Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Regeringen beslutade den 21 december 2017 att tillsätta en kommitté med uppdrag att undersöka hur systemet för avdrag för resor mellan bostad och arbetsplats bör omarbetas för att på ett bättre sätt gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar och samtidigt vara enklare än nuvarande system att tillämpa, administrera och kontrollera.

Samma dag förordnades kommunpolitikern Lennart Olsen som ordförande i Kommittén om ett förändrat reseavdragssystem samt kammarrättsrådet Gabriella Loman som vice ordförande i kommittén.

Som experter förordnades fr.o.m. den 1 februari 2018 numera kanslirådet Tove Berlin (Finansdepartementet), departementssekreteraren Petter Dahlin (Miljö- och energidepartementet), utredningsledaren Johanna Daniels (Trafikverket), handläggaren Joanna Dickinson (Naturvårdsverket), rättsliga experten Hans Eriksson (Skatteverket), nationalekonomen Johan Lidefelt (Svenskt Näringsliv), analytikern Lars Lindvall (Skatteverket), analytikern Peter Malmsten (Tillväxtverket), handläggaren Ida Nelson (Sveriges Kommuner och Landsting), kanslirådet Patrik Nylander (Infrastrukturdepartementet), departementssekreteraren Malin Persson (Finansdepartementet), numera t.f. avdelningschefen Krister Sandberg (Trafikanalys) och departementssekreteraren Monica Sylvander (Näringsdepartementet).

Som sekreterare anställdes fr.o.m. den 1 januari 2018 nationalekonomen Clara Schultz och fr.o.m. den 22 januari 2018 kammarrättsassessorn Johan Magnander.

Betänkandet är utformat i vi-form, men det betyder inte att alla experter står bakom alla förslag och bedömningar i alla avseenden.

Kommittén, som har antagit namnet Reseavdragskommittén, överlämnar härmed betänkandet Skattelättnad för arbetsresor En avstånds-

baserad och färdmedelsneutral skattereduktion för längre arbetsresor

(SOU 2019:36). Till betänkandet fogas tre särskilda yttranden.

Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i juni 2019

Lennart Olsen Gabriella Loman

/Johan Magnander Clara Schultz

5

Innehåll

Sammanfattning ................................................................ 15

Summary .......................................................................... 23

1 Författningsförslag ..................................................... 31

1.1 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) ............................................................................. 31 1.2 Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ............................................................................. 41

2 Utredningens uppdrag och arbete ............................... 43

2.1 Utredningens uppdrag ............................................................ 43 2.2 Utredningens arbete ............................................................... 43

3 Bakgrund och gällande rätt ......................................... 45

3.1 Inledning ................................................................................. 45 3.2 Allmänt om inkomstbeskattningen ....................................... 45 3.2.1 Beskattningsbar förvärvsinkomst ........................... 45 3.2.2 Avdrag ...................................................................... 46 3.2.3 Skattereduktion ....................................................... 47 3.3 Avdrag för arbetsresor ............................................................ 48 3.3.1 Varför finns avdragsrätt för arbetsresor? ............... 48 3.3.2 Nuvarande reglering ................................................ 48 3.3.3 Bakgrunden till nuvarande reglering ...................... 50 3.3.4 Några utredningar och rapporter om en avståndsbaserad modell ........................................... 55

Innehåll SOU 2019:36

6

3.4 Sveriges beskattningsrätt ........................................................ 58 3.4.1 Obegränsat och begränsat skattskyldiga ............... 58 3.4.2 Särskild inkomstskatt för utomlands bosatta ........ 58

4 Politiska mål, riktlinjer och principer ........................... 59

4.1 Vårt uppdrag ........................................................................... 59 4.2 Inledning ................................................................................. 59 4.3 Regionalpolitiska mål ............................................................. 60 4.4 Landsbygdspolitiska mål ........................................................ 61 4.5 Arbetsmarknadspolitiska mål ................................................ 62 4.6 Fördelningspolitiska mål ........................................................ 62 4.7 Transportpolitiska mål och principer .................................... 63 4.8 Miljömål .................................................................................. 64 4.9 Skattepolitiska riktlinjer ......................................................... 66

5 Arbetsresande i Sverige .............................................. 69

5.1 Inledning ................................................................................. 69 5.2 Om datamaterialet .................................................................. 69 5.2.1 Trafikanalys nationella resvaneundersökning ....... 70 5.2.2 SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit .................... 70 5.3 Antal arbetsresor och arbetsresenärer ................................... 72 5.4 Reslängdsfördelning ............................................................... 74 5.5 Mer om långväga arbetsresor ................................................. 78 5.6 Färdmedelsfördelning ............................................................ 80 5.7 Mäns och kvinnors resmönster ............................................. 81 5.8 Resmönster i olika geografiska regioner ............................... 82 5.9 Gränspassageresor .................................................................. 85 5.10 Arbetsresande i framtiden ...................................................... 85

Innehåll

7

6 Reseavdragets användning ......................................... 87

6.1 Vårt uppdrag ............................................................................ 87 6.2 Inledning ................................................................................. 87 6.3 Om datamaterialet .................................................................. 88 6.3.1 SCB:s officiella statistik .......................................... 88 6.3.2 SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit ..................... 89 6.3.3 Om skattefel ............................................................ 89 6.4 Antal reseavdrag och avdragsbelopp ...................................... 89 6.4.1 Reseavdrag i inkomstslaget tjänst ........................... 89 6.4.2 Reseavdrag i inkomstslaget näringsverksamhet ..... 93 6.5 Reseavdragets ekonomiska betydelse .................................... 95 6.6 Könsfördelning ....................................................................... 96 6.7 Reslängdsfördelning ............................................................... 98 6.8 Åldersfördelning ................................................................... 100 6.9 Inkomstfördelning ................................................................ 101 6.10 Geografisk fördelning ........................................................... 105 6.10.1 Län .......................................................................... 105 6.10.2 Kommuner ............................................................. 108 6.11 Färdmedel .............................................................................. 113 6.11.1 Färdmedelsfördelning ........................................... 113 6.11.2 Reseavdragets storlek för olika färdmedel ........... 114 6.12 Reseavdragets påverkan på resande, lokalisering och miljö ....................................................................................... 118

7 Administration av reseavdraget ................................. 121

7.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 121 7.2 Inledning ............................................................................... 121 7.3 Reseavdragets behandling i deklarationen ........................... 121 7.4 Skatteverkets kontrollverksamhet och handläggning av ärenden om avdraget ............................................................. 123 7.4.1 Skatteverkets kontrollverksamhet ........................ 123

Innehåll SOU 2019:36

8

7.4.2 Skatteverkets handläggning av ärenden vid inkomstbeskattningen .......................................... 125 7.5 Skatteverkets tidigare granskningar av skattefelet ............. 126 7.6 Skatteverkets nya granskning av skattefelet ....................... 127

8 Reseavdrag i andra länder ......................................... 131

8.1 Vårt uppdrag ......................................................................... 131 8.2 Internationell utblick ........................................................... 131 8.2.1 Avdragsrätten i olika länder.................................. 131 8.2.2 Avdragssystemens utformning............................. 132 8.3 Norge .................................................................................... 134 8.3.1 Inledning ................................................................ 134 8.3.2 Bakgrund till nuvarande reseavdragssystem ........ 135 8.3.3 Gällande rätt .......................................................... 135 8.3.4 Norska erfarenheter .............................................. 139 8.3.5 Slutsatser ................................................................ 140 8.4 Danmark ............................................................................... 140 8.4.1 Inledning ................................................................ 140 8.4.2 Bakgrund till nuvarande reseavdragssystem ........ 141 8.4.3 Gällande rätt .......................................................... 141 8.4.4 Danska erfarenheter .............................................. 147 8.4.5 Slutsatser ................................................................ 148 8.5 Jämförelse av reseavdragssystemen i Sverige, Norge och Danmark ........................................................................ 149 8.5.1 Inledning ................................................................ 149 8.5.2 Avdragssystemens utformning............................. 149 8.5.3 Avdragssystemen i andra delar ............................. 150 8.5.4 Avdragssystemens ekonomiska konsekvenser .... 153 8.5.5 Avdragssystemens miljömässiga effekter m.m. ... 158

9 Utgångspunkter och huvudinriktning .......................... 159

9.1 Vårt uppdrag ......................................................................... 159 9.2 Inledning ............................................................................... 160 9.3 Skatterättslig form för en skattelättnad .............................. 160

Innehåll

9

9.3.1 Arbetsresornas skatterättsliga karaktär ................ 160 9.3.2 Skattelättnad bör ges i annan form ....................... 162 9.3.3 Skattelättnad bör ges i form av skattereduktion ...................................................... 163 9.4 Utgångspunkter för en ny form av skattelättnad ............... 164 9.4.1 Gynna resor med låga utsläpp ............................... 164 9.4.2 Regionförstoring och rörlighet på arbetsmarknaden .................................................... 166 9.4.3 Bo och verka i hela landet ..................................... 168 9.4.4 Motverka skattefel – förenkling och ökad kontrollerbarhet ..................................................... 169 9.5 Inriktning av en skattelättnad för arbetsresor ..................... 170 9.5.1 Avståndsberoende och färdmedelsneutralt .......... 170 9.5.2 Fokusering på längre resor .................................... 171

10 En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för längre arbetsresor ........................ 173

10.1 Inledning ............................................................................... 173 10.2 Reseavdraget avskaffas och ersätts av en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor ....................................................................... 174 10.3 Avståndsberäkning ............................................................... 175 10.3.1 Avståndsberäkning i normalfallet ......................... 175 10.3.2 Där vägförbindelse saknas ..................................... 177 10.3.3 Flera arbetsplatser eller flera arbetspass

per dygn ................................................................. 178

10.4 Avståndsgränser .................................................................... 179 10.4.1 Nedre avståndsgräns.............................................. 179 10.4.2 Övre avståndsgräns ............................................... 182 10.5 Beräkning av skattereduktionen .......................................... 184 10.5.1 Beräkning av antal resdagar ................................... 184 10.5.2 Kilometersatsen ..................................................... 186 10.5.3 Underlag för skattereduktionen

och skattereduktionens storlek ............................. 189

10.6 Tillägg vid bristfällig kollektivtrafik .................................... 190

Innehåll SOU 2019:36

10

10.6.1 Definition av bristfällig kollektivtrafik ................ 193 10.6.2 Precisering av kriterium för bristfällig kollektivtrafik ........................................................ 201 10.7 Vilka som kan få skattereduktion och begäran om skattereduktion ..................................................................... 204 10.8 Obegränsat skattskyldiga under del av året ........................ 205 10.9 Skattereduktionens ordningsföljd ....................................... 206 10.10 Avräkning mellan stat och kommuner ................................ 207

11 Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor .. 209

11.1 Vårt uppdrag ......................................................................... 209 11.2 Trängselskatt och väg-, bro- och färjeavgifter .................... 209 11.2.1 Bakgrund och gällande rätt ................................... 209 11.2.2 Avdraget för trängselskatt och väg-, bro-

och färjeavgifter avskaffas ..................................... 213

11.2.3 En skattelättnad för högre väg-, bro- och färjeavgifter i form av en skattereduktion införs ...................................................................... 214 11.2.4 Underlag för skattereduktion och skattereduktionens storlek ................................... 215 11.2.5 Skatteavtalet med Danmark .................................. 216 11.2.6 Vilka som kan få skattereduktion och begäran om skattereduktion ............................................... 217 11.3 Förmånsbil ............................................................................ 218 11.3.1 Bakgrund och gällande rätt ................................... 218 11.3.2 Avdraget för arbetsresor med förmånsbil

avskaffas och ersätts av skattereduktionen för arbetsresor ....................................................... 219

11.4 Egen bil som används i tjänsten ........................................... 219 11.4.1 Bakgrund och gällande rätt ................................... 219 11.4.2 Avdraget för arbetsresor med egen bil som

används i tjänsten avskaffas och ersätts av skattereduktionen för arbetsresor ........................ 220

Innehåll

11

11.5 Ålder, sjukdom eller funktionsnedsättning ........................ 220 11.5.1 Bakgrund och gällande rätt ................................... 220 11.5.2 Avdraget för arbetsresor i samband med ålder,

sjukdom eller funktionshinder avskaffas och ersätts av en skattereduktion för arbetsresor ....... 221

11.6 Näringsidkare ........................................................................ 224 11.6.1 Bakgrund och gällande rätt ................................... 224 11.6.2 Avdraget för näringsidkares arbetsresor

avskaffas och ersätts av skattereduktionen för arbetsresor ........................................................ 224

12 Hantering av andra kostnadsavdrag ........................... 225

12.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 225 12.2 Hemresor ............................................................................... 225 12.2.1 Bakgrund och gällande rätt ................................... 225 12.2.2 Avdraget för hemresor lämnas oförändrat ........... 226 12.3 Inställelseresor ...................................................................... 227 12.3.1 Bakgrund och gällande rätt ................................... 227 12.3.2 Avdragsrätten för inställelseresor lämnas

oförändrat .............................................................. 228

12.4 Resor under utbildning m.m. ............................................... 229 12.4.1 Bakgrund och gällande rätt ................................... 229 12.4.2 Avdraget för resor under utbildning m.m.

avskaffas och ersätts av skattereduktionen för arbetsresor ........................................................ 229

12.5 Tjänsteresor ........................................................................... 230 12.5.1 Bakgrund och gällande rätt ................................... 230 12.5.2 Avdraget för tjänsteresor lämnas oförändrat ....... 230

13 Överensstämmelse med EU-rätten ............................. 233

13.1 Uppdraget .............................................................................. 233 13.2 Inledning ............................................................................... 233 13.3 Fri rörlighet ........................................................................... 233 13.4 Statligt stöd ........................................................................... 235

Innehåll SOU 2019:36

12

14 Administration och kontroll ....................................... 237

14.1 Vårt uppdrag ......................................................................... 237 14.2 Inledning ............................................................................... 237 14.3 Regelförenklingar ................................................................. 238 14.4 Administrativa åtgärder ........................................................ 240 14.4.1 Förifyllda uppgifter i deklarationen? ................... 241 14.4.2 Behovet av adressuppgifter ................................... 242 14.4.3 Arbetsplatsens adress ska lämnas i

arbetsgivardeklarationen och i förekommande fall kontrolluppgiften ............................................ 244

14.4.4 Tidsvinstberäkning ................................................ 246 14.4.5 Uträkning och begäran av skattereduktion ......... 247 14.5 Värdering av minskat skattefel ............................................ 248

15 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... 251

16 Konsekvensbedömning ............................................. 253

16.1 Vårt uppdrag ......................................................................... 253 16.2 Inledning ............................................................................... 253 16.3 Problembeskrivning och mål med förslagen ....................... 254 16.4 Våra förslag ........................................................................... 254 16.5 Alternativa förslag och oförändrade regler ......................... 255 16.6 Beräkningsunderlag .............................................................. 256 16.7 Konsekvenser för enskilda ................................................... 257 16.7.1 Antal som får skattelättnad .................................. 258 16.7.2 Övergripande konsekvenser ................................. 261 16.7.3 Konsekvenser för bilister ...................................... 264 16.7.4 Konsekvenser för kollektivtrafik .......................... 273 16.7.5 Konsekvenser för övriga färdmedel ..................... 277 16.7.6 Konsekvenser för sjuka och personer

med funktionsnedsättning .................................... 278

16.7.7 Konsekvenser för enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag .................................. 279

Innehåll

13

16.7.8 Övriga konsekvenser ............................................. 280 16.8 Fördelningseffekter .............................................................. 281 16.8.1 Inkomstklasser ....................................................... 282 16.8.2 Regionala skillnader ............................................... 285 16.8.3 Konsekvenser för den ekonomiska

jämställdheten mellan kvinnor och män .............. 290

16.9 Offentligfinansiella konsekvenser ....................................... 292 16.10 Konsekvenser för Skatteverket och de allmänna förvaltningsdomstolarna ....................................................... 296 16.10.1 Konsekvenser för Skatteverket ............................. 296 16.10.2 Konsekvenser för de allmänna

förvaltningsdomstolarna ....................................... 297

16.11 Konsekvenser för resandet ................................................... 297 16.12 Konsekvenser för miljö och klimat ...................................... 302 16.13 Konsekvenser för rörligheten på arbetsmarknaden ............ 304 16.14 Konsekvenser för den regionala utvecklingen .................... 306 16.15 Konsekvenser för företagen ................................................. 307 16.15.1 Konsekvenser för företag

i gles- och landsbygd ............................................. 308

16.15.2 Konsekvenser för kollektivtrafikföretagen .......... 308 16.16 Övriga konsekvenser ............................................................ 309 16.17 Återkoppling om politiska mål, riktlinjer och principer .... 310

17 Alternativa förslag ................................................... 313

17.1 Vårt uppdrag .......................................................................... 313 17.2 Inledning ............................................................................... 313 17.3 Referensalternativ ................................................................. 314 17.3.1 Behålla nuvarande system med eventuella

mindre förändringar (Scenario 0) ......................... 314

17.3.2 Helt avskaffa skattelättnaden för arbetsresor (Scenario 1) ............................................................ 315

Innehåll SOU 2019:36

14

17.4 Alternativa utformningar av ett avståndsbaserat system ... 317 17.4.1 Vårt förslag (Scenario 6) ....................................... 319 17.4.2 Vårt förslag utan fast tillägg vid bristfällig

kollektivtrafik (Scenario 4) ................................... 319

17.4.3 Ingen övre avståndsgräns (Scenario 3) ................ 320 17.4.4 En lägre nedre avståndsgräns (Scenario 5) .......... 322 17.4.5 Differentierade kilometersatser (Scenario 2) ...... 322 17.5 Alternativa detaljer i vårt förslag ......................................... 323 17.5.1 Högre tillägg vid bristfällig kollektivtrafik .......... 323 17.5.2 Andra kriterier för bristfällig kollektivtrafik ....... 324 17.5.3 Annan nivå av ett tidsvinstkriterium ................... 325 17.5.4 Reseavdragets administration ............................... 326 17.5.5 Förmånsbilar ......................................................... 327 17.5.6 Väg-, bro- och färjeavgifter .................................. 327 17.5.7 Trängselskatt ......................................................... 328

18 Författningskommentar ............................................ 329

18.1 Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) ......................................... 329 18.2 Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ........................................................................... 337

Särskilda yttranden .......................................................... 339

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2017:134 ......................................... 349

Bilaga 2 Tabeller ......................................................................... 359

Bilaga 3 Sveriges Kommuner och Landstings (SKL)

kommunindelning ........................................................ 367

Bilaga 4 Sammanfattning av Swecos rapport

Förändrat arbetsreseavdrag? ........................................ 369

15

Sammanfattning

Våra förslag i korthet

• Reseavdraget i sin nuvarande kostnadsbaserade form avskaffas.

• En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för längre resor mellan bostaden och arbetsplatsen (arbetsresor) införs. Formen skattereduktion innebär att skattelättnaden blir oberoende av den skattskyldiges inkomst och marginalskatt.

• Skattereduktion ges för den del av avståndet mellan bostad och arbetsplats enkel väg som överstiger 30 kilometer och upp till och med 80 kilometer.

• Skattereduktionen beräknas utifrån det faktiska antalet resdagar under beskattningsåret med resor som överstiger den nedre avståndsgränsen för skattereduktion, dock högst 210 dagar. Vid 59 eller färre resdagar medges ingen skattereduktion.

• Skattereduktionen är 60 öre per kilometer oavsett vilket färdmedel som faktiskt används för arbetsresan.

• Vid bristfällig kollektivtrafik medges ytterligare skattereduktion med ett fast belopp om 20 kronor per resdag vid avstånd från 30 kilometer och uppåt och ett rörligt belopp på 60 öre per kilometer för avstånd mellan 80 och 150 kilometer.

• För skattskyldiga som på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning tvingas använda egen bil eller förmånsbil i stället för allmänna kommunikationsmedel ges skattereduktion för den del av avståndet enkel väg som överstiger 10 kilometer och upp till och med 150 kilometer.

Sammanfattning SOU 2019:36

16

• Skattereduktion ska ges med 30 procent av skäliga utgifter för väg-, bro- eller färjeavgifter i samband med arbetsresor för den del av de sammanlagda utgifterna som överstiger 8 000 kronor under beskattningsåret under förutsättning att kravet på bristfällig kollektivtrafik är uppfyllt.

• Avdraget för trängselskatt avskaffas.

• Administration och kontroll utvecklas och görs säkrare genom att arbetsgivaren ska lämna uppgift om arbetsplatsens adress i arbetsgivardeklarationen.

• De föreslagna författningsändringarna ska träda i kraft den

1 januari 2021.

Bakgrund

Regeringen beslöt i december 2017 att tillsätta en kommitté som skulle undersöka och lämna förslag på ett förändrat reseavdragssystem. Det nuvarande regelverket har ansetts gynna storstadsområden och arbetsresande med bil jämfört med andra transportmedel, vilket inte premierar resor med låga utsläpp. Reglerna har även kritiserats för svårigheten att kontrollera att de skattskyldiga som yrkar avdrag för resor till och från arbetet uppfyller de krav som ställs för avdragsrätt. Ett flertal utredningar, t.ex. Miljömålsberedningen och den parlamentariska landsbygdskommittén, har behandlat det nuvarande systemet för reseavdrag och föreslagit förändringar av regelverket eller att det bör ses över.

Enligt direktiven ska vi undersöka hur systemet för reseavdrag bör omarbetas för att bättre gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar och samtidigt vara enklare än nuvarande system att tillämpa, administrera och kontrollera. En utgångspunkt för förslaget till ett förändrat reseavdrag bör även vara att det ska bidra till regionförstoring och därigenom underlätta rörligheten på arbetsmarknaden samtidigt som utformningen av reseavdraget bidrar till klimatmålen för transportsektorn 2030. I uppdraget ska det ingå en analys av hur ett avståndsbaserat reseavdrag kan utformas och kommittén ska bedöma lämpligheten med en sådan utformning.

Reseavdraget har funnits i drygt 100 år och är en del av den så kallade nettoinkomstbeskattningen. Avdraget baseras på kostnaderna för

SOU 2019:36 Sammanfattning

17

arbetsresan med viss schablonisering. Vår historiska kartläggning visar att reseavdraget har varit ifrågasatt under i stort sett hela dess existens. I många utredningar och propositioner har det framhållits att kostnader för resor mellan bostad och arbete egentligen är att betrakta som privata levnadskostnader som enligt skatterättsliga principer inte ska berättiga till avdrag vid inkomstbeskattningen. Att avdraget ändå har fått vara kvar som ett undantag har motiverats med att avdraget för vissa skattskyldiga har stor ekonomisk betydelse och kan ha ett visst samband med inkomsternas förvärvande.

Under de senaste decennierna har utredningar gjorts om en förändrad utformning av reseavdraget till att baseras på avståndet mellan bostad och arbetsplats i stället för kostnaden för resan. Dessa har dock inte hittills resulterat i några förändringar.

Omkring hälften av kartlagda OECD-länder saknar reseavdrag. Bland de länder som har någon form av reseavdrag varierar utformningen kraftigt. Ett reseavdrag liknande det i Sverige finns bara i ett fåtal andra länder. Danmark och Norge har avståndsbaserade och färdmedelsneutrala avdrag sedan ett tjugotal år tillbaka.

Arbetsresande i Sverige

Det totala antalet arbetsresande i Sverige uppgår till omkring 4,5 miljoner. Huvuddelen av arbetsresorna sker regelbundet dagligen under en stor del av året, men även andra resmönster förekommer.

Huvuddelen av alla arbetsresor, cirka 80 procent, är under 30 kilometer enkel väg och omkring hälften av resorna är under 10 kilometer. Knappt 60 procent av resorna görs med bil, knappt 20 procent med kollektivtrafik och drygt 20 procent till fots eller med cykel, de senare nästan helt på avstånd under 10 kilometer. Resmönstren skiljer sig åt mellan olika delar av landet. I storstadsområden, särskilt Stockholm, är andelen kollektivtrafik mycket högre än genomsnittet i landet, medan resor med bil dominerar kraftigt i mer glesbebyggda regioner.

Beskattningsåret 2017 yrkade cirka 902 000 skattskyldiga reseavdrag i inkomstslaget tjänst, dvs. runt 20 procent av alla arbetsresenärer. Det totala avdragsbeloppet för dessa uppgick till 14,2 miljarder kronor. Avdragens storlek varierar mellan några hundra kronor till över 70 000 kronor. Medelavdraget är knappt 16 000 kronor. Det totala avdragsbeloppet motsvarar ett skattebortfall för staten på cirka

Sammanfattning SOU 2019:36

18

5,5 miljarder kronor per år. Ett mer begränsat antal reseavdrag görs även i inkomstslaget näringsverksamhet.

Det är okänt hur reseavdragen fördelar sig på färdmedel. Vi uppskattar att omkring 90 procent av alla avdrag avser resor med bil och 10 procent kollektivtrafik. Av det totala avdragsbeloppet uppskattar vi att reseavdragen för bil svarar för omkring 95 procent och kollektivtrafik för omkring 5 procent.

Skatteverket uppskattar i en nyligen publicerad promemoria att över hälften av de yrkade reseavdragen innehåller fel och att det totala skattefelet uppgår till 1,75 miljarder kronor per år.

Huvudinriktning och formen för en skattelättnad för arbetsresor

Vi föreslår att en skattelättnad för arbetsresor får en delvis annan inriktning än idag och även en annan skatterättslig form och grund för beräkning av skattelättnaden.

Vi ser kostnader för arbetsresor som en privat levnadskostnad som för dem som har normala och låga kostnader inte ska kompenseras via skattesystemet. Skattelättnaden för arbetsresor bör fokusera på dem som har längre avstånd mellan bostad och arbetsplats och därmed typiskt sett större kostnader för sina arbetsresor, både i monetära termer och i form av uppoffringar av tid och bekvämlighet. Syftet med en sådan skattelättnad är att bidra till regionförstoring, en väl fungerande arbetsmarknad och möjlighet att bo och verka i hela landet.

Vi bedömer att en sådan inriktning nås bäst genom en annan form av skattelättnad än i dag. Reseavdragen har alltid betraktats som ett undantag från den skatterättsliga principen att privata levnadskostnader inte ska dras av vid inkomstbeskattningen. Vi tar konsekvensen av detta och föreslår att skattelättnad för längre arbetsresor i stället ges i form av en skattereduktion. En skattereduktion är, till skillnad från ett avdrag, lika mycket värd för alla skattebetalare oberoende av deras inkomster och marginalskatt. Den är därmed fördelningspolitiskt gynnsam. Skattereduktionen har utformats på ett sätt som ger ett mindre skattebortfall för staten, utan att skattelättnaden för skattskyldiga med normala och lägre inkomster och marginalskatt försämras.

SOU 2019:36 Sammanfattning

19

Utöver dessa förändringar föreslår vi också att skattelättnaden som i dag beräknas utifrån kostnaden för arbetsresan i stället ska baseras på avståndet mellan bostad och arbetsplats. Skattelättnaden, som i dag främst gynnar bilresor, blir därmed färdmedelsneutral och densamma på ett visst avstånd oberoende av valt färdsätt.

Vi har värderat en sådan skattelättnad, en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för längre arbetsresor, utifrån möjligheten att uppfylla utgångspunkterna i direktiven. Fokuseringen på längre arbetsresor gynnar regionförstoring och vidgade arbetsmarknader med god valfrihet både för arbetstagare och arbetsgivare att söka arbete och arbetskraft på längre avstånd.

Samtidigt kommer en avståndsbaserad och färdmedelsneutral modell på sikt att leda till en överflyttning av arbetsresor från bil till kollektivtrafik, vilket är gynnsamt för miljön och möjligheten att uppnå klimatmålet i transportsektorn 2030. Vår inriktning innebär också regelförenklingar, som tillsammans med utveckling av de administrativa rutinerna för skattereduktion har potential att kraftigt minska de stora skattefel som alltid har varit förknippade med reseavdraget.

En avståndsbaserad skattelättnad enligt vårt förslag innebär dock inte i sig några fördelar för boende i områden där kollektivtrafiken är bristfällig. Därför föreslår vi att ett tillägg till skattereduktionen ska ges i de fall kollektivtrafiken är bristfällig.

Konsekvensbedömning

Nedan sammanfattas i punktform de viktigaste konsekvenserna av våra förslag. Konsekvenserna för resande och miljö baseras på modellberäkningar i Trafikverkets trafikprognosmodell Sampers.

• Arbetsresande som har ett avstånd mellan bostad och arbetsplats under 30 kilometer kan inte längre få skattelättnad, med undantag av personer med sjukdom eller funktionsnedsättning.

• De flesta bilister och ett mindre antal kollektivtrafikresenärer som har högre inkomst och därmed högre marginalskatt får en lägre skattelättnad och därmed högre skatt än i dag.

Sammanfattning SOU 2019:36

20

• De flesta resande med kollektivtrafik på avstånd över 30 kilometer får en större skattelättnad än i dag. De kan i princip som mest få en skattereduktion med 12 600 kronor, vilket är skattereduktionens nivå utan tillägg, vid avstånd på 80 kilometer eller längre.

• Bilister får samma skattereduktion som kollektivtrafikresenärer, om de inte kan visa att de genom att resa med bil gör en tidsvinst på minst 2 timmar och 30 minuter per dag.

• Arbetsresande med låg- och medelinkomster i områden där kollektivtrafiken är bristfällig får vid avstånd vid och över 30 kilometer ungefär samma skattelättnad som med dagens regler.

• Reglerna blir mer fördelaktiga vid samåkning. Sjuka och personer med funktionsnedsättning som behöver åka bil får en ungefär lika stor skattelättnad som i dag.

• Ingen skattelättnad ges för trängselskatt och i väsentligt minskad omfattning för bro- och färjeavgifter. Skattskyldiga med bilförmån får samma skattelättnad för arbetsresor som övriga skattskyldiga vid i övrigt lika förutsättningar.

• Omkring 780 000 skattskyldiga bedöms kunna få del av den avståndsbaserade skattereduktionen, dvs. en minskning med omkring 150 000 jämfört med dagens reseavdrag. Av de som får del av skattereduktionen bedöms omkring 150 000 skattskyldiga kunna få del av det särskilda tillägget vid bristfällig kollektivtrafik.

• Av dem som kan få skattereduktion bedömer vi att drygt 20 procent kommer att resa med kollektivtrafik och knappt 80 procent med bil, att jämföra med fördelningen för dagens reseavdrag som uppskattas till omkring 10 procent kollektivtrafik och 90 procent bil. Vi uppskattar att knappt 20 procent av skattelättnaden i kronor kommer att tillfalla kollektivtrafikresenärer och drygt 80 procent bilresenärer, att jämföra med dagens fördelning på ungefär 5 procent kollektivtrafik och 95 procent bil.

• Antalet arbetsresande med kollektivtrafik bedöms öka med cirka

3 procent och transportarbetet mätt som personkilometer med cirka 12 procent. Den genomsnittliga pendlingssträckan med kollektivtrafik ökar från knappt 19 till 20 kilometer enkel resa. Förändringarna bedöms inträffa successivt under en 5–10-årsperiod.

SOU 2019:36 Sammanfattning

21

• Antalet arbetsresande med bil bedöms minska med cirka 2 procent och transportarbetet med cirka 11 procent. Den genomsnittliga pendlingssträckan för bilåkande bedöms minska från knappt 17 till 15 kilometer.

• Antalet arbetsresande med gång eller cykel bedöms öka marginellt med omkring 1 procent.

• Antalet arbetsresande och transportarbetet med bil bedöms minska mest i pendlingskommunerna och för kollektivtrafik öka mest i landsbygdskommunerna, dock från en ursprungligen låg nivå. De regionala skillnaderna bedöms vara förhållandevis små.

• Utsläppen från arbetsresor bedöms minska med omkring 11 procent under en period på 5–10 år. Det innebär exempelvis att utsläppen av koldioxid från arbetsresor som i dag beräknas uppgå till drygt 2 miljoner ton årligen beräknas minska med omkring 220 000 ton. Det innebär en minskning av den totala personbilstrafikens utsläpp med cirka 2 procent.

• Antalet trafikolyckor vid arbetsresor bedöms minska med omkring 11 procent, till exempel 6 färre dödade, 100 färre allvarligt skadade och 600 färre mindre allvarligt skadade.

• Skattefelet uppskattas kunna minska med upp till tre fjärdedelar till följd av en kombination av regelförenklingar och utvecklade administrativa rutiner, vilket har potential att minska skattebortfallet för staten från dagens cirka 1,8 miljarder kronor per år till storleksordningen 0,5 miljarder per år.

• Förslagen väntas leda till ett totalt skattebortfall för staten i storleksordningen 4,9 miljarder kronor per år, en minskning med omkring 1 miljard kronor jämfört med dagens system. Av det totala skattebortfallet svarar tillägget vid bristfällig kollektivtrafik för omkring 0,7 miljarder kronor.

23

Summary

Our proposals in brief

• The travel deduction in its present cost-based form is abolished.

• A distance-based and mode-neutral tax reduction is introduced for long trips between the home and workplace (commuting trips). Tax reduction as a form means that the tax relief will be independent of the taxpayer’s income and marginal tax rate.

• The tax reduction is given for the part of the one-way distance between the home and workplace that is greater than 30 kilometres and less than or equal to 80 kilometres.

• The tax reduction is calculated on the basis of the actual number of commuting days in the taxation year with trips longer than the lower distance limit for a tax reduction, but at most 210 days. If there are 59 or fewer commuting days, no tax reduction is allowed.

• The tax reduction is SEK 0.60 per kilometre irrespective of the transport mode actually used for the commuting trip.

• If public transport is considered deficient a further tax reduction is allowed of a fixed amount of SEK 20 per commuting day for a distance of 30 kilometres or more and a variable amount of SEK 0.60 per kilometre for distances between 80 and 150 kilometres.

• Taxpayers who are obliged on account of illness or disability to use their own car or a company car instead of public transport are given a tax reduction for the part of the one-way distance that is greater than 10 kilometres and less than or equal to 150 kilometres.

• A tax reduction of 30 per cent of reasonable expenses for road, bridge or ferry charges in connection with commuting trips is given for the part of the aggregate expenses in excess of SEK 8 000

Summary SOU 2019:36

24

in the taxation year provided that public transport is considered deficient.

• The deduction for congestion tax is abolished.

• Administration and control are improved and made more certain with some use of pre-entered data.

• The proposed legislative amendments should enter into force on

1 January 2021.

Background

In December 2017 the Government decided to appoint a committee of inquiry to examine and present proposals for changes to the system of travel deductions. The present regulations have been considered to favour metropolitan areas and commuting by car compared with other transport modes, which does not reward travel with low emissions. The rules have also been criticised on account of the difficulty of checking that taxpayers claiming deductions for commuting trips meet the requirements for the right to make deductions. A number of government-appointed inquiries, including the Committee on Environmental Objectives and the cross-party Rural Areas Committee, have considered the present system of travel deductions and proposed amending or reviewing the regulations.

Under our terms of reference we are to examine how the system for travel deductions should be revised so as to better favour travel with low emissions of greenhouse gases and air pollution while being simpler to apply, administer and check than the present system. Another starting point for the proposal for a new travel deduction should be that it contributes to regional enlargement and thereby facilitates labour market mobility at the same time as the design of the travel deduction contributes to the climate targets for the transport sector in 2030. The Committee’s remit includes analysing how a distance-based travel deduction can be designed, and the Committee is to assess the suitability of such a design.

The travel deduction has been in existence for more than 100 years and is part of what is called ‘net income taxation’. The deduction is based on the cost of a commuting trip with an element of standardisation. Our historical survey shows that the travel

Summary

25

deduction has been called into question throughout almost all of its existence. Many inquiry reports and government bills have stressed that the costs of commuting trips should really to be regarded as private living costs that should not, under the principles of tax law, entitle to deductions in income taxation. The justification for nevertheless retaining the deduction has been that, for some taxpayers, the travel deduction is of great importance and may have some link to the earning of income.

In recent decades, inquiries have been held on changing the design of the travel deduction to base it on the distance between the home and workplace instead of the cost of the trip. As yet, however, these inquiries have not resulted in any changes.

Around half of OECD countries surveyed do not have travel deductions. Among the countries that do have some form of travel deduction the differences in design are considerable. A travel deduction similar to that in Sweden is only found in a few other countries. Denmark and Norway have had distance-based, mode-neutral travel deductions for around twenty years.

Commuting in Sweden

The total number of commuters in Sweden is around 4.5 million. Most commuting trips are made regularly on a daily basis for a large part of the year, but there are also other patterns.

The great majority of all commuting trips, around 80 per cent, are one-way trips under 30 kilometres and around half the trips are under 10 kilometres. Just under 60 per cent of the trips are by car, just under 20 per cent are by public transport and just over 20 per cent by walking or cycling; almost all trips in the latter group are under 10 kilometres. Travel patterns differ between different parts of the country. In the metropolitan areas, and especially in Stockholm, the public transport share is much higher than the average for the country, while trips by car dominate strongly in sparsely developed regions.

In taxation year 2017 around 902 000 taxpayers claimed travel deductions in the income class of employment, i.e. about 20 per cent of all commuters. Their deductions totalled SEK 14.2 billion. The deductions vary in size from a few hundred kronor to more than

Summary SOU 2019:36

26

SEK 70 000. The average deduction is just under SEK 16 000. In total, the deductions correspond to a tax revenue shortfall for central government of around SEK 5.5 billion per year. A smaller number of travel deductions are also made in the income class of business activities.

The distribution of travel deductions by mode of transport is not known. We estimate that around 90 per cent of all deductions relate to trips by car and 10 per cent to trips by public transport. We estimate that travel deductions for cars account for around 95 per cent of the total amount of the deductions and public transport for around 5 per cent.

In a recently published report, the Swedish Tax Agency estimates that more than half of the travel deductions claimed contain errors and that the total tax error is around SEK 1.75 billion per year.

Main approach and form of tax relief for commuting

We propose that tax relief for commuting be given a slightly different direction from at present and we also propose using a different form in tax law and a different basis for calculating the tax relief.

We view costs for commuting as a private living cost for which people with normal and low costs should not be compensated via the tax system. Tax relief for commuting should focus on people who have a long distance between their home and workplace and therefore typically have higher costs for their commuting trips, both in monetary terms and in the form of sacrifices of time and convenience. The purpose of that tax relief should be to contribute to regional enlargement, a well-functioning labour market and the possibility for people to have a home and livelihood anywhere in the country.

In our assessment, that approach is best served through a different form of tax relief than at present. Travel deductions have always been regarded as an exception from the principle of tax law that private living costs should not be deductible in income taxation. We take the consequences of this and propose that tax relief for long commuting trips should be given in the form of a tax reduction instead. Unlike a

Summary

27

deduction, a tax reduction has the same value for all taxpayers irrespective of their income and marginal tax rate. This means that it is favourable in terms of redistribution policy. The tax reduction has been designed in a way that results in a smaller tax revenue shortfall for central government without impairing the tax relief for taxpayers with normal and low incomes and marginal tax rates.

In addition to these changes, we also propose that the tax relief that is currently calculated using the cost of the commuting trip should instead be based on the distance between the home and workplace. The tax relief, which currently mainly favours trips by car, will therefore be mode-neutral and the same at a particular distance irrespective of the mode of transport chosen.

We have appraised that kind of tax relief, a distance-based and mode-neutral tax reduction for long commuting trips, on the basis of its ability to fulfil the criteria given as starting points in our terms of reference. Our focus on long commuting trips favours region enlargement and expanded labour markets with good freedom of choice for both employees and employers to search for jobs and labour at longer distances.

At the same time, a distance-based and mode-neutral model will, in time, lead to a shift of commuting trips from cars to public transport, which is favourable for the environment and the possibilities of achieving the climate target for the transport sector in 2030. Our approach also involves simpler regulation which has, along with the development of new administrative procedures for tax reductions, the potential to greatly reduce the tax errors that have always been associated with the travel deduction.

However, distance-based relief according to our proposal does not in itself bring any benefits to residents in areas where public transport is deficient. We therefore propose giving a supplement to the tax reduction in areas where public transport is deficient.

Impact assessment

The most important impacts of our proposals are summarised in point form below. The travel and environmental impacts are based on modelling results from the Swedish Transport Administration's traffic forecast model Sampers.

Summary SOU 2019:36

28

• Commuting that has a home-workplace distance of less than

30 kilometres can no longer receive tax relief, except in the case of people with illnesses or disabilities.

• Most car users and a small number of public transport users who have a high income and therefore a higher marginal tax rate will have lower tax relief and therefore higher tax than today.

• Most public transport users at distances of more than 30 kilometres will receive higher tax relief than today. The maximum tax reduction they can receive is SEK 12 600 at distances of 80 kilometres or longer.

• Car users receive the same tax reduction as public transport users if they cannot show that they make a time gain of at least 2 hours and 30 minutes per day by travelling by car.

• Commuters with low and medium incomes in areas where public transport is deficient receive roughly the same tax relief at distances over 30 kilometres as with present rules.

• Carpooling will be more profitable. People who are ill or disabled and who need to travel by car receive roughly the same tax relief as today.

• No tax relief is given for congestion tax, and the relief for bridge and ferry charges is reduced significantly. Taxpayers with company cars get the same tax relief for commuting trips as other taxpayers, all else equal.

• Around 780 000 taxpayers are assessed to be able to receive the distance-based tax reduction, a decrease by around 150 000 compared with the present tax deduction. Of those who can receive a tax reduction, 150 000 taxpayers are assessed to be able to access the special supplement for deficient public transport.

• Out of those who can receive a tax reduction, we assess that just over 20 per cent will travel by public transport and just under 80 per cent by car, compared with the estimated distribution of the current travel deduction of around 10 per cent for public transport and 90 per cent for cars. We estimate that just under 20 per cent of the tax relief in kronor will go to public transport users and just over 80 per cent to car users, compared with the

Summary

29

present distribution of roughly 5 per cent for public transport and 95 per cent for cars.

• The number of commuters by public transport is assessed to increase by approx. 3 per cent and transport system work, measured in person kilometres, by 12 per cent. The average commute by public transport increases from just under 19 to 20 kilometres for a one-way trip. The changes are assessed to come about gradually over a 5–10-year period.

• The number of commuters by car is assessed to decrease by approx. 2 per cent and transport system work by 11 per cent. The average commute for car travel decreases from just under 17 to 15 kilometres for a one-way trip.

• The number of walking or cycling commuters increases marginally by around 1 per cent.

• The number of commuters and transport system work by car decease most in commuting municipalities and increase most for public transport in rural municipalities, but from a very low starting level. The regional differences are relatively small.

• Emissions from commuting trips are assessed to decrease by around 11 per cent in a period of 5–10 years. This means, for instance, that emissions of carbon dioxide from commuting trips, which are estimated at more than 2 million tonnes per year at present, are estimated to decrease by around 220 000 tonnes. This corresponds to a decrease in emissions from all passenger cars of around 2 per cent.

• The number of traffic accidents on commuting trips is assessed to decrease by around 11 per cent, with, for instance, 6 fewer deaths, 100 fewer serious injuries and 600 fewer less serious injuries.

• It is estimated that the tax error may decrease by up to threequarters as a result of a combination of simpler rules and the development of administrative procedures; this has the potential to decrease the tax revenue shortfall for central government from its present level of around SEK 1.8 billion per year to the order of SEK 0.5 billion per year.

Summary SOU 2019:36

30

• Our proposals are expected to lead to a total tax revenue shortfall for central government of the order of SEK 4.9 billion per year, a decrease of just over SEK 1 billion compared with the present system. The tax relief for deficient public transport accounts for around SEK 0,7 billion of the total tax revenue shortfall.

31

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs i fråga om inkomstskattelagen (1999:1229)

dels att 12 kap. 26–30 §§ och 16 kap. 28 § ska upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 12 kap. 26 § och 16 kap. 28 § ska

utgå,

dels att 1 kap. 11 §, 12 kap. 2, 24 och 31 §§ och 67 kap. 2 § ska ha

följande lydelse,

dels att det ska införas tolv nya paragrafer, 67 kap. 9 e–9 p §§ och

närmast efter 67 kap. 9 d § och närmast före 67 kap. 9 e och 9 l–p §§ nya rubriker av följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2018/19:92 Föreslagen lydelse

1 kap.

11 §1

Bestämmelser om hur skatten ska beräknas finns i 65 kap. Bestämmelser om beräkning av skatt på ackumulerad inkomst finns i 66 kap.

Bestämmelser om skattereduktion för underskott av kapital, arbetsinkomst (jobbskatteavdrag), sjukersättning och aktivitetsersättning, allmän pensionsavgift, sjöinkomst, hushållsarbete, gåva och mikroproduktion av förnybar el finns i 67 kap.

Bestämmelser om skattereduktion för underskott av kapital, arbetsinkomst (jobbskatteavdrag), sjukersättning och aktivitetsersättning, allmän pensionsavgift, arbets-

resor, sjöinkomst, hushållsarbete,

gåva och mikroproduktion av förnybar el finns i 67 kap.

1 Senaste lydelse 2019:128.

Författningsförslag SOU 2019:36

32

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 kap.

2 §2

Utgifter som avses i följande paragrafer ska dras av utan någon beloppsmässig begränsning, nämligen utgifter

– vid tjänsteresor enligt 5–17 §§, – vid tillfälligt arbete på annan ort eller vid dubbel bosättning enligt 18–22 och 31 §§,

– för hemresor enligt 24 § och 31 §§, – för egenavgifter enligt 36 §, – för arbetsgivaravgifter enligt 36 a §, och – i hobbyverksamhet enligt 37 §. Första stycket gäller också i fråga om utgifter för resor i tjänsten som företas med annat transportmedel än egen bil eller förmånsbil.

Utgifter för inställelseresor enligt 25 § och för resor mellan

bostaden och arbets- och utbildningsplatsen enligt 26–31 §§ ska dras av bara till den del kostnaderna under beskattningsåret sammanlagt överstiger 11 000 kronor.

Övriga utgifter ska dras av bara till den del kostnaderna under beskattningsåret sammanlagt överstiger 5 000 kronor.

Utgifter för inställelseresor enligt 25 § och övriga utgifter ska dras av bara till den del kostnaderna under beskattningsåret sammanlagt överstiger 5 000 kronor.

24 §3

När en skattskyldig på grund av sitt arbete vistas på en annan ort än den där han eller hans familj bor, ska utgifter för hemresor dras av, om avståndet mellan hemorten och arbetsorten är längre än 50 kilometer. Avdrag får göras för högst en hemresa per vecka och bara för utgifter för resor mellan två platser inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

Avdraget ska beräknas efter utgiften för det billigaste färdsättet. Skäliga utgifter för flygresa och utgifter för tågresa ska dock dras av.

2 Senaste lydelse 2016:1055. 3 Senaste lydelse 2007:1419.

SOU 2019:36 Författningsförslag

33

Om det saknas godtagbara allmänna kommunikationer, ska utgifter för resa med egen bil eller

med den skattskyldiges förmånsbil dras av med det belopp som gäller för resor mellan bostaden och arbetsplatsen enligt 27 och 29 §§.

Detta gäller också den som använt en förmånsbil som en närstående till honom eller hans sambo men inte han själv är skattskyldig för.

Om det saknas godtagbara allmänna kommunikationer, ska utgifter för resa med egen bil dras

av med 1 krona och 85 öre för varje kilometer. För resa med den skattskyldiges förmånsbil ska utgifter för dieselolja dras av med 65 öre för varje kilometer och utgifter för annat drivmedel med 95 öre för varje kilometer. Detta gäller också

den som använt en förmånsbil som en närstående till honom eller hans sambo men inte han själv är skattskyldig för. Utgifter

för väg-, bro- och färjeavgifter samt skatt enligt lagen ( 2004:629 ) om trängselskatt ska också dras av.

31 §4

Skattskyldiga som har skattefri förmån av utbildning eller annan åtgärd enligt 11 kap. 17 § ska göra avdrag enligt 26–30 §§ för utgifter för resor mellan bostaden och platsen för utbildningen eller åtgärden.

Om skattskyldiga som avses i

första stycket får ersättning för

ökade levnadskostnader och för utgifter för hemresor, ska avdrag göras för ökade levnadskostnader enligt de regler som gäller för tillfälligt arbete på annan ort enligt 18 § och för utgifter för hemresor enligt 24 §. Avdraget för ökade levnadskostnader får dock inte överstiga vare sig uppburen ersättning eller de schablonbelopp som anges i 21 §.

Om skattskyldiga som har

skattefri förmån av utbildning eller annan åtgärd enligt 11 kap. 17 § får ersättning för ökade

levnadskostnader och för utgifter för hemresor, ska avdrag göras för ökade levnadskostnader enligt de regler som gäller för tillfälligt arbete på annan ort enligt 18 § och för utgifter för hemresor enligt 24 §. Avdraget för ökade levnadskostnader får dock inte överstiga vare sig

4 Senaste lydelse 2007:1419.

Författningsförslag SOU 2019:36

34

uppburen ersättning eller de schablonbelopp som anges i 21 §.

Har den skattskyldiges anställning upphört på grund av uppsägning får avdrag inte göras för tid efter första året efter uppsägningstidens utgång.

Lydelse enligt prop. 2018/19:92 Föreslagen lydelse

67 kap.

2 §5

Skattereduktion ska göras för sjöinkomst, allmän pensionsavgift, arbetsinkomst (jobbskatteavdrag), sjukersättning och aktivitetsersättning, underskott av kapital, hushållsarbete, gåva och mikroproduktion av förnybar el i nu nämnd ordning.

Skattereduktion ska räknas av mot kommunal och statlig inkomstskatt som beräknats enligt 65 kap., mot statlig fastighetsskatt enligt lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt samt mot kommunal fastighetsavgift enligt lagen (2007:1398) om kommunal fastighetsavgift. Skattereduktion enligt 5–9 d §§ ska dock räknas av endast mot kommunal inkomstskatt.

Skattereduktion ska göras för sjöinkomst, allmän pensionsavgift, arbetsinkomst (jobbskatteavdrag), sjukersättning och aktivitetsersättning, arbetsresor, underskott av kapital, hushållsarbete, gåva och mikroproduktion av förnybar el i nu nämnd ordning.

Skattereduktion ska räknas av mot kommunal och statlig inkomstskatt som beräknats enligt 65 kap., mot statlig fastighetsskatt enligt lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt samt mot kommunal fastighetsavgift enligt lagen (2007:1398) om kommunal fastighetsavgift. Skattereduktion enligt 5–9 p §§ ska dock räknas av endast mot kommunal inkomstskatt.

5 Senaste lydelse 2019:128.

SOU 2019:36 Författningsförslag

35

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Arbetsresor

Grundläggande bestämmelser

9 e §

6

Skattskyldiga har i den omfattning som anges i detta kapitel rätt till skattereduktion för resor mellan bostaden och arbetsplatsen (arbetsresor).

Med arbetsresor avses även resor mellan bostaden och platsen för skattefri utbildning eller annan åtgärd enligt 11 kap. 17 §.

9 f §

7

Skattereduktion för arbetsresor ges för den del av avståndet mellan bostad och arbetsplats enkel väg som överstiger 30 kilometer och upp till och med 80 kilometer.

Skattereduktion ges inte vid färre än 60 resdagar under beskattningsåret.

9 g §

8

Vid bristfällig kollektivtrafik gäller i stället för 9 f § första stycket att skattereduktion för arbetsresor ges för den del av avståndet enkel väg som överstiger 30 kilometer och upp till och med 150 kilometer.

Vid bristfällig kollektivtrafik ges ett fast tillägg på 20 kronor per resdag som avståndet enkel väg är

6 Tidigare 9 e § upphävd genom 2019:128. 7 Tidigare 9 f § upphävd genom 2019:128. 8 Tidigare 9 g § upphävd genom 2019:128.

Författningsförslag SOU 2019:36

36

30 kilometer eller längre dock högst under 210 dagar under beskattningsåret.

