om sammanhållen skatteförvaltning, m.m.

Regeringens proposition ÅN Sv

1985/86: 55 (2)

om sammanhållen skatteförvaltning, m.m. Prop

1985/86: 55

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 31 oktober 1985 för den åtgärd och det ändamål som framgär av föredragandens hemställan.

På regeringens vägnar

Olof Palme

Kjell-Olof Feldt

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lämnas förslag till en ny organisation för skatteförvaltningen. Syftet är att skapa en enkel och rak organisation med klara och enhetliga ansvars- och befogenhetsförhållanden. Vidare förbättras det medborgerliga inflytandet i skatteförvaltningens verksamhet. Förslaget läggs fram mot bakgrund av regeringens uppfattning om behovet av en samlad länsförvaltning i frågor som rör länens utveckling och framtid.

Först och främst föreslås att länsstyrelsernas skatteavdelningar skall

brytas ut ur länsstyrelserna och bilda egna myndigheter, en i varje län. De nya myndigheterna, länsskattemyndigheterna, infogas enligt förslaget i en renodlad beskattningsorganisation bestående av riksskatteverket, länsskattemyndigheter och lokala skattemyndigheter.

Riksskatteverket föreslås få till uppgift att leda verksamheten i landet. Länsskattemyndigheten får under riksskatteverket motsvarande uppdrag inom länet. De administrativa uppgifterna fördelas i enlighet med lednings-

ansvaret.

Det medborgerliga inflytandet över och insynen i skatteförvaltningens verksamhet förstärks genom att länsskattemyndigheten avses få en lekmannastyrelse i ledningen.

Riksdagen föreslås nu ta ställning till de förestagna riktlinjerna för skatteförvaltningens organisation och ledningsfunktioner. En kommitté avses bli tillkallad för att lämna förslag till hur den nya organisationen närmare bör utformas.

Reformen skall enligt förslaget genomföras den I januari 1987.

I Riksdagen 198586. I saml. Nr 55

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 oktober 1985

Närvarande: statsministern Palme, ordförande. och statsråden 1. Carlsson. Lundkvist, Feldt. Sigurdsen, Leijon. Hjelm-Wallén. Andersson. Göransson, Dahl. R. Carlsson, Holmberg, Hellström, Wickbom, Johansson. Hulterström, Lindqvist

Föredragande: statsrådet Feldt

Proposition om sammanhållen skatteförvaltning,

m.m.

I Inledning

Det svenska skattesystemet har under de senaste årtiondena förändrats i

allt snabbare takt, främst i fråga om de materiella beskattningsreglerna. Dessa har byggts ut och ändrats bl. a. för att svara mot utvecklingen i det

ekonomiska livet och för att tillgodose olika rättvisekrav. Effekten härav

har blivit ett komplicerat och svåröverskådligt skattesystem både för en-

skilda och myndigheter.

De tillkommande arbetsuppgifterna för skattemyndigheterna har krävt

betydande tillskott av resurser. Men grundläggande organisations- och

ledningsfrågor har inte lösts. Detta har försvårat för skattemyndigheterna

att driva sin verksamhet på ett effektivt sätt.

Under senare år har statsmakterna vidtagit åtgärder för att förenkla beskattningsreglerna. Genom den av riksdagen i våras beslutade reformen om en förenklad självdeklaration (prop. 1984/85:180) tas ett viktigt steg i den angivna riktningen. Det är naturligtvis angeläget att förenklingsarbetet fortsätter. Men det är också viktigt att skatteförvaltningen får en effektiv

organisation som ger bättre möjligheter till ledning och samordning än i

dag. Resurserna måste i högre grad kunna styras mot de väsentliga frågorna. Även om man kan se fram mot enklare beskattningsregler för stora

grupper av löntagare så måste man ändå räkna med att skatteförvaltningen

också i framtiden kommer att ställas inför komplicerade problem som kräver betydande insatser.

Mot denna bakgrund tillsattes den 7 juni 1984 en utredning (Fi 1984:03)

med uppdrag att se över skatteförvaltningens organisation och styrfunk-

tioner. Utredningen antog namnet skatteförvaltningsutredningen. Utredningen har i juni 1985 avgett betänkandet (SOU 1985:20)' Sammanhällen skatteförvaltning. Betänkandet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1. Le ! Riksdagsledamoten Egon Jacobsson

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- Prop. 1985/86: 5 5 serna Och deras huvudsakliga inställning bör fogas till protokollet i detta

ärende som bilaga 2.

Jag kommer i det följande att redogöra för mina förslag om en sammanhällen skatteförvaltning, m.m. I de frågor som berör civildepartementets verksamhetsområde har jag samrått med chefen för civildepartementet.

[Ng Föredragandens överväganden och förslag

tr. 1 Utgångspunkter

2.1.1 Den regionala förvaltningen

En betydande del av den statliga förvaltningen utövas på det regionala

planet. Genom decentralisering och en medveten satsning från statsmak-

ternas sida har den regionala verksamheten ökat i omfattning och betydelse, samtidigt som verksamhetens inriktning har ändrat karaktär. De många delreformerna när det gäller den statliga länsförvaltningens uppbyggnad

har dock sammantaget lett till att länsförvaltningen uppvisar ett komplext mönster, där gränserna mellan olika myndigheters ansvar i vissa fall är otydliga och leder till dubbelarbete.

Ewut viktigt led i regeringens reformarbete rörande den offentliga sektorns omvandling och utveckling handlar om förändringar inom den statliga

organisationen. I detta arbete riktas stor uppmärksamhet mot den regiona-

la nivån. Kraven på att den regionala statliga organisationen fungerar effektivt och på billigaste sätt kombineras med krav på att förvaltningens

Utvecklingen under de senaste decennierna har aktualiserat ett behov av en förändring av den regionala förvaltningsstrukturen.

Olika förslag har på senare tid lagts fram och åtgärder genomförts som syftar till en ökad samverkan mellan statliga organ och ett mer enhetligt agerande från den statliga länsförvaltningens sida. Regeringens syn på

behovet av samlade och för samhället totalt sett effektiva lösningar på den regionala nivån har kommit till uttryck bl. a. i propositionen (1985/86:5) om försöksverksamhet med samordnad länsförvaltning.

Den grundläggande utgångspunkten är att länsstyrelsen bör ges en mer central och verkligt ledande roll i den statliga länsförvaltningen när det gäller frågor som rör länets utveckling och framtid och där utrymme och behov finns för regionala avvägningar. De ökade regionala strävandena att stärka sysselsättningen och förbättra den ekonomiska utvecklingen visar att det finns ett behov av att utveckla länsstyrelsens roll som forum för

kraftsamlingar på regional nivå när det gäller länets utvecklingsfrågor. I en

del avseenden har länsstyrelsen redan i dag betydelsefulla uppgifter inom detta område, medan länsstyrelsen inom andra områden bör kunna ges ett nytt eller vidgat ansvar. För en sädan inriktning av verksamheten krävs att länsstyrelsen i högre grad än f.n. ges förutsättningar att kunna koncentrera

sig på frågor som rör länets utveckling och framtid.

Den närmare utformningen av en förändrad organisationsstruktur för

Prop. 1985/86: 55 den regionala statsförvaltningen som gör detta möjligt behöver dock i sina

detaljer prövas i den föreslagna försöksverksamheten i Norrbottens län.

Utvärderingen av dessa försök skall göras så att en proposition kan läggas i god tid före den I juli 1989.

Utgångspunkten för förändringarna är inte bara att göra marginella juste-

ringar i formerna för samverkan mellan länsstyrelsen och övriga länsorgan, utan att skapa en samlad länsförvaltning inom länsstyrelsens ram med

sikte på att främja regionens utvecklingsmöjligheter. Som en förutsättning

för detta gäller att fristående länsorgan, helt eller delvis, integreras i länsstyrelsen.

Inom länsstyrelsen utgör skatteavdelningen personellt och resursmässigt en betydande del av organisationen. Möjligheterna för länsledningen

att påverka inriktningen av skatteavdelningens verksamhet är emellertid

starkt begränsade. Något större behov av regionala avvägningar när det

gäller skatteförvaltningens ärenden finns inte. Tvärtom finns det enligt min mening starka skäl som talar för att skatteförvaltningen bör utgöra en sammanhållen organisation med riksskatteverket som ansvarigt för verk-

samhetens inriktning. Uppgifterna inom skatteväsendet har inget samband med länsstyrelsens verksamhet. De bör därför fullgöras av en från länsstyrelsen fristående skatteförvaltning.

2.1.2 Skatteförvaltningen Nuvarande ordning Skattesystemet har under årens lopp blivit alltmer komplicerat och svåröverskådligt. Behovet av förenklingar i lagstiftningen och effektiviseringar av skatteförvaltningen är därför stort. Åtgärder har, som jag nyss nämnt, redan vidtagits för att förenkla beskattningsreglerna. Arbete pågär också för att göra beskattningsförfarandet enklare.

Reformarbetet får emellertid inte begränsas till enbart själva beskattningssystemet. Det är också angeläget att befintliga resurser kan användas på ett så effektivt och ändamålsenligt sätt som möjligt. Genom att förbättra lednings- och styrningsmöjligheterna och vidta andra organisatoriska förändringar kan man enligt min mening avsevärt öka effektiviteten och samordningen inom skatteförvaltningen. Det finns nämligen brister i skatteförvaltningens organisation och dessa har blivit alltmer besvärande i takt med utbyggnaden av skatte- och avgiftssystemet. Jag skall i det följande

peka på några av dem. En grundläggande svaghet i organisationen är att den regionala skatte-

förvaltningen inte är knuten till den övriga skatteadministrationen utan inlemmad i den allmänna förvaltningen inom länsstyrelsen. I länsstyrel-

sens uppgifter ingår, som jag tidigare berört, sålunda dels att sköta länets

allmänna planeringsfrågor, dels att ta befattning med beskattningsfrågorna i länet. Länsstyrelsen svarar med andra ord för två vitt skilda områden, som i stort sett helt saknar inbördes funktionella samband. Detta förhållande innebär i sig ett problem från ledningssynpunkt, vilket också har bekräftats av utvecklingen under de senaste årtiondena. I samband med 1971 års

länsförvaltningsreform begränsades länsstyrelsens ansvar inom taxerings- Prop. 1985/86: 55 området genom införandet av skattechefsinstitutet. Detta innebär att chefen för länsstyrelsens skatteavdelning direkt i tag tullagts de befogenheter

som tidigare tillkom länsstyrelsen på detta omräde. Genom denna reform bekräftades en sedan lång tid pågående utveckling som inneburit att länsstyrelsen och landshövdingen fått inrikta sin verksamhet på frågorna om

den allmänna samhällsplaneringen och länets utveckling och framtid medan ansvaret för skattefrågorna alltmer överflyttats till skatteförvaltningen och dess tjänstemän. Genom den s.k. RS-reformen Ii slutet av 1970-talet har skattechefens fristående ställning gentemot länsstyrelsen förstärkts. Det ligger i sakens natur att den rådande ordningen inte skapar de bästa förutsättningarna för en effektiv förvaltning av länsstyrelsernas olika verk-

samhetsområden.

När det gäller skatteområdet är situationen sammanfattningsvis den att ansvaret för taxeringsverksamheten i länet ligger exklusivt hos skatteche-

fen enligt bestämmelser i lag. medan ansvaret för andra verksamheter

inom skatteavdelningen såsom mervärdebeskattningen och uppbördsverk-

samheten formellt sett åvilar länsstyrelsen. Denna situation har lett till oklarheter bl. a.i fråga om samordningen av kontroll- och revisionsarbetet vid skatteavdelningen och de lokala skattemyndigheterna i länet. Vidare gäller att chefen för skatteavdelningen inte har nämnvärda befogenheter i personal- eller ekonomiadministrativa frågor. Detta försvårar avsevärt en effektiv ledning av verksamheten inom skatteavdelningen. De oklara an-

svarsförhållandena inom länsstyrelsen påverkar också verksamheten inom de lokala skattemyndigheterna.

En annan svaghet i den nuvarande organisationen är att riksskatteverket som central förvaltningsmyndighet i stor utsträckning saknar de formella befogenheter som behövs för att effektivt leda och samordna verksamheten inom skatteförvaltningen. I materiellt hänseende skall verket genom föreskrifter och andra åtgärder främja en riktig och enhetlig rättstillämpning. Inom en av de mest betydelsefulla delarna av skatteförvaltningens verksamhet, nämligen 1axeringsområdet, åligger det emellertid skattecheferna i resp. län att ansvara för likformighet och rättvisa samt att leda den operativa verksamheten. Riksskatteverket har endast en rådgivande roll gentemot skattecheferna. Riksskatteverket har också till uppgift att planera och samordna skattekontrollen. Den direkta ledningen ligger dock även här på länsnivå. Motsvarande förhållanden råder i stort sett på uppbörds-

och mervärdeskattecområdena.

Särskilda förhållanden gäller för skatteförvaltningen i Stockholms län.

Där finns nämligen inte bara de problem i fråga om ledningen av verksam-

heten på länsnivå som nyss redovisats. Härtill kommer de svårigheter i

fråga om ledning och samordning som följer av att ansvaret för ledningen av beskattningsverksamheten delas mellan två avdelningschefer, chefen för taxeringsavdelningen och chefen för den administrativa avdelningen.

Prop. 1985/86: 55 Utgangspunkterna för en ny ordning Svagheterna i skatteförvaltningens organisation har lett till att det har blivit allt svårare att bilda sig en uppfattning om resursavvägningar. prioriteringar m. m. inom denna förvaltning. Avsaknaden av klara styrningslinjer har medfört problem när det gäller att upprätthålla effektivitet och likformighet i förvaltningens arbete. Det är enligt min mening nödvändigt att nu organisera om skatteförvaltningen. Utgångspunkten bör vara att skatteförvaltningen skall få en enkel och rak organisation med klara och enhetliga ansvars- och befogenhetsförhållanden. Omorganisationen bör vidare skapa utrymme för framtida decentraliseringsåtgärder. En sammanhållen struktur där ledningsfunktionerna är effekuva ger enligt min mening förutsättningar att föra operativ

verksamhet nedåt och utåt i organisationen utan att för den skull överblic-

ken över verksamheten och möjligheterna ull styrning försämras. | Utredningens huvudförslag för att skapa en sammanhållen skatteförvaltning är att länsstyrelsernas nuvarande skatteavdelningar skall brytas ut ur länsstyrelscorganisationen och bilda egna myndigheter, en i varje län.

Det stora flertalet remissinstanser har ställt sig bakom detta förslag. För egen del får jag anföra följande. Frågan om inrättandet av länsskat-

temyndigheter genom utbrytning av länsstyrelsernas skatteavdelningar har enligt min mening stor principiell räckvidd. Att en sådan utbrytning kommer till stånd är i själva verket en grundläggande förutsättning och bör skapa en effektivare organisation. Jag har tidigare (prop. 1983/84:100) - med riksdagens godkännande — uttalat att målsättningen måste vara att hela skatteförvaltningen skall framstå och kunna fungera som cn sammanhållen enhet med riksskatteverket i ledningen. Jag vill här särskilt understryka vikten av ett i hela landet enhetligt och konsekvent uppträdande från skattemyndigheternas sida gentemot de skattskyldiga. Utredningen har givit uttryck för samma uppfattning. Vad jag nu anfört ställer krav på effektivare ledningsfunktioner och en för hela skatteförvaltningen samordnad planering, prioritering och uppföljning. Man kan då inte längre ha kvar skatteavdelningens anknytning till länsstyrelsen med de oklara ledningsförhållanden som det innebär. I stället krävs att den regionala skatteförvaltningen fogas in i en naturlig

organisationsstruktur bestående av enheter på central, regional och lokal nivå.

Jag förordar således att länsskattemyndigheter inrättas. Jag återkommer i det följande med ytterligare förslag och riktlinjer för organisation och

styrfunktioner m. m.i en sammanhållen skatteförvaltning. Först vill jag dock framhålla följande.

Det är väsentligt att man i samband med organisationsförändringen tillvaratar möjligheterna att utöka det medborgerliga inflytandet över ledningen av myndigheterna i skatteförvaltningen. Särskilt med tanke på de uppgifter skattemyndigheterna ålagts och de åtgärder som de ibland mäste vidta för att fullgöra dem, är ett sådant inflytande över verksamheten en demokratisk styrka. Detta bidrar enligt min mening till att förbättra verksamheten och till att öka allmänhetens förtroende för myndigheternas

åtgärder. I avsnitt 2.4.1 lämnar jag en närmare redogörelse för hur ett Prop. 1985/86: 55 utökat medborgerligt inflytande genom lekmän kan ästadkommas.

I samband med bildandet av länsskattemyndigheter bortfaller behovet

av skattechefsinstinutet. Skattechefens uppgifter bör i princip läggas på

länsskattemyndigheten inom ramen för ett sedvanligt myndighetsansvar. Enligt min bedömning är detta en viktig konsekvens av förslaget att inrätta länsskattemyndigheter. I och med att länsskattemyndigheter inrättas ersätts dagens splittrade ledningsfunktioner i den regionala skatteförvalningen med en ordning där sakligt ansvar för verksamheten förenas med administrativa befogenheter. Betfogenhetsfördelningen mellan riksskatteverket och länsskattemyndigheterna i den nya organisationen förtjänar emellertid vissa ytterligare överväganden. Därvid bör enligt min mening särskilt beaktas behovet av att regeringen effektivt skall kunna styra imrikt-

ningen av skatteförvaltningens verksamhet. Hela skatteförvaltningen skall

snabbt kunna anpassa sig till ändrade förutsättningar. Detta förutsätter att

det finns ett centralt organ som har det fulla ansvaret för ledning, plane-

ring och uppföljning. Härigenom kan man på ett effektivt sätt tillgodose statsmakternas behov av att få löpande information om lagstiftningens funktionssätt och effekter i såväl materiellt som administrativt avseende. För att uppfylla målsättningen att skatteförvaltningen skall arbeta med en gemensam inriktning och en samordnad prioritering samt eu likformigt uppträdande i alla väsentliga materiella frågor, krävs likaledes en starkare central ledning än I dag. Som närmare framgär av mina förslag förordar jag alltså i stort en styrmodell som innebär att riksskatteverket skall leda verksamheten Ii landet och att länsskattemyndigheterna skall leda verksamheten i länen.

I utredningens uppdrag har ingått att överväga den lokala skatteförvaltningens ställning i förhållande till länsskattemyndigheten. Utredningen har stannat vid att förorda att lokal skattemyndighets ställning som myndighet inte förändras i samband med omorganisationen och har därför inte närma-

re belyst tänkbara alternativ. Samtliga remissinstanser som uttalat sig i

frågan har anslutit sig till eller kunnat godtaga utredningens bedömning.

Enligt min mening är det väsentligt att de föreslagna organistionsförändringarna kan genomföras omedelbart utan ytterligare utredning. Jag finner därför inte anledning att nu ta upp dessa frågor.

Några skattechefer ser vissa svårigheter med att leda och samordna verksamheten om lokal skattemyndighets myndighetsstatus behålls. Jag föreslår i följande avsnitt att länsskattemyndigheten skall leda verksamheten i länet. Länsskattemyndigheterna skall självklart också överta länssty-

relsens roll som chefsmyndighet för de lokala skattemyndigheterna i länet.

Som chefsmyndighet har länsskattemyndigheten möjlighet att lämna föreskrifter och andra direktiv som kan behövas för de lokala skattemyndighe-

ternas verksamhet. Även de administrativa ledningsfunktionerna på länsnivå läggs i allt väsentligt på länsskattemyndigheten. Därigenom får enligt min mening chefen för den nya myndigheten betydligt bättre förutsättning-

ar än vad som gäller med nuvarande ordning att leda verksamheten.

Slutligen tar jag här upp frågan om tidpunkten för reformens genomfö-

rande. Utredningen föreslår att omorganisationen bör ske den 1 januari

Prop. 1985/86: 55 1987. Det stora flertalet remissinstanser tillstyrker detua förslag eller lämnar det utan erinringar. Flertalet länsstyrelser. statskontoret och LON

hävdar att genomförandet bör anstå i avvaktan på annat pågående utred-

ningsarbete, resultatet av försöksverksamheten i Norrbottens län m. m.

Jag vill för egen del anföra följande. Inom skatteförvaltningens omräde

pågår f.n. ett omfattande utredningsarbete. Flera utredningar har lämnat

eller kan förväntas lämna förslag som kan komma att påverka arbetssituationen hos skattemyndigheterna och kräva ändringar av den nuvarande arbetsfördelningen m. m. inom skatteförvaltningen. Detta hindrar cmeller-

tid inte att en omorganisation sker enligt de riktlinjer jag nyss angett.

Tvärtom är det enligt min mening nödvändigt att nu lägga fast organisationsstrukturen som en grund för det fortsatta reformarbetet. Vidare skulle

en försening av utbrytningen avsevärt försvåra genomförandet av de viktiga ändringarna i system och rutiner som det pågående utredningsarbetet

avser. Det är således angeläget att snarast få ett beslut om skatteförvaltningens framtida organisation. Utvärderingen av försöksverksamheten i Norrbottens län får ingen betydelse för skatteförvaltningen och dess organisation. Organisationsförändringen bör således genomföras utan dröjsmål. Jag föreslår att genomförandet sker den I januari 1987.

2.2¶Förslagen till riksdagen

2.2.1 Länsskattemyndigheter

Mitt förslag: Länsstyrelsernas nuvarande skatteavdelningar (i

Stockholms län taxeringsavdelningen jämte den administrativa av-

delningens uppbörds- och dataenheter) skall brytas ut ur länsstyrcl-

seorganisationen och bilda länsskattemyndigheter.

Omorganisationen bör genomföras den I januari 1987.

Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna: Det helt övervägande antalet remissinstanser tillstyrker förslaget. JO anför 1 sitt yttrande bl.a.att inte bara den svenska skattelagstiftningen utan även den svenska skatteorganisationen nu har

nått en sådan grad av komplexitet att varje förändring måste hälsas med tillfredsställelse. Förslaget innebär enligt JO en klarare lednings- och an-

svarsfördelning, vilket bl. a. skapar bättre förutsättningar för att åstadkom-

ma den enhetlighet och konsekvens i tillämpningen som inte minst på skatteområdet är så viktig. Riksåklagaren, domstolsverket och kammarrät-

ten i Sundsvall anlägger i sina yttranden liknande synpunkter. Riksrevisionsverket, som tillstyrker förslaget, anför bl. a. att verkets samlade erfarenheter från förvaltningsrevisionen inom skatte- och indrivningsväsendet i stort bekräftar utredningens beskrivning av de problem som dagens organisation för med sig för verksamheten, såsom organisatorisk och administrativ splittring, oklara styrlinjer. oklara ansvarsförhållanden och

befogenheter, oenhethghet i uppträdandet, bristande flexibilitet och dålig

återkoppling av erfarenheter. Av länsstyrelserna är nästan hälften i princip Prop. 19857/86: 55

positiva till utredningens förslag. Flertalet av dessa länsstyrelser anser

emellertid att man bör avvakta resultatet av den nyligen beslutade försöksverksamheten med samordnad länsförvaltning i Norrbottens län innan man genomför omorganisationen. Av de övriga länsstyrelserna hävdar flera att frågan om utbrytningen av skatteavdelningarna bör anstå och avgöras först när försöksverksamheten genomförts och utvärderats. Riksskatteverket, samtliga skattechefer och fögderichefsföreningen tillstyrker att reformen genomförs vid den av utredningen föreslagna tidpunkten.

Skälen för mitt förslag: Skatteförvaltningen, som i dag består av riksskat-

teverket, länsstyrelsernas skatteavdelningar och de lokala skattemyndigheterna, utgör med sina över 10000 anställda i sig en betydande förvaltningssektor i samhället. Skatte- och avgiftssystemet som denna förvaltning har att hantera utgör grundvalen för finansieringen av samhällets kostnader för undervisning, sjukvård, försvar, kommunikationer. rättsväsende m.m. Det är betydelsefullt att skatteförvaltningens verksamhet fortlöpande effektiviseras och samordnas inte bara genom förändringar i regelsystemen utan även genom organisatoriska förbättringar.

Ett grundläggande krav på myndigheterna inom skaticförvaltningen är att de, oavsett var de finns i landet, i frågor som rör enskilda och andra gör så korrekta. enhetliga och konsekventa bedömningar som möjligt. Ett annat krav är att myndigheterna inriktar sina resurser mot det väsentliga skatteundandragandet och inte mot oväsentliga detaljfrågor. Ytterligare ett krav som mot bakgrund av det komplicerade regelsystemet gör sig påmint

med ökad styrka är kravet på information och service från i första hand allmänheten men också, och i ökad utsträckning, från företag och myndig-

heter. För att kunna tillgodose bl. a. dessa krav behöver skatteförvaltningen en samlad organisation med enkla och raka styrlinjer mellan myndighetsniväerna. Detta kan, som jag redan anfört, endast ske om skatteför-

valtningen på länsnivå ombildas till fristående länsskattemyndigheter och sammanfogas med den övriga delen av skatteförvaltningen i en organisa-

tionsstruktur bestående av enheter på central, regional och lokal nivå.

Länsskattemyndigheterna skall enligt vad jag anfört bildas genom att den nuvarande skatteavdelningen — dvs. taxeringsenheten. besvärsenheten, revisionsenheten, mervärdeskatteenheten, uppbördsenheten och dataenheten jämte skatteavdelningens kansli — bryts ut ur länsstyrelsen och bildar egna myndigheter, en i varje län. I Gotlands län är skatteavdelningen uppdelad på endast tre enheter. Dessa bör omfattas av utbrytningen. I Stockholms län är den regionala skattetörvaltningen uppdelad på taxeringsavdelningen samt den administrativa avdelningens uppbörds- och dataenheter. Dessa bör infogas I den nya länsskattemyndigheten i Stock-

holms län. Med hänsyn till den regionala skatteförvaltningens storlek i Stockholms län bör ledningsfrågorna i detta län ägnas särskild uppmärk-

samhet i samband med genomförandearbetet.

Jag återkommer i ett senare avsnitt till frågor som rör länsskattemyn-

digheternas internadministration m. m.

Enligt mitt förslag skall omorganisationen genomföras den 1 januari

Prop. 1985/86: 55 1987. Jag har tidigare redovisat min principiella imställning. Beträffande tidpunkten gör jag därför nu endast en anmärkning av teknisk karaktär. Jag

delar utredningens uppfattning att det är lämpligare att knyta tidpunkten

till ett kalenderårsskifte än till ett budgetårsskilte. Skatteförvaltningens verksamhet är i stort sett bunden till kalenderåret. Verksamhetens krav väger enligt min mening tyngre än de administrativa bestyr i form av

upprättande av halvårsbokslut etc. som kan komma i fråga.

2.2.2 Ledningen av verksamheten

Mitt förslag: Riksskatteverket skall få I uppdrag att leda verksamheten i skatteförvaltningen.

Länsskattemyndigheten skall leda beskattningsverksamheten i länet.

Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna: Bland de remissinstanser som särskilt tagit upp den-

na fråga finns flera som diskuterar om decentraliseringssträvandena motverkas av förslaget. Nägra anser att riksskatteverket får för stora befogenheter gentemot förvaltningen i övrigt. TCO anför bl. a. att förslaget innebär en centralisering av besluts- och ansvarsnivåer men att en sådan utveckling inte utgör något hinder mot förslaget med tanke på att det redan finns en fastlagd organisations- och beslutsstruktur inom skatteområdet.

Skälen för mitt förslag: Utredningen här som en huvuduppgift haft att

lämna förslag till klara och enhetliga styrfunktioner i skatteförvaltningen. Utredningens olika förslag härvid — av vilka flera är av sådan art att det ankommer på regeringen att fatta beslut — kan kortfattat sägas syfta till en ordning där riksskatteverket ges det övergripande ansvaret för och led-

ningen av skatteförvaltningen i landet. Under riksskatteverket föreslås

länsskattemyndigheterna ges i uppdrag att leda verksamheten i länet. Utredningens förslag innebär inga förändringar I den nuvarande fördelningen av de löpande arbetsuppgifterna och utredningen har avstått från att närmare analysera frågor som rör de olika myndigheternas inre organisation. Inte heller jag finner anledning att'nu gå in på dessa frågor. Jag delar utredningens uppfattning att det är viktigt att styrfunktionerna i skatteförvaltningen görs enkla och tydliga. Sett ur förvaltningens egen

synpunkt står det alldeles klart att en effektivisering av verksamheten

kräver att dagens splittrade styrfunktioner ersätts av en klargjord ansvarsbild. Riksskatteverket måste enligt min mening ges eu reellt ansvar för att

inriktningen av verksamheten i stort, prioriteringar m.m. sker utifrån en

för hela förvaltningen gemensam och samordnad målsättning. Men ansvaret måste förenas med befogenheter. Riksskatteverket skall därför ha

direktivrätt beträffande inriktningen av verksamheten ute i länen. Enligt

min mening bör riksskatteverket därvid ange principerna för granskningsarbetet, ambitionsnivåer. inriktning m. m. för såväl revisions- som taxe- 10 ringsarbetet, mervärdebeskattningen samt uppbörds- och ADB-verksam-

heten i länen. RSV bör vidare ges i uppdrag att samordna och ge riktlinjer Prop. 1985/86: 55 för processverksamheten. Hledningsuppdraget ligger också ett ansvar för uppföljning. På länsnivå bör det ankomma på länsskattemvndigheterna att leda verksamheten med utgångspunkt i de riktlinjer och ramar som riksskatteverket lagt fast. os

I de författningar som reglerar förvaltningens verksamhet — taxcringsla-

gen. uppbördslagen, mervärdeskattelagen m.fl. — bör denna styrmodell

uttryckas så att riksskatteverket leder verksamheten i landet och att läns-

skattemyndigheten leder verksamheten i länet.

Den gemensamma planering som riksskatteverket får ansvaret för bör

läggas fast efter samråd med länsskattemyndigheterna. Länsskattemyn-

digheternas planering inom länen bör likaledes ske efter samråd med de lokala skattemyndigheterna.

Med den utformning av ledningsfunktionen i skatteförvaltningen jag

föreslår ges väsentligt bättre förutsättningar för ett enhetligt uppträdande från förvaltningens sida även i de materiella frågorna. Jag avser dessutom

att föreslå regeringen att understryka likformighetskravet genom att förbehälla riksskatteverket rätten att meddela de föreskrifter m. m. i materiella beskattningsfrågor som behövs. Bakgrunden är att det förekommit att

skattecheferna i sina meddelanden till granskare och taxeringsnämnder

lämnat sinsemellan olika rekommendationer I tolknings- och tillämpnings-

frågor och därvid frångätt riksskatteverkets uppfattning. Den s.k. bilavdragsdebatten vid 1983 års taxering är ett exempel på detta. En sådan ordning kan inte accepteras.

Fördelningen av ansvar och befogenheter i den skatteorganisation jag

föreslår kan vid första påseendet tyckas innebära en form av centralisering

som strider mot decentraliseringssträvandena i samhället. Det förtjänar därför att påpekas att den allt övervägande delen av verksamheten inom

skatteförvaltningen genom författningsbestämmelser redan är förlagd till

myndigheterna på regional och lokal nivå. De förslag jag lämnar innebär

ökar, som jag tidigare anfört, tvärtom möjligheterna till decentralisering. När det gäller skattemyndigheternas skyldigheter att åstadkomma rättvisa och likformiga bedömningar krävs det emellertid ett för hela landet gemensamt ledningsorgan för att nå bästa möjliga resultat.

Jag återkommer i ett senare avsnitt rörande de administrativa befogenheternas fördelning m. m. i den nya skatteorganisationen.

2.3¶Skattechefsinstitutet m. m.

Mitt förslag: Skattechefsinstitutet skall utmönstras ur taxeringslagen m. fl. författningar.

Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna: De remissinstanser som kommenterat frågan om av-

skaffandet av skattechefsinstitutet noterar i stort endast att det är naturligt

Prop. 1985/86: 55 att skattechefens uppgifter övertas av länsskattemyndigheten inom ramen för ett normalt myndighetsansvar.

Skälen för mitt förslag: I samband med au länsskattemyndigheter bildas bortfaller behovet av skattechefsinstitutet. Det sakansvar skattechefen hittills halt inom taxeringsområdet ersätts av ett myndighetsansvar som

gäller samtliga delar på skatteavdelningens olika enheter. Sakansvaret för

verksamheten förenas med ansvar och befogenheter på det administrativa

planet. Genom att på detta sätt samla ansvaret för verksamheter som har

funktionella samband skapas förutsättningar för en effektiv planering, prioritiering och resursanvändning. Begreppet skatutechef bör därför i skatte- och taxeringstörfattningarna ersättas med länsskattemyndighet.

Utredningen gör en i sammanhanget relativt omfattande analys av processverksamheten och ägnar därvid särskild uppmärksamhet åt de funktionella sambanden mellan utredning — uppenbarligen i vid mening — och ”offensiv” taxeringsprocess. Utredningen diskuterar vidare taxeringsintendentens ställning i processhänseende. Utredningens slutsats är att taxeringsintendentens processbehörighet vilar direkt på taxeringslagen. Taxe-

ringsintendenten står dock under tillsyn av skattechefen. Utredningen

föreslår mot bakgrund av den nuvarande ordningen med taxeringsnämn-

den som beslutande i första instans, att taxeringsintendentens uppdrag att

föra talan överförs till länsskattemyndigheten och blir en sedvanlig myndighetsuppgift.

Frågan om såväl taxeringsförfarandet som taxeringsprocessen har behandlats av skatteförenklingskommittén i det nyligen lämnade principbetänkandet (SOU 1985:42) Förenklad taxering. Betänkandet remissbehandlas f.n. Det innehåller vad gäller det allmännas processföring olika alternativa lösningar. För att få underlag för en allsidig bedömning av utredningens och kommitténs förslag angående taxeringsintendenternas ställning,

anser jag att remissbehandlingen av kommitténs betänkande bör avvaktas

innan man tar ställning i frågan. Jag utgår emellertid från att det skall vara

möjligt att besluta i frågan i sådan tid att eventuella ändringar kan genom-

föras samtidigt med den nu föreslagna omorganisationen.

2.4¶Information angående vissa konsekvenser av organisationsförändringen

I detta avsnitt tar jag upp en del frågor som utredningen behandlat eller som annars är av Intresse för att belysa vissa konsekvenser m. m. av den nu aktuella omorganisationen.

2.4.1 Lekmannamedverkan Regeringen beslutar om ledningsfunktionerna i de centrala statliga myndigheter som lyder under regeringen. I myndigheternas instruktioner anger regeringen bl.a. om myndigheten skall ha cen styrelse. hur styrelsen skall utses och vilka frågor som styrelsen skall avgöra. Detsamma gäller i princip statliga myndigheter på regional nivå som antingen direkt eller via

ett centralt ämbetsverk lyder under regeringen. Ett undantag utgör valet av

ledamöter i länsstyrelsernas styrelser. Dessa utses nämligen av landstinget Prop. 198 "An 86: 55 enligt lagen (1976:891) om val av ledamöter i länsstyrelsens styrelse.

Utredningen föreslår i betänkandet att riksskatteverkets styrelse skall få hela ansvaret för myndighetens verksamhet. Styrelsen föreslås överta verkschefens ansvar inför uppdragsgivaren, regeringen. För länsskatte-

myndigheternas del förestår utredningen att varje myndighet får en styrel-

se med uppgifter av traditionell art. Styrelseledamöterna bör enligt utredningen utses av regeringen. Utredningen anser att styrelsen bör bestå av högst sju ledamöter.

Flera remissinstanser som yttrat sig över utredningens förslag i denna del frumhäller det väsentliga i att det medborgerliga inflytandet över skut-

teförvaltningen stärks och fördjupas. Med hänvisning till den pågående

remissbehandlingen av verksledningskommitténs betänkande (SOU 1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning avstår emellertid bl.a. riksåklagaren, rikspolisstyrelsen, domstolsverket och

statskontoret från att ta ställning till utredningens förslag om en utvidgning

av ansvarsomrädet för riksskatteverkets styrelse. Domstolsverket framhåller att man inte har någon erinran mot utredningens förslag beträffande riksskatteverkets styrelse, men finner det naturligt att frågan avgörs först efter det att verksledningskommitténs tankegångar blivit ytterligare belysta i en remissomgång. Detta bör dock inte enligt domstolsverkets mening utgöra hinder mot att nu genomföra utredningens förslag till organisationsstruktur.

Även utredningens förslag att inrätta en styrelse på varje länsskattemyn-

dighet behandlas av flertalet remissinstanser. Det gäller främst frågan i

vilka former lekmannamedverkan bör ske, styrelser eller rådgivande organ. Bl. a. domstolsverket, riksrevisionsverket och riksskatteverket ställer frågan om det inte är mest lämpligt att till länsskattemyndigheterna knyta ett rådgivande organ. Riksrevisionsverket befarar vidare att utredningens förslag innebär en risk för dubbla styrlinjer. Enligt verkets uppfattning

torde en rådgivande förtroendemannadelegation med rätt att yttra sig i

bestämda frågor bättre tillgodose kraven på lekmannainflytande. Domstolsverket konstaterar att länsskattemyndigheterna enligt utredningens förslag får en renodlat operativ funktion, varför det knappast skapas utrymme för meningsfulla insatser av en styrelse. LO. TCO och Landstingsförbundet. kammarrätten i Sundsvall samt flertalet skattechefer förordar eller förklarar sig kunna godta utredningens förslag. Några remissinstanser har framfört att ledamöterna i länsskattemyndighetens styrelse skall utses enligt samma grunder som nu gäller för val av länsstyrelsens styrelseleda-

möter. Man har också redovisat synpunkter på vilka som bör ingå i en

styrelse.

För egen del fär jag anföra följande. Utredningens förslag att utvidga

ansvarsområdet för riksskatteverkets styrelse är utformat i enlighet med

de intentioner verksledningskommittén redovisar i sitt nyligen avlämnade

betänkande. Kommitténs förslag innebär emellertid att man först på försök

skall ändra styrelsens arbetsuppgifter och ansvar hos vissa centrala myndigheter innan man beslutar att generellt genomföra reformen. Förslaget är

f.n. under remissbehandling. Jag anser att resultatet av remissbehandling-

Prop. 1985/86: 55 en och en eventuell försöksverksaumhet bör avvaktas innan man ändrar arbetsuppgifter och ansvarsområde för riksskatteverkets styrelse.

När det gäller de nybildade länsskattemyndigheterna vill jag först fram-

hälla att frågor angående verksamheten inom de nuvarande skatteavdel-

ningarna — bl.a. på grund av skattechefsinstitutet — nåstan inte alls behandlats av länsstyrelsernas styrelser. Styrelsens insyn i och inflytande över denna verksamhet har följaktligen varit mycket begränsad. Jag anser i likhet med utredningen och flertalet remissinstanser att länsskattemyndigheterna skall tillföras ett ökat medborgerligt inflytande genom Iekmän. Frägan gäller endast under vilka former detta bör ske. Utredningen föreslår att myndigheterna skall ledas av en styrelse där lekmän ingår. Remiss-

instanserna redovisar olika uppfattningar i frågan. En av grundtankarna i mitt organisationsförslag är att man på ett bättre

sätt än hittills skall kunna tillgodose kravet på ett enhetligt uppträdande i beskattningsverksamheten. Förslaget innebär att länsskattemyndigheter-

nas verksamhet får en något mera operativ inriktning än tidigare. Uppdraget att leda verksamheten i länet medför emellertid att det ändå kommer att

finnas väsentliga uppgifter av ledningskaraktär. På grund härav delar jag den bedömning som utredningen gör och föreslår att länsskattemyndigheterna skall ledas av styrelser där lekmän deltar i besluten.

Någon risk för att denna lösning skall medföra olägenheter i form av dubbla styrlinjer anser jag inte föreligga med hänsyn till den fördelning av ledningsansvaret i organisationen som jag föreslagit. Jag vill i samman-

hanget erinra om att beslutanderätten i författningsfrågor i fortsättningen

skall ligga hos riksskatteverket. Ärenden av denna art torde i framtiden för länsskattemyndigheternas del endast uppkomma genom att riksskatteverket genom s.k. underremisser hör länsskattemyndigheter. Sammanfattningsvis anser jag att länsskattemyndighetens styrelse skall besluta i ären-

den angående viktigare frågor om organisation och arbetsformer, anslags-

frågor och andra väsentliga ekonomiska frågor samt andra frågor som myndighetschefen hänskjuter till styrelsen. Jag vill här understryka att jag inte anser det lämpligt att mun i styrelsen diskuterar enskilda ärenden utan i stället ägnar sig ät frågor av principiell betydelse.

Det mest väsentliga i styrelsens verksamhet är emellertid att tillgodose

allmänhetens berättigade krav på insyn i verksamheten. Jag anser därför att det är av stor betydelse att länsskattemyndigheternas styrelser ges rätt

till en allmän information om verksamheten i stort inom länen. Jag tänker då främst på myndigheternas utåtriktade verksamhet dvs. myndigheternas

förhållande till enskilda, företag och till andra myndigheter. Informationen

kan exempelvis avse kontrollverksamhetens inriktning och utformning,

resultatet av denna verksamhet samt hur myndigheterna fullgör sina serviceskyldigheter m.m. Styrelsen bör i instruktionen alltsä tillförsäkras

rätten att erhålla information i viktigare frågor om planläggning och ge-

nomförande av åtgärder inom myndighetens verksamhetsområde samt resultatet av åtgärderna jämte andra väsentliga frågor.

Myndighelcns chef bör, såsom vtterst ansvarig för verksamheten, ingå i styrelsen. Sett mot bakgrund av att regeringen utser styrelsemedlemmarna

triksskatteverket bedömer jag det som lämpligt att ledamöterna i länsskat- Prop. 1985/86: 55 temyndigheternas styrelser utses på samma sätt.

Olika remissinstanser har framfört att vissa befattningshavare vid säväl länsstyrelse som lokal skattemyndighet borde ingå i länsskattemyndigheternas styrelser. Jag vill här endast betona att det gäller att skapa ett forum för medborgerligt inflytande över länsskattemyndigheten och dess ledning genom lekmän och inte ett expertorgan. I den mån ärendena rör de lokala skattemyndigheterna bör företrädare för desa myndigheter alltid kunna närvara vid styrelsens sammanträden.

2.4.2 Administrationen av länsskattemyndigheten Utredningen konstaterar att dess förslag medför att länsskattemyndigheten måste tillföras administrativa resurser. Utredningen förutsätter att länsskattemyndigheten förses med en administrativ funktion men tar inte närmare ställning till dess omfattning eller ställning inom länsskattemyndigheten. Utredningen anför att bl.a. dessa frågor bör utredas län för län i samband med omorganisationen.

För egen del vill jag framhålla att länsskattemyndigheten skall ha tillgång till erforderliga egna administrativa resurser och självständigt avgöra sina

administrativa ärenden. En annan lösning skulle strida mot tanken på en

fristående skatteförvaltning. Detta medför att arbetsuppgifter som nu fullgörs inom länsstyrelserna kommer att flyttas till länsskattemyndigheterna.

Förändringen medför också att länsskattemyndigheten måste tillföras ad-

ministrativ personal samtidigt som länsstyrelsens personalbehov minskas. Den närmare beräkningen av hur de administrativa resurserna skall fördelas får göras i samband med genomförandet. Jag vill emellertid redan nu framhålla — vilket utredningen också har fört fram — att ett samarbete mellan länsstyrelserna och skatteförvaltningen bör kunna ske i vissa administrativa frågor. Hur detta samarbete skall organiseras får prövas län för län.

2.4.3 Vissa ärendegrupper Utredningen konstaterar att verksamheten vad gäller beskattning, uppbörd m. m. så gott som uteslutande är koncentrerad till enheterna inom skatteavdelningen. Själva omorganisationen som sådan bör därför inte innebära några stora olägenheter när det gäller att avgöra vilka ärenden som i fortsättningen skall handläggas på länsstyrelsen resp. länsskattemyndighe-

ten. Fördelningen av vissa arbetsuppgifter kan emellertid behöva kom-

menteras något.

Arhetsuppgifterna i samband med de allmänna valen bör som utredning-

en föreslagit också i fortsättningen fullgöras av länsstyrelsen varvid läns-

skattemyndigheten bör bistå med erforderlig ADB-kapacitet m. m. I fråga

om beskattningsmyndighet för vägtrafikskatt delar jag utredningens bedömning. Länsstyrelsen bör därför även fortsättningsvis besluta i alla frågor som rör vägtrafikbeskattningen. Ärenden angående konkurser och ackord bör lämpligen handläggas och avgöras av länsskattemyndigheten.

Prop. 1985/86: 55 2.4.4 Övrigt

Utredningen har i betänkandet behandlat frågor om administrativ styrning som t.ex. anslagsframställningar och tillsättning av vissa tjänster m. m. Det ankommer på regeringen att fatta beslut i dessa frågor. Mot bakgrund

av mitt förslag till ny organisation för skatteförvaltningen finns det emellertid anledning att något belysa dessa frågor. Utredningen föreslår att riksskatteverket skall avge anstlagsflramställning till regeringen för hela skatteförvaltningen bl. a. baserad på de

förslag som länsskattemyndigheterna upprättat för sig och de lokala skattemyndigheterna i länet.

Jag delar utredningens uppfattning. Som jag tidigare framhållit är det av vikt alt kunna få en samlad bild av resursernas omfattning och användning inom skatteförvaltningen. Samtidigt undviks det merarbete som den nuvarande hanteringen av riksskatteverkets, skatteavdelningarnas och de lokala skattemyndigheternas anslagstramställningar medför. Till grund för anslagsframställningen bör ligga de planerings- och budgetunderlag som länsskattemyndigheterna upprättar dels för egen del. dels för de lokaia

skattemyndigheterna i länet.

Utredningen framhåller vidare betydelsen av att riksskatteverket och länsskattemyndigheternas ledningsuppdrag också kombineras med infly-

tande över personalpolitikeni vid bemärkelse. Utredningen föreslår

mot bakgrund av det pågående delegeringsarbetet inom regeringskansliet i

huvudsak att tjänster som enhetschefer vid länsskattemyndighet och som

chef för lokal skattemyndighet skall tillsättas av riksskatteverket medan andra tjänster inom skatteförvaltningen i länen i huvudsak bör tillsättas av länsskattemyndigheterna. Tjänst som chef för länsskattemyndighet före-

slås tillsättas av regeringen.

Jag har tidigare framhållit att fördelningen av ledningsansvaret bör för-

enas med befogenheter i bl. a. personaladministrativa frågor. Utredningen utgår från denna fördelningsprincip. Förslaget överensstämmer också med

det nyssnämnda delegeringsarbetet. Jag ställer mig därför bakom förslaget i stort. Frågan om den närmare avgränsningen av vilka tjänster som riksskatteverket resp. länsskattemyndigheten och de lokala skattemyndigheterna skall få tillsätta bör bli föremål för närmare överväganden i samband med genomförandet av omorganisationen.

Utredningen tar även upp en fråga om personaldispositionen inom länen

och föreslår att tjänsteman vid lokal skattemyndighet skall kunna förordnas att tjänstgöra vid länsskattemyndighet eller vid annan lokal skattemyndighet i länet och att tjänsteman vid länsskattemyndigheten skall kunna

förordnas tjänstgöra vid lokal skattemyndighet. Jag ställer mig i princip

bakom förslaget. Det måste emellertid som utredningen påpekar här vara

fråga om att lösa tillfälliga vakanser och liknande.

2.4.5¶Genomförandefrågor

Omorganisationen skall enligt min mening genomföras snarast. Någon anledning att avvakta annat utredningsarbete eller någon försöksverksam- 16 het på länsplanet finns inte. Den av utredningen föreslagna tidpunkten är väl avvägd.

Utredningen föreslår att en organisationskommitté tillkallas för att utre- Prop. 1985/86: 55 da och lämna förstag beträffande de administrativa funktionerna vid länsskättemyndigheterna m. fl. frågor som sammanhänger med genomförandet av utredningens förslag. Även jag finner detta förfarande ändamålsenligt. Jag avser att föreslå regeringen att en kommitté tillkallas för att lämna förslag till den närmare utformningen av länsskattemyndigheternas organisalion m. m. samt att I Övrigt förbereda omorganisationen.

De kostnadsmässiga konsekvenserna av mina förslag gäller framför allt de administrativa funkuonerna vid länsskattemyndigheterna. Dubbleringen på länsplanet av vissa icke delbara funktioner, främst chefsuppgifter, kan komma att kräva ett mindre resurstillskott även om man beaktar

resursöverföringen från länsstyrelsens administrativa enhet. Detta torde

gälla i vart fall i de mindre länen. Å andra sidan kan arbetet med anslags-

och budgetfrågor rationaliseras i en sammanhållen skatteförvaltning. Även

lekmannamedverkan i länsskattemyndighetens styrelse innebär en mindre kostnadsökning. Kommittén bör ges i uppdrag att närmare belysa kostnadskonsekvenserna. Med hänsyn ull förvaltningens storlek och de rationaliseringsvinster och möjligheter till omprioriteringar som jag påräknar i en sammanhållen skatteförvaltning samt det minskade resursbehovet vid de administrativa enheterna hos länsstyrelserna. bör enligt min mening

reformen långsiktigt rymmas inom befintliga kostnadsramar.

3¶Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

dels föreslår riksdagen att godkänna vad jag föreslagit i fråga om

1. bildandet av länsskattemyndigheter den 1 januari 1987

2. riksskatteverkets och länsskattemyndigheternas ledningsuppdrag

3. skattechefsinstitutet m. m.

dels bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag i övrigt har anfört

om en omorganisation av skatteförvaltningen.

4¶Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar

att genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört

för den åtgärd och det ändamål! som föredraganden har hemställt om.

2 Riksdagen 1985186. 1 saml. Nr 55

Prop. 1985/86: 55

Bilaga I soU 1985:20

Till statsrådet och chefen för

finansdepartementet

Den 7 juni 1984 bemyndigade regeringen chefen för finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda skatteförvaltningens organisation och styrfunktioner.

Som utredningsman tillkallades riksdagsledamoten Egon Jacobsson.

Till sakkunniga förordnades den 28 juni 1984 departementsrådet Arne Baekkevold, Överdirektören Lennart Grufberg, länsråden Lars Johanson och Karl-Erik Nord, fögderichefen Stig

Lundin, den 1 september 1984 departementsrådet Ulf

Henricsson, den 11 oktober 1984 taxeringsinspektören Desiree

Stålvant och ombudsmannen Johan Tengblad.

Till experter förordnades den 28 juni 1984 kammarättsfiskalen Ulla Warolén och den 1 september 1984 avdelningsdirektören Per Stenbeck.

Som sekreterare förordnades den 10 augusti 1984 kammarrättsassessorn Vilhelm Andersson och den 5 september 1984 avdelningsdirektören Kerstin Tollerz. Från den 1 januari 1985 har Stenbeck arbetat i utredningens sekretariat.

Prop. 1985/86: 55

Utredningen, som har antagit namnet skatteförvaltningsutredningen, får härmed överlämna sitt betänkande Sammanhållen

skatteförvaltning.

Särskilt yttrande har avgetts av den sakkunnige Ulf Henricsson. Stockholm i juni 1985

Egon Jacobsson

/Vilhelm Andersson

Kerstin Tollerz

ta

Prop. 1985/86: 55

Vv VISSA FRÅGOR OM ARBETSFÖRDELNING INOM SKATTEFÖR-

VALTNINGEN 225

Prop. 1985/86: 55

FÖRKORTNINGAR

AMS Arbetsmarknadsstyrelsen AO Allmänt ombud

AUL Lagen (1982:1006) om avdrags- och uppgiftsskyl-

dighet beträffande vissa uppdragsersättningar B Budgetdepartementet CFU Centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden

DS Departementsserie

EKO-

kommission Kommissionen mot ekonomisk brottslighet (Ju 1982:05)

Fi Finansdepartementet .

FTL Fastighetstaxeringslagen (1979:1152)

GTS Generaltullstyrelsen JK Justitiekanslern Ju Justitiedepartementet KFM Kronofogdemyndigheten”

KL Kommunalskattelagen (1928:370)

Kn Kommundepartementet Ku Konstitutionsutskottet

LSM Lokal skattemyndighet

LST Länsstyrelsen ML Lagen (1968:430) om mervärdeskatt

MF Förordningen (1968:431) om mervärdeskatt

MKSR Mellankommunala skatterätten PGI Pensionsgrundande inkomst Prop Proposition REX Redovisningssystem för exekutionsväsendet RF Regeringsreformen RN Riksskattenämnden

RS Rationalisering av skatteadministrationen

Rskr Riksdagsskrivelse RSV Riksskatteverket

RÅ Riksåklagaren

SB Statsrådsberedningen SFK Skatteförenklingskommittén (B 1982:03)

SFS Svensk författningssamling

SoU Statens offentliga utredningar TF Taxeringsförordningen (1957:513)

TI Taxeringsintendent TL Taxeringslagen (1956:623)

TN Taxeringsnämnd TO Taxeringsnämndens ordförande UBL Uppbördslagen (1953:272) UBF Uppbörds förordningen (1967:626) USAL Lagen om uppbörd av sociala avgifter från

arbetsgivare (1984:668)

USS Utredning om säkerhetsåtgärder m.m. i skatte-

processen (Fi 1973:01) ÖBO Översyn av besvärsorganisationen (RSV rapport

juni 1981 Förenkla taxeringsprocessen!l!)

Prop. 1985/86: 55

SAMMANFATTNING

Utredningen lägger i betänkandet fram förslag som syftar till

en sammanhållen skatteförvaltning. Målsättningen har varit

att skapa en enkel och rak organisation med klara och enhet-

liga ansvars- och befogenhetsförhållanden. För utredningen

har det också varit väsentligt att förbättra förutsättningarna för statsmakterna att samlat kunna överblicka och styra

förvaltningen. Det demokratiska inflytandet över och insynen

i skatteförvaltningen föreslås förstärkas, bläånd annat i syfte att få en god medborgerlig förankring av verksamheten.

Utredningen föreslår i organisatoriskt avseende att länsstyrelsernas nuvarande skatteavdelningar -—- i Stockholms län taxeringsavdelningen samt den administrativa avdelningens uppbörds- och dataenheter - bryts ut ur länsstyrelseorganisationen och bildar fristående myndigheter, en i varje län. Länsstyrelsens nuvarande uppdrag att vara chefsmyndighet för de lokala skattemyndigheterna i länet överflyttas på länsskattemyndigheten. Genom förslaget blir det möjligt att lägga hela skatteförvaltningen inom finansdepartementets ansvarsom-

råde.

Prop. 1985/86: 55

I den nya organisationen bör RSV ges ledningsrollen. Utredningen föreslår att detta uppdrag läggs fast i verkets instruktion och i de lagar som styr förvaltningens verksamhet. I ledningsuppdraget ligger att leda, planera, samordna och följa upp verksamheten. Under RSV föreslås länsskattemyndig-

heterna få motsvarande uppdrag inom sina verksamhetsområden.

Enligt utredningens mening bör de administrativa befogenheterna fördelas med utgångspunkt i fördelningen av ledningsansvaret. Vidare är det av vikt att statsmakterna tillhandahålls en samlad bild av resursernas omfattning och använd-

ning. Utredningen föreslår bl.a. att RSV får till uppdrag att

avge anslagsframställning för hela skatteförvaltningen. Läns-

skattemyndigheten föreslås lämna förslag till egen utgifts-

stat och utgiftsstat för länets lokala skattemyndigheter till

RSV. I fråga om tjänstetillsättningar föreslår utredningen i

huvudsak att RSV - efter delegation från regeringen - får

till uppgift att tillsätta tjänster som enhetschef vid länsskattemyndighet och fögderichef. RSV föreslås lämna förslag till regeringen på tjänst som chef för länsskattemyndighet.

Mot bakgrund av denna grundläggande organisationsstruktur och befogenhetsfördelning har utredningen övervägt frågan om ett förstärkt medborgerligt inflytande över skatteförvaltningen. Utredningen har därvid samarbetat med verksledningskommittåén. Utredningen föreslår att RSV:s styrelse ges ansvaret för verkets hela verksamhet. Undantagna blir endast de ärenden

som prövas i särskild oråning, åävs. ärenden som avgörs av

nämnden för rättsärenden, sjömansskattenämnden och forskarskattenämnden. Förslaget innebär att verkschefens ansvar

flyttas till styrelsen. Generaldirektören och överdirektören

bör dock ex officio ingå i styrelsen som ledamöter. Utred-

Prop. 1985/86: 55

ningen föreslår vidare att den nya länsskattemyndigheten förses med en styrelse. Länsskattemyndighetens styrelse föreslås bestå av sju ledamöter, som utses av regeringen. Länsskattemyndighetens chef bör ingå i styrelsen. En av ledamöterna skall vara ordförande. Denne bör äga sakområdeskunnande.

Styrelsen föreslås få uppgifter av traditionellt slag, såsom

att handha viktigare författningsfrågor, viktigare frågor om

organisation och arbetsformer, anslagsfrågor m.m. Ansvaret för länsskattemyndighetens verksamhet skall i första hand

åvila myndighetschefen.

Kravet på likformighet och rättvisa vid taxering är grundläg-

gande. För att säkerställa ett mera enhetligt uppträdande

från förvaltningens sida föreslår utredningen att de rekom-

mendationer i tolknings- och tillämpningsfrågor som skattecheferna nu:självständigt lämnar granskare och taxeringsnämnder (i de s.k. skattechefsmeddelandena) skall fastställas av RSV.

Verksamheten i länets skatteförvaltning skall, som tidigare angetts, ledas av länsskattemyndigheten. Det nuvarande skat-

techefsinstitutet föreslås upphöra och de särskilda skatte-

chefsuppgifterna övertas av länsskattemyndigheten inom ramen för ett normalt myndighetsansvar. De lokala skattemyndigheterna får oförändrade arbetsuppgifter inom sitt verksamhetsområde. .Nuvarande oklarheter - särskilt vad gäller ansvar och

befogenheter -—- i förhållandet till chefsmyndigheten

undanröjs.

För att möjliggöra en effektiv ledning och samordning av kontroll- och processverksamheten inom länsskattemyndigheten föreslår utredningen att länsskattemyndigheten övertar skat-

techefens uppgift att bevaka det allmännas rätt i taxeringsfrågor. I processhänseende betonas de starka sambanden mellan processföringen och andra delar av beskattningsverksamheten, inte minst kontrollverksamheten, samt RSV:s planerande och samordnande roll.

De lämnade förslagen innebär att såväl RSV som länsskattemyndigheten i viss mån måste anpassa sin inre organisation till

den nya hlYednings- och samordningsfunktionen. Utredningen

föreslår inte någon förändring av arbetsuppgifternas fördel-

ning inom skatteförvaltningen eller av organisationen utöver skiljandet av skatteavdelningen från länsstyrelsen.

Bildandet av länsskattemyndigheter med för emellertid att frågan om länsskattemyndighetens internadministration måste övervägas. Enligt utredningens mening bör en utgångspunkt vara att skatteförvaltningen skall ha en helt egen - från länsstyrelsen avskild - internadministration. Vid ett genom-

förande får detta effekter bl.a. på länsstyrelsens administ-

rativa enhet. Möjligheter till administrativ samverkan bör tas till vara när det framstår som ändamålsenligt och rationellt. Dessa och andra frågor av genomförandekaraktär måste studeras län för län. Utredningen föreslår därför att regeringen snarast tillsätter en organisationskommittéå med upp-

gift att lämna detaljförslag i dessa hänseenden.

Genomförande föreslås ske den 1 januari 1987. Enligt utredningen ryms kostnaderna för förslaget inom nuvarande medelstilldelning.

Prop. 1985/86: 55

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

1 Förslag till

Lag om ändring i taxeringslagen (1956:623)

Härigenom föreskrivs i fråga om taxeringslagen (1956:623)1 dels att 18 § skall upphöra att gälla,

dels att i 66-10, 12 och 13 §§, 16 § 4 mom., 35 §, 37 § 2 mom., 50 § 2 mom., 61 § 1 mom., 72 a § och 129 § 2-3 mom. ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form,

dels att i 15 och 26 §§, 31 § 3 mom., 33 §, 37 § 2 mom., 42 § 1 och 4 mom., 46 §, 56 § 3 mom., 109 och 124 §§ ordet "skattechef" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form,

dels att i 74 och 96 §§, 101 § 1-3 mom., 102, 115, 116 m, 116 n och 116 o §§ ordet "taxeringsintendent" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form,

dels att 3 och 14 §§, 43 § 5 mom., 51, 53 och 57 §§, 61 § 2 mom., 67, 76 och 106 §§ samt 129 § 5 mom. skall ha nedan angivna lydelse

1 Lagen omtryckt 1971:399. Senaste lydelse av lagens rubrik

1974:773.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §2

Med skattechef avses i Länsskattemyndigheten får

denna lag chefen för länssty- lämna kvalificerad tjänsteman relsens skatteavdelning el- vid lokal skattemyndighet i ler, i Stockholms län, chefen uppdrag att meddela beslut om för länsstyrelsens taxerings- taxeringsrevision. avdelning, samt, såvitt avser Chef för länsskattemyndig-

mål som skall prövas av den het samt chef för taxerings-

mellankommunala skatterätten, enhet, revisionsenhet och

allmänna ombudet för mellan- besvärsenhet är i sin tjänst

kommunala mål. Under benäm- granskningsledare enligt

ningen taxeringsintendent bevissäkringslagen (1975:

inbegrips, förutom nämnda 1027) för skatte- och av-

tjänstemän samt chef för giftsprocessen. Annan kvali-

besvärsenhet och taxeringsin- ficerad tjänsteman vid läns-

tendent, även den, åt vilken skattemyndighet eller lokal

uppdragits att i sin tjänst skattemyndighet kan av läns-

utföra göromål som ankommer skattemyndigheten särskilt

på taxeringsintendent eller förordnas till granskningslepå allmänna ombudet för mel- dare. Med chef för taxeringslankommunala mål. | enhet, revisionsenhet eller

Om "icke annat föreskrivs, besvärsenhet likställs enligt

får skattechefen uppdraga åt denna lag chef för sektion

chef för taxeringsenhet, vid sådan enhet i Stockholms

revisionsenhet eller besvärs- län, Malmöhus län samt Göteenhet att fullgöra uppgift borgs och Bohus län. som ankommer på honom enligt Allmänna ombudet för mel-

denna lag. I Stockholms län lankommunala mål har, såvitt

får skattechefen även lämna avser mål som skall prövas av

sådant uppdrag åt sin ställ- den mellankommunla skatte

2 Senaste lydelse 1978:316.

Prop. 1985/86: 5 in

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

företrädare. Uppdrag att rätten, samma befogenheter meddela beslut om taxerings- och skyldigheter som läns-

revision får lämnas även åt skattemyndighet.

annan kvalificerad tjänsteman Bestämmelse om länsskattevid länsstyrelsens skatteav- myndighet skall, såvitt delning eller hos lokal skat- angår den mellankommunala temyndighet. Sådan tjänsteman skatterätten gälla riksskatär dock granskningsledare teverket. enligt bevissäkringslagen Regeringen får förordna (1975:1027) för skatte- och tjänsteman hos riksskatteveravgiftsprocessen endast om ket att föra talan i visst

skattechefen särskilt har mål eller viss grupp av mål

förorånat honom därtill. Med enligt denna lag.

chef för taxeringsenhet, Tjänsteman hos riksskatte-

revisionsenhet eller besvärs- verket har, i den mån verket

enhet likställs enligt denna så förordnat, samma befogen-

lag chef för sektion vid heter och skyldigheter som

sådan enhet i Stockholms län, länsskattemyndighet enligt

Malmöhus län samt Göteborgs 14 § andra och tredje

och Bohus län. styckena, 46, 51 och 53 §§,

Bestämmelse om länsstyrelse 56 § 3 mom., 61 § 2 mom., 67,

skall såvitt angår den mel- 109 och 124 §§.

lankommunala skatterätten gälla riksskatteverket.

Regeringen får förordna tjänsteman hos riksskattever-

ket att såsom taxeringsintendent föra talan i visst mål

eller viss grupp av mål en-

ligt denna lag.

Tjänsteman hos riksskatte-

verket har, i den mån verket så förordnar, samma befogen-

Prop. 1985/86: 55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

het och skyldighet som skattechef eller taxeringsinten-

dent enligt 14, 46, 51 och

53 §§, 56 § 3 mom., 57 §,

61 § 2 mom., 67, 109 och

124 §§.

