga under lagarna, men inte självhärskande över dem. Justitieombudsmannens och Justitiekanslerns tillsyn är begränsad på så sätt att den inte får inkräkta på domstolarnas och domarnas självständighet i den dömande verksamheten.
Allteftersom Domstolsverkets roll gentemot domstolarna och verkets övriga myndigheter förändrats har allt mindre tid och resurser avsatts för att utöva talerätten mot beslut om rättshjälp och ersättningar. Den offensiva talerätten har minskat och
71
Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet Ds 2003:55
tyngdpunkten ligger nu på att driva mer principiella frågor och att agera för att uppenbara felaktigheter rättas till. Domstolsverkets talerätt har alltså fått en passiv inriktning. Mot slutet av perioden 1996–2002 har antalet överklaganden avseende skäligheten i tillerkänd ersättning sjunkit betydligt (endast 10–20 överklaganden per år).
Domstolsverkets talerätt tog under åren 2001 och 2002 endast ca 0,7 årsarbetskrafter i anspråk. Antalet handläggare (assessorer) som på senare tid har deltagit i handläggningen av denna typ av granskningsärenden uppgår till mellan fem och åtta personer.
Den granskande verksamheten
Talerätten har både en kontrollerande funktion och en fiskal funktion (prop. 1972:4 s. 213 ff.). När det gäller den kontrollerande funktionen måste Domstolsverket få del av en stor mängd beslut som fattas vid domstolarna, Rättshjälpsmyndigheten, Migrationsverket och hyres- och arrendenämnderna för att i praktiken kunna utföra det granskande arbete verket är satt att utföra. Syftet med granskningen är nämligen att finna de ärenden som är värda att överklaga. Antalet ärenden som granskas uppgår uppskattningsvis till cirka 3 500 per år. Med utgångspunkt i det antal mål som överklagas är överklagandefrekvensen mycket låg (se ovan).
Grunden för att överklaga är i regel en uppenbar felaktighet, såsom att det saknas lagliga förutsättningar för beslutet eller att handläggaren efter en självständig bedömning finner att storleken på beviljad ersättning är för hög i jämförelse med målets art eller omfattning. I syfte att uppnå en enhetlig rättstillämpning kontrolleras också att beslutet inte strider mot gällande praxis. I den mån praxis saknas övervägs ett överklagande. I regel hämtas då ytterligare material in för att klarlägga om det är befogat med ett överklagande. Kontrollen måste med nödvändighet genomföras snabbt. Kontrollen av beslut som avser beviljande av exempelvis rättshjälp är oftast mer
72
Ds 2003:55 Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet
formellt inriktad. Vad som kontrolleras då är framför allt att det finns laglig grund för att bevilja rättshjälp i aktuellt ärende, att uppgiven inkomst korrelerar till den bestämda avgiften, att rådgivning lämnats samt att rättsskyddsförsäkring inte föreligger.
Efter ett överklagande vidtar en sedvanlig process med skriftväxling i domstol. Det förekommer även att muntlig förhandling måste hållas.
För att verksamheten med granskning av beslut om rättshjälp m.m. skall bli så effektiv som möjligt är det av stor betydelse att Domstolsverket verkligen får underrättelser om de beslut som bedömts vara angelägna att granska. Granskningen underlättas dessutom ytterligare om det klart framgår av vilken anledning Domstolsverket har underrättats om ett beslut. För att förbättra underlaget har Domstolsverket under år 2002 ändrat utformningen av blanketten ansökan/beslut om rättshjälp. Längst ner på blanketten finns nu rutor att kryssa i för de olika fall där Domstolsverket skall underrättas om beslutet. Ett annat sätt att underlätta granskningen har varit att domstolen på kopian av domen markerat att exempelvis ersättningens storlek överstiger 50 000 kr inklusive mervärdesskatt. I syfte att förbättra underlaget har Rättshjälpsmyndigheten börjat tillämpa rutinen att bifoga kostnadsräkningen till sitt beslut (jfr 11 § DVFS 1999:20).
73
Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet Ds 2003:55
4.3.2. Åtgärder för att öka effektiviteten hos den granskande myndigheten
4.3.2.1 Talerätten flyttas från Domstolsverket
Förslag: Rätten att föra talan över beslut som fattas av domstolar och andra myndigheter angående rättshjälp och ersättning av allmänna medel till rättsliga biträden (den s.k. talerätten) flyttas från Domstolsverket.
Skälen för förslaget: Den möjlighet som staten har att kontrollera och överklaga beslut om rättshjälp och ersättning av allmänna medel är, som ovan sagts, viktig av flera skäl. För att utnyttja talerätten så effektivt som möjligt krävs att granskningen sätts in där den kan göra mest nytta. Talerätten bör därför koncentreras till de mest kostnadskrävande målen och ärendena. I dessa fall bör talerätten utnyttjas offensivt och granskningen vara intensiv. Härutöver bör under vissa tidsperioder vissa typer av beslut kunna granskas extra noggrant, s.k. riktade kontroller. Vidare bör det finnas stort utrymme för att med jämna mellanrum utföra stickprovskontroller beträffande ersättningsanspråk som understiger det obligatoriska rapporteringsbeloppet på 100 000 kr (se förslaget i avsnitt 4.2.4.2). Domstolsverket har inte förutsättningar att utöva talerätten på detta sätt.
Som tidigare redogjorts för har Domstolsverket en rad olika funktioner inom bland annat rättshjälpsområdet. Ett offensivt utövande av talerätten kan försämra Domstolsverkets relation till de myndigheter som Domstolsverket är central förvaltningsmyndighet för. Detta förhållande är särskilt problematiskt eftersom dessa myndigheter nästan uteslutande är domstolar. Det kompliceras ytterligare av att det förekommer att domstolar tar kontakt med Domstolsverket för att få vägledning i sitt beslutsfattande. Domstolsverket anser att det inte är förenligt med verkets roll att driva talerätten fullt ut på ett offensivt sätt. Detta har också lett till att Domstolsverket intagit ett passivt förhållningssätt till sin granskande uppgift.
74
Ds 2003:55 Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet
För att granskningen av beslut om ersättning av allmänna medel och rättshjälp skall kunna intensifieras och bli mer offensiv anser Domstolsverket att talerätten måste flyttas till en annan myndighet. Det grundläggande argumentet för denna ståndpunkt är, som tidigare sagts, att det från konstitutionell synpunkt är betänkligt att Domstolsverket överklagar domstolarnas beslut i frågor som rör rättshjälp och ersättning av allmänna medel.
Domstolsverkets roll gentemot domstolarna är idag en annan än den en gång var. Verket är numera mycket drivande bland annat när det gäller organisationsarbetet och utvecklingsarbetet inom domstolsväsendet. Domstolsverket är därför idag mer i fokus än tidigare, då verket hade en mer förvaltande funktion.
Med beaktande av Domstolsverkets nya roll och med hänsyn till domarnas grundlagsfästa självständighet kan det alltså framstå som olämpligt att Domstolverket har rätt att ifrågasätta domarnas rättshjälps- och ersättningsbeslut. Att Domstolsverket i andra sammanhang skulle kunna ifrågasätta en domstols tillämpning av materiell rätt är helt uteslutet. Domstolsverkets talerätt utgör således ett undantag från vad som gäller i övrigt.
Mot bakgrund av det anförda bör talerätten flyttas från Domstolsverket.
75
Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet Ds 2003:55
4.3.2.2 Talerätten tas över av Justitiekanslern m.m.
Förslag: Talerätten övertas och samordnas med de uppgifter som Justitiekanslern har idag. Att talerätten flyttas över till Justitiekanslern föranleder författningsändringar. Förutom ändringar i lagar och förordningar måste en ny lag om Justitiekanslerns rätt att överklaga vissa beslut om ersättning m.m. införas med upphävande av befintlig lag som reglerar Domstolsverkets talerätt. I samband med införandet av den nya lagen bör även vissa ändringar i lagen göras som ytterligare kan förbättra kontrollen över beslut rörande förordnanden och ersättning av allmänna medel.
Justitiekanslern skall inte vara beroende av prövningstillstånd för att föra upp principiellt intressanta beslut till Regeringsrätten. Det föreslås därför ett tillägg i 35 § förvaltningsprocesslagen med denna innebörd.
Trots att talerätten flyttas över till Justitiekanslern bör Domstolsverket fortsätta att ansvara för utfärdandet av föreskrifter i fråga om ersättningsfrågor och rättshjälp. I dessa föreskrifter och i de bestämmelser som föreskriftsrätten grundas på skall anges att domstolar och andra myndigheter skall lämna uppgifter till Justitiekanslern om sina beslut i frågor om rättshjälp och ersättning av allmänna medel.
Skälen för förslagen: Syftet med att ta bort talerätten från Domstolsverkets ansvarsområde är, som framgått ovan, i första hand att öka effektiviteten i den statliga granskningen av ersättningsbeslut och beslut rörande rättshjälp. Det krävs att granskningen intensifieras. En sådan offensiv granskning som eftersträvas ställer stora krav på den myndighet som skall ta över talerätten.
Den lämpligaste lösningen synes vara att låta Justitiekanslern överta ansvaret för granskningen av ersättningsbeslut och beslut om rättshjälp.
Vad som talar för att Justitiekanslern blir ansvarig för talerätten är framförallt att Justitiekanslern inte har ett – ur ett talerättsperspektiv – lika diskutabelt förhållande till domstolarna
76
Ds 2003:55 Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet
som Domstolsverket. En annan stor fördel som Justitiekanslern har som statens företrädare i denna typ av frågor är den breda kompetens och auktoritet som myndigheten besitter. Mycket talar för att acceptansen av Justitiekanslerns agerande blir hög, såväl från domstolar och andra beslutande myndigheter som från de aktörer som berörs av prövningen. Justitiekanslern är också den myndighet som primärt har att föra statens talan. Överflyttandet av talerätten bör därför inte medföra några konstitutionella problem.