9 h §

9

Kollektivtrafik anses bristfällig om tidsvinsten uppgår till mer än två timmar och 30 minuter för tur- och returresan för resa med bil i förhållande till resa med kollektivtrafik eller kombinerad resa med bil och kollektivtrafik. Detta gäller endast under förutsättning att tidsvinsten uppnås under minst hälften av totala antalet resdagar med avstånd som uppgår till minst 30 kilometer enkel väg under beskattningsåret.

Med kombinerad resa avses en resa med bil om högst tio kilometer mellan bostaden och lämplig infartsparkering nära hållplats för kollektivtrafik i kombination med resa med kollektivtrafik för den övriga delen av resan till arbetsplatsen.

Kollektivtrafik anses även bristfällig om

1. förutsättningarna för kombinerad resa enligt andra stycket inte föreligger och det saknas hållplats för kollektivtrafik på ett avstånd av minst två kilometer från bostaden, eller

2. kollektivtrafik saknas på en sammanhängande sträcka av minst två kilometer i anslutning till

9 Tidigare 9 h § upphävd genom 2019:128.

SOU 2019:36 Författningsförslag

37

arbetsplatsen eller bytespunkt mellan färdmedel.

9 i §

För skattskyldiga som på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning tvingas använda egen bil eller förmånsbil i stället för kollektivtrafik gäller i stället för 9 f § första stycket och 9 g § att skattereduktion för arbetsresor ges för den del av avståndet enkel väg som överstiger 10 kilometer och upp till och med 150 kilometer.

9 j §

Avståndet mellan bostad och arbetsplats beräknas enkel väg till kortast lämpliga körsträcka med bil oavsett vilket färdmedel och färdväg som har använts. Om kortast lämpliga körsträcka med bil omfattar sträcka på vatten ska vattensträckan beräknas enligt sträcka för sjöfart. Om såväl väg- som vattenförbindelse saknas ska avståndet beräknas enligt kortaste sträcka med annat lämpligt färdmedel.

När flera arbetsresor görs till samma eller olika arbetsplatser samma dag beräknas avståndet enkel väg till summan av reseavstånden från bostaden till, mellan och från arbetsplatserna och divideras sedan med två.

Det beräknade avståndet avrundas upp till hela kilometer.

Författningsförslag SOU 2019:36

38

9 k §

Skattskyldiga har rätt till skattereduktion för skäliga utgifter för väg-, bro- och färjeavgifter som har betalats i samband med arbetsresor under beskattningsåret. Ett krav för skattereduktion är att det föreligger bristfällig kollektivtrafik enligt 9 h §.

Vilka som kan få skattereduktion

9 l §

Rätt till skattereduktion för arbetsresor, fast tillägg samt väg-, bro- och färjeavgifter i samband med arbetsresor har efter begäran fysiska personer som är obegränsat skattskyldiga under någon del av beskattningsåret. Sådan rätt till skattereduktion har efter begäran också de som är begränsat skattskyldiga enligt 3 kap. 18 § första stycket 1, 2 eller 3, om deras överskott av förvärvsinkomster i Sverige och i andra länder, uteslutande eller så gott som uteslutande, utgörs av överskott av förvärvsinkomster i Sverige.

Underlag för skattereduktion

9 m §

Underlag för skattereduktion för arbetsresor uppgår till summan av totala dagliga antalet kilometer enligt 9 f–9 j §§ multiplicerat med antalet resdagar med avståndet

SOU 2019:36 Författningsförslag

39

under beskattningsåret men som högst med 210 dagar.

Inställelseresor enligt 12 kap. 25 § ska inte räknas med i underlaget enligt första stycket.

Underlag för skattereduktion för väg-, bro- och färjeavgifter består av summan av skäliga utgifter enligt 9 k § som har betalats under beskattningsåret till den del som överstiger 8 000 kronor.

Skattereduktionens storlek

9 n §

Skattereduktion för arbetsresor uppgår till underlaget enligt 9 m § första stycket multiplicerat med 60 öre.

Skattereduktion för väg-, bro- och färjeavgifter uppgår till underlaget enligt 9 m § tredje stycket multiplicerat med 30 procent.

Skattereduktion för fast tillägg vid bristfällig kollektivtrafik uppgår till belopp beräknat enligt 9 g § andra stycket.

Begäran om skattereduktion

9 o §

En begäran om skattereduktion för arbetsresor, fast tillägg samt väg-, bro- och färjeavgifter ska göras i inkomstdeklarationen för det beskattningsår då arbetsresorna och arbetsresorna hänförliga till fasta tillägget har gjorts

Författningsförslag SOU 2019:36

40

samt utgifterna för avgifterna har betalats.

Obegränsat skattskyldiga under del av beskattningsåret

9 p §

De som är obegränsat skattskyldiga bara under en del av beskattningsåret har rätt till skattereduktion enligt 9 e–9 o §§ för dessa dagar.

Om de skattskyldigas överskott av förvärvsinkomster i Sverige och i andra länder, uteslutande eller så gott som uteslutande, utgörs av överskott av förvärvsinkomster i Sverige, ska dock bestämmelserna i 9 e–9 o §§ tillämpas utan de begränsningar som anges i första stycket.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2. Lagen tillämpas inte på arbetsresor som gjorts före ikraftträdandet eller på utgifter för väg-, bro- eller färjeavgifter som har betalats före ikraftträdandet.

3. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

SOU 2019:36 Författningsförslag

41

1.2 Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

Härigenom föreskrivs i fråga om skatteförfarandelagen (2011:1244) att 15 kap. 9 § och 26 kap. 19 a § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 kap.

9 §10

I kontrolluppgiften ska följande uppgifter lämnas:

1. värdet av den ersättning eller förmån som har getts ut,

2. antalet dagar med sjöinkomst samt på vilket fartyg och i vilket fartområde tjänstgöringen har ägt rum,

3. om Skatteverket har bestämt värdet av en förmån enligt 2 kap. 10 b eller 10 c § socialavgiftslagen (2000:980),

4. om ersättningen ges ut på grund av tjänstepensionsförsäkring eller sådant avtal om tjänstepension som avses i 28 kap. 2 § andra stycket inkomstskattelagen (1999:1229), och

5. arbetsställenummer enligt lagen (1984:533) om arbetsställenummer m.m., om ett sådant har tilldelats.

4. om ersättningen ges ut på grund av tjänstepensionsförsäkring eller sådant avtal om tjänstepension som avses i 28 kap. 2 § andra stycket inkomstskattelagen (1999:1229),

5. arbetsställenummer enligt lagen (1984:533) om arbetsställenummer m.m., om ett sådant har tilldelats, och

6. arbetsplatsens adress om betalningsmottagaren haft en arbetsplats.

Om kontrolluppgiften avser en ersättning med ett sådant engångsbelopp på grund av personskada som avses i 11 kap. 38 § inkomstskattelagen, ska det i kontrolluppgiften anges om engångsbelopp på grund av samma skada har getts ut tidigare samt i så fall med vilket belopp och under vilket utbetalningsår.

Om kontrolluppgiften avser ersättning eller förmån som inte ska tas upp till beskattning men är avgiftspliktig enligt socialavgiftslagen, ska i kontrolluppgiften värdet på sådan ersättning eller förmån anges särskilt.

10 Senaste lydelse 2017:387.

Författningsförslag SOU 2019:36

42

26 kap.

19 a §11

En arbetsgivardeklaration ska även för varje betalningsmottagare innehålla uppgift om

1. den ersättning för arbete som utbetalaren är skyldig att göra skatteavdrag för,

2. den ersättning som utbetalaren är skyldig att göra skatteavdrag för enligt 13 kap. 3 och 4 §§,

3. skatteavdragets belopp,

4. den ersättning som utbetalaren är skyldig att betala arbetsgivaravgifter för,

5. ersättning som är underlag för statlig ålderspensionsavgift enligt lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift, och

6. avdrag med tillämpning av 2 kap. 21 § socialavgiftslagen (2000:980).

5. ersättning som är underlag för statlig ålderspensionsavgift enligt lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift,

6. avdrag med tillämpning av 2 kap. 21 § socialavgiftslagen (2000:980), och

7. arbetsplatsens adress om betalningsmottagaren haft en arbetsplats.

Arbetsgivardeklarationen ska dock inte innehålla uppgift enligt första stycket 1–4 om ersättningen är sådan som avses i 10 kap. 5 § första stycket 4 och 5 inkomstskattelagen (1999:1229).

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2. Bestämmelsen i 15 kap. 9 § tillämpas första gången på uppgifter som avser kalenderåret 2021. Bestämmelsen i 26 kap. 19 a § tillämpas första gången på uppgifter som avser redovisningsperioden januari 2021.

11 Senaste lydelse 2018:2034.

43

2 Utredningens uppdrag och arbete

2.1 Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 21 december 2017 att tillsätta en kommitté med uppdraget att undersöka hur systemet för avdrag för resor mellan bostad och arbetsplats bör omarbetas för att på ett bättre sätt gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar och samtidigt vara enklare än nuvarande system att tillämpa, administrera och kontrollera. Andra utgångspunkter enligt direktiven är att ett förändrat avdragssystem ska bidra till regionförstoring, och därigenom underlätta rörligheten på arbetsmarknaden, underlätta för att man ska kunna bo och verka i hela landet, även där kollektivtrafikalternativ saknas eller är begränsade, bidra till klimatmålet för transportsektorn 2030 samt minska skattefelet kopplat till avdraget.

I uppdraget ska det ingå en analys av hur ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt reseavdrag kan utformas. En bedömning ska göras om det är lämpligt att införa ett sådant system. Kommittén ska efter genomförd undersökning lämna ett förslag på ett förändrat reseavdragssystem.

Direktiven (dir. 2017:134) återges i sin helhet i bilaga 1.

2.2 Utredningens arbete

Kommittén har antagit namnet Reseavdragskommittén. Vårt arbete inleddes i januari 2018 och har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden. Sammanlagt har det hållits 22 sammanträden med kommitténs ledamöter och sekretariat och därutöver 7 sammanträden där även kommitténs experter deltagit.

Utredningens uppdrag och arbete SOU 2019:36

44

Sweco Society AB, förkortat Sweco, har anlitats för att genomföra delar av konsekvensbedömningen. Trafikverket har bistått Sweco med expertstöd i vissa metodfrågor. Vi har tagit hjälp av bl.a. Trafikanalys, Skatteverket, Statistiska Centralbyrån och Trivector för att inhämta statistikuppgifter. Kontakter har även tagits med norska och danska myndigheter i syfte att få närmare information om reseavdragssystemen i dessa två länder. Vi har träffat ett antal andra samhällsaktörer och intresseorganisationer. Arbetet har bedrivits i nära samråd med kommitténs experter, både enskilt och i grupp.

45

3 Bakgrund och gällande rätt

3.1 Inledning

Avdragsrätt för kostnader för resor mellan bostaden och arbetsplatsen, s.k. arbetsresor, har funnits i svensk rätt i vart fall sedan 1910. Genom årens lopp har avdragsrättens utformning varierat. Avdragsrättens existensberättigande har diskuterats och ifrågasatts i olika utredningar och lagstiftningssammanhang.1 Kritiken har ofta grundats i kostnadernas skatterättsliga karaktär, dvs. om kostnaderna är privata levnadskostnader eller inte. Privata levnadskostnader ska nämligen inte dras av enligt skatterättsliga principer. Inledningsvis redogörs allmänt för inkomstbeskattningen i avsnitt 3.2–3.2.3. I avsnitt 3.3.2 behandlas nuvarande reglering av avdrag för kostnader för arbetsresor i inkomstslaget tjänst. Avsnitt 3.3.3 beskriver bakgrunden till dagens regler och i avsnitt 3.3.4 görs en genomgång av tidigare utredningar och rapporter om ett avståndsbaserat reseavdrag. Sveriges beskattningsrätt behandlas i avsnitt 3.4–3.4.2.

3.2 Allmänt om inkomstbeskattningen

3.2.1 Beskattningsbar förvärvsinkomst

Vid inkomstbeskattningen hänförs inkomster till inkomstslagen tjänst, näringsverksamhet eller kapital. Fysiska personer ska enligt 1 kap. 3 § inkomstskattelagen (1999:1229), förkortad IL, betala kommunal och statlig inkomstskatt på inkomster i inkomstslagen tjänst och näringsverksamhet (skatt på förvärvsinkomster) och statlig inkomstskatt på inkomster i inkomstslaget kapital (skatt på kapitalinkomster).

1 Se t.ex. redogörelsen i SOU 1993:44 s. 7374.

Bakgrund och gällande rätt SOU 2019:36

46

Fysiska personers skatt på förvärvsinkomster ska beräknas på den beskattningsbara förvärvsinkomsten (1 kap. 5 § IL). Denna ska beräknas på följande sätt. Summan av överskott i inkomstslagen tjänst och näringsverksamhet minskas med allmänna avdrag. Det återstående beloppet avrundas nedåt till helt hundratal kronor och är den fastställda förvärvsinkomsten. Från den fastställda förvärvsinkomsten dras grundavdrag och sjöinkomstavdrag. Avdragen ska göras i nu nämnd ordning. Det återstående beloppet är den beskattningsbara förvärvsinkomsten.

3.2.2 Avdrag

Vid beräkningen av om det finns ett överskott i inkomstslaget tjänst ska den skattskyldiges samtliga inkomster som är hänförliga till inkomstslaget läggas samman. Från de sammanlagda inkomsterna ska utgifter för att förvärva och bibehålla inkomsterna dras av som kostnad (12 kap. 1 § IL).2 Utgifter som utgör den skattskyldiges levnadskostnader får inte dras av (9 kap. 2 § IL). Från denna grundläggande princip finns ett antal undantag. Det beloppsmässigt största undantaget från avdragsförbudet för levnadskostnader är avdraget för kostnader för arbetsresor.3

Huruvida utgifter får dras av och därmed påverka inkomstberäkningen, dvs. den beskattningsbara förvärvsinkomsten, beror således på utgifternas skatterättsliga karaktär.

Värdet av ett avdrag motsvarar den skatt som annars skulle ha betalts på inkomsten.4 Avdragets värde är spegelbilden av den skattskyldiges marginalskatt. Marginalskatten varierar beroende på storleken på inkomsten, men ligger vanligen i intervallet mellan cirka 28 och 60 procent. Det största språnget i marginalskatt inträffar när statlig inkomstskatt på 20 procent ska betalas, vilket för en heltidsarbetande motsvarar en månadsinkomst på cirka 42 000 kronor. Det innebär att ett reseavdrag på exempelvis 10 000 kronor kan vara olika mycket värt i form av en skattelättnad från 2 800 kronor för en

2 Bestämmelser med denna innebörd finns även för inkomstslagen näringsverksamhet och kapital, se 16 kap. 1 § respektive 42 kap. 1 § andra stycket IL. 3 Beräkningskonventioner 2019, En rapport från skatteekonomiska enheten i Finansdepartementet, s. 74. 4 Lodin m.fl., Inkomstskatt – en läro- och handbok i skatterätt, 16:e uppl. 2017, s. 79.

SOU 2019:36 Bakgrund och gällande rätt

47

skattskyldig med låg marginalskatt och upp till 6 000 kronor för en skattskyldig med hög marginalskatt.

3.2.3 Skattereduktion

Skattereduktion innebär att den skattskyldiges uträknade skatt minskas med skattereduktionens belopp. En skattereduktion har därmed samma värde som dess storlek. För att en skattereduktion ska kunna tillgodoräknas krävs att det finns skatt att reducera. Inkomstberäkningen påverkas inte av en skattereduktion. Eftersom en skattereduktion inte minskar inkomsten utan den uträknade skatten blir skattereduktionen lika mycket värd för alla skattskyldiga oberoende av deras marginalskatt.

Bestämmelser om skattereduktioner finns i 67 kap. IL förutom skattereduktionen för kommunal fastighetsavgift, som finns i en egen lag.5 Skattereduktionerna räknas av mot skatten i en bestämd ordning (67 kap. 2 § IL). Skattereduktion ska göras för sjöinkomst, allmän pensionsavgift, arbetsinkomst (jobbskatteavdrag), sjukersättning och aktivitetsersättning, underskott av kapital, hushållsarbete, gåva och mikroproduktion av förnybar el i nu nämnd ordning. Skattereduktion ska räknas av mot kommunal och statlig inkomstskatt, mot statlig fastighetsskatt samt mot kommunal fastighetsavgift. Skattereduktion för jobbskatteavdraget samt sjukersättning och aktivitetsersättning ska dock räknas av endast mot kommunal inkomstskatt.

Skattereduktion för hushållsarbete (s.k. rot- och rutavdrag), gåva och mikroproduktion av förnybar el ska den skattskyldige själv begära i inkomstdeklarationen (67 kap. 12, 23 och 28 §§ IL). Övriga skattereduktioner medges automatiskt av Skatteverket i samband med beslut om slutlig skatt.

5 Lagen (2008:826) om skattereduktion för kommunal fastighetsavgift.

Bakgrund och gällande rätt SOU 2019:36

48

3.3 Avdrag för arbetsresor

3.3.1 Varför finns avdragsrätt för arbetsresor?

Inkomstbeskattningen i Sverige har sedan 1900-talets början varit en nettoinkomstbeskattning.6 Det innebär att avdrag medges för kostnader för att förvärva och bibehålla intäkter. Nettoinkomstbeskattningen är ett tydligt uttryck för skatteförmågeprincipen som har uttryckts på följande sätt7:

Enligt denna princip skall skattskyldig beskattas för den inkomst som återstår sedan kostnaderna för intäkternas förvärvande dragits av. Man beaktar därvid den skattskyldiges totala inkomst- och utgiftssituation för beskattningsåret.

En grundläggande princip inom inkomstbeskattningen är att avdrag inte medges för privata levnadskostnader. Från denna grundläggande princip har undantag gjorts för vissa kostnader av privat karaktär, däribland kostnader för arbetsresor. Dessa sistnämnda kostnader har i skattesammanhang ansetts ha karaktär av privat levnadskostnad eftersom de har orsakats av den skattskyldiges val av bostadsläge.8 Undantaget från avdragsförbudet för dessa kostnader har motiverats med att kostnaden för många skattskyldiga rör sig om en avsevärd kostnad som har visst samband med inkomstens förvärvande.9

3.3.2 Nuvarande reglering

Bestämmelser om avdragsrätt för kostnader för arbetsresor finns i 12 kap. 2 § och 26–30 §§ IL.

Skäliga utgifter för resor mellan bostaden och arbetsplatsen (arbetsresor) ska dras av, om arbetsplatsen ligger på ett sådant avstånd från den skattskyldiges bostad att han behöver använda något transportmedel (12 kap. 26 § IL). Som skäliga utgifter för arbetsresor anses enligt Skatteverkets allmänna råd i regel den lägsta kostnaden för resor under beskattningsåret med tillgängliga allmänna transportmedel, såsom järnväg, spårväg eller buss.10 Avdrag för resor med allmänna

6 Lodin m.fl., Inkomstskatt – en läro- och handbok i skatterätt, 16:e uppl. 2017, s. 43. 7Prop. 1972:147 s. 43. 8Prop. 1991/92:150 Bilaga I:5 s. 21. 9Prop. 1991/92:150 Bilaga I:5 s. 21. 10 SKV A 2015:25. Skälig kostnad är uttryckt på samma sätt i förarbetena, se prop. 1969:29 s. 30.

SOU 2019:36 Bakgrund och gällande rätt

49

transportmedel bör enligt de allmänna råden bara medges om avståndet mellan bostaden och arbetsplatsen är minst två kilometer. I rättspraxis har i vissa fall kortare avstånd godtagits.11

Oavsett vilket färdmedel som använts eller typ av kostnad som den skattskyldige haft, ska kostnader för arbetsresor dras av bara till den del som under beskattningsåret sammanlagt överstiger 11 000 kronor (12 kap. 2 § tredje stycket IL).

Vid arbetsresor med egen bil gäller vissa krav för avdragsrätt. Det krävs att avståndet mellan bostaden och arbetsplatsen är minst fem kilometer och att det klart framgår att den skattskyldige genom att använda egen bil i stället för allmänna transportmedel regelmässigt gör en tidsvinst på sammanlagt minst två timmar (12 kap. 27 § första stycket IL). Om allmänna transportmedel saknas tillämpas dock inte kravet på avstånd och tidsvinst (12 kap. 28 § IL). Av förenklingsskäl har en schablon införts för arbetsresor med egen bil. Avdragsbeloppet är 1 krona och 85 öre för varje kilometer (12 kap. 27 § tredje stycket IL).

Skattskyldiga som använder egen bil i tjänsten kan också under vissa förutsättningar med antal körda mil och dagar dra av kostnader för arbetsresor oavsett avstånd och tidsvinst (12 kap. 27 § andra stycket IL). Avdrag ska göras med schablonbeloppet 1 krona och 85 öre för varje kilometer.

Skattskyldiga som gör arbetsresor med sin förmånsbil ska göra avdrag med en schabloniserad ersättning för drivmedelskostnaden med 65 öre för varje kilometer om bilen är dieseldriven och 95 öre för övriga bilar (12 kap. 29 § IL).

Om förutsättningarna för avdrag med egen bil eller förmånsbil är uppfyllda ska utgifter för väg-, bro- och färjeavgifter samt trängselskatt dras av med den faktiska kostnaden (12 kap. 27 § fjärde stycket IL).

Om motorcykel eller moped använts för arbetsresor bör enligt Skatteverkets allmänna råd avdrag per körd mil beräknas till 9 kronor respektive 4 kronor och 50 öre.12 Har cykel använts för arbetsresor bör avdraget beräknas till 250 kronor för ett helt år.

För skattskyldiga som på grund av ålder, sjukdom eller funktionshinder gör arbetsresor med egen bil eller förmånsbil gäller förmånligare regler för avdrag. Kraven på tidsvinst och avstånd gäller inte

11 I rättsfallet RÅ 1990 ref. 61 I fick utgifter för taxiresor nattetid dras av som skäliga kostnader när bostaden var belägen omkring en kilometer från arbetsplatsen och allmänna kommunikationsmedel saknades. 12 SKV A 2015:25.

Bakgrund och gällande rätt SOU 2019:36

50

(12 kap. 30 § IL). Avdrag ska göras för skäliga utgifter som överstiger beloppsgränsen 11 000 kronor. Vid beräkning av avdrag för bilkostnader kan enligt Skatteverkets allmänna råd avdraget beräknas med den del av de faktiska totala bilkostnaderna under året som avser körningar mellan bostaden och arbetsplatsen om detta är förmånligare för den skattskyldige.13 Avdraget för arbetsresorna bör dock inte överstiga dubbla schablonavdraget för resor med bil mellan bostaden och arbetsplatsen. I det fall den skattskyldige har bilförmån och själv bekostar allt drivmedel bör avdraget inte överstiga dubbla schablonavdraget för drivmedlet.

3.3.3 Bakgrunden till nuvarande reglering

1910 års förordning

Avdragsrätt för resekostnader infördes genom 1910 års förordning om inkomst och förmögenhetsskatt, förkortad 1910 års förordning.14Enligt 1910 års förordning medgavs avdrag för alla omkostnader för inkomstens förvärvande och bibehållande. Avdrag fick dock inte göras för omkostnader som var hänförliga till den skattskyldiges person, såsom levnadskostnader i allmänhet, hyra för egen bostad och dylikt. Däremot medgavs avdrag för allt som var att anse som kostnader för fullgörande av arbetsanställning, tjänst eller tjänsteuppdrag. Dit hörde resekostnader.

År 1921 preciserades avdragsrätten i 1910 års förordning.15 Skälet var att det ansågs nödvändigt med en uttrycklig bestämmelse om avdragsrätt eftersom avdrag för kostnader för resor mellan arbetsplatsen och bostadsorten i stor utsträckning medgavs trots att avdragsrätten ansågs tvivelaktig.16 Efter ändringen fick avdrag ske för alla utgifter för inkomstens förvärvande eller bibehållande, såsom kostnad för resor till och från arbetsplatsen, där den var belägen på sådant avstånd från den skattskyldiges bostad att den skattskyldige skäligen kunde anses behöva anlita särskilt fortskaffningsmedel. I förarbetena uttalades att avdrag endast fick ske om den skattskyldige använt särskilt fortskaffningsmedel och endast med det minsta

13 SKV A 2015:25. 14 SFS 1910:115, prop. 1910:88. 15 SFS 1920:758, prop. 1920:400, prop. 1920:191. 16Prop. 1920:400 s. 52 och 57 samt prop. 1920:191 s. 547.

SOU 2019:36 Bakgrund och gällande rätt

51

belopp, för vilket resan kunnat företas.17 Hade resan t.ex. skett med järnväg fick avdrag endast ske med kostnaden för resa i billigaste klass, även om resan skett i dyrare klass. Om resan hade företagits i automobil, trots att spårväg eller järnväg kunnat användas, fick endast kostnaden för resa med det billigaste fortskaffningsmedlet dras av. För att framhålla detta angavs i anvisningarna till 1910 års förordning att resekostnader omfattade nödvändig och verklig kostnad som den skattskyldige fått vidkännas för resor till och från arbetsplatsen.

Kommunalskattelagen

Kommunalskattelagen (1928:370), förkortad KL, trädde i kraft 1928.18 Därigenom lagreglerades för första gången avdragsrätten för kostnader för resor till och från arbetsplatsen. Grundreglerna för vilka avdrag som fick göras från intäkt av tjänst fanns i 33 § KL jämte anvisningar.19 I 33 § KL angavs att avdrag medgavs för samtliga utgifter som var att anse som kostnader för fullgörande av tjänsten. Enligt punkt 4 av anvisningarna till 33 § KL hade skattskyldig rätt att dra av skälig kostnad för resor till och från arbetsplatsen, där denna varit belägen på sådant avstånd från hans bostad, att han behövt anlita och även anlitat särskilt fortskaffningsmedel.

1958 började dåvarande Riksskattenämnden ge ut anvisningar om avdrag för kostnad för resor med bil mellan bostad och arbetsplats.20Däri uppställdes bl.a. villkor om vägavstånd om minst en mil och tidsvinst med minst en och en halv timme sammanlagt för fram- och återresan. Om den skattskyldige, som för resor till och från arbetsplatsen överhuvudtaget inte hade tillgång till allmänt kommunikationsmedel, använde bil för sådana resor, borde enligt nämndens anvisningar skäligt avdrag för bilkostnad medges under förutsättning att vägavståndet mellan bostaden och arbetsplatsen uppgick till en mil.

1969 konkretiserades grunderna för beräkningen av avdrag för arbetsresor med bil i lagtexten.21 Av förenklingsskäl skulle bilavdraget beräknas enligt schablon.22 Schablonberäkning ansågs mindre

17Prop. 1920:400 s. 65. 18Prop. 1928:213, prop. 1927:102. 19Kommunalskattelagen innehöll även ett avdragsförbud för privata levnadskostnader (20 § KL). 20 RN 1958 nr 1:2. 21 SFS 1969:106, prop. 1969:29. 22Prop. 1969:29 s. 3132.

Bakgrund och gällande rätt SOU 2019:36

52

lämplig för skattskyldiga som till följd av ålder, sjukdom eller funktionsnedsättning var tvungen att använda ”större eller till följd av invalidutrustning dyrare bil”. För dessa skattskyldiga skulle därför andra och förmånligare grunder för avdragets beräkning föreskrivas av Riksskattenämnden.

1981 infördes krav i lagtexten om 2 timmars tidsvinst och visst minsta avstånd vid avdrag för bilresor.23 En beloppsgräns om 1 000 kronor för avdragsrätt infördes också. I samband härmed uttalades följande i förarbetena24:

Vid inkomstbeskattningen medges avdrag för kostnader för intäkternas förvärvande, däremot inte för privata levnadskostnader. Från denna grundläggande princip har vissa undantag gjorts. Ursprungligen hänfördes kostnader för resor till och från arbetet till de privata levnadskostnaderna. En lagstadgad avdragsrätt för dessa kostnader infördes i början av 1920-talet. Under årens lopp har en livlig debatt förts kring avdragets berättigande liksom dess närmare utformning. (…) Den nuvarande utformningen av resekostnadsavdragen kan ifrågasättas från olika utgångspunkter. Man kan således med visst fog göra gällande att det här rör sig om kostnader som har karaktär av privata levnadskostnader och då närmast från den utgångspunkten att avdrag inte medges för kostnader som uppkommer på grund av att den skattskyldige är bosatt på annan ort än där han har sitt arbete. Nuvarande avdragsregler har också trafikpolitiska nackdelar genom att de i viss mån gynnar resor med egen bil och därigenom verkar hämmande på intresset för samåkning eller kollektiva färdmedel. De oönskade effekterna är givetvis mest framträdande i storstadsområdena. Till bilden hör också att reseavdragen i vissa hänseenden utvecklat sig på sådant sätt att de ger upphov till arbetskrävande och svårbedömda tvister mellan de skattskyldiga och skattemyndigheterna. Det kan nämligen många gånger vara svårt att kontrollera om den skattskyldige är berättigad till avdrag. Det nu sagda gäller framför allt bilreseavdragen. I flera av de tidigare nämnda framställningarna framhålls också de betydande praktiska svårigheterna att kontrollera t.ex. om den föreskrivna tidsvinsten på 1 ½ timme verkligen uppnåtts. Det framstår också som otillfredsställande att en stor del av taxeringskontrollen skall behöva sättas in på ärenden av detta slag. Från dessa utgångspunkter framstår begränsningar som högst önskvärda. Nu är det å andra sidan knappast möjligt att bortse från att åtskilliga skattskyldiga har så höga utgifter för sina resor till och från arbetet att kostnaderna härför i skälig mån bör beaktas vid taxeringen. Långtgående begränsningar på denna punkt skulle riskera att allvarligt inskränka människornas möjligheter att välja lämpligaste arbete.

23 SFS 1981:341, prop. 1980/81:118 bilaga 2. 24Prop. 1980/81:118 bilaga 2 s. 23–25.

SOU 2019:36 Bakgrund och gällande rätt

53

Jag vill emellertid föreslå vissa begränsningar. Med hänsyn till avdragets speciella karaktär kan det vara rimligt att resekostnaderna beaktas endast till den del de överstiger ett visst belopp. En sådan begränsning bör självfallet avse alla slags resekostnader till och från arbetet. Jag föreslår att en sådan gräns sätts vid 1 000 kr. Beloppet bör avse beskattningsår. Om en skattskyldig har resor till och från arbetsplatsen i flera förvärvskällor skall naturligtvis den nu föreslagna gränsen tillämpas gemensamt för de sammanlagda kostnaderna. Som jag nyss nämnde ger bilreseavdragen upphov till särskilda problem och då framför allt när det gäller att avgöra om den föreskrivna tidsvinsten verkligen har gjorts. Svårigheterna att kontrollera dessa fall är högst betydande och det har gjorts gällande att avdrag många gånger medges helt felaktigt och då framför allt i de större tätorterna. Detta är givetvis inte tillfredsställande. Den enklaste vägen ur dessa svårigheter är enligt min mening att något skärpa kraven på vunnen tid. Jag föreslår att tidsgränsen höjs till två timmar.

De särskilda bestämmelserna om användning av bil ett antal mil och dagar för den som använder bilen i tjänsten kom till 1983.25

1986 slopades särbehandlingen av arbetsreseavdraget.26 Avdraget ingick i stället bland övriga kostnadsavdrag och schablonavdraget för dessa höjdes från 1 000 kronor till 3 000 kronor. Avdragsbegränsningen om 1 000 kronor slopades också. Skälet till ändringarna var att praktiskt underlätta genomförandet av ett förenklat deklarationssystem. 1986 slopades även avdragsrätten för kostnader för bilresor till och från arbetet för skattskyldiga som hade bilförmån.27 Skälet var att beskattningen av förmånsbil schabloniserades.

1992 slopades schablonavdraget i inkomstslaget tjänst och ersattes med regler om begränsad avdragsrätt.28 Skälet till slopandet av schablonavdraget var bl.a. att det inte längre kunde uppfylla sitt ursprungliga syfte.29 Kostnader för arbetsresor fick återigen uttryckligen dras av enligt lagtexten till den del de översteg 4 000 kronor. Beloppsgränsen motiverades utifrån den principiella synpunkten att kostnader för arbetsresor skattemässigt kunde betraktas som privata levnadskostnader.30 Dessutom skulle förenklingsvinster uppnås.

25 SFS 1983:1051, prop. 1983/84:68. 26 SFS 1985:405, prop. 1984/85:180. 27 SFS 1986:1199, prop. 1986/87:46. 28 SFS 1992:841, prop. 1991/92:150. 29Prop. 1991/92:150 Bilaga I:5 s. 21. 30Prop. 1991/92:150 Bilaga I:5 s. 21–22.

Bakgrund och gällande rätt SOU 2019:36

54

1993 infördes avdragsrätt för den faktiska kostnaden för väg-, bro- och färjeavgifter.31

1997 infördes avdragsrätt för drivmedel enligt schablon för arbetsresor med förmånsbil.32 Skälet var att resor till och från arbetsplatsen inte längre beaktades vid bestämmandet av bilförmånens schablonnivå.33

Inkomstskattelagen trädde i kraft den 1 januari 2000 och ersatte kommunalskattelagen.34 Bestämmelserna om avdragsrätt för arbetsresor i inkomstskattelagen är hämtade från kommunalskattelagen.35

Beloppsgränsen är inte indexerad. Det innebär att den med jämna mellanrum behöver justeras för att inte urholkas.36 Den senaste höjningen (2017) av beloppsgränsen från 10 000 kronor till 11 000 kronor motiverades med att beloppsgränsen inte hade justerats på ett antal år samtidigt som reseutgifterna i Stockholm under de närmaste åren skulle stiga för dem som reste med Storstockholms lokaltrafik.37

Schablonbeloppet som får dras av vid arbetsresor med egen bil ska täcka de kostnader som är direkt beroende av antal körda mil, bl.a. slitage, bensin och reparationer.38 Såvitt gäller kostnaden för slitage beaktas endast det rena slitaget, dvs. värdeminskning som beror på bilens åldrande beaktas inte.39 Schablonbeloppet har höjts flera gånger. Höjningarna har motiverats olika, bl.a. för att stimulera rörligheten på arbetsmarknaden40 för att stödja arbetslinjen i beskattningen av inkomster och kompensera för höjning av skatter på drivmedel41 samt för att anpassa avdraget till höjda priser på drivmedel42.

31 SFS 1993:1515, prop. 1993/94:90. 32 SFS 1996:1208, prop. 1996/97:19. 33Prop. 1996/97:19 s. 65. 34 SFS 1999:1229, prop. 1999/2000:2. 35Prop. 1999/2000:2 del 2 s. 152. 36Prop. 2016/17:1 s. 206. 37 SFS 2016:1055, prop. 2016/17:1 s. 207. 38Prop. 2000/01:1 s. 215. Beträffande hur beräkningen av de milbundna kostnaderna sker, se Beräkningskonventioner 2015, En rapport från skatteekonomiska enheten i Finansdepartementet, s. 76–77. 39Prop. 1997/98:1 s. 171. 40Prop. 2000/01:1 s. 215. 41Prop. 2004/05:1 s. 205 och prop. 2007/08:11 s. 43. 42Prop. 2005/06:1 s. 124.

SOU 2019:36 Bakgrund och gällande rätt

55

3.3.4 Några utredningar och rapporter om en avståndsbaserad modell

Utredningen om reformerad inkomstbeskattning

Utredningen om reformerad inkomstbeskattning föreslog i betänkandet Reformerad inkomstbeskattning (SOU 1989:33), förkortad RINK, att avdrag för arbetsresor skulle medges för den del av sammanlagda sträckan som översteg 60 kilometer per dag.43 Sträckan skulle beräknas efter närmaste färdväg. Avdragets storlek skulle inte påverkas av vilket kommunikationsmedel som användes. Eventuell tidsvinst vid användning av egen bil jämfört med allmänna kommunikationsmedel blev med förslaget betydelselös. Avdrag skulle medges med 60 öre per kilometer, dock högst 15 000 kronor per år.

Förslaget genomfördes inte. I samband med 1991 års skattereform uttalade departementschefen följande44:

RINK:s förslag skulle leda till betydande förenklingar för både skattskyldiga och skatteadministration. Det kan vidare hävdas att ifrågavarande kostnader dessutom är att betrakta som personliga levnadskostnader. Nuvarande regler är även till nackdel från miljösynpunkt. Stora grupper skattskyldiga i framför allt glesbygds- och storstadsregionerna är emellertid beroende av bilen för att utan orimligt långa restider kunna ta sig mellan bostad och arbetsplats. De kraftiga minskningar av avdragsmöjligheterna som förslaget innebär skulle därför för dessa kunna medföra avsevärda ekonomiska påfrestningar. För många är det vidare svårt att anpassa sig till skärpta avdragsregler exempelvis genom att flytta närmare arbetsplatsen både med hänsyn till situationen på bostadsmarknaden och till att båda makarna i en familj ofta är förvärvsarbetande. Jag är mot bakgrund härav inte beredd att nu föreslå någon förändring av reglerna på detta område.

Utredningen om tjänsteinkomstbeskattning

Utredningen om tjänsteinkomstbeskattning hade i uppdrag att skapa enklare och mer lättillämpade regler om avdrag för kostnader för resor mellan bostad och arbetsplats. Den skulle särskilt pröva modeller som innebar att tidsgränsen slopades eller gavs minskad betydelse. Arbetet gjorde en fortsättning på RINK.

43SOU 1989:33 Del III s. 117. 44 Prop. 1989/90 :110 Del 1 s. 364.

Bakgrund och gällande rätt SOU 2019:36

56

Utredningen föreslog i betänkandet Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen (SOU 1993:44) att en avståndsgräns infördes som innebar att om avståndet mellan bostaden och arbetsplatsen (enkel resa) var högst 15 kilometer så medgavs inte avdrag för kostnader för resor mellan bostad och arbetsplats.45 Var avståndet mellan 15 och 30 kilometer medgavs – oavsett färdmedel – avdrag med 0,80 kronor per kilometer och resa till den del avståndet översteg 15 kilometer. Var avståndet längre än 30 kilometer medgavs avdrag, för avståndet mellan 15 och 30 kilometer enligt nämnda regel med 0,80 kronor per kilometer och för den del av avståndet som översteg 30 kilometer enligt följande. Den som använt egen bil för resorna fick avdrag med 1,40 kronor per kilometer som översteg 30 kilometer medan övriga fick avdrag med 0,40 kronor per kilometer. För skattskyldig som på grund av ålder, sjukdom eller handikapp var nödsakad att använda bil skulle avdrag medges med faktiska kostnader, dock högst med 2,30 kronor per kilometer. Vid sidan av bilavdraget skulle avdrag medges för faktiska väg-, bro- eller färjeavgifter som den skattskyldige haft vid resorna mellan bostaden och arbetsplatsen.

Utredningens förslag i den del som avsåg ett avståndsbaserat avdrag infördes inte. Det berodde bl.a. på remisskritiken.46 Regeringen uttalade följande47:

Som framgår av utredningens ingående analys av problemen på området är det knappast möjligt att ersätta den nuvarande tidsgränsen med avståndsgränser utan att relativt kraftiga försämringar uppstår för vissa grupper med begränsad tillgång till allmänna kommunikationer. Det förslag som utredningen lagt fram kan sägas vara en modifiering av RINK:s förslag, som också innebar att avdragsrätten var relaterad till ett system med avståndsgränser. Nackdelarna för t.ex. glesbygdsbor med dåliga kommunikationer mildras med utredningens förslag i förhållande till RINK-förslaget men finns ändå i stor utsträckning kvar. Modifieringarna har dessutom fått ske till priset av ett betydligt mer invecklat regelsystem. En annan nackdel med utredningsförslaget, som också fanns i RINK:s förslag, är att vissa skattskyldiga skulle kunna få avdrag med belopp som avsevärt överstiger de faktiska kostnaderna. I sammanhanget finns också anledning beakta, vilket bl.a. påpekats från några remissinstanser, att problemen med den nuvarande tidsgränsen synes ha minskat under de senaste åren. Enligt regeringens mening kan mot denna bakgrund utredningsförslaget sammantaget inte anses innebära sådana fördelar i förhållande till

SOU 2019:36 Bakgrund och gällande rätt

57

dagens regler att det bör genomföras. Nuvarande regler bör således i stort behållas.

Utredningen om fossilfri fordonstrafik

Utredningen om fossilfri fordonstrafik föreslog i betänkandet Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84) att det skulle tillsättas en utredning med uppdrag att analysera effekterna av nuvarande system djupare och föreslå antingen ett avståndsbaserat system eller att reseavdraget avskaffades helt.

Miljömålsberedningen

Miljömålsberedningen föreslog i sitt delbetänkande En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige (SOU 2016:47) att reseavdragssystemet skulle ses över så att dess utformning i högre grad gynnar resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samtidigt som avdraget fyller sitt grundläggande syfte.

Parlamentariska landsbygdskommittén

Parlamentariska landsbygdskommittén har i sitt slutbetänkande För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd (SOU 2017:1) föreslagit att regeringen tar initiativ till en översyn av reseavdraget i syfte att göra det avståndsbaserat.

Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet

Energimyndigheten har i uppdrag tillsammans med Boverket, Naturvårdsverket, Trafikanalys, Trafikverket och Transportstyrelsen tagit fram en strategisk plan för omställningen till en fossilfri transportsektor (ER 2017:07). De sex myndigheterna rekommenderade att ett konkret förslag tas fram där reseavdraget antingen avskaffas eller görs avståndsbaserat, färdmedelsneutralt och eventuellt geografiskt differentierat.

Bakgrund och gällande rätt SOU 2019:36

58

Klimatpolitiska rådets rapport

Klimatpolitiska rådet har i sin årliga rapport (2019) rekommenderat att reseavdraget ändras så att det blir avståndsbaserat och färdmedelsneutralt. Utformningen bör enligt rådet dessutom anpassas så att den inte skapar regionala obalanser.

3.4 Sveriges beskattningsrätt

3.4.1 Obegränsat och begränsat skattskyldiga

Sveriges beskattningsrätt avgränsas i inkomstskattelagen genom att man skiljer mellan obegränsat och begränsat skattskyldiga. Obegränsat skattskyldiga är personer som är bosatta eller vistas stadigvarande i Sverige eller har väsentlig anknytning till Sverige och som tidigare har varit bosatta här (3 kap. 3 § IL). Övriga personer som är skattskyldiga i Sverige är begränsat skattskyldiga (3 kap. 17 § IL). Den som är obegränsat skattskyldig är skattskyldig för alla sina inkomster i Sverige och från utlandet (3 kap. 8 § IL). Den begränsade skattskyldigheten omfattar bara vissa inkomster med speciellt stark anknytning till Sverige.

3.4.2 Särskild inkomstskatt för utomlands bosatta

Enligt svensk rätt beskattas inte personer som är bosatta utomlands, och som uppbär tjänsteinkomster och liknande från Sverige, enligt bestämmelserna i inkomstskattelagen, utan enligt lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, förkortad SINK. SINK är en definitiv källskatt som tas ut med en fast procentsats på bruttoinkomsten. Generellt sett är en beskattning enligt SINK fördelaktigare än en beskattning enligt inkomstskattelagen. I vissa fall kan dock den omständigheten att inga avdrag eller skattereduktioner ges medföra att en beskattning enligt SINK blir mindre fördelaktig än en beskattning enligt inkomstskattelagen. Det finns därför en möjlighet för en skattskyldig som omfattas av SINK att i stället välja beskattning enligt inkomstskattelagen. En begränsat skattskyldig person som väljer att bli beskattad enligt inkomstskattelagen i stället för enligt SINK har möjlighet att få avdrag och skattereduktioner.

59

4 Politiska mål, riktlinjer och principer

4.1 Vårt uppdrag

Vi ska analysera och redogöra för hur förslaget till ett förändrat reseavdragssystem förhåller sig till de regionalpolitiska, arbetsmarknadspolitiska, fördelningspolitiska och transportpolitiska målen samt till miljömål, skattepolitiska riktlinjer och transportpolitiska principer. Vi bör enligt direktiven även beakta övriga samt under utredningen tillkommande och relevanta målsättningar för regeringens politik.

4.2 Inledning

Reseavdrag i inkomstslaget tjänst minskar den beskattningsbara inkomsten vid inkomstbeskattningen. Motsvarande avdrag får även göras i inkomstslaget näringsverksamhet. Reseavdraget får därmed direkta ekonomiska konsekvenser för de skattskyldiga som berörs och kan påverka individers agerande på olika marknader där kostnader för arbetsresor har betydelse, t.ex. arbetsmarknaden, bostadsmarknaden och transportmarknaden. På kort sikt kan beteendeförändringarna främst antas ske i form av ändrad resfrekvens eller färdmedelsval. På längre sikt är det möjligt att avdraget även påverkar var en individ bestämmer sig för att bo och arbeta. Både reseavdragets direkta ekonomiska och fördelningsmässiga konsekvenser samt eventuella beteendeeffekter gör att avdraget kan få betydelse för uppfyllandet av olika politiska mål. Förslag till ett förändrat reseavdragssystem bör därför också vägledas av vissa riktlinjer och principer.

I avsnitt 4.3–4.9 beskriver vi översiktligt de av riksdagen fastställda regionalpolitiska, arbetsmarknadspolitiska, fördelningspolitiska och transportpolitiska mål samt miljömål, skattepolitiska riktlinjer och

Politiska mål, riktliknjer och principer SOU 2019:36

60

transportpolitiska principer som vi bedömer kan ha kopplingar till reseavdragssystemet.1 Vi har även valt att inkludera målen för en sammanhållen landsbygdspolitik som beslutades av riksdagen i juni 2018. Avsnitten syftar till att ge en bakgrund till våra resonemang i kapitel 9 om hur vi har beaktat olika politiska mål, riktlinjer och principer vid utformningen av våra förslag och till konsekvensbedömningen i kapitel 16.

4.3 Regionalpolitiska mål

Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft.2I budgetpropositionen för 2018 anges att regionala hänsyn och tvärsektoriell styrning av resurser inom i princip samtliga utgifts- och politikområden är viktiga för måluppfyllelse inom regionalpolitiken.3

Insatser inom den regionala tillväxtpolitiken ska bidra till social, ekonomisk och miljömässig utveckling och därmed stärka genomförandet av Agenda 2030 och de globala målen för hållbar utveckling. I propositionen lyfts vikten av en jämställd regional tillväxt, som innebär att kvinnor och män ska ha samma förutsättningar att nå inflytande i det regionala tillväxtarbetet och få tillgång till tillväxtresurser.

Arbetet med hållbar regional tillväxt och attraktionskraft i hela landet vägleds av en nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2020 som ska bidra till målet för den regionala tillväxtpolitiken. Strategin fungerar som en gemensam utgångspunkt för de insatser som genomförs och beskriver fyra prioriterade områden för det regionala tillväxtarbetet fram till 2020:

• Innovation och företagande

• Attraktiva miljöer och tillgänglighet

• Kompetensförsörjning

• Internationellt samarbete.

1 För respektive mål anges referenser till den proposition som legat till grund för riksdagsbeslutet. I vissa fall refereras också strategier eller riktlinjer fastställda i förordningar eller på annat sätt. 2Prop. 2007/08:1 utg. omr. 19 s. 15. 3Prop. 2017/18:1 utg. omr. 19 s. 11.

SOU 2019:36 Politiska mål, riktliknjer och principer

61

Inom det prioriterade området som handlar om attraktiva miljöer och tillgänglighet beskrivs bl.a. vikten av att på ett hållbart sätt förbättra tillgängligheten och därmed pendlingsmöjligheterna inom regioner (regionintegrering) och mellan regioner (regionförstoring). Detta i syfte att utveckla väl sammanbundna och större funktionella regioner för att bl.a. uppnå bättre matchning av utbud och efterfrågan på arbetskraft och en mer differentierad och dynamisk arbetsmarknad. Även i fråga om kompetensförsörjning lyfts vikten av en god matchning mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. En ökad specialisering av näringsliv, arbetskraft och utbildning samt förbättrad social hållbarhet nämns som positiva konsekvenser av en sådan utveckling. Samtidigt betonas att regionförstoring kan leda till ett ökat transportbehov och att hänsyn därför behöver tas till hållbara och energieffektiva transportlösningar.4 Strategin är en utgångspunkt för konkreta insatser inom samtliga politikområden som har betydelse för den regionala tillväxten av aktörer på lokal, regional, nationell och europeisk nivå.5

4.4 Landsbygdspolitiska mål

Riksdagen antog våren 2018 mål för en sammanhållen landsbygdspolitik. Målen består av ett övergripande mål och tre delmål 6:

• Övergripande mål: ”En livskraftig landsbygd med likvärdiga möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd som leder till en långsiktigt hållbar utveckling i hela landet.”

• Delmål om hållbar tillväxt: ”Landsbygdernas förmåga att ta till vara förutsättningarna för företagsamhet och sysselsättning är långsiktigt hållbar, samtidigt som miljömålen nås. Landsbygderna bidrar till en positiv utveckling av Sveriges ekonomi.”

• Delmål om attraktiva livsmiljöer i Sveriges landsbygder: ”Likvärdiga förutsättningar för människor att arbeta, bo och leva i landsbygderna.”

4 Regeringskansliet (2015) En nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2020. 5 Förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete. 6Prop. 2017/18:179 s. 1924.

Politiska mål, riktliknjer och principer SOU 2019:36

62

• Delmål om cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi samt hållbart nyttjande av naturresurser: ”Landsbygderna bidrar till att stärka Sveriges konkurrenskraft i en utveckling mot en cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi och till ett hållbart nyttjande av naturresurserna samt till att relevanta miljökvalitetsmål uppfylls.”

4.5 Arbetsmarknadspolitiska mål

Det övergripande målet för arbetsmarknadspolitiken är att insatserna ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad.7

I budgetpropositionen för 2018 anges vidare att arbetsmarknadspolitiken ska bidra till en förbättrad matchning mellan arbetssökande och lediga jobb, främja mångfald och jämställdhet samt motverka diskriminering och en könsuppdelning på arbetsmarknaden. Antalet personer som arbetar och antalet arbetade timmar i ekonomin ska öka, vilket även är en del av den ekonomiska politiken.8

4.6 Fördelningspolitiska mål

Fördelningspolitiken är en del av den ekonomiska politiken och handlar om åtgärder som påverkar hur resurserna i ekonomin fördelas över tid och mellan olika individer, som tillhör olika samhällsgrupper och finns i olika delar av landet. Exempel på fördelningspolitiska åtgärder är den omfördelning som sker genom skatter och transfereringar och gemensamt finansierade välfärdstjänster, som vård, skola och omsorg.

I budgetpropositionen för 2018 anges att fördelningspolitiken ska bidra till att tillväxt och välfärd kommer alla till del så att levnadsvillkoren och livschanserna utjämnas mellan individer och grupper i samhället. Ett annat viktigt område för fördelningspolitiken som lyfts i propositionen är omfördelningen mellan olika delar av landet, där målet är att säkerställa god offentlig service och välfärd i delar av landet där den ekonomiska utvecklingen inte är lika god.9

7Prop. 2011/12:1 utg. omr. 14 s. 19. 8Prop. 2017/18:1 utg. omr. 14 s. 16. 9Prop. 2017/18:1 s. 59.

SOU 2019:36 Politiska mål, riktliknjer och principer

63

4.7 Transportpolitiska mål och principer

Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.10 Utöver detta finns även ett funktionsmål om tillgänglighet och ett hänsynsmål om säkerhet, miljö och hälsa:

• Funktionsmålet: ”Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov.”11

• Hänsynsmålet: ”Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt, bidra till att det övergripande generationsmålet för miljö och miljökvalitetsmålen nås samt bidra till ökad hälsa.”12

De transportpolitiska målen är tillsammans med följande fem transportpolitiska principer de viktigaste utgångspunkterna för regeringens åtgärder och val av styrmedel inom transportområdet:

• ”kunderna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur en transport ska utföras,

• beslut om transportproduktion bör ske i decentraliserade former,

• samverkan inom och mellan olika trafikslag ska främjas,

• konkurrensen mellan olika trafikutövare och transportalternativ ska främjas,

• trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångspunkt när transportpolitiska styrmedel utformas.”13

10Prop. 2008/09:93 s. 14. 11Prop. 2008/09:93 s. 16. 12Prop. 2008/09:93 s. 30. Hänsynsmålets lydelse justerades i samband med att budgetpropositionen (prop. 2012/13:1 utg. omr. 22 s. 18) antogs av riksdagen. 13Prop. 2008/09:93 s. 59.