14 §3

Skattechefen skall bevaka Skatteförvaltningens verkdet allmännas rätt i taxe- samhet enligt denna lag leds

ringsfrågor och verka för att av riksskatteverket.

taxeringarna blir likformiga Riksskatteverket skall och rättvisa. Han leder och genom råd och rekommendatioansvarar för deklarations- ner främja en riktig och granskningen och annan enhetlig tillämpning av denna kontroll vid taxeringen. Han lag och av de skatteförfatt-

skall även ansvara för att ningar enligt vilka taxering taxeringarna granskas i er- verkställes på sätt i denna

forderlig omfattning, varvid lag sägs. ' särskilt skall uppmärksammas Länsskattemyndigheten leder

ojämnheter mellan olika taxe- verksamheten i länet. Myndig-

ringsdistrikt. heten bevakar det allmännas

rätt i taxeringsfrågor och

verkar för att taxeringarna

blir likformiga och rättvi-

sa.

3 Senaste lydelse 1978:316.

Prop. 1985/86: 55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Skattechefen får anlita Länsskattemyndigheten får

sakkunnig för utredning av anlita sakkunnig för utred-

taxeringsfråga, som kräver ning av taxeringsfråga som

särskild sakkunskap. kräver särskild sakkunskap.

Om det behövs, får skatte- Om det behövs, får läns-

chefen kalla ordförande eller skattemyndigheten kalla ordannan ledamot av taxerings- förande eller annan ledamot nämnd i länet för att av av taxeringsnämnd i länet för denne erhålla upplysningar. att av denne erhålla upplys-

ningar.

$4

18 Riksskatteverket skall

genom råd och anvisningar

främja en riktig och enhetlig tillämpning av denna lag och av de skatteförfattningar,

enligt vilka taxering verk-

ställes på sättt i denna lag

sägs.

4 Senaste lydelse 1970:913.

2 Riksdagen 1985!86. 1 saml. Nr 55. Bilaga I och 2

Prop. 1985/86: 55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 mom.? Chef för taxerings- 5 mom. Länsskattemyndighet enhet, revisionsenhet eller eller lokal skattemynåighet lokal skattemyndighet samt är berättigade att hos den, taxeringsintendent eller, som har mottagit uppgifter efter hans förordnande, honom som i 1 mom. sägs, för underställd tjänsteman är taxeringskontroll taga del av

berättigad att hos den, som dessa uppgifter. Den hos

har mottagit uppgifter som i vilken uppgifterna förvaras

1 mom. sägs, för taxerings- är därvid skyldig att lämna kontroll taga del av dessa det biträde, som erfordras

uppgifter. Den hos vilken för kontrollens genomföran-

uppgifterna förvaras är där- de. vid skyldig att lämna det

biträde som erfordras för

kontrollens genomförande.

51 §6

Anmaning som avses i 22 § Anmaning som avses i 22 §

2 mom., 24 § 2 mom., 31 § 2 mom., 24 § 2 mom., 31 §

2 mom., 33 och 36 §§, 39 § 2 mom., 33 och 36 §§, 39 §

1 mom. samt 45 § får utfärdas 1 mom. samt 45 § får utfärdas

av chef för taxeringsenhet, av länsskattemyndighet, lokal revisionsenhet eller lokal skattemyndighet eller taxe-

skattemyndighet, taxerings- ringsnämnd samt tjänsteman

nämnd, taxeringsintendent som biträder taxeringsnämn-

samt tjänsteman som biträder den. Samma rätt tillkommer

taxeringsnämnåen. Samma rätt den, som verkställer taxe-

5 Senaste lydelse 1978:316. 6 senaste lydelse 1983:1045.

Prop. 1985/86: 55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

tillkomner den, som verkstäl- ringsrevision, dock att han

ler taxeringsrevision, dock icke får anmana någon att att han icke får anmana någon avlämna självdeklaration. att avlämna självdeklara- Anmaning som avses i 39 §

tion. 2 mom. utfärdas av länsskat-

Anmaning som avses i 39 § temyndigheten i det län där

2 mom. utfärdas av skatteche- den uppgiftsskyldige är bofen i det län, där den upp- satt. giftsskyldige är bosatt el- I de fall som avses i 39 § ler, efter skattechefens 3 mom., 41 §, 42 § 2 mom.

förordnande, av annan samt 42 § 3 mom. andra tjänsteman. stycket får anmaning utfärdas o$I de fall som avses i 39 % av länsskattemyndighet och

3 mom., 41 § samt 42 § 2 mom. lokal skattemyndighet.

får anmaning utfärdas av chef

för taxeringsenhet, revisionsenhet eller lokal skattemyndighet, taxeringsinten-

dent samt den som får meddela beslut om taxeringsrevision.

53 §7

I anmaning, som utfärdas av I anmaning som utfärdas av chef för taxeringsenhet, länsskattemyndighet, lokal revisionsenhet eller lokal skattemyndighet och skattemyndighet, taxerings- taxeringsnämnd får, utom i

nämnd eller taxeringsinten- fall som i 31 § 2 mom. andra

dent, får, utom i fall som i stycket sägs, vite föreläg-

31 § 2 mom. andra stycket gas.

sägs, vite föreläggas.

7 Senaste lydelse 1978:316.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

57 48

Beslut om taxeringsrevision Beslut om taxeringsrevision meddelas av skattechefen meddelas av riksskatteverket, eller tjänsteman som har länsskattemyndighet eller

erhållit uppdrag enligt 3 § tjänsteman som har erhållit

andra stycket. Finner skatte- uppdrag enligt 3 § första

chefen taxeringsrevision böra stycket. Finner länsskatte-

verkställas i annat län, myndigheten taxeringsrevision

skall han framställa begäran böra verkställas i annat län, därom hos skattechefen i det skall begäran härom framställänet. las hos länsskattemyndigheten

Finner taxeringsnämnd taxe- i det länet.

ringsrevision vara erforder- Finner taxeringsnämndå taxe-

lig, har nämnden att göra ringsrevision vara erforder-

framställning därom till den lig har nämnden att göra som får meddela beslut om framställning därom till den

taxeringsrevision. som får meddela beslut om

Taxeringsrevision skall taxeringsrevision. verkställas.av tjänsteman, | Beslut om taxeringsrevision

som den, som får meddela skall innehålla förordnande

beslut om revision, därtill för viss tjänsteman att verk-

förordnar. Taxeringsrevision ställa revisionen. Taxeringsfår även uppdragas åt annan i revision får även uppdragas

bokföring och taxering sak- åt annan i bokföring och kunnig person, som därtill taxering sakkunnig person, har godkänts av länsstyrel- som därtill har godkänts av

sen. länsskattemyndigheten.

Tjänsteman vid länsstyrelse Tjänsteman vid länsskatte-

myndighet eller lokal skatte-

myndighet, som i taxerings-

8 Senaste lydelse 1978:316.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

eller lokal skattemyndighet, nämnd har deltagit i slutlig som i taxeringsnämndå har handläggning av taxering, får deltagit i slutlig handlägg- utan hinder av 4 § första

ning av taxering, får utan stycket 3 förvaltningslagen

hinder av 4 § första stycket (1971:1290) utföra taxerings-

3 förvaltningslagen revision rörande taxeringen (1971:290) utföra taxerings- om särskilda skäl föreligger.

revision rörande taxeringen Detsamma gäller sådan tjäns-

om särskilda skäl föreligger. teman som avses i 13 §.

Detsamma gäller sådan Mot beslut om taxeringsretjänsteman som avses i 13 §. vision får talan ej föras.

Mot beslut om taxeringsre-

vision får talan ej föras.

61 §9?

2 mom. Sammanträde med taxeringsnämnd skall hållas inom stängda dörrar.

Föredragande tjänsteman och suppleant som ej har trätt i ledamots ställe får deltaga i nämndens överläggningar men ej i dess beslut.

Ar den som har verkställt taxeringsrevision ej tillika

föredragande får han företräda inför nämnden för att lämna

upplysningar i ärende.

Skattechefen eller tjänste- Tjänsteman vid länsskatte-

man, som han har beordrat, myndigheten får närvara vid får närvara vid sammanträde sammanträde med taxerings-

med taxeringsnämnd, dock ej nämnd, dock ej vid nämndens

vid nämndens överläggningar. överläggningar.

9 Senaste lydelse av 2 mom. 1978:316.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

67 §10

Omräkning av inkomst på Omräkning av inkomst på

grund av 43 § 1 mom. kommu- grund av 43 § 1 mom. kommu-

nalskattelagen (1928:370) nalskattelagen (1928:370)

eller taxering till kommunal eller taxering till kommunal

inkomstskatt på grund av 57 § inkomstskatt på grund av 57 §

3 mom. samma lag får inte 3 mom. samma lag får inte

verkställas av taxerings- verkställas av taxeringsnämnd. Anser nämnden att nämnd. Anser nämnden att

sådan åtgärd bör vidtas skall sådan åtgärd bör vidtas skall

skriftlig anmälan härom göras skriftlig anmälan härom göras till skattechefen. Denne får till länsskattemyndigheten. göra framställning hos läns- Länsskattemyndigheten får

rätten. I förekommande fall göra framställning hos läns-

skan han överlämna anmälan rätten. I förekommande fall till allmänna ombudet för skall länsskattemyndigheten

mellankommunala mål för fram- överlämna anmälan till all-

ställning hos den mellankom- männa ombudet för mellankom-

munala skatterätten och sam- munala mål för framställning

tidigt underrätta skatteche- hos den mellankommunala skatfen i annat län, där den terätten och samtidigt underskattskyldige taxerats till rätta länskattemyndigheten i kommunal inkomstskatt. Vad nu annat län, där den skattskyl-

sagts gäller också i fråga om dige taxerats till kommunal

tillämpning av lagen inkomstskatt. Vad nu sagts

(1980:865) mot skatteflykt. gäller också i fråga om

tillämpning av lagen (1980:865) mot skatteflykt.

lOgenaste lydelse 1980:867.

22

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om handläggning av framställning enligt första stycket och om fullföljd av talan mot beslut i sådan fråga skallk i

tillämpliga delar gälla vad som är stadgat om besvär rörande

taxering.

76 §ll

Besvär av skattskyldig skall ha inkommit före utgången av

februari månad året efter taxeringsåret.

Kommuns besvär skall ha inkommit före utgången av maj månad

året efter taxeringsåret.

Besvär av taxeringsinten- Besvär av länsskattemyndig-

dent skall ha inkommit före het skall ha inkommit före

utgången av juni månad året utgången av juni månad året

efter taxeringsåret. Han efter taxeringsåret. Myndig-

skall inom samma tid ha an- heten skall inom samma tid ha givit yrkanden och grunder angivit yrkanden och grunder

för besvärstalan, om ej med för besvärstalan, om ej med hänsyn till utredningens hänsyn till utreåningens

vidlyftighet eller andra "vidlyftighet eller anara synnerliga skäl länsrätten synnerliga skäl länsrätten

medgiver anstånd, dock längst medgiver anstånd, dock längst intill utgången av september intill utgången av september månad samma år. månad samma år.

Inkommer skattskyldigs Inkommer skattskyldigs

besvär efter den i första besvär efter den i första

stycket angivna tiden men stycket angivna tiden får

llgenaste lydelse 1979:175.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

före utgången av juni månad länsrätten pröva besvären om året efter taxeringsåret, får länsskattemyndigheten helt länsrätten pröva besvären om eller delvis biträder besvätaxeringsintendenten helt ren i sak. eller delvis biträder besvären i sak.

Har länsrätten avgjort besvär över viss skattskyldigs taxering får besvär ej anföras hos länsrätten rörande samma

taxering.

106 §12

Taxeringsintendent får inom Länsskattemyndigheten får den för honom gällande inom den för myndigheten besvärstiden anföra besvär gällande besvärstiden anföra

till den skattskyldiges för- besvär till den skattskyldimån. Därvid har han samma ges förmån. Därvid har myn-

behörighet som den skattskyl- digheten samma behörighet som

dige. den skattskyldige.

l2genaste lydelse 1971:399.

Prop. 1985/86: 55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 mom.13 De ordförande och 5 mom.l De ordförande och

andra ledamöter i taxerings- andra ledamöter i taxerings-

nämnd som har inställt sig nämnd som har inställt sig efter kallelse av skatteche- efter kallelse av länsskattefen eller länsstyrelsen för myndigheten för att lämna att lämna upplysningar eller upplysningar eller för överför överläggningar rörande läggningar rörande taxerings-

taxeringsarbetet har rätt att arbetet har rätt att för för inställelsen få ersätt- inställelsen få ersättning av

ning av statsmedel enligt statsmedel enligt bestämmelbestämmelser som meddelas av ser som meddelas av rege-

regeringen. ringen.

Denna lag träder i kraft den

l3genaste lydelse 1979:490.

Prop. 1985/86: 55 2 Förslag till

Förordning om ändring i taxeringsförordningen (1957:513)1

Härigenom föreskrivs i fråga om taxeringsförordningen (1957:513)

dels att 6 §, 15 § och 57 § 2 mom. skall upphöra att gälla

gels att i 3 och 3 a §§, 4 § 1-3 mom., 6, 7, 8, 8 a, 10 och 11 §§, 34 § 2 mom., 51 § 1 och 3 mom., 57 § 1 mom. och 58 § 1 mom. ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form,

dels att i 17, 32 och 43 §§ ordet "skattechef" i olika

böjningsforner skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form,

dels att 9, 14 och 16 §§ skall ha nedan angivna lydelse

l Senaste lydelsen av rubriken 1984:918.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §2

Länsstyrelsen skall i den

mår det inte ankommer på

annan, meddela de föreskrifter som behövs angående lokal

skattemyndighets medverkan i taxeringsarbetet i första instans.

$3

Handlingar som har tillhan- Handlingar som har tillhan--

dahållits av en myndighet dahållits av en myndighet

enligt 46 § tredje stycket enligt 46 § tredje stycket

taxeringslagen (1956:623) får taxeringslagen (1956:623) får

granskas endast av skatteche- granskas endast av chefen för fen eller av den tjänsteman länsskattemyndigheten eller

som har fått hans uppdrag. av den tjänsteman som har

Skattechefen skall tillse att fått hans uppdrag. Därvid

tjänstemannen väl lämpar sig skall han tillse att tjänsteför uppdraget och erinra mannen väl lämpar sig för honom om vikten av att före- uppdraget och erinra honom om skriven tystnadsplikt iakt- vikten av att föreskriven tas. tystnadsplikt iakttas.

2 Senaste lydelse 1979:45.

3 Senaste lydelse 1981:146.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 §4

Skattechefen skall verka för samordning av revisioner

och andra kontrollåtgärder

som rör skatt, tull eller avgift.

Den som förordnar någon att utföra taxeringsrevision skall

tillse att denne väl lämpar sig för uppdraget. Förordnandet skall vara skriftligt.

Den som skall utföra, bi- Den som skall utföra, Dbiträda vid eller Övervaka "träda vid eller övervaka

taxeringsrevision skall, taxeringsrevision skall,

innan han första gången utför innan han första gången utför sådant arbete, av skatteche- sådant arbete, av länsskatte-

fen avfordras skriftlig för- myndigheten avfordras skrift-

säkran att han noggrant skall lig försäkran att han nogiakttaga stadgad .tystnads- grant skall iakttaga stadgad

plikt. Skattechefen skall, i tystnadsplikt. Myndigheten

den utsträckning anledning skall, i den utsträckning

finns till det, erinra honom anledning finns till det,

om denna skyldighet. erinra honom om denna skyl-

dighet.

4 Senaste lydelse 1979:45.

Prop. 1985/86: 55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Kassainventering får före- Kassainventering får före-

tagas av skattechefen eller tagas av länsskattemyndigheefter dennes särskilda medgi- tens chef eller efter dennes

vande. Riksskatteverket får särskilda medgivande. Riks-

förordna tjänsteman hos ver- skatteverket får förordna ket att företaga kassainven- tjänsteman hos verket att

tering. företaga kassainventering.

$5

15¶Riksskatteverket må, då så

finnes lämpligt, till möte

för överläggningar rörande

taxeringsarbetet kalla skattechef eller annan tjänsteman

vid länsstyrelsens skatteavdelning eller vid taxeringsavdelningen hos länsstyrelsen i Stockholms län.

$6

Skattechefen skall senast Länsskattemyndigheten skall

den 15 oktober varje år till senast den 15 oktober varje

riksskatteverket lämna för- år till riksskatteverket slag till anvisningar för lämna förslag till riktlinjer

följande års taxering. Verket "för följande års taxering i

skall utfärda sådana anvis- länet. Verket skall

.

5 Senaste lydelse 1971:471.

& Senaste lydelse 1979:45.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

ningar senast den 15 novem- utfärda sådana riktlinjer

ber. Skattechefen skall senast den 15 november. senast den 15 januari under Länsskattemyndigheten skall taxeringsåret tillställa senast den 15 januari under taxeringsnämnderna de anvis- taxeringsåret tillställa ningar som har utfärdats för taxeringsnämnderna de länet. riktlinjer som har utfärdats

för länet.

57 §7

2 mom. Skattechefen skall föra statistik för varje taxeringsdistrikt över antal

fall, i vilka anmälan gjorts enligt 43 § första och andra

styckena. Sammandrag av denna

statistik skall upprättas på sätt riksskatteverket närmare föreskriver och för varje kalenderår senast den 1 mars

påföljande år tillställas

verket.

7 Senaste lydelse av 57 § 2 mom. 1976:801.

Prop. 1985/86: 55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Skattechefen skall tillika i enlighet med de särskilda föreskrifter riksskatteverket äger meddela, dels fortlöpande giva verket del av resul-

tatet och fortgången av sådan

taxeringskontrollverksamhet,

som kommit till stånd på

initiativ av verket, dels för varje kalendermånad insända

redogörelse för taxeringsrevisionsarbetet inom länet.

Denna lag träder i kraft den

Prop. 1985/86: 55

3 Förslag till

Lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)

Härigenom föreskrivs i fråga om fastighetstaxeringslagen (1979:1152)

dels att 17 kap. 1 § skall upphöra att gälla

dels att i 17 kap. 6, 8, 9, 11, 13-15 och 22 §§, 18 kap. 9 och 10 §§, 19 kap. 1 §, 25 kap. 4, 6 och 7 §§, 26 kap. 1 § och 28 kap. 12 § ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet"” i motsvarande form

dels att i 17 kap. 17, 20 och 21 §§, 18 kap. 28 §, 19 kap.

5 och 6 §§ samt 20 kap. 1 § ordet "skattechef" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i

på motsvarande form

dels att i 21 kap. 6 §, 22 kap. 3 § och 24 kap. 2 § ordet "taxeringsintendent" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form

dels att 17 kap. 19 och 24 §§, 18 kap. 22 och 24 §§, 20

kap. 4 §, 21 kap. 5 § och 29 kap. 2 § skall ha nedan angivna lydelse

Prop. 1985/86: 55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 kap. 1 §

Med skattechef avses i denna lag chefen för länsstyrelsens skatteavdelning eller, i Stockholms län, chefen

för länsstyrelsens taxerings-

avdelning.

Under benämningen taxe-

ringsintendent inbegrips, förutom nämnda tjänstemän samt chef för besvärsenhet och taxeringsintendent, även

den, åt vilken uppdragits att

i sin tjänst utföra göromål

som ankommer på taxeringsin-

tendent.

Om inte annat föreskrivs,

får skattechefen uppåra åt

chef för taxeringsenhet eller

besvärsenhet att fullgöra

uppgift som ankommer på honom enligt denna lag. I Stockholms län får skattechefen

även lämna sådant uppdrag åt

sin ställföreträdare.

Med chef för taxeringsenhet eller besvärsenhet jämställs enligt denna lag chef för

sektion vid sådan enhet i

Stockholms län, Malmöhus samt

Göteborgs och Bohus län.

3 Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 55. Bilaga I och 2

Prop. 1985/86: 55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 kap. 19 §

Skattechefen skall bevaka Skatteförvaltningens verk-

det allmännas rätt i fastig- samhet enligt denna lag leds

hetstaxeringsfrågor och verka av riksskatteverket. Läns-

för att taxeringarna blir skattemyndigheten leder verk-

likformiga och rättvisa. Han samheten i länet.

leder och ansvarar för dekla- Länsskattemyndigheten beva-

rationsgranskningen och annan kar det allmännas rätt i

kontroll vid fastighetstaxe- fastighetstaxeringsfrågor och

ringen. Han skall även ansva- verkar för att taxeringarna ra för att taxeringarna blir likformiga och rättvisa.

granskas i den omfattning som

behövs, varvid särskilt skall uppmärksammas ojämnheter mellan olika fastighetstaxeringsdistrikt.

17 kap. 24 §

Person, som skattechefen : Person, som kallats med

kallat med stöd av 20 § samt stöd av 20 § samt person, som person, som kallats till kallats till instruktionssam-

instruktionssammanträde, som manträde, som anorånats av

anordnats av riksskattever- riksskatteverket, statens ket, statens lantmäteriverk lantmäteriverk eller läns-

eller länsstyrelse får för skattemyndighet får för in-

inställelsen betalt av stats- ställelsen betalt av stats-

medel enligt bestämmelser som medel enligt bestämmelser som

meddelas av regeringen eller meddelas av regeringen eller

myndighet regeringen bestäm- myndighet regeringen bestäm-

mer. mer.

Prop. 1985/86: 55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

18 kap. 22 §

.Anmaning får utfärdas av Anmaning får utfärdas av

chef för taxeringsenhet eller länsskattemyndighet, lokal lokal skattemyndighet, fas- skattemyndighet eller fastighetstaxeringsnämnd, taxe- tighetstaxeringsnämnd samt ringsintendent samt tjänste- tjänsteman eller konsulent man eller konsulent för fas- för fastighetstaxering som

tighetstaxering som biträder biträder fastighetstaxerings-

fastighetstaxeringsnämnden. nämnden. Konsulent för fas- Konsulent för fastighetstaxe- tighetstaxering får dock ej

ring får dock ej anmana någon anmana någon att lämna allmän

att lämna allmän fastighets- fastighetsdeklaration. deklaration.

18 kap. 24 §

I anmaning, som utfärdas av I anmaning, som utfärdas av

chef för taxeringsenhet eller länsskattemyndighet, lokal lokal skattemyndighet, skattemyndighet eller fastig-

fastighetstaxeringsnämnd hetstaxeringsnämnd, får vite

eller taxeringsintendent, får föreläggas utom i fall som

vite föreläggas utom i fall sägs i 7 §.

som sägs i 7 §.

Prop. 1985/86: 55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 kap. 4 §

Sammanträde med fastighetstaxeringsnämnd skall hållas inom

stängda dörrar:-.

Föredragande tjänsteman och konsulent för

fastighetstaxering samt suppleant som inte har trätt i

ledamots ställe får delta i nämndens överläggningar men ej i dess beslut.

"Sakkunnig samt tjänsteman Sakkunnig samt tjänsteman som

som av statens lantmäteriverk av statens lantmäteriverk har

har beordrats biträda arbets- beordrats biträda arbetsgrupp

grupp enligt 19 kap. 2 §, får enligt 19 kap. 2 §, får före-

företräda inför nämnden för träda inför nämnåen för att

att lämna upplysningar. Skat- lämna upplysningar. Tjänste-

techefen eller tjänsteman, man vid länsskattemyndigheten

som denne har beorårat, får får närvara vid sammanträde närvara vid sammanträde med med. fastighetstaxeringsnämnd,

fastighetstaxeringsnämnd, 'men men har rätt att närvara vid har rätt att närvara vid nämndens överläggningar nämndens överläggningar endast om: nämnden beslutar endast om nämnden beslutar det. det.

Prop. 1985/86: 55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

21 kap. 5 §

Taxeringsintendent har rät Länsskattemyndighet har att anföra besvär intill rätt att anföra besvär intill utgången av november månad utgången av november månad under taxeringsåret. Han under taxeringsåret. Myndigskall inom samma tid ange heten skall inom samma tid yrkanden och grunder för ange yrkanden och grunder för besvärstalan, om inte med besvärstalan, om inte med hänsyn till utredningens hänsyn till utredningens vidlyftighet eller andra vidlyftighet eller andra synnerliga skäl länsrätten synnerliga skäl länsrätten medger anstånd. medger anstånd.

29 kap. 2 §2

Besvär av ägare av fastighet skall ha kommit in senast den

30 november under taxeringsåret. Kommuns besvär skall ha kommit in före den 15 januari året

efter taxeringsåret.

2 Senaste lydelse 1981:1119.

Prop. 1985/86: 55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Besvär av taxeringsinten- Besvär av länsskattemyndigdent skall ha kommit in se- het skall ha kommit in senast

nast den 15 maj året efter den 15 maj året efter taxe-

taxeringsåret. Han skall inom ringsåret. Myndigheten skall

samma tid ha angivit yrkanden inom samma tid ha angivit och grunden för besvärstalan, yrkanden och grunden för om ej med hänsyn till utred- besvärstalan, om ej med hänningens vidlyftighet eller syn till utredningens vidlyf-

andra synnerliga skäl läns- tighet eller andra synnerliga rätten medger anstånd, dock skäl länsrätten medger längst intill utgången av anstånd, dock längst intill:' september månad samma år. utgången av september månad Kommer besvär från ägare in samma år.

efter den i första stycket Kommer besvär från ägare in

angivna tiden men före den 15 efter den i första stycket

maj året efter taxeringsåret, angivna tiden men före den 15 får länsrätten pröva besvären maj året efter taxeringsåret,

om taxeringsintendenten helt får länsrätten pröva besvären

eller delvis biträder besvä- om länsskattemyndigheten helt ren i sak. eller delvis biträder besvä-

ren i sak.

Denna lag träder i kraft den

Prop. 1985/86: 55

4 Förslag till

Lag om ändring i fastighetstaxeringsförorådningen

(1979:193)

Härigenom föreskrivs i fråga om fastighetstaxeringsföroråningen (1979:1193)

dels att i 2 kap. 1-5 §§, 3 kap. 1, 3, 4 och 6 §§, 4 kap. 1,4, 6-7, 9-14 och 18 §§, 5 kap. 8 och 11 §§, 6 kap. 2-4 och 6 §§, 7 kap. 2 §, 8 kap. 1 §, 9 kap. 2 och 5 §§, 10 kap. 1-3 §§, 11 kap. 1 §, 12 kap. L, 4-5 och 7-8 §§, 13 kap. 5 och 7 §§, 14 kap. 3-4 och 6 §§ samt 17 kap. 2 § ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form

dels att i 4 kap. 4-5 och 8 §§, 5 kap. 1 och 4 §§, 6 kap.

7 §, 7 kap. 4 §, 9 kap. 1 §, 12 kap. 2 och 6 §§, 15 kap. 2 §

och 17 kap. 1 § ordet "skattechef" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form

dels att 3 kap. 2 §, 5 kap. 3 § och 13 kap. 2 § skall ha nedan angivna lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap. 20

Handlingar som har tillhan- Handlingar som har tillhandahållits av en myndighet dahållits av en myndighet enligt 18 kap. 13 § fastig- enligt 18 kap. 13 § fastighetstaxeringslagen hetstaxeringslagen (1979:1152) och som avses i (1979:1152) och som avses i 46 § tredje stycket taxe- 46 § tredje stycket taxe-

ringslagen (1956:623) får ringslagen (1956:623) får

granskas endast av skatteche- granskas endast av chefen fen eller av den tjänsteman för länsskattemyndigheten som har fått hans uppdrag. eller av den tjänsteman som Skattechefen skall tillse att har fått hans uppdrag.

en sådan tjänsteman väl läm- Därvid skall han tillse att

par sig för uppdraget och en sådan tjänsteman väl läm-

erinra honom om vikten av att par sig för uppdraget och föreskriven tystnadsplikt erinra honom om vikten av att iakttas. föreskriven tystnadsplikt

iakttas.

l Senaste lydelse 1981:189

Prop. 1985/86: 55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap. 3 §2

Ordföranden skall tillse att protokoll förs vid varje sammanträde. Han får uppdra åt annan ledamot av fastighetstaxeringsnämnden eller åt föredragande tjänsteman att handha protokollföringen.

I protokoll skall följande särskilt antecknas: 1. Vilka ledamöter som varit närvarande.

2. Om konsulent för fastig- 2. Om konsulent för fastighetstaxering, tjänsteman som hetstaxering, tjänsteman som har utsetts av statens lant- har utsetts av statens lantmäteriverk att biträda mäteriverk att biträda arbetsgrupp enligt 19 kap. arbetsgrupp enligt 19 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen 2 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152), sakkunnig, skat- (1979:1152), sakkunnig, eller techefen eller av honom tjänsteman vid länsskattemynbeordrad tjänsteman har varit digheten har varit närvarannärvarande. de.

3. Vem som har varit föredragande i nämnden .

4. I vilka särskilda fall person, som har angetts vid punkt

1 eller 2, på grund av jäv inte har deltagit i behandlingen

av ärende.

5. I vilka fall besiktning enligt 18 kap. 8 eller 29 § eller personlig inställelse enligt 20 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen har ägt rum.

6. I vilka fall skiljaktig mening har anförts och yttrande med särskild mening har avgetts.

I protokollet för det första sammanträdet skal antecknas huruvida föreskrifter i 1 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen har iakttagits.

Protokollet skall justeras av två ledamöter.

2 Senaste lydelse 1981:283.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 kap. 2 §?

Ordföranden skall tillse att protokoll förs vid varje

sammanträde. Han får uppdra åt annan ledamot av den särskilda

fastighetstaxeringsnämnden eller åt föredragande tjänsteman

att handha protokollföringen.

I protokollet skall följande särskilt antecknas.

1. Vilka ledamöter och suppleanter som har varit närvarande.

2. Om konsulent för fastig- 2. Öm konsulent för fastig-

hetstaxering, sakkunnig, hetstaxering, sakkunnig eller skattechefen eller av honom tjänsteman vid länsskattemyn-

beordrad tjänsteman har varit digheten har varit närvaran-

närvarande. de.

3. Vem som har varit föredragande i nämnden. 4. I vilka särskilda fall person, som har angetts vid punkt

1 eller 2, på grund av jäv inte har deltagit i behandlingen

av ärende.

5. I vilka fall besiktning enligt 26 kap. 3 § eller ägares

personliga inställelse enligt 28 kap. 1 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) har ägt rum. 6. I vilka fall skiljaktig mening har anförts och yttrande

med särskild mening har avgetts.

I protokollet för det första sammanträdet skall antecknas huruvida föreskriften i 1 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen har iakttagits.

Protokollet skall justeras av två ledamöter.

3 Senaste lydelse 1981:1121.

5 Förslag till

Lag om ändring i uppbördslagen (1953:272)

Härigenom föreskrivs i fråga om uppbördslagen (1953:272)12

dels att i 22 §, 27 § 4 mom., 40 § 3 mom., 44 §, 45 §

1 mom., 49 § 2 mom., 52 §, 53 § 1-2 mom., 54 § 1-3 mom., 55 §

1-2 mom., 57 §, 58 § 2 mom., 61 § 1 mom., 62 och 67 §§, 68 §

1-4 mom. och 6 mom., 69 a §, 70 § 2 mom., 74 och 75 a §§,

78 § 1-2 mom., 83 §, 85 § 1-2 mom., 86 § 1 mom. och 88 § samt

punkt 1 av anvisningarna till 45 § ordet "länsstyrelse" i

olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet"” i motsvarande form,

dels att i 49 § 1 mom. och punkt 1 av anvisningarna till

49 § ordet "taxeringsintendent" i olika böjningsformer skall bytas ut. mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form,

dels att 72 och 87 §§ skall ha nedan angivna lydelse

1 Lagen omtryckt 1972:75. Senaste lydelse av lagens rubrik 1974:771.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

72 82

Riksskatteverket skall Skatteförvaltningens verkhandlägga centrala uppgifter samhet enligt denna lag och

inom och utöva tillsyn över lagen (1984:668) om uppbörd uppbördsväsendet i riket av socialavgifter från ar-

såvitt avser debitering och betsgivare leds av riksskat-

uppbörd av skatt enligt be- teverket. Länsskattemyndighestämmelserna i denna lag och ten leder verksamheten i

arbetsgivaravgifter som upp- länet.

bärs enligt lagen (1984:668) Det åligger verket att

om uppbörd av socialavgifter efter framställning från

från arbetsgivare. länsskattemyndighet, lokal

Det åligger verket att skattemyndighet, arbetsgivare efter framställning från eller när anledning därtill länsstyrelse, lokal skatte- eljest uppkommer meddela myndighet, arbetsgivare eller bindande förklaring beträfnär anledning därtill eljest fande frågor om sättet för

uppkommer meddela bindande uttagande av preliminär skatt förklaring beträffande frågor samt om verkställande av

om sättet för uttagande av skatteavdrag.

preliminär skatt samt om Ärenden enligt andra

verkställande av skatteav- stycket skall avgöras inom drag. riksskatteverket av den sär-

Ärenden enligt andra skilda nämnd som: avses i 19 § stycket skall avgöras inom taxeringslagen. riksskatteverket av den sär- Talan får ej föras mot

skilda nämnd som avses i 19 § beslut som avser bindande

taxeringslagen. förklaring.

Talan får ej föras mot

beslut som avser bindande förklaring.

2 Senaste lydelse 1984:669.

Prop. 1985/86: 55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

87 §3

Besvär över beslut enligt denna lag eller över taxering inverkar icke på skyldigheten att erlägga den skatt, som besvären rör.

Åtgärd enligt denna lag Åtgärd enligt denna lag

skall verkställas oavsett att skall verkställas oavsett att det beslut eller utslag som det beslut eller utslag som

föranleder åtgärden icke föranleder åtgärden icke

vunnit laga kraft. Motsvaran- vunnit laga kraft. Motsvaran-

de gäller vid verkställighet de gäller vid verkställighet

enligt utsökningsbalken. enligt utsökningsbalken.

Beslut eller utslag i taxe- Beslut eller utslag i taxe-

ringsmål, där taxeringen ringsmål, där taxeringen

fastställts till lägre belopp fastställts till lägre belopp än taxeringsintendenten yrkat än länsskattemyndigheten

eller medgivit, får dock icke yrkat eller medgivit skall,

föranleda restitution om om hinder föreligger inte

taxeringsintendenten anmält föranleda restitution. I

hinder härför. I sistnämnda sistnämnda fall får dock fall får länsstyrelsen på länsskattemyndigheten på

ansökan medge restitution, ansökan medge restitution,

varvid bestämmelserna i 49 § varvid bestämmelserna i 49 §

2 mom. sista stycket om stäl- 2 mom. sista stycket om stäl-

lande av säkerhet tillämpas. lande av säkerhet tillämpas. Bestämmelserna i andra Bestämmelserna i andra

stycket om restitution äga stycket om restitution äger

motsvarande tillämpning i mål motsvarande tillämpning i mål

där allmänt ombud har om skattetillägg och försebesvärsrätt samt i mål om ningsavgift enligt taxerings-

1 Senaste lydelse 1981:839.

Prop. 1985/86: 55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

skattetillägg eller lagen samt i mål där allmänt

förseningsavgift enligt ombud har besvärsrätt. Har taxeringslagen. allmänt ombud anmält hinder

får restitution inte medges.

Denna lag träder i kraft den

Prop. 1985/86: 55 6 Förslag till

Förordning om ändring i uppbördsförordningen (1967:626).

Härigenom föreskrivs i fråga om uppbördsföroråningen

(1967:626)1

att i 10, ll, 17, 22, 27-29, 37, 41-44, 47, 49, 50, 57, 58, 64 och 66 §§ ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form

Denna lag träder i kraft den

1 Omtryckt 1949:494. Senaste lydelse av förordningens rubrik 1984:919.

Förslag till Lag om ändring i lagen (1968:430) om mervärdeskatt

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1968:430)1 om

mervärdeskatt

dels att i 2, 3, 5, 5 a, 6, 10, 19, 20, 22, 23, 25, 28,

29, 33 37, 39-41, 43, 45, 46, 49, 51, 64 a, 64 g och 69 §§

samt anvisningarna till 2, 16 och 22 §§ ordet "länsstyrelse"

i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form

dels att i 57 § ordet "taxeringsintendent"” skall bytas ut mot "länsskattemyndighet"

dels att 61 § skall ha nedan angivna lydelse

1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1974:885.

Prop. 1985/86: 55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

61 §2

Riksskatteverket skall Skatteförvaltningens genom råd och anvisningar verksamhet enligt denna lag

främja en riktig och enhetlig leds av riksskatteverket.

tillämpning av denna lag. | Riksskatteverket skall

genom råd och rekommendatio-

ner främja en riktig och

enhetlig tillämpning av denna lag.

Denna lag träder i kraft den

2 Senaste lydelse 1970:917.

4 Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 55. Bilaga I och 2

Prop. 1985/86: 55

8 Förslag till

Förordning om ändring i förordningen (1968:431) om

mervärdeskatt

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1968:431)2

om mervärdeskatt

dels att 6 § skall upphöra att gälla

dels att i 5 §, 18 §, 27 §, 30 och 31 §§ ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Riksskatteverket får

anordna möte för överläggning med tjänstemän vid länsstyrelserna om tillämpningen av lagen om mervärdeskatt. Länsstyrelsen beslutar om tjänstemans deltagande i

sådant möte.

Denna lag träder i kraft den

l Omtryckt 1983:915. Senaste lydelse för förordningens rubrik

1982:1163.

9 Förslag till

Lag om ändring i skatteregisterlagen (1980:343)

Härigenom föreskrivs i fråga om skatteregisterlagen

(1980:343)1

att i 4 och 10 §§ ordet "länsstyrelse" i olika

böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i

+ motsvarande form.

Denna lag träder i kraft den

1¶Lagen omtryckt 1983:143.

10 Förslag till

Lag om ändring i lagen om statlig inkomstskatt (1947:576)1

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen om statlig inkomstskatt (1947:576) att 7 § 5 mom. skall ha nedan angivna

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7§

5 mom? Ideella föreningar som uppfyller i fjärde stycket angivna villkor frikallas från skattskyldighet för all annan

inkomst än inkomst av fastighet och rörelse. Sådana föreningar är också frikallade från skattskyldighet för inkomst av

fastighet som tillhör föreningen och som har använts på sätt anges i 3 kap. 4 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) och

för sådan inkomst av fastighet och av rörelse som till huvudsaklig del härrör från verksamhet som har naturlig anknytning till föreningens allmännyttiga ändamål eller av hävd utnyttjas som finansieringskäla för ideellt arbete. Övriga inkomster av fastighet, utom inkomster som avses i 7 mom., och av rörelse utgör således i sin helhet skattepliktig inkomst för föreningen.

Inkomst som direkt härrör från föreningens ideella verksamhet, t.ex. hyror som en samlingslokalägande förening upp-

bär på grund av upplåtelse av lokaler för allmännyttigt ända-

mål, entréavgifter till idrotts- och kulturevenemang o.d. , skall anses ha naturligt anknytning till föreningens ändamål.

Detsamma gäller inkomst av verksamhet som utgör ett direkt led i det ideella arbetet, t.ex. om en naturskyddsförening säljer affischer, märken och böcker för att öka intresset för

föreningens verksamhet eller om en förening säljer varor

l Senaste lydelse av lagens rubrik 1974:770.

2 Senaste lydelse 1984:1061.

'n tJ

Prop. 1985/86: 55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

avsedda för handikappade personer. Kravet på naturlig anknytning skall också anses uppfyllt om en förenings

kommersiella verksamhet har karaktär av service till

medlemmarna och andra som deltar i den ideella verksamheten.

Detta får exempelvis anses vara fallet om en idrottsförening

i mindre skala säljer förfriskningar eller idrottsartiklar i sina klubblokaler. Inkomst av verksamhet, som inte har annat

samband med det ideella arbetet än att den skall finansiera detta, skall däremot anses sakna naturlig anknytning till en

förenings allmännyttiga ändamål.

Till verksamhet som av hävd utnyttjas för att finansiera ideellt arbete räknas anordnande av bingo och andra lotterier, fester, basarer, försäljnings- och insamlingskampanjer samt sådan biografrörelse som bedrivs av

nykterhetsförening eller förening med huvudsakligt ändamål att tillhandahålla allmänna samlingslokaler. Detsamma gäller

verksamhet som består i att en förening upplåter

reklamutrymme på klubbdräkter eller i föreningens

samlingslokaler e.d.

En ideell förening är skattebefriad enligt första stycket

om a) föreningen har till huvudsakligt syfte att -- utan

begränsning till viss familjs, vissa familjers, föreningens medlemmars eller andra bestämda personers ekonomiska intressen -- främja ändamål som anges i 6 mom. eller andra

allmännyttiga ändamål, såsom religiösa, välgörande, sociala, politiska, konstnärliga, idrottsliga eller därmed jämförliga kulturella ändamål,

b) föreningen i sin verksamhet uteslutande eller så gott

som uteslutande tillgodoser ändamål som anges under a,

c) föreningen inte vägrar någon inträde som medlem, om inte med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller föreningens syfte eller annan orsak särskilda skäl motiverar det, samt

Prop. 1985786:55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

d) föreningen bedriver en verksamhet som skäligen svarar mot

a avkastningen av föreningens tillgångar.

Skattechefen eller tjäns- Länsskattemyndigheten kan teman, som skattechefen efter ansökan medge att föreförordnar, kan efter ansökan ning, som avser att anskaffa

medge att förening, som avser fastighet eller annan anlägg-

att anskaffa fastighet eller ning avsedd för den ideella annan anläggning avsedd för verksamheten, skall kunna .den ideella verksamheten, anses hänförlig under detta skall kunna anses hänförlig moment utan hinder av att

under detta moment utan hin- föreningen inte uppfyller der av att föreningen inte under fjärde stycket d angi-

:uppfyller under fjärde vet villkor. Medgivande av

stycket d angivet villkor. detta slag får avse högst fem

Medgivande av detta slag får beskattningsår i följd och

avse högst fem beskattningsår kan förenas med villkor om

i följd och kan förenas med ställande av säkerhet e.d. villkor om ställande av för den inomst- eller förmösäkerhet e.d. för den inomst- genhetsskatt som enligt sjuneller förmögenhetsskatt som de stycket kan komma att

enligt sjunde stycket kan påföras föreningen på grund

komma att påföras föreningen av taxering för det eller de

på grund av taxering för det beskattningsår medgivandet eller de beskattningsår med- avser. Beslut i andledning av

givandet avser. Beslut i sådan ansökan får överklagas

andledning av sådan ansökan genom besvär till riksskatte-

får överklagas genom besvär verket. Besvären skall ha till riksskatteverket. Besvä- kommit in till riksskatteverren skall ha kommit in till ket inom en månad från det

riksskatteverket inom en föreningen fick del av det månad från det föreningen överklagade beslutet. Beslut fick del av det överklagade av riksskatteverket i fråga

Prop. 1985/86: 55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

beslutet. Beslut av riksskat- som avses här får inte över-

teverket i fråga som avses klagas.

här får inte överklagas.

Medgivande enligt föregående stycke får lämnas även då en

förening avser att genomföra omfattande byggnads-, reparations- eller anläggningsarbeten på en fastighet som brukas av föreningen.

Har förening inte inom föreskriven tid genomfört den

investering för vilken medgivande enligt femte eller sjätte

stycket lämnats eller har föreningen underlåtit att iaktta annat i sådant beslut angivet villkor, skall föreningen taxe-

ras för de beskattningsår som medgivandet avsett efter de regler som skulle ha gällt om något medgivande inte hade

lämnats. I fråga om sådan taxering gäller bestämmelserna i

115 och 116 §§ taxeringslagen (1956:623) i tillämpliga

delar.

Det förhållandet, att en ekonomisk förening med stöd av

4 § 1 mom. lagen (1951:309) angående införande av nya lagen

om ekonomiska föreningar fått bestå som registrerad förening, utgör inte hinder mot att föreningen vid tillämpning av denna

lag behandlas såsom ideell förening. Riksskatteverket får, om särskilda skäl föreligger, efter

ansökan förklara att förening, som har till huvudsakligt ändamål att främja nordiskt samarbete, i fråga om skattskyldighet eller eljest vid tillämpning av denna lag skall anses jämställd med förening som avses i första stycket. Sådant

beslut får, när omständigheterna ger anledning till det, av

riksskatteverket återkallas. Beslut, som riksskatteverket

meddelat enligt detta stycke, får inte överklagas.

Denna lag träder i kraft den

Prop. 1985/86: 55

I BAKGRUND M.M.

1¶UTREDNINGSUPPDRAGET

I direktiven konstateras inledningsvis att utvecklingen på

skatteområdet de senaste årtiondena har kännetecknats av en

allt snabbare takt i ändringarna av det materiella regelsys-

temet. Detta har i sin tur medfört att skattesystemet blivit

allt mer invecklat och svårtillgängligt. Som en följd härav

har granskningsresurserna till stor del låsts fast vid detaljfrågor i stället för att inriktas mot det väsentliga

skatteundandragandet. Mot denna bakgrund behövs därför åtgärder för att effektivisera skatteförvaltningen. Utöver förenklingar i beskattningsreglerna och förändringar av förfarandet krävs även förbättringar i fråga om ledning och styrning av skatteförvaltningen. För att målsättningen att skapa klara

och effektiva ledningsfunktioner skall kunna uppnås måste

skatteavdelningarnas organisatoriska samband med länsstyrelserna upphöra och dessa avdelningar knytas samman med den övriga skatteförvaltningen.

Utredningsuppdraget består i att lämna förslag till en ny organisation av skatteförvaltningen och till effektivare

former för styrning och samordning av verksamheten. En utgångspunkt är att det skall finnas en från länsstyrelsen

fristående länsskattemyndighet. Vidare skall övervägas i vad

mån det finns behov av skattechefsinstitutet. Även den lokala

skatteförvaltningens ställning i förhållande till länsskattemyndigheten skall övervägas.

Prop. 1985/86: 55

Direktiven bifogas som bilaga 1 till betänkandet.

1.2 Utredningsarbetet

Utredningen har eftersträvat breda kontaktytor framför allt med skatteförvaltningen för att fortlöpande erhålla synpunkter. Vid besök hos länsstyrelsen och lokala skattemyndigheter har utredningen sammanträffat med landshövdingar, skatteche-

fer, fögderichefer och annan personal. Information om utred-

ningsarbetet har bi.a. lämnats vid RSV:s överläggningar med skattechefer, taxeringsdirektörer och förste taxeringsintendenter.

Samråd och kontakter har förevarit med statskontoret, skatte-

förenklingskommittén (B 1982:03), verkledningskommittén (C

1983:04), utredningen om säkerhetsåtgärder m.m. i skattepro-

cessen (Fi 1973:01), deklarationskontrollutredningen (B 1982: 06) samt med ordföranden i EKO-kommissionen.

Genom en enkät till landshövdingarna har synpunkter inhämtats beträffande lekmannamedverkan i en från länsstyrelsen fristående länsskattemyndighet.

Ett besök har företagits hos den finska skatteförvaltningen

för att få del av erfarenher rörande iedning och samordning.

Därvid besöktes finansministeriet, skattestyrelsen, ett läns-

skatteverk och en skattebyrå. Även den danska skatteförvalt-

ningens centralmyndighet, statsskattedirektoratet, har besökts.

Statskontorets delrapport (1985:12). Fristående skatteförvaltning-Norrbottenprojektet, har genom regeringsbeslut överlämnats till utredningen.

Prop. 198 OR [es 6: Nå

2 HISTORIK

2.1 Inledande synpunkter

För skatteförvaltningens del har de fortlöpande reformsträvandena under efterkrigstiden väsentligen innefattat tre utvecklingstendenser. Dels en strävan att samordna ledningen av beskattningsväsendet, vilket bland annat lett till riks-

skatteverkets bildande, dels en strävan att skilja fiskala

och förvaltande uppgifter från de dömande uppgifterna på

länsnivån, vilket lett till länsrättsreformen och dels slut-

ligen en strävan hos olika utredningar att skapa en fristående regional skatteförvaltning.

För länsstyrelsens del har utvecklingen också inneburit många tillkommande arbetsuppgifter med avseende på samhällsplane-

ring och på insatser för länets utveckling och framtid. Dessa

arbetsuppgifter har kommit att bli alltmer dominerande för landshövdingen och länsstyrelsen. En följd av detta är att. skatteverksamheten inte längre är en huvuduppgift för landshövdingen och länsstyrelsen. Detta har i sin tur bidragit till att dagens skattechefsinstitut vuxit fram.

2.2¶Skatteförvaltningens Organisation

Genom 1634 års regeringsform tillskapades vad som är dagens länsstyrelser, dvs. en statlig förvaltning med länet som förvaltningsområde under landshövdingens ledning. Skatteför-

Prop. 1985/86: 55

valtningens organisatoriska anknytning till länsstyrelsen

härrör från den tiden.

Under senare decennier har såväl länsstyrelseorganisationen

som skatteförvaltningen varit föremål för åtskilliga utred-

ningar och därpå följande omorganisationer. Frågan om en

brytning av det organisatoriska sambandet mellan länsstyrelse och skatteförvaltning berördes av 1933 års skattekontrollsakkunniga, 1948 års länsstyrelseutredning, 1950 års skattelags-

sakkunniga och av 1955 års taxeringssakkunniga. En etapp i

utredningsarbete om länsstyrelseorganisationen avslutades i

slutet av 1960-talet då flera utredningar lade sina förslag.

Läns förvaltningsutredningen (SOU 1967:20-21) föreslog en

omorganisation av den statliga länsförvaltningen för att den

översiktliga samhällsplaneringen skulle kunna samordnas på bättre sätt. Utredningen ansåg att skatteadministrationen

hade så ringa samband med och behov av samverkan med den övriga länsstyrelsen att en särskild utredning om utbrytning

av skatteadministrationen från länsstyrelsen borde göras.

Landskontorsutredningen

Landskontorsutredningen (SOU 1967:22), som initierades av

länsförvaltningsutredningen, grundade sitt förslag till fri-

stående regionala skatteverk på ett antal principiellt bety-

delsefulla tankegångar. Enligt utredningen borde en länsstyrelseorganisation skapas som i sig inneslöt eller handlägg-

ningsmässigt kontrollerade den regionala förvaltningsverksam-

het, som förutsätter samordning och samverkan för sin rationella drift. I en sådan organisation skulle taxerings-, uppbörds- och foölkbokföringsväsendet bilda ett främmande element och utgöra en organisatorisk belastning, eftersom dessa verksamhetsområden saknade eller hade ringa samband med Llänsför-

valtningen i övrigt. För dem var i stället kontakter och samverkan med centrala organ, främst inom områdena taxeringskontroll och dataverksamhet, mera väsentliga. Genom dessa

verksamhetsområdens tyngd, inte minst i personalhänseende,

inom en länsstyrelseorganistion skulle vidare landshövdingens

möjligheter att mera odelat ägna sig åt frågor av samordnings- och planeringskaraktär komma att begränsas. Enligt utredningen var det också otillfredsställande att en organi-

sation inneslöt sakområden på vilka verkschefen skulle komma att sakna reellt inflytande. Vedertagna organisatoriska prin-

ciper talade därför för en utbrytning. Utredningens förslag innehöll att taxeringssektion och datakontor bröts ut ur

länsstyrelsen till fristående regionala skatteverk, ett i

varje län. Även hanteringen av arvs- och gåvobeskattningen

ansåg utredningen böra föras till skatteverken (från tings-

rätt respektive länsstyrelse). Beträffande de lokala skattemyndigheternas ställning anförde utredningen att det saknades anledning att vid en utbrytning behålla länsstyrelsen som chefsmyndighet och att det i stället var naturligt att det

regionala skatteverket övertog denna funktion.

För landskontorsutredningen var en annan viktig huvudlinje

att skilja dömande och fiskala uppgifter åt. Utredningen

avvisade därför bestämt tanken att låta dåvarande prövnings-

nämnden och dess kansli ingå i ett skatteverk. Utredningen

övervägde därefter om en skattedomstol, skapad av prövningsnämnden och dess kansli, skulle ingå i länsstyrelsen eller ej. Utredningen föreslog att en fristående regional skattedomstol, länsskatterätten, skulle inrättas.

En väsentlig uppgift för landskontorsutredningen var också att förbättra samordningen och effektivisera ledningen av skatte-, uppbörds- och folkbokföringsförvaltningen i landet.

Utredningen föreslog inrättandet av ett central ämbetsverk,

riksskattestyrelsen, som huvudsakligen skulle byggas upp genom sammanslagning och omorganisation av vissa centrala organ, främst riksskattenämndens kansli, centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden (CFU) och kontrollstyrelsen.

Landskontorsutredningens förslag om en central förvaltningsmyndighet ledde till att riksskatteverket bildades den 1 januari 1971 (prop. 1969:127 samt prop. 1970:55).

1971 års länsförvaltningsreform

Den partiella omorganisationen av den statliga länsförvaltningen 1971 (prop. 1970:103), som grundades på länsförvaltningsutredningens och landskontorsutredningens betänkanden, innebar för den regionala skatteförvaltningens del att de fiskala verksamheterna och de dömande funktionerna skildes åt och fördes till var sin ny huvudenhet vid länsstyrelsen, skatteavdelningen och förvaltningsavdelningen. Frågan om

fristående skatteverk och skattedomstolar på länsplanet ansåg

departementschefen vara av den arten att den borde hänskjutas till den beredning (länsberedningen) som hade att överväga den regionala samhällsförvaltningens organisation på .längre sikt.

Den nya skatteavdelningen indelades i fem enheter, taxeringsenheten, revisionsenheten, mervärdeskatteenheten, uppbördsenheten och dataenheten. Avdelningschefen gavs en markerad särställning inom länsstyrelsen genom införandet av det s.k. skattechefsinstitutet, som här endast kortfattat berörs. IT egenskap av skattechef tillades chefen för skatteavdelningen det materiella ansvaret för taxerings- och kontrollverksamheten m.m. enligt skatte- och taxeringsförfattningarna. Endast i vissa administrativa och formella avseenden lades beslutsbefogenheter även fortsättningsvis på länsstyrelsen. Det kan noteras att något motsvarande institut inte infördes inom mervärdeskattelagens, uppbördslagens eller <avgiftslagens områden. Ärenden rörande gåvoskatt fördes till skatteavdelningen, men utredningens förslag beträffande arvsbeskattningen genomfördes inte.

Prop. 1985/86: 55

Till den nya förvaltningsavdelningen fördes länsskatterättens kanslifunktioner och till administrativa enheten knöts länsstyrelsens personal- och ekonomifunktioner.

För Stockholms län valdes en annan organisation av skatteavdelningen. Taxerings-, revisions- och mervärdesskatteenheterna sammanfördes till en taxeringsavdelning. Uppbördås- och

dataenheterna fördes till den administrativa avdelningen.

För länsstyrelseorganisationen i Övrigt innebar den partiella

reformen bl.a. att planeringsavdelningen inrättades, och att länsstyrelsen fick en förtroendemannastyrelse för att ge ett medborgerligt inflytande vid behandlingen av samhällsfrågor.

Länsberedningen

En ny utredning, länsberedningen (SOU 1974:84), fick till

uppgift att sammanfatta och komplettera de förslag .som läns-

förvaltningsutredningen, landskontorsutredningen, länsindel-

ningsutredningen och länsdemokratiutredningen hade lämnat.

Länsberedningen konstaterade i sitt betänkande "Stat och kommun i samverkan" (SOU 1974:84) att några egentliga funk-

tionella samband inte fanns mellan skatteförvaltningen och länsstyrelsens övriga verksamhet. Beredningen fann att skatteavdelningens behov av kontakt och samverkan med enheterna inom planerings- och förvaltningsavdelningarna var mycket begränsat och i princip inte av annan art än vad som förekom

olika myndigheter emellan. Skatteavdelningens kontaktmönster löpte främst vertikalt - uppåt mot RSV och nedåt mot LSM.

Dessa kontakter var mycket omfattande och de funktionella sambanden var starka. Beredningen konstaterade också att någon egentlig styrning av skatteförvaltningen från länsledningens sida inte förekom, eftersom de viktigaste uppgifterna på skatteavdelningen var undandragna landshövdingens och styrelsens inflytande. Skatteavdelningen som vid den tiden omfattade ca 40 3 av länsstyrelsens totala personalkader,

Prop. 1985/86: 55

kunde därför sägas leva sitt eget liv inom länsstyrelseorganisationen. Slutsatsen blev enligt länsberedningens mening att det inte fanns några bärande skäl av organisatorisk eller

funktionell art eller något behov av samverkan som motiverade

att skatteförvaltningen var inordnad i länsstyrelseorganisationen. De synpunkter som kunde anföras som skäl för att be-

hålla skatteförvaltningen inom länsstyrelsen vägde enligt

länsberedningen lätt mot åe fördelar av organisatorisk art som en utbrytning skulle medföra. Beredningen föreslog därför att skatteförvaltningen skulle brytas ut från länsstyrelsen

till ett fristående skatteverk. Enligt beredningen låg det

därvid i sakens natur att riksskatteverket borde bli chefsmyndighet för de regionala skatteverken under vilka i sin tur

de lokala skattemyndigheterna borde sortera. Detta skulle

också innebära att hela skatteförvaltningen skulle komma att

redovisas under finansdepartementets huvudtitel.

Emellertid anförde departementschefen (prop. 1975/76:168) att

länsberedningen inte nog hade beaktat att det även förelåg betydande fördelar med den organisation som fanns. En sådan

fördel var att det ekonomiska kunnandet inom skatteavdelning-

en kunde utnyttjas inom länsstyrelsen i övrigt. Samtidigt

fick tjänstemännen på skatteavdelningen genom sitt samarbete

med övriga delar av länsstyrelsen större kännedom om sam-

hällsplaneringen och samhällsekonomin i länet. Andra fördelar var att personalen kunde utnyttjas bättre och att utbyggnaden

av dataenheterna skulle kunna tillgodose behovet av samarbete med länsstyrelsen i Övrigt. Utbrytningen skulle också kunna

medföra ökade kostnader för staten genom att den skulle göra

en viss dubblering av ekonomiska-administrativa resurser nödvändig. Departementschefen fann att fördelarna med den befintliga organisationen Övervägde nackdelarna och ansåg därför att skatteavdelningen även i fortsättningen borde ingå i länsstyrelsen.

Länsberedningens förslag om utbrytning av den regionala och lokala skatteförvaltningen ur länsstyrelsen ledde inte till

Prop. 1985/86: 55

någon förändring bl.a. på grund av att frågan kom att bli partiskiljande.

1979 års länsrättsreform

Länsdomstolskommittén fann i sitt betänkande "Länsdomstolar-

na" (SOU 1977:80) sammanfattningsvis att starka principiella

skäl talade för en organisation med fristående länsdomstolar

som integrerades med den allmänna förvaltningsdomstolsorgani-

sationen.

En sådan reform skulle inte bara ansluta till vad som gällde

för domstolsväsendet i övrigt och ta till vara allmänna sä-

kerhetssynpunkter som kommittén fann angelägna. I här aktuel-

la avseenden anförde kommittén vidare att RS-reformen skulle

komma att kompletteras genom att taxeringsförfarandet i andra

instans -- skatterättsskipningen på länsnivå -- förstärktes.

De strävanden att stärka medborgarnas förtroende för myndigheterna som kommit till uttryck på flera sätt skulle full-

följas genom att förvaltning och rättsskipning särskildes på länsnivå.

Statsmakterna följde kommitténs förslag. De nya länsrätterna, vari infogades länsskatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt, började sin verksamhet 1 juli 1979. Länsrätterna knöts administrativt till domstolsverket.

RS-reformen

RS-reformen medförde för skatteförvaltningens del en omfatt-

ande utbyggnad och omorganisation. Länsstyrelsernas skatteav-

delningar kompletterades med ett kansli, nya taxeringsenheter

tillskanvades och besvärsverksamheten överfördes till nybildade besvärsenheter. Också de lokala skattemyndigheterna omor-

ganiserades. Reformen var fullt genomförd vid 1979 års taxe-

ring.

5 Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 55. Bilaga I och 2

Prop. 1985/86: 55

En följd av reformen blev att skatteadministrationen ytterligare fjärmades från övrig länsstyrelse och att skattechefens ledningsfunktion förstärktes.

Fögderiutredningen

Frågan om de lokala skattemyndigheternas inlemmande i läns-

styrelseorganisationen har vid flera tillfällen aktualise-

rats. 1975 fattade riksdagen ett principbeslut att ett sam-

manförande skulle ske och fögderiutredningen fick i uppårag

att utreda en sådan sammanföring. I sitt betänkande (Ds Kn

1979:4) lämnade fögderiutredningen visserligen -- i enlighet

med sina direktiv -- ett förslag till gemensam organisation för länsstyrelsens skatteavdelning och länets lokala skatte-

myndigheter, men anförde samtidigt att man inte funnit dådet föreligga tillräckligt bärkraftiga motiv för en sammanslag-

ning. Utredningen var inte enig. Tre experter lämnade avvi-

kande mening. Vid den' efterföljande remissbehandlingen tog

bl.a. flertalet lYlänsstyrelser, skattecheferna, statskontoret

och riksskatteverket ställning för en sammanslagning. Den

övervägande delen av de lokala skattemyndigheterna var negativa till ett inlemmande och riksrevisionsverket ansåg inte att det fanns något behov av att påskynda sammanslagningen.

Någon sammanföring kom inte till stånd.

2.3 Skattechefsinstitutet

Tiden före 1928

Vid mitten av 1700-talet gällde att landshövdingen dels upp-

trädde som beslutsfattare i första instans, dels som bevakare av det allmännas rätt och beslutsfattare i andra instans. Genom ett kungligt brev 1693 anbefalldes landshövdingarna att "noga granska taxeringslängderna för att efterse huruvida bevillningsförordningen blivit efterföljd samt att, därest så erfordrades, rätta och ändra dem, så att ingen orätt förtyd-

ning eller förklaring mot förordningens rätta förståna och

mening till kronans inkomsters oskäliga minskning och undan-

dragande finge på något sätt tillåtas".

Sedermera infördes ordningen att landskontoret i länsstyrelsen samt chefen för landskontoret, landskamreraren, i förordning tillades särskilda uppgifter i samband med taxeringsverksamheten, i synnerhet den verksamhet som ägde rum efter taxeringen i första instans.

1928 års taxeringsförordning

I 1928 års taxeringsförordning fördelades ansvaret för taxe-

ringsverksamheten på följande sätt. Det egentliga taxeringsarbetet utfördes i taxeringsnämndåen såsom en bisyssla och

ofta av personer som saknade särskild utbildning för ändamålet. Länsstyrelsen hade till uppgift att vaka över att taxe-

ringsarbetet ordnades och bedrevs på ett ändamålsenligt sätt,

att verkställa indelning i taxeringsdistrikt samt att utse oråäförande och kronoombud i taxeringsnämnd. Kronoombudets

huvuduppgift var att bevaka det allmännas rätt i första in-

stans. Länsstyrelsen hade befogenhet att kalla till förberedande överläggningar med ledamöter i taxeringsnämnd. Dessa

överläggningar skulle hållas inför länsstyrelsen eller landskamreraren och vid dem skulle uppmärksamhet ägnas åt åtgärder

för befordrande av en likformig och rättvis taxering.

Det ålades landskamreraren att, vid sidan av sina arbetsuppgifter som chef för landskontoret, antingen själv ge TN stöd i form av bokföringsgranskning eller också utse annan person

att utföra sådan granskning. Vidare ålades det explicit

landskamreraren att efter taxeringsarbetet i första instans

eftergranska alla taxeringar för att undersöka om de var i

överensstämmelse med skatteförfattningarna. Om landskamreraren fann anledning till anmärkning skulle detta anmälas till dåvarande andra instans, prövningsnämndåen (PN). I PN hade landskamreraren skyldighet att närvara vid samtliga samman-

träden och där bevaka det allmännas rätt. Ordförande i pröv-

Prop. 1985/86: 55

ningsnämnden var landshövdingen. PN hade skyldighet att pröva samtliga taxeringar, alltså inte bara sådana där landskamreraren hade framfört anmärkning eller där besvär hade anförts. Denna ordning biev i allt väsentligt bestående fram

till 1944.

1944 års förändringar

Under åren växte behovet att tillhandahålla sakkunniga tjänstemän åt taxeringsnämnderna för deklarationsgranskning m.m. Vidare ökade kraven på en fastare Organisation och starkare processledning i andra instans, PN. Som en följd av förslag

från beskattningssakkunniga i betänkandet (SOU 1942:49) Änd-

rad organisation av beskattningsnämnderna och förstärkning av landskontorens arbetskraft m.m. blev landskamreraren ordfö-

rande i PN. Härom anförde beskattningssakkunniga bl.a. (s. 151 och 179).

