Prop. 1985/86:55

om sammanhållen skatteförvaltning, m.m.

Regermgens proposmon 1985/86: 55

om sammanhållen skatteförvaltning. m.m. Prop

1985/86: 55

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 3l oktober 1985 för den åtgärd och det ändamål som framgår av föredragandens hemställan.

På regeringens vägnar

Olof Palme Kiell-OlofFe/a't

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lämnas förslag till en ny organisation för skatteförvaltning- en. Syftet är att skapa en enkel och rak organisation med klara och 'enhetliga ansvars- och befogenhetsförhållandcn. Vidare förbättras det medborgerliga inflytandet i skatteförvaltningens verksamhet. Förslaget läggs fram mot bakgrund av regeringens uppfattning om behovet av en samlad länsförvaltning, i frågor som rör länens utveckling och framtid.

Först och främst föreslås att länsstyrelsernas skatteavdelningar skall brytas ut ur länsstyrelserna och bilda egna myndigheter. en i varje län. De nya myndigheterna, länsskattemyndigheterna. infogas enligt förslaget i en renodlad beskattningsorganisation bestående av riksskatteverket, läns- skattemyndigheter och lokala skattemyndighcter.

Riksskatteverket föreslås få till uppgift att leda verksamheten i landet. Länsskattemyndigheten får under riksskatteverkct motsvarande uppdrag inom länet. De administrativa uppgifterna fördelas i enlighet med lednings- ansvaret.

Det medborgerliga inflytandet över och insynen i skatteförvaltningens verksamhet förstärks genom att länsskattemyndigheten avses få en lek- mannastyrelse i ledningen.

Riksdagen föreslås nu ta ställning till de föreslagna riktlinjerna för skat- teförvaltningens organisation och ledningsfunktioner. En kommitté. avses bli tillkallad för att lämna förslag till hur den nya organisationen närmare bör utformas.

Reformen skall enligt förslaget genomföras den l januari l987.

Prop. 1985/86: 55

ru

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträdc den 31 oktober l985

Närvarande: statsministern Palme. ordförande. och statsråden l. Carlsson. Lundkvist. Feldt. Sigurdsen. Leijon. Hjelm-Wallén. Andersson. Görans— son. Dahl. R. Carlsson. Holmberg. Hellström. Wickbom. Johansson. Hul- terström, Lindqvist

Föredragande: statsrådet Feldt

Proposition om sammanhållen skatteförvaltning. m.m.

] Inledning

Det svenska skattesystemet har under de senaste årtiondena förändrats i allt snabbare takt. främst i fråga om de materiella beskattningsreglerna. Dessa har byggts ut och ändrats bl. a. för att svara mot utvecklingen i det ekonomiska livet och för att tillgodose olika rättvisekrav. Effekten härav har blivit ett komplicerat och svåröverskådligt skattesystem både för en- skilda och myndigheter.

De tillkommande arbetsuppgifterna för skattemyndigheterna har krävt betydande tillskott av resurser. Men grundläggande organisations- och chningsfrägor har inte lösts. Detta har försvårat för skattemyndigheterna att driva sin verksamhet på ett effektivt sätt.

Under senare år har statsmakterna vidtagit åtgärder för att förenkla beskattningsreglerna. Genom den av riksdagen i våras beslutade reformen om en förenklad självdeklaration (prop. l984/851180) tas ett viktigt steg i den angivna riktningen. Det är naturligtvis angeläget att förenklingsarbetct fortsätter. Men det är också viktigt att skatteförvaltningen får en effektiv organisation som ger bättre möjligheter till ledning och samordning än i dag. Resurserna måste i högre grad kunna styras mot de väsentliga frä- gorna. Även om man kan se fram mot enklare beskattningsregler för stora grupper av löntagare så måste man ändå räkna med att skatteförvaltningen också i framtiden kommer att ställas inför komplicerade problem som kräver betydande insatser.

Mot denna bakgrund tillsattes den 7juni I984 en utredning (Fi 1984103) med uppdrag att se över skatteförvaltningens organisation och styrfunk- tioncr. Utredningen antog namnet skatteförvaltningsutredningen. Utred- ningen har ijuni l985 avgett betänkandet (SOU l985:20)' Sammanhällen skalteförvaltning. Betänkandet bör fogas till protokollet i detta ärende som Inf/ugn I.

' Riksdagsledamoten Egon Jacobsson

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna och deras huvudsakliga inställning bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2.

.lag kommer i det följande att redogöra för mina förslag om en samman— hällen skatteförvaltning. m.m. I de frågor som berör civildepartementets verksamhetsområde harjag samrått med chefen för civildepartementet.

Härigenom föreskrivs i fraga om taxeringsförordningen (l957:513)

dels att 6 5, 15 5 och 57 5 2 mom. skall upphöra att gälla dels att i 3 och 3 a 55, 4 5 1—3 mom., 6, 7, 8, 8 a, 10 och 11 55, 34 5 2 mom., 51 5 1 och 3 mom., 57 5 1 mom. och 58 5

1 mom. ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form,

dels att i 17, 32 och 43 55 ordet "skattechef" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form,”

dels att 9, 14 och 16 $$ skall ha nedan angivna lydelse

1 Senaste lydelsen av rubriken 1984:918.

Nuvarande lydelse

Prop.]98586:55

Föreslagen lydelse

6 52

Länsstyrelsen skall i den mån det inte ankommer på annan, meddela de föreskrif— ter som behövs angående lokal skattemyndighets medverkan i taxeringsarbetet i första

instans.

9 53

Handlingar som har tillhan- dahållits av en myndighet enligt 46 5 tredje stycket taxeringslagen(1956:623) får granskas endast av skatteche— fen eller av den tjänsteman som har fått hans uppdrag. Skattechefen skall tillse att tjänstemannen väl lämpar sig för uppdraget och erinra honom om vikten av att före- skriven tystnadsplikt iakt—

tas .

2 Senaste lydelse 1979:45. 3 Senaste lydelse l981:l46.

Handlingar som har tillhan-- dahållits av en myndighet enligt 46 5 tredje stycket taxeringslagen(1956z623) får

granskas endast av chefen för

länsskattemyndigheten

av den tjänsteman som har

eller

fått hans uppdrag. Därvid skall han tillSe att tjänste— mannen väl lämpar sig för uppdraget och erinra honom om vikten av att föreskriven tystnadsplikt iakttas.

27

Prop.]985/8öz55

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

14 54

Skattechefen skall verka för samordning av revisioner och andra kontrollåtgärder som rör skatt, tull eller

avgift.

Den som förordnar någon att utföra taxeringsrevision skall

tillse att denne väl lämpar sig för uppdraget. Förordnandet

skall vara skriftligt.

Den som skall utföra, bi- träda vid eller övervaka taxeringsrevision skall, innan han första gången utför sådant arbete, av skatteche- fen avfordras skriftlig för- säkran att han noggrant skall iakttaga stadgad tystnads- plikt. Skattechefen skall, i den utsträckning anledning finns till det, erinra honom

om denna skyldighet.

4 Senaste lydelse l979:45.

Den som skall utföra, bi-

" träda vid eller övervaka

taxeringsrevision skalI, innan han första gången utför sådant arbete, av länsskatte— myndigheten avfordras skrift— lig försäkran att han nog— grant skall iakttaga stadgad tystnadsplikt. Myndigheten skall, i den utsträckning anledning finns till det, erinra honom om denna skyl— dighet.

Nuvarande lydelse

Kassainventering får före- tagas av skattechefen eller efter dennes särskilda medgi— vande. Riksskatteverket får förordna tjänsteman hos ver— ket att företaga kassainven— tering.

15 Riksskatteverket må, då så finnes lämpligt, till möte för överläggningar rörande taxeringsarbetet kalla skat— techef eller annan tjänsteman vid länsstyrelsens skatteav- delning eller vid taxerings- avdelningen hos länsstyrelsen

i Stockholms län.

16

Skattechefen skall senast den 15 oktober varje år till riksskatteverket lämna för—

slag till anvisningar för följande års taxering. Verket skall utfärda sådana anvis-

5 Senaste lydelse l971:47l. 6 Senaste lydelse l979:45.

Prop.l985/86:55

Föreslagen lydelse

Kassainventering får före— tagas av länsskattemyndighe- tens chef eller efter dennes

Riks—

skatteverket får förordna särskilda medgivande.

tjänsteman hos verket att

företaga kassainventering.

55

56

Länsskattemyndigheten skall

senast den 15 oktober varje år till riksskatteverket lämna förslag till riktlinjer _för följande års taxering i

länet. Verket skall

,

Prop.]985/86z55

Nuvarande lydelse

ningar senast den 15 novem- Skattechefen skall

senast den 15 januari under ber. taxeringsåret tillställa taxeringsnämnderna de anvis-

ningar som har utfärdats för

Föreslagen lydelse

utfärda sådana riktlinjer senast den 15 november. Länsskattemyndigheten skall senast den 15 januari under taxeringsåret tillställa

taxeringsnämnderna de

länet. riktlinjer som har utfärdats för länet. 57 57 2 mom. Skattechefen skall

föra statistik för varje taxeringsdistrikt över antal

fall, enligt 43 5 första och andra

i vilka anmälan gjorts

styckena. Sammandrag av denna statistik skall upprättas på sätt riksskatteverket närmare föreskriver och för varje kalenderår senast den 1 mars påföljande år tillställas

verket-

7 Senaste lydelse av 57 5 2 mom.

30

1976:801.

Prop.]985/86:55 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Skattechefen skall tillika i enlighet med de särskilda föreskrifter riksskatteverket äger meddela, dels fortlöpan— de giva verket del av resul— tatet och fortgången av sådan taxeringskontrollverksamhet, som kommit till stånd på initiativ av verket, dels för varje kalendermånad insända redogörelse för taxeringsre-

visionsarbetet inom länet.

Denna lag träder i kraft den

M

Prop.1985/86:55

Härigenom föreskrivs i fråga om fastighetstaxeringslagen(1979:1152)

dels att 17 kap. 1 5 skall upphöra att gälla

dels att i 17 kap. 6, 8, 9, 11, 13-15 och 22 åå, 18 kap. 9 och 10 55, 19 kap. 1 5, 25 kap. 4, 6 och 7 55, 26 kap. 1 5 och 28 kap. 12 5 ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form

dels att i 17 kap. 17, 20 och 21 55, 18 kap. 28 5, 19 kap. 5 och 6 55 samt 20 kap. 1 5 ordet "skattechef" 1 olika -böjningsformerl skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form )

dels att i 21 kap. 6 5, 22 kap. 3 5 och 24 kap. 2 5 ordet "taxeringsintendent" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länSSkattemyndighet" i motsvarande form

dels att 17 kap. 19 Och 24 55, 18 kap. 22 och 24 55, 20

kap. 4 5, 21 kap. 5 5 och 29 kap. 2 5 skall ha nedan angivna lydelse

Prop. 1985/86155

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 kap. 1 5

Med skattechef avses i denna lag chefen för länssty— relsens skatteavdelning el- ler, i Stockholms län, chefen för länsstyrelsens taxerings- avdelning.

Under benämningen taxe— ringsintendent inbegrips, förutom nämnda tjänstemän samt chef för besvärsenhet och taxeringsintendent, även den, åt vilken uppdragits att 'i sin tjänst utföra göromål som ankommer på taxeringsin- tendent.

Om inte annat föreskrivs, får skattechefen uppdra åt chef för taxeringsenhet eller besvärsenhet att fullgöra uppgift som ankommer på honom enligt denna lag. I Stock— holms län får skattechefen även lämna sådant uppdrag åt sin ställföreträdare.

Med chef för taxeringsenhet eller besvärsenhet jämställs enligt denna lag chef för sektion vid sådan enhet i Stockholms län, Malmöhus samt

Göteborgs och Bohus län.

Prop.!985/86255

Nuvarande lydelse

17 kap.

Skattechefen skall bevaka det allmännas rätt i fastig- hetstaxeringsfrågor och verka för att taxeringarna blir likformiga och rättvisa. Han leder och ansvarar för dekla— rationsgranskningen och annan kontroll vid fastighetstaxe— ringen. Han skall även ansva- ra för att taxeringarna granskas i den omfattning som behövs, varvid särskilt skall uppmärksammas ojämnheter mellan olika fastighetstaxe—

ringsdistrikt.

17 kap.

Person, som skattechefen' kallat med stöd av 20 5 samt som kallats till

instruktionssammanträde,

person, som

anordnats av riksskattever— ket, statens lantmäteriverk eller länsstyrelse får för inställelsen betalt av stats- medel enligt bestämmelser som meddelas av regeringen eller myndighet regeringen bestäm—

mer -

34

Föreslagen lydelse

19 &

Skatteförvaltningens verk— samhet enligt denna lag leds

av riksskatteverket. Läns-

skattemyndigheten leder verk-

samheten i länet.

Länsskattemyndigheten beva—

kar det allmännas rätt i

fastighetstaxeringsfrågor och verkar för att taxeringarna

blir likformiga och rättvisa.

24 5 Person, som kallats med stöd av 20 5 samt person, som kallats till instruktionssam— manträde, som anordnats av riksskatteverket, statens lantmäteriverk eller läns- skattemyndighet får för in- ställelsen betalt av stats— medel enligt bestämmelser som meddelas av regeringen eller myndighet regeringen bestäm—

mer .

Nuvarande lydelse

18 kap.

.Anmaning får utfärdas av chef för taxeringsenhet eller lokal skattemyndighet, fas— tighetstaxeringsnämnd, taxe— ringsintendent samt tjänste— man eller konsulent för fas— tighetstaxering som biträder fastighetstaxeringsnämnden. Konsulent för fastighetstaxe— ring får dock ej anmana någon att lämna allmän fastighets-

deklaration.

Prop.1985/86:55

Föreslagen lydelse

22 5

Anmaning får utfärdas av

lansskattemyndighet, lokal skattemyndighet eller fas—

tighetstaxeringsnämnd samt tjänsteman eller konsulent för fastighetstaxering som biträder fastighetstaxerings— nämnden. Konsulent för fas- tighetstaxering_får dock ej anmana någon att lämna allmän

fastighetsdeklaration.

18 kap. 24 5

I anmaning, som utfärdas av chef för taxeringsenhet eller lokal skattemyndighet, fastighetstaxeringsnämnd eller taxeringsintendent, får vite föreläggas utom i fall

som sägs i 7 5-

som utfärdas av

länsskattemyndighet, lokal skattemyndighet eller fastig—

I anmaning,

hetstaxeringsnämnd, får vite föreläggas utom i fall som

sägs i 7 5.

Prorl 1985/86 55

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

20 kap. 4 &

Sammanträde med fastighetstaxeringsnämnd skall hållas inom

stängda dörrar.

Föredragande tjänsteman och konsulent för

fastighetstaxering samt suppleant som inte har trätt i ledamots ställe får delta i nämndens överläggningar men ej i

dess beslut.

"Sakkunnig samt tjänsteman som av statens lantmäteriverk har beordrats biträda arbets- grupp enligt 19 kap. 2 5, får företräda inför nämnden för att lämna upplysningar. skat- techefen eller tjänsteman, som denne har beordrat, får närvara vid sammanträde med fastighetstaxeringsnämnd,"men har rätt att närvara vid nämndens överläggningar endast om nämnden beslutar

det.

Sakkunnig samt tjänsteman som av statens lantmäteriverk har beordrats biträda arbetsgrupp enligt 19 kap. 2 5, får före— träda inför nämnden för att" lämna upplysningar. Tjänste— man vid länsskattemyndigheten får närvara vid sammanträde med.fastighetstaxeringsnämnd, men har rätt att närvara vid nämndens överläggningar endast om nämnden beslutar det.

Prop.!985/86z55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 21 kap. 5 &

Taxeringsintendent har rät Länsskattemyndighet har att anföra besvär intill rätt att anföra besvär intill utgången av november månad utgången av november månad under taxeringsåret. Han under taxeringsåret. Myndig- skall inom samma tid ange heten skall inom samma tid yrkanden och grunder för ange yrkanden och grunder för besvärstalan, om inte med besvärstalan, om inte med hänsyn till utredningens hänsyn till utredningens vidlyftighet eller andra vidlyftighet eller andra synnerliga skäl länsrätten synnerliga skäl länsrätten medger anstånd. medger anstånd.

29 kap. 2 52

Besvär av ägare av fastighet skall ha kommit in senast den 30 november under taxeringsåret. Kommuns besvär skall ha kommit in före den 15 januari året

efter taxeringsåret.

2 Senaste lydelse l981:1119.

Prop. l985f86:55 Nuvarande lydelse

Besvär av taxeringsinten— dent skall ha kommit in se— nast den 15 maj året efter taxeringsåret. Han skall inom samma tid ha angivit yrkanden och grunden för besvärstalan, om ej med hänsyn till utred- ningens vidlyftighet eller andra synnerliga skäl läns- rätten medger anstånd, dock längst intill utgången av september månad samma år.

Kommer besvär från ägare in efter den i första stycket angivna tiden men före den 15 maj året efter taxeringsåret, får länsrätten pröva besvären om taxeringsintendenten helt eller delvis biträder besvä—

ren i sak.

Denna lag träder i kraft den

Föreslagen lydelse

Besvär av länsskattemyndig— het skall ha kommit in senast

den 15 maj året efter taxe— ringsåret. Myndigheten skall inom samma tid ha angivit yrkanden och grunden för besvärstalan, om ej med hän- syn till utredningens vidlyf— tighet eller andra synnerliga skäl länsrätten medger anstånd, dock längst intill" utgången av september månad samma år.

Kommer besvär från ägare in efter den i första stycket angivna tiden men före den 15 maj året efter taxeringsåret, får länsrätten pröva besvären om länsskattemyndigheten helt

eller delvis biträder besvä—

ren i sak.

Prop.]985/86155

Lag om ändring i fastighetstaxeringsförordningen (1979:193)

Härigenom föreskrivs i fråga om

fastighetstaxeringsförordningen (1979:1l93)

dels att i 2 kap. 1-5 55, 3 kap. 1, 3, 4 och 6 55, 4 kap. 1,4, 6—7, 9-14 och 18 åå, 5 kap. 8 och 11 55, 6 kap. 2-4 och 6 55, 7 kap. 2 5, 8 kap. 1 &, 9 kap. 2 och 5 55, 10 kap. 1—3 SS, 11 kap. 1 9, 12 kap. 1, 4—5 och 7—8 så, 13 kap. 5 och 7 55, 14 kap. 3—4 och 6 55 samt 17 kap. 2 5 ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form

dels att i 4 kap. 4—5 och 8 55, 5 kap. 1 och 4 55, 6 kap. 7 5, 7 kap. 4 5, 9 kap. 1 5, 12 kap. 2 och 6 55, 15 kap. 2 5 och 17 kap. 1 5 ordet "skattechef" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form

dels att 3 kap. 2 5, 5 kap. 3 5 och 13 kap. 2 5 skall ha

nedan angivna lydelse

39

Prop.1985/86:55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap. 2 51

Handlingar som har tillhan- dahållits av en myndighet enligt 18 kap. 13 5 fastig— hetstaxeringslagen (1979:1152) och som avses i 46 & tredje stycket taxe— ringslagen (1956:623) får granskas endast av skatteche— fen eller av den tjänsteman som har fått hans uppdrag. Skattechefen skall tillse att en sådan tjänsteman väl läm— par sig för uppdraget och

erinra honom om vikten av att

föreskriven tystnadsplikt iakttas.

40

Handlingar som har tillhan— dahållits av en myndighet enligt 18 kap. 13 5 fastig— hetstaxeringslagen (1979;1152) och som aVSes i 46 & tredje stycket taxe— ringslagen (l956:623) får granskas endast av chefen för länsskattemyndigheten eller av den tjänsteman som har fått hans uppdrag. Därvid skall han tillse att- en sådan tjänsteman väl läm— par sig för uppdraget och erinra honom om vikten av att föreskriven tystnadsplikt iakttas.

Prop.]985/86z55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 kap. 3 52

Ordföranden skall tillse att protokoll förs vid varje sammanträde. Han får uppdra åt annan ledamot av fastighetstaxeringsnämnden eller åt föredragande tjänsteman att handha protokollföringen.

I protokoll skall följande särskilt antecknas:

1. Vilka ledamöter som varit närvarande.

2. Om konsulent för fastig- 2. Om konsulent för fastig— hetstaxering, tjänsteman som hetstaxering, tjänsteman som har utsetts av statens lant- har utsetts av statens lant- mäteriverk att biträda mäteriverk att biträda arbetsgrupp enligt 19 kap. arbetsgrupp enligt 19 kap. 2 5 fastighetstaxeringslagen 2 5-fastighetstaxeringslagen (1979:1152), sakkunnig, skat- (1979:1152), sakkunnig, eller techefen eller av honom tjänsteman vid länsskattemyn- beordrad tjänsteman har varit digheten har varit närvaran- närvarande. de.

3. Vem som har varit föredragande i nämnden.

4. I vilka särskilda fall person, som har angetts vid punkt 1 eller 2, på grund av jäv inte har deltagit i behandlingen av ärende.

Härigenom föreskrivs i fråga om uppbördslagen (l953:272)1

dels att i 22 5, 27 5 4 mom., 40 5 3 mom., 44 5, 45 5 1 mom., 49 5 2 mom., 52 5, 53 5 1-2 mom., 54 5 1-3 mom., 55 5 1—2 mom., 57 5. 5852 mom., 61 51 mom., 62 och 67 55, 685 1-4 mom. och 6 mom., 69 a 5, 70 5 2 mom., 74 och 75 a 55, 78 5 1-2 mom.. 83 5, 85 5 1—2 mom., 86 5 1 mom. och 88 5 samt punkt 1 av anvisningarna till 45 5 ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet"

i motsvarande form, dels att i 49 5 1 mom. och punkt 1 av anvisningarna till 49 5 ordet "taxeringsintendent" i olika böjningsformer.skall

bytas ut.mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form,

dels att 72 och 87 55 skall ha nedan angivna lydelse

1 Lagen omtryckt l972:75. Senaste lydelse av lagens rubrik 1974: 771 .

43

Prop.l985/86:55

Nuvarande lydelse 72

Riksskatteverket skall handlägga centrala uppgifter inom och utöva tillsyn över uppbördsväsendet i riket såvitt avser debitering och uppbörd av skatt enligt be— stämmelserna i denna lag och arbetsgivaravgifter som upp- bärs enligt lagen (l984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare.

Det åligger verket att efter framställning från länsstyrelse, lokal skatte- myndighet, när anledning därtill eljest uppkommer meddela bindande förklaring beträffande frågor om sättet för uttagande av preliminär skatt samt om verkställande av skatteav- drag.

Ärenden enligt andra stycket skall avgöras inom riksskatteverket av den sär— skilda nämnd som avses i 19 5 taxeringslagen.

Talan får ej föras mot beslut som avser bindande

förklaring.

2 Senaste lydelse 1984:669.

44

arbetsgivare eller.

Föreslagen lydelse 52

Skatteförvaltningens verk- samhet enligt denna lag och lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från ar— betsgivare leds av riksskat- teverket. Länsskattemyndighe-

ten leder verksamheten i

länet.

Det åligger verket att efter framställning från länsskattemyndighet, lokal skattemyndighet, arbetsgivare eller när anledning därtill eljest uppkommer meddela bindande förklaring beträf- fande frågor om sättet för uttagande av preliminär skatt samt om verkställande av skatteavdrag.

Ärenden enligt andra stycket skall avgöras inom riksskatteverket av den sär- skilda nämnd som avses i 19 5 taxeringslagen.

Talan får ej föras mot beslut som avser bindande

förklaring.

Nuvarande lydelse

Prop.l985/86:55

Föreslagen lvdelse

87 53

Besvär över beslut enligt denna lag eller över taxering

inverkar icke på skyldigheten att erlägga den skatt, som

besvären rör.

Åtgärd enligt denna lag skall verkställas oavsett att det beslut eller utslag som föranleder åtgärden icke vunnit laga kraft. Motsvaran- de gäller vid verkställighet enligt utsökningsbalken. Beslut eller utslag i taxe— ringsmål, där taxeringen fastställts till lägre belopp än taxeringsintendenten yrkat eller medgivit, får dock icke föranleda restitution om taxeringsintendenten anmält hinder härför. I sistnämnda fall får länsstyrelsen på ansökan medge restitution, varvid bestämmelserna i 49 5 2 mom. sista stycket om stäl- lande av säkerhet tillämpas.

Bestämmelserna i andra stycket om restitution äga motsvarande tillämpning i mål där allmänt ombud har

besvärsrätt samt i mål om

1 Senaste lydelse 1981:839.

Åtgärd enligt denna lag skall verkställas oavsett att det beslut eller utslag som föranleder åtgärden icke vunnit laga kraft. Motsvaran- de gäller vid verkställighet enligt utsökningsbalken. Beslut eller utslag i taxe- ringsmål, där taxeringen fastställts till lägre belopp än länsskattemyndigheten yrkat eller medgivit skall,

om hinder föreligger inte föranleda restitution. I

sistnämnda fall får dock länsskattemyndigheten på ansökan medge restitution, varvid bestämmelserna i 49 5 2 mom. sista stycket om stäl- lande av Säkerhet tillämpas.

Bestämmelserna i andra

stycket om restitution äger motsvarande tillämpning i mål om skattetillägg och förse- ningsavgift enligt taxerings-

Prop. 1985186: 55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Skattetillägg eller lagen samt i mål där allmänt förseningsavgift enligt ombud har besvärsrätt. Har taxeringslagen. allmänt ombud anmält hinder

får restitution inte medges.

Denna lag träder i kraft den

46

PTOFL 1985/86 55

6 Förslag till Förordning om ändring i uppbördsförordningen (l967:626).

Härigenom föreskrivs i fråga om uppbördsförordningen (1967:626)1

att i 10, 11, 17, 22, 27-29, 37, 41-44, 47, 49, 50, 57, 58, 64 och 66 55 ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form

Denna lag träder i kraft den

1 Omtryckt 1949z494. Senaste lydelse av förordningens rubrik 1984:919.

PrOp. 1985/86: 55

Förslag till Lag om ändring i lagen (1968:430) om mervärdeskatt

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (l968:430)l om

mervärdeskatt

dels att i 2, 3, 5, 5 a, 6, 10, 19, 20, 22, 23, 25, 28, 29, 33 37, 39—41, 43, 45, 46, 49, 51, 64 a, 64 g och 69 55 samt anvisningarna till 2, 16 och 22 55 ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form

dels att i 57 5 ordet "taxeringsintendent" skall bytas ut mot "länsskattemyndighet"

dels att 61 5 skall ha nedan angivna lydelse

1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1974:885.

48

Prop.l985/86:55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 61 52 Riksskatteverket skall Skatteförvaltningens genom råd och anvisningar verksamhet enligt denna lag främja en riktig Och enhetlig leds av riksskatteverket.

tillämpning av denna lag. _ Riksskatteverket skall

genom råd och rekommendatio—

ner främja en riktig och enhetlig tillämpning av denna

lag.

Denna lag träder i kraft den

2 Senaste lydelse l970:917.

49

Prop.]985/86255

I direktiven konstateras inledningsvis att utvecklingen på skatteområdet de senaste årtiondena har kännetecknats av en allt snabbare takt i ändringarna av det materiella regelsys- temet. Detta har i sin tur medfört att skattesystemet blivit allt mer invecklat och svårtillgängligt. Som en följd härav har granskningsresurserna till stor del låsts fast vid de— taljfrågor i stället för att inriktas mot det väsentliga skatteundandragandet. Mot denna bakgrund behövs därför åtgär- der för att effektivisera skatteförvaltningen. Utöver förenk— lingar i beskattningsreglerna och förändringar av förfarandet krävs även förbättringar i fråga om ledning och styrning av skatteförvaltningen. För att målsättningen att skapa klara och effektiva ledningsfunktioner skall kunna uppnås måste skatteavdelningarnas organisatoriska samband med länsstyrel— serna upphöra och dessa avdelningar knytas samman med den övriga skatteförvaltningen.

Utredningsuppdraget består i att lämna förslag till en ny organisation av skatteförvaltningen och till effektivare former för styrning och samordning av verksamheten. En ut— gångspunkt är att det skall finnas en från länsstyrelsen fristående länsskattemyndighet. Vidare skall övervägas i vad mån det finns behov av skattechefsinstitutet. Även den lokala skatteförvaltningens ställning i förhållande till länsskatte—

myndigheten skall övervägas.

57

Prop.!985/86z55

Direktiven bifogas som bilaga 1 till betänkandet. 1.1 Utredningsarbetet

Utredningen har eftersträvat breda kontaktytor framför allt med skatteförvaltningen för att fortlöpande erhålla synpunk— ter. Vid besök hos länsstyrelsen och lokala skattemyndigheter har utredningen sammanträffat med landshövdingar, skatteche- fer, fögderichefer och annan personal. Information om utred- ningsarbetet har bl.a. lämnats vid RSV:s överläggningar med skattechefer, taxeringsdirektörer och förste taxeringsinten—

denter.

Samråd och kontakter har förevarit med statskontoret, skatte— förenklingskommittén (B 1982:03), verkledningskommittén (C 1983=o4), utredningen om säkerhetsåtgärder m.m. i skattepro- cessen (Fi l973:01), deklarationskontrollutredningen (B 1982: 06) samt med ordföranden i EKG-kommissionen.

Genom en enkät till landshövdingarna har synpunkter inhämtats beträffande lekmannamedverkan i en från länsstyrelsen fristå—

ende länsskattemyndighet.

Ett besök har företagits hos den finska skatteförvaltningen för att få del av erfarenher rörande ledning och samordning. Därvid besöktes finansministeriet, Skattestyrelsen, ett läns- skatteverk och en skattebyrå. Även den danska skatteförvalt—

ningens centralmyndighet,_ statsskattedirektoratet, har be- sökts.

Statskontorets delrapport (l985:l2). Fristående skatteför—

valtning—Norrbottenprojektet, har genom regeringsbeslut över-

lämnats till utredningen-

58

Prop. 1985; 00 &55

2 HISTORIK

2.1 Inledande synpunkter

För skatteförvaltningens del har de fortlöpande reformsträ- vandena under efterkrigstiden väsentligen innefattat tre utvecklingstendenser. Dels en strävan att samordna ledningen av beskattningsväsendet, vilket bland annat lett till riks- skatteverkets bildande, dels en strävan att skilja fiskala och förvaltande uppgifter från _de dömande uppgifterna på länsnivån, vilket lett till länsrättsreformen och dels slut- ligen en strävan hOs olika utredningar att skapa en friståen—

de regional skatteförvaltning.

För länsstyrelsens del har utvecklingen också inneburit många_ tillkommande arbetsuppgifter med avseende på samhällsplane— ring och på insatser för länets utveckling och framtid. Dessa arbetsuppgifter har kommit att bli alltmer dominerande för landshövdingen och länsstyrelsen. En följd av detta är att_ skatteverksamheten inte längre är en huvuduppgift för lands— hövdingen och länsstyrelsen. Detta har i sin tur bidragit

till att dagens skattechefsinstitut vuxit fram.

2.2 Skatteförvaltningens organisation Genom 1634 års regeringsform tillskapades vad som är dagens

länsstyrelser, dvs. en statlig förvaltning med länet som

förvaltningsområde under landshövdingens ledning. Skatteför-

59

Prop. 1985/86: 55

valtningens organisatoriska anknytning till länsstyrelsen

härrör från den tiden.

Under senare decennier har såväl länsstyrelseorganisationen som skatteförvaltningen varit föremål för åtskilliga utred— ningar och därpå följande omorganisationer. Frågan om en brytning av det organisatoriska sambandet mellan länsstyrelse och skatteförvaltning berördes av 1933 års skattekontrollsak— kunniga, 1948 års länsstyrelseutredning, 1950 års skattelags— sakkunniga och av 1955 års taxeringssakkunniga. En etapp i utredningsarbete om länsstyrelseorganisationen avslutades i

slutet av 1960-talet då flera utredningar lade sina förslag.

Länsförvaltningsutredningen (SOU l967:20—21) föreslog en omorganisation av den statliga länsförvaltningen för att den översiktliga samhällsplaneringen skulle kunna samordnas på bättre sätt. Utredningen ansåg att skatteadministrationen hade så ringa samband med och behov av samverkan med den övriga länsstyrelsen att en särskild utredning om utbrytning av skatteadministrationen från länsstyrelsen borde göras.

Landskontorsutredningen

Landskontorsutredningen (SOU l967:22), som "initierades av länsförvaltningsutredningen, grundade sitt förslag till fri— stående regionala skatteverk på ett antal principiellt bety— delsefulla tankegångar. Enligt utredningen borde en länssty- relseorganisation skapas som i sig inneslöt eller handlägg— ningsmässigt kontrollerade den regionala förvaltningsverksam- het, som förutsätter samordning och samverkan för sin ratio- nella drift. I en sådan organisation skulle taxerings—, upp— börds— och folkbokföringsväsendet bilda ett främmande element och utgöra en organisatorisk belastning, eftersom dessa verk— samhetsområden saknade eller hade ringa samband med länsför- valtningen i övrigt. För dem var i stället kontakter och samverkan med centrala organ, främst inom områdena taxerings— kontroll och dataverksamhet, mera väsentliga. Genom dessa

60

Prop. 1985/86: 55

verksamhetsområdens tyngd, inte minst i personalhänseende, inom en länsstyrelseorganistion skulle vidare landshövdingens möjligheter att mera odelat ägna sig åt frågor av samord- nings— och planeringskaraktär komma att begränsas. Enligt utredningen var det också otillfredsställande att en organi- sation inneslöt sakområden på vilka verkschefen skulle komma att sakna reellt inflytande. Vedertagna organisatoriska prin— ciper talade därför för en utbrytning. Utredningens förslag innehöll att taxeringssektion och datakontor bröts ut ur länsstyrelsen till fristående regionala skatteverk, ett i varje län. Även hanteringen av arvs— och gåvobeskattningen ansåg utredningen böra föras till skatteverken (från tings- rätt respektive länsstyrelse). Beträffande de lokala skatte— myndigheternas ställning anförde utredningen att det saknades anledning att vid en utbrytning behålla länsstyrelsen som chefsmyndighet och att det i stället var naturligt att det regionala skatteverket övertog denna funktion.

För landskontorsutredningen var en annan viktig huvudlinje att skilja dömande och fiskala uppgifter åt. Utredningen avvisade därför bestämt tanken att låta dåvarande prövninge— nämnden och dess kansli ingå i ett skatteverk. Utredningen övervägde därefter om en skattedomstol, skapad av prövnings— nämnden och dess kansli, skulle ingå i länsstyrelsen eller ej. Utredningen föreslog att en fristående regional skatte- domstol, länsskatterätten, skulle inrättas.

En väsentlig uppgift för landskontorsutredningen var också att förbättra samordningen och effektivisera ledningen av skatte—, uppbörds— och folkbokföringsförvaltningen i landet. Utredningen föreslog inrättandet 'av ett central ämbetsverk, riksskattestyrelsen, som huvudsakligen skulle byggas upp genom sammanslagning och omorganisation av vissa centrala organ, främst riksskattenämndens kansli, centrala folkbok— förings- och uppbördsnämnden (CPU) och kontrollstyrelsen.

61

Prop.l985/86:55

Landskontorsutredningens förslag om en central förvaltnings— myndighet ledde till att riksskatteverket bildades den 1 januari 1971 (prop. 1969:127 samt prop. 1970:55).

1971 års länsförvaltningsreform

Den partiella omorganisationen av den statliga länsförvalt— ningen 1971 (prop. l970:103), som grundades på länsförvalt— ningsutredningens och landskontorsutredningens betänkanden, innebar för den regionala skatteförvaltningens del att de fiskala verksamheterna och de dömande funktionerna skildes åt och fördes till var sin ny huvudenhet vid länsstyrelsen, skatteavdelningen och förvaltningsavdelningen. Frågan om fristående skatteverk och skattedomstolar på länsplanet ansåg departementschefen vara av den arten att den borde hänskjutas till den beredning (länsberedningen) som hade att överväga den regionala samhällsförvaltningens organisation på längre sikt.

Den nya skatteavdelningen indelades i fem enheter, taxerings- enheten, revisionsenheten, mervärdeskatteenheten, uppbörds- enheten och dataenheten. Avdelningschefen gavs en markerad särställning inom länsstyrelsen genom införandet av det s.k. skattechefsinstitutet. som här endast kortfattat berörs. I egenskap av skattechef tillades chefen för skatteavdelningen det materiella ansvaret för taxerings— och kontrollverksamhe— ten m.m. enligt skatte— och taxeringsförfattningarna. Endast i vissa administrativa och formella avseenden lades besluts- befogenheter även fortsättningsvis på länsstyrelsen. Det kan noteras att något motsvarande institut inte infördes inom mervärdeskattelagens, uppbördslagens eller avgiftslagens områden. Ärenden rörande gåvoskatt fördes till skatteavdel— ningen, men utredningens förslag beträffande arvsbeskatt—

ningen genomfördes inte.

Prop. 1985/86: 55

Till den nya förvaltningsavdelningen fördes länsskatterättens kanslifunktioner och till administrativa enheten knöts läns—

styrelsens personal- och ekonomifunktioner.

För Stockholms län valdes en annan organisation av skatteav— delningen. Taxerings—, revisions— och mervärdesskatteenheter- na sammanfördes till en taxeringsavdelning. Uppbörds— och

dataenheterna fördes till den administrativa avdelningen.

För länsstyrelseorganisationen i övrigt innebar den partiella reformen bl.a. att planeringsavdelningen inrättades, och att länsstyrelsen fick en förtroendemannastyrelse för att ge ett medborgerligt inflytande vid behandlingen av samhällsfrågor.

Länsberedningen

En -ny utredning, länsberedningen (SOU 1974:84), fick till uppgift att sammanfatta och komplettera de förslag som läns— förvaltningsutredningen, landskontorsutredningen, länsindel—

ningsutredningen och länsdemokratiutredningen hade lämnat.

Länsberedningen konstaterade_ i sitt betänkande "Stat och kommun i samverkan" (SOU l974:84) att några egentliga funk— tionella samband inte fanns mellan skatteförvaltningen och länsstyrelsens övriga verksamhet. Beredningen fann att skat- teavdelningens behov av kontakt och samverkan med enheterna inom planerings- och förvaltningsavdelningarna var mycket begränsat och i princip inte av annan art än vad som förekom olika myndigheter emellan. Skatteavdelningens kontaktmönster löpte främst vertikalt uppåt mot RSV och nedåt mot LSM. Dessa kontakter var mycket omfattande och de funktionella sambanden var starka. Beredningen konstaterade också att någon egentlig styrning av skatteförvaltningen från länsled- ningens sida inte förekom, eftersom de viktigaste uppgifterna på skatteavdelningen var undandragna landshövdingens och styrelsens inflytande. Skatteavdelningen som vid den tiden

omfattade ca 40 % av länsstyrelsens totala personalkader,

63

Prop. 1985/86: 55

kunde därför sägas leva sitt eget liv inom länsstyrelseorga— nisationen. Slutsatsen blev enligt länsberedningens mening att det inte fanns några bärande skäl av organisatorisk eller funktionell art eller något behov av samverkan som motiverade att skatteförvaltningen var inordnad i länsstyrelseorganisa— tionen. De synpunkter som kunde anföras som skäl för att be— hålla skatteförvaltningen inom länsstyrelsen vägde enligt länsberedningen lätt mot de fördelar av organisatorisk art som en utbrytning skulle medföra. Beredningen föreslog därför att skatteförvaltningen skulle brytas ut från länsstyrelsen till ett fristående skatteverk. Enligt beredningen låg det därvid i sakens natur att riksskatteverket borde bli chefs— myndighet för de regionala skatteverken under vilka i sin tur de lokala skattemyndigheterna borde sortera. Detta skulle också innebära att hela skatteförvaltningen skulle komma att redovisas under finansdepartementets huvudtitel.

Emellertid anförde departementschefen (prop. 1975776zl68) att länsberedningen inte nog hade beaktat att det även förelåg betydande fördelar med den organisation som fanns. En sådan fördel var att det ekonomiska kunnandet inom skatteavdelning- en kunde_ utnyttjas inom länsstyrelsen i övrigt. Samtidigt fick tjänstemännen på skatteavdelningen genom sitt samarbete med övriga delar av länsstyrelsen större kännedom om sam— hällsplaneringen och samhällsekonomin i länet. Andra fördelar var att personalen kunde utnyttjas bättre och att utbyggnaden av dataenheterna skulle kunna tillgodose behovet av samarbete med länsstyrelsen i övrigt. Utbrytningen skulle också kunna medföra ökade kostnader för staten genom att den skulle göra en viss dubblering av ekonomiska—administrativa resurser nödvändig. Departementschefen fann att fördelarna med den befintliga organisationen övervägde nackdelarna och ansåg därför att skatteavdelningen även i fortsättningen borde ingå

i länsstyrelsen.

Länsberedningens förslag om utbrytning av den regionala och

lokala skatteförvaltningen ur länsstyrelsen ledde inte till

64

Prop. I985186155

någon förändring bl.a. på grund av att frågan kom att bli partiskiljande.