Politiska mål, riktliknjer och principer SOU 2019:36

64

År 2008 påbörjade kollektivtrafikbranschen ett samarbete med målet att fördubbla antalet resor med kollektivtrafiken fram till 2020 och på sikt även fördubbla kollektivtrafikens marknadsandel. Riksdagen riktade 2015 ett tillkännagivande till regeringen om statens roll i att bidra till att skapa rätt förutsättningar för att nå branschens mål.14

4.8 Miljömål

Målen för miljöpolitiken utgörs av det s.k. miljömålssystemet.15 Utgångspunkten är ett övergripande generationsmål som innebär att det samhälle som överlämnas till nästa generation ska vara ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att detta har orsakat ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Generationsmålet ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället.16Miljömålssystemet omfattar även 16 miljökvalitetsmål med preciseringar som anger vilket miljötillstånd som ska uppnås ur ett generationsperspektiv, bl.a.:

Begränsad klimatpåverkan: ”Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås.”17

Frisk luft: ”Luften ska vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas.”18

Bara naturlig försurning: ”De försurande effekterna av nedfall och markanvändning ska underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska inte heller öka korrosionshastigheten i markförlagda tekniska material, vattenledningssystem, arkeologiska föremål och hällristningar.”19

SOU 2019:36 Politiska mål, riktliknjer och principer

65

God bebyggd miljö: ”Städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.”20 En av målets preciseringar är att människor inte ska utsättas för skadliga luftföroreningar, kemiska ämnen, ljudnivåer och radonhalter eller andra oacceptabla hälso- eller säkerhetsrisker.

Ett tjugotal etappmål tydliggör vilka insatser som behövs för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det finns bl.a. olika etappmål för utsläppen av växthusgaser, inklusive ett delmål för transportsektorn som beslutades av riksdagen inom ramen för det klimatpolitiska ramverket, se nedan. Regeringen har även beslutat om följande etappmål som berör persontransporter:

• ”Andelen persontransporter med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent år 2025, uttryckt i personkilometer, i riktning mot att på sikt fördubbla andelen för gång-, cykel- och kollektivtrafik.”21

En viktig utgångspunkt inom miljöpolitiken är att miljömålen även ska integreras inom andra politikområden för att skapa förutsättningar för beslut som är hållbara ur ett ekonomiskt, socialt men också miljömässigt perspektiv.22

Riksdagen antog 2017 ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige som baseras på en överenskommelse inom den parlamentariska Miljömålsberedningen. Utöver en rad klimatmål består ramverket av en klimatlag och ett klimatpolitiskt råd. Klimatlagen (2017:720) trädde i kraft i januari 2018 och reglerar delar av ramverket. Enligt klimatlagen ska regeringens klimatpolitik utgå från de klimatmål som riksdagen har antagit. Regeringen ska också presentera en klimatredovisning i budgetpropositionen varje år och vart fjärde år ska en klimatpolitisk handlingsplan upprättas. Det klimatpolitiska rådets roll är att genomföra en oberoende utvärdering av hur regeringens samlade politik är förenlig med klimatmålen. Rådet ska bl.a. utvärdera om inriktningen inom

20Prop. 2009/10:155 s. 211. 21 Skr. 2017/18:230 s. 15. 22Prop. 2009/10:155 s. 52.

Politiska mål, riktliknjer och principer SOU 2019:36

66

relevanta politikområden gynnar eller motverkar klimatmålen. Klimatmålen, som även utgör etappmål i miljömålssystemet, sammanställs nedan:

• Senast 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Utsläppen av växthusgaser från verksamheter i Sverige ska vara minst 85 procent lägre 2045 än utsläppen 1990.23

• Utsläppen i de sektorer som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS) och som i stället omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning (den s.k. icke-handlande sektorn) bör senast 2030 vara minst 63 procent lägre än utsläppen 1990 och minst 75 procent lägre 2040. Den icke-handlande sektorn omfattar bl.a. utsläpp från transporter.24

• Växthusgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart som ingår i EU ETS) ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010.25

Det klimatpolitiska ramverket bygger på det nuvarande miljömålssystemet och kompletterar det i vissa delar.

4.9 Skattepolitiska riktlinjer

Riksdagen antog våren 2015 riktlinjer för skattepolitiken.26 Enligt riktlinjerna är skattepolitikens främsta syfte att finansiera den gemensamma välfärden, olika samhällsfunktioner och andra offentliga utgifter.27Skatterna ska vidare tas ut på ett sätt som är förenligt med de övergripande målen för den ekonomiska politiken samt skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och hög sysselsättning, ett rättvist fördelat välstånd samt bidra till ett miljömässigt och socialt hållbart samhälle.

För att skattepolitiken på ett effektivt sätt ska kunna stödja den ekonomiska politiken bör den utformas enligt fyra vägledande principer. Dessa principer innebär att skattesystemet ska vara legitimt och

SOU 2019:36 Politiska mål, riktliknjer och principer

67

rättvist och att skattereglerna ska vara generella och tydliga, att beskattning ska ske i nära anslutning till inkomsttillfället samt att reglerna ska vara hållbara i förhållande till EU-rätten.28

28 De fyra vägledande principerna utvecklas ytterligare i prop. 2014/15:100 s. 104105.

69

5 Arbetsresande i Sverige

5.1 Inledning

Varje år görs runt 1,6 miljarder arbetsresor i Sverige. Den genomsnittliga reslängden är 20 kilometer eller runt en halvtimme i termer av restid, men det finns en stor variation. Vissa resor är långa och medför höga kostnader, andra är snabba, ibland bara en kort promenad eller cykeltur. Variationen återspeglar stora skillnader i bebyggelsemönster, infrastrukturförsörjning och lokalisering av arbetsplatser runt om i landet, men är också ett utfall av personliga preferenser.

I följande avsnitt ges en kort bakgrund om arbetsresandet i Sverige i syfte att sätta reseavdraget i ett sammanhang. Syftet är också att identifiera och om möjligt kvantifiera olika grupper av arbetsresenärer samt belysa de olika förutsättningar som finns för arbetsresande i olika delar av samhället. Reseavdragets ändamålsenlighet framöver påverkas också av hur arbetsresandet kommer att utvecklas över tid. Framför allt utvecklingen på arbetsmarknaden och inom transportsektorn kan påverka både behovet av arbetsresor och arbetsresornas karaktär i framtiden. Vi redogör översiktligt för några trender inom dessa områden som kan ha betydelse i sammanhanget.

5.2 Om datamaterialet

Statistiken om arbetsresande har huvudsakligen hämtats från Trafikanalys nationella resvaneundersökning (RVU Sverige). Vi har i vissa delar använt statistik från andra källor eller sammanfattat tidigare studier för att tillföra information och kvalitetssäkra underlaget. Resandestatistiken har bl.a. jämförts med sysselsättningsstatistik från Statistiska Centralbyrån (SCB), både från den öppna Statistikdatabasen och mikrosimuleringsmodellen Fördelningsanalytiskt statistiksystem för inkomster och transfereringar (Fasit).

Arbetsresande i Sverige SOU 2019:36

70

5.2.1 Trafikanalys nationella resvaneundersökning

RVU Sverige samlar information om människors dagliga resande, bl.a. resornas tidpunkt, vilka färdsätt som används och syftet med resan. Den senaste undersökningen pågick dagligen under perioden 2011– 2016 och genomfördes med hjälp av telefonintervjuer. Undersökningens målpopulation var Sveriges befolkning i åldern 6–84 år. Förutom en kartläggning av befolkningens förflyttningar ingick frågor om bl.a. tillgång till Internet, distansarbete, arbete under resa samt deltagande i tele- och videokonferenser.1

Trafikanalys har tagit fram statistik över arbetsresor från den s.k. mätdagsundersökningen av RVU Sverige 2011–2016. Statistiken från RVU påverkas av olika källor till fel och osäkerhet såsom bortfall, osäkerhet på grund av urvalsdragning och osäkerhet i mätningen av variabler.2 Svarsfrekvensen har under senare år varit sjunkande och var endast 30 procent 2016. Stora konfidensintervall tyder på att det finns en betydande osäkerhet i statistiken. Trafikanalys bedömning, baserat på en avvägning mellan uppgifternas precision och aktualitet, är att statistiken bäst redovisas som ett årsgenomsnitt för perioden 2011–2016.

5.2.2 SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit

Vi har även haft tillgång till SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit (2016). Modellen består av två databaser som baseras på två registerbaserade urval, MSTAR och STAR. Urvalen är framtagna på samma sätt och innehåller samma information, men MSTAR är ett mindre urval. Den statistik som vi redovisar baseras på MSTAR, eftersom det har möjliggjort tillägg av vissa nyckelvariabler. Urvalet består av cirka 31 000 urvalspersoner, som kompletterat med uppgifter om varje individs omgivande hushåll uppgår till cirka 90 000 individer. Vikter används för att räkna upp urvalen till hela befolkningen.3Statistiken avser beskattningsåret 2016.

1 Trafikanalys, RVU Sverige – den nationella resvaneundersökningen 2015–2016, 2017. 2 För mer information se Trafikanalys, RVU Sverige – den nationella resvaneundersökningen 2015–2016: Kvalitetsdeklaration, 2017. Tillgänglig på www.trafa.se/globalassets/statistik/resvanor/2016/rvusverige- 2016-kvalitetsdeklaration.pdf (Hämtad 2018-12-01). 3 För mer information om Fasit, se SCB, Användarhandledning FASIT 2016.

SOU 2019:36 Arbetsresande i Sverige

71

Fasit innehåller information om individers inkomster, transfereringar, avdrag, boendekostnader, pensioner och avgifter m.m. SCB har även lagt till en variabel för fågelvägsavståndet mellan en individs bostad och arbetsställe, som har använts för att uppskatta antalet skattskyldiga som gör arbetsresor. För att bättre motsvara faktisk ressträcka har vi enligt praxis i litteraturen om regionförstoring räknat upp variabeln med en schablonfaktor (1,33).4 Indata till Fasit är ett register över avståndet mellan bostad och arbetsställe för samtliga förvärvsarbetande enligt SCB:s registerbaserade arbetsmarknadsstatistik (RAMS) den 31 december 2016. Registret omfattar totalt cirka 4,8 miljoner individer. Avståndet har beräknats utifrån fastighetskoordinater för bostad enligt folkbokföringsadress och arbetsställe enligt kontrolluppgift i deklarationsblanketten. Det saknas uppgift om avstånd avseende cirka 7 procent av individerna i registret. För 38 000 individer beror detta på att de tillhör kategorin rörlig arbetskraft och därför saknar uppgift om arbetsställeadress. Rörlig arbetskraft kan vara t.ex. taxichaufförer eller byggarbetare. I övrigt beror bortfallet på brister i adressuppgifterna som antingen saknas helt eller av någon annan anledning inte har kunnat användas. Kvaliteten hos adressuppgifterna i övrigt är enligt SCB bristfällig. Felrapportering förekommer både i rapporteringen av arbetsställenummer och folkbokföringsadresser. Avståndsuppgifterna kan även bli missvisande för skattskyldiga som har flera arbetsplatser.

Med stöd från Björn Schulte-Herbrüggen, utredare på Trafik och samhälle, Region Uppsala, har vi även analyserat statistiken i Fasit utifrån uppskattningar av sträckor och restider med bil respektive kollektivtrafik som erhållits från Google Maps Directions API.5Directions API är en tjänst som beräknar den mest effektiva rutten mellan olika geografiska koordinater. Beräkningarna baseras på historiska trafikdata och det är i första hand restiden som optimeras. Sökningen är gjord för en resa kl. 07.00 en måndag under hösten 2018. Det bör noteras att restiden, framför allt med kollektivtrafik, kan variera kraftigt i det enskilda fallet beroende på tidpunkten för resan. Beräkningarna är gjorda för ett urval om 38 361 individer. Det saknas uppgift om sträcka och restid med bil för 24 individer och med kollektivtrafik för 1 805 individer. För 3 152 individer i urvalet är

4 Amcoff, Jan, Regionförstoring – idé, mätproblem, och framtidsutsikter. Institutet för framtidsstudier, 2007 s. 6. 5 För mer information se https://developers.google.com/maps/documentation/directions/intro (Hämtad 2019-02-22).

Arbetsresande i Sverige SOU 2019:36

72

sträckan noll kilometer. Beräkningarnas tillförlitlighet är osäker. Stickprov har gjorts för att kontrollera rimligheten i resultaten. Bortsett från ett antal extremvärden, som sannolikt beror på fel i underliggande adressuppgifter, har resultaten varit rimliga. Det finns samma osäkerhet i de underliggande adressuppgifterna som beskrivs ovan.

Statistiken från Fasit påverkas av olika källor till fel och osäkerhet såsom bortfall, osäkerhet på grund av urvalsdragning och osäkerhet i mätningen av variabler.6 SCB har särskilt betonat osäkerheten i de adressuppgifter som ligger till grund för avståndsberäkningarna. Statistiken bör sammantaget tolkas med försiktighet. Vår ambition har varit att i den mån det är möjligt jämföra olika källor för att på så vis kvalitetssäkra underlaget.

5.3 Antal arbetsresor och arbetsresenärer

Enligt RVU görs runt 1,6 miljarder enkla arbetsresor i Sverige under ett år, vilket motsvarar runt en tredjedel av antalet personresor totalt sett eller cirka 25 procent av alla personkilometer. En arbetsresa definieras i det här sammanhanget som en förflyttning mellan bostad och arbetsplats, oavsett riktning, och begreppet omfattar samtliga färdsätt, även cykel och gång.

För att göra statistiken mer överskådlig och få en uppfattning om det totala antalet arbetsresenärer kan antalet enkla resor enligt RVU räknas om till ett mått som vi benämner ”helårsresenärer”. Vi antar att ett helårsarbete innebär två resor per dag tur och retur till arbetet under 210 arbetsdagar per år och uppskattar på så vis antalet helårsresenärer till cirka 3,8 miljoner. Eftersom statistiken från RVU är ett årsgenomsnitt för 2011–2016 kan detta antas återspegla situationen ungefär 2014. Det faktiska antalet resor som en arbetsresenär gör under ett år kan variera kraftigt i det enskilda fallet. Antalet resor som görs påverkas bl.a. av sysselsättningsgrad, sjukfrånvaro, semester och förekomsten av distans- eller hemarbete. Vårt antagande om 210 dagar med arbetsresor per år baseras på en heltidsanställning med ett genomsnittligt antal helgdagar och dagar med semester, sjukfrånvaro och övrig frånvaro.

6 För mer information se SCB, Användarhandledning FASIT 2016, samt SCB, Kvalitetsdeklaration Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS), 2017.

SOU 2019:36 Arbetsresande i Sverige

73

Antalet helårsresenärer enligt RVU kan jämföras med antalet sysselsatta i befolkningen enligt SCB:s Arbetskraftsundersökning (AKU). År 2017 var totala antalet sysselsatta i åldersgruppen 15–74 år cirka 5 miljoner. Av dessa var 90 procent eller cirka 4,5 miljoner sysselsatta som anställda och 10 procent eller cirka 500 000 som företagare eller medhjälpande hushållsmedlemmar. Av statistiken framgår även att cirka 22 procent av alla sysselsatta arbetade deltid, varav cirka 16 procentenheter arbetade 20–34 timmar per vecka och 6 procentenheter 1–19 timmar per vecka. Om det antas att deltiden i huvudsak genomförs i form av hela arbetsdagar innebär det att omräkningen av resandestatistiken till helårsresenärer sannolikt underskattar det faktiska antalet skattskyldiga som gör arbetsresor.

Det är inte heller alla sysselsatta som gör arbetsresor. Framför allt bland företagare och medhjälpande hushållsmedlemmar förekommer det sannolikt en del fall där bostaden utnyttjas som arbetsplats. Avståndet mellan bostad och arbetsplats kan användas för att uppskatta hur många av de sysselsatta som gör arbetsresor. SCB:s AKU innehåller ingen information om avstånd. Vi har i stället tagit fram uppgifter från Fasit om antalet sysselsatta i olika avståndsintervall, se Tabell 5.2. Vi har tagit fram fördelningen både enligt fågelvägsavstånd och uppskattad ressträcka med bil enligt Google Maps. Avståndsfördelningen är ungefär densamma i båda fallen. I tabellen redovisas fördelningen enligt uppskattad ressträcka med bil. Fördelningen enligt fågelvägsavstånd redovisas i Tabell 1 i bilaga 2.

Av tabellen framgår att det totala antalet sysselsatta uppgick till cirka 5 miljoner 2016. Det saknas uppgift om avstånd avseende cirka 13 procent av de sysselsatta. Runt 6 procent eller cirka 287 000 sysselsatta hade ett avstånd mellan bostad och arbetsplats om noll kilometer och antas därför arbeta hemifrån. Om avståndsfördelningen antas vara densamma bland de som saknar uppgift kan antalet räknas upp till cirka 300 000. Sannolikt rör det sig i huvudsak om egenföretagare som har sitt företag registrerat på bostadsadressen och siffran kan jämföras med antalet företagare eller medhjälpande hushållsmedlemmar enligt AKU som uppgår till runt 500 000. Runt 80 procent eller cirka 4 miljoner sysselsatta hade enligt Fasit bostad och arbetsplats geografiskt åtskilda och antas därmed ha ett behov av arbetsresor. Om avståndsfördelningen antas vara densamma bland de som saknar uppgift kan antalet räknas upp till cirka 4,6 miljoner. I denna grupp arbetade 75 procent heltid, 19 procent lång deltid och

Arbetsresande i Sverige SOU 2019:36

74

6 procent kort deltid. Antas detta motsvara 210, 140 respektive 70 resdagar per år ger en omräkning till helårsresenärer enligt definitionen ovan cirka 4,3 miljoner, vilket är runt 13 procent högre än antalet enligt RVU. Beräkningen förutsätter att deltid genomförs i form av hela arbetsdagar. Det är rimligt att antalet har ökat i takt med sysselsättningen, men skillnaden är betydligt större än ökningen av antalet sysselsatta under perioden 2014–2016 som uppgick till cirka 3 procent. Det finns dock flera faktorer som komplicerar jämförelsen mellan statistik över arbetsresande och sysselsättning. Inget av underlagen mäter det faktiska antalet arbetsresenärer. Antalet fås endast genom omräkningar med grova antaganden. Jämförelsen kompliceras ytterligare av att uppgifter om avstånd saknas i vissa fall och i övrigt präglas av stor osäkerhet. Statistiken ger ändå sammantaget en uppfattning om arbetsresandets omfattning.

5.4 Reslängdsfördelning

Enligt RVU är den genomsnittliga reslängden för en arbetsresa runt 20 kilometer och den genomsnittliga restiden 32 minuter, men variationen är stor. Antalet arbetsresor fördelar sig i olika reslängdsintervall enligt Tabell 5.1. Av tabellen framgår att nästan hälften av alla arbetsresor är kortare än 10 kilometer och cirka 80 procent är kortare än 30 kilometer. En majoritet av de arbetsresande bor därmed relativt nära sin arbetsplats. Som jämförelse kan nämnas att 30 kilometer motsvarar ungefär sträckan Stockholm–Södertälje, Hallsberg–Örebro eller Vännäs–Umeå. Restiden kan uppskattas till cirka 25–40 minuter, beroende på färdmedel och trafiksituation.

Cirka 17 procent av resorna, motsvarande 621 000 (+/-37 000) helårsresenärer, återfinns i intervallet 30–100 kilometer. Exempel på sträckor i intervallet är Göteborg–Bollebygd (cirka 40 kilometer), Malmö–Ystad (cirka 60 kilometer) och Karlstad–Torsby (cirka 100 kilometer). Att resa 100 kilometer kan ta en till två timmar, beroende på färdmedel och trafiksituation. En timmes restid anses ofta vara en smärtgräns för daglig pendling.7 Var denna gräns går varierar dock i det enskilda fallet, beroende på t.ex. geografiskt läge och personliga preferenser.

7 Se t.ex. Boverket, Är regionförstoring hållbar?, 2005.

SOU 2019:36 Arbetsresande i Sverige

75

Resor som överstiger 100 kilometer svarar för endast cirka 2 procent av resorna, men representerar likväl ett relativt stort antal, runt 80 000 (+/-11 000), helårsresenärer. Arbetsresor kan t.ex. förekomma på sträckorna Linköping–Jönköping (cirka 130 kilometer), Stockholm–Katrineholm (cirka 150 kilometer) och Jokkmokk– Luleå (cirka 170 kilometer). Det kan också förekomma flygpendling över betydligt längre sträckor, t.ex. mellan Visby och Stockholm (cirka 200 kilometer). En viss andel av de längre av dessa resor görs sannolikt mer sällan än dagligen, t.ex. vid distansarbete eller i form av hemresor i samband med veckopendling.

Statistiken från RVU kan återigen jämföras med en uppskattad fördelning av sysselsatta enligt avstånd mellan bostad och arbetsplats från Fasit, se Tabell 5.2. Notera att tabellen även visar antalet med ett avstånd om noll kilometer och att det saknas uppgift om avstånd avseende cirka 13 procent av de sysselsatta. Tabellen visar att avståndsfördelningen enligt Fasit och RVU överensstämmer relativt väl. Däremot finns det stora antalsmässiga skillnader i statistiken, framför allt i intervallet 10–20 kilometer. Skillnaden i totalantal kan, som nämns ovan, förklaras av en viss sysselsättningsökning under perioden 2014– 2016 och att statistiken omfattar skattskyldiga som arbetar både hel- och deltid. Det är också känt att respondenter i resvanundersökningar har en tendens att underrapportera korta resor eller resor som inte upplevs som viktiga resor, vilket kan vara en delförklaring till att skillnaderna är störst i de lägre avståndsintervallen.8 Även vid avstånd över 300 kilometer är skillnaderna mellan statistiken från RVU och Fasit relativt stora. Enligt RVU gör cirka 15 000 helårsresenärer resor som överstiger 300 kilometer. Enligt Fasit finns det ett betydligt större antal sysselsatta, runt 78 000, som har ett avstånd mellan bostad och arbetsplats som överstiger 300 kilometer. Likt RVU återspeglar uppgifterna från Fasit sannolikt en viss andel skattskyldiga som gör längre resor mer sällan, t.ex. i samband med veckopendling. Det finns även, som nämns ovan, en stor osäkerhet i de avståndsuppgifter som används. Det är sannolikt att osäkerheten i viss mån ökar med avstånd och att extrema värden kan vara ett resultat av fel i underliggande uppgifter om de skattskyldigas bostad och arbetsplats. Det kan t.ex. förekomma fall där den skattskyldige av olika anledningar inte har

8 Se t.ex. WSP, Framtagande av kalibreringsmål för Sampers regionala modeller, 2015 och VTI, Nytt sätt att samla in individuell resvaneinformation. Utvärdering av insamlings- och rekryteringsmetoder, 2018.

Arbetsresande i Sverige SOU 2019:36

76

ändrat folkbokföringsadress i samband med en flytt eller har folkbortfört sig vid sommarstugan. Statistiken bör i ljuset av detta tolkas med försiktighet, särskilt uppgifterna om antalet resande på längre avstånd.

Anm. 1Enkel resa mellan bostad och arbetsplats. 2Antal arbetsresor omräknat till antal helårsresenärer. Ett helårsarbete antas motsvara två resor per dag under 210 arbetsdagar. 3Andel exkl. kategorin Uppgift saknas. Källa: Trafikanalys, RVU Sverige 2011–2016.

SOU 2019:36 Arbetsresande i Sverige

77

Anm. 1Enkel resa mellan bostad och arbetsplats, vägsträcka enligt Google Maps. 2Heltid, lång deltid och kort deltid enligt definition i Fasit: minst 90%, 50–89 % resp. 1–49 % av årsnormalet, som anges vara 2 080 timmar per år, dvs. 2 080/8=260 dagar per år. 3Exkl. kategorierna Uppgift saknas och 0 km. Källa: Fasit 2016 (MSTAR), Google Maps och egna beräkningar.

Enligt tidigare studier tenderar den dagliga reslängden att öka med inkomst.9 Detta förklaras dels av att förvärvsarbetande i höginkomstyrken reser mer i tjänsten, dels av att löneökning är ett incitament för människor att acceptera längre arbetsresor. Även resultaten från RVU tyder på att den genomsnittliga reslängden ökar med inkomst. Det finns också skillnader mellan män och kvinnor och

9 Se t.ex. SOU 2003:123 Nya förutsättningar för välfärds- och tillväxtpolitik.

Arbetsresande i Sverige SOU 2019:36

78

mellan olika geografiska regioner, som vi återkommer till i avsnitt 5.7 och 5.8. Historiskt sett har den dagliga reslängden ökat över tid, bl.a. som ett resultat av tillgången till snabbare färdmedel. En jämförelse av resultaten från den RVU som genomfördes 2005–2006 och den som genomfördes 2014–2016 tyder på en sådan utveckling även under delar av 2000-talet. Den genomsnittliga körsträckan enligt RVU 2005–2006 var cirka 17 (+/-1) kilometer, vilket kan jämföras med RVU 2014–2016, då genomsnittet var cirka 20 (+/-2) kilometer – en ökning om runt 18 procent. Skillnaden i genomsnittlig körsträcka mellan RVU 2011–2013 och RVU 2014–2016 är dock försumbar.

5.5 Mer om långväga arbetsresor

Det finns många olika varianter på pendlingsupplägg, vilket skapar gränsdragningsproblem när olika grupper av arbetsresenärer ska identifieras i statistiken från RVU. Fyra större grupper av arbetsresenärer kan definieras utifrån vilka tidsperioder som pendlingen avser: olika former av dygns- och veckopendling, pendling mellan olika arbeten säsongsvis och pendling som uppstår när en person bor på olika orter under olika delar av året. Den största gruppen är dygns- och veckopendling. Reseavdrag ges typiskt sett endast för de mer frekventa, i huvudsak dagliga arbetsresorna. Avdrag för kostnader för längre resor som görs i samband med veckopendling vid dubbel bosättning regleras särskilt enligt bestämmelsen om hemresor i inkomstskattelagen.

Som noteras ovan är det endast runt två procent av alla resor som överstiger ett avstånd om 100 kilometer. Enligt vår omräkning motsvarar det cirka 80 000 (+/-11 000) helårsresenärer. Det är sannolikt att en viss andel av framför allt de längre av dessa resor inte görs dagligen. Statistiken från RVU omfattar t.ex. arbetsresenärer som vistas på en annan ort än hemorten under längre perioder genom dubbel bosättning, typiskt sett på grund av att sträckan inte tillåter daglig pendling. Dubbel bosättning bör alltså vara mer vanligt förekommande bland de som har längre avstånd mellan bostad och arbetsplats. Eftersom detta inte utesluter dagliga resor på arbetsorten bör det totala antalet helårsresenärer inte påverkas i någon större utsträckning. Däremot kan avståndsfördelningen påverkas på så vis att det

SOU 2019:36 Arbetsresande i Sverige

79

faktiska antalet resenärer i framför allt de övre intervallen underskattas vid en omräkning till helårsresenärer.

Tillväxtanalys presenterar i en översiktsstudie om veckopendling ett antal studier där försök har gjorts att uppskatta veckopendlingens omfattning.10 I två studier under 1990-talet uppskattades antalet veckopendlare till cirka 200 000 eller cirka 5 procent av arbetskraften.11 I en registerstudie från 1994, där veckopendlare identifieras som individer med minst 20 mil mellan bostads- och arbetsställekoordinater, var antalet 47 900.12 Detta är dock enligt Tillväxtanalys bedömning en underskattning. Utredningen om dubbel bosättning använder i sitt betänkande Dubbel bosättning för ökad rörlighet (SOU 2005:28) 20 och 30 mil enkel väg för att särskilja icke-daglig pendling och beräknar antalet veckopendlare till cirka 80 000 respektive 53 600 individer 2002, beroende på vilken avståndsgräns som används. Uppskattningarna varierar alltså i ett mycket brett spann.

Tillväxtanalys beskriver i sin studie två olika metoder för att uppskatta antalet veckopendlare. Antalet kan uppskattas genom mätningar av geografiskt avstånd mellan bostad och arbetsställe i registerdata eller utifrån antalet individer som begär avdrag för dubbel bosättning i deklarationen. Det lyfts problem med båda metoderna. Restid är t.ex. typiskt sett en viktigare faktor än reslängd vid beslut om pendling, vilket gör det svårt att ange ett gränsvärde för hur långa resor som är rimliga på daglig basis endast baserat på avstånd. En sådan bedömning beror både på geografiskt läge och personliga prefenser. När det gäller uppskattningar som baseras på antal avdrag för dubbelt boende innebär tidsbegränsningen – avdraget kan som huvudregel endast göras under tre år – att de som pendlar under en längre tid än så inte omfattas av statistiken.

Vi har använt båda metoderna för att göra en grov uppskattning av veckopendlingens omfattning i dag. Enligt Fasit hade runt 110 000 av de sysselsatta ett avstånd mellan bostad och arbete som översteg 20 mil 2016, varav cirka 76 procent var heltidsarbetande, se Tabell 5.2 ovan. Som noteras ovan är dock antalsuppgifterna osäkra,

10 Tillväxtanalys, Veckopendling – En översiktsstudie, 2010. Begreppet veckopendling används i det här sammanhanget som ett samlingsnamn för icke-daglig pendling. 11 Fransson, U., Flytta eller pendla. Aspekter på hushållens rörlighet. Statens institut för byggnadsforskning, Gävle, 1991; Jansson, B., Migrate or Commute. Strategic household choices in Sweden during the 1990s. Artikel presenterad under Association of American Geographers, 95th Annual AAG Meeting i Honolulu, March 23-27, 1999. 12 Öhman, M. & Lindgren, U., Who is the long-distance commuter? – Patterns and driving forces in Sweden. Cybergeo: European Journal of Geography No 243, 2003.

Arbetsresande i Sverige SOU 2019:36

80

särskilt i de övre avståndsintervallen. Som jämförelse uppgick antalet avdrag för dubbelt boende till runt 70 000 samma år. Det är svårt att göra en exakt uppskattning, men siffrorna tyder på att det handlar om en inte obetydlig grupp skattskyldiga som veckopendlar, i storleksordningen 70 000–110 000. Sannolikt är detta i huvudsak skattskyldiga som har längre avstånd mellan bostad och arbetsplats; avdrag för resor i samband med veckopendling kan t.ex. bara göras om avståndet enkel väg överstiger 50 kilometer.

5.6 Färdmedelsfördelning

Enligt RVU är bilen det huvudsakliga färdmedlet för runt 60 procent av alla arbetsresor och mindre än 20 procent av resorna görs med kollektivtrafik, se Tabell 5.3. Med undantag för kortare resor under 10 kilometer är bilen klart dominerande med en färdmedelsandel över 60 procent i samtliga reslängdsintervall.

Även många kortare resor görs med bil – nästan hälften av resorna är under 10 kilometer. Resor till fots eller med cykel är också vanligt på kortare avstånd, men endast ungefär var tionde resa görs med kollektivtrafik. På något längre avstånd, i intervallet 10–30 kilometer, görs runt 70–80 procent av alla resor med bil. Färre väljer att gå och cykla och i stället är andelen kollektivtrafik något större.

För resor som är mellan 30–70 kilometer är andelen bil fortsatt hög, nära 80 procent. Kollektivtrafik används för upp emot 20 procent av resorna och andelen gång och cykel sjunker för längre resor till nära noll. I intervallet 70–90 kilometer ökar däremot andelen kollektivtrafik till nästan 40 procent och andelen bil sjunker i motsvarande mån.

För längre resor än så återtar bilen sin tydliga dominans. Störst andel resor med bil görs i intervallet 250–300 kilometer, där bil svarar för över 90 procent av resorna. Som jämförelse är sträckan Malmö–Göteborg runt 270 kilometer lång och tar minst tre timmar att färdas med bil. Sådana resor kan, som beskrivs ovan, antas göras mer sällan än dagligen. Även på mycket långa avstånd, över 300 kilometer, görs en del resor med både bil och kollektivtrafik. Drygt sju procent av resorna över 300 kilometer görs med annat färdsätt, t.ex. flyg.

SOU 2019:36 Arbetsresande i Sverige

81

Tabell 5.3 Färdmedelsfördelning av arbetsresor enligt reslängd, årsgenomsnitt 2011–2016

Procent

Reslängd

1

Bil

2

Allmän kollektivtrafik Till fots, cykel Annat färdsätt Samtliga

Uppgift saknas 32,3

45,2

17,8

4,7 100,0

0–10 km 45,5

11,4

42,0

1,1 100,0

10–20 km 73,9

20,9

4,2

1,1 100,0

20–30 km 80,4

18,2

1,1

0,3 100,0

30–40 km 81,1

18,4

0,1

0,4 100,0

40–50 km 81,6

17,6

0,0

0,7 100,0

50–60 km 82,9

16,5

0,0

0,6 100,0

60–70 km 77,5

21,6

0,0

0,9 100,0

70–80 km 60,2

39,7

0,0

0,1 100,0

80–90 km 60,4

38,4

0,0

1,1 100,0

90–100 km 79,2

18,9

0,0

1,9 100,0

100–150 km 76,3

23,4

0,0

0,3 100,0

150–200 km 87,2

12,8

0,0

0,0 100,0

200–250 km 81,9

18,1

0,0

0,0 100,0

250–300 km 91,4

8,6

0,0

0,0 100,0

300– km 68,1

24,5

0,0

7,4 100,0

Samtliga 60,6

17,0

21,4

1,1 100,0

Anm. Avser huvudsakligt färdsätt, dvs. det färdsätt som används längst sträcka under huvudresan. Kategorin Allmän kollektivtrafik omfattar trafik med buss, tåg, spårvagn eller tunnelbana. Kategorin Annat färdsätt omfattar bl.a. färdtjänst, taxi, flyg och sjöfart. Cirka 1,4 procent av resorna saknar uppgift om färdmedel, men antas inte påverka fördelningen. 1Enkel resa mellan bostad och arbetsplats. 2Inkl. samåkande.

Källa: Trafikanalys, RVU Sverige 2011–2016.

5.7 Mäns och kvinnors resmönster

Enligt RVU 2011–2016 gör män i genomsnitt längre resor, mätt i kilometer, än kvinnor. Män reser i genomsnitt cirka 24 kilometer till arbetet, medan genomsnittet för kvinnor är cirka 16 kilometer. Ändå lägger både män och kvinnor ungefär lika mycket tid, runt en halvtimme, på att resa till arbetet. Sannolikt är detta en återspegling av att kvinnor i större utsträckning än män använder kollektivtrafik. Enligt RVU använder kvinnor kollektivtrafik som huvudsakligt färdmedel för cirka 20 procent av alla arbetsresor och bil för cirka 48 procent. Motsvarande andelar för män är cirka 14 procent respektive 63 procent.

Arbetsresande i Sverige SOU 2019:36

82

Skillnaderna mellan kvinnors och mäns resmönster kan delvis ses som en konsekvens av mer övergripande strukturer i samhället. Enligt SCB:s tidsanvändningsundersökningar tar kvinnor t.ex. generellt ett större ansvar för det obetalda hushålls- och omsorgsarbetet medan män förvärvsarbetar i högre utsträckning, men skillnaderna har minskat över tid. Kvinnor är också i större utsträckning än män sysselsatta i offentlig sektor vid arbetsställen såsom förskolor, skolor och vårdcentraler, där möjligheterna att jobba i bostadskommunen typiskt sett är större än inom den privata sektorn.13

5.8 Resmönster i olika geografiska regioner

Både tillgängligheten i stort och förutsättningarna för att använda olika färdmedel skiljer sig i olika geografiska regioner, vilket avspeglas i stora regionala variationer i resmönster. Trafikanalys har tagit fram statistik från RVU med uppdelning på kommungrupper enligt SKL:s kommunindelning, se bilaga 3. I Tabell 5.4 redovisas antal arbetsresor och helårsresenärer, genomsnittlig reslängd samt färdmedelsfördelning efter kommungrupp.14 Enligt tabellen är antalet arbetsresor störst i de större städerna, som svarar för drygt 20 procent av alla arbetsresor i landet. Även i landets storstäder Stockholm, Göteborg och Malmö, samt i pendlingskommuner nära storstad görs många av arbetsresorna. Minst antal arbetsresor görs i landsbygdskommunerna. Skillnaderna i antalet resor speglar framför allt en stor variation i de olika regionernas befolkningsstorlek.

De i genomsnitt längsta resorna, i kilometer, görs i pendlingskommuner nära större stad och pendlingskommuner nära mindre stad/ tätort. I dessa regioner är en genomsnittlig resa knappt 25 kilometer enkel väg, vilket kan jämföras med 20 kilometer som är genomsnittet i riket. Även i pendlingskommuner nära storstad är resorna relativt långa, runt 22 kilometer. Den genomsnittliga reslängden är under genomsnittet i landet i storstäder och landsbygdskommuner. I storstäderna är en genomsnittlig resa endast runt 14 kilometer och i landsbygdskommuner runt 18 kilometer.

13 SCB:s Statistikdatabas. 14 Statistiken redovisas med konfidensintervall i bilaga 2.

SOU 2019:36 Arbetsresande i Sverige

83

Trots att resorna i storstadskommunerna är relativt korta så är den genomsnittliga restiden längre än i de flesta övriga kommungrupper. En arbetsresa tar i storstäderna runt 35 minuter. I landsbygdskommunerna, där den genomsnittliga reslängden är jämförbar med den i storstäderna, är restiden bara runt 25 minuter. Restiden är längst i pendlingskommuner nära storstad. Där tar en genomsnittlig resa närmare 40 minuter. Även i pendlingskommuner nära större stad är restiderna relativt långa och en genomsnittlig arbetsresa tar en dryg halvtimme. Den genomsnittliga restiden är kortast, runt 25– 26 minuter, i landsbygdskommuner och lågpendlingskommuner nära större städer.

Den längre restiden i storstadskommunerna kan till viss del förklaras av en relativt sett hög andel resor med kollektivtrafik. I storstäderna är kollektivtrafik det huvudsakliga färdsättet för närmare 40 procent av resorna och endast runt en tredjedel av resorna görs med bil. Detta kan jämföras med övriga kommungrupper där andelen kollektivtrafik är i intervallet 4–30 procent och andelen bil runt 60– 75 procent. Andelen resor med kollektivtrafik är lägst i landsbygdskommunerna. I denna grupp svarar i stället bilen för över 70 procent av resorna och även övriga färdsätt, t.ex. flyg, används i något högre utsträckning än i de flesta övriga kommungrupper. Störst är andelen resor med övriga färdsätt i landsbygdskommuner med besöksnäring.

Det bör noteras att det finns en stor variation i boenderegionernas karaktär även inom enskilda kommungrupper, t.ex. kan det förekomma fickor av landsbygd också i storstäderna.15 När statistiken aggregeras går mer detaljerad information förlorad och genomsnittsvärden kan bli missvisande.

15 Trafikanalys, Skilda landsbygders tillgänglighet och transportpolitiska utmaningar, 2014.

Tabell 5.4 Antal arbetsresor och helårsresenärer, genomsnittlig reslängd samt färdmedelsfördelning efter kommungrupp, årsgenomsnitt 2011–2016

Kommungrupp

Antal resor per

år

1

Antal

helårsresenärer

2

Genomsnittlig

reslängd

Bil

Allmän kollektivtrafik

Till fots,

cykel

Annat färdsätt

Samtliga

Tusental Tusental % km min %

% % % %

Storstäder

284 421 677 18 14,0 34,5 34,1

38,6 25,5

1,8 100,0

Pendlingskommun nära storstad

296 640 706 19 22,7 38,2 60,3

27,4 11,5 0,8 100,0

Större stad

373 444 889 23 20,4 29,4 59,1

11,2 29,1

0,6 100,0

Pendlingskommun nära större stad

131 606 313 8 24,9 34,5 72,1

9,1 17,7 1,2 100,0

Lågpendlingskommun nära större stad

93 006 221 6 21,5 26,0 75,3

4,2 18,7

1,9 100,0

Mindre stad/tätort

212 835 507 13 20,0 27,2 72,5

7,0 20,0 0,5 100,0

Pendlingskommun nära mindre stad/tätort

87 606 209 6 24,2 27,8 75,1

7,1 17,3

0,5 100,0

Landsbygdskommun

84 066 200 5 17,8 25,1 72,9

1,8 23,9 1,4 100,0

Landsbygdskommun med besöksnäring

27 598

66 2 20,1 29,8 68,7

5,5 21,5

4,3 100,0

Samtliga

1 591 222 3 789 100 20,2 31,6 60,6

17,0 21,4 1,1 100,0

Anm. Kommunindelning enligt SKL, se bilaga 3. Kategorin Storstäder omfattar Göteborg, Stockholm och Malmö. Kategorin Allmän kollektivtrafik omfattar trafik med buss, tåg, spårvagn eller tunnelbana. Kategorin Annat färdsätt omfattar bl.a. färdtjänst, taxi, flyg och sjöfart. Statistiken redovisas med konfidensintervall i Tabell 2 och 3 i bilaga 2. 1Enkel resa mellan bostad och arbetsplats. 2Antal arbetsresor (enkla resor) omräknat till antal helårsresenärer. Ett helårsarbete antas motsvara två resor per dag under 210 arbetsdagar.

Källa: Trafikanalys, RVU Sverige 2011–2016.

A rb ets re sa nd e i S ve rig e

SO U 2 01 9:3 6

84

SOU 2019:36 Arbetsresande i Sverige

85

5.9 Gränspassageresor

De flesta arbetsresorna i Sverige görs inom landets gränser, men det förekommer även resor till utlandet, s.k. gränspassageresor. De största pendlingsströmmarna går till länder inom Norden, i första hand till Norge, följt av Danmark och Finland. Resorna är koncentrerade till några större gränsregioner och till huvudstadsregionerna. Arbetspendlingen över gränserna skapar viktiga kopplingar mellan ländernas arbetsmarknader. Samtidigt kan även mindre pendlingsströmmar ha stor betydelse för enskilda kommuner, t.ex. i mer glesbefolkade regioner.

Trafikanalys sammanställer statistik över gränspassageresor i en särskild undersökningsdel av RVU, men statistiken präglas av stor osäkerhet och redovisas inte här. Statistik över gränspendlingen i Norden har tidigare framställts och publicerats i samarbete mellan statistikbyråerna, regioner och myndigheter i de nordiska länderna, men i nuläget finns ingen samlad redovisning. Pendling till Danmark respektive Norge redovisas i stället separat i Öresundsdatabasen och Västra Götalandsregionens statistikdatabas.

Enligt Öresundsdatabasen var det dagliga antalet pendlare över Öresund via Öresundsbron och färjorna Helsingör–Helsingborg drygt 15 000 år 2015, varav mer än 90 procent bodde i Skåne och arbetade i den danska delen av Öresundsregionen. Enligt Västra Götalandsregionens statistikdatabas var antalet arbetspendlare till Norge knappt 30 000 år 2014. Det finns inga uppdaterade uppgifter om pendlingen mellan Sverige och Finland. Enligt SCB finns det mätningar från 2006 som visar att 2 500–3 000 pendlade över gränsen, i båda riktningar.1 Utbytet mellan länderna har sannolikt ökat sedan dess.

5.10 Arbetsresande i framtiden

Behovet av arbetsresor och arbetsresornas karaktär i framtiden går hand i hand med utvecklingen både på arbetsmarknaden och inom transportsektorn.

Analysgruppen för arbetet i framtiden beskriver i sitt slutbetänkande tre långsiktiga trender som bedöms vara av särskild betydelse

1 www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Artiklar/Manga-svenska-ungdomar-pendlar-till-Norge/.

Arbetsresande i Sverige SOU 2019:36

86

för framtidens arbete på 10–15 års sikt: globalisering, digitalisering och robotisering samt den demografiska utvecklingen med en åldrande befolkning och omfattande migration.2 Både digitalisering och robotisering är fenomen som har bidragit till den pågående diskussionen om hur synen på arbete och arbetsliv kan komma att förändras i framtiden. Digitalisering är ett begrepp som används för att förklara hur användningen av digital teknik påverkar samhället, t.ex. genom att vissa arbetsuppgifter kan komma att ersättas av algoritmer, datorer och mjukvara. Enligt analysgruppen är det dock i första hand rutinartade uppgifter snarare än jobb som kommer att ersättas. Digitaliseringen möjliggör också nya typer av affärsmodeller, t.ex. plattformar såsom Uber – en internetbaserad tjänst för beställning av persontransporter – och kan på så vis påverka både utbudet av arbetstillfällen och arbetets karaktär. Detta kan leda till förändringar av arbetsmarknadens funktionssätt i stort, men även påverka den enskildes arbetssituation. Digitaliseringen kan t.ex. skapa förutsättningar för mer flexibla arbetstider och distansarbete, som i viss mån fungerar som substitut till arbetsresor.

Även inom transportsektorn lyfts digitalisering och automatisering fram som viktiga trender, bl.a. i Trafikverkets omvärldsbevakning av trender på transportområdet.3 Enligt Trafikverket skapar digitala tjänster förutsättningar för ett så kallat ”femte trafikslag” och resfri tillgänglighet. Även en sådan utveckling kan leda till att behovet av arbetsresor på sikt minskar. Ökade krav på fossilfrihet och minskade utsläpp nämns som en annan trend med stor betydelse för transportsystemet, som även kan skapa förändrade förutsättningar för arbetsresande. Slutligen förutspås ett fortsatt tryck på hög tillgänglighet och ett transportsystem som är till för alla. Samtidigt beskriver rapporten en stark urbanisering, där allt fler bor i växande stadsregioner, pendlingsorter och på den tätortsnära landsbygden.

2 Analysgruppen för arbetet i framtiden, Arbetet i Framtiden, 2015. 3 Trafikverket, Trender i transportsystemet. Trafikverkets omvärldsanalys 2018.

87

6 Reseavdragets användning

6.1 Vårt uppdrag

Vi ska analysera effekterna av dagens system för reseavdrag. I uppdraget ingår att kartlägga hur många som yrkar avdrag för resor till och från arbetet, storleken på yrkade avdrag, reslängden och fördelningen på färdsätt i olika boenderegioner, samt hur reseavdraget påverkar resandet i olika delar av landet, t.ex. vid val av transportmedel och reslängd.

6.2 Inledning

Avdrag för kostnader för arbetsresor är det vanligaste avdraget i inkomstslaget tjänst. Reseavdraget utnyttjades år 2017 av runt 902 000 skattskyldiga till ett sammanlagt avdragsbelopp om drygt 14 miljarder kronor. Reseavdrag görs även i inkomstslaget näringsverksamhet, bl.a. av näringsidkare och delägare i handelsbolag. I avsnitt 6.3–6.11.2 redovisas vår kartläggning av statistik över reseavdragets användning. Statistiken avser i huvudsak reseavdrag i inkomstslaget tjänst. Statistiken avseende reseavdrag i inkomstslaget näringsverksamhet är bristfällig, men kommenteras kort i avsnitt 6.4.2.

Det går med utgångspunkt i statistiken att göra vissa observationer om hur användningen av reseavdraget förhåller sig till de skattskyldigas resvanor, som beskrivs i kapitel 5. De samband som observeras är dock inte nödvändigtvis kausala effekter som kan härledas till avdraget, eftersom resande samvarierar med en mängd olika faktorer som i sig kan vara relaterade till avdraget. I avsnitt 6.12 diskuteras i stället reseavdragets effekter för resandet utifrån en analys av ett avskaffande av avdragsrätten.

Reseavdragets användning SOU 2019:36

88

6.3 Om datamaterialet

Statistiken om reseavdragets användning har huvudsakligen hämtats från SCB:s statistikdatabas och mikrosimuleringsmodellen Fasit.

6.3.1 SCB:s officiella statistik

Avdrag för resor till och från arbetet i inkomstslaget tjänst ska göras i en särskild ruta i inkomstdeklarationen, där den skattskyldige fyller i ett totalbelopp för yrkat avdrag, se avsnitt 7.3. Inga ytterligare uppgifter om avdraget lämnas i deklarationen. Det finns därför ingen information om de resor som ligger till grund för avdraget, t.ex. hur många resor som görs, hur långa resorna är och vilka färdmedel som används.

SCB sammanställer följande statistik över reseavdraget: antalet personer som gör avdrag, den genomsnittliga storleken på avdrag samt totalsummor, med uppdelning på år, kön, ålder, inkomstklass och geografisk region. Den senaste statistiken som finns tillgänglig avser beskattningsåren 2000–2017. Statistiken är offentlig och tillgänglig för nedladdning som öppna data via SCB:s Statistikdatabas.

Vi har satt antalet reseavdrag i relation till antalet inkomsttagare under det aktuella året, för att på så vis belysa i vilken utsträckning avdraget utnyttjas. För detta ändamål används statistik över antalet personer som enligt SCB:s Registerbaserade Arbetsmarknadsstatistik (RAMS) har en kontant bruttolön m.m.1, s.k. ”aktiva personer”.

Reseavdrag kan även göras i inkomstslaget näringsverksamhet, t.ex. av enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag, se avsnitt 7.3. Även i dessa fall fyller den skattskyldige i ett totalbelopp för yrkat avdrag, utan någon ytterligare information om de resor som ligger till grund för avdraget. Samma rutor används dock för en del övriga kostnader och det går inte att särskilja de olika posterna. Skatteverket har tagit fram statistik över totala antal och belopp i rutorna. Statistiken avser beskattningsåret 2017.

1 I begreppet ingår kontant bruttolön, arvode och skattepliktiga förmåner (t.ex. traktamenten). Vidare ingår sjukpenning, ersättningar från Försäkringskassan, arbetslöshetskassa och vuxen utbildningsnämnd samt delpension. År 2017 hade enligt RAMS 6 017 213 miljoner personer en kontant bruttolön m.m. Detta kan jämföras med antalet förvärvsarbetande som samma år uppgick till 4 922 366 miljoner.

SOU 2019:36 Reseavdragets användning

89

6.3.2 SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit

Vi har även haft tillgång till statistik över reseavdragets användning från SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit (2016), se avsnitt 5.2.2.2Fasit har använts för att ta fram fördjupad information om reseavdraget i vissa delar. Statistiken avser beskattningsåret 2016.

Statistiken från Fasit bygger på ett urval (MSTAR) som räknats upp till befolkningen med hjälp av vikter. Detta innebär att de uppräknade totalsiffrorna över reseavdraget kan skilja sig något från totalstatistiken från SCB. Enligt Fasit gjorde runt 931 000 skattskyldiga reseavdrag 2016, vilket kan jämföras med SCB:s statistik där det totala antalet avdrag uppgår till cirka 927 000 samma år. Statistiken som redovisas nedan omfattar endast skattskyldiga som var folkbokförda i Sverige vid årets slut och där hela bostadshushållet fanns i Sverige (bortsett från under året födda barn) vid årets slut. Drygt 919 000 skattskyldiga med reseavdrag uppfyller dessa kriterier i Fasit.

6.3.3 Om skattefel

Det bör noteras att det enligt Skatteverket finns ett betydande skattefel inom ramen för reseavdraget, se avsnitt 7.6, som döljs i statistiken över avdragets användning. Baserat på kontroller som genomförts av Skatteverket avseende beskattningsåren 2014, 2015 och 2016 uppskattas att över hälften av de yrkade reseavdragen innehåller fel och att det totala skattefelet uppgår till cirka 1,75 miljarder kronor per år.

6.4 Antal reseavdrag och avdragsbelopp

6.4.1 Reseavdrag i inkomstslaget tjänst

Tabell 6.1 redovisar antal avdrag, medelavdrag och totalt avdragsbelopp med könsfördelning för beskattningsåren 2000–2017.