En invändning som kan framföras mot att Justitiekanslern övertar talerätten är att Justitiekanslern i några fall kan komma att inta dubbla roller som företrädare för staten. Justitiekanslern agerar exempelvis som ombud för staten i vissa tvistemål. Om motparten har rättshjälp, är det betänkligt att Justitiekanslern är den som kan påkalla att rättshjälpen skall upphöra. Justitiekanslern har även rätt att företräda staten i egenskap av åklagare. Det är t.ex. endast Justitiekanslern som får åtala en advokat för brott mot tystnadsplikt (8 kap. 7 § sista stycket rättegångsbalken).
För Justitiekanslerns verksamhet i dess helhet gäller dock – liksom för alla andra förvaltningsmyndigheter – regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet. Ett strikt iakttagande av detta krav utesluter konflikter i egentlig mening. Justitiekanslern har också hittills ansetts kunna förena tillsynsuppgifter med sin partsfunktion; Justitiekanslern utövar exempelvis tillsyn över advokater (se 8 kap.6 och 8 §§rättegångsbalken och 7 § förordningen med instruktion för Justitiekanslern). Justitiekanslern kan också överklaga allmän domstols beslut i fråga om avvisning av försvarare och i fråga om återkallande av förordnande av offentlig försvarare (se lagen [1985:400] om behörighet för justitiekanslern att överklaga vissa beslut enligt rättegångsbalken). Det finns också anledning att hysa ett stort förtroende för Justitiekanslerns förmåga att skilja olika frågor åt, och det torde vara uteslutet att Justitiekanslern inte skulle kunna hantera en möjlig intressekonfliktsituation på ett korrekt sätt. Dessutom är det domstolarna och de andra beslutande myndigheterna och
77
Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet Ds 2003:55
inte Justitiekanslern som fattar besluten om ersättning och rättshjälp. Justitiekanslern har därmed inget avgörande inflytande över besluten som sådana.
För att undvika den konflikt som ligger i talerättens placering hos Domstolsverket, samla kompetens och skapa en hållbar och mycket kompetent organisation för att föra statens talan, föreslås alltså att talerätten tas över av Justitiekanslern. Genom en sådan ändring skapas bättre förutsättningar för ett effektivt utövande av talerätten. En överflyttning av talerätten i dess helhet är en förutsättning för en sådan effekt. Justitiekanslern bör därför inte vara begränsad till att granska och överklaga ersättningsbeslut. Han bör även kunna granska och överklaga rättshjälpsbeslut.
Justitiekanslern kommer med sin talerätt att ha goda möjligheter att verka för en enhetlig rättstillämpning. Justitiekanslern är inte beroende av prövningstillstånd för att föra upp principiellt viktiga och intressanta avgöranden till Högsta domstolen (se 54 kap. 9 § andra stycket rättegångsbalken), och bör inte heller vara beroende av prövningstillstånd för att föra upp principiellt intressanta beslut till Regeringsrätten. För att Justitiekanslern skall slippa prövningstillstånd för att föra upp mål till Regeringsrätten krävs ett tillägg i förvaltningsprocesslagen. Det föreslås att det tas in ett sådant tillägg i 35 §.
Rätten för Justitiekanslern att föra talan mot beslut rörande ersättning till rättsliga biträden och rättshjälp föranleder en rad författningsändringar.
Förutom en ny lag om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut om ersättning m.m. (se nedan) föranleder förslaget ändringar i rättshjälpslagen, lagen (1996:1620) om offentligt biträde och sekretesslagen (1980:100). I sekretesshänseende innebär förslaget om Justitiekanslerns talerätt att den sekretess som idag gäller för Domstolsverket i ärenden om rättshjälp (9 kap. 10 § sekretesslagen) i stället bör gälla för Justitiekanslern vid dennes handläggning av rättshjälpsärenden. Det kan i och för sig ifrågasättas om inte behovet av sekretess i detta avseende redan är uppfyllt genom bestämmelsen i 11 kap. 4 § sekretesslagen. För att det klart skall framgå vad som gäller i fråga om
78
Ds 2003:55 Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet
sekretess i rättshjälpsärenden hos Justitiekanslern föreslås att frågan trots allt regleras i 9 kap. 10 § sekretesslagen.
Förslaget föranleder även ändringar i förordningar som idag berör talerätten. Även förordningen med instruktion för Justitiekanslern bör kompletteras med anledning av den nya talerätten. Detta görs lämpligen i den nu upphävda 10 §.
Trots att talerätten flyttas över till Justitiekanslern bör Domstolsverket fortsätta att ansvara för utfärdandet av föreskrifter till domstolarna och övriga myndigheter i fråga om ersättningsfrågor och rättshjälp. Frågan om vilka uppgifter föreskrifterna skall avse bör avgöras av Justitiekanslern med beaktande av omfattningen av talerätten. Skälen för att Domstolsverket fortfarande bör ansvara för föreskrifterna till domstolar och myndigheter är flera. För det första förefaller det naturligt att en central förvaltningsmyndighet som Domstolsverket svarar för denna typ av föreskrifter till sådana myndigheter som lyder under verket. För det andra är detta lämpligt med hänsyn till Domstolsverkets redan upparbetade och väl fungerande föreskriftsrutiner och föreskriftsförfattningar (DVFS). Att Domstolsverket på detta sätt föreskriver sina myndigheter att lämna uppgifter till en utomstående myndighet torde inte heller föranleda några problem. Domstolsverket föreskriver redan idag i vissa fall att domstolar och myndigheter skall rapportera vissa uppgifter till myndigheter som inte lyder under verket (t.ex. till Brottförebyggande rådet enligt Domstolsverkets föreskrifter om statistikrapportering avseende vissa rättshjälpsuppgifter, DVFS 1997:26). Domstolsverket har också ställt sig positivt till att även fortsättningsvis ansvara för de aktuella föreskrifter som rör domstolarnas och övriga myndigheters skyldighet att lämna information om vissa beslut om rättshjälp och ersättning av allmänna medel.
För att Justitiekanslern skall kunna utöva sin talerätt måste domstolar och andra myndigheter lämna sina uppgifter till Justitiekanslern. Detta bör framgå av den nya förordning som föreslås ersätta de bestämmelser i olika förordningar som tidigare grundade föreskriftsrätten.
79
Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet Ds 2003:55
Beträffande den nya lagen om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut om ersättning m.m. föreslås, förutom att rätten att överklaga läggs på Justitiekanslern, vissa ändringar i förhållande till lydelsen i lagen (1996:1621) om rätt för Domstolsverket att överklaga vissa beslut om ersättning m.m. De lagändringar som föreslås är delvis föranledda av vissa otydligheter i nuvarande lydelse. Den nuvarande lydelsen av 1996 års lag innebär att Domstolsverket har en rätt att överklaga vissa beslut ”på samma sätt som en part”. Innebörden härav är varken helt tydlig eller invändningsfri. Vad som åsyftas är att Domstolsverket endast kan överklaga ett beslut i den utsträckning som en part kan överklaga och att överklagandet skall ske på samma sätt och inom samma tid som gäller för part. Något annat kan inte utläsas av lagens förarbeten (prop. 1996/97:9 s. 195 f. och s. 228), även om motivuttalandena inte är helt tydliga i detta avseende (se NJA 2001 s. 344).
Den angivna innebörden av uttrycket ”på samma sätt som en part” (se t.ex. kommentaren Rättshjälpslagen och annan lagstiftning om rättsligt bistånd, Renfors och Sverne s. 252) har kritiserats i olika sammanhang (se bl.a. Fitger Rättegångsbalken s. 49:25 f.). Mot bakgrund av de oklarheter och den kritik som riktats mot omfattningen av nuvarande klagorätt föreslås vissa tillägg beträffande Justitiekanslerns klagorätt i förhållande till en part. För att Justitiekanslern skall ha rätt att överklaga ett domstolsbeslut bör inte nödvändigtvis krävas att någon av parterna kan överklaga beslutet. Inte heller bör Justitiekanslern, på det sätt som en part i vissa fall är, vara förhindrad att överklaga ett beslut särskilt. Det föreslås alltså att Justitiekanslern får en längre gående rätt att överklaga vissa beslut än vad som gäller för part (se vidare författningskommentaren i avsnitt 8.6).
Genom den föreslagna lydelsen slås uttryckligen fast vad som i praxis redan anses gälla för Domstolsverket (se NJA 2001 s. 344), nämligen att Justitiekanslern har rätt att överklaga ett beslut om förordnande av offentlig försvarare som har skett i enlighet med den misstänktes begäran. Eftersom det enligt nuvarande lydelse uppenbarligen är oklart i vilken omfattning
80
Ds 2003:55 Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet
den granskande myndigheten har klagorätt, finns behov av en uttrycklig reglering trots nyss nämnda rättsfall.
Beträffande möjligheten att föra talan mot ett förordnande av offentlig försvarare som skett i enlighet med den misstänktes begäran bör även understrykas de möjligheter till positiva ekonomiska effekter som följer av en uttrycklig reglering av en sådan klagorätt. Förordnanden av kända advokater från de större städerna för misstänkta som bor i helt andra landsändar har blivit allt vanligare. Sådana förordnanden innebär ofta extra kostnader för resor, logi och tidsspillan. Dessa merkostnader för staten uppgår i många fall till betydande belopp. Att andra än på orten verksamma advokater ofta förordnas, särskilt i mer uppmärksammade mål, hänger samman med den misstänktes rätt att själv välja offentlig försvarare, om det inte medför avsevärt ökade kostnader eller det finns andra särskilda skäl emot ett förordnande enligt den misstänktes förslag (se 21 kap. 5 § andra stycket rättegångsbalken). Visserligen är det i många fall av särskilt allvarlig brottslighet befogat att låta den misstänkte få större valfrihet när det gäller val av offentlig försvarare än annars, men förordnanden av advokater som är verksamma långt från den misstänktes hemvist måste alltid föregås av en noggrann prövning. En uttryckligt reglerad klagorätt enligt förslaget bör möjliggöra en mer kontinuerlig granskning av domstolarnas förordnandebeslut. Likaså bör medvetenheten i domstolarna om att Justitiekanslern kan överklaga och faktiskt också överklagar förordnandebeslut leda till begränsande effekter på antalet förordnanden i allmänhet och antalet kostsamma förordnanden av advokater med verksamhetsort långt ifrån klienten i synnerhet.