1979 års länsrättsreform

Länsdomstolskommittén fann i sitt betänkande "Länsdomstolar- na" (SOU 1977:80) sammanfattningsvis att starka principiella skäl talade för en organisation med fristående länsdomstolar som integrerades med den allmänna förvaltningsdomstolsorgani—

sationen.

En sådan reform skulle inte bara ansluta till vad som gällde för domstolsväsendet i övrigt och ta till_vara allmänna sä- kerhetssynpunkter som kommittén fann angelägna. I här aktuel— la avseenden anförde kommittén vidare att RS-reformen skulle komma att kompletteras genom att taxeringsförfarandet i andra instans -— skatterättsskipningen på länsnivå —— förstärktes. De strävanden att stärka medborgarnas förtroende för myndig— heterna som kommit till uttryck på flera sätt skulle full— följas genom att förvaltning och rättsskipning särskildes på länsnivå.

Statsmakterna följde kommitténs förslag. De nya länsrätterna, vari infogades länsskatterätt. fastighetstaxeringsrätt och länsrätt, började sin verksamhet 1 juli 1979. Länsrätterna knöts administrativt till domstolsverket.

RS—reformen

RS-reformen medförde för skatteförvaltningens del en omfatt- ande utbyggnad och omorganisation. Länsstyrelsernas skatteav— delningar kompletterades med ett kansli, nya taxeringsenheter tillskapades och besvärsverksamheten överfördes till nybilda- de besvärsenheter. Också de lokala skattemyndigheterna omor— ganiserades. Reformen var fullt genomförd vid 1979 års taxe—

ring.

65

Prop. 1985/86: 55

En följd av reformen blev att skatteadministrationen ytterli— gare fjärmades från övrig länsstyrelse och att skattechefens ledningsfunktion förstärktes.

Fögderiutredningen

Frågan om de lokala skattemyndigheternas inlemmande i läns- styrelseorganisationen har vid flera tillfällen aktualise— rats. 1975 fattade-riksdagen ett principbeslut att ett sam— manförande skulle ske och fögderiutredningen fick i uppdrag att utreda en sådan sammanföring. I sitt betänkande (Ds Kn 1979:4) lämnade fögderiutredningen visserligen —— i enlighet med sina direktiv -- ett förslag till gemensam organisation för länsstyrelsens skatteavdelning och länets lokala skatte— myndigheter, men anförde samtidigt att man inte funnit det föreligga tillräckligt bärkraftiga motiv för en sammanslag- ning. Utredningen var inte enig. Tre experter lämnade avvi— kande mening. Vid den* efterföljande remissbehandlingen tog bl.a. flertalet länsstyrelser, skattecheferna, statskontoret och riksskatteverket ställning för en sammanslagning. Den övervägande delen av de lokala skattemyndigheterna var nega— tiva till ett inlemmande och riksrevisionsverket ansåg inte att det fanns något behov av att påskynda sammanslagningen. Någon sammanföring kom inte till stånd. 2.3 Skattechefsinstitutet

Tiden före 1928

Vid mitten av 1700-talet gällde att landshövdingen dels upp— trädde som beslutsfattare i första instans, dels som bevakare av det allmännas rätt och beslutsfattare i andra instans. Genom ett kungligt brev 1693 anbefalldes landshövdingarna att "noga granska taxeringslängderna för att efterse huruvida bevillningsförordningen blivit efterföljd samt att, därest så erfordrades, rätta och ändra dem, så att ingen orätt förtyd— ning eller förklaring mot förordningens rätta förstånd och

66

Prop.]985586155

mening till kronans inkomsters oskäliga minskning och undan— dragande finge på något sätt tillåtas".

Sedermera infördes ordningen att landskontoret i länsstyrels— en samt chefen för landskontoret, landskamreraren, i förord- ning tillades särskilda uppgifter i samband med taxerings— verksamheten, i synnerhet den verksamhet som ägde rum efter

taxeringen i första instans.

1928 års taxeringsförordning

I 1928 års taxeringsförordning fördelades ansvaret för taxe— ringsverksamheten på följande sätt. Det egentliga taxerings- arbetet utfördes i taxeringsnämnden såsom en bisyssla och ofta av personer som saknade särskild utbildning för ändamål- et. Länsstyrelsen hade till uppgift att vaka över att taxe— ringsarbetet ordnades och bedrevs på ett ändamålsenligt sätt, att verkställa indelning i taxeringsdistrikt samt att utse ordförande och kronoombud i taxeringsnämnd. Kronoombudets huvuduppgift var att bevaka det allmännas rätt i första in— stans. Länsstyrelsen hade befogenhet att kalla till förbered— ande överläggningar med ledamöter i taxeringsnämnd. Dessa överläggningar skulle hållas inför länsstyrelsen eller lands— kamreraren och-vid dem skulle uppmärksamhet ägnas åt åtgärder

för befordrande av en likformig och rättvis taxering.

Det ålades landskamreraren att, vid sidan av sina arbetsupp- gifter som chef för landskontoret, antingen själv ge TN stöd i form av bokföringsgranskning eller också utse annan person att utföra sådan granskning. Vidare ålades det explicit landskamreraren att efter taxeringsarbetet i första instans eftergranska alla taxeringar för att undersöka om de var i överensstämmelse med skatteförfattningarna. Om landskamrera— ren fann anledning till anmärkning skulle detta anmälas till dåvarande andra instans, prövningsnämnden (PN). I PN hade landskamreraren skyldighet att närvara vid samtliga samman-

träden och där bevaka det allmännas rätt. Ordförande i pröv—

67

Prop.!985/86155

ningsnämnden var landshövdingen. PN hade skyldighet att pröva samtliga taxeringar, alltså inte bara sådana där landskamre— raren hade framfört anmärkning eller där besvär hade an— förts. Denna ordning blev i allt väsentligt bestående fram till 1944.

1944 års förändringar

Under åren växte behovet att tillhandahålla sakkunniga tjäns— temän åt taxeringsnämnderna för deklarationsgranskning m.m. Vidare ökade kraven på en fastare organisation och starkare processledning i andra instans, PN. Som en följd av förslag från beskattningssakkunniga i betänkandet (SOU l942:49) Änd— rad organisation av beskattningsnämnderna och förstärkning av landskontorens arbetskraft m.m. blev landskamreraren ordfö— rande i PN. Härom anförde beskattningssakkunniga bl.a. (s. 151 och 179).

Landshövdingens ordförandeskap torde regelrätt bestå däri, att han öppnar prövningsnämndens första samman—' träde och att han är närvarande vid ett slutsammanträde; med prövningsnämndens egentliga arbete tager han icke någon befattning och om någon processledning från hans sida under denna viktiga arbetsperiod kan det således icke vara tal....

Det ordförandeskap till namnet. som f n tillkommer landshövdingen. synes därvid böra avskaffas. Lands- hövdingarna äga ju som regel, naturligt nog, icke någon föregående erfarenhet av skattelagarnas bestämmelser och deras tillämpning, och de kunna därför_icke utöva någon ledning av taxeringsprocessen vid prövningsnämnderna. Landshövdingarnas av andra göromål upptagna tid lärer ej heller medgiva ett mera ingående deltagande i prövnings— nämndsarbetet från deras sida. .. En ändring av nu an— givet slag vore för övrigt endast det sista ledet i en följdriktig utveckling. Allt ansvar för skatteväsendet vilade en gång på landshövdingen. Därefter har undan för undan en förskjutning ägt rum i det att det närmaste ansvaret alltmera överflyttats å landskamreraren.

Till följd av att landskamreraren nu blev ordförande och domare i PN ansågs det olämpligt att han behöll sina uppgift—

er av fiskalisk natur, emedan han då skulle ha kommit att

:

68

Prop.]985f86:55

fungera både som domare och part i taxeringsprocessen. För att undvika detta lades landskamrerarens fiskaliska uppgifter på den nyinrättade befattningen taxeringsintendenten, tillika chef för den inom landskontoret nyinrättade taxeringssektio— nen. Sektionens personal fick till uppgift att biträda inten- denten med de uppgifter som ålades honom enligt taxeringsför—

ordningen.

1 förordningen gjordes i princip samma ansvarsfördelning mellan intendenten och länsstyrelsen som tidigare rått mellan

landskamreraren och länsstyrelsen.-

1956 års taxeringsförordning

Inte förrän 1956 ägde någon väsentlig ändring rum ifråga om taxeringsintendentens ställning. PN blev då en renodlad be— svärsinstans utan skyldighet att pröva samtliga taxeringar. Intendenten jämställdes med de skattskyldiga som part i taxe— ringsprocessen. Hans arbetsbörda lättades därigenom att han erhöll utökade möjligheter att delegera sin partsfunktion till tjänstemän. Denna utökade delegationsrätt gav upphov till den ännu bestående formuleringen i 3 & TL "Under benäm- ningen taxeringsintendent inbegrips ... den.åt vilken upp— dragits att i sin tjänst utföra på TI ankommande göromål".

Intendentsfunktionerna fördelades mellan å ena sidan förste intendenten (taxeringsintendenten i länet) och å andra sidan övriga intendenter på följande sätt. Förste intendenten fick i uppdrag att övervaka nämndernas arbete samt att vid behov lämna dem råd och upplysningar och annat bistånd. Vidare att utfärda vissa anmaningar, att besluta om taxeringsrevision samt att göra åtalsanmälningar. Dessutom infördes bestämmel— sen "taxeringsintendenten i länet skall, med iakttagande av bestämmelserna i denna förordning bevaka det allmännas rätt i taxeringsfrågor samt verka för att taxeringarna blir rättvisa och likformiga. Han skall därvid i erforderlig omfattning granska verkställda taxeringar samt särskilt uppmärksamma

69

Prop.!985/8öz55

ojämnheter mellan taxeringarna i olika distrikt". övriga

intendenter hade i uppdrag att anföra besvär över taxeringar.

att göra framställningar om eftertaxering samt att yttra sig

över besvär av skattskyldiga eller kommun.

Varken landshövdingen eller landskamreraren hade befogenhet att ta befattning med de uppgifter som ankom på förste taxe—

ringsintendenten som det allmännas företrädare i taxerings— mål. Dock behöll länsstyrelsen uppgiften att vaka över taxe—

ringsarbetet i första instans.

1971 års länsförvaltningsreform

Vid 1971 års partiella omorganisation av den statliga läns—

förvaltningen bildades skatteavdelningarna och begreppet

skattechef infördes. Beträffande skatteavdelningarnas verk—

_samhet och begreppet skattechef anförde föredragande departe— mentschef följande (prop. l97l:60, s. 70 f).

70

I den nya länsstyrelseorganisationen kommer skatteav- delningen att överta bl.a. de arbetsuppgifter som nu utförs inom taxeringssektionen. Vidare är det meningen att vissa arbetsuppgifter skall föras över från "nu— varande kameralsektionen till denna avdelning, bl.a. ärenden rörande taxeringsorganisationen. såsom indelning i taxeringsdistrikt, förordnande av taxeringsfunktio- närer och ersättningar till dessa. De uppgifter som enligt taxeringsförordningen ankommer på landskamreraren och som inte avser dömandet i skattemål och vad därmed sammanhänger överförs också till skatteavdelningen. Detta gäller sammanträden med taxeringsfunktionärer och förberedelser för taxeringsarbetet, t.ex. arbetet med de s.k. länsanvisningarna.

Den nuvarande uppgiftsfördelningen mellan länsstyrelse och taxeringsintendent torde i princip böra bibehållas. Länsstyrelsen som sådan bör nämligen ej agera som part i taxeringsprocessen eller ha uppgifter som anknyter till taxeringskontrollen.

I den nya organisationen bör chefen för skatteavdelning— en i princip överta de uppgifter som nu åvilar förste taxeringsintendenten ..... Av praktiska skäl bör avdel— ningschefernas befogenheter inte knytas till deras tjänstetitel. Jag förordar i stället benämningen skatte- chef att användas för att beteckna såväl chef för

Prop.1985/86:55

skatteavdelning som chefen för taxeringsavdelningen i Stockholms län.

Länsstyrelsen bibehöll uppgiften att vaka över taxeringsarbe— tet. Härom anförde departementschefen "Det ligger i sakens natur att i den nya organisationen ansvaret för övervakningen av taxeringsnämndernas arbete i realiteten kommer att ligga på skattechefen. övervakningen bör emellertid som hittills,

vara en uppgift som ankommer på länsstyrelsen".

En ny uppgift för skattechefen blev att "verka för att taxe- ringsrevisionsverksamheten samordnades med annan av statlig myndighet eller tjänsteman bedriven verksamhet, som avsåg granskning av deklarations— eller uppgiftsskyldigs räkenska- per och anteckningar". Bestämmelsen var föregångare till 14 5 TF, som ger skattechefen en samordnande uppgift i fråga om kogtroll rörande skatt, tull eller avgift.

RS—reformen

RS-reformen, som genomfördes i slutet av 1970-talet, innebar bl.a. att såväl länsstyrelsernas skatteavdelningar /i Stock— holms län taxeringsavdelningen/ som de lokala skattemyndig— heterna förstärktes med personal, som skulle biträda taxe— ringsnämnderna med deklarationsgranskning och annan kontroll. Reformen medförde att skattechefens verksamhetsansvar beträf- fande taxeringen i första instans förstärktes och att läns— styrelsens uppgift att "vaka över att taxeringsarbetet i första instans inom länet ordnas och bedrives ändamålsenligt"

upphörde.

Beträffande skattechefens ställning och länsstyrelsens upp— gifter anförde departementschefen i prOp. l977/78:l8l Ny taxeringsorganisation i första instans m.m. (s. 204 ff).

Principbeslutet står alltså fast att den materiella och formella styrningen av såväl det regionala som det lokala taxeringsarbetet skall vila på skattechefen ..... Som jag tidigare framhållit måste skattechefen för att

71

Prop.!985/86155

kunna utöva sin ledande funktion kunna ge anvisningar för lokal skattemyndighets medverkan i taxeringsarbetet både till den del som gäller själva deklarationsgransk- ningen och den del som avser revisioner eller annan kontrollverksamhet.

Det åvilar sedan gammalt länsstyrelsen att utöva tillsyn över beskattningsväsendet. Emellertid gäller också sedan lång tid att vissa uppgifter av fiskal natur såsom taxe- ringskontroll och processföring ligger på skattechefen (tidigare förste taxeringsintendenten), som därvid är undantagen länsstyrelsens inflytande. Det följer bl.a. av föreskriften i 17 5 om att skattechefen skall bevaka det allmännas rätt och verka för riktiga taxeringar, bl.a. genom att granska taxeringsnämndernas beslut och i förekommande fall anföra besvär. Härtill kommer att flertalet uppgifter i fråga om taxeringsarbetet som f.n. formellt ankommer på länsstyrelsen i praktiken är dele- gerade på avdelningschefen genom- normalarbetsordningen för länsstyrelserna.

Utredningen förordar att länsstyrelsen skall ha kvar an— svaret för de arbetsuppgifter som är av allmän admini- strativ natur. Jag delar denna uppfattning och anser i likhet med utredningen att man inte bör göra någon änd— ring beträffande-länsstyrelsens ansvar för distriktsin—- delningen och förordnande av ordförande..... Jag förut— sätter vidare att dessa uppgifter liksom f.n. kommer att delegeras till chefen för skatteavdelningen genom ar- betsordningen. I enlighet med det anförda föreslår jag att det i 14 & anges att skattechefen leder och ansvarar för deklarationsgranskningen och annan kontroll vid taxeringen.

:skattechefens ansvar och befogenheter reglerades formellt så att han i 14 5 TL tillades uppgiften att leda och ansvara för deklarationsgranskning och annan kontroll vid taxeringen. En ny bestämmelse_i 6 5 TF gav länsstyrelsen rätt att meddela föreskrifter för lokal skattemyndighets medverkan i taxe— ringsarbetet. Samtidigt föreskrevs i länsstyrelseinstruk— tionen att chefen för skatteavdelningen skulle meddela dessa föreskrifter. Slutligen övertog skattechefen länsstyrelsens tidigare uppgifter att till RSV lämna förslag till länsanvis- ningar samt befogenheten att kalla taxeringsnämndsordförande och ledamöter för förberedande överläggningar om taxerings—

arbetet.

Prop.]985/86:55

Innebörden av dagens skattechefsinstitut är att det sakliga ansvaret för skatteförvaltningens verksamhet med taxerings— kontroll och taxeringsprocess vilar på skattecheferna. Läns— styrelserna saknar följaktligen verksamhetsansvar på dessa områden. Däremot ansvarar de ytterst för de delar av skatte- avdelningarnas verksamhet som avser andra sakområden, t.ex. mervärdeskatt och uppbörd, och har ansvaret i administrativt aVSeende för hela länsstyrelsen Och därmed hela skatteavdel— ningen. Genonx 14 5 TF har länsstyrelserna dock fråntagits ansvar för samordning av olika kontrollåtgärder.

Den oenhetliga ansvarsstrukturen uppmärksammades av RS—utred-

ningen. som anförde.

Utredningen ser det som önskvärt att söka åstadkomma en ökad klarhet och renodling i ansvarsfördelningen inom länet beträffande även övriga delar inom beskattningsom— rådet. En enhetlig och gemensam ansvarsstruktur skulle enligt utredningen öka förutsättningarna för en effektiv skatteadministration. En fullständig renodling såväl sakområdesmässigt som administrativt finner utredningen emellertid svår att genomföra inom ramen för nuvarande länsstyrelseorganisation.

73

Prop.l985/86:55

3 NUVARANDE SKATTEADMINISTRÅTION I HUVUDDRAG

Organisationen för skatte— och avgiftssystemet omfattar eller berör ett stort antal myndigheter och organ. I det följande behandlas främst själva kärnan i förvaltningen på central, regional och lokal nivå nämligen RSV, länsstyrelsernas skat- teavdelningar och de lokala skattemyndigheterna. För att ge en utgångsspunkt anges kortfattat något om skatte— och av- giftssystemets anknytning till departementen. "Vissa andra myndigheter berörs kortfattat. 3.1 Departementstillhörigheten m.m.

Det departementala ansvaret för skatteförvaltningen är split— trat. Finansdepartementet är huvudman för RSV ochf sedan den 1 januari 1983, för de lokala skattemyndigheterna, som då övertogs från civildepartementets (kommundepartementets) ansvarsområde. Även KFM sorterar under finansdepartementet. Civildepartementet är fackdepartement för länsstyrelserna (inkl. länsstyrelsernas skatteavdelningar). Vidare kan nämnas att socialdepartementet ansvarar för riksförsäkringsverket (RFV) och att landets domstolar, däribland de för skatterätt— skipningen ansvariga länsrätterna (samt mellankommunala skat- terätten), kammarrätterna och regeringsrätten ligger under

justitiedepartementets huvudtitel.

Prop. l985/86;55

3.2 Centrala myndigheter

Den centrala myndighet som i första "hand är verksam inom skatteområdet är naturligtvis RSV i egenskap av central för— valtningsmyndighet i. fråga om beskattning m.m. Riksförsäk— ringsverket såsom förvaltningsmyndighet för den allmänna försäkringen ingår också bland de centrala myndigheterna vad gäller avgiftssidan m.m. Även länsstyrelsernas organisations— nämnd (LON) såsom rationaliserings— och samordningsorgan för länsstyrelserna i administrativt avseende kan nämnas i sam— manhanget. Det finns också vissa verksamhetssamband mellan skatteförvaltningen och tullverket, trafiksäkerhetsverket och lantmäteriverket när det gäller tullar, mervärdeskatt, punkt— skatter, vägtrafikskatt samt beträffande fastighetstaxerings— förfarandet- Skatteförvaltningen i vid mening bildar.alltså

ett komplex av myndigheter även på central nivå" 3.3 Riksskatteverket

RSV har ett brett verksamhetsområde. Det saknas anledning att här uttömmande beskriva detta. Framställningen begränsas till de huvudsakliga uppgifterna och ansvarsområdena och till att beskriva verkets organisation i stort.

RSV är central förvaltningsmyndighet i fråga om beskattning, uppbörd av skatt och socialavgifter samt folkbokföring och val. Som beskattningsmyndighet har verket till uppgift att debitera, uppbära, kontrollera och redovisa punktskatter m.m. samt sjömansskatt och kupongskatt. Dessutom är verket cent—

ralmyndighet för administration av exekutionsväsendet.

Uppgifterna innebär bl.a. att verket har uppdraget att vara

tillsynsmyndighet på den direkta skattens, mervärdeskat— tens och vägtrafikbeskattningens område med uppgift att utfärda föreskrifter, anvisningar, råd och instruktioner

till ledning för en riktig och enhetlig tillämpning av

76

Prop. I985/86 55

lagstiftningen samt att planera och samordna skattekont- rollen

- tillsynsmyndighet för folkbokföring

tillsynsmyndighet för ADB—system inom folkbokföring, beskattning och uppbörd med uppgift att utforma arbets— rutiner och ADB—system samt program för maskinella bear— betningar och därjämte handha driften av den centrala ADB—anläggning som finns för folkbokföring och beskatt- ning, AFB-systemet.

RSV planerar, samordnar, genomför och följer kontrollaktio- ner, såväl egna som hos fältmyndigheterna, som gäller både direkt och indirekt skatt samt avgifter, utarbetar metoder för och genomför taxerings— och skatterevisioner. Vid verkets fyra distriktskontor utförs bl.a. skatterevisioner och kont- roll av punktskatter och vägtrafikskatt samt metodutveck- lingsarbete.

Verket har dessutom det för centrala myndigheter i allmänhet gällande uppdraget att följa arbetet hos myndigheterna inom verksamhetsområdet och att verka för en ändamålsenlig utform— ning av organisation och arbetsformer. Det ankommer också på RSV att utarbeta och fastställa blanketter samt att planlägga och anordna utbildning av personal i samverkan med berörda

myndigheter.

RSV avger årligen yttrande till regeringen över länsstyrel— sernas förslag till anslagsframställningar i de delar .som avser verksamhetsområdet, länsstyrelsernas skatteavdelningar, de lokala skattemyndigheterna och KFM samt beträffande väg-

trafikskattekontrollen hos länsstyrelserna.

Vad gäller tillsättning av tjänster inom skatteförvaltningen på regional nivå skall RSV numera enligt länsstyrelseinstruk— tionen höras innan länsstyrelsen avger förslag till regering— en beträffande tjänst som avdelningschef eller enhetschef vid

skatteavdelningen. Därigenom har RSV getts viss - om än

77

Prop.!985/86255

begränsad möjlighet att påverka tillsättningar av sådana tjänster.

RSV leds av en styrelse. Generaldirektören är ordförande med överdirektören som vice ordförande. De övriga ledamöterna

utses av regeringen.

I verksledningen ingår generaldirektören och överdirektören. Generaldirektören beslutar i ärenden av större vikt, som ej

avgörs av styrelsen. Verksledningen har ett sekretariat till sitt förfogande.

Linjeorganisationen är indelad i åtta huvudenheter - administrativa avdelningen — rättsavdelningen avdelningen för direkt skatt — avdelningen för indirekt skatt kontrollavdelningen avdelningen för administration av exekutionsväsen— det avdelningen för folkbokföring och val drifttekniska avdelningen.

3.4 Länsstyrelsen

Länsstyrelsen svarar för den statliga förvaltningen i länet såvitt inte särskild förvaltningsuppgift har tillagts någon

annan myndighet. Länsstyrelse' skall bl.a. främja länets utveckling och befolkningens 1,5.3 samt verka för att stat— lig, kommunal och landstingskommsnal verksamhet i länet sam—

ordnas och anpassas efter de regionalpolitiska mål och de riktlinjer för hushållning med mark och vatten som har upp— ställts för länet. Det åligger länsstyrelsen bl.a. att sär— skilt ta befattning med

beskattningsväsendet

uppbördsväsendet

78

Prop.l985/86:55

- exekutionsväsendet — folkbokföringen

- de allmänna valen. Länsstyrelsen är vidare länets högsta polismyndighet.

Länsstyrelsen är chefsmyndighet för lokal skattemyndighet och tillsynsmyndighet för KFM i länet.

Länsstyrelsen leds av en styrelse. Landshövdingen är ordfö-

rande i styrelsen och länsstyrelsens chef.

Länsstyrelserna indelas normalt i två avdelningar, planering- savdelningen och skatteavdelningen, som var och en leds av

ett länsråd. Direkt under landshövdingen finns dessutom en allmän enhet och en administrativ enhet.

Inom planeringsavdelningen finns enheter för bl.a. regional— ekonomisk planering, plan— och byggnadsfrågor, naturvård och miljöskydd samt civilt totalförsvar.

Allmänna enheten handhar bil- och körkortsregistret och an— svarar för vägtrafikskåttekontroll. Inom enheten handläggs ärenden enligt socialtjänstlagen. Enheten har vidare uppgift— er i samband med de allmänna valen. Här förs också handels— och föreningsregistret (HFR).

Administrativa enheten svarar bl.a. för länsstyrelsens per— sonal— och ekonomiadministration samt för övriga administra- tiva stödfunktioner. Enheten har liknande uppgifter även beträffande lokal skattemyndighet och KFM.

Totalt uppgår antalet tjänster vid länsstyrelserna till ca 9 500. Vad gäller fördelningen av personalen mellan avdel- ningarna kan konstateras att drygt hälften är verksamma inom skatteavdelningarna. För budgetåret 1984/85 avser 51,5 % av

löneanslaget personalen inom dessa avdelningar.

79

Prop.1985/86:55

3.4.1 Länsstyrelsens skatteavdelning

Länsstyrelsens verksamhet med beskattning och uppbörd m.m. drivs inom skatteavdelningen. Verksamheten leds av avdel— ningschefen, tillika skattechefen. Till skatteavdelningen hör. ett kansli för arbetsuppgifter såsom bl.a. samordning och medverkan i enheternas och de lokala skattemyndigheternas planering och uppföljning, åtalsärenden, budgetfrågor och

personalrekrytering.

Skatteavdelningen består normalt av sex enheter nämligen taxerings-, revisions—, besvärs—, merVärdeskatte—, uppbörds— och-dataenheten. Stockholms och Gotlands län har en avvikande organisation. Med skatteavdelning avses i detta betänkande såvitt gäller Stockholms län taxeringsavdelningen samt den

administrativa_avdelningens data— och uppbördsenheter.

Skatteavdelningens uppgifter och ansvarsområden fördelade på enheterna kan i korthet beskrivas enligt följande. Härvid görs ingen skillnad mellan uppgifter som formellt åligger skattechefen eller länsstyrelsen. Redogörelsen berör inte den

omfattande serviceverksamhet som skatteavdelningens enheter numera svarar för gentemot enskilda, revisionsbyråer, organi- sationer och myndigheter.

Taxeringsenhetens huvudsakliga arbetsuppgifter gäller taxer— ingsverksamheten i länet. Uppgifterna omfattar bl.a. att

- svara för planering, samordning och uppföljning av den årliga inkomst— och förmögenhetstaxeringen i länet

- meddela föreskrifter rörande lokal skattemyndighets medverkan i granskningsarbetet

handlägga ärenden rörande indelning i taxeringsdistrikt och förordnanden av taxeringsfunktionärer

meddela anvisningar och råd rörande taxeringsarbetet

svara för granskning, TN—revisioner och taxeringsbesök beträffande skattskyldiga som är juridiska personer,

delägare i fåmansföretag eller fysiska personer med

80

Prop.1985/86:55

särskilt komplicerade inkomst— och förmögenhetsförhåll— anden - svara för genomförandet av allmän och särskild fastig—

hetstaxering.

Revisionsenheten är en renodlad utredningsenhet och har bl.a.

till uppgift att

— genomföra revisioner i taxerings—, mervärdeskatte—, källskatte- och avgiftshänseende (integrerade revisio— ner), revisioner som omfattar flera beskattningsår och andra tyngre kontrollåtgärder.

- svara för samordningen av revisionsverksamheten inom länet.

Besvärsenhetens funktioner är i huvudsak att föra det allmän-

nas talan vid förvaltningsdomstol. Bl.a. uppträder enhetens personal som

intendenter i taxerings— och fastighetstaxeringsmål

- allmänna ombud i mervärdeskattemål

allmänna ombud i uppbörds— och avgiftsmål

- allmänna ombud i betalningssäkringsmål. Det bör framhållas att allmänna ombudsfunktiöner också kan vara tillagd befattningshavare vid annan enhet. Gåvoskatte-

funktionen är ofta placerad vid besvärsenheten.

Mervärdeskatteenhetens arbetsuppgifter är helt koncentrerade

till mervärdebeskattningen. 1 uppgifterna ligger att

- svara för beskattningen - svara för registerföringen av skattskyldiga till mer— värdeskatt

- svara för uppbörden av mervärdeskatt

svara för kontrollen av mervärdeskatt i den mån den inte

genomförs av revisionsenheten.

&

Prop. l985/86:55

Uopbördsenheten ansvarar i länet för uppbörden av annan skatt än mervärdeskatt samt avgifter. Arbetsuppgifterna omfattar

bl.a.

handha uppbörden av inkomst och förmögenhetsskatt

— handha uppbörden av socialavgifter

handha uppbörden av arvs- och gåvoskatt

- vara besvärsinstans beträffande vissa beslut av LSM

- föra arbetsgivarregistret

svara för åtalsanmälningar och s.k. ställföreträdar— ansvarstalan

- svara för kontrollåtgärder beträffande-källskatter och avgifter

- besluta i konkurs- och ackordsärenden

- besluta i vissa anståndsärenden.

Dataenhetens uppgifter innefattar att

handha driften av den regionala ADB-anläggningen

- svara för registrering, registerföring och uttag ur register inom folkbokförings- och beskattningsområdet

svara för beredning och kontrollarbete

- svara för efterbehandling och distribution beträffande framställda produkter, såsom längder av olika slag, 'förtryckta deklarationsblanketter, skattsedlar m.m. svara för viss serviceverksamhet såväl gentemot allmän- heten som gentemot användare inom och utom länsstyrel—

sen.

Länsstyrelsen avger till regeringen förutom förslag till egen anslagsframställning även ett förslag till anslagsfram— ställning för bl.a. de lokala skattemyndigheterna i länet. Dessa uppgifter handläggs i första hand av länsstyrelsens administrativa enhet. Beslut tas normalt i länsstyrelsens styrelse. Enheten har också till uppgift att svara för rekry— teringen av personal till länsstyrelsen (inklusive skatteave delningen) och till de lokala skattemyndigheterna med vissa

smärre undantag. När det gäller tillsättningar av avdelnings—

82

Prop.!985/8öz55

och enhetschefer på skatteavdelningen skall, som påpekats,

samråd äga rum med RSV. 3.5 Lokala skattemyndigheten

I landet finns 120 lokala skattemyndigheter. Chefen för myn— digheten är en fögderichef. Beroende på myndighetens storlek har de organiserats på två olika sätt. De 72 mindre myndighe- terna består av en gransknings- och en serviceenhet. De stör— re myndigheterna har en administrativ enhet, två Skatteen— heter och en arbetsgivarenhet. Skatteenheterna är normalt indelade i en gransknings- och en servicefunktion. De tre största myndigheterna, Stockholm, Göteborg och Malmö, har en viss ytterligare indelning. Myndigheten i Stockholm har dess- utom en folkbokföringsenhet.

De lokala skattemyndigheterna har under senare tid byggts ut såväl i fråga om arbetsuppgifter som personellt. Tillskott av personal har framför allt skett på handläggarsidan. Myndighe—- terna har ett mycket stort antal arbetsuppgifter. De volym— mässigt största omfattar

— granskning av deklarationer, beräkning av pensionsgrund— ande inkomst och fastställande av sanktionsavgifter . service innefattande information till allmänhet och myndigheter, expeditionella göromål såsom upplysningar ur längder m.m., utfärdande av olika bevis, utdrag och manuella _debetsedlar, jämkningar och kolumnändringar m.m. samt arbete med mantalsskrivning, val m.m.

källskatte— och avgiftskontroll

A-skatt och B—skatt, preliminärdebitering m.m.

omdebiteringar

beredande uppgifter i fråga om fastighetstaxering

förande av J—aviregister

—— registreringsåtgärder

Prop. [985/86 55

Länsstyrelsens ställning som chefsmyndighet för lokal skatte— myndighet innebär att myndigheten inte upprättar och avger egen anslagsframställning utan i princip endast ett utkast till utgiftsstat. Dessa sammanställs av länsstyrelsen för samtliga lokala skattemyndigheter i länet till en gemensam anslagsframställning, uppställd fögderivis.

Tjänst som fögderichef tillsätts av regeringen efter förslag från länsstyrelsen. Samrådsförfarande med RSV krävs inte i detta fall. övriga tjänster utom vissa lägre tillsätts av länsstyrelsen. Länsstyrelsen har i flera väsentliga avseenden arbetsgivaransvar för den lokala skattemyndigheten. Länssty—

relsen fastställer vidare arbetsordningen för myndigheten.

3.6 - Taxeringsnämnden

Taxeringsnämnden beslutar om taxering i första instans. Ord- föranden förordnas_av länsstyrelsen. Ledamöter och supplean- ter väljs av kommunfullmäktige eller landstinget. Antalet valda ledamöter i taxeringsnämnd skall vara minst fem och högst åtta. För närvarande finns det i hela landet ca 3 300

taxeringsnämnder med omkring 25 000 valda lekmannaledamöter.

84

Prop.]985/86155

4.1 Danmark

SKAYTEDEPARYEMENTET

SYATsIuTTz DIRiKYORÅYET

AMTSSKATTE. msn-(Your (m

LIGNINGSRÅDET

I

KOMMUNALA SKAWEKONTON 1275)

LIGNINGS- KOMMISSIOrqEn (275)

Li nin srådet och statsskattedirektoratet

Statsskattedirektoratet och ligningsrådet svarar gemensamt på central nivå under skattedepartementet för att verksamheten i skatteförvaltningen bedrivs på ett effektivt, rättvist och likformigt sätt. Rådet drar upp riktlinjer och direktoratet

är verkställande organ.

85

Prop,l985/86:55

Ligningsrådet består av femton ledamöter. Sex väljs av folke— tinget och åtta utses av ministern för skatter och avgifter. Rådets ordförande är tillika chef för statsskattedirektoratet

och utnämns av Drottningen.

Statsskattedirektoratet har 750 anställda och är organiserat i följande huvudenheter

- administrativ avdelning

— planläggningssekretariat

_ intern revision

kontrollavdelning

_ förhandsbeskedsavdelning

_ uppbördsavdelning

avdelning för värdering av fast egendom - kulbrintebeskattningsavdelning

På central nivå utvecklas system för deklarationskontroll på maskinell väg och statsskattedirektoratet tillhandahåller maskinellt framställt underlag för ligningsbeslut (taxerings- beslut). I dag företas ca 1.5 miljoner ligningar "automa— tiskt". Man räknar med att inom några år skall närmare 3 miljoner ligningar kunna baseras på ADB—framställt material. Direktoratet bedriver: egen revisionsverksamhet samt leder kontrollverksamheten i. den statliga skatteförvaltningen. Statsskattedirektoratet avger årligen en av ligningsrådet godkänd plan över hur ligningen (taxeringen) skall ske. I planen anges generella riktlinjer för verksamheten. Där kan t.ex. anges vilka kategorier av deklarationer eller vilka punkter i deklarationer som skall ägnas särskild uppmärksam— het. Vidare efter vilka kriterier ADB-mässig kontroll kan ske. Direktoratet avger årligen dessutom en av ligningsrådets godkänd plan över efter vilka riktlinjer direktoratets till—

syn över verksamheten skall ske.

86

Prop,l985/86:55 Amtsskatteinspektorat

Amtsskatteinspektoraten fungerar i viss mån som koordinator mellan centralmyndigheterna och den kommunala skatteförvalt— ningen. Där anpassas de generella lignings— och tillsynspla— nerna från statsskattedirektoratet och ligningsrådet till regionen i samverkan med den kommunala skatteförvaltningen. Man utövar tillsyn över verksamheteten i ligningskommissio— nerna (taxeringsnämnderna), dels genom att närvara vid dess sammanträden och dels genom att Stickprovsvis gå igenom be— handlade deklarationer och initiera rättelser när så erford—

ras.

Man utför egna revisioner och verkar för att koordinera landsomfattande och regionala aktioner med den revisionsverk- samhet som företas i den kommunala skatteförvaltningen, samt bistår kommunerna i deras revisionsverksamhet. Man följer upp verksamheten på regional och lokal nivå och avrapporterar till statsskattedirektoratet utfallet i relation till plan—

erna.

Skattekontor

I landet finns 275 kommunala skattekontor, som bl.a. har till uppgift att granska deklarationer, som utvalts maskinellt för kontroll, utarbeta förslag till taxeringsbeslut Och fungera som sekretariat åt ligningskommissionerna. Skattekontoren handhar även skatteuppbörd och arbetsgivarkontroll.

Ligningskommissioner

I de 275 ligningskommissionerna' fattas taxeringsbesluten. Kommissionerna består av minst 5 och högst 15 ledamöter, som väljs av "kommunbestyrelsen". Kommissionerna utser ordförande

inom sig. En representant från skatteförvaltningen skall vara med vid dess sammanträden.

87

Prop.]985/86z55

Anslagsframställning

Statsskattedirektoratet avger en gemensam anslagframställning för sig och amtsskatteinspektoraten. Enligt uppgift styrs amtsskatteinspektoraten mycket stramt. Statsskattedirekto- ratet och amtsskatteinspektoraten har inget inflytande vad gäller de kommunala skattekontorens anslagsframställningar.

Tjänstetillsättningar m.m.

Chefen för skattedirektoratet samt dess avdelnings— och kon— torschefer, cheferna för amtskatteinspektoraten samt vissa andra tjänstemän utnämns av Drottningen. Andra högre tjänste- män utnämns av ministern för skatter och avgifter. övriga tjänstemän i Statsskattedirektoratet och amtskatteinspektora—

ten utses av statsskattedirektören.

Förseelser som medför böter, sänkt lön eller avsked handhas

av ministern för skatter och avgifter.

Anvisningsverksamhet m.m.

Statsskattedirektoratet får enligt författning utfärda anvisf ningar som är bindande för -ligningskommissionerna. Dessa anvisningar kan även avse tolkning och tillämpning av lag. Innan någon bindande anvisning beträffande tolkning av lag utfärdas skall direktoratet försäkra sig om att skattedepar- tementet delar direktoratets uppfattning i fråga om tolk— ningen. Direktoratet och rådet kan även meddela anvisning om

att en praxis, som befunnits olämplig, Skall ändras.

Tillsynsverksamhet

Det åligger direktoratet utöva tillsyn över att taxeringen sker på behörigt och likformigt sätt i hela landet och att kontrollera ligningskommissionernas beslut blivit riktiga.

Tjänstemän från direktoratet har utan rösträtt rätt att

88

Prop.]985/86c55

närvara vid sammanträden i ligningskommissionerna och amts— ligningsråden. Direktoratet kan vidare när som helst ta ut självdeklarationer för kontroll av att besluten blivit rikti- ga. Påträffas oriktigheter kan direktoratet anmana vdb lig- ningskommission att företa rättelse. Sådan rättelse företas

dock endast om ligningskommissionen är enig.

Enligt författning gäller att "i det omfang det bestemmes av Statsskattedirektoratet varetager amtsskatteinspektoratene de oppgaver, der er pålagt direktoratet". Direktoratets till- synsverksamhet har till stor del delegerats till amtsskatte- inspektoraten, vars tjänstemän får delta utan rösträtt i lig- ningskommissionernas sammanträden och ta ut deklarationer för kontroll-

Amtsskatteinspektoratet tar även initiativ till att felaktiga beslut ändras.

4.2 Norge

FINANSDEFARTEMENTIT SKATTE- DIRiKTORATET

FY LKESKA TTE KONTOR ("l

LIGNINGSJFOLKEOK FORINGSKONTOR (cl 4”)

LIGNONGSNÅMNDEH (Drygt dial

OSLO LIGNINGS- OSLO FDLKIOK- KONTO! FOIINGSKDNTO!

|E RGEN FOLKIOK FOFINGSKONTOR

89

Prop. 1985f86255

Skattedirektoratet Skattedirektoratet är organisatoriskt uppdelat i

skatteavdelning

- avgiftsavdelning

kontrollavdelning

_ administrativ avdelning

_" databehandlingsavdelning

Vid centralmyndigheten arbetar cirka 300 personer. Direkto— ratet bär det centrala ansvaret för att skattebördan fördelas så riktigt och rättvist som möjligt och för att arbetet på alla plan i skatteförvaltningen utförs på ett effektivt sätt och till rimlig kostnad. Därifrån leds, planeras och över- vakas verksamheten i skatteförvaltningen. Skattedirektoratet bedriver också i egen regi offensiv kontrollverksamhet. Bl.a. utförs revisioner med särskild inriktning på utlandstransak—

tioner.

Fylkesskattekontor

Fylkesskattekontoren är beskattningsmyndighet för mervärde— skatt och investeringsavgift. Myndigheten utför även revisio- ner avseende inkomstskattekontroll och övervakar skattelig— ningen (taxeringen) i fylket. Därutöver sköter man personal— och ekonomiförvaltningen rörande fylkets ligningskontor. De flesta av landets 19 fylkesskattekontor har" mellan 45—65 anställda.