Av tabellen framgår att runt 902 000 skattskyldiga yrkade avdrag för resor mellan bostad och arbete beskattningsåret 2017. Ungefär 15 procent av inkomsttagarna utnyttjade därmed möjligheten att göra reseavdrag. Medelavdraget, efter avdrag för beloppsgränsen

2 I avsnitt 5.2.2 finns mer information om Fasit och statistikens tillförlitlighet.

Reseavdragets användning SOU 2019:36

90

11 000 kronor, var cirka 15 700 kronor och det totala avdragsbeloppet uppgick till cirka 14,2 miljarder kronor, vilket motsvarar ett skattebortfall för staten på cirka 5,5 miljarder kronor.3

Jämfört med år 2000 har antalet reseavdrag minskat med cirka tre procent, vilket delvis kan förklaras av att beloppsgränsen för avdraget har höjts i flera omgångar.4 Däremot har både medelavdraget och det totala avdragsbeloppet ökat kraftigt över samma period, nominellt sett med cirka 40 procent. År 2000 var medelavdraget cirka 11 200 kronor.

En del av denna ökning kan förklaras av att kilometersatsen för resor med bil har höjts från 1 krona och 60 öre till 1 krona och 85 öre eller med cirka 16 procent under perioden. Att medelavdraget har ökat mer än så tyder på att de skattskyldiga också gör avdrag för längre resor. Enligt Trafikanalys resvaneundersökningar har den genomsnittliga reslängden för en arbetsresa ökat med cirka 18 procent mellan undersökningarna som genomfördes 2005–2006 och 2014–2016, se avsnitt 5.4. Detta tyder på att tendensen är ökande reslängder, även om den exakta förändringen är osäker. Det är dock möjligt att resmönstren skiljer sig bland de som gör reseavdrag jämfört med arbetsresenärer generellt sett. En delförklaring kan vara att avdrag i större utsträckning görs även för andra utgifter som uppstår i samband med arbetsresor, t.ex. trängselskatt. I motsats riktning verkar den stegvisa höjningen av beloppsgränsen för avdraget, som bör leda till lägre medelavdrag.

3 Enligt Fasit 2016 (MSTAR). 4 Se Tabell 4 i bilaga 2 för en beskrivning av reseavdragets utformning över tid.

Tabell 6.1 Antal reseavdrag, medelavdrag och totalt avdragsbelopp med könsfördelning, 2000–2017

Beskattningsår

Antal avdrag Andel av inkomsttagarna

1

Medelavdrag Totalt avdragsbelopp

Samtliga Kvinnor Män Samtliga Kvinnor Män Samtliga Kvinnor Män Samtliga Kvinnor Män

Tusental % %

% % % tkr tkr tkr mnkr

% %

2000

933 39,2 60,8

18,1 14,4 21,7

11,2 9,4 12,4 10 467 32,7 67,3

2001

956 39,6 60,4 18,5 14,9 22,0 12,2 10,2 13,5 11 660 33,1 66,9

2002

924 39,7 60,3

17,8 14,4 21,1

12,3 10,4 13,6 11 383 33,4 66,6

2003

933 40,1 59,9 17,2 13,9 20,4 12,4 10,5 13,7 11 598 33,8 66,2

2004

948 40,7 59,3

17,4 14,3 20,6

12,5 10,6 13,9 11 879 34,4 65,6

2005

1 005 41,5 58,5 18,5 15,5 21,4 13,2 11,2 14,7 13 293 35,2 64,8

2006

1 025 42,0 58,0

18,6 15,7 21,5

14,2 12,2 15,7 14 573 36,1 63,9

2007

993 42,0 58,0 17,8 15,1 20,5 14,2 12,3 15,5 14 081 36,4 63,6

2008

1 007 42,7 57,3

18,1 15,5 20,7

14,9 13,0 16,3 14 988 37,2 62,8

2009

936

43,1 56,9

17,0 14,7 19,3 14,6 12,9 15,9 13 671 38,0 62,0

2010

934

43,2 56,8

16,8 14,6 19,0

14,8 13,1 16,1 13 796 38,2 61,8

2011

952

43,5 56,5

17,0 14,9 19,1 15,0 13,3 16,3 14 272 38,4 61,6

2012

911

43,4 56,6

16,2 14,1 18,2

14,8 13,1 16,1 13 470 38,5 61,5

2013

902

43,6 56,4

15,9 14,0 17,8 15,0 13,3 16,3 13 515 38,7 61,3

2014

902 43,7 56,3

15,8 13,8 17,6

15,2 13,5 16,6 13 737 38,7 61,3

2015

916 43,5 56,5 15,8 13,9 17,6 15,6 13,8 17,0 14 285 38,5 61,5

2016

927 43,3 56,7

15,7 13,7 17,6 16,0 14,2 17,4 14 849 38,3 61,7

2017

902 42,9 57,1 15,0 13,1 16,9 15,7 13,9 17,1 14 184 37,9 62,1

Δ2000–2017, %

-3,3 9,4 -6,1 -17,1 -9,0 -22,1 40,2 47,9 37,9 35,5 15,9 -7,7

Anm. Löpande priser. Kostnaden för resor till och från arbetet är reducerad med beloppsgränsen för resp. år. Det totala avdragsbeloppet 2017 motsvarar enligt Fasit 2016 (MSTAR) cirka 5 500 mnkr i skatt. 1Mätt som antalet personer med kontant bruttolön m.m. enligt RAMS.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

SO U 2 01 9:3 6

R es ea vd ra ge ts an vän dn in g

91

Reseavdragets användning SOU 2019:36

92

SCB:s officiella statistik innehåller endast totalsummor och medelvärden. För att även få en uppfattning om reseavdragets spridning har vi tagit fram uppgifter från Fasit för beskattningsåret 2016. Det bör återigen noteras att statistiken från Fasit bygger på ett urval som räknats upp till befolkningen med hjälp av vikter. Den statistik som redovisas är alltså inte exakt.

Enligt Fasit var det högsta reseavdraget cirka 112 000 kronor och det lägsta avdraget cirka 50 kronor. Avdragets medelvärde uppgick till cirka 15 900 kronor, vilket kan jämföras med medianvärdet som var cirka 12 200 kronor. Skillnaden mellan medelvärde och median tyder på en positivt sned fördelning med ett mindre antal större belopp i fördelningens svans.

I Tabell 6.2 redovisas antal reseavdrag, medelavdrag och totalt avdragsbelopp efter avdragsstorlek enligt Fasit. Av tabellen framgår att närmare hälften av alla avdrag är mindre än 12 000 kronor, vilket innebär en maximal skattelättnad om cirka 3 800 kronor vid en marginalskatt på 32 procent. Beloppsmässigt svarar dessa avdrag för knappt 20 procent av avdragen. I kontrast står de cirka 20 procent av avdragen som är större än 25 000 kronor, runt 176 000 avdrag, för nästan hälften av det totala avdragsbeloppet. Ett avdrag om 25 000 kronor resulterar i en skattelättnad om 8 000 kronor vid en marginalskatt på 32 procent. Runt 26 000 avdrag överstiger 50 000 kronor. Dessa avdrag utgör cirka 10 procent av det totala avdragsbeloppet.

SOU 2019:36 Reseavdragets användning

93

Anm. Ett avdrag om 10 000 kronor motsvarar en skattelättnad om 3 200 kronor vid en marginalskatt om 32 procent. Källa: Fasit 2016 (MSTAR) och egna beräkningar.

6.4.2 Reseavdrag i inkomstslaget näringsverksamhet

Reseavdrag kan även göras i inkomstslaget näringsverksamhet, t.ex. av enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag. Enskilda näringsidkare ska göra reseavdrag i antingen ruta R16 eller R22 i NE-bilagan. I samma rutor redovisas även andra kostnader, t.ex. kostnader för resor med egen bil i tjänsten eller lokal i egen bostad. Det går inte att särskilja de olika posterna och det är därför okänt hur stor andel som avser avdrag för resor till och från arbetet. Delägare i handelsbolag ska göra avdrag för resor till och från arbetet i punkt 13 i N3Abilagan. Samma ruta används även för andra egna kostnader i bolagens verksamhet. Det går inte heller i det här fallet att särskilja de olika posterna. Statistiken avseende denna grupp skattskyldiga är

Reseavdragets användning SOU 2019:36

94

alltså mycket bristfällig. Inte heller Finansdepartementet har kvantifierat skatteutgiften för de reseavdrag som görs i inkomstslaget näringsverksamhet.1

Enligt Skatteverket var det runt 112 000 skattskyldiga som gjorde avdrag i NE-bilagans ruta R16 och/eller R22 beskattningsåret 2017. Som noteras ovan omfattar dessa rutor även andra kostnadsavdrag och det är okänt hur stor andel som avser avdrag för resor till och från arbetet. Rutorna innehåller i vissa fall stora belopp som omöjligen kan avse reseavdrag. Sätts en beloppsgräns på 50 000 kronor uppgår medelavdraget till 8 000 kronor och det totala avdragsbeloppet till 893 miljoner kronor. Antalet skattskyldiga som har avdrag i punkt 13 i N3A-bilagan var samma år cirka 4 800. Med samma beloppsgräns som ovan uppgår medelavdraget för dessa till 13 600 kronor och det totala avdragsbeloppet till 65 miljoner kronor. Tillsammans ger detta ett tak för antalet reseavdrag i inkomstslaget näringsverksamhet på 117 000 samt ett tentativt beloppsmässigt tak på 958 miljoner kronor. Det är dock sannolikt att reseavdragets användning och omfattning är långt mer begränsade. Enligt Fasit var det t.ex. för beskattningsåret 2016 endast cirka 20 000 skattskyldiga som både hade en inkomst från aktiv näringsverksamhet som översteg 30 000 kronor per år, dvs. kan antas bedriva näringsverksamhet i en omfattning som medför mer frekvent arbetsresande, och hade ett avstånd mellan bostad och arbetsplats över 15 kilometer, dvs. ungefär det avstånd som vid reseavdrag enligt bilschablon motsvarar beloppsgränsen enligt dagens regler. Om det antas att dessa 20 000 näringsidkare gör reseavdrag som motsvarar medelavdraget i inkomstslaget tjänst, dvs. 16 000 kronor, kan det totala avdragsbeloppet i inkomstslaget näringsverksamhet uppskattas till cirka 320 miljoner kronor. Detta motsvarar en minskning av egenavgifterna med runt 70 miljoner kronor och, vid genomsnittlig marginalskatt, runt 100 miljoner kronor i inkomstskatt. Denna uppskattning är förenad med stor osäkerhet, särskilt mot bakgrund av att avståndsuppgifterna i Fasit inte är helt tillförlitliga. Vi bedömer ändå att detta är mer rimliga antal respektive belopp än de takvärden som anges ovan.

De uppgifter som redovisas i tidigare och följande avsnitt avser endast reseavdrag i inkomstslaget tjänst.

1 Jfr Regeringens skrivelse 2017/18:98, Redovisning av skatteutgifter 2018.

SOU 2019:36 Reseavdragets användning

95

6.5 Reseavdragets ekonomiska betydelse

För att få en uppfattning om reseavdragets ekonomiska betydelse för den enskilde skattskyldige behöver avdragets storlek ställas i relation till ett inkomstmått. I Tabell 6.3 ställs avdraget i relation till inkomst av tjänst före reseavdrag, enligt uppgifter från Fasit för beskattningsåret 2016.

Tabellen visar att för närmare 70 procent av alla skattskyldiga som gör reseavdrag utgör reseavdraget endast 0–5 procent av inkomsten. För en skattskyldig med en årsinkomst om 500 000 kronor motsvarar ett avdrag om 5 procent cirka 25 000 kronor, vilket med en marginalskatt om 32 procent2 resulterar i en skattelättnad om 8 000 kronor. För drygt 30 procent av skattskyldiga med reseavdrag, motsvarande cirka 283 000 personer, är avdragets andel 5–20 procent. Endast runt 7 procent eller drygt 7 000 personer gör ett avdrag som utgör mer än 20 procent av inkomsten.

2 Under beskattningsåret 2019 är marginalskatten 32 respektive 52 procent vid inkomster strax under respektive över den nedre brytpunkten för statlig inkomstskatt, dvs. en fastställd förvärvsinkomst på cirka 504 400 kronor eller en månadsinkomst på cirka 42 000 kronor för de som vid årets ingång inte fyllt 65 år.

Reseavdragets användning SOU 2019:36

96

Anm. Observera att antal med en andel om 20 % och mer bygger på ett mycket litet urval (65 observationer). Ett avdrag om 10 000 kronor motsvarar en skattelättnad om 3 200 kronor vid en marginalskatt om 32 procent. Källa: Fasit 2016 (MSTAR) och egna beräkningar.

6.6 Könsfördelning

Tabell 6.1 ovan visar även hur antalet reseavdrag och det totala avdragsbeloppet fördelar sig mellan kvinnor och män under beskattningsåren 2000–2017. Av tabellen framgår att män under hela perioden gjorde både fler och större avdrag än kvinnor. Beskattningsåret 2017 stod män för 57 procent av antalet avdrag och 62 procent av det totala avdragsbeloppet. Medelavdraget för män var drygt 17 100 kronor, jämfört med drygt 13 900 kronor för kvinnor. Eftersom män är överrepresenterade i högre inkomstlägen med högre marginalskatter är även det skattemässiga värdet av avdraget i genomsnitt större för män än för kvinnor.

Skillnaden mellan kvinnor och män har dock minskat över tid, både i termer av antal och belopp. Antalet kvinnor som gör avdrag har ökat medan antalet män som gör avdrag har minskat. Avdragens storlek, både i genomsnitt och totalt sett, har ökat för båda könen men ökningen är större för kvinnor. Figur 6.1 och Figur 6.2 illustrerar utvecklingen av antalet reseavdrag och medelavdraget över tid för män respektive kvinnor, samt kvoten dem emellan. Båda figurerna visar en fallande kvot i början av 2000-talet, men under de senaste tio åren har skillnaden mellan könen varit i princip konstant.

SOU 2019:36 Reseavdragets användning

97

Anm. Löpande priser. Kvoten har bildats genom att dividera antalet män som gör avdrag med antalet kvinnor som gör avdrag. En kvot om 1 innebär att män och kvinnor gör lika många avdrag, en kvot större än 1 innebär att män gör fler avdrag än kvinnor. Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

Anm. Löpande priser. Kvoten har bildats genom att dividera medelavdraget för män med medelavdraget för kvinnor. En kvot om 1 innebär att män och kvinnor i genomsnitt gör lika stora avdrag, en kvot större än 1 innebär att män i genomsnitt gör större avdrag än kvinnor.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4 1,6 1,8

0 100 200 300 400 500 600 700

2000

2005

2010

2015

tu s e n ta l

Kvinnor (tusental) Män (tusental)

Kvot

0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 16,0 18,0 20,0

2000

2005

2010

2015

tkr

Kvinnor (tkr)

Män (tkr)

Kvot

Reseavdragets användning SOU 2019:36

98

6.7 Reslängdsfördelning

Det finns ingen information om hur långa resor som ligger till grund för reseavdragen. Vi har med hjälp av Fasit tagit fram en uppskattad reslängdsfördelning baserat på avståndet mellan bostad och arbetsplats för skattskyldiga med avdrag beskattningsåret 2016. I Tabell 6.4 redovisas antalet avdrag, medelavdrag och totalt avdragsbelopp med uppdelning på avståndsintervall. Uppgift om avstånd saknas för cirka åtta procent av skattskyldiga med avdrag i urvalet, men detta antas inte påverka reslängdsfördelningen. Det bör återigen noteras att det finns en stor osäkerhet i de underliggande avståndsuppgifterna och inga definitiva slutsatser bör dras baserat på den statistik som redovisas.

Av tabellen framgår att det uppskattade avståndet för 8 000 av de skattskyldiga som gör reseavdrag är noll kilometer. I dagens avdragssystem behöver den skattskyldige som huvudregel ha minst två eller fem kilometer mellan bostad och arbete för att få rätt till avdrag, beroende på om avdraget avser resor med kollektivtrafik eller bil. Det finns vissa undantag där avståndsgränsen inte gäller, men skattskyldiga som bor och arbetar på samma adress bör i regel inte kunna göra reseavdrag alls. Ett antal felkällor i statistiken kan förklara detta, se avsnitt 5.2.2. Det är också möjligt att det finns skattskyldiga som medvetet eller omedvetet har yrkat avdrag på fel grunder. Skatteverkets sammanställning av skattefelet inom ramen för avdraget tyder på att så är fallet, se avsnitt 7.6. För cirka 15 procent av de avdrag som ändrats vid Skatteverkets kontroll är felaktig sträcka den huvudsakliga orsaken. I princip alla som har fått denna ändring har dock kvar ett avdrag, så felet består inte i att de har noll kilometer mellan bostaden och arbetsplatsen. Eftersom avståndsmätningen görs vid en viss tidpunkt, så kan en anledning däremot vara ändrade förhållanden under året, t.ex. på grund av flytt eller byte av jobb.

Även i intervallet 0–10 kilometer är antalet skattskyldiga med reseavdrag anmärkningsvärt högt. För att kunna komma upp i ett belopp som överstiger beloppsgränsen för avdraget (11 000 kronor 2019) krävs för resor med bil ett avstånd om cirka 14–15 kilometer mellan bostad och arbetsplats, vid 210 resdagar per år, om den skattskyldige inte också gör avdrag för andra utgifter, t.ex. trängselskatt eller broavgifter. Återigen kan olika felkällor i statistiken spela roll liksom förekomsten av felaktigheter i avdragsyrkandena.

SOU 2019:36 Reseavdragets användning

99

Drygt hälften av antalet reseavdrag görs av skattskyldiga med ett uppskattat avstånd i intervallet 0–30 kilometer. Ett avdrag som görs för en 30 kilometer lång resa med bil resulterar vid 210 resdagar i ett avdrag omkring 12 400 kronor. Det överensstämmer relativt väl med medelavdraget i avståndsklassen 20–30 km som är runt 12 000 kronor. För kollektivtrafik är det i dag i de flesta fall svårt att komma upp i en tillräckligt hög kostnad för att kunna göra avdrag på så pass korta avstånd.

Tabellen visar att medelavdraget för korta och medellånga avstånd tenderar att öka med avstånd. Eftersom en stor del av avdragen sannolikt avser resor med bil, är ett positivt samband mellan avstånd och avdragsstorlek att vänta, se avsnitt 6.11.1. Över ett avstånd om 70 kilometer blir sambandet mer otydligt, vilket möjligen kan återspegla att en större andel avdrag görs för resor med andra färdmedel än bil. För t.ex. kollektivtrafik finns inte samma direkta samband mellan reskostnad och avstånd. En annan förklaring är att avståndet mellan bostad och arbetsplats inte nödvändigtvis återspeglar dagliga arbetsresor, framförallt avstånd i de övre intervallen. Detta kan t.ex. vara fallet om arbetsresorna bara görs vissa dagar i veckan, om avdraget egentligen avser hemresor i samband med veckopendling, eller om den skattskyldige bor på en annan adress än folkbokföringsadressen. Även avdrag för andra utgifter som uppstår i samband med arbetsresor, t.ex. trängselskatt, komplicerar sambandet.

Reseavdragets användning SOU 2019:36

100

Anm. Statistiken omfattar endast personer som var folkbokförda i Sverige vid årets slut och där hela bostadshushållet fanns i Sverige (bortsett från under året födda barn) vid årets slut. 1Enkel resa mellan bostad och arbetsplats, vägsträcka med bil enligt Google Maps. 2Exkl. kategori Uppgift saknas. Källa: Fasit 2016 (MSTAR), Google Maps och egna beräkningar.

6.8 Åldersfördelning

Tabell 6.5 visar hur antalet reseavdrag och det totala avdragsbeloppet fördelar sig i åldersintervall beskattningsåret 2017. Av tabellen framträder ingen anmärkningsvärd skillnad i hur skattskyldiga av olika ålder använder avdraget. Endast i spannet 0–20 år och bland personer över 65 år, där antalet arbetande personer är färre, är avdraget både till antal och totalt avdragsbelopp av naturliga skäl betydligt lägre än i övriga åldersgrupper. Även variationen i medelavdrag är relativt liten bland personer i arbetsför ålder (20–65 år). Medelavdraget för samtliga åldersgrupper i spannet 25–59 år var runt 16 000 kronor, vilket är i nivå med genomsnittet i riket.

SOU 2019:36 Reseavdragets användning

101

Könsfördelningen är ungefär densamma i olika åldersgrupper och redovisas därför inte. Men det kan noteras att även bland yngre personer gör män både fler och större avdrag än kvinnor.

Anm. 1Mätt som antalet personer med kontant bruttolön m.m. enligt RAMS. Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

6.9 Inkomstfördelning

I Tabell 6.6 redovisas antal reseavdrag, medelavdrag och totalt avdragsbelopp efter inkomstklass3 med könsfördelning för beskattningsåret 2017. Tabellen visar att runt 20 procent av alla avdrag gjordes i inkomstklassen 400–499 tkr som även svarar för det klart

3 SCB redovisar avdragsstatistiken med uppdelning enligt inkomst av tjänst.

Reseavdragets användning SOU 2019:36

102

största avdragsbeloppet. I relation till antalet inkomsttagare i respektive inkomstklass var däremot andelen avdrag relativt konstant, runt 20 procent, i det bredare spannet 280–799 tkr. Att det görs färre avdrag till lägre belopp i de lägre inkomstklasserna kan delvis förklaras av en viss andel deltids- eller extraarbete. Enligt SCB:s Arbetskraftsundersökningar (AKU) arbetade runt 22 procent av alla sysselsatta deltid 2017 (cirka 16 procent arbetade 20–34 timmar per vecka och 6 procent 1–19 timmar per vecka). Det kan också finnas skattskyldiga som endast arbetat under del av året.

Av tabellen framgår att medelavdraget bland kvinnor generellt sett tenderar att öka med stigande inkomst, även om inkomstklassen 0 tkr uppvisar högst medelvärde (dock endast 262 avdrag i urvalet). Ett sådant mönster är i linje med observationen att personer med högre inkomst tenderar att göra längre arbetsresor. Medelavdraget bland män uppvisar dock inte samma tydliga samband med inkomst.

I inkomstklasser mellan 120 och 319 tkr gjorde kvinnor fler avdrag än män, och mellan 200 och 279 tkr även beloppsmässigt en större andel av avdragen. I övriga inkomstklasser gjorde män både fler och större avdrag. Könsfördelningen är som mest snedvriden i den övre delen av inkomstfördelningen. I inkomstgrupper över 600 tkr gjorde män över 70 procent av alla avdrag, både i termer av antal och totalt avdragsbelopp. Detta är främst ett resultat av att det är betydligt fler män än kvinnor i dessa inkomstgrupper. I termer av andel inkomsttagare med avdrag är män överrepresenterade i samtliga inkomstklasser.

Tabell 6.6 Antal reseavdrag, medelavdrag och totalt avdragsbelopp efter inkomstklass med könsfördelning, 2017

Inkomstklass

1

Antal avdrag Andel av inkomsttagarna

2

Medelavdrag Totalt avdragsbelopp

Samtliga Kvinno Män Samtliga Kvinno Män Samtliga Kvinno Män Samtliga Tusental % % % % % % tkr tkr tkr mnkr %

0

0,3 0,0 41,6 58,4 5,9 8,4 4,9 24,5 18,3 28,9

6 0,0

1–39 tkr

1,6 0,2 46,4 53,6 0,3 0,3 0,3 12,5 11,5 13,3

20 0,1

40–79 tkr

4,1 0,4 47,9 52,1 1,5 1,3 1,8 12,3 11,1 13,3

50 0,4

80–119 tkr

7,5 0,8 45,6 54,4 3,0 2,4 3,8 13,1 11,5 14,4

98 0,7

120–159 tkr

13,2 1,5 50,4 49,6 4,8 4,1 5,8 13,7 12,1 15,4 182 1,3

160–199 tkr

23,2 2,6 55,7 44,3 6,9 6,5 7,6 14,7 13,0 16,8 340 2,4

200–239 tkr

43,5 4,8 59,8 40,2 11,5 11,4 11,6 15,3 13,3 18,1 664 4,7

240–279 tkr

76,8 8,5 58,5 41,5 16,2 15,8 16,9 15,7 13,5 18,9 1 209 8,5

280–319 tkr

116,2 12,9 52,5 47,5 20,3 18,6 22,7 15,8 13,5 18,4 1 841 13,0

320–359 tkr

133,6 14,8 45,3 54,7 21,6 19,0 24,4 15,3 13,3 16,9 2 038 14,4

360–399 tkr

117,4 13,0 40,1 59,9 21,6 19,0 23,6 15,3 13,4 16,5 1 794 12,6

400–499 tkr

191,7 21,2 36,6 63,4 21,0 19,2 22,1 15,7 14,2 16,6 3 011 21,2

500–599 tkr

87,5 9,7 32,6 67,4 21,4 19,7 22,3 16,5 15,6 16,9 1 441 10,2

600–799 tkr

57,0 6,3 28,5 71,5 19,1 18,0 19,5 17,1 16,7 17,2 974 6,9

800–999 tkr

16,0 1,8 26,2 73,8 17,3 15,8 17,9 17,5 17,2 17,5 280 2,0

1 000+ tkr

12,9 1,4 20,3 79,7 15,1 13,5 15,6 18,3 18,2 18,4 237 1,7

Samtliga 902,4 100,0 42,9 57,1 15,0 13,1 16,9 15,7 13,9 17,1 14 184 100,0

Anm. 1Enligt inkomst av tjänst. 2Personer med kontant bruttolön m.m. enligt RAMS.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

SO U 2 01 9:3 6

R es ea vd ra ge ts an vän dn in g

10 3

Reseavdragets användning SOU 2019:36

104

Med hjälp av Fasit har vi även tagit fram en uppskattad inkomstfördelning bland de skattskyldiga som gör reseavdrag. Tabell 6.7 visar andelen skattskyldiga med reseavdrag som har en inkomst över och under de olika skiktgränserna i inkomstbeskattningen beskattningsåret 2016. Statistiken är uppdelad på olika geografiska regioner enligt SKL:s kommunindelning, se bilaga 3. Fördelningen liknar den bland förvärvsarbetande totalt sett i landet. Runt 75 procent av de skattskyldiga som gör reseavdrag har en inkomst som understiger den nedre skiktgränsen för statlig inkomstskatt. Denna grupp betalar därmed endast kommunal inkomstskatt. Runt 25 procent av de skattskyldiga har en inkomst som överstiger den nedre skiktgränsen och betalar därmed både kommunal och statlig inkomstskatt. Andelen som betalar både statlig och kommunal inkomstskatt är något högre i pendlingskommuner nära storstäder, storstäder och större städer än i övriga delar av landet.

SOU 2019:36 Reseavdragets användning

105

Anm. För beskattningsåret 2016 fanns en nedre och en övre skiktgräns (Skiktgräns 1 resp. Skiktgräns 2) för uttag av statlig inkomstskatt på beskattningsbara inkomster. På inkomster över den nedre skiktgränsen (430 200 kr 2016) tas statlig inkomstskatt ut med 20 %. På inkomster över den övre skiktgränsen (625 800 kr 2016) tas statlig inkomstskatt ut med ytterligare 5 procentenheter (den s.k. värnskatten), dvs. sammanlagt 25 %. Beskattningsåret 2019 var den nedre och övre skiktgränsen 490 700 kr respektive 689 300 kr. Kommunindelning enligt SKL, se bilaga 3. Källa: Fasit 2016 (MSTAR).

6.10 Geografisk fördelning

6.10.1 Län

Tabell 6.8 redovisar antal reseavdrag, medelavdrag och totalt avdragsbelopp efter län för beskattningsåret 2017. Av tabellen framgår att flest avdrag gjordes i storstadsregionerna Västra Götalands län, Skåne län och Stockholms län, motsvarande knappt hälften av det totala avdragsbeloppet i riket. Motsvarande siffra för de fem Norrlandslänen Norrbottens län, Västerbottens län, Jämtlands län, Västernorrlands län och Gävleborgs län var cirka 12 procent. Detta kan framför allt förklaras av stora skillnader i länens befolkningsstorlek.

Variationen mellan länen är mindre när antalet reseavdrag ställs i relation till antalet inkomsttagare i respektive län. Enligt tabellen utnyttjades avdraget enligt detta mått mest i Hallands län, där runt en femtedel av alla inkomsttagare gjorde avdrag. I Stockholms län, Östergötlands län och Västerbottens län var andelen inkomsttagare

Reseavdragets användning SOU 2019:36

106

med avdrag under genomsnittet i riket. Minst var andelen i Stockholms län där under 10 procent av inkomsttagarna gjorde avdrag. En viktig förklaring till detta är att andelen arbetsresande med kollektivtrafik är klart störst i Stockholms län och att enhetstaxan för den regionala kollektivtrafiken understiger beloppsgränsen för avdraget. Detta innebär att skattskyldiga som gör arbetsresor med kollektivtrafik inom länet typiskt sett inte kan göra reseavdrag. Figur 6.3 visar hur utnyttjandegraden varierar mellan olika län i ett kartdiagram.

Enligt Tabell 6.8 var medelavdraget i Södermanlands län högst i landet (20 100 kronor). Även i Uppsala län gjordes i genomsnitt relativt höga avdrag (18 600 kronor). Detta kan jämföras med Gotlands och Västernorrlands län där medelavdraget var lägst i landet (13 900 kronor).

SOU 2019:36 Reseavdragets användning

107

Anm. Tabellen är sorterad efter Andel av inkomsttagarna. 1Mätt som antalet personer med kontant bruttolön m.m. enligt RAMS. Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

Reseavdragets användning SOU 2019:36

108

Anm. Karta gjord med Excels kartverktyg. 1Mätt som antalet personer med kontant bruttolön m.m. enligt SCB:s RAMS. Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

6.10.2 Kommuner

Flest reseavdrag och därmed de största totala avdragsbeloppen återfinns i Göteborgs kommun, Stockholms kommun och Uppsala kommun. Tillsammans svarar dessa kommuner för nästan nio procent av det totala avdragsbeloppet i riket.

Ställs däremot antalet reseavdrag i relation till antalet inkomsttagare utnyttjades avdraget mest i Bollebygd kommun i Västra Götalandsregionen, där nästan 40 procent av inkomsttagarna gjorde avdrag, se Tabell 6.9. Sannolikt är inpendlingen till Göteborg stor. Tabellen redovisar de fem kommuner där andelen inkomsttagare med avdrag var störst respektive minst, samt fem kommuner som befinner sig i ett medianläge. Fyra av de fem kommuner där avdraget

Södermanlands län

Stockholms län

Hallands län Västra Götalandsregionen

Skåne län

Norrbottens län

Västerbottens län

Jämtlands län

Västernorrlands län

Uppsala län Gävleborgs län

Värmlands län

SOU 2019:36 Reseavdragets användning

109

utnyttjades som mest ligger i Västra Götalandsregionen, på pendlingsavstånd från Göteborg (utöver Bollebygd även Lilla Edet, Ale och Lerum). Samtliga av de fem kommuner där avdraget utnyttjades minst ligger i Stockholms län. Endast runt 4–5 procent av inkomsttagarna gjorde t.ex. avdrag i Danderyd kommun, Lidingö kommun och Stockholms kommun, vilket kan förklaras av relativt korta avstånd till centrala arbetsplatser i Stockholm.

Medelavdraget var högst i Jokkmokk kommun i Norrbottens län (24 300 kronor), Heby kommun i Uppsala län (23 300 kronor) och Norrtälje kommun i Stockholms län (23 300 kronor). Både i Heby och Norrtälje var även andelen inkomsttagare med avdrag relativt hög, cirka 26 respektive 22 procent, vilket kan jämföras med andelen i Jokkmokk som endast uppgick till runt 13 procent. Exempel på pendlingssträckor i dessa regioner är Jokkmokk–Gällivare (cirka 95 kilometer), Heby–Uppsala (cirka 50 kilometer) och Norrtälje–Stockholm (cirka 70 kilometer), som motsvarar omkring en timmes resa med bil.

Lägst var medelavdraget i Gnosjö kommun i Jönköpings län (10 900 kronor), Partille kommun i Västra Götalandsregionen (11 100 kronor) och Timrå kommun i Västernorrlands län (11 200 kronor). Både Partille och Timrå ligger nära större städer, Göteborg respektive Sundsvall, som nås inom 20 minuter med bil.

Ur statistiken framkommer att det ofta finns en stor variation i reseavdragets användning bland kommuner inom ett och samma län. I Tabell 6.10 används i stället SKL:s kommunindelning för att beskriva reseavdragets användning i olika regioner, se bilaga 3. Tabellen visar att flest avdrag till störst belopp gjordes i större städer. Tillsammans med pendlingskommuner nära storstad svarar denna grupp för cirka 40 procent av alla avdrag, både till antal och belopp. Även i pendlingskommuner nära större städer och mindre städer/tätorter gjordes en stor andel av avdragen, sammanlagt runt 30 procent av både antal och belopp. Landsbygdskommuner med besöksnäring stod för endast runt 2 procent av avdragen, men utgör samtidigt en liten grupp befolkningsmässigt.

Om antalet reseavdrag ställs i relation till antalet inkomsttagare i de olika kommunerna så utnyttjades avdraget mest i pendlingskommuner nära en större stad, där runt en fjärdedel av inkomsttagarna gjorde avdrag. Andelen låg på ungefär samma nivå bland pendlingskommuner nära mindre stad/tätort och lågpendlingskommuner nära större stad. Lägst andel återfinns bland storstadskommunerna, som

Reseavdragets användning SOU 2019:36

110

enligt SKL:s kommunindelning består av Stockholm kommun, Göteborgs kommun och Malmö kommun. Där gjorde under 10 procent av inkomsttagarna avdrag.

Tabell 6.9 Antal reseavdrag, medelavdrag och totalt avdragsbelopp efter kommun, 2017

Kommun Kommuntyp

1

Län Antal avdrag Andel av inkomsttagarna

2

Medel-

avdrag

Totalt

avdragsbelopp

Tusental %

% tkr mnkr %

Bollebygd Pendlingskommun nära storstad Västra Götalandsregionen 2,1 0,2

38,9 17,5 36,3 0,3

Lilla Edet Pendlingskommun nära storstad Västra Götalandsregionen 2,9 0,3

35,4 20,1 58,1 0,4

Ale Pendlingskommun nära storstad Västra Götalandsregionen 6,4 0,7

35,3 14,4 91,9 0,6

Lerum Pendlingskommun nära storstad Västra Götalandsregionen 8,3 0,9

34,4 13,5 112,4 0,8

Forshaga Pendlingskommun nära större stad Värmlands län

2,2 0,2

34,1 13,9 30,5 0,2

Sävsjö Pendlingskommun nära mindre stad/tätort Jönköpings län

1,3 0,1

19,7 15,3 20,0 0,1

Båstad Landsbygdskommun med besöksnäring Region Skåne

1,6 0,2

19,7 17,1 27,7 0,2

Ronneby Pendlingskommun nära mindre stad/tätort Blekinge län

3,2 0,3

19,7 13,7 43,2 0,3

Sorsele Landsbygdskommun Västerbottens län

0,3 0,0

19,6 18,7 5,6 0,0

Strömstad Landsbygdskommun med besöksnäring Västra Götalandsregionen 1,4 0,2

19,5 13,8 19,3 0,1

Sundbyberg Pendlingskommun nära storstad Stockholms län

1,8 0,2

5,7 15,8 28,7 0,2

Solna Pendlingskommun nära storstad Stockholms län

2,5 0,3

4,7 15,2 37,4 0,3

Stockholm Storstäder Stockholms län

27,5 3,1

4,5 15,3 421,0 3,0

Lidingö Pendlingskommun nära storstad Stockholms län

1,1 0,1

4,2 17,1 19,5 0,1

Danderyd Pendlingskommun nära storstad Stockholms län

0,7 0,1

3,7 16,4 11,0 0,1

Samtliga -

- 902,4 100,0

15,0 15,7 14 184 100,0

Anm. Urvalet omfattar de fem kommuner med störst resp. minst andel inkomsttagare med avdrag, samt fem kommuner i medianläge. Tabellen är sorterad efter Andel av inkomsttagarna. 1Enligt SKL:s kommunindelning, se bilaga 3. 1Mätt som antalet personer med kontant bruttolön m.m. enligt RAMS.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

SO U 2 01 9:3 6

R es ea vd ra ge ts an vän dn in g

111

Tabell 8.3 Sammanfattning av nuvarande avdragssystem beskattningsåret 2019 i Sverige, Norge och Danmark

Del av avdragssystemet Sverige

Norge

Danmark

Nedre avståndsgräns

För att få göra avdrag krävs ett avstånd mellan bostad och arbete om minst 5 km för bil och 2 km för kollektivtrafik.

För att få göra avdrag krävs ett avstånd mellan bostad och arbete om minst 2,5 km.

Avdrag kan bara göras för den del av resan per arbetsdag som överstiger 24 km (cirka 12 km enkel resa).

Övre avståndsgräns

Ingen.

Ingen.

Ingen.

Nedre beloppsgräns

11 000 SEK. 22 700 NOK.

Ingen.

Övre beloppsgräns

Ingen. 97 000 NOK1.

Ingen.

Kilometersatser

Fast avdragsbelopp för bil om 1,85 SEK per km (faktiska resekostnader för kollektivtrafik).

Fast avdragsbelopp om 1,56 NOK per km för 1–50 000 km per år och därutöver 0,76 NOK per km (1,56 NOK om reslängd och kostnader kan dokumenteras).

Fast avdragsbelopp om 1,98 DKK per km för 25–120 km och därutöver 0,99 DKK per km (1,98 DKK i vissa s.k. udkantskommuner).

Avståndsberäkning

Kortast möjliga körsträcka. Den kortaste sträckan av väg eller sträckan med allmänna transportmedel, med undantag för flyg, oavsett vilken färdväg som faktiskt använts.

Den normala färdvägen vid bilkörning oavsett vilket färdmedel och vilken färdväg som faktiskt använts.

Tabell 6.10 Antal reseavdrag, medelavdrag och totalt avdragsbelopp efter kommuntyp, 2017

Kommuntyp

1

Antal avdrag

Andel av inkomsttagarna

2

Medelavdrag Totalt

avdragsbelopp

Tusental %

%

tkr mnkr %

Storstäder

74,8 8,3

6,4

14,0 1 050 7,4

Pendlingskommun nära storstad 170,6 18,9

15,4

15,3 2 607 18,4

Större stad 186,7 20,7

13,0

15,8 2 955 20,8

Pendlingskommun nära större stad 123,5 13,7

25,8

16,3 2 015 14,2

Lågpendlingskommun nära större stad

77,4 8,6

21,5

17,2 1 332 9,4

Mindre stad/tätort 129,6 14,4

17,2

15,6 2 024 14,3

Pendlingskommun nära mindre stad/tätort

74,6 8,3

22,0

15,5 1 154 8,1

Landsbygdskommun

48,5 5,4

17,1

15,8 764 5,4

Landsbygdskommun med besöksnäring

16,6 1,8

19,5

17,0

283 2,0

Samtliga 902,4 100,0

15,0

15,7 14 184 100,0

Anm. 1Enligt SKL:s kommunindelning, se bilaga 3. Kategorin Storstäder omfattar Göteborg, Stockholm och Malmö. 1Mätt som antalet personer med kontant bruttolön m.m. enligt RAMS.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

R es ea vd ra ge ts an vän dn in g

SO U 2 01 9:3 6

11 2

SOU 2019:36 Reseavdragets användning

113

6.11 Färdmedel

6.11.1 Färdmedelsfördelning

Fram till och med inkomståret 2001 angavs särskilda uppgifter i deklarationsblanketten i de fall reseavdrag yrkades för resor med bil. Bilavdrag utgjorde då drygt 60 procent av alla avdrag, både till antal och belopp. Det är i dag okänt vilka färdmedel som avdragen avser.

Skatteverkets skattefelskontroller kan användas för att uppskatta färdmedelsfördelningen bland de som yrkar reseavdrag, se avsnitt 7.6. Enligt kontrollerna avser cirka 84 procent av avdragen resor med bil och endast runt 5 procent resor med allmänna transportmedel, inklusive kombinationsresor. För 11 procent saknas uppgift om färdmedel, vilket nästan uteslutande beror på att Skatteverkets förfrågan om avdraget inte har besvarats. Eftersom urvalet i kontrollerna fastställs utifrån avdragsstorlek, där endast avdrag över en viss beloppsgräns inkluderas, ges inte en komplett bild av färdmedelsfördelningen. Skatteverket konstaterar att en majoritet av avdragen avser resor med bil, men att den exakta andelen är osäker. Enligt Skatteverkets bedömning bör andelen avdrag för bil finnas i intervallet 60–94 procent. Det nedre intervallvärdet bygger på antagandet att samtliga som inte täcks in av urvalet gör avdrag för allmänna transportmedel. Det övre intervallvärdet bygger på antagandet att färdmedelsfördelningen både bland de som inte täcks in av urvalet och de som saknar uppgift är densamma som anges ovan.

Detta kan jämföras med statistik från RVU, som innehåller information om färdmedelsfördelningen för arbetsresor generellt sett, se avsnitt 5.6. Enligt undersökningen är bil det huvudsakliga färdmedlet för runt 61 procent av alla arbetsresor. Runt 17 procent av resorna görs i stället med kollektivtrafik som huvudsakligt färdmedel. Om samma fördelning antas gälla för arbetsresor med avdrag innebär det att närmare 80 procent av avdragen avser resor med bil (61/(61+17)≈78). Eftersom den nedre beloppsgränsen innebär en begränsning i avdragsrätten framförallt för skattskyldiga som reser med kollektivtrafik är andelen sannolikt större än så. Det kan också noteras att en betydande del av skattefelet förklaras av att skattskyldiga inte uppfyller de krav som finns för att få göra avdrag med bil, se avsnitt 7.6.

Reseavdragets användning SOU 2019:36

114

Sammantaget bedömer vi att runt 90 procent av reseavdragen avser resor med bil och runt 10 procent avser kollektivtrafik, fördelningen är dock osäker. Sannolikt görs endast få avdrag för resor med andra färdmedel, till ett litet belopp.

6.11.2 Reseavdragets storlek för olika färdmedel

Enligt dagens regler gäller att skäliga utgifter för arbetsresor får dras av till den del som beloppet överstiger beloppsgränsen 11 000 kronor, se avsnitt 3.3.2. De faktiska utgifterna för arbetsresor, och därmed reseavdragets storlek, beror på vilket färdmedel som används.

Bil

Utgifter för arbetsresor med egen bil får av förenklingsskäl dras av med ett schablonbelopp per kilometer, givet att den skattskyldige uppfyller de krav som finns för att få reseavdrag för bil, se avsnitt 3.3.2. Reseavdragets storlek baseras därmed på och ökar med antalet kilometer mellan bostad och arbetsplats, oberoende av den skattskyldiges faktiska utgifter.1 Skattskyldiga som använder egen bil för två arbetsresor per dag under 210 dagar per år behöver ha ett avstånd mellan bostad och arbetsplats på cirka 14–15 kilometer för att det totala schablonbeloppet ska överstiga beloppsgränsen på 11 000 kronor, om avdraget inte också omfattar utgifter för väg-, bro- och färjeavgifter eller trängselskatt. Ett reseavdrag som enligt bilschablon uppgår till 16 000 kronor, dvs. medelavdraget i landet, kan på motsvarande sätt beräknas avse resor för en skattskyldig med ett avstånd mellan bostad och arbetsplats på runt 35 kilometer. Om det antas att bilresor typiskt sett inte görs på avstånd över 150 kilometer bör reseavdrag som beräknas enligt bilschablon som mest uppgå till runt 100 000 kronor, i vissa fall mer om avdraget även omfattar utgifter för väg-, bro-, färjeavgifter eller trängselskatt.

1 För resor med förmånsbil är schablonbeloppet per kilometer lägre än för egen bil och beroende av drivmedel.

SOU 2019:36 Reseavdragets användning

115

Kollektivtrafik

Reseavdraget för resor med kollektivtrafik baseras i stället direkt på den skattskyldiges faktiska utgifter, som ska beräknas med utgångspunkt i det billigaste biljettalternativet. De faktiska utgifterna för att regelbundet resa till och från arbetet med kollektivtrafik varierar på flera olika sätt. Den absoluta huvuddelen av alla arbetsresor med kollektivtrafik sker med regional trafik, som även omfattar det som traditionellt benämnts lokal kollektivtrafik. Regiontrafiken har i varje län sin egen taxestruktur som kan skilja sig avsevärt åt. Skillnaderna uppstår som ett resultat av kollektivtrafikutförarnas olika förutsättningar vad gäller betalsystem, zonindelningar och typer av tidsperiodsrabatter i olika regioner. Stockholms län och Uppsala län har i huvudsak enhetstaxor, vilket innebär att samma taxa gäller oberoende av resornas längd inom länet. Övriga län har olika former av avståndsberoende taxor, där den högsta taxan ofta är en s.k. länstaxa som gäller för obegränsat resande inom hela länet. Taxenivån varierar och är t.ex. generellt sett relativt hög i Norrbottens län, och relativt låg i Gotlands län och i Södermanlands län. Den vanligaste formen av periodkort är 30-dagarskort. Det förekommer även olika typer av säsongs- eller årskort som ofta innebär en viss rabatt; priset för ett årskort kan t.ex. motsvara kostnaden för tio eller i vissa län endast nio 30-dagarskort.

Årskostnaden för att resa med regional kollektivtrafik varierar typiskt sett i intervallet 8 000–15 000 kronor, men kan vara både lägre och högre i enskilda fall. Den regionala kollektivtrafiken i Sverige är till största delen subventionerad. I genomsnitt finansieras ungefär hälften av kostnaderna med biljettintäkter och hälften med offentliga medel, men andelen varierar något i de olika länen. En mindre del av arbetsresorna, främst över längre avstånd, görs med trafik som bedrivs av kommersiella aktörer. Störst bland dessa är SJ. I normalfallet betalar då resenärerna hela priset för resan.

Det saknas kvalificerade sammanställningar av kollektivtrafiktaxor hos olika trafikanordnare som är enkelt användbara för de analyser som vi har velat göra. Vi har i stället gjort en egen sammanställning av den uppskattade kostnaden för ett års resande i ett antal olika typexempel. Vi har valt ut minst två och i många fall fler reserelationer i varje län och därutöver ett antal länsöverskridande relationer, fördelade över avstånd mellan 13 och 240 kilometer.

Reseavdragets användning SOU 2019:36

116

Totalt har 72 relationer valts ut. Kostnaden har kartlagts med utgångspunkt i det billigaste biljettalternativet och 2019 års taxor. Hela sammanställningen och uträkningar baserade på denna återfinns i Tabell 5 i bilaga 2.

Sammanställningen redovisas även i Figur 6.4, som ger en översiktlig bild av taxestrukturen för kollektivtrafikresor och möjligheten till avdrag vid olika avstånd. De utvalda typexemplen har sorterats efter reslängden för en resa enkel väg. Den skattelättnad som resulterar av avdraget är beräknad vid både 32 och 52 procents marginalskatt. Figuren innehåller även en stiliserad kurva över antalet kollektivtrafikresenärer vid olika avstånd, som baseras på Trafikanalys resvaneundersökningar.

Anm. Notera att avståndsintervallen på x-axeln är ojämna och att vissa värden upprepas. Kurvan över antalet resenärer är stiliserad och syftar till att ge en bild av den ungefärliga avståndsfördelningen. 1Vägavstånd mellan bostads- och arbetskommun. Källa: Avstånd från Google Maps, kollektivtrafiktaxor från resp. operatörs hemsida, resandestatistik från Trafikanalys RVU Sverige 2011–2016 och egna beräkningar.

Av figuren framgår att de flesta arbetsresor med kollektivtrafik görs på kortare sträckor. Runt 92–95 procent av resorna är under 50 kilometer långa. Årskostnaden för dagligt arbetsresande med kollektivtrafik på kortare sträckor är typiskt sett i storleksordningen 8 000– 15 000 kronor, i vissa fall strax under eller över detta intervall. Vid

0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000

0

10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000

13 17 22 29 39 43 56 64 70 77 85 100 114 163

kr p e r å r

km

Skattelättnad (låg marginalskatt) (kr per år) Skattelättnad (hög marginalskatt) (kr per år)

Årskostnad (kr per år) Beloppsgräns (kr per år)

Antal helårsresenärer

SOU 2019:36 Reseavdragets användning

117

längre avstånd ökar kostnaden något, dock inte avsevärt mycket i den kraftigt dominerande regiontrafiken. Detta beror på att man i många län kan utnyttja förmånliga länskort som är giltiga för resor i hela länet. De flesta högre staplar som illustreras i figuren avser resor med SJ, t.ex. mellan Stockholm och Uppsala, Nyköping respektive Katrineholm. Den högsta stapeln vid cirka 53 000 kronor avser ett årskort med SJ i andra klass, giltigt i hela landet, inklusive ett anslutande 30-dagarskort i Stockholms län. Detta kan ses som ett extremvärde och är sannolikt nära den högsta årskostnaden för kollektiva arbetsresor på land i Sverige som skulle kunna berättiga till reseavdrag.

Figuren illustrerar också vilka möjligheter det finns att göra reseavdrag för resor med kollektivtrafik. Avdrag får endast göras för kostnader som överstiger beloppsgränsen (11 000 kronor 2019). Av figuren framgår att årskostnaden för en stor del av de studerade typexemplen inte överstiger denna gräns. För resor med en högre årskostnad är reseavdraget typiskt sett som mest runt 5 000–6 000 kronor och skattelättnaden vid 32 procent marginalskatt är därmed högst runt 1 500–2 000 kronor. Som den stiliserade antalskurvan antyder görs dock relativt få resor som medför en så pass hög kostnad och skattelättnad. Årskostnaden med enhetstaxan i Stockholms län, där drygt hälften av alla arbetsresor med kollektivtrafik görs, är t.ex. lägre än beloppsgränsen 11 000 kronor. Beloppsgränsen är avsiktligt satt för att resor med kollektivtrafik i Stockholms län inte ska berättiga till avdrag. I ytterligare fyra län ligger de högsta årskostnaderna typiskt sett under beloppsgränsen och i de flesta övriga län strax över gränsen. Flertalet resor görs dock även i dessa län till lägre kostnader som inte berättigar till avdrag. Det exakta antalet avdrag som avser resor med kollektivtrafik är okänt, men är sannolikt i storleksordningen 90 000 avdrag eller omkring 10 procent av avdragen, se avsnitt 6.11.1. Det är inte heller känt hur stor andel av det totala avdragsbeloppet som avser resor med kollektivtrafik. Eftersom avdrag för resor med kollektivtrafik typiskt sett är mindre än motsvarande avdrag för bil, uppskattar vi kollektivresornas andel av det totala avdragsbeloppet till omkring 5 procent.

Reseavdragets användning SOU 2019:36

118

Flyg

Även reseavdrag för flyg beräknas direkt utifrån den skattskyldiges faktiska utgifter. Årskostnaden för arbetspendling med flyg är typiskt sett i storleksordningen 100 000–150 000 kronor per år, beroende på flygbolag och sträcka. Daglig arbetspendling med flyg är sannolikt mycket sällsynt, om det ens förekommer. Mer vanligt förekommande kan vara situationer där det finns ett behov av att resa med flyg en eller ett par gånger i veckan, t.ex. för att besöka en arbetsgivares huvudkontor eller kunder på annan ort. Det kan dock i många fall röra sig om tjänsteresor, snarare än arbetsresor som berättigar till reseavdrag. Enligt Fasit var det största reseavdraget beskattningsåret 2016 i storleksordning 100 000 kronor, se avsnitt 6.4.1. Runt 26 000 avdrag översteg 50 000 kronor och runt 7 000 avdrag översteg 70 000 kronor. Det är okänt vilka färdmedel dessa avdrag avser. Sannolikt är en viss andel avdrag för resor med bil, men det kan även förekomma avdrag för flygresor.