Även i andra avseenden utsträcks Justitiekanslerns rätt att överklaga beslut i förhållande till vad som gäller för Domstolsverket – och part – enligt 1996 års lag (se författningskommentaren i avsnitt 8.6).
81
Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet Ds 2003:55
4.3.2.3 Förutsättningar för ett effektivt användande av Justitiekanslerns talerätt
Bedömning: En överflyttning av talerätten till Justitiekanslern får den avsedda effekten endast om förutsättningar skapas för en offensiv och intensifierad granskning som utförs av kvalificerad personal. För att så skall kunna bli fallet måste Justitiekanslern tillställas ytterligare resurser.
Skälen för bedömningen: För att granskningen av ersättningsbeslut och beslut om rättshjälp skall bli så effektiv som möjligt är det inte tillräckligt att talerätten flyttas från Domstolsverket till Justitiekanslern. Det krävs även att granskningen som sådan intensifieras och på olika sätt blir mer offensiv. Justitiekanslern bör tillställas resurser för att skapa förutsättningar för en sådan verksamhet liksom för att verksamheten skall kunna utföras av i vart fall två kvalificerade tjänstemän. Eftersom verksamheten går ut på att granska domstolars och andra myndigheters beslut om ersättning m.m. och även i vissa fall att driva överklaganden muntligen inför domstol, bör tjänstemännen vara assessorer eller andra kvalificerade jurister.
Justitiekanslern måste dessutom ges förutsättningar att aktivt utöva sin talerätt så att han, i betydligt större utsträckning än vad som sker idag, kan föra upp ersättningsbeslut till prövning för att på så sätt skapa en skärpt praxis när det gäller kostnadsräkningar. Med hänsyn till att domstolarnas prövning av kostnadsräkningar i praktiken ofta tycks rimma illa med de i vissa avseenden högt ställda krav som anges i förarbetsuttalanden och praxis beträffande kostnadsräkningars utformning och innehåll, bör det finnas goda förutsättningar för att en intensifierad användning av talerätten kan få positiva effekter i detta avseende. Detta särskilt som Justitiekanslern genom många av de övriga förslagen i denna promemoria erhåller ytterligare verktyg för att nå detta mål.
För att Justitiekanslern skall kunna bedriva sin ersättningsgranskande verksamhet så effektivt som krävs för att talerätten
82
Ds 2003:55 Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet
återigen skall ha en sådan kostnadskontrollerande och praxisbildande funktion som en gång uttalades i förarbetena (prop. 1972:4 s. 213 ff.), måste myndigheten alltså tillställas erforderliga resurser.
83
5. En rättegångskostnadsfråga
Vem bör stå för en tilltalads kostnader för offentlig försvarare när ett enskilt åtal ogillas – staten eller målsäganden?
Förslag: En målsägande skall vara skyldig att stå för den tilltalades kostnader för offentlig försvarare när ett enskilt åtal ogillas, om rätten finner att ansvarstalan var obefogad. Kostnadsansvaret skall gälla både i det fall målsäganden ensam väcker enskilt åtal och i det fall målsäganden i mål rörande brott som hör under allmänt åtal ensam driver ansvarstalan vidare i högre rätt.
Skälen för förslaget
Tidigare och gällande ordning
Enligt 31 kap. 11 § första stycket rättegångsbalken (RB) skall i mål där enbart målsäganden för ansvarstalan mot en tilltalad (enskilt åtal) beträffande rättegångskostnaderna samma regler tillämpas som gäller för tvistemål, dvs. reglerna i 18 kap. RB i tillämpliga delar. Detta innebär som huvudregel att utgången i målet avgör fördelningen av rättegångskostnaderna parterna emellan (18 kap. 1 § RB). Om en målsägande förlorar målet – den tilltalade frikänns – innebär detta alltså att målsäganden skall ersätta den tilltalade för dennes rättegångskostnader, inklusive ersättning för privat försvarare.
Enligt 18 kap. 13 § RB, i dess lydelse före den 1 december 1997, gällde beträffande kostnad för åtgärd som enligt rättens
85
En rättegångskostnadsfråga Ds 2003:55
beslut skulle utgå av allmänna medel vad som stadgades i samma kapitel. I praxis tillämpades denna regel analogt beträffande målsägandes ansvar för den tilltalades kostnad för offentlig försvarare när ett enskilt åtal ogillades. Målsäganden förpliktades i regel ersätta sådan kostnad vid ogillande dom (se NJA 1949 s. 579, 1968 s. 70, 1971 s. 383 och 1972 s. 15). Staten trädde alltså in som ersättningsberättigad part i förhållande till målsäganden.
Bestämmelsen om skyldighet för part att ersätta kostnad som utgått av allmänna medel har emellertid tagits bort från bestämmelsen i 18 kap. 13 § RB, se lagen (1996:1624) om ändring i rättegångsbalken. Av förarbetena (prop. 1996/97:9 s. 164 f. och s. 231) framgår att fokus i lagstiftningsarbetet var den tilltalades ansvar för kostnaderna för offentlig försvarare och målsägandebiträde. Däremot framgår inte av förarbetena varför stadgandet om kostnadsansvar för åtgärder som enligt rättens beslut skulle utgå av allmänna medel togs bort. Det mesta talar för att man helt enkelt av förbiseende bortsåg från de konsekvenser som lagändringen kunde medföra i aktuellt hänseende.
Enligt gällande praxis anses att 18 kap. 13 § RB i dess nuvarande lydelse inte medger en sådan analogitillämpning som förekom tidigare (se RH 1998:62 och Fitger, Rättegångsbalken s. 18:56 ff. och 31:29 ff. samt jfr NJA 1998 s. 244). Rättsläget får därmed anses vara sådant efter den 1 december 1997 att en målsägande inte kan åläggas att ersätta staten dess kostnader för den tilltalades offentlige försvarare.
86
Ds 2003:55 En rättegångskostnadsfråga
Föreslagen ordning
Otvivelaktigt är en målsägandes situation många gånger bekymmersam och det är förståeligt att frågor om en förbättring av målsägandens möjligheter att ta sin rätt tillvara på senare tid alltmera har kommit i blickfånget för den kriminalpolitiska debatten. En målsägande får beträffande de flesta typer av brott samhällets hjälp på många sätt, t.ex. genom att åklagare är skyldig att ta sig an hans eller hennes sak. Om åklagaren beslutar att inte väcka åtal, kan målsäganden begära att överordnad åklagare – i sista hand Riksåklagaren – överprövar detta beslut.
I frågan om målsägandens ansvar för den tilltalades kostnader för offentlig försvarare vid ett ogillat enskilt åtal är dock det enda argument som kan anföras till stöd för nuvarande ordning att en målsägande inte bör behöva riskera stora rättegångskostnader för att driva ett enskilt åtal.
Att en målsägande som väljer att driva ett enskilt åtal har ett kostnadsansvar för rättegångskostnaderna när han eller hon förlorar målet är dock viktigt (se Några processrättsliga frågor, Ds 1988:66, s. 108–157 och särskilt s. 145 ff.). När allmänt åtal inte kommer till stånd och målsäganden beslutar att själv väcka enskilt åtal är kostnadsansvaret ett mycket viktigt skydd mot obefogade brottmålsprocesser och mot att enskilda övertar åtal som åklagare inte funnit skäl att vidhålla. Det säger sig självt att sådana – icke statssanktionerade – processer ofta kan innebära stort obehag för den åtalade, särskilt i de fall det enskilda åtalet visar sig vara obefogat.
Trots att rätten inte bör utfärda stämning utan meddela friande dom omedelbart om det saknas laga skäl för åtal eller om det annars är uppenbart att åtalet är ogrundat (47 kap. 5 § RB), är behovet av processpreventiva regler om kostnadsansvar starkt. Med nuvarande ordning kan den spärr mot obefogade åtal som rättegångsbalkens bestämmelser om rättegångskostnader bland annat syftar till inte upprätthållas fullt ut.
Argument till stöd för nuvarande ordning som går ut på att skydda en målsägande från ersättningsskyldighet för motpartens kostnader för offentlig försvarare väger inte särskilt tungt om
87
En rättegångskostnadsfråga Ds 2003:55
det visar sig att talan var obefogad och särskilt inte som det i särskilt ömmande fall finns en möjlighet för staten att efterge sin fordran på ersättning för försvararkostnader (se JuU 1986/87:26 s. 12 f. och där gjord hänvisning till det av riksdagen 1965 givna bemyndigandet, enligt vilket regeringen får efterge en fordran på grund av ”gäldenärens sjukdom eller därmed jämförlig orsak eller när det av annan anledning måste anses uppenbart obilligt att utkräva betalning”; se prop. 1965:160, SU 20, rskr. 429). Enligt förarbetsuttalandena till lagändringen 1997 är kostnadsskyddet för målsägande uppenbarligen inte heller ett skäl till varför ändringen gjordes.