Landshövdingens ordförandeskap torde regelrätt bestå däri, att han Öppnar prövningsnämndens första samman-' träde och att han är närvarande vid ett slutsammanträde; med prövningsnämndens egentliga arbete tager han icke

någon befattning och om någon processledning från hans

sida under denna viktiga arbetsperiod kan det således

Det ordförandeskap till namnet, som f n tillkommer landshövdingen, synes därvid böra avskaffas. Landåshövdingarna äga ju som regel, naturligt nog, icke någon föregående erfarenhet av skattelagarnas bestämmelser och deras tillämpning, och de kunna därför icke utöva någon ledning av taxeringsprocessen vid prövningsnämnderna. Landshövdingarnas av andra göromål upptagna tid lärer ej heller medgiva ett mera ingående deltagande i prövningsnämndsarbetet från deras sida. -.. En ändring av nu an-

givet slag vore för övrigt endast det sista ledet i en

följdriktig utveckling. Allt ansvar för skatteväsendet

vilade en gång på landshövdingen. Därefter har undan för

undan en förskjutning ägt rum i det att det närmaste ansvaret alltmera Överflyttats å landskamreraren.

Till följd av att landskamreraren nu blev ordförande och domare i PN ansågs det olämpligt att han behöll sina uppgifter av fiskalisk natur, emedan han då skulle ha kommit att

a

Prop. 1985/86: 55

fungera både som domare och part i taxeringsprocessen. För att undvika detta lades landskamrerarens fiskaliska uppgifter på den nyinrättade befattningen taxeringsintendenten, tillika chef för den inom landskontoret nyinrättade taxeringssektionen. Sektionens personal fick till uppgift att biträda intendenten med de uppgifter som ålades honom enligt taxeringsförordåningen.

1 förordningen gjordes i princip samma ansvarsfördelning mellan intendenten och länsstyrelsen som tidigare rått mellan landskamreraren och länsstyrelsen. :

1956 års taxeringsförordning

Inte förrän 1956 ägde någon väsentlig ändring rum ifråga om

taxeringsintendentens ställning. PN blev då en renodlad besvärsinstans utan skyldighet att pröva samtliga taxeringar.

Intendenten jämställdes med de skattskyldiga som part i taxe-

ringsprocessen. Hans arbetsbörda lättades därigenom att han

erhöll utökade möjligheter att delegera sin partsfunktion till tjänstemän. Denna utökade delegationsrätt gav upphov till den ännu bestående formuleringen i 3 § TL "Under benäm-

ningen taxeringsintendent inbegrips ... den .åt vilken upp-

dragits att i sin tjänst utföra på TI ankommande göromål".

Intendentsfunktionerna fördelades mellan å ena sidan förste intendenten (taxeringsintendenten i länet) och å andra sidan

övriga intendenter på följande sätt. Förste intendenten fick

i uppdrag att övervaka nämndernas arbete samt att vid behov lämna dem råd och upplysningar och annat bistånd. Vidare att utfärda vissa anmaningar, att besluta om taxeringsrevision

samt att göra åtalsanmälningar. Dessutom infördes bestämmel-

sen "taxeringsintendenten i länet skall, med iakttagande av bestämmelserna i denna förordning bevaka det allmännas rätt i taxeringsfrågor samt verka för att taxeringarna blir rättvisa och likformiga. Han skall därvid i erforderlig omfattning granska verkställda taxeringar samt särskilt uppmärksamma

ojämnheter mellan taxeringarna i olika distrikt". Övriga

intendenter hade i uppdrag att anföra besvär över taxeringar,

att göra framställningar om eftertaxering samt att yttra sig

över besvär av skattskyldiga eller kommun.

Varken landshövdingen eller landskamreraren hade befogenhet att ta befattning med de uppgifter som ankom på förste taxe-

ringsintendenten som det allmännas företrädare i taxerings-

mål. Dock behöll länsstyrelsen uppgiften att vaka Över taxe-

ringsarbetet i första instans.

1971 års länsförvaltningsreform

Vid 1971 års partiella omorganisation av den statliga läns-

förvaltningen bildades skatteavdelningarna och begreppet

skattechef infördes. Beträffande skatteavdelningarnas verksamhet och begreppet skattechef anförde föredragande departe-

mentschef följande (prop. 1971:60, s. 70 £).

I den nya länsstyrelseorganisationen kommer skatteav-

delningen att överta bl.a. de arbetsuppgifter som nu

utförs inom taxeringssektionen. Vidare är det meningen

att vissa arbetsuppgifter skall föras Över från nu-

varande kameralsektionen till denna avdelning, bl.a.

ärenden rörande taxeringsorganisationen, såsom indelning

i taxeringsdistrikt, förordnande av taxeringsfunktionärer och ersättningar till dessa. De uppgifter som

enligt taxeringsförordningen ankommer på landskamreraren

och som inte avser dömandet i skattemål och vad därmed

sammanhänger överförs också till skatteavdelningen. Detta gäller sammanträden med taxeringsfunktionärer och

förberedelser för taxeringsarbetet, t.ex. arbetet med de

s.k. länsanvisningarna-.

Den nuvarande uppgiftsfördelningen mellan länsstyrelse

och taxeringsintendent torde i princip böra bibehållas.

Länsstyrelsen som sådan bör nämligen ej agera som part i

taxeringsprocessen eller ha uppgifter som anknyter till

taxeringskontrollen.

I den nya organisationen bör chefen för skatteavdelning-

en i princip överta de uppgifter som nu åvilar förste

ningschefernas befogenheter inte knytas till deras

tjänstetitel. Jag förordar i stället benämningen skatte-

chef att användas för att beteckna såväl chef för

Prop. 1985/86: 55

skatteavdelning som chefen för taxeringsavdelningen i

Stockholms län.

Länsstyrelsen bibehöll uppgiften att vaka över taxeringsarbetet. Härom anförde departementschefen "Pet ligger i sakens natur att i den nya organisationen ansvaret för övervakningen av taxeringsnämndernas arbete i realiteten kommer att ligga

på skattechefen. Övervakningen bör emellertid som hittills,

vara en uppgift som ankommer på länsstyrelsen".

En ny uppgift för skattechefen blev att "verka för att taxeringsrevisionsverksamheten samordnades med annan av statlig myndighet eller tjänsteman bedriven verksamhet, som avsåg

granskning av deklarations- eller uppgiftsskyldigs räkenska-

per och anteckningar". Bestämmelsen var föregångare till 14 §

TF, som ger skattechefen en samordnande uppgift i fråga om

kontroll rörande skatt, tull eller avgift.

RS-reformen

RS-reformen, som genomfördes i slutet av 1970-talet, innebar bl.a. att såväl länsstyrelsernas skatteavdelningar /i Stockholms län taxeringsavdelningen/ som de lokala skattemyndigheterna förstärktes med personal, som skulle biträda taxeringsnämnderna med deklarationsgranskning och annan kontroll. Reformen medförde att skattechefens verksamhetsansvar beträffande taxeringen i första instans förstärktes och att läns-

styrelsens uppgift att "vaka över att taxeringsarbetet i

första instans inom länet ordnas och bedrives ändamålsenligt" upphörde,

Beträffande skattechefens ställning och länsstyrelsens uppgifter anförde departementschefen i prop. 1977/78:181 Ny

taxeringsorganisation i första instans m.m. (s. 204 ff).

Principbeslutet står alltså fast att den materiella

och formella styrningen av såväl det regionala som det

Som jag tidigare framhållit måste skattechefen för att

nn

Prop. 19857/86:55

kunna utöva sin ledande funktion kunna ge anvisningar för lokal skattemyndighets medverkan i taxeringsarbetet

både till den del som gäller själva deklarationsgransk-

ningen och den del som avser revisioner eller annan kontrollverksamhet.

Det åvilar sedan gammalt länsstyrelsen att utöva tillsyn

över beskattningsväsendet. Emellertid gäller också sedan

lång tid att vissa uppgifter av fiskal natur såsom taxeringskontroll och processföring ligger på skattechefen

(tidigare förste taxeringsintendenten), som därvid är

undantagen länsstyrelsens inflytande. Det följer bl.a. av föreskriften i 17 § om att skattechefen skall bevaka

det allmännas rätt och verka för riktiga taxeringar,

bl.a. genom att granska taxeringsnämndernas beslut och i förekommande fall anföra besvär. Härtill kommer att flertalet uppgifter i fråga om taxeringsarbetet som f.n.

formellt ankommer på länsstyrelsen i praktiken är dele-

gerade på avdelningschefen genom: normalarbetsordningen för länsstyrelserna.

Utredningen förordar att länsstyrelsen skall ha kvar ansvaret för de arbetsuppgifter som är av allmän admini-

strativ natur. Jag delar denna uppfattning och anser i

likhet med utredningen att man inte bör göra någon ändring beträffande. länsstyrelsens ansvar för distriktsin--:

sätter vidare att dessa uppgifter liksom f.n. kommer att delegeras till chefen för skatteavdelningen genom arbetsordningen. I enlighet med det anförda föreslår jag

att det i 14 § anges att skattechefen leder och ansvarar

för deklarationsgranskningen och annan kontroll vid taxeringen.

"Skattechefens ansvar och befogenheter reglerades formellt så

att han i 14 § TL tillades uppgiften att leda och ansvara för deklarationsgranskning och annan kontroil vid taxeringen. En

ny bestämmelse i 6 § TF gav länsstyrelsen rätt att meddela föreskrifter för lokal skattemyndighets medverkan i taxe-

ringsarbetet. Samtidigt föreskrevs i länsstyrelseinstruk-

tionen att chefen för skatteavdelningen skulle meddela dessa

föreskrifter. Slutligen övertog skattechefen länsstyrelsens

tidigare uppgifter att till RSV lämna förslag till länsanvis-

ningar samt befogenheten att kalla taxeringsnämndsordförande och ledamöter för förberedande överläggningar om taxeringsarbetet.

Prop. 1985/86: 55

Innebörden av dagens skattechefsinstitut är att det sakliga ansvaret för skatteförvaltningens verksamhet med taxerings-

kontroll och taxeringsprocess vilar på skattecheferna. Läns-

styrelserna saknar följaktligen verksamhetsansvar på dessa områden. Däremot ansvarar de ytterst för de delar av skatteavdelningarnas verksamhet som avser andra sakområden, t.ex.

mervärdeskatt och uppbörd, och har ansvaret i administrativt

avseende för hela länsstyrelsen och därmed hela skatteavdelningen. Genom 14 § TF har länsstyrelserna dock fråntagits ansvar för samordning av olika kontrollåtgärder.

Den oenhetliga ansvarsstrukturen uppmärksammades av RS-utredningen, som anförde.

Utredningen ser det som önskvärt att söka åstadkomma en

ökad klarhet och renodling i ansvarsfördelningen inom

länet beträffande även övriga delar inom beskattningsom-

rådet. En enhetlig och gemensam ansvarsstruktur skulle

enligt utredningen öka förutsättningarna för en effektiv skatteadministration. En fullständig renodling såväl sakområdesmässigt som administrativt finner utredningen

emellertid svår att genomföra inom ramen för nuvarande

länsstyrelseorganisation.

3 NUVARANDE SKATTEADMINISTRATION 1 HUVUDDRAG

Organisationen för skatte- och avgiftssystemet omfattar eller berör ett stort antal myndigheter och organ. I det följande behandlas främst själva kärnan i förvaltningen på central,

regional och lokal nivå nämligen RSV, länsstyrelsernas skat-

teavdelningar och de lokala skattemyndigheterna. För att ge en utgångsspunkt anges kortfattat något om skatte- och avgiftssystemets anknytning till departementen. ' Vissa andra

myndigheter berörs kortfattat.

3.1 Departementstillhörigheten m.m.

Det departementala ansvaret för skatteförvaltningen är split-

trat. Finansdepartementet är huvudman för RSV och, sedan den

1 januari 1983, för de lokala skattemyndigheterna, som då övertogs från civildepartementets (kommundepartementets)

ansvarsområde. Även KFM sorterar under finansdepartementet.

Civildepartementet är fackdepartement för länsstyrelserna

(inkl. länsstyrelsernas skatteavdelningar). Vidare kan nämnas

att socialdepartementet ansvarar för riksförsäkringsverket (RFV) och att landets domstolar, däribland de för skatterättskipningen ansvariga länsrätterna (samt mellankommunala skatterätten), kammarrätterna och regeringsrätten ligger under justitiedepartementets huvudtitel.

Prop. 1985/86: 55

3.2¶Centrala myndigheter

Den centrala myndighet som i första hand är verksam inom skatteområdet är naturligtvis RSV i egenskap av central förvaltningsmyndighet i fråga om beskattning m.m. Riksförsäkringsverket såsom förvaltningsmyndighet för den allmänna

försäkringen ingår också bland de centrala myndigheterna vad

gäller avgiftssidan m.m. Även länsstyrelsernas organisations-

nämnd (LON) såsom rationaliserings- och samordningsorgan för länsstyrelserna i administrativt avseende kan nämnas i sam-

manhanget. Det finns också vissa verksamhetssamband mellan

skatteförvaltningen och tullverket, trafiksäkerhetsverket och

lantmäteriverket när det gäller tullar, mervärdeskatt, punkt-

skatter, vägtrafikskatt samt beträffande fastighetstaxerings-

förfarandet. Skatteförvaltningen i vid mening bildar. alltså

ett komplex av myndigheter även på central nivå..

3.3 Riksskatteverket

RSV har ett brett verksamhetsområde. Det saknas anledning att här uttömmande "beskriva detta. Framställningen begränsas till de huvudsakliga uppgifterna och ansvarsområdena och till att

beskriva verkets organisation i stort.

RSV är central förvaltningsmyndighet i fråga om beskattning,

uppbörd av skatt och socialavgifter samt folkbokföring och

val. Som beskattningsmyndighet har verket till uppgift att debitera, uppbära, kontrollera och redovisa punktskatter m.m. samt sjömansskatt och kupongskatt. Dessutom är verket cent-

ralmyndighet för administration av exekutionsväsendet.

Uppgifterna innebär bl.a. att verket har uppdraget att vara

- tillsynsmyndighet på den direkta skattens, mervärdeskat-

tens och vägtrafikbeskattningens område med uppgift att

utfärda föreskrifter, anvisningar, råd och instruktioner

till ledning för en riktig och enhetlig tillämpning av

lagstiftningen samt att planera och samordna skattekont-

rollen

- tillsynsmyndighet för folkbokföring

- tillsynsmyndighet för ADB-system inom folkbokföring,

beskattning och uppbörd med uppgift att utforma arbets-

rutiner och ADB-system samt program för maskinella bear-

betningar och därjämte handha driften av den centrala

ADB-anläggning som finns för folkbokföring och beskatt-

ning, AFB-systemet.

RSV planerar, samordnar, genomför och följer kontrollaktioner, såväl egna som hos fältmyndigheterna, som gäller både direkt och indirekt skatt samt avgifter, utarbetar metoder

för och genomför taxerings- och skatterevisioner. Vid verkets

fyra distriktskontor utförs bl.a. skatterevisioner och kontroll av punktskatter och vägtrafikskatt samt metodutveck-

lingsarbete.

Verket har dessutom det för centrala myndigheter i allmänhet

gällande uppdraget att följa arbetet hos myndigheterna inom

verksamhetsområdet och att verka för en ändamålsenlig utform-

ning av organisation och arbetsformer. Det ankommer också på

RSV att utarbeta och fastställa blanketter samt att planlägga och anordna utbildning av personal i samverkan med berörda myndigheter.

RSV avger årligen yttrande till regeringen över länsstyrelsernas förslag till anslagsframställningar i de delar .som avser verksamhetsområdet, länsstyrelsernas skatteavdelningar, de lokala skattemyndigheterna och KFM samt beträffande vägtrafikskattekontrollen hos länsstyrelserna.

Vad gäller tillsättning av tjänster inom skatteförvaltnirgen på regional nivå skall RSV numera enligt länsstyrelseinstruktionen höras innan länsstyrelsen avger förslag till regeringen beträffande tjänst som avdelningschef eller enhetschef vid skatteavdelningen. Därigenom har RSV getts viss - om än

Prop. 1985/86: 55

begränsad - möjlighet att påverka tillsättningar av sådana

tjänster.

RSV leds av en styrelse. Generaldirektören är ordförande med överdirektören som vice ordförande. De övriga ledamöterna utses av regeringen.

I verksledningen ingår generaldirektören och överdirektören.

Generaldirektören beslutar i ärenden av större vikt, som ej avgörs av styrelsen. Verksledningen har ett sekretariat till sitt förfogande.

Linjeorganisatiocnen är indelad i åtta huvudenheter

administrativa avdelningen

rättsavdelningen

avdelningen för direkt skatt

aväelningen för indirekt skatt

kontrollavdelningen

avdelningen för administration av exekutionsväsen-

det avdelningen för folkbokföring och val

drifttekniska avdelningen.

3.4 Länsstyrelsen

Länsstyrelsen svarar för den statliga förvaltningen i länet såvitt inte särskild förvaltningsuppgift har tillagts någon annan myndighet. Länsstyrelse vall bl.a. främja länets

utveckling och befolkningens 3 -a:.: samt verka för att stat-

lig, kommunal och landstingskari wnwal verksamhet i länet sam-

ordnas och anpassas efter de regionalpolitiska mål och de riktlinjer för hushållning med mark och vatten som har upp-

ställts för länet. Det åligger länsstyrelsen bl.a. att sär-

skilt ta befattning med

beskattningsväsendet

uppbördsväsendet

Prop. 1985/86: 55

- exekutionsväsendet

= folkbokföringen - de allmänna valen.

Länsstyrelsen är vidare länets högsta polismyndighet.

Länsstyrelsen är chefsmyndighet för lokal skattemyndighet och tillsynsmyndighet för KFM i länet.

Länsstyrelsen leds av en styrelse. Landshövdingen är ordförande i styrelsen och länsstyrelsens chef.

Länsstyrelserna indelas normalt i två avdelningar, planering-

savdelningen och skatteavdelningen, som var och en leds av

ett länsråd. Direkt under landshövdingen finns dessutom en allmän enhet och en administrativ enhet.

Inom planeringsavdelningen finns enheter för bl.a. regionalekonomisk planering, plan- och byggnadsfrågor, naturvåråa och

miljöskydd samt civilt totalförsvar.

Allmänna enheten handhar bil- och körkortsregistret och ansvarar för vägtrafikskåttekontroll. Inom enheten handläggs

ärenden enligt socialtjänstlagen. Enheten har vidare uppgift-

er i samband med de allmänna valen. Här förs också handels-

och föreningsregistret (HFR).

Administrativa enheten svarar bl.a. för länsstyrelsens personal- och ekonomiadministration samt för övriga administrativa stödfunktioner. Enheten har liknande uppgifter även beträffande lokal skattemyndighet och KFM.

Totalt uppgår antalet tjänster vid länsstyrelserna till ca

9 500. Vad gäller fördelningen av personalen mellan avdelningarna kan konstateras att därygt hälften är verksamma inom skatteavdelningarna. För budgetåret 1984/85 avser 51,5 % av

löneanslaget personalen inom dessa avdelningar.

3.4.1 Länsstyrelsens skatteavdelning

Länsstyrelsens verksamhet med beskattning och uppbörd m.m. ärivs inom skatteavdelningen. Verksamheten leds av avdel-

ningschefen, tillika skattechefen. Till skatteavdelningen hör.

ett kansli för arbetsuppgifter såsom bl.a. samordning och medverkan i enheternas och de lokala skattemyndigheternas

planering och uppföljning, åtalsärenden, budgetfrågor och

personalrekrytering.

Skatteavdelningen består normalt av sex enheter nämligen taxerings-, revisions-, besvärs-, mervärdeskatte-, uppbördsoch .åataenheten. Stockholms och Gotlands län har en avvikande

organisation. Med skatteavdelning avses i detta betänkande

såvitt gäller Stockholms län taxeringsavdelningen samt den administrativa avdelningens data- och uppbördsenheter.

Skatteavdelningens uppgifter och ansvarsområden fördelade på

enheterna kan i korthet beskrivas enligt följande. Härvid

görs ingen skillnad mellan uppgifter som formellt åligger skattechefen eller länsstyrelsen. Redogörelsen berör inte den

omfattande serviceverksamhet som skatteavdelningens enheter

numera svarar för gentemot enskilda, revisionsbyråer, organi-

sationer och myndigheter.

Taxeringsenhetens huvudsakliga arbetsuppgifter gäller taxeringsverksamheten i länet. Uppgifterna omfattar bl.a. att

- svara för planering, samordning och uppföljning av den årliga inkomst- och förmögenhetstaxeringen i länet

- meddela föreskrifter rörande lokal skattemyndighets

medverkan i granskningsarbetet

- handälägga ärenden rörande indelning i taxeringsdistrikt

och förordnanden av taxeringsfunktionärer - meddela anvisningar och råd rörande taxeringsarbetet - svara för granskning, TN-revisioner och taxeringsbesök

beträffande skattskyldiga som är juridiska personer, delägare i fåmansföretag eller fysiska personer med

särskilt komplicerade inkomst- och förmögenhetsförhåll-

anden - svara för genomförandet av allmän och särskild fastig-

hetstaxering.

Revisionsenheten är en renodlad utredningsenhet och har bl.a. till uppgift att

- genomföra revisioner i taxerings-, mervärdeskatte-,

källskatte- och avgiftshänseende (integrerade revisio-

ner), revisioner som omfattar flera beskattningsår och

andra tyngre kontrollåtgärder.

- svara för samordningen av revisionsverksamheten inom

länet.

Besvärsenhetens funktioner är i huvudäsak att föra det allmän-

nas talan vid förvaltningsdomstol. Bl.a. uppträder enhetens

personal som

- intendenter i taxerings- och fastighetstaxeringsmål

- allmänna ombud i mervärdeskattemål - allmänna ombud i uppbörds- och avgiftsmål - allmänna ombud i betalningssäkringsmål. Det bör framhållas att allmänna ombudsfunktiöoner också kan

vara tillagd befattningshavare vid annan enhet. Gåvoskatte-

funktionen är ofta placerad vid besvärsenheten.

Mervärdeskatteenhetens arbetsuppgifter är helt koncentrerade

till mervärdebeskattningen. I uppgifterna ligger att - svara för beskattningen - svara för registerföringen av skattskyldiga till mer-

värdeskatt - svara för uppbörden av mervärdeskatt

- svara för kontrollen av mervärdeskatt i den mån den inte

genomförs av revisionsenheten.

6 Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 55. Bilaga I och 2

Uppbördsenheten ansvarar i länet för uppbörden av annan skatt

än mervärdeskatt samt avgifter. Arbetsuppgifterna omfattar bl.a. - handha uppbörden av inkomst och förmögenhetsskatt

- handha uppbörden av socialavgifter - handha uppbörden av arvs- och gåvoskatt

- vara besvärsinstans beträffande vissa beslut av LSM

- föra arbetsgivarregistret

- svara för åtalsanmälningar och s.K. ställföreträdar-

ansvarstalan - svara för kontrollåtgärder beträffande källskatter och

avgifter

- besluta i konkurs- och ackordsärenden

- besluta i vissa anståndsärenden.

Dataenhetens uppgifter innefattar att - handha driften av den regionala ADB-anläggningen

- svara för registrering, registerföring och uttag ur register inom folkbokförings- och beskattningsområdet

- svara för beredning och kontrollarbete

- svara för efterbehandling och distribution beträffande

framställda produkter, såsom längder av olika slag,

"förtryckta deklarationsblanketter, skattsedlar m.m,

svara för viss serviceverksamhet såväl gentemot allmän-

heten som gentemot användare inom och utom länsstyrel-

sen.

Länsstyrelsen avger till regeringen förutom förslag till

egen anslagsframställning även ett förslag till anslagsframställning för bl.a. de lokala skattemyndigheterna i länet. Dessa uppgifter handläggs i första hand av länsstyrelsens administrativa enhet. Beslut tas normalt i länsstyrelsens styrelse. Enheten har också till uppgift att svara för rekryteringen av personal till länsstyrelsen (inklusive skatteavdelningen) och till de lokala skattemyndigheterna med vissa smärre undantag. När det gäller tillsättningar av avdelnings-

och enhetschefer på skatteavdelningen skall, som påpekats, samråd äga rum med RSV.

3.5 Lokala skattemyndigheten

I landet finns 120 lokala skattemyndigheter. Chefen för myndigheten är en fögderichef. Beroende på myndighetens storlek

har de organiserats på två olika sätt. De 72 mindre myndighe-

terna består av en gransknings- och en serviceenhet. De stör-

re myndigheterna har en administrativ enhet, två skatteen-

heter och en arbetsgivarenhet. Skatteenheterna är normalt

indelade i en gransknings- och en servicefunktion. De tre

största myndigheterna, Stockholm, Göteborg och Malmö, har en

viss ytterligare indelning. Myndigheten i Stockholm har dessutom en folkbokföringsenhet.

De lokala skattemyndigheterna har under senare tid byggts ut

såväl i fråga om arbetsuppgifter som personellt. Tillskott av

personal har framför allt skett på handläggarsidan. Myndigheterna har ett mycket stort antal arbetsuppgifter. De volym-

mässigt största omfattar

- granskning av deklarationer, beräkning av pensionsgrund-

ande inkomst och fastställande av sanktionsavgifter - — service innefattande information till allmänhet och

myndigheter, expeditionella göromål såsom upplysningar

ur längder m.m., utfärdande av olika bevis, utdrag och

manuella debetsedlar, jämkningar och kolumnändringar

m.m. samt arbete med mantalsskrivning, val m.m. - källskatte- och avgiftskontroll

- A-skatt och B-skatt, preliminärdebitering m.m.

- omdebiteringar

- beredande uppgifter i fråga om fastighetstaxering

- förande av J-aviregister

-- registreringsåtgärder

Länsstyrelsens ställning som chefsmyndighet för lokal skatte-

myndighet innebär att myndigheten inte upprättar och avger

egen anslagsframställning utan i princip endast ett utkast

till utgiftsstat. Dessa sammanställs av länsstyrelsen för

samtliga lokala skattemyndigheter i länet till en gemensam

anslagsframställning, uppställd fögderivis.

Tjänst som fögderichef tillsätts av regeringen efter förslag

från länsstyrelsen. Samrådsförfarande med RSV krävs inte i

detta fall. Övriga tjänster utom vissa lägre tillsätts av

länsstyrelsen. Länsstyrelsen har i flera väsentliga avseenden arbetsgivaransvar för den lokala skattemyndigheten. Länssty-

relsen fastställer vidare arbetsordningen för myndigheten.

3.6 : Taxeringsnämnden

Taxeringsnämnden beslutar om taxering i första instans. Ord-

föranden förordnas av länsstyrelsen. Ledamöter och supplean-

ter väljs av kommunfullmäktige eller landstinget. Antalet valda ledamöter i taxeringsnämnd skall vara minst fem och

högst åtta. För närvarande finns det i hela landet ca 3 300

taxeringsnämnder med omkring 25 000 valda lekmannaledamöter.

Prop. 1985/86: 55

4¶SKATTEFÖRVALTNINGEN I DANMARK, NORGE OCH FINLAND

4.1¶Danmark

SKATTEDEPARTEMENTET

STATSSKATTE LIGNINGSRADET DIREKTORATET

AMTSSKATTE. | INSPEKTORAT 114)

KOMMUNALA SKATTEKONTOR 1275)

LIGNINGS- KOMMISSIONER (275)

Ligningsrådet och statsskattedirektoratet

Statsskattedirektoratet och ligningsrådet svarar gemensamt på

central nivå under skattedepartementet för att verksamheten i

skatteförvaltningen bedrivs på ett effektivt, rättvist och

likformigt sätt. Rådet drar upp riktlinjer och direktoratet

är verkställande organ.

Prop. 1985/86: 55

Ligningsrådet består av femton ledamöter. Sex väljs av folketinget och åtta utses av ministern för skatter och avgifter.

Rådets ordförande är tillika chef för statsskattedirektoratet och utnämns av Drottningen.

Statsskattedirektoratet har 750 anställda och är organiserat i följande huvudenheter

- administrativ avdelning

- planläggningssekretariat

- intern revision - kontrollavdelning - förhandsbeskedsavdelning - uppbördsavdelning - avdelning för värdering av fast egendom

- kulbrintebeskattningsavdelning

På central nivå utvecklas system för deklarationskontroll på

maskinell väg och statsskattedirektoratet tillhandahåller

maskinellt framställt underlag för ligningsbeslut (taxerings-

beslut). I dag företas ca 1.5 miljoner ligningar ”"”automa-

tiskt". Man räknar med att inom några år skall närmare 3 miljoner ligningar kunna baseras på ADB-framställt material. Direktoratet bedriver egen revisionsverksamhet samt leder kontrollverksamheten i den statliga skatteförvaltningen.

Statsskattedirektoratet avger årligen en av ligningsrådet

godkänd plan över hur ligningen (taxeringen) skall ske. I planen anges generella riktlinjer för verksamheten. Där kan t.ex. anges vilka kategorier av deklarationer eller vilka punkter i deklarationer som skall ägnas särskild uppmärksam-

het. Vidare efter vilka kriterier ADB-mässig kontroll kan ske. Direktoratet avger årligen dessutom en av ligningsrådets

godkänd plan över efter vilka riktlinjer direktoratets till-

syn över verksamheten skall ske.

Prop. 1985/86: 55

Amtsskatteinspektorat

Amtsskatteinspektoraten fungerar i viss mån som koordinator mellan centralmyndigheterna och den kommunala skatteförvalt-

ningen. Där anpassas de generella lignings- och tillsynsplanerna från statsskattedirektoratet och ligningsrådet till

regionen i samverkan med den kommunala skatteförvaltningen.

Man utövar tillsyn över verksamheteten i ligningskommissionerra (taxeringsnämnderna), dels genom att närvara vid dess

sammanträden och dels genom att stickprovsvis gå igenom be-

handlade deklarationer och initiera rättelser när så erfordras.

Man utför egna revisioner och verkar för att koordinera

landsomfattande och regionala aktioner med den revisionsverksamhet som företas i den kommunala skatteförvaltningen, samt

bistår kommunerna i deras revisionsverksamhet. Man följer upp verksamheten på regional och lokal nivå och avrapporterar

till statsskattedirektoratet utfallet i relation till plan-

erna.

Skattekontor

I landet finns 275 kommuhala skattekontor, som bl.a. uar till

uppgift att granska deklarationer, som utvalts maskinellt för

kontroll, utarbeta försläg till taxeringsbeslut och fungera

som seKretariat åt ligningskommissionerna-. Skattekontoren

handhar även skatteuppbörd och arbetsgivarkontroll.

Ligningskommissioner

I de 275 ligningskommissionerna fattas taxeringsbesluten. Kommissionerna består av minst 5 och högst 15 ledamöter, som väljs av "kommunbestyrelsen". Kommissionerna utser ordförande inom sig. En representant från skatteförvaltningen skall vara med vid dess sammanträden.

Prop. 1985/86: 55

Anslagsframställning

Statsskattedirektoratet avger en gemensam anslagframställning för sig och amtsskatteinspektoraten. Enligt uppgift styrs amtsskatteinspektoraten mycket stramt. Statsskattedirektoratet och amtsskatteinspektoraten har inget inflytande vad gäller de kommunala skattekontorens anslagsframställningar.

Tjänstetillsättningar m.m.

Chefen för skattedirektoratet samt dess avdelnings- och kontorschefer, cheferna för amtskatteinspektoraten samt vissa andra tjänstemän utnämns av Drottningen. Andra högre tjänste-

män utnämns av ministern för skatter och avgifter. Övriga tjänstemän i statsskattedirektoratet och amtskatteinspektora-

ten utses av statsskattedirektören.

Förseelser som medför böter, sänkt lön eller avsked handhas av ministern för skatter och avgifter.

Anvisningsverksamhet m.m.

Statsskattedirektoratet får enligt författning utfärda anvis-

ningar som är bindande för -ligningskommissionerna. Dessa anvisningar kan även avse tolkning och tillämpning av lag.

Innan någon bindande anvisning beträffande tolkning av lag

utfärdas skall direktoratet försäkra sig om att skattedepar-

tementet delar direktoratets uppfattning i fråga om tolk-

ningen. Direktoratet och rådet kan även meddela anvisning om

att en praxis, som befunnits olämplig, skall ändras.

Tillsynsverksamhet

Det åligger direktoratet utöva tillsyn över att taxeringen sker på behörigt och likformigt sätt i hela landet och att

kontrollera ligningskommissionernas beslut blivit riktiga.

Tjänstemän från direktoratet har - utan rösträtt - rätt att

Prop. 1985/86: 55

närvara vid sammanträden i ligningskommissionerna och amts-

ligningsråden. Direktoratet kan vidare när som helst ta ut självdeklarationer för kontroll av att besluten blivit rikti-

ga. Påträffas oriktigheter kan direktoratet anmana vdb lig-

ningskommission att företa rättelse. Sådan rättelse företas dock endast om ligningskommissionen är enig.

Enligt författning gäller att "i det omfang det bestemmes av

statsskattedirektoratet varetager amtsskatteinspektoratene de

Oppgaver, der er pålagt direktoratet". Direktoratets till-

synsverksamhet har till stor del delegerats till amtsskatte-

inspektoraten, vars tjänstemän får delta utan rösträtt i lig-

ningskommissionernas sammanträden och ta ut deklarationer för

kontroll.

Amtsskatteinspektoratet tar även initiativ till att felaktiga

beslut ändras.

4.2¶Norge

FINANSDEPARTEMENTET

SKATTE:

DIREKTORATET

FYLKESSKATTE

KONTOR

en

OSLO LIGNINGS- LIGNINGS/FÖLKSOK OSLO FOLKBOK.

KONTOR FÖRINGSKONTOR 7 FOÖRINGSKONTOR

ica 450)

LIGNINGSNAMNDER BERGEN FOLKBOK fOrygt 4501 FÖRINGSKONTOR

Skattedirektoratet

Skattedirektoratet är organisatoriskt uppdelat i

- skatteavdelning

- avgiftsavdelning

- kontrollavdelning

” administrativ avdelning - databehandlingsavdelning

Vid centralmyndigheten arbetar cirka 300 personer. Direktoratet bär det centrala ansvaret för att skattebördan fördelas

så riktigt och rättvist som möjligt och för att arbetet på

alla plan i skatteförvaltningen utförs på ett effektivt sätt

och till rimlig kostnad. Därifrån leds, planeras och Ööver-

vakas verksamheten i skatteförvaltningen. Skattedirektoratet

bedriver också i egen regi offensiv kontrollverksamhet. Bl.a. utförs revisioner med särskild inriktning på utlandstransaktioner.

Fylkesskattekontor

Fylkesskattekontoren är beskattningsmyndighet för mervärdeskatt och investeringsavgift. Myndigheten utför även revisio-

ner avseende inkomstskattekontroll och övervakar skatteligningen (taxeringen) i fylket. Därutöver sköter man personal-

och ekonomiförvaltningen rörande fylkets ligningskontor. De flesta av landets 19 fylkesskattekontor har mellan 45-65 anställda.

Lignings- och folkbokföringskontor

Vid kontoren granskas deklarationer och ges förslag till beslut i ligningsnämnderna. Där fastställs även pensionsgrundande inkomst.

Prop. 1985/86: 55

Ligningsnämnder

I ligningsnämnden (sammanlagt 454) fattas "ligningsbesluten".

Nämnden består av fyra ledamöter, som väljs av kommunstyret, samt av chefen för ligningskontoret. Kommunstyret utser ordåförande bland de valda ledamöterna.

Anslagsframställning m.m.

Skattedirektoratet avger en samlad anslagsframställning för skatteförvaltningen uppdelad på direktoratet, fylkesskatte-

kontoren och ligningskontoren.

Fylkesskattekontoren har en central ställning vad gäller

personal- och ekonomiförvaltningen i fylkets lignings-/folk-

bokföringskontor (i fortsättningen benämnda kontor). Antalet kontor per fylke varierar från 22 till 45. Kontoren varierar

i storleksordning från en deltidsanställd till'- i Oslo - 560. anställda. Ett "normalkontor" har fem anställda.

Varje kontor lämnar årligen ett budgetförslag till fylkes-

skattekontoret, som sammanställer de olika förslagen och avger ett samlat budgetförslag för kontoren till skattedirektoratet. Direktoratet tilldelar fylkesskattekontoret de medel som är avsedda för kontoren. Fylkesskattekontoret fördelar medlen men reserverar ofta pengar för vissa utgiftsposter t.ex. för tillfälligt anställda, övertidsarbete och kontors-

utrustning. Fylkesskattekontoren handhar dessutom i stort

sett all personaladministration avseende kontoren.

Tjänstetillsättningar

I skattedirektoratet tillsätts skattedirektören (chefen för

skattedirektoratet) avdelningsdirektörer och underdirektörer

av Kungen. De högre tjänstemännen tillsätts av finansdeparte-

mentet. Övriga tjänstemän tillsätts av skattedirektoratet.

I fylkesskattekontoren tillsätts chefen av Kungen. De högre

tjänstemännen tillsätts av ett centralt tillsättningsråd vari

ingår chefen för skattedirektoratet (ordförande), en representant för finansministeriet samt en representant för de

anställda i skatteförvaltningen.

I lignings/folkbokföringskontoren tillsätts ligningscheferna i Oslo och Bergen av Kungen. Övriga ligningschefer och högre

tjänstemän utnämns av det centrala tillsättningsrådet (se ovan). Övriga tjänstemän utnämns av respektive fylkes till—-

sättningsråd. I fylkets råd ingår chefen för fylkesskattekon-

toret (ordförande), våb ligningschef, en representant som

utses av "fylkesutvalget" samt eventuellt en persanalrepre-

sentant.

Disciplinstraff kan bestå av skriftlig anmärkning, avstäng-

ning från tjänsten 1 månad - 2 år, nedflyttning till lägre

tjänst eller i allvarligare fall, avsked. Disciplinärenden sköts av respektive tillsättningsmyndighet.

Anvisningsverksamhet m.m.

Skattedirektoratet lämnar anvisningar om hur lag skall tol-

kas. I de fall osäkerhet råder beträffande tolkning rådgör

direktoratet med finansdepartementet innan anvisning meddelas. Dessa anvisningar uppges uppfattas som bindande för tjänstemännen i skatteförvaltningen men inte för ligningsnämnderna.

Prop. 1985/86: 55

4.2¶Finland

FINANSMINISTERIET

SKATTESTYRELSEN

La |

OMSÄTTNINGS: SKATTEBYRÅER LANSSKATTEVERK On nu LÄNSSKATTE: NÄMNDER [Uri SKATTEBYRAER 1214)

SKATTENAMNDER 1461)

Finansministeriet

Vid finansministeriet, som är organiserat på sju avdelningar,

finns i allmänhet två ministrar. Arbetsfördelningen dem -emel-'

lan överenskoms wvid regeringsbildningen. F.n. finns en bud-

getminister och en skatte- och löneminister. Budgetministern

är ministeriets chef.

Vid skatteavdelningen arbetar ett 30-tal personer. Ingen av

dem är f.n. domstolsjurist och flera har rekryterats från

skatteförvaltningen. Skatteförvaltningen delegerar ofta ar-

betsuppgifter till skattestyrelsen eller uppdrar åt den att

ta fram underlag inför beslut.

Prop. 1985/86: 55

Skattestyrelsen

Skattestyrelsen har inte någon beskattningsfunktion och dess huvuduppgift att leda och övervaka verksamheten i de underställda länsskatteverken, omsättningsskattebyråerna och skattebyråerna fastslås såväl i lag som i förordning om skattestyrelsen. Enligt föroräning åligger det också skattestyrelsen att genom råd och anvisningar till skattemyndigheterna och genom information till de skattskyldiga främja en riktig

och enhetlig beskattning.

Antalet anställda uppgår till ca 350 personer. Av dem arbetar

ungefär 190 vid den tekniska avdelningens ADB-byrå. Trots

verksamhetens koncentration på ledning, samordning och över-

vakning av skatteförvaltningen bedrivs på central nivå kvali-

ficerade skatte-, avgifts- och skattebrottsutredningar. Skattestyrelsen är organiserad i följande avdelningar

- administrativa avdelningen

- avdelningen för direkt beskattning

- avdelningen för indirekt beskattning - inspektionsavdelningen

= skatteuppbördsavdelningen

- tekniska avdelningen

Länsskatteverk

I de elva länsskatteverken arbetar ca 1 500 personer. Antalet anställda vid ett länsskatteverk varierar från 50 personer till 400 personer.

Länsskatteverken handhar uppbörd och indrivning av skatter

och avgifter inklusive omsättningsskatt. De utför även revi-

sioner hos medelstora företag.

Liksom i Sverige, Danmark och Norge fattas taxeringsbesluten

i från skatteförvaltningen fristående nämnder. Till länsskat-

Prop. [985/86: 55

teverken är knutna länsnämnder, där sådana skattskyldiga som skall beskattas i mer än tre kommuner taxeras. Nämnderna består av tolv ledamöter; som förordnas av skattestyrelsen efter föreslag av kommunernas centralorganisationer. Länsskatteverken granskar de 'mellankommunala' deklarationerna och tillhandahåller föredraganden i länsnämnderna. Slutligen har länsskatteverken till uppgift att under skattestyrelsen leda och övervaka verksamheten i de underställda skattebyråerna och handha deras personal- och ekonomiförvaltning.

Den regionala skatteförvaltningen ingick tidigare i länsstyrelserna, men bröts ut från dem i slutet av 1950-talet och

bildade fristående myndigheter under skattestyrelsen. Upp-

börds- och indrivningsfunktionerna kom att ligga kvar hos länsstyrelserna till 1976, när de överfördes till länsskatteverken.

Skattebyråer

Skattebyråerna har sammanlagt 5 000 anställda. De granskar bl.a. deklarationer, sköter skattedebitering och utför revis-

ioner hos mindre företag.

Skattenämnder

Taxeringsbesluten fattas av fristående skattenämnder. Chefen för skattebyrån, skattedirektören, är ordförande i skattenämnd. Övriga ledamöter väljs av kommunfullmäktige. Det finns sammanlagt 461 skattenämnder, vilket innebär att en skattbyrå

betjänar i genomsnitt i två skattnämnåer.

Tjänstetillsättningar m.m.

I skattestyrelsen tillsätts generaldirektören och överdirek-

tören av presidenten på framställning av statsrådet. Avdel-

ningscheferna tillsätts av presidenten sedan skattestyrelsen

Prop. 1985/86: 55

uppgjort tjänsteförslag. Övriga högre tjänstemän tillsätts av skattestyrelsen.

I länsskatteverket tillsätts länsskattedirektören av statsrådet sedan skattestyrelsen uppgjort tjänsteförslag. Avdelningscheferna tillsätts av finansministeriet sedan skattestyrelsen gjort framställning. Övriga högre tjänstemän tillsätts av skattestyrelsen sedan länsskatteverket gjort framställ-

ning. Övriga tillsätts av länsskatteverket.

I skattebyrån tillsätts skattedirektören av skattestyrelsen sedan de till distriktet hörande kommunernas styrelser hörts.

Högre tjänstemän tillsätts av skattestyrelsen sedan länsskat-

teverket gjort framställning. Övriga tjänstemän tillsätts av

länsskatteverket. Skattestyrelsen kan delegera befogenhet till skattedirektören (chefen för skattebyrån) att tillsätta innehavare 'av byråbiträdes-, maskinskrivar-, vaktmästar- och

telefonistbefattningar.

Om tjänsteman vid skattestyrelsen (ej GD, ÖD, avdelningschef

och biträdande avdelningschef), vid länsskatteverk eller vid skattebyrå gjort sig skyldig till fel i tjänsten eller till

försummelse av tjänsteplikt, som inte är av den art att han därför bör åtalas, eller har han visat olämpligt uppförande, kan skattestyrelsen straffa honom i disciplinär väg med varning, böter eller skiljande från tjänsten för en tid av högst

sex månader.

Länsskatteverk är enligt förordning skyldigt att utföra uppgifter som skattestyrelsen ålägger länsskatteverk. På länsskatteverk avkommande uppgifter kan genom förordning överfö-

ras till skattebyrå.

Skattestyrelsens arbetsordning fastställs av finansministeriet. Skattestyrelsen fastställer arbetsordningar för läns-

skatteverken och skattebyråerna.

Prop. 1985/86: 55

Anvisningsverksamhet m.m.

Regeringen eller myndighet som är underställd regeringen får

med bindande verkan komplettera lag endast om i lagen sär-

skilt anges att så får ske. Sådan föreskriftsrätt förekommer sparsamt i finsk skattelag.

Enligt lag och förordning ankommer det på skattestyrelsen att främja en riktig och enhetlig beskattning genom råd och anvisningar till skattemyndigheterna. Länsskatteverk och skat-

tebyråer har inte i lag eller förordning tillagts uppgiften

att främja enhetlig rättstillämpning. Skattestyrelsen medde-

lar anvisningar till skattemyndigheterna. Dessa anvisningar

är inte bindande för de nämnder som fattar taxeringsbesluten, men genomslagskraften uppges vara förhållandevis god. Läns-

skatteverk skall övervaka att anvisningarna följs och rappor-

tera avvikelser till skattestyrelsen.

Verksamhetsplanering och ekonomi

Skattestyrelsen arbetar löpande med tre verksamhets- och ekonomiplaner. En avser mer än fem år, den andra avser fem år

och den tredje är en ettårsplan. Femårsplanen bildar grund-

valen för länsskatteverkens planering av verksamheten i länen. Skattestyrelsen följer löpande upp verksamheten i skatteförvaltningen genom avrapporteringssystem och analyserar

utfall i relation till plan och målsättning.

Skattestyrelsen utarbetar en för skatteförvaltningen gemensam

anslagsframställning på grundval av underlag från distrikts-

förvaltningen och de egna avdelningarna. Efter vederbörlig

behandling av statsmakterna tilldelas skattestyrelsen medel

för skatteförvaltningen. Medlen ställs till skattestyrelsens

disposition och är i tilldelningsbeslutet inte fördelade på

myndigheter utan i stället uppdelade i huvudposter för olika

slag av utgifter. Skattestyrelsen gör därefter en specialbud-

get som faställs av finansministeriet och medel fördelas ut

7 Riksdagen 19851/86. I saml. Nr 55. Bilaga I och 2

på omsättningsskattebyråerna och länsskatteverken. Det kan även nämnas att i skattestyrelsens uppgifter ingår att utöva tillsyn över medelsförbrukningen i skatteförvaltningen. Skat-

testyrelsen inspekterar och reviderar länsskatteverken minst

en gång per år.

Länsskatteverken och skattebyråerna

Skattebyråerna gör årligen verksamhetsplanering där förväntade arbetsuppgifter och personalresurser anges och där resurs-

utnyttjandet och arbetsuppgifternas utförande även fördelas i tid. Vid sin verksamhetsplanering skall skattebyråerna beakta

de direktiv som länsskatteverket lämnat beträffande verksam-

heten och resursutnyttjandet.

Skattebyråns verksamhetsplanering sänds till länsskattever-

ket, som fastställer den och sammanfattar skattebyråernas verksamhetsplaner. Sammanfattningen sänds till skattestyrel-

sen. Skattebyråernas verksamhet - utfall i förhållande till

plan, avrapporteras löpande till länsskatteverket och där-

ifrån vidare till skattestyrelsen. Beträffande viss verksamhet, t.ex. deklarationsgranskning, sker .. avrapporteringen månadsvis. För annan verksamhet sker avrapporteringen med längre tidsintervaller.

Länsskatteverkets handhavande av skattebyråernas ekonomiför-

valtning sker så att länsskatteverket, efter att ha tillde-

lats medel av skattestyrelsen, ger varje skattebyrå en budget. Pengarna förvaltas av länsskatteverket, som granskar

skattebyråernas räkningar och utanordnar medel. Länsskatte-

verket sköter dessutom praktiskt taget all personaladminist-

ration åt skattebyråerna.

Prop. 1985/86: 55

5 VISSA ANDRA MYNDIGHETER MED CENTRALA, REGIONALA OCH

LOKALA ORGAN

5.1 Ååklagarorganisationen

Åklagarorganisationen består av riksåklagaren, regionåklagar-

myndigheter och distriktsåklagarmyndigheter. En organisation med en central myndighet samt regionala och lokala myndighe-

ter. På regional nivå har nyligen en omorganisation ägt rum.

Numera har länsåklagarmyndigheterna ersatts av tretton re-

gionåklagarmyndigheter. Därtill kommer en särkild statsåklagarmyndighet i Stockholm för speciella mål.

Riksåklagaren

Riksåklagaren (RÅ) är högste åklagare och har i denna egenskap ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet i riket,

7 kap 2 § rättegångsbalken. Enligt 7 kap 5 § rättegångsbalken

får han överta uppgifter som tillkommer lägre åklagare.

Vid sidan av bestämmelserna i rättegångsbalken innehåller åklagarinstruktionen (1974:910) bestämmelser om fördelning av arbetsuppgifter inom åklagarorganisationen. Enligt 4 § instruktionen skall RÅ utöva tillsyn över åklagarnas verksamhet. Genom inspektioner och andra åtgärder skall han hålla

sig underrättad om åklagarväsendets tillstånd och behov samt

om de förhållanden i övrigt som tillhör området för hans tjänsteutövning. Han bör ägna särskild uppmärksamhet åt tillämpningen av gällande bestämmelser om beslut att ej tala

Prop. 1985/86: 55

å brott och om straff föreläggande. RÅ bistår också åklagarna

med råd och upplysningar samt meddelar dem anvisningar för deras tjänsteutövning. RÅ utfärdar även arbetsordningar för

äe regionala och lokala åklagarmyndigheterna.

RÅ upprättar och avger anslagsframställning för hela åklagarorganisationen. Till grund härför ligger bl.a. förslag till anslagsframställning från varje regional myndighet. Tjänster som chef för regional eller lokal myndighet tillsätts av

regeringen efter förslag från RÅ. Lägre åklagartjänster till-

sätts av RÅ.

Såsom närmare beskrivs i kapitlet om lekmannainflytande har

hos RÅ inrättats en rådgivande nämnd.

Det bör framhållas att bestämmelserna i åklagarinstruktionen är föremål för Översyn på grund av den nyligen bestämda för-

ändringen av de regionala åklagarmyndigheterna.

Regionala åklagarmyndigheter

Åklagarväsendet är enligt förordningen (1984:1137) indelat i

tretton regioner. Inom varje region finns en regionåklagarmyndighet. I Stockholm finns dessutom en statsåklagarmyndig-

het för speciella mål. Chefen för den regionala myndigheten har under RÅ ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet

inom sitt verksamhetsområde, 7 kap 2 § rättegångsbalken.

Chefen för den regionala myndigheten leder och utövar tillsyn

över åklagarverksamheten inom myndighetens verksamhetsområde,

17 § instruktionen. Han skall tillse att åklagarna i åklagar-

distrikten fullgör sina skyldigheter samt bistå dem med råd

och upplysningar i deras verksamhet. När så begärs kan han överpröva distriktsåklagarens beslut och han kan även överta

handläggningen av visst mål.

Prop. 1985786: 55

Lokala åklagarmyndigheter

Chefen för den lokala åklagarmyndigheten är en distriktsåkla-

gare, chefsåklagaren. Han skall fördela göromålen vid myndig-

heten mellan sig och övriga åklagare enligt grunder som fast-

ställts i arbetsordningen. Chefsåklagaren bör handlägga de

mål där åklagaruppgiften är mer krävande eller av annat skäl

bör fullgöras av honom. Han skall också bistå åklagaren med

råd och upplysningar i deras verksamhet.

5.2 Arbetsmarknadsverket

Arbetsmarknadsverket är den sammanfattande benämningen på

arbetsmarknadsstyrelsen, länsarbetsnämnder och arbetsförmed-

lingar. Arbetsmarknadsverkets organisation och huvudsakliga

arbetsuppgifter framgår av förordningen (1965:667) med in-

struktion för verket. |

Arbetsmarknadsstyrelsen

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) är en central förvaltningsmyn-

dighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor. Styrelsen är chefs-

myndighet för länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingen.

"4 dd

Enligt 3 § instruktionen åligger det AMS att bl.a. planlägga, leda och utöva tillsyn över verkets arbetsområde.

> I egenskap av central förvaltningsmyndighet är det AMS som avger anslagsframställning avseende hela arbetsmarknadsverket. Bortsett från de högsta tjänsterna inom verket som tillsätts av regeringen är det överlämnat till AMS att tillsätta

samtliga tjänster. Länsarbetsnämnd kan efter beslut av AMS

€

ges rätt att tillsätta vissa tjänster.

Enlig 1 § instruktionen jämte bestämmelserna i allmänna verksstadgan ankommer det också på AMS att fastställa arbets-

Prop. 1985/86: 55

ordningen och meddela bestämmelser i övrigt för myndigheterna inom verket.

AMS leds av en styrelse bestående av generaldirektören, överdirektören och elva andra av regeringen särskilt utsedda ledamöter. Ledamöterna utses efter förslag från de fackliga organisationerna. Styrelseärenderna består i huvudsak av ärendetyper av liknande karaktär som anges i länsstyrelse-

instruktionen nämligen

- viktigare frågor om samhällsplanering m.m. - viktigare frågor om organisationer, arbetsordning och

tjänsteföreskrifter

- frågor om anslagsframställningar m.m. -- tillsättning av tjänster över viss lönegrad

- frågor om diciplinansvar, avskedande m.m. - ärenden enligt lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder

- andra frågor som generaldirektören hänskjuter till sty-

relsen.

Länsarbetsnämnden

Länsarbetsnämnden' är länsmyndighet för allmänna arbetsmark-

nadsfrågor och för arbetsförmedlingen. Länsarbetsnämnden

skall bl.a. följa utvecklingen på arbetsmarknaden samt planlägga och vidtaga de åtgärder som betingas av utvecklingen. Nämnden skall göra de framställningar och förslag hos AMS

till vilka läget på arbetsmarknaden ger anledning. Ärende som rör frågor av principiell betydelse eller större vikt skall

överlämnas till AMS avgörande.

Länsarbetsnämnden består av ordförande och nio andra ledamöter. En av ledamöterna är vice ordförande. Länsarbetsdirektören är självskriven ledamot. Regeringen utser ordförande och vice ordförande efter förslag från generaldirektören. Övriga ledamöter och suppleanter utses av AMS.

Prop. 1985/86: 55

Under nämnden leds arbetet av länsarbetsdirektören.

Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen är den lokala myndigheten för allmänna ar-

betsmarknadsfrågor. Arbetsförmedlingen skall inom sitt område

utöva den offentliga arbetsförmedlingsverksamheten inklusive

yrkesvägledning och arbetsvård.

Arbetet i distriktet leds av chefen för distriktskontoret. I varje distrikt finns med vissa undantag en distriktsarbetsnämnd. Nämnden består av ordförande och nio ledamöter. Chefen för distriktskontoret är självskriven ledamot och ordförande i nämnden. Övriga ledamöter utses av länsarbetsnämnden.

5.3¶Tullverket

Tullverket har till uppgift att påföra, uppbära och redovisa tull samt vissa skatter och andra avgifter. Verket övervakar efterlevnaden av särskilda bestämmelser om införsel och utförsel av varor och utövar i övrigt uppsikt över trafiken till och från utlandet och fullgöra kontrolluppgifter som sammanhänger därmed och vissa övervakningsuppgifter.'

Tullverket omfattar generaltullstyrelsen samt en regional och lokal organisation, 1 § förordningen (1984:988) med instruktion för tullverket.

Generaltullstyrelsen

Generaltullstyrelsen (GTS) har särkilt i uppgift att uppbära och redovisa tull och vissa andra skatter samt avgifter. GTS skall vidare övervaka uppbörden och redovisningen vid de regionala och lokala tullmyndigheterna m.m. samt ge råd till ledning för tolkning och tillämpning av bestämmelserna i

lagen (1977:975) med tulltaxa. Även i Övrigt skall GTS utfärda allmänna råd inom tullverkets verksamhetsområde.

Prop. 1985/86: 55

GTS upprättar och avger förslag till anslagsframställning för tullverket samt faställer arbetsordningen och de allmänna bestämmelserna i övrigt som foräåras för arbetet inom verket.

Generaltulldirektören är chef för hela tullverket och alltså även för GTS. Han beslutar själv i ärenden han deltar i.

Vissa frågor angående skiljande från anställning m.m. avgörs av en nämnd vari generaltulldirektören och tjänstemän inom

GTS ingår.

Regionala tullmyndigheter

Närmast under GTS leder och övervakar tulldirektionen verksamheten inom sina tullområden. Motsvarande gäller gänstullkammare .

Enligt 10 § instruktionen för tullverket får genom arbetsordningen, tjänstgöringsreglemente eller genom särskilda beslut

överlåtas åt chefen eller annan tjänsteman vid regional och

lokal tullmyndighet att avgöra ärenden som rör myndighetens

verksamhetsområde.

Enligt arbetsordningen åligger det tulldirektören att leda och övervaka verksamheten inom regionen och svara för hur dess uppgifter fullgörs. Han beslutar för tulldirektionen i ärende i vars prövning han aeitar.

Arbetsordningen anger vidare särskilda ansvarsområden för cheferna för enheterna inom regionkontoret. Bl.a. kan nämnas

att chefen för taxekontoret har att utöva en Övergripande

tillsyn över tulltaxeringsarbetet inom regionen. Han skall därvid ägna sig åt att vid behov samordna kontrollinsatser

och att tillse att tullmyndigheterna inom regionen upprättar

planer för kontrollbesök och annan kontroll- och gransknings-

verksamhet. Han ska vidare övervaka att tulldeklaration

granskas och att beslut meddelas inom föreskriven tid samt

Prop. 1985/86: 55

vid behov vidtaga erforderliga åtgärder för att förhindra uppkomsten av balanser inom tulltaxeringsarbetet.

Lokala myndigheter

Lokala myndigheter inom tullverket är bl.a. distriktstullkam-

mare. Enligt arbetsordningen har distriktstullkammare i hu-

vudsak arbetsuppgifter som avser klarering av transportmedel

och varor jämte bevakningsverksamhet.

Chefen för distriktstullkammare har att under tulldirektionen

leda och ansvara för verksamheten, inom tulldistriktet. Det åligger honom bl.a. att ägna särskild uppmärksamhet åt kont-

roll&' och granskningsverksamheten inom tulltaxeringsområdet.

Han svarar vidare för att tulldeklarationer granskas och redovisas inom föreskriven tid.

Prop. 1985/86: 55

IT ORGANISATIONSSTRUKTUR

6 PROBLEM I NUVARANDE ORGANISATION

I detta avsnitt ges en översiktlig beskrivning av problem i materiellt och administrativt avseende som dagens organisation av skatteförvaltningen för med sig för verksamheten.

Probleminventeringen begränsas till frågor av betydelse från

lednings- och samordåningssynpunkt.

Allmänt

Den svenska skatteförvaltningen är starkt splittrad i oOrga-

nisatoriskt och administrativt avseende. Trots de vertikala verksamhetssambanden saknas klara styrlinjer mellan myndig-

hetsnivåerna. Ansvarsförhållandena och befogenheterna är

oklara eller oreglerade. Samtidigt är skattesystemet både

materiellt och förfarandemässigt så komplicerat att det är

mycket ' svårt att skapa överblick eller att formulera en klar

målsättning för hela verksamheten. Det är inte förvånande att

verksamheten inom förvaltningens många myndigheter bedrivs på

ett oenhetligt sätt i fråga om verksamhetsinriktning, prioriteringar och resursavvägningar, ambitionsnivåer m.m. Detta förhållande har belysts av ett stört antal utredningar. PLAN-

projektet (RSV rapport 1983:1) drog bl.a. den sammanfattande slutsatsen att skatteadministrationens organisation inte

anpassats till de krav ett modernt samhälle och skattesystem ställer, vilket fört med sig stora problem i samordnings- och effektivitetshänseende.

Prop. 1985/786:55

Politisk styrning och återkoppling

Skattesystemet i stort berör på olika sätt ett flertal departement inom regeringskansliet. Detta medför svårigheter att

få en god och sammanhållen återkoppling till regering och

riksdag av erfarenheter som görs i skatteförvaltningen av skattelagstiftningens funktionssätt och effekter i skilda hänseenden. Det gör det också svårt att skapa överblick över skatte- och avgiftslagarnas inbördes samband, såväl materiellt som i fråga om deras administration.

Enligt nu gällande oråning avger varje länsstyrelse en an-

slagsframställning till finansdepartementet för länets lokala

skattemyndigheter. RSV sammanställer och yttrar sig över dessa anslagsframställningar. Länsstyrelsernas egna anslagsframställningar inges däremot till civildepartementet och

remitteras .därifrån till RSV för yttrande vad gäller frågor

inom RSV:s verksamhetsområde.

Inom regeringskansliet är följaktligen budgetarbetet beträffande skatteförvaltningen uppdelat på två departement. Detta minskar möjligheterna till en samlad resursbedömning där skatteförvaltningens medelsbehov vägs mot behoven inom andra samhällssektorer. Beslutspröcessen kompliceras. Det får bl.a.

till följd att minst två riksdagsutskott (i första hand bo-

stads- och skatteutskotten) skall behandla skatteförvalt-

ningens resursfrågor. Riksdagen får därmed inte någon samlad diskussion i dessa frågor.

Eftersom RSV, skatteavdelningarna och de lokala skattemyndig-

heterna funktionellt hör samman berör de flesta frågor som sammanhänger med den övergripande styrningen av verksamheten såväl civil- som finansdepartementen. Detta ger mindre goda förutsättningar för en effektiv styrning, samordning och uppföljning av skatteförvaltningen även från regeringens sida.

Prop. 1985/86: 55

Central ledning

RSV är central förvaltningsmyndighet för skatteförvaltningen men saknar i väsentliga hänseenden de formella befogenheter som behövs för att effektivt leda och samordna verksamheten.

I materiellt avseende har RSV i vissa i lag särskilt regle-

rade fall till uppgift att lämna bindande föreskrifter. Inom

t.ex. taxeringsområdet skall verket vidare främja en riktig

och enhetlig rättstillämpning. Ansvaret för att verka för att

taxeringarna blir likformiga och rättvisa vilar emellertid

exklusivt på skattecheferna, som självständigt, var och en i sitt län, lämnar rekommendationer i tolkningsfrågor till granskare och taxeringsnämnder.: Detta problemområde behandlar

utredningen i avsnitt IV.10.

RSV har vidare enligt åtskilliga författningar att utfärda verkställighetsföreskrifter av olika slag (se bl.a. 60 § a

TF). Verkställighetsföreskrifterna är ofta av teknisk karaktär och syftar till att vara hjälpmedel i verksamheten. Deras värde som styrmedel vad gäller inriktningen av verksamheten, planering, prioritering etc. är begränsat.

Instruktionen: för RSV innehåller inte någon bestämmelse som

anger att verket har till uppgift att leda verksamheten. Ledningen och planeringen av den operativa verksamheten ankommer på skattecheferna. Exempelvis beträffande skatteoch avgiftskontrollen ges RSV till uppgift att planera och samordna verksamheten. Den centrala instansen saknar alltså formellt mandat att se till att denna viktiga verksamhet bedrivs på ett enhetligt sätt i riket. Den gemensamma planeringen sker i ett samrådsförfarande mellan skattecheferna och

RSV som rådgivande organ.

I administrativt avseende kan noteras att RSV inte inger en för skatteförvaltningen samlad anslagsframställning. RSV sammanställer och yttrar sig över färdiga produkter, som i

Prop. 1985/86: 55

regel är beslutade i länsstyrelsernas styrelser och där avvägningar och prioriteringar företagits mellan å ena sidan skatteförvaltningens behov och å andra sidan de behov som föreligger beträffande den del av länsstyrelsens verksamhet

som avser länets utveckling och framtid. När det gäller till-

sättning av tjänst som chef för skatteavdelning eller enhetschef skall länsstyrelsen, före beslut om förslag till regeringen, inhämta yttrande från RSV. Länsstyrelsen är inte bunden av yttrandets innehåll. Den centrala instansen saknar alltså ett reellt ansvar i tillsättningsärenden inom skatte-

förvaltningen på länsnivå. Det saknas m.a.o. formella förut-

sättningar "för en effektiv och samlad resurshushållning och

ett enhetligt personalpolitiskt uppträdande inom skatteförvaltningen.