6.12 Reseavdragets påverkan på resande, lokalisering och miljö

Reseavdraget minskar, via skattesystemet, kostnaden för att resa till och från arbetet och kan därmed påverka människors beslut på områden där sådana kostnader har betydelse, t.ex. vid val av bostad arbetsplats och färdmedel.

Valet av bostad och arbetsplats påverkas genom att reseavdraget ökar möjligheten att både ta ett arbete längre från bostaden och bosätta sig längre från arbetsplatsen. Även förekomsten av t.ex. distansarbete, hemarbete och dubbel bosättning, som i vissa fall kan fungera som substitut till arbetsresor, kan påverkas av reseavdraget. I den mån reseavdraget sammantaget styr i en riktning som leder till fler och längre arbetsresor kan avdraget öka den totala transportefterfrågan. Beroende på vilka färdmedel som används kan detta i sin tur leda till miljöeffekter, t.ex. i termer av ökade utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar.

Påverkan på färdmedelsvalet uppstår som ett resultat av att förutsättningarna för att få reseavdrag och avdragets storlek skiljer sig åt beroende på vilket färdmedel som används för resorna, se av-

SOU 2019:36 Reseavdragets användning

119

snitt 6.11.2 Eftersom reseavdraget i princip är kopplat till den skattskyldiges faktiska utgifter för arbetsresor är avdraget typiskt sett större för bil, beräknat enligt bilschablon, än för kollektivtrafik på en given sträcka. På så vis är det även framförallt möjligheten att få reseavdrag för kollektivtrafik som begränsas av beloppsgränsen för avdrag. Reglernas utformning påverkar sammantaget den relativa attraktiviteten hos olika färdmedel, ofta till fördel för bilen. Även i detta avseende kan reseavdraget därmed få miljöeffekter.

Eftersom människors val av bostad och arbetsplats liksom färdmedelsval är beroende av lokala förutsättningar, t.ex. tillgången till olika typer av färdmedel, kan reseavdragets effekter skilja sig åt mellan olika geografiska regioner.

Det finns många andra faktorer utöver reseavdraget som påverkar både individers lokaliseringsbeslut och resmönster. Reseavdragets effekter på resande, lokalisering och miljö är därför svåra att bedöma och kvantifiera. Ett sätt att uppskatta reseavdragets effekter är att jämföra en situation med reseavdrag med en situation utan någon form av skattelättnad för arbetsresor. Vi har i detta syfte låtit konsultbolaget Sweco analysera hur resandet påverkas om reseavdraget avskaffas. Sweco har genomfört analysen med hjälp av Trafikverkets prognosmodell Sampers, se avsnitt 16.11 och 17.4.2. I Sampers fångas reseavdragets effekter på hur många och hur långa arbetsresor som görs och vilka färdmedel som används. Effekten på reslängd uppstår som ett resultat av att destinationen eller startpunkten för arbetsresan förändras, t.ex. vid byte av arbetsplats eller bostad. Den geografiska fördelningen av arbetsplatser och bostäder antas dock vara opåverkad av reseavdraget.

Resultaten visar att reseavdraget sammantaget ger upphov till ett ökat resande. Det totala transportarbetet, mätt som antalet personkilometer, är drygt 14 procent högre med dagens reseavdrag jämfört med en situation utan någon form av skattelättnad för arbetsresor. Reseavdraget påverkar framför allt resandet med bil och antalet resor på längre sträckor. Transportarbetet med bil är cirka 20 procent högre med reseavdrag jämfört med en situation utan, medan transportarbetet med kollektivtrafik bara är knappt 5 procent högre. På sträckor i intervallet 30–80 kilometer är transportarbetet cirka 40 procent högre med reseavdrag och över 80 kilometer cirka 75 procent högre. Att reseavdraget ger upphov till ett ökat resande på långa avstånd kan tolkas som att avdraget har lett till en viss regionförstoring. Reseavdragets

Reseavdragets användning SOU 2019:36

120

effekter i detta avseende är relativt jämnt fördelade i olika kommungrupper.

Sweco har baserat på de resandeeffekter som fås i Sampers beräknat hur reseavdraget påverkar utsläppen av koldioxid och andra luftföroreningar. Resultaten visar att reseavdragets effekter på resandet ger upphov till utsläppsökningar. Utsläppen är i stort proportionella mot trafikarbetet med bil. Koldioxidutsläppen är ungefär 350 000 ton högre med dagens reseavdrag jämfört med en situation utan någon form av skattelättnad för arbetsresor. Detta kan ställas i relation till de totala utsläppen från personbilstrafiken i Sverige som 2016 uppgick till drygt 10 miljoner ton, varav drygt 2 miljoner ton var utsläpp från arbetsresor.

Som nämns ovan omfattar Sweco:s analys i denna del inte reseavdragets effekter för bl.a. bostadslokaliseringen. Det är dock möjligt att reseavdraget även har bidragit till en mer utspridd boendestruktur, vilket i sin tur påverkar både resande och miljö.

121

7 Administration av reseavdraget

7.1 Vårt uppdrag

En utgångspunkt för vårt uppdrag är att ett förändrat reseavdrag ska vara enklare att administrera och kontrollera för Skatteverket. I uppdraget ingår även att utreda möjligheten för Skatteverket att förifylla uppgifter om reseavdrag i deklarationen utifrån uppgifter om folkbokföring och arbetsställe. Vi ska också göra en aktuell analys av skattefel relaterade till reseavdrag.

7.2 Inledning

I avsnitt 7.3 redovisar vi hur reseavdraget behandlas i deklarationen. Skatteverkets kontrollverksamhet och handläggning av ärenden om avdraget behandlas i avsnitt 7.4–7.4.2. I avsnitt 7.5–7.6 redogörs för skattefelet som är kopplat till reseavdraget, både enligt tidigare och nyare granskningar av Skatteverket. De administrativa effekterna av det nya system vi föreslår och våra förslag om administration av detta finns i kapitel 14.

7.3 Reseavdragets behandling i deklarationen

Skattskyldiga som haft utgifter för resor mellan bostaden och arbetsplatsen i inkomstslaget tjänst får själva fylla i avdraget i deklarationen. Totalbeloppet ska fyllas i under punkten 2.1 ”Resor till och från arbetet” på deklarationsblanketten Inkomstdeklaration 1. Skatteverket minskar sedan automatiskt avdraget med 11 000 kronor. Tidigare fanns rutor på deklarationsblanketten för ”Resdagar” och ”Km per dag”. Dessa rutor togs bort från och med inkomståret 2002 eftersom Skatteverket ansåg att uppgifterna inte var nödvändiga och att verket

Administration av reseavdraget SOU 2019:36

122

i regel inte hade någon användning av dem. Det förhållandet att endast ett totalbelopp numera anges i ruta 2.1 i deklarationen innebär att Skatteverket inte har någon information om vad som ligger bakom beloppet, t.ex. avstånd mellan bostad och arbetsplats, antal resdagar, vilket färdmedel som använts vid resorna eller om tidsvinst- och avståndskrav uppfyllts vid bilavdrag. Om Skatteverket behöver sådan information i det konkreta fallet skickas en förfrågan med frågor till den skattskyldige.

Skatteverket tillhandahåller en avancerad beräkningstjänst på sin webbplats som hjälp till skattskyldiga att beräkna avdraget för resor till och från arbetsplatsen. Tjänsten kan även användas av skattskyldiga som:

1. arbetar i skift

2. har bytt adress under året

3. byter färdmedel under samma resa eller byter färdsätt under året

4. får tillgång till, och åker kollektivtrafik, först under senare delen

av inkomståret

5. har oregelbundna arbetstider

6. har flera arbetsplatser eller flera arbeten.

Fysiska personer som bedriver enskild näringsverksamhet ska inte bokföra kostnader för arbetsresor eftersom kostnaderna inte räknas som resor i näringsverksamheten. Den del av kostnaderna som överstiger 11 000 kronor under beskattningsåret ska i stället dras av i ruta R16 eller R22 i NE-bilagan. Beloppet ska också anges i punkt 2 under ”Övriga uppgifter” i NE-bilagan.

Fysiska personer som är delägare i handelsbolag drar av kostnader för arbetsresor som överstiger 11 000 kronor under beskattningsåret i punkt 13 i N3A-bilagan. Dessa kostnader är den fysiska personens egna. Om kostnaderna har bokförts i handelsbolagets räkenskaper ska dessa också återläggas som en intäktspost i punkt 5a i N3Abilagan.

Eftersom endast belopp anges i NE- och N3A-bilagan har Skatteverket inte heller i dessa fall någon information om vad som ligger bakom siffrorna.

SOU 2019:36 Administration av reseavdraget

123

7.4 Skatteverkets kontrollverksamhet och handläggning av ärenden om avdraget

7.4.1 Skatteverkets kontrollverksamhet

Årligen yrkar drygt 900 000 personer avdrag för resor till och från arbetet i inkomstslaget tjänst. Av resursskäl är det inte möjligt för Skatteverket att granska alla avdrag manuellt. Det är således av avgörande betydelse att verket inom ramen för sin kontrollverksamhet utnyttjar möjligheterna till maskinell kontroll i syfte att hitta avdrag som är kontrollvärda.1 Urvalen baseras på riskanalyser som arbetas fram hos verket.

Avdragsposten resor till och från arbetet är den avdragspost i inkomstslaget tjänst som har störst negativ påverkan på skattefelet. Skattefelet är skillnaden mellan de fastställda beloppen och de teoretiskt riktiga.

En stor andel av de yrkade reseavdragen är helt eller delvis felaktiga. Vanliga fel är att den skattskyldige inte uppfyller föreskriven tidsvinst, inte kan styrka kostnaden för drivmedel eller visa faktiskt antal körda mil och dylikt. En relativt stor andel av den riskbaserade maskinella kontrollen som genomförs avser resor till och från arbetet. Maskinella urval har med åren arbetats fram för att leverera kontrollvärda utredningar. Vissa urval riktas mot nya avdragsyrkare, eftersom analyser har visat att regelefterlevnaden efterkommande år är högst om kontrollen sker första året och att effekten avtar årligen. Andra urval tar sikte på tidsvinst, där olika storstadsområden med väl utbyggd kollektivtrafik kontrolleras särskilt. För att få ett så bra riskbaserat urval som möjligt används scoringsmodeller.2 Urval finns även mot deklarationer med orimligt höga eller orimligt många avdrag under inkomst av tjänst. Sammantaget sker kontroll av hela populationen som yrkar avdrag för resor till och från arbetet, dock med tyngd mot kontroller som ger störst effekt på regelefterlevnaden, samt mot storstadsområdena där det är svårt att uppfylla krav på tidsvinst. Utöver dessa kontroller sker även uppföljningskontroller i syfte att fånga upp de som återkommer med felaktiga avdrag.

1 Se prop. 1993/94:224 s. 2223. 2 En poängsättning görs av risker inom företeelsen. Den totala poängen återspeglar risknivån, dvs. ju högre poäng desto större risk för fel. Denna metod kan användas för urval i en stor population när man vill välja ut ett antal av de som har störst risk för fel.

Administration av reseavdraget SOU 2019:36

124

Kontrollen som avser resor till och från arbetet genomförs normalt i fyra olika situationer:

1. vid ansökan om ändring av preliminär A-skatt (s.k. jämknings-

ansökningar)

2. vid inkomstbeskattningen

3. vid omprövningar och

4. vid skattefelskontrollen.

Den kontroll som genomförs i samband med jämkningsansökningar görs i förebyggande syfte. Här kontrolleras att förutsättningar för avdrag finns. Ytterligare kontroll görs i de fall det deklarerade avdraget avviker från jämkningsbeslutet.

Kontroller som sker vid inkomstbeskattningen är de riskbaserade maskinella kontrollerna som beskrivits ovan. Syftet med kontrollerna är dels att verka för hög upplevd upptäcktsrisk, dels att förebygga framtida felaktiga avdrag. Inom Skatteverket finns ett it-stöd för handläggningen av inkomstbeskattningen, ”Taxering I Ny Applikation” (TINA). Allt material (t.ex. inlämnade pappersdeklarationer inklusive bilagor) skannas in centralt och deklarationen finns tillgänglig för handläggaren på datorskärmen. Hela granskningsarbetet, från det att material kommer in till Skatteverket till dess att beslut meddelas, hanteras med stöd från TINA. Se närmare i avsnitt 7.4.2 om handläggningen av deklarationer vid inkomstbeskattningen, genom s.k. skrivbordskontroller.

Kontroll sker även i samband med begäran om omprövning på begäran av den som beslutet gäller. Avdrag som yrkas i samband med omprövning kan avse nya avdrag, men även avdrag som tidigare utretts och där den skattskyldige i vissa fall inkommer med ytterligare uppgifter och i andra fall inte.

Kontrollen mot jämkningar och omprövningar sker i dagsläget utan maskinella urval.

Jämte de i huvudsak riskbaserade maskinella kontrollerna genomför Skatteverket slumpmässiga kontroller av reseavdraget. De s.k. skattefelskontrollerna är ett exempel på detta. Från och med beskattningsåret 2014 har Skatteverket varje år genomfört slumpmässiga

SOU 2019:36 Administration av reseavdraget

125

kontroller av bl.a. reseavdraget i syfte att få en uppfattning om storleken på skattefelet och i vilken grad skattefelet har förändrats3, se vidare i avsnitt 7.6. Dessa kontroller genomförs på samma sätt som vid inkomstbeskattningen, via skrivbordskontroller.

7.4.2 Skatteverkets handläggning av ärenden vid inkomstbeskattningen

Kontroller av reseavdragen genomförs av skattehandläggare i form av skrivbordskontroller. I viss mån används s.k. sommarakademiker för att utreda avdrag för resor till och från arbetet. Utredningarna är relativt komplicerade och kräver ofta omfattande dokumentationsinhämtning. Arbetsuppgifterna kräver därför handledaresurser första året i de fall granskningen utförs av sommarakademiker.

Då lagstiftningen är svår och det ställs stora beviskrav för att avgöra om någon uppfyller villkoren för att få avdrag finns stödtexter som används vid förfrågningstillfället. Dessa stödtexter är omfattande, men texterna anpassas efter den aktuella situationen. Antalet frågor blir ändå relativt omfattande för att minska behovet av att skicka kompletterande förfrågningar. En förfrågan innehåller vanligen en begäran om att svar ska lämnas om bl.a. följande förhållanden:

1. Mellan vilka platser (adress och ort) som arbetsresorna har gjorts

2. Vilket eller vilka färdsätt som har använts för arbetsresorna

3. Hur utgifterna har beräknats

4. I de fall avdraget avser bil eller motorcykel ställs frågor om varför bil eller motorcykel använts, antal dagar och hur många mil som eget fordon har använts i tjänsten, beräknad tidsvinst genom att använda eget fordon etc.

När svar kommer in gör handläggaren en bedömning av avdragsrätt med utgångspunkt från de uppgifter som har redovisats. Uppgifterna kontrolleras så långt det är möjligt. Exempelvis stäms beräknad tidsvinst av mot den faktiska restiden som anges i tidtabeller och reseplanerare samt att bilens färdställning och drivmedelskvitton

3 Skatteverkets årsredovisning 2018, s. 25.

Administration av reseavdraget SOU 2019:36

126

motsvarar yrkat avdrag. Om bilen används i tjänsten kan det även göras en avstämning med den skattskyldiges arbetsgivare.

Efter att granskning av underlaget skett och om handläggaren bedömer att avdraget för resorna ska ändras, upprättas ett förslag till beslut. Normalt skrivs förslag till beslut under av den handläggare som har granskat underlaget.

Beslut fattas sedan av Skatteverket efter att ha beaktat eventuella erinringar från den skattskyldige. Beslutet skrivs under av handläggaren. Om det vid utredningen framkommit att oriktig uppgift har lämnats, varpå skattetillägg ska tas ut eller att beslutet bygger på skälighetsbedömningar, ska det framgå av beslutet att ärendet är förankrat av särskilt kvalificerad beslutsfattare.

I de fall svar på förfrågan inte kommer in, saknar Skatteverket uppgifter att ta ställning till. I dessa fall nekas avdrag till den del det överstiger utgifter för allmänna färdmedel. I vissa fall saknas även avdragsrätt för allmänna färdmedel och då medges inte något avdrag för arbetsresor.

7.5 Skatteverkets tidigare granskningar av skattefelet

Taxeringsåret 2003 gjorde cirka 920 000 personer avdrag för resor till och från arbetet.4 Det totala avdraget uppgick till 11,3 miljarder kronor. För att undersöka skattefelet i reseavdraget gjorde Skatteverket under 2003 en undersökning genom ett slumpmässigt urval av 900 reseavdrag som granskades särskilt. Reseavdragen uppgick i genomsnitt till cirka 20 000 kronor. Ensamåkande bilister stod för drygt 85 procent av alla avdrag – samåkning med bil förekom bara i en halv procent av fallen. Avdrag för kollektiva resor uppgick till cirka 5 procent. I 7 procent av fallen framgick inte vad avdraget avsåg.

Undersökningen visade att 48 procent av de personer som gjorde avdrag för resor mellan hemmet och arbetsplatsen gjorde ett felaktigt reseavdrag. 46 procent gjorde fel till sin fördel och två procent gjorde fel till sin nackdel. Det innebar att varannan person som redovisade reseavdrag gjorde fel och att det alldeles övervägande antalet fall var fel till egen fördel. Om felaktigheterna berodde på okunskap borde rimligen fel till fördel och nackdel vara ungefär lika frekventa.

4 Uppgifterna i avsnitt 7.5 är hämtade från Skattestatistisk årsbok 2004 s. 235–236.

SOU 2019:36 Administration av reseavdraget

127

Slutsatsen att det var fråga om avsiktliga fel (fusk) låg närmast till hands.

Det vanligaste felet var otillräcklig tidsvinst, dvs. den avdragsyrkande hade gjort avdrag för bil trots att tidsvinsten jämfört med allmänna kommunikationer inte uppgick till två timmar. Ett annat vanligt fel var att den avdragsyrkande gjorde avdrag för fler dagar än personen faktiskt arbetat. Fel som berodde på att ett felaktigt avstånd mellan hemmet och arbetsplatsen angetts var däremot relativt få. Andra vanliga fel var att avdraget avsåg resor till studieort och inte till arbete och att man gjort dubbelavdrag, både för bil och för buss.

Det beloppsmässiga felet för avdrag som yrkats med för högt belopp var i genomsnitt cirka 13 000 kronor och för avdrag som yrkats med för lågt belopp cirka 3 000 kronor. Män och kvinnor gjorde lika mycket fel. Brutto uppgick det beloppsmässiga skattefelet till cirka 3,5 miljarder kronor, vilket är cirka 30 procent av det totala reseavdraget. Av beloppet är cirka 3,4 miljarder kronor till fördel för den skattskyldige (underbeskattning) och knappt 0,1 miljard kronor till nackdel (överbeskattning). Skattefelet – det belopp som staten går miste om i skatt – beräknades till 1,4 miljarder kronor.

7.6 Skatteverkets nya granskning av skattefelet

Skatteverket har delvis på önskemål av kommittén gjort en sammanställning av de skattefel som rör reseavdraget som upptäckts vid verkets slumpvisa skattefelskontroller för beskattningsåren 2014–2016. Denna sammanställning redovisas i Skatteverkets promemoria Avdrag för resor till och från arbetet En uppföljning av skattefelskontrollen.5 I det följande ger vi en sammanfattande beskrivning av promemorians innehåll.

Totalt har reseavdraget granskats för 911 skattskyldiga för de tre åren. Urvalet av kontrollerna är gjort med vissa begränsningar, t.ex. har inte de minsta avdragen och inte heller vissa grupper ingått i målpopulationen. Målpopulationen täckte i genomsnitt för de tre åren 62 procent av dem som yrkade reseavdrag och 87 procent av det skattemässiga värdet av avdraget, det vill säga den resulterande skattelättnaden.

5 Daterad 2019-05-23.

Administration av reseavdraget SOU 2019:36

128

I genomsnitt gjordes under de tre åren 924 000 avdrag per år till ett skattemässigt värde av 5,4 miljarder kronor per år. I skattefelskontrollen föranledde 56 procent en ändring. Endast två procent av dessa var ändringar som var till fördel för den skattskyldige, det vill säga att avdraget blev större efter kontrollen. Övriga ändringar var till nackdel för den skattskyldige. Det genomsnittliga skattefelet i kontrollerna uppgick till 2 700 kronor. Sammanlagt kan skattefelet för den genomsnittliga målpopulationen beräknas till 1,57 miljarder kronor per år med en felmarginal på cirka 0,2 miljarder kronor. Om till detta även läggs en uppskattad andel fel för de mindre reseavdrag som inte granskades kan det totala skattefelet beräknas till 1,75 miljarder kronor per år, vilket motsvarar nästan en tredjedel av avdragets totala skattemässiga värde. Detta resultat stämmer väl överens med den tidigare granskningen för inkomståret 2002 som redovisas i avsnitt 7.5.

Av de skattskyldiga som kontrollerades yrkade 83,5 procent avdrag för bilresor och fem procent för kollektivtrafik- eller kombinationsresor. I 11,5 procent av fallen framgick det inte vilket färdmedel som avdraget avsåg. I huvudsak berodde det på att de skattskyldiga inte hade besvarat Skatteverkets förfrågan.

Av dem som yrkade reseavdrag med bil medgavs 80 procent detta efter kontrollerna, dock inte alltid med det belopp som yrkats. Anledningarna till att bilavdrag medgavs var att den skattskyldige uppfyllde tidsvinstkravet på 2 timmar (50 procent), att allmänna transportmedel saknades vid tidpunkt för resan (23 procent), att allmänna transportmedel saknades (21 procent), att bilen användes i tjänsten eller på grund av sjukdom eller funktionshinder (6 procent).

I genomsnitt ändrades 56 procent av yrkade reseavdrag vid kontrollerna. Ändringarna var i allmänhet frekventare ju högre belopp som yrkats. För dem som yrkat avdrag med 50 000 kronor eller mer ändrades 70 procent av yrkandena.

Orsakerna till att reseavdraget ändrades vid kontrollen fördelar sig som följer:

• Inte styrkt avdraget: 20 procent (t.ex. inte kunnat verifiera kostnader)

• Otillräcklig tidsvinst: 19 procent

• Okänt: 17 procent (förfrågan inte besvarad)

• Felaktig sträcka: 15 procent

SOU 2019:36 Administration av reseavdraget

129

• Felaktigt antal dagar: 14 procent

• Andra orsaker: 15 procent (t.ex. att avdraget inte avser arbetsresor, bilen har inte använts i tjänsten i tillräcklig omfattning, avdrag har yrkats för parkeringsavgifter, fel belopp har använts i beräkningarna och räkne- eller skrivfel).

Orsakerna varierar något mellan olika kommungrupper. Otillräcklig tidsvinst svarade t.ex. för 25 procent av ändringarna i storstäder och storstadsnära kommuner, men bara för 13 procent i mindre städer och tätorter och landsbygdskommuner.

I en avslutande kommentar i promemorian anger Skatteverket att reseavdraget ur ett skattefelsperspektiv är en problematisk del av inkomstbeskattningen. Detta eftersom det ger upphov till ett stort skattefel som är svårt att motverka. Skattefelet har uppskattats till 1,75 miljarder kronor per år för åren 2014 till 2016. Det motsvarar nästan en tredjedel av avdragets skattemässiga värde. Skattefelets anatomi med en stor andel fel och i genomsnitt små skattefel gör det svårt att minska skattefelet genom kontroller.

Flertalet av dem som yrkar reseavdrag gör detta för bil. Det innebär att utredningar blir komplicerade samt tidskrävande. Att genomföra ett stort antal kontroller där varje kontroll förväntas i genomsnitt ge relativt lite skatteintäkter är ur ett effektivitetsperspektiv, enligt promemorian, inte försvarbart. De kontroller som sker vid den årliga beskattningen är riskbaserade och kan förväntas ge högre skatteintäkter i genomsnitt, men det är ändå för många fel för att det ska gå att kontrollera bort.

Information och systemutveckling är andra verktyg som används för att minska risken för fel, t.ex. broschyrer och beräkningshjälp på www.skatteverket.se. Oavsett åtgärder är situationen dock i stort sett samma som 2002. Följden av detta är att vissa skattskyldiga inte betalar rätt skatt. Eftersom skattefelet med rimliga resurser inte går att kontrollera eller informera bort är ett rimligt alternativ för att minska skattefelet, enligt promemorian, regelförändring.

131

8 Reseavdrag i andra länder

8.1 Vårt uppdrag

Vi ska analysera och redogöra för hur de avståndsbaserade reseavdragssystemen som tillämpas i Norge och Danmark är konstruerade och vilka erfarenheterna av dessa är. Kapitlet inleds med en bredare internationell utblick.

8.2 Internationell utblick

Avsnitt 8.2–8.2.2 utgår från en kartläggning av den skattemässiga hanteringen av kostnader för arbetsresor i OECD:s medlemsländer från 2014.1 Kartläggningen baseras på ländernas svar på ett frågeformulär och avser avdragsreglerna 2014. Vi har i vissa delar kompletterat med information från andra källor. Det är svårt att på ett rättvisande sätt göra direkta jämförelser mellan länderna eftersom det kan finnas andra skillnader i skattesystemen som påverkar hur den skattskyldige kompenseras för utgifter för arbetsresor. Avsnitten syftar därför i första hand till att belysa den variation som finns.

8.2.1 Avdragsrätten i olika länder

Den skattemässiga hanteringen av kostnader för arbetsresor avgörs typiskt sett av om kostnaderna anses vara privata levnadskostnader eller inte. Synen på kostnadernas karaktär skiljer sig åt mellan de studerade länderna, som antar två huvudsakliga synsätt. Dessa beskrivs nedan.

1 M., Harding, Personal Tax Treatment of Company Cars and Commuting Expenses, OECD Taxation Working Papers, No. 20, OECD Publishing, 2014.

Reseavdrag i andra länder SOU 2019:36

132

I vissa länder anses kostnader för arbetsresor vara privata levnadskostnader, vilket främst motiveras av att kostnaderna beror på personliga livsstilsval om var man bosätter sig och hur man tar sig till arbetet, men också av den praktiska svårigheten att separera kostnader för arbetsresor från annat resande. I länder med detta synsätt skiljer sig inte den skattemässiga hanteringen av kostnader för arbetsresor från andra typer av personliga levnadskostnader som i regel inte får dras av. Kostnader för arbetsresor får som huvudregel inte dras av bl.a. i Australien, Estland, Italien, Kanada, Mexiko, Nederländerna, Nya Zeeland, Portugal, Slovakien, Slovenien, Spanien, Storbritannien, Sydafrika, Ungern och USA.

I andra länder anses kostnader för arbetsresor ha ett visst samband med intäkternas förvärvande. Detta motiveras av att en skattskyldig inte kan förväntas bo och arbeta på ett och samma ställe, men kan sannolikt i många fall även härledas till olika politiska mål, till exempel mål för arbetsmarknadspolitiken. I dessa länder får kostnader för arbetsresor dras av, ibland endast till viss del eller givet olika villkor. Kostnader för arbetsresor får helt eller delvis dras av i bl.a. Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Luxemburg, Norge, Polen, Schweiz, Sverige, Tyskland och Österrike.

8.2.2 Avdragssystemens utformning

I länder där kostnader för arbetsresor är avdragsgilla skiljer sig avdragssystemens utformning åt i flera avseenden. I många länder får avdrag göras endast till viss del eller givet vissa villkor, ofta med utgångspunkt i en huvudregel som åtföljs av undantag. Avdrag ges antingen för faktiska kostnader eller fastställs genom någon typ av beräkning baserat på schablonvärden. Ur ett historiskt perspektiv har avdragssystemen generellt sett utformats oberoende av transportpolitiska mål och miljömål, men på senare år har det i ett flertal länder genomförts reformer som motiveras av sådana mål. Detta har bl.a. resulterat i införandet av olika varianter av avståndsbaserade och färdmedelsneutrala avdragssystem, liksom system som särskilt gynnar kollektivtrafik och andra färdmedel med låga utsläpp.

I vissa länder är den faktiska kostnaden för arbetsresor utgångspunkt för beräkningen av avdragets storlek. Till exempel i Sverige och Schweiz är detta en huvudregel i avdragssystemet, men i båda

SOU 2019:36 Reseavdrag i andra länder

133

länderna beviljas ett schablonbaserat avdrag för bil givet vissa villkor. I Belgien, Frankrike, Tyskland, Polen och Nederländerna är faktiska kostnader utgångspunkten för avdrag för resor med kollektivtrafik. I Kanada kan utgifter för kollektivtrafikbiljetter berättiga till skattereduktion.

I flera länder har avståndet mellan den skattskyldiges bostad och arbetsplats betydelse för avdragets storlek. I Danmark och Norge beräknas avdraget baserat på ett schablonbelopp per kilometer. Även i Tyskland och i vissa fall Frankrike används sådana avståndsbaserade system. Både avståndsgränser och beloppsgränser för avdragsgilla kostnader, där avståndet får en indirekt betydelse, används för att begränsa avdragets storlek. I en del länder föreligger avdragsrätt endast om avståndet eller kostnaderna överstiger en nedre gräns, till exempel i Sverige, Danmark, Norge och Nederländerna. I både Norge och Danmark trappas avdraget ned vid ett visst avstånd och i Norge och Luxemburg finns det övre beloppsgränser för avdragets storlek. I Belgien kan skattskyldiga få ett extra avdrag vid längre avstånd.

Avdrag kan också ges i form av ett fast schablonbelopp. Detta är huvudregeln i Österrike, Luxemburg och Polen. I Österrike kan skattskyldiga som behöver pendla särskilt långt eller inte kan använda kollektivtrafik under vissa förutsättningar beviljas ett extra avdrag som bestäms schablonmässigt enligt ett antal breda avståndsintervall.2I Belgien och Frankrike kan skattskyldiga få ett generellt avdrag för arbetsrelaterade kostnader som baseras på inkomstnivå. Ett fast avdrag ges även för resor med cykel i Schweiz och Tyskland, givet vissa villkor.

I de fall avdragssystemet gynnar ett visst färdmedel är det generellt sett avdrag för resor med kollektivtrafik som hanteras mer förmånligt än andra färdmedel, antingen genom mer generösa avdragsbelopp eller genom att avdrag för bil endast beviljas om det saknas tillgång till kollektivtrafik. I Nederländerna ges avdrag bara för resor med kollektivtrafik.

Tabell 8.1 sammanfattar den skattemässiga hanteringen av kostnader för arbetsresor i ett urval av OECD:s medlemsländer.

2 Federal Ministry of Finance Austria (2017) The Tax Book 2018. Tips for employee tax assessment 2017.

Reseavdrag i andra länder SOU 2019:36

134

Anm. 1Tabellen baseras på information från 2014 och avdragsreglerna kan ha ändrats. Länder med * efter namnet har kategoriserats utifrån avdragssystemets huvudregel eller hur systemet normalt används. 2I Finland beviljas avdrag för det billigaste fortskaffningsmedlet (generellt sett kollektivtrafik). Om det saknas tillgång till kollektivtrafik kan ett kilometeravdrag göras i stället. Källa: Tabellen är hämtad från M. Harding (2014). Egen översättning.

8.3 Norge

8.3.1 Inledning

Vi har kontaktat Skatteetaten och Finansdepartementet i Norge och fått uppgifter om gällande norsk rätt om reseavdrag samt deras erfarenheter av det norska reseavdragssystemet.3 Information har även inhämtats från hemsidor från norska regeringen, Skatteetaten och Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

3 Skatteetaten är norska motsvarigheten till svenska Skatteverket.

SOU 2019:36 Reseavdrag i andra länder

135

8.3.2 Bakgrund till nuvarande reseavdragssystem

Norge har sedan inkomståret 2000 ett avståndsbaserat avdrag för resekostnader mellan bostad och arbetsplats, den s.k. reiseavstandsmodellen. Dessförinnan uppvisade reglerna om reseavdrag stora likheter med nuvarande svenska reglerna.4

Övergången till ett avståndsbaserat reseavdrag motiverades med att det äldre systemet hade blivit för besvärligt.5 Standardiserade regler för avdrag för arbetsresor enligt en avståndsmodell bedömdes minska rapporteringsproblem med reskostnader, minska antalet frågor huruvida förutsättningarna för avdragsrätt för bilresor var uppfyllda samt minska risken för skatteundandragande eftersom den skattskyldige inte fick någon fördel av att uppge felaktiga uppgifter om färdsätt.6 Även miljövinsten framhölls. Den skulle uppstå genom att reglerna gav större motiv till att välja kollektiva transportlösningar framför egen bil. Avståndsmodellen bedömdes innebära en åtstramning för dem som hade rätt till bilavdrag, genom en övergång från ett system med överkompensation till ett system med kostnadstäckning utifrån genomsnittliga rörliga kostnader vid bilkörning.

8.3.3 Gällande rätt

Allmänt

I Norge betalas inntektskatt på två olika underlag. För det första betalas en platt skatt på 22 procent (inkomståret 2019) på alminnelig inntekt.7 Skattskyldiga i Finnmark och Nord-Troms betalar dock endast 18,5 procent i skatt. För det andra så betalas trygdeavgift och trinnskatt på personinntekt. Det norska reseavdraget påverkar endast beräkningen av alminnelig inntekt. Värdet av det norska reseavdraget för den enskilde skattskyldige uppgår således till cirka 22 procent av avdragsbeloppet.

4 De äldre norska reglerna beskrivs i Ot prp nr 1 (1998–99) s. 9. 5 Ot prp nr 1 (1998–99) s. 10. 6 Ot prp nr 1 (1998–99) s. 11. 7 www.nordisketax.net/main.asp?url=files/nor/sve/i07.asp

Reseavdrag i andra länder SOU 2019:36

136

Resor till bostad inom EES-området

Allmänt

Materiella bestämmelser om reseavdrag finns i lov om skatt av formue og inntekt (skatteloven) § 6–44 och i Finansdepartementets forskrift til utfylling og gjennomføring mv. av skatteloven (FSFIN) § 6–44.

Skattskyldiga som bor i Norge eller inom EES-området har rätt till avdrag för resor mellan bostad och arbetsplats med utgångspunkt i reseavstånd, antal resor och standardiserade kilometersatser. Kilometersatserna gäller oavsett vilket färdmedel som använts. När den avståndsbaserade modellen infördes uttalades i förarbetena att avdragsnivån per kilometer borde fastställas så att de täckte de rörliga kostnaderna vid användning av en medelstor bil.8

För att ha rätt till avdrag för arbetsresa krävs att avståndet är minst 2,5 kilometer för varje resväg. Avdrag medges för kortare sträcka om det är rimligt på grund av funktionshinder, ålder eller hälsotillstånd. Med arbetsresa avses resor mellan bostad och fast arbetsställe, resor mellan fasta arbetsställen samt resor mellan bostad eller arbetsställe och undervisningsställe där det ges undervisning.

Det finns inte något krav på att den skattskyldige faktiskt haft kostnader för resan för att personen ska kunna göra och få avdrag. Avdragsrätten påverkas inte heller av att flera personer samåker i samma bil.

Nedre och övre beloppsgräns

Rätten till reseavdrag är för inkomståret 2019 begränsad till den del av beloppet som överstiger 22 700 norska kronor och avdrag ges inte för belopp som överstiger 97 000 norska kronor per år. Den nedre beloppsgränsen om 22 700 norska kronor (bunnbeløp) har höjts flera gånger. Den har motiverats med bl.a. förenklingsskäl för skattemyndighetens kontrollarbete.9 Den övre beloppsgränsen om 97 000 norska kronor har införs från och med inkomståret 2019.

8 Ot prp nr 1 (1998–99) s. 11. 9 Prop. 1 LS (2015–2016) s. 85. Nedre beloppsgränsen har för beskattningsåret 2019 höjts i enlighet med prognostiserad inflation från 22 350 till 22 700 norska kronor, se prop. 1 LS (2018–2019) s. 77.

SOU 2019:36 Reseavdrag i andra länder

137

Tidigare fanns en kilometergräns om 75 000 kilometer. Avdrag medgavs då inte för reslängder över kilometergränsen. Skälet till införandet av en övre beloppsgräns är att arbetsresor inom och utom EES-området ska behandlas lika.10 Tidigare medgavs högsta avdrag med olika belopp. Högsta möjliga reseavdrag uppgår numera till 74 300 norska kronor per år.

Beräkning av avstånd

Avståndet beräknas till den kortaste sträckan av väg och sträcka med allmänna transportmedel, med undantag för flyg. Detta gäller oavsett vilken färdväg som faktiskt har använts. I praktiken bestäms avståndet till den kortaste sträckan på väg med hjälp av Google Maps. Om väg eller allmänna transportmedel inte finns, beräknas avståndet enligt lämpligaste färdvägen.

Det sammanlagda dagliga reseavståndet avrundas upp till närmsta kilometer.

Antal resdagar

Antalet resdagar fastställs som huvudregel efter faktiska antalet arbetsdagar. För heltidsarbetande beräknas reseavdraget utifrån 230 arbetsdagar per år och en resa tur och retur varje arbetsdag. Frånvaro på grund av sjukdom, ledighet, permission, tjänsteresor och liknande ska för heltidsarbetande räknas bort från de 230 dagarna om frånvaron utgör fler än 15 arbetsdagar per år. Då ska all frånvaro dras av. För skattskyldiga som arbetar deltid med reducerat antal arbetsdagar beräknas reseavdraget utifrån faktiska arbetsdagar. Detta gäller även för personer med avvikande arbetstider, t.ex. när flera resor görs samma dag.

Kilometersatserna

Kilometersatserna i den avståndsbaserade modellen fastställs årligen i Skattedirektoratets takseringsregler. För inkomståret 2019 beräknas avdrag för arbetsresor med 1,56 norska kronor per kilometer för

10 Se prop. 1 LS (2018–2019) s. 80.

Reseavdrag i andra länder SOU 2019:36

138

de första 50 000 kilometerna och 0,76 norska kronor per kilometer för resor över 50 000 kilometer. Den senaste höjningen av kilometersatserna skedde 2017 med 6 öre per kilometer för bägge satserna. Motivet till höjningen var att kompensera personer med relativt långa resvägar till arbetet för ökade bränslekostnader.11

Avdrag kan ges med den högre satsen om 1,56 norska kronor per kilometer även för reslängder över 50 000 kilometer, men bara så långt kostnaderna och reslängden kan dokumenteras. Om dokumenterade kostnader är lägre än beräknat avdrag enligt den högre satsen, ges avdrag för dokumenterade kostnader.

Färje- och vägavgifter

Om det är nödvändigt att använda egen bil kan under vissa förutsättningar avdrag medges för faktiska kostnader för färje- och vägavgifter som överstiger 3 300 norska kronor per år (inkomståret 2019). Användning av egen bil anses nödvändigt om det medför två timmars kortare res- och väntetid jämfört med allmänna transportmedel.

Förifyllt reseavdrag i självdeklarationen i vissa fall

Skattskyldiga som haft reseavdrag tidigare och inte har flyttat eller bytt arbetsplats får reseavdraget förtryckt i självdeklarationen. Om uppgifterna är fel ska den skattskyldige ändra dessa.

Resor till bostad utanför EES-området

Det norska regelverket innehåller även bestämmelser om resor till bostad utanför EES-området men dessa regler utelämnas i detta betänkande.

11 Prop. 1 LS (2016–2017) s. 85.

SOU 2019:36 Reseavdrag i andra länder

139

8.3.4 Norska erfarenheter

I Norge yrkade cirka 293 000 skattskyldiga reseavdrag under inkomståret 2017.12 Det genomsnittliga avdraget var cirka 18 000 norska kronor och totalt yrkades avdrag med cirka 5,3 miljarder norska kronor. Skattebortfallet till följd av avdraget uppgick till cirka 1,2 miljarder norska kronor. Det norska finansdepartementet har ingen överblick över huruvida den avståndsbaserade modellen leder till under- eller överkompensation, dvs. skattelättnaden i relation till faktiska resekostnader.

Runt 25 procent av de skattskyldiga som gör reseavdrag beviljas avdrag understigande 5 000 norska kronor före skatt.13 Över 47 procent av de skattskyldiga beviljas avdrag understigande 10 000 norska kronor före skatt och över 62 procent beviljas avdrag understigande 15 000 norska kronor före skatt.14

Reseavdraget ges i stor utsträckning till skattskyldiga i och kring de stora städerna.15 Enligt norska skattemyndigheten är det svårt att bedöma om reseavdraget isolerat sett bidrar till en utspridd bosättning, för det finns många andra faktorer som är viktigare för bosättningsmönstret än avdraget.16 Norska skattemyndigheten bedömer att reseavdragets betydelse för den enskildes ekonomi är relativt blygsam och att det är låg sannolikhet att avdraget har en självständig betydelse för var den skattskyldige bosätter sig.

Analysteamet vid den norska skattemyndigheten har gjort en studie av 15 000 skattskyldiga avseende inkomståret 2013. Studien visade att andelen fel bland de som yrkade avdrag för arbetsresor och besöksresor var 19 procent.17 Studien redovisade dock inte vilken typ av fel som det var fråga om.

Andelen resor med egen bil bland alla arbetsresande har legat relativt stabilt på 63 procent sedan 1992, men det finns regionala skillnader.18

12 Uppgifter från Finansdepartementet i Norge. 13 Myhrvold-Hanssen m.fl., Analyse av bruk, relevans og forvaltningskostnader ved fradragsposter, Skatteetaten 2017, s. 36. 14 Ibid s. 36. 15 Skatteetatens Analysenytt 1/2018, Hvorfor er det fradrag for arbeidsreiser?, s. 9. 16 Ibid s. 9. 17 Myhrvold-Hanssen m.fl., Analyse av bruk, relevans og forvaltningskostnader ved fradragsposter, Skatteetaten 2017, s. 47. Besöksresor motsvarar hemresor i inkomstskattelagen. 18 Rapport från Kommunal- och moderniseringsdepartementet, Regionale utviklingstrekk 2018, s. 130.

Reseavdrag i andra länder SOU 2019:36

140

8.3.5 Slutsatser

Andelen arbetsresor med bil har legat kring 63 procent sedan 1992 trots att den avståndsbaserade modellen infördes 1999. Det går inte att dra någon säker slutsats om hur utformningen av de norska reglerna har påverkat arbetsresor med bil, men det kan konstateras att andelen bilresor inte har förändrats efter att modellen infördes. Miljövinsten framhölls i förarbetena när modellen infördes. Miljövinsten skulle uppstå genom att reglerna gav större motiv till att välja kollektiva transportlösningar framför egen bil. Eftersom andelen arbetsresor med bil inte synes ha förändrats sedan modellen infördes, är det oklart vilken miljövinst som modellen i sig medfört och i vilken mån syftet i detta avseende har uppfyllts.

För en stor andel skattskyldiga utgör reseavdraget en liten andel av nettoinkomsten. Den norska skattemyndigheten bedömer att reseavdragets betydelse för den enskildes ekonomi är blygsam och att det är låg sannolikhet att avdraget har en självständig betydelse för var den skattskyldige bosätter sig.

8.4 Danmark

8.4.1 Inledning

Vi har kontaktat Skatteministeriet i Danmark samt den danska skattemyndigheten (SKAT) och inhämtat uppgifter om gällande dansk rätt om reseavdrag och erfarenheter av det danska reseavdragssystemet.19Information har även inhämtats från Skatteministeriets och SKAT:s hemsidor.

19 SKAT är den danska motsvarigheten till svenska Skatteverket. Den 1 juli 2018 blev SKAT ersatt med sju nya specialiserade styrelser, bl.a. Skattestyrelsen som kommittén haft kontakt med. De sju styrelserna ingår i Skatteförvaltningen, som är en myndighet under Skatteministeriet.

SOU 2019:36 Reseavdrag i andra länder

141

8.4.2 Bakgrund till nuvarande reseavdragssystem

Danmark har sedan 1985 ett avståndsbaserat avdrag för resekostnader mellan bostad och arbetsplats, s.k. befordringsfradrag. Dessförinnan beräknades reseavdraget utifrån de faktiska resekostnaderna. Övergången till ett avståndsbaserat reseavdrag motiverades i förarbetena med att skattskyldiga hade svårt att förstå och tillämpa de tidigare avdragsreglerna.20 Enligt förarbetena vållade reglerna mycket problem och skattskyldiga behandlades av svårförståeliga skäl olika. Detta medförde många överklaganden som ofta rörde små belopp. Reglerna var även administrativt betungande för skattemyndigheterna. Införandet av ett avståndsbaserat reseavdrag var också ett väsentligt led i en regelsanering och förenkling av skattesystemet.

8.4.3 Gällande rätt

Allmänt

Det danska reseavdraget får endast dras av mot kommuneskat, sundhetsbidrag och kirkeskat. Avdraget får inte dras av vid beräkning av statsskat. Värdet av det danska reseavdraget för den enskilde skattskyldige uppgår för 2019 till cirka 26 procent av avdragsbeloppet.21

Materiella bestämmelser om reseavdrag finns huvudsakligen i lov om påligningen af indkomstskat til staten (ligningsloven). Enligt ligningsloven medges avdrag för resa fram och tillbaka mellan ordinarie bostad och arbetsplats med ett belopp som beräknas utifrån den normala färdvägen med bil och med en kilometertaxa, som Skatterådet fastställer.22 Vid fastställandet av denna taxa används kostnader för resa med bil som grund.

Avdrag kan bara göras för den del av resan per arbetsdag som överstiger 24 kilometer.23 Detta s.k. grundavdrag (bundfradrag) innebär i praktiken att avståndet mellan ordinarie bostad och arbetsplats enkel

20 Lovforslag L180 af. 2 maj 1984. 21 www.skm.dk/skattetal/beregning/skatteberegning/skattevaerdi-af-fradrag-i-2019 22 Ligningsloven § 9 C Stk. 1. Skatterådet är ett lekmannaorgan som bistår Skatteförvaltningen. Rådets primära arbetsområde är att lämna bindande svar i skattefrågor. 23 Ligningsloven § 9 C Stk. 2.

Reseavdrag i andra länder SOU 2019:36

142

väg måste vara minst 12 kilometer för att avdrag ska kunna göras.24Om resan till och från arbetsplatsen inte sker samma dag så får den skattskyldige endast ett grundavdrag (24 kilometer) på den samlade resan mellan bostad och arbetsplats tur och retur.25 Personer som reser till flera olika arbetsplatser varje dag kan göra avdrag om den samlade körningen överstiger 24 kilometer. Skattskyldiga som samåker har rätt till individuella avdrag.

Avdraget är inte begränsat till ett högsta belopp. Det betyder att avdrag medges även vid extraordinärt långa avstånd, t.ex. för resor Madrid-Köpenhamn-Madrid.26

Beräkning av avstånd

Avståndet beräknas utifrån den normala färdvägen vid bilkörning oavsett vilket färdmedel och vilken färdväg som faktiskt har använts.27Vid fastställandet av avståndet saknar det således betydelse om den skattskyldige t.ex. cyklar till och från arbetet på stigar som innebär en väsentligt kortare sträcka än den normala färdvägen med bil.28

Den normala färdvägen vid bilkörning utgörs av sträckan som körs med bil med hänsyn till geografiska förhållanden, tidsåtgång och vad som är ekonomiskt rimligt.29

Det kan uppstå frågor om användning av motorvägar, förbifartsleder, huvudleder och likande framför kanske kortare sträckor på mindre vägar. I dessa fall ska det läggas betydlig vikt vid den skattskyldiges val av färdväg, men det ska göras en samlad bedömning.30

24 Kortare avstånd enkel väg kan medföra avdragsrätt, t.ex. om den skattskyldiges arbetstid är uppdelad på olika arbetspass som medför flera dagliga resor fram och tillbaka mellan bostad och arbetsplats. 25 Skat.dk, Juridisk vejledning, version 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.2.1 Normalfradraget. 26 Skat.dk, Juridisk vejledning, version 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.1.3 Transportvejen. 27 BEK nr 1044 af 08/11/2012 Kapitel 2 § 2 Stk. 1. 28 Skat.dk, Juridisk vejledning, 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.1.3, Transportvejen. 29 BEK nr 1044 af 08/11/2012 Kapitel 2 § 2 Stk. 2. 30 Skat.dk, Juridisk vejledning, 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.1.3, Transportvejen.

SOU 2019:36 Reseavdrag i andra länder

143

Antal resdagar

Reseavdrag ges utifrån faktiska antalet arbetsdagar som den skattskyldige har rest till och från arbetet.31

Kilometersatserna

Kilometertaxan (nedan kilometersatsen) som Skatterådet fastställer varje år beräknas utifrån rörliga bilkostnader och en skönsmässig kilometerberoende värdeminskning på bil.32 De första 24 kilometerna tur och retur ger inget avdrag.33 För inkomståret 2019 uppgår kilometersatsen till 1,98 danska kronor per kilometer för avstånd mellan 25 och 120 kilometer och 0,99 danska kronor per kilometer för avstånd över 120 kilometer tur och retur. För boende i vissa kommuner (s.k. udkantskommuner) gäller den högre satsen om 1,98 danska kronor per kilometer även för avstånd över 120 kilometer.

Källa: BEK nr 1308 af 20/11/2018

Avsnittet kan åskådliggöras med följande exempel för en person som reser 128 kilometer fram och tillbaka per arbetsdag mellan bostad och arbetsplats.

De första 24 km=0 danska kronor 25–120 km: (120–24)×1,98=190,08 danska kronor 120–128 km: (128–120)×0,99=7,92 danska kronor Dagligt reseavdrag blir därmed 198 danska kronor.

31 Skat.dk, Juridisk vejledning, version 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.2.1 Normalfradraget, jfr BEK nr 1044 af 08/11/2012 Kapitel 2 § 2 Stk. 1. 32 BEK nr 1308 af 20/11/2018 Kapitel 3 § 14 och bilaga 1. 33 Beträffande kilometersatserna, se BEK nr 1308 af 20/11/2018 Kapitel 1 §§ 1 och 2.

Reseavdrag i andra länder SOU 2019:36

144

Högre kilometersats i udkantskommuner

För personer som har ordinarie bostad i särskilt angivna kommuner i ligningsloven (s.k. udkantskommuner) och som pendlar mer än 120 kilometer dagligen till och från arbetet sker ingen avtrappning av kilometersatsen för resor över 120 kilometer.34 Avdragsbeloppet för resor över 120 kilometer beräknas med samma kilometersats som gäller mellan 25 och 120 kilometer, dvs. 1,98 danska kronor per kilometer.

Den högre kilometersatsen för boende i udkantskommuner har gällt från inkomståret 2004. Av förarbetena till bestämmelserna framgår att bakgrunden till den högre kilometersatsen var att befolkningsmängden minskade i vissa utkantsområden.35 Denna utveckling ville regeringen ändra. Målet var att göra det mer attraktivt för personer, som arbetade i de större städerna, att bosätta sig i utkantsområdena samt att behålla de förvärvsaktiva som redan bodde där. Den högre kilometersatsen var ursprungligen tidsbegränsad till 2006, men har förlängts flera gånger.36 Vid den senaste förlängningen avseende inkomståren 2015 till 2018 utökades antalet udkantskommuner från 16 till 25.37 Den utökade kretsen var kommuner som omfattades av regeringens nya definition av ytterkommuner för fördelning av EUmedel till regionalfondsprogrammet och socialfondsprogrammet för 2014–2020. Dessa ytterkommuner för fördelning av EU-medel bestämdes efter följande objektiva kriterier:

• Låg förvärvsinkomst: Kommunens förvärvsinkomst per invånare är under 90 procent av landsgenomsnittet (genomsnitt över de senaste 3 åren)

• Geografisk placering: Det är mer än en halvtimmes körning till en större stad, där stad definieras som att det finns fler än 45 000 invånare (Hovedstadsområdet, Aarhus, Odense, Aalborg, Esbjerg, Randers, Kolding, Horsens, Vejle, Roskilde, Herning och Helsingør).

34 Ligningsloven § 9 C Stk. 3. 35 Lovforslag L30 af. 9 oktober 2003. 36 I förarbetena till införandet och förlängningen av reglerna har uttalats att reglerna inte innehåller några EU-rättsliga aspekter. 37 Övergångsbestämmelser medför att pendlare omfattas av bestämmelserna till och med 2018 eller i 7 år från den tidpunkt de första gången blev eller blir omfattade av ordningen i perioden 2007–2018.