Lignings- och folkbokföringskontor

vid kontoren granskas deklarationer och ges förslag till beslut i ligningsnämnderna. Där fastställs även pensionsgrun—

dande inkomst.

90

Prop.l985/86:55

Ligningsnämnder

I ligningsnämnden (sammanlagt 454) fattas "ligningsbesluten". Nämnden består av fyra ledamöter, som väljs av kommunstyret, samt av chefen för ligningskontoret. Kommunstyret utser ord—

förande bland de valda ledamöterna.

Anslagsframställning m.m.

Skattedirektoratet avger en samlad anslagsframställning för skatteförvaltningen uppdelad på direktoratet, fylkesskatte- kontoren och ligningskontoren.

Fylkesskattekontoren har en central ställning vad gäller personal— och ekonomiförvaltningen i fylkets lignings—/folk- bokföringskontor (i fortsättningen benämnda kontor). Antalet kontor per fylke varierar från 22 till 45. Kontoren varierar i storleksordning från en deltidsanställd till'- i Oslo — 560_

anställda. Ett "normalkontor har fem anställda.

Varje kontor lämnar årligen ett budgetförslag till fylkes— skattekontoret, som sammanställer de olika förslagen och avger ett samlat budgetförslag för kontoren till skattedirek- toratet. Direktoratet tilldelar fylkesskattekontoret de medel son! är avsedda för kontoren. Fylkesskattekontoret fördelar medlen men reserverar ofta pengar för vissa utgiftsposter t.ex. för tillfälligt anställda, övertidsarbete och kontors— utrustning. Fylkesskattekontoren handhar dessutom i stort

sett all personaladministration avseende kontoren.

Tjänstetillsättningar

I skattedirektoratet tillsätts skattedirektören (chefen för skattedirektoratet) avdelningsdirektörer och underdirektörer av Kungen. De högre tjänstemännen tillsätts av finansdeparte— mentet. övriga tjänstemän tillsätts av skattedirektoratet.

W

Prop. 1985/86: 55

I fylkesskattekontoren tillsätts chefen av Kungen. De högre tjänstemännen tillsätts av ett centralt tillsättningsråd vari ingår chefen för skattedirektoratet (ordförande), en repre— sentant för finansministeriet samt en representant för de

anställda i skatteförvaltningen.

I lignings/folkbokföringskontoren tillsätts ligningscheferna i Oslo och Bergen av Kungen. övriga ligningschefer och högre tjänstemän utnämns av det centrala tillsättningsrådet (se ovan). övriga tjänstemän utnämns av respektive fylkes till— sättningsråd. I fylkets råd ingår chefen för fylkesskattekon- toret (ordförande), vdb ligningschef, en representant som utses av "fylkesutvalget" samt eventuellt en personalrepre- sentant.

Disciplinstraff kan bestå av skriftlig anmärkning, avstäng— ning från tjänsten 1 månad — 2 år, nedflyttning till lägre tjänst eller i allvarligare fall, avsked. Disciplinärenden

sköts av respektive tillsättningsmyndighet.

Anvisningsverksamhet m.m.

Skattedirektoratet lämnar anvisningar om hur lag skall tol— kas. I de fall osäkerhet råder beträffande tolkning rådgör direktoratet med finansdepartementet innan anvisning medde— las. Dessa anvisningar uppges uppfattas som bindande för tjänstemännen i skatteförvaltningen men inte för ligningsé

nämnderna.

Prop.]985/86255

4.2_ Finland

FINAanNISTEIIET

ISKATTESYVIELSEN

OWTTNINGS- SKATYEBVRÅEI (7)

UNSSKÅTTEVEIK IH)

IJNSKATTE- NÄMNDE I ( III

SKATTEEVRÅER (214) SKATTENAMNDER (46!)

Finansministeriet

Vid finansministeriet, som är organiserat på sju avdelningar, finns i allmänhet två ministrar. Arbetsfördelningen dem-emel-" lan överenskoms vid regeringsbildningen. F.n. finns en bud— getminister och en skatte— och löneminister. Budgetministern

är ministeriets chef.

Vid skatteavdelningen arbetar ett 30-tal personer. Ingen av dem är f.n. domstolsjurist och flera har rekryterats från

skatteförvaltningen. Skatteförvaltningen delegerar ofta ar— i betsuppgifter till Skattestyrelsen eller uppdrar åt den att

ta fram underlag inför beslut.

93

Prop. 1985/86255 Skattestyrelsen

Skattestyrelsen har inte någon beskattningsfunktion och dess huvuduppgift att leda och övervaka verksamheten i de under— ställda länsskatteverken, omsättningsskattebyråerna och skat— tebyråerna fastslås såväl i lag som i förordning om skatte— styrelsen. Enligt förordning åligger det också Skattestyrel- sen att genom råd och anvisningar till skattemyndigheterna och genom information till de skattskyldiga främja en riktig och enhetlig beskattning.

Antalet anställda uppgår till ca 350 personer. Av dem arbetar ungefär 190 vid den tekniska avdelningens ADB-byrå. Trots verksamhetens koncentration på ledning, samordning och över— vakning av skatteförvaltningen bedrivs på central nivå kvali— ficerade skatte—, avgifts— och skattebrottsutredningar. Skat—

testyrelsen är organiserad i följande avdelningar

— administrativa avdelningen

- avdelningen för direkt beskattning

- avdelningen för indirekt beskattning — inspektionsavdelningen

skatteuppbördsavdelningen

- tekniska avdelningen

Länsskatteverk

I de elva länsskatteverken arbetar ca 1 500 personer. Antalet anställda vid ett länsskatteverk varierar från 50 personer till 400 personer.

Länsskatteverken handhar uppbörd och indrivning av skatter och avgifter inklusive omsättningsskatt. De utför även revi-

sioner hos medelstora företag.

Liksom i Sverige, Danmark och Norge fattas taxeringsbesluten

i från skatteförvaltningen fristående nämnder. Till länsskat-

94

Prop.I985/86:5,

teverken är knutna länsnämnder, där sådana skattskyldiga som skall beskattas i mer än tre kommuner taxeras. Nämnderna består av tolv ledamöter, som förordnas av Skattestyrelsen efter föreslag av kommunernas centralorganisationer. Läns— skatteverken granskar de 'mellankommunala' deklarationerna och tillhandahåller föredraganden i länsnämnderna. Slutligen har länsskatteVerken till uppgift att under Skattestyrelsen leda och övervaka verksamheten i de underställda skatteby- råerna och handha deras personal— och ekonomiförvaltning.

Den regionala skatteförvaltningen ingick tidigare i länssty— relserna, men bröts ut från dem i slutet av 1950—talet och bildade fristående myndigheter under Skattestyrelsen. Upp— börds— och indrivningsfunktionerna kom att ligga kvar hos länsstyrelserna till 1976, när de överfördes till länsskatte—

verkepj

Skattebyråer

Skattebyråerna har sammanlagt 5 000 anställda. De granskar bl.a. deklarationer, sköter skattedebitering och utför revis—

ioner hos mindre företag.

Skattenämnder

Taxeringsbesluten fattas av fristående Skattenämnder. Chefen för skattebyrån, skattedirektören, är ordförande i skatte- nämnd. övriga ledamöter väljs av kommunfullmäktige. Det finns sammanlagt 461 Skattenämnder, vilket innebär att en skattbyrå

betjänar i genOmsnitt i två skattnämnder.

Tjänstetillsättningar m.m.

I Skattestyrelsen tillsätts generaldirektören och överdirek- tören av presidenten på framställning av statsrådet. Avdel—

ningscheferna tillsätts av presidenten sedan Skattestyrelsen

95

Prop.!985/86155

uppgjort tjänsteförslag. övriga högre tjänstemän tillsätts av

skattestyrelsen.

I länsskatteverket tillsätts länsskattedirektören av statsrå— det sedan skattestyrelsen uppgjort tjänsteförslag. Avdel- ningscheferna tillsätts av finansministeriet sedan skattesty- relsen gjort framställning. Övriga högre tjänstemän tillsätts av skattestyrelsen sedan länsskatteverket gjort framställ— ning. övriga tillsätts av länsskatteverket.

I skattebyrån tillsätts skattedirektören av skattestyrelsen sedan de till distriktet hörande kommunernas styrelser hörts. Högre tjänstemän tillsätts av skattestyrelsen sedan länsskat— teverket gjort framställning. övriga tjänstemän tillsätts av länsskatteverket. Skattestyrelsen kan delegera befogenhet till skattedirektören (chefen för skattebyrån) att tillsätta innehavare'av byråbiträdes—, maskinskrivar—, vaktmästar- och

telefonistbefattningar.

Om tjänsteman vid skattestyrelsen (ej GD, öD, avdelningschef och biträdande avdelningschef), vid länsskatteverk eller vid skattebyrå gjort sig skyldig till fel i tjänsten eller till försummelse av tjänsteplikt, som inte är av den art att han därför bör åtalas, eller har han visat olämpligt uppförande, kan skattestyrelsen straffa honom i disciplinär väg med var- ning, böter eller skiljande från tjänsten för en tid av högst

sex månader.

Länsskatteverk är enligt förordning skyldigt att utföra upp- gifter som skattestyrelsen ålägger länsskatteverk. På läns—

skatteverk avkommande uppgifter kan genom förordning överfö— ras till skattebyrå.

Skattestyrelsens arbetsordning fastställs av finansministe- riet. Skattestyrelsen fastställer arbetsordningar för läns— skatteverken och skattebyråerna.

96

Prop.]985/86155

Anvisningsverksamhet m.m.

Regeringen eller myndighet som är underställd regeringen får med bindande verkan komplettera lag endast om i lagen sär— skilt anges att så får ske. Sådan föreskriftsrätt förekommer

sparsamt i finsk skattelag.

Enligt lag och förordning ankommer det på skattestyrelsen att främja en riktig och enhetlig beskattning genom råd och an— visningar till skattemyndigheterna. Länsskatteverk och skat- tebyråer har inte i lag eller förordning tillagts uppgiften att främja enhetlig rättstillämpning. Skattestyrelsen medde— lar anvisningar till skattemyndigheterna. Dessa anvisningar är inte bindande för de nämnder som fattar taxeringsbesluten, men genomslagskraften uppges vara förhållandevis god. Läns- skatteverk skall övervaka att anvisningarna följs och rappor— tera avvikelser till skattestyrelsen.

Verksamhetsplanering och ekonomi

Skattestyrelsen arbetar löpande med tre verksamhets- och ekonomiplaner. En avser mer än fem år, den andra avser fem år och den tredje är en ettårsplan. Femårsplanen bildar grund- valen för länsskatteverkens planering av verksamheten i lä— nen. Skattestyrelsen följer löpande upp verksamheten i skat— teförvaltningen genom avrapporteringssystem och analyserar utfall i relation till plan och målsättning.

Skattestyrelsen utarbetar en för skatteförvaltningen gemensam anslagsframställning på grundval av underlag från distrikts— förvaltningen och de egna avdelningarna. Efter vederbörlig behandling av statsmakterna tilldelas skattestyrelsen medel för skatteförvaltningen. Medlen ställs till skattestyrelsens disposition och är i tilldelningsbeslutet inte fördelade på myndigheter utan i stället uppdelade i huvudposter för olika slag av utgifter. Skattestyrelsen gör därefter en specialbud—

get som faställs av finansministeriet och medel fördelas ut

97

Prop.]985/86255

på omsättningsskattebyråerna och länsskatteverken. Det kan även nämnas att i skattestyrelsens uppgifter ingår att utöva tillsyn över medelsförbrukningen i skatteförvaltningen. Skat- testyrelsen inspekterar och reviderar länsskatteverken minst

en gång per år.

Länsskatteverken och Skattebyråerna

Skattebyråerna gör årligen verksamhetsplanering där förvänta— de arbetsuppgifter och personalresurser anges och där resurs— utnyttjandet och arbetsuppgifternas utförande även fördelas i tid. Vid sin verksamhetsplanering skall Skattebyråerna beakta de direktiv som länsskatteverket lämnat beträffande verksam— heten och resursutnyttjandet.

Skattebyråns verksamhetsplanering sänds till länsskattever— ket, som fastställer den och sammanfattar skattebyråernas verksamhetsplaner. Sammanfattningen sänds till skattestyrel- sen. Skattebyråernas verksamhet utfall i förhållande till plan, avrapporteras löpande till länsskatteverket och där- ifrån vidare till skattestyrelsen. Beträffande viss verksam— het, t.ex. deklarationsgranskning, sker-.avrapporteringen månadsvis. För annan verksamhet sker avrapporteringen med längre tidsintervaller.

Länsskatteverkets handhavande av skattebyråernas ekonomiför-

valtning sker så att länsskatteverket, efter att ha tillde— lats medel av skattestyrelsen, ger varje skattebyrå en bud-

get. Pengarna förvaltas av länsskatteverket, som granskar skattebyråernas räkningar och utanordnar medel. Länsskatte—

verket sköter dessutom praktiskt taget all personaladminist— ration åt skattebyråerna.

98

Prop,l985/86:55

5.1. Åklagarorganisationen

Åklagarorganisationen består av riksåklagaren, regionåklagar- myndigheter och distriktsåklagarmyndigheter. En organisation med en central myndighet samt regionala och lokala myndighe— ter. På regional nivå har nyligen en omorganisation ägt rum. Numera har länsåklagarmyndigheterna ersatts av tretton re— gionåklagarmyndigheter. Därtill kommer en särkild statsåkla- garmyndighet i Stockholm för speciella mål.

Riksåklagaren

Riksåklagaren (RA) är högste åklagare och har i denna egen— skap ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet i riket, 7 kap 2 5 rättegångsbalken. Enligt 7 kap 5 5 rättegångsbalken får han överta uppgifter söm tillkommer lägre åklagare.

Vid sidan av bestämmelserna i rättegångsbalken innehåller åklagarinstruktionen (l974z910) bestämmelser om fördelning av arbetsuppgifter inom åklagarorganisationen. Enligt 4 & instruktionen skall RÅ utöva tillsyn över åklagarnas verksam— het. Genom inspektioner och andra åtgärder skall han hålla sig underrättad om åklagarväsendets tillstånd och behov samt om de förhållanden i övrigt som tillhör området för hans tjänsteutövning- Han bör ägna särskild uppmärksamhet åt

tillämpningen av gällande bestämmelser om beslut att ej tala

99

Prop.l985/86:55

&

a brott och om straff föreläggande. RÅ bistår också åklagarna med råd och upplysningar samt meddelar dem anvisningar för deras tjänsteutövning. RÅ utfärdar även arbetsordningar för de regionala och lokala åklagarmyndigheterna.

RÅ upprättar och avger anslagsframställning för hela åklagar— organisationen. Till grund härför ligger bl.a. förslag till anslagsframställning från varje regional myndighet. Tjänster som chef för regional eller lokal myndighet tillsätts av regeringen efter förslag från RÅ. Lägre åklagartjänster till— sätts av RÅ.

Såsom närmare beskrivs i kapitlet om lekmannainflytande har hos RÅ inrättats en rådgivande nämnd.

Det bör framhållas att bestämmelserna i åklagarinstruktionen är föremål för översyn på grund av den nyligen bestämda för- ändringen av de regionala åklagarmyndigheterna.

Regionala åklagarmyndigheter

Åklagarväsendet är enligt förordningen (1984zll37) indelat i tretton regioner. Inom varje region finns en regiOnåklagar- myndighet. I Stockholm finns dessutom en statsåklagarmyndig- het för speciella mål. Chefen för den regionala myndigheten har under RÅ ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet inom sitt verksamhetsområde, 7 kap 2 5 rättegångsbalken.

Chefen för den regionala myndigheten leder och utövar tillsyn över åklagarverksamheten inom myndighetens verksamhetsområde, 17 & instruktionen. Han skall tillse att åklagarna i åklagar— distrikten fullgör sina skyldigheter samt bistå dem med råd och upplysningar i deras verksamhet. När så begärs kan han överpröva distriktsåklagarens beslut och han kan även överta handläggningen av visst mål.

100

Prop.]985/86z55

Lokala åklagarmyndigheter

Chefen för den lokala åklagarmyndigheten är en distriktsåkla— gare, chefsåklagaren. Han skall fördela göromålen vid myndig- heten mellan sig och övriga åklagare enligt grunder som fast— ställts i arbetsordningen. Chefsåklagaren bör handlägga de mål där åklagaruppgiften är mer krävande eller av annat skäl bör fullgöras av honom. Han skall också bistå åklagaren med

råd och upplysningar i deras verksamhet. 5.2 Arbetsmarknadsverket

Arbetsmarknadsverket är den sammanfattande benämningen på arbetsmarknadsstyrelsen, länsarbetsnämnder och arbetsförmed— lingar. Arbetsmarknadsverkets organisation och ”huvudsakliga arbetsuppgifter framgår av förordningen (19651667) med in— struktion för verket. '

Arbetsmarknadsstyrelsen

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) är en central förvaltningsmyn— dighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor. Styrelsen är chefs- myndighet för länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingen.

',. /

Enligt 3 5 instruktionen åligger det AMS att bl.a. planlägga, leda och utöva tillsyn över verkets arbetsområde. '

I egenskap av central förvaltningsmyndighet är det AMS som avger anslagsframställning avseende hela arbetsmarknadsver- ket. Bortsett från de högsta tjänsterna inom verket som till— sätts av regeringen är det överlämnat till AMS att tillsätta samtliga tjänster. Länsarbetsnämnd kan efter beslut av AMS

(-. ges rätt att tillsätta vissa tjänster.

Enlig l 5 instruktionen jämte bestämmelserna i allmänna verksstadgan ankommer det också på AMS att fastställa arbets—

HH

Prop. 1985/86: 55

ordningen och meddela bestämmelser i övrigt för myndigheterna inom verket.

AMS leds av en styrelse bestående av generaldirektören, över-

direktören och elva andra av regeringen särskilt utsedda

ledamöter. Ledamöterna utses efter förslag från de fackliga organisationerna. Styrelseärenderna består i huvudsak av

ärendetyper av liknande karaktär som anges i länsstyrelse- instruktionen nämligen

— viktigare frågor om samhällsplanering m.m. - viktigare frågor om organisationer, arbetsordning och tjänsteföreskrifter

- frågor om anslagsframställningar m.m.

—- tillsättning av tjänster över viss lönegrad

- frågor om diciplinansvar, avskedande m.m.

- ärenden enligt lagen (1974:l3) om vissa anställnings- främjande åtgärder

— andra frågor som generaldirektören hänskjuter till stya

relsen. Länsarbetsnämnden

Länsarbetsnämndeniär länsmyndighet för allmänna arbetsmark- nadsfrågor och för arbetsförmedlingen. Länsarbetsnämnden skall bl.a. följa utvecklingen på arbetsmarknaden samt plan- lägga och vidtaga de åtgärder som betingas av utvecklingen. Nämnden skall göra de framställningar och förslag hos AMS till vilka läget på arbetsmarknaden ger anledning. Ärende som rör frågor av principiell betydelse eller större vikt skall överlämnas till AMS avgörande.

Länsarbetsnämnden består av ordförande och nio andra ledamö- ter. En av ledamöterna är vice ordförande. Länsarbetsdirek— tören är självskriven ledamot. Regeringen utser ordförande och vice ordförande efter förslag från generaldirektören.

övriga ledamöter och suppleanter utses av AMS.

102

Prop.1985/86:55

Under nämnden leds arbetet av länsarbetsdirektören.

Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen är den lokala myndigheten för allmänna ar— betsmarknadsfrågor. Arbetsförmedlingen skall inom sitt område utöva den offentliga arbetsförmedlingsverksamheten inklusive yrkesvägledning och arbetsvånd.

Arbetet i distriktet leds av chefen för distriktskontoret. I varje distrikt finns med vissa undantag en distriktsarbets— nämnd. Nämnden består av ordförande och nio ledamöter. Chefen för distriktskontoret är självskriven ledamot och ordförande i nämnden. övriga ledamöter utses av länsarbetsnämnden. 5.3 Tullverket

Tullverket har till uppgift att påföra, uppbära och redovisa tull samt vissa skatter och andra avgifter. Verket övervakar efterlevnaden av särskilda bestämmelser om införsel och utförsel av varor och utövar i övrigt uppsikt över trafiken till och från utlandet och fullgöra kontrolluppgifter som

sammanhänger därmed och vissa övervakningsuppgifter."

Tullverket omfattar generaltullstyrelsen samt en regional och lokal organisation, 1 5 förordningen (1984:988) med instruk-

tion för tullverket.

Generaltullstyrelsen

Generaltullstyrelsen (GTS) har särkilt i uppgift att uppbära och redovisa tull och vissa andra skatter samt avgifter. GTS

skall vidare övervaka uppbörden och redovisningen vid de regionala och lokala tullmyndigheterna m.m. samt ge råd till ledning för tolkning och tillämpning av bestämmelserna i lagen (l977:975) med tulltaxa. Även i övrigt skall GTS ut-

färda allmänna råd inom tullverkets verksamhetsområde.

l03

Prop.!985/86:55

GTS upprättar och avger förslag till anslagsframställning för

tullverket samt faställer arbetsordningen och de allmänna

bestämmelserna i övrigt som fordras för arbetet inom verket.

Generaltulldirektören är chef för hela tullverket och alltså även för GTS. Han beslutar själv i. ärenden han deltar i. Vissa frågor angående skiljande från anställning m.m. avgörs av en nämnd vari generaltulldirektören och tjänstemän inom

GTS ingår.

Regionala tullmyndigheter

Närmast under GTS leder och övervakar tulldirektionen verk— samheten inom sina tullområden. Motsvarande gäller gänstull—

kammare.

Enligt 10 5 instruktionen för tullverket får genom arbetsord- ningen, tjänstgöringsreglemente eller genom särskilda beslut överlåtas åt chefen eller annan tjänsteman vid regional och lokal tullmyndighet att avgöra ärenden som rör myndighetens verksamhetsområde.

Enligt arbetsordningen åligger det tulldirektören att leda och övervaka verksamheten inom regionen och svara för hur

dess uppgifter fullgörs. Han beslutar för tulldirektionen i

- .. . L- __ ärende l vars provning han deltar.

Arbetsordningen anger vidare särskilda ansvarsområden för cheferna för enheterna inom regionkontoret. Bl.a. kan nämnas att chefen för taxekontoret har att utöva en övergripande tillsyn över tulltaxeringsarbetet inom regionen. Han skall därvid ägna sig åt att vid behov samordna kontrollinsatser och att tillse att tullmyndigheterna inom regionen upprättar planer för kontrollbesök och annan kontroll— och gransknings- verksamhet. Han ska vidare övervaka att tulldeklaration

granskas och att beslut meddelas inom föreskriven tid samt

104

Prop. 1985/86: 55

vid behov vidtaga erforderliga åtgärder för att förhindra

uppkomsten av balanser inom tulltaxeringsarbetet.

Lokala myndigheter

Lokala myndigheter inom tullverket är bl.a. distriktstullkam- mare. Enligt arbetsordningen har distriktstullkammare i hu— vudsak arbetsuppgifter som avser klarering av transportmedel och varor jämte bevakningsverksamhet.

Chefen för distriktstullkammare har att under tulldirektionen leda och ansvara för verksamheten, inom tulldistriktet. Det åligger honom bl.a. att ägna särskild uppmärksamhet åt kont— rollL och granskningsverksamheten inom tulltaxeringsområdet. Han svarar vidare för att tulldeklarationer granskas och

redovisas inom föreskriven tid.

105

Prop.!985/86z55

II ORGANISATIONSSTRUKTUR

6 PROBLEM I NUVARANDE ORGANISATION

I detta aVSnitt ges en översiktlig beskrivning av problem i materiellt och administrativt avseende som dagens organisa— tion av skatteförvaltningen för med sig för verksamheten. Probleminventeringen begränsas till frågor av betydelse från ledningsf och samordningssynpunkt.

Allmänt

Den svenska skatteförvaltningen är starkt splittrad i orga— nisatoriskt och administrativt avseende. Trots de vertikala verksamhetssambanden saknas klara styrlinjer mellan myndig— hetsnivåerna. Ansvarsförhållandena och befogenheterna 'är oklara eller oreglerade. Samtidigt är skattesystemet både materiellt och förfarandemässigt så komplicerat att det är mycket'svårt att skapa överblick eller att formulera en klar målsättning för hela verksamheten. Det är inte förvånande att verksamheten inom förvaltningens många myndigheter bedrivs på ett oenhetligt sätt i fråga om verksamhetsinriktning, priori— teringar och resursavvägningar, ambitionsnivåer m.m. Detta förhållande har belysts av ett stort antal utredningar. PLAN- projektet (RSV rapport l983zl) drog bl.a. den sammanfattande slutsatsen att skatteadministrationens organisation inte anpassats till de krav ett modernt samhälle och skattesystem ställer, vilket fört med sig stora problem i samordnings— och

effektivitetshänseende.

HW

Prop» 1985/86:55 Politisk styrning och återkoppling

Skattesystemet i stort berör på olika sätt ett flertal dep— artement inom regeringskansliet. Detta medför svårigheter att få en god och sammanhållen återkoppling till regering och riksdag av erfarenheter som görs i skatteförvaltningen av skattelagstiftningens funktionssätt och effekter i skilda hänseenden. Det gör det också svårt att skapa överblick över skatte- och avgiftslagarnas inbördes samband, såväl mate— riellt som i fråga om deras administration.

Enligt nu gällande ordning avger varje länsstyrelse en an- slagsframställning till finansdepartementet för länets lokala skattemyndigheter. RSV sammanställer och yttrar sig över dessa anslagsframställningar. Länsstyrelsernas egna anslags— framställningar inges däremot till civildepartementet ooh remitteras därifrån till RSV för yttrande vad gäller frågor inom RSV:s verksamhetsområde.

Inom regeringskansliet är följaktligen budgetarbetet beträf— fande skatteförvaltningen uppdelat på två departement. Detta minskar möjligheterna till en samlad resursbedömning där skatteförvaltningens medelsbehov vägs mot behoven inom andra samhällssektorer. Beslutsprocessen kompliceras. Det får bl.a. till följd att minst två riksdagsutskott (i första hand bo— stads— och skatteutskotten) skall behandla skatteförvalt— ningens resursfrågor. Riksdagen får därmed inte någon samlad diskussion i dessa frågor.

Eftersom RSV, skatteavdelningarna och de lokala skattemyndig- heterna funktionellt hör samman berör de flesta frågor som sammanhänger med den övergripande styrningen av verksamheten såväl civil— som finansdepartementen. Detta ger mindre goda förutsättningar för en effektiv styrning, samordning och uppföljning av skatteförvaltningen även från regeringens sida.

HB

Prop.1985/86:55

Central ledning

RSV är central förvaltningsmyndighet för skatteförvaltningen men saknar i väsentliga hänseenden de formella befogenheter

som behövs för att effektivt leda och samordna verksamheten.

I materiellt avseende har RSV i vissa i lag särskilt regle- rade fall till uppgift att lämna bindande föreskrifter. Inom t.ex. taxeringsområdet skall verket vidare främja en riktig och enhetlig rättstillämpning. Ansvaret för att verka för att taxeringarna blir likformiga och rättvisa vilar emellertid exklusivt på skattecheferna, som självständigt, var och en i sitt län, lämnar rekommendationer i tolkningsfrågor till granskare och taxeringsnämnder.-Detta problemområde behandlar utredningen i avsnitt IV.lO.

RSV har vidare enligt åtskilliga författningar att utfärda verkställighetsföreskrifter av olika slag (se bl.a. 60 5 a TF). Verkställighetsföreskrifterna är ofta av teknisk karak— tär och syftar till att vara hjälpmedel i verksamheten. Deras värde som styrmedel vad gäller inriktningen av verksamheten,

planering, prioritering etc. är begränsat.

Instruktionen-för RSV innehåller inte någon bestämmelse som anger att verket har till uppgift att leda verksamheten. Ledningen och planeringen av den operativa verksamheten ankommer på skattecheferna. Exempelvis beträffande skatte— och avgiftskontrollen ges RSV till uppgift att planera och samordna verksamheten. Den centrala instansen saknar alltså formellt mandat att se till att denna viktiga verksamhet bedrivs på ett enhetligt sätt i riket. Den gemensamma plane— ringen sker i ett samrådsförfarande mellan skattecheferna och

RSV som rådgivande organ.

I administrativt avseende kan noteras att RSV inte inger en för skatteförvaltningen samlad anslagsframställning. RSV

sammanställer och yttrar sig över färdiga produkter, som i

[09

Prop.]985/86z55

regel är beslutade i länsstyrelsernas styrelser och där av— vägningar och prioriteringar företagits mellan å ena sidan skatteförvaltningens behov och å andra sidan de behov som föreligger beträffande den del av länsstyrelsens verksamhet som avser länets utveckling och framtid. När det gäller till— sättning av tjänst som chef för skatteavdelning eller enhets- chef skall länsstyrelsen, före beslut om förslag till reg— eringen, inhämta yttrande från RSV. Länsstyrelsen är inte bunden av yttrandets innehåll. Den centrala instansen saknar alltså ett reellt ansvar i tillsättningsärenden inom skatte- förvaltningen på länsnivå. Det saknas m.a.o. formella förut— sättningar för en effektiv och samlad resurshushållning och ett enhetligt personalpolitiskt uppträdande inom skatteför-

valtningen.

Skatteförvaltningen på länsnivå

I samband med 1971 års länsförvaltningsreform fastslogs (prop. 1970:103) att en huvuduppgift för den nya länsstyrel- sen och dess styrelse skulle vara att leda och samordna den samhällsplanering som bedrivs inom den statliga länsförvalt- ningen. I det sammanhanget är verksamheten i skatteförvalt— ningen av föga intresse. Detta i förening med skattechefs— institutet har medfört att länsstyrelsernas styrelser i liten omfattning ägnar sig åt skatteavdelningarnas verksamhet. Detta förhållande belyses av en undersökning företagen av verksledningkommittén. Av undersökningen framgår att av de sammanlagt 2 370 ärenden som behandlades i länsstyrelsernas styrelser under 1983 var 80 ärenden eller 3,4 % skatte— och taxeringsärenden, varav nästan alla var remisser. Styrelserna behandlade 209 länsstyrelseinterna ärenden (anslagsframställ- ningar, ekonomi, intern organisation, disciplinfrågor och tillsättning av interna tjänster). Hur många av dessa ärenden som avsåg skatteavdelningarna framgår inte av undersökningen. Ledningen av den sakliga verksamheten inom skatteavdelningen är alltså undantagen från alla former av lekmannainflytande.

HO

Prop.!985/86z55

Genom skattechefsinstitutet. delegeringen i 22 5 länsstyrel— seinstruktionen jämte andra delegeringar i arbetsordningen för länsstyrelsen är landshövdingen Som myndighetschef i praktiken fråntagen så gott som allt ansvar för verksamheten inom länets skatteförvaltning. De befogenheter och uppgifter som kvarligger hos länsstyrelsen och landshövdingen inom några av skatteavdelningens sakområden är närmast av formell karaktär. I administrativt avseende har naturligtvis lands— hövdingen och länsledningen ansvaret för ekonomi- och person— aladministration m.m. för skatteförvaltningen på länsnivå. Den genom bl.a. skattechefsinstitutet kluvna ansvarsbilden visar hur svårt det är att passa in skatteförvaltningen i

länsstyrelseorganisationen.

Chefen för skatteavdelningen/skattechefen å sin sida framstår som den i realiteten ansvarige för skatteavdelningens verk— samhet. Han saknar emellertid de administrativa befogenheter

som normalt kopplas till chefsansvaret.

Den nuvarande ordningen medför en risk för spänningar och konflikter mellan skatteavdelningen och övrig länsstyrelse i ekonomi— och personaladministrativa frågor. Flera skatteche— fer upplever sig ägna oproportionerligt mycket tid och kraft åt att inom länsstyrelserna vinna gehör för sin avdelnings behov i dessa avseenden och för att erhålla adekvat service från de administrativa enheterna. övrig länsstyrelse har vi— dare under senare år drabbats av nedskärningar av anslagen, medan skatteavdelningen i stort sett undantagits från bespa— ringar. Det har ofta förekommit att den övriga länsstyrelsen under löpande budgetår överskridit sitt anslag och därvid hämtat medel för kostnadstäckning från det anslag som beräk—

nats för skatteavdelningen. För att förhindra sådana omför— delningar av resurser har regeringen angett lönekostnadsan— slaget för skatteavdelningen separat i regleringsbrevet för 1984/85. Detta är en väsentligt hårdare styrning än tidigare. Eftersom länsstyrelsen har arbetsgivaransvar är det emeller—

tid möjligt och i vissa situationer en skyldighet för läns—

IH

Prop.1985/86:55

styrelsen att göra personaldispositioner exempelvis mellan övrig länsstyrelse och skatteavdelningen. I samband med över- talighetsproblem inom övrig länsstyrelse kan personal ompla— ceras till skatteavdelningen. Detta kan medföra att högt specialiserad personal på kvalificerad handläggarnivå över— förs från övrig länsstyrelse till tjänster vid skatteavdel- ningen. Så har också skett i vissa län, där personal som haft lång erfarenhet av och utbildning för andra delar av länssty- relsens verksamhetsområde blivit placerade inom skatteavdel— ningen. På detta sätt kan regeringens intentioner med resurs— tilldelningen och de särskilda bestämmelserna i reglerings— brevet motverkas.

Beträffande de lokala skattemyndigheterna kan konstateras att verksamhetssambanden mellan dem och länets skatteavdelning är

mycket starka. Verksamhetssambanden mellan lokal skattemyn— dighet och övrig länsstyrelse är däremot obetydliga. Länssty- relsen är chefsmyndighet för länets lokala skattemYndigheter och fullgör därvid främst uppgifter inom de ekonomi— och personaladministrativa områdena. Länsstyrelsen fördelar t.ex. de lokala skattemyndigheternas anslag. Funktionen som chefs- myndighet utövas därför (under länsledningen) i praktiken av den administrativa enheten. Omfattningen av samverkan med

chefen för skatteavdelningen varierar mellan länen.

Skatteavdelningen utövar viss tillsyn över lokal skattemyn— dighet i materiellt hänseende. Enligt 74 5 uppbördslagen skall länsstyrelsen (uppbördsenheten) utöva tillsyn över' lokal skattemyndighets handläggning av ärenden angående upp— börd av skatt och av sociala avgifter. Chefen för skatteav— delningen har därutöver via Skattechefsinstitutet tillagts uppgiften att leda och ansvara för lokal skattemyndighets verksamhet med avseende på deklarationsgranskning och annan kontroll i samband med taxeringen. Hans administrativa befog- enheter i detta sammanhang är inte närmare reglerade. I prop. 1977/78:181 anförde departementschefen i detta sammanhang (sid. 24).

HZ

Prop. 1985/86: 55

Skattechefens ledningsfunktion i fråga om de lokala skattemyndigheternas granskningspersonal kan emellertid inte utövas på samma sätt som i förhållande till perso- nalen på länsstyrelsen. Skattechefens planläggning av arbetet och fördelning av resurserna måste självfallet ske i samråd med de lokala skattemyndigheterna. Jag anser i likhet med flera remissinstanser att det sam— rådsförfarande inom ramen för ett särskilt samrådsorgan som utredningen har förordat kan vara en lämplig form för planläggningen och utformningen av taxeringsarbe- tet.

Till följd av den splittrade ansvarsbilden uppstår situatio— ner där skattechefen som sakområdesansvarig för taxerings— verksamheten i länet och fögderichefen som linjeansvarig för lokal skattemyndighets verksamhet kommer till olika uppfatt— ningar i frågor som rör prioriteringar och personaldisposi- tioner vid myndigheten. Det har då visat sig att dessa sam— rådsorgan ofta fungerat mindre väl och att samförståndslös- ningar varit svåra att nå.

På länsnivån saknas ett odelat och uttalat verksamhetsansvar och de styrmedel som följer med detta gentemot de lokala skattemyndigheterna. De formella befogenheter som behövs för att effektivt leda och samordna verksamheten i länets skatte-

-förvaltning finns sålunda inte.

Vissa förhållanden i Stockholms län

Länsatyrelsen i Stockholms län är organiserad på fyra avdel— ningar, planeringsavdelningen, taxeringsavdelningen, förvalt- ningsavdelningen och den administrativa avdelningen. Taxe— ringsavdelningen består av taxeringsenhet, revisionsenhet, besvärsenhet och mervärdeskatteenhet. Uppbörds— och dataenhe— terna ingår i den administrativa avdelningen, som även ansva- rar för personal— och ekonomiadministration, anslagsfram— ställning, verksamhetsplanering och administrativ rationali— sering för hela länsstyrelsen.

H3

Prop. 1985/86 55

Mot bakgrund av den starka koncentrationen till länet av stora företag och andra skattskyldiga med på olika sätt komp- licerade skatteförhållanden m.m. ställs särskilt stora krav på verksamheten i Stockholms län. De organisatoriska förut- sättningarna för en effektiv ledning och samordning av verk— samheten är emellertid sämre än i övriga län. För skatteför— valtningen i Stockholms län gäller nämligen inte bara de problem i fråga om ledningen av verksamheten på länsnivå som redovisats i det föregående. Till dessa kommer de problem som orsakas av att lednings— och samordningsfunktionen på sakom—

rådet är delad mellan två avdelningschefer.

Arbetsordningen för länsstyrelsen i Stockholms län innehåller beträffande ärenden som handläggs inom uppbörds— och dataen— heterna inte några föreskrifter om samråd med taxeringsavdel— ningen. Inte heller beträffande ärenden som handläggs inom taxeringsavdelningen anges något samråd med uppbörds- och

dataenheterna utöver vad som anges i normalarbetsordningen.

Chefen för taxeringsavdelningen har inte något ansvar eller någon befogenhet. i fråga om verksamheten på uppbörds- och dataenheterna. Detta medför att han har ett mer begränsat ansvar och mer inskränkta befogenheter än övriga skatteavdel— ningschefer i fråga om lokal skattemyndighets verksamhet. Hans möjligheter att samordna, prioritera och göra.resursav- vägningar samt att i övrigt leda verksamheten i länets skat— teförvaltning på såväl regional som lokal nivå är följaktli— gen avsevärt beskurna. Detta försvårar en rationell hantering

av arbetsuppgifterna.

H4

Prop.1985/86:55

7 KRAV PÅ EN NY ORGANISATION

I detta avsnitt lämnas ett kort redogörelse för krav på skat- teförvaltningen som är av intresse från organisationssyn— punkt. Det är naturligt att kraven på en väl fungerande skat— teförvaltning kan te sig olika beroende på om det är den enskilde eller statsmakterna som ställer dem. Utredningen vill emellertid betona att de övergripande kraven på skatte— förvaltningen i _allt väsentligt torde vara gemensamma för

allmänheten och statsmakterna.

Likformig beskattning

För att det grundläggande kravet på en likformig beskattning skall kunna tillgodoses måste vissa förutsättningar även av

administrativ och organisatorisk art föreligga.

För det första måste det för den enskilde te sig egendomligt att det kan förekomma att RSV:s rekommendationer i viktiga beskattningsfrågor tolkas och tillämpas på olika sätt i olika län. Den riksbekanta s.k. bilavdragsdebatten vid 1983 års taxering är ett exempel på detta. Enligt utredningens mening följs emellertid de rekommendationer som RSV lämnar i stor utsträckning av de tillämpade myndigheterna på fältet. Erfa— renheten visar dock att en klarare markering av RSV:s led—

ningsroll inom skatteadministrationen är nödvändig.

För det andra ligger i kravet på likformighet och rättvisa att skattebördan skall fördelas på avsett sätt. Skatteundan—

HS

Prop. 1985/86: 55

dragandet leder till icke avsedda övervältningseffekter och upplevs också som stötande. Skattekontrollen bör därför be- drivas likformigt över landet och ges administrativa och organisatoriska förutsättningar för detta. I kontrollsamman— hang krävs att skattemyndigheterna inte ägnar sig åt "småtte- rier". Den fördjupade kontrollen bör därför primärt styras mot de områden där möjligheterna till och riskerna för vä- sentligt skatteundandragande är störst. En enhetlig uppfatt— ning i policyfrågor och en fast ledning och styrning på Ope— rativ nivå av de enskilda tjänstemännens agerande är därför

nödvändig. Koncerntanken

I budgetpropositionen 1984 uttalade finansministern.

Det är angeläget att effektivisera skatte- och indriv- ningsväsendet genom att samordnat kunna bedömma resur- sernas omfattning och användning och de regler som styr skattemyndigheternas och övriga hithörande myndigheters verksamhet. Som ett led i en sådan'samordningsprocess överfördes ansvaret för lokala skattmyndigheterna och kronofogdemyndigheterna den 1 januari 1983 till finans- departementet. Det är viktigt att organisationen an- ordnas så att lednings- och styrfunktionerna blir så effektiva som möjligt. Målsättningen måste vara att hela skatteförvaltningen skall framstå och kunna fungera som en sammanhållen enhet - en koncern - med riksskatte- verket i ledningen (prop. 1983/84:100, s. 15).