Skatteförvaltningen på länsnivå

I samband med 1971 års länsförvaltningsreform fastslogs (prop. 1970:103) att en huvuduppgift för den nya länsstyrel-

sen och dess styrelse skulle vara att leda och samoråna den samhällsplanering som bedrivs inom den statliga länsförvalt-

ningen. I det sammanhanget är verksamheten i skatteförvalt-

ningen av föga intresse. Detta i förening med skattechefsinstitutet har medfört att länsstyrelsernas styrelser i liten omfattning ägnar sig åt skatteavdelningarnas verksamhet. Detta förhållande belyses av en undersökning företagen av

verksledningkommittén. Av undersökningen framgår att av de

sammanlagt 2 370 ärenden som behandlades i länsstyrelsernas styrelser under 1983 var 80 ärenden eller 3,4 % skatte- och taxeringsärenden, varav nästan alla var remisser. Styrelserna

behandlade 209 länsstyrelseinterna ärenden (anslagsframställ-

ningar, ekonomi, intern organisation, disciplinfrågor och

tillsättning av interna tjänster). Hur många av dessa ärenden som avsåg skatteavdelningarna framgår inte av undersökningen. Ledningen av den sakliga verksamheten inom skatteavdelningen

är alltså undantagen från alla former av lekmannainflytande.

Prop. 1985/86: 55

Genom skattechefsinstitutet, delegeringen i 22 § länsstyrelseinstruktionen jämte andra delegeringar i arbetsordningen för länsstyrelsen är landshövdingen som myndighetschef i

praktiken fråntagen så gott som allt ansvar för verksamheten

inom länets skatteförvaltning. De befogenheter och uppgifter som kvarligger hos länsstyrelsen och landshövdingen inom några av skatteavdelningens sakområden är närmast av formell karaktär. I administrativt avseende har naturligtvis landshövdingen och länsledningen ansvaret för ekonomi- och person-

aladministration m.m. för skatteförvaltningen på llänsnivå.

Den genom bl.a. skattechefsinstitutet kluvna ansvarsbilden visar hur svårt det är att passa in skatteförvaltningen i

länsstyrelseorganisationen.

Chefen för skatteavdelningen/skattechefen å sin sida framstår

som den i realiteten ansvarige för skatteavdelningens verksamhet. Han saknar emellertid de administrativa befogenheter

som normalt kopplas till chefsansvaret.

Den nuvarande ordningen medför en risk för spänningar och

konflikter mellan skatteavdelningen och Övrig länsstyrelse i

ekonomi- och personaladministrativa frågor. Flera skatteche-

fer upplever sig ägna oproportionerligt mycket tid och kraft

åt att inom länsstyrelserna vinna gehör för sin avdelnings

behov i dessa avseenden och för att erhålla adekvat service

från de administrativa enheterna. Övrig länsstyrelse har vi-

dare under senare år drabbats av nedskärningar av anslagen, medan skatteavdelningen i stort sett undantagits från besparingar. Det har ofta förekommit att den övriga länsstyrelsen under löpande budgetår överskridit sitt anslag och därvia hämtat medel för kostnadstäckning från det anslag som beräk-

nats för skatteavdelningen. För att förhindra sådana omfördelningar av resurser har regeringen angett lönekostnadsan-

slaget för skatteavdelningen separat i regleringsbrevet för 1984/85. Detta är en väsentligt hårdare styrning än tidigare. Eftersom länsstyrelsen har arbetsgivaransvar är det emeller-

tid möjligt och i vissa situationer en skyldighet för läns-

Prop. 1985/86: 55

styrelsen att göra personaldispositioner exempelvis mellan

övrig länsstyrelse och skatteavdelningen. I samband med över-

talighetsproblem inom övrig länsstyrelse kan personal ompla-

ceras till skatteavdelningen. Detta kan medföra att högt

specialiserad personal på kvalificerad handläggarnivå över-

förs från Övrig länsstyrelse till tjänster vid skatteavdelningen. Så har också skett i vissa län, där personal som haft

lång erfarenhet av och utbildning för andra delar av länssty-

relsens verksamhetsområde blivit placerade inom skatteavdelningen. På detta sätt kan regeringens intentioner med resurstilldelningen och de särskilda bestämmelserna i regleringsbrevet motverkas.

Beträffande de lokala skattemyndigheterna kan konstateras att verksamhetssambanden mellan dem och länets skatteavdelning är mycket starka. Verksamhetssambanden mellan lokal skattemyndighet och övrig länsstyrelse är däremot obetydliga. Länssty-

relsen är chefsmyndighet för länets lokala skattemyndigheter och fullgör därvid främst uppgifter inom de ekonomi- och personaladministrativa områdena. Länsstyrelsen fördelar t.ex.

de lokala skattemyndigheternas anslag. Funktionen som chefs-

myndighet utövas därför (under länsledningen) i praktiken av

den administrativa enheten. Omfattningen av samverkan med chefen för skatteavdelningen varierar mellan länen.

Skatteavdelningen utövar viss tillsyn över lokal skattemyndighet i materiellt hänseende. Enligt 74 § uppbördslagen skall länsstyrelsen (uppbördsenheten) utöva tillsyn över:

lokal skattemyndighets handläggning av ärenden angående upp-

börd av skatt och av sociala avgifter. Chefen för skatteav-

delningen har därutöver via skattechefsinstitutet tillagts

uppgiften att leda och ansvara för lokal skattemyndighets

verksamhet med avseende på deklarationsgranskning och annan

kontroll i samband med taxeringen. Hans administrativa befog-

enheter i detta sammanhang är inte närmare reglerade. I prop. 1977/78:181 anförde departementschefen i detta sammanhang (sid. 24).

Prop. 1985/86: 55

Skattechefens ledningsfunktion i fråga om de lokala

skattemyndigheternas granskningspersonal kan emellertid

inte utövas på samma sätt som i förhållande till perso-

nalen på länsstyrelsen. Skattechefens planläggning av

arbetet och fördelning av resurserna måste: självfallet

ske i samråd med de lokala skattemyndigheterna. Jag

anser i likhet med flera remissinstanser att det sam-

rådsförfarande inom ramen för ett särskilt samrådsorgan

som utredningen har förordat kan vara en lämplig form

för planläggningen och utformningen av taxeringsarbe-

tet.

Till följd av den splittrade ansvarsbilden uppstår situationer där skattechefen som sakområdesansvarig för taxeringsverksamheten i länet och fögderichefen som linjeansvarig för lokal skattemyndighets verksamhet kommer till olika uppfattningar i frågor som rör prioriteringar och personaldispositioner vid myndigheten. Det har åå visat sig att dessa samrådsorgan ofta fungerat mindre väl och att samförståndslösningar varit svåra att nå.

På länsnivån saknas ett odelat och uttalat verksamhetsansvar och de styrmedel som följer med detta gentemot de lokala skattemyndigheterna. De formella befogenheter som behövs för att effektivt leda och samordna verksamheten i länets skatte-

"förvaltning finns sålunda inte.

Vissa förhållanden i Stockholms län

Länsstyrelsen i Stockholms län är organiserad på fyra avdelningar, planeringsavdelningen, taxeringsavdelningen, förvaltningsavdelningen och den administrativa avdelningen. Taxeringsavdelningen består av taxeringsenhet, revisionsenhet, besvärsenhet och mervärdeskatteenhet. Uppbörds- och dataenheterna ingår i den administrativa avdelningen, som även ansvarar för personal- och ekonomiadministration, anslagsframställning, verksamhetsplanering och administrativ rationalisering för hela länsstyrelsen.

8 Riksdagen 1985186. 1 saml. Nr 55. Bilaga I och 2

Prop. 1985/86: 55

Mot bakgrund av den starka koncentrationen till länet av stora företag och andra skattskyldiga med på olika sätt komplicerade skatteförhållanden m.m. ställs särskilt stora krav

på verksamheten i Stockholms län. De organisatoriska förut-

sättningarna för en effektiv ledning och samordning av verksamheten är emellertid sämre än i Övriga län. För skatteförvaltningen i Stockholms län gäller nämligen inte bara de problem i fråga om ledningen av verksamheten på länsnivå som

redovisats i det föregående. Till dessa kommer de problem som

orsakas av att lednings- och samordningsfunktionen på sakområdet är delad mellan två avdelningschefer.

Arbetsordningen för länsstyrelsen i Stockholms län innehåller

beträffande ärenden som handläggs inom uppbörds- och dataen-

heterna inte några föreskrifter om samråd med taxeringsavdeli-

ningen. Inte heller beträffande ärenden som handläggs inom taxeringsavdelningen anges något samråd med uppbörds- och

dataenheterna utöver vad som anges i normalarbetsordningen.

Chefen för taxeringsavdelningen har inte något ansvar eller

någon befogenhet i fråga om verksamheten på uppbörds- och

dataenheterna. Detta medför att han har ett mer begränsat ansvar och mer inskränkta befogenheter än övriga skatteavdelningschefer i fråga om lokal skattemyndighets verksamhet. Hans möjligheter att samordna, prioritera och göra. resursavvägningar samt att i övrigt leda verksamheten i länets skat-

teförvaltning på: såväl regional som lokal nivå är följaktligen avsevärt beskurna. Detta försvårar en rationell hantering

av arbetsuppgifterna.

Prop. 1985/86: 55

7 KRAV PÅ EN NY ORGANISATION

I detta avsnitt lämnas ett kort redogörelse för krav på skatteförvaltningen som är av intresse från organisationssynpunkt. Det är naturligt att kraven på en väl fungerande skatteförvaltning kan te sig olika beroende på om det är den enskilde eller statsmakterna som ställer dem. Utredningen vill emellertid betona att de övergripande kraven på skatteförvaltningen i allt väsentligt torde vara gemensamma för allmänheten och statsmakterna.

Likformig beskattning

För att det grundläggande kravet på en likformig beskattning skall kunna tillgodoses måste vissa förutsättningar även av administrativ och organisatorisk art föreligga.

För det första måste det för den enskilde te sig egendomligt att det kan förekomma att RSV:s rekommendationer i viktiga beskattningsfrågor tolkas och tillämpas på olika sätt i olika län. Den riksbekanta s.k. bilavdragsdebatten vid 1983 års taxering är ett exempel på detta. Enligt utredningens mening följs emellertid de rekommendationer som RSV lämnar i stor utsträckning av de tillämpade myndigheterna på fältet. Erfarenheten visar dock att en klarare markering av RSV:s ledningsroll inom skatteadministrationen är nödvändig.

För det andra ligger i kravet på likformighet och rättvisa att skattebördan skall fördelas på avsett sätt. Skatteundan-

us

Prop. 1985/86: 55

dragandet leder till icke avsedda övervältningseffekter och upplevs också som stötande. Skattekontrollen bör därför be-

drivas likformigt över landet och ges administrativa och

organisatoriska förutsättningar för detta. I kontrollsammanhang krävs att skattemyndigheterna inte ägnar sig åt "småtterier". Den fördjupade kontrollen bör därför primärt styras mot de områden där möjligheterna till och riskerna för väsentligt skatteundandragande är störst. En enhetlig uppfatt-

ning i policyfrågor och en fast ledning och styrning på ope-

rativ nivå av de enskilda tjänstemännens agerande är därför nödvändig.

Koncerntanken

I budgetpropositionen 1984 uttalade finansministern.

Det är angeläget att effektivisera skatte- och indriv-

ningsväsendet genom att samordnat Kunna bedömma resur-

sernas omfattning och användning och de regler som styr

skattemyndigheternas och övriga hithörande myndigheters

verksamhet. Som ett led i en sådan' samordningsprocess

överfördes ansvaret för lokala skattmyndigheterna och

kronofogdemyndigheterna den 1 januari 1983 till finans-

departementet. Det är viktigt att organisationen an-

ordnas så att lednings- och styrfunktionerna blir så

effektiva som möjligt. Målsättningen måste vara att hela

skatteförvaltningen skall framstå och kunna fungera som

en sammanhållen enhet —- en koncern - med riksskatte-

verket i ledningen (prop. 1983/84:100, s. 15).

Uttrycket "koncern" i det här sammanhanget torde inte avse

ett koncernbegrepp i någon associationsrättslig mening utan

får ses som en illustration till kravet att skatteförvalt-

ningens olika delar administrativt skall knytas samman under

en enhetlig ledning.

Enligt utredningen får uttalandet att skatteförvaltningen skall framstå som en sammanhållen enhet anses innebära att

allmänheten, företag och organisationer skall uppleva att

skatteförvaltningen i grunden är en enhetlig organisation med

ett samordnat uppträdande i sin myndighetsutövning och sin övriga verksamhet.

Med uttalandet att skatteförvaltningen skall fungera som en sammanhållen enhet torde främst avses att förvaltningen skall arbeta med en gemensam inriktning och en enhetlig prioritering samt ett likformigt och samlat uppträdande i alla

väsentliga materiella frågor. Detta ställer krav på en stark

ledning med ansvar för resursbedömmning, planering och upp-

följning. RSV bör naturligen tilldelas ledningsrollen. Skat-

teförvaltningen i övrigt består idag av 24 regionala enheter och 120 lokala enheter. Enligt utredningen är det uppenbart

att RSV inte på ett effektivt sätt kan utöva sin ledningsroll genom detaljstyrning av 144 myndigheter. Kontrollspannet blir

orimligt stort. Det krävs därför också att de regionala enheterna ges ansvaret för den operativa verksamheten inom regio-

nerna.

Kravet att skatteförvaltningen skall fungera som en "koncern"

kan också ses ur ett något annorlunda perspektiv. Den mycket

höga förändringstakten inom skattesystemet och dess stora

betydelse för samhällslivet gör att statsmakterna måste stäl-

la kravet att hela skatteförvaltningen snabbt skall kunna

anpassa sig till ändrade "förutsättningar för verksamheten.

Statsmakterna måste ges större möjligheter att påverka förvaltningen. Även ur detta perspektiv är det nödvändigt med en starkare central ledning, som kan ansvara inför statsmakterna

för att de på politisk nivå fastlagda intentionerna följs.

Flexibel organisation

En strävan bör vara att ett företags organisation skall vara flexibel, dvs. snabbt kunna ändras med hänsyn till ändrade

förutsättningar på marknaden etc. Olika aktiviteter inom ett

företag kan därför i viss utsträckning organiseras "ad hoc",

i projektform eller liknande. Syftet med sådana arrangemang

är att motverka stelhet i. organisationen - byråkratiseringen

Prop. 1985/86: 55

med dess bindning till fastställda hierarkiska mönster - ett problem som alltså är aktuellt även hos företag.

Statsmakterna är medvetna om problematiken kring myndigheternas i allmänhet stela organisationsstruktur och försöker på olika sätt komma till rätta med den. Tidigare tilldelades myndigheter resurser hårt knutna till olika kostnadsslag (löner, expenser, resor etc.). Lönemedel anvisades i förhållande till tjänster i personalplan och nya personalresurser tillfördes i form av nya tjänster. I dag sker resurstillskotten i regel på ett friare sätt. En myndighet kan t.ex. tilldelas visst belopp för att lösa en arbetsuppgift. Vissa myndigheter tilldelas medel uttryckligen avsedda för projektverksamhet. Myndigheternas organisationsstruktur, arbetsuppgifter och organisation rätt långt ner i detalj är dock ofta fastlagda genom statsmaktsbeslut.

Skatteförvaltningen är en stor förvaltningssektor, som vuxit mycket starkt på senare år och genomgått betydande organisationsförändringar, där dock ansvars- och befogenhetsproblematiken inte lösts fullt ut. Organisationen uppvisar en typisk myndighetsuppbyggnad med avdelningar, enheter och grupper med avgränsade arbetsuppgifter. Organisationen har vuxit fram successivt mot bakgrund av den detaljerade lagstiftningens krav och starka tillväxt och uppvisar en blandning av sakområdes- och funktionsindelning. Att förorda en mera flexibel organisation i den meningen att det skulle överlämnas åt förvaltningens myndigheter att själva utforma sin inre organisation bedömer utredningen som olämpligt främst med hänsyn till kraven på rättssäkerhet och likformighet i beskattningsverksamheten och på ett enhetligt uppträdande från förvaltningens sida. Förändringar i skatteförvaltningens organisation av mer betydande omfattning bör förbehållas regering och riksdag.

Flexibilitet i organisationen kan emellertid även åstadkommas genom att man arbetar med succesiva och begränsade organisa- 118

Prop. 1985/86: 55

tionsförändringar. Resultatet av större organisationsreformer har ofta visat sig bli sämre än väntat bl.a. på grund av långa genomförandetider. Större organisationsförändringar är dessutom betydligt lättare att genomföra i ett expansivt skede. Skall sådana förändringar genomföras med snäva resursramar kan effekten förväntas bli allvarliga störningar i or: anisationen. Utredningen har stannat vid att lägga begränsade förslag med avseende på skatteförvaltningens inre organisation m.m. Härigenom ges möjlighet till ett snabbt genomförande. Organisationslösningen är flexibel på så sätt att

det är möjligt att därefter gå vidare med de förändringar av

olika slag som kan föranledas av skatteförenklingskommitténs

och andra utredningars arbete. Om t.ex. standardiserade rä-

kenskapsutdrag införs kan förutsättningarna för granskningsoch kontrollverksamheten komma att ändras radikalt.

Centralisering och decentralisering

Den "koncernmodell" som finansministern antytt i det tidigare

återgivna uttalandet kan i viss mån sägas innefatta en centralisering. RSV:s ledningsroll förstärks genom att övergri-

pande beslut förs upp till "koncernledningen". Härigenom öpp-

nas möjligheter att samtidigt från regeringskansliet delegera

ne: visst ansvar till RSV. "Koncernmodellen" har emellertid

också en decentraliseringsdimension. Den förutsätter att

operativ verksamhet skall tryckas nedåt och utåt i organisa-

tionen och en vittgående beslutsdelegering.

Det kan här påpekas att RSV och skatteförvaltningen i övrigt

uppvisar en starkt decentraliserad struktur. Vissa delar av RSV:s verksamhet är förlagda utanför centralförvaltningen i

Solna. Tre av RSV:s fyra distriktskontor är belägna i Göte-

borg, Malmö respektive Sundsvall. Sjömansskattekontoret med sjömansskattenämnden ligger i: Göteborg. På den regionala nivån har delar av skatteavdelningens verksamhet i vissa län

utlokaliserats från residensstaden till andra orter inom

länet. Så t.ex. har skatteavdelningen i Östergötlands län

Prop. 1985/86: 55

granskningspersonal utlokaliserad från Linköping till Norrköping. Skatteavdelningen i Malmöhus län har betydande gransknings- och revisionsresurser i Helsingborg och en stationering i Lund. Ytterligare exempel finns. Syftet med dessa och liknande utstationeringar är givetvis att bringa förvaltningen i närmare kontakt med avnämarna, allmänhet, företag etc. Riket är indelat i 120 fögderier. Regionalpolitiska motiv och serviceaspekter har vägts in i en samlad bedömning vid statsmakternas beslut om rikets indelning i fögderier. Det kan påpekas att det inte är utredningens uppgift att pröva fögderiindelningen.

Samhällsutvecklingen under senare år har visat att statsmakterna strävar efter att så långt möjligt decentralisera verksamheten i statsförvaltningen. För utredningen är det därför en angelägen uppgift att bevara och om möjligt förstärka skatteförvaltningens decentraliserade struktur.

Service

Allmänheten kräver en i vid mening god service av skatteförvaltningen. I servicebegreppet kan intolkas bl.a. en rättsäker och snabb ärendehandläggning samt ett vänligt och korrekt bemötande av den rättsssökande allmänheten. Det är inte utredningens uppgift att utforma en servicepolicy" för skatteförvaltningen. En organisatorisk aspekt att notera i sammanhanget är dock att en splittrad och illa samordnad organisation medför att enskilda och företag kan drabbas av onödigt många kontaktytor mot skattemyndigheterna.

Prop. 1985/86: 55

8 FÖRSLAG TILL ORGANISATIONSSTRUKTUR

I detta avsnitt redogör utredningen - mot bakgrund av den tidigare skisserade problem- och kravbilden - för sitt för-

slag till organisationsstruktur för skatteförvaltningen.

Principiellt innebär förslaget att skatteförvaltningen bildar en fristående förvaltningssektor där lednings- och samord- "ningsfunktionerna på central och regional nivå förstärks i

förhållande till nuläget. Framställningen koncentreras till

organisatoriska och administrativa frågor.

8.1 Ett enhetligt huvudmannaskap

Som tidigare beskrivits åvilar det fackdepartementala ansva-

ret för riksskatteverket, de lokala skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna finansdepartementet, medan civilde-

partementet har ansvaret för länsstyrelserna inklusive skat-

teavdelningarna.

Utredningen - som i detta avseende inte har att lämna form-

liga förslag - noterar att utbrytningen av skatteavdelningen till en fristående länsskattemyndighet, som föreslås i avsnitt 3.4, öppnar möjligheter till en samlad och förstärkt styrning från regeringens sida av skatteförvaltningen och dess verksamhet i flera avseenden. Det synes naturligt att

huvudmannaskapet för länsskattemyndigheten läggs på finans-

departementet. Arbetet inom regeringskansliet sammanförs därmed till det departement, som har sakansvaret för i stort sett hela verksamheten. Fördelarna härmed är uppenbara.

Prop. 1985/86: 55

Bildandet av länsskattemyndigheter medger att RSV:s lednings-

roll kan klargöras på ett mer markerat sätt än som är möjligt så länge skatteavdelningen organisatoriskt tillhör länstyrelsen. Detta möjliggör i sin tur enligt utredningens uppfattning en delegation från finansdepartementet till RSV av arbetsuppgifter som ur regeringens synpunkt är av rutinkaraktär

och en motsvarande koncentration till frågor av övergripande

slag. Därmed kan en reell förstärkning ske av det politiska inflytandet över skatteförvaltningens verksamhetsinriktning.

1 samband med organisationsförändringen bör närmare övervä-

gas hur styrningen av och arbetet med skatte- och indrivningsväsendet skall organiseras inom finansdepartementet.

8.2 Lekmannamedverkan

Alla former av insyn i den offentliga förvaltningsverksamheten är av stor demokratisk betydelse. Detta gäller också ska .teförvaltningen. Lekmannainflytandet i skattemyndigheternas högsta ledningsorgan bör förbättras i den nya organisationen. Utredningen lämnar i kapitel III förslag om formen

för en sådan medverkan.

8.3¶Riksskatteverkets roll och ställning

Skatteförvaltningens verksamhet kännetecknas av att regional-

politiska överväganden inte förekommer. Däremot är kravet på

över riket enhetliga bedömningar och ett även i övrigt enhetligt uppträdande från skatteförvaltningens sida grundläggande. RSV borde därför ha en ledande roll i den stora förvaltningssektor som skatteförvaltningen utgör. Som antytts i det

föregående är emellertid skatteavdelningens organisatoriska

anknytning till länsstyrelsen ett hinder mot att ge verket en

sådan roll. RSV kan nämligen inte gärna ges ställning av

chefsmyndighet i olika avseenden Över en stor del av länsty-

relseorganisationen. Länsstyrelsens roll och ställning som en

i förhållande till olika centrala ämbetsverk fristående och

självständig förvaltning skulle då generellt kunna sättas i

Prop. 1985/86: 55

fråga. Det finns därför enligt utredningens uppfattning en koppling mellan frågan om bildandet av fristående länsskatte-

myndigheter och frågan hur - och i vilken utsträckning -

RSV:s ställning som hlYedningsorgan inom skatteförvaltningen

kan förstärkas. En utbrytning av skatteavdelningen öppnar

helt andra möjligheter i detta avseende än ett fasthållande vid nuvarande organisationsstruktur-.

De följande förslagen förutsätter att fristående länsskatte-

myndigheter bildas.

Landskontorsutredningen (och sedermera även länsberedningen)

föreslog att RSV skulle få ställning av chefsmyndighet för de

regionala skatteverken under vilka i sin tur de lokala skat-

temyndigheterna borde sortera.

Med begreppet chefsmyndighet avses i allmänhet att den över-

ordnade insatsen har rätt att lämna föreskrifter beträffande den underordnade myndighetens verksamhet och att avge an-

slagsframställning för den underställda myndigheten, utöva

arbetsgivaransvaret i vissa avseenden, t.ex. tillsätta vissa

tjänster hos denna m.fl. befogenheter. För att närmare kunna

ange vad som i enskilda fall innefattas i chefsmyndighetsbegreppet torde man behöva studera de berörda myndigheternas

instruktioner, arbetsordningar och förfarandelagstiftningen

inom förvaltningsområdet, samt dessutom arbetsrättslig lag-

stiftning, avtal m.m.

Denna utredning syftar med sina förslag - i likhet med nämnda utredningar - till en ordning där RSV ges den övergripande

ledningen Över skatteförvaltningen i landet och där läns-

skattemyndigheten ges ledningen på den länsvisa nivån. För-

hållandet mellan förvaltningens olika nivåer bör emellertid

uttryckas på ett något annorlunda sätt än dessa utredningar

föreslog. I instruktionen för RSV bör anges att verket ansva-

rar för ledningen av skatteförvaltningen i landet. Detta utryckssätt svarar enligt utredningens mening mot den befo-

Prop. 1985/86: 55

genhetsfördelning som föreslås i skilda konkreta avseenden. I instruktionen för länsskattemyndigheten bör däremot anges att länsskattemyndigheten är chefsmyndighet för de lokala skatte-

myndigheterna i länet.

Med den föreslagna organisationsstrukturen är det naturligt

att RSV ges direktivrätt beträffande inriktningen av den

operativa verksamheten hos fältmyndigheterna. Ledningen skall

i huvudsak ske genom att verket lägger fast gemensamma principer, riktlinjer och ramar för verksamheten. Den gemensamma planeringen skall - liksom i dag - ske i samarbete med länen.

Det måste givetvis få ankomma på länsskattemyndigheterna att sköta planeringen på länsnivå. I RSV:s övergripande lednings-

roll bör också ligga att verket svarar för t.ex. utveckling

av urvals- och kontrollmetoder samt planerings- och uppfölj-

ningssystem. I kapitel IV lämnar utredningen förslag till

ändringar i bl.a. taxeringslagen som syftar till konkreti-

sering av RSV:s ledningsroll.

8.4¶Fristående länsskattemyndigheter

Enligt direktiven skall en utgångspunkt för utredningsarbetet

vara att det skall tinnas en fristående länsskattemyndighet. De problem som skatteavdelningens nuvarande anknytning till länsstyrelsen medför har tidigare berörts. Det hinder för en effektivare ledning och samordning som anknytningen utgör har belysts. Utredningen föreslår att skatteavdelningarna vid länsstyrelserna (i Stockholms län taxeringsavdelningen jämte administrativa avdelningens uppbörds- och dataenheter) bryts

ut till fristående länsskattemyndigheter, en i varje län.

Länskattemyndighetens omfattning

Enligt utredningen skall utbrytningen omfatta hela skatteavdelningen. Att låta utbrytningen omfatta endast vissa enheter inom skatteavdelningen medan andra skulle bli kvar inom länsstyrelsen bedömer utredningen som verklighetsfrämmande mot

Prop. 1985786:55

bakgrund av de verksamhetssamband som föreligger mellan skatteavdelningens olika enheter. Vid 1971 års partiella omorganisation av länsstyrelserna sammanfördes för Övrigt beskattningsfunktionerna med uppbörds- och dataverksamheten av detta skäl i den nya skatteavdelningen. Sambanden har sedan dess

stärkts ytterligare. Det pågående arbetet inom andra utred-

ningar med vilka denna utredning har samarbetat ger inte heller något underlag för att låta utbrytningen omfatta bara en del av skatteavdelningen.

Utredningen har konstaterat att skatteförvaltningen i Stock-

holms län uppvisar en särskilt splittrad bild. Lednings- och

samordningsproblemen inom skatteförvaltningen i Stockholms

län är därför än större än i övriga landet. En sådan ordning

får inte bestå. I Stockholms län måste taxeringsavdelningen

och administrativa avdelningens uppbörds- och dataenheter

föras samman till en länsskattemyndighet med samma grundläg-

gande uppbyggnad som i övriga landet.

Verksamheten - en myndighetsuppgift

Enligt direktiven skall utredningen överväga i vad mån det

finns behov av ett skattechefsintitut om man stannar för alternativet med en fristående länsskattemyndighet.

Skattechefsinstitutets innebörd kan kortfattat sägas vara att landshövdingen och länsledningen är befriade från det sakliga ansvaret för stora delar av beskattningsverksamheten.

En förutsättning för att skapa en effektivare organisation är

att — så långt möjligt - samla ansvaret i sakligt och administrativt hänseende för verksamheter som har funktionella samband. Endast härigenom kan en effektiv planering, priori-

tering och resursanvändning med hänsyn till myndigheternas

totala situation åstadkommas. Detta synsätt kommer till ut-

tryck i allmänna verksstadgan. Det är också utredningens

grundsyn.

Prop. 1985/86: 55

En viktig konsekvens av bildandet av länsskattemyndigheter är att förhållandet med skattechefen som "en myndighet i myndigheten" kan upphöra, eftersom något behov av en sådan konstruktion då inte längre föreligger. Skattechefens exklusiva befogenheter idag läggs i huvudsak, liksom ansvaret för verksamheten i Övrigt, på länsskattemyndigheten inom ramen för ett normalt myndighetsansvar. I följande kapitel prövar utredningen närmare vissa frågor som rör befogenhetsfördelningen mellan RSV och den nya länsskattemyndigheten samt

frågor om lekmannamedverkan.

8.5 Lokala skattemyndighetens ställning

Enligt direktiven skall den lokala skatteförvaltningens

ställning i förhållande till länsskattemyndigheten övervägas. Utredningen har prövat följande tre alternativ.

1. Lokal skattemyndighet bildar stommen till ett lokalkon-

tor inom länsskattemyndigheten. Därvid görs en Översyn av såväl länsskattemyndighetens som lokal skattemyndighets inre

organisation med avseende på indelning i enheter, arbetsuppgifternas fördelning, ledningsfrågor m.m. Instansordningsproblemen löses.

2. Lokal skattemyndighet bildar en enhet inom länsskatte-

myndigheten. Länsskattemyndigheten övertar skatteavdelningens

nuvarande organisation. Lokal skattemyndighets inre organisationen förändras inte heller. Trstansordningsproblemen 1ö-

ses.

3. Lokal "skattemyndighet kvarstår som egen myndighet.

Med instansordningsproblemen avses att länsstyrelsen idag är

besvärsinstans beträffande vissa beslut av lokal skattemyn-

dighet. Ett infogande av lokal skattemyndighet i länsskatte-

myndigheten förutsätter att exempelvis länsrätten görs till besvärsinstans även beträffande dessa beslut.

Prop. 1985/86: 55

Bland de fördelar som kan anföras beträffande alternativ 1l kan följande nämnas. Klar ansvars- och befogenhetsfördelning, enklare ledning och samordning inom regionen, bättre resursutnyttjande och enhetligare prioriteringar i verksamheten

m.m. Alt. 1 är emellertid även förenat med allvarliga nackde-

lar från utredningens synpunkt. För det första har utredningstiden inte medgett att alternativet kunnat utredas på ett tillfredsställande sätt. För det andra är stora organisationsförändringar erfarenhetsmässigt förenade med konflikt-

risker inom organisationen och, som tidigare framhållits, med långa genomförandetider. För det tredje begränsar direktiven

i viss mån möjligheterna att föreslå omfördelningar av

arbetsuppgifter och förutsätter att de nuvarande regionala

och lokala enheterna inte skall ändras till antalet eller i

fråga om lokalisering. För det fjärde kommer SFK:s m.fl.

utredningars förslag att när de genomförs medföra stora ef-

fekter på skatteförvaltningens verksamhet. Ändringar av skat-

teförvaltningens inre organisation bör därför i allt väsent-

ligt anstå. Slutligen är KFM:s framtida ställning oklar.

Alt. 2 för med sig flera av det första alternativets nackdelar. Alt. 2 ger vidare enligt utredningens uppfattning en i organisatorisk bemärkelse mindre god organisationslösning med bl. a. funktionsdubbleringar inom gransknings- och uppbördsverksamheten. Ur lednings- och samordningssynpunkt skulle därför organisationen bli mycket otymplig snarare än att ge

några påtagliga fördelar.

Alt. 3 som innebär att lokal skattemyndighet kvarstår som egen myndighet med länsskattemyndigheten som chefsmyndighet medger att den regionala och lokala skatteförvaltningens decentraliserade struktur bibehålls. Organisationslösningen är flexibel och kan lätt anpassas till kommande förändringsbehov. Lösningen är dessutom genomförbar genast. Den medför

inga risker för störningar i verksamheten eller personalkon-

flikter. Enligt utredningens mening medger även detta alter-

nativ en avsevärt förbättrad ledning och samordning på regio-

Prop. 1985/86: 55

nal nivå, varför skillnaden mellan alternativen 1 och 3 i

detta hänseende inte bör tillmätas någon nämnvärd betydelse. Utredningen har främst av dessa skäl stannat via alternativ 3.

8.6¶Länsskattemyndigheten och lokal skattemyndighet

Verksamhetssambanden mellan skatteavdelningen och lokal skattemyndighet är uppenbara och omfattar i stort sett alla ärendetyper som förekommer vid lokal skattemyndighet och det står alldeles klart att skapandet av en från länsstyrelsen fristående länsskattemyndighet medför att funktionen som 'chefs-

myndighet för de lokala skattemyndigheterna i länet måste

överflyttas från länsstyrelsen till länsskattemyndigheten. Länsskattemyndigheten förutsätts därvid få samma arbetsgivar-

ansvar för skatteförvaltningen i länet som länsstyrelsen har i dag.

Som nyss berörts medför utbrytningen att länsskattemyndig-

hetens chef får ett administrativt ansvar som svarar mot hans

verksamhetsansvar. Redan härigenom ökar hans möjligheter att leda de lokala skattemyndigheternas verksamhet. Länsstyrelsens chefsmyndighetsfunktioner visavi lokal skattemyndighet

är ju idag delade mellan administrativa enheten och chefen för skatteavdelningen/skattechefen.

Länsskattemyndigheten bör som närmare utvecklas i avsnitt 8.8 tilldelas resursansvaret och ges vissa väsentliga personaladministrativa befogenheter inom länet.

Inom länet bör länsskattemyndigheten också ges det samlade

planeringsansvaret. Detta innebär att länsskattemyndighetens

ledning - på basis av den ramplanering som ankommer på RSV har att ansvara för verksamhetsplaneringen för de lokala skattemyndigheternas hela verksamhet. Det är självklart att

verksamhetsplaneringen utförs i nära samarbete med fögderi-

chefer och enhetschefer vid länsskattemyndigheten.

Prop. 1985/86: 55

8.7 De lokala skattemyndigheterna

Den föreslagna organisationsförändringen medför inga större förändringar för lokal skattemyndighet. Sett ur personalens perspektiv torde skillnaden bli mycket liten. Fögderichefen får genom myndighetens starkare koppling till länsskattemyndigheten en ställning som påminner om den en enhetschef vid

länsskattemyndigheten får. Anvaret är dock såtillvida större

att lokal skattemyndighet fortfarande som egen myndighet fattar åtskilliga beslut för vilka fögderichefen i första hand är ansvarig. Fögderichefen har att ansvara för den detaljplanering av verksamheten som behövs och att i övrigt leda arbetet inom fögderiet.

8.8 Administrativ styrning i skatteförvaltningen

Anslagsframställningar m.m.

Enligt finansministerns tidigare citerade uttalande är det angeläget att effektivisera skatte- och indrivningsväsendet genom att skapa en ordning som gör det möjligt att samordnat kunna bedöma resursernas användning och omfattning.

Frågan om det ekonomiska ansvarets fördelning är naturligtvis av central betydelse för organisationsstrukturen inom skatteförvaltningen. Med den i avsnitt 8.3 föreslagna regleringen har RSV:s roll i fråga om den övergripande ledningen av verksamheten markerats. Det är då följdriktigt att RSV också ges påtagliga befogenheter i administrativt avseende. Utredningen föreslår därför att RSV ges uppgiften att avge anslagsframställning för hela skatteförvaltningen. Anslagsframställningen bör - för länsförvaltningen - baseras på länsvisa förslag till utgiftsstater som sammanställts hos respektive länsskattemyndighet.

En samlad anslagsframställning och över huvud taget en sammanhållen resursstyrning inom skatteförvaltningen är inte

129 9 Riksdagen 19851/86. I saml. Nr 55. Bilaga I och 2

Prop. 1985/86: 55

bara nödvändig från ledningssynpunkt. Den medger också att

såväl allmänheten som statsmakterna tillhandahålls en samlad

bild av resursernas omfattning och användning. Detta är av vikt när satsningarna inom denna sektor skall vägas mot insatser inom andra samhällssektorer. Det gäller inte minst i fråga om riksdagens möjligheter att göra en samlad resursavvägning. Utvecklingen har för Övrigt redan gått i denna riktning. I budgetarbetet inom regeringskansliet har RSV:s yttrande över länens anslagsframställningar (rörande skattesidan) på senare år givits en allt större tyngd och det torde utgöra det dokument som i praktiken läggs till grund för övervägandåena.

I RSV:s instruktion bör anges att RSV skall inge anslagsframställning för länsskattemyndigheter och lokala skattemyndigheter senast den 1 september årligen. I länsskattemyndighetens instruktion bör anges att länsskattemyndigheten skall avge förslag till egen utgiftsstat samt förslag till utgiftsstat för de lokala skattemyndigheterna i länet till RSV. Förslagen bör inges till RSV senast den 1l juni årligen. Av länsskattemyndighetens instruktion bör också framgå att fögderichef skall delta i den slutliga handläggningen av ärende . som rör förslag till utgiftsstat för lokal skattemyndighet. Det får ankomma på RSV att utfärda närmare direktiv för arbetet med förslagen till utgiftsstater, bl.a. i fråga om vilket material som skall upprättas som underlag för förslagen samt - vilka uppgifter i övrigt som kan behövas för arbetet med anslagsframställningen.

Vid genomförandet av utredningens förslag, som är av principkaraktär, måste en rad detaljfrågor lösas. Utredningen lämnar här några utgångspunkter för detta arbete.

Den gemensamma anslagsframställningen kan ställas upp på

olika sätt bland annat i fråga om anslagsposterna. Enligt utredningen är det av största vikt att anslagsframställningen ger en samlad bild av medelsbehovet i hela skatteförvalt- 130

ningen. Det är därvid RSV:s uppgift att göra prioriteringar mellan regionerna. Samtidigt är det naturligtvis angeläget att de avvägningar som RSV gör redovisas på ett tydligt sätt för statsmakterna.

Länsskattemyndigheternas arbete med utgiftsstaterna bör ske under RSV:s ledning. Härvid krävs nära kontakter och ett omfattande samarbete mellan RSV och länsskattemyndigheterna. Alla möjligheter att förenkla och rationalisera arbetet för länsskattemyndigheterna måste tillvaratas.

Efter regeringsbeslut genom regleringsbrev fördelar RSV till-

delade medel på länsskattemyndigheterna, med undantag för de

anslag för särskilda ändamål som RSV kan fördela successivt

under budgetåret i mån av uppkommande behov etc. Budgetansva-

ret för fördelade medel bör delegeras till länsskattemyndig-

heterna. Härigenom får länsskattemyndigheterna en fast grund

för sin budget- och verksamhetsplanering på länsnivå.

Länsskattemyndigheten ansvarar för internbudgeteringen inom

länet. Därvid görs budgetkalkyler med fördelning på de lokala skattemyndigheterna i länet. För avdelade medel ansvarar fögderichefen. Det skall ankomma på länsskattemyndighetens ledning, som en viktig del i chefsuppgiften, att när så krävs på grund av ändrade förutsättningar - i form av uppkommande vakanser eller variationer i arbetsbelastningen m.m. - göra en ny samlad resursanalys och vid behov omprioritera.

Länsskattemyndigheten bör ges till uppgift att upprätta eget bokslut samt bokslut för länets lokala skattemyndigheter.

Bokslutet tjänar då för länsskattemyndighetens ledning som ett uppföljningsinstrument för de dispositioner som vidtagits

med tilldelade medel. Boksluten bör tillställas RSV. På RSV bör ankomma att sammanställa boksluten på ett sätt som ger en

klar bild av hela skatteförvaltningens medelsanvändning.

Sammanställningen jämte boksluten bör därefter tillställas

Prop. 1985/86: 55

revisionskontoret till grund för dess bedömningar och åtgär-

der.

Effektiva former för styrning och samordning kräver att utfallet av verksamheten redovisas på ett sådant sätt att en

enhetlig och sammanhållen uppföljning är möjlig. När det

gäller den ekonomiska redovisningen kräver detta bl.a. viss

enhetlighet i fråga om bokslutens utformning, kontoplaner etc. I RSV:s instruktion bör anges uppgiften att svara även för den ekonomiska uppföljningen av verksamheten.

Ytterligare detaljfrågor som kontoplanens utformning, dispo-

sitionsbestämmelser, redovisningssystem m.m. tas inte upp här.

Personalpolitik

Det är av stor betydelse från ledningssynpunkt att RSV ges

ett inflytande över personalpolitiken i vid bemärkelse inom

hela skatteförvaltningen. Detta är speciellt angeläget mot

bakgrund av vissa särskilda förhållanden. Vissa grupper av

anställda är utsatta för ett hårt marknadstryck. Skatteförvaltningen, främst i storstadslänen och i angränsande län, lider av mycket besvärande avgångar av högkvalificerad perso-

nal. Vidare ställer den mycket höga förändringstakten på

beskattningsområdet stora krav på tjänstemännens kompetens och på deras vilja att lära nytt. Frågor som lönepolitik,

rekryteringspolicy och personalutveckling måste därför ägnas stor uppmärksamhet. Genom att RSV ges den övergripande 1led-

ningen får verket möjligheter att - i samarbete med läns-

skattemyndigheterna - utforma en för hela skatteförvaltningen

gemensam personalpolitik med utgångspunkt i förvaltningens

specifika behov.

Personalpolitiken ges genom tillsättningsbesluten ett viktigt konkret innehåll. Inom en fristående skatteförvaltning kan

rätten att tillsätta tjänster fördelas på olika sätt. Ett är

Prop. 1985/86: 55

att RSV tillsätter alla tjänster inom regional och lokal nivå utom de som regeringen tillsätter. Detta alternativ skulle strida mot de allmänna delegeringssträvandena och snarare belasta än förstärka RSV:s ledningsroll. Ett annat är att RSV lämnar förslag till regeringen beträffande tjänst som chef för länsskattemyndighet och att länsskattemyndigheten tillsätter tjänster inom regionen med befogenhet för lokal skattemyndighet att själv tillsätta tjänster upp till viss nivå.

I detta alternativ tillsätts enhetschefstjänster och fögderi-

chefstjänster av regeringen på förslag av länsskattemyndighe-

ten. Alternativet ger emellertid inte RSV något nämnvärt

inflytande. Utredningen kan därför inte förorda en så långt gående delegering.

Ett tredje alternativ är att RSV lämnar förslag till rege-

ringen beträffande tjänster som chef för länsskattemyndighet,

enhetschef och fögderichef, dvs. de tjänster som idag regeringen tillsätter på förslag av länsstyrelsen. Beträffande dessa tjänster bör länsskattemyndigheten lämna förslag till RSV. Länsskattemyndigheten tillsätter övriga tjänster inom regionen med befogenhet för lokal skattemyndighet att själv tillsätta tjänster upp till viss nivå. Detta alternativ markerar RSV:s ledningsroll och det ger möjlighet till-en för skatteförvaltningen samordnad chefsrekrytering. RSV torde också ha de största möjligheterna att motverka tendenser till en överdriven internrekrytering till de viktiga chefsposterna

på mellannivå. Alternativet begränsar RSV:s inflytande i

tillsättningsfrågor till tjänster av intresse ur ledningssynpunkt och balanserar på så sätt intresset av en likformig

tillsättningspolicy mot det allmänna intresset av att delege-

ra tillsättningsbefogenheter nedåt i organisationen. Utredningen föreslår detta alternativ.

Inom regeringskansliet övervägs möjligheterna att delegera tillsättningsrätten beträffande tjänster som regeringen till-

sätter mot bakgrund av betänkandet Ds SB 1983:1, Det fortsat-

ta delegeringsarbetet inom regeringskansliet. I samband med

Prop. 1985/86: 55

organisations förändringen finns det enligt utredningens mening anledning att överväga att delegera tillsättningsrätten

beträffande vissa av de aktuella chefstjänsterna från regeringen till RSV. Utredningen föreslår att tjänster som en-

hetschef vid länsskattemyndighet och tjänster som chef för lokal skattemyndighet skall tillsättas av RSV. I detta sam-

manhang vill utredningen också föreslå att regeringen dele-

gerar prövningen av besvär i tillsättningsärenden - beträf-

fande tjänster som tillsätts på regional resp. lokal nivå till RSV.

I fråga om tjänstetillsättningar bör länsskattemyndigheten

ges det huvudsakliga ansvaret inom länet. Personalsambanden mellan lokal skattemyndighet och länsskattemyndigheten torde bli starka. Personalpolitiken bör bedrivas samordnat varför

huvuddelen av handläggartjänsterna vid de lokala skattemyn-

digheterna bör tillsättas av länsskattemyndigheten på förslag av lokal skattemyndighet. Fögderichefen bör delta i den slutliga handläggningen av tillsättningsärende. De lokala skatte-

myndigheterna i riket är sinsemellan mycket olika i fråga om

storlek. Omfattningen av lokal skattemyndighets egna befogen-

heter att tillsätta tjänster bör därför tillåtas variera i

betydligt större utsträckning än i dag. Detta kan, utöver vad

som instruktionsregleras, lösas genom delegation från länsskattemyndigheten. Det är också angeläget att enhetscheferna

vid länsskattemyndigheten tar aktiv del i de tillsättnings-

ärenden som rör dem. De bör normalt vara så att en enhetschef lämnar förslag på tjänst inom enheten. Av arbetsordningen bör framgå att enhetschef deltar i den slutliga handläggningen av tillsättningsärende vid enheten.

I fråga om rekrytering ger utredningens förslag RSV ett sty-

rande inflytande på chefsnivåerna. Särskilt beträffande

tjänst som chef för länsskattemyndighet finns det anledning

att noga formulera kravbilden. Detta bör åvila RSV. Chefs-

tjänsten får ett vidare innehåll vad gäller det administrativa ansvaret och ledningsrollen för hela länets skatteförvalt-

Prop. 1985/86: 55

ning jämfört med dagens befattningar som chef för skatteavdelning. När det gäller rekrytering på handläggarnivå får RSV genom förslagen en samordnande roll. Det är här av vikt med en enhetlig syn på de krav som skall ställas vid bottenrekrytering av handläggare men också betydelsefullt att RSV tar fram gemensamma kravbilder exempelvis beträffande kvalificerade revisors- eller intendentstjänster.

En annan väsentlig personalpolitisk fråga är utbildning och personalutveckling. RSV har redan nu enligt sin instruktion till uppgift att planlägga och anordna utbildning av personal inom verksamhetsområdet och betydande resurser nedläggs inom detta område. Den snabba förändringstakten och det alltmer komplicerade regelsystemet gör det angeläget att vid sidan av grundutbildning ha en omfattande fortbildning, såväl internt som externt. Utredningen har erfarit att RSV i samarbete med

länen påbörjat en ökad satsning på dessa frågor.

Lönesättningen är ett medel för arbetsgivaren att premiera

förtjänta medarbetare på alla nivåer. Med den roll RSV till-

lagts i övrigt är det för utreåningen naturligt att RSV ges

ett starkare inflytande i fråga om de s.k. F-25-förhand-

lingarna. Hur detta skall lösas är. emellertid inte en fråga för utredningen utan för parterna. När det gäller L-ATF-förhandlingarna "konstaterar utredningen att de, som en följd av förslagen, på länsnivå kommer att drivas av länsskattemyndigheten som arbetsgivarpart.

Vissa personaldispositioner

Enligt 53 § länsstyrelseinstruktionen får länsstyrelsen förordna tjänstemän vid länsstyrelsen att tjänstgöra vid lokal. skattemyndighet eller kronofogdemyndighet.

Det är att märka att tjänstemän vid lokal skattemyndighet inte på motsvarande sätt kan förordnas tjänstgöra vid llänsstyrelse.

[35

Prop. 1985/86: 55

Att länsstyrelsen förordnar tjänstemän att tjänstgöra vid lokal skattemyndighet och därvid rent fysiskt byta arbetsställe är en ovanlig åtgärd. Däremot förordnas regelmässigt tjänstemän vid taxeringsenheterna att utföra arbetsuppgifter som ankommer på lokal skattemyndighet i fråga om skattetilllägg och förseningsavgifter samt bestämmande av pensionsgrundande inkomst.

Utredningen föreslår att länsskattemyndigheten ges formella möjligheter att förordna tjänsteman vid länsskattemyndighet eller lokal skattemyndighet att tjänstgöra vid annan myndighet inom skatteförvaltningen i länet. Det ligger i sakens natur att det är fråga om undantagsföreteelser, som syftar till att lösa akuta arbetsmässiga problem av rent tillfällig

art. I de enskilda fallen är det också fråga om beslut som

kan bli föremål för förhandling med berörd facklig organisation.

I länsskattemyndighetens instruktion bör anges att länsskat-

temyndigheten får förordna tjänstemän vid länsskattemyndighe-

ten att tjänstgöra vid lokal skattemyndighet och tjänstemän vid lokal skattemyndighet att tjänstgöra vid länsskattemyndigheten eller vid annan lokal skattemyndighet i länet.

Arbetsordningar m.m.

RSV bör ges till uppgift att fastställa arbetsordningar för länsskattemyndigheter och lokala skattemyndigheter. Man kan

säga : att RSV härigenom får en tillsynsfunktion. Det är vä-

sentligt att verksamheten bedrivs på ett enhetligt sätt i

riket. Arbetsordningarna bör återspegla detta förhållande.

Det bör enligt instruktionen ankomma på RSV att utarbeta s.k normalarbetsordningar och att på förslag av länsskattemyndigheten fastställa arbetsordning för denna och för länets lokala skattemyndigheter. Man bör däremot ha stor frihet att på regional och lokal nivå närmare reglera den inre arbetsfördelningen. Handläggningsordningar inom länsskattemyndigheten 136

bör normalt utarbetas på enhetsnivå och fastställas av länsskattemyndigheten. Handläggningsordning för lokal skattemyn-

dighet bör fastställas av vederbörande fögderichef.

Prop. 1985/86: 55

ITI NÄRMARE OM LEKMANNAMEDVERKAN

9 ALLMÄNT OM MOTIVEN FÖR LEKMANNAMEDVERKAN

Motiven för lekmannainflytandet i ledningen av statliga myndigheter, såsom de angetts i offentligt tryck, är i regel

angivna i vaga ordalag. Det är inte ovanligt med formulering-

ar som att lekmannainflytande anses "lämpligt" eller "välmot-

"iverat". Förvaltningsutredningen konstaterar i betänkandet

(SOU 1983:39) Politisk styrning - administrativ självständighet att motiven, i de fall en mera utförlig argumentation

förekommit, dessa i huvudsak utgått från några sedan länge

gängse motiv. I kort sammanfattning, anför förvaltningsutred-

ningen vidare, är dessa att myndigheten tillförs sakkunskap som breddar och förstärker dess kompetens, att partsrepresentanter bör beredas utrymme och att det allmänna medborgerliga omdömet bör tas i anspråk - medborgerlig insyn, kontroll och

beslutsmedverkan anses värdefull. Det framhålls också ofta

att ett lekmannainflytande kan bidra till att skapa förståelse och förtroende hos allmänhet och organisationer för myndighetens beslut och agerande - verksamheten kan få en annan samhällsförankring.

Angående det medborgerliga omdömet som motiv för ett lekman-

nainflytande anför förvaltningsutredningen.

Ett förstärkt allmänt medborgarinflytande och en med-

borgarkontroll av förvaltningen anges ofta som grundläggande motiv för att inrätta lekmannastyrelser. Det "allmänna medborgerliga omdömet", "lekmannaförnuftet"

eller "det praktiska lekmannaförståndet" måste få på-

Prop. 1985/86: 55

verka myndigheternas beslut. Allmänna medborgarrepresentanter skall tillsammans med parti- och organisationsföreträdare genom sin bakgrund utgöra ett folkligt värn mot byråkratisk formalism och tjänstemannavälde.

Motiv av denna karaktär har särskilt betonats i fråga om

politiskt och demokratiskt känsliga områden. Det åberop-

as också vid diskussioner om utformningen av statliga regionala eller lokala beslutsorgan och i fråga om

nämndmyndigheter över huvud taget. I dessa myndigheters

uppgifter ingår ofta löpande ärendehantering med inslag

av myndighetsutövning. Besluten kan rymma inslag av

skönsmässiga bedömningar eller lagtillämpning huvudsak-

ligen med utgångspunkt i lagens syften. Sådana övervä-

ganden har ansetts ofta kräva personlig mognad och livserfarenhet lika väl som juridisk skolning och har därigenom ansetts väl lämpa sig för medborgarinflytande.

Andra argument för medborgarrepresentation har varit att man bör ta hänsyn till den allmänna opinionen, att det finns ett behov av att stödja myndigheternas auktoritet

eller att man bör hos allmänheten skapa en känsla för att av statsmakterna beslutade åtgärder är en hela fol-

kets sak, i vars utformning folket självt får deltaga.

Motiven för lekmannainflytande i statliga regionala myndig-

hetér har behandlats av flera utredningar. I länsdemokratiutredningens betänkande (SOU 1968:47), Förvaltning och folkstyre, har lämnats en redogörelse över hur lekmannainflytan-

det har tagits upp av föregående utredningar. Länsdemokratiutredningen summerade skälen för lekmannainflytandet på föl-

jande sätt, bet. s. 77-78.

Sammanfattningsvis kan rman efter denna genomgång av

motiven bakom införandet av lekmannanämnder i den stat-

liga länsförvaltningen konstaterar, att dessa utgjort två olika grupper. Utifrån den första motivgruppen ville man med lekmannamedverkan bidraga till att öka statsor-

ganets kompetens, genom att bredda dess erfarenhetsunderlag och sakkännedom. Samtidigt ansågs en lekmannamed-

verkan av detta slag bidraga till att sprida kännedom om

och popularisera myndigheternas åtgärder. I det andra

fallet var syftet att tillförsäkra medborgarna ett direkt inflytande, motiverat av önskvärdheten av en utvid-

gad insyn och kontroll speciellt i de frågor där "skönsavgöranden intaga en betydande plats". Det var alltså då

fråga om ett direkt krav på demokratisk medbestämmande-

rätt. Den relativa betydelsen av dessa två motivkretsar

för lekmannainflytandåe har förändrats genom Åren. I

början var syftet, efter förebilder från affärsverken,

att bredda kompetensen och minska stelheten. i myndighe-

ternas bedömningar. Så småningom har motivkretsen för-

Prop. 1985/86: 55

ändrats, via krav på partsrepresentation, till att syfta till en reell medbestämmanderätt av mera allmänt demokratiskt slag. Denna utveckling har också uttryckts i de olika nämndernas konstruktion där landstingen, som be-

dömts utgöra den lämpligaste valkorporationen med regional bas, har fått allt större betydelse. Det kan t.ex. noteras att i de tre nämnder, som inrättats eller omor-

ganiserats under 1960-talet, nämligen länsskolnämnden,

planeringsrådet och lantbruksnämnden, landstinget utser

minst hälften av ledamöterna.

Länsförvaltningsutredningen anförde i betänkandena =<(SOU

1967:20, s. 145), Den statliga länsförvaltningen, som skäl

för lekmannainflytande i länsstyrelsen bl.a.

Utredningen ansluter sig till de skäl för en lekmanna-

medverkan i länsstyrelsen som anförts i de officiella

förslag och i den allmänna debatten, nämligen bl.a. att

länsstyrelsen tillförts värdefull orts- och personalkännedom men också särskild fackkunskap, att ett mera allmänt medborgerligt omdöme blir representerat i läns-

styrelsen och att allmänheten får insyn i länsstyrelsens verksamhet vilket ökar förtroendet för länsstyrelsens. avgöranden. De betänkligheter som uttalats mot lekmän i länsstyrelsen - bl.a. att ärendena skulle fördröjas

genom en tungrodd och omständlig handläggning och merar-

bete uppkomma för tjänstemännen - torde, framhåller utredningen, ta sikte på nuvarande förhållanden med

länsstyrelsens begränsade möjligheter att leda de stat-

liga länsmyndigheternas arbete för samhällsbyggandet.

Betänkligheterna torde också, anför utredningen, bygga på missuppfattningen att medborgarrepresentanter skulle

delta i detaljärenden eller frågor av. forniell natur.

Departementschefen anförde i propositionen 1970:103, s. 136,

i samband med att länsstyrelsen föreslogs få ökade beslutsbefogenheter bl.a. följande angående lekmannamedverkan.

Omfördelningen innebär nämligen att viktiga beslutsfunktioner flyttas över från lekmannanämnder till länsstyrelsen. Om lekmannainflytandet i dessa ärenden inte

skall minska måste lekmännen i länsstyrelsen få en annan ställning än den som tillkommer planeringsrådet. De kan

inte ha en enbart rådgivande funktion, utan deras medverkan måste ta sig uttryck i att de deltar i besluten och har del i ansvaret för dessa. En sådan förändring bör emellertid enligt min mening inte ses bara som en formell anpassning till den omfördelning av beslutande-

rätten som jag nyss nämnde. En lekmannamedverkan i beslutsfattandet ligger i linje med utvecklingen mot en alltmer planeringsinriktad länsförvaltning och är en

Prop. 1985/86: 55

naturlig konsekvens av den ställning, som länsstyrelsen

delvis redan har fått som regionalpolitiskt samordnande

organ i en integrerad länsorganisation för samhällspla-

nering. - Medborgarrepresentanternas medverkan bör beg-

ränsas till sådana frågor där deras insatser kan antas bli av verklig betydelse. - - —- Frågor av övervägande

juridisk, teknisk eller expeditionell natur bör emeller-

tid - - —- avgöras på tjänstemannaplanet.

9.1 Allmänt om lekmannastyrelsers kompetens m.m.

Instruktionerna för myndigheter med lekmannastyrelser anger i

regel tämligen likartat vilka ärenden som skall avgöras av styrelsen. De olika ärendetyperna överensstämmer ofta med de

som anges i statsrådsberedningens förebild för myndighetsinstruktioner (PM 1982:1).

Utöver styrelseärenden anges i de flesta instruktionerna att

myndigheten leds .av styrelsen. Detta gäller både länsstyrelsen och RSV. Innebörden av åetta begrepp är inte klart. Det kan möjligen kopplas ihop med uppräkningen av vilka ärenden som styrelsen skall avgöra och att begreppet härigenom preci-'

seras.

Vad gäller den andra sidan av befogenheterna, ansvaret, finns

det angivet för myndighetschefen. I 5 § allmänna verksstadgan

(1965:600) anges myndighetens chef såsom i första hand ansva-

rig för fullgörandet av myndighetens uppgifter. Lekmannasty-

relsens eller ledamöternas ansvar finns inte reglerat.

Sammanfattningsvis gäller för styrelsen att den skall leda verksamheten hos myndigheten medan myndighetschefen har ansvaret.

9.1.1 Tillkomsten av styrelserna på central och

regional nivå inom skatteförvaltningen m.m.

Prop. 1985/86: 55

9.1.1.1 Riksskatteverket

Riksskatteverket inrättades den 1 januari 1971 efter förslag från landskontorsutredningen. Verket ersatte riksskattenämnden, centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden samt kontrollstyrelsen. Till verket fördes även uppgifter som tidigare ankommit på kupongskattekontoret, sjömansskattekontoret och

det allmänna ombudet hos den mellankommunala provningsnämnden. Verket blev dessutom central valmyndighet.

Landskontorsutredningens förslag innebar att det skulle bil-

das en central myndighet, riksskattestyrelsen. Utredningen

anförde bl.a. att de fiskala uppgifterna i fråga om taxering,

uppbörd m.m. skulle sammanföras i den nya myndigheten medan riksskattenämnden skulle bibehållas för de dömande uppgifter-

na, förhandsbesked m.m. Angående organisationen anfördes

endast att riksskattestyrelsen borde stå under ledning. av en

generaldirektör som verkschef. Någon form av "styrelse" dis-

kuterades inte.

Av de i prop. 1969:127 redovisade remissvaren framgår emel-

lertid att styrelsefrågan observerats. Följande har noterats

i propositionen (s. 32-33).

Några remissinstanser anser att den centrala organisa-

tionen bör ha en annan utformning än utredningen tänkt

sig. Man menar bl.a. att den centrala myndigheten bör ha

en verksstyrelse. Sålunda finner statskontoret flera

skäl tala för att den högsta ledningen av riksskatte-

styrelsen bör utövas av en verksstyrelse med lekmanna-

inslag. Med hänsyn till den stora betydelse som beskatt-

ningsväsendet har inom samhället med därav följande

behov av kontakter med åtskilliga anåäåra sektorer inom

såväl den allmänna som den enskilda verksamhetssfären

skulle det, anför statskontoret, otvivelaktigt vara till

en fördel om sådana kontakter skulle kunna tillgodoses

och främjas även genom en sådan verksstyrelse. Därigenom

skapar man också förutsättningar för en mer allsidig bedömning av viktiga frågor inom riksskattestyrelsens

omfattande verksamhetsfält. Statskontoret framhåller

också att den koncentration av ansvar och befogenheter

på skatteväsendets område, som inrättandet av en riks-

skattestyrelse är ett uttryck för och som statskontoret

finner vara av väsentlig betydelse för att nå eftersträ-

Prop. 1985/86: 535

vad effektivitet i beskattningen, talar för att man har en verksstyrelse med bred förankring.

CFU håller för visst att riksskattestyrelsen i hög grad

kommer att anlitas som utrednings- och remissinstans

inom sitt verksamhetsområde. Styrelsen kommer att fort-

löpande meddela många och omfattande anvisningar av

olika slag. För dessa uppgifter måste det enligt CFU:s

mening vara betydelsefullt för chefen att vid sin sida

ha en styrelse med representanter för arbetsmarknadens parter och sakkunniga inom de ämnesområden där styrelsen skall vara verksam. ” Presidenten i Göta hovrätt anser att centralorganet i likhet med andra på senare tid tillkomna eller reorganiserade myndigheter bör ha en verksstyrelse. Detta

synes här kanske mer påkallat än eljest, eftersom skat-

teväsendet av många rent instinktivt omfattas med misstroende. |

En verksstyrelse med lekmän förordas också av riksrevisionsverket samt länsstyrelserna i Södermanlands,

Örebro och Jämtlands län.

"Föredragande departementschefen anförde bl.a. att centralor-

ganets uppgifter av judiciell eller fiskalisk karaktär inte

borde Ööverbetonas utan att dess väsentligaste uppgift, näm-

ligen att sörja för att verksamheten hos de olika skattemyndigheterna blir effektiv och att beskattningen blir riktig och likformig i stället borde framhållas. Han föreslog att ärenden rörande förhandsbesked, . bindande förklaringar m.m. skulle avgöras inom verket av en särskild nämnd.

Angående verksledningen anslöt sig departementschefen till de "remissinstanser som förordat en styrelse med lekmän som före-

träder olika intressen. Dessa ledamöter borde inte samtidigt kunna ingå i den särskilda nämnden.

Omorganisationen av den centrala skatteförvaltningen förbe-

reddes ytterligare av en organisationskommitté (RSV- kommit-

tån). I kommittåns betänkande, Ds Fi 1970:3, redovisades

huvudlinjerna till en organisation av RSV. I den efterföl-

jande propositionen 1970:55 berördes styrelsefrågan inte

närmare.

Prop. 1985/86: 55

Enligt instruktionen för RSV (1970:752) leds verket av en styrelse med generaldirektören som ordförande. Styrelsen skall bestå av minst sex ledamöter utsedda av regeringen. För närvarande är antalet ledamöter tretton. Bland ledamöterna finns såväl politiker som företrädare för olika intresseorganisationer. Styrelseärendena Överensstämmer med de som anges i den av statsrådsberedningen framtagna förebilden för myndighetsinstruktioner (SB PM 1982:1). Styrelseärendena utgörs bl.a. av viktigare frågor om författningar, organisation och ekonomi samt frågor som av generaldirektören hänskjuts till styrelsen. Det gäller bl.a. frågor om föreskrifter och anvisningar samt planeringen av skattekontrollen.