Med hänsyn till det anförda bör en målsägande kunna åläggas ersätta den tilltalades kostnader för offentlig försvarare då det enskilda åtalet ogillas och rätten anser att ansvarstalan var obefogad. Man skulle även kunna överväga ett återinförande av den ordning som gällde före den 1 december 1997, då målsägandens ersättningsansvar för den tilltalades offentliga försvarare ansågs vara obligatorisk vid frikännande dom. Med beaktande av det starka brottsofferperspektiv som idag präglar det svenska rättsväsendet bör emellertid en sådan ordning inte återinföras. En förpliktelse för målsäganden att ersätta den tilltalades kostnader för offentlig försvarare bör därför åläggas målsäganden endast då det står klart att ansvarstalan var obefogad. Kostnadsansvaret bör gälla både i det fall målsäganden väcker enskilt åtal och i det fall målsäganden, men inte åklagaren, i mål rörande brott som hör under allmänt åtal driver ansvarstalan vidare i högre rätt.
Även om målsägandens kostnadsansvar före den 1 december 1997 grundades på en analog tillämpning av 18 kap. 13 § RB och hade gjort så under lång tid (se ovan refererade praxis ang. analogislut), förefaller det mindre lämpligt att idag välja en sådan lagteknisk lösning, särskilt som utrymmet för att ålägga målsäganden kostnadsansvar för den tilltalades offentliga försvarare genom förslaget minskas i förhållande till den äldre ordningen. I stället bör den föreslagna ordningen direkt framgå av lagtexten. Det föreslås därför att det införs en ny bestämmelse i 31 kap. 11 § rättegångsbalken.
88
Ds 2003:55 En rättegångskostnadsfråga
En sådan ordning som nu föreslås föranleder ett behov av att låta Justitiekanslern – enligt den föreslagna lagen om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut om ersättning m.m. – också överklaga domstols beslut om kostnadsansvar för tilltalads rättegångskostnad vid ogillade enskilda åtal. Den föreslagna ändringen föranleder därför ett tillägg i den nya lagen om Justitiekanslerns talerätt (se författningskommentaren i avsnitt 8.6).
89
6. Ekonomiska och andra konsekvenser
Bedömning: Syftet med förslagen i promemorian är att förbättra det statliga ersättningssystemet så att det blir mer effektivt och mer tillförlitligt. En naturlig och önskad effekt av en sådan systemförbättring är att kostnadsutvecklingen för rättshjälpsanslaget påverkas positivt. Initialt kommer emellertid vissa förslag, särskilt förslaget om överflyttning av talerätten, innebära vissa kostnadsökningar för staten.
Skälen för bedömningen
Förslagen som rör ersättning till rättsliga biträden
Förslagen om ökade krav på kostnadsräkningars utformning, om förbättrade rapporteringssystem beträffande ersättningsanspråk, om förbättrad kontroll över yrkad ersättning samt om offentliga biträdens kostnadsräkningar i högre rätt bör samtliga kunna medföra positiva ekonomiska effekter på rättshjälpsanslaget. Det är emellertid svårt att mer exakt förutse i vilken utsträckning ändringarna kommer påverka kostnadsmedvetandet hos de rättsliga biträdena och kostnadskontrollen hos domstolar och övriga granskande myndigheter. Det är därför inte möjligt att beräkna hur stora kostnadsminskningarna blir.
När det gäller förslaget om att målsäganden skall stå för den tilltalades kostnader för offentlig försvarare vid vissa ogillade enskilda åtal, har detta direkta ekonomiska effekter för staten. I de mål som Justitiedepartementet har uppmärksammats på och som legat till grund för förslaget, har ersättningarna som utgått
91
Ekonomiska och andra konsekvenser Ds 2003:55
av allmänna medel till de offentliga försvararna uppgått till betydande belopp. Men eftersom brottmål med anledning av enskilda åtal inte är särskilt frekvent förekommande (sammanlagt ca 430 enskilda åtal under år 2000–2002), kommer förslaget sannolikt inte ensamt leda till några större besparingar.
Domstolsverkets utvärdering av rättshjälpslagen
Utvecklingen av ett nytt informationsmaterial rörande rådgivning och rättshjälp kommer att medföra kostnadsökningar för Domstolsverket. Med anledning av de kostnadsbesparingar som följer av att talerätten flyttas från Domstolsverket (se nedan) ryms dessa kostnader inom befintlig anslagsram. Förhoppningen är emellertid att denna informationsinsats kommer generera kostnadsminskningar för rättshjälpen i stort, bland annat genom minskade samhällskostnader för rådgivning. Ökad information bör också kunna medföra ett mer effektivt utnyttjande av rättshjälpssystemet och därmed innebära lägre kostnader på sikt.
Förslaget om överflyttning av talerätten till Justitiekanslern
Som anförts är ett av huvudsyftena med förslaget om att Justitiekanslern övertar statens rätt att föra talan mot ersättningsbeslut m.m. att kostnadskontrollen över beviljad ersättning till rättsliga biträden blir bättre. För det fall Justitiekanslern ges förutsättningar att utföra sin talerätt på ett i alla avseenden effektivt sätt, blir det med stor sannolikhet så att förslaget kommer medföra positiva ekonomiska effekter. Även de utökade möjligheterna till överklagande för Justitiekanslern i förhållande till dem som Domstolsverket har torde ha sådana effekter, eftersom Justitiekanslern kommer att ha möjlighet att få till stånd ändring av fler beslut som annars skulle medföra kostnader för staten. Justitiekanslern kan också genom sin
92
Ds 2003:55 Ekonomiska och andra konsekvenser
talerätt verka för en enhetlig och striktare praxis, vilket kan begränsa kostnaderna för ersättningar till rättsliga biträden.
För att Justitiekanslern skall kunna bedriva sin ersättningsgranskande verksamhet effektivt måste myndigheten tillställas erforderliga resurser. Bedömningen är att verksamheten kommer ta två årsarbetskrafter i anspråk. Kostnaderna för detta, när assessorer eller andra kvalificerade jurister utför arbetsuppgifterna, beräknas årligen uppgå till 1 250 000 kr. Därtill kommer behov av resurser för att rent praktiskt organisera arbetet (hyreskostnader m.m.). Kostnaden för Justitiekanslerns nya verksamhet bör finansieras genom rättshjälpsanslaget.
Överflyttandet av talerätten från Domstolsverket kommer innebära kostnadsbesparingar för verket med uppskattningsvis drygt 400 000 kr per år, motsvarande de ca 0,7 årsarbetskrafter (assessorer) som lagts ned på överklagandena de senaste åren.
Sammantagen bedömning
Bedömningen är att förslagen sammantagna kommer att förbättra det statliga ersättningssystemet genom att det blir mer effektivt och tillförlitligt.
I stort sett samtliga förslag kommer leda till positiva ekonomiska effekter, i vart fall på sikt. Den föreslagna informationsåtgärden med anledning av Domstolsverkets utvärdering av rättshjälpslagen och Justitiekanslerns övertagande av talerätten kommer dock medföra ett behov av omedelbart resurstillskott.
Förslagen torde inte leda till några ökade kostnader för domstolarna.
Sammantaget kommer reformen innebära positiva budgetära konsekvenser.
93
7. Ikraftträdande m.m.
Bedömning: De nya bestämmelserna bör träda i kraft den 1 juli 2004. Övergångsbestämmelser behövs i vissa fall.
Skälen för bedömningen: De föreslagna åtgärderna med anledning av utvärderingen av rättshjälpslagen bör vidtas så snart som möjligt. Även de föreslagna författningsändringarna bör träda i kraft så snart som möjligt. Det är visserligen så att ett tidigt datum för ikraftträdande kan innebära svårigheter för Justitiekanslern som skall överta en helt ny verksamhet. Eftersom det emellertid är angeläget att förbättra det statliga ersättningssystemet snabbt, föreslås ändå att de föreslagna ändringarna träder i kraft den 1 juli 2004.
När det gäller processrättslig lagstiftning är utgångspunkten att nya regler skall tillämpas genast efter ikraftträdandet. Det innebär att nya regler skall tillämpas på varje processuell företeelse som inträffar efter det att regleringen har trätt i kraft. Endast vid större olägenheter och svårlösta konflikter mellan gammal och ny författning har särskilda bestämmelser getts i fråga om lagens tillämpning på rättegångar som pågår vid lagens ikraftträdande. Sådana övergångsbestämmelser har t.ex. getts vid införandet av en begränsning av möjligheten att överklaga ett beslut eller vid ändrade regler om rättegångskostnader (se prop. 1999/2000:61 s. 185 och där gjorda hänvisningar).
Mot denna bakgrund bör den föreslagna bestämmelsen om målsägandes ersättningsskyldighet för tilltalades försvararkostnader vid vissa ogillade enskilda åtal förenas med en övergångsbestämmelse. Det är nämligen av största vikt för
95
Ikraftträdande m.m. Ds 2003:55
målsäganden att inför ett eventuellt enskilt åtal veta om han eller hon riskerar ersättningsskyldighet för den tilltalades försvararkostnader eller inte. Den nya bestämmelsen bör därför inte tillämpas om enskilt åtal har väckts eller en målsägande har övertagit ett allmänt åtal före ikraftträdandet.
Förslaget om begränsad möjlighet för offentligt biträde att i högre rätt åberopa nya omständigheter till stöd för sitt ersättningsanspråk innebär inte någon begränsning av själva rätten att överklaga ett ersättningsbeslut. Någon särskild övergångsbestämmelse anses därför inte nödvändig (jfr införandet av 21 kap. 10 a § rättegångsbalken, prop. 1987/88:73, JuU 21, rskr. 193, SFS 1988:214).
De förslagna bestämmelserna om ökat krav på kostnadsräkningar, rapporteringsskyldighet samt yttrande över framställda ersättningsyrkanden i brottmål bör tillämpas omedelbart. Ändringen i förvaltningsprocesslagen som möjliggör att Justitiekanslern vid utövandet av sin talerätt inte blir beroende av prövningstillstånd för överklagande till Regeringsrätten bör också tillämpas omedelbart.
Den nya lagen om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut om ersättning m.m. bör inte tillämpas på beslut som har meddelats före ikraftträdandet. Inte heller bör den nya lagen tillämpas vid prövning av överklagande som har skett före ikraftträdandet. Det behövs övergångsbestämmelser som klargör detta.