Uttrycket "koncern" i det här sammanhanget torde inte avse ett koncernbegrepp i någon associationsrättslig mening utan får ses som en illustration till kravet att skatteförvalt- ningens olika delar administrativt skall knytas samman under en enhetlig ledning.

Enligt utredningen får uttalandet att skatteförvaltningen

skall framstå som en sammanhållen enhet anses innebära att

allmänheten, företag och organisationer skall uppleva att

skatteförvaltningen i grunden är en enhetlig organisation med

Prop.]985/86:55

ett samordnat uppträdande i sin myndighetsutövning och sin övriga verksamhet.

Med uttalandet att skatteförvaltningen skall fungera som en sammanhållen enhet torde främst aVSes att förvaltningen skall arbeta med en gemensam inriktning och en enhetlig prio- ritering samt ett likformigt och samlat uppträdande i alla väsentliga materiella frågor. Detta ställer krav på en stark ledning med ansvar för resursbedömmning, planering och upp— följning. RSV bör naturligen tilldelas ledningsrollen. Skat- teförvaltningen i övrigt består idag av 24 regionala enheter och 120 lokala enheter. Enligt utredningen är det uppenbart att RSV inte på ett effektivt sätt kan utöva sin ledningsroll genom detaljstyrning av 144 myndigheter. Kontrollspannet blir orimligt stort. Det krävs därför också att de regionala enhe— terna ges ansvaret för den operativa verksamheten inom regio-

.nerna .

Kravet att skatteförvaltningen skall fungera som en "koncern"_ kan också ses ur ett något annorlunda perspektiv. Den mycket höga förändringstakten inom skattesystemet och dess stora betydelse för samhällslivet gör att statsmakterna måste stäl— la kravet att hela skattgförvaltningen snabbt skall kunna anpassa sig till ändrade('förutsättningar för verksamheten. Statsmakterna måste ges större möjligheter att påverka för— valtningen. Även ur detta perspektiv är det nödvändigt med en starkare central ledning, som kan ansvara inför statsmakterna

för att de på politisk nivå fastlagda intentionerna följs.

Flexibel organisation

En strävan bör vara att ett företags organisation skall vara flexibel, dvs. snabbt kunna ändras med hänsyn till ändrade förutsättningar på marknaden etc. Olika aktiviteter inom ett företag kan därför i viss utsträckning organiseras "ad hoc", i projektform eller liknande. Syftet med sådana arrangemang är att motverka stelhet i.organisationen byråkratiseringen

H7

Prop.!985/86z55

med dess bindning till fastställda hierarkiska mönster - ett

problem som alltså är aktuellt även hos företag.

Statsmakterna är medvetna om problematiken kring myndigheter— nas i allmänhet stela organisationsstruktur och försöker på olika sätt komma till rätta med den. Tidigare tilldelades myndigheter resurser hårt knutna till olika kostnadsslag (löner, expenser, resor etc.). Lönemedel envisades i förhål— lande till tjänster i personalplan och nya personalresurser tillfördes i form av nya tjänster. I dag sker resurstillskot- ten i regel på ett friare sätt. En myndighet kan t.ex. till— delas visst belopp för att lösa en arbetsuppgift. Vissa myn- digheter tilldelas medel uttryckligen avsedda för projekt- verksamhet. Myndigheternas organisationsstruktur, arbetsupp— gifter och organisation rätt långt ner i detalj är dock ofta fastlagda genom statsmaktsbeslut.

Skatteförvaltningen är en stor förvaltningssektor, som vuxit mycket starkt på senare år och genomgått betydande organisa- tionsförändringar, där dock ansvars— och befogenhetsproblema- tiken inte lösts fullt ut. Organisationen uppvisar en typisk myndighetsuppbyggnad med avdelningar, enheter och grupper med avgränsade arbetsuppgifter. Organisationen har vuxit fram successivt mot bakgrund av den detaljerade lagstiftningens Ikrav och starka tillväxt och uppvisar en blandning av sakom- rådes— och funktionsindelning. Att förorda en mera flexibel organisation i den meningen att det skulle överlämnas åt förvaltningens myndigheter att själva utforma sin inre orga- nisation bedömer utredningen som olämpligt främst med hänsyn till kraven på rättssäkerhet och likformighet i beskattnings- verksamheten och på ett enhetligt uppträdande från förvalt- ningens sida. Förändringar i skatteförvaltningens organisa— tion av mer betydande omfattning bör förbehållas regering och

riksdag.

Flexibilitet i organisationen kan emellertid även åstadkommas genom att man arbetar med succesiva och begränsade organisa-

H8

Prop.]985/86155

tionsförändringar. Resultatet av större organisationsreformer har' ofta visat sig bli sämre än väntat bl.a. på grund av långa genomförandetider. Större organisationsförändringar är dessutom betydligt lättare att genomföra i ett expansivt skede- Skall sådana förändringar genomföras med snäva resurs- ramar kan effekten förväntas bli allvarliga störningar i organisationen. Utredningen har stannat vid att lägga begrän— sade förslag med avseende på skatteförvaltningens inre orga— nisation m.m. Härigenom ges möjlighet till ett snabbt genom— förande. Organisationslösningen är flexibel på så sätt att det är möjligt att därefter gå vidare med de förändringar av olika slag som kan föranledas av skatteförenklingskommitténs och andra utredningars arbete. Om t.ex. standardiserade rä— kenskapsutdrag införs kan förutsättningarna för gransknings-

och kontrollverksamheten komma att ändras radikalt.

Centralisering och decentralisering

Den "koncernmodell" som finansministern antytt i det tidigare återgivna uttalandet kan i viss mån sägas innefatta en cent— ralisering. RSV:s ledningsroll förstärks genom att övergri- pande beslut förs upp till "koncernledningen". Härigenom öpp— nas möjligheter att samtidigt från regeringskanSliet delegera nel Visst ansvar till RSV. "Koncernmodellen" har emellertid

Oekså en decentraliseringsdimension. Den förutsätter att operativ verksamhet skall tryckas nedåt och utåt i organisa— tionen och en vittgående beslutsdelegering.

Det kan här påpekas att RSV och skatteförvaltningen i övrigt uppvisar en starkt decentraliserad struktur. Vissa delar av RSV:s verksamhet är förlagda utanför centralförvaltningen i Solna. Tre av RSV:s fyra distriktskontor är belägna i Göte- borg, Malmö respektive Sundsvall. Sjömansskattekontoret med sjömansskattenämnden ligger i- Göteborg. På den regionala nivån har delar av skatteavdelningens verksamhet i vissa län utlokaliserats från residensstaden till andra orter inom länet. Så t.ex. har skatteavdelningen i östergötlands län

H9

Prop. 1985/86: 55

granskningspersonal utlokaliserad från Linköping till Norr— köping. Skatteavdelningen i Malmöhus län har betydande gransknings- och revisionsresurser i Helsingborg och en sta— tionering i Lund. Ytterligare exempel finns. Syftet med dessa och liknande utstationeringar är givetvis att bringa förvalt— ningen i närmare kontakt med avnämarna, allmänhet, företag etc. Riket är indelat i 120 fögderier. Regionalpolitiska motiv och serviceaspekter har vägts in i en samlad bedömning vid statsmakternas beslut om rikets indelning i fögderier. Det kan påpekas att det inte är utredningens uppgift att pröva fögderiindelningen.

Samhällsutvecklingen under senare år har visat att statsmak— terna strävar efter att så långt möjligt decentralisera verk- samheten i statsförvaltningen. För utredningen är det därför en angelägen uppgift att bevara och om möjligt förstärka

skatteförvaltningens decentraliserade struktur.

Service

Allmänheten kräver en i vid mening god service av skatteför- valtningen. D servicebegreppet kan intolkas bl.a. en rättsä- ker och snabb ärendehandläggning samt ett vänligt och korrekt bemötande av den rättsssökande allmänheten. Det är inte ut- redningens uppgift att utforma en servicepolicy'för skatte— förvaltningen. En organisatorisk aspekt att notera i samman- hanget är dock att en splittrad och illa samordnad organisa- tion medför att enskilda och företag kan drabbas av onödigt många kontaktytor mot skattemyndigheterna.

120

Prop. 1985/86: 55

B FÖRSLAG TILL ORGANISATIONSSTRUKTUR I detta avsnitt redogör utredningen - mot bakgrund av den tidigare skisserade problem— och kravbilden för sitt för- slag till organisationsstruktur för skatteförvaltningen. Principiellt innebär förslaget att skatteförvaltningen bildar en fristående förvaltningssektor där lednings— och samord- -ningsfunktionerna på central och regional nivå förstärks i förhållande till nuläget. Framställningen koncentreras till organisatoriska och administrativa frågor. 8.1 Ett enhetligt huvudmannaskap

Som tidigare beskrivits åvilar det fackdepartementala ansva- ret för riksskatteverket, de lokala skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna finansdepartementet. medan civilde— partementet har ansvaret för länsstyrelserna inklusive skat-

teavdelningarna.

Utredningen - som i detta avseende inte har att lämna form- liga förslag. - noterar att utbrytningen av skatteavdelningen till en fristående länsskattemyndighet, som föreslås i av- snitt 8.4, öppnar möjligheter till en samlad och förstärkt styrning från regeringens sida av skatteförvaltningen och dess verksamhet i flera avseenden. Det synes naturligt att huvudmannaskapet för länsskattemyndigheten läggs på finans- departementet. Arbetet inom regeringskansliet sammanförs därmed till det departement, som har sakansvaret för i stort sett hela verksamheten. Fördelarna härmed är uppenbara.

.Prop.1985/86:55

Bildandet av länsskattemyndigheter medger att RSV:s lednings— roll kan klargöras på ett mer markerat sätt än som är möjligt så länge skatteavdelningen organisatoriskt tillhör länstyrel- sen. Detta möjliggör i sin tur enligt utredningens uppfatt- ning en delegation från finansdepartementet till RSV av ar- betsuppgifter som ur regeringens synpunkt är av rutinkaraktär och en motsvarande koncentration till frågor av övergripande slag. Därmed kan en reell förstärkning ske av det politiska inflytandet över skatteförvaltningens verksamhetsinriktning. I samband med organisationsförändringen bör närmare övervä— gas hur styrningen av och arbetet med skatte- och indriv— ningsväsendet skall organiseras inom finansdepartementet.

8.2. Lekmannamedverkan

Alla former av insyn i den offentliga förvaltningsverksam- heten är av stor demokratisk betydelse. Detta gäller också ska;teförvaltningen. Lekmannainflytandet i skattemyndigheter— nas högsta ledningsorgan bör förbättras i den nya organisa— tionen. Utredningen lämnar i kapitel III förslag om formen

för en sådan medverkan. 8.3 Riksskatteverkets roll och ställning

Skatteförvaltningens verksamhet kännetecknas av att regional- politiska överväganden inte förekommer. Däremot är kravet på över riket enhetliga bedömningar och ett även i övrigt enhet- ligt uppträdande från skatteförvaltningens sida grundläggan— de. RSV borde därför ha en ledande roll i den stora förvalt— ningssektor som skatteförvaltningen utgör. Som antytts i det föregående är emellertid skatteavdelningens organisatoriska anknytning till länsstyrelsen ett hinder mot att ge verket en sådan roll. RSV kan nämligen inte gärna ges ställning av chefsmyndighet i olika avseenden över en stor del av länsty— relseorganisationen. Länsstyrelsens roll och ställning som en i förhållande till olika centrala ämbetsverk fristående och

självständig förvaltning skulle då generellt kunna sättas i

122

Prop.]985/86155

fråga. Det finns därför enligt utredningens uppfattning en koppling mellan frågan om bildandet av fristående länsskatte- myndigheter och frågan hur - och i vilken utsträckning - RSV:s ställning som ledningsorgan inom skatteförvaltningen kan förstärkas. En utbrytning av skatteavdelningen öppnar helt andra möjligheter i detta avseende än ett fasthållande

vid nuvarande organisationsstruktur.

De följande förslagen förutsätter att fristående länsskatte-

myndigheter bildas.

Landskontorsutredningen (och sedermera även länsberedningen) föreslog att RSV skulle få ställning av chefsmyndighet för de regionala skatteverken under vilka i sin tur de lokala skat—

temyndigheterna borde sortera.

Med begreppet chefsmyndighet avses i allmänhet att den över— ordnade insatsen har rätt att lämna föreskrifter beträffande den underordnade myndighetens verksamhet och att avge an- slagsframställning för den underställda myndigheten, utöva arbetsgivaransvaret i vissa avseenden, t.ex. tillsätta vissa tjänster hos denna m.fl. befogenheter. För att närmare kunna ange vad som i enskilda fall innefattas i chefsmyndighetsbe- greppet torde man behöva studera de berörda myndigheternas instruktioner, arbetsordningar och förfarandelagstiftningen inom förvaltningsområdet, samt dessutom arbetsrättslig lag-

stiftning, avtal m.m.

Denna utredning syftar med sina förslag — i likhet med nämnda utredningar - till en ordning där RSV ges den övergripande ledningen över skatteförvaltningen i landet och där läns- skattemyndigheten ges ledningen på den länsvisa nivån. För- hållandet mellan förvaltningens olika nivåer bör emellertid uttryckas på ett något annorlunda sätt än dessa utredningar föreslog. I instruktionen för RSV bör anges att verket ansva- rar för ledningen av skatteförvaltningen i landet. Detta

utryckssätt svarar enligt utredningens mening mot den befo—

123

Prop.]985/86z55

genhetsfördelning som föreslås i skilda konkreta avseenden. I instruktionen för länsskattemyndigheten bör däremot anges att länsskattemyndigheten är chefsmyndighet för de lokala skatte-

myndigheterna i länet.

Med den föreslagna organisationsstrukturen är det naturligt att RSV ges direktivrätt beträffande inriktningen av den operativa verksamheten hos fältmyndigheterna. Ledningen skall i huvudsak ske genom att verket lägger fast gemensamma prin— ciper, riktlinjer och ramar för verksamheten. Den gemensamma planeringen skall liksom i dag ske i samarbete med länen. Det måste givetvis få ankomma på länsskattemyndigheterna att sköta planeringen på länsnivå. I RSV:s övergripande lednings— roll bör Också ligga att verket svarar för t.ex. utveckling av urvals— och kontrollmetoder samt planerings— och uppfölj- ningssystem. I kapitel IV lämnar utredningen förslag till

ändringar i bl.a. taxeringslagen som syftar till konkreti- sering av RSV:s ledningsroll-

8.4. Fristående länsskattemyndigheter

Enligt direktiven skall en utgångspunkt för utredningsarbetet vara att det skall finnas en fristående länsskattemyndighet. De problem som skatteavdelningens nuvarande anknytning till länsstyrelsen medför har tidigare berörts. Det hinder för en effektivare ledning och samordning som anknytningen utgör har belysts. Utredningen föreslår att skatteavdelningarna vid länsstyrelserna (i Stockholms län taxeringsavdelningen jämte administrativa avdelningens uppbörds- och dataenheter) bryts ut till fristående länsskattemyndigheter, en i varje län.

Länskattemyndighetens omfattning

Enligt utredningen skall utbrytningen omfatta hela skatteav- delningen. Att låta utbrytningen omfatta endast vissa enheter inom skatteavdelningen medan andra skulle bli kvar inom läns-

styrelsen bedömer utredningen som verklighetsfrämmande mot

124

Prop.]985l86z55

bakgrund av de verksamhetssamband som föreligger mellan skat- teavdelningens olika enheter. Vid 1971 års partiella omorga- nisation av länsstyrelserna sammanfördes för övrigt beskatt— ningsfunktionerna med uppbörds— och dataverksamheten av detta skäl i den nya skatteavdelningen. Sambanden har sedan dess stärkts ytterligare. Det pågående arbetet inom andra utred— ningar med vilka denna utredning har samarbetat ger inte heller något underlag för att låta utbrytningen omfatta bara en del av skatteavdelningen.

Utredningen har konstaterat att skatteförvaltningen i Stock— holms län uppvisar en särskilt splittrad bild. Lednings- och samordningsproblemen inom skatteförvaltningen i Stockholms län är därför än större än i övriga landet. En sådan ordning får inte bestå. I Stockholms län måste taxeringsavdelningen och administrativa avdelningens uppbörds- och dataenheter föras samman till en länsskattemyndighet med samma grundläg-

gande uppbyggnad som i övriga landet.

Verksamheten - en myndighetsuppgift

.Enligt direktiven skall utredningen överväga i vad mån det finns behov av ett skattechefsintitut om man. stannar för alternativet med en fristående länsskattemyndighet.

Skattechefsinstitutets innebörd kan kortfattat sägas vara att landshövdingen och länsledningen är befriade från det sakliga

ansvaret för stora delar av beskattningsverksamheten.

En förutsättning för att skapa en effektivare organisation är att -— så långt möjligt samla ansvaret i sakligt och admi— nistrativt hänseende för verksamheter soul har funktionella samband. Endast härigenom kan en effektiv planering, priori— tering och resursanvändning med hänsyn till myndigheternas totala situation åstadkommas. Detta synsätt kommer till ut— tryck i allmänna verksstadgan. Det är också utredningens

grundsyn.

125

Prop.]98586155

En viktig konsekvens av bildandet av länsskattemyndigheter är att förhållandet med skattechefen som "en myndighet i myndig- heten" kan upphöra, eftersom något behov av en sådan kons— truktion då inte längre föreligger. Skattechefens exklusiva befogenheter idag läggs i huvudsak, liksom ansvaret för verk— samheten i. övrigt, på länsskattemyndigheten inom ramen för ett normalt myndighetsansvar. I följande kapitel prövar ut— redningen närmare vissa frågor som rör befogenhetsfördel-

ningen mellan RSV och den nya länsskattemyndigheten samt frågor om lekmannamedverkan. 8.5 Lokala skattemyndighetens ställning

Enligt direktiven skall den lokala skatteförvaltningens ställning i förhållande till länsskattemyndigheten övervägas.

Utredningen har prövat följande tre alternativ.

1. Lokal skattemyndighet bildar stommen till ett lokalkon- tor inom länsskattemyndigheten. Därvid görs en översyn av såväl länsskattemyndighetens som lokal skattemyndighets inre organisation med avseende på indelning i enheter, arbetsupp- gifternas fördelning, ledningsfrågor m.m. Instansordnings-

problemen'löses.

2, Lokal skattemyndighet bildar en enhet inom länsskatte- myndigheten. Länsskattemyndigheten övertar skatteavdelningens nuvarande organisation. Lokal skattemyndighets inre organisa- tionen förändras inte heller. Tnstansordningsproblemen lö-

ses. 3. Lokal'skattemyndighet kvarstår som egen myndighet.

Med instansordningsproblemen avses att länsstyrelsen idag är besvärsinstans beträffande viasa beslut av lokal skattemyn- dighet. Ett infogande av lokal skattemyndighet i länsskatte- myndigheten förutsätter att exempelvis länsrätten görs till

besvärsinstans även beträffande dessa beslut.

126

Prop.]985/86z55

Bland de fördelar som kan anföras beträffande alternativ 1 kan följande nämnas. Klar ansvars- och befogenhetsfördelning, enklare ledning och samordning inom regionen, bättre resurs- utnyttjande och enhetligare prioriteringar i verksamheten m.m. Alt. 1 är emellertid även förenat med allvarliga nackde- lar från utredningens synpunkt. För det första har utred— ningstiden inte medgett att alternativet kunnat utredas på ett tillfredsställande sätt. För det andra är stora organisa- tionsförändringar erfarenhetsmässigt förenade med konflikt- risker inom organisationen och, som tidigare framhållits, med långa genomförandetider. För det tredje begränsar direktiven i viss mån möjligheterna att föreslå omfördelningar av arbetsuppgifter och förutsätter att de nuvarande regionala och lokala enheterna inte skall ändras till antalet eller i fråga om lokalisering. För det fjärde kommer SFK:s m.fl. utredningars förslag att när de genomförs medföra stora ef- fekter på skatteförvaltningens verksamhet. Ändringar av skat- teförvaltningens inre organisation bör därför i allt väsent-

ligt anstå. Slutligen är KFM:s framtida ställning oklar.

Alt- 2 för med sig flera av det första alternativets nack— delar. Alt. 2 ger vidare enligt utredningens uppfattning en i organisatorisk bemärkelse mindre god organisationslösning med bl. a. funktionsdubbleringar inom gransknings- och uppbörds— verksamheten. Ur lednings- och samordningssynpunkt skulle därför organisationen bli mycket otymplig snarare än att ge

några påtagliga fördelar.

Alt. 3 som innebär att lokal skattemyndighet kvarstår som egen myndighet med länsskattemyndigheten som chefsmyndighet medger att den regionala "och lokala skatteförvaltningens decentraliserade struktur bibehålls. Organisationslösningen är flexibel och kan lätt anpassas till kommande förändrings— behov. Lösningen är dessutom genomförbar genast. Den medför inga risker för störningar i verksamheten eller personalkon- flikter. Enligt utredningens mening medger även detta alter—

nativ en avsevärt förbättrad ledning och samordning på regio—

127

Prop.. 1985/86155

nal nivå, varför skillnaden lnellan alternativen ]. och 3 i detta hänseende inte bör tillmätas någon nämnvärd betydelse. Utredningen har främst av dessa skäl stannat vid alter- nativ 3.

Hänvisningar till S8-4

8.6. Länsskattemyndigheten och lokal skattemyndighet

Verksamhetssambanden mellan skatteavdelningen och lokal skat- temyndighet är uppenbara och omfattar i stort sett alla ären- detyper som förekommer vid lokal skattemyndighet och det står alldeles klart att skapandet av en från länsstyrelsen fri- stående länsskattemyndighet medför att funktionen som chefs— myndighet för de lokala skattemyndigheterna i länet måste överflyttas från länsstyrelsen till länsskattemyndigheten. Länsskattemyndigheten förutsätts därvid få samma arbetsgivar— ansvar för skatteförvaltningen i länet som länsstyrelsen har i dag.

Som nyss berörts medför utbrytningen att länsskattemyndig— hetens chef får ett administrativt ansvar som svarar mot hans verksamhetsansvar. Redan härigenom ökar hans möjligheter att leda de lokala skattemyndigheternas verksamhet. Länsstyrel- sens chefsmyndighetsfunktioner visavi lokal skattemyndighet är ju idag delade mellan administrativa enheten och chefen

för skatteavdelningen/skattechefen.

Länsskattemyndigheten bör som närmare utvecklas i avsnitt 8.8 tilldelas resursansvaret och ges vissa väsentliga personal—

administrativa befogenheter inom länet.

Inom länet bör länsskattemyndigheten också ges det samlade planeringsansvaret. Detta innebär att länsskattemyndighetens ledning - på basis av den ramplanering som ankommer på RSV har att ansvara för verksamhetsplaneringen för de lokala skattemyndigheternas hela verksamhet. Det är självklart att verksamhetsplaneringen utförs i nära samarbete med fögderi-

chefer och enhetschefer vid länsskattemyndigheten.

128

Prop.l985/86:55

Hänvisningar till S8-6

8.7. De lokala skattemyndigheterna

Den föreslagna organisationsförändringen medför inga större förändringar för lokal skattemyndighet. Sett ur personalens perspektiv torde skillnaden bli mycket liten. Fögderichefen får genom myndighetens starkare koppling till länsskattemyn— digheten en ställning som påminner om den en enhetschef vid länsskattemyndigheten får. Anvaret är dock såtillvida större att lokal skattemyndighet fortfarande som egen myndighet fattar åtskilliga beslut för vilka fögderichefen i första hand är ansvarig. Fögderichefen har att ansvara för den de— taljplanering av verksamheten som behövs och att i övrigt leda arbetet inom fögderiet.

8.8. Administrativ styrning i skatteförvaltningen

Anslagsframställningar m.m.

Enligt finansministerns tidigare citerade uttalande är det angeläget att effektivisera skatte- och indrivningsväsendet genom att skapa en ordning som gör det möjligt att samordnat

kunna bedöma resursernas användning och omfattning.

Frågan om det ekonomiska ansvarets fördelning är naturligtvis av central betydelse för organisationsstrukturen inom skatte- förvaltningen. Med den i avsnitt 8.3 föreslagna regleringen har RSV:s roll i fråga om den övergripande ledningen av verk— samheten markerats. Det är då följdriktigt att RSV också ges påtagliga befogenheter i administrativt avseende. Utredningen föreslår därför att RSV ges uppgiften att avge anslagsfram— ställning för hela skatteförvaltningen. Anslagsframställning- en bör — för länsförvaltningen — baseras på länsvisa förslag till utgiftsstater som sammanställts hos respektive länsskat-

temyndighet.

En samlad anslagsframställning och över huvud taget en sam—

manhållen resursstyrning inom skatteförvaltningen är inte

129

Prop.]985/86z55

bara nödvändig från ledningssynpunkt. Den medger också att såväl allmänheten som statsmakterna tillhandahålls en samlad bild av resursernas omfattning och användning. Detta är av vikt när satsningarna inom denna sektor skall vägas mot in— satser inom andra samhällssektorer. Det gäller inte minst i frågaJom riksdagens möjligheter att göra en samlad resursav— vägning. Utvecklingen har för övrigt redan gått i denna rikt- ning. I budgetarbetet inom regeringskansliet har RSV:s ytt- rande över länens anslagsframställningar (rörande skattesi- dan) på senare år givits en allt större tyngd och det torde utgöra det dokument som 'i praktiken läggs till grund för

övervägandena.

I RSV:s instruktion bör anges att RSV skall inge anslagsfram- ställning för länsskattemyndigheter och lokala skattemyndig- heter senast den 1 september årligen. I länsskattemyndighe— tens instruktion bör anges att länsskattemyndigheten skall avge förslag till egen utgiftsstat samt förslag till utgifts- stat för de lokala skattemyndigheterna i länet till RSV. Förslagen bör inges till RSV senast den 1 juni årligen. Av länsskattemyndighetens instruktion bör också framgå att fög- derichef skall delta i den slutliga handläggningen av ärende .som rör förslag till utgiftsstat för lokal skattemyndighet. Det får ankomma på RSV att utfärda närmare direktiv för arbe- tet med förslagen till utgiftsstater, bl.a. i fråga om vilket material som skall upprättas som underlag för förslagen samt -vilka uppgifter i övrigt som kan behövas för arbetet. med anslagsframställningen.

Vid genomförandet av utredningens förslag, som är av princip- karaktär, måste en rad detaljfrågor lösas. Utredningen lämnar här några utgångspunkter för detta arbete.

Den gemensamma anslagsframställningen kan ställas upp på olika sätt bland annat i fråga om anslagsposterna. Enligt utredningen är det av största vikt att anslagsframställningen

ger en samlad bild av medelsbehovet i hela skatteförvalt—

BO

Prop.1985/86:55

ningen. Det är därvid RSV:s uppgift att göra prioriteringar mellan regionerna. Samtidigt är det naturligtvis angeläget att de avvägningar som RSV gör redovisas på ett tydligt sätt

för statsmakterna.

Länsskattemyndigheternas arbete med utgiftsstaterna bör ske under RSV:s ledning. Härvid krävs nära kontakter och ett omfattande samarbete mellan RSV och länsskattemyndigheterna. Alla möjligheter att förenkla och rationalisera arbetet för länsskattemyndigheterna måste tillvaratas.

Efter regeringsbeslut genom regleringsbrev fördelar RSV till- delade medel på länsskattemyndigheterna, med undantag för de anslag för särskilda ändamål sOm RSV kan fördela successivt under budgetåret i mån av uppkommande behov etc. Budgetansva— ret för fördelade medel bör delegeras till länsskattemyndig- heterna. Härigenom får länsskattemyndigheterna en fast grund för sin budget— och verksamhetsplanering på länsnivå.

Länsskattemyndigheten ansvarar för internbudgeteringen inom länet. Därvid görs budgetkalkyler med fördelning på de lokala skattemyndigheterna i länet. För avdelade medel ansvarar fögderichefen. Det skall ankomma på länsskattemyndighetens ledning, som en viktig del i chefsuppgiften, att när så krävs på grund av ändrade förutsättningar i form av uppkommande vakanser eller variationer i arbetsbelastningen m.m. — göra

en ny samlad resursanalys och vid behov omprioritera.

Länsskattemyndigheten bör ges till uppgift att upprätta eget bokslut samt bokslut för länets lokala skattemyndigheter. Bokslutet tjänar då för länsskattemyndighetens ledning som ett uppföljningsinstrument för de dispositioner som vidtagits med tilldelade medel. Boksluten bör tillställas RSV. På RSV bör ankomma att sammanställa boksluten på ett sätt som ger en klar bild av hela skatteförvaltningens medelsanvändning. Sammanställningen jämte boksluten bör därefter tillställas

Bl

Prop. 1985/86: 5.5

revisionskontoret till grund för dess bedömningar och åtgär-

der.

Effektiva former för styrning och samordning kräver att ut— fallet av verksamheten redovisas på ett sådant sätt att en enhetlig och sammanhållen uppföljning är möjlig. När det gäller den ekonomiska redovisningen kräver detta bl.a. viss enhetlighet i fråga om bokslutens utformning, kontoplaner etc. I RSV:s instruktion bör anges uppgiften att svara även

för den ekonomiska uppföljningen av verksamheten.

Ytterligare detaljfrågor som kontoplanens utformning. dispo- sitionsbestämmelser, redovisningssystem m.m. tas inte upp

här.

Personalpolitik

Det är av stor. betydelse från ledningssynpuhkt att RSV ges ett inflytande över personalpolitiken i vid bemärkelse inom hela skatteförvaltningen. Detta är speciellt angeläget mot bakgrund av vissa särskilda förhållanden. Vissa grupper av anställda är utsatta för ett hårt marknadstryck. Skatteför— valtningen, främst i storstadslänen och i angränsande län. lider av mycket besvärande avgångar av högkvalificerad perso- nal. Vidare ställer den mycket höga förändringstakten på beskattningsområdet stora "kraV' på tjänstemännens kompetens och på deras vilja att lära nytt. Frågor som lönepolitik, rekryteringspolicy och personalutveckling måste därför ägnas stor uppmärksamhet. Genom att RSV ges den övergripande led- ningen får verket möjligheter att i samarbete med läns- skattemyndigheterna utforma en för hela skatteförvaltningen gemensam personalpolitik med utgångspunkt i förvaltningens

specifika behov .

Personalpolitiken ges genom tillsättningsbesluten ett viktigt konkret innehåll. Inom en fristående skatteförvaltning kan

rätten att tillsätta tjänster fördelas på olika sätt. Ett är

132

Prop.]985/86z55

att RSV tillsätter alla tjänster inom regional och lokal nivå utom de som regeringen tillsätter. Detta alternativ skulle strida mot de allmänna delegeringssträvandena och snarare belasta än förstärka RSV:s ledningsroll. Ett annat är att RSV lämnar förslag till regeringen beträffande tjänst som chef för länsskattemyndighet och att länsskattemyndigheten till- sätter tjänster inom regionen med befogenhet för lokal skat- temyndighet att själv tillsätta tjänster upp till viss nivå. I detta alternativ tillsätts enhetschefstjänster och fögderi— chefstjänster av regeringen på förslag av länsskattemyndighe— ten. Alternativet ger emellertid inte RSV något nämnvärt inflytande. Utredningen kan därför inte förorda en så långt gående delegering.

Ett tredje alternativ är att RSV lämnar förslag till rege- ringen beträffande tjänster som chef för länsskattemyndighet, enhetschef och fögderichef, dvs. de tjänster som_ idag regeringen tillsätter på förslag av länsstyrelsen. Beträffan- de dessa tjänster bör länsskattemyndigheten lämna förslag till RSV. Länsskattemyndigheten tillsätter övriga tjänster inom regionen med befogenhet för lokal skattemyndighet att själv tillsätta tjänster upp till viss nivå. Detta alternativ markerar RSV:s ledningsroll och det ger möjlighet till en för skatteförvaltningen- samordnad chefsrekrytering. RSV torde också ha de största möjligheterna att motverka tendenser till en överdriven internrekrytering till de viktiga chefsposterna på mellannivå. Alternativet begränsar RSV:s inflytande i tillsättningsfrågor till tjänster av intresse ur ledningssyn— punkt och balanserar på så sätt intresset av en likformig tillsättningspolicy mot det allmänna intresset av att delege— ra tillsättningsbefogenheter nedåt i organisationen. Utred— ningen föreslår detta alternativ.

Inom regeringskansliet övervägs möjligheterna att delegera tillsättningsrätten beträffande tjänster som regeringen till— sätter mot bakgrund av betänkandet Ds SB l983:l, Det fortsat-

ta delegeringsarbetet inom regeringskansliet. I samband med

B3

Prop.]985/86z55

organisationsförändringen finns det enligt utredningens me— ning anledning att överväga att delegera tillsättningsrätten beträffande vissa av de aktuella chefstjänsterna från rege- ringen till RSV. Utredningen föreslår att tjänster som en- hetschef vid länsskattemyndighet och tjänster som chef för lokal skattemyndighet skall tillsättas av RSV. I detta sam— manhang vill utredningen också föreslå att regeringen dele- gerar prövningen av besvär i tillsättningsärenden - beträf- fande tjänster som tillsätts på regional resP. lokal nivå till RSV.

I fråga om tjänstetillsättningar bör länsskattemyndigheten ges det huvudsakliga ansvaret inom länet. Personalsambanden mellan lokal skattemyndighet och länsskattemyndigheten torde bli starka. Personalpolitiken bör bedrivas samordnat varför huvuddelen av handläggartjänsterna vid de lokala skattemyn- digheterna bör tillsättas av länsskattemyndigheten på förslag av lokal skattemyndighet. Fögderichefen bör delta i den slut- liga handläggningen av tillsättningsärende. De lokala skatte— myndigheterna i riket är sinsemellan mycket olika i fråga om storlek. Omfattningen av lokal skattemyndighets egna befogen— heter att tillsätta tjänster bör därför tillåtas variera i betydligt större utsträckning än i dag. Detta kan, utöver vad som instruktionsregleras, lösas genom delegation från läns— skattemyndigheten. Det är också angeläget att enhetscheferna vid länsskattemyndigheten tar aktiv del i de tillsättnings- ärenden som rör dem. De bör normalt vara så att en enhetschef lämnar förslag på tjänst inom enheten. Av arbetsordningen bör framgå att enhetschef deltar i den slutliga handläggningen av tillsättningsärende vid enheten.

I fråga om rekrytering ger utredningens förslag RSV ett sty— rande inflytande på chefsnivåerna. Särskilt beträffande tjänst som chef för länsskattemyndighet finns_det anledning att noga formulera kravbilden. Detta bör åvila RSV. Chefs— tjänsten får ett vidare_innehåll vad gäller det administrati-

va ansvaret och ledningsrollen för hela länets skatteförvalt—

B4

Prop.1985/86:55

ning jämfört med dagens befattningar som chef för skatteav- delning. När det gäller rekrytering på handläggarnivå får RSV genom förslagen en samordnande roll. Det är här av vikt med en enhetlig syn på de krav som skall ställas vid bottenrekry- tering av handläggare men också betydelsefullt att RSV tar fram gemensamma kravbilder exempelvis beträffande kvalifice-

rade revisors- eller intendentstjänster.

En annan väsentlig personalpolitisk fråga är utbildning och personalutveckling. RSV har redan nu enligt sin instruktion till uppgift att planlägga och anordna utbildning av personal inom verksamhetsområdet och betydande resurser nedläggs inom detta område. Den snabba förändringstakten och det alltmer komplicerade regelsystemet gör det angeläget att vid sidan av grundutbildning ha en omfattande fortbildning, såväl internt som externt. Utredningen har erfarit att RSV i samarbete med länen påbörjat en ökad satsning på dessa frågor.

Lönesättningen är ett medel för arbetsgivaren att premiera förtjänta medarbetare på alla nivåer. Med den roll RSV till- lagts i övrigt är det för utredningen naturligt att RSV ges ett starkare inflytande i fråga om de s.k. F-25-förhand- lingarna. Hur detta skall lösas är_emellertid inte en fråga för utredningen utan för parterna. När det gäller L-ATF—för- handlingarna konstaterar utredningen att de, som en följd av förslagen, på länsnivå kommer att drivas av länsskattemyndig-

heten som arbetsgivarpart.

Vissa personaldispositioner

Enligt 53 5 länsstyrelseinstruktionen får länsstyrelsen för- ordna tjänstemän vid länsstyrelsen att tjänstgöra vid lokal skattemyndighet eller kronofogdemyndighet.

Det är att märka att tjänstemän vid lokal skattemyndighet inte på motsvarande sätt kan förordnas tjänstgöra vid läns-

styrelse.

BS

Prop.1985/86:55

"Att länsstyrelsen förordnar tjänstemän att tjänstgöra vid lokal skattemyndighet och därvid rent fysiskt byta arbets— ställe är en ovanlig åtgärd. Däremot förordnas regelmässigt tjänstemän vid taxeringsenheterna att utföra arbetsuppgifter som ankommer på lokal skattemyndighet i fråga om skattetill- lägg och förseningsavgifter samt bestämmande av pensionsgrun— dande inkomst.

Utredningen föreslår att länsskattemyndigheten ges formella möjligheter att förordna tjänsteman vid länsskattemyndighet eller lokal skattemyndighet att tjänstgöra vid annan myndig— het inom skatteförvaltningen i länet. Det ligger i sakens natur att det är fråga om undantagsföreteelser, som syftar till att lösa akuta arbetsmässiga problem av rent tillfällig art. I de enskilda fallen är det också fråga om beslut som kan bli föremål för förhandling med berörd facklig organisa—

tion.

I länsskattemyndighetens instruktion bör anges att länsskat— temyndigheten får förordna tjänstemän vid länsskattemyndighe- ten att tjänstgöra vid lokal skattemyndighet och tjänstemän vid lokal skattemyndighet att tjänstgöra vid länsskattemyn— digheten eller vid annan lokal skattemyndighet i länet.

Arbetsordningar m.m.

RSV bör ges till uppgift att fastställa arbetsordningar för länsskattemyndigheter och lokala skattemyndigheter. Man kan säga-att RSV härigenom får en tillsynsfunktion. Det är vä- sentligt att verksamheten bedrivs på ett enhetligt sätt i riket. Arbetsordningarna bör återspegla detta förhållande. Det bör enligt instruktionen ankomma på RSV att utarbeta s.k normalarbetsordningar och att på förslag av länsskattemyndig- heten fastställa arbetsordning för denna och för länets loka— la skattemyndigheter. Man bör däremot ha stor frihet att på regional och lokal nivå närmare reglera den inre arbetsför—

delningen. Handläggningsordningar inom länsskattemyndigheten

Prop.l985/86:55

bör normalt utarbetas på enhetsnivå och fastställas av läns- skattemyndigheten. Handläggningsordning för lokal skattemyn— dighet bör fastställas av vederbörande fögderichef.

B7

Prop.]985/86255

III NÄRHARE OM LEKMANNAMEDVERKAN

9 ALLMÄNT OM MOTIVEN FÖR LEKMANNAMEDVERKAN

Motiven för lekmannainflytandet i ledningen av statliga myn- digheter, såsom de angetts i offentligt tryck, är i regel angivna i vaga ordalag. Det är inte ovanligt med formulering- ar som att lekmannainflytande anses "lämpligt" eller "välmot- -iverat". Förvaltningsutredningen konstaterar i betänkandet (SOU 1983z39) Politisk styrning - administrativ självstän- dighet att motiven, i de fall en mera utförlig argumentation förekommit, dessa i. huvudsak utgått från några sedan länge gängse motiv. I kort sammanfattning, anför förvaltningsutred- ningen vidare, är dessa att myndigheten tillförs sakkunskap som breddar och förstärker dess kompetens, att partsrepresen- tanter bör beredas utrymme och att det allmänna medborgerliga omdömet bör tas i anspråk — medborgerlig insyn, kontroll och beslutsmedverkan anses värdefull. Det framhålls också ofta att ett lekmannainflytande kan bidra till att skapa förståel- se och förtroende hos allmänhet och organisationer för myn- dighetens beslut och agerande - verksamheten kan få en annan

samhällsförankring.

Angående det medborgerliga omdömet som motiv för ett lekman—

nainflytande anför förvaltningsutredningen.

Ett förstärkt allmänt medborgarinflytande och en med- borgarkontroll av förvaltningen anges ofta som grund— läggande motiv för att inrätta lekmannastyrelser. Det "allmänna medborgerliga omdömet", "lekmannaförnuftet" eller "det praktiska lekmannaförståndet" måste få på—

89

Prop. 1985/86i 55

verka myndigheternas beslut. Allmänna medborgarrepresen- tanter skall tillsammans med parti- och organisations— företrädare genom sin bakgrund utgöra ett folkligt värn mot byråkratisk formalism och tjänstemannavälde.