9.1.1.2 Länsstyrelsen:

Länsstyrelsens befattning med beskattningsväsendet har kännetecknats av genomgripande organisatoriska förändringar väsentligen föranledda av nya eller ändrade arbetsuppgifter. En redogörelse för denna utveckling lämnas i kap. I. |

Fråga om lekmannamedverkan vid avgörandet av ärenden inom länsstyrelsen väcktes tidigt. Vid 1905 års riksdag ifrågasattes i en motion om inte länsstyrelsen borde ha en uppsättning som motsvarade nämnden i häradsrätterna. Motionären erinrade om den sakkännedom om ortens förhållanden samt den i allmänhet goda karaktär och rättrådighet, som kännetecknat allmogemannens deltagande i domarkallet vid häradsrätten och som, rätt använda, säkert skulle komma även den administrativa lagskipningen till gagn.

Frågan om lekmannamedverkan i länsstyrelsen aktualiserades 1930-1931 i samband med förslag till lag om bl.a. frihetsberövande (vanartslag). Socialvårdskommittén föreslog i betänkande angående socialvårdens organisation m.m. (SOU 1942: 56) att utrymme skulle beredas för lekmannainflytande inom socialvårdens länsorganisation. Enahanda synpunkter framför-

des också i propositionen 1947:243 angående ålderdomshemsvår-

10 Riksdagen 1985186. I saml. Nr 55. Bilaga I och 2

Prop. 1985/86: 55

den. 1 betänkandet (SOU 1948:23) med förslag till lag om

nykterhetsvård föreslogs vid handläggningen av tvångsbehandlingsärenden att särskilda ledamöter skulle delta.

Behovet av lekmannamedverkan i länsstyrelsen behandlades utförligt av 1948 års länsstyrelseutredning i betänkandet

(SOU 1950:28) Länsstyrelsernas organisation och ställning

inom länsförvaltningen. Utredningen anförde bl.a. (bet. s.

107 £).

Den allmänna grunden för lekmannamedverkan i länsstyrel-

sen är enligt utredningens mening att möjligheter till samråd och samarbete vidgas och att samrådet blir obli-

gatoriskt och därmed mera likformigt. Detta samråd har i

och för sig stor betydelse för belysningen av förekom-

manåe problem och bör skapa bättre förutsättningar för objektivt riktiga respektive ur skälighetssynpunkt rätt-

visa avgöranden. Samtidigt kan det emellertid otvivelak-

tigt bidraga till att befästa ett allmännare förtroende

för länsstyrelsen och dess beslut.

Behovet av att det mera allmänna medborgerliga omdömet genom lekmän får representeras i länsstyrelsen kan före-

ligga jämsides med behov av talesmän för särskilda fack-

och intresseområden. Men även i frågor där behov av

sistnämnda slag icke förefinnes, kan med hänsyn till önskemålet att skapa bättre förutsättningar för ett allmännare förtroende en lekmannamedverkan böra konstitueras. Dylika önskemål kunna hänföras icke blott till ärenden, som angå enskilda parter, utan också i lika hög grad till mera allmänna frågor. Lekmannamedverkan av

förevarande art är särskilt ägnad att tillgodose Öönskemålen om insyn och kontroll samt att bevara den goodwill som länsstyrelsen otvivelaktigt besitter.

Ur dehna synpunkt torde lekmannamedverkan böra ses som ett led i strävandena efter att hos allmänheten bibe-

hålla förtroendet för länsstyrelsen. Detta förtroende är

särskilt betydelsefullt med avseende på sådana områden,

där skönsavgörandena intaga en betydande plats. Icke

minst i dylika fall framstår det med hänsyn till läns-

styrelsens ställning och viktiga uppgifter som angeläget att man skapar verksamma garantier mot obefogade an-

grepp.

Med ett allmänt förtroende för länsstyrelsens åtgärder

bör också kunna följa vidgad förståelse för de strävanden, som det på olika områden ankommer på länsstyrelsen att fullfölja. Det är enligt utredningens mening av 146

Prop. 1985/86: 55

vikt, att man på allt sätt söker understryka och även hos allmänheten skapa känsla för att av statsmakterna beslutade åtgärder äro en hela folkets sak, i vars ut-

formning folket själv får deltaga. Över huvud kan väl

sägas, att en organiserad lekmannamedverkan i länsstyrelsen bör innebära att former skapas för ett ordnat

samarbete mellan länsstyrelsen och för dess uppgifter

intresserade lekmän. Lekmannamedverkan bör därför - om den ordnas och begagnas på ett ändamålsenligt sätt -

komma att utgöra ett värdefullt stöd för länsstyrelsen i

dess verksamhet. Genom att deltaga i och vinna förtro-

genhet med länsstyrelsearbetet kunna lekmännen bidraga

till att utåt sprida större förståelse för detsamma och

att inom länsstyrelsen ställa mindre lämplig praxis eller handläggningsordning under diskussion.

Angående formen för lekmannamedverkan anförde länsstyrelseut-

redningen bl.a. (s. 113).

Lekmannmamedverkan i länsstyrelsen kan tänkas i såväl rådgivande som medbeslutande form. Och den rådgivande medverkan kan i sin tur konstrueras som obligatorisk

eller fakultativ. En endast rådgivande medverkan skulle

föga skilja sig från nuvarande ordning. Redan nu torde många länsstyrelser använda sig därav vid olika till-

fällen och för skilda ändamål. Det står givetvis varje länsstyrelse fritt att på det sätt den finner mest lämp-

ligt inhämta erforderliga råd och upplysningar. Därest man vid länsstyrelsens sida skulle ställa ett antal

lekmannakollegier med uppgift att vid behov lämna råd

och upplysningar, torde visserligen kunna förväntas att vederbörande beslutande befattningshavare i länsstyrelsen skulle känna sig förpliktad att i största utsträckning taga hänsyn till åsikterna inom dessa Xollegier. Det kan dock befaras, att lekmannakollegierna skulle anlitas i mycket olika omfattning av skilda länsstyrel-

ser. Mången gång skulle lekmännens medverkan säkerligen

komma att påkallas allenast i form av enstaka underhandssamråd. I vart fall är det knappast sannolikt att

lekmännens inflytande skulle få avgörande betydelse.

Ett något starkare inflytande skulle beredas lekmännen, om deras rådgivande medverkan gjordes obligatorisk.

Emellertid torde det förhålla sig så, att syftena med lekmannamedverkan skulle bli mindre väl tillgodosedda

vid en allenast rådgivande lekmannamedverkan. Bland annat kan det befaras, att lekmännens insats icke skulle bli helhjärtad eller så ansvarsmedveten som önskvärt

vore. Det torde också i längden bli svårt att på dylika

villkor förvärva tillräckligt kvalificerade lekmän.

Prop. 1985/86: 55

Utredningen är för sin del av den bestämda uppfattningen, att lekmannamedåverkan i länsstyrelsen bör innebära att lekmännen deltaga i besluten. Det kan enligt utredningens mening i vart fall icke ifrågakomma, att den medverkan av lekmän, som nu äger rum i de fristående länsorgan, vilka av utredningen föreslås inordnade i länsstyrelsen, därmed skulle få förändrad karaktär. Under sådana omständigheter saknas anledning att på de övriga områden, där medverkan av lekmän erfordras, ge lekmännen en annan ställning. Det bör då icke heller ifrågakomma att införa annan beslutsordning än enligt majoritetsprincipen med utslagsröst för ordföranden. Någon motsvarighet till den för allmän underrätt gällande ordningen, enligt vilken ordförandens mening blir

gällande, därest icke minst visst antal lekmän ena sig

om annan mening, synes icke böra ifrågakomma beträffande länsstyrelsen.

I behörighetshänseende ansåg utredningen att vissa begränsningar borde göras. I det utkast till länsstyrelseinstruktion m.m. som lämnades begränsades lekmännens medverkan till följande ärenden ” - arbetsmarknads frågor

- frågor angående bostadsförsörjnings- och bostadsförbätt-

ringsverksamheten

- socialvård, nykterhetsvård, m.m.

- bebyggelseplanering och därmed sammanhängande frågor - frågor angående vägväsendet och trafikväsendet.

Att just dessa ärendegrupper valdes berodde bl.a. på det förslag till ett införlivande av bl.a. länsarbetsnämnden och länsbostadsnämnden i länsstyrelsen. Det kan noteras att frågor som rörde beskattningsväsendet inte ingick i förslaget.

Ledamöterna skulle enligt länsstyrelseutredningen utses av Konungen efter förslag av vissa intresseorganisationer, bl.a. SAF, LO och TCO.

Frågan om lekmannastyrelser i länsförvaltningen behandlades på nytt av länsförvaltningsutredningen i betänkandet (SOU 1967:20) Den statliga länsförvaltningen I. Som riktlinjer för en länsförvaltningsreform anförde utredningen bl.a. att läns-

styrelsen skulle leda och samordna den översiktliga plane-

ringen inom länet och äga härför nödvändiga beslutsbefogen-

heter. Sådana arbetsuppgifter som i mindre mån eller inte alls krävde samordning med annan verksamhet inom eller utom myndigheten föreslogs skola avskiljas. Härmed avsågs bl.a.

taxerings- och uppbördssektionerna inom länsstyrelsen.

Den sålunda föreslagna utformningen av länsstyrelsen skulle även förses med en styrelse vari ingick lekmän. Utredningen

ansåg det vara en oundgänglig förutsättning för lösande av de

nya uppgifterna att representanter för länets befolkning

fanns inom länsstyrelsen. Härigenom fick man inflytande över och ansvar för länsstyrelsens verksamhet. Länsförvaltningsut-

redningens förslag berördes även av länsdemokratiutredningen i betänkandet (SOU 1968:47) Förvaltning och folkstyre.

På grund av: sistnämnda betänkanden beslöts 1970 (prop. 1970:

103, KU 34, rskr 248, SU 132, rskr 308) om riktlinjer för en

partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen. Principbeslutet innebar bl.a. att länsstyrelsen fick en lek-

mannastyrelse. Föredragande departementschefen anförde bl.a. att styrelsen inte borde betungas med annat än frågor av

principiell betydelse eller av annan anledning av större

vikt. Den dominerande uppgiften för styrelsen var att behandla för länets utveckling betydelsefulla samhällsplaneringsfrågor. Förändringen genomfördes 1971 (prop. 1971:1, bil.

14).

De ärenden som länsstyrelsens instruktion anger som styrelse-

ärenden är förutom viktigare frågor om samhällsplaneringen

inom länet sådana frågor som anges i den av statsrådsberedningen framtagna normalinstruktionen för myndigheter med

lekmannastyrelser. Det gäller alltså frågor om författningar,

organisation, ekonomi, tillsättning av vissa tjänster, skil-

jande från anställning samt frågor som landshövdingen hän-

skjuter till styrelsen.

Styrelsens formella förutsättningar att ta befattning med

frågor som rör skatteavdelningens verksamhet är också begränsad på annat sätt. Genom bestämmelserna om skattechefens uppgifter och ansvar har ledningen av taxerings-, kontrolloch processverksamheten i stort tagits undan från länsstyrel-

sens ansvarsområde. Som skäl för denna åtskillnad har bl.a.

anförts att länsstyrelsen inte bör agera som part i taxeringsprocessen eller ha uppgifter som anknyter till taxeringskontrollen (prop. 1971:60, s. 70). Motsvarande undantag

har inte gjorts vad gäller mervärdebeskattningen och upp-

bördsverksamheten. I dessa fall beslutar befattningshavare

inom respektive enhet på länsstyrelsens vägnar med stöd av

länsstyrelseinstruktionen och arbetsordningen.

En följd av ansvarsfördelningen är att styrelsens insyn i den verksamhet som drivs inom skatteavdelningarna blivit begrän-

sad. I praktiken kan sägas att styrelsen, även om mervärdebe-

skattningen och uppbördsverksamheten formellt tillhör läns-

styrelsens ansvarsområde, inte alls ägnar sig åt skatteavdelningens verksamhet. Detta framgår av den undersökning som

verksledningskommittåén gjort angående styrelseärendena,

jfr avsnitt 6. Även om således frågor som rör

skatteavdelningens materiella verksamhet i regel inte

förekommer i styrelsen så bör ändå framhållas anslags- och

tjänstetillsättningsfrågorna m.m. som också berör skatteavdelningen.

Vad som sagts beträffande styrelsen och skatteavdelningen

gäller också förhållandet styrelsen och den lokala skattemyn-

digheten.

9.2¶Pågående utredning m.m.

: Verksledningskommittén

Frågan om ledningen av statliga myndigheter utreds f.n. av

verksledningskommittén (C 1983:04). Enligt kommittåns direk-

Prop. 1985/86: 55

tiv (1983:48) bör utredningen avse hela ledningsfunktionen vid förvaltningsmyndigheter under regeringen. Tyngdpunkten i

utredningen bör ligga på frågorna hur ledningen för myndig-

heterna bör utformas för att garantera dessas effektivitet och en god samhällsservice samt möjliggöra medborgerlig insyn

och påverkan. Utredningen bör avse såväl centrala som regio-

nala och lokala myndigheter även om intresset främst bör

inriktas på de centrala ämbetsverken.

I direktiven för verksledningskommittån anges särskilt att

lekmannastyrelsernas ställning, beslutsområde, arbetsformer och ansvar skall belysas. Bl.a. anförs att lekmannastyrelser-

nas allmänna ställning f.n. är - frånsett vad som framgår av

verksinstruktionerna och av förarbetena vid myndigheternas

inrättande —- till övervägande delen oreglerad. Utredningen

skall klarlägga de krav som ställs på styrelser i olika slags

verksamhet samt vilket ansvar som styrelsen skall ha. för

ledningen av verksamheten. Bl.a. skall det inte råda någon

oklarhet om var ansvarsgränserna går för styrelserna hos de

många myndigheter som driver verksamhet både på central,

regional och lokal nivå.

Kommittén skall vidare överväga alternativa styrformer av

myndigheter. Bl.a. skall undersökas förutsättningar för att

bilda någon form av "verksråad". Ett sådant skulle utgöra ett

rådgivande, lekmannarekryterat organ, som med nära insyn i. verksamheten skulle ges yttrande- och förslagsmöjligheter i fråga om myndigheternas verksamhet. Kommittén beräknar att

slutföra sitt arbete under 1985.

Utredningen har haft fortlöpande underhandskontakter med

verksledningskommitténs ordförande och sekretariat. Följande

redogörelse grundas på vad som kommit fram vid dessa kontak-

ter.

Verksledningskommittån har inriktat sitt arbete på de cent-

rala statliga myndigheternas ledningsorgan. Beträffande myn-

Prop. 1985/86: 55

digheternas ledningsfunktioner har kommittén gjort den all-

männa bedömningen att statliga myndigheter på central nivå i

dag bedriver en delvis annan sorts verksamhet än de gjorde förr t.ex. vid tiden för andra världskrigets slut. Borta är i stor utsträckning myndighetsutövningen och tillämpningen av detaljerade föreskrifter. Det är i dag på central myndighets-

nivå i stället i första hand fråga om olika former av utveck-

lingsinsatser, fördelning av penningresurser, tillämpning av

föreskrifter som i stället för detaljer anger riktlinjer (mål), eller 'ramar. Myndigheterna måste därför i dag och i

framtiden styras på ett sätt som delvis skiljer sig från det traditionella sättet, ett sätt som är effektivt både med

tanke på statsförvaltningens storlek och komplexitet och med

tanke på regeringens politiska ansvar för förvaltningens verksamhet. Nyckelorden för en effektiv styrning och en för-

valtning i överensstämmelse med medborgarnas behov är riktnings- och målformuleringar i kombination med beslutsdelegering, externt inflytande, ansvar, uppföljning och kont-

roll.

I sin analys av styrelsernas nuvarande befogenheter m.m. har

verksledningskommittån bl.a. konstaterat att dagens lekmanna-

styrelser inte kan anses ha "något egentligt ansvar för myn-

digheternas verksamhet, inget ansvar för att målen nås eller

att uppgifterna följs. Inte heller har styrelserna något

ekonomiskt verksamhetsansvar. Verksamhetsansvaret har verkschefen ensam. De enskilda styrelseledamöterna kan inte heller anses ha något egentligt uppdragsansvar gentemot regeringen eftersom regeringen inte preciserar vari ledamöternas uppdrag består eller vad regeringen förväntar sig av dem. Vidare konstaterar kommittén att de flesta av dagens lekmannastyrel-

ser inte i första hand ägnar sig åt sådana arbetsuppgifter

som bör ankomma på ett högsta ledningsorgan. De ägnar i stället en stor del av sin tid åt rena verkställighetsärenden.

F.ö. väljer inte dagens lekmannastyrelser flertalet av sina arbetsuppgifter. Det gör verkschefen.

Prop. 1985/86: 55

Verksledningskommittén redovisar två organisatoriska modeller

för en myndighets ledningsfunktion. Den ena innebär att myndigheten leds av en styrelse med totalt ansvar, en styrelse i egentlig mening. Den andra innebär att myndigheten leds av en

myndighetschef med hela ansvaret inför regeringen. Till stöd

för myndighetschefen bör då normalt finnas någon form av rådgivande organ.

Till vissa myndigheter kan enligt verksledningskommittén vid

behov knytas olika partssammansatta organ. Sådana bör ligga vid sidan av ledningsfunktionen.

Verksledningskommittån gör också den bedömningen att alla verkschefer, oavsett modellen för lYedningsfunktionen bör samla sina närmast underlydande chefer i en direktion. Denna

bör ha en informell status och en rådgivande funktion och -behöver inte vara reglerad utan utformad enligt verkschefens

bedömning. I vissa typer av ärenden bör direktionen fatta

kollektiva beslut, t.ex. disciplinärenden. I dessa fall krävs

dock reglering av direktionen och dess beslutsbefogenheter.:

Vad gäller styrelsernas uppdrag och sammansättning anger

kommittén bl.a. följande huvuddrag

- att regeringen ger styrelsen hela ansvaret för verksamheten, dvs. ansvar både för att uppgifterna fullgörs och det

ekonomiska resultatansvaret. Av instruktionen bör framgå att styrelsen ansvarar för myndighetens verksamhet och organisa-

tion,

- att styrelsen i första hand ägnar sig åt strategiska

frågor dvs. på ett övergripande och långsiktigt sätt ägnar

sig åt budgetfrågor, interna organisationsfrågor inkl. chefsutnämningsärenden, servicefrågor och förenklingar samt vid

behov verkställighetsfrågor av strategisk betydelse för framtiden,

Prop. 1985/86: 55

- att regeringen till ledamöter utser personer som kan anses ge styrelsen den önskade avvägningen mellan sakkunskap och medborgerligt omdöme,

- att regeringen till styrelseordförande utser högt kvali-

ficeraåde personer med regeringens förtroende som har kunskaper och erfarenheter som ger dem förutsättningar att lösa

uppgiften,

- att styrelseordföranden och verkschefen normalt inte

skall vara samma person i en och samma myndighet,

- att verkschefen ex officio är styrelseledamot.

Vad gäller genomförandet av förslaget gör verksledningskom-

mittån den bedömningen att det bör ske successivt när det

gäller andra centrala myndigheter än bl.a. affärsverken och vissa stabsmyndigheter (RRV, statskontoret och SIPU). Denna

successiva Övergång bör föregås av en försöksverksamhet. Kommittén föreslår att dess förslag om styrelse prövas i

vissa myndigheter, däribland riksskatteverket. För övriga

centrala myndigheter bör enligt kommittén gälla att dessa får

behålla sin nuvarande ledningsfunktion till dess utvärdering

skett. |

De överväganden utredningen gör beträffande formerna för lekmannamedverkan i ledningen av RSV och länsskattemyndigheterna grundar sig till stor del på verksledningskommitténs arbete.

Medborgarinflytande inom polisorganisationen

Polisorganisationen har nyligen varit föremål för ett omfattande utredningsarbete. Bl.a. har frågan om ett förstärkt

medborgarinflytande på regional och lokal nivå behandlats.

Bestämmelser om polisorganisationen finns bl.a. i polislagen (1984:387) och polisförordningen (1984:730). 154

Prop. 1985/86: 55

Vad gäller det regionala förtroendemannaorganet, länsstyrelsen, framhöll departementschefen i prop. 1980/81:13, s. 102, att medborgarinflytande över polisväsendet bör stärkas även

på regional nivå. De viktigaste uppgifterna för förtroende-

männen anges i prop. 1984/85:81 vara att besluta om de regio-

nala polisenheternas dimensionering utöver basorganisationen

och att bestämma om de allmänna riktlinjer som skall gälla

för denna verksamhet. Detta innefattar bl.a. ansvaret för att

de beslut om prioritering av vissa verksamhetsgrenar som

statsmakterna kan ha fattat omsätts och anpassas till länets och distriktens förhållanden. Vad gäller den egentliga polisverksamheten ankommer det, enligt propositionen för förtroendemannastyrelsen att besluta i ärenden som avser allmänna riktlinjer, t.ex. allmänna principer för polisförstärkning

och samverkan både inom och över länsgränserna.

Vad gäller den lokala polismyndighetens förtroendemannaorgan anför departementschefen i prop. 1980/81:13 s. 60 att den förtroendevalda lokala polisstyrelsen bör förvandlas från ett i huvudsak rådgivande organ till ett i egentlig mening styrande organ för polisen. Polisstyrelsen bör handlägga bl.a. viktigare frågor om organisation och verksamhetsplanering. Beslut i enskilda fall bör däremot höra till polischefens

kompetensområde.

I prop. 1983/84:89 anför departementschefen vidare beträffande polisstyrelserna bl.a. (s. 19).

Utöver de befogenheter som polisstyrelserna har i dag

bör de i fortsättningen ha till uppgift att besluta i

viktigare frågor rörande planeringen och inriktningen av

verksamheten i distriktet. Likaså bör viktigare frågor

om distriktets organisation höra till de valda ledamö-

ternas kompetensområde. Det är naturligt att polissty-

relsens medverkan i planeringsprocessen avser mera vä-

sentliga frågor och frågor som gäller verksamheten över

en längre period, t.ex. ett budgetår. Genom att de för-

troendevalda tar del i sådana beslut kan önskemål från

allmänheten, kommunala organ och andra berörda intressegrupper om inriktningen av verksamheten uppmärksammas.

Prop. 1985/86: 55

Detta torde enligt min uppfattning också innebära att

allmänhetens förtroende för polisväsendet Ökar.

Rådgivande nämnd hos riksåklagaren

I budgetpropositionen 1984/85:100 har beslutats att en rådgi-

vande nämnd skall inrättas hos riksåklagaren. I den departe-

mentspromemoria som låg till grund för beslutet, (Ds Ju

1983:19), Riksåklagaren och hans kansli, föreslogs att nämnden för att säkra ett medborgarinflytande skulle ha

följande kompetensområde.

- administration, såsom viktiga frågor om organistion och

ekonomi - anvisningsverksamheten

- tillsynsverksamheten

- urvalet av mål som förs till prövning i högsta domsto-

len.:

Nämnden föreslogs bestå av fem personer med parlamentarisk

anknytning. Rörande nämndens arbetsformer m.m. anfördes i promemorian s. 114 bl.a. följande.

RÅ bör själv inte vara ledamot i nämnden. RÅ kallar

nämnden till -.sammanträden. Han leder nämndens samman-

träden och svarar för föredragningen av ärenden som

behandlas inom nämnden. RÅ bör själv under överlägg-

ningar med nämnden i en fråga ge sin mening till känna

och skall vara närvarande och delta i nämndens överläggningar. Föredragningen inför nämnden kan utföras av en

tjänsteman från RÅ:s kansli. Detta ansvarar också för

kanslifunktionerna för nämnden. De närmare formerna för

ett samarbete mellan RÅ och nämnden får bero av överenskommelser mellan RÅ och nämnden. Regeringen får i en

instruktion föreskriva att RÅ innan ett beslut fattas

som rör nämndens kompetensområde först måste inhämta ett

yttrande från nämnden. Innehållet i ett yttrande från

nämnden har givetvis en stor betydelse för den slutliga

handläggningen av den fråga yttrandet avser. I instruk-

tionen bör det föreskrivas att RÅ:s skyldighet att inhämta yttrande från nämnden gäller frågor av större och

allmän betydelse inom de angivna områdena.

Prop. 1985/86: 55

Departementschefen delade de synpunkter som anfördes i prome-

morian samt anförde för egen del bl.a. följande.

För egen del ser jag det som angeläget att den centrala nivån inom åklagarväsendet tillförs ett medborgarinfly-

tande. Beträffande formerna för medborgarinflytande vill jag anföra följande. Jag delar utredningens och remissinstansernas uppfattning att en lekmannamedverkan i arbetet i riksåklagarens kansli måste begränsas till

vissa frågor. Skälet för detta är att åklagarverksam-

heten i det enskilda fallet inte lämpar sig, lika lite som polisverksamheten i motsvarande situationer, för en

lekmannamedverkan. Genom att riksåklagarens arbete till

stor del har karaktär av processföring eller andra åkla-

garuppgifter faller därför betydande delar av verksamheten utanför vad som bör omfattas av en lekmannamedverkan. För övriga delar av verksamheten är däremot som jag ser det ett medborgarinflytande av värde. Med hänsyn till verksamhetens karaktär kan det vara lämpligt att,

som utredningen föreslår, ge medborgarinflytandet den

formen att en rådgivande nämnd inrättas. Jag godtar utredningens förslag om storleken av nämnden och hur den bör rekryteras.

I fråga om den närmare avgränsningen av nämndens kompe-

tensområde delar jag utredningens uppfattning att admi-

nistrationen av åklagarväsendet och riksåklagarens verk-

samhet när det gäller att utfärda föreskrifter och allmänna råd bör höra dit. Även tillsynsverksamheten i

övrigt, i den mån den ligger utanför den egentliga åkla-

garfuntionen, bör höra till verksamhetsområdet. Jag

delar också utredningens . uppfattning att nämnden bara

bör ta befattning med frågor av större vikt eller av

principiell betydelse. Nämnden eller någon ledamot av denna bör själv kunna ta upp en principiell fråga i

nämnden .

9.3¶Överväganden och förslag

9.3.1 Behovet av lekmannainflytande inom skatteförvalt-

ningen

Skatter och avgifter finansierar de kostnader samhället har för undervisning, sjukvård, allmän pensionering, försvar, kommunikationer m.m. Skatte- och avgiftssystemet används dessutom som ett fördelnings- och konjunkturpolitiskt styr-

medel. Det har också syftet att befrämja stabilitet och till-

Prop. 1985/86: 55

växt av företagsamheten och därmed också sysselsättningen. Ett väl fungerande skatte- och avgiftssystem är därför en angelägenhet för alla.

Skattelagstiftningen innehåller detaljerade bestämmelser om enskildas skyldigheter att lämna deklaration eller annan uppgift, att erlägga skatt på visst sätt och inom viss tid m.m. Vidare finns bestämmelser som ger myndigheterna rätt att vidta olika kontrollåtgärder. Kraven på att skatteförvaltningen uppträder på avsett sätt är mot denna bakgrund mycket

starka från såväl den enskildes som samhällets synpunkt. På

senare tid har åtgärder skatteförvaltningen vidtagit för kontroll av lämnade uppgifter ifrågasatts allt oftare. Det

har i den allmänna debatten anförts att myndigheterna ägnar

sig åt smådetaljer i alltför hög utsträckning och att det

väsentliga skatteundandraget får fortgå utan mera kraftfulla

ingripanden. I andra fall har riktats kritik mot att myndig-

heterna tillämpar alltför ingående kontrollmetoder..

Med tanke på dessa krav och denna kritik är det enligt utred-

ningens mening uppenbart att en ökad insyn i verksamheten skulle medföra en större förståelse för de ansträngningar skatteförvaltningen gör för att uppfylla de ökade kraven på effektivitet m.m. Genom att dessutom kunna kanalisera den kritik som ibland riktas mot förvaltningen skulle hela verksamheten kunna vinna en bredare samhällsförankring och en större förståelse hos allmänheten. Den föreslagna länsskatte-

myndigheten bör därför förses med ett ledningsorgan vari lekmän ingår. Som ett ytterligare stöd för utredningens

ställningstagande i denna fråga kan framhållas att flertalet

landshövdingar i sina svar på den av utredningen gjorda en-

käten också framhållit behovet av ett lekmannaorgan av något

slag i länsskattemyndigheten.

Bedömningen av den form under vilken lekmannainflytandet i

länsskattemyndigheten skall utövas måste emellertid enligt

Prop. 1985/86: 55

utredningens mening göras mot bakgrund av övervägandena om RSV:s styrelses framtida roll.

9.3.2 Lekmannamedverkan i riksskatteverket

Allmänna överväganden

Utredningens förslag till organisationsstruktur innebär att RSV:s ledningsroll inom skatteförvaltningen markeras i såväl

materiellt som administrativt hänseende. Verket får enligt

förslaget uppdraget att leda verksamheten inom sitt område.

Ledningsuppgiften innebär att svara för den långsiktiga planeringen, policyfrågor, anslagsfrågor etc. för skat-

teförvaltningen i dess helhet. Den roll som RSV kommer att få i den nya skatteförvaltningen ställer mycket stora krav på verkets ledningsfunktion, styrelsen. De åtgärder av beskrivet

slag som RSV beslutar om kommer att på ett annat sätt än nu

få genomslagskraft i hela förvaltningen och påverka såväl

länsskattemyndigheternas som de lokala skattemyndigheternas

verksamhet.

I förhållande till regeringen är det av stor betydelse att

RSV med den ledningsroll verket föreslås få också blir

styrbart. Visserligen regleras skatteförvaltningens verksamhet till stor del genom tämligen detaljerade författningar men inriktningen och användningen av bl.a. förvaltningens gransknings- och kontrollresurser medger ändå ett inte oväsentligt mått av styrning. Från statsmakternas

sida har det vid ett flertal tillfällen framförts krav på att

skatteförvaltningen inriktar sitt arbete mot det väsentliga

skatteundandragandet, skatteflyktsåtgärder, ekonomisk

brottslighet m.m. Samtidigt har <skatteförvaltningen tilldelats resurser för att kunna uppfylla de framställda

kraven. För att de intentioner som statsmakterna gett uttryck

för skall slå igenom i skatteförvaltningens verksamhet är det viktigt att myndighetens ledningsorgan också arbetar enligt

Prop. 1985/86: 55

dessa intentioner. Ledningsfunktionen måste alltså medge en

effektiv styrning från regeringens sida.

De krav som i den nya organisationen i framtiden kommer att

ställas på RSV:s styrelse från både skatteförvaltningen i

övrigt och från regeringen är så starka att det inte rimligen

bör vara verkschefen som ensam skall ansvara för verksamhe-

ten. Ansvaret måste i högre grad än nu enligt utredningens

mening ligga på ledningsorganet, styrelsen. Härigenom vinner man också den fördelen att insynen i centralmyndighetens verksamhet blir befäst. Denna bedömning har utredningen också fått stöd för vid de överläggningar som ägt rum med verksled-

ningskommittén.

Styrelsens ansvarsområde m.m.

En utvidgning av ansvarsområdet för styrelsen innebär att de nuvarande styrelseuppgifterna enligt RSV:s instruktion behö-

ver utvidgas. Antingen genom att denna uppräkning komplette-

ras med vissa ytterligare ärendegrupper eller genom att styrelsen görs helt ansvarig för myndigheternas verksamhet.

Av grundläggande betydelse i detta sammanhang är den led-

ningsroll RSV föreslås få i den nya skatteförvaltningen och

de uppgifter som är förenade med denna. Ledningen innebär att

verket lägger fast gemensamma riktlinjer, principer m.m. för

verksamheten samt följer och utvärderar denna. Verket får med

andra ord en mer uttalad strategisk uppgift än tidigare. Det

är främst i detta hänseende som det finns anledning att utöka styrelsens ansvarsområde. Ledningen av skatteförvaltningen i landet bör enligt utredningens mening ytterst ligga hos RSV:s styrelse.

När det gäller att närmare definiera styrelsens ansvarsområde bör vissa ärendegrupper beröras särskilt.

Prop. 1985/86: 55

Nämnden för rättsärenden, sjömansskattenämnden och forskarskattenämnden prövar ärenden angående förhandsbesked, sjömansskatt respektive beskattning av utländska forskare vid tillfälligt arbete i Sverige. Prövningen av dessa ärenden sker enligt särskilda författningar och är därför undantagna från styrelsen. Någon anledning att ändra denna ordning finns inte enligt utredningens bedömning.

Av andåra ärendegrupper vars handläggning inte specialreglerats på liknande sätt kan nämnas ärenden om punktskatter och kupongskatter, besvärsärenden angående mervärdeskatt och stämpelskatt samt dispensärenden. Därtill kommer verkets uppdrag att besluta om och genomföra kontroll av skatter och avgifter. Gemensamt för dessa ärendegrupper är att de direkt berör enskilda skattskyldiga vilket i sin tur skulle kunna tas som intäkt för att besluten inte borde fattas av en på "politiska grunder tillsatt styrelse utan av tjänstemän inom verket. Invändningar av denna art är enligt utredningens mening inte bärande. Bl.a. kan nämnas att taxeringsnämndernas ledamöter, utom ordföranden, är politiskt valda. När länsrätten avgör taxeringsmål och andra mål om beskattning deltar

också politiskt valda nämndledamöter i besluten. Några skäl för att undanta vissa ärenden från att kunna bli föremål för

bedömning av styrelsen finns därför inte av dessa skäl. Härtill kommer att en styrelse med 'befogenhet att också besluta i sådana löpande ärenden bl.a. på grund av ärendenas mångfald inte skulle få tid för att fullgöra sin huvuduppgift, ledningsfrågor. Beslut i löpande ärenden tillhör de verkställande uppgifterna och bör liksom nu fattas av tjänstemänen inom verket med stöd av den arbetsfördelning styrelsen beslutar genom arbetsordningen.

Det aånförda innebär enligt utredningens bedömning att det inte går att på ett meningsfullt sätt definiera styrelsens uppdrag genom en uppräkning av olika ärendegrupper i verkets

instruktion. Detta står i stället i första hand att finna i

den formulering i instruktionen där själva kärnpunkten i

II Riksdagen 1985!86. 1 saml. Nr 55. Bilaga I och 2

Prop. 1985/86: 55

RSV:s uppårag anges, dvs. att verket leder skatteförvalt-

ningen i landet, jfr. avsnitt 8.3. Härav följer att det bör vara styrelsen som leder och ansvarar för RSV:s verksamhet

utan någon särskild uppräkning av vissa ärendegrupper.

Utredningen föreslår att RSV:s styrelse med nyss angivna be-

gränsningar skall ansvara för verkets hela verksamhet. En

följd härav blir att verkschefen blir ansvarig inför styrel-

sen. Hans uppdrag blir att driva den löpande verksamheten enligt de riktlinjer som styrelsen meddelar.

Styrelsens sammansättning m.m.

Ledamöterna i styrelsen skall utses av regeringen. Vad gäller

valet av ledamöter och ordförande finns därför ingen anled-

ning att lämna något formligt förslag. Utredningen vill dock framhålla det väsentliga i att det medborgerliga omdömet,

samhällsintresset och medborgarintresset blir väl represente-

rat i styrelsen. Vidare innebär utredningens förslag att det ställs stora krav på styrelseordförandens kunskaper om skatteförvaltningen. Vad gäller styrelsens sammansättning i övrigt kan framhållas att RSV:s verkställande ledning bör vara representerad i styrelsen. Generaldirektören och överdirektören bör alltså ex officio ingå i styrelsen som ledamöter. Styrelsen bör bestå av minst nio ordinarie ledamöter.

9.3.3 Lekmannainflytande inom den regionala skatteför-

valtningen

Lekmannainflytandet över ledningen av länsskattemyndigheten

är av väsentlig betydelse. Detta gäller även om RSV:s styrel-

se får utökade befogenheter och ansvar. Frågan är under vilka

former detta inflytande skall utövas. Ett alternativ är att organisera länsskattemyndigheten som en nämndmyndighet. Ett

annat är att knyta ett rådgivande organ till myndigheten. En ytterligare möjlighet är att förse myndigheten med en styrel-

se.

Prop. 1985/86: 55

Länsskattemyndigheten skulle kunna organiseras som en nämndmyndighet på samma sätt som länsarbetsrnämnden, lantbruksnämnden m.fl. Även dessa nämnder har överordnade centrala myndigheter ledda av styrelser, arbetsmarknadsstyrelsen och lantbrukstyrelsen etc.

Kännetecknande för en nämndmyndighet är att den i regel har

ett begränsat kompetens- eller arbetsområde. Oftast har en nämnd till uppgift att tillämpa ett relativt avgränsat regelkomplex. I en nämndmyndighet är det nämnden som utgör myndig-

heten och själv fattar alla beslut såvida beslutsrätten inte

delegerats till kanslichef eller motsvarande. Nämndens kans-

li, servicefunktion, är i regel av relativt blygsam omfatt-

ning.

Förutsättningar att organisera en länsskattemyndighet som.en

nämndmyndighet liknande de som finns inom länet idag torde

inte föreligga. De flesta besluten skulle inte komma att av-

göras av nämnden utan av tjänstemän vid myndigheten beroende

på det stora antalet ärenden och deras inbördes olikheter.

Nämnden skulle i princip få utöva en roll med inslag av ledningskaraktär.

Genom att till länsskattemyndighetens ledningsfunktion knyta

ett rådgivande organ skulle behovet av bl.a. insyn i myndighetens verksamhet kunna säkras. Några beslutsfunktioner skul-

le inte finnas hos rådet utan det skulle enbart vara tillför-

säkrat rätten att få erforderlig information om verksamheten. Rådets främsta uppgift skulle bli att yttra sig i frågor av

leåningskaraktär. Det område som kän tänkas komma i fråga är

sådana som rör myndighetens utåtriktade verksamhet, förhållande till enskilda och andra myndigheter, servicefrågor

m.m.

Förslaget till den nya organisationen innebär att RSV kommer

att besluta i de grundläggande ledningsfrågorna vad gäller

verksamhetsinriktning, ekonomifrågor m.m. medan länsskatte-

Prop. 1985/86: 55

myndigheten får rollen som en operativ ledningsmyndighet i länet. Länsskattemyndighetens ledningsuppgifter kommer att vara av stor betydelse. Den ledning RSV kommer att utöva kan rimligen inte vara av detaljkaraktär utan det kommer att finnas ett relativt stort utrymme för länsskattemyndighetens egna bedömningar. Detta framgår också av de förslag utredningen lämnat beträffande ledningsfunktionerna. Utredningen är därför av den uppfattningen att ett rådgivande organ utan några som helst beslutsbefogenheter inte är tillfyllest. Här kan också framhållas den bedömning länsberedningen gjorde när det gällde valet mellan ett rådgivande och beslutande organ. Syftena med en lekmannamedverkan kan bli mindre väl tillgodosedda vid en endast rådgivande medverkan. Bland annat kan det pefaras att lekmännens insats inte blir helhjärtad eller så ansvarsmedveten som Önskvärt vore. I längden kan det bli svårt att på dessa villkor förvärva tillräckligt kvalificerade lekmän.

"Med den ställning länsskattemyndigheten får i den nya skatteförvaltningen krävs det ett ledningsorgan vari ingår intresserade och ansvarsmedvetna lekmän. Utredningen anser därför, i likhet med vad som redan 1948 års länsstyrelseutredningen kunde konstatera, att lekmän bör medverka genom att delta i beslut och inte endast genom att lämna råd.

Det tredje alternativet med en styrelse är den lösning som enligt utredningens mening är den mest realistiska. Den ställning som länsskattemyndigheten har i den nya organisationen, såsom ansvarig för den operativa verksamheten m.m. i länet, ställer stora krav på myndighetens ledningsfunktion. Det är därför också väsentligt att lekmannainflytandet säkerställs genom en styrelse som har beslutanderätten i åtminstone de väsentliga frågorna som rör verksamheten. Att en styrelse samtidigt kan fungera som ett rådgivande organ till myndighetens ledning i andra frågor är självklart.

Som framgått av redogörelsen för verksledningskommitténs arbete har detta begränsats till de centrala myndigheternas ledningsfunktioner. Kommittén avser dessutom att föreslå att en försöksverksamhet inleds innan dess förslag genomförs i stort. Utredningen anser inte att det nu finns anledning att i avvaktan på resultat av kommitténs fortsatta arbete även för länsskattemyndigheten föreslå en styrelse med motsvarande befogenheter och ansvar som föreslagits beträffande RSV. Styrelsen på länsnivån bör åtminstone tills vidare vara av traditionell art. Detta innebär att länsskattemyndighetens styrelse skall besluta i ärenden angående

- viktigare författningsfrågor

- viktigare frågor om organisation och arbetsfor-

mer

- anslagsfrågor och andra väsentliga frågor av

ekonomisk art

- frågor i samband med tillsättning av de högre

tjänsterna hos länsskattemyndigheten eller den

lokala. skattemyndigheten

- frågor om skiljande från anställning m.m.

- andra frågor som myndighetschefen hänskjuter till

styrelsen.

"Styrelsens huvuduppgift blir att i likhet med vad som bl.a. också gäller för RSV:s styrelse att säkerställa ett medborgerligt inflytande i skatteförvaltningen. Det är därför naturligt att styrelseledamöterna hämtas från de folkvalda i länet. Ledamöterna bör utses av regeringen. Chefen för myndigheten skall ingå i styrelsen. Antalet ledamöter bör inte överstiga sju. En av styrelseledamöterna skall vara ordförande. Denne bör äga sakområdeskunnande. Ansvaret för verksamhe-

ten skall i första hand åvila myndighetschefen.

Förslaget innebär att det blir styrelser både på central och regional nivå där styrelsernas formella uppdrag är olika.

Några hinder mot en sådan lösning föreligger inte. Den får

Prop. 1985/86: 55

också ses mot bakgrunden av det arbete som pågår med reforme-

ringen av statliga myndigheters ledningsfunktioner.

Genom rollen som överordnad myndighet till de lokala skattemyndigheterna kommer länsskattemyndigheten att leda deras verksamhet. Såsom företrädare för länsskattemyndigheten

kommer styrelsen också att ta befattning med ärenden av motsvarande slag som avser dessa myndigheter.

Prop. 1985/86: 55

IV NÄRMARE OM LEDNING OCH SAMORDNING

10 Enhetlig rättstillämpning

10.1 » Bakgrund

Styrning genom föreskrifter och råd

I kapitlet behandlas lednings- och styrningsfrågor i en skatteförvaltning med den organisatoriska uppbyggnad som föreslagits i kapitel II. Inledningsvis diskuteras förutsättningarna för styrningen av rättstillämpningen i förvaltningen, den materiella styrningen. De följande avsnitten behandlar frågor om ledningen utfrån de författningar som styr förfarandet, den formella styrningen. Förslagen som lämnas syftar till att ge bättre förutsättningar för ledning och samoråning av verksamhetens allmänna inriktning och ett mera enhetligt uppträdande från förvaltningens sida.

Den offentliga makten utövas under de av riksdagen beslutade lagarna. I 8 kap. 2, 3 och 5 §§ RF anges närmare det område där kompetensen att meddela föreskrifter i första hand skall ligga hos riksdagen och utövas genom lagstiftning, det primära lagområdet. Till detta område hör föreskrifter som rör enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes, den civilrättsliga normgivningen. Det primära lagområdet omfattar vidare bl.a. föreskrifter som rör förhållandet mellan enskilda och det all-

Prop. 1985/86: 55

männa som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser

ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Härmed avses bl.a. den statliga beskattningen och straffrätten. Även grunderna för den kommunala beskattningen skall bestämmas genom lag, 8 kap. 5 § RF.

Genom bestämmelserna i 8 kap. 7 och 8 §§ RF har riksdagen möjlighet att delegera en del av sin kompetens till regeringen. Delegationsmöjligheten omfattar inte skatt.

När riksdagen inom det delegeringsbara området lämnar regeringen uppdrag att meddela föreskrifter i visst ämne kan riksdagen också medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet att meddela bestämmelser i ämnet, 8 kap. 11 § RF.

Det område inom vilket regeringen utan något bemyndigande från riksdagens sida har en normgivningskompetens anges i 8 kap. 13 § RF. Detta område avser dels föreskrifter om verkställighet av lag dels annan normgivning som faller utanför det primära lagområdet, den s.k. restkompetensen. Till restkompetensen hör sådana föreskrifter som inte rör förhållandet

mellan enskilda och det allmänna - t.ex. föreskrifter om de

statliga myndigheternas organisation, arbetsuppgifter och inre verksamhetsformer - samt sådana föreskrifter som visserligen rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna men som inte är betungande för den enskilde. Regeringen har även inom dessa områden rätt att överlåta åt underordnad myndighet att meddela bestämmelser i ämnet. Rätten att meddela verkställighetsföreskrifter omfattar alla slag av lagar.

Beträffande innebörden i begreppet verkställighetsföreskrifter anförde departementschefen i grundlagpropositionen

(1973:90, s. 211) bl.a. följande.

En fråga som förtjänar särskild uppmärksamhet gäller

regeringens behörighet att besluta föreskrifter om verk-

ställighet av lag. Enligt (grundlag) beredningen är

Prop. 1985/86: 55

gränsen flytande mellan sådant som bör avhandlas i själ-

va lagen och sådant som bör betraktas som verkställighetsföreskrifter. Det är, fortsätter beredningen, klart att huvudreglerna alltid måste tas upp i själva lagen.

Hur långt lagen skall gå i detaljer måste däremot vara

riksdagens sak att bedöma. Ju mera detaljbetonad lagen

blir, desto mindre blir utrymmet för reglering genom verkställighetsföreskrifter.

Det har under remissbehandlingen påpekats att det, om man accepterar beredningens nu angivna synsätt, blir

möjligt att få till stånd en långtgående faktisk delega-

tion av normgivning till regeringen vid sidan av den i grundlagen förutsatta och därmed sätta hela dennas kompetensfördelning ur kraft. Det skulle vara tillräckligt

att riksdagen begränsade sig att besluta mycket allmänt

hållna lagregler vilka sedan fylldes ut av regeringen med "verkställighetsföreskrifter". Jag delar de kritiskt

inställda instansernas uppfattning att någon sådan möj-

lighet självfallet inte bör finnas. Med föreskrifter om

verkställighet av lag bör enligt min mening i första hand förstås tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär. I viss utsträckning torde det emellertid

vara ofrånkomligt att. tillåta, att regeringen med stöd

av sin behörighet att besluta att verkställighetsföre-

skrifter i materiellt hänseende "fyller ut" en lag, även

om lagen i och för sig skulle befinna sig inom det obli-

gatoriska lagområdet. En förutsättning för att rege-

ringen skall få göra detta måste emellertid vara, att den lagbestämmelse som skall kompletteras är så detalje-

rad att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt genom den av regeringen beslutade föreskriften. I verkställighetsföreskriftens form får således inte beslutas

om något. som kan upplevas som ett nytt åliggande för

enskilda eller öm något scm kan betraktas som ett tidi-

gare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga

eller ekonomiska förhållanden. Jag anser exempelvis att regeringen inte på grund av sin behörighet att besluta föreskrifter om verkställighet av lag bör kunna utfärda sådana föreskrifter om tystnadsplikt som beredningen nämner. "

Något särskilt bemyndigande från riksdagen att besluta om

verkställighetsföreskrifter behöver regeringen inte. Det har dock emellanåt ansetts önskvärt att genom en bestämmelse som har formen av ett bemyndigande klargöra att lagregeln inte är

avsedd att tillämpas direkt utan kräver utfyllnad av rege-

ringen eller, om regeringen så bestämmer, av en myndighet. I sådant fall brukar man tala om kvasidelegation (KU 1980/81:

25, s. 126).

Prop. 1985/86: 55

Utförligare redogörelser angående föreskriftsmakten lämnas i konstitutionsutskottets betänkanden 1979/80:50 och 1980/81:25 med bilagor samt i förvaltningsutredningens betänkanden (SOU 1983:39) Politisk styrning - administrativ självständighet.

Vad gäller skatteförvaltningens verksamhetsområde kan kompe-

tensområdena anges på följande sätt.

Föreskrifter om skatt beslutas av riksdagen genom lag. Till föreskrifter om skatt räknas bl.a. regler om skattskyldighet, hur skatten skall utgå och om skattens storlek. Till sådana föreskrifter hör även grunderna för taxerings- och uppbördsförfarandet. Till begreppet skatt räknas också bl.a. arbetsgivaravgifter. Dessa föreskrifter tillhör det primära lagom-

rådet och är inte delegeringsbara.

För regeringen finns möjlighet att meddela verkställighets-

föreskrifter också när det gäller skatter. Dessa föreskrifter

skall vara av främst administrativ karaktär. I den mån det förekommer inslag av utfyllnad av själva lagbestämmelsen får detta inte medföra att något väsentligt nytt tillförs genom föreskriften. Regeringen kan uppdra åt förvaltningsmyndighet att meddela verkställighetsföreskrifter rörande skatt.

RSV:s ställning som central förvaltningsmyndighet i fråga om beskattning och uppbörd av skatt har utnyttjats för att ge verket i uppdrag att imeddela verkställighetsföreskrifter. Sålunda har i 60 a § TF och 67 § UBF verket erhållit ett omfattande uppdrag att meddela de ytterligare verkställighetsföreskrifter som behövs för de i respektive författningar angivna lagarna-.:.

Enligt bestämmelserna i 18 § TL har RSV dessutom fått i upp-

drag att genom råd och anvisningar främja en enhetlig tillämpning av taxeringslagen och lagarna om kommunal och statlig inkomstskatt samt statlig förmögenhetsskatt. Enligt 61 §

Prop. 1985/86: 55

ML har verket motsvarande uppdrag vad gäller mervärdeskatten.

För länen utfärdas de s.k. länsanvisningarna, 16 § TF. Dessa fastställs och utfärdas av RSV efter förslag från skattechef-

en. Såsom ansvarig för det årliga taxeringsarbetet i länet,

14 § TL, utfärdar skattechefen dessutom omfattande meddelanden för taxeringen. Dessa meddelanden riktas till skillnad

mot länsanvisningarna inte till allmänheten utan enbart till

granskningspersonal och taxeringsnämnder. De innehåller

bl.a.informationer om ny lagstiftning och tillämpningen av

denna samt arbetstekniska beskrivningar.

Till grund för meddelandena ligger ett modellförslag som utarbetas av en arbetsgrupp med företrädare för skattecheferna och RSV. Modellförslaget är inte bindande för skattechefen

utan han kan göra de ändringar han bedömer nödvändiga. Medde-

landena fastställs alltså på länsnivå självständigt av res-

pektive skattechef.

Styrning genom överprövning o.d.

Regeringens möjligheter att styra de centrala ämbetsverken, . begränsas av 11 kap. 7 § RF. Enligt denna bestämmelse får ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommunens beslutande organ, bestämma hur förvaltningsmyndighet skall i sär-

skilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot

enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.

Angående denna inskränkning anförde departementschefen i

prop. 1973:90 s. 397 f.

Det av beredningen använda begreppet är ganska obestämt.

Enligt mångas uppfattning innefattar begreppet bl.a.

administrativa bestämmelser om förvaltningsmyndigheter-

nas interna förhållanden och om förhållandet mellan

olika statliga myndigheter inbördes. Det är vidare att

observera att förvaltningsmyndigheterna inte bara hand-

lägger ärenden utan också utövar faktisk verksamhet av

olika slag. Denna faktiska verksamhet kan vara reglerad

genom bestämmelser som är att betrakta som rättsregler.

Prop. 1985/86: 55

Enligt min mening bör i enlighet med vad som uttalats av vissa remissinstanser RF:s förbud mot direktiv till förvaltningsmyndighet för särskilda fall ges en större konkretion och fasthet än vad grundlagberedningens förslag i ämnet har. Förbudet bör begränsas till att omfatta förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden, medan myndigheternas faktiska handlande lämnas utanför.

Vidare bör förbudet i första hand ta sikte på sådana

ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild. Med myndighetsutövning mot enskild avser jag härvid, i anslutning till vad jag nyss uttalade rörande det generella begreppet myndighetsutövning, utövning av befogenhet

att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldig-

het, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart

förhållande. Det är framför allt när det är fråga om

ärenden av denna typ som det är ett starkt rättssäkerhetsintresse att förvaltningsmyndigheterna är fullt

självständiga i förhållande till överordnade organ.

Förbudet mot direktiv i särskilda fall torde emellertid böra omfatta också myndighetsutövning mot kommun. För kommunerna är det av betydelse att ingen myndighet och inte heller riksdagen kan bestämma hur förvaltningsmyndighet skall besluta i ett ärende som rör en mot kommun riktad myndighetsutövning. Förbudet mot direktiv i särskilda fall torde också böra omfatta en del ärenden som har annan karaktär än som förut sagts. Övervägande skäl synes nämligen tala för att förbudet bör omfatta alla ärenden som rör tillämpning av lag. Härvid avses inte bara ärenden i vilka viss av riksdagen beslutad lag tillämpas utan även ärenden i vilka fråga är om tillämpning av verkställighetsföreskrifter till lagen som regeringen kan ha utfärdat med stöd av.8 kap. 13 § i departementsförslaget. .

Konstitutionsutskottet anförde bl.a. följande : beträffande

begreppet rättsregel och tillämpning av lag, KU 1973:26

5. 71.

Begreppet rättsregel torde innefatta alla administrativa bestämmelser om förvaltningsmyndigheternas interna för-

hållanden och om förhållandet mellan olika statliga

myndigheter inbördes. När det gäller ärenden om tillämpning av sådana bestämmelser bör överordnad myndighet ha rätt att bestämma hur den underordnade myndigheten skall besluta i särskilt fall. Förbudet mot direktiv i särskilda fall i fråga om ärenden som rör tillämpning av lag har det särskilda motivet att regeringen eller annan överordnad myndighet inte bör få ingripa i enskilda fall såvitt angår ämnen där den grundläggande normen beslutats av riksdagen. När det gäller myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun garanterar paragrafen dock att åen beslutande förvaltningsmyndigheten är självständig och oberoende även i ärenden som rör tillämpning av

Prop. 1985/86: 55

regeringsförordningar eller andra författningar i lägre valör än lag och av sedvanerätt.

Förvaltningsmyndigheternas förhållande till regeringen med de begränsningar som anges i 11 kap. 6 och 7 §§ RF sammanfattas i Petråén-Ragnemalm: Sveriges grundlagar enligt följande.

Vad som återstår av den i 6 § 1 st. föreskrivna lydnadsplikten visavi regeringen är sålunda att regeringen förutom inom hela fältet för generellt inriktad verksamhet såsom planering och budgetarbete kan ge direktiv om förvaltningsmyndighets faktiska handlande i särskilt fall och om handläggning av konkreta ärenden, i den mån dessa varken avser lagtillämpning eller myndighetsutövning.

Förvaltningsutredningen utvecklar detta på följande sätt, bet. s. 45 f.

Förvaltningsmyndigheternas grundlagsskyddade frihet att bestämma efter eget omdöme syftar primärt till att garantera rättssäkerheten vid förvaltningsmyndighets myndighetsutövning eller tillämpning av lag med de preciseringar som framgår av citerade regler och motiv. Det bör uppmärksammas att bestämmelserna i RF 11:7 inte syftar till att begränsa regeringens rätt att utfärda generella föreskrifter enligt reglerna i regeringsformens kapitel 8 utan syftar till att garantera förvaltningsmyndighets oberoende vid beslut i vissa enskilda ärenden.

Till det fredade området. kän däremot inte föras organisatoriska och administrativa förhållanden såvida de inte

regleras i lag, vilket är mindre vanligt. Det finns således inget i regeringsformens ordalag eller motiv som förbjuder eller påbjuder viss organisation av förvaltningsmyndighet, vissa beslutsformer, viss förvaltningsledning eller intern administration eller som reglerar förhållandet mellan olika förvaltningsmyndigheter inbör-

des t.ex. i fråga om samverkan. Frågor om administrativ

effektivitet, rationaliseringar, hushållning med tilldelade meldel behandlas inte heller. Nu nämnda frågor

faller således normalt inom området för regeringens

direktivrätt enligt RF 11:6.

Regeringsformens bestämmelse om förvaltningsmyndigheternas ställning avser som nämnts att ge garantier för myndigheternas oberoende vid handläggningen av vissa ärenden och uttrycker rättssäkerhetskrav. Regeringsformen innehåller däremot inte några bestämmelser 'som ger en principiell grund för eller uttrycker krav på för-

Prop. 19857/86: 55

valtningsmyndigheternas självständighet och oberoende i

fråga om initiativverksamhet eller aktiviteter som syftar till att snabbt och effektivt söka förverkliga statsmakternas direktiv och intentioner, att aktivt ta itu med missförhållanden som uppdagas inom myndighetens sakområde, att bedriva utvecklingsarbete eller finna vägar till omprövning av befintlig verksamhet. Nu nämnda

uppgifter faller således inom ramen för regeringens

direktivrätt enligt RF 11:6. Till skillnad från rättssä-

kerhetskraven är de krav som kan ställas på ändamålsenliga, rationella och utvecklingsinriktade myndigheter dvs. i stort vad som brukar avses med effektiva myndigheter - inte grundlagfästa. Sådana krav kommer i stället till uttryck i lagar, utgiftsbeslut, förordningar och

regeringsdirektiv.

Sammanfattningsvis kan, med de redovisade begränsningarna,

regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna genom före-

skrifter eller på annat sätt avse allt allmänt inriktat arbe-

te inom myndigheterna såsom planering, prioritering och utredningsverksamhet. Vidare kan styrningen avse det hela admi-

nistrativa området såsom beslutsorgan, organisation, rationa-

liseringar och tjänstetillsättningar.

Regeringens styrning framgår bl.a. av de myndighetsinstruktioner som den utfärdar. 1 dessa anges myndighetens uppgift och kompetens samt ansvarsfördelning mellan verksstyrelse och verksledning m.m. Instruktionerna är i regel allmänt utforma-

de och anknyter ofta till den av statsrådsberedningen utfärdade normalinstruktionen. Materiella bestämmelser ges i det för myndigheten speciella arbetsområdet genom lagar och tilllämpningsförordningar.

Genom hänvisningar i myndighetsinstruktionerna görs också

reglerna i allmänna verkstadgan (1965:600) tillämplig på

flertalet myndigheter.

Regeringen styr också förvaltningsmyndigheternas resursanvändning, prioritering och framtida verksamhetsinriktning m.m. vid prövningen av myndigheternas årliga anslagsframställningar.

Prop. 1985/86: 55

Förbudet i 11 kap. 7 § RF innebär för såväl RSV som den nya länsskattemyndigheten att dessa i egenskap av överordnade myndigheter inte kan bestämma hur den underordnade myndigheten skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild m.m. På motsvarande sätt som angetts för regeringen innebär detta ingen inskränkning i den centrala myndighetens uppdrag i instruktion m.m. att genom direktiv, riktlinjer och andra administrativa åtgärder av verkställighetskaraktär styra de underordnade myndigheternas s.K. faktiska handlande. Verkställighetsföreskrifter som en öÖöverordnad myndighet fått i uppdrag att utfärda är naturligtvis bindande för den underordnade myndigheten.

Förhållandet mellan Överordnad - underordnad myndighet är naturligtvis annorlunda om den överordnade har rätt att ompröva den underordnades beslut, jfr. överprövningsrätten inom

åklagarväsendet. En sådan rätt innebär även möjligheter att

styra underordnad myndighets rättstillämpning i det enskilda fallet. Det bör emellertid redan här :' framhållas att utredningen inte har för avsikt att föreslå något "överprövningsinstitut" för skatteförvaltningen.

10.2¶Överväganden och förslag

Kravet på att skatteförvaltningen skall framstå som en sammanhållen enhet innebär att de i förvaltningen ingående myndigheterna iakttar ett så enhetligt uppträdande som möjligt i myndighetsutövningen och sin övriga verksamhet. I detta ligger att rättstillämpningen sker på ett enhetligt sätt i landet.

Av redogörelsen för RF:s bestämmelser framgår att RSV har att verka inom ett formellt begränsat område när det gäller att med hjälp av föreskrifter åstadkomma enhetlighet i rättstill-

lämpningen inom skatteförvaltningen. I fråga om innehållet i

dessa verkställighetsföreskrifter gäller som nämnts den all-

männa begränsningen att de inte får tillföra lagregeln något

Prop. 1985/86: 55

väsentligt nytt. Detta torde till att börja med förutsätta att lagregeln är så pass preciserad att man kan utläsa någon princip eller annan påtaglig grund som kan vara vägledande när man utformar verkställighetsföreskrifter. Det är emellertid svårt att närmare ange den grad av precision som måste finnas hos en lagregel för att man skall fylla ut den med verkställighetsföreskrifter (jfr. Håkan Strömberg; Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform; s. 124). Ett exempel på ett ganska obestämt uttryck som man ansett sig kunna precisera genom vwverkställighetsföreskrifter är uttrycket "skäligt" (Strömberg s. 154 ff). Detta talar för att det teoretiska utrymmet för verkställighetsföreskrifter i frågor som rör tillämpningen av materiella bestämmelser i själva verket inte är obetydligt.

Nästa fråga blir då om det är lämpligt att RSV meddelar verk-

ställighetsföreskrifter i tillämpningsfrågor av nyss angivet slag i andra fall än där detta är uttryckligen förutsatt i den lagregel som det gäller eller i förarbetena till denna. Formella förutsättningar för detta finns som nämnts i 60 a § TF. En sådan ordning är dock inte invändningsfri (jfr. KU

1980/81:25, s. 15). Enligt utredningen måste huvudprincipen

vara att det skall ankomma på domstolarna att med ledning av lagtext och förarbeten precisera innebörden av olika uttryck i lagtexten. Endast om det är påkallat av särskilda skäl bör RSV ingripa med föreskrifter i nu avsedda fall. I stället är det enligt utredningen lämpligt att RSV normalt försöker främja en enhetlig rättstillämpning inom skatteförvaltningen

genom att utfärda råd och rekommendationer. Sådana uttalanden

är inte formellt bindande men har ändå väsentlig betydelse. Det måste anses ligga i sakens natur att ett rådgivande uttalande av RSV följs av skattemyndigheterna. Behovet av att verket tillser att likformighetskravet upprätthålles har nyligen även framhållits av skatteförenklingskommittån i betänkandet (SOU 1984:21) Förenklad självdeklaration s. 291.

Prop. 1985/86: 55

I detta sammanhang bör länsanvisningarna och skattechefens meddelande beröras.

Länsanvisningarna, som fastställs av RSV efter förslag av skattechefen, riktas till såväl de skattskyldiga som till

granskare och taxeringsnämnder. Anvisningarna innehåller

redogörelser i bl.a. tillämpnings- och uppskattningsfrågor.

Självklart kommer denna uppgift att efter omorganisationen

övertas av länsskattemyndigheten. Med hänsyn till att termen

anvisningar inte längre bör användas (prop. 1983/84:119) kan

länsanvisningarna i fortsättningen lämpligen nämnas länsskat-

temyndighetens riktlinjer. De skall fastställas av RSV på

motsvarande sätt som i dag. Den omständigheten att anvis-

ningarna i fortsättningen benämns riktlinjer medför inte,

såsom redan anförts, att värdet av dem minskar.

Skattechefsmeddelandena innehåller bl.a. uttalanden i tolk-

ningsfrågor av olika slag. RSV har ingen formell möjlighet

att påverka innehållet i dem. Ett exempel på behovet av en

förändring härvidlag utgör den redogörelse som JO lämnade i

sitt beslut den 10 oktober 1983, dnr 2612-1983, angående

frågan "regelmässig användning av bil i tjänsten". JO konsta-

terade att i ett av RSV:s arbetsgrupp utarbetat modellförslag

till skattechefsmeddelande hade begreppet regelmässighet angetts till visst lägsta antal dagar av året. Efter att ha

konstaterat att det i massmedia förekommit uppgifter om att skattecheferna i ett antal län i sina meddelanden till taxe-

ringsnämnderna angett ett annat antal dagar anför JO bl.a. följande.

Vi har idag en oräning där en informell arbetsgrupp

gör en mall som skattecheferna kan använda helt, delvis

eller inte alls, och där skattechefernas meddelanden i

realiteten innehåller bestämda ställningstaganden till

många rättsfrågor (som senare kan visa sig inte hålla).

Den ordningen ger varken en klar ansvarsfördelning eller

garantier för en enhetlig och likformig bedömning länen

emellan. Det innebär bara ett konstaterande av faktum

att säga att skattecheferna i sina meddelanden i dag tar på sig en normgivning på taxeringsområdet som egentligen tillkommer andra organ att ge.

12 Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 53. Bilaga I och 2

Prop. 1985/86: 55

Det säger sig självt att detta inte är tillfredsställan-

de. Ett klargörande av RSV:s och skattechefernas rela-

tioner - inbegripet ett bestämmande av åeras respektive

kompetensområden - krävs för att vi skall få garantier

för den likformighet i tillämpningen som lagen kräver

ock som är en förutsättning för allmänhetens förtroende

för både lagstiftningen och myndigheterna.