Även beträffande prövning av överklagande och talan som har skett enligt rättshjälpslagen och lagen om offentligt biträde före ikraftträdandet bör äldre bestämmelser gälla. Domstolsverket bör alltså vara part vid prövning av sådant överklagande och sådan talan även efter den 1 juli 2004. Övergångsbestämmelser som klargör detta behövs även här.
Också ändringen i sekretesslagen bör förenas med en övergångsbestämmelse. Sekretessen bör nämligen bestå för uppgifter i ärenden hos Domstolsverket som kommer finnas kvar hos verket även efter ikraftträdandet.
96
8. Författningskommentar
8.1. Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken
31 kap. 11 §
De första och andra styckena i paragrafen är oförändrade.
Av tredje stycket, som är nytt, framgår att om endast målsägande fört ansvarstalan, skall han eller hon i visst fall åläggas ersätta staten kostnaden för den tilltalades offentliga försvar. Ersättningsskyldigheten gäller, om rätten vid avgörande av målet finner att målsägandens talan var obefogad. Målsäganden kan alltså inte, vilket var fallet före den 1 december 1997, åläggas ersättningsskyldighet i alla fall då åtalet ogillas utan endast när rätten anser att talan var obefogad. Kostnadsansvaret gäller både i det fall målsäganden väcker enskilt åtal och i det fall målsäganden, men inte åklagaren, i mål rörande brott som hör under allmänt åtal driver ansvarstalan vidare i högre rätt. Ett exempel på när ett enskilt åtal är obefogat är när ett påstående om brott inte styrks av någon form av bevisning och det efter att ha hört parternas respektive talan står klart för rätten att ansvarstalan var obefogad. Övervägandena finns i avsnitt 5.
I fjärde stycket har endast gjorts språkliga ändringar.
97
Författningskommentar Ds 2003:55
Övergångsbestämmelsen
Den nya bestämmelsen i tredje stycket skall inte tillämpas, om det enskilda åtalet har väckts eller en målsägande har övertagit ett allmänt åtal före den 1 juli 2004. Övervägandena finns i avsnitt 7.
8.2. Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)
35 §
De första och andra styckena i paragrafen är oförändrade.
I paragrafens tredje stycke har en ny tredje punkt införts. I denna anges att Justitiekanslern inte är beroende av prövningstillstånd för att till Regeringsrätten föra upp mål enligt 45 och 46 §§rättshjälpslagen, 8 § lagen om offentligt biträde och lagen om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut om ersättning m.m. Frågan har behandlats i avsnitt 4.3.2.2.
8.3. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
9 kap. 10 §
I paragrafens första stycke har Justitiekanslern ersatt Domstolsverket som en av de myndigheter vid vilken sekretess gäller i ärenden om rättshjälp. Skälet för detta har angetts i avsnitt 4.3.2.2.
De andra och tredje styckena i paragrafen är oförändrade.
98
Ds 2003:55 Författningskommentar
Övergångsbestämmelsen
Enligt övergångsbestämmelsen skall äldre bestämmelser om sekretess fortfarande gälla för uppgifter som efter ikraftträdandet finns kvar hos Domstolsverket. Bestämmelsen innebär med andra ord att den tidigare lydelsen av 9 kap. 10 § sekretesslagen fortfarande gäller för sådana uppgifter i rättshjälpsärenden som Domstolsverket inte har överlämnat till Justitiekanslern. Frågan har behandlats i avsnitt 7.
8.4. Förslaget till lag om ändring i rättshjälpslagen (1996:1619)
45 och 46 §
I båda paragraferna har Domstolsverket bytts ut mot Justitiekanslern. Skälet för detta har angetts i avsnitt 4.3.2.2.
Övergångsbestämmelsen
När ett överklagande eller en talan som har skett enligt respektive paragraf i dess äldre lydelse prövas, skall Domstolsverket vara part även efter den 1 juli 2004. Frågan har behandlats i avsnitt 7.
8.5. Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:1620) om offentligt biträde
8 §
I paragrafen har Domstolsverket bytts ut mot Justitiekanslern. Skälet för detta har angetts i avsnitt 4.3.2.2.
99
Författningskommentar Ds 2003:55
9 §
Paragrafen, som är ny, behandlar överklaganden av beslut om ersättning. Bestämmelsen motsvarar den som finns i 47 § rättshjälpslagen. Frågan har behandlats i avsnitt 4.2.4.4.
Övergångsbestämmelsen
När ett överklagande som har skett enligt den äldre lydelsen av 8 § prövas, skall Domstolsverket vara part även efter den 1 juli 2004. Frågan har behandlats i avsnitt 7.
8.6. Förslaget till lag om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut om ersättning m.m.
Lagen är ny och anger i vilka fall Justitiekanslern har rätt att för statens räkning överklaga beslut av domstol som rör ersättning av allmänna medel m.m. Den motsvarar till stora delar den tidigare gällande lagen (1996:1621) om rätt för Domstolsverket att överklaga vissa beslut om ersättning m.m. Övervägandena finns i avsnitt 4.3.2.2.
1 §
Med undantag för redaktionella ändringar motsvarar paragrafen i huvudsak första stycket i den tidigare lagen om rätt för Domstolsverket att överklaga vissa beslut om ersättning m.m., men till skillnad från den lagen finns här ingen koppling till parts talerätt. En annan skillnad är att Justitiekanslern har rätt att överklaga beslut om förordnande och byte av särskild företrädare för barn. Han har även – på samma sätt som Domstolsverket tidigare hade – rätt att överklaga beslut om ersättning till särskild företrädare för barn, liksom beslut om ersättning till tolk, vårdnadshavare som kallats till förhandling enligt lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, m.fl. Detta framgår av orden ”eller annan som inte är part”. Genom den nya
100
Ds 2003:55 Författningskommentar
hänvisningen till 31 kap. 11 § rättegångsbalken framgår vidare att Justitiekanslern inte bara har att bevaka statens rätt i fråga om återbetalningsskyldighet i brottmål där allmänt åtal väckts, utan även i brottmål där enskilt åtal väckts (se avsnitt 5 och 8.1).
2 §
Av paragrafens första stycke framgår att samma regler som gäller för part i fråga om överklagande även gäller för Justitiekanslern såvitt avser klagofrister, utformning, innehåll m.m., men att Justitiekanslerns klagorätt i vissa avseenden skiljer sig åt från den för part.
I paragrafens andra stycke anges vilka möjligheter Justitiekanslern har att överklaga beslut utöver den klagorätt som gäller för part; Justitiekanslern har alltså en klagorätt som sträcker sig längre än den klagorätt som en part har enligt rättegångsbalkens regler. Exempelvis får Justitiekanslern, till skillnad från part, överklaga beslut om att förordna målsägandebiträde och beslut om att staten skall stå för kostnaderna för enskild parts inställelse eller till ett vittne som åberopats av enskild part. Vidare får Justitiekanslern, till skillnad från vad som anges i 49 kap. 5 § 7 rättegångsbalken, överklaga ett beslut om att förordna en offentlig försvarare i enlighet med den misstänktes önskemål. De sista två meningarna i paragrafens andra stycke motsvarar, i omvänd ordning, de bestämmelser som tidigare fanns i andra stycket i lagen om rätt för Domstolsverket att överklaga vissa beslut om ersättning m.m.
3 §
Paragrafen behandlar anmälan om missnöje vid överklagande av en tingsrätts beslut.
Övergångsbestämmelserna
Lagen skall inte tillämpas på beslut som har meddelats före den 1 juli 2004. Vidare skall vid prövning av överklaganden som skett
101
Författningskommentar Ds 2003:55
enligt lagen om rätt för Domstolsverket att överklaga vissa beslut om ersättning m.m. Domstolsverket vara part även efter ikraftträdandet. Frågan har behandlats i avsnitt 7.
102
Sammanfattning av Domstolsverkets utvärdering av rättshjälpslagen (1996:1619), DV-rapport 2001:6
I december 1997 trädde en ny rättshjälpslag i kraft. Den viktigaste förändringen i förhållande till 1972 års rättshjälpslag var att den statliga rättshjälpen gjordes subsidiär till rättsskyddet i privata försäkringar, dvs. i en rättslig tvist skall den rättssökande i första hand la hjälp med kostnaderna genom en försäkring. I angelägenheter som rör äktenskapsskillnader, underhåll till barn och näringsidkare i angelägenheter som rör näringsverksamhet infördes krav på särskilda skäl för att rättshjälp skall kunna beviljas. Rådgivningsinstitutet stärktes genom kravet på att rådgivning regelmässigt skall utgöra en inledning till rättshjälp. Avgiftssystemet förenklades genom att rättshjälpsavgiften numera utgör en procentuell andel av ersättningen till rättshjälpsbiträdet. Förmånen av biträde begränsades till högst 100 timmar och när det gäller ersättning för utredningskostnader infördes bl.a. ett tak på 10 000 kr.
Redan i samband med införandet av den nya rättshjälpslagen utlovade regeringen en uppföljning och utvärdering av den nya lagen när den varit i kraft ett par år. I april 2000 gav regeringen Domstolsverket i uppdrag att göra en utvärdering av rättshjälpslagen.
Utvärderingen bygger i stor utsträckning på analyser av statistiskt material. Även enkätundersökningar och intervjuer har gett underlag för utvärderingen. Utvärderingen visar att reformen i allt väsentligt har fallit väl ut.
En utgångspunkt för reformen var att statens kostnader för rättshjälpen skulle minska med 200 miljoner per år. Statens kostnader för den allmänna rättshjälpen uppgick budgetåret 1994/95 till ca 361 miljoner exkl. återbetalningar. År 2000 uppgick kostnaderna för rättshjälpen till drygt 188 miljoner. Statens kostnader för rättshjälp minskade således med 173 miljoner mellan budgetåren 1994/95 och 2000. Tar man hänsyn till bl.a.