Motiv av denna karaktär har särskilt betonats i fråga om politiskt och demokratiskt känsliga områden. Det åberop- as också vid diskussioner om utformningen.av statliga regionala eller lokala beslutsorgan och i fråga om nämndmyndigheter över huvud taget. I dessa nwndigheters uppgifter ingår ofta löpande ärendehantering med inslag av myndighetsutövning. Besluten kan rymma inslag av skönsmässiga bedömningar eller lagtillämpning huvudsak— ligen med utgångspunkt i lagens syften. Sådana övervä- ganden har ansetts ofta kräva personlig mognad och livs- erfarenhet lika väl som juridisk skolning och har där- igenom ansetts väl lämpa sig för medborgarinflytande. Andra argument för medborgarrepresentation har varit att man bör ta hänsyn till den allmänna opinionen. att det finns ett behov av att stödja myndigheternas auktoritet eller att man bör hos allmänheten skapa en känsla för att av statsmakterna beslutade åtgärder är en hela fol— kets sak, i vars utformning folket självt får deltaga.

Motiven för lekmannainflytande i statliga regionala myndig—

heter har behandlats av flera utredningar. I länsdemokratiut- redningens betänkande (SOU 1968:47), Förvaltning och folk- styre. har lämnats en redogörelse över hur lekmannainflytan- det har tagits upp av föregående utredningar. Länsdemokrati-

utredningen summerade skälen för lekmannainflytandet på föl- jande sätt, bet. s. 77—78.

140

Sammanfattningsvis kan Man efter denna genomgång av motiven bakom införandet av lekmannanämnder i den stat- liga länsförvaltningen konstaterar, att dessa utgjort två olika grupper. Utifrån den första motivgruppen ville man med lekmannamedverkan bidraga till att öka statsor— ganets kompetens. genom att bredda dess erfarenhetsun- derlag och sakkännedom. Samtidigt ansågs en lekmannamed- verkan av detta slag bidraga till att sprida kännedom om och popularisera myndigheternas åtgärder. I det andra fallet var syftet att tillförsäkra medborgarna ett di— rekt inflytande, motiverat av önskvärdheten av en utvid- gad insyn och kontroll speciellt i de frågor där "sköns- avgöranden intaga en betydande plats". Det var alltså då fråga om ett direkt krav på demokratisk medbestämmande— rätt. Den relativa betydelsen av dessa två motivkretsar för lekmannainflytande har förändrats genom åren. I början var syftet, efter förebilder från affärsverken, att bredda kompetensen och minska stelheten i myndighe- ternas bedömningar. Så småningom har motivkretsen för-

PrOp. 1985/86: 55

ändrats, via krav på partsrepresentation, till att syfta till en reell medbestämmanderätt av mera allmänt demok— ratiskt slag. Denna utveckling har också uttryckts i de olika nämndernas konstruktion där landstingen, som be— dömts utgöra den lämpligaste valkorporationen med regio— nal bas, har fått allt större betydelse. Det kan t.ex. noteras att i de tre nämnder. som inrättats eller omor- ganiserats under 1960—talet, nämligen länsskolnämnden, planeringsrådet och lantbruksnämnden, landstinget utser minst hälften av ledamöterna.

Länsförvaltningsutredningen anförde i betänkandena (SOU l967:20, s. 145), Den statliga länsförvaltningen, som skäl

för lekmannainflytande i länsstyrelsen bl.a.

Utredningen ansluter sig till de skäl för en lekmanna- medverkan i länsstyrelSen som anförts i de officiella förslag och i den allmänna debatten, nämligen bl.a. att länsstyrelsen tillförts värdefull orts— och personal- kännedom men också särskild fackkunskap, att ett mera allmänt medborgerligt omdöme blir representerat i läns- styrelsen och att allmänheten får insyn i länsstyrelsens verksamhet vilket ökar förtroendet för länsstyrelsens. avgöranden. De betänkligheter som uttalats mot lekmän i länsstyrelsen - bl.a. att ärendena skulle fördröjas genom en tungrodd och omständlig handläggning och merar- bete uppkomma för tjänstemännen - torde; framhåller utredningen. ta sikte på nuvarande förhållanden med länsstyrelsens begränsade möjligheter att leda de stat- liga länsmyndigheternas arbete för samhällsbyggandet. Betänkligheterna torde också, anför utredningen, bygga på missuppfattningen att medborgarrepresentanter skulle delta i detaljärenden eller frågor av.formell natur.

Departementschefen anförde i propositionen l970:103, s. 136, i samband med att länsstyrelsen föreslogs få ökade beslutsbe- fogenheter bl.a. följande angående lekmannamedverkan.

Omfördelningen innebär nämligen att viktiga beslutsfunk- tioner flyttas över från lekmannanämnder till länssty- relsen. Om lekmannainflytandet i dessa ärenden inte skall minska måste lekmännen i länsstyrelsen få en annan ställning än den som tillkommer planeringsrådet. De kan inte ha en enbart rådgivande funktion, utan deras med- verkan måste ta sig uttryck i att de deltar i besluten och har del i ansvaret för dessa. En sådan förändring bör emellertid enligt min mening inte ses bara som en formell anpassning till den omfördelning av beslutande- rätten som jag nyss nämnde. En lekmannamedverkan i be— slutsfattandet ligger i linje med utvecklingen mot en alltmer planeringsinriktad länsförvaltning och är en

141

Prop.1985l86:55

naturlig konsekvens av den ställning, som länsstyrelsen delvis redan har fått som regionalpolitiskt samordnande organ i en integrerad länsorganisation för samhällspla— nering. Medborgarrepresentanternas medverkan bör beg- ränsas till sådana frågor där deras insatser kan antas bli av verklig betydelse. — - Frågor av övervägande juridisk, teknisk eller expeditionell natur bör emeller- tid - avgöras på tjänstemannaplanet.

Hänvisningar till S8-8

  • Prop. 1985/86:55: Avsnitt 8.6

9.1. Allmänt om lekmannastyrelsers kompetens m.m.

Instruktionerna för myndigheter med lekmannastyrelser anger i regel tämligen likartat vilka ärenden som skall avgöras av styrelsen. De olika ärendetyperna överensstämmer ofta med de som anges i statsrådsberedningens förebild för myndighetsin— struktioner (PM l982zl).

Utöver styrelseärenden anges i de flesta instruktionerna att myndigheten leds av styrelsen. Detta gäller både länsstyrels— en och RSV. Innebörden av detta begrepp är inte klart. Det kan möjligen kopplas ihop med uppräkningen av vilka ärenden som styrelsen skall avgöra och att begreppet härigenom preci—'

seras -

Vad gäller den andra sidan av befogenheterna, ansvaret, finns det angivet för myndighetschefen. 1 5.5 allmänna verksstadgan (l965:600) anges myndighetens chef såsom i första hand ansva— rig för fullgörandet av myndighetens uppgifter. Lekmannasty-

relsens eller ledamöternas ansvar finns inte reglerat. Sammanfattningsvis gäller för styrelsen att den skall leda verksamheten hos myndigheten medan myndighetschefen har an-

svaret.

9.1.1 Tillkomsten av styrelserna på central och

regional nivå inom skatteförvaltningen m.m.

142

Prop.1985/86:55

9.1.1.1 Riksskatteverket

Riksskatteverket inrättades den 1 januari 1971 efter förslag från landskontorsutredningen. Verket ersatte riksskattenämn— den, centrala folkbokförings— och uppbördsnämnden samt kont— rollstyrelsen. Till verket fördes även uppgifter som tidigare ankommit på kupongskattekontoret, sjömansskattekontoret och det allmänna ombudet hos den mellankommunala provningsnämn—

den. Verket blev dessutom central valmyndighet.

Landskontorsutredningens förslag innebar att det skulle bil- das en central myndighet, riksskattestyrelsen. Utredningen anförde bl.a. att de fiskala uppgifterna i fråga om taxering. uppbörd m.m. skulle sammanföras i den nya myndigheten medan riksskattenämnden skulle bibehållas för de dömande uppgifter- na, förhandsbesked m.m. Angående organisationen anfördes endast att riksskattestyrelsen borde stå under ledning-av en generaldirektör som verkschef. Någon form av "styrelse" dis-

kuterades inte.

Av de i prop. 1969:127 redovisade remissvaren framgår emel- lertid att styrelsefrågan observerats. Följande har noterats

i-propositionen (s. 32—33).

Några remissinstanser anser att den centrala organisa- tionen bör ha en annan utformning än utredningen tänkt sig. Man menar bl.a. att den centrala myndigheten bör ha en Verksstyrelse. Sålunda finner statskontoret flera skäl tala för.att den högsta ledningen av riksskatte- styrelsen bör utövas av en verksstyrelse med lekmanna- inslag. Med hänsyn till den stora betydelse som beskatt- ningsväsendet har inom samhället med därav följande behov av kontakter med åtskilliga andra sektorer inom såväl" den allmänna som den enskilda verksamhetssfären skulle det, anför statskontoret. otvivelaktigt vara till en fördel om sådana kontakter skulle kunna tillgodoses och främjas även genom en sådan verksstyrelse. Därigenom skapar man också förutsättningar för en mer allsidig bedömning av viktiga frågor inom riksskattestyrelsens omfattande verksamhetsfält. Statskontoret framhåller också att den koncentration av ansvar och befogenheter på skatteväsendets område, som inrättandet av en riks- skattestyrelse är ett uttryck för och som statskontoret finner vara av väsentlig betydelse för att nå eftersträ—

143

Prop.l985/86:55

vad effektivitet i beskattningen, talar för att man har en verksstyrelse med bred förankring.

CPU håller för visst att riksskattestyrelsen i hög grad kommer att anlitas_ som utrednings— och remissinstans inom sitt verksamhetsområde. Styrelsen kommer att fort— löpande meddela många och omfattande anvisningar av olika slag. För dessa uppgifter måste det enligt CFU:s mening vara betydelsefullt för chefen att vid sin sida ha en styrelse med representanter för arbetsmarknadens parter och sakkunniga inom de ämnesområden där styrelsen skall vara verksam. '

Presidenten i Göta hovrätt anser att centralorganet i likhet med andra på senare tid tillkomna eller reorga— niserade myndigheter bör "ha en verksstyrelse. Detta synes här kanske mer påkallat än eljest, eftersom skat— teväsendet av många rent instinktivt omfattas med miss— troende. '

En verksstyrelse med lekmän förordas också av riks- revisionsverket samt länsstyrelserna i Södermanlands, Orebro och Jämtlands län.

Föredragande departementschefen anförde bl.a; att centralor— ganets uppgifter av judiciell eller fiskalisk karaktär inte borde överbetonas utan att dess väsentligaste uppgift, näm— ligen att sörja för att verksamheten hos de olika skattemyn- digheterna blir effektiv och att beskattningen blir riktig och likformig i stället borde framhållas. Han föreslog att ärenden rörande förhandsbesked,- bindande förklaringar m.m.

skulle avgöras inom verket av en särskild nämnd.

Angående verksledningen anslöt sig departementschefen till de 'remissinstanser som förordat en styrelse med lekmän som före— träder olika intressen. Dessa ledamöter borde inte samtidigt kunna ingå i den särskilda nämnden.

Omorganisationen av den centrala skatteförvaltningen förbe— reddes ytterligare av en organisationskommitté (RSV— kommit- tén). I kommitténs betänkande, Ds Fi l970:3, redovisades huvudlinjerna till en organisation av RSV. I den efterföl- jande propositionen 1970:55 berördes styrelsefrågan inte

närmare.

144

Prop.1985/86:55

Enligt instruktionen för RSV (1970:752) leds verket av en styrelse med generaldirektören som ordförande. Styrelsen skall bestå av minst sex ledamöter utsedda av regeringen. För närvarande är antalet ledamöter tretton. Bland ledamöterna finns såväl politiker som företrädare för olika intresseorga- nisationer. Styrelseärendena överensstämmer med de som anges i den av statsrådsberedningen framtagna förebilden för myn- dighetsinstruktioner (SB PM l982:l). Styrelseärendena utgörs bl.a. av viktigare frågor om författningar, organisation och ekonomi samt frågor som av generaldirektören hänskjuts till styrelsen. Det gäller bl.a. frågor om föreskrifter och anvis—

ningar samt planeringen av skattekontrollen. 9.1.1.2 Länsstyrelsen"

Länsstyrelsens befattning med beskattningsväsendet har känne— tecknats av genomgripande organisatoriska förändringar vä- sentligen föranledda av nya eller ändrade arbetsuppgifter. En

redogörelse för denna utveckling lämnas i kap. 1.

Fråga om lekmannamedverkan vid avgörandet av ärenden inom länsstyrelsen väcktes tidigt. Vid 1905 års riksdag ifrågasat— tes i en motion om inte länsstyrelsen borde ha en uppsättning som motsvarade nämnden i häradsrätterna. Motionären erinrade om den sakkännedom om ortens förhållanden samt den i allmän- het goda karaktär och rättrådighet, som kännetecknat allmoge- mannens deltagande i domarkallet vid häradsrätten och som, rätt använda, säkert skulle komma även den administrativa lagskipningen till gagn.

Frågan om lekmannamedverkan i länsstyrelsen aktualiserades 1930-1931 i samband med förslag till lag om bl.a. frihets— berövande (vanartslag). Socialvårdskommittén föreslog i be— tänkande angående socialvårdens organisation m.m. (SOU 1942: 56) att utrymme skulle beredas för lekmannainflytande inom socialvårdens länsorganisation. Enahanda synpunkter framför- des också i propositionen 1947z243 angående ålderdomshemsvår—

145

Prop.l985/86:55

den. I betänkandet (SOU l948:23) med förslag till lag om nykterhetsvård föreslogs vid handläggningen av tvångsbehand-

lingsärenden att särskilda ledamöter skulle delta.

Behovet av lekmannamedverkan i länsstyrelsen behandlades utförligt av 1948 års länsstyrelseutredning i betänkandet (SOU 1950:28) Länsstyrelsernas organisation och ställning

inom länsförvaltningen. Utredningen anförde bl.a. (bet. s. 107 f).

Den allmänna grunden för lekmannamedverkan i länsstyrel— sen är enligt utredningens mening att möjligheter till samråd och samarbete vidgas och att samrådet blir obli- gatoriskt och därmed mera likformigt. Detta samråd har i och för sig stor betydelse för belysningen av förekom— mande problem och bör skapa bättre förutsättningar för objektivt riktiga respektiVe ur skälighetssynpunkt rätt— visa avgöranden. Samtidigt kan det emellertid otvivelak— tigt bidraga till att befästa ett allmännare förtroende för länsstyrelsen och dess beslut.

Behovet av att det mera allmänna medborgerliga omdömet genom lekmän får representeras i länsstyrelsen kan före- ligga jämsides med behov av talesmän för särskilda fack- och intresseområden. Men även i frågor där behov av sistnämnda slag icke förefinnes, kan med hänsyn till önskemålet att skapa bättre förutsättningar för ett allmännare förtroende en lekmannamedverkan böra konsti- tueras. Dylika önskemål kunna hänföras icke blott till ärenden, som angå enskilda parter, utan också i lika hög grad till mera allmänna frågor. Lekmannamedverkan av förevarande art är särskilt ägnad att tillgodose önske— målen om insyn och kontroll samt att bevara den goodwill som länsstyrelsen otvivelaktigt besitter.

Ur denna synpunkt torde lekmannamedverkan böra ses som ett led i strävandena efter att hos allmänheten bibe— hålla förtroendet för länsstyrelsen. Detta förtroende_är särskilt betydelsefullt med avseende på sådana områden, där skönsavgörandena intaga en betydande plats. Icke minst i dylika fall framstår det med hänsyn till läns— styrelsens ställning och viktiga uppgifter som angeläget att man skapar verksamma garantier mot obefogade an-

grepp .

Med ett allmänt förtroende för länsstyrelsens åtgärder bör också kunna följa vidgad förståelse för de strävand— en, som det på olika områden ankommer på länsstyrelsen att fullfölja. Det är enligt utredningens mening av

Prop. 1985/86: 55

vikt, att man på allt sätt söker understryka och även hos allmänheten skapa känsla för att av statsmakterna beslutade åtgärder äro en hela folkets sak, i vars ut— formning folket själv får deltaga. över huvud kan väl sägas, att en organiserad lekmannamedverkan i länssty— relsen bör innebära att former skapas för ett ordnat samarbete mellan länsstyrelsen och för dess uppgifter intresserade lekmän. Lekmannamedverkan bör därför - om den ordnas och begagnas på ett ändamålsenligt sätt komma att utgöra ett värdefullt stöd för länsstyrelsen i dess verksamhet. Genom att deltaga i och vinna förtro- genhet med länsstyrelsearbetet kunna lekmännen bidraga till att utåt sprida större förståelse för detsamma och att inom länsstyrelsen ställa mindre lämplig praxis eller handläggningsordning under diskussion.

Angående formen för lekmannamedverkan anförde länsstyrelseut- redningen bl.a. (s. 113).

Lekmannamedverkan i länsstyrelsen kan tänkas i såväl rådgivande som medbeslutande form. Och den rådgivande medverkan kan i sin tur konstrueras som obligatorisk eller fakultativ. En endast rådgivande medverkan skulle föga skilja sig från nuvarande ordning. Redan nu torde många länsstyrelser använda sig därav vid olika till- fällen och för skilda ändamål. Det står givetvis varje länsstyrelse fritt att på det sätt den finner mest lämp- ligt inhämta erforderliga råd och upplysningar. Därest man vid länsstyrelsens sida skulle ställa ett antal lekmannakollegier med uppgift att vid behov lämna råd och upplysningar, torde visserligen kunna förväntas att vederbörande beslutande befattningshavare i länsstyrel— sen skulle känna sig förpliktad att i största utsträck— ning taga hänsyn till åsikterna inom dessa kollegier. Det kan dock befaras, att lekmannakollegierna skulle anlitas i mycket olika omfattning av skilda länsstyrel- ser. Mången gång skulle lekmännens medverkan säkerligen komma att påkallas allenast i form av enstaka under— handssamråd. I vart fall är det knappast sannolikt att lekmännens inflytande skulle få avgörande betydelse.

Ett något starkare inflytande skulle beredas lekmännen, om deras rådgivande medverkan gjordes obligatorisk. Emellertid torde det förhålla sig så, att syftena med lekmannamedverkan skulle bli mindre väl tillgodosedda vid en allenast rådgivande lekmannamedverkan. Bland annat kan det befaras, att lekmännens insats icke skulle bli helhjärtad eller så ansvarsmedveten som önskvärt vore. Det torde också i längden bli svårt att på dylika villkor förvärva tillräckligt kvalificerade lekmän.

H7

Prop.l985/86:55

Utredningen är för sin del av den bestämda uppfatt— ningen, att lekmannamedverkan i länsstyrelsen bör inne— bära att lekmännen deltaga i besluten. Det kan enligt utredningens mening i vart fall icke ifrågakomma, att den medverkan av lekmän, som nu äger rum i de fristående länsorgan, vilka av utredningen föreslås inordnade i länsstyrelsen, därmed skulle få förändrad karaktär. Under sådana omständigheter saknas anledning att på de övriga områden, där medverkan av lekmän erfordras, ge lekmännen en annan ställning. Det bör då icke heller ifrågakomma att införa annan beslutsordning än enligt majoritetsprincipen med utslagsröst för ordföranden. Någon motsvarighet till den för allmän underrätt gällan- de ordningen, enligt vilken ordförandens mening blir gällande, därest icke minst visst antal lekmän ena sig om annan mening, synes icke böra ifrågakomma beträffande länsstyrelsen.

I behörighetshänseende ansåg utredningen att Vissa begräns- ningar borde göras. I det utkast till länsstyrelseinstruktion m.m. som lämnades begränsades lekmännens medverkan till föl— jande ärenden & — arbetsmarknadsfrågor frågor angående bostadsförsörjnings— Och bostadsförbätt— ringsverksamheten socialvård, nykterhetsvård, m.m. bebyggelseplanering och därmed sammanhängande frågor - frågor angående vägväsendet och trafikväsendet.

Att just dessa ärendegrupper valdes berodde bl.a. på det förslag till ett införlivande av bl.a. länsarbetsnämnden och länsbostadsnämnden i länsstyrelsen. Det kan noteras att frå- gor som rörde beskattningsväsendet inte ingick i förslaget.

Ledamöterna skulle enligt länsstyrelseutredningen utses av Konungen efter förslag av vissa intresseorganisationer, bl.a. SAF, LO och TCO.

Frågan om lekmannastyrelser i länsförvaltningen behandlades på nytt av länsförvaltningsutredningen i betänkandet (SOU 1967:20) Den statliga länsförvaltningen 1. Som riktlinjer för

en länsförvaltningsreform anförde utredningen bl.a. att läns—

148

Prop.]985/86z55

styrelsen skulle leda och samordna den översiktliga plane- ringen inom länet och äga härför nödvändiga beslutsbefogen- heter. Sådana arbetsuppgifter som i mindre mån eller inte alls krävde samordning med annan verksamhet inom eller utom myndigheten föreslogs skola avskiljas. Härmed aVSågs bl.a. taxerings— och uppbördssektionerna inom länsstyrelsen.

Den sålunda föreslagna utformningen av länsstyrelsen skulle även förses med en styrelse vari ingick lekmän. Utredningen ansåg det vara en oundgänglig förutsättning för lösande av de nya uppgifterna att representanter för länets befolkning fanns inom länsstyrelsen. Härigenom fick man inflytande över och ansvar för länsstyrelsens verksamhet. Länsförvaltningsut— redningens förslag berördes även av länsdemokratiutredningen i betänkandet (SOU 1968:47) Förvaltning och folkstyre.

På grund av-sistnämnda betänkanden beslöts 1970 (prop. 1970: 103, KU 34, rskr 248, SU 132, rskr 3085 om riktlinjer för en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen. Principbeslutet innebar bl.a. att länsstyrelsen fick en lek— mannastyrelse. Föredragande departementschefen anförde bl.a. att styrelsen inte borde betungas med annat än frågor av principiell betydelse eller av annan anledning .av större vikt. Den dominerande uppgiften för styrelsen var att behand- la för länets utveckling betydelsefulla samhällsplanerings— frågor. Förändringen genomfördes 1971 (prep. 197l:l, bil. 14).

De ärenden som länsstyrelsens instruktion anger som styrelse— ärenden är förutom viktigare frågor om samhällsplaneringen inom länet sådana frågor som anges i den av statsrådsbered- ningen framtagna normalinstruktionen för myndigheter med lekmannastyrelser. Det gäller alltså frågor om författningar, organisation, ekonomi, tillsättning av vissa tjänster, skil— jande från anställning samt frågor som landshövdingen hän—

skjuter till styrelsen.

149

Prop. 1985/86: 55

Styrelsens formella förutsättningar att ta befattning med frågor som rör skatteavdelningens verksamhet är också begrän— sad på annat sätt. Genom bestämmelserna om skattechefens uppgifter och ansvar har ledningen av taxerings-, kontroll— och processverksamheten i stort tagits undan från länsstyrel— sens ansvarsområde. Som skäl för denna åtskillnad har bl.a. anförts att länsstyrelsen inte bör agera sont part i tax— eringsprocessen eller ha uppgifter som anknyter till taxe— ringskontrollen (prOp. l97l:60, s. 70). Motsvarande undantag har inte gjorts vad gäller mervärdebeskattningen och upp— bördsverksamheten. I dessa fall beslutar befattningshavare inom respektive enhet på länsstyrelsens vägnar med stöd av

länsstyrelseinstruktionen och arbetsordningen.

En följd av ansvarsfördelningen är att styrelsens insyn i den verksamhet som drivs inom skatteavdelningarna blivit begrän— sad. I praktiken kan sägas att styrelsen, även om mervärdebe— skattningen ooh uppbördsverksamheten formellt tillhör läns— styrelsens ansvarsområde, inte alls ägnar sig åt skatteavdel— ningens verksamhet. Detta framgår av den undersökning som verksledningskommittén gjort angående styrelseärendena, jfr avsnitt 6. Även om således frågor som rör skatteavdelningens materiella verksamhet i regel inte förekommer i styrelsen så bör ändå framhållas anslags— och tjänstetillsättningsfrågorna m.m. som också berör

skatteavdelningen.

Vad som sagts beträffande styrelsen och skatteavdelningen gäller också förhållandet styrelsen och den lokala skattemyn- digheten.

Hänvisningar till S9-1

9.2. Pågående utredning m.m.

-Verksledningskommittén

Frågan om ledningen av statliga myndigheter utreds f.n. av verksledningskommittén (C l983:04). Enligt kommitténs direk- 150

Prop. 1985/86: 55

tiv (1983:48) bör utredningen avse hela ledningsfunktionen vid förvaltningsmyndigheter under regeringen. Tyngdpunkten i utredningen "bör ligga. på frågorna hur ledningen för myndig— heterna bör utformas för att garantera dessas effektivitet .och en god samhällsservice samt möjliggöra medborgerlig insyn och påverkan. Utredningen bör avse såväl centrala som regio— nala och lokala myndigheter även om intresset främst bör

inriktas på de centrala ämbetsverken.

I direktiven för verksledningskommittén anges särskilt att lekmannastyrelsernas ställning, beslutsområde, arbetsformer och ansvar skall belysas. Bl.a. anförs att lekmannastyrelser— nas allmänna ställning f.n. är — frånsett vad som framgår av verksinstruktionerna och av förarbetena vid myndigheternas inrättande - till övervägande delen oreglerad. Utredningen skall klarlägga de krav som ställs på styrelser i olika slags verksamhet samt vilket ansvar som styrelsen skall ha.för ledningen av verksamheten. Bl.a. skall det inte råda någon oklarhet om var ansvarsgränserna går för styrelserna hos de många myndigheter som driver verksamhet både på central,

regiOnal och lokal nivå.

Kommittén skall vidare överväga alternativa styrformer av myndigheter. Bl.a. skall undersökas förutsättningar för att bilda någon form av "verksråd". Ett sådant skulle utgöra ett rådgivande, lekmannarekryterat organ, som med nära insyn i. verksamheten skulle ges yttrande— och förslagsmöjligheter i fråga om myndigheternas verksamhet. Kommittén beräknar att slutföra sitt arbete under 1985.

Utredningen har haft fortlöpande underhandskontakter med verksledningskommitténs ordförande och sekretariat. Följande

redogörelse grundas på vad som kommit fram vid dessa kontak—

ter.

Verksledningskommittén har inriktat sitt arbete på de cent—

rala statliga myndigheternas ledningsorgan. Beträffande myn—

151

Prop.]985/86z55

digheternas ledningsfunktioner har kommittén gjort den all- männa bedömningen att statliga myndigheter på central nivå i dag bedriver en delvis annan sorts verksamhet än de gjorde förr t.ex. vid tiden för andra världskrigets slut. Borta är i stor utsträckning myndighetsutövningen och tillämpningen av detaljerade föreskrifter. Det är i dag på central myndighets— nivå i stället i första hand fråga om olika former av utveck- lingsinsatser, fördelning av penningresurser, tillämpning av föreskrifter som i stället för detaljer anger riktlinjer (mål), eller ramar. Myndigheterna måste därför i dag och i framtiden styras på ett sätt som delvis skiljer sig från det traditionella sättet, ett sätt som är effektivt både med tanke på statsförvaltningens storlek och komplexitet och med tanke på regeringens politiska ansvar för förvaltningens verksamhet. Nyckelorden för en effektiv styrning och.en för- valtning i överensstämmelse med medborgarnas behov är rikt- nings— och målformuleringar' i kombination med beslutsdele— gering, externt inflytande, ansvar, uppföljning och kont- roll.

I sin analys av styrelsernas nuvarande befogenheter m.m. har verksledningskommittén bl.a. konstaterat att dagens lekmanna— styrelser inte kan anses ha-något egentligt ansvar för myn— digheternas verksamhet, inget ansvar för att målen nås eller att uppgifterna följs. Inte heller har styrelserna något ekonomiskt verksamhetsansvar. Verksamhetsansvaret har verks- chefen ensam. De enskilda styrelseledamöterna kan inte heller anses ha något egentligt uppdragsansvar gentemot regeringen eftersom regeringen inte preciserar vari ledamöternas uppdrag består eller vad regeringen förväntar sig av dem. Vidare konstaterar kommittén att de flesta av dagens lekmannastyrel— ser inte i första hand ägnar sig åt sådana arbetsuppgifter som bör ankomma på ett högsta ledningsorgan. De ägnar i stäl— let en stor del av sin tid åt rena verkställighetsärenden. F.ö. väljer inte dagens lekmannastyrelser flertalet av sina

arbetsuppgifter. Det gör verkschefen.

l52

Prop.]985/86255

Verksledningskommittén redovisar två organisatoriska modeller för en myndighets ledningsfunktion. Den ena innebär att myn— digheten leds av en styrelse med totalt ansvar, en styrelse i egentlig mening. Den andra innebär att myndigheten leds av en myndighetschef med hela ansvaret inför regeringen. Till stöd för myndighetschefen bör då normalt finnas någon form av rådgivande organ.

Till vissa myndigheter kan enligt verksledningskommittén vid behov knytas olika partssammansatta organ. Sådana bör ligga vid sidan av ledningsfunktionen.

Verksledningskommittén gör också den bedömningen att alla verkschefer, oavsett modellen för ledningsfunktionen bör samla sina närmast underlydande chefer i en direktion. Denna bör ha en informell status och en rådgivande funktion och .behöver inte vara reglerad utan utformad enligt verkschefens bedömning. I vissa typer' av ärenden bör direktionen fatta kollektiva beslut, t.ex. disciplinärenden. I dessa fall krävs

dock reglering av direktionen och dess beslutsbefogenheter.'

Vad gäller styrelsernas uppdrag och sammansättning anger kommittén bl.a. följande huvuddrag

att regeringen ger styrelsen hela ansvaret för verksam— heten, dvs. ansvar både för att uppgifterna fullgörs och det ekonomiska resultatansvaret. Av instruktionen bör framgå att styrelsen ansvarar för myndighetens verksamhet och organisa—

tion,

- att styrelsen i första hand ägnar sig åt strategiska frågor dvs. på ett övergripande och långsiktigt sätt ägnar sig åt budgetfrågor, interna organisationsfrågor inkl. chefs— utnämningsärenden, servicefrågor och förenklingar samt vid behov verkställighetsfrågor av strategisk betydelse för fram-

tiden,

53

Prop.1985/86:55

att regeringen till ledamöter utser personer som kan

anses ge styrelsen den önskade avvägningen mellan sakkunskap

och medborgerligt omdöme,

- att regeringen till styrelseordförande utser högt kvali— ficerade personer med regeringens förtroende som har kunskap— er och erfarenheter som ger dem förutsättningar att lösa

uppgiften,

- att styrelseordföranden och verkschefen normalt inte

skall vara samma person i en och samma myndighet, att verkschefen ex officio är styrelseledamot.

Vad gäller genomförandet av förslaget'gör verksledningskom— mittén den bedömningen att det bör ske successivt när det gäller andra centrala myndigheter än bl.a. affärsverken och- vissa stabsmyndigheter (RRV, statskontoret och SIPU). Denna successiva övergång bör föregås av en försöksverksamhet. Kommittén föreslår att dess förslag om styrelse prövas i vissa myndigheter, däribland riksskatteverket. För övriga centrala myndigheter bör enligt kommittén gälla att dessa får

behålla sin nuvarande ledningsfunktion till dess utvärdering skett.

De överväganden utredningen gör beträffande formerna för lekmannamedverkan i ledningen av RSV och länsskattemyndig— heterna grundar sig till stor del på verksledningskommitténs

arbete.

Medborgarinflytande inom polisorganisationen

Polisorganisationen har nyligen varit föremål för ett omfat- tande utredningsarbete. Bl.a. har frågan om ett förstärkt medborgarinflytande på regional och lokal nivå behandlats. Bestämmelser om polisorganisationen finns bl.a. i polislagen (l984:387) och polisförordningen (l984:730).

154

Prop.1985/86:55

Vad gäller det regionala förtroendemannaorganet, länsstyrel— sen, framhöll departementschefen i prop. 1980/81:13, s. 102, att medborgarinflytande över polisväsendet bör stärkas även på regional nivå. De viktigaste uppgifterna för förtroende- männen anges i prop. 1984/85:81 vara att besluta om de regio- nala polisenheternas dimensionering utöver basorganisationen och att bestämma om de allmänna riktlinjer som skall gälla för denna verksamhet. Detta innefattar bl.a. ansvaret för att de beslut om prioritering av vissa verksamhetsgrenar som statsmakterna kan ha fattat omsätts och anpassas till länets och distriktens förhållanden. Vad gäller den egentliga polis- verksamheten ankommer det, enligt propositionen för förtroen- dem-annastyrelsen att besluta i ärenden som avser allmänna riktlinjer, t.ex. allmänna principer för polisförstärkning

och samverkan både inom och över länsgränserna.

Vad gäller den lokala polismyndighetens förtroendemannaorgan anför departementschefen i prop. 1980/81:13 s. 60 att den förtroendevalda lokala polisstyrelsen bör förvandlas från ett i huvudsak rådgivande organ till ett i egentlig mening sty— rande organ för polisen. Polisstyrelsen bör handlägga bl.a. viktigare frågor om organisation och verksamhetsplanering. Beslut i enskilda fall bör däremot höra till polischefens kompetensområde.

I prop. l983/84:89 anför departementschefen_vidare beträffan— de polisstyrelserna bl.a. (s. 19).

Utöver de befogenheter som polisstyrelserna har i dag bör de i fortsättningen ha till uppgift att besluta i viktigare frågor rörande planeringen och inriktningen av verksamheten i distriktet. Likaså bör viktigare frågor om distriktet-s organisation höra till de valda ledamö- ternas kompetensområde. Det är naturligt att polissty— relsens medverkan i planeringsprocessen avser mera vä— sentliga frågor och frågor som gäller verksamheten över en längre period, t.ex. ett budgetår. Genom att de för- troendevalda tar del i sådana beslut kan önskemål från allmänheten, kommunala organ och andra berörda intresse- grupper om inriktningen av verksamheten uppmärksammas.

155

Prop.1985/86:55

Detta torde enligt min uppfattning också innebära att allmänhetens förtroende för polisväsendet ökar.

Rådgivande nämnd hos riksåklagaren

I budgetpropositionen 1984/85:100 har beslutats att en rådgi— vande nämnd skall inrättas hos riksåklagaren. I den departe— mentspromemoria som låg till grund för beslutet. (Ds Ju l983zl9), Riksåklagaren och hans kansli, föreslogs att nämnden för att säkra ett medborgarinflytande skulle ha

följande kompetensområde.

administration, såsom viktiga frågor om organistion och ekonomi

- anvisningsverksamheten

tillsynsverksamheten

urvalet av mål som förs till prövning i högsta domsto—

lenr

Nämnden föreslogs bestå av fem personer med parlamentarisk anknytning. Rörande nämndens arbetsformer m.m. anfördes i

promemorian s. 114 bl.a. följande.

RÅ bör själv inte vara ledamot i nämnden. RÅ kallar nämnden till -sammanträden. Han leder nämndens samman— träden och svarar för föredragningen av ärenden som behandlas inom nämnden. RÅ bör själv under överlägg— ningar med nämnden i en fråga ge sin mening till känna och skall vara närvarande och delta i nämndens överlägg— ningar. Föredragningen inför nämnden kan utföras av en tjänsteman från RÅ:s kansli. Detta ansvarar också för kanslifunktionerna för nämnden. De närmare formerna för ett samarbete mellan RÅ och nämnden får bero av överens— kommelser mellan RÅ och nämnden. Regeringen får i en instruktion föreskriva att RÅ innan ett beslut fattas som rör nämndens kompetensområde först måste inhämta ett yttrande från nämnden. Innehållet i. ett yttrande från nämnden har givetvis en stor betydelse för den slutliga handläggningen av den fråga yttrandet avser. I instruk— tionen bör det föreskrivas att RÅ:s skyldighet att in— hämta yttrande från nämnden gäller frågor av större och allmän betydelse inom de angivna områdena.

156

Prop.]985/8öz55

Departementschefen delade de synpunkter som anfördes i prome-

morian samt anförde för egen del bl.a. följande.

För egen del ser jag det som angeläget att den centrala nivån inom åklagarväsendet tillförs ett medborgarinfly- tande. Beträffande formerna för medborgarinflytande vill jag anföra följande. Jag delar utredningens och remiss- instansernas uppfattning att en lekmannamedverkan i arbetet i riksåklagarens kansli måste begränsas till vissa frågor. Skälet för detta är att åklagarverksam— heten i det enskilda fallet inte lämpar sig, lika lite som polisverksamheten i motsvarande situationer, för en lekmannamedverkan. Genom att riksåklagarens arbete till stor del har karaktär av processföring eller andra åkla— garuppgifter faller därför betydande delar av verksamhe— ten utanför vad som bör omfattas av en lekmannamedver- kan. För övriga delar av verksamheten är däremot som jag ser det ett medborgarinflytande av värde. Med hänsyn till verksamhetens karaktär kan det vara lämpligt att" som utredningen föreslår. ge medborgarinflytandet den formen att en rådgivande nämnd inrättas. Jag godtar utredningens förslag om storleken av nämnden och hur den bör rekryteras.

I fråga om den närmare avgränsningen av nämndens kompe- tensområde delar jag utredningens uppfattning att admi- nistrationen av åklagarväsendet och riksåklagarens verk- samhet när det gäller att utfärda föreskrifter och all— männa råd bör höra dit. Även tillsynsverksamheten i övrigt, i den mån den ligger utanför den egentliga åkla- garfuntionen, bör höra till verksamhetsområdet. Jag delar också utredningens uppfattning att nämnden bara bör ta befattning med frågor av större vikt eller av principiell betydelse. Nämnden eller någon ledamot av denna bör själv kunna ta upp en principiell fråga i nämnden. 9.3 Överväganden och förslag 9.3.1 Behovet av lekmannainflytande inom skatteförvalt— ningen

Skatter och avgifter finansierar de kostnader samhället har för undervisning, sjukvård, allmän pensionering, försvar, kommunikationer m.m. Skatte- och avgiftssystemet används dessutom som ett fördelnings— och konjunkturpolitiskt styr- medel. Det har också syftet att befrämja stabilitet Och till-

157

Prop.]985/86255

växt av företagsamheten och därmed också sysselsättningen. Ett väl fungerande skatte- och avgiftssystem är därför en

angelägenhet för alla.

Skattelagstiftningen innehåller detaljerade bestämmelser om enskildas skyldigheter att lämna deklaration eller annan uppgift, att erlägga skatt på visst sätt och inom viss tid m.m. Vidare finns bestämmelser som ger myndigheterna rätt att vidta olika kontrollåtgärder. Kraven på att skatteförvalt— ningen uppträder på avsett sätt är mot denna bakgrund mycket starka från såväl den enskildes som samhällets synpunkt. På senare tid har åtgärder skatteförvaltningen vidtagit för kontroll av lämnade uppgifter ifrågasatts allt oftare. Det har i den allmänna debatten anförts att myndigheterna ägnar sig åt smådetaljer i alltför hög utsträckning och att det väsentliga skatteundandraget får fortgå utan mera kraftfulla ingripanden. I andra fall har riktats kritik mot att myndig- heterna tillämpar alltför ingående kontrollmetoder._

Med tanke på dessa krav och denna kritik är det enligt utred— ningens mening uppenbart att en ökad insyn i verksamheten skulle medföra en större förståelse för de ansträngningar skatteförvaltningen gör för att uppfylla de ökade kraven på effektivitet m.m. Genom att dessutom kunna kanalisera den kritik som ibland riktas mot förvaltningen skulle hela verk— samheten kunna vinna en bredare samhällsförankring och en större förståelse hos allmänheten. Den föreslagna länsskatte- myndigheten bör därför förses med ett ledningsorgan vari lekmän ingår. Som ett ytterligare stöd för utredningens ställningstagande i denna fråga kan framhållas att flertalet landshövdingar i sina svar på den av utredningen gjorda en— käten också framhållit behovet av ett lekmannaorgan av något slag i länsskattemyndigheten.

Bedömningen av den förut under vilken lekmannainflytandet i länsskattemyndigheten skall utövas måste emellertid enligt

58

Prop. 1985/86: 55

utredningens mening göras mot bakgrund av övervägandena om

RSV:s styrelses framtida roll.

9.3.2 Lekmannamedverkan i riksskatteverket

Allmänna överväganden

Utredningens förslag till organisationsstruktur innebär att RSV:s ledningsroll inom skatteförvaltningen markeras i såväl materiellt som administrativt hänseende. Verket får enligt förslaget uppdraget att leda verksamheten inom sitt område. Ledningsuppgiften innebär att svara för den långsiktiga plan— eringen, policyfrågor, anslagsfrågor etc. för skat- teförvaltningen i dess helhet. Den roll som RSV kommer att få i den nya skatteförvaltningen ställer mycket stora krav på verkets ledningsfunktion, styrelsen. De åtgärder av beskrivet slag som RSV beslutar om kommer att på ett annat sätt än nu få genomslagskraft i hela förvaltningen och påverka såväl länsskattemyndigheternas som de lokala skattemyndigheternas

verksamhet.