JO konstaterar i samma beslut att problemet med olikheter

mellan skilda skattechefsmeådelanden även uppkommit när det

gäller behandlingen av avdrag för ökade levnadskostnader. Här

hade samtliga skattechefer utom en godtagit den av RSV:s

arbetsgrupp framtagna mallen beträffande lämplig avdragsnivå. I det till JO:s beslut fogade yttrandet anförde vederbörande

skattechef bl.a. att hans rekommenåation ledde till ett mate-

riellt sett rimligare resultat än det centralt utarbetade förslaget, som fick anses alltför generöst.

De olikheter som JO pekat på och kritiserat bör givetvis inte

få kvarstå. Syftet med den nya skatteförvaltningen är bl.a.

ett enhetligt uppträdande gentemot de skattskyldiga oavsett

var de är bosatta i landet. RSV måste därför ta ansvaret för

innehållet i länsskattemyndighetens meddelanden (motsv. skat-

techefsmeddelandena) till de delar som dessa meddelanden innefattar generella uttalanden av tolkningskaraktär e.d. I dessa delar bör de fastställas av RSV på förslag av länsskat-

temyndighet. På detta sätt kan, enligt utredningens mening, olikheter av sådant slag JO kritiserat undvikas. RSV:s upp-

drag att fastställa sådana meddelanden får anses framgå av de

av utredningen föreslagna bestämmelserna i 14 § TL.

Länsskattemyndigheten skall självklart fortsättningsvis kunna

utfärda direktiv och rekommendationer i för länet specifika frågor av hanteringskaraktär utan krav på fastställelse av

RSV. Det bör dock liksom nu åligga verket att fortlöpande bevaka rutiner, arbetsformer m.m.

Prop. 1985/86: 55

11 LEDNINGEN AV VERKSAMHETEN M.M.

Med uttrycket ledning avses här arbetsuppgifter såsom planering, samordning, prioritering och uppföljning samt frågor om rutiner, ärendehantering m.m. I detta avsnitt inriktas framställningen på de bestämmelser i formellt avseende som reglerar ansvarsfördelningen härvidlag, främst i TL, ML och UBL, men även i förordningar och instruktioner för myndigheterna.

En sådan framställning kan struktureras på olika sätt. Utredningen har ansett det mest överskådligt att låta dispositio-

nen utgå från skatteavdelningens indelning i organisatoriska enheter och därvid först behandla taxerings-, mervärdeskatteoch uppbördsverksamheten. Därefter följer kontrollverksamheten och processverksamheten. ADB-verksamheten ges slutligen ett eget avsnitt. För att den följande framställningen rätt skall kunna förstås redogör utredningen här inledningsvis för några generella utgångspunkter och överväganden.

En första utgångspunkt är att RSV skall ges en ledningsroll beträffande verksamheten i riket. Länsskattemyndigheten skall leda verksamheten i länet och tillsammans med lokal skattemyndighet ha en operativ roll. Det förtjänar påpekas att detta inte i sig medför någon som helst förändring av de operativa arbetsuppgifternas fördelning inom eller mellan myndigheterna i skatteförvaltningen och därmed inte heller påverkar personalens situation. RSV har redan i dag i praktiken en ledningsroll i många avseenden och det finns i allt väsentligt en uppslutning inom förvaltningen kring behovet av

ett samordnat och enhetligt uppträdande. I och med att skatteförvaltningen föreslås bilda en fristående förvaltningssektor är det emellertid oundgängligt att klargöra och foöormali-

sera ansvarsförhållandena.

En annan utgångspunkt för utredningen är att ledningsuppdragen principiellt bör utformas på samma sätt inom de olika sakområdena. Kontrollverksamheten som funktion skär igenom alla sakområden och uppvisar en ur ansvarssynpunkt särskilt splittrad bild. Av utredningens utgångspunkt följer emellertid logiskt att även kontrollansvaret kan utformas på ett likartat sätt inom taxerings-, mervärdeskatte-, uppbörds- och avgiftsområdena. Med hänsyn bl.a. till den ökade satsningen

på integrerad kontroll är vinsterna med en sådan på enhetligt

sätt uppbyggd ledningsfunktion uppenbara. Detta gäller såväl i enskilda kontrollärenden som vid planeringen av kontrollverksamheten i stort.

"En klargjord och samordnad ansvarsbild är ägnad att öka effektiviteten i verksamheten. Men ett fastlagt ledningsansvar är också - och inte minst - av betydelse för skattskyldiga som utsätts för kontrollåtgärder eller eljest är i kontakt med skattemyndigheterna.

Ur statsmakternas övergripande ledningsperspektiv är det självfallet av stort värde att centralmyndigheten inför dem har det yttersta ansvaret för ledningen av verksamheten i en betydande förvaltningssektor.

11.1 Taxeringsverksamheten

Arbetet med den årliga taxeringen intar en central ställning i skatteförvaltningens verksamhet och är en resurskrävande arbetsuppgift. Verksamheten berör samtliga nivåer. RSV framställer bl.a. deklarationsblanketter, utvecklar arbetsmetoder och ADB-program samt tillhandahåller granskningshandböcker, handledningar för taxering, fältrutiner, upplysningsbroschy- 180

Prop. 1985/86: 55

rer samt information om nyheter på skatteområdet. Skatteavdelningen ansvarar för länets ADB-verksamhet och sköter granskningen av de mest komplicerade deklarationerna. Lokal skattemyndighet tar emot deklarationer, ombesörjer bl.a. sortering och deltar i ADB-registrering, granskar deklarationer m.m.

Nuvarande ledningsfunktioner

RSV skall enligt sin instruktion planera och samordna skatteoch avgiftskontrollen, följa arbetet hos myndigheterna inom verksamhetsområdet och verka för en ändamålsenlig utformning av organisation och arbetsformer samt i samverkan med berörda myndigheter planlägga och anordna utbildning av personal inom

verksamhetsområdet. Verket skall genom råa och anvisningar

främja en riktig och enhetlig rättstillämpning, 18 § TL samt instruktionen, och har befogenhet att meddela verkställighetsföreskrifter till bestämmelserna i TL enligt 60 a § TF. RSV ges vidare i 15 § TF befogenhet att hålla överläggningar om taxeringsarbetet med personal vid länsstyrelserna. Personal vid lokal skattmyndighet är enligt myndigheternas in-

struktion skyldiga att på kallelse infinna sig hos RSV för överläggningar. Verket har också rätt att erhålla viss statistik från skattecheferna, 57 § 2 mom. TF.

Skattecheferna leder och ansvarar för taxeringsverksamheten i landet, 14 § TL. Det s.k. skattechefsinstitutet ger chefen för länsstyrelsens skatteavdelning - i Stockholms län chefen för taxeringsavdelningen - särskilda befogenheter med avseende på taxeringsarbetet. Chefen för skatteavdelningen meddelar föreskrifter för lokal skattemyndighets medverkan i taxeringsarbetet, 6 § TF jämte 22 § länsstyrelseinstruktionen. Skattechefens ledningsfunktion utövas avskilt från och utan medverkan av landshövdingen och länsstyrelsens styrelse. Bakgrunden till detta avskilda ledningsuppdrag har redovisats under avsnitt 2.3. Efter RS-reformen kvarstår hos länsstyrelsen endast ansvar för vissa arbetsuppgifter av allmän admi-

nistrativ karaktär, såsom indelning i taxeringsdistrikt, föroränande av ordförande i taxeringsnämnd och beslut om de särskilda nämndernas verksamhetsområden. Dessa arbetsuppgif-

ter är i regel delegerade till skatteavdelningen.

Lokal skattemyndighet tar enligt sin instruktion befattning med taxeringsarbete enligt lag eller annan författning eller länsstyrelsens föreskrifter. Ansvaret för att arbetsuppgifterna fullgörs på avsett sätt och i enlighet med de föreskrifter chefen för skatteavdelningen meddelat ligger i förs-

ta hand på fögderichefen.

I sammanhanget förtjänar påpekas att de ca 3 300 taxerings-

nämnderna ansvarar ' för taxeringsbesluten. Taxeringsnämndens

ordförande har till uppgift att planera och leda nämndens arbete. De tjänstemän som tillhandagår nämnderna med gransk-

ning, utredning och föredragning får inte delta i nämndernas

beslut.

11.1.1¶Överväganden och förslag

En för landet samlande ledningsfunktion beträffande taxe-

ringsverksamheten. saknas. Skattecheferna leder och ansvarar

för taxeringsarbetet, var och en inom sitt län. RSV har i

formellt hänseende inget ledningsuppdrag utan en i första

hand rådgivande och stödjande funktion. Den rådande ordningen

gör det svårt att åstadkomma enhetlighet i verksamheten.

Utredningen föreslår att RSV ges ett formellt uppdrag att

leda taxeringsarbetet i landet och att detta läggs fast i TL.

Med ledningsuppdraget följer även uppgifter som planering,

samordning och uppföljning. Bestämmelser som ger RSV befogenhet att hålla överläggningar med personal i skatteförvalt-

ningen och att erhålla statistik behöver därför inte tynga TF

och bör utgå.

Prop. 1985/86: 55

Utredningen föreslår vidare att länsskattemyndigheten ges uppdraget att - under RSV - leda taxeringsverksamheten i länet. Det har redan tidigare föreslagits (avsnitt 8.4) att skattechefsinstitutet avskaffas. Skattechefens uppgifter blir i princip uppgifter för länsskattemyndigheten. Även länsskattemyndighetens ledningsuppdrag bör bli fastlagt i TL och skall också innefatta uppgifter som planering, samordning och uppföljning av verksamheten i länet. Det är en naturlig följd av ledningsuppdraget att länsskattemyndigheten har befogenhet att lämna föreskrifter och andra direktiv som kan behövas för de lokala skattemyndigheternas medverkan i taxeringsarbetet.

Ledningen av fastighetstaxeringsverksamheten är i dag reglerad efter mönster av vad som gäller för taxeringsverksamheten. Utredningen föreslår att leäningen av fastighetstaxeringsarbetet regleras på ett sätt som ansluter till vad som föreslagits beträffande taxeringsverksamheten.

Författningsmässigt bör i 14 § TF och i 17 kap. 19 § FTL ledningsuppdragen anges så att RSV leder verksamheten i landet och att länsskattemyndigheten leder verksamheten i länet. Befogenheten att lämna föreskrifter för lokal skattemyndighets medverkan i taxeringsarbetet innefattas enligt utredningens mening i ledningsuppdraget. Någon särskild bestämmelse av sådan innebörd behövs inte, varför 6 § TF bör utgå.

Det kan påpekas att de lämnade förslagen inte innebär att taxeringsnämndernas ställning förändras. De kommer liksom i dag att vara självständiga i sin myndighetsutövning.

11.2 Uppbördsverksamheten

Uppbörden av direkt skatt sker enligt bestämmelserna i uppbördslagen. Genom lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgif-

ter från arbetsgivare (USAL) har uppbörden av dessa avgifter

samordnats med uppbörden av källskatten. Detta innebär bl.a.

Prop. 1985/86: 55

att redovisning och betalning av källskatter och arbetsgivaravgifter sker samtidigt.

Uppbördsverksamheten berör samtliga nivåer inom skattéförvaltningen. RSV skall handlägga de centrala uppgifterna och utöva tillsyn m.m. Länsstyrelsens uppbördsenhet och dataenhet sköter uppbörd och registrering. Länsstyrelsen har också en tillsynsfunktion. De lokala skattemyndigheterna har de handläggande och beslutande funktionerna.

Utöver detta vertikala samband finns också ett horisontellt, dvs. med de anåra verksamheterna inom respektive myndighet. "Beröringspunkterna är störst med den direkta beskattningen. Som exempel kan framhållas beräkningen av preliminär skatt. Beräkningen syftar till att preliminärt erlagd skatt skall uppgå till den slutliga skatt som blir resultatet av taxeringen och beräkningen sker enligt samma grunder som den slutliga debiteringen på grund av taxeringen. "Tidsmässigt drivs uppbördsverksamheten såväl före som under och efter respektive års taxeringsverksamhet.

Andra beröringspunkter finns av samma skäl med, bl.a. kontrollverksamheten och serviceverksamheten.

Det nära sambandet mellan uppbörds- och taxeringsverksamheten har betonats av bl.a. landskontorsutredningen, SOU 1967:22 s. 120 £ och av EKO-kommissionen,' SOU 1983:75, s. 27 f.

Riksskatteverkets lednings- och samordningsfunktion

Enligt 72 § UBL åligger det RSV att handlägga de centrala uppgifterna inom och utöva tillsyn över uppbördsväsendet i riket såvitt avser debitering och uppbörd av skatter och socialavgifter. RSV:s åligganden såvitt gäller socialavgifterna tillkom i samband med att uppbörden av källskatter och socialavgifter samordnades. Uppdraget avseende den övriga uppbördsverksamheten övertog RSV från den centrala folkbok- 184

Prop. 1985/86: 55

förings- och uppbördsnämnden (CFU). Bestämmelsen ingick i instruktionen för CFU.

Till de centrala uppgifterna får bl.a. räknas det generella bemyndigande verket har enligt 67 § UBF att meddela erforder-

liga verkställighetsföreskrifter för tillämpning av UBL och USAL. RSV har också uppdraget att fastställa vissa förmåns-

värden enligt 8 § UBL samt att meddela föreskrifter angående

värdering av viss annan förmån m.m. enligt 63 a § UBF.

Egenskaper av tillsynsmyndighet kan sägas framgå av bestäm-

melserna i 68 § 2 mom. och 70 § 2 mom. UBL. Av lagrummen

framgår att RSV skall granska verkställda debiteringar och vid felaktigheter underrätta länsstyrelsen härom. Länsstyrel-

sen har skyldighet att utreda ärendet och se till att rättel-

se görs. RSV har liksom länsstyrelsen och den lokala skattemyndigheten rätt att besluta om och genomföra revision, 78 § UBL.

I vissa speciella frågor har RSV tillagts beslutanderätt. Det

gäller bl.a. ärenden om skatteavdrag i vissa fall, p. 5 av

ahvisningarna till 39 § UBL samt 55 § 2 mom. UBL.

RSV skall dessutom meddela bindande förklaring angående sättet för uttagande av preliminär skatt m.m. enligt 72 § UBL. Sådana förklaringar skall dock meddelas av rättsnämnden inom RSV. Verket skall slutligen meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av UBL och USAL. Verket upprättar planer för arbetsgivarkontrollen i länen.

Länsstyrelsen

Uppbördsverksamheten i länet vad gäller debitering, indrivning och redovisning av skatter och avgifter står under tillsyn av länsstyrelsen. Underlåter lokal skattemyndighet eller kronofogdemyndighet att inom föreskriven tid fullgöra sina åligganden enligt UBL och USAL, skall länsstyrelsen, när det

Prop. 1985/86: 55

blivit känt omedelbart vidta de åtgärder som förhållandena

kunna föranleda, 74 § UBL.

Enligt 44 § UBL och 26 § USAL skall länsstyrelsen övervaka att arbetsgivare behörigen fullgör sina skyldigheter att göra skatteavdrag för betalning av preliminär A-skatt och arbetsgivaravgifter. Vid fullgörandet av övervakningen skall LSM biträda länsstyrelsen. Länsstyrelsen initierar utredningen av felaktigheter. Den närmare utredningen utförs av lokal skattemyndighet. Både länsstyrelsen och den lokala skattemyndigheten kan besluta om djupare kontroll genom revision.

Såsom uppbördsmyndighet har länsstyrelsen även att ansvara för att restlängåd upprättas och överlämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning. Länsstyrelsen beslutar också om avkortning och avskrivning av skatter och avgifter, 67 § UBL och 28 § USAL. Länsstyrelsen kan också förordna kronofogdemyndighet att begära gäldenär i konkurs. Vidare har länsstyrelse rätt att under angivna förutsättningar antaga ackordsförslag, 62 § UBL och 28 § USAL.

Länsstyrelsen är besvärsmyndighet vad gäller vissa LSM-beslut angående preliminär taxering, sättet för uttagande av preliminär skatt m.m., 85 § 1 mom. UBL. Vissa beslut rörande uppbörden av socialavgifterna kan också omprövas av länsstyrelsen, 50 § USAL.

Lokala skattemyndigheten

Huvuddelen av de handläggande och beslutande funktionerna vad gäller uppbörd av skatter och avgifter finns inom den lokala skattemyndigheten. Enligt instruktionen åligger det myndigheten att ta befattning med bl.a. debitering och uppbörd av skatt och sociala avgifter m.m. enligt lag eller annan författning eller länsstyrelsens föreskrifter. Bland de uppgifter som enligt UBL och USAL ankommer på myndigheten kan nämnas 186

Prop. 1985/86: 55

- att besluta om beräkning av preliminär A-skatt, debite-

ring av preliminär B-skatt samt slutlig, kvarstående och

tillkommande skatt, - att kontrollera att arbetsgivare följer bestämmelserna

om skatteavdrag, revision, - att besluta om jämkning av preliminär skatt,

- att besluta om anstånd med inbetalning av skatt,

- att besluta om arbetsgivaransvar,

- att fastställa månads- och årsavgifter,

- att kontrollera att arbetssgivare fullgör sina skyldig-

heter enligt USAL.

11.2.1¶Överväganden och förslag

De återgivna bestämmelserna om uppbörd av skatter och socialavgifter ur styrnings- och ledningssynpunkt återspeglar skatteförvaltningens organisatoriska splittring. Medan RSV skall handlägga de centrala uppgifterna inom och utöva tillsyn över uppbördsverksamheten är det länsstyrelserna, uppbördsenheterna, som skall se till att verksamheten faktiskt fungerar inom länet. Såsom central förvaltningsmyndighet har RSV, enligt utredningens uppfattning, alltför begränsade formella möjligheter att effektivt kunna leda uppbördsverksamheten inom landet. | |

Utredningen har påpekat de starka sambanden med de övriga enheterna inom skatteavdelningen och i förhållande till de lokala skattemyndigheterna. Uppbördsenheten skall därför ingå i länsskattemyndigheten. För Stockholms län innebär det att uppbördsenheten inom den administrativa avdelningen skall

ingå i den nybildade länsskattemyndigheten för Stockholms

län.

I och med den föreslagna organisationsförändringen kommer alla länsstyrelsens nuvarande arbetsuppgifter med uppbörd av skatt m.m. att övertas av länsskattemyndigheten. Denna för-

ändring underlättar då både ett klarläggande av RSV:s led-

Prop. 1985786: 55

ningsroll i landet och länsskattemyndighetens i länet på motsvarande sätt som föreslagits beträffande taxeringsverksamheten.

Utredningen föreslår att RSV:s nuvarande uppdrag att handlägga centrala uppgifter inom och utöva tillsyn över uppbördsväsendet förändras till en aktiv roll inom denna verksamhet på samma sätt som gäller för arbetet med den direkta beskattningen. RSV skall alltså leda uppbördsverksamheten i landet. Detta innebär inte att några arbetsuppgifter skall föras från den lokala skattemyndigheten eller länsskattemyndigheten. Det

är alltså inte fråga om centralisering utan om att skapa en

fast och uttalad verksamhetsledning för hela landet. RSV:s ansvar för ledningen av verksamheten innebär att verket även inom detta område får till uppgift att genomföra den övergripande planeringen av denna verksamhet på samma sätt som inom

taxeringsområdet.

Verksamheten inom länet kommer i den nya organisationen att drivas under länsskattemyndighetens ledning. Det som inledningsvis anfördes om sambandet mellan taxering och uppbörd talar också för att länsskattemyndigheter även i uppbördshänseende får en lika klart markerad ledningsuppgift dvs... att länsskattemyndigheten skall leda uppbördsverksamheten i länet.

Bestämmelsen i 72 § UBL bör därför kompletteras enligt det anförda. I och med att länsskattemyndigheten övertar länsstyrelsens uppgifter i uppbördshänseende skall dessutom övriga berörda bestämmelser i uppbördsförfattningarna ändras i enlighet härmed.

11.3 Mervärdebeskattningen

Mervärdebeskattningen handhas så gott som uteslutande av mervärdeskatteenheterna inom länsstyrelsens skatteavdelning/ motsvarande. 188

Prop. 1985/86: 55

RSV:s uppgifter vad gäller mervärdeskatten består bl.a. i att genom råd och anvisningar främja en enhetlig tillämpning av lagen om mervärdeskatt, 61 § ML. Det ankommer vidare på RSV att meddela åtskilliga föreskrifter av verkställighetskaraktär.

I vissa frågor angående mervärdeskatt är RSV besvärsmyndighet. Det gäller bl.a. frågor om beslut om redovisningsperioder och redovisningsmetoder. Vidare kan verket besluta om och genomföra skatterevisioner. Den av verket upprättade kontrollplanen för landet omfattar även kontrollen av mervärdeskatt. Till stöd för beskattningsmyndigheternas verksamhet såväl vad gäller debiteringen som uppbörden och kontrollen har genom RSV:s försorg: utvecklats ett särskilt ADB-system. Detta ingår som delar i det centrala och de regionala skatteregistren.

I övrigt fullgörs, med undantag för tullverkets uppgifter vid införsel av skattepliktig vara, samtliga funktioner rörande mervärdeskatten av mervärdeskatteenheten inom skatteavdelningen. Det gäller såväl registrering, fastställande och uppbörd av skatt samt granskningsverksamheten i samband härmed. Endast den djupare kontrollen genom skatterevision förekommer även på annan enhet inom skatteavdelningen, revisionsenheten.

Klara anknytningar finns på olika sätt till såväl taxeringssom uppbördsverksamheten. Skattskyldighet till mervärdeskatt uppkommer när någon i yrkesmässig verksamhet omsätter skattepliktig vara eller tjänst. Verksamheten anses yrkesmässig om inkomsten utgör skattepliktig intäkt av Jjordbruksfastighet, annan fastighet eller rörelse. Bedömningen grundas på kommunalskattelagens förvärvskällebegtrepp. Skattskyldighet för mervärdeskatt föreligger även vid annan verksamhet som bedrivs i rörelseliknande former.

Prop. 1985/86: 55

Redovisningsskyldigheten till mervärdeskatt innebär så gott som alltid bokföringsskyldighet. Såväl mervärdeskattedeklara-

tionerna som inkomstskattedeklarationerna skall grundas på

det gemensamma underlag som bokföringen utgör.

Samband mellan mervärdebeskattningen och uppbördsverksamheten finns bl.a. när det gäller skattskyldigheten till mervärde-

skatt och skyldigheten att erlägga preliminär B-skatt. I

lagen (1982:1006) om avdrags- och uppgiftsskyldighet beträf-

fande vissa uppdragsersättningar har skyldigheten att göra

skatteavdrag samt inbetalning och redovisning av innehållet

belopp gjorts beroende av om det uppdrag ersättningen avser

är skattepliktig tjänst enligt bestämmelse i lagen om mervärdeskatt. Avdragsskyldigheten har också i visst fall gjorts beroende av om uppdragstagare är registrerad till mervärdeskatt. Av intresse är också det tidsmässiga samband som finns

mellan uppbörden av preliminär skatt och redovisningen av

mervärdeskatt i det fall redovisningsperioderna är korta, en

till två månader.

11.3.1¶Överväganden och. förslag

Den nya organisationen av skatteförvaltningen "innebär att länsstyrelsens uppgifter med mervärdebeskattningen övertas av

länsskattemyndigheten. På samma sätt som föreslagits i taxe-

rings- och uppbördshänseende bör då RSV:s ledningsroll klar-

göras. Utredningen föreslår därför att RSV:s ansvarsområde

också skall avse ledningen av verksamheten såvitt avser mervärdeskatt. Den nu föreslagna ändringen innebär att RSV får

samma ledningsuppdrag som föreslagits beträffande taxeringsoch uppbördsverksamheten. 61 § ML bör därför kompletteras i enlighet med vad som föreslagits. I och med att länsskatte-

myndigheten övertar länsstyrelsens uppgifter i mervärdeskattehänseende skall dessutom övriga berörda bestämmelser i författningarna om mervärdeskatt ändras i enlighet härmed.

Prop. 1985/86: 55

11.4 Kontrollverksamheten

Som tidigare angetts skär kontrollverksamheten genom samtliga

sakområden. Kontroll i någon form utövas inom de flesta enhe-

ter i skatteavdelningen och i de lokala skattemyndigheterna.

För att närmare beskriva verksamhetens spridning i förvaltningen och den splittrade ledningsfunktionen redovisas nedan Olika kontrollformer. I den vänstra kolumnen anges kontrollmomentet samt vem som utför kontrollen. I den högra kolumnen anges var ledningen ligger. :-:

kontrollmoment ledningsansvar

mervärdeskatteregistrering LST LST

arbetsgivarregistrering LSM LSM

ADB-mässig avstämning RSV (LST, LSM)

Skrivbordsgranskning av lämnade redovisningar

mervärdeskattedeklarationer LST LST preliminära självdeklarationer LSM LSM | självdeklarationer skattechefen (TO) LSM, LST, fritidsfunktionärer uppbördsdeklarationer LST LST

besök

taxeringsbesök skattechefen (TO) LST, LSM, fritidsfunktionärer momsbesök LST LST

revision

taxeringsrevision RSV, skattechefen RSV, LST, LSM mervärdeskatterevision RSV, LST RSV, LST avgifts- och källskatterevision RSV, LST, LSM RSV, LST, LSM integrerade revisioner RSV, LST/skattechefen RSV, LST

Prop. 1985/86: 55

Antalet enheter som utför revisioner är ca 300. Under 1983 utfördes drygt 16 000 revisioner, ca 11 000 av LST, 4 500 av LSM och 600 av RSV.

RSV:s kontrollavdelning, vari ingår distriktskontoren i

Stockholm, Göteborg, Malmö och Sundsvall, bedriver offensiv verksamhet genom att utföra revisioner som bl.a. avser punktskatter, EKO-brottslighet och stora företag. Kontrollen inom revisionssektionen avser också transaktioner med internationell anknytning. Avdelningen svarar också för samordning av kontrollaktioner över länsgränser, för utveckling av urvalsoch kontrollmetoder och för kartläggningsarbete.

I det s.k. Planprojektet (RSV:s rapport 1983:1, Skatter och

skattekontroll, förutsättningar för en effektiv kontrollverk-

samhet) gjordes en probleminventering och analyser av möjlig-

heterna att bedriva skattekontroll. Åtgärder för att åstad-

komma en effektivare skattekontroll diskuterades. Bl.a. denna

rapport och den kontrollplan som RSV numera årligen utarbetar

i samarbete med övrig skatteförvaltning har bidragit till att skapa en mer enhetlig syn på mål och metoder i kontrollverk-

samheten. Kontrollplanen anger bl.a. riktlinjer och rekommendationer samt antalsmål och ligger till grund för den mer detaljerade planeringen av kontrollverksamheten i länen.

Länsstyrelsernas revisionsenheter är kvalificerade utredningsenheter, som utför integrerade revisioner, dvs. revisio-

ner som avser flera skatter samt avgifter. Ofta avser dessa revisioner mer än ett beskattningsår. Kontrollverksamheten vid revisionsenheten riktas mot det väsentliga skatteundandragandet, där inslag av avancerad ekonomisk brottslighet och

komplicerade skatteflyktsåtgärder m.m. ofta förekommer. Taxe-

ringsenheterna, mervärdeskatteenheterna och uppbördsenheterna

utför revisioner och annan kontroll inom sina respektive sakområden. Dessa revisioner är endast undantagsvis integrerade eller avseende mer än ett år.

Lokal skattemyndighet utför revisioner och annan kontroll dels i samband med den årliga taxeringen och dels beträffande

arbetsgivares redovisning och betalning av källskatter och

avgifter.

Nuvarande ledningsfunktioner

Enligt instruktionen skall RSV bl.a. planera och samordna

skatte- och avgiftskontrollen. De formella befogenheterna

inskränker sig till rätten att hålla överläggningar med per-

sonal vid länsstyrelserna och de lokala skattemyndigheterna samt att erhålla viss statistik för uppföljning. Överläggning

med länsstyrelsepersonal får enligt författning gälla taxe-

ringsarbetet och tillämpning av lagen om mervärdeskatt.

Som framgått tidigare leder och ansvarar skattechefen för all

kontroll i samband med den årliga taxeringen. Vad gäller

mervärdeskattekontrollen och arbetsgivarkontrollen har han formellt inget motsvarande ledningsansvar. I dessa avseenden

är han som chef för skatteavdelningen ansvarig under lands-

hövdingen. I avsikt att bl.a. överbrygga skillnaderna i verk-

samhetsansvaret har skattechefen enligt 14 § TF tillagts uppgiften att verka för samordning av revisioner och andra kontrollåtgärder som rör skatt, tull eller avgift. Ansvaret för ledningen av länsstyrelsens kontrollverksamhet är oenhetligt. I vissa fall är skattechefen den i länet ytterst ansvarige medan han i andra sammanhang i egenskap av chef för skatteavåelningen är ansvarig under landshövdingen. 1 Stock-

holms län är förhållandet mer komplicerat eftersom uppbördsenheten ingår i den administrativa avdelningen. Den administrativa chefen är under landshövdingen ansvarig för den kont-

rollverksamhet som företas vid uppbördsenheten. Skattechefen i Stockholms län har följaktligen mindre goda möjligheter än

andra skattechefer att samordna kontrollverksamheten.

även beträffande lokal skattemyndighets kontrollverksamhet är

ansvarsbilden splittrad. Skattechefen leder och ansvarar för

13 Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 55. Bilaga I och 2

LSM:s taxeringskontroll. Vad gäller Övrig kontrollverksamhet vid lokal skattemyndighet saknar han formellt verksamhetsan-

svar. Länsstyrelsen är visserligen chefsmyndighet och skall

också utöva tillsyn över lokal skattemyndighets sätt att fullgöra sina åligganden enligt UBL och USAL. Enligt länssty-

relsens normalarbetsordning sköter uppbördsenheten denna

tillsyn. Vare sig skattechefens uppgift att verka för samoråning av revisioner och andra kontrollåtgärder som rör skatt,

tull eller avgift eller länsstyrelsens tillsynsfunktion torde

medföra något formellt ansvar på länsnivå för LSM:s arbetsgi-

varkontroll.

11.4.1¶Överväganden och förslag

Även beträffande kontrollverksamheten saknas i formellt hänseende en samlande ledningsfunktion. RSV har en stödjande och

rådgivande funktion. Länsstyrelserna och de lokala skattemyn-

digheterna är i princip självständiga i sin kontrollverksam-

het. Inom länet leder skattechefen en del av kontrollverksam-

heten och verkar i övrigt för samordning. De splittrade led-

ningsfunktionerna minskar möjligheterna till samordning och till att åstadkomma enhetlighet i verksamheten.

Utredningen har i de föregående avsnitten föreslagit att RSV skall leda taxerings-, uppbörås- och mervärdebeskattnings- "verksamheten i landet. Länsskättemyndigheten har föreslagits

leda dessa verksamheter i länet. Detta innebär att RSV kan utöva ledningen av kontrollverksamheten inom samtliga dessa

verksamhetsområden. Motsvarande gäller för länsskattemyndig-

heten inom länet, inklusive den kontrollverksamhet som före-

kommer vid lokal skattemyndighet. Ledningsfunktionerna även för kontrollverksamheten blir härigenom klargjorda. Någon särskild författningsreglering som anger att kontrollverksamheten inom respektive sakområde skall samordnas med annan kontroll behövs inte utan får anses ingå i ledningsuppdraget.

Bestämmelsen i 14 § första stycket TF kan därför utgå.

RSV har i dag befogenhet att besluta om revision enligt UBL, USAL och ML. När det gäller taxeringsrevision har tjänsteman vid verket, i den mån verket så förordnar, samma befogenhet att besluta om revision som skattechefen har i dag, 3 § TL. Utredningen har tidigare föreslagit att skattechefsuppgifterna inklusive befogenheten att besluta om revision enligt TL,

blir uppgifter för länsskattemyndigheten. Något skäl till

varför en annan formell ordning skall gälla beträffande de revisioner enligt TL som utförs av RSV finns inte. Utredningen föreslår därför att RSV i 57 § TL ges befogenhet att besluta om taxeringsrevision.

Förslagen innebär att det skapas förutsättningar för en effektiv och samlad ledning av kontrollverksamheten i länet. Utredningen har noterat att lokal skattemyndighet inte kan besluta om taxeringsrevision såvida inte skattechefen, eller efter omorganisationen länsskattemyndigheten, delegerar sådan beslutanderätt. Lokal skattemyndighet har heller inte befogenhet att utföra skatterevisioner. Dessa omständigheter medför att myndigheten inte utan vidare kan utföra integrerade revisioner. Frågan om utvidgad befogenhet för lokal skattemyndighet i dessa avseenden får dock lösas i annat samman- -hang.

11.5 Processverksamheten

Inledning

Direktiven innefattar bl.a. att behovet av skattechefsinstitutet skall övervägas och att RSVs' lednings- och samoråningsroll skall förstärkas. En viktig målsättning för utredningen är att skapa en enkel, rak och lättöverskådlig organisation. Väsentligt är att organisationen ges en sådan utformning att ett effektivt och flexibelt resursutnyttjande underlättas och att samordnade prioriteringsinsatser kan göras. Härför krävs enligt utredningens mening att ansvaret för olika funktioner som har verksamhetsmässiga samband så långt det är möjligt

Prop. 1985/86: 55

samlas inom ramen för ett myndighetsansvar. En på detta sätt

klargjord ansvarsbild ökar också möjligheterna att åstadkomma

ett samordnat uppträdande från förvaltningens sida vid kon-

takterna med de skattskyldiga.

Utredningens överväganden och förslag i detta avsnitt skall

ses mot den ovan skisserade principiella bakgrunden. Analysen av processverksamheten inom skatteförvaltningen görs alltså

ur ett Övergripande organisatoriskt perspektiv. Det faller utanför utredningens uppdrag att gå in på materiella frågor eller djupare in på förfarandeföreskrifter än som är betingat

av uppgiften att skapa bättre förutsättningar för ledning,

styrning och samordning.

Skatteförenklingskommittén (SFK) har till uppgift att utreda

det grundläggande taxeringsförfarandet och att se över det

allmännas processföring i skattemål. USS-utredningens arbete

innefattar också .frågor som har anknytning till processverksamheten. Utredningens förslag ger - med de givna förutsättningarna - den enligt utredningens uppfattning lämpligaste organisationslösningen i fråga om processverksamheten. För-

slagen är så avpassade att de kan bedömas och genomföras utan

att andra utredningars kommande förslag behöver avvaktas.

11.5.1¶Processverksamheten på länsnivå

I 14 § taxéringslagen fastslås skattechefens grundläggande ansvar i taxeringsprocessen. Det är därför naturligt att

först béhandla processverksamheten på länsnivå och därefter

gå vidare till den centrala nivån. Det kan inte här bli fråga

om en fullständig genomgång. Framställningen är begränsad

till att ge en bild av förhållanden som är av särskilt intresse ur organisations- och ansvarssynpunkt.

Besvärsenheten

I samband med RS-reformen tillskapades besvärsenheten genom att uppgifter av främst processkaraktär överfördes från den dåvarande taxeringsenheten till den nya enheten. Med RS-organisationen blev besvärsenheten en renodlad processenhet medan taxeringsenheten fick uppgiften att leda och medverka i arbetet med årlig taxering. Chefen för besvärsenheten fick tjänstetiteln förste taxeringsintendent vilket understryker enhetens inriktning på taxeringsprocessen.

Taxeringsprocessen omfattar mål och ärenden rörande taxering för inkomst och förmögenhet, skattetillägg och förseningsavgifter samt fastighetstaxering. Förfarandet regleras i första hand genom bestämmelser . i förvaltningsprocesslagen, taxeringslagen och : fastighetstaxeringslagen. Förfarandet är i huvudsak skriftligt. Enligt RSV:s rapport Förenkla taxeringsprocessen! (det s.k. ÖBO-projektet) är den handläggande personalen till omkring 75 3 engagerad i processföringsverksamhet. Även biträdespersonalen har arbetsuppgifter som i allt väsentligt har samband med processföringsverksamheten. Det

kan nämnas att av 111 000 under år 1984 till länsrätterna

inkomna skattemål rörde över 90 § taxering.

Bland övriga arbetsuppgifter kan nämnas TI:s yttrande i anståndsärenden enligt 49 § UBL, åtalsanmälningar, yttranden i förhandsbeskedsärenden, handläggning (i vissa fall) av remisser från RSV i vissa dispensärenden m.m. Vid de flesta skatteavdelningar handläggs ärenden rörande gåvoskatt vid be-

svärsenheten men det förekommer också att gåvoskattefunktio-

nen i sin helhet förlagts till uppbördsenheten. Handläggande personal vid enheten samverkar med personal vid andra enheter och myndigheter.

I storstadslänen (AB-, M- och O-län) är besvärsenheten indelad på sektioner. Enheter och sektioner är i allmänhet indelade i informella grupper. Gruppindelningsgrunderna och de

Prop. 1985/86: 55

former grupperna arbetar under varierar från län till län med

hänsyn till förhållandena.

Den tidigare nämnda rapporten från RSV visar att bemanningssituationen och ärendebalanserna varierar kraftigt mellan

olika län. Även produktiviteten varierar avsevärt. Processfö-

ringen sker på ett påfallande oenhetligt sätt - t.o.m: inom

samma län - eftersom fasta normer och direktiv saknas. Under de senaste åren har det allvarliga problemet uppstått att vissa besvärsenheter fått vidkännas onormalt stora avgångar

av högkvalificerad personal vilket ytterligare försämrat möjligheterna att driva tung offensiv processverksamhet.

Bilden av besvärsenheterna är sammanfattningsvis i hög grad

splittrad.

Besvärsenhetens sambandsmönster

Med hänsyn till det starka funktionella samband som finns

inom taxeringsområdet i arbetskedjan årlig taxering - för-

djupad kontroll - taxeringsprocess, är det naturligt att

besvärsenheten har betydande verksamhetssamband med taxe-

ringsenheten, revisionsenheten och med de lokala skattemyn-

digheterna inom länets skatteförvaltning. Dessa samband Dberörs ytterligare i det följande. Samband föreligger också, om

än i mindre omfattning, med övriga enheter inom skatteför-

valtningen. Verksamhetssambanden är också starka med länsrätten. I skattebrottsutredningar, åtalsfrågor m.m. föreligger samband med åklagarmyndighet och i viss mån polisen. Däremot kan det noteras att något egentligt verksamhetssamband mellan

besvärsenheten och RSV i stort sett saknas. Kopplingen mellan

den processföring som bedrivs av de s.k. riksintendenterna

eller de allmänna ombuden vid RSV och processföringsverksam-

heten på länsnivå är svag. Kontakterna mellan RSV och be-

svärsenheterna kan i huvudsak sägas vara inriktade på infor-

mationsutbyte.

Prop. 1985/86: 55

Besvärsenhetens samband med taxeringsenheten och lokal skat-

temyndighet rör bl.a. diskussioner kring materiella frågor som uppkommer i samband med årlig taxering. Särskilt taxe-

ringsintendenter som är specialister på vissa områden fungerar ofta i det praktiska arbetet som rådgivare åt gransk-

ningspersonalen. Ett exempel på detta är diskussioner och erfarenhetsutbyte i frågor rörande sanktionsavgifter. Besvärsenheten kan också i den utsträckning skattechefen bestämmer tillhandahålla information om aktuell rättspraxis,

den inställning TI intagit i principiellt viktiga mål m.m.

till ledning för granskare och TN.

Under tiden mellan två taxeringsperioder kan eftergranskning

ske av material som bedömts böra ytterligare utredas. Det förekommer därvid .att personal vid taxeringsenheten - och - också lokal skattemyndighet - ges förordnande att som TI föra

talan i vissa mål. Det förekommer vidare att TI från besvärs-

enheten besöker lokal skattemyndighet under den tid aå an-

ståndsärendena är som mest frekventa. TI kan då - förutom att

lämna råd till personalen vid myndigheten - ofta direkt. ta

ställning i enklare besvärsfrågor som den skattskyldige initierat vid personligt besök.

" Besvärsenhetens samband med revisionsenheten är starkt fram-

trädande och grundas på det funktionella sambandet mellan

utredning och process. Tidigare var det vanligt att reviso-

rerna i stor utsträckning togs i anspråk för revisionsverksamhet i direkt samband med processföringen. Besvärsenheten

(eller dess föregångare "gamla" taxeringsenheten) begärde -

ofta i anledning av skattskyldigbesvär - att utredningen i

vissa mål skulle kompletteras genom revision, s.k. besvärsrevision. Numera har tyngdpunkten i revisionsenhetens verksam-

het starkt förskjutits mot tung offensiv kontrollverksamhet. TI:s och revisorns roller i detta sammanhang behandlas i ett

senare avsnitt. Här förtjänar emellertid att påpekas det

behov av planeringssamarbete mellan revisions- och besvärsen-

heterna som en bred satsning på offensiv kontroll medför,

Prop. 1985/86: 55

eftersom utredningarna ofta leder till att fastställd taxering bör ändras och TI därför agera genom besvär eller ansökan om eftertaxering. Resursinsatserna vid de båda enheterna måste följaktligen samordnas .

TI:s ställning

Redan före 1956 års taxeringsreform hade taxeringsintendenten i länet en i förhållande till landshövdingen som myndighetschef helt självständig roll som det allmännas företrädare i taxeringsprocessen. Taxeringsintendenten i länet —- det fanns : endast en TI i varje län - kunde delegera sina uppgifter i processen till biträdande TI.

oVid 1971 års partiella omorganisation övertog skattechefen dåvarande l1l:e TI:s roll som ansvarig för processverksamheten.

Skattechefens uppgift att bevaka det allmännas rätt i taxe-

ringsfrågor och att verka för att taxeringarna blir likformiga och rättvisa fastslås numera i 14 § TL. Skattechefen kan delegera de flesta av sina uppgifter som skattechef, däribland uppgiften enligt 14 § TL, till bl.a. chef för besvärsenhet. Enligt 3 § TL har skattechefen vidare samma befogenheter som tillkommer TI. ”

TI:s nuvarande behörighet i processavseende framgår av bl.a. 74 § TL. TI tilläggs där behörighet att föra det allmännas talan. TI har emellertid inte den uppgift som enligt ordalyadelsen av 14 § TL förbehålls skattechefen, nämligen att bevaka det allmännas rätt i taxeringsfrågor och att verka för att taxeringarna blir likformiga och rättvisa. Att TI ändå har att iaktta att taxeringarna blir likformiga och rättvisa torde följa redan av portalstadgandet i 1 § TL. TI skall med sina egna besvär liksom yttranden Över skattskyldigs besvär verka för att taxeringen blir korrekt. Detta understryks av att TI enligt 106 § TL får anföra besvär till förmån för den skattskyldige.

Prop. 1985/86: 55

Av det anförda framgår att TI:s behörighet som det allmännas representant i skatteprocessen vilar direkt på uttryckliga bestämmelser i TL. TI intar därmed en oberoende ställning i ett enskilt ärende som tilldelats honom. Skattechefen kan

inte föreskriva att TI i ett enskilt mål skall inta viss

ståndpunkt. Skattechefen kan emellertid med stöd av det till-

synsansvar som anses innefattas i 14 § TL överta målet från

TI och själv driva det i sin egenskap av TI. (jfr. Hermansson m.fl., Taxeringshandbok, 1981, s. 37).

Det ankommer på TI att i princip självständigt avgöra om han skall överklaga dom eller beslut som gått honom emot. Någon

underställningsplikt föreligger inte. Detta gäller även vid besvär till regeringsrätten.

Chefen för besvärsenheten (i AB-, M-, O-län sektionschefen) har att som enhetschef leda och fördela arbetet inom enheten. Detta leådningsansvar är av administrativ art. Chefen för besvärsenheten saknar formell behörighet enligt TL att föreskriva vilken ståndpunkt TI vid enheten skall inta i visst mål. Det bör dock anmärkas att skattechefen jämlikt 3 § andra stycket TL kan uppdra åt chefen för besvärsenheten att fullgöra uppgiften enligt 14 § TL att bevaka det allmännas rätt i taxeringsfrågor. Genom ett sådant uppdrag ges l:e TI även den materiella och processuella ledningen av processverksamheten i länet.

TI och revisorn

Sambandet mellan TI som det allmännas representant i skattemål och revisorn som utredare är som tidigare nämnts både starkt och naturligt. Revisionsverksamheten har successivt växt fram till dagens stora omfattning och betydelse inom skatteförvaltningen från att ursprungligen ha varit en TI tillgänglig utredningsresurs. Därmed har också synsättet på T1I:s och revisorns roller och samarbete kommit att i viss mån

förskjutas. Detta kan illustreras på följande sätt.

Prop. 1985/86: 55

1955 års taxeringssakkunniga anför (SOU 1955:51, s. 139)

Man bör hålla i minnet att vad taxeringsrevisionen skall utföra är ett viktigt led i TI:s arbetsuppgifter. Det är TI:s uppgift att verkställa utredning i skattemål och undersöka, huruvida åsatta taxeringar överensstämmer med skattelagstiftningen.

Ur PLAN-projektet kan utläsas (RSV Rapport 1983:1, s. 557- 558)

Revisorn, granskningsmannen, har i viss mån en dubbelroll. Han är en objektiv sakkunnig och skall lämna underlag som kan ge olika lösningar, men också en representant för skattemyndigheterna. Detta förstår den skattskyldige och revisorn är accepterad i den rollen. Taxeringsintendenten å sin sida, vilken intar ställning av motpart till den skattskyldige i processen, skall även han belysa och beakta omständigheter som är till den skattskyldiges förmån. Taxeringsintendenten måste

dock vara på sin vakt såtillvida att hans yrkanden läggs på ett sådant sätt att det blir domstolen och inte han

själv som fattar det avgörande beslutet angående den skattskyldiges taxeringar.

Man bör hålla i minnet att TI i det första citatet i dag

motsvaras av skattechefen. TI:s uppgifter var emellertid då starkt fokuserade till rollen som det allmännas företrädare i processen. I det andra citatet betonas skillnaderna i revisorhs och TI:s roller hårt och TI:s partsroll' framhävs. En- ' ligt utredningens mening bör man som utgångspunkt ha det som måste vara en gemensam målsättning för dem, nämligen att genom sina yrkesinsatser bidra till en korrekt beskattning. Inte minst med hänsyn till de skattskyldiga krävs ett nära samarbete dem emellan. Därvid är det - i princip - revisorns uppgift att i revisionspromemorian redovisa sin analys av sakförhållanden och TI:s uppgift att inför domstolen presentera sina yrkanden och sin argumentation i rättsliga och processuella frågor.

I de tunga kontrollärendena krävs i dag integrerade insatser, inte bara på så sätt att utredningen bedrivs som s.k. integrerad revision där representanter för olika enheter och myn- 202

Prop. 1985/86: 535

digheter kan vara inblandade. Med hänsyn till den komplicerade materiella lagstiftningen på skatteområdet måste ofta juridiska frågor tas upp redan på utredningsstadiet, dvs.

många gånger långt innan process aktualiserats. Även process-

ekonomiska skäl kan därvid behöva vägas in under utredningen. TI som processförare är i behov av sakkunnig ekonomisk assis-

tans i de stora offensiva målen. Revisor och TI är följaktli-

gen ömsesidigt beroende.

TI:s och revisorns samspel har utvecklats från att revisorn hade rollen som utredare åt TI till att revisorn i dag intar en självständig roll som utredningsman och sakkunnig vid sidan av TI som processförare.

Skattechefens roll

Skattechefen bär som tidigare nämnts ansvaret för processverksamheten i länet. Genom 14 § TL har han tillagts ett tillsynsansvar och han har att verka för enhetlighet i uppträdandet från fiskal sida i processen. Han kan själv uppträda som TI.

Skattechefen har också ansvaret för skattekontrollen inom länet. Genom det allt 'starkare sambandet mellan kontroll och offensiv process har hans roll som samordnare av dessa verksamheter accentuerats.

Allmänna ombud

på länsnivå uppträder allmänna ombud (A0) inom skatteavdelningen enligt ML, UBL, USAL och betalningssäkringslagen. Utanför skatteavdelningens verksamhetsområde uppträder AO enligt vägtrafikskattelagen och körkortslagen. Dessa tas inte upp i den följande framställningen. Gemensamt för AO-funktionerna är att AO förordnas av länsstyrelsen, vilket framgår av respektive förordning. Till AO förordnas person som är anställd vid länsstyrelsen. AO har att helt självständigt från

länsstyrelsen ta ställning i sina ärenden. Med uppdrag som AO är förenat ett mindre arvode. AO:s huvuduppgift är att företräda det allmänna i process enligt respektive lag.

En väsentlig grund för införandet av AO-funktioner är att man ansett det lämpligt att beslutsfunktioner och partsfunktioner

åtskiljs. AO skall stå fri i förhållande till beslutsmyndig-

heten i sin ämbetsutövning. Däremot har man sett fördelar i att till AO välja personer som i sin tjänst är knutna till beslutsmyndigheten. I uppbördsutreäningen (SOU 1965:23 s. 62) anfördes härom följande.

Om ett allmänt ombud utses för varje län, bör handhavandet av det allmänna ombudets uppgifter i regel kunna anförtros en tjänsteman utan att denne därför skall behöva frigöras från honom eljest åvilande arbetsuppgifter. En sådan lösning medför även den fördelen att det allmänna ombudet därigenom lättare erhåller kontakt med vederbörande lokala skattemyndighet eller länsstyrelse och ' därmed på ett enklare och snabbare sätt kan bli insatt i förekommande mål.

Såsom tidigare omtalats skall det allmännas talan i mål

och ärenden enligt förordningen om förfarandet vid viss konsumtionsbeskattning föras av ett särskilt ombud. Det ankommer på Kungl. Maj:t att uppdraga åt tjänsteman hos kontrollstyrelsen att fungera som sådant ombud. Det har härvid endast förutsatts (prop. 1959:3 s. 97) att uppdraget inte skall lämnas tjänstemän, som på kontrollstyrelsens vägnar avgör skatteärenden. Som exempel på lämplig tjänsteman för uppdraget har i propositionen nämnts kontrollstyrelsens <>byrådirektör för skattejuridiska frågor. Denne har också i verkligheten kommit. att förordnas som allmänt ombud.

Såvitt vi erfarit har det inte varit förenat med

några nackdelar att på detta sätt uppdraga åt en tjänsteman att föra det allmännas talan även i fråga om beslut av den myndighet till vilken tjänstemannen är

knuten. Det förhållandet, att ombudet inte förutsatts

skola utöva en formlig kontroll över fattade beslut, utan närmast har att granska och överväga fullföljd beträffande avgöranden, som föranlett tvekan hos beskattningsmyndigheten eller som kan tänkas ha prejudikatintresse, har vidare bidragit till att uppdraget utan svårighet kunna anknytas till tjänstemannens ordinarie arbetsuppgifter.

Vid val av den tjänsteman som skall ha att föra det allmännas talan i uppbördsmål inom länet, bör man därför 204

Prop. 1985/86: 55

enligt vår mening med fördel kunna välja en befattningshavare vid länsstyrelsen. Landskamrerare torde därvid i enlighet med riksdagsrevisorernas uttalanden inte böra fungera som allmänt ombud. Även i övrigt synes böra gälla att tjänstemän, som på myndighetens vägnar avgör

uppbördsärende eller såsom föredragande deltar i hand-

läggningen av sådant ärende, inte skall ifrågakomma som företrädare för det allmänna.

AO i uppbördsfrågor äger hos lokal skattemyndighet yrka att arbetsgivare ålägges ansvarighet för arbetstagares skatt, Han har rätt överklaga LSM:s beslut i sådant ärende till länsrät-

ten. I övrigt får AO inte besvära sig över LSM:s beslut en-

ligt UBL. AO:s huvuduppgift är dock att föra det allmännas taåalan i mål enligt UBL där beslut fattas av länsstyrelsen. AO. får anföra besvär till ärbetsgivares eller skattskyldigs

förmån. AO enligt USAL har likartade arbetsuppgifter.

AO-funktionen enligt USAL har kopplats till AO i uppbördsfrågor.

AO i mervärdeskattefrågor för det allmännas talan i mål enligt ML. I den ordinära processen har han samma behörighet

som den skattskyldige i fråga om beslut enligt 51 § ML. I den

extraordinära processen får AO föra talan till den skattskyl-

diges förmån och har då samma behörighet som den skattskyldi-

ge. AO får undantagsvis anföra besvär i särskild ordning till den skattskyldiges nackdel, om beslut om beskattning på grund av felräkning, misskrivning eller annat uppenbart förbiseende blivit oriktigt.

Gemensamt för AO i uppbörds- och mervärdeskattefrågor är att arbetsuppgifterna i praktiken är av i huvudsak defensiv karaktär. Den samlade resursinsatsen i riket är liten. ÖBO-projektet beräknade insatsen 1978/79 till omkring 10 årsarbetskrafter. I allmänhet har TI vid besvärsenheten förordnats till AO.

AO i betalningssäkringsfrågor har till huvuduppgift att hos länsrätten göra framställning om betalningssäkring. I allmän-

het sker detta i samband med tung offensiv kontrollverksamhet, men även i samband med TI-besvär eller s.k. ställföreträdaransvarsmål kan betalningssäkring aktualiseras. AO:s

uppgift är uteslutande av offensiv karaktär. Eftersom det är

fråga om mot enskild ingripande tvångsåtgärder har lagstifta-

ren ansett att beslutanderätten skall ligga hos domstol. Beträffande skälen till att det allmännas talan skall föras av AO anförde departementschefen (prop. 1978/79:28, s. 121).

Till följd av att beslutsbehörigheten läggs på domstol

bör i varje län förordnas ett eller flera allmänna ombud

med uppgift att föra det allmännas talan i mål angående

betalningssäkring. Den befattningshavare som bör komma i

fråga för förordnande som allmänt ombud bör i: regel

tjänstgöra på länsstyrelse och ha väl dokumenterad revi-

sions- och processerfarenhet.

Departementschefen ansåg det inte lämpligt att knyta förord-

nandet till någon särskild tjänst på länsstyrelsen. Det fick

från fall till fall ankomma på vederbörande myndighet att

förordna den tjänsteman som var bäst lämpad för uppgiften.

Förordnandet borde normalt avse alla mål inom länet. Hinder borde dock inte föreligga att i ett komplicerat ärende angående betalningssäkring förordna allmänt ombud särskilt för detta fall.

När det gäller AO i betalningssäkring är grunden för institutet som framgått inte att besluts- och partsfunktioner bör

vara åtskilda - såsom är fallet beträffande AO i uppbörds-

eller mervärdeskattefrågor - utan att man velat säkerställa

kompetens hos dem som inom myndigheten har att ta befattning med dessa mål.

Enligt 16 § betalningssäkringslagen kan granskningsledare under vissa omständigheter ta egendom, som kan bli föremål för betalningssäkring, i förvar. Åtgärden skall genast anmälas till AO för prövning. Av förarbetena framgår att lagstiftaren även i detta fall avsett att säkerställa kompetens hos

de tjänstemän som beslutar i dylika ärenden. Beträffande

Prop. 1985/86: 55

granskningsledare gäller emellertid - till skillnad mot vad som gäller AO - att vissa tjänstemän på grund av sin tjänst anses behöriga. Till denna kategori hör chefen för skatteavdelningen, enhetschef, m.fl.

Ombudet i ställföreträdarmål

Enligt 77 a § UBL, 48 a § ML och 21 § USAL (1984:668) kan

juridisk persons ställföreträdare under vissa angivna omständigheter åläggas ett med den juridiska personen solidariskt betalningsansvar för skatte- eller avgiftsbelopp som den juridiska personen innehållit men underlåtit att inbetala. Staten kan föra talan härom - ställföreträdaransvarstalan även i civil ordning. Länsstyrelsen förordnar ombud att föra statens talan, 9 § länsstyrelseinstruktionen. Som ombud i

ifrågavarande mål förordnas i allmänhet kronofogde eller

tjänsteman vid skatteavdelningen.

Till skillnad från vad som gäller samtliga tidigare behandlade AO, som är helt självständiga, är detta ombud i sin processföring underställd sin huvudman. Ombudet har med andra ord behörighet att företräda huvudmannen men hans befogenhet

kan vara inskränkt, t.ex. vad gäller att ingå i förlikning

eller förlikningens omfattning.

11.5.1.1l Överväganden och förslag

De arbetsuppgifter som åvilar besvärsenheten och de starka funktionella samband som föreligger med länets skatteförvaltning i övrigt visar enligt utredningens mening entydigt att besvärsenheten har sin rätta plats inom länsskattemyndigheten. Den skall därför inordnas i den föreslagna länsskattemyndigheten.

Utredningen har haft att pröva behovet av skattechefsinstitutet. Därvid har konstaterats att utbrytningen av skatteavdelningen till en fristående myndighet medför att behovet av ett

skattechefsinstitut bortfaller och att skattechefsuppgifterna kan överföras till den nya myndigheten inom ramen för ett normalt myndighetsansvar. Av den föregående genomgången av processfunktionerna vid skatteavdelningen har emellertid

framgått att behörigheten att föra det allmännas talan till-

kommer olika mer eller mindre självständiga funktionärer, såsom TI och AO, och att ansvarsbilden är splittrad. Det

förekommer att enskilda TI försetts med ombudsförordnanden i

samtliga avseenden. Detta belyser hur irrationellt systemet är. Utredningen måste därför - med utgångspunkt i det som

anförts i inledningen till detta avsnitt -: närmare pröva processfunktionernas ställning i en länsskattemyndighet.

Med hänsyn till taxeringsprocessens helt dominerande omfatt-

ning i jämförelse med Övrig processverksamhet bör övervägan-

dena utgå från den.

Inledningsvis bör hållas i minnet att de grundläggande: taxe-

ringsbesluten i dag fattas av en från skatteförvaltningen fristående beskattningsmyndighet, taxeringsnämnden. Länsskat-

temyndigheten har ställning som utredningsmyndighet. Myndigheten har också ett visst tillsynsansvar. Det kan erinras om att SFK har till uppgift att utreda det grundläggande taxe-

ringsförfarandet.

Taxeringsprocessen är sedan länge en tvåpartsprocess, där TI företräder det allmänna. Utvecklingen under senare år visar

att statsmakterna strävat efter att också på andra områden

utforma förvaltningsprocessen som en tvåpartsprocess. AOfunktioner har införts. Motivet har bl.a. varit att skapa ett

förbättrat rättsskydd för de enskilda. Besvärssakkunniga framhöll i sitt betänkande (SOU 1957:50), Förfarandet vid

konsumtionsbeskattning, att AO borde inta en oavhängig ställ-

ning till såväl beskattningsmyndigheten som de dömande in-

stanserna, men man menade dock att ombudet organisatoriskt

borde kunna knytas till beskattningsmyndigheten.

Enligt utredningens uppfattning saknas skäl att ifrågasätta principerna att taxeringsprocessen skall vara en tvåpartsprocess eller att det allmännas processföring skall handhas av en i förhållande till beskattningsmyndigheten - taxeringsnämnden - självständig funktion. Det finns däremot inte något hinder av principiellt slag för att låta länsskattemyndigheten som sådan ha ansvar för såväl den processverksamhet som bedrivs inom myndigheten som utredningsverksamheten. Skattechefen har för övrigt i dag ett dylikt ansvar inom taxeringsområdet. Tvärtom talar sambandet mellan utredning och process för en ökad samordning och integration av dessa viktiga funktioner.

Mot denna bakgrund står det enligt utredningens uppfattning klart att behörigheten att föra det allmännas talan enligt TL bör läggas på länsskattemyndigheten som en myndighetsuppgift.

Att myndigheten såsom sådan får en partsfunktion, i stället

för enskilda tjänstemän som är anställda vid myndigheten, är inte skäl häremot. Syftet med det allmännas process - att verka för korrekt taxering - är oförändrat. Snarare torde rättstryggheten öka. Utredningen föreslår därför, som närmare framgår av författningsförslaget, att begreppet TI utmönstras ur TL m.fl. lagar och ersätts av ordet länsskattemyndigheten. Tjänsten och tjänstetiteln taxeringsintendent bör dock behållas. I instruktionen för länsskattemyndigheten bör anges att l:e TI och TI samt annan tjänsteman som särskilt förordnats av myndigheten får utföra länsskattemyndighetens talan (I

AB-, M-, O-län även byråchefen vid besvärsenheten.).

Genom TL:s utformning har l:e TI en i avseende på den materiella ledningen och tillsynen av processen oklar ställning. Skattechefsinstitutets avskaffande och den nyss föreslagna instruktionsregleringen medför att l:e TI:s roll som den som leder processverksamheten bör få ett konkret uttryck. I instruktionen för länsskattemyndigheten bör därför anges att

l:e TI (samt vdb. byråchefer) får överta mål från TI när skäl

är därtill.

14 Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 55. Bilaga I och 2

Prop. 1985/86: 55

Att chefen för länsskattemyndigheten som chef ytterst ansva-

rar för processföringen även i materiellt och processuellt avseende följer av att taxeringsprocessen görs till en myn-

dighetsuppgift och behöver inte särskilt regleras.

Tidigare har belysts det nära sambandet mellan kontroll- och

processverksamheten och betydelsen av ett nära samarbete mellan TI och revisorn i offensiva kontrollärenden. Genom förslaget säkerställs en gemensam ledning av dessa funktioner och en samordnad planering, prioritering och resursdimensionering möjliggörs. Ansvaret för processen klargörs. Därigenom

minskar riskerna för ett oenhetligt uppträdande från fiskal sida i processen, vilket ytterst gagnar rättssäkerheten för

de skattskyldiga. Genom att i instruktionen för länsskatte-

myndigheten ange vilka tjänstemän som har befogenhet att

företräda myndigheten i taxeringsprocessen skapas en garanti

för att de viktiga arbetsuppgifterna utförs av kunniga och '

erfarna tjänstemän.

När det gäller AO enligt UBL, ML och USAL är de tidigare

återgivna skälen för att införa AO-funktioner gällande. Be-

slutsmyndigheter enligt de nämnda författningarna blir länsskattemyndigheten -och LSM. Utredningen anser därför att AOfunktionerna i fråga i princip bör lämnas oförändrade. En : viss splittring av processfunktionen kommer att kvarstå. Med hänsyn till uppgifternas ringa omfattning är olägenheterna begränsade. Utredningen erinrar om SFK:s uppdrag att se över

det allmännas processföring i stort.

Beträffande AO i betalningssäkringsfrågor är situationen

annorlunda. Enligt utredningens uppfattning saknas bärande

motiv för detta AO-institut. AO0:s behörighet skulle kunna

överflyttas på länsskattemyndigheten. En sådan åtgärd skulle

leda till att även granskningsledarinstitutet enligt betal-

nings- och bevissäkringslagarna måste ses Över. Med hänsyn till USS-utredningens arbete med en utredningslag för skatte-

Prop. 1985/86: 55

området och SFK:s uppdrag avstår utredningen från att lägga

något förslag i denna del.

Utredningen vill dock återigen i detta sammanhang understryka sin grundsyn att den verksamhet som skall bedrivas inom en

myndighet också skall vara myndighetens uppgift. Därest man

önskar inskärpa kravet på att vissa arbetsuppgifter utförs av

särskilt skickade tjänstemän bör detta lösas i myndigheternas

instruktioner eller arbetsordningar. Ansvaret skall dock slutligen åvila myndigheten, inte personer.

Regeringens uppdrag till länsstyrelsen att förordna AO resp. ombud i ställföreträdarmål bör överflyttas på länsskattemyn-

digheten. |

Utredningen belyser i det följande kortfattat några av de

konsekvenser förslaget får. I övrigt hänvisas till författ-

ningsförslaget. |

Enligt 87 § UBL får länsstyrelsen inte medge restitution om

taxeringsintendenten anmält hinder och säkerhet enligt 49 §

2 mom. UBL ej ställts. Uppbördslagen förutsätter här en sam-

verkan mellan taxeringsintendenten och länsstyrelsen (uppbördsenheten) . Genom organisationsförändringen bortfaller

behovet . av denna lagreglering eftersom kontakterna mellan process- och uppbördsfunktionerna blir av myndighetsintern karaktär. De bör därför regleras i länsskattemyndighetens

arbetsordning på lämpligt sätt.

Länsskattemyndigheten och lokal skattemyndighet blir besluts-

myndigheter enligt 72 a § TL. Talan mot sådant beslut får

endast föras genom besvär över den taxering som rättelsebe-

slutet avser. Genom att rättelsebeslutet inte kan överklagas

särskilt uppstår inte situationen att länsskattemyndigheten

får en dubbelroll som både beslutande och part i processen.