Bilaga 1 Ds 2003:55
timkostnadsnormens utveckling från budgetåret 1994/95 till 2000, en ökning med ca 15 procent, kan sparmålet anses uppnått.
En annan utgångspunkt var att statlig hjälp bara skall komma i fråga när den behövs. Genom den nya rättshjälpslagen blev rättsskyddet den primära hjälpformen. Som väntat har antalet ärenden med rättshjälp minskat samtidigt som antalet rättsskyddsärenden ökat. Rättsskyddsärendena har dock inte ökat lika mycket som rättshjälpsärendena minskat, vilket bl.a. beror på att tidigare kunde rättshjälp och rättsskydd förekomma i samma angelägenhet. Behovet av särskild juristhjälp i familjemål har också minskat genom att det togs fram en ny blankett för ansökan om gemensam äktenskapsskillnad och ändringar som genomfördes i föräldrabalken avseende t.ex. samarbetssamtal. Reglerna om underhållsstöd har också lett till att antalet mål om underhållsbidrag och därmed också behovet av särskild juristhjälp i dessa mål minskat.
Den nya lagen har inte medfört att beteendet hos aktörerna på försäkringsmarknaden har förändrats. Försäkringsbolagen har i princip inte ändrat sina villkor efter att den nya lagen trädde i kraft. De förändringar som har skett är antingen teknisk anpassning till den nya lagen eller förtydliganden av villkoren, t.ex. genom precisering av tiden för när en tvist efter äktenskapsskillnad kan aktualiseras för rättsskydd. Rättsskyddet har inte separerats från hem- eller villahemförsäkringarna. Reformen har inte heller ökat den genomsnittliga riskpremien i försäkringarna.
En förutsättning för att kunna ha rättshjälpen sekundär är en stor försäkringsspridning. Under åren 1992-93 var det fyra procent av befolkningen som saknade hemförsäkring. Är 1999 var det tre procent. Täckningen har förbättrats inom alla grupper. Fortfarande är täckningsgraden sämst bland ungdomar och invandrare.
Antalet rättsskyddsärenden hos försäkringsbolagen har ökat från 10 775 till knappt 14 000 mellan åren 1997 och 2000. Försäkringsbolagen har uppskattat att det är knappt 30 procent av rättsskyddsärendena som avser familjerättsliga tvister. Fastighetstvister (ca 26 procent) och tvister som rör skadestånd och fordran (ca 24 procent) är andra typer av tvister där rättsskydd ofta kommer i fråga.
Kostnadsmedvetandet har ökat och genom sin konstruktion och renodling har rättshjälpslagen blivit mer överskådlig.
Slutsatsen är således att samtliga utgångspunkter för den nya rättshjälpslagen är uppfyllda.
Bilaga 1
Rådgivning
Rådgivning är i princip en förutsättning för att rättshjälp skall kunna beviljas. Rådgivning kan ges i sammanlagt högst två timmar. Den enskildas kostnad uppgår under år 2001 till 1 121 kr per timme med möjlighet att få avgiften nedsatt till hälften för personer som har ett ekonomiskt underlag som inte överstiger 75 000 kr. Det är inte ovanligt att en person avstår från en process sedan han eller hon fatt information om rättsläget av en advokat, t.ex. rörande preskriptionsregler. Däremot tycks rådgivningen inte leda till att egentliga tvister avslutas.
Institutet rådgivning kan sägas ha två delar, rådgivning som konsultation eller rådgivning som inledning på ett rättshjälpsärende.
När det gäller rådgivning som konsultation tycks den fungera bra. Idag kan rådgivning enligt rättshjälpslagen ges sammanlagt högst två timmar. Vi anser inte att det finns skäl att förlänga rådgivningstiden när rådgivningen fungerar som konsultation och avgiften för denna typ av rådgivning kan inte anses vara för hög.
Det är sällan som det medges undantag från kravet på rådgivning innan rättshjälp beviljas vilket är i enlighet med lagstiftarens intentioner. Vi anser liksom kritikerna – kritik har särskilt framförts från advokatkåren – att det i vissa fall är helt klart att rättshjälp skall beviljas och att rådgivningsavgiften då kan ses som en startavgift. Detta förhållande utgör inte i sig skäl att förändra systemet. Eftersom det är rimligt med en "självrisk" även i rättshjälpssystemet och det även finns behov av rådgivning i ärenden av detta slag anser vi inte att det bör göras någon ändring av regleringen när det gäller kravet på rådgivning.
Vi har funnit att rådgivningsavgifterna är rimliga. Detta grundar vi på att avgifterna för rådgivning är samma eller lägre än den grundavgift som betalades enligt den gamla rättshjälpslagen, det är få personer som har anledning att processa i domstol och att advokathjälp är en form av experthjälp vilken vanligtvis kostar en del. Riksdagen har under år 2000 tagit ställning till rådgivningsavgiften och möjligheterna till nedsättning och eftergift av densamma och det har inte framkommit något nytt sedan dess.
Informationen rörande möjligheterna att få rättshjälp efter rådgivningen tycks fungera bra enligt vad som framkommit vid våra undersökningar men informationen i övrigt kan utvecklas. Någon komplettering av institutet rådgivning eller andra ändringar behövs inte.
Bilaga 1 Ds 2003:55
Vi anser således att det inte bör göras några förändringar av innehållet i och omfattningen av institutet rådgivning.
Rimlighetsbedömningen
En nyhet i rättshjälpslagen var att det infördes en regel som innebär att det skall vara rimligt att staten bidrar till kostnaderna. Vår utvärdering har visat att rimlighetsbedömningar har gjorts vid ett antal tillfällen och framför allt avsett angelägenhetens art. Den nya bestämmelsen har bl.a. inneburit att rättshjälp inte har beviljats när ansökan om rättshjälp getts in kort tid efter en dom meddelats i samma sak och nya omständigheter inte har framkommit. Bedömningarna har varit nyanserade med ett helhetsperspektiv. Rimlighetsregeln har fungerat bra.
Rättshjälp i förhållandet till rättsskyddsförsäkringar
I både rättshjälpen och rättsskyddet är det främst inom familjerätten som de flesta ärendena aktualiseras. Uppskattningsvis är det nästan 30 procent av rättsskyddsärendena som avser familjerättsliga tvister. Ca 65 procent av rättshjälpsärendena avser sådana angelägenheter. Rättsskydd är också vanligt förekommande i fastighetstvister och tvister rörande skadestånd/fordran.
Rättshjälps- och rättsskyddssystemen skiljer sig bland annat åt när det gäller beräkningen av den rättssökandes självkostnad. Rättsskyddsavgiften är alltid 20 procent medan rättshjälpsavgiften varierar mellan 2 och 40 procent beroende på den rättssökandes ekonomiska underlag. Rättshjälpsavgiften för underåriga beräknas utifrån den underåriges egna inkomster och avgiften kan efterges. Rättsskyddsavgiften för en underårig är densamma som för en vuxen, dvs. 20 procent. Rättshjälp utgår inte till rättssökande som har ett ekonomiskt underlag som överstiger 260 000 kr. Rättsskydd kan ges till alla. Även när det gäller de högsta ersättningsnivåerna, de s.k. taken, är rättshjälps- och rättsskyddssystemen olika. Taket i rättshjälpen är 100 timmars biträdeshjälp med möjlighet till överskridande medan rättsskyddet har ett fast belopp, oftast mellan 75 000 och 100 000 kr, utan möjlighet till överskridande. Det är ingen nyhet att beräkningssätten för rättshjälp och rättsskydd är olika men vi anser att det är önskvärt att rättsskyddet närmas rättshjälpen genom en utveckling av rättsskyddsmomentet. Detta
Bilaga 1
gäller särskilt det s.k. taket där i synnerhet beloppet 75 000 kr idag framstår som allt för lågt.
Vi har inte funnit att antalet processer med biträden som bekostas av organisationer eller föreningar såsom LO/TCO Rättsskydd och Hyresgästföreningen har ökat som en konsekvens av den nya rättshjälpslagens utformning.
Som en följd av att rättsskyddet gjordes primärt och rättshjälpen sekundär infördes den s.k. borde-regeln, dvs. regeln om att rättshjälp kan nekas även om den rättssökande inte har rättsskydd om han eller hon borde haft det. Vidare infördes den s.k. ventilen, dvs. bestämmelsen att rättshjälp, om det finns särskilda skäl, kan beviljas trots att en person borde haft rättsskydd. Den praxis som har utvecklats visar att trots att var och en skall ta ansvar för sitt behov av juridisk hjälp genom att försäkra sig, ställs inte de som verkligen behöver juridisk hjälp utan sådan. Ett exempel på detta är att rättshjälp har beviljats i ett mål rörande umgänge med barn trots att sökanden borde haft försäkring med rättsskydd (NJA 2001 sid. 135).
Vi har inte funnit några skäl att ändra rättshjälpslagen till följd av att rättsskyddet numera är primärt. Vi anser dock att rättsskyddsmomentet i hem- och villahemförsäkringarna behöver utvecklas, särskilt avseende det s.k. taket.
Familjemål
Praxis är restriktiv när det gäller rättshjälp till enbart äktenskapsskillnader. Där får parterna så att säga klara sig själva. Våra undersökningar visar att detta har acceptens bland allmänheten. Är det tvist avseende vårdnaden om barn eller andra frågor som rör barnen i samband med äktenskapsskillnaden är praxis generös och särskilda skäl för rättshjälp anses då normalt föreligga.