SOU 2019:36 Reseavdrag i andra länder

145

Den danska regeringen har i sitt finanslovsforslag för 2019 avsatt pengar för att göra reglerna om de högre kilometersatserna i udkantskommunerna permanenta.

Utgifter för färja och flyg

Avdrag medges för faktiska utgifter för färja och flyg som ingår i den normala färdvägen mellan bostad och arbetsplats om utgifterna finns dokumenterade.38 Avdraget för dessa faktiska utgifter medges dock endast för belopp som överstiger grundavdraget (24 kilometer), som inkomståret 2019 motsvarar 47,52 danska kronor (24×1,98) per dag. Reseavdraget beräknas således utan hänsyn till sträckan för båt- eller flygresan. En person som t.ex. bor på en ö och som endast har daglig biljettutgift för båtresa till fastlandet med 80 danska kronor får ett dagligt reseavdrag med 32,48 danska kronor (80–47,52).

Om den skattskyldige även reser till och från färjeläge eller flygplats görs avdrag enligt kilometersatserna men grundavdraget (24 kilometer) räknas av på denna del i första hand. Om t.ex. personen i exemplet ovan haft 8 kilometer från bostaden till färjeläget där färjan avgår från (16 kilometer fram och tillbaka) ger denna del inget avdrag eftersom resorna tillsammans inte överstiger 24 kilometer. Avdraget för biljettutgiften om 80 danska kronor reduceras med 15,84 danska kronor ((24–16)×1,98), vilket innebär ett totalt dagligt avdrag om 64,16 danska kronor.

Broavgifter

För dokumenterade broavgifter för resa över Öresundsbron och Stora Bältbron med bil, motorcykel eller kollektivtrafik, kan avdrag göras med vissa bestämda satser.39 Vid samåkning får endast den som haft utgiften för broavgiften avdrag med den bestämda satsen.

38 BEK nr 1044 af 08/11/2012 Kapitel 2 §§ 2–4. 39 Se närmare om satserna i ligningsloven § 9 C Stk. 9.

Reseavdrag i andra länder SOU 2019:36

146

Förifyllt reseavdrag i inkomstdeklarationen i vissa fall

Löntagare som arbetar hos arbetsgivare som endast har en arbetsplats får reseavdraget förifyllt i självdeklarationen. Det förifyllda avdraget baseras på den skattskyldiges folkbokföringsadress och kontrolluppgifter om bl.a. anställningsperiod och produktionsenhet som arbetsgivaren är skyldig att rapportera till inkomstregistret.40 Om avdraget är förifyllt i deklarationen är det beräknat utifrån 216 arbetsdagar, vilket motsvarar 18 hela arbetsdagar per månad under ett år. Det är de av arbetsgivaren inrapporterade uppgifterna som används vid beräkningen. Om det av dessa uppgifter framgår att antalet arbetsdagar uppgår till t.ex. 150 dagar så har avdraget beräknats utifrån det.

Av deklarationen framgår vilka faktorer som har använts vid den schematiska beräkningen av det förtryckta avdraget, dvs. vilka adresser som har använts och antal arbetsdagar. Detta gör det enkelt för den skattskyldige att kontrollera om avstånd och antal arbetsdagar som använts vid beräkningen är korrekt. Om det förtryckta avdraget är fel, t.ex. på grund av att de faktiska arbetsdagarna med resor är fler eller färre, ankommer det på den skattskyldige att korrigera beloppet.

Förhöjt reseavdrag för personer med låg inkomst

Personer med inkomst under 328 100 danska kronor (inkomståret 2019) kan få ett tilläggsavdrag utöver det vanliga reseavdraget, dock högst 15 400 danska kronor.41 Tilläggsavdraget trappas ned gradvis för inkomster över 272 100 danska kronor upp till 328 100 danska kronor. Det extra avdraget beräknas automatiskt av SKAT. Syftet med det förhöjda avdraget är bl.a. att vara ett incitament för arbetskraftens rörlighet även för lågavlönade.42

40 Jfr skattekontrolloven § 7 J och BEK nr 890 af 10/07/2015 Kapitel 8 § 18. 41 Ligningsloven § 9 C Stk. 4. 42 Skat.dk, Juridisk vejledning, 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.2.3, Forhøjet befordringsfradrag for personer med lav indkomst.

SOU 2019:36 Reseavdrag i andra länder

147

Funktionsnedsatta och kroniskt sjuka

För skattskyldiga som kan visa att de på grund av funktionsnedsättning eller kronisk sjukdom har särskilda utgifter för resa mellan bostad och arbetsplats tillämpas inte de vanliga reseavdragsreglerna.43 Den skattskyldige kan i stället dra av normal resekostnad som överstiger 2 000 danska kronor, samt den del av den faktiska resekostnaden som överstiger normal resekostnad i det aktuella fallet.44 Normal resekostnad beräknas, när kollektivtrafik kan användas, som utgiften för billigaste färdmedel och i andra fall som kostnaden för användning av eget transportmedel enligt kilometertaxor, som Skatterådet fastställer. Avdragsrätt kräver inte att resor sker till och från ordinarie bostad.45Det innebär t.ex. att avdrag medges för resekostnader mellan fritidshus och arbetsplats.

8.4.4 Danska erfarenheter

De danska reglerna om reseavdrag bidrar enligt Skatteministeriet till att minska arbetstagarnas kostnader för pendling mellan bostad och arbetsplats och kommer därmed, allt annat lika, att öka den geografiska rörligheten. En hög grad av geografisk rörlighet bidrar till att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden. Mot den bakgrunden bedöms reseavdraget vara samhällsekonomiskt lönsam.

Reglerna medför enligt Skatteministeriet säkerligen både under- och överkompensation, men det är inget som Skatteministeriet kan kvantifiera. Skatteministeriets förväntning är att reseavdraget överkompenserar en genomsnittlig pendlare som reser med kollektivtrafik. Det beror på att kilometersatsen fastställs utifrån genomsnittliga kostnader vid bilkörning, som typiskt sett överstiger utgifter för t.ex. ett pendlarkort till tåg. På liknande sätt förväntar Skatteministeriet att de flesta pendlare som samåker flera personer i en bil till och från arbetet överkompenseras.

Från tid till annan uppstår debatter om reseavdraget. Ett exempel från 2018 är när kilometersatserna sänktes som följd av lägre bensinpris och bilars förbättrade bränsleekonomi. Pendlare som reste med

43 Ligningsloven § 9 D. 44 Beloppsgränsen om 2 000 kr tillämpas inte i vissa fall, se närmare Skat.dk, Juridisk vejledning, 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.2.4, Befordring for invalide og kronisk syge. 45 Skat.dk, Juridisk vejledning, 3.2 – 31.01.19, C.A.4.3.3.2.4, Befordring for invalide og kronisk syge.

Reseavdrag i andra länder SOU 2019:36

148

kollektivtrafik menade då att de straffades av lägre kilometersatser, eftersom de inte fick (direkt) glädje av lägre bränslepriser.

Enligt statistik från SKAT var det drygt en miljon skattskyldiga som gjorde reseavdrag inkomståret 2017 med totalt cirka 19 miljarder danska kronor. Skattebortfallet till följd av avdraget uppgick därmed till cirka 4,9 miljarder danska kronor.46 Det genomsnittliga avdraget uppgick till cirka 17 700 danska kronor. SKAT har genom stickprovskontroller undersökt reseavdrag för inkomståren 2008, 2010 och 2012.47 Avseende inkomståret 2012 framkom att fler än var tionde person av de knappt 900 000 personer som då hade yrkat reseavdrag i självdeklarationen hade gjort fel.48 Fel antal dagar, som var en av den vanligaste orsaken till felaktigt reseavdrag, utgjorde 24 procent av alla fall av fel.49 I genomsnitt var nettojusteringen efter skatt för dessa fel cirka 2 700 danska kronor, medan genomsnittet för alla felorsaker var cirka 1 900 danska kronor. SKAT har även gjort ett insatsprojekt och undersökt reseavdrag för inkomståret 2013. Analysen pekade också ut antal arbetsdagar som en väsentlig källa till fel.50 Resultatet från insatsprojektet visade även att det inte hade nämnvärd betydelse för regelefterlevnaden huruvida reseavdraget hade gjorts helt eller delvis själv av den skattskyldige eller beräknats av SKAT med stöd av tredjemansuppgifter.51

8.4.5 Slutsatser

Vissa skattskyldiga kan få reseavdraget förtryckt i självdeklarationen. I dessa fall baseras avdraget på uppgifter från tredje man, bl.a. arbetsgivaren. Det verkar dock som att det inte har någon nämnvärd betydelse för felprocenten huruvida den skattskyldige helt eller delvis själv har fyllt i reseavdraget eller om det har förtryckts.

46 Beräknat som 26 procent av det totala avdragsbeloppet, se avsnitt 8.4.3. 47 SKAT, Notat, Indsatsanalyse den 27 oktober 2016, Befordring, s. 3. 48 SKAT, Notat, Indsatsanalyse den 27 oktober 2016, Befordring, s. 6. 49 SKAT, Notat, Indsatsanalyse den 27 oktober 2016, Befordring, s. 13. 50 SKAT, Notat, Indsatsanalyse den 27 oktober 2016, Befordring, s. 13. 51 SKAT, Notat, Indsatsanalyse den 27 oktober 2016, Befordring, s. 11 ff.

SOU 2019:36 Reseavdrag i andra länder

149

8.5 Jämförelse av reseavdragssystemen i Sverige, Norge och Danmark

8.5.1 Inledning

En del av vårt uppdrag är att föreslå hur ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt reseavdrag kan utformas. Både i Norge och Danmark har sådana avdragssystem införts och det är därför intressant att göra vissa jämförelser mellan länderna. I avsnitt 8.5.2–8.5.4 redogör vi för viktiga skillnader i systemens utformning och ekonomiska konsekvenser. För Sverige avser jämförelsen det avståndsbaserade schablonavdraget för resor med bil, eftersom avdraget för kollektivtrafik baseras på den skattskyldiges faktiska utgifter. En förutsättning för att få bilavdrag i Sverige är att den skattskyldiga gör en tidsvinst om minst två timmar per dag genom att ta bil i stället för kollektivtrafik.

8.5.2 Avdragssystemens utformning

I Tabell 8.3 nedan sammanfattar vi den information som ges i avsnitt 3.3.2 och avsnitt 8.3–8.4.5 om olika delar av avdragssystemen i Sverige, Norge och Danmark. Vi gör följande observationer.

Både i Norge och Danmark, och i Sverige för arbetsresor med bil, fastställs avdragets storlek utifrån avståndet mellan den skattskyldiges bostad och arbetsplats. Avdragsbeloppet beräknas både på resan till och från arbetsplatsen och fås genom att multiplicera ett belopp per kilometer (”kilometersatsen”) med reslängden i kilometer per dag och ett antal dagar med arbetsresor per år. Avdragsbeloppet begränsas genom olika avstånds- och beloppsgränser.

I Danmark ges avdrag för den del av resan per arbetsdag som överstiger 24 kilometer, vilket motsvarar ett avstånd mellan bostad och arbetsplats om 12 kilometer. I Norge och Sverige är avdraget i stället begränsat till den del av beloppet som överstiger en beloppsgräns. Denna gräns uppgår i Norge till 22 700 norska kronor och i Sverige till 11 000 svenska kronor. Om en skattskyldig antas göra två arbetsresor per dag under 210 dagar per år behöver avståndet enkel resa mellan bostad och arbetsplats vara över cirka 35 kilometer i Norge och cirka 14–15 kilometer i Sverige för att kostnaden ska överstiga en sådan gräns. Det krävs alltså betydligt längre avstånd för att kunna göra avdrag i Norge jämfört med både Danmark och Sverige.

Reseavdrag i andra länder SOU 2019:36

150

Det är bara i Norge som det även finns en övre beloppsgräns för avdraget. Den övre beloppsgränsen uppgår till 97 000 norska kronor och uppnås vid ett avstånd om cirka 179 kilometer mellan bostad och arbetsplats, givet samma antaganden om årligt resande som ovan.

I Norge och Danmark är kilometersatserna avståndsdifferentierade på så vis att de trappas ned för den del av resan som överstiger en viss total reslängd. I Norge används den lägre kilometersatsen för den del av resan som överstiger en reslängd om 50 000 kilometer per år, vilket motsvarar runt 119 kilometer i avstånd mellan bostad och arbetsplats om den skattskyldige reser så som antas ovan. Under vissa förutsättningar kan dock den högre kilometersatsen utgå även för reslängder över gränsen om 50 000 kilometer.

I Danmark sker nedtrappningen redan för den del av resan som överstiger 120 kilometer per dag, vilket i praktiken innebär ett avstånd om 60 kilometer mellan bostaden och arbetsplatsen. Även i Danmark kan en högre kilometersats utgå för resor över 120 kilometer under vissa förutsättningar. I Sverige är kilometersatsen konstant.

8.5.3 Avdragssystemen i andra delar

Avdragssystemen skiljer sig åt även i andra avseenden, till exempel hur avståndet och antalet dagar beräknas och hur avdraget hanteras i deklarationen.

I Norge beräknas avståndet som huvudregel utifrån den kortaste sträckan av väg och sträcka med allmänna transportmedel. Både i Sverige och Danmark är det färdvägen med bil som ligger till grund för avdraget. När det gäller antalet dagar är utgångspunkten i alla tre länder att avdraget ska beräknas utifrån det faktiska antalet dagar som den skattskyldige gjort resor till och från arbetet.

Både i Norge och Danmark finns det i vissa fall möjlighet att få uppgifterna som ligger till grund för avdraget förifyllda i deklarationsblanketten. Den möjligheten finns inte i Sverige.

Tabell 8.3 Sammanfattning av nuvarande avdragssystem beskattningsåret 2019 i Sverige, Norge och Danmark

Del av avdragssystemet Sverige

Norge

Danmark

Nedre avståndsgräns

För att få göra avdrag krävs ett avstånd mellan bostad och arbete om minst 5 km för bil och 2 km för kollektivtrafik.

För att få göra avdrag krävs ett avstånd mellan bostad och arbete om minst 2,5 km.

Avdrag kan bara göras för den del av resan per arbetsdag som överstiger 24 km (cirka 12 km enkel resa).

Övre avståndsgräns

Ingen.

Ingen.

Ingen.

Nedre beloppsgräns

11 000 SEK. 22 700 NOK.

Ingen.

Övre beloppsgräns

Ingen. 97 000 NOK1.

Ingen.

Kilometersatser

Fast avdragsbelopp för bil om 1,85 SEK per km (faktiska resekostnader för kollektivtrafik).

Fast avdragsbelopp om 1,56 NOK per km för 1–50 000 km per år och därutöver 0,76 NOK per km (1,56 NOK om reslängd och kostnader kan dokumenteras).

Fast avdragsbelopp om 1,98 DKK per km för 25–120 km och därutöver 0,99 DKK per km (1,98 DKK i vissa s.k. udkantskommuner).

Avståndsberäkning

Kortast möjliga körsträcka. Den kortaste sträckan av väg eller sträckan med allmänna transportmedel, med undantag för flyg, oavsett vilken färdväg som faktiskt använts.

Den normala färdvägen vid bilkörning oavsett vilket färdmedel och vilken färdväg som faktiskt använts.

SO U 2 01 9:3 6

R es ea vd ra g i a nd ra lä nd er

151

Tabell 6.10 Antal reseavdrag, medelavdrag och totalt avdragsbelopp efter kommuntyp, 2017

Kommuntyp

1

Antal avdrag

Andel av inkomsttagarna

2

Medelavdrag Totalt

avdragsbelopp

Tusental %

%

tkr mnkr %

Storstäder

74,8 8,3

6,4

14,0 1 050 7,4

Pendlingskommun nära storstad 170,6 18,9

15,4

15,3 2 607 18,4

Större stad 186,7 20,7

13,0

15,8 2 955 20,8

Pendlingskommun nära större stad 123,5 13,7

25,8

16,3 2 015 14,2

Lågpendlingskommun nära större stad

77,4 8,6

21,5

17,2 1 332 9,4

Mindre stad/tätort 129,6 14,4

17,2

15,6 2 024 14,3

Pendlingskommun nära mindre stad/tätort

74,6 8,3

22,0

15,5 1 154 8,1

Landsbygdskommun

48,5 5,4

17,1

15,8 764 5,4

Landsbygdskommun med besöksnäring

16,6 1,8

19,5

17,0

283 2,0

Samtliga 902,4 100,0

15,0

15,7 14 184 100,0

Anm. 1Enligt SKL:s kommunindelning, se bilaga 3. Kategorin Storstäder omfattar Göteborg, Stockholm och Malmö. 1Mätt som antalet personer med kontant bruttolön m.m. enligt RAMS.

Källa: SCB:s Statistikdatabas och egna beräkningar.

Tabell 8.4 Beräkningsexempel: ungefärliga reseavdrag och skattelättnad vid olika avstånd beskattningsåret 2019 i Sverige, Norge och Danmark, omräknat till SEK

Avstånd

Sverige

1

Norge Danmark

Avdrag Skattelättnad

Avdrag

2

Skattelättnad Avdrag

3

Skattelättnad

Låg marginalskatt Hög marginalskatt Ordinarie Förhöjt Ordinarie Förhöjt Ordinarie Förhöjt Ordinarie Förhöjt

10 km

0

0

0 0 0

0 0 0 0

0 0

20 km 4 540

1 453

2 361 0 0

0 0 9 181 9 181 2 387 2 387

30 km 12 310

3 939

6 401 0 0

0 0 20 657 20 657 5 371 5 371

40 km 20 080

6 426

10 442 3 824 3 824

841 841 32 133 32 133 8 355 8 355

50 km 27 850

8 912

14 482 10 965 10 965 2 412 2 412 43 609 43 609 11 338 11 338

60 km 35 620

11 398

18 522 18 107 18 107 3 984 3 984 55 085 55 085 14 322 14 322

70 km 43 390

13 885

22 563 25 249 25 249 5 555 5 555 60 823 66 561 15 814 17 306

80 km 51 160

16 371

26 603 32 390 32 390 7 126 7 126 66 561 78 037 17 306 20 290

90 km 58 930

18 858

30 644 39 532 39 532 8 697 8 697 72 299 89 513 18 798 23 273

100 km 66 700

21 344

34 684 46 674 46 674 10 268 10 268 78 037 100 990 20 290 26 257

150 km 105 550

33 776

54 886 71 046 80 987 15 630 17 817 106 728 158 370 27 749 41 176

200 km 144 400

46 208

75 088 80 987 80 987 17 817 17 817 135 418 215 750 35 209 56 095

250 km 183 250

58 640

95 290 80 987 80 987 17 817 17 817 164 108 273 131 42 668 71 014

Anm. Baserat på antagande om två arbetsresor per dag under 210 dagar per år. Värdet av ett avdrag beräknas i Sverige med en hög och låg marginalskatt om 32 % resp. 52 %. Värdet av ett avdrag beräknas i Norge och Danmark till 22 % resp. 26 % av avdragsbeloppet. Kurser för valutakonvertering: DKK/SEK=1,38, NOK/SEK=1,09. 1Avdrag för arbetsresor med bil. 2Beräknas i ordinarie fall med en kilometersats om 0,76 NOK per km för avstånd över 50 000 km (”Ordinarie”). Om reslängd och kostnader kan dokumenteras ges avdrag i stället med 1,56 NOK (”Förhöjt”). 3Beräknas i ordinarie fall med en kilometersats om 0,99 DKK per km för avstånd över 120 km daglig resa (”Ordinarie”). I vissa s.k. udkantskommuner ges avdrag i stället med 1,98 DKK (”Förhöjt”).

Källa: Nationell lagstiftning i Sverige, Norge och Danmark, Riksbanken samt egna beräkningar.

Del av avdragssystemet Sverige

Norge

Danmark

Beräkning av antal dagar Faktiskt antal arbetsdagar med resor.

Som huvudregel faktiska antalet arbetsdagar med resor. För heltidsarbetande utifrån 230 dagar per år och en resa tur och retur per arbetsdag. Frånvaro på grund av sjukdom, ledighet, permission, tjänsteresor och liknande ska för heltidsarbetande räknas bort från de 230 dagarna om frånvaron utgör fler än 15 arbetsdagar per år.

Faktiskt antal arbetsdagar med resor.

Villkor och specialregler

För att få göra avdrag med bil krävs att avståndet mellan bostad och arbetsplats är minst 5 kilometer och att den skattskyldige genom att använda egen bil i stället för allmänna transportmedel regelmässigt gör en daglig tidsvinst på sammanlagt minst två timmar.

Förifyllda uppgifter i deklarationen

Nej. Ja, om avdrag har gjorts förut. Arbetstagare som endast har en arbetsplats får reseavdraget förifyllt i självdeklarationen.

Reseavdraget påverkar

Kommunal och statlig skatt. Inntektsskatt (platt skatt). Kommuneskat, sundhetsbidrag och kirkeskatt.

Värde av avdragsbelopp i procent

Den enskilde skattskyldiges marginalskatt. Varierar typiskt sett mellan cirka 28 och 60 procent.

Cirka 22 procent. Cirka 26 procent.

Anm. 1Innebär i praktiken att högsta möjliga avdrag uppgår till 74 300 NOK per år.

Källa: Nationell lagstiftning i Sverige, Norge och Danmark.

R es ea vd ra g i a nd ra lä nd er

SO U 2 01 9:3 6

15 2

SOU 2019:36 Reseavdrag i andra länder

153

8.5.4 Avdragssystemens ekonomiska konsekvenser

Värdet av avdraget för den enskilde skattskyldige, dvs. storleken på den resulterande skattelättnaden, beror på hur inkomstberäkningen påverkas av avdraget. I Sverige minskar avdraget den skattepliktiga inkomsten som kommunal och eventuell statlig inkomstskatt tas ut på. Det innebär att avdragets skattemässiga värde bestäms av respektive skattskyldiges marginalskatt. I Danmark och Norge ser inkomstbeskattningen annorlunda ut och värdet av avdraget uppgår till cirka 26 respektive 22 procent av avdraget, se avsnitt 8.4.3 och 8.3.3.

Det kan finnas skillnader mellan länderna utöver avdragssystemens utformning som påverkar hur skattskyldiga kompenseras för kostnader för arbetsresor. Dessutom skiljer sig transportkostnaderna generellt sett till följd av skillnader i t.ex. fordonsbeskattning och prissättning av kollektivtrafik. För att ändå få en uppfattning om hur avdragssystemens ekonomiska effekter för den skattskyldige jämför sig följer ett beräkningsexempel. I Tabell 8.4 och i texten nedan jämförs ungefärliga avdragsbelopp och den resulterande skattelättnaden vid olika avstånd mellan bostad och arbetsplats, omräknat till svenska kronor.1Resultaten redovisas även i Figur 8.1. Jämförelsen avser en skattskyldig som gör avdrag för två arbetsresor per dag under 210 dagar per år. För Sverige görs beräkningarna både för en skattskyldig med låg och hög arbetsinkomst, vilket antas motsvara en marginalskatt om 32 procent respektive 52 procent2.

I vårt exempel ges skattskyldiga med hög marginalskatt, oavsett avstånd, störst skattelättnad i Sverige. Skattelättnaden är lägst i Norge. Danmark befinner sig i ett mellanläge. Antas i stället en låg marginalskatt förändras jämförelsen enligt följande. Skattskyldiga med korta till medellånga avstånd mellan bostad och arbetsplats ges störst skattelättnad i Danmark och minst i Norge. Vid 30 kilometer resulterar avdraget i en skattelättnad om cirka 5 400 kronor i Danmark och cirka 4 000 kronor i Sverige. I Norge ges inget avdrag för resor på detta avstånd, under förutsättningarna i exemplet. Vid 60 kilometer är skattelättnaden cirka 14 300 kronor i Danmark, cirka 11 400 kronor i Sverige och cirka 4 000 kronor i Norge. För skattskyldiga som har längre än

1 Alla belopp redovisas i svenska kronor om inget annat anges. 2 Under beskattningsåret 2019 är marginalskatten 32 respektive 52 procent vid inkomster strax under respektive över den nedre brytpunkten för statlig inkomstskatt och vid genomsnittlig kommunalskatt, dvs. en fastställd förvärvsinkomst på cirka 504 400 kronor per år eller en månadsinkomst på cirka 42 000 kronor för de som vid årets ingång inte fyllt 65 år.

Reseavdrag i andra länder SOU 2019:36

154

90 kilometer till sin arbetsplats ges i stället störst skattelättnad i Sverige. Detta är ett resultat av nedtrappningen av kilometersatsen över en viss avståndsgräns i det danska systemet. Om den skattskyldige däremot är berättigad till ett förhöjt avdrag enligt de danska reglerna blir skattelättnaden fortsatt högst i Danmark.

Tabell 8.4 Beräkningsexempel: ungefärliga reseavdrag och skattelättnad vid olika avstånd beskattningsåret 2019 i Sverige, Norge och Danmark, omräknat till SEK

Avstånd

Sverige

1

Norge Danmark

Avdrag Skattelättnad

Avdrag

2

Skattelättnad Avdrag

3

Skattelättnad

Låg marginalskatt Hög marginalskatt Ordinarie Förhöjt Ordinarie Förhöjt Ordinarie Förhöjt Ordinarie Förhöjt

10 km

0

0

0 0 0

0 0 0 0

0 0

20 km 4 540

1 453

2 361 0 0

0 0 9 181 9 181 2 387 2 387

30 km 12 310

3 939

6 401 0 0

0 0 20 657 20 657 5 371 5 371

40 km 20 080

6 426

10 442 3 824 3 824

841 841 32 133 32 133 8 355 8 355

50 km 27 850

8 912

14 482 10 965 10 965 2 412 2 412 43 609 43 609 11 338 11 338

60 km 35 620

11 398

18 522 18 107 18 107 3 984 3 984 55 085 55 085 14 322 14 322

70 km 43 390

13 885

22 563 25 249 25 249 5 555 5 555 60 823 66 561 15 814 17 306

80 km 51 160

16 371

26 603 32 390 32 390 7 126 7 126 66 561 78 037 17 306 20 290

90 km 58 930

18 858

30 644 39 532 39 532 8 697 8 697 72 299 89 513 18 798 23 273

100 km 66 700

21 344

34 684 46 674 46 674 10 268 10 268 78 037 100 990 20 290 26 257

150 km 105 550

33 776

54 886 71 046 80 987 15 630 17 817 106 728 158 370 27 749 41 176

200 km 144 400

46 208

75 088 80 987 80 987 17 817 17 817 135 418 215 750 35 209 56 095

250 km 183 250

58 640

95 290 80 987 80 987 17 817 17 817 164 108 273 131 42 668 71 014

Anm. Baserat på antagande om två arbetsresor per dag under 210 dagar per år. Värdet av ett avdrag beräknas i Sverige med en hög och låg marginalskatt om 32 % resp. 52 %. Värdet av ett avdrag beräknas i Norge och Danmark till 22 % resp. 26 % av avdragsbeloppet. Kurser för valutakonvertering: DKK/SEK=1,38, NOK/SEK=1,09. 1Avdrag för arbetsresor med bil. 2Beräknas i ordinarie fall med en kilometersats om 0,76 NOK per km för avstånd över 50 000 km (”Ordinarie”). Om reslängd och kostnader kan dokumenteras ges avdrag i stället med 1,56 NOK (”Förhöjt”). 3Beräknas i ordinarie fall med en kilometersats om 0,99 DKK per km för avstånd över 120 km daglig resa (”Ordinarie”). I vissa s.k. udkantskommuner ges avdrag i stället med 1,98 DKK (”Förhöjt”).

Källa: Nationell lagstiftning i Sverige, Norge och Danmark, Riksbanken samt egna beräkningar.

SO U 2 01 9:3 6

R es ea vd ra g i a nd ra lä nd er

15 5

Del av avdragssystemet Sverige

Norge

Danmark

Beräkning av antal dagar Faktiskt antal arbetsdagar med resor.

Som huvudregel faktiska antalet arbetsdagar med resor. För heltidsarbetande utifrån 230 dagar per år och en resa tur och retur per arbetsdag. Frånvaro på grund av sjukdom, ledighet, permission, tjänsteresor och liknande ska för heltidsarbetande räknas bort från de 230 dagarna om frånvaron utgör fler än 15 arbetsdagar per år.

Faktiskt antal arbetsdagar med resor.

Villkor och specialregler

För att få göra avdrag med bil krävs att avståndet mellan bostad och arbetsplats är minst 5 kilometer och att den skattskyldige genom att använda egen bil i stället för allmänna transportmedel regelmässigt gör en daglig tidsvinst på sammanlagt minst två timmar.

Förifyllda uppgifter i deklarationen

Nej. Ja, om avdrag har gjorts förut. Arbetstagare som endast har en arbetsplats får reseavdraget förifyllt i självdeklarationen.

Reseavdraget påverkar

Kommunal och statlig skatt. Inntektsskatt (platt skatt). Kommuneskat, sundhetsbidrag och kirkeskatt.

Värde av avdragsbelopp i procent

Den enskilde skattskyldiges marginalskatt. Varierar typiskt sett mellan cirka 28 och 60 procent.

Cirka 22 procent. Cirka 26 procent.

Anm. 1Innebär i praktiken att högsta möjliga avdrag uppgår till 74 300 NOK per år.

Källa: Nationell lagstiftning i Sverige, Norge och Danmark.

Reseavdrag i andra länder SOU 2019:36

156

Anm. Se anm. Tabell 8.4. Källa: Nationell lagstiftning i Sverige, Norge och Danmark, Riksbanken samt egna beräkningar.

Skatteministeriet i Danmark anger att de danska avdragsreglerna förväntas leda till att en genomsnittlig pendlare som reser med kollektivtrafik blir överkompenserad i förhållande till faktiska reskostnader, se avsnitt 8.4.4. Detta beror på att kilometersatsen, som är densamma oberoende av färdmedel, baseras på genomsnittliga kostnader vid bilkörning som typiskt sett överstiger kostnaden för kollektivtrafik. I Norge begränsas avdragets storlek, och därigenom risken för överkompensation, av den övre beloppsgränsen. Avdraget kan i praktiken som mest uppgå till motsvarande runt 80 990 svenska kronor. Finansdepartementet i Norge har ingen information om förekomsten av överkompensation.

Avdraget får även offentligfinansiella konsekvenser genom att minska skatteintäkterna och därmed statsbudgetens inkomstsida. I samtliga tre länder är detta skattebortfall betydande.

Beskattningsåret 2017 yrkade drygt 902 000 skattskyldiga avdrag i Sverige och medelavdraget uppgick till cirka 15 700 kronor per skattskyldig, se avsnitt 6.4.1. Totalt gjordes avdrag med cirka 14,2 miljarder

0

10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 130 140 150 160

SE K p e r å r

km

Danmark (Ordinarie) Danmark (Förhöjt) Norge (Ordinarie)

Norge (Förhöjt) Sverige (Låg marginalskatt) Sverige (Hög marginalskatt)

SOU 2019:36 Reseavdrag i andra länder

157

kronor, vilket motsvarar ett skattebortfall på cirka 5,5 miljarder.1I Danmark var det något fler, drygt en miljon skattskyldiga, som yrkade reseavdrag samma år med i genomsnitt 17 700 danska kronor. Det totala avdragsbeloppet var cirka 19,3 miljarder danska kronor och skattebortfallet kan uppskattas till cirka 4,9 miljarder danska kronor2.3 I Norge yrkade cirka 293 000 skattskyldiga avdrag, alltså betydligt färre än i både Sverige och Danmark. Det genomsnittliga yrkade avdraget uppgick till cirka 18 000 norska kronor och totalt yrkades avdrag med cirka 5,3 miljarder norska kronor. Enligt Finansdepartementet i Norge var skattebortfallet till följd av avdraget cirka 1,2 miljarder norska kronor.4

Sammanfattningsvis kan det konstateras att avdragssystemets omfattning är klart störst i Danmark och minst i Norge, medan Sverige befinner sig i ett mellanläge, både i termer av antalet skattskyldiga som berörs och skattebortfall. Skillnaderna blir ännu större om avdragsbelopp och skattebortfall räknas om till svenska kronor och ställs i relation till antalet invånare i respektive land, se Tabell 8.5.

1 Enligt SCB:s mikrosimuleringsmodell Fördelningsanalytiskt statistiksystem för inkomster och transfereringar (Fasit) 2016 (MSTAR). 2 Beräknat som 26 procent av det totala avdragsbeloppet, se avsnitt 8.4.3. 3 Omräknat till svenska kronor är motsvarande belopp cirka 24 400 kronor, cirka 26,6 miljarder kronor respektive cirka 6,8 miljarder kronor (DKK/SEK=1,38). 4 Omräknat till svenska kronor är motsvarande belopp cirka 19 700 kronor, 5,8 miljarder kronor respektive 1,3 miljarder kronor (NOK/SEK=1,09).

Reseavdrag i andra länder SOU 2019:36

158

Anm. Kurser för valutakonvertering: DKK/SEK=1,38, NOK/SEK=1,09. Källa: SCB, Finansdepartementet i Norge, Skatteministeriet i Danmark och egna beräkningar.

8.5.5 Avdragssystemens miljömässiga effekter m.m.

Det finns så vitt vi känner till inte några särskilda studier av de avståndsbaserade avdragssystemens miljöeffekter i Norge och Danmark. Den norska skattemyndigheten konstaterar att det är svårt att bedöma om avdraget bidrar till en mer utspridd bosättning, vilket skulle innebära en indirekt påverkan på miljön. Den norska skattemyndigheten bedömer dock att avdragets betydelse för den enskildes ekonomi är relativt blygsam, se avsnitt 8.3.4.5 I en rapport från det norska Kommunal- og moderniseringsdepartementet redovisas att andelen resor med egen bil bland alla arbetsresande har legat relativt stabilt på 63 procent sedan 1992, men det finns regionala skillnader. 6Det går dock inte att dra några slutsatser om reseavdragets effekter.

Det danska Skatteministeriet har undersökt effekterna av ett avskaffande av avdragsrätten.7 Transportarbetet bedöms minska med cirka 15 procent och i sin tur leda till en lägre bränsleförbrukning och minskade koldioxidutsläpp i storleksordningen 130 000 ton. Beräkningarna bygger på antagandet att 70 procent av avdragen avser resor med bil. Den faktiska färdmedelsfördelningen är dock okänd.

I teorin bör en likabehandling av olika färdmedel i reseavdragssystemet, på det sätt som görs i Norge och Danmark, resultera i att färdmedelsfördelningen för arbetsresor bland skattskyldiga som gör avdrag liknar den som gäller för arbetsresor generellt sett. Detta kan jämföras med situationen i Sverige, där skattskyldiga som gör arbetsresor med bil är kraftigt överrepresenterade bland de som gör reseavdrag.

5 Skatteetatens Analysenytt 1/2018, Hvorfor er det fradrag for arbeidsreiser? s. 9. 6 Rapport från Kommunal- och moderniseringsdepartementet, Regionale utviklingstrekk 2018, s. 130. 7 Skatteministeriet, Afskaffelse af befordringsfradrag, Notat, J.nr. 12-0173525.

159

9 Utgångspunkter och huvudinriktning

9.1 Vårt uppdrag

Vårt uppdrag är att analysera och lämna förslag på ett förändrat reseavdragssystem som:

• i högre grad gynnar resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samtidigt som avdraget underlättar för att man ska kunna bo och verka i hela landet, även där kollektivtrafikalternativ saknas eller är begränsade,

• minskar skattefelet (skillnaden mellan de fastställda och de teoretiskt riktiga beloppen för skatter och avgifter) kopplat till avdraget samt ska vara enklare att administrera och kontrollera för Skatteverket,

• bidrar till regionförstoring, och därigenom underlättar rörligheten på arbetsmarknaden, och samtidigt bidrar till klimatmålet för transportsektorn 2030.

Vi ska redovisa de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag. Förslaget som lämnas ska rymmas inom det befintliga reseavdragets offentligfinansiella ram. Vi ska också redovisa vilka effekter förslagen kan få för olika grupper av skattskyldiga, t.ex. utifrån inkomstgrupp och bostadsort, avstånd mellan bostad och arbete, färdsätt och tillgång till kollektivtrafik.

I uppdraget ingår att analysera hur ett avståndsbaserat reseavdrag bör utformas. Utgångspunkten för ett avståndsbaserat system är att det är ett färdmedelsneutralt avdrag utan koppling till faktiska biljett- eller bilkostnader. Avdragets storlek beräknas i stället utifrån

Utgångspunkter och huvudinriktning SOU 2019:36

160

avståndet mellan den skattskyldiges bostad och arbetsplats. Lämpligheten av en sådan utformning ska bedömas.

9.2 Inledning

I direktiven anges ett antal olika utgångspunkter för ett förändrat avdragssystem, men utan inbördes rangordning. Dessa kan i vissa frågor ge upphov till målkonflikter och därmed ett behov av avvägningar och prioriteringar. I kapitel 9 redogörs för hur vi tolkar direktiven och för de bedömningar som har väglett vårt arbete.

I avsnitt 9.3–9.3.3 behandlar vi inledningsvis vilken skatterättslig form vi anser att en skattelättnad för arbetsresor bör ha. Det har betydelse både principiellt skatterättsligt, fördelningspolitiskt och kostnadsmässigt för reformen. I avsnitt 9.4–9.4.4 redovisar vi våra tolkningar och bedömningar av direktivens mål om att gynna resor med låga utsläpp, regionförstoring och rörlighet på arbetsmarknaden, möjlighet att bo och verka i hela landet samt minskat skattefel, förenkling och ökad kontrollerbarhet. För var och en av dessa aspekter redovisar vi vår bedömning av hur ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system kan påverka möjligheten att nå måluppfyllelse. I avsnitt 9.5–9.5.2 sammanfattar vi vår slutsats om inriktning av en reformerad skattelättnad för arbetsresor. I kapitel 10 redovisar vi våra förslag till konkret utformning av en sådan reform.

9.3 Skatterättslig form för en skattelättnad

9.3.1 Arbetsresornas skatterättsliga karaktär

Huvudregeln vid inkomstbeskattningen är att alla utgifter för att förvärva och bibehålla inkomster ska dras av som kostnad. Privata levnadskostnader får dock inte dras av. Från denna grundläggande princip har undantag gjorts för utgifter för arbetsresor. Avdragsrätten för dessa utgifter finns på grund av särskild reglering. Utgifter för arbetsresor har i skattesammanhang historiskt sett bedömts ha karaktär av privata levnadskostnader eftersom de har orsakats av den skattskyldiges val av bostadsläge. Skälet till att utgifterna trots sin karaktär får dras av är att det för många skattskyldiga rör sig om en

SOU 2019:36 Utgångspunkter och huvudinriktning

161

avsevärd kostnad som har ett visst samband med inkomsternas förvärvande. Bakom synsättet om visst samband ligger bl.a. tankar om att den skattskyldige ibland själv kan ha svårt att styra var den kan få tag i en bostad eller ett arbete och då tvingas acceptera att bosätta sig och arbeta på platser som kan medföra betydande utgifter för arbetsresor.

Möjligheten att göra avdrag för arbetsresor har funnits i mer än ett hundra år. Under denna tid har det i ett flertal utredningar och lagstiftningssammanhang framförts främst principiella skäl för att utgifter för arbetsresor inte borde få dras av vid inkomstbeskattningen. Att reseavdraget under så lång tid ändå har fått vara kvar beror på skälighetshänsyn om skattskyldiga som har höga utgifter för arbetsresor. Långtgående begränsningar i avdragsrätten har bedömts riskera att allvarligt inskränka människors möjligheter att välja lämpligaste arbete.

En kartläggning av hur kostnader för arbetsresor hanteras skattemässigt i ett antal medlemsländer i OECD visar att det finns en stor variation i synen på kostnadernas karaktär även ur ett internationellt perspektiv, se avsnitt 8.2–8.2.2. I drygt hälften av de länder som ingår i kartläggningen får kostnader för arbetsresor inte dras av, vilket främst motiveras med att sådana kostnader ses som privata levnadskostnader. I resterande länder ges någon form av skattelättnad för kostnader för arbetsresor, men denna kan se ut på vitt skilda sätt. Ett fåtal länder, däribland Sverige, har ett avdrag som i princip ska återspegla de faktiska kostnaderna för arbetsresan, dock med belopps- och kilometergränser och schabloniseringar för bilresor. En annan grupp länder, däribland Danmark och Norge, har avståndsbaserade kilometeravdrag som är oberoende av färdmedel och den faktiska kostnaden för resan. I Danmark och Norge får avdrag i princip endast göras mot dessa länders motsvarighet till den svenska kommunalskatten. Det gör att de danska och norska avdragens skattemässiga värde inte varierar med de skattskyldigas inkomst och marginalskatt, som avdraget gör i Sverige. En tredje grupp länder tillämpar olika former av mycket schabloniserade avdrag, t.ex. Österrike, som erbjuder ett mindre antal fasta avdragsbelopp som fastställs utifrån ett fåtal breda intervall av reseavstånd och resdagar. Det förekommer också olika varianter av hur arbetsresor med olika färdmedel, framför allt bil respektive kollektivtrafik, hanteras.1

1 Harding, Personal Tax Treatment of Company Cars and Commuting Expenses, 2014.

Utgångspunkter och huvudinriktning SOU 2019:36

162

9.3.2 Skattelättnad bör ges i annan form

Kommitténs bedömning: En skattelättnad för utgifter för arbets-

resor bör ges i annan form än avdrag vid inkomstbeskattningen.

Skälen för kommitténs bedömning: Vi anser att det finns tre huvud-

sakliga skäl för att en skattelättnad för utgifter för arbetsresor bör ges i annan form än avdrag vid inkomstbeskattningen.

Det första skälet är principiellt skatterättsligt: utgifter för arbetsresor ska betraktas som privata levnadskostnader som inte ska dras av inom inkomstbeskattningen. Detta synsätt har framförts i många utredningar och propositioner under årens lopp och delas också i ett flertal andra länder. Dagens reseavdrag är ett undantag från principen om att privata levnadskostnader inte får dras av. Avdragsrätten finns för att underlätta för skattskyldiga med höga utgifter för arbetsresor att kunna ta sig till arbetet, vilket är viktigt för en väl fungerande arbetsmarknad. Detta motiv kan dock på ett lika bra eller bättre sätt tillgodoses genom en skattelättnad av annan form.

Det andra skälet är fördelningspolitiskt. Ett avdrag innebär att den skattskyldiges beskattningsbara förvärvsinkomst minskar, dvs. underlaget för inkomstskatt. Den skattelättnad som ett avdrag leder till kan beräknas till det avdragna beloppet multiplicerat med den skattskyldiges marginalskatt. Marginalskatten varierar beroende på storleken på den beskattningsbara förvärvsinkomsten, men ligger vanligen i intervallet mellan cirka 28 och 60 procent. Det största språnget i marginalskatt inträffar när skattskyldighet för statlig inkomstskatt på 20 procent ska betalas, vilket för en heltidsarbetande motsvarar en månadsinkomst på cirka 42 000 kronor. Detta innebär att ett reseavdrag på exempelvis 10 000 kronor kan vara olika mycket värt i form av skattelättnad från cirka 2 800 kronor för en skattskyldig med lägre marginalskatt upp till cirka 6 000 kronor för en skattskyldig med högre marginalskatt. Det kan därmed uppstå en situation där två skattskyldiga, med i övrigt lika förhållanden, får olika skattelättnader endast som ett resultat av skillnader i marginalskatt. Detta är i och för sig ett resultat av skattesystemets konstruktion med progressiv beskattning. Vi anser emellertid att detta är omotiverat eftersom utgifterna för arbetsresor egentligen är personliga levnadskostnader.

SOU 2019:36 Utgångspunkter och huvudinriktning

163

Det tredje skälet gäller kostnaderna för reseavdraget. Den högre skattelättnaden vid höga marginalskatter leder till ett betydande skattebortfall för staten, uppskattningsvis runt 700 miljoner kronor. Dessa medel kan, enligt vår mening, prioriteras på ett bättre sätt inom eller utom ramen för skattelättnaden för arbetsresor.

9.3.3 Skattelättnad bör ges i form av skattereduktion

Kommitténs bedömning: En skattelättnad för utgifter för arbets-

resor bör ges i form av en skattereduktion.

Skälen för kommitténs bedömning: Vi konstaterar i avsnitt 9.3.2

att skattelättnad för arbetsresor av principiellt skatterättsliga, fördelningspolitiska och kostnadsmässiga skäl bör ges i annan form än avdrag.

Ett alternativ till avdrag, som tillgodoser det grundläggande syftet att underlätta för skattskyldiga med högre utgifter att ta sig till och från arbetet, är skattereduktion. Det finns i dag flera exempel på skattereduktioner. Några av dem benämns, egentligen felaktigt, ”avdrag” trots att de är skattereduktioner. Som exempel kan nämnas jobbskatteavdrag och rot- och rut-avdrag. Beteckningen ”avdrag” i dessa fall får snarast ses som en ”populär” benämning. Enligt dagens regelverk ges skattereduktion för privata levnadskostnader. Skattereduktionen för hushållsarbete, dvs. rot- och rut-avdrag, är exempel på detta.

En skattereduktion innebär att den skattskyldiges uträknade skatt minskas med skattereduktionens belopp. Skattelättnaden blir då lika stor för alla skattskyldiga, oberoende av inkomst och marginalskatt, eftersom skattereduktionen dras från den uträknade skatten och inte från inkomsten före skatt. Skattereduktion har därmed fördelar gentemot avdrag ur ett fördelningspolitiskt perspektiv. Fördelnings- och kostnadsmässigt påminner effekterna av en skattereduktion om de reseavdrag som finns i Norge och Danmark. I båda dessa länder dras kostnader för arbetsresor från motsvarigheten till den svenska kommunalskatten. Avdraget får därmed ett skattemässigt värde som är oberoende av de skattskyldigas marginalskatt.

Om skattereduktionen sätts till en nivå som motsvarar den skattelättnad som avdraget i dag resulterar i vid lägre marginalskatt (cirka

Utgångspunkter och huvudinriktning SOU 2019:36

164

30 procent), blir även den totala skattelättnaden och därmed skattebortfallet för staten lägre i förhållande till en situation med avdrag. På så vis kan en omläggning till skattereduktion även ha fördelar ur ett budgetpolitiskt perspektiv.

Mot denna bakgrund anser vi att en skattereduktion är en bra skatterättslig form för en skattelättnad för arbetsresor.

9.4 Utgångspunkter för en ny form av skattelättnad

9.4.1 Gynna resor med låga utsläpp

Kommitténs bedömning: En skattelättnad för arbetsresor ska

gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar bättre än i dagens reseavdragssystem, samt bidra till klimatmålet för transportsektorn 2030. En skattelättnad som är oberoende av färdmedel är mer gynnsam för resor med låga utsläpp än dagens reseavdrag. Skattelättnaden bör inte kopplas till särskilda miljövillkor. Ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system är mer förmånligt för miljön än dagens kostnadsbaserade system.

Bakgrund: Vi ska enligt direktiven analysera och lämna förslag på

ett förändrat reseavdragssystem som bättre än nuvarande system gynnar resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samt bidrar till klimatmålet för transportsektorn 2030. Innan vi redogör för våra bedömningar i denna del vill vi sätta reseavdraget i ett bredare sammanhang.

Det finns en rad styrmedel som påverkar utsläppen i transportsektorn. Dels miljö- och klimatpolitiska styrmedel med det uttalade syftet att styra mot minskade utsläpp. Dels styrmedel på andra politikområden som indirekt påverkar utsläppen, t.ex. dagens reseavdrag.

En grupp av styrmedel, t.ex. inom regionalpolitik och planläggning, kan påverka lokaliseringen av arbetsplatser och bostäder på ett sätt som minskar samhällets transportberoende. I samma grupp återfinns åtgärder inom planeringen av transportinfrastruktur, som kan användas för att påverka hur transportsystemet utnyttjas. T.ex. kan väl utbyggd kollektivtrafik och många cykelbanor göra det lättare att välja miljövänliga färdmedel.

SOU 2019:36 Utgångspunkter och huvudinriktning

165

En annan grupp av styrmedel inriktar sig direkt på produktionen och användningen av fordon och drivmedel. Den nya reduktionsplikten för bensin och dieselbränsle syftar t.ex. till att öka inblandningen av biodrivmedel i bränsleproduktionen och på så vis minska utsläppen från vägtrafik.2 Koldioxidbeskattningen av fordonsbränsle tar i stället sikte på användningen av drivmedel. Skatten syftar till att internalisera externa kostnader som uppkommer på grund av utsläpp vid bränsleanvändning. Vad gäller fordonsproduktion så ska nyproducerade bilar som registreras uppfylla vissa utsläppskrav som följer av EU-bestämmelser. Ett styrmedel som i stället påverkar färdmedelsvalet är det nyligen införda bonus–malus-systemet för fordonsbeskattning. Bonus–malus syftar till att öka andelen miljöanpassade fordon, genom en förhöjd fordonsskatt för fordon med höga utsläpp av koldioxid och en bonus vid inköp av fordon med låga utsläpp.3 Även subventioneringen av kollektivtrafik kan nämnas som ett styrmedel som påverkar färdmedelsanvändningen.

Skälen för kommitténs bedömning: Enlig dagens regler är både

förutsättningarna för att kunna få reseavdrag och avdragets storlek beroende av vilket färdmedel som har använts, se avsnitt 3.3.2. Avdraget är som princip kopplat till den skattskyldiges faktiska utgifter för arbetsresor och är därmed typiskt sett större för bil än för kollektivtrafik. Reglernas utformning påverkar därmed den relativa konkurrenskraften mellan olika färdmedel, ofta till fördel för bilen. Detta kan ifrågasättas ur ett miljöperspektiv.

Vi har övervägt två huvudsakliga alternativ för hur resor med låga utsläpp kan gynnas bättre än i dagens reseavdragssystem och på så vis bidra till klimatmålet för transportsektorn. Det första alternativet är att göra skattelättnaden färdmedelsneutral. Färdmedelsneutralitet innebär att skattelättnaden blir oberoende av vilket färdmedel som faktiskt har använts för arbetsresan. Eftersom kollektivtrafik typiskt sett är ett billigare färdmedel än bil, resulterar ett färdmedelsneutralt system i många fall i en högre skattelättnad för resor med kollektivtrafik jämfört med dagens avdragsregler och skapar därmed incitament för fler att välja kollektivtrafik framför bil. Detta är positivt ur ett miljöperspektiv.

Utgångspunkter och huvudinriktning SOU 2019:36

166

Det andra alternativet är att koppla skattelättnaden till någon form av miljövillkor, som leder till högre skattelättnad för resor med låga utsläpp. En miljödifferentiering av skattelättnaden kan dock leda till dubbelstyrning i förhållande till miljö- och klimatpolitiska styrmedel med det uttalade syftet att minska utsläppen i transportsektorn. Vår bedömning är att detta är mindre effektivt, då skattelättnaden för arbetsresor primärt har andra syften än miljöstyrning. Ett sådant alternativ skulle behöva utredas i termer av vilka styrmedel eller styrmedelskombinationer som fungerar mest effektivt, vilket inte ligger inom ramen för vårt uppdrag. Vi anser därför att skattelättnaden inte bör kopplas till några miljövillkor. Vår bedömning i detta avseende baseras även på en avvägning mot utgångspunkten i uppdraget att vårt förslag ska vara enklare att administrera och kontrollera för Skatteverket. Vi bedömer att miljövillkor skulle komplicera reglerna på ett sätt som inte överväger fördelarna.

Sammantaget bör skattelättnadens storlek vara oberoende av vilket färdmedel som faktiskt har använts. Skattelättnaden bör inte kopplas till särskilda miljövillkor. Vi bedömer att ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system är mer förmånligt för miljön än dagens kostnadsbaserade system.