I förhållande till regeringen är det av stor betydelse att RSV med den ledningsroll verket föreslås få också blir styrbart. Visserligen regleras skatteförvaltningens verksamhet till stor del genom tämligen detaljerade författningar men inriktningen och användningen av bl.a. förvaltningens granSknings— och kontrollresurser medger ändå ett inte oväsentligt mått av styrning. Från statsmakternas sida har det vid ett flertal tillfällen framförts krav på att skatteförvaltningen inriktar sitt arbete mot det väsentliga skatteundandragandet, skatteflyktsåtgärder, ekonomisk brottslighet m.m. Samtidigt har skatteförvaltningen tilldelats resurser för att kunna uppfylla de framställda kraven. För att de intentioner som statsmakterna gett uttryck för skall slå igenom i skatteförvaltningens verksamhet är det viktigt att nwndighetens ledningsorgan också arbetar enligt

59

Prop. 1985/86: 55

dessa intentioner. Ledningsfunktionen måste alltså medge en effektiv styrning från regeringens sida.

De krav som i den nya organisationen i framtiden kommer att ställas på RSV:s styrelse från både skatteförvaltningen i övrigt och från regeringen är så starka att det inte rimligen bör vara verkschefen som ensam skall ansvara för verksamhe— ten. Ansvaret måste i högre grad än nu enligt utredningens mening ligga på ledningsorganet, styrelsen. Härigenom vinner man också den fördelen att insynen i centralmyndighetens verksamhet blir befäst. Denna bedömning har utredningen också fått stöd för vid de överläggningar som ägt rum med verksled— ningskommittén.

Styrelsens ansvarsområde m.m.

En utvidgning av ansvarsområdet för styrelsen innebär att de nuvarande styrelseuppgifterna enligt RSV:s instruktion behö— ver utvidgas. Antingen genom att denna uppräkning komplette— ras med vissa ytterligare ärendegrupper eller genom att sty—

relsen görs helt ansvarig för myndigheternas verksamhet.

Av grundläggande betydelse i detta sammanhang är den led— ningsroll RSV föreslås få i den nya skatteförvaltningen och de uppgifter som är förenade med denna. Ledningen innebär att verket lägger fast gemensamma riktlinjer, principer m.m. för verksamheten samt följer och utvärderar denna. Verket får med andra ord en mer uttalad strategisk uppgift än tidigare. Det är främst i detta hänseende som det finns anledning att utöka styrelsens ansvarsområde. Ledningen av skatteförvaltningen i landet bör enligt utredningens mening ytterst ligga hos RSV:s styrelse.

När det gäller att närmare definiera styrelsens ansvarsområde

bör vissa ärendegrupper beröras särskilt.

160

Prop. 1985/86: 55

Nämnden för rättsärenden, sjömansskattenämnden och forskar- skattenämnden prövar ärenden angående förhandsbesked, sjö— mansskatt respektive beskattning av utländska forskare vid tillfälligt arbete i Sverige. Prövningen av dessa ärenden sker enligt särskilda författningar och är därför undantagna från styrelsen. Någon anledning att ändra denna ordning finns inte enligt utredningens bedömning.

Av andra ärendegrupper vars handläggning inte Specialregle— rats på liknande sätt kan nämnas ärenden om punktskatter och kupongskatter, besvärsärenden angående mervärdeskatt och stämpelskatt samt dispensärenden. Därtill kommer verkets uppdrag att besluta om och genomföra kontroll av skatter och avgifter. Gemensamt för dessa ärendegrupper är att de direkt berör enskilda skattskyldiga vilket i sin tur skulle kunna tas som intäkt för att besluten inte borde fattas av en på "politiska grunder tillsatt styrelse utan av tjänstemän inom verket. Invändningar av denna art är enligt utredningens mening inte bärande. Bl.a. kan nämnas att taxeringsnämndernas ledamöter, utom ordföranden, är politiskt valda. När läns— rätten avgör taxeringsmål och andra mål om beskattning deltar också politiskt valda nämndledamöter i besluten. Några skäl för att undanta vissa ärenden från att kunna bli föremål för bedömning av styrelsen finns därför inte av dessa skäl. Här? till kommer att en styrelse med'befogenhet att också besluta i sådana löpande ärenden bl.a. på grund av ärendenas mångfald inte skulle få tid för att fullgöra sin huvuduppgift, led— ningsfrågor. Beslut i löpande ärenden tillhör de verkstäl- lande uppgifterna och bör liksom nu fattas av tjänstemänen inom verket med stöd av den arbetsfördelning styrelsen beslu—

tar genom arbetsordningen.

Det anförda innebär enligt utredningens bedömning att det inte går att på ett meningsfullt sätt definiera styrelsens uppdrag genom en uppräkning av olika ärendegrupper i verkets instruktion. Detta står i stället i första hand att finna i

den formulering i instruktionen där själva kärnpunkten i

%]

Prop. 1985/86: 55

RSV:s uppdrag anges, dvs. att verket leder skatteförvalt— ningen i landet, jfr. avsnitt 8.3. Härav följer att det bör vara styrelsen som leder och ansvarar för RSV:s verksamhet utan någon särskild uppräkning av vissa ärendegrupper.

Utredningen föreslår att RSV:s styrelse med nyss angivna be- gränsningar skall ansvara för verkets hela verksamhet. En följd härav blir att verkschefen blir ansvarig inför styrel— sen. Hans uppdrag blir att driva den löpande verksamheten enligt de riktlinjer som styrelsen meddelar.

Styrelsens sammansättning m.m.

Ledamöterna i styrelsen skall utses av regeringen. Vad gäller valet av ledamöter och ordförande finns därför ingen anled— ning att lämna något formligt förslag. Utredningen vill dock _framhålla det väsentliga i att det medborgerliga omdömet, samhällsintresset och medborgarintresset blir väl represente— rat i styrelsen. Vidare innebär utredningens förslag att det ställs stora krav på styrelseordförandens kunskaper om skat- teförvaltningen. Vad gäller styrelsens sammansättning i öv— rigt kan framhållas att RSV:s verkställande ledning bör vara repreSenterad i styrelsen. Generaldirektören och överdirektö— ren bör alltså ex officio ingå i styrelsen som ledamöter. Styrelsen bör bestå av minst nio ordinarie ledamöter.

Hänvisningar till S9-2

Lekmannainflytandet över ledningen av länsskattemyndigheten är av väsentlig betydelse. Detta gäller även om RSV:s styrel— se får utökade befogenheter och ansvar. Frågan är under vilka former detta inflytande skall utövas. Ett alternativ är att organisera länsskattemyndigheten som en nämndmyndighet. Ett annat är att knyta ett rådgivande organ till myndigheten. En ytterligare möjlighet är att förse myndigheten med en styrel—

se.

162

Prop. 1985/86: 55

Länsskattemyndigheten skulle kunna organiseras som en nämnd- myndighet på samma sätt som länsarbetsnämnden, lantbruksnämn- den m.fl. Även dessa nämnder har överordnade centrala myndig- heter ledda av styrelser, arbetsmarknadsstyrelsen och lant- brukstyrelsen etc.

Kännetecknande för en nämndmyndighet är att den i regel har ett begränsat kompetens- eller arbetsområde. Oftast har en nämnd till uppgift att tillämpa ett relativt avgränsat regel- komplex. I en nämndmyndighet är det nämnden som utgör myndig- heten och själv fattar alla beslut såvida beslutsrätten inte delegerats till kanslichef eller motsvarande. Nämndens kans- li, servicefunktion, är i regel av relativt blygsam omfatt-

ning.

Förutsättningar att organisera en länsskattemyndighet som.en nämndmyndighet liknande de som finns inom länet idag torde inte föreligga. De flesta besluten skulle inte komma att av- göras av nämnden utan av tjänstemän vid myndigheten beroende på det stora antalet ärenden och deras inbördes olikheter. Nämnden skulle i princip få utöva en roll med inslag av led- ningskaraktär.

Genom att till länsskattemyndighetens ledningsfunktion knyta ett rådgivande organ skulle behovet av-bl.a. insyn i myndig- hetens verksamhet kunna säkras. Några beslutsfunktioner skul- le inte finnas hos rådet utan det skulle enbart vara tillför- säkrat rätten att få erforderlig information om verksamheten. Rådets främsta uppgift skulle bli att yttra sig i frågor av ledningskaraktär. Det område som kan tänkas komma i fråga är sådana som rör myndighetens utåtriktade verksamhet, förhål- lande till enskilda och andra myndigheter, servicefrågor

m.m.

Förslaget till den nya organisationen innebär att RSV kommer att besluta i. de grundläggande ledningsfrågorna vad gäller verksamhetsinriktning, ekonomifrågor m.m. medan länsskatte-

163

Prop.]985/86z55

myndigheten får rollen som en operativ ledningsmyndighet i länet. Länsskattemyndighetens ledningsuppgifter kommer att vara av stor betydelse. Den ledning RSV kommer att utöva kan rimligen inte vara av detaljkaraktär utan det kommer att finnas ett relativt stort utrymme för länsskattemyndighetens egna bedömningar. Detta framgår också av de förslag utred- ningen lämnat beträffande ledningsfunktionerna. Utredningen är därför av den uppfattningen att ett rådgivande organ utan några som helst beslutsbefogenheter inte är tillfyllest. Här kan också framhållas den bedömning länsberedningen gjorde när det gällde valet mellan ett rådgivande och beslutande organ. Syftena med en lekmannamedverkan kan bli mindre väl tillgodo- sedda vid en endast rådgivande medverkan. Bland annat kan det befaras att lekmännens insats inte blir helhjärtad eller så ansvarsmedveten som önskvärt vore. I längden kan det bli svårt att på dessa villkor förvärva tillräckligt kvalificera- de lekmän.

"Med den ställning länsskattemyndigheten får i den nya skatte— förvaltningen krävs det ett ledningsorgan vari ingår intres— serade och ansvarsmedvetna lekmän. Utredningen anser därför, i likhet med vad som redan 1948 års länsstyrelseutredningen kunde konstatera, att lekmän bör medverka genom att delta i beslut och inte endast genom att lämna råd.

Det tredje alternativet med en styrelse är den lösning som enligt utredningens mening är den mest realistiska. Den ställning som länsskattemyndigheten har i den nya organisa— tionen, såsom ansvarig för den operativa verksamheten m.m. i länet, ställer stora krav på myndighetens ledningsfunktion. Det är därför också väsentligt att lekmannainflytandet säker— ställs genom en styrelse som har beslutanderätten i åtminsto- ne de väsentliga frågorna som rör verksamheten. Att en sty— relse samtidigt kan fungera som ett rådgivande organ till myndighetens ledning i andra frågor är självklart.

164

Prop. 1985/86:55

Som framgått av redogörelsen för verksledningskommitténs arbete har detta begränsats till de centrala myndigheternas ledningsfunktioner. Kommittén avser dessutom att föreslå att en försöksverksamhet inleds innan dess förslag genomförs i stort. Utredningen anser inte att det nu finns anledning att i avvaktan på resultat av kommitténs fortsatta arbete även för länsskattemyndigheten föreslå en styrelse med motsvarande befogenheter och ansvar som föreslagits beträffande RSV. Styrelsen på länsnivån bör åtminstone tills vidare vara av traditionell art. Detta innebär att länsskattemyndighetens styrelse skall besluta i ärenden angående _ viktigare författningsfrågor - viktigare frågor om organisation och arbetsfor- mer ' anslagsfrågor och andra väsentliga frågor av ekonomisk art — frågor i samband med tillsättning av de högre tjänsterna hos länsskattemyndigheten eller den lokala.skattemyndigheten ' frågor om skiljande från anställning m.m. - andra frågor som myndighetschefen hänskjuter till

styrelsen.

"Styrelsens huvuduppgift blir att i likhet med vad som bl.a. också gäller för RSV:s styrelse att säkerställa ett medbor— gerligt inflytande i skatteförvaltningen. Det är därför na— turligt att styrelseledamöterna hämtas från de folkvalda i länet. Ledamöterna bör utses av regeringen. Chefen för myn- digheten skall ingå i styrelsen. Antalet ledamöter bör inte överstiga sju. En av styrelseledamöterna skall vara ordföran— de. Denne bör äga sakområdeskunnande. Ansvaret för verksamhe— ten skall i första hand åvila myndighetschefen.

Förslaget innebär att det blir styrelser både på central och regional nivå där styrelsernas formella uppdrag är olika. Några hinder mot en sådan lösning föreligger inte. Den får

165

Prop.1985/86:55

också ses mot bakgrunden av det arbete som pågår med reforme—

ringen av statliga myndigheters ledningsfunktioner.

Genom rollen som överordnad myndighet till de lokala skatte- myndigheterna kommer länsskattemyndigheten att leda deras verksamhet. Såsom företrädare för länsskattemyndigheten kommer styrelsen också att ta befattning med ärenden av mot-

svarande slag som avser dessa myndigheter.

166

Prop.]985/86z55

IV NÄRMARE OM LEDNING OCH SAMORDNING 10 Enhetlig rättstillämpning 10.1 . Bakgrund

Styrning genom föreskrifter och råd

I kapitlet behandlas lednings- och styrningsfrågor.i en skat— teförvaltning med den organisatoriska uppbyggnad som föresla— gits i kapitel II. Inledningsvis diskuteras förutsättningarna för styrningen av rättstillämpningen i förvaltningen, den materiella styrningen. De följande avsnitten behandlar frågor om ledningen utfrån de författningar som styr förfarandet, den formella styrningen. Förslagen som lämnas syftar till att. ge bättre förutsättningar för ledning och samordning av verk- samhetens allmänna inriktning och ett mera enhetligt uppträ— dande från förvaltningens sida.

Den offentliga makten utövas under de av riksdagen beslutade lagarna. I 8 kap. 2, 3 och 5 55 RF anges närmare det område där kompetensen att meddela föreskrifter i första hand skall ligga hos riksdagen och utövas genom lagstiftning, det primä- ra lagområdet. Till detta område hör föreskrifter som rör enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes, den civilrättsliga normgiv- ningen. Det primära lagområdet omfattar vidare bl.a. före- skrifter som rör förhållandet mellan enskilda och det all-

167

Prop. 1985/86: 55

männa som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Härmed avses bl.a. den statliga beskattningen och straffrät-

ten. Även grunderna för den kommunala beskattningen skall bestämmas genom lag, 8 kap. 5 & RF.

Genom bestämmelserna i 8 kap. 7 och 8 55 RF har riksdagen möjlighet att delegera en del av sin kompetens till rege- ringen. Delegationsmöjligheten omfattar inte skatt.

När riksdagen inom det delegeringsbara området lämnar rege- ringen uppdrag att meddela föreskrifter i visst ämne kan lriksdagen också medge att regeringen överlåter åt förvalt- ningsmyndighet att meddela bestämmelser i ämnet, 8 kap. 11 5 RF.

Det område inom vilket regeringen utan något bemyndigande från riksdagens sida har en normgivningskompetens anges i 8 kap. 13 5 RF. Detta område avser dels föreskrifter om verk— ställighet av lag dels annan normgivning som faller utanför det primära lagområdet, den s.k. restkompetensen. Till rest- kompetensen hör sådana föreskrifter som inte rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna - t.ex. föreskrifter om de statliga myndigheternas organisation, arbetsuppgifter och inre verksamhetsformer - samt sådana föreskrifter som vis- serligen rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna men som inte är betungande _för den enskilde. Regeringen har även inom dessa områden rätt att överlåta åt underordnad myndighet att meddela bestämmelser i ämnet. Rätten att medde— la verkställighetsföreskrifter omfattar alla slag av lagar.

Beträffande innebörden i begreppet verkställighetsföreskrif-

ter anförde departementschefen i grundlagpropositionen (197390, 5. 211) bl.a. följande.

En fråga som förtjänar särskild uppmärksamhet gäller regeringens behörighet att besluta föreskrifter om verk— ställighet av lag. Enligt (grundlag) beredningen är

168

Prop. 1985/86: 55

gränsen flytande mellan sådant som bör avhandlas i själ- va lagen och sådant som bör betraktas som verkställig- hetsföreskrifter. Det är, fortsätter beredningen, klart att huvudreglerna alltid måste tas upp i själva lagen. Hur långt lagen skall gå i detaljer måste däremot vara riksdagens sak att bedöma. Ju mera detaljbetonad lagen blir, desto mindre blir utrymmet för reglering genom verkställighetsföreskrifter.

Det har under remissbehandlingen påpekats att det, om man accepterar beredningens nu angivna synsätt, blir möjligt att få till stånd en långtgående faktisk delega- tion av normgivning till regeringen vid sidan av den i grundlagen förutsatta och därmed sätta hela dennas kom- petensfördelning ur kraft. Det skulle vara tillräckligt att riksdagen begränsade sig att besluta mycket allmänt hållna lagregler vilka sedan fylldes ut av regeringen med "verkställighetsföreskrifter". Jag delar de kritiskt inställda instansernas uppfattning att någon sådan möj— lighet självfallet inte bör finnas. Med föreskrifter om verkställighet av lag bör enligt min mening i. första hand förstås tillämpningsföreskrifter av rent administ- rativ karaktär. I viss utsträckning torde det emellertid vara ofrånkomligt att.tillåta, att regeringen med stöd av sin behörighet att besluta att verkställighetsföre- skrifter i materiellt hänseende "fyller ut" en låg, även om lagen i och för sig skulle befinna sig inom det obli- gatoriska lagområdet. En förutsättning för att rege- ringen skall få göra detta måste emellertid vara, att den lagbestämmelse som skall kompletteras är så detalje- rad att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt genom den av regeringen beslutade föreskriften. I verk- ställighetsföreskriftens form får således inte beslutas om, något. som kan upplevas sont ett nytt åliggande för enskilda eller om något som kan betraktas som ett tidi— gare ej_ föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Jag anser exempelvis att regeringen inte på grund av sin behörighet att besluta föreskrifter om verkställighet av lag bör kunna utfärda sådana föreskrifter om tystnadsplikt som beredningen nämner. '

Något särskilt bemyndigande från riksdagen att besluta om

verkställighetsföreskrifter behöver regeringen inte. Det har

dock emellanåt ansetts önskvärt att genom en bestämmelse som

har formen av ett bemyndigande klargöra att lagregeln inte är

avsedd att tillämpas direkt utan kräver utfyllnad av rege- ringen eller, om regeringen så bestämmer, av en myndighet. I sådant fall brukar man tala om kvasidelegation (KU 1980/81:

25, s. 126).

169

Prop.1985/86:55

Utförligare redogörelser angående föreskriftsmakten lämnas i konstitutionsutskottets betänkanden 1979/80:50 och l980/81:25 med bilagor samt i förvaltningsutredningens betänkanden (SOU

1983:39) Politisk styrning - administrativ självständighet.

Vad gäller skatteförvaltningens verksamhetsområde kan kompe- tensområdena anges på följande sätt.

Föreskrifter om skatt beslutas av riksdagen genom lag. Till föreskrifter om skatt räknas bl.a. regler om skattskyldighet, hur skatten skall utgå och om skattens storlek. Till sådana föreskrifter hör även grunderna för taxerings- och uppbörds- förfarandet. Till begreppet skatt räknas också bl.a. arbets- givaravgifter. Dessa föreskrifter tillhör det primära lagom— rådet och är inte delegeringsbara.

För regeringen finns möjlighet att meddela verkställighets- föreskrifter också när det gäller skatter. Dessa föreskrifter skall vara av främst administrativ karaktär. I den mån det förekommer inslag av utfyllnad av själva lagbestämmelsen får detta inte medföra att något väsentligt nytt tillförs genom föreskriften. Regeringen kan uppdra åt förvaltningsmyndighet att meddela verkställighetsföreskrifter rörande skatt.

RSV:s ställning som central förvaltningsmyndighet i fråga om beskattning och uppbörd av skatt har utnyttjats för att ge

verket i uppdrag att meddela verkställighetsföreskrifter. Sålunda har i 60 a 5 TF och 67 & UBF verket erhållit ett om— fattande uppdrag att meddela de ytterligare verkställighets— föreskrifter som behövs för de i respektive författningar

angivna lagarna.

Enligt bestämmelserna i 18 5 TL har RSV dessutom fått i upp— drag att genom råd och anvisningar främja en enhetlig til— lämpning av taxeringslagen och lagarna om kommunal och stat— lig inkomstskatt samt statlig förmögenhetsskatt. Enligt 61 5

HO

Prop.l985/86:55

MI. har verket motsvarande uppdrag vad gäller mervärdeskat—

ten.

För länen utfärdas de s.k. länsanvisningarna, 16 5 TF. Dessa fastställs och utfärdas av RSV efter förslag från skattechef— en. Såsom ansvarig för det årliga taxeringsarbetet i länet, 14 5 TL, utfärdar skattechefen dessutom omfattande meddelan- den för taxeringen. Dessa meddelanden riktas till skillnad mot länsanvisningarna inte till allmänheten utan enbart till granskningspersonal och taxeringsnämnder. De innehåller bl.a.informationer om ny lagstiftning och tillämpningen av denna samt arbetstekniska beskrivningar.

Till grund för meddelandena ligger. ett modellförslag som utarbetas av en arbetsgrupp med företrädare för skattechefer- na och RSV. Modellförslaget är inte bindande för skattechefen utan han kan göra de ändringar han bedömer nödvändiga. Medde- landena fastställs alltså på länsnivå självständigt av res- pektive skattechef.

Styrning genom överprövning o.d.

Regeringens möjligheter att styra de centrala ämbetsverken, .begränsas av 11 kap. 7 & RF. Enligt denna bestämmelse får ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommunens beslut- ande organ, bestämma hur förvaltningsmyndighet skall i sär— skilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av.lag. Angående denna inskränkning anförde departementschefen i prop. 1973:90 s. 397 f.

Det av beredningen använda begreppet är ganska obestämt. Enligt mångas uppfattning innefattar begreppet bl.a. administrativa bestämmelser om förvaltningsmyndigheter— nas interna förhållanden och om förhållandet mellan olika statliga myndigheter inbördes. Det är vidare att observera att förvaltningsmyndigheterna inte bara hand— lägger ärenden utan också utövar faktisk verksamhet av olika slag. Denna faktiska verksamhet kan vara reglerad genom bestämmelser som är att betrakta som rättsregler.

171

Prop. 1985/86: 55

Enligt min mening bör i enlighet med vad som uttalats av vissa remissinstanser RF:s förbud mot direktiv till förvaltningsmyndighet för särskilda fall ges en större konkretion och fasthet än vad grundlagberedningens för- slag i ämnet har. Förbudet bör begränsas till att omfat— .ta förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden,

medan myndigheternas faktiska handlande lämnas utanför. Vidare bör förbudet i första hand ta sikte på sådana ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild. Med myndighetsutövning mot enskild avser jag härvid, i an— slutning till vad jag nyss uttalade rörande det generel— la begreppet myndighetsutövning, utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldig- het, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Det är framför allt när det är fråga om ärenden av denna typ som det är ett starkt rättssäker- hetsintresse att förvaltningsmyndigheterna är fullt självständiga i förhållande till överordnade organ. Förbudet mot direktiv i särskilda fall torde emellertid böra omfatta också myndighetsutövning mot kommun. För kommunerna är det av betydelse att ingen myndighet och inte heller riksdagen kan bestämma hur förvaltningsmyn- dighet skall besluta i ett ärende som rör en mot kommun riktad myndighetsutövning. Förbudet mot direktiv i sär- skilda fall torde också böra omfatta en del ärenden som har annan karaktär än som förut sagts. övervägande skäl synes nämligen tala för att förbudet bör omfatta alla ärenden som rör tillämpning av lag. Härvid avses inte bara ärenden i vilka viss av riksdagen beslutad lag tillämpas utan även ärenden i vilka fråga är om tillämp- ning av verkställighetsföreskrifter till lagen som reg- eringen kan ha utfärdat med stöd av.8 kap. 13 5 i depar- tementsförslaget. .

Konstitutionsutskottet anförde bl.a. följande -beträffande begreppet rättsregel och tillämpning av lag, KU. 1973:26

5.

172

71.

Begreppet rättsregel torde innefatta alla administrativa bestämmelser om förvaltningsmyndigheternas interna för— hållanden och om förhållandet mellan olika statliga myndigheter inbördes. När det gäller ärenden om tillämp- ning av sådana bestämmelser bör överordnad myndighet ha rätt att bestämma hur den underordnade myndigheten skall besluta i särskilt fall. Förbudet mot direktiv i sär- skilda fall i fråga om ärenden som rör tillämpning av lag har det särskilda motivet att regeringen eller annan överordnad myndighet inte bör få ingripa i enskilda fall såvitt angår ämnen där den grundläggande normen beslu- tats av riksdagen. När det gäller myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun garanterar paragrafen dock att den beslutande förvaltningsmyndigheten är självständig och oberoende även i ärenden som rör tillämpning av

Prop.1985/86:55

regeringsförordningar eller andra författningar i lägre valör än lag och av sedvanerätt.

Förvaltningsmyndigheternas förhållande till regeringen med de begränsningar som anges i 11 kap. 6 och 7 55 RF sammanfattas i Petrén-Ragnemalm: Sveriges grundlagar enligt följande.

Vad som återstår av den i 6 5 1 st. föreskrivna lydnadsplikten visavi regeringen är sålunda att regeringen förutom inom hela fältet för generellt inriktad verksamhet såsom planering och budgetarbete kan ge direktiv om förvaltningsmyndighets faktiska handlande i särskilt fall och om handläggning av konkreta ärenden, i den mån dessa varken avser lagtillämpning eller myndighetsutövning.

Förvaltningsutredningen utvecklar detta på följande sätt, bet. s. 45 f.

Förvaltningsmyndigheternas grundlagsskyddade frihet att bestämma efter eget omdöme syftar primärt till att ga- rantera rättssäkerheten vid förvaltningsmyndighets myn- dighetsutövning eller tillämpning av lag med de precise— ringar som framgår av citerade regler och motiv. Det bör uppmärksammas att bestämmelserna i RF 11:7 inte syftar till att begränsa regeringens rätt att utfärda generella föreskrifter enligt reglerna i regeringsformens kapitel 8 utan syftar till att garantera förvaltningsmyndighets oberoende vid beslut i vissa enskilda ärenden.

Till det fredade området.kan däremot inte föras organi— satoriska och administrativa förhållanden såvida de inte regleras i lag, vilket är mindre vanligt. Det finns således inget i regeringsformens ordalag eller motiv som förbjuder eller påbjuder viss organisation av förvalt- ningsmyndighet, vissa beslutsformer, viss förvaltnings- ledning eller intern administration eller som reglerar förhållandet mellan olika förvaltningsmyndigheter inbör- des t.ex. i fråga om samverkan. Frågor om administrativ effektivitet, rationaliseringar, hushållning med tillde- lade meldel behandlas inte heller. Nu nämnda frågor faller således normalt" inom området för regeringens direktivrätt enligt RF ll:6.

Regeringsformens bestämmelse om förvaltningsmyndigheter- nas ställning avser som nämnts att ge garantier för myndigheternas oberoende vid handläggningen av vissa ärenden och uttrycker rättssäkerhetskrav. Regeringsfor- men innehåller däremot inte några bestämmelser'som ger en principiell grund för eller uttrycker krav på för—

W3

Prop.198586:55

valtningsmyndigheternas självständighet och oberoende i fråga om initiativverksamhet eller aktiviteter som syf- tar till att snabbt och effektivt söka förverkliga statsmakternas direktiv och intentioner. att aktivt ta itu med missförhållanden som uppdagas inom myndighetens sakområde, att bedriva utvecklingsarbete eller finna vägar till omprövning av befintlig verksamhet. Nu nämnda uppgifter faller således inom ramen för regeringens direktivrätt enligt RF ll:6. Till skillnad från rättssä- kerhetskraven är de krav som kan ställas på ändamålsen- liga, rationella och utvecklingsinriktade myndigheter - dvs. i stort vad som brukar avses med effektiva myndig— heter - inte grundlagfästa. Sådana krav kommer i stället till uttryck i lagar, utgiftsbeslut, förordningar och regeringsdirektiv.

Sammanfattningsvis kan, med de redovisade begränsningarna, regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna genom före— skrifter eller på annat sätt avse allt allmänt inriktat arbe- te inom myndigheterna såsom planering, prioritering och ut- redningsverksamhet. Vidare kan styrningen avse det hela admi- nistrativa området såsom beslutsorgan, organisation, rationa— .liseringar och tjänstetillsättningar.

Regeringens styrning framgår bl.a. av de myndighetsinstruk- tioner som den utfärdar. I dessa anges myndighetens uppgift och kompetens samt ansvarsfördelning mellan verksstyrelse och verksledning m.m. Instruktionerna är i regel allmänt utforma- de och anknyter ofta till den av statsrådsberedningen utfär- dade normalinstruktionen. Materiella bestämmelser ges i det för myndigheten speciella arbetsområdet genom lagar och till- lämpningsförordningar.

Genom hänvisningar i myndighetsinstruktionerna görs också reglerna i allmänna verkstadgan (l965:600) tillämplig på flertalet myndigheter.

Regeringen styr också förvaltningsmyndigheternas resursan- vändning, prioritering och framtida verksamhetsinriktning m.m. vid prövningen av myndigheternas årliga anslagsfram— ställningar.

174

Prop.1985/86:55

Förbudet i 11 kap. 7 & RF innebär för såväl RSV som den nya länsskattemyndigheten att dessa i egenskap av överordnade myndigheter inte kan bestämma hur den underordnade myndighe— ten skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndig- hetsutövning mot enskild m.m. På motsvarande sätt som angetts för regeringen innebär detta ingen inskränkning i den centra- la myndighetens uppdrag i instruktion m.m. att genom direk- tiv, riktlinjer och andra administrativa åtgärder av verk— ställighetskaraktär styra de underordnade myndigheternas s.k. faktiska handlande. Verkställighetsföreskrifter som en över- ordnad myndighet fått i uppdrag att utfärda är naturligtvis bindande för den underordnade myndigheten.

Förhållandet mellan överordnad — underordnad myndighet är naturligtvis annorlunda om den överordnade har rätt-att om— pröva den underordnades beslut, jfr. överprövningsrätten inom åklagarväsendet. En sådan rätt innebär även möjligheter att styra underordnad myndighets rättstillämpning i det enskilda fallet. Det bör emellertid redan här framhållas att utred- ningen inte har för avsikt att föreslå något "överprövnings—

institut" för skatteförvaltningen. 10.2 överväganden och förslag

Kravet på att skatteförvaltningen skall framstå som en sam- manhållen enhet innebär att de i förvaltningen ingående myn- digheterna iakttar ett så enhetligt uppträdande som möjligt i myndighetsutövningen och sin övriga verksamhet. I detta lig- ger att rättstillämpningen sker på ett enhetligt sätt i lan- det.

Av redogörelsen för RF:s bestämmelser framgår att RSV har att verka inom ett formellt begränsat område när det gäller att med hjälp av föreskrifter åstadkomma enhetlighet i rättstill- lämpningen inom skatteförvaltningen. I fråga om innehållet i dessa verkställighetsföreskrifter gäller som nämnts den all- männa begränsningen att de inte får tillföra lagregeln något

175

Prop.1985/86:55

väsentligt nytt. Detta torde till att börja med förutsätta att lagregeln är så pass preciserad att man kan utläsa någon princip eller annan påtaglig grund som kan vara vägledande när man utformar verkställighetsföreskrifter. Det är emeller- tid svårt att närmare ange den grad av precision som måste finnas hos en lagregel för att man skall fylla ut den med verkställighetsföreskrifter (jfr. Håkan Strömberg; Normgiv— ningsmakten enligt 1974 års regeringsform; s. 124). Ett exem— pel på ett ganska obestämt uttryck som man ansett sig kunna precisera genom verkställighetsföreskrifter är uttrycket "skäligt" (Strömberg s. 154 ff). Detta talar för att det teoretiska utrymmet för verkställighetsföreskrifter i frågor som rör tillämpningen aV' materiella bestämmelser i själva

verket inte är obetydligt.

Nästa fråga blir då om det är lämpligt att RSV meddelar verk- ställighetsföreskrifter i tillämpningsfrågor av nyss angivet slag i andra fall än där detta är uttryckligen förutsatt i den lagregel som det gäller eller i förarbetena till denna. Formella förutsättningar för detta finns som nämnts i 60 a 5 TF. En sådan ordning är dock inte invändningsfri (jfr. KU 1980/81:25, s. 15). Enligt utredningen måste huvudprincipen vara att det skall ankomma på domstolarna att med ledning av lagtext och förarbeten precisera innebörden av olika uttryck i lagtexten. Endast om det är påkallat av särskilda skäl bör RSV ingripa med föreskrifter i nu avsedda fall. I stället är det enligt utredningen lämpligt att RSV normalt försöker främja en enhetlig rättstillämpning inom skatteförvaltningen genom att utfärda.råd och rekommendationer. Sådana uttalanden är inte formellt bindande men har ändå väsentlig betydelse. Det måste anses ligga i sakens natur att ett rådgivande utta— lande av RSV följs av skattemyndigheterna. Behovet av att verket tillser att likformighetskravet upprätthålles har nyligen även' framhållits av skatteförenklingskommittén i betänkandet (SOU 1984:21) Förenklad självdeklaration s. 291.

176

Prop. 1985/86: 55

I detta sammanhang bör länsanvisningarna och skattechefens

meddelande beröras.

Länsanvisningarna, som fastställs av RSV efter förslag av skattechefen, riktas till såväl de skattskyldiga soul till granskare och taxeringsnämnder. Anvisningarna innehåller redogörelser i bl.a. tillämpnings- och uppskattningsfrågor. Självklart kommer denna uppgift att efter omorganisationen övertas av länSskattemyndigheten. Med hänsyn till att termen anvisningar inte längre bör användas (prop. l983/84:119) kan länsanvisningarna i fortsättningen lämpligen nämnas länsskat— temyndighetens riktlinjer. De skall fastställas av RSV på motsvarande sätt som i dag. Den omständigheten att anv15s ningarna i fortsättningen benämns riktlinjer medför inte,

såsom redan anförts, att värdet av dem minskar.

skattechefsmeddelandena innehåller bl.a. uttalanden i tolk— ningsfrågor av olika slag. RSV har ingen formell möjlighet att påverka innehållet i dem. Ett exempel på behovet av en förändring härvidlag utgör den redogörelse som JO lämnade i sitt beslut den 10 oktober 1983, dnr 2612-1983, angående frågan "regelmässig användning av bil i tjänsten". JO konsta- terade att i ett av RSV:s arbetsgrupp utarbetat modellförslag till skåttechefsmeddelande hade begreppet regelmässighet angetts till visst lägsta antal dagar av året. Efter att ha konstaterat att det i massmedia förekommit uppgifter om att skattecheferna i ett antal län i sina meddelanden till taxe- ringsnämnderna angett ett annat antal dagar anför JO bl.a.

följande.

Vi har idag en ordning där en informell arbetsgrupp gör en mall som skattecheferna kan använda helt, delvis eller inte alls, och där skattechefernas meddelanden i realiteten innehåller bestämda ställningstaganden till många rättsfrågor (som senare kan visa sig inte hålla). Den ordningen ger varken en klar ansvarsfördelning eller garantier för en enhetlig och likformig bedömning länen emellan. Det innebär bara ett konstaterande av faktum att säga att skattecheferna i sina meddelanden i dag tar på sig en normgivning på taxeringsområdet som egentligen tillkommer andra organ att ge.

177

Prop.1985/86:55

Det säger sig självt att detta inte är tillfredsställan- de. Ett klargörande av RSV:s och skattechefernas rela— tioner inbegripet ett bestämmande av deras respektive kompetensområden - krävs för att vi skall få garantier för den likformighet i tillämpningen som lagen kräver ock som är en förutsättning för allmänhetens förtroende för både lagstiftningen och myndigheterna.

JO konstaterar i samma beslut att problemet med olikheter mellan skilda skattechefsmeddelanden även uppkommit när det gäller behandlingen av avdrag för ökade levnadskostnader. Här hade samtliga skattechefer utom en godtagit den av RSV:s arbetsgrupp framtagna mallen beträffande lämplig avdragsnivå. I det till JO:s beslut fogade yttrandet anförde vederbörande skattechef bl.a. att hans rekommendation ledde till ett mate- riellt sett rimligare resultat än det centralt utarbetade

förslaget, som fick anses alltför generöst.

De olikheter som JO pekat på och kritiserat bör givetvis inte få kvarstå. Syftet med den nya skatteförvaltningen är bl.a. ett enhetligt uppträdande gentemot de skattskyldiga oavsett var de är bosatta i landet. RSV måste därför ta ansvaret för innehållet i länsskattemyndighetens meddelanden (motsv. skat— techefsmeddelandena) till de delar som dessa meddelanden innefattar generella uttalanden av tolkningskaraktär e.d. I dessa delar bör de fastställas av RSV på förslag av länsskat- temyndighet. På detta sätt kan, enligt utredningens mening, olikheter av sådant slag JO kritiserat undvikas. RSV:s upp- drag att fastställa sådana meddelanden får anses framgå av de av utredningen föreslagna bestämmelserna i 14 5 TL.

Länsskattemyndigheten skall självklart fortsättningsvis kunna utfärda direktiv och rekommendationer i för länet specifika frågor av hanteringskaraktär utan krav på fastställelse av RSV. Det bör dock liksom nu åligga verket att fortlöpande

bevaka rutiner, arbetsformer m.m.

178

Prop.]985/86z55

ll LEDNINGEN AV VERKSAMHETEN H.M.

Med uttrycket ledning avses här arbetsuppgifter såsom plane- ring, samordning, prioritering och uppföljning samt frågor om rutiner, ärendehantering m.m. I detta avsnitt inriktas fram- ställningen på de bestämmelser i formellt avseende som regle- rar ansvarsfördelningen härvidlag, främst i TL, ML och UBL,

men även i förordningar och instruktioner för myndigheterna.

En sådan framställning kan struktureras på olika sätt. Utred— ningen har ansett det mest_överskådligt att låta dispositio- nen utgå från skatteavdelningens indelning i organisatoriska enheter och därvid först behandla taxerings—, mervärdeskatte- och uppbördsverksamheten. Därefter följer kontrollverksam- heten och processverksamheten. ADB-verksamheten ges slutligen ett eget avsnitt. För att den följande framställningen rätt skall kunna förstås redogör utredningen här inledningsvis för några generella utgångspunkter och överväganden.

En första utgångspunkt är att RSV skall ges en ledningsroll beträffande verksamheten i riket. Länsskattemyndigheten skall leda verksamheten i länet och tillsammans med lokal skatte— myndighet ha en operativ roll. Det förtjänar påpekas att detta inte i sig medför någon SDR! helst förändring av de operativa arbetsuppgifternas fördelning inom eller mellan myndigheterna i. skatteförvaltningen och därmed inte heller påverkar personalens situation. RSV har redan i dag i prakti— ken en ledningsroll i många avseenden och det finns i allt

väsentligt en uppslutning inom förvaltningen kring behovet av

179

Prop. 1985/86 55

ett samordnat och enhetligt uppträdande. I och med att skat— teförvaltningen föreslås bilda en fristående förvaltningssek— tor är det emellertid oundgängligt att klargöra och formali- sera ansvarsförhållandena.

En annan utgångspunkt för utredningen är att ledningsuppdra— gen principiellt bör utformas på samma sätt inom de olika sakområdena. Kontrollverksamheten som funktion skär igenom alla sakområden och uppvisar en ur ansvarssynpunkt särskilt splittrad bild. Av utredningens utgångspunkt följer emeller— tid logiskt att även kontrollansvaret kan utformas på ett likartat sätt inom taxerings-, mervärdeskatte-, uppbörds- och avgiftsområdena. Med hänsyn bl.a. till den ökade satsningen på integrerad kontroll är vinsterna med en sådan på enhetligt sätt uppbyggd ledningsfunktion uppenbara. Detta gäller såväl i enskilda kontrollärenden som vid planeringen av kontroll—

verksamheten i stort.

'En klargjord och samordnad ansvarsbild är ägnad att öka ef- fektiviteten i verksamheten. Men ett fastlagt ledningsansvar är också och inte minst av betydelse för skattskyldiga som utsätts för kontrollåtgärder eller eljest är i kontakt med skattemyndigheterna.

Ur statsmakternas övergripande ledningsperspektiv är det självfallet av stort värde att centralmyndigheten inför dem har det yttersta ansvaret för ledningen av verksamheten i en

betydande förvaltningssektor. 11.1 Taxeringsverksamheten

Arbetet med den årliga taxeringen intar en central ställning i skatteförvaltningens verksamhet och är en resurskrävande arbetsuppgift. Verksamheten berör samtliga nivåer. RSV fram— ställer bl.a. deklarationsblanketter, utvecklar arbetsmetoder och ADB—program samt tillhandahåller granskningshandböcker,

handledningar för taxering, fältrutiner, upplysningsbroschy—

[80

Prop.1985/86:55

rer samt information om nyheter på skatteområdet. Skatteav- delningen ansvarar för länets ADB—verksamhet och sköter granskningen av de mest komplicerade deklarationerna. Lokal skattemyndighet tar emot deklarationer, ombesörjer bl.a.

sortering och deltar i ADB-registrering, granskar deklaratio— ner m.m.