Prop. 1985/86: 55

Särskilda avgifter enligt 116 § TL beslutas av lokal skattemyndighet. Frågan kan mot bakgrund härav ställas om det är lämpligt att länsskattemyndigheten kan föra talan Över en underställd myndighets beslut. Utredningen erinrar om att lokal skattemyndighet vid beslut om särskild avgift har att självständigt göra sin bedömning i ärendet och därefter ansvara för beslutet. Länsskattemyndigheten kan inte föreskriva hur lokal skattemyndighet skall besluta i enskilda fall (jfr. 11 kap. 7 § RF). Det kan tilläggas att länsskattemyndighetens processfunktion ligger klart organisatoriskt åtskild från länsskattemyndighetens övriga funktioner och att behörigheten att utföra myndighetens talan bör instruktionsregleras. Enligt utredningens mening ger detta garantier för en självständig prövning hos såväl lokal skattemyndighet som beslutande och länsskattemyndigheten som part i processen. Med hänsyn till de särskilda avgifternas karaktär av sanktioner anser utredningen det angeläget att genom det anförda understryka att den enskildes rättstrygghet i processhänseende inte påverkas - vare sig i dessa ärenden eller andra - av den lokala skattemyndighetens koppling till länsskattemyndigheten som chefsmyndighet. Den klarare ansvarsbilden inom länsskattemyndigheten är, som utredningen tidigare anfört, ägnad att öka den enskildes trygghet.

11.5.2 Processverksamheten på central nivå

Processverksamheten på central nivå kännetecknas av att RSV som myndighet inte tillagts någon processfunktion inom taxeringsområdet. Administrativt knutna till RSV är de allmänna ombuden samt de s.k. riksintendenterna (riks TI). Den följande framställningen är begränsad till väsentliga organisa-

tions- och ansvarsfrågor.

De allmänna ombuden

Vid RSV finns en enhet för allmänna ombud, AO. Chefen för enheten har tjänstetiteln allmänt ombud och är AO för mellan- 212

Prop. 1985/86: 55

kommunala mål. AO-funktioner finns också beträffande kupong-

skatt, sjömansskatt och sådana punktskatter för vilka RSV är

beskattningsmyndighet.

AO för mellankommunala mål jämställs enligt 3 § 1 stycket TL

med skattechef inom sitt ansvarsområde, som utgörs av ärenden

som rör mellankommunala taxeringar och mål angående taxering

som prövas av mellankommunala skatterätten, MKSR. AO ansvarar

som skattechef för eftergranskningen av mellankommunala taxeringar, som handhas vid enheten och för enhetens processverk-

samhet i mellankommunala mål. I sin egenskap av TI för AO själv talan i MKSR. RSV kan uppdra åt tjänsteman vid enheten

att utföra göromål som ankommer på AO. Genom ett sådant göro-

måls förordnande får tjänstemannen ställning som TI i mellan-

kommunala mål, men ej som skattechef. Ansvarsbilden är:klar

så till vida att AO kan Överta mål från tillförordnad AO för

mellankommunala mål på samma sätt som skattechefen kan överta

mål från TI.

AO:s verksamhet i vad avser taxeringsfrågor, främst de stora koncernbolagens taxeringar, har samband med den revisions-

verksamhet som bedrivs inom RSV och på länen. AO kan lämna förslag till objekt för taxeringsrevision till :RSV:s kont-

rollavdelning. Det förekommer ett visst samarbete redan på

utredningsstadiet mellan AO och RSV:s och länens revisorer. Sambandet mellan AO och länens besvärsenheter är relativt

svagt utvecklat och inskränker sig till informationsutbyte och medverkan vid utbildning. Formella kopplingar saknas. På

taxeringssidan har AO samband med taxeringsenheterna och LSM, som tillhandahåller AO deklarationer m.m. som rör mellankommunala skattskyldiga, 44 § TF. AO som specialist fungerar som

rådgivare åt granskningspersonal ute på länen, bl.a. vid

gemensamma möten.

AO har även till uppgift att avge yttranden i vissa ärenden

rörande förhandsbesked till RSV:s nämnd för rättsärenden m.m.

AO enligt lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter,

där RSV är beskattningsmyndighet, har en ställning som liknar TI:s. Föredragande departementschef (prop. 1959:3, s. 97)

framhöll emellertid att AO inte skulle delta i skattekontrol-

len. AO kan anföra besvär till den skattskyldiges förmån. AO

är administrativt knutet till enheten för 20.

Riksintendenterna

RiksTI-funktionen tillskapades 1973. Kontroller av vinstbo-

lagstransaktioner medförde att påföljande taxeringsprocesser

måste handhas av TI vid skilda länsstyrelser. En erforderlig enhetlighet och likformighet vid bedömningen skulle underlättas om tjänsteman hos RSV kunde förordnas att föra talan vid

alla skattedomstolar i landet (jfr. prop. 1973:127).

RiksTI förordnas av regeringen och uppträder helt självständigt i processen. RiksTI har ett nära samarbete redan på

utredningsstadiet med RSV:s och länens revisorer. Verksamheten i dag rör internationell beskattning. Mot bakgrund av den

komplicerade materiella lagstiftningen på det internationella beskattningsområdet och de svåra processuella frågorna -

särskilt beträffande bevisvärderingen - samt att skatteutredningarna ofta är extremt resurskrävande har de processeko-: nomiska aspekterna en särskilt stor betydelse i dessa ärenden. Samarbetet mellan riksTI och revisorerna är inte formellt reglerat.

RSV och besvärsenheterna

Som framgått ovan saknar RSV som myndighet processuell behö-

righet i taxeringsmål. RSV har i sin egenskap av central

-förvaltningsmyndighet i sin instruktion inte tillagts något

särskilt uppdrag som samordnare av processverksamheten ute på länen, som fallet är beträffande kontrollverksamheten.

Prop. 1985/86: 55

RSV har inte utformat några centrala anvisningar för verksamhetens bedrivande på besvärsenheterna eller uttalat sig beträffande ambitionsnivåer eller i fråga om prioriteringar i

processarbetet. RSV har inte på något systematiskt sätt följt

upp besvärsenheternas verksamhet. RSV har inte heller ställt några krav beträffande produktiviteten vid besvärsenheterna.

ÖBO-projektet visade att det härvidlag förekom stora skillna-

der mellan länen. Inom RSV finns inte någon organisatorisk enhet som har till uppgift att särskilt befatta sig med besvärsenheterna. Numera fungerar dock AO vid RSV som en replipunkt för besvärsenheterna. De kontakter som RSV har med besvärsenheterna sker nästan uteslutande genom de allmänna ombuden, som de senaste åren har inlett en satsning på informationsutbyte m.m. med besvärsenheterna. Härmed läggs en grund för vidare samordningssträvanden.

Tidigare överväganden

Landskontorsutredningen föreslog på sin tid att riksskattestyrelsen som myndighet skulle överta allmänna ombudets vid mellankommunala prövningsnämnden processförande uppgifter. Vid det nya verket borde därför inrättas en mellankommunal byrå —- inom den föreslagna taxeringsavdelningen - som skulle eftergranska deklarationer, göra utredningar i taxeringsmål och föra process inom det mellankommunala området.

För landskontorsutredningen var det en bärande princip, att dömande och fiskaliska uppgifter inom skatteområdet om möjligt borde skiljas åt. Utredningen föreslog därför att riks-

skattenämnden (RN) skulle vara fristående från verket. Utred-

ningen ansåg att RN:s dåvarande uppgifter av judiciell natur i vidsträckt mening, dvs. förhandsbesked och bindande förklaringar samt dispenser och anvisningar rörande den materiella tillämpningen av skatteförfattningarna skulle läggas på RN medan anvisningar av praktisk och formell natur skulle läggas

på verket. Verket skulle också överta dåvarande RN:s uppgif-

ter av fiskalisk och administrativ natur.

Prop. 1985/86: 55

Utvecklingen kom emellertid inte att gå i denna riktning. I prop. 1969:127 s. 43-44 anförde departementschefen i huvudsak följande.

Jag har tidigare förklarat att man vinner mest genom att

så långt som möjligt koncentrera de centrala skattefunk-

tionerna. Man bör enligt min mening inte överbetona

uppgifternas mer eller mindre framträdande judiciella

eller fiskaliska karaktär utan i stället se till vad som

bör vara centralorganets viktigaste uppgift, nämligen

att sörja för att verksamheten hos de olika skattemyn-

digheterna blir effektiv och att beskattningen blir

riktig och likformig. Detta underlättas knappast om man

skapar två från varandra skilda centralorgan. - - -

Överväganden skäl talar för att verket skall meddela

alla anvisningar, alltså inte bara anvisningar av for-

mell och teknisk natur utan också sådana som gäller

tolkningen av författningsbestämmelser. Denna uppgift

kan nämligen inte gärna uppfattas som dömande, även om

begreppet tas i vidsträckt mening. - - - Jag föreslår

att ärenden rörande förhandsbesked, bindande förkla-

ringar och vissa dispenser avgörs inom verket av en

särskild nämnå.

Lagstiftningen följde dessa linjer. Däremot är det inte särskilt kommenterat i förarbetena, vare sig i prop. 1969:127,

RSV-kommitténs betänkande Ds Fi 1970:3 eller prop. 1970:55

varför AO-funktionerna lades i en särskild enhet med självständig behörighet i processhänseende. Rättssäkerhetssynpunkter kan ha spelat en roll. Vidare torde den aspekten ha vägts in att förtroendet för RSV skulle skadas om verket, vid sidan av funktionen som anvisningsmyndighet och den domstolsliknande funktionen hos nämnden för rättsärenden, också skulle tilläggas en ren partsfuktion i process.

11.5.2.1¶Överväganden och förslag

Utredningen har - mot bakgrund av den föreslagna lösningen

angående processföringen på länsnivå - som ett alternativ övervägt föreslå att RSV ges behörighet föra talan enligt TL

i de mål som handlägges hos riksTI och AO för mellankommunala mål.

Prop. 1985/86: 55

Alternativet ligger i linje med utredningens grundsyn att

verksamheten så långt möjligt skall vara en myndighetens

uppgift och skulle ge en för hela taxeringsområdet homogen lösning. Ansvarsbilden skulle klarläggas. Samordningen av utredningen och processförandet skulle underlättas. Man kan enligt utredningens uppfattning med visst fog ställa frågan

om det är rimligt att de största skatteprocesserna i riket

skall drivas helt självständigt och på eget ansvar av ett

fåtal personer som för sin utredning disponerar RSV:s skick-

ligaste taxeringsrevisorer utan att RSV har något inflytande

över processföremålen. Utredningen ifrågasätter därmed inte

de berörda tjänstemännens kompetens eller vilja till oväld.

Som redan torde ha framgått kan det emellertid resas invändningar mot en lösning av skisserat slag. Så t.ex. torde det vara nödvändigt att då lyfta ut nämnden för rättsärenden ur RSV. Härmed skulle en ordning med två centralorgan på skatte-

området uppkomma. Med tanke på det utförliga övervägande i

denna fråga som görs av departementschefen i prop. 1969:127

och som endast delvis återgetts måste en sådan förändring

betraktas som genomgripande och kräva ingående överväganden.

Även om man bortser från denna särskilda problematik kvarstår

ändå att tanken att ge RSV som myndighet funktionen som part i taxeringsprocessen skulle kunna uppfattas som en mycket väsentlig utvidgning av RSV:s mandat.

En lösning efter angivna linjer skulle också - om den skulle

bli meningsfull - kräva en rad ytterligare ställningstaganden t.ex. beträffande förfarande-, forum- och fullföljdsfrågor.

Utredningen har inte av tidsskäl kunnat penetrera dessa frå-

gor.

Utredningen har också att beakta att SFK har till uppgift att

överväga det allmännas processföring i sin helhet och att

därvid särskilt uppmärksamma RSV:s roll i processen. Vidare

övervägs, enligt vad utredningen erfarit, MKSR:s framtida

ställning i regeringskansliet. I samband därmed övervägs

Prop. 1985/86: 55

också vissa frågor som rör AO vid RSV. Övervägandena samman-

hänger med att den kommunala taxeringen av juridiska personer slopats.

Utredningen är mot bakgrund av det anförda inte beredd att ta ställning för en ordning där RSV ges mandat att som myndighet föra vissa taxeringsmål. Frågan får lösas i ett vidare sammanhang .

Enligt utredningens uppfattning ger nu gällande reglering i 18 § TL RSV möjligheter att agera som samordnare av processverksamheten. Innehållet i 18 § TL är inte begränsat till att avse frågor rörande kontroll och årlig taxering. Vidare uttalade departementschefen (prop. 1969:127, s. 47) följande beträffande processföringen på länsnivå.

Enligt min mening bör man tills vidare liksom nu avgöra

dessa frågor självständigt på länsplanet. Självständig-

heten när det gäller att avgöra om och hur talan skall

föras i enskilda fall hinårar givetvis inte att riks-

skatteverket undersöker hur den processuella verksamhe-

ten bedrivs och lämnar anvisningar på området.

RSV har vidare som central förvaltningsmyndighet en allmän uppgift att svara för samordning av verksamheten inom förvaltningsområdet.

Det är självfallet att planeringen inom skatteförvaltningen

skall ske utifrån en samlad syn på alla verksamhetsgrenar.

Processverksamheten, med de samband den har meå övrig verksamhet, kan då inte lämnas utanför i planeringen. Prioriteringar, resursdimensioneringar och ambitionsnivåer inom kont-

rollområdet inbegripet den årliga taxeringen ger en direkt

återverkan på besvärsenheternas arbetssituation i olika avseenden, såsom balanssituation, fördelningen mellan offensiva mål och skattskyldigbesvär, antalet eftertaxeringar m.m. En större kontrolluppgiftsrevision kan medföra att en stor mängd offensiva ärenden måste drivas vid besvärsenheten, en tung

revision kan låsa en kvalificerad TI för lång tid etc. Den

Prop. 1985/86: 55

ramplanering som RSV utarbetar bör ta sådana faktorer i beaktande. Vidare bör RSV verka för ett enhetligt uppträdande

från fiskal sida exempelvis i processer som förs i många län

samtidigt på viss fråga och därigenom verka för en ökad rättssäkerhet för de skattskyldiga. Detta kan ske genom att

RSV i samarbete med länsskattemyndigheterna utarbetar mallar för yttrande till stöd för processförarna m.m.

Enligt utredningens uppfattning finns det anledning att klarare markera RSV:s roll som samordnare av processverksamheten

i nu berörda avseenden. Det bör därför särskilt anges i RSV:s

instruktion att verket har till uppgift att planera och samordna processverksamheten. Det får ankomma på RSV att överväga hur en ökad satsning på samordning av processverksamheten skall organiseras inom verket.

11.6 ADB-verksamheten

Skatteförvaltningen har i allt ökande omfattning använt automatisk databehandling som hjälpmedel vid beskattningen och

folkbokföringen. Det nuvarande ADB-systemet har successivt byggts ut och används i dag inom de flesta områden av skatteförvaltningens verksamhet.

Bestämmelser för ADB-registren inom skatteförvaltningen finns i skatteregisterlagen (1980:343) och skatteregisterförordningen (1980:556) samt i folkbokföringskungörelsen (1967 :495) och kungörelsen om vissa register hos folkbokföringsmyndighet över fastigheter och skattskyldiga m.fl. (1967:497). Härtill kommer de särskilda tillstånd som kan ha meddelats för andra

register än sådana som är direkt lagreglerade. I instruktionen för verket anges att RSV skall biträda länsstyrelserna

med anskaffning av maskinell utrustning samt att meddela

anvisningar om driften och underhållet av utrustningen och

registren. Verket skall också ha i uppgift att meddela be-

stämmelser om ersättning för ADB-bearbetningar m.m.

Registeransvaret för ADB-systemet är på grund av systemets uppbyggnad uppdelat beroende på förfoganderätten. Ansvaret för det centrala skatteregistret delas av RSV, länsstyrelserna och LSM. Registeransvaret för de regionala skatteregistren samt för folkbokföringsregistren och fastighetsregistren ligger hos länsstyrelsen.

RSV:s ADB-verksamhet omfattar bl.a. underhåll, utveckling och

drift av de centrala ADB-systemen. Det innebär att verket bl.a. ansvarar för den långsiktiga planeringen av ADB inom verksamhetsområdet och uppföljning av den tekniska utveckling inom ADB-området. Verket utarbetar system och rutiner samt svarar för programmering. Ansvaret för datoråriften innefattar bl.a. driftplanering, efterbehandling och registreringsinstruktioner. Denna verksamhet drivs hos RSV inom en särskild avdelning, drifttekniska avdelningen.

Länsstyrelsernas ADB-verksamhet drivs inom dataenheterna, som ingår i skatteavdelningarna. I Stockholms län ingår dataenheten i den administrativa avdelningen. Dataenheterna ansvarar i huvudsak för driften av ADB-systemet inom länet. Enhetens arbetsuppgifter består bl.a. av registrering, registerföring och uttag ur register inom folkbokförings- och beskattnings-

området. - |

LSM Yiar inga egna datorer men är genom registreringsutrustning, skrivare och bildskärmsterminaler, anslutna till RSV:s och länsstyrelsens datorer.

Inom länet ligger ansvaret för granskningen och beredningen av materialet som skall föras in i ADB-systemet på såväl skatteavdelningen som de lokala skattemyndigheterna. Detta innebär bl.a. att det förekommer täta kontakter mellan dataenheten och övriga enheter inom avdelningen samt lokal skattemyndighet för planering av leverans av underlag, datorbearbetningar m.m.

Dataenheten svarar också för viss service till andra avdelningar inom länsstyrelsen och till utomstående intressenter, kommuner och landsting m.fl. Denna verksamhet är dock i förhållande till användningen för beskattningsändamålen ytterligt begränsad.

11.6.1¶Överväganden och förslag

ADB-systemet är anskaffat och uppbyggt uteslutande för skatteförvaltningens behov. I den nya organistionen kommer ansva-

ret för ADB-verksamheten på länsnivån att ligga på den nybil-

dade länsskattemyndigheten. Dataenheterna inom skatteavdelningarna och i Stockholms län dataenheten i den administrativa' avdelningen skall därför ingå i de nybildade länsskattemyndigheterna.

Styrningen och samordningen av ADB-verksamheten vad gäller användningen av mediet är angivna genom bestämmelser i författning och fordrar enligt utredningens mening ingen vidare kommentar än att de uppgifter som i dag ankommer på länsstyrelsen skall ändras till att avse länsskattemyndigheten.

Av väsentlig. betydelse är emellertid att RSV:s uppgifter i fråga om anskaffning av ADB-utrustning, system- och programutveckling samt olika rutiner m.m. uttrycks på ett klart sätt. Det bör i RSV:s instruktion anges att det åligger verket att ansvara för samordningen av ' all anskaffning av ADButrustning inom verksamhetsområdet, att ansvara för utvecklingen av system och program såmt att meddela föreskrifter för driften och underhållet av utrustningen. Denna förändring av RSV:s uppgifter innebär i stort endast ett klarläggande av verkets nuvarande roll.

Förslaget vad gäller ADB bör enligt utredningens mening utnyttjas i syfte att integrera även länsskattemyndigheterna i utvecklingsarbetet. Genom att skatteförvaltningen bildar en enhetlig organisation skapas möjligheter för RSV att utnyttja

ADB-resurserna effektivt inom hela organisationen. Tillfälliga överkapaciteter inom länsskattemyndigheternas dataenheter kan tas i anspråk för utvecklings- och programmeringsarbeten m.m. Förutsättningar skapas alltså för att decentralisera verksamheten med ADB.

272 PA

"Prop. 1985/86:55

v VISSA FRÅGOR OM ARBETSFÖRDELNINGEN INOM SKATTEFÖR- VALTNINGEN

Skatteförvaltningens framtida organisation är bl.a. beroende

av hur arbetsuppgifterna fördelas mellan myndigheterna. Ut-

redningen är härvidlag oförhindrad att föreslå sådana omför-

delningar av arbetsuppgifter som behövs för att uppnå en ändamålsenlig organisation i den mån dessa i huvudsak ligger

i linje med nuvarande fördelningsprinciper.

Utredningen har, som framgår av avsnitt 8, föreslagit en organisation där länsskattemyndigheten skall bildas av den nuvarande skatteavdelningen och tillsammans med de lokala

skattemyndigheterna och RSV bilda en förvaltningsorganisa-

tion. Förslaget utgår från den nuvarande fördelningen av arbetsuppgifterna och innebär i sig ingen förändring i detta avseende.

Utredningens förslag till ny organisation medför att RSV:s ledande uppdrag betonas. Detta synsätt innebär allmänt att den operativa verksamheten fortsättningsvis, liksom i dag, främst skall bedrivas inom länsskattemyndigheterna och de lokala skattemyndigheterna. Detta ligger också i linje med de koncerntankar utredningen tidigare redovisat. I det följande berörs vissa frågor om arbetsfördelningen mellan myndigheterna.

Prop. 1985/86: 55

12 RIKSSKATTEVERKETS BESKATTNINGSFUNKTIONER

RSV är beskattningsmyndighet för ett 25-tal olika punktskatter såsom energiskatt, dryckesskatt, reklamskatt m.fl. Verket är också beskattningsmyndighet vad gäller sjömansskatten och kupongskatten.

Punktskatterna handläggs inom RSV av verkets två punktskattesektioner och kupongskatten av kupongskattesektionen. Samman- - lagt är ett 70-tal anställda verksamma inom dessa sektioner. Den djupare kontrollen av punktskatterna genom revision utförs av verkets fyra distriktskontor.

Funktionen som beskattningsmyndighet för sjömansskatten är i

sin helhet utlokaliserad. Ärenden angående sjömansskatt be-

handlas av sjömansskattekontoret eller av den särskilt förordnade sjömansskattenämnden båda förlagda till Göteborg.

RSV:s funktion som beskattningsmyndighet för punktskatterna

berördes av riksdagens revisorer i deras rapport 1983/84:4

och i förslaget 1983/84:24. 1 rapporten anförde revisorerna att punktskatterna borde handläggas på lokal nivå medan de i

sitt förslag framförde att dessa skatter åtminstone borde

föras till regional nivå. RSV:s befattning med punktskatterna

har även berörts i samband med det decentraliseringsarbete som drivs inom civildepartementet.

ta [NS tan 15 Riksdagen 1985!86. I saml. Nr 55. Bilaga I och 2

Prop. 1985/86: 55

Överväganden

Uppgifterna med punktskatterna och kupongskatten berör ca 70 anställda på RSV. Dessa handlägger olika punktskatter för vilka antalet skattskyldiga starkt varierar. Flera punktskatter berör mindre än ett 100-tal skattskyldiga. Att fördela uppgifterna med handläggningen av punktskatterna till landets

LSM eller länsskattemyndigheter skulle innebära att RSV:s

nuvarande funktion skulle splittras i mycket små enheter. Den uppbyggda kompetensen skulle då förloras. Med hänsyn till det starkt varierande antalet skattskyldige skulle dessutom ar-

betsuppgifterna bli olika mellan beskattningsmyndigheterna.

Dessutom skulle en sådan organisation också påverka distriktskontorens organisatoriska samband med RSV.

Ett alternativ vore att flytta hela punktskattefunktionen till en annan ort i landet. En utlokalisering av en del av RSV:s verksamhet på samma sätt som man förfarit med sjömansbeskattningen. Detta alternativ kan emellertid vara förenat med vissa personalproblem. Under en övergångsperiod skulle effektivitetsproblem kunna uppstå. Kostnadsökningar skulle kunna komma i fråga. Tidigare utlokalisering av statlig för-

valtning och verksamhet har emellertid visat att dylika far-

hågor oftast varit överdrivna. Då det enligt utredningens mening inte ingått i uppdraget att lämna förslag om utlokali-

sering av hela funktioner bör frågan bli föremål för prövning

i annat sammanhang.

Prop. 1985/86: 55

13 | ARBETSFÖRDELNINGEN INOM LÄNEN

Verksamheten med den årliga taxeringen leds för närvarande av skatteförvaltningen på länsplanet, se 14 § TL. Denna ordning

tillämpas fr.o.m. 1979 års taxering. Den föregicks av ett

omfattande utredningsarbete, den s.k. RS-reformen. 1 samband med denna reform behandlades frågan om fördelningen av ar

betsuppgifter utförligt, med undantag för processverksamhe

ten.

Frågan om fördelningen av arbetsuppgifter är åter föremål för överväganden. Skatteförenklingskommittén (B 1982:03) har i

delbetänkandet (SOU 1984:21) Förenklad självdeklaration läm

nat förslag som kommer att avsevärt förändra deklarationsvo lymen och då också fördelningen av arbetsuppgifterna. Skatte-

förenklingskommittån har också i uppdrag att se över det

grundläggande taxeringsförfarandet i första instans samt reglerna för skatteprocessen och det allmännas processföring. I anslutning till skatteförenklingskommittén behandlar deklarationskontrollutredningen (B 1982:06) också förändringar av arbetsuppgifter bl.a. fördelning av deklarationsmaterialet

och granskningsresurserna på regional och lokal nivå samt en

integrering av taxeringsarbetet och processverksamheten. Varken skatteförenklingskommittén eller deklarationskontrollutredningen förväntas komma med slutliga förslag före ut

gången av 1985.

Förslag som berör fördelningen av arbetsuppgifter både när

det gäller inkomsttaxeringen, mervärdebeskattningen och upp

Prop. 1985/86: 55

bördsverksamheten har lämnats av kommissionen mot ekonomisk brottslighet i betänkandet (SOU 1983:75) Företagens uppgiftslämnande för beskattningsändamål. Förslaget i kommissionens betänkande innebär att företagen dels skall lämna uppgifter både till ledning för taxeringen och ytterligare uppgifter som ger en möjlighet att bedöma mervärdeskatt, källskatter och avgifter som redovisats och erlagts under inkomståret. Förslaget medför om det genomförs att en genomgripande amor-

ganisation måste ske. Kommissionen anför i betänkandet (sid.

194) bl.a. att det krävs att likartad verksamhet samlas i klart avgränsade funktioner dvs. att granskning och kontroll av företagens i deklarationerna lämnade uppgifter kräver en integrerad organisation, företagsbeskattningsenheter. Försla-

get innebär vidare att dessa enheter skall förfoga över per-

sonal för taxering och mervärdebeskattning samt för bedömning

av uppbörds- och avgiftsfrågor. Den 'nuvarande sakområdesindelningen på länsnivå kan då inte kvarstå. I prop. 1984/85:32

om riktlinjer för det framtida arbetet mot ekonomisk brottslighet anförde departementschefen att han var positiv till

kommissionens förslag samt fortsatte (s. 75).

De riktlinjer som dragits upp i betänkandet bör enligt

min mening kunna ligga till grund för utformningen av

skattekontrollen i framtiden. Kommissionens förslag 'har

karaktär av principförslag och dess genomförande förut

sätter en hel del ytterligare utredningsarbete, utform-

ning av lagförslag samt viss lagstiftning på närliggande

områden. Jag avser att senare föreslå regeringen att ge

riksskatteverket uppdrag att utforma ett nytt kontroll

system på grundval av kommissionens förslag.

Överväganden

som framgått pågår det ett omfattande utredningsarbete som

direkt påverkar fördelningen av arbetsuppgifter och därmed den inre organisationen av myndigheterna. Därtill kommer de redan lämnade förslagen som också har en sådan effekt. Av de

senare bör särskilt förändringen av företagens uppgiftsläm-

nande beaktas. Förslaget medför om det genomförs bl.a. att den nuvarande indelningen i sakområden, eller motsvarande,

Prop. 1985/86: 55

berörs. Det gäller såväl på regional som på lokal nivå. Inte

bara förändringar inom respektive myndighet utan också mellan

myndigheterna i länet vad gäller fördelningen av arbetsupp-

gifter blir aktuella.

Ett område som direkt berörs är ADB-verksamheten. Denna funk-

tion kan förväntas komma att förändras. Granskningsverksamhe-

ten och den djupare kontrollen genom revision föreslås i ökad

omfattning riktas mot företag både som självständiga skatte-

subjekt och som arbetsgivare och uppbördsmän. Detta innebär att den skattemyndighet där denna granskning utförs nödvän-

digtvis måste besitta kompetens inom alla dessa områden och

att den kan utnyttjas rationellt. Verksamheten inom myndighe-

ten. måste koncentreras på annat sätt än som nu sker genom en

annan funktionsindelning. Dessutom framhålls i betänkandet

att serviceaspekterna gentemot de skattskyldiga skall ges stor vikt. Detta skall bl.a. ske genom att antalet kontaktvägar mellan företagen och skatteförvaltningen reduceras. Också

en sådan åtgärd innebär omfördelning.av arbetsuppgifterna.

Skatteförenklingskommitténs förslag till förenklingar av

löntagarbeskattningen ligger i linje med de tankegångar som

kommissionens angivna betänkande ger uttryck för.

De lämnade förslagen innebär, om de genomförs, genomgripande förändringar av arbetsfördelningen inom länen. Det skulle enligt utreåningens mening kunna innebära en komplikation att

nu föreslå någon förändring i detta hänseende. Såsom även

anförts i avsnitt 7 finns enligt utredningens uppfattning

därför anledning att ur flexibilitetssynpunkt inte lämna förslag till lösning av myndigheternas inre organisation. Utredningen anser således att den nya skatteförvaltningen i länen lämpligen tills vidare bör ha den organisatoriska utformning som den nuvarande arbetsfördelningen medför. Efter

det att länsskattemyndigheten bildats kan den inre organisationen av myndigheterna förändras i takt med framlagda för-

slag. |

22 pr

Prop. 1985/86: 55

VI KONSEKVENSER AV DEN FÖRESLAGNA ORGANISATIONSFÖRÄND-

RINGEN M.M.

I det föregående har utredningen lämnat förslag till den

organisatoriska uppbyggnaden av en sammanhållen skatteförvaltning. I detta kapitel behandlar utredningen vissa frågor som följer av de ställningstaganden som gjorts. Det gäller dels de organisatoriska konsekvenserna av förslagen, dels vissa följdfrågor som sammanhänger med utbrytningen av skatteavdelningen från länsstyrelsen och slutligen effekter för kronofogdemyndigheterna.

14 ORGANISATORISKA KONSEKVENSER

14.1 Riksskatteverket

Utredningens förslag innebär att RSV får en klarare lednings-

roll i fråga om verksamheten än i dag. Vidare ges verket i

viss omfattning ökade administrativa beslutsbefogenheter.

Enligt utredningens mening påverkar förslagen inte verket i så hög grad att det är påkallat för utredningen att närmare

överväga förändringar i verkets inre organisation. Det kan

överlämnas till verkets ledning att dra de slutsatser som

utredningens förslag ger anledning till.

14.2¶Länsskattemyndigheten

Utredningens försläg innehåller i organisatoriskt avseende i princip endast att de nuvarande skatteavdelningarna bildar

egna myndigheter. Några förändringar i den nuvarande inre organisationen av beskattningsverksamheten föreslås inte. Länsskattemyndigheten bör bestå av sex enheter, taxerings-, besvärs-, revisions-, mervärdeskatte-, uppbörds- och dataenheterna samt därjämte ett kansli åt länsskattemyndighetens ledning och - som föreslås nedan - en administrativ funktion.

Länsskattemyndigheten får det övergripande ansvaret för verk-

samheten i länets skatteförvaltning. Detta medför att samord-

ningsuppgifterna blir av central betydelse. Ledningsfunktio-

Prop. 1985/86: 55

nen tilläggs också ett administrativt beslutsansvar. Led-

ningsuppgifterna blir m.a.o. krävande.

Det är väsentligt att skapa förutsättningar för en effektiv

lednings- och samordningsfunktion i länsskattemyndighetens

ledning. Enligt utredningens uppfattning är det naturligt att

kansliet byggs ut med kvalificerade resurser. Xansliet skall

stödja den verkställande ledningen men också tjäna som kanslifunktion åt länsskattemyndighetens styrelse. Kansliet får i

huvudsak beredande uppgifter åt ledningen i frågor om verk-

samhetsplanering, ekonomi- och personaladministrativ plane-

ring, remisshantering osv. Även kvalificerad administrativ

kompetens bör därför finnas inom kansliet.

Länsskattemyndigheten får, som föreslagits i avsnitt 3,

uppgifter inom ekonomi- och personaladministration. I dag

handläggs motsvarande uppgifter inom administrativa enheten.

Utredningens förslag medför därför att länsskattemyndigheten

måste tillföras administrativa resurser. På utredningens

uppdrag har organisationssektionen vid RSV gjort en studie i

Östergötlands län av därvid uppkommande frågor. Studien bifo-

gås detta betänkande som bilaga 2. Utredningen tar inte ställning till studiens resultat. Studien ger emellertid

exempel på de omfattande överväganden i detalj som måste

göras i fråga om resursdimensionering m.m. för den administ-

rativa funktionen vid länsskattemyndigheten. Bildandet av

länsskattemyndigheten påverkar också den administrativa enhe-

ten vid länsstyrelsen. Det har inte varit möjligt för utred-

ningen att med den korta tid som stått till buds närmare

pröva den administrativa funktionens omfattning och ställning

i länsskattemyndigheten och effekterna i olika län på den administrativa enheten. Frågan får för övrigt bedömas närmast vara av genomförandekaraktär. Utredningen föreslår att rege-

ringen snarast tillsätter en organisationskommittå som bör

ges i uppdrag att - län för län - närmare utreda och lämna

förslag beträffande de administrativa funktionerna vid läns-

skattemyndigheten (jfr. avsnitt 8.8) jämte övriga frågor som

har samband med genomförandet av utredningens förslag.

Lokal skattemyndighet

Beträffande konsekvenserna för lokal skattemyndighet hänvisas till avsnitt 8.7.

Prop. 1985/86: 55

15 LÄNSSKATTEMYNDIGHETEN OCH LÄNSSTYRELSEN

15.1 Administrativ samverkan

Statskontoret har i sin rapport (1985:12), Fristående skatteförvaltning, föreslagit att den administrativa enheten skall ge länsskattemyndigheten administrativ service inom områdena ekonomiadministration, personaladministration och kontorsdrift medan länsskattemyndigheten själv skulle överta funk-

tioner av styrande eller policyskapande karaktär.

För utredningen är det självklart att länsskattemyndigheten själv skall ha besluts- och föredragandefunktioner i ekonomioch personaladministrativa frågor. Vidare måste beaktas att internadministrationen inom skatteförvaltningen skall byggas upp på ett rationellt sätt. I administrativt avseende får länsskattemyndigheten starka kopplingar till RSV och till länets lokala skattemyndigheter. En vettig fördelning av administrativa uppgifter och resurser inom skatteförvaltningen måste i första hand eftersträvas. Därvid är det vä-. sentligt att kunna decentralisera internadministrationen. I varje län blir länsskattemyndigheten jämte de lokala skattemyndigheterna större än. länsstyrelseorganisationen. Det anförda talar för att en utgångspunkt måste vara att skatteförvaltningen skall ha en helt egen - från länsstyrelsen avskild - internadministration. Emellertid bör man i varje län studera och tillvarata de möjligheter till administrativ samverkan mellan länsstyrelsen och länsskattemyndigheten som betingas exempelvis av lokalsamband m.m. Möjligheterna torde vara

Prop. 1985/86: 55

störst inom kontorsdriftsområdet. Det får ankomma på den förenämnda organisationskommittån att även beakta frågor som

rör administrativ samverkan.

15.2 Dataenheten och länsstyrelsen

Statskontoret anför i sin rapport att det är angeläget att länsstyrelsernas arbete med ADB-planeringen inte försvåras om skatteavdelningarna bryts ut från länsstyrelserna. Under en

övergångstid om t.ex. tre år bör därför nuvarande samarbets-

former bibehållas. Överenskommelse mellan länsstyrelserna och länsskattemyndigheterna bör lämpligen ske. Statskontoret föreslår att reglering av den närmare utformningen sker i

regleringsbreven. Innebörden bör enligt statskontoret vara

att länsskattemyndigheten i mån av resurser biträder länssty-

relsen i frågor om ADB-utvecklingen inom länsstyrelsen.

Enligt utredningens mening är en reglering. av sådan innebörd inte nödvändig. Det ligger i sakens natur att dataenheten

kommer att hjälpa länsstyrelsen i berört avseende inom ramen

för sedvanligt myndighetssamarbete.

oStatskontoret anför vidare att länsstyrelsens utnyttjande av dataenhetens register avgiftsbeläggs på samma sätt som gäller

för andra myndigheter. Utredningen har intet att erinra mot

detta.

15.3 Samverkan mellan länsstyrelsen och länsskattemyn-

digheten m.m.

Verksamheten med beskattning, uppbörd m.m. är inom länsstyrelsen koncentrerad till skatteavdelningen/motsvarande avdelning. Skatteavdelningens behov av kontakter och samverkan med

övriga delar av länsstyrelsen är jämförelsevis mycket begrän-

sade och i princip inte av annan art än vad som förekommer mellan skatteavdelningen och andra myndigheter såsom kronofogdemyndigheter, polis- och åklagarmyndigheter, tullen,

Prop. 1985786: 55

domstolarna, försäkringskassor m.fl. Den samverkan som förekommer består företrädesvis av informationsutbyte. Åtgärden att bilda en länsskattemyndighet genom att avskilja skatteav-

delningen från länsstyrelsen medför därför inte någon förändring när det gäller verksamheten i stort inom respektive

myndighet. Vissa frågor bör dock närmare beröras. Det gäller dels den allmänna frågan om samverkan mellan länsstyrelsen och länsskattemyndigheten, dels frågor rörande vissa ärende-

gruppers organisatoriska tillhörighet efter utbrytningen och

slutligen lämpliga former för reglering av samarbetet mellan

myndigheterna i vissa ärendegrupper.

Som framgår av det följande har frågorna behandlats med statskontorets rapport som utgångspunkt.

15.3.1 Allmänt om samverkan

Av rapporten framgår att det är ett mycket begränsat antal ärenden som handläggs inom skatteavdelningen där beslutanderätten enligt normalarbetsordningen inte delegerats till

befattningshavare inom avdelningen. även i det fåtal ärende-

typer där beslut ankommer på landshövdingen, såsom ärenden om

taxeringsorganisationen, sker regelmässigt delegation till

chefen för skatteavdelningen. Vidare anförs att planeringsav-

delningen samt de allmänna och administrativa enheterna bara

i begränsad omfattning deltar i beslut i ärenden som hand-

läggs inom skatteavdelningen såvitt framgår av normalarbetsoråningen.

I rapporten anges olika slag av kontakter och informationsutbyten mellan länsstyrelsens avdelningar/enheter, t.ex. infor-

mation som skatteavdelningen kan hämta från handels- och

föreningsregistret, ur allmänna enhetens ärenden angående utskänkningstillstånd och juridiska enhetens ärenden om tra-

fiktillstånd. Det informationsutbyte som kan äga rum i

ackordsärenden och vissa regionalpolitiska ärenden, omnämns

också.

Prop. 1985/86: 55

I statskontorets rapport görs en jämförelse mellan en länsskattemyndighet och andra s.k. länsorgan. Enligt rapporten kan man inte utan vidare direkt jämställa er utbruten skatteavdelning med länsorganen när det gäller behovet av samarbete med den nya länsstyrelsen. Frågor som handläggs inom skatteadministrationen kan antas bara i begränsad utsträckning ha

betydelse för länets utveckling och framtid. Det finns dock sådana frågor. I avsikt att tillförsäkra länsstyrelsen till-

gång till länsskattemyndighetens kompetens och resurser före-

slås i rapporten på grund därav att 35 § länsstyrelseinstruk-

tionen ändras så att den även omfattar länsskattemyndigheten, dvs. att tjänsteman vid länsskattemyndigheten skall åläggas att som föredragande eller på annat sätt delta i handläggningen i vissa ärenden eller i övrigt biträda länsstyrelsen. Ändringen förutsätter att en bestämmelse om denna skyldighet att biträda länsstyrelsen tas in i länsskattemyndighetens instruktion (s. 99). Det anförs vidare att det i länsstyrelsens arbetsordning formellt bör regleras i vilka ärendegrupper samarbete med länsskattemyndigheten bör ske. Det kan här anmärkas att länsstyrelsen beslutar sin egen arbetsordning.

Överväganden

Såsom belysts i rapporten förekommer samverkan och informationsutbyte mellan skatteavdelningen och övriga länsstyrelsen. Dessa samband är dock - bortsett från sambanden i internadministrativa frågor - svaga och inte av organisationsgrundande karaktär. Det är självfallet angeläget att samarbetet mellan myndigheterna utvecklas. När det gäller den formella regleringen av samarbetet mellan länsstyrelsen och länsskattemyndigheten som föreslås i rapporten finns det emellertid anledning göra några ytterligare kommentarer.

I 1809 års RF, 47 §, angavs att förvaltningsmyndigheterna skulle "lyda konungens bud och befallningar och räcka varandra handen till fullgörande därav och av allt vad rikets tjänst utav dem fordrar". Bestämmelsen togs inte in i nu 240

Prop. 1985/86: 55

gällande RF eftersom denna skyldighet inte ansågs behöva fastslås i grundlag. Däremot infördes i 4 § allmänna verksstadgan att en myndighet på begäran skall tillhandagå andra

myndigheter med de upplysningar och det biträde som den kan

lämna. Av andra myndigheter äger den erhålla de upplysningar och det biträde som fordras för dess verksamhet och kunna lämnas av myndigheterna. Denna bestämmelse ändrades 1980 i samband med att sekretesslagen (1980:100) infördes. Regeln om skyldigheten för myndigheterna att lämna varandra upplysningar överfördes då till 15 kap. 5 § sekretesslagen.

Någon bestämmelse som allmänt anger att myndigheterna skall samarbeta finns numera inte. Det självklara i att samverkan ändå sker framgår bl.a. av följande departementschefsuttalan-

de i motiven till sekretesslagen (prop. 1979/80:2, del A, s. 89).

För egen del vill jag till en början erinra om den i och

för sig självklara principen att alla myndigheter är

skyldiga att samarbeta med och bistå varandra i den

utsträckning som kan ske. Utbyte och information mellan

myndigheterna är ett utomordentligt viktigt led i detta

sanarbete., Motsvarande kan sägas om kontakterna mellan

olika verksamhetsgrenar inom eh och samma myndighet.

Bestämmelsen i länsstyrelseinstruktionen att tjänstemän vid länsarbetsnämnden, länsbostadsnämnden m.fl. nämnder skall delta i hanåläggningen av vissa ärenden hos länsstyrelsen infördes 1971 i samband med den partiella omorganisationen av den statliga länsförvaltningen. Denna genomfördes genom prop. 1970:103 efter åe riktlinjer, som länsförvaltningsutredningen

angett i betänkandet (SOU 1967:20) Den statliga länsförvaltningen. I propositionen, s. 134 f, betonade departementsche-

fen det angelägna i att alla de åtgärder vidtas som behövs

för att den statliga länsförvaltningen skall få ett samlat

grepp över de olika delarna i den regionalpolitiska verksam-

heten och anförde dessutom följande.

Jag vill av denna anledning förorda att alla väsentliga

beslutsfunktioner inom den statliga länsförvaltningen i

frågor om översiktlig planering som är av större regio-

16 Riksdagen 19851/86. I saml. Nr 55. Bilaga I och 2

Prop. 1985/86: 55

nalpolitisk betydelse samlas hos en myndighet. Någon

annan myndighet än länsstyrelsen kan knappast komma i

fråga. Länsstyrelsen svarar redan nu för en stor del av

dessa beslut på länsplanet. Med beslut avser jag i detta

sammanhang också ställningstaganden i form av t.ex. yttrande till annan myndighet.

Departementschefen angav därefter tolv olika ärendegrupper av sådan särskild betydelse, Bland dessa ingick inte skattefrå-

gor av något slag. Jfr. länsförvaltningsutredningens bet. s. 146 och 176. Redogörelser för bakgrunden till den nuvarande ordningen för handläggning av vissa länsnämndsärenden har

dessutom lämnats i länsberedningens betänkande (SOU 1974:84)

Stat och kommun i samverkan, s. 148 f, samt i länsdemokrati-

kommitténs slutbetänkande (SOU 1982:24) Vidgad länsdemokrati,

s. 92 f£f och 220 f.

Med tanke på att den övergripande regionala samhällsplaneringen inte berör skatteförvaltningen (jfr. länsbereåningen s, 135) och den ovan skildrade bakgrunden till handläggningen

av vissa länsnämndsärenden och tillkomsten av 35 § länssty-

relseinstruktionen kan invändningar av snarast formell art riktas mot rapportens förslag att göra bestämmelsen tillämplig även på länsskattemyndigheten. Enligt utredningens mening finns det goda möjligheter att driva ett samarbete mellan länsstyrelsen och länsskattemyndigheten redan inom ramen för

ett sedvanligt myndighetssamarbete. Någon särskild reglering

är därför inte påkallad. :

15.3.2¶Vissa ärendegrupper

Allmänna val

RSV är central förvaltningsmyndighet bl.a. i fråga om de

allmänna valen. Med stöd av bemyndigandet i 1 kap. 2 § valla-

gen (1972:620) och i 2 § lagen (1972:704) om kyrkofullmäkti-

geval har regeringen förorånat att RSV skall vara central valmyndighet, kungörelsen (1972:707) om central valmyndighet. I denna egenskap har RSV bl.a. i uppdrag att meddela före-

Prop. 1985/86: 55

skrifter för verkställigheten av vallagarna, förordningen

(1975:6) med bemyndigande för centrala valmyndigheten att meddela vissa föreskrifter.

På regional nivå är länsstyrelsen ansvarig myndighet. Inom

länsstyrelsen är det allmänna enheten och dataenheten som fullgör länsstyrelsens arbetsuppgifter.

Allmänna enheten beslutar bl.a. om indelning i valdistrikt

och valkretsar samt antalet fasta valkretsmandat i varje

kommunal valkrets. Allmänna enheten ansvarar för den slutliga

röstsammanräkningen och mandatfördelningen. Dataenheten till-

handahåller stommar till allmänna röstlängder samt upprättar röstkort för väljare som upptagits i röstlängderna. Den loka- 1a skattemyndigheten upprättar bl.a. röstlängder med stöd av de stommar dataenheten tillhandahållit. En utförligare redogörelse för de olika handläggningsmomenten lämnas i statskontöorets rapport s. 103 f.

I rapporten förutsätts att länsstyrelsen även i framtiden

skall ha det regionala ansvaret för de allmänna valen. För att länsstyrelsen skall kunna klara denna arbetsuppgift krävs därför enligt förslaget att länsstyrelsens behov av stöd från dataenheten tillförsäkras. Detta bör enligt rapporten ske

genom att länsskattemyndighetens instruktion innehåller be-

stämmelser härom.

Överväganden och förslag

Samtliga myndigheter inom skatteförvaltningen har i dag ar-

betsuppgifter som rör de allmänna valen. RSV, skatteavdelningens dataenhet och lokal skattemyndighet. Utanför skatteförvaltningen är det främst länsstyrelsens allmänna enhet som

bör framhållas såsom sammanhållande ansvarig för arbetet med

valen i länet.

Prop. 1985/86: 55

Utredningen anser att det sätt på vilket arbetsuppgifterna med de allmänna valen fördelats inom länen även skall tilläm-

pas fortsättningsvis. Någon rimlig anledning att på grund av

organisationsförändringen ändra på de rutiner som nu tilläm-

pas finns inte. Ansvaret för de allmänna valen i länen bör

därför även efter omorganisationen av skatteförvaltningen ligga hos länsstyrelsen (allmänna enheten).

De allmänna valen är av grundläggande betydelse för hela samhället. Handläggningen av ärenden eller utförandet av

andra arbetsuppgifter i samband med valen får inte äventyras

av den föreslagna omorganisationen. Även om RSV och länsskattemyndigheten kommer att delta i valarbetet på samma sätt som sker i nuvarande organisation bör därför samarbetet mellan länsstyrelsen och länsskattemyndigheten säkerställas genom en formell regiering. Utredningen föreslår därför, såsom statskontoret betonat, att det i instruktionen för länsskattemyn-: digheten särskilt anges att myndigheten har skyldighet att biträda länsstyrelsen i samband med allmänna val. När det

gäller hur detta samarbete rent praktiskt skall ske bör RSV:s

roll som central valmyndighet med det övergripande ansvaret för valen beaktas. Verket får i den nya skatteförvaltningen en överordnad ställning i förhållande till länsskattemyndigheten. Detta ger verket ansvaret för att eriorderlig ADB-ka-

pacitet m.m. ställs till länsstyrelsens förfogande. RSV bör i

samråd med länsskattemyndigheterna och länsstyrelserna utforma närmare föreskrifter om-hur det praktiska samarbetet skall

gå till.

Beslut angående taxerings- och fastighetstaxeringsdistrikt m.m.

Länsstyrelsen fattar vissa beslut enligt taxeringsförfatt-

nigarna som är av närmast administrativ karaktär. Det gäller

indelning i taxerings- och fastighetstaxeringsdistrikt, förordnande av taxeringsfunktionärer och ersättning till dessa.

Prop. 1985/86: 55

I rapporten föreslås att avgörandet av dessa ärenden bör anförtros länsskattemyndigheten.

Överväganden och förslag

Utredningen har tidigare föreslagit att länsskattemyndigheten skall leda bl.a. taxeringsverksamheten i länet. Beslutanderätten i ärenden angående taxeringsdistrikt ingår då som en naturlig del i detta uppdrag.

Vägtrafikbeskattningen m.m.

Länsstyrelsen är beskattningsmyndighet i fråga om vägtrafikskatten och saluvagnsskatt. Länsstyrelsen beslutar även om vissa avgifter som har samband med vägtrafikbegsekattningen. RSV är central förvaltningsmyndighet i dessa avseenden.

ärenden angående vägtrafikbeskattningen m.m. handläggs inom länsstyrelsens allmänna enhet bl.a. därför att enheten även

ansvarar för fordonsregistreringen och då har tillgång till

trafiksäkerhetsverkets bilregister. Trafiksäkerhetsverket deltar för övrigt i debiterings- och uppbördsförfarandet. I statskontorets rapport, s. 103, anges att uppbördsenheterna vid flertalet länsstyrelser handhar ärenden om befrielse från eller nedsättning av restavgifter på vägtrafikskatt. Vid åtminstone fyra länsstyrelser handläggs dock dessa ärenden enligt rapporten av den allmänna enheten.

Överväganden och förslag

Utredningen vill till en början framhålla att vägtrafikbe-

skattningen i princip borde ingå bland länsskattemyndighetens arbetsuppgifter. Med hänsyn till debiterings- och uppbördsförfarandets samband med fordonsregistreringen avstår utred-

ningen från att lämna förslag i fråga om beskattningsmyndig-

het. Utredningen har därför inget att erinra mot förslaget

Prop. 198586: 55

att ärendena angående nedsättning av restavgift m.m. skall handläggas av länsstyrelsen.

Övriga ärendegrupper

Statskontoret har i rapporten även tagit upp en del andra ärendegrupper och lämnat synpunkter på den framtida organisatoriska placeringen av dessa.

I rapporten, s. 109 f, behandlas frågan angående beslutande myndighet i konkurs- och ackordsärenden. Därvid föreslås att beslutsbefogenheterna i dessa ärenden överförs till länsskattemyndigheterna.

ärenden om lönegaranti handläggs i dag vid den administrativa enheten hos länsstyrelsen. I rapporten föreslås att bevakningen av fordringar' på grund av utbetalade garantibelopp skall fullgöras av länsskattemyndigheten. I övrigt föreslås ingen ändring gentemot den nuvarande ordningen.

Uppföljningen av beviljat statligt stöd enligt förordningen därom (1982:680) föreslås kompletterad på så sätt att även länsskattemyndigheten bör ingå i samråds förfarandet. Vidare tas också upp frågor angående regionalt utvecklingsarbete.

Ärenden angående lån och säkerhet enligt 11 § 3 stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. handläggs inom skatteavdelningen. Allmänna enheten deltar i dessa be-

slut på grund av att de handlägger frågor angående tillsynen

över stiftelser enligt lagen (1929:116). I ärenden enligt tillsynslagen deltar skatteavdelningen när det gäller bildande av pensions- eller personalstiftelse. För att säkerställa länsstyrelsens framtida behov av skatteexpertis föreslår norrbottenprojektet att föreskrifter om samråd tas in i länsstyrelsens arbetsordning.

Prop. 1985/86: 55

Överväganden

Beträffande dessa ärendegrupper kan till en början konstateras att någon anledning att låta beslutsbefogenheterna i konkurs- och ackordsärenden kvarstanna på länsstyrelsen inte finns, De skall liksom nu ingå i uppbördsverksamheten och alltså föras över till länsskattemyndigheten. Att tjänstemän

vid länsskattemyndigheten också kan ingå i obeståndsgrupper

eller liknande, som omnämns i rapporten, är naturligtvis självklart. Samrådsförfarande med länsskattemyndigheten i

ärenden om uppföljning av beviljat statligt stöd såsom före-

slagits i rapporten bör naturligtvis ske.

Vad gäller lönegarantiärenden finns utöver vad som föreslagits i rapporten inget annat att tillägga än att den framtida hanteringen av dessa ärenden är föremål för överväganden inom lönegarantiutredningen (A 1982:04).

I fråga om bl.a. remisser anför statskontoret i sin rapport att länsstyrelsen i framtiden kan komma att behöva tillgång

till länsskattemyndighetens kompetens och att detta behov bör

kunna tillgodoses genom det ovan behandlade förslaget till reglering i 35 § länsstyrelseinstruktionen. Enligt utredningens mening bör man beakta att länsskattemyndigheten - och inte länsstyrelsen - i det stora flertalet remisser i beskattningsfrågor kommer att bli remissinstans. Sker remiss undahtagsvis till länsstyrelsen torde det vara för att inhämta synpunkter av regionalpolitisk karaktär. Därvid kan länsstyrelsen, om någon skatteteknisk fråga behöver belysas, genom underremiss eller på annat lämpligt sätt, få stöd av länsskattemyndigheten. Någon särskild reglering är inte nödvändig.

Vad gäller de övriga ärendegrupperna har utredningen inget annat att tillägga än att det behov av samarbete som finns kan tillgodoses inom ramen för de möjligheter myndigheter i allmänhet har. I denna del hänvisar utredningen därför till

Prop. 1985/86: 55

vad som anfördes rörande de allmänna förutsättningarna för

samverkan.

Prop. 1985/86: 55

16 KRONOFOGDEMYNDIGHETEN

Frågan om hur skatteförvaltningen skall organiseras på regio-

nal och lokal nivå är, som direktiven anger, beroende av hur arbetsuppgifterna fördelas mellan myndigheterna. Synpunkter

på fördelningen av den fiskala verksamheten har bla. fram-

förts av riksdagens revisorer i deras förslag 1983/84:24

angående vissa åtgärder på beskattnings- och indrivningsområ-

det.

I en lämplig organisation för beskattningsområdet bör ingå endast ett departement med fullständigt ansvar för

all verksamhet på 'skatte- och avgiftsområdet, dvs. med

ansvar för såväl taxering, debitering och uppbörd som

indrivning av skatter och avgifter, och med departemen-

tet underställda myndigheter på central, regional och

lokal nivå.

På regeringsnivå bör finansdepartementet ha huvudansva-

ret. På central nivå svarar riksskatteverket för administrationen av skatter och avgifter. Länsstyresernas

nuvarande skatteavdelningar och de lokala skattemyndig-

heterna bildar tillsammans regionala skatteverk med de

lokala skattemyndigheterna som lokalt arbetande organ.

Förslaget innebär alltså att KFM skulle organisatoriskt ingå

som en del i en regional/lokal skatteförvaltning.

Revisorernas förslag har remissbehandlats. Skatteutskottet

påpekade i betänkandet 1984/85:3 bl.a. olägenheterna med den splittrade organisationen som f.n. råder på skatte- och in-

drivningsområdet. Utskottet delade revisorernas uppfattning

Prop. 1985/86: 55

att skatte- och indrivningsväsendet borde förbättras och effektiviseras. Med hänsyn till bl.a. det utredningsarbete som pågick hemställde emellertid utskottet att riksdagen skulle lämna revisorernas förslag utan åtgärd i denna del. Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr. 1984/85:32).

Någon förändring av KFM:s organisatoriska ställning i enlighet med det förslag som riksdagens revisorer fört fram skall enligt direktiven inte tas upp av utredningen. Bildandet av länsskattemyndigheter har emellertid vissa effekter av kon-

sekvenskaraktär på KFM som inte kan förbises. De frågor som

berörs i det följande har sin grund i det verksamhetssamband som finns och innebär alltså ingen förändring av KFM:s nuva-

rande organisatoriska ställning som sådan.

Centralmyndighet m.m.

KFM tillhör liksom RSV och de lokala skattemyndigheterna finansdepartementets ansvarsområde. RSV är central myndighet för exekutionsväsendets administration. Inom verket finns en särskild avdelning för detta ändamål;

Till RSV:s uppgifter hör att följa arbetet hos KFM och verka för en ändamålsenlig utformning av organisation och arbetsformer, 3 § instruktionen. I olika författningar har uppdragits åt RSV att meddela föreskrifter om olika förfaranden i KFM:s verksamhet t.ex. redovisningsförfarandet i det ADB-system som används för indrivningsändamål. Verket har också ansvaret för driften av ADB-systemet.

Vidare kan framhållas RSV:s uppdrag att sammanställa och avge yttrande över länsstyrelsens anslagsframställningar för KFM, att fatta beslut eller avge förord vid tillsättning av tjänster inom kronofogde- och kronoassistentkarriärerna och att svara för utbildningsverksamheten. Därtill kommer också uppdraget att sammanställa statistik över indrivningsverksamheten m.m. 250

Länsstyrelsen -- kronofogdemyndigheten

Huvudbestämmelserna om indrivning av skatter m.m., allmänna mål, finns i uppbördslagen. I denna anges att det åligger KFM att driva in skatt och att verkställighet enligt utsök-

ningsbalken får äga rum, 59 § UBL. Det meddelas vidare be-

stämmelser om avkortning och avskrivning av skatt, konkurs,

ackord, m.m. Genom hänvisningar i respektive författningar har dessa bestämmelser gjorts tillämpliga på bl.a. mervärdeskatten och uppbörden av socialavgifterna.

Bland bestämmelserna i UBL som är av intresse i sammanhanget

kan nämnas 74 §. Med stöd av denna bestämmelse kan länssty-

relsen, om KFM underlåter att inom föreskriven tid fullgöra

sina åligganen enligt UBL, omedelbart vidta de åtgärder som

förhållandena kan föranleda. Länsstyrelsen har alltså en

allmän uppgift att tillse att verksamheten vid KFM drivs på

ett riktigt och effektivt sätt. Detta uppdrag får ses mot

bakgrunden av länsstyrelsens åligganden enligt länsstyrelse-

instruktionen, nämligen att särskilt ta befattning med exeku-

tionsväsendet. Länsstyrelsen har också i uppdrag att årligen

inventera KFM i den ordning RSV föreskriver, 10 § kungörelsen

(1964:886) om -.medels förvaltningen i länen.

Till länsstyrelsens uppdrag att ta befattning med exekutions-

väsendet hör också skyldigheten att biträda KFM med revi-

sionskunnig personal, 54 § länsstyrelseinstruktionen. Det kan anmärkas att KFM på senare år tillförts ett antal ekonomtjänster för kvalificerad utredningsverksamhet.

De administrativa uppgifterna är delade mellan länsstyrelsen och KFM. Länsstyrelsen avger anslagsframställning för KFM i länet. Anslagna medel tilldelas länsstyrelsen som i sin tur fördelar dem mellan KFM i länet. Länsstyrelsen sköter också

löneredovisningen för KFM:s personal samt tillsätter vissa

tjänster och hörs vid tillsättning av tjänster inom kronofog-

dekarriären.

Prop. 1985/86: 55

Förhållandet mellan en framtida länsskattemyndighet och KFM

har också avhandlats av statskontoret i rapporten Fristående

skatteförvaltning. Statskontorets utgångspunkt är att KFM:s

organisatoriska ställning formellt skall vara så oförändrad

som möjligt efter det att skatteförvaltningen har brutits ut

ur länsstyrelsen. KFM:s anknytning till länsstyrelsen skall

enligt statskontoret i princip bibehållas. Länsstyrelsens

uppgifter visavi KFM enligt bestämmelserna i uppbördslagen m.fl. författningar om skatter överförs till den nya läns-

skattemyndigheten.

Överväganden

Inårivning av skatter och avgifter utgör den sista länken i kedjan av åtgärder som vidtagits av myndigheter inom skatteförvaltningen. För exekutionsväsendets del ställer detta krav

på en rära samverkan med debiterings- och uppbördsmyndighe-

terna, dvs. skatteförvaltningen i länet.

Utredningen har föreslagit att uppgifterna som nu åvilar

länsstyrelsen enligt UBL skall överföras till den nybildade länsskattemyndigheten. Detta gäller såväl själva uppbörds-

verksamheten som de arbetsuppgifter som avser tillsyn m.m. av KFM:s verksamhet, samt att lämna biträde med revisionskunnig personal. Statskontoret har i sin rapport. gett uttryck för en liknande uppfattning. Vad gäller det administrativa sambandet länsstyrelsen - kronofogdemyndigheten efter det att skatteförvaltningen brutits ut finns dock anledning att göra vissa kommentarer.

RSV är central förvaltningsmyndighet för exekutionsväsendet i

administrativt hänseende med betydande uppgifter inom bl.a.

ADB-verksamheten och inom det ekonomiska och personaladmi-

nistrativa området. Verket är dessutom centralmyndighet för

den myndighetsorganisation som är KFM:s i särklass störste

uppdragsgivare. Mot bakgrund av de effekter som bildandet av

den nya länsskattemyndigheten medför måste därför utredningen

Prop. 1985/86: 55

ifrågasätta det administrativa sambandet mellan länsstyrelsen

(administrativa enheten) och KFM. Särskilt med tanke på RSV:s

uppdrag som centralmyndighet ter det sig något främmande att låta en del administrativa uppgifter utföras av en i framti-

den helt utomstående myndighet. Även om lösningen av denna

fråga inte på något sätt utgör en förutsättning för den före-

slagna organisationsförändringen finns det ändå anledning att uppmärksamma den.

Det finns flera lösningar på detta problem. RSV kan ta över

samtliga länsstyrelsens arbetsuppgifter, länsskattemyndigheten kan göra det eller så ken varje KFM själv svara för sina

administrativa göromål. Det finns också mellanalternativ,

vissa arbetsuppgifter som länsstyrelsen haft förs till RSV och andra till KFM etc.

Med tanke på att det f.n. finns 81 KFM med ungefär 2 800

anställda är frågan om fördelningen av de administrativa

uppgifterna i sig en stor fråga. Med hänsyn till riksdagens revisorers synpunkter och till utredningens direktiv i denna del saknas anledning att nu komma med förslag. Utredningen vill dock framhålla vikten av att en definitiv lösning sna-

rast kommer till stånd.

Prop. 1985/86: 55

VII GENOMFÖRANDE OCH KOSTNADER

Genomförande

Meå hänsyn till den tid som torde Ååtgå före remissförfarande

och riksdagsbehandling m.m. kan ett genomförande ske tidigast

den 1 juli 1986.

Utredningen 'vill framhålla det angelägna i att en reform

efter de riktlinjer som föreslagits kommer till stånd så

snart som möjligt. Emellertid måste vissa omständigheter beaktas. Betänkandet är av principkaraktär. I samband med

genomförandet måste bl.a. de frågor som sammanhänger med

administrationen av en länsskattemyndighet lösas. Utredningen

har föreslagit att en organisationskommitté tillsätts för att

lösa dessa frågor. Kommittén bör inleda sitt arbete snarast.

Utredandet av internadministrativa frågor får emellertid inte

fördröja genomförandet av en organisatorisk reform som utgör

en förutsättning för en effektivisering av verksamheten och

en sammanhållen skatteförvaltning. Det finns inte heller

enligt utredningens mening några bärande skäl att låta genom-

förandet anstå i avvaktan på annan pågående utredningsverk-

samhet inom skatteområdet eller med hänsyn till försöksverksamheter som avser andra delar av länsförvaltningen.

Utredningen föreslår att genomförande sker den 1 januari 1987, dvs. vid inledningen av skatteförvaltningens kalender-

årsvisa verksamhetscykel 1987. Detta är enligt utredningen

att föredra framför att binda genomförandetidpunkten till ett

Prop. 1985/86: 55

budgetårsskifte. Olägenheterna med att upprätta halvårsbok-

slut etc. är också begränsade.