9.4.2 Regionförstoring och rörlighet på arbetsmarknaden

Kommitténs bedömning: En skattelättnad för arbetsresor ska

bidra till regionförstoring och därigenom underlätta rörligheten på arbetsmarknaden. Skattelättnaden bör därmed inriktas mot skattskyldiga som gör längre arbetsresor. En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattelättnad kan bidra till en miljömässigt hållbar regionförstoring.

Skälen för kommitténs bedömning: En annan utgångspunkt för ett

förslag till ett förändrat reseavdragssystem bör, enligt direktiven, vara att det ska bidra till regionförstoring och därigenom underlätta rörligheten på arbetsmarknaden.

Vi beskriver i avsnitt 4.3–4.5 kortfattat dessa begrepp och mål, som är nära sammankopplade. Regionförstoring uppstår när två lokala arbetsmarknadsregioner formar en ny och större region genom ökad pendling över kommungränser. Regionförstoring bygger alltså per

SOU 2019:36 Utgångspunkter och huvudinriktning

167

definition på en ökad mängd långväga pendling, som kan leda till vinster för både enskilda och samhället i stort. För den enskilde kan regionförstoring innebära tillgång till en bredare arbetsmarknad med större valmöjligheter och därmed högre lön eller ett mer tillfredsställande arbete. Arbetsgivare gynnas omvänt av ett större urval av potentiell arbetskraft inom pendlingsbart avstånd. I teorin leder detta till bättre matchning på arbetsmarknaden, en mer effektiv fördelning av arbetskraft och ekonomisk tillväxt.

Flera åtgärder kan bidra till regionförstoring, t.ex. investeringar i transportinfrastruktur och nya transportteknologier som underlättar resor på längre avstånd. Reseavdragets funktion i sammanhanget kan vara att minska utgifterna för längre arbetsresor, som på så vis blir mer attraktiva för arbetstagaren. För att bidra till regionförstoring bör därmed skattelättnaden inriktas mot skattskyldiga som gör längre arbetsresor. Den förväntade effekten bör dock värderas till rimliga nivåer eftersom många andra faktorer än reseavdraget har betydelse för individers val av bostadsort och arbetsplats.

Framhållandet av regionförstoring som en utgångspunkt i direktiven kan eventuellt uppfattas stå i konflikt med utgångspunkten att förslagen också ska bidra till klimatmålet för transportsektorn 2030. Detta skulle kunna innebära en målkonflikt om regionförstoringen bygger på en ökad mängd av långväga pendling med mindre miljövänliga färdsätt. Denna effekt kan undvikas om resorna styrs över till mer miljövänliga färdsätt, t.ex. spårbunden elektrifierad kollektivtrafik. Vi har varit medvetna om och försökt ta hänsyn till denna eventuella målkonflikt vid utformningen av förslagen.

Vi bedömer att både ett kostnadsbaserat avdrag och en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattelättnad kan bidra till regionförstoring och därmed underlätta rörligheten på arbetsmarknaden. Ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system har dock den fördelen att det bättre än nuvarande avdragssystem gynnar färdmedel med låga utsläpp och därmed en mer miljömässigt hållbar regionförstoring.

Utgångspunkter och huvudinriktning SOU 2019:36

168

9.4.3 Bo och verka i hela landet

Kommitténs bedömning: En skattelättnad för arbetsresor ska

underlätta för att skattskyldiga ska kunna bo och verka i hela landet, även där kollektivtrafikalternativ saknas eller är begränsade. Särskild hänsyn bör därför tas till skattskyldiga som bor eller arbetar i områden där kollektivtrafiken är bristfällig. Ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system bör kombineras med särskilda regler för områden med bristfällig kollektivtrafik.

Skälen för kommitténs bedömning: En utgångspunkt i direktiven

är att ett förändrat avdragssystem ska underlätta för att skattskyldiga ska kunna bo och verka i hela landet, även där kollektivtrafikalternativ saknas eller är begränsade.

Dagens reseavdrag bygger i princip på att avdrag får göras för utgifterna för det billigaste färdsättet mellan bostad och arbetsplats. Ofta är detta kollektivtrafik. Om kollektivtrafiken är bristfällig är den skattskyldige i princip hänvisad till att färdas med bil, vilket typiskt sett är ett dyrare färdmedel. För att ta hänsyn till detta finns det enligt dagens regler en möjlighet att dra av kostnader för resor med bil om den skattskyldige gör en tidsvinst på minst två timmar genom att ta bil i stället för kollektivtrafik.

Även i utformningen av en ny skattelättnad för arbetsresor finns det skäl att ta särskild hänsyn till skattskyldiga som bor eller arbetar i områden där kollektivtrafiken är bristfällig. I dessa områden har skattskyldiga en mer begränsad möjlighet att anpassa sina reskostnader genom färdmedelsval och även i vissa fall genom val av arbetsplats. I synnerhet om förslagen får negativa konsekvenser för skattskyldiga som i dag gör reseavdrag för bilresor behöver sådan hänsyn tas. Denna effekt kan t.ex. uppstå om skattelättnaden görs mer förmånlig för resor med låga utsläpp, vilket är en annan utgångspunkt som följer av direktiven. En ökad schablonisering av skattelättnaden, t.ex. i syfte att förenkla systemets administration och kontroll, kan också föranleda ett behov av särskild hänsyn till mindre grupper av skattskyldiga med förutsättningar för arbetsresande som skiljer sig från majoriteten.

En omläggning från ett kostnadsbaserat till ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system för skattelättnad leder i grunden till fördelar för resande med kollektivtrafik och nackdelar för bilister.

SOU 2019:36 Utgångspunkter och huvudinriktning

169

Detta kan som nämns ovan missgynna skattskyldiga i områden där tillgången till kollektivtrafik är begränsad, som inte har samma möjligheter som andra att påverka sina reskostnader genom färdmedelsvalet. För att inte försämra möjligheten att bo och verka i hela landet bör därför ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system kombineras med särskilda regler för områden med bristfällig kollektivtrafik. Då behövs också en för beskattningsändamål praktiskt användbar definition av vad som kan menas med att kollektivtrafikalternativ saknas eller är begränsade.

Vår bedömning är sammantaget att särskild hänsyn bör tas till skattskyldiga som bor eller arbetar i områden där kollektivtrafiken är bristfällig. Vi konstaterar att en strikt avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattelättnad inte i sig innebär fördelar för skattskyldiga i områden med bristfällig kollektivtrafik. Vi bedömer dock att detta kan kompenseras genom särskilda regler för denna grupp skattskyldiga.

9.4.4 Motverka skattefel – förenkling och ökad kontrollerbarhet

Kommitténs bedömning: En skattelättnad för arbetsresor ska

utformas på ett sätt som minskar förekomsten av skattefel samt ska vara enklare att administrera och kontrollera för Skatteverket. Utgångspunkten bör vara att göra regelverket i sig enklare. Det kan dock finnas behov av åtgärder även vad gäller skattelättnadens administration och kontroll. Ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system är enklare att administrera och kontrollera än dagens kostnadsbaserade system.

Kommitténs bedömning: Det sätt på vilket reseavdraget i dagsläget

administreras och kontrolleras av Skatteverket är högst otillfredsställande. Vid Skatteverkets senaste skattefelskontroll uppgick skattefelet kopplat till reseavdraget till cirka 1,75 miljarder kronor, se avsnitt 7.6. Det ingår i vårt uppdrag att ett förändrat reseavdrag ska vara enklare att administrera och kontrollera för Skatteverket. Vi har övervägt olika möjligheter.

En given utgångspunkt är att göra själva regelverket i sig enklare för att underlätta hanteringen och minska riskerna för att det blir fel.

Utgångspunkter och huvudinriktning SOU 2019:36

170

Vid våra överväganden kring regelverkets utformning har detta beaktats samtidigt som förenklingsambitionen har vägts mot både kraven på rättssäkerhet och likabehandling och önskan att så långt som möjligt uppfylla de andra utgångspunkter som anges i våra direktiv. Vi redovisar i kapitel 14 vår bedömning av hur våra förslag uppfyller målen om förenkling och minskat skattefel. Där redovisar vi också vilka ytterligare åtgärder vad gäller skattelättnadens administration och kontroll som vi anser bör vidtas för att ytterligare minska skattefelet.

Vår bedömning är att ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system är enklare att administrera än dagens kostnadsbaserade system. Ett viktigt skäl till detta är att kostnaderna för resorna inte längre behöver beräknas och redovisas, vilket innebär en avsevärd förenkling. Flera av dagens specialregleringar, för t.ex. förmånsbilar och användande av egen bil i tjänsten, försvinner också. Ett avståndsbaserat system ökar även möjligheterna att bygga redovisning och beräkning av skattelättnaden på helt eller delvis förifyllda uppgifter i deklarationen, vilket har klara fördelar för att underlätta kontroller och minska skattefelet.

9.5 Inriktning av en skattelättnad för arbetsresor

9.5.1 Avståndsberoende och färdmedelsneutralt

Kommitténs bedömning: En skattelättnad för utgifter för arbets-

resor bör vara avståndsbaserad och färdmedelsneutral.

Skälen för kommitténs bedömning: Vi bedömer i föregående avsnitt

att en skattelättnad som är avståndsbaserad och färdmedelsneutral har tydliga fördelar framför dagens kostnadsbaserade system från miljösynpunkt, ur ett förenklingsperspektiv och för att uppnå en hållbar regionförstoring som inte står i konflikt med miljömålen. Det skulle kunna ha nackdelar för möjligheten att bo och verka i hela landet, men detta kan enligt vår bedömning kompenseras genom särskilda regler för arbetsresor i områden där kollektivtrafiken är bristfällig.

Ett ytterligare skäl för ett färdmedelsneutralt och avståndsbaserat system är att skattelättnaden frikopplas från de faktiska utgifterna

SOU 2019:36 Utgångspunkter och huvudinriktning

171

för arbetsresor, som ur ett bredare perspektiv inte är de enda kostnaderna förknippade med att resa. Kostnaden för att göra arbetsresor kan mätas både i monetära termer och i form av uppoffringar av tid och bekvämlighet. Den monetära kostnaden för en arbetsresa kan vara t.ex. biljettkostnaden för kollektivtrafik eller olika typer av rörliga kostnader för att resa med bil, bl.a. kostnader för drivmedel, underhåll och värdeminskning. Eftersom en arbetsresa inte är ett mål i sig kan även restiden beskrivas som en kostnad. Restiden består av tiden i fordonet, men kan även omfatta andra komponenter såsom gångtid, väntetid och bytestid. Flera studier redovisar den totala restiden som den enskilt viktigaste faktorn för färdmedelsvalet. Förutom kostnader i monetära termer och i form av tidsuppoffringar kan även bristande bekvämlighet och andra besvär i samband med resan upplevas som en kostnad. Även sådana faktorer har visat sig vara viktiga för färdmedelsvalet. Den totala kostnaden för arbetsresor, ur ett sådant bredare kostnadsperspektiv, ökar typiskt sett med avstånd. Ett färdmedelsneutralt system är även konkurrensneutralt på så vis att det inte bör påverka den skattskyldiges färdmedelsval.

Vid en samlad bedömning anser vi att en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattelättnad är lämplig och bör införas.

9.5.2 Fokusering på längre resor

Kommitténs bedömning: En skattelättnad behövs främst för

skattskyldiga med höga kostnader för arbetsresor, både i monetära termer och i form av uppoffringar av tid och bekvämlighet. Sådana kostnader ökar typiskt sett med avstånd. En skattelättnad bör därför främst riktas mot skattskyldiga som gör längre arbetsresor.

Skälen för kommitténs bedömning: Av arbetsmarknadspolitiska

skäl och för att främja regionförstoring och möjligheten att bo och verka i hela landet är det viktigt att människor kan ta sig till och från sina arbetsplatser till rimliga kostnader. En skattelättnad för arbetsresor bör därför fokusera på dem som har höga kostnader för sina arbetsresor. Det flesta skattskyldiga som har normala eller lägre

Utgångspunkter och huvudinriktning SOU 2019:36

172

kostnader för arbetsresor bör, liksom delvis i dag, själva kunna bekosta sina arbetsresor och bör inte omfattas av någon skattelättnad. Vi konstaterar i avsnitt 9.5.1 att den totala kostnaden för arbetsresor, ur ett bredare kostnadsperspektiv, typiskt sett ökar med avstånd. Inom ramen för ett avståndsbaserat system bör därför skattelättnaden inriktas främst mot skattskyldiga som gör längre arbetsresor mätt i kilometer.

173

10 En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för längre arbetsresor

10.1 Inledning

I kapitel 9 redogörs för hur vi tolkar direktiven och för de bedömningar som har väglett vårt arbete. Vi konstaterar att reseavdragssystemet bör reformeras i grunden och att en skattelättnad för arbetsresor bör ges i annan form än som ett avdrag vid inkomstbeskattningen. Vi gör bedömningen att reseavdraget bör ersättas med en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion som inriktas främst mot skattskyldiga som gör längre arbetsresor. Vi anser att en sådan förändring i sig kan bidra till flera utgångspunkter i direktiven, se avsnitt 9.5.1.

I ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system används avståndet mellan den skattskyldiges bostad och arbetsplats som underlag för att beräkna skattereduktionens storlek, oberoende av färdmedel. Det innebär en ökad schablonisering i förhållande till dagens regler. Detta kan, beroende på reglernas utformning och tillämpning, leda till förenklingsvinster. Men systemets enkelhet måste ställas mot dess precision och träffsäkerhet. I det här sammanhanget innebär det att systemet främst bör gynna den tänkta målgruppen och inte får leda till alltför stor under- eller överkompensation för olika grupper av skattskyldiga, dvs. att skattereduktionen är för låg eller för hög i förhållande till de skattskyldigas faktiska reskostnader. Särskilda hänsyn bör tas till de skattskyldiga som kan missgynnas. Olika typer av avstånds- och beloppsgränser, villkor och specialregler kan användas för att kalibrera skattereduktionens storlek för olika grupper, både med utgångspunkt i de hänsynstaganden som nämns

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor SOU 2019:36

174

ovan och andra utgångspunkter enligt direktiven, se avsnitt 9.4–9.4.4. Vi har även att förhålla oss till att förslaget som lämnas ska rymmas inom det befintliga reseavdragets offentligfinansiella ram.

I avsnitt 10.3–10.10 redovisar vi våra förslag till konkret utformning. Vi behandlar inledningsvis hur avståndet ska beräknas och vilka avståndsgränser som ska gälla, se avsnitt 10.3 och 10.4. I avsnitt 10.5 beskriver vi hur skattereduktionen ska beräknas. Avsnittet omfattar hur antalet resdagar per år ska fastställas och hur stor skattelättnad som ska ges per kilometer. I avsnitt 10.6 beskriver vi de särskilda regler som föreslås vid bristfällig kollektivtrafik. I avsnitt 10.7–10.10 behandlas slutligen en del övriga frågor, bl.a. vilka som kan få skattereduktion.

10.2 Reseavdraget avskaffas och ersätts av en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

Kommitténs förslag: Reseavdraget avskaffas. En avståndsbase-

rad och färdmedelsneutral skattereduktion för kostnader för längre resor mellan bostaden och arbetsplatsen (arbetsresor) införs.

Med arbetsresor avses även resor tur och retur mellan bostaden och platsen för skattefri utbildning eller annan åtgärd.

Skälen för kommitténs förslag: Vi redogör i avsnitt 9.3.2 och 9.3.3

för tre huvudsakliga skäl till att skattelättnaden för arbetsresor bör ges i form av skattereduktion i stället för avdrag. Dessa är principiellt skatterättsliga, fördelningspolitiska och kostnadsmässiga. I avsnitt 9.5.1 bedömer vi att en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattelättnad kan uppfylla i direktiven uppställda utgångspunkter om att bättre gynna resor med låga utsläpp, bidra till regionförstoring, förenkling och minskat skattefel. Ett sådant system kan innebära försämringar med avseende på utgångspunkten om att underlätta möjligheten att bo och verka även i områden där kollektivtrafikalternativ saknas eller är begränsade. Vi bedömer att detta kan kompenseras genom särskilda regler för den grupp skattskyldiga som bor och arbetar i sådana områden. Ett färdmedelsneutralt system för

SOU 2019:36 En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

175

arbetsresor är också mer konkurrensneutralt än dagens regler på så vis att det inte bör påverka den skattskyldiges färdmedelsval.

Begreppet arbetsresor omfattar samma resor som i nuvarande 12 kap. 26 § IL. Vi föreslår därmed inte någon materiell ändring i detta avseende. Med arbetsresor avses således inte bara resor tur och retur mellan bostad och arbetsplats utan även flera resor till olika arbetsplatser mellan tur- och returresan. En förändring i förhållande till dagens regler är att begreppet arbetsresor även omfattar resor mellan bostaden och platsen för skattefri utbildning eller annan åtgärd enligt 11 kap. 17 § IL, dvs. sådana resor som anges i nuvarande 12 kap. 31 § första stycket IL.

I det följande ger vi våra förslag till hur ett avståndsbaserat system ska utformas.

10.3 Avståndsberäkning

10.3.1 Avståndsberäkning i normalfallet

Kommitténs förslag: Avståndet mellan bostad och arbetsplats

ska beräknas enligt kortast lämpliga körsträcka med bil oavsett vilket färdmedel och färdväg som har använts. Om del av arbetsresa genomförs med flyg ska avståndet mellan bostad och arbetsplats likväl beräknas enligt kortast lämpliga körsträcka med bil mellan bostad och arbetsplats.

Det beräknade avståndet ska avrundas upp till hela kilometer vid alla avståndsberäkningar.

Skälen för kommitténs förslag: Avståndet mellan bostad och arbets-

plats har i dagens reseavdragssystem främst betydelse för avdragsberättigade som gör avdrag för resor med bil. Avdraget ska då i princip beräknas efter kortast möjliga körsträcka. För dem som gör avdrag för resor med kollektivtrafik saknar avståndet betydelse, eftersom avdraget då helt beräknas utifrån den faktiska kostnaden för resan.

I ett avståndsbaserat system får avståndet större betydelse eftersom skattelättnaden beräknas utifrån avståndet mellan bostad och arbetsplats oavsett de faktiska utgifterna för resan och vilket färdmedel som har använts. Det är därför viktigt hur avstånd defi-

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor SOU 2019:36

176

nieras, hur och av vem uppgiften om avstånd tas fram och hur uppgiften kan kontrolleras. Vi har övervägt flera olika alternativ för hur avståndet kan definieras. Frågor om administration och kontroll behandlas i kapitel 14.

Övervägda alternativ

Ett första alternativ är att beräkna avståndet mellan bostad och arbetsplats enligt kortaste möjliga körsträcka med bil, på samma sätt som i nuvarande avdragssystem. Det är relativt okomplicerat. På internet finns det flera olika program för reseplanering som snabbt och enkelt beräknar vägavståndet mellan två angivna adresser. I allmänhet presenterar programmen olika alternativa bilvägar där avstånd och restid framgår. Vi återkommer till detta alternativ senare i avsnittet.

Ett andra alternativ är att beräkna avståndet enligt resvägen med kollektiva färdmedel, vilket sällan blir exakt detsamma som körsträckan med bil. Bilvägen bör i de flesta fall utgöra det kortaste avståndet, då en kollektivtrafikresa enligt fastlagd rutt inte nödvändigtvis går via den kortaste vägen. En resa med spårbunden kollektivtrafik kan i vissa fall vara kortare än en resa längs landsväg, men den kan också vara längre. I de flesta program för reseplanering presenteras även kollektivtrafikalternativ, vanligtvis med information om restid men inte avstånd. Det är tekniskt möjligt att göra sådana avståndsberäkningar och att anpassa ett program för ändamålet. Vi har dock valt att inte utreda den möjligheten vidare, utan bedömer att systemet bör utgå från nu tillgängliga metoder.

Ett tredje alternativ är att beräkna avståndet enligt fågelvägen mellan bostad och arbetsplats. Även fågelvägsavståndet mellan två angivna adresser kan beräknas med hjälp av allmänt förekommande program på internet. Att fågelvägsavståndet är kortare än avståndet längs väg skulle kunna kompenseras på olika sätt, t.ex. genom en högre skattereduktion per kilometer eller genom att avståndet räknas upp med en schablonfaktor. Kvoten mellan avstånd längs väg och fågelväg kan dock variera kraftigt mellan olika reserelationer. I ett antal slumpvis utvalda relationer som vi har studerat varierar kvoten mellan 2,10 och 1,07, med ett medelvärde på 1,27. En avståndsberäkning som baseras på fågelvägsavstånd blir därmed mindre träffsäker och kan uppfattas som orättvis.

SOU 2019:36 En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

177

Vår slutsats – kortast lämpliga körsträcka med bil

I ett avståndsbaserat system för skattelättnad, som ska vara enkelt att tillämpa och administrera, bör bara ett avståndsbegrepp användas. Detta är också nödvändigt om skattelättnaden ska vara helt färdmedelsneutral. Dagens avståndsbegrepp för bilavdrag, dvs. kortast möjliga körsträcka med bil, är en bra utgångspunkt eftersom det finns lättillgängliga program på internet som enkelt och snabbt räknar ut detta avstånd. Detta sätt att beräkna avstånd är även väl etablerat bland skattskyldiga som gör arbetsresor med bil.

I normalfallet ska beräkningen av avståndet mellan bostad och arbetsplats ske enligt den kortaste lämpliga körsträckan med bil. Det innebär t.ex. att även om en person i praktiken cyklar eller åker moped en kortare sträcka än kortaste sträcka med bil, så är det sträckan med bil som avståndet ska beräknas efter. Undantagsvis kan en längre sträcka användas vid beräkningen om den skattskyldige kan visa att den kortaste sträckan är uppenbart olämplig, t.ex. på grund av undermålig vägstandard, vägbyggen eller liknande omständigheter.

Om en arbetsresa delvis genomförs med flyg ska avståndet mellan bostad och arbetsplats likväl beräknas enligt kortaste lämpliga körsträcka med bil mellan bostad och arbetsplats. Sträckan till och från flygplatsen kommer således endast beaktas om och i den mån den sammanfaller med kortaste lämpligaste körsträcka med bil.

Det beräknade avståndet ska avrundas upp till hela kilometer. Det innebär exempelvis att en sträcka mellan bostad och arbetsplats som uppgår till 67,3 kilometer enkel väg avrundas upp till 68 kilometer. Avrundning upp till hela kilometer ska tillämpas vid alla avståndsberäkningar vid skattereduktion för arbetsresor, bristfällig kollektivtrafik samt väg-, bro- och färjeavgifter.

10.3.2 Där vägförbindelse saknas

Kommitténs förslag: Om del av arbetsresan sker på vatten ska

avståndet för denna del beräknas efter sträcka för sjöfart. Om såväl väg- som vattenförbindelse saknas ska avstånd beräknas enligt kortaste sträcka med annat lämpligt färdmedel.

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor SOU 2019:36

178

Skälen för kommitténs förslag: I vissa fall kan en bostad eller en

arbetsplats vara belägen så att användbar vägförbindelse saknas så att hela eller delar av arbetsresan måste företas med bilfärja eller fartyg i reguljär passagerartrafik. I dessa fall ska normalt den sträcka i kilometer som fartyget färdas räknas in i resans längd tillsammans med anslutningsresor på land. Om sådana förbindelser saknas och den skattskyldige t.ex. använder egen eller lånad båt, ska sträckan på vatten beräknas enligt vad som är lämpligast för den skattskyldige, vilket normalt borde vara den sträcka som den skattskyldige i praktiken väljer. I några fall kan det förekomma att resenären kan välja mellan en kortare resa delvis på vatten och en längre resa helt på landsväg. I sådana fall ska avståndet bestämmas efter den väg som är mest praktiskt användbar för resenären med hänsyn till tidsåtgång, tidtabellspassning m.m., och som resenären i praktiken väljer.

Det kan förekomma att varken väg- eller vattenförbindelse finns, t.ex. på vissa platser i fjällvärlden. Avstånd ska då beräknas enligt kortaste sträcka med annat lämpligt färdmedel, t.ex. snöskoter eller fyrhjuling.

10.3.3 Flera arbetsplatser eller flera arbetspass per dygn

Kommitténs förslag: För skattskyldig som gör flera arbetsresor

till samma eller olika arbetsplatser samma dag beräknas dagligt avstånd enkel väg till summan av reseavstånden från bostaden till, mellan och från arbetsplatserna och divideras sedan med två.

Skälen för kommitténs förslag: Det kan förekomma att skattskyl-

diga har flera arbetspass på samma arbetsplats eller reser till flera olika arbeten och arbetsplatser samma dag. Ibland kan det även hända att hemresan sker en annan veckodag än resorna till arbetsplatserna. Alla dessa resor vid flera arbetspass eller flera olika arbeten eller arbetsplatser utgör arbetsresor under förutsättning att det är den skattskyldige själv som betalar för resan och det inte handlar om exempelvis resor till olika platser för samme arbetsgivares räkning, som denne betalar och det då handlar om tjänsteresor. När det handlar om arbetsresor bör avståndet som ska berättiga till skattereduktion beräknas genom att avstånden för samtliga resor från bostaden till, mellan och från arbetsplatserna summeras och sedan divideras

SOU 2019:36 En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

179

med två. Då får man fram ett dagligt genomsnittligt avstånd enkel väg. Ett exempel kan illustrera detta.

Den skattskyldige reser först till arbetsplats 1 på 29 kilometers avstånd från bostaden och sedan vidare till ett kvällsarbete på arbetsplats 2, belägen 28 kilometer från arbetsplats 1. Därifrån reser den skattskyldige tillbaka till bostaden på ett avstånd av 27 kilometer. Det genomsnittliga avståndet enkel väg ska då beräknas som (29+28+27)/2=42 kilometer.

10.4 Avståndsgränser

I ett avståndsbaserat system behövs, av skäl som vi utvecklar i det följande, både en nedre och en övre avståndsgräns. Den nedre avståndsgränsen avgör hur långa arbetsresor som krävs för att få skattereduktion och påverkar därmed antalet skattskyldiga som omfattas av förslagen. Den nedre och övre avståndsgränsen får tillsammans även betydelse för skattereduktionens storlek.

10.4.1 Nedre avståndsgräns

Kommitténs förslag: En nedre avståndsgräns om 30 kilometer

införs. Skattereduktion ges för den del av avståndet mellan bostad och arbetsplats enkel väg som överstiger 30 kilometer.

Skälen för kommitténs förslag: Som vi redogör för i avsnitt 9.5.2

bedömer vi att ett nytt system för skattelättnad för kostnader för arbetsresor framför allt ska fokusera på skattskyldiga som har längre avstånd och högre kostnader för arbetsresor, både i monetära termer och i form av uppoffringar av tid och bekvämlighet. Skattelättnaden bör därför endast utgå för skattskyldiga som har ett avstånd mellan bostaden och arbetsplatsen som överstiger en nedre avståndsgräns. Skattskyldiga som har kortare avstånd än denna gräns kommer då inte att få någon skattelättnad.

Ytterligare ett skäl till varför det bör finnas en nedre avståndsgräns är att detta är nödvändigt för att begränsa systemets omfattning, både vad gäller antalet skattskyldiga som kan få rätt till skattereduktion och det totala skattebortfallet för staten.

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor SOU 2019:36

180

I dagens reseavdragsystem finns det både avstånds- och beloppsgränser. Avståndsgränsen innebär att utgifter för arbetsresor endast ska dras av om avståndet mellan bostaden och arbetsplatsen är minst två kilometer. För resor med bil är avståndsgränsen fem kilometer för att avdrag ska få göras. I praktiken saknar dock dessa gränser betydelse eftersom det även finns en beloppsgräns som helt överskuggar avståndsgränserna. Beloppsgränsen innebär att avdrag endast kan göras för den del av utgiften för arbetsresor som överstiger 11 000 kronor under beskattningsåret. Få kollektivtrafikresenärer kommer upp i så höga belopp med vanligt förekommande periodbiljetter och kan därför i allmänhet inte göra något avdrag eller bara göra avdrag med ett mindre belopp. För skattskyldiga som är berättigade till avdrag för resor med bil motsvarar beloppsgränsen i dagens system i praktiken ett avstånd mellan bostaden och arbetsplatsen på knappt 15 kilometer enkel väg, vid normalt heltidsarbete med arbetsresor 210 dagar per år.

I ett helt avståndsbaserat system behövs det inte och kan inte heller finnas någon beloppsgräns för vilka faktiska reskostnader som ska kvalificera för att få skattelättnad. Detta eftersom den faktiska kostnaden för arbetsresan inte är en parameter i systemet och ingen uppgift om denna ska anges, vare sig för resor med kollektivtrafik eller bil. Det naturliga är i stället att den nedre gränsen för rätt till skattereduktion anges i form av en avståndsgräns i kilometer.

Det finns flera möjliga utgångspunkter för att fastställa nivån för en nedre avståndsgräns. En viktig utgångspunkt som har väglett vårt val är hur stora kostnader för arbetsresor som det är rimligt att skattskyldiga själva bekostar och vid vilket avstånd kostnaderna är så pass höga att en skattelättnad kan anses motiverad av de skäl som anges i tidigare avsnitt. Vi har även tagit hänsyn till hur den nedre avståndsgränsen påverkar antalet skattskyldiga som får skattereduktion, eftersom detta får både offentligfinansiella och administrativa konsekvenser. Bedömningar i detta avseende har bl.a. gjorts med utgångspunkt i att förslagen som lämnas ska rymmas inom det befintliga reseavdragets offentligfinansiella ram och vara enklare för Skatteverket att administrera och kontrollera.

Det kan även vara relevant att studera hur en avståndsgräns förhåller sig till de resmönster som finns bland skattskyldiga i olika geografiska regioner, se avsnitt 5.8. Det kan konstateras att den genom-

SOU 2019:36 En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

181

snittliga reslängden är kortare än genomsnittet både i landets storstäder och landsbygdskommuner. Eftersom det handlar om genomsnittsvärden är variationen i reslängd inom kommungrupperna okänd. Sammantaget är det enligt vår bedömning svårt att genom en generell nedre avståndsgräns inrikta skattelättnaden mot en specifik grupp skattskyldiga. Vi anser även att den bedömning som görs med avseende på hur stora kostnader den skattskyldige själv bör bekosta för sina arbetsresor gäller oavsett var i landet den skattskyldige bor och arbetar, om inte tillgången till kollektivtrafik är bristfällig. Det kan då finnas anledning att göra en särskild bedömning. Vi behandlar denna fråga separat i avsnitt 10.6. Vi har slutligen jämfört hur vårt förslag till nedre avståndsgräns förhåller sig till reseavdragssystem i andra länder.

En bedömning utifrån utgångspunkterna ovan blir i viss mån skönsmässig och beror även på hur andra parametrar i systemet hanteras, t.ex. skattereduktionens nivå per kilometer.

För den enskilde skattskyldige medför en arbetsresa på 30 kilometer förhållandevis låga eller måttliga kostnader oavsett färdmedel, både i monetära termer och i form av uppoffringar av tid och bekvämlighet. För en kollektivtrafikresenär uppgår biljettkostnaderna typiskt sett till 8 000–15 000 kronor per år. Restiden för en enkel resa med kollektivtrafik uppskattas till runt 40–70 minuter från dörr till dörr. En person som gör samma arbetsresor med bil har i stället kostnader för bilens drift. Om sådana rörliga kostnader värderas enligt det nuvarande schablonavdraget för bil uppgår de till runt 20 000 kronor per år. Restiden med bil uppskattas till runt 25–50 minuter, beroende på trafikförhållanden. För både kollektivtrafik- och bilresenärer kan uppoffringar i bekvämlighet förekomma, t.ex. vänte- och bytestider eller kötider. Vi bedömer att den skattskyldige själv kan stå för kostnader i denna storleksordning. Resor som överstiger 30 kilometer bedöms följaktligen medföra kostnader som motiverar en viss skattelättnad.

I det norska reseavdragssystemet motsvarar den nedre beloppsgränsen på 22 700 norska kronor ungefär en avståndsgräns på 35 kilometer, vid normalt heltidsarbete med arbetsresor 210 dagar per år, se avsnitt 8.5.2. En nedre avståndsgräns om 30 kilometer skulle alltså vara jämförbar med det norska systemet. Jämförelsen med Norge är relevant på så vis att det är ett land som till storlek och avstånd i viss mån liknar Sverige.

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor SOU 2019:36

182

En nedre avståndsgräns vid 30 kilometer innebär att omkring 780 000 skattskyldiga skulle vara berättigade till skattereduktion 2021, att jämföra med drygt 980 000 som enligt prognos samma år skulle utnyttja reseavdraget enligt dagens regler. Vi har även övervägt en lägre nedre avståndsgräns vid 25 kilometer, vilket skulle innebära att ytterligare knappt 200 000 skattskyldiga skulle få rätt till skattelättnad, dvs. totalt sett nästan lika många som med dagens system. Vi beskriver konsekvenserna av ett sådant alternativ närmare i avsnitt 17.4.4

För arbetsresor med egen bil eller förmånsbil i samband med sjukdom eller funktionsnedsättning föreslår vi en nedre avståndsgräns om 10 kilometer, se avsnitt 11.5.2.

10.4.2 Övre avståndsgräns

Kommitténs förslag: En övre avståndsgräns om 80 kilometer

införs. Skattereduktion ges i normalfallet för avstånd mellan bostad och arbetsplats enkel väg upp till och med 80 kilometer.

Skälen för kommitténs förslag: Nuvarande reseavdrag har ingen

gräns i kronor för hur stort avdragsbeloppet kan bli.

En avståndsbaserad skattereduktion för arbetsresor bygger inte på faktiska reskostnader, utan på avståndet mellan bostad och arbetsplats, där skattereduktionen ökar med avståndet i kilometer över en nedre avståndsgräns. För personer som pendlar med bil ökar på samma sätt de rörliga, faktiska reskostnaderna med antalet körda kilometer.

För kollektivtrafik däremot är prissättningen och därmed de faktiska utgifterna för resenären inte alltid avståndsberoende. Taxesystemen skiljer sig åt mellan länen. Periodbiljetter kan vara zonindelade, kilometerbaserade eller helt oberoende av avstånd inom länet, s.k. enhetstaxor. Vanligen förekommande taxekonstruktioner beskrivs i avsnitt 6.11.2. En avståndsberoende skattereduktion utan övre gräns kan därför leda till s.k. överkompensation, dvs. att skattereduktionen bli större än den faktiska utgiften för resan. Vi anser att det är mindre lämpligt om skattereduktionen i allt för stor omfattning leder till överkompensation. En mindre överkompensation kan

SOU 2019:36 En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

183

dock enligt tidigare resonemang motiveras ur ett bredare kostnadsperspektiv, dvs. att resorna medför även uppoffringar av tid och bekvämlighet. Överkompensationen bör dock begränsas, både i termer av antal skattskyldiga som berörs och belopp.

Ett sätt att undvika överkompensation är att sätta individuella beloppstak för skattereduktionens storlek, t.ex. i nivå med den skattskyldiges faktiska utgifter för arbetsresor eller en viss andel av dessa. Detta skulle emellertid kräva att alla skattskyldiga i deklarationen även redovisade sina faktiska utgifter för arbetsresor. Det skulle strida mot den förenklingstanke som ett avståndsbaserat system bygger på – att de faktiska kostnaderna inte ska tillmätas betydelse vid bestämmandet av skattelättnaden. En redovisning av de faktiska kostnaderna i deklarationen skulle innebära en ökad komplexitet och göra skattelättnaden både svårare att administrera och kontrollera. Vår bedömning är därför att en kostnadsbaserad övre gräns för skattereduktionen inte är en bra lösning.

Vi föreslår i stället att avstånd som överstiger en fast övre avståndsgräns i kilometer inte ska användas som underlag för skattereduktion. Det innebär att skattereduktion i normalfallet inte ges för den del av arbetsresan som överstiger den övre avståndsgränsen på 80 kilometer. Denna övre avståndsgräns ska dock inte gälla vid bristfällig kollektivtrafik. Vi återkommer till detta i avsnitt 10.6.

Att bestämma nivån på en sådan övre avståndsgräns är en avvägning mellan två huvudsakliga faktorer. Dels förekomsten av överkompensation, dels förslagens konsekvenser i förhållande till dagens regler. Å ena sidan bör gränsen sättas lågt för att begränsa antalet skattskyldiga som får en överkompensation. Å andra sidan kan en alltför låg gräns leda till relativt stora försämringar jämfört med dagens regler för vissa kollektivtrafikresenärer som pendlar längre sträckor, ofta över länsgräns. Sådana resor, särskilt om de genomförs av kommersiella aktörer, kan medföra betydligt högre kostnader än kortare, regional pendling.

Exakt var den övre gränsen bör ligga är också beroende av vilken skattereduktion per kilometer som ska tillämpas mellan den nedre och övre avståndsgränsen. Skattereduktionens storlek bestäms av dessa parametrar tillsammans. Vi har provat olika kombinationer av nivåer och gränsvärden och funnit att en övre avståndsgräns på 80 kilometer enkel resa, vid den kilometersats som föreslås i avsnitt 10.5.2, är en rimlig avvägning mellan de hänsynstaganden som

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor SOU 2019:36

184

beskrivs ovan. En sådan gräns kommer inte helt att undvika att vissa resenärer kan få en överkompensation, vilket kan ske för mycket långa resor i län med enhetstaxa eller låga kollektivtrafiktaxor generellt sätt. Vår bedömning är dock att överkompensationen kommer att vara begränsad, både sett till antal skattskyldiga som berörs och belopp, se vidare konsekvensbedömning i kapitel 16. En mindre överkompensation är enligt vår bedömning acceptabel för att upprätthålla enkelheten i systemet. Man kan också, om man så vill, se det som en erkänsla för att dessa resande i allmänhet kan ha mycket långa och ibland krävande restider på uppåt en och en halv till två timmar enkel väg för sin arbetsresa. Detta är även i linje med våra tidigare resonemang om att ett avståndsbaserat system bygger på ett bredare kostnadsbegrepp än de faktiska utgifterna för arbetsresor.

Vi föreslår inget undantag för resor med flyg från denna övre avståndsgräns. Som vi redovisat i avsnitt 6.11.2 är det osäkert om det över huvud taget förekommer regelbundet arbetsresande med flyg i traditionell mening där den skattskyldige själv betalar flygbiljetten. I den mån det ändå förekommer i begränsad omfattning kommer då den övre avståndsgränsen att gälla även för dessa flygresor eftersom avståndsberäkningen även i dessa fall ska ske enligt kortast lämpliga körsträcka med bil mellan bostad och arbetsplats, se avsnitt 10.3.1.

10.5 Beräkning av skattereduktionen

10.5.1 Beräkning av antal resdagar

Kommitténs förslag: Antalet resdagar ska bestämmas som fak-

tiska resdagar under beskattningsåret, dock högst 210 dagar. Endast resdagar med resor på avstånd som överstiger den nedre avståndsgränsen på 30 kilometer berättigar till skattereduktion. Skattereduktion ges inte vid färre än 60 resdagar under beskattningsåret.

Skälen för kommitténs förslag: Avdrag för resor med bil beräknas

enligt dagens regler efter det faktiska antalet dagar och kilometer som den skattskyldige har rest under beskattningsåret. Dagar då arbetsresor inte har företagits, t.ex. på grund av sjukdom, semester, hemarbete och liknande, ska inte räknas in i antalet dagar.

SOU 2019:36 En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

185

I praktiken kan det vara svårt för skattskyldiga att räkna ut rätt antal dagar med arbetsresor. Enligt Skatteverkets sammanställning av skattefelskontrollen utgör fel antal dagar grund för ändring av reseavdraget i 14 procent av deklarationerna där ändringar gjordes i kontrollen, se avsnitt 7.6. Arbetsgivare rapporterar inte in antalet arbetsdagar eller arbetsresedagar till Skatteverket. Det är därför upp till den skattskyldige som yrkar avdrag för bilresor att själv räkna fram antalet resdagar. De flesta skattskyldiga för antagligen inte någon särskild körjournal och det ligger i sakens natur att beräkningarna lätt kan bli fel.

Vi har mot den bakgrunden övervägt att föreslå en förenklad schablonberäkning av antal resdagar, bl.a. genom att den skattskyldige endast behöver ange inplacering inom några breda intervall. En sådan schablonberäkning av antalet dagar förekommer t.ex. i Österrike och kan från förenklingssynpunkt ha vissa fördelar. Nackdelen är att osäkerhet i stället kan uppstå för de skattskyldiga som ligger nära en intervallgräns och att det kan bli stora tröskeleffekter beroende på vilken sida om gränsen man hamnar. En annan nackdel är att det kan vara svårt att beräkna skattereduktionen för den som flera gånger under året bytt arbete, bostad eller bådadera med olika avstånd mellan dessa. Mot denna bakgrund föreslår vi ingen sådan schablonberäkning utan att det är det faktiska antalet resdagar under året som ska ligga till grund för skattereduktionen.

Endast dagar under vilka arbetsresor gjorts på avstånd som överstiger den nedre avståndsgränsen på 30 kilometer ska berättiga till skattereduktion.

Med de ändrade rutiner för inrapportering av arbetsplatsens adress i arbetsgivardeklarationens individuppgifter som vi föreslår i avsnitt 14.4–14.4.5 kommer den skattskyldige att få ett bättre underlag än i dag för att göra en riktigare beräkning av antalet resdagar på olika avstånd. Vår bedömning är att detta kan minska felen i deklarationen och öka Skatteverkets kontrollmöjligheter.

Mot bakgrund av dessa ändrade rutiner föreslår vi, i syfte att förenkla för de skattskyldiga och för att underlätta Skatteverkets kontroller, en övre gräns för antalet resdagar, som det kan förmodas att de flesta heltidsarbetande med normal frånvaro kommer att tillämpa. Vi föreslår en övre gräns på 210 dagar som ungefär motsvarar ett beräknat antal resdagar för en heltidsarbetande med genomsnittlig

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor SOU 2019:36

186

semester, sjukfrånvaro och några icke resdagar av andra skäl, t.ex. hemarbete eller vård av sjukt barn.

Vi föreslår också, av förenklingsskäl och för att minska administration av många små belopp, en nedre gräns på 60 resdagar under beskattningsåret, oberoende av avstånd, för att rätt till skattereduktion ska föreligga. Vid 59 eller färre resdagar ges alltså ingen skattereduktion för arbetsresor. En sådan gräns kan t.ex. beröra den som inträtt på arbetsmarknaden sent under året, eller lämnat den i början av året, liksom den som haft tillfälligt arbete under en kortare tid. Huvuddelen av dessa kan inte heller få reseavdrag i dagens system då de sällan når upp till beloppsgränsen på 11 000 kronor.

För dem som under samma omständigheter reser något fler än 60 dagar och på avstånd över 30 kilometer kan dock övergången till ett system med avståndsgräns i stället för beloppsgräns innebära en större möjlighet att få skattelättnad, eftersom beloppsgränsen i dagens system vanligen kräver relativt många resdagar för att man ska kunna göra avdrag. Att fler med långa reseavstånd kan få skattelättnad, även om de bara reser under en mindre del av året, är positivt ur arbetsmarknadssynpunkt.

10.5.2 Kilometersatsen

Kommitténs förslag: Skattereduktionen ska beräknas med den

s.k. kilometersatsen, som uppgår till 60 öre per kilometer.

Skälen för kommitténs förslag: Förutom de nedre och övre avstånds-

gränserna bestäms skattereduktionens storlek i ett avståndsbaserat system av ett fast belopp per kilometer mellan dessa gränser. Vi kallar beloppet för kilometersatsen. Vi har övervägt olika tekniska utformningar av ett sådant belopp. En möjlighet som har övervägts är en hög grad av schablonisering, som t.ex. i Österrike, med enhetliga reduktionsbelopp inom ett färre antal relativt breda kilometerintervaller. Eftersom det exakta avståndet mellan bostad och arbetsplats är relativt enkelt att fastställa och ändå måste tas fram ser vi dock ingen egentlig fördel med detta. En nackdel är också att en sådan schablonisering, beroende på utformning, kan skapa betydande tröskeleffekter när gränser mellan avståndsintervallerna passeras.

SOU 2019:36 En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

187

Vi bedömer mot denna bakgrund att skattereduktionen ska utgå med ett fast belopp per kilometer mellan den nedre och den övre avståndsgränsen. Skattereduktionen blir lika stor per kilometer oavsett färdsätt och den faktiska utgiften för resan. Det innebär att kollektivresenärer och bilister som reser lika långt får lika hög skattereduktion. Vid samåkning med bil utgår lika stor skattereduktion för de som samåker samma sträcka, oavsett vem som äger eller kör bilen eller betalar drivmedlet för bilen. Även den som cyklar, åker moped, båt eller annat färdmedel längre sträcka än 30 kilometer enkel väg får skattereduktion för den del av resan som överstiger denna gräns.

Vi har övervägt om någon form av geografisk differentiering av skattereduktionen bör införas. Vi anser dock, av förenklings- och likabehandlingsskäl, att normalbeloppet för skattereduktionen bör vara lika stort i alla delar av landet. Skilda förhållanden i olika delar av landet beaktas i stället, på ett mer träffsäkert sätt, i det tillägg till skattereduktionen vid bristfällig kollektivtrafik som vi föreslår, se avsnitt 10.6.

Vi föreslår inte heller någon differentiering av kilometersatsen av miljöskäl. En avståndsbaserad färdmedelsneutral skattereduktion innebär i sig miljöfördelar i förhållande till dagens system, då den gynnar oftast mer miljövänlig kollektivtrafik i förhållande till bil. Att däremot differentiera skattereduktionen, t.ex. utifrån olika färdmedels miljöegenskaper, föreslår vi inte eftersom sådan miljöstyrning bör kunna ske mer effektivt med andra styrmedel som har detta som sitt huvudsyfte, se avsnitt 9.4.1. En differentiering av kilometersatsen skulle även innebär att reglerna kompliceras på ett oönskat sätt.

Vid bestämning av storleken på kilometersatsen får flera hänsyn tas. En sådan är givetvis budgetrestriktionen, dvs. att förslagen ska rymmas inom det befintliga reseavdragets offentligfinansiella ram. Skattereduktionen ska också uppfattas som rimlig med hänsyn till att den kommer att användas av skattskyldiga med vitt skilda förhållanden och reskostnader.

En fråga som vi noga övervägt är hur den av oss föreslagna skattelättnaden förhåller sig till dagens reseavdrag. Det kan i och för sig diskuteras om detta är en helt relevant jämförelsenorm. Om det inte hade funnits något reseavdrag i dag hade en jämförelse endast kunnat göras med alternativet att inte ha någon skattelättnad alls. Då hade all form av skattelättnad upplevts som en förbättring av den

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor SOU 2019:36

188

skattskyldige. Nu finns det ett existerande system att jämföra med och det är naturligt att jämförelser kommer att göras mellan de olika systemens konsekvenser för olika grupper av skattskyldiga.

En avgörande skillnad på individnivå följer av att dagens skattelättnad ges i form av avdrag, medan vi föreslår ett system med skattereduktion. I ett avdragssystem är skattelättnaden beroende av den skattskyldiges marginalskatt. Skattelättnaden kan vid identiska förhållanden avseende resväg och faktiska utgifter innebära en upp till dubbelt så stor skattelättnad för en skattskyldig med hög inkomst och marginalskatt som för en med låg marginalskatt. En skattereduktion ger däremot samma skattelättnad oberoende av inkomst och marginalskatt.

Vi har valt att som jämförelsenorm mellan dagens regler och det av oss föreslagna utgå från en skattskyldig med en inkomst strax under brytpunkten för statlig inkomstskatt, vilken i dag motsvarar en månadsinkomst för helårsarbetande på cirka 42 000 kronor. Ungefär 70 procent av alla heltidsarbetande har inkomster under denna gräns. Vid en inkomst strax under brytpunkten för statlig inkomstskatt är den genomsnittliga marginalskatten cirka 32 procent.

Vi anser att en sådan jämförelsenorm är logisk utifrån syftet med att över huvud taget behålla någon form av skattelättnad för arbetsresor, givet att kostnaderna skatterättsligt egentligen utgör privata levnadskostnader som inte borde få dras av vid inkomstbeskattningen. Detta syfte är att möjliggöra en vidgad arbetspendling genom att kompensera personer som har långa avstånd och höga kostnader för sina arbetsresor, både i monetära termer och i form av uppoffringar av tid och bekvämlighet. För en specifik resa är dessa kostnader lika stora vare sig den skattskyldige har hög eller låg inkomst och marginalskatt.

Med dessa olika utgångspunkter har vi funnit att en kilometersats på 60 öre per kilometer är väl avvägd. Det motsvarar ungefär skattelättnaden av det nuvarande schablonavdraget vid bilresa på 1 krona och 85 öre per kilometer vid en marginalskatt på 32 procent (0,32×1,85≈0,59). En mer utvecklad konsekvensbedömning ges i kapitel 16.

SOU 2019:36 En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

189

10.5.3 Underlag för skattereduktionen och skattereduktionens storlek

Kommitténs förslag: Underlaget för skattereduktionen ska vara

ett kilometertal som beräknas som den del av avståndet mellan bostad och arbetsplats som överstiger den nedre avståndsgränsen men uppgår till högst den övre avståndsgränsen, multiplicerat med två och med antalet resdagar med det aktuella avståndet. Om den skattskyldige under året rest mellan bostad och arbetsplats med flera olika avstånd beräknas kilometertalen på samma sätt för varje avstånd för sig och summeras sedan till underlaget för skattereduktionen. Om den skattskyldige rest fler än 210 dagar under året, ska underlaget i första hand beräknas för de längsta resorna i fallande ordning. Skattereduktionens storlek uppgår till underlaget multiplicerat med kilometersatsen 60 öre.

Skälen för kommitténs förslag: Den totala skattereduktionen för

beskattningsåret utgår från dagligt kilometeravstånd enkel väg enligt avsnitt 10.3 och 10.4. Detta avstånd multipliceras med två och med antalet resdagar under året, se avsnitt 10.5.1, vilket ger det totala årliga antalet kilometer som skattereduktionen ska beräknas på, det s.k. underlaget för skattereduktion.

Om den skattskyldige under året har haft flera olika bostads- eller arbetsplatsadresser med olika avstånd mellan sig beräknas underlaget för skattereduktion på samma sätt för varje avstånd för sig och summeras sedan. Om den skattskyldige rest fler dagar än den övre gränsen 210 dagar för antal resdagar, se avsnitt 10.5.1, ska skattereduktionen i första hand beräknas för det längsta avståndet och sedan i fallande ordning tills gränsen om 210 dagar nåtts. Ett exempel kan illustrera detta.

Den skattskyldige har under januari–mars rest 60 dagar från bostaden B1 till arbetsplatsen A1, där avståndet är 50 kilometer. Den 1 april byter den skattskyldige till ny arbetsplats A2 med ett avstånd på 90 kilometer från B1. På detta avstånd görs resor under ytterligare 75 dagar fram till den 1 september, då den skattskyldige byter bostad till B2 som ligger 40 kilometer från A2. Under resten av året görs resor under 80 dagar på detta avstånd. Den skattskyldiges kilometertal för de första 60 dagarna blir då (50–30)×2×60=2 400 kilometer. För de följande 75 dagarna blir kilometertalet (80–30)×2×

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor SOU 2019:36

190

75=7 500 kilometer (30 och 80 är här den nedre och övre avståndsgränsen). Av de sista 80 dagarna, som reses på det kortaste avståndet, 40 kilometer, utgår skattereduktion endast för 75 dagar (60+75+ 75=210). För detta avstånd blir kilometertalet då (40–30)×2 ×75=1 500 kilometer. Underlaget för skattereduktion fås genom att summera kilometertalen för de olika resorna, i detta fall 2 400+7 500+1 500=11 400 kilometer.

Skattereduktionens storlek uppgår till underlaget för skattereduktionen multiplicerat med kilometersatsen 60 öre. I vårt exempel ovan blir skattereduktionen 11 400×0,6=6 840 kronor.