Nuvarande ledningsfunktioner

RSV skall enligt sin instruktion planera och samordna skatte— och avgiftskontrollen, följa arbetet hos nwndigheterna inom verksamhetsområdet och verka för en ändamålsenlig utformning av organisation och arbetsformer samt i samverkan med berörda myndigheter planlägga och anordna utbildning av personal inom verksamhetsområdet. Verket skall genom råd och anvisningar främja en riktig och enhetlig rättstillämpning, 18 5 TL samt instruktionen, och har befogenhet att meddela verkställig- hetsföreskrifter till bestämmelserna i TL enligt 60 a 5 TF. RSV ges vidare i 15 5 TF befogenhet att hålla överläggningar om taxeringsarbetet med personal vid länsstyrelserna. Perso- nal vid lokal skattmyndighet är enligt myndigheternas in— struktion skyldiga att på kallelse infinna sig hos RSV för överläggningar. Verket har också rätt att erhålla viss sta— tistik från skattecheferna, 57 5 2 mom. TF.

Skattecheferna leder och ansvarar för taxeringsverksamheten i landet, 14 5 TL. Det s.k. skattechefsinstitutet ger chefen för länsstyrelsens skatteavdelning - i Stockholms län chefen för taxeringsavdelningen särskilda befogenheter med avseen— de på taxeringsarbetet. Chefen för skatteavdelningen meddelar föreskrifter för lokal skattemyndighets medverkan i taxe— ringsarbetet, '6 5 TF jämte 22 5 länsstyrelseinstruktionen. Skattechefens ledningsfunktion utövas avskilt från och utan medverkan av landshövdingen och länsstyrelsens styrelse. Bakgrunden till detta avskilda ledningsuppdrag har redovisats under aVSnitt 2.3. Efter RS-reformen kvarstår hos länsstyrel—

sen endast ansvar för vissa arbetsuppgifter av allmän admi—

181

Prop.l985/86:55

nistrativ karaktär, såsom indelning i taxeringsdistrikt, förordnande av ordförande i taxeringsnämnd och beslut om de särskilda nämndernas verksamhetsområden. Dessa arbetsuppgif— ter är i regel delegerade till skatteavdelningen.

Lokal skattemyndighet tar enligt sin instruktion befattning med taxeringsarbete enligt lag eller annan författning eller länsstyrelsens föreskrifter. Ansvaret för att arbetsuppgif- terna fullgörs på avsett sätt och i enlighet med de före— skrifter chefen för skatteavdelningen meddelat ligger i förs- ta hand på fögderichefen.

I sammanhanget förtjänar påpekas att de ca 3 300 taxerings— nämnderna ansvarar' för taxeringsbesluten. Taxeringsnämndens ordförande har till uppgift att planera och leda nämndens arbete. De tjänstemän som tillhandagår nämnderna med gransk- ning, utredning och föredragning får inte delta i nämndernas beslut.

11.1.1 Överväganden och förslag

En för landet samlande ledningsfunktion beträffande taxe— ringsverksamheten.saknas. Skattecheferna leder och ansvarar för taxeringsarbetet, var och en inom sitt län. RSV har i formellt hänseende inget ledningsuppdrag utan en i första hand rådgivande och stödjande funktion. Den rådande ordningen gör det svårt att åstadkomma enhetlighet i verksamheten.

Utredningen föreslår att RSV ges ett formellt uppdrag att leda taxeringsarbetet i landet och att detta läggs fast i TL. Med ledningsuppdraget följer även uppgifter soul planering, samordning och uppföljning. Bestämmelser som ger RSV befogen- het att hålla överläggningar med personal i skatteförvalt— ningen och att erhålla statistik behöver därför inte tynga TF och bör utgå.

182

Prop.1985/86:55

Utredningen föreslår vidare att länsskattemyndigheten ges uppdraget att under RSV - leda taxeringsverksamheten i länet. Det har redan tidigare föreslagits (avsnitt 8.4) att skattechefsinstitutet avskaffas. Skattechefens uppgifter blir i princip uppgifter för länsskattemyndigheten. Även länsskat— temyndighetens ledningsuppdrag bör bli fastlagt i TL och skall också innefatta uppgifter som planering, samordning och uppföljning av verksamheten i länet. Det är en naturlig följd av ledningsuppdraget att länsskattemyndigheten har befogenhet att lämna föreskrifter och andra direktiv som kan behövas för

de lokala skattemyndigheternas medverkan i taxeringsarbetet.

Ledningen av fastighetstaxeringsverksamheten är i dag regle- rad efter mönster av vad som gäller för taxeringsverksamhe— ten. Utredningen föreslår att ledningen av fastighetstaxe- ringsarbetet regleras på ett sätt som ansluter till vad som föreslagits beträffande taxeringsverksamheten.

Författningsmässigt bör i 14 5 TF och i 17 kap. 19 5 FTL ledningsuppdragen anges så att RSV leder verksamheten i lan— det och att länsskattemyndigheten leder verksamheten i länet. Befogenheten att lämna föreskrifter för lokal skattemyndig- hets medverkan i taxeringsarbetet innefattas enligt utred- ningens mening i ledningsuppdraget. Någon särskild bestämmel—

se av sådan innebörd behövs inte, varför 6 5 TF bör utgå.

Det kan påpekas att de lämnade förslagen inte innebär att taxeringsnämndernas ställning förändras. De kommer liksom i

dag att vara självständiga i sin myndighetsutövning.

11.2 Uppbördsverksamheten

Uppbörden av direkt skatt sker enligt bestämmelserna i upp- bördslagen. Genom lagen (l984:668) om uppbörd av socialavgif- ter från arbetsgivare (USAL) har uppbörden av dessa avgifter

samordnats med uppbörden av källskatten. Detta innebär bl.a.

183

Prop. 1985/86: 55

att redovisning och betalning av källskatter och arbetsgivar—

avgi fter sker samtidigt .

Uppbördsverksamheten berör samtliga nivåer inom skatteför- valtningen. RSV skall handlägga de centrala uppgifterna och utöva tillsyn m.m. Länsstyrelsens uppbördsenhet och dataenhet sköter uppbörd och registrering. Länsstyrelsen har också en tillsynsfunktion. De lokala skattemyndigheterna har de hand—

läggande och beslutande funktionerna.

Utöver detta vertikala samband finns också ett horisontellt, dvs. med de andra verksamheterna inom respektive myndighet. "Beröringspunkterna är störst med den direkta beskattningen. Som exempel kan framhållas. beräkningen av preliminär skatt. Beräkningen syftar till att preliminärt erlagd skatt skall uppgå till den slutliga skatt som blir resultatet av taxe— ringen och beräkningen sker enligt samma grunder som den slutliga debiteringen på grund av taxeringen. "Tidsmässigt drivs uppbördsverksamheten såväl före som under och efter respektive års taxeringsverksamhet.

Andra beröringspunkter finns av samma skäl med, bl.a. kont- rollverksamheten och serviceverksamheten.

Det nära sambandet mellan uppbörds— och taxeringsverksamheten har betonats av bl.a. landskontorsutredningen, SOU l967:22 5.120 f och av BRO—kommissionen,” SOU l983:75, 5. 27 f.

Riksskatteverkets lednings— och samordningsfunktion

Enligt 72 5 UBL åligger det RSV att handlägga de centrala uppgifterna inom och utöva tillsyn över uppbördsväsendet i riket såvitt avser debitering och uppbörd av skatter och socialavgifter. RSV:s åligganden såvitt gäller socialavgif— terna tillkom i samband med att uppbörden av källskatter och socialavgifter samordnades. Uppdraget aVSeende den övriga uppbördsverksamheten övertog RSV från den centrala folkbok—

184

Prop.]985/86z55

förings- och uppbördsnämnden (CFU). Bestämmelsen ingick i instruktionen för CFU.

Till de centrala uppgifterna får bl.a. räknas det generella bemyndigande verket har enligt 67 5 UBF att meddela erforder— liga verkställighetsföreskrifter för tillämpning av UBL och USAL. RSV har också uppdraget att fastställa vissa förmåns- värden enligt 8 5 UBL samt att meddela föreskrifter angående

värdering av viss annan förmån m.m. enligt 63 a 5 UBF.

Egenskaper av tillsynsmyndighet kan sägas framgå av bestäm— melserna i. 68 5 2 mom. och 70 5 2 mom. UBL. Av lagrummen framgår att RSV skall granska verkställda debiteringar och vid felaktigheter underrätta länsstyrelsen härom. Länsstyrel— sen har skyldighet att utreda ärendet och se till att rättel- se görs- RSV har liksom länsstyrelsen och den lokala skatte— myndigheten rätt att besluta om och genomföra revision, 78 5 UBL.

I vissa speciella frågor har RSV tillagts beslutanderätt. Det gäller bl.a. ärenden om skatteavdrag i vissa fall, p. 5 av anvisningarna till 39 5 UBL samt 55 5 2 mom. UBL. '

RSV skall dessutom meddela bindande förklaring angående sät— tet för uttagande av preliminär skatt m.m. enligt 72 5 UBL. Sådana förklaringar skall dock meddelas av rättsnämnden inom RSV. Verket skall slutligen meddela de ytterligare föreskrif- ter som behövs för verkställigheten av UBL och USAL. Verket upprättar planer för arbetsgivarkontrollen i länen.

Länsstyrelsen

Uppbördsverksamheten i länet vad gäller debitering, indriv— ning och redovisning av skatter och avgifter står under till— syn av länsstyrelsen. Underlåter lokal skattemyndighet eller kronofogdemyndighet att inom föreskriven tid fullgöra sina åligganden enligt UBL och USAL, skall länsstyrelsen, när det

BS

Prop. 1985/86: 55

blivit känt omedelbart vidta de åtgärder som förhållandena kunna föranleda, 74 5 UBL.

Enligt 44 5 UBL och 26 5 USAL skall länsstyrelsen övervaka att arbetsgivare behörigen fullgör sina skyldigheter att göra skatteavdrag för betalning av preliminär A-skatt och arbets- givaravgifter. Vid fullgörandet av övervakningen skall LSM biträda länsstyrelsen. Länsstyrelsen initierar utredningen av felaktigheter. Den närmare utredningen utförs av lokal skat— temyndighet. Både länsstyrelsen och den lokala skattemyndig— heten kan besluta om djupare kontroll genom revision.

Såsom uppbördsmyndighet har länsstyrelsen även att ansvara för att restlängd upprättas och överlämnas till kronofogde— myndigheten för indrivning. Länsstyrelsen beslutar också om avkortning och avskrivning av skatter och avgifter, 67 5 UBL och 28 5 USAL: Länsstyrelsen kan också förordna kronofogde— myndighet att begära gäldenär i konkurs. Vidare har länssty— relse rätt att under angivna förutsättningar antaga ackords-

förslag, 62 5 UBL och 28 5 USAL.

Länsstyrelsen är besvärsmyndighet vad gäller vissa LSM—beslut angående preliminär taxering, sättet för uttagande av preli- minär skatt m.m., 85 5 1 mom. UBL. Vissa beslut rörande upp-

börden av socialavgifterna kan också omprövas av länsstyrel- sen, 50 5 USAL.

Lokala skattemyndigheten

Huvuddelen av de handläggande och beslutande funktionerna vad gäller uppbörd av skatter och avgifter finns inom den lokala skattemyndigheten. Enligt instruktionen åligger det myndighe— ten att ta befattning med bl.a. debitering och uppbörd av skatt och sociala avgifter m.m. enligt lag eller annan för- fattning eller länsstyrelsens föreskrifter. Bland de uppgif— ter som enligt UBL och USAL ankommer på myndigheten kan näm-

nas

Prop.1985/86:55

att besluta om beräkning av preliminär A-skatt, debite— ring av preliminär B-skatt samt slutlig, kvarstående och tillkommande skatt,

- att kontrollera att arbetsgivare följer bestämmelserna om skatteavdrag, revision,

— att besluta Om jämkning av preliminär skatt,

att besluta om anstånd med inbetalning av skatt,

att besluta om arbetsgivaransvar,

- att fastställa månads— och årsavgifter,

att kontrollera att arbetssgivare fullgör sina skyldig— heter enligt USAL.

11.2.1 överväganden och_förslag

De återgivna bestämmelserna om uppbörd av skatter och social— avgifter ur styrnings— och ledningssynpunkt återspeglar skat— teförvaltningens organisatoriska splittring. Medan RSV skall handlägga de centrala uppgifterna inom och utöva tillsyn över uppbördsverksamheten är det länsstyrelserna, uppbördsenheter— na, som skall se till att verksamheten faktiskt fungerar inom länet. Såsom central förvaltningsmyndighet har RSV, enligt utredningens uppfattning, alltför begränsade formella möjlig— heter att effektivt kunna leda uppbördsverksamheten inom landet. . '

Utredningen har påpekat de_ starka sambanden med de övriga enheterna inom skatteavdelningen och i förhållande till de lokala skattemyndigheterna. Uppbördsenheten skall därför ingå i länsskattemyndigheten. För Stockholms län innebär det att uppbördsenheten inom den administrativa avdelningen skall ingå i den nybildade länsskattemyndigheten för Stockholms

län.

I och med den föreslagna organisationsförändringen. kommer alla länsstyrelsens nuvarande arbetsuppgifter med uppbörd av skatt m.m. att övertas av länsskattemyndigheten. Denna för— ändring underlättar då både ett klarläggande av RSV:s led- 187

Prop. 1985/86: 55

ningsroll i landet och länsskattemyndighetens i länet på motsvarande sätt som föreslagits beträffande taxeringsverk-

samheten.

Utredningen föreslår att RSV:s nuvarande uppdrag att handläg— ga centrala uppgifter inom och utöva tillsyn över uppbördsvä— sendet förändras till en aktiv roll inom denna verksamhet på samma sätt som gäller för arbetet med den direkta beskatt— ningen. RSV skall alltså leda uppbördsverksamheten i landet. Detta innebär inte att några arbetsuppgifter skall föras från den lokala skattemyndigheten eller länsskattemyndigheten. Det är alltså inte fråga om centralisering utan om att skapa en fast och uttalad verksamhetsledning för hela landet. RSV:s ansvar för ledningen av verksamheten innebär att verket även inom detta område får till uppgift att genomföra den övergri- pande planeringen av denna Verksamhet på samma sätt som inom

taxeringsområdet.

Verksamheten inom länet kommer i den nya organisationen att drivas under länsskattemyndighetens ledning. Det som inled- ningsvis anfördes om sambandet mellan taxering och uppbörd talar också för att länsskattemyndigheten även i uppbördshän— seende får en lika klart markerad ledningsuppgift dvs..att länSSkattemyndigheten skall leda uppbördsverksamheten i lä- net.

Bestämmelsen i 72 5 UBL bör därför kompletteras enligt det anförda. I och med att länsskattemyndigheten övertar länssty— relsens uppgifter i uppbördshänseende skall dessutom övriga berörda bestämmelser i uppbördsförfattningarna ändras i en— lighet härmed.

ll.3 Mervärdebeskattningen

Mervärdebeskattningen handhas så gott som uteslutande av mervärdeskatteenheterna inom länsstyrelsens skatteavdelning/ motsvarande.

188

Prop. 1985/86 55

RSV:s uppgifter vad gäller mervärdeskatten består bl.a. i att genom råd och anvisningar främja en enhetlig tillämpning av lagen om mervärdeskatt, 61 5 ML. Det ankommer vidare på RSV att meddela åtskilliga föreskrifter av verkställighetskarak—

tär.

I vissa frågor angående mervärdeskatt är RSV besvärsmyndig— het. Det gäller bl.a. frågor om beslut om redovisningsperio- der och redovisningsmetoder. Vidare kan verket besluta om och genomföra skatterevisioner. Den av verket upprättade kont— rollplanen för landet omfattar även kontrollen av mervärde— skatt. Till stöd för beskattningsmyndigheternas verksamhet såväl vad gäller debiteringen som uppbörden och kontrollen har genom RSV:s försorgDutVecklats ett särskilt ADB-system. Detta ingår som delar i det centrala och de regionala skatte—

registren.

I övrigt fullgörs, med undantag för tullverkets uppgifter vid införsel av skattepliktig vara, samtliga funktioner rörande mervärdeskatten av mervärdeskatteenheten inom skatteavdel— ningen. Det gäller såväl registrering, fastställande och uppbörd av skatt samt granskningsverksamheten i samband här— med. Endast den djupare kontrollen genom skatterevision före— kommer även på annan enhet inom skatteavdelningen, revisions—

enheten.

Klara anknytningar finns på olika sätt till såväl taxerings— som uppbördsverksamheten. Skattskyldighet till mervärdeskatt uppkommer när någon i yrkesmässig verksamhet omsätter skatte- pliktig vara eller tjänst. Verksamheten anses yrkesmässig om inkomsten utgör skattepliktig intäkt av jordbruksfastighet, annan fastighet eller rörelse. Bedömningen grundas på kommu— nalskattelagens förvärvskällebegrepp. Skattskyldighet för mervärdeskatt föreligger även vid annan verksamhet som be—

drivs i rörelseliknande former.

39

Prop.1985/86:55

Redovisningsskyldigheten till mervärdeskatt innebär så gott som alltid bokföringsskyldighet. Såväl mervärdeskattedeklara- tionerna som inkomstskattedeklarationerna skall grundas på

det gemensamma underlag som bokföringen utgör.

Samband mellan mervärdebeskattningen och uppbördsverksamheten finns bl.a. när det gäller skattskyldigheten till mervärde— skatt och skyldigheten att erlägga preliminär B—skatt. I lagen (l982:1006) om avdrags— och uppgiftsskyldighet beträf- fande vissa uppdragsersättningar har' skyldigheten att göra skatteavdrag samt inbetalning och redovisning av innehållet belopp gjorts beroende av om det uppdrag ersättningen avser är skattepliktig tjänst enligt bestämmelse i lagen om mervär— deskatt. Avdragsskyldigheten har också i visst fall gjorts beroende av om uppdragstagare är registrerad till mervärde— skatt. Av intresse är också det tidsmässiga samband som finns mellan uppbörden av preliminär skatt och redovisningen av mervärdeskatt i det fall redovisningsperioderna är korta, en till två månader.

11.3.1 överväganden och.förslag

Den nya organisationen av skatteförvaltningen _innebär att länsstyrelsens uppgifter med mervärdebeskattningen övertas av länsskattemyndigheten. På samma sätt som föreslagits i taxe— rings— och uppbördshänseende bör då RSV:s ledningsroll klar- göras. Utredningen föreslår därför att RSV:s ansvarsområde också skall aVSe ledningen av verksamheten såvitt avser mer— värdeskatt. Den nu föreslagna ändringen innebär att RSV får samma ledningsuppdrag som föreslagits beträffande taxerings— och uppbördsverksamheten. 61 & ML bör därför kompletteras i enlighet med vad som föreslagits. I och med att länsskatte— myndigheten övertar länsstyrelsens uppgifter i mervärdeskat— tehänseende skall dessutom övriga berörda bestämmelser i

författningarna om mervärdeskatt ändras i enlighet härmed.

190

11.4 Kontrollverksamheten

Prop. 1985/86: 55

Som tidigare angetts skär kontrollverksamheten genom samtliga sakområden. Kontroll i någon form utövas inom de flesta enhe—

ter i skatteavdelningen och i de lokala skattemyndigheterna.

För att närmare beskriva verksamhetens spridning i förvalt-

ningen och den splittrade ledningsfunktionen redovisas nedan

olika kontrollformer. I den vänstra kolumnen anges kontroll—

momentet samt vem som utför kontrollen.

anges var ledningen ligger.-

kontrollmoment mervärdeskatteregistrering LST

arbetsgivarregistrering LSM

ADB-mässig avstämning

Skrivbordsgranskning av lämnade redovisningar

mervärdeskattedeklarationer LST preliminära självdeklarationer LSM ' självdeklarationer LSM, LST, fritidsfunktionärer uppbördsdeklarationer LST

besök taxeringsbesök LST, LSM, fritidsfunktionärer momsbesök LST

revision taxeringsrevision RSV, LST, LSM mervärdeskatterevision RSV, LST avgifts- och källskatterevision RSV, LST, LSM integrerade revisioner RSV, LST

I den högra kolumnen

ledningsansvar

LST

LSM

RSV (LST, LSM)

LST

LSM

skattechefen (TO)

LST

skattechefen (TO)

LST

RSV, RSV, RSV,

RSV,

skattechefen LST LST, LSM

LST/skattechefen

191

Propt 1985/86:55

Antalet enheter som utför revisioner är ca 300. Under 1983 utfördes drygt 16 000 revisioner, ca 11 000 av LST, 4 500 av LSM och 600 av RSV.

RSV:s kontrollavdelning, vari ingår distriktskontoren i Stockholm, Göteborg, Malmö och Sundsvall, bedriver offensiv verksamhet genom att utföra revisioner som bl.a. aVSer punkt- skatter, EKO—brottslighet och stora företag. Kontrollen inom revisionssektionen avser också transaktioner med internatio— nell anknytning. Avdelningen svarar också för samordning av kontrollaktioner över länsgränser, för utveckling av urvals—

och kontrollmetoder och för kartläggningsarbete.

I det s.k. Planprojektet (RSV:s rapport 1983zl, Skatter och skattekontroll, förutsättningar för en effektiv kontrollverk- samhet) gjordes en probleminventering och analyser av möjlig- heterna att bedriva skattekontroll. Åtgärder för att åstad— komma en effektivare skattekontroll diskuterades. Bl.a. denna rapport och den kontrollplan som RSV numera årligen utarbetar i samarbete med övrig skatteförvaltning har bidragit till att skapa en mer enhetlig syn på mål och metoder i kontrollverk— samheten. Kontrollplanen anger bl.a. riktlinjer och rekommen— dationer samt antalsmål och ligger till grund för den mer detaljerade planeringen av kontrollverksamheten i länen."

Länsstyrelsernas .revisionsenheter är kvalificerade utred— ningsenheter, som utför integrerade revisioner, dvs. revisio— ner som avser flera skatter samt avgifter. Ofta avser dessa revisioner mer än ett beskattningsår. Kontrollverksamheten vid revisionsenheten riktas mot det väsentliga skatteundan— dragandet, där inslag av avancerad ekonomisk brottslighet och komplicerade skatteflyktsåtgärder m.m. ofta förekommer. Taxe— ringsenheterna, mervärdeskatteenheterna och uppbördsenheterna utför revisioner och annan kontroll inom sina respektive sakområden. Dessa revisioner är endast undantagsvis integre—

rade eller avseende mer än ett år.

192

Prop.1985/86:55

Lokal skattemyndighet utför revisioner och annan kontroll dels i samband med den årliga taxeringen och dels beträffande arbetsgivares redovisning och betalning av källskatter och

avgifter.

Nuvarande ledningsfunktioner

Enligt instruktionen skall RSV bl.a. planera och samordna skatte- och avgiftskontrollen. De formella befogenheterna inskränker sig till rätten att hålla överläggningar med per— sonal vid länsstyrelserna och de lokala skattemyndigheterna samt att erhålla viss statistik för uppföljning. överläggning med länsstyrelsepersonal får enligt författning gälla taxe— ringsarbetet och tillämpning av lagen om mervärdeskatt.

Som framgått tidigare leder och ansvarar skattechefen för all kontroll i samband med den årliga taxeringen. Vad gäller mervärdeskattekontrollen och arbetsgivarkontrollen har han formellt inget motsvarande ledningsansvar. I dessa avseenden är han som chef för skatteavdelningen ansvarig under lands- hövdingen. I avsikt att bl.a. överbrygga skillnaderna i verk— samhetsansvaret har skattechefen enligt 14 & TF tillagts uppgiften att verka för samordning av revisioner och andra kontrollåtgärder som rör skatt, tull eller avgift. Ansvaret för ledningen av länsstyrelsens kontrollverksamhet är oenhet— ligt. I vissa fall är skattechefen den i länet ytterst ansva- rige medan han i andra sammanhang i egenskap av chef för skatteavdelningen är ansvarig under landshövdingen. I Stock- holms län är förhållandet mer komplicerat eftersom uppbörds— enheten ingår i den administrativa avdelningen. Den administ— rativa chefen är under landshövdingen ansvarig för den kont— rollverksamhet som företas vid uppbördsenheten. Skattechefen i stockholms län har följaktligen mindre goda möjligheter än andra skattechefer att samordna kontrollverksamheten.

Även beträffande lokal skattemyndighets kontrollverksamhet är

ansvarsbilden splittrad. Skattechefen leder och ansvarar för

193

Prop. 1985/86: 55

LSM:s taxeringskontroll. Vad gäller övrig kontrollverksamhet vid lokal skattemyndighet saknar han formellt verksamhetsan— svar. Länsstyrelsen är visserligen chefsmyndighet och skall också utöva tillsyn över lokal skattemyndighets sätt att fullgöra sina åligganden enligt UBL och USAL. Enligt länssty— relsens normalarbetsordning sköter uppbördsenheten denna tillsyn. Vare sig skattechefens uppgift att verka för samord- ning av revisioner och andra kontrollåtgärder som rör skatt, tull eller avgift eller länsstyrelsens tillsynsfunktion torde medföra något formellt ansvar på länsnivå för LSM:s arbetsgi—

varkontroll. 11.4.1 överväganden och förslag

Även beträffande kontrollverksamheten saknas i formellt hän— seende en samlande ledningsfunktion. RSV har en stödjande och rådgivande funktion. Länsstyrelserna och de lokala skattemyn— digheterna är i princip självständiga i sin kontrollverksam— het. Inom länet leder skattechefen en del av kontrollverksam— heten och verkar i övrigt för samordning. De splittrade led— ningsfunktionerna minskar möjligheterna till samordning och

till att åstadkomma enhetlighet i verksamheten.

Utredningen har i de föregående avsnitten föreslagit att RSV skall leda taxerings—, uppbörds- och mervärdebeskattnings— -verksamheten-i landet. Länsskattemyndigheten har föreslagits leda dessa verksamheter i länet. Detta innebär att RSV kan utöva ledningen av kontrollverksamheten inom samtliga dessa verksamhetsområden. Motsvarande gäller för länsskattemyndig- heten inom länet, inklusive den kontrollverksamhet som före— kommer vid lokal skattemyndighet. Ledningsfunktionerna även för kontrollverksamheten blir härigenom klargjorde. Någon särskild författningsreglering som anger att kontrollverksam- heten inom respektive sakområde skall samordnas med annan kontroll behövs inte utan får anses ingå i ledningsuppdraget. Bestämmelsen i 14 5 första stycket TF kan därför utgå.

194

Prop.]985/86z55

RSV har i dag befogenhet att besluta om revision enligt UBL, USAL och ML. När det gäller taxeringsrevision har tjänsteman vid verket, i den mån verket så förordnar, samma befogenhet att besluta om revision som skattechefen har i dag, 3 5 TL. Utredningen har tidigare föreslagit att skattechefsuppgifter— na inklusive befogenheten att besluta om revision enligt TL, blir uppgifter för länsskattemyndigheten. Något skäl till varför en annan formell ordning skall gälla beträffande de revisioner enligt TL som utförs av RSV finns inte. Utred— ningen föreslår därför att RSV i 57 5 TL ges befogenhet att

besluta om taxeringsrevision.

Förslagen innebär att det skapas förutsättningar för en ef— fektiv och samlad ledning av kontrollverksamheten i länet. Utredningen har' noterat att lokal skattemyndighet inte kan besluta om taxeringsrevision såvida inte skattechefen, eller efter omorganisationen länsskattemyndigheten, delegerar sådan beslutanderätt. Lokal skattemyndighet har heller inte befo- genhet att utföra skatterevisioner. Dessa omständigheter medför att myndigheten inte utan vidare kan utföra integrera— de revisioner. Frågan om utvidgad befogenhet för lokal skat- temyndighet i dessa avseenden får dock lösas i annat samman—

hang.

11.5 Processverksamheten

Inledning

Direktiven innefattar bl.a. att behovet av skattechefsinsti— tutet skall övervägas och att RSVs lednings- och samordnings— roll skall förstärkas. En viktig målsättning för utredningen är att skapa en enkel, rak och lättöverskådlig organisation. Väsentligt är att organisationen ges en sådan utformning att ett effektivt och flexibelt resursutnyttjande underlättas och att samordnade prioriteringsinsatser kan göras. Härför krävs enligt utredningens mening att ansvaret för olika funktioner som har verksamhetsmässiga samband så långt det är möjligt

195

Prop.1985/86:55

samlas inom ramen för ett myndighetsansvar. En på detta sätt klargjord ansvarsbild ökar också möjligheterna att åstadkomma ett samordnat uppträdande från förvaltningens sida vid kon—

takterna med de skattskyldiga.

Utredningens överväganden och förslag i detta avsnitt skall ses mot den ovan skisserade principiella bakgrunden. Analysen av processverksamheten inom skatteförvaltningen görs alltså ur ett övergripande organisatoriskt perspektiv. Det faller utanför utredningens uppdrag att gå in på materiella frågor eller djupare in på förfarandeföreskrifter än som är betingat

av uppgiften att skapa bättre förutsättningar för ledning, styrning och samordning.

Skatteförenklingskommittén (SFK) har till uppgift att utreda det grundläggande taxeringsförfarandet och att se över det allmännas processföring i skattemål. USS—utredningens arbete innefattar också.frågor som har anknytning till processverk- samheten. Utredningens förslag ger — med de givna förutsätt— ningarna -— den enligt utredningens uppfattning lämpligaste organisationslösningen i. fråga om processverksamheten. För- slagen är så avpassade att de kan bedömas och genomföras utan

att andra utredningars kommande förslag behöver avvaktas. 11.5.1 Processverksamheten på länsnivå

I 14 & taxeringslagen fastslås skattechefens grundläggande ansvar i taxeringsprocessen. Det är därför naturligt att först behandla processverksamheten på länsnivå och därefter gå vidare till den centrala nivån. Det kan inte här bli fråga om en fullständig genomgång. Framställningen är begränsad till att ge en bild av förhållanden som är av särskilt in—

tresse ur organisations— och ansvarssynpunkt.

196

Prop.l985/86:55

Besvärsenheten

I samband med RS-reformen tillskapades besvärsenheten genom att uppgifter av främst processkaraktär överfördes från den dåvarande taxeringsenheten till den nya enheten. Med RS-orga— nisationen blev besvärsenheten en renodlad processenhet medan taxeringsenheten fick uppgiften att leda och medverka i arbe- tet med årlig taxering. Chefen för besvärsenheten fick tjäns— tetiteln förste taxeringsintendent vilket understryker enhe- tens inriktning på taxeringsprocessen.

Taxeringsprocessen omfattar mål och ärenden rörande taxering för inkomst och förmögenhet, skattetillägg och förseningsav- gifter samt fastighetstaxering. Förfarandet regleras i första hand genom bestämmelser. i förvaltningsprocesslagen, taxe- ringslagen och, fastighetstaxeringslagen. Förfarandet är i huvudsak skriftligt. Enligt RSV:s rapport Förenkla taxerings- processenl (det s.k. ÖBO—projektet) är den handläggande per— sonalen till omkring 75 % engagerad i processföringsverksam— het. Även biträdespersonalen har arbetsuppgifter som i allt väsentligt har samband med processföringsverksamheten. Det kan nämnas att av 111 000 under år 1984 till länsrätterna

inkomna skattemål rörde över 90 % taxering.

Bland övriga arbetsuppgifter kan nämnas TI:s yttrande i an— ståndsärenden enligt 49 5 UBL, åtalsanmälningar, yttranden i förhandsbeskedsärenden, handläggning (i vissa fall) av remis— ser från RSV i vissa dispensärenden m.m. Vid de flesta skat- teavdelningar handläggs ärenden rörande gåvoskatt vid be— svärsenheten men det förekommer också att gåvoskattefunktio— nen i sin helhet förlagts till uppbördsenheten. Handläggande personal vid enheten samverkar med personal vid andra enheter

och myndigheter-

I storstadslänen (AB—, M— och O-län) är besvärsenheten inde— lad på sektioner. Enheter och sektioner är i allmänhet inde-

lade i informella grupper. Gruppindelningsgrunderna och de

197

Prop. 1985/86 55

former grupperna arbetar under varierar från län till län med hänsyn till förhållandena.

Den tidigare nämnda rapporten från RSV visar att bemannings— situationen och ärendebalanserna varierar kraftigt mellan olika län. Även produktiviteten varierar avsevärt. Processfö- ringen sker på ett påfallande oenhetligt sätt - t.o.m. inom samma län eftersom fasta normer och direktiv saknas. Under de senaste åren, har det allvarliga problemet uppstått att vissa besvärsenheter fått vidkännas onormalt_stora avgångar av högkvalificerad personal vilket ytterligare försämrat möjligheterna att driva tung offensiv processverksamhet. Bilden av besvärsenheterna är sammanfattningsvis i hög grad splittrad.

Besvärsenhetens sambandsmönster

Med 'hänsyn till det starka funktionella samband som finns inom taxeringsområdet i arbetskedjan årlig taxering - för— djupad kontroll — taxeringsprocess, är det naturligt att besvärsenheten har betydande verksamhetssamband med taxe- ringsenheten, revisionsenheten ooh med de lokala skattemynä digheterna inom länets skatteförvaltning. Dessa samband be- rörs ytterligare i det följande. Samband föreligger också, om än i. mindre omfattning, med övriga enheter inom skatteför- valtningen. Verksamhetssambanden är också starka med länsrät— ten. I skattebrottsutredningar, åtalsfrågor m.m. föreligger samband med åklagarmyndighet och i viss mån polisen. Däremot kan det noteras att något egentligt verksamhetssamband mellan besvärsenheten och RSV i stort sett saknas. Kopplingen mellan den processföring som bedrivs av de s.k. riksintendenterna eller de allmänna ombuden vid RSV och processföringsverksam- heten på länsnivå. är svag. Kontakterna mellan RSV och be- svärsenheterna kan i huvudsak sägas vara inriktade på infor—

mationsutbyte.

198

Prop. 1985/86: 55

Besvärsenhetens samband med taxeringsenheten och lokal skat— temyndighet rör bl.a. diskussioner kring materiella frågor som uppkommer i samband med årlig taxering. Särskilt taxe— ringsintendenter som är specialister på vissa områden funge— rar ofta i det praktiska arbetet som rådgivare åt gransk- ningspersonalen. Ett exempel på detta är diskussioner och erfarenhetsutbyte i frågor rörande sanktionsavgifter. Be- svärsenheten kan" också i den utsträckning skattechefen be— stämmer tillhandahålla information om aktuell rättspraxis, den inställning TI intagit i principiellt viktiga mål m.m. till ledning för granskare och TN.

Under tiden mellan två taxeringsperioder kan eftergranskning ske av material som bedömts böra ytterligare utredas. Det förekommer därvid _att personal vid taxeringsenheten - och -också lokal skattemyndighet — ges förordnande att som TI föra talan i vissa mål. Det förekommer vidare att TI från besvärs— enheten besöker lokal skattemyndighet under den tid då an— ståndsärendena är som mest frekventa. TI kan då förutom att lämna råd till personalen vid myndigheten ofta direkt. ta ställning i enklare besvärsfrågor som den skattskyldige ini- tierat vid personligt besök.

' Besvärsenhetens samband med revisionsenheten är starkt fram-— trädande och grundas på det funktionella sambandet mellan utredning och process. Tidigare var det vanligt att reviso— rerna i stor utsträckning togs i anspråk för revisionsverk- samhet i direkt samband med processföringen. Besvärsenheten (eller dess föregångare "gamla" taxeringsenheten) begärde ofta i anledning av skattskyldigbesvär att utredningen i 'vissa mål skulle kompletteras genom revision. s.k. besvärsre— vision. Numera har tyngdpunkten i revisionsenhetens verksam- het starkt förskjutits mot tung offensiv kontrollverksamhet. TI:s och revisorns roller i detta sammanhang behandlas i ett senare avsnitt. Här förtjänar emellertid att påpekas det behov av planeringssamarbete mellan revisions- och besvärsen— heterna som en bred satsning på offensiv kontroll medför,

199

Prop.]985/86:55

eftersom utredningarna ofta leder till att fastställd taxe- ring bör ändras och TI därför agera genom besvär eller ansö- kan om eftertaxering. Resursinsatserna vid de båda enheterna måste följaktligen samordnas.

TI:s ställning

Redan före I956 års taxeringsreform hade taxeringsintendenten i länet en i förhållande till landshövdingen som myndighets— chef helt självständig roll som det allmännas företrädare i taxeringsprocessen. Taxeringsintendenten i länet det fannS' endast en TI i varje län - kunde delegera sina uppgifter i processen till biträdande TI.

_ Vid 1971 års partiella omorganisation övertog skattechefen dåvarande l:e TI:s roll som ansvarig för processverksamheten. Skattechefens uppgift att bevaka det allmännas rätt i taxe— ringsfrågor och att verka för att,taxeringarna blir likformi- ga och rättvisa fastslås numera i 14 & TL. Skattechefen kan delegera de flesta av sina uppgifter som skattechef, däri- bland uppgiften enligt 14 5 TL, till bl.a. chef för besvärs— enhet. Enligt 3 5 TL har skattechefen vidare samma befogenhe—

ter som tillkommer TI.

TI:s nuvarande behörighet i processaVSeende framgår av bl.a. 74 & TL. TI tilläggs där behörighet att föra det allmännas talan. TI har emellertid inte den uppgift som enligt ordaly— delsen av 14 $ TL förbehålls skattechefen, nämligen att beva— ka det allmännas rätt i taxeringsfrågor och att verka för att taxeringarna blir likformiga och rättvisa. Att TI ändå har att iaktta att taxeringarna blir likformiga och rättvisa torde följa redan av portalstadgandet i 1. $ TL. TI skall med sina egna besvär liksom yttranden över skattskyldigs besvär verka för att taxeringen blir korrekt. Detta under— stryks av att TI enligt 106 5 TL får anföra besvär till för- mån för den skattskyldige.

200

Prop.]985/86:55

Av det anförda framgår att TI:s behörighet som det allmännas representant i skatteprocessen vilar direkt på uttryckliga bestämmelser i TL. TI intar därmed en oberoende ställning i ett enskilt ärende som tilldelats honom. Skattechefen kan inte föreskriva att TI i ett enskilt mål skall inta viss ståndpunkt. Skattechefen kan emellertid med stöd av det till— synsansvar som anses innefattas i 14 & TL överta målet från TI_och själv driva det i sin egenskap av TI. (jfr. Hermansson m.fl., Taxeringshandbok, 1981, s. 37).

Det ankommer på TI att i princip Självständigt avgöra om han skall överklaga dom eller beslut som gått honom emot. Någon underställningsplikt föreligger inte. Detta gäller även vid

besvär till regeringsrätten.

Chefen för besvärsenheten (i AB—, M-, O—län sektionschefen) har att som enhetschef leda och fördela arbetet inom enheten. Detta ledningsansvar är av administrativ art. Chefen för besvärsenheten saknar formell behörighet enligt TL att före— skriva vilken ståndpunkt TI vid enheten skall inta i visst mål. Det bör dock anmärkas att skattechefen jämlikt 3 5 andra stycket TL kan uppdra åt chefen för besvärsenheten att full— göra—uppgiften enligt 14 5 TL att bevaka det allmännas rätt i taxeringsfrågor. Genom ett sådant uppdrag ges l:e TI även den materiella och processuella ledningen av processverksamheten

i länet.

TI och revisorn

Sambandet mellan TI som det allmännas representant i skatte- mål och revisorn som utredare är som tidigare nämnts både starkt och naturligt. Revisionsverksamheten har successivt växt fram till dagens stora omfattning och betydelse inom skatteförvaltningen från att ursprungligen ha varit en TI tillgänglig utredningsresurs. Därmed har också synsättet på TI:s och revisorns roller och samarbete kommit att i viss mån

förskjutas. Detta kan illustreras på följande sätt.

201

Prop. 1985/86:55 1955 års taxeringssakkunniga anför (sou 1955:51, s. 139)

Man bör hålla i minnet att vad taxeringsrevisionen skall utföra är ett viktigt led i TI. s arbetsuppgifter. Det är TI: 5 uppgift att verkställa utredning i skattemål och undersöka, huruvida åsatta taxeringar överensstämmer med skattelagstiftningen.

Ur PLAN—projektet kan utläsas (RSV Rapport 1983:1, s. 557- 558)

Revisorn, granskningsmannen, har i viss mån en dubbel— roll. Han är en objektiv sakkunnig och skall lämna un— derlag som kan ge olika lösningar, men också en repre- sentant för skattemyndigheterna. Detta förstår den skattskyldige och revisorn är accepterad i den rollen.

Taxeringsintendenten å sin sida. vilken intar ställning av motpart till den skattskyldige i processen. skall även han belysa och beakta omständigheter som är till den skattskyldiges förmån. Taxeringsintendenten måste dock vara på sin vakt såtillvida att hans yrkanden läggs på ett sådant sätt att det blir domstolen och inte han själv som fattar det avgörande beslutet angående den skattskyldiges taxeringar.

Man bör hålla i minnet att TI i det- första citatet i dag motsvaras av skattechefen. TI:s uppgifter var emellertid då starkt fokuserade till rollen som det allmännas företrädare i processen. I det andra citatet betonas skillnaderna i revi— sorns och TI:s roller hårt och TI:s partsroll framhävs. En-' ligt utredningens mening bör man som utgångspunkt ha det som måste vara en gemensam målsättning för dem, nämligen att genom sina yrkesinsatser bidra till en korrekt beskattning. Inte minst med hänsyn till de skattskyldiga krävs ett nära samarbete dem emellan. Därvid är det - i princip revisorns uppgift att i revisionspromemorian redovisa sin analys av sakförhållanden och TI:s uppgift att inför domstolen presen— tera sina yrkanden och sin argumentation i rättsliga och

processuella frågor.