Samhället har ett ansvar att se till att faderskap fastställs. Ett problem som vi uppmärksammat rör barnets rätt till biträde vid fastställande av faderskap. Antalet mål i tingsrätterna om fastställande av faderskap uppgår till endast ca 300 per år. I denna typ av mål kan rättsskydd utgå men det förekommer att modern inte vill ta i anspråk rättsskyddsmomentet i sin hemförsäkring. Rättshjälp kan inte heller beviljas eftersom det finns rättsskydd som omfattar angelägenheten. Det har visat sig att barns möjligheter att trots detta få hjälp av eget juristbiträde vid
Bilaga 1 Ds 2003:55
fastställande av faderskap varierar. I vissa kommuner far barnen klara sig utan biträde och i andra kommuner betalas biträdeskostnaderna.
Det finns olika lösningar för att komma till rätta med detta problem, t.ex. att socialnämnden står för barnets rättegångskostnad, att det införs en möjlighet att förordna särskild ställföreträdare för barn eller att rättshjälpen görs primär. Vilken den lämpligaste lösningen är bör övervägas närmare i ett annat sammanhang.
Ett annat problem som vi konstaterat föreligger avser möjligheterna att få hjälp med beräkningar av underhållsbidrag. Vi anser att sådan hjälp bör ges av det allmänna men inte i första hand genom ändringar i rättshjälpslagen utan av socialtjänsten eller försäkringskassan.
Näringsidkare
Möjligheterna för en näringsidkare att få rättshjälp enligt den gamla rättshjälpslagen var begränsade och den nya lagen har inte inskränkt möjligheterna i någon större omfattning. Vi anser att kravet på särskilda skäl har tillämpats på ett sådant sätt att det är förenligt med lagens intentioner, dvs. att rättshjälp beviljas i fall när näringsidkaren kan anses stå löntagaren nära. Praxis har därför fallit väl ut. Vi anser inte att det behövs några förändringar avseende bestämmelserna om rätt till rättshjälp för näringsidkare.
Avgiftssystemet
Våra undersökningar har inte gett något entydigt besked om de rättssökandes syn på rättshjälpslagens avgiftssystem. Samtidigt som en majoritet instämmer i påståendet att staten bör betala den juridiska hjälpen bara i de fall då man inte får kostnaderna betalda av den rättsskyddsförsäkring som man har (ca 60 procent), tar många avstånd från påståendet att den nuvarande systemet för statlig rättshjälp är rimligt och rättvist (ca 33 procent).
Försörjningsstöd (socialbidrag) betalas sällan ut till rättshjälps-, rättsskydds och rådgivningsavgifter.
När det gäller avgiftssystemets effekter för de rättssökande kan konstateras att för människor med begränsade resurser är det ofta svårt att betala även ganska låga rättshjälpskostnader. Våra
Bilaga 1
undersökningar har inte visat att det är rättshjälpsavgiften ensam som gör att den rättssökande har svårt att betala den. I stället är det den samlade effekten av en tvist om t.ex. äktenskapsskillnad som påverkar privatekonomin och gör att den "går i kras".
Det sätt på vilket avgifterna i rättshjälpslagen räknas fram gör att fler hamnar i de lägre avgiftsintervallen än om man skulle utgå från enbart inkomstuppgifterna. Det finns vissa tröskeleffekter i systemet vilket är ofrånkomligt när man använder sig av intervall. Den största tröskeleffekten drabbar dem som har ett ekonomiskt underlag över 260 000 kr eftersom de får betala hela biträdeskostnaden själva. Eftersom avgiftsnivåerna justerades så sent som den 1 juli 2000 och då tröskelgränsen ligger under den s.k. skiktgränsen i inkomstskattesammanhang, är det rimligt att behålla gränsen ännu en tid.
Avgiftssystemet fungerar bra utom när det gäller de löpande betalningarna. Våra undersökningar visar att de rättssökande gärna vill betala löpande men att de inte alltid får möjlighet till detta bl.a. pga. biträdenas svårigheter att uppskatta kostnaderna. Vi har övervägt möjligheterna att sätta ned gränsen för delfakturering, f.n. kvartalsvis eller minst 2 000 kr, men funnit att eftersom det skulle innebära ökad administration för advokaterna och det inte är klarlagt att de rättssökandes betalningsförmåga blir bättre, finns det inte något behov av ändrad reglering. Däremot kan informationen rörande möjligheten att betala löpande bli bättre. För att öka kostnadsmedvetandet är det viktigt att biträdena också i så stor utsträckning som möjligt försöker informera om kostnaderna i ärendena.
När det gäller avgiftssystemet har vi funnit att dagens system, som justerats två gånger sedan rättshjälpslagen trädde i kraft, inte bör ändras. Det är dock angeläget att följa löne- och kostnadsutvecklingen så att inte rättshjälpssystemet försämras.
100-timmarsregeln
Det är ovanligt att arbetsinsatsen i en och samma angelägenhet uppgår till 100 timmar. I vissa fall kan ett överskridande aktualiseras men det förutsätter ett medgivande av domstol eller Rättshjälpsmyndigheten. Innan överskridanden medges görs en helhetsbedömning avseende framför allt behovet av förlängning och de resultat en sådan kan medföra. En viss restriktivitet när det gäller medgivande till överskridanden kan konstateras vid en
Bilaga 1 Ds 2003:55
genomgång av praxis vilket är en naturlig effekt av regleringen. I de fall överskridanden medgivits har det framför allt rört familjerättsliga mål. Vi anser att tillämpningen kan bli något mer generös när det gäller angelägenheter som behandlas utomlands och som rör barn men att praxis i övrigt fallit väl ut.
Utredningskostnader
Den nya bestämmelsen avseende utredningskostnader, som innebär att biträdet själv kan besluta om utredningar upp till ett belopp om 10 000 kr, har inte medfört att ersättningar begärs särskilt ofta. Domstolarna har inte fått kännas vid några ökningar av begäran om utredning. Bestämmelsen har således fallit väl ut.
Medlare
Förordnas medlare när rättshjälp har beviljats betalar staten medlaren. Rättshjälpsersättning till medlare förekommer mycket sällan. Det beror huvudsakligen på att rättshjälp sällan förekommer i den typ av mål där medlare kan förordnas, dvs. mål i vilka parterna kan förlikas. Det finns därför inget behov av förändringar av lagstiftningen.
Internationella konventioner
Själva rättshjälpslagens utformning medför inte – såvitt vi känner till – några problem i förhållande till Sveriges konventionsåtaganden. Däremot kan praxis anses väl restriktiv när det gäller bl.a. grunder för beviljande av rättshjälpsansökningar och överskridande av 100-timmarsregeln i angelägenheter som behandlas utomlands och rör barn. Detta kan innebära en svårighet t.ex. i vårdnadstvister som förs utanför Sverige. Vi anser dock att med en generös tillämpning särskilt från Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden i sådana konventionsärenden och andra angelägenheter som handläggs utomlands och rör barn, kan man komma till rätta med detta problem utan författningsändringar.
Från advokathåll har gjorts gällande att det förhållandet att rättshjälpen är sekundär liksom 100-timmarsregeln skulle strida mot Europakonventionen. Vi har inte funnit stöd för uppfattningen att rättshjälpslagen skulle kunna strida mot
Bilaga 1
Europakonventionen annat än i mycket speciella fall och inte i de av advokaterna så generellt beskrivna situationerna.
Genom medlemskapet i Europeiska unionen har Sverige åtagit sig att inte diskriminera medborgare i de fördragsslutande staterna och personer bosatta i dessa länder. Såvitt gäller rättshjälpen tillgodoses kravet på ickediskriminering genom den särskilda Haagkonvention som gäller internationell rättshjälp som Sverige ratificerat. Vi anser dock att detta bör förtydligas genom en reglering direkt i 35 § rättshjälpsförordningen.
Informationsfrågor
Att de rättssökande har kunskaper om sina rättigheter är en grundläggande förutsättning för att den nya rättshjälpslagen skall fungera på avsett sätt. Det finns redan idag mycket information om rättshjälp och rättsskydd i både skriftlig form och elektroniskt och det gäller att göra denna känd. Detta kan ske bl.a. genom en sammanställning över sökvägar (länkar) till informationen. Den information som finns behöver också omarbetas så att läsbarheten ökar.
Vi har funnit att särskilda informationsinsatser angående behovet av hemförsäkring, rådgivning, rättshjälp och rättsskydd och vilka som kan ge ytterligare information om dessa rättigheter, bör riktas till ungdomar, invandrare och andra s.k. resurssvaga grupper. Informationsmaterial som är anpassat till dessa grupper behöver tas fram. Socialnämnder och konsumentvägledare är även fortsättningsvis viktiga informationsspridare.
Det bör ankomma på Domstolsverket att ansvara för utvecklingen av det skriftliga materialet avseende rådgivning och rättshjälp.
Det bör särskilt framhållas att informationen avseende möjligheterna att få rådgivning enligt rättshjälpslagen i alla typer av angelägenheter behöver bli bättre, t.ex. genom ökad information av bl.a. socialnämnder och konsumentvägledare.
När det gäller själva informationen som ges vid rådgivningen behöver advokaterna bli bättre på att informera om innebörden av rådgivningen och om kostnaderna i olika typer av mål. Den muntliga informationen behöver kompletteras med skriftlig information.
Bilaga 1 Ds 2003:55
Ändring i lagen om offentligt biträde, översyn av blanketter och övriga uppslag
Vi föreslår att det införs en hänvisning i lagen om offentligt biträde till rättshjälpslagens regel (47 §) om hinder mot åberopande av nya omständigheter till grund för ett ersättningsyrkande i överinstans om det inte föreligger särskilda skäl. Med en ändring av detta slag blir regleringen densamma oavsett om biträdet är rättshjälpsbiträde, målsägandebiträde, offentlig försvarare eller offentligt biträde.
Under arbetets gång har vi fått kännedom om olika förslag till justeringar och kompletteringar av blanketterna för ansökan om äktenskapsskillnad och rättshjälp m.m. Vi har vidarebefordrat synpunkterna och förslagen till Juridiska sekretariatet på Domstolsverket.