Vid bristfällig kollektivtrafik ska ett tillägg till skattereduktionen ges, se avsnitt 10.6. Om förutsättningarna för sådant tillägg inte är uppfyllda uppgår skattereduktionen under ett beskattningsår i normalfallet till högst 12 600 kronor ((80–30)×2×210×0,6=12 600).

10.6 Tillägg vid bristfällig kollektivtrafik

Kommitténs förslag: Ett tillägg ska ges till skattereduktionen vid

bristfällig kollektivtrafik. Tillägget ska bestå av en rörlig och en fast del. Den rörliga delen ska vara 60 öre per kilometer även för avstånd över den övre avståndsgränsen 80 kilometer och upp till en högsta avståndsgräns på 150 kilometer. Den fasta delen ska vara ett tillägg om 20 kronor per resdag som avståndet enkel väg är 30 kilometer eller längre dock högst under 210 dagar under beskattningsåret. Något krav på användande av visst färdmedel ställs inte.

Skälen för kommitténs förslag: Enligt direktiven ska vi analysera

hur ett förändrat reseavdragssystem påverkar de skattskyldiga som bor i områden där tillgången till kollektivtrafik är begränsad eller saknas. Inom ramen för denna analys ska det övervägas om det är lämpligt att införa ett extra avdrag för de skattskyldiga som kan komma att underkompenseras om reseavdraget görs avståndsbaserat.

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattelättnad för arbetsresor medför inte i sig fördelar för boende i områden med bristfällig kollektivtrafik, t.ex. i glesbygden. Själva idén med denna form för skattelättnad är att alla resenärer på ett visst avstånd ska få samma skattelättnad, oberoende av val av färdmedel. Dagens konstruktion

SOU 2019:36 En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

191

som i stället bygger på den faktiska utgiften för arbetsresor ger i allmänhet en större skattelättnad för bilresa jämfört med kollektivtrafik beroende på att den ofta medför en högre utgift. En färdmedelsneutral skattelättnad som endast baseras på avstånd medför då en omfördelning av skattelättnaden från skattskyldiga som reser med bil till skattskyldiga som reser med kollektivtrafik. Detta är positivt från miljösynpunkt och kan öka framkomligheten på vägnätet. Men det innebär samtidigt en lägre skattelättnad för bilresande och en högre för kollektivresande, jämfört med dagens reseavdrag. Detta kan innebära nackdelar för skattskyldiga i områden med bristfällig tillgång till kollektivtrafik, som inte har något annat alternativ än bilen för sin arbetsresa.

Av detta skäl har vi funnit att det finns behov av ett tillägg till den skattereduktion som vi föreslår ovan, i de fall där den skattskyldige har en bristfällig tillgång till kollektivtrafik. Detta handlar i huvudsak om mer glesbefolkade områden i landet, men även i tättbefolkade områden kan kollektivtrafiken vara bristfällig för vissa skattskyldiga. Kollektivtrafiken kan även vara bristfällig i en tidsdimension även där den vanligtvis är god, t.ex. vid resor sena kvällar, nattetid, tidiga morgnar eller vissa årstider. Ett problem i detta sammanhang är att definiera vad som menas med bristfällig kollektivtrafik. Vårt förslag om definition av detta begrepp ges i avsnitt 10.6.2.

Det är framför allt i två hänseenden som vi bedömer att vårt förslag till skattereduktion behöver förstärkas för att kunna ge en skattelättnad som är jämförbar med den i dagens system även i områden med bristfällig kollektivtrafik. Det första hänseendet gäller vid avstånd över den övre avståndsgränsen på 80 kilometer. Gränsen har satts för att undvika alltför frekvent och stor överkompensation till skattskyldiga som gör mer långväga kollektivtrafikresor till en måttlig eller låg taxa. Det finns dock skattskyldiga som har avstånd som överstiger 80 kilometer och som bor eller arbetar där kollektivtrafiken är bristfällig. Deras enda alternativ kan då vara resa med bil, där kostnaderna typiskt sett ökar proportionellt mot antalet körda kilometer. För att möta detta behov föreslår vi att skattskyldiga som uppfyller uppställda villkor får skattereduktion för bristfällig kollektivtrafik med 60 öre per kilometer även vid avstånd över 80 kilometer enkel resa och upp till en högsta avståndsgräns på 150 kilometer. Vi anser att en högsta avståndsgräns behövs för att avgränsa mot resor som kan komma att beräknas som längre med hjälp av nya

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor SOU 2019:36

192

administrativa rutiner som vi föreslår i avsnitt 14.4–14.4.5 och som då med stor sannolikhet handlar om annat än arbetsresor. En högsta avståndsgräns på 150 kilometer motsvarar i praktiken en och en halv till två timmars bilkörning enkel sträcka. Få skattskyldiga torde regelbundet utföra arbetsresor med bil på längre avstånd.

Det andra hänseendet avser skattelättnadens storlek vid kortare avstånd, ner till och med den nedre avståndsgränsen 30 kilometer, i vårt förslag jämfört med dagens regler. Enligt dagens regler har den som har bristfällig tillgång till kollektivtrafik möjlighet att göra bilavdrag med ett schablonbelopp på 1 krona och 85 öre per kilometer. Det skattemässiga värdet av detta avdrag vid 32 procents marginalskatt är då nära de 60 öre per kilometer som vi föreslår som kilometersats i skattereduktionen. Det finns dock en skillnad i vid vilket avstånd denna skattelättnad inträder. I dagens system motsvarar, som tidigare nämnts, beloppsgränsen 11 000 kronor ett avstånd på knappt 15 kilometer enkel väg. I vårt förslag till skattereduktion utgår denna först från avstånd på 30 kilometer. Det innebär en förlust med knappt 4 000 kronor för den som enligt dagens regler är berättigad till reseavdrag för bilresa vid avståndet 30 kilometer ((30×2×1,85×210–11 000)×0,32=3 939). Denna förlust kvarstår sedan ungefär oförändrad vid alla högre kilometertal över 30 kilometer eftersom skattereduktionen per kilometer då motsvarar det skattemässiga värdet av dagens reseavdrag för den skattskyldige vi använder som jämförelsenorm.

Då vi anser att denna minskade skattelättnad inte bör bestå om alternativ till bilen saknas, föreslår vi ett fast tillägg till skattereduktionen som motsvarar ungefär 4 000 kronor för alla som reser hela året, uppfyller villkoren för bristfällig kollektivtrafik och har ett avstånd till arbetsplatsen på minst 30 kilometer enkel väg. Tekniskt sett föreslår vi att tillägget utformas som ett tillägg med 20 kronor per resdag enligt beräkningen i avsnitt 10.5.1. Det kommer då att motsvara 4 200 kronor för den som har 210 resdagar, 3 000 kronor vid 150 resdagar och 1 800 kronor vid 90 resdagar under året för resor på avstånd 30 kilometer eller längre.

Det kan upplevas som en nackdel att tillägg av ett fast belopp vid en bestämd avståndsgräns kan skapa ett trappsteg vid avstånd strax under eller över denna gräns. Ett alternativ är att introducera detta tillägg som en rörlig skattereduktion på 60 öre per kilometer från 15 kilometer upp till 30 kilometers avstånd där dagens avdrag för

SOU 2019:36 En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

193

resor med bil i praktiken börjar för heltidsarbetande. Det skulle å andra sidan leda till ett frångående av idén med en gemensam nedre gräns på 30 kilometer för skattelättnaden och dessutom bli dyrare och mer komplext. Därför föreslår vi inte detta. Vi redovisar dock detta och ytterligare alternativ vi övervägt i avsnitt 17.5.1.

Vi föreslår inget särskilt krav på vilket färdmedel som ska användas för att vara berättigad till tillägg till skattereduktionen vid bristfällig kollektivtrafik. Det är inte nödvändigt att färdas som förare med bil, även om detta sannolikt kommer att vara det naturliga valet i de flesta fall. Även den som t.ex. färdas med (el)cykel, motorcykel eller samåker med bil kan få del av tillägget till skattereduktionen om kriterierna för det är uppfyllda. Även den som reser med kollektivtrafik kan få del av tillägget, även om detta i praktiken sannolikt kommer att vara mycket ovanligt på grund av lång tidsåtgång just därför att kollektivtrafiken är bristfällig. Om skattskyldiga trots detta ändå vill färdas kollektivt eller om de kan samåka med bil är det positivt för miljön och bör därför inte hindras av något färdmedelskrav för att få del av tillägget.

10.6.1 Definition av bristfällig kollektivtrafik

Kommitténs bedömning: Med bristfällig kollektivtrafik som

berättigar till tillägg till skattereduktionen bör avses att den skattskyldige gör en tidsvinst genom att använda bil i stället för antingen kollektivtrafik eller bil och kollektivtrafik, s.k. kombinerad resa.

Skälen för kommitténs bedömning: Möjligheten att ge ett tillägg

till skattereduktion vid bristfällig kollektivtrafik enligt avsnitt 10.6 kräver att det finns en för beskattningsändamål användbar definition av vad som menas med begreppet bristfällig kollektivtrafik. Vi har undersökt och övervägt flera alternativ.

Ett alternativ är det tidsvinstkrav som används för att bedöma rätt till avdrag för resor med bil i dagens reseavdragssystem. Kriteriet innebär att avdrag får göras om det klart framgår att den skattskyldige genom att använda egen bil i stället för allmänna transportmedel regelmässigt gör en tidsvinst på sammanlagt minst två timmar. Detta

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor SOU 2019:36

194

kriterium har både för- och nackdelar. Vi återkommer till dessa, men redogör först för andra alternativ som vi har övervägt.

Definition byggd på geografi

Begreppet bristfällig kollektivtrafik associeras ofta till geografiska begrepp som landsbygd och glesbygd, där det på grund av låg efterfrågan och höga kostnader är svårt att bygga upp en tät kollektivtrafik som kan möta många skilda behov i rum och tid. Vi har undersökt möjligheterna att hitta kriterier knutna till dessa geografiska begrepp som skulle kunna användas som kvalifikation för någon form av ”glesbygdstillägg”. Detta möter problem därför att det inte finns någon enhetlig och allmänt använd definition för vad som avses med begrepp som glesbygd eller landsbygd. Det finns tvärtom ett flertal sinsemellan ganska olika definitioner som är framtagna i olika sammanhang och som kan användas för olika ändamål.1Vi har prövat och övervägt några av dessa definitioner.

Ett alternativ som vi har övervägt är ett urval av vissa hela kommuner som kunde anses ha behov en extra skattelättnad. I det danska reseavdragssystemet knyts t.ex. möjligheten att få ett förhöjt avdrag till boende i vissa kommuner, s.k. udkantskommuner. Detta begrepp avser ett tjugotal kommuner som är berättigade till fördelning av EU-medel till regionalfondsprogrammet och socialfondsprogrammet. Denna avgränsning påminner om den som gjordes för det särskilda s.k. glesbygdsavdraget, i form av ett förhöjt grundavdrag som gällde 2005 och 2006 i Sverige som kompensation för höjda drivmedelsskatter. Glesbygdsavdraget gjordes i ett antal kommuner eller församlingar i inre Norrland och norra Svealand som ingår i stödområdet för nedsättning av arbetsgivaravgifter.

Att knyta rätten till förhöjd skattereduktion vid arbetsresor till boende i vissa kommuner och församlingar har fördelen att det är tydligt och lätt att administrera från beskattningssynpunkt med låg risk för fel. Det kan antas att kollektivtrafiken, generellt sett, är mer bristfällig både i udkantskommunerna i Danmark och i de kommuner och församlingar som omfattades av glesbygdsavdraget än i övriga områden.

1 Landsbygdsdefinitioner i Sverige och andra länder. Glesbygdsverket, 2008.

SOU 2019:36 En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

195

Nackdelen är emellertid att träffsäkerheten inte är så hög från den skattskyldiges perspektiv, när det gäller att identifiera arbetsresor där kollektivtrafiken är bristfällig. Inom de berörda kommunerna i såväl Danmark som Sverige finns både utpräglad glesbygd, men även en del medelstora städer eller mindre orter. Även om kollektivtrafiken generellt sett kan antas vara bristfällig i dessa kommuner, finns det säkerligen också många fall där kollektivtrafiken är god både mellan dessa lite större orter och i bland även i mellanliggande glesbygd. På samma sätt kan kollektivtrafiken vara bristfällig i andra glesbygdsområden än i de genom glesbygdsavdraget utpekade kommunerna och mellan adresser som överhuvudtaget inte ligger i utpräglade glesbygdsområden, t.ex. adresser som ligger nära, utanför eller i utkanten av olika orter i betydligt mer tättbefolkade områden. Kollektivtrafiken kan även vara bristfällig i en tidsmässig dimension i områden med i övrigt bra trafik.

Av dessa skäl anser vi att begreppet bristfällig kollektivtrafik inte bör knytas till boende i vissa kommuner. Vi bedömer att en sådan definition inte skulle bli tillräckligt träffsäker och utelämna stora delar av landet där kollektivtrafiken också kan vara bristfällig.

Vi har därför även undersökt andra tänkbara definitioner som bygger på geografisk avgränsning. En sådan möjlighet kunde vara en variant av den glesbygdsdefinition som före detta Glesbygdsverket introducerade vid mitten av 1990-talet. Denna utgick från närheten till tätorter med minst 3 000 invånare som då antogs vara en enhet som normalt kan erbjuda en viss grundläggande samhällsservice. Områden som låg mellan 5 och 45 minuters reseavstånd från en sådan tätort klassades som tätortsnära landsbygd och de som låg längre bort som glesbygd. Den variant som vi har övervägt är att med utgångpunkt från tätorter med fler än 3 000 invånare definiera rätten till ett tillägg till skattereduktionen utifrån att boende eller arbetsplats är belägen mer än 20 kilometer från en sådan tätort. Figur 10.1 illustrerar vilka områden som med en sådan definition skulle omfattas. Totalt uppgår antalet invånare till cirka 540 000. Antalet som utifrån kriterierna i övrigt för skattereduktionen skulle kunna få ett tillägg för bristfällig kollektivtrafik uppskattas till storleksordningen 150 000.

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor SOU 2019:36

196

Källa: Tillväxtverket.

SOU 2019:36 En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

197

En definition av denna typ har, jämfört med att utgå från vissa kommuner, nackdelen att den är mer svåradministrerad för Skatteverket, eftersom uppgifterna sannolikt måste komma från den skattskyldige själv. Fördelen är dock att den sannolikt är mer träffsäker än de tidigare nämnda geografiska alternativen. Definitionen fångar upp mer glesbebodda områden i alla delar av landet, samtidigt som den utesluter boende i större tätorter i berörda kommuner. Om det primära syftet är att fånga upp var kollektivtrafiken är bristfällig har dock även detta alternativ begränsningar. Det kan naturligtvis även inom ett med denna definition utpekat område finnas platser med bra kollektivtrafik. Liksom andra geografiska definitioner fångar den inte heller upp bristfällig kollektivtrafik i en tidsdimension. Det kan också mycket väl finnas platser närmare än 20 kilometer till tätorter med 3 000 invånare där kollektivtrafiken är bristfällig.

Definitioner som bygger på kollektivtrafikens närhet och omfattning

Vi har också övervägt andra definitioner av begreppet bristfällig kollektivtrafik, som inte bygger på tidsvinst. Teoretiskt skulle man kunna tänka sig ett hårdare kriterium som innebär att det över huvud taget inte bedrivs någon kollektivtrafik alls vid, i närheten av eller någonstans emellan den skattskyldiges bostad och arbetsplats. Sådana fall finns säkerligen, främst i utpräglade glesbygdsområden, men torde ändå vara relativt ovanliga. Betydligt vanligare är nog fall där någon form av kollektivtrafik finns, men inte är praktiskt användbar för resa till och från arbetet. Det kan t.ex. handla om orimligt långa anslutningsvägar till kollektivtrafikens hållplatser vid bostaden eller arbetsplatsen. En variant på denna definition tillämpas i dag av Skatteverket när det gäller kriteriet att allmänna transportmedel saknas. Kravet anses uppfyllt om det finns en delsträcka som uppgår till minst två kilometer där det saknas allmänna transportmedel.2 Det finns också en tidsdimension, dvs. att kollektivtrafiken kan vara alltför gles eller gå på tider som inte är anpassade till arbetet.

Att från dessa utgångspunkter i lag ange exakta kriterier för när och var kollektivtrafiken ska anses tillräckligt bristfällig för att kvalificera sig för ett tillägg till skattereduktionen förefaller dock

2 Jfr SKV A 2015:25.

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor SOU 2019:36

198

mycket svårt. Det finns en mängd varianter och kombinationer i rum och tid som det skulle bli svårt att beskriva och värdera på ett någorlunda träffsäkert sätt. Även till synes enkla kriterier som ett visst avstånd till närmaste busshållplats har uppenbara brister. Det säger inget om hur många bussar det går från denna hållplats och om de över huvud taget går på den tid och till den plats som passar den arbetsresande. Om det går passande kollektivtrafik på ett något längre avstånd från bostaden är det inte självklart att det då ska vara fritt fram att få ett tillägg till skattelättnaden hela vägen till arbetet, om det exempelvis finns en infartsparkering som ansluter till bra kollektivtrafik för huvuddelen av resan.

Vår slutsats – en definition i huvudsak byggd på tidsvinst

Mot bakgrund av att alla andra definitioner av begreppet bristfällig kollektivtrafik som vi har prövat innebär betydande svårigheter eller nackdelar för att fastlägga rätten till tilläggsbelopp för skattereduktionen, har vi kommit fram till att en definition som i huvudsak bygger på tidsvinst är att föredra. Inte heller en sådan definition är invändningsfri, men det är ändå den som enligt vår mening mest träffsäkert kan avgöra den praktiska möjligheten att nyttja kollektivtrafik för den enskilde både i rum och i tid. I Figur 10.2 redovisas andelen arbetsresor med bil i olika län som uppfyller ett tidsvinstkrav om 60 respektive 75 minuter enkel resa, enligt beräkningar i Trafikverkets trafikprognosmodell Sampers. Preciseringen av tidsåtgång i Sampers är inte exakt densamma som den som vi föreslår, men redovisningen ger ändå enligt vår bedömning en god uppfattning om i vilka delar av Sverige krav på tidsvinst främst kommer att kunna uppfyllas. I Tabell 16.7 redovisas även hur stor andel av det totala antalet arbetsresor med bil i olika kommungrupper och avståndsintervall som uppfyller ett tidsvinstkrav på 75 minuter. Baserat på dessa modellberäkningar kommer ett tidsvinstkrav framför allt att gynna län och kommungrupper med betydande lands- och glesbygdsområden, medan andelen skattskyldiga som kan få del av tillägget är betydligt lägre i mer storstadsbetonade områden.

SOU 2019:36 En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

199

Källa: Modellresultat från Samper, framtagna av Sweco.

0

10

20

30

40

50

Stockholms län

Uppsala län

Södermanlands län

Östergötlands län

Jönköpings län Kronobergs län

Kalmar län Gotlands län Blekinge län

Skåne län Hallands län

Västra Götalands län

Värmlands län

Örebro län

Västmanlands län

Dalarnas län Gävleborgs län

Västernorrlands län

Jämtlands län

Västerbottens län

Norrbottens län

Samtliga

Procent

>75 min >60 min

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor SOU 2019:36

200

Anm.1 Enligt SKL:s kommunindelning, se bilaga 3. Källa: Modellresultat från Sampers, framtagna av Sweco.

Tidsvinstkriteriet innebär att bristfällig kollektivtrafik i detta sammanhang definieras på liknande sätt som gäller för avdrag för bil i dagens reseavdragssystem. Det innebär att den skattskyldige under ett bestämt antal dagar under beskattningsåret ska göra en viss tidsvinst per dag genom att använda bil i stället för kollektivtrafik. Tidsvinstkravet för bilavdrag i dagens system är två timmar per dag motsvarande 60 minuter för en enkel resa.

Dagens tidsvinstkrav är inte problemfritt. Beräkningen av hur stor tidsvinsten är i det enskilda fallet görs helt av den skattskyldige själv. Beräkningen ska inte lämnas in till Skatteverket. I deklarationen begär den skattskyldige reseavdrag med endast ett totalbelopp. Det framgår inte av uppgifter som lämnas in till Skatteverket vare sig på vilket avstånd eller antal resdagar som beräkningen baseras. Det framgår inte heller om avdraget avser resor med bil, baserat på en beräknad tidsvinst eller hur stor denna tidsvinst i så fall är.

Skatteverkets uppföljningar, se avsnitt 7.6, visar att en betydande del av alla begärda reseavdrag har olika typer av fel, i de allra flesta fall till den skattskyldiges fördel. Just felaktig beräkning av tidsvinsten för att berättiga till bilavdrag är en av de största felkällorna och vid skattefelskontrollen var detta en orsak till ändring i 19 procent av de ändringar som gjordes vid kontrollen.

SOU 2019:36 En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

201

Mot denna bakgrund kan det eventuellt ifrågasättas att vi föreslår att rätten till förhöjd skattereduktion vid bristfällig kollektivtrafik även i ett reformerat system ska bygga på ett tidsvinstkriterium. Anledningen till att vi gör det är att vi bedömer att de andra kriterier som vi har övervägt innebär större nackdelar. Vi föreslår dock samtidigt åtgärder för att öka precisionen i uppgiftslämnandet och minska risken för fel, se avsnitt 14.4–14.4.5.

Vi bedömer, som en ytterligare åtgärd, att kravet på tidsvinst utökas från två till två timmar och 30 minuter per dag, sammanlagt för tur- och returresan. Skatteverkets kontroller har visat att många skattskyldiga i dag räknar till sin egen förmån när man beräknar tidsvinsten för bilresa jämfört med kollektivtrafik, vilket gör att avdrag för resor med bil begärs även i många fall där den faktiska tidsvinsten är betydligt kortare än två timmar. Att beräkningar görs optimistiskt till den skattskyldiges fördel kan säkert komma att förekomma även i det system som vi föreslår även om möjligheterna till meningsfull kontroll ökar med de administrativa rutiner vi föreslår. Vi bedömer att ett sådant skärpt tidsvinstkrav normalt inte kommer att utgöra något problem för dem som reser i utpräglade glesbygdsområden, där kollektivtrafiken inte klarar någon av tidsgränserna. Däremot kan det bli svårare att klara ett skärpt tidsvinstkrav i tättbefolkade områden där kollektivtrafiken är förhållandevis god.

Vi bedömer också att vissa preciseringar av dagens tidsvinstkrav behöver göras och att tidsvinst också ska kunna mätas i förhållande till resa med bil och kollektivtrafik, s.k. kombinerad resa. Detta utvecklas i avsnitt 10.6.2

10.6.2 Precisering av kriterium för bristfällig kollektivtrafik

Kommitténs förslag: Kollektivtrafik anses bristfällig om tids-

vinsten uppgår till mer än två timmar och 30 minuter för tur- och returresan för resa med bil i förhållande till resa med kollektivtrafik eller kombinerad resa med bil och kollektivtrafik. Detta gäller endast under förutsättning att tidsvinsten uppnås under minst hälften av totala antalet resdagar med avstånd som uppgår till minst 30 kilometer under beskattningsåret.

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor SOU 2019:36

202

Med kombinerad resa avses en resa med bil om högst tio kilometer mellan bostaden och lämplig infartsparkering nära hållplats för kollektivtrafik i kombination med resa med kollektivtrafik för den övriga delen av resan till arbetsplatsen.

Kollektivtrafik anses även bristfällig om

1. förutsättningarna för kombinerad resa inte föreligger och det

saknas hållplats för kollektivtrafik på ett avstånd av minst två kilometer från bostaden, eller

2. kollektivtrafik saknas på en sammanhängande sträcka av minst

två kilometer i anslutning till arbetsplatsen eller bytespunkt mellan färdmedel.

Skälen för kommitténs förslag: Tidsvinst ska beräknas som skill-

naden mellan de snabbaste alternativen att resa med kollektivtrafik och resa med bil. I båda fallen ska restiden beräknas ”från dörr till dörr”, dvs. inklusive gångtider till och från hållplats eller parkeringsplats, normal väntetid på kollektivt färdmedel och eventuell bytestid mellan färdmedel samt tid det tar att inleda bilresan, söka parkeringsplats och parkera. Tiden ska beräknas efter trafikförhållandena vid de tider den skattskyldige normalt åker. Även normalt förekommande köbildningar ska beaktas. Eventuella förseningar inom kollektivtrafiken ska inte räknas in. Normalt ska förutsättas att den skattskyldige har flexibel arbetstid, s.k. flextid. Väntetid vid tidig ankomst till eller sen avresa från arbetsplatsen ska därför normalt inte räknas in. För att sådan tid ska kunna beaktas vid tidsberäkningen för kollektivtrafikresa ska den skattskyldige kunna visa t.ex. genom dokumentation från arbetsgivaren att möjlighet till flexibel arbetstid saknas.

För att bristfällig kollektivtrafik ska anses föreligga krävs att tidsvinsten uppnås under minst hälften av totala antalet dagar med resor som är 30 kilometer eller längre under beskattningsåret.

Ett vanligt förekommande förhållande kan vara att bra kollektivtrafik finns på huvuddelen av avståndet mellan bostad och arbetsplats men att den saknas eller är av dålig kvalitet en första del av resan mellan bostaden och t.ex. en tåg- eller busstation med goda förbindelser. Av miljö- och ibland även framkomlighetsskäl är det angeläget att den skattskyldige utnyttjar möjligheten till kombinerad resa hellre än att färdas med bil hela vägen till arbetsplatsen. Normalt ska

SOU 2019:36 En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

203

då restiden för kollektivtrafikalternativet beräknas som en kombinerad bil- och kollektivtrafikresa, en s.k. kombinerad resa, med byte av färdmedel på vägen där detta är möjligt, exempelvis genom att använda en infartsparkering. Sådan beräkning ska göras om anslutningsresan från bostaden med bil är högst 10 kilometer och lämplig infartsparkering finns vid anslutning till kollektivtrafikresan. Med lämplig infartsparkering avses en plats nära hållplatsen eller tågstationen där det normalt finns plats de allra flesta dagar för den skattskyldige att parkera vid den tid som personen normalt reser. Eventuella avgifter för parkeringen som är normala i de fall de förekommer vid infartsparkeringar ska inte anses göra en parkeringsplats olämplig. Ett exempel kan illustrera beräkningen av tidsåtgång vid kombinerad resa.

Den skattskyldige ska resa från bostaden B till arbetsplatsen A, ett avstånd längs bilväg på 40 kilometer. Resan från B till A med bil beräknas ta 40 minuter från dörr till dörr. På åtta kilometers avstånd från B finns kollektivtrafikhållplatsen K där det även finns en lämplig infartsparkering. Från denna finns god kollektivtrafik till arbetsplatsen A. Kombinationsresan med bil och kollektivtrafik från B till A via K beräknas ta 70 minuter från dörr till dörr. Den skattskyldiges tidsvinst blir därmed 60 minuter för tur- och returresa ((70–40)× 2=60). Detta är mindre än tidsvinstkravet två timmar och 30 minuter. Den skattskyldige är därmed inte berättigad till tillägg till skattereduktionen på grund av bristfällig kollektivtrafik.

Om avståndet mellan B och K i exemplet varit längre än 10 kilometer hade förutsättningar saknats för beräkning enligt kombinerad resa.

Vi anser att 10 kilometer är en rimlig gräns. Annars skulle det kunna krävas alltför långa omvägar till arbetsplatsen A beroende på K:s geografiska placering i förhållande till B och A.

Att beräkningen av tidsåtgång för kollektivtrafikresa kan ske enligt kombinerad resa är en nyhet i vårt förslag jämfört med tidvinstberäkningen för rätt till bilavdrag enligt dagens regler, som saknar motsvarande bestämmelse. I stora delar av landet är det vanligt förekommande att infartsparkeringar anordnas vid strategiska knutpunkter för kollektivtrafik och att såväl kollektivtrafikanordnare som kommuner och andra myndigheter uppmuntrar arbetsresenärer att använda dessa. Motivet till detta är både miljömässiga och ofta också trafikmässiga, för att undvika trängsel på vägnätet. Vi

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor SOU 2019:36

204

anser därför att regler för skattelättnad för kollektivtrafik bör utformas så att de inte missgynnar denna typ av kombinerade resor genom tillägg till skattereduktionen vid bilresa trots att en kombinerad resa är möjlig.

Vid resa med kollektivtrafik kan det förekomma att kollektivtrafik saknas på en längre delsträcka av avståndet mellan bostad och arbetsplats och att promenad eller cykel då i princip är det enda alternativet på denna delsträcka. Vi anser det rimligt att kriteriet för bristfällig kollektivtrafik då anses uppfyllt under vissa förutsättningar. Om hållplats för kollektivtrafik saknas inom ett avstånd på två kilometer från bostaden ska i första hand möjligheten till kombinerad resa enligt ovan prövas. Om förutsättningar för sådan kombinerad resa inte finns ska kriteriet för bristfällig kollektivtrafik anses uppfyllt. Kriteriet ska också anses uppfyllt om kollektivtrafik saknas på en sammanhängande sträcka av minst två kilometer i anslutning till arbetsplatsen eller vid byte mellan färdmedel. I gällande regelverk finns en bestämmelse som anger att om allmänna transportmedel saknas så tillämpas inte avståndskravet om fem kilometer eller tidsvinstkravet för rätt till bilavdrag. Varken lagtext eller förarbeten innehåller en definition av vad som avses med att allmänna transportmedel saknas. Enligt Skatteverkets allmänna råd SKV A 2015:25 bör bilavdrag medges om det saknas tillgängliga allmänna transportmedel för en sammanhängande del av sträckan som är minst två kilometer mellan bostaden och arbetsplatsen. Vårt förslag ansluter till denna tolkning men med den skillnaden att om kollektivtrafik saknas på en sträcka av minst två kilometer i anslutning till bostaden ska i första hand alternativet med kombinerad resa prövas.

10.7 Vilka som kan få skattereduktion och begäran om skattereduktion

Kommitténs förslag: Rätt till skattereduktion för arbetsresor

och fast tillägg har efter begäran fysiska personer som är obegränsat skattskyldiga under någon del av beskattningsåret. Sådan rätt till skattereduktion har också de som är begränsat skattskyldiga enligt 3 kap. 18 § första stycket 1, 2 eller 3 inkomstskattelagen, om deras överskott av förvärvsinkomster i Sverige och i andra

SOU 2019:36 En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

205

länder, uteslutande eller så gott som uteslutande, utgörs av överskott av förvärvsinkomster i Sverige.

En begäran om skattereduktion för arbetsresor och fast tillägg ska göras i inkomstdeklarationen.

Skälen för kommitténs förslag: Enligt regleringen för de befintliga

skattereduktionerna jobbskatteavdraget (67 kap. 5 § IL), sjukersättning och aktivitetsersättning (67 kap. 9 a § IL), hushållsarbete (67 kap. 11 § IL) och gåva (67 kap. 24 § IL) gäller att rätten till skattereduktion gäller de som är obegränsat skattskyldiga någon gång under beskattningsåret och de som är begränsat skattskyldiga men vars överskott av förvärvsinkomster i Sverige och andra länder, uteslutande eller så gott som uteslutande, utgörs av överskott av förvärvsinkomster i Sverige.3 Vi föreslår att samma bestämmelser ska gälla för skattereduktionen för arbetsresor och fast tillägg. För situationen när en person varit obegränsat skattskyldig under del av året, se avsnitt 10.8.

En begäran om skattereduktion för arbetsresor och fast tillägg ska göras i inkomstdeklarationen för det beskattningsår då arbetsresorna har gjorts och utgifterna för avgifterna har betalats. Begäran kan avse arbetsresor och fast tillägg i både inkomstslaget tjänst och inkomstslaget näringsverksamhet. Uppgifterna kommer inte vara förtryckta på deklarationsblanketten.

10.8 Obegränsat skattskyldiga under del av året

Kommitténs förslag: Rätten till skattereduktion för arbetsresor

och fast tillägg fördelas efter den tid som de skattskyldiga har varit obegränsat skattskyldiga i Sverige. De som är obegränsat skattskyldiga endast under en del av beskattningsåret har rätt till skattereduktion för denna tid. Om de skattskyldigas överskott av förvärvsinkomster i Sverige och i andra länder, uteslutande eller så gott som uteslutande, utgörs av överskott av förvärvsinkomster i Sverige, ska dock denna begränsning inte tillämpas.

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor SOU 2019:36

206

Skälen för kommitténs förslag: Enligt regleringen av de befintliga

skattereduktionerna jobbskatteavdraget (67 kap. 9 § IL) och sjukersättning och aktivitetsersättning (67 kap. 9 d § IL) gäller att skattereduktionen fördelas på ett särskilt sätt efter den tid den skattskyldige har varit obegränsat skattskyldig i Sverige. Dock gäller att om en begränsat skattskyldig har sin förvärvsinkomst uteslutande eller så gott som uteslutande från Sverige, ska skattereduktionen tillgodoräknas som om han varit obegränsat skattskyldig hela året. Vi bedömer att det är lämpligt att ha en likadan reglering för skattereduktion för arbetsresor och fast tillägg.

10.9 Skattereduktionens ordningsföljd

Kommitténs förslag: Skattereduktion för arbetsresor ska göras

efter skattereduktion för sjukersättning och aktivitetsersättning, men före skattereduktion för underskott av kapital.

Skälen för kommitténs förslag: Det finns i dag ett antal skatte-

reduktioner som kan göras vid beskattningen. Dessa ska enligt 67 kap 2 § första stycket IL göras i följande ordning när en skattskyldig har rätt till flera skattereduktioner: sjöinkomst, allmän pensionsavgift, arbetsinkomst (jobbskatteavdrag), sjukersättning och aktivitetsersättning, underskott av kapital, hushållsarbete, gåva och mikroproduktion av förnybar el.

De fyra förstnämnda skattereduktionerna relaterar direkt till den skattskyldiges arbetssituation. Vi anser det naturligt att skattereduktionen för arbetsresor ska göras direkt efter dessa, eftersom även denna skattereduktion har viss koppling till arbetet. Vi föreslår därför att skattereduktionen för arbetsresor ska göras efter skattereduktionen för sjukersättning och aktivitetsersättning men före skattereduktionen för underskott av kapital. Det fasta tillägget och skattereduktionen för väg-, bro- och färjeavgifter är en del av skattereduktionen för arbetsresor och föreslås därför inte omnämnas särskilt i 67 kap. 2 § IL.

Skattereduktion ska enligt 67 kap. 2 § andra stycket IL räknas av mot kommunal och statlig inkomstskatt som beräknats enligt 65 kap., mot statlig fastighetsskatt enligt lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt samt mot kommunal fastighetsavgift enligt lagen (2007:1398)

SOU 2019:36 En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor

207

om kommunal fastighetsavgift. Skattereduktion enligt 5–9 d §§, dvs. jobbskatteavdrag och sjukersättning och aktivitetsersättning, ska dock räknas av endast mot kommunal inkomstskatt.

Ordningsföljden i vilken skattereduktionerna ska räknas av kan ha betydelse om den uträknade skatten före skattereduktionen inte skulle räcka till att räkna av samtliga skattereduktioner en skattskyldig kan ha rätt till. Ett outnyttjat belopp får inte sparas till beskattningsåret efter.

Vi bedömer att omvandlingen av formen för skattelättnaden för arbetsresor från avdrag till skattereduktion endast kan ha marginella konsekvenser för möjligheten att räkna av skattereduktionen för arbetsresor. För att kunna få en skattereduktion för arbetsresor med något mer betydande belopp måste en skattskyldig ha arbetat och rest till arbetet ett flertal av årets dagar och har då rimligtvis också en betydande inkomst som vida överstiger skattereduktionens nivå. När nuvarande reseavdrag avskaffas kommer också den beskattningsbara inkomsten att öka med samma belopp som reseavdraget, vilket leder till att även skatten innan skattereduktionerna tas bort kommer att öka, i de flesta fall i ungefär samma storleksordning som den skattereduktion för arbetsresor som tillkommer.

10.10 Avräkning mellan stat och kommuner

Kommitténs bedömning: De ekonomiska effekterna för staten

och kommunsektorn av att reseavdraget ersätts av en skattereduktion bör regleras enligt finansieringsprincipen.

Skälen för kommitténs bedömning: Ny lagstiftning kan innebära

att ekonomiska medel av olika skäl omfördelas mellan staten och kommunsektorn. Dagens reseavdrag är ett avdrag som minskar den beskattningsbara inkomst som ingår i både kommunernas och statens skatteunderlag. När reseavdraget tas bort ökar kommunernas skatteunderlag och därmed också deras skatteintäkter. När avdraget omvandlas till en skattereduktion räknas den senare dock endast av mot statens skatteintäkter, vilket leder till minskade skatteintäkter för staten.

När ny lagstiftning medför ändrade ekonomiska effekter mellan staten och kommunsektorn brukar detta regleras genom att förändra

En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor SOU 2019:36

208

storleken på statens generella statsbidrag till kommunerna enligt den s.k. finansieringsprincipen. Vi förutsätter att detta görs även i detta fall så att omläggningen blir ekonomiskt neutral mellan staten och kommunsektorn.

Efter en sådan reglering kan ändå effekterna bli något olika för enskilda kommuner beroende på om det för de skattskyldiga i kommunen görs reseavdrag per invånare över eller under genomsnittet för kommunsektorn. Dessa effekter blir dock mycket marginella eftersom de till allra största delen utjämnas inom ramen för den kommunala inkomstskatteutjämningen.

209

11 Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor

11.1 Vårt uppdrag

Vi ska lämna de författningsändringar som bedöms nödvändiga om vi förordar ett avståndsbaserat reseavdrag. Vi förordar en avståndsbaserad skattereduktion för arbetsresor och lämnar därför i avsnitt 11.2–11.6.2 förslag på nödvändiga författningsändringar.

11.2 Trängselskatt och väg-, bro- och färjeavgifter

11.2.1 Bakgrund och gällande rätt

Trängselskatt

Trängselskatt infördes permanent i Stockholm 2007 och i Göteborg 2013.1 Syftet med införandet av trängselskatten var att förbättra framkomligheten och miljön.2 Trängselskatt tas ut under vardagar utom lördagar mellan klockan 6.00–18.29 i Göteborg och mellan klockan 6.30–18.29 i Stockholm. Dag före helgdag och under juli månad tas ingen skatt ut. Skattebeloppet varierar med trafikintensiteten under dagen och är som högst under morgonens och eftermiddagens rusningstrafik. I Stockholm uppgår skattebeloppet vid passage av betalstation som lägst med 11 kronor och som högst med 35 kronor. I Göteborg är lägsta och högsta skattebeloppet 9 kronor respektive 22 kronor. Den sammanlagda trängselskatten per kalenderdygn och bil uppgår till högst 105 kronor i Stockholm och 60 kronor i Göteborg.

1 Se lagen (2004:629) om trängselskatt. 2Prop. 2006/07:109 s. 1 och 15.

Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor SOU 2019:36

210

I syfte att förbättra framkomligheten och miljön i Stockholm, men även att bidra till en utbyggnad av kollektivtrafiken i Stockholmsområdet, sker ett antal förändringar av trängselskatten den 1 januari 2020.3 Förändringarna innebär att det införs ytterligare en tidsperiod på morgonen, kl. 6.00–6.29, för vilken skatt ska tas ut och skattebeloppen för vissa tidsperioder höjs. Trängselskatten ska vidare differentieras på högsäsong och lågsäsong och det införs höjda skattebelopp för högsäsong. Den sammanlagda skatten per kalenderdygn och bil kan högst uppgå till 135 kronor under högsäsong. Skatt ska även tas ut för de fem första vardagarna utom lördag i juli samt för dagar före vissa helgdagar.

För en privatbilist med två beskattade passager i Stockholms innerstad till och från arbetet under vardagar beräknas uttaget av trängselskatt med nuvarande lagstiftning till mellan 11 250 kronor och 15 750 kronor per år.4 Beräkningen grundas på att trängselskatt betalas i intervallet 25 till 35 kronor per passage under 225 arbetsdagar5. Uttaget av trängselskatt efter ändringarna 2020 beräknas till mellan 13 000 kronor och 19 100 kronor. Om passage sker utanför rusningstrafik blir trängselskatten väsentligt lägre.

Samtidigt som trängselskatt infördes i Stockholm 2007 infördes en avdragsrätt för skatten vid inkomstbeskattningen. Avdragsrätten motiverades med att huvudregeln i inkomstskattelagen är att avdrag medges för utgifter för att förvärva och bibehålla inkomster och att denna huvudprincip borde följas.6

Enligt gällande regler får kostnader för trängselskatt vid arbetsresor med egen bil eller förmånsbil dras av (12 kap. 27 § fjärde stycket och 29 § IL). Förutsättningen är dock att bilresan uppfyller villkoren för att göra bilavdrag, bl.a. en tidsvinst på två timmar per dag genom att använda bil i stället för allmänna transportmedel. Trängselskatten omfattas av beloppsgränsen i 12 kap. 2 § tredje stycket IL. Det innebär att avdrag för trängselskatt får göras endast till den del den tillsammans med kostnaderna för inställelseresor och för resor mellan bostaden och arbets- och utbildningsplatsen under beskattningsåret sammanlagt överstiger 11 000 kronor.

3 SFS 2018:200, prop. 2017/18:74. 4Prop. 2017/18:74 s. 21. 5 225 arbetsdagar som används som räkneexempel i propositionen är maximum vid femdagarsvecka, fem veckors semester och ingen övrig frånvaro. I betänkandet har vi som genomsnittligt antal resdagar för heltidsarbetare använt 210 dagar, genom att även ta hänsyn till sjukfrånvaro och viss övrig frånvaro från arbetsplatsen, t.ex. hemarbete. 6Prop. 2006/07:109 s. 26.

SOU 2019:36 Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor

211

Någon separat statistik över hur många bilister som i dagsläget gör avdrag för trängselskatt finns inte. Med den goda kollektivtrafik som erbjuds i både Stockholm och Göteborg bör man dock kunna anta att en majoritet av de bilister som dagligen passerar betalstationerna inte uppfyller kravet på tidsvinst och därmed inte heller kan göra avdrag enligt bilschablon eller för trängselskatt.

Väg-, bro- och färjeavgifter

Infrastrukturavgifter är en ny typ av avgifter som i några fall tas ut för att finansiera bygget av en ny bro, väg eller tunnel.7 Det innebär att den som använder infrastrukturen ska vara med och betala för den.

I dagsläget finns inga vägavgifter i Sverige. Det finns fyra broar i Sverige som är avgiftsbelagda: Motalabron, Sundsvallsbron, Svinesundsbron och Öresundsbron. Den kommande Skurubron i Nacka kommer också få en broavgift. Det finns ingen statistik över hur många broresor som utgör arbetsresor. Den som två gånger dagligen under 210 dagar passerar Öresundsbron med bil får med mest förmånliga rabatter betala cirka 50 000 kronor om året i broavgift. För övriga avgiftsbelagda broar inklusive den planerade Skurubron ligger de årliga avgifterna i intervallet 1 500–5 000 kronor.

Trafikverket Färjerederiet är den dominerande operatören av vägfärjor i Sverige, med totalt 41 färjeleder, varav 38 är statliga och 3 är kommunala. Inga färjeavgifter tas ut från resande på de färjeleder som är del av det statliga vägnätet. Det finns kommunala leder som är avgiftsbelagda, t.ex. Visingsöleden och Ekeröleden. Ett annat exempel som kan nämnas är Ventrafiken som bedriver avgiftsbelagd färjetrafik på uppdrag åt Landskrona stad och Region Skåne samt på kommersiell basis. En annan viktig pendlingssträcka som innebär en kostnad för den skattskyldige är färjeförbindelsen mellan Helsingborg och Helsingör. Det finns ingen statistik över hur många färjeresor som avser arbetsresor. Den typiska årskostnaden för resa med bil med mest förmånliga rabatter är på Visingsöleden under 5 000 kronor, på Ekeröleden och i Ventrafiken omkring 15 000 kronor och Helsingborg–Helsingör nära 50 000 kronor.

Vid sidan av schablonavdraget för kostnader för bilresa med egen bil eller förmånsbil mellan bostad och arbetsplats ska utgifter för

7 Jfr lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg.

Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor SOU 2019:36

212

faktiska väg-, bro- och färjeavgifter som den skattskyldige haft vid resorna mellan bostaden och arbetsplatsen dras av (12 kap. 27 § fjärde stycket och 29 § IL). Kostnader för avgifterna får dras av endast till den del de tillsammans med kostnaderna för inställelseresor och för resor mellan bostaden och arbets- och utbildningsplatsen under beskattningsåret sammanlagt överstiger 11 000 kronor (12 kap. 2 § tredje trycket IL).

Avdragsrätten för väg, bro- och färjeavgifter infördes 1993.8 Avgifter av detta slag förekom då endast i begränsad omfattning, men det ansågs sannolikt att det i framtiden blev betydligt vanligare att vägar och broar finansieras med särskilda avgifter som tas ut av dem som använder vägen eller bron.9 Eftersom kostnader av detta slag inte var möjliga att beakta inom ramen för ett schablonavdrag infördes avdragsrätten för dessa kostnader vid sidan av schablonavdraget när de uppkom i samband med resor med egen bil mellan bostad och arbetsplats. Ett annat skäl för avdragsrätt som angavs var att det av miljöskäl var angeläget att den från tidssynpunkt kortaste körsträckan valdes.

Särskilt om Öresundsbron

Det nordiska skatteavtalet är införlivat i svensk rätt genom lagen (1996:1512) om dubbelbeskattningsavtal mellan de nordiska länderna. Sverige har även undertecknat ett avtal med Danmark om vissa skattefrågor.10 Avtalet med Danmark föreskriver vissa undantag från bestämmelserna i det nordiska skatteavtalet. Avtalet innehåller därutöver åtaganden från de båda staterna att medge avdrag för kostnader under vissa förhållanden samt ett åtagande om ett skatteutjämningssystem avseende personer som bor i det ena landet och arbetar i det andra. Avtalet är införlivat i svensk rätt och finns i bilaga 4 i lagen om dubbelbeskattningsavtal mellan de nordiska länderna.11

Artikel 3 i avtalet med Danmark behandlar rätt till avdrag för resor över Öresundsbron. Enligt artikeln ska fysiska personers utgifter för resor över Öresundsbron beaktas vid fastställande av den

8 SFS 1993:1515. 9Prop. 1993/94:90 s. 43. 10 Avtal mellan Konungariket Sverige och Konungariket Danmark om vissa skattefrågor. 11 SFS 2004:639, prop. 2003/04:149.

SOU 2019:36 Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor

213

skattepliktiga inkomsten, om de avser normala resor mellan permanentbostaden och arbetsplatsen. Rätt till avdrag föreligger dock endast om sådana allmänna villkor för vad som föreskrivs för sådana resor är uppfyllda som avser exempelvis krav på tidsvinst. Utgifterna ska beräknas med utgångspunkt i den dokumenterade utgiften för billigaste periodabonnemang för resa med personbil respektive resa med allmänna kommunikationer.

När avtalet med Danmark undertecknades fick kostnader för resor över Öresundsbron dras av enligt svensk rätt, men inte enligt dansk rätt. Genom artikel 3 i avtalet infördes en rätt till avdrag som enbart berörde beskattningen i Danmark.12

I artikel 5 i avtalet med Danmark regleras hur en stat som tillerkänts beskattningsrätten till vissa inkomster ska behandla dessa vid beskattningen. Enligt artikel 5.3 gäller bestämmelserna om avdrag för utgift för resor över Öresundsbron enligt artikel 3 endast om den fysiska personens inkomst beskattas på nettobasis med möjlighet till avdrag för kostnader. Personer som beskattas enligt lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta kan alltså inte medges avdrag för kostnader för resor över Öresundsbron.13

11.2.2 Avdraget för trängselskatt och väg-, bro- och färjeavgifter avskaffas

Kommitténs förslag: Avdraget för trängselskatt och väg-, bro-

och färjeavgifter avskaffas.

Skälen för kommitténs förslag: Kostnader för trängselskatt och

väg-, bro- och färjeavgifter vid arbetsresor med egen bil eller förmånsbil uppkommer under bilresan. Dessa kostnader är således en del av själva resan. Kostnadernas karaktär borde därför klassificeras på samma sätt som bilresan. I skattesammanhang anses kostnader för arbetsresor ha karaktär av privat levnadskostnad eftersom kostnaderna har orsakats av den skattskyldiges val av bostadsläge.14 Principiella skatterättsliga skäl talar alltså för att trängselskatt och väg, bro- och färjeavgifter inte ska få dras av vid inkomstbeskattningen.

12 Jfr Prop. 2003/04 :149 s. 15. 13 Prop. 2003/04 :149 s. 16. 14 Se prop. 1991/92:150 Bilaga I:5 s. 21.

Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor SOU 2019:36

214

Vår föreslagna avståndsmodell är färdmedelsneutral i så måtto att den inte anger vilket färdmedel som ska användas för att en skattelättnad i form av en skattereduktion ska medges. Beträffande trängselskatten så försvagas skattens styrande effekt när den får dras av vid inkomstbeskattningen. För att öka incitamenten för skattskyldiga att begränsa sin bilkörning mellan bostaden och arbetsplatsen och i stället välja kollektiva transportmedel bör avdraget för trängselskatt avskaffas. Ett avskaffande av avdragsrätten för trängselskatt ligger även i linje med skattens syfte, dvs. förbättra framkomligheten och miljön.

Sammantaget bedömer vi, av principiella skatterättsliga skäl, att avdraget för trängselskatt och väg-, bro- och färjeavgifter ska avskaffas som en del av utformningen av de nya skattereglerna för arbetsresor som vi föreslår. Avskaffandet av trängselskatten grundas också på trafikpolitiska- och miljöskäl.

Vi bedömer också att avskaffandet av avdragsrätten för kostnader för resor över Öresundsbron är förenligt med skatteavtalet med Danmark eftersom vi i avsnitt 11.2.3 föreslår att dessa kostnader ska omfattas av en skattelättnad i form av en skattereduktion, se närmare om bedömningen i avsnitt 11.2.5.

11.2.3 En skattelättnad för högre väg-, bro- och färjeavgifter i form av en skattereduktion införs

Kommitténs förslag: Som en del av skattereduktionen för arbets-

resor ska också högre utgifter för väg-, bro- och färjeavgifter i samband med en skattskyldigs resor mellan bostaden och arbetsplatsen berättiga till skattereduktion. Ett krav för skattereduktion är att det föreligger bristfällig kollektivtrafik.

Skälen för kommitténs förslag: Bro- och färjeavgifter i Sverige eller

till utlandet är ofta relativt låga men kan i några fall uppgå till höga belopp vid frekvent årlig pendling. Vi anser det skäligt att sådana högre kostnader till en del ska kunna kompenseras med en skattelättnad. Skattelättnaden bör utgå i samma form som för den avståndsberoende skattelättnaden för arbetsresor, dvs. en skattereduktion. Ett ytterligare skäl kan vara att användande av en avgiftsbelagd förbindelse, åtminstone i vissa fall, kan vara fördelaktigare både för

SOU 2019:36 Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor

215

framkomlighet och miljö jämfört med ett icke avgiftsbelagt alternativ. Även om det i dagsläget inte finns några vägavgifter i Sverige kan det inte uteslutas att sådana infrastrukturavgifter kommer att finnas i framtiden. Skattereduktionen bör därför omfatta även vägavgifter.

Ett krav för skattereduktion är att det föreligger bristfällig kollektivtrafik, se närmare om detta begrepp i avsnitt 10.6.2.

11.2.4 Underlag för skattereduktion och skattereduktionens storlek

Kommitténs förslag: Underlaget för skattereduktion består av

summan av skäliga utgifter för väg-, bro- och färjeavgifter som har betalats i samband med resor mellan bostaden och arbetsplatsen under beskattningsåret. Skäliga utgifter ska beräknas med utgångspunkt i billigaste periodabonnemang för resa med fordonet som använts. Skattereduktionen uppgår till 30 procent av underlaget och ska endast få göras för den del av underlaget som överstiger 8 000 kronor under beskattningsåret.

Skälen för kommitténs förslag: Underlaget för skattereduktion