Kostnader

Statskontoret beräknar i sin rapport merkostnaderna - resurstillskotten - om en länsskattemyndighet bildas i Norrbottens län till mellan 2 och 3 årsarbetskrafter. RSV:s organisationssektion anför i sin studie (bilaga 2) att det framräknade resursbehovet för länsskattemyndighetens administrativa funktioner i E-län torde kunna täckas dels med utgångspunkt i de administrativa resurser som i dag finns inom skatteavdelningen och dels genom en överföring av resurser från länsstyrelsens administrativa enhet, motsvarande den insats enheten i dag gör för skatteförvaltningen.

Utredningens förslag leder till en sammanhållen och effektivare skatteförvaltning. . Genom förslagen ökar möjligheterna att utnyttja befintliga resurser på ett mer rationellt sätt. Utredningen anser därför att den föreslagna organisationen - med ovan angivna resursöverföring från de administrativa enheterna - kostnadsmässigt kan rymmas inom nuvarande medelstilldelning för skatteförvaltningen i dess helhet.

Prop. 1985/86: 55

FÖRFATTNINGSKOMMENTAR

Utredningen har valt att lämna förslag till författningsför-

ändringar beträffande de centrala författningarna som berör

skatteförvaltningen (dvs. RSV, länsskattemyndigheterna och de

lokala skattemyndigheterna). Härutöver kommer ytterligare författningar att behöva justeras, främst genom att ordet länsstyrelse byts ut mot länsskattemyndighet. I bilaga 3

anges sådana författningar. Utredningen har inte närmare

övervägt utformningen av de olika bemyndiganden RSV har att meddela föreskrifter, anvisningar m.m. utöver bestämmelserna

i 18 § TL och 61 § ML. Bestämmelser härom förekommer på ett

flertal ställen i bl.a. skatte- och taxeringsförfattningarna.

Dels har verket i uppdrag att meddela föreskrifter i särskilda fall, dels generella uppdrag att utfärda föreskrifter,

jfr. 60 a § TF, och dels ett allmänt uppdrag enligt 3 § in-

struktionen att meddela råd och anvisningar. Utformningen av

dessa bestämmelser bör, enligt utredningens mening, ske efter en samlad översyn i ett annat sammanhang.

" Även utredningens författningsförslag innehåller i mycket att vissa begrepp byts ut. Skattechefs- och taxeringsintendents-

uppgifterna blir uppgifter för länsskattemyndigheten. Denna myndighet övertar också de nuvarande länsstyrelseuppgifterna inom skatteavdelningen. I det följande kommenteras vissa av författningsförslagen ytterligare.

Taxeringslagen: I 3 § föreslås att definitionerna av skatte-

chefs- och taxeringsintendentsbegreppen skall utgå eftersom

17 Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 55. Bilaga I och 2

dessa befattningshavares arbetsuppgifter blir länsskattemyndighetens. Vem som inom myndigheten har till uppgift att föra talan i taxeringsmål skall framgå av myndighetens instruktion. Denna formella förändring får inte medföra att de krav som ställs på den som skall föra myndighetens talan skall förändras gentemot nuläget. Uppdraget bör även i fortsättningen ges till taxeringsintendenterna inom länsskattemyndighetens besvärsenhet.

Förslaget innebär vidare att också besluten om taxeringsrevi-

sion blir myndighetsbeslut. Rätten att på myndighetens vägnar

fatta sådana beslut bör även framdeles ges till tjänstemän på

chefsnivå eller annan kvalificerad tjänsteman. Det bör i

myndighetens arbetsordning framgå vem som har rätt att beslu-

ta i åessa frågor.

Utredningen har i samband med sina överväganden beträffande

" processverksamheten med hänsyn till USS-utredningens arbete med en utredningslag och SFK:s uppdrag avstått från att före-

slå någon förändring av granskningsledarinstitutet enligt

bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsproces-

sen. Till följd av att skattechefsbegreppet tas bort måste därför definitionen av vem som i sin tjänst är granskningsledare anges på annat sätt än som nu görs. Förslaget anger vem som har denna behörighet och ansluter till nuvarande ordning,

jfr. prop. 1975/76:11, s. 124 och prop. 1977/78:181, s. 259.

Den möjlighet som RSV nu har att förordna tjänsteman vid

verket att besluta om taxeringsrevision föreslås ändras på så

sätt att i 57 § direkt anges att verket kan besluta om revi-

sion. Vem som beslutar på verkets vägnar bör framgå av dess

arbetsordning.

Förslaget i 14 § innebär att FSV:s ledande roll i fråga om

skatteförvaltningens verksamhet fastläggs. Länsskattemyndigheterna får motsvarande uppdrag inom länet. Dessutom övertar länsskattemyndigheten skattechefens nuvarande uppgift att

Prop. 1985/86: 55

föra det allmännas talan i taxeringsmål. Ledningen av processverksamheten läggs alltså på länsnivå medan RSV får en samordnande roll i detta avseende, jfr. avsnitt 11.5.

Ledningsuppdraget innebär att RSV får till uppgift att, frånsett processverksamheten, leda skatteförvaltningens verksamhet i samband med taxering. I detta uppdrag ingår bl.a. att leda, planera, samordna och följa upp skatteförvaltningens verksamhet. Verket får genom sin ledningsroll en direktivrätt gentemot 'skatteförvaltningen i Övrigt. Förslaget är inte avsett att ge RSV några ytterligare operativa uppgifter utan att ge verket till uppgift att fatta de för skatteförvaltningen övergripande besluten angående verksamheten. Innehål-

let i 18 § flyttas till 14 §.

Länsskattemyndighetens ledningsuppdrag innebär ett motsvarande åliggande att leda verksamheten i länet i enlighet med de av RSV givna riktlinjerna.

Taxeringsförordningen: Bestämmelserna i 6 § föreslås kunna

upphöra eftersom dessa befogenheter får anses ingå i myndig-

hetens ledningsuppdrag enligt 14 § TL.

I 9 § föreslås att den tidigare skattechefsuppgiften med' hänsyn till handlingarnas karaktär även i framtiden läggs på chefsnivå. Motsvarande föreslås gälla uppdraget att företa kassainventering enligt 14 §.

Uppdraget att verka för samordning av revisionsverksamheten i 14 § första stycket föreslås utgå. Med hänsyn till de ledningsuppdrag som RSV respektive länsskattemyndigheten föreslås få inom taxerings-, uppbörds- och mervärdeskatteområdena får det anses uppenbart att de olika kontrollåtgärderna samordnas utan att någon särskild bestämmelse behövs härom.

Prop. 1985/86: 55

Bestämmelserna i 15 § och 57 § 2 mom. föreslås upphöra efter-

som de avser åtgärder som kan anses självklara i dåen nya organisationen.

Fastighetstaxeringslagen m.m. Förslagen ansluter till de som

lämnats beträffande taxeringslagen och taxeringsförordningen.

Uppbördslagen och. mervärdeskattelagen m.m. Förslagen innebär

att RSV:s och länsskattemyndighetens ledningsuppårag fastställs på motsvarande sätt som för taxeringsverksamheten.

Förslaget till ändring av 87 § UBL är en följd av att inten-

dentsfunktionen blir en myndighetsuppgift. till skillnad från AO-uppdraget.

Prop. 1985/86: 55

SÄRSKILT YTTRANDE

Särskilt yttrande av Ulf Henricsson.

Utredningen har med beaktande av förhållandena inom skatteadministrationen föreslagit att den nya fristående skatteförvaltningen skall organiseras fr.o.m. den 1 januari 1987. En utbrytning av skatteförvaltningen kän dock inte genomföras utan hänsyn till reformarbetet i övrigt vad gäller den statliga regionala förvaltningen. ' Detta framgår av direktiven

till utredningen, i vilka bl.a. sägs att "Genomförandet av

åtgärder som berör den statliga förvaltningen på länsplanet

bör genomföras i ett sammanhang". Utredningen har inte analyserat dessa frågor. Innan en utbrytning kan genomföras erforåras därför ytterligare överväganden. Mot den bakgrunden kan jag inte för närvarande biträda förslaget att den nya organisationen skall genomföras den 1 januari 1987.

Prop. 1985/86: 55 BILAGOR

Prop. 1985/86: 55

BILAGA l

UTREDNINGENS DIREKTIV

Utredning om skatteförvaltningens organisation och styrfunktioner

Dir 1984:22

Beslut vid regeringssammanträde 1984-06-07

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Feldt, anför

Nödvändigt med enklare regler och effektivare skatteförvaltning ”

Utvecklingen på skatteområdet de senaste årtiondena har kännetecknats av en allt snabbare takt i ändringarna av det materiella regelsystemet. Syftet har varit att anpassa systemet till förändringar i det ekonomiska livet eller av samhällets värderingar. Anpassningsarbetet har emellertid försvårats av den komplicerade utvecklingen på olika samhällsområden och de inte sällan motstridiga kraven från myndigheter, organisationer och skattebetalare. Vid de olika delreformerna har det inte heller alltid varit möjligt att se till helheten i systemet. Detta har medfört att skattesystemet blivit allt mer invecklat och svårtillgängligt, vilket i sin tur lett till att granskningsresurserna till stor del låsts fast vid formella frågor och detaljfrågor i stället för att inriktas mot det väsentliga skatteundandragandet.

Mot denna bakgrund har kraven på en nyordning vuxit sig allt starkare. Kravet har gällt enklare beskattningsregler, ett effektivare beskattningsförfarande samt en bättre styrning,

Prop. 1985/86: 55

samordning och organisation av skatteförvaltningen. Det är dock först på senare år som dessa krav har resulterat i någon mer genomgripande reform. Jag tänker på den s.k. RS-reformen som ju innebar en påtaglig rationalisering av beskattningsförfarandet -- bl.a. genom ett ökat ADB-stöd -- och dessutom en kraftig resursförstärkning. Men man kan numera konstatera att de rationaliseringsvinster som RS-reformen innebar till stor del har konsumerats av den fortsatta utbyggnaden av det materiella regelsystemet och det ständigt ökande antalet deklarationer.

Det behövs därför ytterligare åtgärder för att effektivisera

skatteförvaltningen. Arbete pågår också på flera håll för att

finna former för ett enklare och effektivare beskattningsförfarande. Jag tänker i första hand på skatteförenklingskommittén (B 1982:03) som har i uppdrag att utreda bl.a. ett förenklat system för löntagarbeskattningen och i samband därmed förenklingar av de materiella beskattningsreglerna. En förenklingsreform på grundval av kommitténs redan avlämnade betänkande (SOU 1984:21) Förenklad självdeklaration och dess

kommande förslag bör kunna åstadkomma väsentliga förbätt-

ringar.

Ökat behov av samordning i förvaltningens arbete

Men det går inte att nöja sig med reformer av själva taxeringsförfarandet. Det är lika viktigt att man genom förbättringar i fråga om ledning och styrning av skatteförvaltningen och genom organisatoriska förändringar försöker uppnå: en större effektivitet och samordning i förvaltningens arbete.

Erfarenheterna från senare år har visat att det finns ett ökat behov av samordning av verksamheten på hela skatteområdet. Det gäller bl.a. i fråga om tillämpningen av de materiella beskattningsreglerna. Men det gäller också utformningen och inriktningen av skattekontrollen samt rutinerna och förfarandet i beskattningssystemet i övrigt. Det är således en angelägen uppgift att försöka anordna lednings- och

styrfunktionerna så att dessa blir så effektiva och rätlinji-

ga som möjligt.

Skatteorganisationen är f.n. administrativt splittrad på ett sätt som försvårar samarbete och samordning. Vid övervägandena om en effektivare styrning och samordning måste man därför

komma in på organisatoriska frågor.

En möjlighet är då att försöka skapa en effektivare ordning inom ramen för nuvarande myndighetsstruktur. Det skulle innebära att man byggde ut och förstärkte de styrmedel och ledningsfunktioner som f.n. finns. Enligt detta alternativ skulle man således bl.a. stärka direktivrätten för riksskatteverket (RSV) och vidare bygga ut skattechefsinstitutet -- dvs. de särskilda myndighetsbefogenheter som chefen för länsstyrelsens skatteavdelning har enligt taxeringslagen (1956:723) -- så att detta kom att gälla inte bara för taxeringsarbetet

Prop. 1985/86: 55

utan också för övriga delar av verksamheten på skatteområdet.

Det kan emellertid konstateras att en lösning efter de nu angivna riktlinjerna inte är tillräcklig eller ändamålsenlig om man vill skapa effektiva medel för styrning och samordning. För detta behövs en enkel och enhetlig organisation.

Det anförda leder fram till att en ändamålsenlig reform av skatteförvaltningen inte kan genomföras inom ramen för nuva-

rande myndighetsstruktur om man vill uppnå målsättningen att

hela skatteorganisationen skall framstå och kunna fungera som

en sammanhållen enhet. Om man vill skapa en sådan ordning kan

man inte längre ha kvar skatteavdelningarnas organisatoriska anknytning till länsstyrelserna utan skatteavdelningarna måste knytas samman med den övriga skatteförvaltningen.

Statskontorets studie av skatteförvaltningen i Norrbotten

Regeringen har uppdragit åt statskontoret att på grundval av en studie i Norrbottens län utforma ett förslag till samordnad statlig länsförvaltning och en från länsstyrelsen fristående skatteförvaltning. Statskontoret skall vid sin översyn av skatteförvaltningen särskilt studera

-- olika former för ledning av en länsskattemyndighet, -- det administrativa förhållandet mellan riksskatteverket

och en länsskattemyndighet vad gäller dess beröring med

samarbetet med länsstyrelsen, -- administrativa synpunkter på omfattningen av en länsskat-

temyndighet, -- former för administrativ samverkan mellan länsstyrelsen

och en länsskattemyndighet, == former för samverkan mellan en länsskattemyndighet och

"den övriga länsförvaltningen i frågor som rör uppföljning

"av olika stöd till näringslivet, ekonomisk brottslighet

m.m. , -- former för länsstyrelsens utnyttjande av eventuell över-

kapacitet hos länsdatorn.

En särskilt utredare bör tillsättas

Mot bakgrund av de synpunkter jag nyss har redovisat om ut-

vecklingen på skatteområdet anser jag att en särskild utreda-

re bör få i uppdrag att utreda frågan om hur en effektiv styrning och samordning av skatteförvaltningen skall utfor-

mas. I uppåraget bör ingå att utreda hur man -- med utgångs-

punkt i att det skall finnas en fristående länsskattemyndighet —-- lämpligen bör organisera skatteförvaltningen för att få en så effektiv styrning och samordning som möjligt. Jag föreslår således att en särskild utredare tillkallas för att utreda dessa frågor.

Prop. 1985/86: 55

Förslag om effektivare styrning och samordning

Utredarens huvuduppgift är att lägga fram förslag till effektivare former för styrning och samordning samt att föreslå de eventuella ändringar av den regionala och lokala skatteförvaltningens nuvarande organisatoriska ställning i länen som kan följa därav. Utredaren skall därvid bl.a. överväga i vad mån det finns behov av skattechefsinstitutet om man stannar för alternativet med en fristående länsskattemyndighet. I det sammanhanget måste också övervägas den lokala skatteförvaltningens ställning i förhållande till länsskattemyndigheten. Utredaren skall också belysa olika möjligheter att förstärka RSV:s ledningsroll inom skatteförvaltningen i såväl materiellt som administrativt avseende.

Frågan om hur man bör organisera skatteförvaltningen på re-

gional och lokal nivå är givetvis beroende av hur man fördelar arbetsuppgifterna mellan olika organ som ingår i förvaltningen. Fördelningen av den fiskala verksamheten mellan olika myndigheter och på olika enheter inom myndigheterna har på senare tid diskuterats i flera olika sammanhang. Synpunkter och förslag i ämnet har framförts av bl.a. kommissionen mot ekonomisk brottslighet (Ju 1982:05) i betänkandet (SOU 1983: 75) Företagens uppgiftslämnande för beskattningsändamål och av riksdagens revisorer i deras förslag (1983/84:24) angående

vissa åtgärder på beskattnings- och indrivningsområdet. Frågan har också diskuterats i riksdagen med anledning av motio-

ner (se bl.a. SkU 1982/83:30 och BoU 1983/83:26).

Det pågår också utredningsarbete rörande fördelningen av

arbetsuppgifterna inom skatteförvaltningen. En särskild utre-

dare (B 1982:06) behandlar sålunda -- i samarbete med skatte-

förenklingskommittén -- frågan om vilka principer som bör gälla för fördelning av deklarationsmaterialet och kontrollresurserna mellan regional och lokal nivå. Utredaren skall även lämna förslag om möjliga riktlinjer för att överföra delar av den processförande verksamheten inom taxeringsområdet till lokal nivå. Vidare kommer riksskatteverket inom kort att få regeringens uppdrag att utarbeta en översiktlig decentraliseringsplan. Uppdraget skall redovisas till rege-

ringen före utgången av december 1984.

Den särskilda utredare som jag föreslår skall tillsättas nu, bör överväga de synpunkter som framförts av kommissionen mot ekonomisk brottslighet och riksåagens revisorer. Det finns dock enligt min mening inte anledning att i detta sammanhang ta upp de organisatoriska aspekter rörande kronofogdemyndigheterna som revisorerna har fört fram.

Utredaren bör vidare noga följa det nyss angivna utredningsarbetet rörande fördelningen av arbetsupgifterna inom skatteförvaltningen. Utredningsarbetet inom ramen för skatteförenk-

lingskommittén kommer sannolikt att ta längre tid i anspråk

än den utredning som jag föreslår i detta ärende. Utredaren bör därför samråda med skatteförenklingskommittén och så

Prop. 1985/86: 55

långt möjligt utforma sina förslag så att de kan anpassas

till kommitténs kommande förslag. Utredaren bör för egen del

vara oförhindrad att föreslå sådana omfördelningar av arbets-

uppgifterna som behövs för att uppnå en ändamålsenlig organi-

sation i den mån dessa i huvudsak ligger i linje med nuvarande fördelningsprinciper. En utgångspunkt för övervägandena i

dessa delar skall dock vara att de nuvarande regionala och lokala enheterna inte skall ändras till antalet eller i fråga om lokalisering.

Utredningsuppdraget har många beröringspunkter med den studie som statskontoret skall bedriva i Norrbottens län. Genomförandet av åtgärder som berör den statliga förvaltningen på

länsplanet bör genomföras i ett sammanhang. Utredaren bör därför samråda med statskontoret och från statskontorets studie ådra de generella slutsatser som bör gälla för skatteförvaltningen i stort. Det gäller bl.a. frågan om formerna för ledning av en länsskattemyndighet.

Ramar för utredningsarbetet m.m.

Utredningsarbetet skall bedrivas skyndsamt och vara avslutat senast den 1 juli 1985.

För utredaren gäller regeringens direktiv (Dir 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

Utredaren bör vid arbetets påbörjande samt vidare under arbe-

tets gång informera berörda huvudorganisationer och i före-

kommande fall andra berörda centrala arbetstagarorganisationer med vilka staten har eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor samt bereda dem tillfälle att framföra synpunkter.

Det bör påpekas att en reform enligt de nu angivna riktlinjerna med nödvändighet tar tid att genomföra. Det är därför

viktigt att arbetet på att effektivisera skatteförvaltningens organisation inte avstannar i avvaktan på resultatet av det

nu föreslagna utredningsarbetet. Vissa åtgärder av mindre ingripande art bör sålunda kunna vidtas under mellantiden. De av mig nyss beskrivna åtgärderna inom ramen för nuvarande myndighetsstruktur kan enligt min mening vara lämpliga som

led i en övergångslösning. Jag återkommer till denna fråga i

ett senare sammanhang. :

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda skatte-

förvaltningens organisation och styrfunktioner,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat

biträde åt utredaren.

Prop. 1985786: 55

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna

skall belasta sjunde huvudtitelns kommittéanslag.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

Prop. 1985/86: 55

BILAGA 2

RIKSSKATTEVERKET PM Organisationssektionen 1985-04-29

ADMINISTRATIONEN I EN FRISTÅENDE LÄNSSKATTEMYNDIGHET; EN STUDIE I E-LAN

1 Bakgrund

1.1 Uppdrag

Från skatteförvaltningsutredningen (SFU) har framställts

önskemål om att organisationssektionen lämnar synpunkter i fråga om administrationen inom en från länsstyrelser fri-

stående länsskattemyndighet (LSKM). Den tid som stått till

förfogande för arbetet har varit perioden 2 april - 2 maj

1986. Arbetet har begränsats till en kartläggning och be-

skrivning av normalt förekommande administrativa uppgifter

samt en bedömning av hur stora resurser de beräknas kräva.

Kontorsservicen berörs kortfattat.

Efter överläggning med SFUs sekretariat har förslaget grun-

dats på en studie av förhållandena inom ett "normallän". Det

län som har studerats är Ostergötlands län. Härutöver har

erfarenheter från RSVs interna administration mm beaktats. De oslutsatser som dras beträffande arbets/ansvarsfördelning i

administrativa frågor mellan administrativa funktioner och verksamhetsenheter (sakenheter) gäller i första hand E-län,

men kan tjäna som en mall även för andra län med jämförbara

förutsättningar. Detta gäller i än högre grad för bemanningsberäkningen.

1.2 Personalläget i E-län

Totala antalet anställda vid länsstyrelsen (LST) är ca 550 inkl lokalvårdsorganisationen. Av dessa arbetar ca 220 eller

40 3 vid skatteavdelningen. Vid de fyra lokala skattemyndigheterna (LSM) i länet arbetar ca 215 personer. Skatteavdel-

ningen och LSM utgör tillsammans m a o mer än hälften av

antalet anställda. En rärmare redovisning av personalen med fördelning på enheter ges i bilaga 1.

Prop. 1985/86: 55

1.3¶Allmänna synpunkter på administrativa frågor

Norrbottenprojektet föreslår en centralisering av länsförvaltningens administration till regionala förvaltningskontor. Basen för dessa är nuvarande administrativa enheten vid LST.

Att samla administrationen på ett ställe i länet kan givetvis i en del avseenden ge storådriftsfördelar och bättre utnyttjande av resurserna genom specialisering. Det kan vidare antas vara förenat med en del problem att skapa bärkraftiga administrativa funktioner för de allra minsta LSKM.

I E-län består dock skatteförvaltningen av 450 personer och torde vara stor nog att ha egen administration som är ett medel för att leda' och samordna verksamheten (sakområdet). Redan idag utförs uppgifter i vad avser ekonomi och personal på skatteavdelningen, både för egen och LSMs verksamhet. Exempelvis bereds tjänstetillsättningarna i betydande omfattning på skattechefens kansli och sakenheterna. Skattechefen är dessutom beslutande i flertalet tillsättningar inom skatteadministrationen.

1.4 Sammanfattning av förslaget

Organisationssektionen har utifrån en studie i Östergötlands län gjor en studie av de administrativa uppgifterna inom en länsskattemyndighet i ett normalstort län.

De administrativa områden som redovisas är ekonomiadministration, personaladministration och kontorsservice. Intendentur-

frågor behandlas inte separat utan ingår i ekonomiadministra-

tionen resp kontorsservicen i tillämpliga delar.

Följande redovisning innefattar även en bedömning av resursbehovet för de administrativa uppgifterna.

Ekonomiadministrationen Årsarbetskraft

- planering, internbudget, anslagsfram-

ställning Oo d . 1

= redovisning, (bokslut, in- och utbe-

talningar, reseräkningar, faktura-

hantering o d) 3

- upphandling, ek utredningar, expeditions-

och skrivgöromål 0,5

4,5

Prop. 1985/86: 55

Personaladministrationen Årsarbetskraft

- personalplanering, personalrörlighet,

personalutveckling, personalsociala

frågor mm 1

- lönearbete . 22

Kontorsservice (LSKM) 1

Summa 8,5

Beräkningen visar ett sammanlagt behov av 8,5 årsarbetskraf-

ter för att administrera skatteförvaltningen i E-län. I beräkningen innefattas 1 årsarbetskraft för ledning av de administrativa funktionerna inom LSKM. Behovet torde kunna täckas dels med utgångspunkt i de administrativa resurser som idag finns inom skatteavdelningen och dels genom en överföring av resurser från LSTs administrativa enhet, motsvarande den

insats som idag avsatts för skatteförvaltningen. Skulle inte detta kunna genomföras fullt ut, bör en omfördelning och

.omprioritering av uppgifter inom verksamhetsområdet kunna ske utan att annan verksamhet: blir eftersatt i väsentlig mån.

2. Ekonomiadministrationen

2.1¶Inledning

Bemanningen av den blivande ekonomiadministrativa funktionen

i de nya länsskattemyndigheterna är beroende av en rad faktorer. Naturligtvis är myndighetens storlek, transaktionsvolymer, etc av betydelse och därför måste en slutlig beräkning göras för varje enskild myndighet. Av betydelse är också i

"vilken form man väljer att organisera ekonomiarbetet, t ex om

viss del av arbetet skall ligga kvar på LST eller på ett

nybildat förvaltningskontor.

I det fortsatta resonemanget måste man bestämma sig för ett

önskvärt alternativ. Framställningen bygger därför på att varje länsskattemyndighet bemannas för att vara ekonomiadmi-

nistrativt självförsörjande och att ekonomiadministrationen

omfattar länsskattemyndigheten och de lokala skattemyndigheterna. (Här bortses från de resurser som krävs initialt för

att åstadkomma detta i form av TEMOS- införande m m).

18 Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 55. Bilaga I och 2

Prop. 1985/86: 55

I ekonomiadministrationen ingår funktioner för

Verksamhetsplanering Budgetering Ekonomisk uppföljning/kalkylering Underlag till anslagsframställning Redovisning/Bokslut Kassa Reseräkningar Upphandling/avtal Övrigt

De arbetsuppgifter som ryms under respektive funktion preciseras närmare nedan.

2.2. Styrande regler

Verksamheten inom EA-området styrs i stor utsträckning av särskilda lagar och regler och kräver därför särskild kompetens.

Följande bestämmelser kan nämnas:

- myndighetsinstruktioner etc = budgethandboken - regeringens årliga anvisningar för myndigheternas

anslagsframställningar - förordningen med föreskrifter. om statliga myndigheters

bokföring (SBF) samt RRVs anvisningar - föreskrifter för redovisningar i redovisningsgrupp (FRG) - system S anvisningar från RRV - upphandlings förordningen - allmänt reseavtal (ARA) - utlandsresereglementet (Urr) - samt ett 90-tal andra författningar som finns samlade i

RRVs skrift EA, Ekoromiadminsitrativa bestämmelser för

statlig verksamhet.

2.3 Bemanningsförutsättningar

För att göra en mer exakt bemanningsberäkning måste arbetsförhållandena vid resp länsstyrelse studeras, dels med avseende på hela ekonomiadministrationen, dels med avseende på vad som är hänförligt till skatteadministrationen. För verksamheten utanför skattesidan administrerar ekonomifunktionen en rad specialanslag, varav somliga är unika för vissa län. Å andra sidan belastas skattesidan av bestyret med uppbördsredovisningen i system S. Arbetsuppgifternas fördelning mellan administrativa enheten och uppbördsenheten kan emellertid även här skilja sig mellan länen. .

Av dessa anledningar kan en exakt bemanningsberäkning inte grunda sig på en ren proportionering av den befintliga ekonomipersonalen med utgångspunkt i antalet anställda vid resp avdelning inom länsstyrelsen. I stora drag bör dock andelen

Prop. 1985/86: 55

ekonomiadministrativa resurser för skattesidan vara ungefär densamma i varje län. För att bestämma denna andel måste arbetsvolymerna beräknas för nedanstående funktioner i den nya länsskattemyndighetens EA-funktion. Vissa av uppgifterna kan kvantifieras i antal såsom granskade reseräkningar, kontanta utbetalningar, utbetalningar med L-anvisning och check,

antal hanterade fakturor, antal övriga verifikationer etc. Resursåtgången för exempelvis planering och uppföljning får bestämmas erfarenhetsmässigt, med utgångspunkt i ambitionsnivån eller på annat sätt.

I detta sammanhang kan också noteras att en viss grundbeman-

ning alltid är nödvändig för vissa funktioner och att reserver måste alltid finnas för semestrar och sjukdom då vissa

delar av EA-arbetet inte får bli liggande.

Av statskontorets utredning rörande en fristående skatteför-

valtning i Norrbottens län framgår att länsstyrelsen där

disponerar 9 personer eller 7,7 årsarbetskrafter för sin EA-funktion. I rapporten anförs att av dessa resurser används 1,3 årsarbetskrafter för kameral service åt skatteförvaltningen och 0,6 årsarbetskraft för anslagsframställning, budgetering, bokslutsarbete och redovisning med avseende på

skatteförvaltningen, sammanlagt knappt 2 årsarbetskrafter. I

rapporten 'anförs också att om arbetet skall föras över till 'LSKM behövs ytterligare ca 0,5 års-arbetskrafter.

En tänkt EA-funktion vid LSKM i E-län skulle komma att betjä-

na en organisation på ca 450 anställda, varav ca hälften i fögderiorganisationen. Den befintliga EA-funktionen i detta län sysselsätter 11 personer och betjänar en organisation på

totalt ungefär 760 anställda + KFM.

2.4¶Ekonomiarbetets omfattning

2.4.1¶Förslag till utgiftsstat (anslagsframställning)

EA-funktionen kommer. att ha den sammanhållande uppgiften när det gäller att ta fram LSKMs förslag till utgiftsstat för

LSKM och LSM. Detta innebär att man har kontakter med RSV,

gör tidplan, utarbetar eventuella interna anvisningar, tar in och sammanställer underlag från enheter/LSM, upprättar för-

slag till utgiftsstat inkl text och tabeller, informerar och

sköter MBL-verksamheten.

2.4.2 Verksamhetsplanering och internbudget

I verksamhetsplanerings- och internbudgetarbetet som i stort sker integrerat med framtagningen av förslag till utgiftsstat

ingår att beakta RSVs utgångspunkter för planering, budgetpropositionen och regleringsbrev, tidsplanera arbetet och upprätta interna anvisningar med riktlinjer för arbetet, föra budgetdiskussoner med enheterna, ta in och sammanställa enhe-

ternas budgetförslag och verksamhetsplaner och upprätta för-

slag till internbudget.

Arbetet med verksamhetsplanering, internbudget och upprättandet av förslag till utgiftsstat pågår i princip från jansept. När det gäller anslagsframställningsärenden kan sådana förekomma under löpande år.

2.4.3 Ekonomisk uppföljning

Inom EA-funktionen kommer att finnas ett övergripande ansvar för att inte anvisade medel överskrids och att internbudgeten håller. För att fullgöra denna uppgift måste EA-funktionen se till att budgeten upprättas i termer som går att följa upp och att redovisningssystem, utdatarapporter och kontoplaner är anpassade till detta (RSV kommer troligen att upprätta normalkontoplaner).

Uppföljningen sker genom rapporter från redovisningssystemet, men också genom att följa bemanningsutvecklingen och beslut om anskaffningar etc.

För att möjliggöra korrigeringar i en ogynnsam kostnadsutveckling måste utfallsrapporter etc kompletteras med budgetprognoser.

I arbetet ingår att distribuera utfallsmaterial och prognoser samt att förklara innebörden av dem. I arbetet kan också ingå

att lämna förslag till åtgärder. | :

2.4.5 Redovisning/Bokslut

Huvuddelen av redovisningsarbetet är förlagt till EA-funktionen. Dataregistreringen av bokföringsmaterialet sker dock på dataenheten. Vissa -- för grupper av myndigheter gemensamma -- uppgifter utförs av redovisningscentralen (RC). RC kan också efter överenskommelse med resp myndighet lämna annan ekonomiadministrativ service. LSKM kommer att sköta redovisningsarbetet även för LSM. |

Det kan tänkas att LSKM upprättar bokslut för LSKM och 'LSM. Dessa sammanställs sedan hos RSV. Arbetet förbereds normalt under våren och särskild utbildning/information lämnas från RC. Boksluten skall vara klara i början av september. Myndighetsboksluten, som är omfattande, utgörs av följande delar:

1. Balansräkning 2. Anslagsredovisning 3. Ekonomisk verksamhetsredovisning 4. Förteckning över inkomstrester 5. Förteckning över utgiftsrester

6. Förteckning över utestående förskott

7. Förteckning över övriga tillgångar och skulder 8. Förteckning över tillkommande fordringar och skulder 9. Inventeringsförordnande 10. Inventeringsprotokoll 11. Avstämningsdokument för L-konto och kontantkassa 12. Utskrift av myndighetsregistret

Prop. 1985/86: 55

13. Externkontolista, myndighet 14. Bokföring, myndighet, budgetår 15. Kompletteringsblankett 16. Dispositionstablå -1 17. Kontoförteckning (KR 1) 18. Resultatlista

En stor del av detta material måste tas fram manuellt.

Redovisningsrutinerna omfattar många moment. Arbetets omfattning påverkas emellertid också av bokföringsmaterialets omfattning (volymer) och komplexitet. Länsstyrelsen administrerar i dag ett stort antal anslag för olika ändamål. Förutom de egna förvaltningskostnaderna får EA-funktionen ta hand om utbetalningen av ett antal bidrag, redovisning av donationsfonder och deponerade medel, lönegarantiärenden och andra

fondärenden såsom jaktvårdsfonden och viltskadefonden. Läns-

styrelsen förskotterar också medel för andra myndigheters räkning. Hanteringen av postförskott för utdrag ur handelsregistret är en annan typ av betungande arbete som inte kommer att drabba LSKM i samma omfattning. För LSKMs del kommer administrationen att omfatta nuvarande förvaltningskostnadsanslag för skatteavdelningarna och LSM (t ex löner, resor, lokaler, expenser), det nuvarande RSV/LST anslaget för utbildning, kostnaderna för årlig taxering (arvodena till taxeringstjänstemän etc) och medel för skatteutjämningsbidrag till kommuner. Till detta kommer hanteringar av vissa inkomster, såsom inkomster från serviceuppdrag vid dataenheterna samt det bestyr med skatteuppbörden som i dag sker på LSTs administrativa enhet och som omfattar

- uppbörd av direkt skatt och arbetsgivaravgifter - uppbörd av mervärdeskatt - utbetalning av kommunalskatt - utbetalning av församlingsskatt och avräkning med kyrko-

. fonden. |

En första förutsättning för att redovisningen skall fungera är att redovisningsregler och principer följs och att redovisningssystemet underhålls. Således måste kontoregister underhållas och uppkomna fel: rättas. Konton och rapportbeställningar måste anpassas varefter behov uppkommer. Likaså måste exempelvis förteckningar över vem som äger rätt att teckna utbetalningsbesked, attest av fakturor etc hållas aktuella.

I princip kan den kamerala verksamheten grupperas i följande tre grupper

= utbetalningar >= inbetalningar - omföringar

Dessa generar sedan olika aktiviteter.

Prop. 1985/86: 55

Omföringarna karaktäriseras av att de resulterar i en bokföringstransaktion utan att medföra någon in- eller utbetalning.

Utbetalningar kan grunda sig på t ex fakturor för inköp, arvoden, räkningar, reseräkningar, löner etc. Betalningen kan ske i förskott eller efterskott.

In- och utbetalningar kan ske på olika sätt, vilka vart och ett medför olika rutiner

- kontant - över postgiro - med L-anvisning - med statsverk:” check - via likvidsrut: nen - Över bankgiro ,fnmdast inbetalning) - med affärsbanks." ck (endast inbetalning)

Utbetalningen av löner sker i särskild ordning via SLÖR-sys-

temet. För arvoden finns särskilda rutiner.

. För att belysa de vanligaste arbetsmomenten vid EA-funktionen beskrivs nedan hanteringen av en faktura som normalt genererar följande arbete vid utbetalning via postgiro:

- fakturan ankomststämplas - registreras och sänds ut för attest - återkommer attesterad och/ev delvis konterad - siffergranskas och konteras

- kopieras om så erfordras

- utbetalningsbesked tecknas av behörig person - sammanförs med övrigt verifikationsmaterial och verifika-

tionsnumreras ” - reversal upprättas - materialet distribueras för .stansning hos dataenheten

Från registrering går materialet vidare för maskinell bokföring och utbetalning.

Den åsatta konteringsbilden genererar en viss bokföring på olika konton. Denna bokföring visar sig i ett antal redovisningsrapporter och utdatalistor. Dessa måste kontrolleras och eventuella fel rättas. Vissa rapporter distribueras till de olika enheterna andra arkiveras. Utbetalningen genererar rörelse på postgirokontot. Kontoutdrag kommer från postgirot. Postgirokontot måste stämmas av och eventuella felaktigheter rättas, ofta i samråd med postgirot. Bokförda verifikationer återkommer från registreringen och arkiveras enligt särskilda rutiner. Det kan i detta sammanhang noteras att även inkomster genereras av fakturor, t ex fakturor som LSKM utställer för serviceuppdrag vid dataenheterna. Resurser för fakturautskrifter måste därför finnas vid EA-funktionen.

Vissa in- och utbetalningar görs kontant. Detta innebär att myndigheten måste han en kontantkassa. Denna skall normalt innehålla ett begränsat belopp och måste därför återfyllas då och då. En särskild person ansvarar för kontantkassan och stämmer av denna. L-anvisningar och statsverkscheckar är

andra värdehandlingar för vilka särskilda avstämningar görs

och för vilkas förvaltning gäller särskilda regler. För en myndighets kassakontor gäller vissa expeditionstider. Bland förekommande kontanta utbetalningar eller utbetalningar med L-anvisning kan nämnas reseförskott och brådskande utbetalningar.

2.4.6¶Skatteuppbörden

Bokföringen av skatteuppbörden sker i två parallella system. Dels i AFB-systemets uppbördsdel, dels i system S. In- och

utbetalningar av uppbördsmedel registreras fortlöpande i båda systemen. Systemen avstäms månadsvis, som en viktig del i

kontrollen av att redovisningen är riktig.

För hantering av in- och utbetalningar disponerar länsstyrelserna flera postgirokonton.

Uppbördsredovisningen innehåller arbetsmoment som antingen

kan utföras av EA-funktionen eller uppbördsenheten. Hante-

ringen kan därför variera något mellan länsstyrelserna. Hu-

vuduppdelningen är dock att EA-funktionen ansvarar för redovisningen i system S och avstämningar av postgirokontona (det senare sker dagligen) och uppbördsenheten' för redovisningen i AFB-systemet.

I korthet fungerar uppbördsredovisningen av direkt skatt så

att länsstyrelsen dagligen erhåller kontoutdrag från de tre skattepostgirokontona över dagens samlade inbetalningar. Dessa överlämnas först till uppbördsenheten för registrering

i uppbördssystemet. Därefter bokförs de i system S på ett

"uppsamlingskonto" under löpande månad. (Undantag gäller

artistskatt och bevillningsavgifter.)

Varje enskild inbetalning registreras samtidigt i uppbörds-

systemet. I regel kan dessa omedelbart tillgodoföras inbetalaren. Man säger då att medlen "krediteras". Alla krediterade

medel skall månatligen omföras från "uppsamlingskontot" i system S och fördelas på inkomsttitlar i riksredovisningen.

Detta görs med hjälp av en lista som framställs ur uppbörds-

systemet, benämnd månadsrapport.

Inbetalningar som inte kan identifieras registreras i ett särskilt "balansregister" i uppbördssystemet. Balansregistret och "uppsamlingskontot" i system S avstäms mot varandra med hänsyn till vad som omförts enligt månadsrapporten.

Återbetalningar av skatt görs också löpande under året. Det kan göras t ex p g a omräkning, förtida utbetalning av ö-

skatt eller i december då den stora utbetalningen av Öö-skatt

äger rum. Besluten om utbetalning fattas av uppbördsenheten. Besluten listas genom uppbördssystemet. Listorna utgör verifikation till den utbetalning som görs i system S av EA-funktionen. Utbetalning i system S kan ske på två sätt; som en normal utbetalning eller via det särskilda postgirokontot för

brådskande utbetalningar (s k snabbpostgirot). I det förra

fallet fylls ett bokföringsunderlag/stansunderlag i för varje betalningsmottagare. I det senare fallet måste utbetalningskort och postgirolista skrivas ut rörande varje betalningsmottagare medan endast ett bokföringsunderlag behöver fyllas i för alla utbetalningar som görs samtidigt.

Vid mängdutbetalningar framställs magnetband som sänds till posten. Särskilda och mer omfattande rutiner finns för utbetalningar till utlandet.

Även när det gäller MOMS-systemet är EA-funktionens roll att sköta bokföring av in- och utbetalningar och att göra avstämningar. För EA-funktionen påminner rutinerna om de för den direkta skatten.

2.4.7 Reseräkningar

Granskningen av reseräkningar är en uppgift som ligger på EA-funktionen. Arbetet styrs av de tämligen omfattande reglerna i ARA (allmänt reseavtal) och Urr (utlandsresereglementet). Runt reseräkningshanteringen förs normalt viss statistik, bl a för att bevaka ersättningsgränser för bilersättning

m m. Regelverket på detta område är omfattande och i vissa

stycken svårtolkat. Ofta kompletteras de generella reglerna med lokalt anpassade sådana. Detta innebär att reseräkningsgranskaren/funktionen belastas med en relativt omfattande rådgivningsverksamhet. Till reseverksamheten hör också administrationen av eventuella rabattkort, 100-biljetter, rabattavtal med SJ och billeasingföretag. Reseräkningsfunktionen upplyser också i vissa fall om lämplig hotellstandard etc... 3-4000 reseräkningar per år kan betraktas som ett normalt pensum för en person om även mer komplicerade reseförhållanden förekommer, t ex utlandsresor och omstationeringsan-

stånd.

2.4.8 Upphandlingar och avtal

Den nya länsskattemyndigheten kommer med all sannolikhet att få visst administrativt stöd från den nuvarande länsadministrationen, där sådan samordning är rationell. Det gäller exempelvis lokalvård, telefonväxel, reprografi och viss kontorsservice. Inköp och anskaffningar (leasing etc) av mer omfattande utrustning och arbetsredskap behöver dock handläggas inom den egna myndigheten. Som exempel kan nämnas utvärdering och anskaffning av kopieringsmaskiner, ordbehandlingsmaskiner

och kontordatorer eller tillbehör till sådan utrustning.

Myndigheten sluter också avtal i olika situationer, t ex när det gäller service av utrustning, leasing av utrustning eller avtal med exempelvis länsstyrelsen om administrativt stöd

Prop. 1985/86: 55

etc. Dessa avtal samt överblicken över förekommande centrala avropsavtal bör samlas i EA-funktionen.

2.4.9¶Övrigt

Ovan har beskrivits de rent ekonomiadministrativa uppgifter som kommer att falla på EA-funktionen i den nya länsskattemyndigheten. Härutöver finns vissa allmänna uppgifter för vilka viss resurs också måste reserveras. Dessa kan sammanfattas i följande korta punkter

= arbets- och personalledning inom gruppen - utbildning och information

- expeditions- och skrivgöromål

= ekonomiska utredningar

2.5 Den befintliga bemanningen av EA-funktionen i E-län

Den EA-funktion som fn betjänar hela länsstyrelsen i E-län "sysselsätter 11 personer eller 9,4 arbetskrafter. Arbetsuppgifterna fördelar sig i grova drag enligt följande

Antal Tj.grad Uppgifter l1 chef 100 3 Anslagsframställning, budget

1 handläggare 100 3 Arbetsledning, utbildning,

utbetalningsbesked, anslags-

uppföljning för LST

1 handläggare 100 3 Anslagsuppföljning LSM, KFM

registervård, prognoser till

RSV

1 handläggare 50 3 Lönegarantiärenden"”

1 övrig 100 3 Lönegarantiärenden?

1 övrig 100 § Bank-, fonå- och nedsätt-

ningsärenden?, förskottskrav,

arvoden för ej anställda

(taxeringsarvoden m m)

sammanställning av verifika-

tionsmaterial, reversal

1 övrig 80 3 inkomster, snabbutbetalningar

1 övrig 50 3 kommunal- och församlings-

skatt, reserv

1 övrig 80 3 Utgifter, konteringar, upp-

följning, förskott krav

Prop. 1985/86: 55

1 övrig 80 3 kassa, reseräkningar

1 övrig i00 3 Postförskott, stämpelbelägg-

: ning"

Expeditionsgöromål

11 anställda 9,4 årsarbetskrafter

> Uppgifterna berör inte till någon del skatteförvaltningen

Vissa uppgifter av ekonomikaraktär utförs vid servicefunktionen, varför resurser för dessa inte ingår ovan. Detta gäller viss hantering av leverantörsfakturor och skrivgöromål. Dessutom utförs vissa delar av planeringsarbetet för skatteförvaltningen inom skattechefens kansli.

2.6 Sammanfattning och bemanningsövervägande för LSKM i

E-län

Med utgångspunkt i ovanstående beskrivning av det ekonomiadministrativa arbetet vid en länsskattemyndighet kan följande konkreta funktioner ställas upp till ledning för en 'bemanningsberäkning. Eftersom några exakta volymuppgifter inte kunnat tas fram på den korta tid som stått till förfogande bygger resursberäkninger på en allmän uppskattning gjord på erfarenhetsgrund. Resursberäkningen avser att spegla det totala resursbehovet (inkl det som f n finns för planering etc i skattechefens kansli) för en LSKM av E-läns storlek.

tt [en] tå

Prop. 1985/86: 55

Antal års Funktion arbetskrafter 1,0 Leäning och planering verksamhetsplanering internbudget anslagsframställning budgetuppföljning budgetprognoser

utbiläning och info i planeringsfrågor

Redovisning bokslut arbetsledning underhåll av redovisningssystemet Oo kontoplan och redovisningsstruktur [0] bokföringsrutiner [0] k ontouppläggning [0] övergripande ansvar för redovisningens

riktighet utbetalnings- och omföringsbesked

utbildning och info i redovisningsfrågor

in- och utbetalningar, förskott [0] kassa, L-konto, checkar [0] iordningställande av verifikationer

(verifikationsnumrerin och reversal) o kontering "

[0] kontroll av utdata från redovisningen,

felrättning [0] avstämning av postgirokonton Oo avstämning av kontantkassa och L-konto o telefonförfrågningar

Oo bevaka utestående förskott

0,5 granskning av reseräkningar (1500/år) Oo tolkning av ARA och Urr [6] föra viss resestatistik o rådgivning och. rabattservice

fakturahantering (leverantörsfakturor m m) [0] ank.omstregistrering [0] ombesörja utsändning för attest o siffergranskning

Expedition och skrivgöromål fakturautskrifter och andra skrivgöromål

rörande exempelvis planeringsarbetet arkivering av räkenskapsmaterial (verifikationer och utdatalistor) distribution av utfallsrapporter

Övrigt upphandling/avtal

Prop. 1985/86: 55

- ekonomiska utredningar

En sammanfattande uppskattning visar ett 4,5 personalbehov av circa 4,5 årsarbetskrafter.

3. Personaladministration

3.1 Inledning

Personaladministrationen (PA) kan definieras som alla de insatser som görs i en organisation för att planera, genomföra och följa upp personalarbetet. I offentlig verksamhet kan PA delas upp i följande huvudområden

A. Planering; åtgärder för att täcka in ett beräknat perso-

nalbehov, såväl till antal som kompetens:

samordning av personalfrågorna med verksamhetsplanering;

åtgärder för att utveckla de anställda m m.

B. Åtgärder; tjänstetillsättning, omplacering och avveck-

ling av personal (personalrörlighet), personalsocial

verksamhet, personalutveckling (introduktion och utbild-

ning), förhandlingar om löner (L-ATF) och medbestämmande

(MBL och MBA-S).

C. Normering; tolkning och tillämpning av lagar och avtal

på personalområdet samt att fastställa rekryterings- och

lönepolitik mm.

D. Löneadministration; TTK-placering, personalregistrering,

personalstatistik, personal- och Dbemanningsförteck-

ningar, matrikelföring etc.

PA är emellertid inte en verksamhet i sig utan ett medel för att leda och ge stöd till den verksamhet som är myndighetens ansvarsområde (sakområdet). Syftet är att ge verksamheten förutsättningar för att fungera effektivt och lösa problem.

Utgångspunkten för modernt synsätt på PA är

- att ansvaret för underställd personal ingår odelat i verksamhetsansvaret för varje chef på varje nivå

- att personalfrågorna bereds och beslutas så nära berörd

verksamhet som möjligt

- att kraven på en enhetlig tillämpning av lagar, avtal och policies på personalområdet inom skatteadministrationen, skall komma in som en naturligt del i beredningen av personalfrågorna.

En organisationslösning efter dessa linjer innebär en strävan att föra ut det löpande personalarbetet till verksamhetsenheterna (sakenheterna) med ett klart ansvar för resp linjechef då v s decentralisering. Som stöd till linjechefen i dennes

Prop. 1985/86: 55

personalarbete behövs en specialistfunktion (personalfunktion), som skall lämna råd och information om tillämpning av

lagar, avtal och policies samt lämna metodstöd och service inom PA-området i övrigt.

I direktiven till skatteförvaltningsutredningen har starkt framhållits behovet av en kraftfull ledning och samordning av

skatteadministrationen i landet. Verksamheten skall bedrivas i koncernliknande former med ansvar fördelat centralt, regio-

nalt och lokalt och förvaltningen skall uppträda enhetligt i

viktiga frågor. Löne- och rekryteringspolitik är styrmedel för koncernledningen d v s riksskatteverket i detta avseende

och i nästa led för LSKM.

Med PA som en integrerad del av verksamheten (skatteadministrationen) och ett instrument för ledning av denna genom riktlinjer (personalpolitik) inom viktiga områden, blir slutsatsen den att på länsnivå behöver LSKM egna PA-resurser. Dessa inriktas dels för LSKMs egen verksamhet, dels för länets LSM

i allmänhet och särskilt för de LSM som saknar egna administrativa resurser. Till de LSM i länet som har egen administra-

tiv enhet och som själva sköter största delen av beredningen

av personalfrågorna (bl a tjänstetillsättningar), kommer stödet att i första hand gälla tolkning och tillämpning av den arbetsrättsliga lagstiftningen, avtalen och personalpolitiken för skatteadminsitrationen. På detta sätt kommer ansva-

ret för den övergripande personalplaneringen i länet att samlas under den som samtidigt har det övergripande ansvaret

för skatteadministrtionen i länet, nämligen chefen för LSKM.

När det sedan gäller löneadministrationen kan man resonera på något olika sätt. Lönearbetet är både ett rent tekniskt arbete i förhållande till SLÖR-rutiner men innehåller också normativa delar i form av tolkning och tillämpning av löne- och

anställningsvillkor. Ansvaret kan sägas vara delat med sakenheterna som i allmänhet fattar beslut om ledigheter enligt

lag och avtal. Lönefunktionen gör sedan en formaliagranskning och beslutar t ex om vilket avdrag som skall göras.

Sannolikt är det lönefunktionen som har mest kontakt med de anställda och genom detta får en god personkännedom som är till nytta även inom andra PA-områden. Många problem upptäcks och åtgärder initieras genom att den lön som betalats ut ifrågasätts. Flera andra PA-områden som personalrörlighet,

disciplinärenden och förhandlingsverksamheten överhuvudtaget,

är lönepåverkande eller har starka samband med lönearbetet. Därför är det viktigt att lönefunktionen och övriga PA-funktioner finns nära varandra och knyts till verksamheten. Trots eventuella stordåriftsfördelar Överväger fördelarna med att

skatteadministrationens lönearbete sköts av LSKM med perso-

nalredogörare på LSM.

Prop. 1985/86: 55

3.2¶Personalfunktion på LSKM

Mot den bakgrund som tidigare anförts finns skäl att inrätta

en personalfunktion på LSKM. Dess arbetsområde och arbetssätt

framgår av nedanstående bild. I detta sammanhang tas inte

ställning till hur personalfunktionen organisatoriskt skall inplaceras i LSKM.

I J

DATA TAXERIN REVISION BESVAR [uppsono] | MOMS | USM

För att göra en bemanningsbedömning- måste arbets/ansvarsfördelningen mellan personalfunktionen och sakenheten översiktligt beskrivas.

Personalplanering

Personalfunktionen arbetar fram underlag för sakenheternas

planering som framförallt bör inriktas på kompetensplanering utifrån verksamhetens utveckling och ersättarplanering för

ledningsuppgifter på olika nivåer.

Personalrörlighet

LSKMs sakenheter arbetar fram arbetskravsanalyser. Personal-

funktionen sköter sedan ledigförklarande, registrerar ansök-

ningarna, upprättar meritsammanställningar och prövar löneplaceringen. Urvalsarbetet (intervjuer o s v) sker sedan i

princip på sakenheten som lämnar förord. Förhandlings- och

samrådsverksamheten sköts sedan av personalfunktionen tillsammans med övrig formaliahantering. Beredningen av LSMs tillsättningar sker huvudsakligen på LSM med stöd från perso-

Prop. 1985/86: 55

nalfunktionen vid behov. Fögderichefen bör medverka i beslutsprocessen.

Vid bottenrekrytering av handläggare tar personalfunktionen en mer aktiv del i urvalsarbetet.

Personalfunktionen lämnar råd och anvisningar om tillämpning av lagar och avtal. Disciplinfrågor och i synnerhet uppsäg-

ning och avsked skall beredas av personalfunktionen. Detsamma

gäller besvär över tjänstetillsättningar.

Personalfunktionen svarar för genomförandet av L-ATF förhandlingar och tecknar kollektivavtal om medbestämmande (MBA-S).

I övrigt sker MBL-förhandlingar i anslutning till beslutsni-

vån, d v s i huvudsak på resp sakenhet.

I första hand sker denna verksamhet genom kontakter med Statshälsan. Personalfunktionen har en rådgivande roll t ex

vid omplaceringar.

Personalfunktionen administrerar och samordnar utbildningsverksamheten. :

Löneadministration

Personalfunktionen svara för personalregistrering, inrapportering och avstämning i SLÖR, matrikelföring m m. Sakenheter-

na har personalredogörare.

3.3 Bemanningsöverväganden

Tiden har inte medgivit någon djupare kartläggning och analys av arbetsmängder för enskilda arbetsuppgifter eller arbetsmoment. Som bemanningsgrund har använts antalet anställda en-

ligt anslagsframställningen (AF) 85/86. Dessutom har angivits

antalet anställda omräknat i heltid, d v s årsarbetskrafter,

för att bl a få en uppfattning om storleksordningen på par-

tiella deltider och annat. En proportionell fördelning av

nuvarande administrativa resurser på LSTs administrativa

enhet med hänsyn till skatteförvaltningens andel av antalet

anställda, torde ge alltför stor osäkerhet. Dimensioneringen har därför gjorts som en erfarenhetsmässig uppskattning av resursåtgång inom Pas huvudområden med utgångspunkt från

antalet anställda och antalet tillsättningar.

Vid resursbedömningen har följande förutsättningar och faktorer innefattats

287 -

Prop. 1985/86: 55

= att skatteadministrationen har en lokal organisation med geografiskt utspridda, självständiga myndigheter (LSM) som arbetar under eget myndighetsansvar och som fattar beslut i bl a vissa tillsättningar. Detta betyder att beredning och

beslut till stor del sker ute på resp LSM, vilket minskar

arbetsinsatsen på LSKM, d v s den rent handläggande insatsen

= att samma arbetsgivarbegrepp tillämpas betr LSKM i förhållande till LSM som idag gäller LST mot LSM, vilket påverkar ansvaret för genomförande av L-ATF, bevakning av företrädesrätt enligt lagen om anställningsskydd, för arbetsmiljö enligt AML och AMLA m m

= att skatteadministrationen har en relativt homogen personalsammansättning och inte Långa typer av personalkategorier med olika avtal och specialbestämmelser. Detta innebär ett. mer enhetligt PA-regelverk och inte så stor spännvidd i hanteringen.

Antalet anställda och antalet årsarbetskrafter utom sk ungdomslag och beredskapsarbetare i E-län enligt AF 85/86 (av-

rundat) framgår av nedanstående tabell. (procent av totala

summan )

LSM Antal Skatteavdelningen Norrköping + Motala + Total

Linköping Mjölby Anställda 215 (50 §) 158 (37 3) 57 (13 3) 430 Årsarbetare 184 (49 §) 142 (38 3) 48 (13 23) 374

Vid bedömningen av resursåtgång för personalrörlighet används antalet tjänstetillsättningar under 1984. Siffrorna gäller de tillsättningar i vilka LST har fattat beslut. Till detta kommer ett antal tillsättningar där LSM har beslutanderätten.

För skatteavdelningen var antalet tillsättningar under 1984 38 st varav 11 avsåg "rekryteringstjänster". Antalet till-

sättningar på LSM var 35 st. Totalt för skatteadministratio-

nen var antalet 73 vilket med en "normaltid" av 210 arbetsdagar per heltidsanställd och år ger ungefär en tillsättning var tredje arbetsdag.

I ungefär hälften av tillsättningarna d v s dem som avser LSKMs egen verksamhet, bereder personalfunktionen ärendet genom ledigförklarande, meritsammanställning och samråds- och förhandlingsverksamheten. Mot LSM arbetar personalfunktionen mer i "konsultroll". I tillsättningar av tjänster i handläggarkarriären tar personalfunktionen en mer aktiv del i urvalsarbete, intervjuer, personbedömning o s v.

Sammantaget för personalrörlighet med omplacerings- och avvecklingsfrågor uppskattas resursbehovet till 0.5 årsarbetskrafter.

Prop. 19857/86:55

För personalplanerings- och förhandlingsverksamheten uppskattas resursåtgången till ca 0.25 årsarbetskrafter. Till detta

kommer också uppgifter av policykaraktär och samordning med övriga administrativa uppgifter framförallt ekonomisidan. Det

är då fråga om uppgifter som lämpligen läggs på en chefstjänst för samtliga administrativa funktioner.

För rådgivning och information i PA-frågor, personalsociala

frågor samt för personalutveckling beräknas resurserna till ca 0.25 arsarbetskrafter.

Vid bedömningen har tagits hänsyn till att LSM i länet har

uppgivit att man för PA i mycket vid bemärkelse använder i

storleksordningen 3 årsarbetskrafter. I detta ligger emeller-

tid också personalrapportering och en del andra administrativa uppgifter som gäller sk varje-dags-planering och som i

allmänhet inte brukar räknas till PA-uppgifter. I alla händelser kommer LSKMs personalfunktion att avlastas många lö-

pande frågor som kan klaras ute på LSM och får utrymme för

mer arbete med personalplanering och utveckling inom PA-området.

För löneadministration brukar man räkna med en bemanningsnorm

om 350 anställda per löneassistent. I fallet E-län blir detta

rent matematiskt ett behov av 1.3 årsarbetskrafter för skat-

teadministrationens ca 430 anställda. För att inte göra löneadministrationen alltför sårbar är det dock motiverat att

räkna med 2 årsarbetare, vilket ger utrymme för att dessutom stötta övriga PA-uppgifter. Det kan gälla t ex personalrör-

lighet med hjälp i beredningen genom att göra meritsamman-

ställningar samt att arbeta fram underlag för planering och

förhandling i form av personalstatistik. På så sätt ges möj-

lighet till en breddning av personalfunktionens sammantagna

kunskap vilket ger bättre service till verksamhetsenheterna.

Under en chef för samtliga administrativa funktioner som leder och planerar arbetet och som redovisats i avsnitt 2.6, får en PA-funktion sammanfattningsvis följande bemanning.

Antal årsarbetskrafter Funktion

1 kvalificerad handläggare - personalplanering

- personalrörlighet

- förhandlingar

- rådgivning, info

- personalutveckling

- personalsoc. frågor

2 läneassistenter - lönearbete

= medverkan i allm PA-arbete

19 Riksdagen 198586. I saml. Nr 55. Bilaga I och 2

,

Prop. 1985/86: 55

4 Kontorsservice

Tidigare i punkt 2.5 har berörts uppgifter som hör till kontorsservice. Det kan finnas skäl att överväga en samordning av exempelvis telefonväxel, distribution, tryckeri och repro, och lokalvård. Lämpligt är att detta görs under nuvarande länsadministration.

Vad som ställer till problem är hur de olika enheterna geografiskt är lokaliserade. I E-län är skatteavdelningens olika enheter utspridda på 5 ställen i Linköping. Just nu syns inga möjligheter till samlokalisering, varför även en LSKM sprids ut på motsvarande sätt. För att klara distribution och viss annan kontorsservice i mindre omfattning, bör till LSKM till-

föras l årsarbetskraft som vaktmästare.

Prop. 1985/86: 55

Bilaga l Sammanställning av antal tjänster, antal anställda och antal

årsarbetskrafter i E-län i nuläget (AF 85/86)

Myndighet och Antal tjänster Antal anställda Antal års-

enhet arbetskrafter

i $ 3

Länsstyrelsen 582 100 546 100 474,6 100

(LST)

Lokala skattemyndigheterna

«Linköping 73 74 64,8 Mjölby 24,75 25 20,6

Motala 35 32 27,5 Norrköping 89 84 76,5

Summa 221,75 215 189,4

LST + LSM 803,75 100 761 100 664,0 100

"skatteförvaltningens « tot" 438,75 55 430 57 373,7 56

BILAGA 3

Sammanställning av författningar som skall ändras på grund av utredningens förslag till ny organistion m.m.

Utredningen har redovisat förslag till författningsändringar vad gäller de inom respektive sakområde mest centrala författningarna. Härutöver krävs ändringar i ett stort antal författningar. Ändringarna är huvudsakligen av redaktionell art såsom att ändra orden länsstyrelse, skattechef och taxeringsintendent till länsskattemyndighet. Bilagan innehåller huvuddelen av berörda författningar. Förordningar om tillämpning av dubbelbeskattningsavtal har inte tagits med. Ej heller innehåller bilagan sådana författningar som för att omfatta även länsskattemyndigheten behöver kompletteras, exempelvis avskrivningskungörelsen (1965:921) och bilagan till delgivningsföroråningen (1979:101).

1. Lagen (1908:128) om bevillningsavgifter för särskilda

förmåner och rättigheter 2. Lagen (1933:395) om ersättningsskatt 3. Lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt 4, Lagen (1951:442) om förhandsbesked i taxeringsfrågor 5. Lagen (1951:763) om beräkning av statlig inkomstskatt

för ackumulerad inkomst 6. Lagen (1954:40) om särskild fartygsfond 7. Lagen (1958:295) om sjömansskatt

8. Lagen (1958:575) om avskrivning å vissa oljelagringsan-

läggningar m.m.

9. Lagen (1960:63) om förlustavdrag 10. Lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns

och annan myndighets utdebitering av skatt m.m. 11. Lagen (1967:96) om särskild nyanskaffningsfond :-. 12. Lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse

m.m. 13. Lagen (1967:752) om avdrag vid inkomsttaxeringen för

avsättning till fond för återanskaffning av fastighet 14. Lagen (1969:738) om rätt att vid inkomsttaxering erhål-

la avdrag för belopp som tillförts Stiftelsen Petro-

leuminstitutets Beredskapsfond m.m.

Prop. 1985/86: 55

15. Kupongskattelagen (1970:624) 16. Lagen (1971:171) om särskilt uppskattningsvärde på

fastighet 17. Datalagen (1973:289) 18. Tullagen (1973:670) 19. Lagen (1979:990) om den skattemässiga behandlingen med

anledning av övergång från aktiebolag till annan företagsform, m.m.

20. Bokföringslagen (1976:125) 21. Lagen (1978:401) om exportkreditstöd 22. Lagen (1978:951) om statligt investeringsbidrag för

vissa byggnadsarbeten 23. Lagen (1978:970) om uppskov med beskattning av realisa-

tionsvinst 24. Jordbruksbokföringslagen (1979:141) 25. Lagen (1979:609) om allmän investeringsfond "26. Lagen (1979:610) om allmän investeringsreserv 27. Lagen (1980:456) om insättning på tillfälligt vinstkon-

to

28. Lagen (1980:296) om eldsvåde fonder

29. Lagen (1981:1099) om investeringsavdrag vid redovis-

ningen av mervärdeskatt . 30. Lagen (1982:1006) om avdrags- och uppgiftsskyldighet

beträffande vissa uppdragsersättningar

31. Lagen (1982:1185) om inbetalning på särskilt investe-

ringskonto 32. Lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsav-

gifter 33. Lagen (1984:533) om arbetsställenummer 34. Lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från

arbetsgivare 35. Lagen (1984:1090) om inbetalning på förnyelsekonto

36. Kungörelsen (1913:380) om rätt för den som är bosatt i