Uppslag såsom ersättning av staten för kostnader för bevisning i skiljenämnd och ändring avseende bestämmelserna om återbetalningsskyldighet i samband med upphörande av rättshjälp till följd av förlikning har vi omnämnt men inte utrett eftersom vi bedömt att de gått utöver vårt uppdrag.
Konsekvenser
Att utveckla ett nytt informationsmaterial rörande rådgivning och rättshjälp kommer att medföra en viss kostnadsökning för Domstolsverket. Ökningen beräknas uppgå till 450 000 - 500 000 kr.
Några konsekvenser i övrigt till följd av vår utvärdering har vi inte funnit.
Särskilt yttrande har lämnats av arbetsgruppens ledamöter Hans Hjalmers, Sveriges Advokatsamfund, Eva Elfver Lindström, Socialstyrelsen, Catharina Jonson, Konsumentverket och Gunnar Olsson, Konsumenternas försäkringsbyrå.
FÖRKORTNINGAR
AD Arbetsdomstolen FB Föräldrabalken LSS Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade NJA Nytt Juridiskt Arkiv Prop. Proposition RB Rättegångsbalken RhjF Rättshjälpsförordningen (1997:404) RhjL Rättshjälpslagen (1996:1619) RN Rättshjälpsnämnden RH Rättsfall från hovrätterna SCB Statistiska centralbyrån SKOP Skandinavisk opinion ab SOU Statens offentliga utredningar ÄktB Äktenskapsbalken
113
Särskilt yttrande till Domstolsverkets utvärdering av rättshjälpslagen (1996:1619) av arbetsgruppens ledamöter
Särskilt yttrande till Domstolsverkets utvärdering av rättshjälpslagen (1996:1619) av arbetsgruppens ledamöter Hans Hjalmers, Sveriges advokatsamfund, Eva Elfver Lindström, Socialstyrelsen, Catharina Jonson, Konsumentverket och Gunnar Olsson, Konsumenternas försäkringsbyrå
ALLMÄNT
Rättshjälpen är en social skyddslagstiftning, som syftar till att hjälpa dem som inte kan få rättsligt bistånd på annat sätt. Även rådgivningsinstitutet bör ha samma utgångspunkt.
Advokater, konsumentvägledare och anställda vid familjerättsenheter har uppgett att personer avstår från att anlita advokat på grund av kostnaderna. Enligt SKOP:s undersökning har var fjärde svarande avstått från att vidta åtgärder på grund av kostnaderna.
RÅDGIVNING SOM KONSULTATION
Rådgivningsavgiften är för närvarande 1.121 kronor för en rådgivningstimma. Avgiften kan nedsättas till hälften men med nuvarande lagstiftning aldrig helt efterges. Rådgivning är således aldrig gratis ens i de lägsta inkomstskikten.
Det är av stor vikt att ingen förhindras att söka juridisk rådgivning av ekonomiska skäl.
115
Bilaga 2 Ds 2003:55
Den nuvarande minsta avgiften om 560 kronor för en timmas rådgivning är för hög för många personer. Utvärderingen visar att inte ens personer med kontinuerligt försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen kan la denna avgift betald genom socialtjänsten. Inkomstgränsen för nedsättning av avgiften är sedan 1 juli 2000 75.000 kronor.
Regeringens målsättning i propositionen (sidan 106 f) angående rådgivning innebär enligt oss att institutet skulle få en mer framskjuten ställning än det haft tidigare. Vi anser att detta ändamål inte uppfyllts. En förutsättning för bättre marknadsföring av institutet är att rådgivningsavgiften kan efterges i de lägsta inkomstskikten.
Vi vill med hänsyn till ovanstående redovisning föreslå att rådgivningsavgiften helt kan efterges vid en inkomstgräns upp till 75.000 kronor och att avgiften kan nedsättas till hälften vid inkomstgränser upp till 120.000 kronor.
RÅDGIVNING SOM INLEDNING PÅ ETT RÄTTSHJÄLPS-ÄRENDE
Vi föreslår att erlagd rådgivningsavgift alltid skall få avräknas från rättshjälpsavgiften.
Rättshjälpslagstiftningen är en social skyddslagstiftning på sätt beskrivits ovan.
Utvärderingen har påvisat att rättshjälp är mera fördelaktigt än rättsskydd för den som har ett ekonomiskt underlag som understiger 120.000 kronor.
För personer med ett ekonomiskt underlag upp till 75.000 kronor, med exempelvis kontinuerligt försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen, innebär rättshjälp alltid en lägsta kostnad om 560 kronor samt två eller fem procent av biträdeskostnaderna. Denna kostnad täcks ej av normen för försörjnings stöd.
För personer med ett ekonomiskt underlag mellan 75.000 kronor och 100.000 kronor innebär rättshjälp alltid en lägsta kostnad av 1.121 kronor jämte fem procent av biträdeskostnaderna.
116
Bilaga 2
För personer med ett ekonomiskt underlag mellan 100.000 kronor och 120.000 kronor innebär rättshjälp alltid en lägsta kostnad om 1.121 kronor jämte 10 procent av biträdeskostnaderna.
Således skall personer i mycket små ekonomiska förhållanden betala mellan 560 kronor och 1.121 kronor utöver rättshjälpsavgiften.
Utvärderingen visar enligt vår mening att denna obligatoriska avgift avhåller människor från att söka sin rätt på ett sätt, som inte är förenligt med lagens karaktär av social skyddslagstiftning.
För att förhindra denna effekt bör denna avgift således helt få avräknas från rättshjälpsavgiften.
MÅL OM FADERSKAP
Eftersom socialnämnden har en skyldighet att fastställa faderskapet för barn är det rimligt att i de fall nämnden för barnets talan i mål om faderskap nämnden står för barnets kostnader för biträdeshjälp. Syftet är dels att säkerställa barnets rättigheter, dels att praxis rörande biträdeshjälp blir lika över hela landet.
117
Domstolsverkets föreskrifter för domstol, Rättshjälpsmyndigheten och Statens invandrarverk att lämna uppgift om beslut rörande rättshjälp m.m.
Domstolsverkets författningssamling
ISSN 0347-5271
Ansvarig utgivare: Birgitta Holmgren
DVFS 1999:20
Utkom från trycket
den 21/12 1999
Domstolsverkets föreskrifter för domstol, Rättshjälpsmyndigheten och Statens invandrarverk att lämna uppgift om beslut rörande rättshjälp m.m.;
beslutade den 7 december 1999.
Domstolsverket utfärdar med stöd av 17 § rättshjälpsförordningen (1997:404), 5 § förordningen (1997:405) om offentligt biträde, 7 § förordningen (1997:406) om offentlig försvarare m.m., 4 § förordningen (1997:407) om ersättningsgaranti vid bodelning, 7 § förordningen (1997:408) om målsägandebiträde, 7 § förordningen (1999:998) om särskild företrädare för barn och 9 b § förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m. följande föreskrifter om domstolarnas, Rättshjälpsmyndighetens och Statens
(DV:s dnr 1545-1999)
119
Bilaga 3 Ds 2003:55
invandrarverks skyldighet att underrätta Domstolsverket om vissa beslut om rättshjälp m.m.
Vad som sägs om domstol gäller även hyresnämnd och arrendenämnd.
Beslut som omfattas av uppgiftsskyldigheten
Domstolsverket skall underrättas om beslut enligt följande.
1 § Beslut där rättshjälp beviljats och där det har kommit ifråga att tillämpa
– 9 § andra stycket rättshjälpslagen (1996:1619) – 11 § rättshjälpslagen – 13 § rättshjälpslagen
2 § Beslut enligt 34 § rättshjälpslagen om att rättshjälpen skall fortsätta.
3 § Beslut där underårig har beviljats rättshjälp.
4 § Beslut i första instans genom vilket rättshjälpsbiträde, offentligt biträde, målsägandebiträde, särskild företrädare för barn, sakkunnig eller försvarare (offentlig och privat) har erhållit en sammanlagd ersättning om minst 50 000 kr inklusive mervärdesskatt.
Uppgift skall inte lämnas om beslutet avser förskott.
5 § Beslut genom vilket målsägande, enskild part, försvarare, vittne, sakkunnig eller annan som inte är part har tillerkänts ersättning av allmänna medel och beslutet enligt domstolens uppfattning är av principiellt intresse.
6 § Beslut om byte av rättshjälpsbiträde eller byte av offentligt biträde.
120
Bilaga 3
7 § Beslut om byte av offentlig försvarare för det fall byte tidigare har skett i samma mål.
8 § Beslut genom vilket Statens invandrarverk har förordnat offentligt biträde om beslutet enligt verkets uppfattning är av principiellt intresse.
9 § Beslut om ersättningsgaranti enligt 17 kap. 7 a § äktenskapsbalken samt beslut om utbetalning enligt tidigare beslutad ersättningsgaranti.
10 § Beslut av domstol eller Rättshjälpsmyndigheten som enligt domstolens respektive myndighetens uppfattning är av principiellt intresse.
11 § Domstolsverket underrättas genom att en kopia av det beslut som omfattas av uppgiftsskyldigheten sänds till verket tillsammans med en kopia av ansökningshandlingen eller kostnadsräkningen.
Anvisning
Domstolsverket anmäler att verket önskar inträda som part om det finns anledning att ändra ett beslut – som omfattas av uppgiftsskyldigheten i denna författning – som skulle ha omfattats av uppgiftsskyldigheten i denna
författning om underinstansen meddelat ett för klaganden mer fördelaktigt beslut än det som överprövas.
Dessa föreskrifter träder i kraft den 1 januari 2000, då tidigare utfärdade föreskrifter (DVFS 1999:2) skall upphöra att gälla.
121
Bilaga 3 Ds 2003:55
122
DOMSTOLSVERKET
STEFAN STRÖMBERG
Birgitta Holmgren