I de tunga kontrollärendena krävs i dag integrerade insatser, inte bara på så sätt att utredningen bedrivs som s.k. integ—

rerad revision där representanter för olika enheter och myn—

202

Prop.1985/86:55

digheter kan vara inblandade. Med hänsyn till den komplicera— de materiella lagstiftningen på skatteområdet måste ofta juridiska frågor tas upp redan på utredningsstadiet, dvs. många gånger långt innan process aktualiserats. Även process— ekonomiska skäl kan därvid behöva vägas in under utredningen. TI som processförare är i behov av sakkunnig ekonomisk assis- tans i de stora offensiva målen. Revisor och TI är följaktli— gen ömsesidigt beroende.

TI:s och revisorns samspel har utvecklats från att revisorn hade rollen som utredare åt TI till att revisorn i dag intar en självständig roll som utredningsman och sakkunnig vid

sidan av TI som processförare.

Skattechefens roll

Skattechefen bär som tidigare nämnts ansvaret för process— verksamheten i länet. Genom 14 å'TL har han tillagts ett tillsynsansvar ooh han har att verka för enhetlighet i upp— trädandet från fiskal sida i processen. Han kan själv uppträ—

då som TI.

Skattechefen har också ansvaret för skattekontrollen inom länet. Genom det allt starkare sambandet mellan kontroll och

offensiv process har hans roll som samordnare av dessa verk—

samheter accentuerats.

Allmänna ombud

På länsnivå uppträder allmänna ombud (AO) inom skatteavdel— ningen enligt ML, UBL, USAL och betalningssäkringslagen. Utanför skatteavdelningens verksamhetsområde uppträder AO enligt vägtrafikskattelagen och körkortslagen. Dessa tas inte upp i den följande framställningen. Gemensamt för AO—funktio- nerna är att AO förordnas av länsstyrelsen, vilket framgår av respektive förordning. Till AO förordnas person som är an—

ställd vid länsstyrelsen. AO har att helt självständigt från

203

Prop. 1985/86 55

länsstyrelsen ta ställning i sina ärenden. Med uppdrag som AO

ar förenat ett mindre arvode. AG:s huvuduppgift är att före—

träda det allmänna i process enligt respektive lag.

En väsentlig grund för införandet av AO—funktioner är att man ansett det lämpligt att beslutsfunktioner och partsfunktioner åtskiljs. AO skall stå fri i förhållande till beslutsmyndig— heten i sin ämbetsutövning. Däremot har man sett fördelar i att till AO välja personer som i sin tjänst är knutna till beslutsmyndigheten. I uppbördsutredningen (SOU 1965:23 s. 62) anfördes härom följande.

Om ett allmänt ombud utses för varje län, bör handhavan— det av det allmänna ombudets uppgifter i regel kunna anförtros en tjänsteman utan att denne därför skall behöva frigöras från honom eljest åvilande arbetsuppgif- ter. En sådan lösning medför även den fördelen att det allmänna ombudet därigenom lättare erhåller kontakt med vederbörande lokala skattemyndighet eller länsstyrelse och' därmed på ett enklare och snabbare sätt kan bli insatt i förekommande mål.

såsom tidigare omtalats skall det allmännas talan i mål och ärenden enligt förordningen om förfarandet vid viss konsumtionsbeskattning föras av ett särskilt ombud. Det ankommer på Kungl. Maj:t att uppdraga åt tjänsteman hos kontrollstyrelsen att fungera som sådant ombud. Det har härvid endast förutsatts (prop. 1959:3 s. 97) att upp— draget inte skall lämnas tjänstemän, som på kontrollsty- relsens vägnar avgör skatteärenden. Som exempel på lämp- lig tjänsteman för uppdraget har i propositionen nämnts kontrollstyrelsens byrådirektör för skattejuridiska frågor. Denne har också i verkligheten kommit att för— ordnas som allmänt ombud.

Såvitt vi erfarit har det inte varit förenat med några nackdelar att på detta sätt uppdraga åt en tjänsteman att föra det allmännas talan även i fråga om beslut av den myndighet till vilken tjänstemannen är knuten. Det förhållandet, att ombudet inte förutsatts skola utöva en formlig kontroll över fattade beslut, utan närmast har att granska och överväga fullföljd beträffande avgöranden, som föranlett tvekan _hos be— skattningsmyndigheten eller som kan tänkas ha prejudi— katintresse, har vidare bidragit till att uppdraget utan svårighet kunna anknytas till tjänstemannens ordinarie arbetsuppgifter.

Vid val av den tjänsteman som skall ha att föra det allmännas talan i uppbördsmål inom länet, bör man därför

204

Prop.!985/86z55

enligt vår mening med fördel kunna välja en befattnings— havare vid länsstyrelsen. Landskamrerare torde därvid i enlighet med riksdagsrevisorernas uttalanden inte böra fungera som allmänt ombud. Även i övrigt synes böra gälla att tjänstemän. som på myndighetens vägnar avgör uppbördsärende eller såsom föredragande deltar i hand— läggningen av sådant ärende, inte skall ifrågakomma som företrädare för det allmänna.

AO i uppbördsfrågor äger hos lokal skattemyndighet yrka att arbetsgivare ålägges ansvarighet för arbetstagares skatt. Han har rätt överklaga LSM:s beslut i sådant ärende till länsrät- ten. I övrigt får AO inte besvära sig över LSM:s beslut en- ligt UBL. AD:s huvuduppgift är dock att föra det allmännas talan i mål enligt UBL där beslut fattas av länsstyrelsen. AO- får anföra besvär till årbetsgivares eller skattskyldigs förmån. AO enligt USAL_har likartade arbetsuppgifter. AO—funktionen enligt USAL har kopplats till A0 i uppbördsfrå— gor.

AO i mervärdeskattefrågor för det allmännas talan i mål en— ligt ML. I den ordinära processen har han samma behörighet som den skattskyldige i fråga om beslut enligt 51 5 ML. I den extraordinära processen får AO föra talan till den skattskyl— diges förmån Och har då samma behörighet som den skattskyldi— ge. AO får undantagsvis anföra besvär i särskild ordning till den skattskyldiges nackdel, om beslut om beskattning på grund av felräkning, misskrivning eller annat uppenbart förbiseende blivit oriktigt.

Gemensamt för AO i uppbörds- och mervärdeskattefrågor är att arbetsuppgifterna i praktiken är av i huvudsak defensiv ka- raktär. Den samlade resursinsatsen i riket är liten. ÖBO—pro— jektet beräknade insatsen 1978/79 till omkring 10 årsarbets— krafter. I allmänhet har TI vid besvärsenheten förordnats till AO.

AO i betalningssäkringsfrågor har till huvuduppgift att hos

länsrätten göra framställning om betalningssäkring. I allmän-

205

Prop. 1985/86155

het sker detta i samband med tung offensiv kontrollverksam— het, men även i samband med TI—besvär eller s.k. ställföre— trädaransvarsmål kan betalningssäkring aktualiseras. AD:s uppgift är uteslutande av offensiv karaktär. Eftersom det är fråga om mot enskild ingripande tvångsåtgärder har lagstifta— ren ansett att beslutanderätten skall ligga hos domstol. Beträffande skälen till att det allmännas talan skall föras av AO anförde departementschefen (prop. l978/79:28, s. 121).

Till följd av att beslutsbehörigheten läggs på domstol bör i varje län förordnas ett eller flera allmänna ombud med uppgift att föra det allmännas talan i mål angående betalningssäkring. Den befattningshavare som bör komma i fråga för förordnande som allmänt ombud bör i' regel .tjänstgöra på länsstyrelse och ha väl dokumenterad revi— sions- och processerfarenhet.

Departementschefen ansåg det inte lämpligt att knyta förord- nandet till någon särskild tjänst på länsstyrelsen. Det fick från fall till fall ankomma på vederbörande. myndighet att förordna den tjänsteman som var bäst lämpad för uppgiften. Förordnandet borde normalt avse alla mål inom länet. Hinder borde dock inte föreligga att i ett komplicerat ärende an- gående betalningssäkring förordna allmänt ombud särskilt för detta fall .

När det gäller AO i betalningssäkring är grunden för institu- tet som framgått inte att besluts- och partsfunktioner bör vara åtskilda — såsom är fallet beträffande A0 i uppbörds— eller mervärdeskattefrågor utan att man velat säkerställa kompetens hos dem som inom myndigheten har att ta befattning med dessa mål.

Enligt 16 5 betalningssäkringslagen .kan granskningsledare under vissa omständigheter ta egendom, som kan bli föremål för betalningssäkring, i förvar. Åtgärden skall genast anmä— las till AO för prövning. Av förarbetena framgår att lagstif— taren även i detta fall avsett att säkerställa kompetens hos

de tjänstemän som beslutar i dylika ärenden. Beträffande

206

PrOp. 1985/86: 55

granskningsledare gäller emellertid - till skillnad mot vad som gäller AO - att vissa tjänstemän på grund av sin tjänst anses behöriga. Till denna kategori hör chefen för skatteav-

delningen, enhetschef, m.fl.

Ombudet i ställföreträdarmål

Enligt 77 a 9 UBL, 48 a & ML och 21 & USAL (1984:668) kan juridisk persons ställföreträdare under vissa angivna omstän- digheter åläggas ett med den juridiska personen solidariskt betalningsansvar för skatte- eller avgiftsbelopp som den juridiska personen innehållit men underlåtit att inbetala. Staten kan föra talan härom ställföreträdaransvarstalan även i civil ordning. Länsstyrelsen förordnar ombud att föra statens talan, 9 & länsstyrelseinstruktionen. Som ombud i ifrågavarande mål förordnas i allmänhet kronofogde eller

tjänsteman vid skatteavdelningen.

Till skillnad från vad som gäller samtliga tidigare behandla- de AO, som är helt självständiga, är detta ombud i sin pro- cessföring underställd sin huvudman. Ombudet har med andra ord behörighet att företräda huvudmannen men hans befogenhet kan vara inskränkt, t.ex. vad gäller att ingå i förlikning eller förlikningens omfattning.

11.5.l.1 överväganden och förslag

De arbetsuppgifter som åvilar besvärsenheten och de starka funktionella samband som föreligger med länets skatteförvalt— ning i övrigt visar enligt utredningens mening entydigt att besvärsenheten har sin rätta plats inom länsskattemyndighe-

ten. Den skall därför inordnas i den föreslagna länsskatte-

myndigheten.

Utredningen har haft att pröva behovet av skattechefsinstitu- tet. Därvid har konstaterats att utbrytningen av skatteavdel- ningen till en fristående myndighet medför att behovet av ett

207

Prop.1985/86:55

skattechefsinstitut bortfaller och att skattechefsuppgifterna kan överföras till den nya myndigheten inom ramen för ett normalt myndighetsansvar. Av den föregående genomgången av processfunktionerna vid skatteavdelningen har emellertid framgått att behörigheten att föra det allmännas talan till— kommer olika mer eller mindre självständiga funktionärer, såsom TI och AO, och att ansvarsbilden är splittrad. Det förekommer att enskilda TI försetts med ombudsförordnanden i samtliga avseenden. Detta belyser hur irrationellt systemet är. Utredningen måste därför - med utgångspunkt i det som anförts i inledningen till detta avsnitt -- närmare pröva

processfunktionernas ställning i en länsskattemyndighet.

Med hänsyn till taxeringsprocessens helt dominerande omfatt— ning i jämförelse med övrig processverksamhet bör övervägan— dena utgå från den.

Inledningsvis bör hållas i minnet att de grundläggande-taxe— ringsbesluten i dag fattas av en från skatteförvaltningen fristående beskattningsmyndighet, taxeringsnämnden. Länsskat- temyndigheten har ställning som utredningsmyndighet. Myndig— heten har också ett visst tillsynsansvar. Det kan erinras om att SFK har till uppgift att utreda det grundläggande taxe-

ringsförfarandet.

Taxeringsprocessen är sedan länge en tvåpartsprocess. där TI företräder det allmänna. Utvecklingen under senare år visar att statsmakterna strävat efter att också på andra områden utforma förvaltningsprocessen som en tvåpartsprocess. AO- funktioner har införts. Motivet har bl.a. varit att skapa ett förbättrat rättsskydd för de enskilda. Besvärssakkunniga framhöll i sitt betänkande (SOU 1957:50), Förfarandet vid konsumtionsbeskattning, att AO borde inta en oavhängig ställ— ning till såväl beskattningsmyndigheten som de dömande in— stanserna, men man menade dock att ombudet organisatoriskt borde kunna knytas till beskattningsmyndigheten.

208

Prop.1985/86:55

Enligt utredningens uppfattning saknas skäl att ifrågasätta principerna att taxeringsprocessen skall vara en tvåpartspro- cess eller att det allmännas processföring skall handhas av en i förhållande till beskattningsmyndigheten - taxerings— nämnden självständig funktion. Det finns däremot inte något hinder av principiellt slag för att låta länsskattemyndighe— ten som sådan ha ansvar för såväl den processverksamhet som bedrivs inom myndigheten som utredningsverksamheten. Skatte— chefen har för övrigt i dag ett dylikt ansvar inom taxerings— området. Tvärtom talar sambandet mellan utredning och process för en ökad samordning och integration av dessa viktiga funk- tioner.

Mot denna bakgrund står det enligt utredningens uppfattning klart att behörigheten att föra det allmännas talan enligt TL bör läggas på länsskattemyndigheten som en myndighetsuppgift. Att myndigheten såsom sådan får en partsfunktion, i stället för enskilda tjänstemän som är anställda vid myndigheten, är inte skäl häremot. Syftet med det allmännas process - att verka för korrekt taxering - är oförändrat. Snarare torde rättstryggheten öka. Utredningen föreslår därför, som närmare framgår av författningsförslaget, att begreppet TI utmönstras ur TL m.fl. lagar och ersätts av ordet länsskattemyndigheten. Tjänsten och tjänstetiteln taxeringsintendent bör dock behål— las. I instruktionen för länsskattemyndigheten bör anges att l:e TI och TI samt annan tjänsteman som särskilt förordnats av myndigheten får utföra länsskattemyndighetens talan (I

AB—, M-, O—län även byråchefen vid besvärsenheten-).

Genom TL:s utformning har l:e TI en i avseende på den mate— riella ledningen och tillsynen av processen oklar ställning. Skattechefsinstitutets avskaffande och den nyss föreslagna instruktionsregleringen medför att l:e TI:s roll som den som leder processverksamheten bör få ett konkret uttryck. I in- struktionen för länsskattemyndigheten bör därför anges att l:e TI (samt vdb. byråchefer) får överta mål från TI när skäl

är därtill.

KB

Prop. 1985i'86: 55

Att. chefen för länsskattemyndigheten som chef ytterst ansva— rar för processföringen även i materiellt och processuellt avseende följer av att taxeringsprocessen görs till en myn—

dighetsuppgift och behöver inte särskilt regleras.

Tidigare har belysts det nära sambandet mellan kontroll- och processverksamheten och betydelsen av ett nära samarbete mellan TI och revisorn i offensiva kontrollärenden. Genom förslaget säkerställs en gemensam ledning av dessa funktioner och en samordnad planering, prioritering och resursdimensio- nering möjliggörs. Ansvaret för processen klargörs. Därigenom minskar riskerna för ett oenhetligt uppträdande från fiskal sida i processen, vilket ytterst gagnar rättssäkerheten för de skattskyldiga. Genom att i instruktionen för länsskatte— myndigheten ange vilka tjänstemän som _har befogenhet att företräda myndigheten i taxeringsprocessen skapas en garanti för att de. viktiga arbetsuppgifterna utförs av kunniga och '

erfarna tjänstemän .

När det gäller AO enligt UBL, ML och USAL är de tidigare återgivna skälen för att införa AO—funktioner gällande. Be— slutsmyndigheter enligt de nämnda författningarna blir läns- skattemyndigheten och LSM. Utredningen anser därför att AO— funktionerna' i fråga i princip bör lämnas oförändrade. En- viss splittring av processfunktionen kommer att kvarstå. Med hänsyn till uppgifternas ringa omfattning är olägenheterna begränsade. Utredningen erinrar om SFK:s uppdrag att se över det allmännas processföring i stort.

Beträffande A0 i betalningssäkringsfrågor är situationen annorlunda. Enligt utredningens uppfattning saknas bärande motiv för detta AO-institut. AD:s behörighet skulle kunna överflyttas på länsskattemyndigheten. En sådan åtgärd skulle leda till att även granskningsledarinstitutet enligt betal— nings- och beVissäkringslagarna måste ses över. Med hänsyn

till USS—utredningens arbete med en utredningslag för skatte—

2l0

Prop. 1985/86155

området och SFK:s uppdrag avstår utredningen från att lägga något förslag i denna del.

Utredningen vill dock återigen i detta sammanhang understryka sin grundsyn att den verksamhet som skall bedrivas inom en myndighet också skall vara myndighetens uppgift. Därest man önskar inskärpa kravet på att vissa arbetsuppgifter utförs av särskilt skickade tjänstemän bör detta lösas i myndigheternas instruktioner eller arbetsordningar. Ansvaret skall dock

slutligen åvila myndigheten, inte personer.

Regeringens uppdrag till länsstyrelsen att förordna AO resp. ombud i ställföreträdarmål bör överflyttas på länsskattemyn— digheten.

Utredningen belyser i det följande kortfattat några av de konsekvenser förslaget får. I övrigt hänvisas till författ-

ningsförslaget.

Enligt 87 5 UBL får länsstyrelsen inte medge restitution om taxeringsintendenten anmält hinder och säkerhet enligt 49 5 2 mom. UBL ej ställts. Uppbördslagen förutsätter här en sam— verkan mellan taxeringsintendenten och länsstyrelsen (upp— bördsenheten); Genom organisationsförändringen bortfaller behovet _av denna lagreglering eftersom kontakterna mellan process— och uppbördsfunktionerna blir av myndighetsintern karaktär. De bör därför regleras i länsskattemyndighetens arbetsordning på lämpligt sätt.

Länsskattemyndigheten och lokal skattemyndighet blir besluts— myndigheter enligt 72 a 5 TL. Talan mot sådant beslut får endast föras genom besvär över den taxering som rättelsebe— slutet avser. Genom att rättelsebeslutet inte kan överklagas särskilt uppstår inte situationen att länsskattemyndigheten får en dubbelroll som både beslutande och part i processen.

Prop.]985/8öz55

Särskilda avgifter enligt 116 & TL beslutas av lokal skatte- myndighet. Frågan kan mot bakgrund härav ställas om det är lämpligt att länsskattemyndigheten kan föra talan över en underställd myndighets beslut. Utredningen erinrar om att lokal skattemyndighet vid beslut om särskild avgift har att självständigt göra sin bedömning i ärendet och därefter an— svara för beslutet. Länsskattemyndigheten kan inte föreskriva hur lokal skattemyndighet skall besluta i enskilda fall (jfr. 11 kap. 7 & RF). Det kan tilläggas att länsskattemyndighetens processfunktion ligger klart organisatoriskt åtskild från länsskattemyndighetens övriga funktioner och att behörigheten att utföra myndighetens talan bör instruktionsregleras. En- ligt utredningens mening ger detta garantier för en själv— ständig prövning hos såväl lokal skattemyndighet som beslu- tande och länsskattemyndigheten som part i processen. Med hänsyn till de särskilda avgifternas karaktär av sanktioner anser utredningen det angeläget att genom det anförda under- stryka att den enskildes rättstrygghet i processhänseende inte påverkas vare sig i dessa ärenden eller andra - av den lokala skattemyndighetens koppling till länsskattemyndigheten som chefsmyndighet. Den klarare ansvarsbilden inom länsskat— temyndigheten är, som utredningen tidigare anfört, ägnad att öka den enskildes trygghet. 11.5.2 Processverksamheten på central nivå

Processverksamheten på central nivå kännetecknas av att RSV som myndighet inte tillagts någon processfunktion inom taxe— ringsområdet. Administrativt knutna till RSV är de allmänna ombuden samt de s.k. riksintendenterna (riks TI). Den följan- de framställningen är begränsad till väsentliga organisa— tions- och ansvarsfrågor.

De allmänna ombuden

Vid RSV finns en enhet för allmänna ombud, AO. Chefen för enheten har tjänstetiteln allmänt ombud och är AO för mellan—

zu

Prop.]985/86z55

kommunala mål. AO—funktioner finns också beträffande kupong— skatt, sjömansskatt och sådana punktskatter för vilka RSV är

beskattningsmyndighet.

AO för mellankommunala mål jämställs enligt 3 5 1 stycket TL med skattechef inom sitt ansvarsområde, som utgörs av ärenden som rör mellankommunala taxeringar och mål angående taxering som prövas av mellankommunala skatterätten, MKSR. AO ansvarar som skattechef för eftergranskningen av mellankommunala taxe— ringar, som handhas vid enheten och för enhetens processverk— samhet. i mellankommunala mål. I sin egenskap av TI för AO själv talan i MKSR. RSV kan uppdra åt tjänsteman vid enheten att utföra göromål som ankommer på AO. Genom ett sådant göro— målsförordnande får tjänstemannen ställning som TI i mellan- kommunala mål, men ej som skattechef. Ansvarsbilden är klar så till vida att AO kan överta mål från tillförordnad AO för mellankommunala mål på samma sätt som skattechefen kan överta mål från TI.

Ao:s verksamhet i vad avser taxeringsfrågor, främst de stora koncernbolagens taxeringar, har samband med den revisions- verksamhet som bedrivs inom RSV och på länen. AO kan lämna förslag till objekt för taxeringsrevision till-RSV:s kont- rollavdelning. Det förekommer ett visst samarbete redan på utredningsstadiet mellan AO och RSV:s och länens revisorer. Sambandet mellan AO och länens besvärsenheter är relativt svagt utvecklat och inskränker sig till informationsutbyte och medverkan vid utbildning. Formella kopplingar saknas. På taxeringssidan har AO samband med taxeringsenheterna och LSM, som tillhandahåller AO deklarationer m.m. som rör mellankom- munala skattskyldiga, 44 5 TF. AO som specialist fungerar som rådgivare åt granskningspersonal ute på länen, bl.a. vid

gemensamma möten.

AO har även till uppgift att avge yttranden i vissa ärenden rörande förhandsbesked till RSV:s nämnd för rättsärenden

m.m.

ZB

Prop.1985/86:55

AO enligt lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter, där RSV är beskattningsmyndighet, har en ställning som liknar TI:s. Föredragande departementschef (prop. l959:3, s. 97) framhöll emellertid att AO inte skulle delta i skattekontrol-

len. AO kan anföra besvär till den skattskyldiges förmån. A0 är administrativt knutet till enheten för AO.

Riksintendenterna

RiksTI-funktionen tillskapades 1973. Kontroller av vinstbo— lagstransaktioner medförde att påföljande taxeringsprocesser måste handhas av TI vid skilda länsstyrelser. En erforderlig enhetlighet och likformighet vid bedömningen skulle underlät— tas om tjänsteman hos RSV kunde förordnas att föra talan vid alla skattedomstolar i landet (jfr. prop. 1973:127).

RiksTI förordnas av regeringen och uppträder helt självstän— digt i processen. RiksTI har ett nära samarbete "redan på utredningsstadiet med RSV:s och länens revisorer. Verksamhe- ten i dag rör internationell beskattning. Mot bakgrund av den komplicerade materiella lagstiftningen på det internationella beskattningsområdet och de svåra processuella frågorna särskilt beträffande bevisvärderingen - samt att skatteut— redningarna ofta är extremt resurskrävande har de processeko-- nomiska aspekterna en särskilt stor betydelse i dessa ären—

den. Samarbetet mellan riksTI och revisorerna är inte for- mellt reglerat.

RSV och besvärsenheterna

Som framgått ovan saknar RSV som myndighet processuell behö— righet i taxeringsmål. RSV har i sin egenskap av central -förvaltningsmyndighet i sin instruktion inte tillagts något särskilt uppdrag som samordnare av processverksamheten ute på

länen, som fallet är beträffande kontrollverksamheten.

Prop.!98586255

RSV har inte utformat några centrala anvisningar för verksam— hetens bedrivande på besvärsenheterna eller uttalat sig be— träffande ambitionsnivåer eller i fråga om prioriteringar i processarbetet. RSV har inte på något systematiskt sätt följt upp besvärsenheternas verksamhet. RSV har inte heller ställt några krav beträffande produktiviteten vid besvärsenheterna. öBO—projektet visade att det härvidlag förekom stora skillna- der tnellan länen. Inom RSV finns inte någon organisatorisk enhet som har till uppgift att särskilt befatta sig med be— svärsenheterna. Numera fungerar dock AO vid RSV som en repli— punkt för besvärsenheterna. De kontakter som RSV har med besvärsenheterna sker nästan uteslutande genonl de allmänna ombuden, som de senaste åren har inlett en satsning på infor- mationsutbyte m.m. med besvärsenheterna. Härmed läggs en

grund för vidare samordningssträvanden.

Tidigare överväganden

Landskontorsutredningen föreslog på sin tid att riksskatte— styrelsen som myndighet skulle överta allmänna ombudets vid mellankommunala prövningsnämnden processförande uppgifter. Vid dets nya verket borde därför inrättas en mellankommunal byrå — inom den föreslagna taxeringsavdelningen - som skulle eftergranska deklarationer, göra utredningar i taxeringsmål

och föra process inom det mellankommunala området.

För landskontorsutredningen var det en bärande princip, att dömande och fiskaliska uppgifter inom skatteområdet om möj— ligt borde skiljas åt. Utredningen föreslog därför att riks- skattenämnden (RN) skulle vara fristående från verket. Utred— ningen ansåg att RN:s dåvarande uppgifter av judiciell natur i vidsträckt mening, dvs. förhandsbesked och bindande förkla- ringar samt dispenser och anvisningar rörande den materiella tillämpningen av skatteförfattningarna skulle läggas på RN medan anvisningar av praktisk och formell natur skulle läggas på verket. Verket skulle också överta dåvarande RN:s uppgif—

ter av fiskalisk och administrativ natur.

719

Prop.]985/86z55

Utvecklingen kom emellertid inte att gå i denna riktning. I

prop. 1969:127 5. 43—44 anförde departementschefen i huvudsak följande.

Jag har tidigare förklarat att man vinner mest genom att så långt som möjligt koncentrera de centrala skattefunk— tionerna. Man bör enligt min mening inte överbetona uppgifternas mer eller mindre framträdande judiciella eller fiskaliska karaktär utan i stället se till vad som bör vara centralorganets viktigaste uppgift. nämligen att sörja för att verksamheten hos de olika skattemyn— digheterna blir effektiv och att beskattningen blir riktig och likformig. Detta underlättas knappast om man skapar två från varandra skilda centralorgan. - — - överväganden skäl talar för att verket skall meddela alla anvisningar, alltså inte bara anvisningar av for— mell och teknisk natur utan också sådana som gäller tolkningen av författningsbestämmelser. Denna uppgift kan nämligen inte gärna uppfattas som dömande, även om begreppet tas i vidsträckt mening. - - — Jag föreslår att ärenden rörande förhandsbesked, bindande förkla— ringar och vissa dispenser avgörs inom "verket av en särskild nämnd.

Lagstiftningen följde dessa linjer. Däremot är det inte sär; skilt kommenterat i förarbetena, vare sig i pr0p.ll969:127, RSV-kommitténs betänkande Ds Fi 1970:3 eller prop. 1970:55 varför AO-funktionerna lades i en särskild enhet med själv— ständig behörighet i processhänseende. Rättssäkerhetssynpunk- ter kan ha spelat en roll. Vidare torde den aspekten ha vägts in att förtroendet för RSV skulle skadas om'verket, vid sidan av funktionen som anvisningsmyndighet och den domstolsliknan— de funktionen hos nämnden för rättsärenden,: också skulle

tilläggas_en ren partsfuktion i process. ll.5.2.1 Överväganden och förslag

Utredningen har - mot bakgrund av den föreslagna lösningen angående processföringen på länsnivå - som ett alternativ övervägt föreslå att RSV ges behörighet föra talan enligt TL i de mål som handlägges hos riksTI och A0 för mellankommunala

mål.

Prop. 1985/86255

Alternativet ligger i linje med utredningens grundsyn att verksamheten så långt möjligt skall vara en myndighetens uppgift och skulle ge en för hela taxeringsområdet homogen lösning. Ansvarsbilden skulle klarläggas. Samordningen av utredningen och processförandet skulle underlättas. Man kan enligt utredningens uppfattning med visst fog ställa frågan om det är rimligt att de största skatteprocesserna i riket skall drivas helt självständigt och på eget ansvar av ett fåtal personer som för sin utredning disponerar RSV:s skick- ligaste taxeringsrevisorer utan att RSV har något inflytande över processföremålen. Utredningen ifrågasätter därmed inte de berörda tjänstemännens kompetens eller vilja till oväld.

Som redan torde ha framgått kan det emellertid resas invänd- ningar mot en lösning av skisserat slag. Så t.ex. torde det vara nödvändigt att då lyfta ut nämnden för rättsärenden ur_ RSV. Härmed skulle en ordning med två centralorgan på skatte— området uppkomma. Med tanke på det utförliga övervägande i denna fråga som görs av departementschefen i prop. 1969:127 och som endast delvis återgetts måste en sådan förändring betraktas som genomgripande och kräva ingående överväganden. Även om man bortser från denna särskilda problematik kvarstår ändå att tanken att ge RSV som myndighet funktionen som part i taxeringsprocessen skulle kunna uppfattas som en mycket vä—

sentlig utvidgning av RSV:s mandat.

En lösning efter angivna linjer skulle också - om den skulle bli meningsfull kräva en rad ytterligare ställningstaganden t.ex. beträffande förfarande—, forum— och fullföljdsfrågor. Utredningen har inte av tidsskäl kunnat penetrera dessa frå-

gor.

Utredningen har också att beakta att SFK har till uppgift att överväga det allmännas processföring i sin helhet och att därvid särskilt uppmärksamma RSV:s roll i processen. Vidare övervägs, enligt vad utredningen erfarit, MKSR:s framtida

ställning i regeringskansliet. I samband därmed övervägs

M7

Prop.]985/86155

också vissa frågor som rör AO vid RSV. Övervägandena samman— hänger med att den kommunala taxeringen av juridiska personer

slopats.

Utredningen är mot bakgrund av det anförda inte beredd att ta ställning för en ordning där RSV ges mandat att som myndighet föra vissa taxeringsmål. Frågan får lösas i ett vidare sam-

manhang.

Enligt utredningens uppfattning ger nu gällande reglering i 18 5 TL RSV möjligheter att agera som samordnare av process— verksamheten. Innehållet i 18 5 TL är inte begränsat till att avse frågor rörande kontroll och årlig taxering. Vidare utta— lade departementschefen (prop. 1969:127, 5. 47) följande beträffande processföringen på länsnivå.

Enligt min mening bör man tills vidare liksom nu avgöra dessa frågor självständigt på länsplanet. Självständig- heten när det gäller att avgöra om och hur talan skall föras i enskilda fall hindrar givetvis inte att riks- skatteverket undersöker hur den processuella verksamhe— ten bedrivs och lämnar anvisningar på området.

RSV har vidare som central förvaltningsmyndighet en allmän

uppgift att svara för samordning av verksamheten inom för- valtningsområdet.

Det är självfallet att planeringen inom skatteförvaltningen skall ske utifrån en samlad syn på alla verksamhetsgrenar. Processverksamheten, med de samband den har med övrig verk— samhet, kan då inte lämnas utanför i planeringen. Priorite— ringar, resursdimensioneringar Och ambitionsnivåer inom kont— rollområdet inbegripet den årliga taxeringen ger en direkt återverkan på besvärsenheternas arbetssituation i olika av— seenden, såsom balanssituation, fördelningen mellan offensiva mål och skattskyldigbesvär, antalet eftertaxeringar m.m. En större kontrolluppgiftsrevision kan medföra att en stor mängd offensiva ärenden måste drivas vid besvärsenheten, en tung revision kan låsa en kvalificerad TI för lång tid etc. Den

ZW

Prop. 1985/86: 55

ramplanering som RSV utarbetar bör ta sådana faktorer i beak— tande. Vidare bör RSV verka för ett enhetligt uppträdande från fiskal sida exempelvis i processer som förs i många län samtidigt på viss fråga och därigenom verka för en ökad rättssäkerhet för de skattskyldiga. Detta kan ske genom att RSV i samarbete med länsskattemyndigheterna utarbetar mallar

för yttrande till stöd för processförarna m.m.

Enligt utredningens uppfattning finns det anledning att kla- rare markera RSV:s roll som samordnare av processverksamheten i nu berörda avseenden. Det bör därför särskilt anges i RSV:s instruktion att verket har till uppgift att planera och sam- ordna processverksamheten. Det får ankomma på RSV att övervä— ga hur en ökad satsning på samordning av processverksamheten

skall organiseras inom verket.

11.6. ADB-verksamheten

Skatteförvaltningen har i allt ökande omfattning använt auto- matisk databehandling som hjälpmedel vid beskattningen och folkbokföringen. Det nuvarande ADB-systemet har successivt byggts ut och används i dag inom de flesta områden av skat—

teförvaltningens verksamhet.

Bestämmelser för ADB-registren inom skatteförvaltningen finns i skatteregisterlagen (l980:343) och skatteregisterförord- ningen (l980:556) samt i folkbokföringskungörelsen (l967z495) och kungörelsen om vissa register hos folkbokföringsmyndighet över fastigheter och skattskyldiga m.fl. (l967:497). Härtill kommer de särskilda tillstånd som kan ha meddelats för andra register än sådana som är direkt lagreglerade. I instruktio— nen för verket anges att RSV skall biträda länsstyrelserna med anskaffning av maskinell utrustning samt att meddela anvisningar' om driften och underhållet av utrustningen och registren. Verket skall också ha i uppgift att meddela be—

stämmelser om ersättning för ADB—bearbetningar m.m.

Prop. 1985/86 55

Registeransvaret för ADB—systemet är på grund av systemets uppbyggnad uppdelat beroende på förfoganderätten. Ansvaret för det centrala skatteregistret delas av RSV, länsstyrelser— na och LSM. Registeransvaret för de regionala skatteregistren samt för folkbokföringsregistren och fastighetsregistren ligger hos länsstyrelsen.

RSV:s ADB-verksamhet omfattar bl.a. underhåll, utveckling och drift av de centrala ADB—systemen. Det innebär att verket bl.a. ansvarar för den långsiktiga planeringen av ADB inom verksamhetsområdet och uppföljning av den tekniska utveckling inom ADB-området. Verket utarbetar system och rutiner samt svarar för programmering. Ansvaret för datordriften innefat— tar bl.a. driftplanering, efterbehandling och registrerings— instruktioner. Denna verksamhet drivs hos RSV inom en sär— skild avdelning, drifttekniska avdelningen.

Länsstyrelsernas ADB-verksamhet drivs inom dataenheterna, som ingår i skatteavdelningarna. I Stockholms län ingår dataenhe- ten i den administrativa avdelningen. Dataenheterna ansvarar i huvudsak för driften av ADB—systemet inom länet. Enhetens arbetsuppgifter består bl.a. av registrering, registerföring och uttag ur register inom folkbokförings- och beskattnings- området.- '

LSM har inga egna datorer men är genom registreringsutrust- ning, skrivare och bildskärmsterminaler, anslutna till RSV:s

och länsstyrelsens datorer.

Inom länet ligger ansvaret för granskningen och beredningen av materialet som skall föras in i ADB-systemet på såväl skatteavdelningen som de lokala skattemyndigheterna. Detta innebär bl.a. att det förekommer täta kontakter mellan data— enheten och övriga enheter inom avdelningen samt lokal skat—

temyndighet för planering av leverans av underlag, datorbear— betningar m.m.

220

Prop.]985/86255

Dataenheten svarar också för viss service till andra avdel— ningar inom länsstyrelsen och till utomstående intreseenter, kommuner och landsting m.fl. Denna verksamhet är dock i för— hållande till användningen för beskattningsändamålen ytter— ligt begränsad.

ll.6.l överväganden och förslag

ADB-systemet är anskaffat och uppbyggt uteslutande för skat— teförvaltningens behov. I den nya organistionen kommer ansva- ret för ADB-verksamheten på länsnivån att ligga på den nybil— dade länsskattemyndigheten. Dataenheterna inom skatteavdel- ningarna och i Stockholms län dataenheten i den administrati- va'avdelningen skall därför ingå i de nybildade länsskatte-

myndigheterna.

Styrningen och samordningen av ADB-verksamheten vad gäller användningen av mediet är angivna genom bestämmelser i för— fattning och fordrar enligt utredningens mening ingen vidare kommentar än att de uppgifter som i dag ankommer på länssty—

relsen skall ändras till att avse länsskattemyndigheten.

Av väsentlig betydelse är emellertid att RSV:s uppgifter i fråga om anskaffning av ADB-utrustning, system; och program— utveckling samt olika rutiner m.m. uttrycks på ett klart sätt. Det bör i RSV:s instruktion anges att det åligger ver— ket att ansvara för samordningen aV'all anskaffning av ADB— utrustning inom verksamhetsområdet, att ansvara för utveck— lingen av system och program samt att meddela föreskrifter för driften och underhållet av utrustningen. Denna förändring av RSV:s uppgifter innebär i stort endast ett klarläggande av

verkets nuvarande roll.

Förslaget vad gäller ADB bör enligt utredningens mening ut— nyttjas i syfte att integrera även länsskattemyndigheterna i utvecklingsarbetet. Genom att skatteförvaltningen bildar en enhetlig organisation skapas möjligheter för RSV att utnyttja

221

Prop. 1985/86: 55

ADB—resurserna effektivt inom hela organisationen. Tillfälli— ga överkapaciteter inom länsskattemyndigheternas dataenheter kan tas i anspråk för utvecklings— och programmeringsarbeten m.m. Förutsättningar skapas alltså för att decentralisera

verksamheten med ADB .

”37?

___

' Prop. 1985/86: 55

v VISSA FRÅGOR on ARBETSFÖRDELNINGEN mon _sm'r'rsrön— VALTNINGEN

Skatteförvaltningens framtida organisation är bl.a. beroende av hur arbetsuppgifterna fördelas mellan myndigheterna. Ut- redningen är härvidlag oförhindrad att föreslå sådana omför— delningar av arbetsuppgifter som behövs för att uppnå en ändamålsenlig organisation i den mån dessa i huvudsak ligger

i linje med nuvarande fördelningsprinciper.

Utredningen har, som framgår av avsnitt 8, föreslagit en organisation där länsskattemyndigheten skall bildas av den nuvarande skatteavdelningen och _tillsammans med de lokala skattemyndigheterna och RSV bilda en förvaltningsorganisa— tion. Förslaget utgår från" den nuvarande fördelningen av arbetsuppgifterna och innebär i sig ingen förändring i detta

avseende.

Utredningens förslag till ny organisation medför att RSV:s ledande uppdrag betonas. Detta synsätt innebär allmänt att den Operativa verksamheten fortsättningsvis, liksom i dag, främst skall bedrivas inom länsskattemyndigheterna och de lokala skattemyndigheterna. Detta ligger också i linje med de koncerntankar utredningen tidigare redovisat. I det följande berörs vissa frågor om arbetsfördelningen mellan myndigheter—

na.

Prop.]985/86155

Från skatteförvaltningsutredningen (SFU) har framställts önskemål om att organisationssektionen lämnar synpunkter 'i fråga om administrationen inom en från länsstyrelsen fri- stående länsskattemyndighet (LSKM). Den tid som stått till förfogande för arbetet har varit perioden 2 april_ - 2 maj 1986. Arbetet har begränsats till en kartläggning och be— skrivning av normalt förekommande administrativa uppgifter samt en bedömning av hur stora resurser de beräknas kräva. Kontorsservicen berörs kortfattat.

Efter överläggning med SFUs sekretariat har förslaget grun— dats på en studie av förhållandena inom ett "normallän". Det län som har studerats är Östergötlands län. Härutöver har erfarenheter från RSVs interna administration mm beaktats. De .slutsatser som dras beträffande arbets/ansvarsfördelning i

administrativa frågor mellan administrativa funktioner och verksamhetsenheter (sakenheter) gäller i första hand E—län, men kan tjäna som en mall även för andra län med jämförbara förutsättningar. Detta gäller i än högre grad för bemannings- beräkningen .

1.2. Personalläget i E—län

Totala antalet anställda vid länsstyrelsen (LST) är ca 550 inkl lokalvårdsorganisationen. Av dessa arbetar ca 220 eller 40 % vid skatteavdelningen. Vid de fyra lokala skattemyndig- heterna (LSM) i länet arbetar ca 215 personer. Skatteavdel— ningen och LSM utgör tillsammans m a o mer än hälften av antalet anställda. En närmare redovisning av personalen med fördelning på enheter ges i bilaga 1.

271

Prop. 1985/86: 55

1.3. Allmänna synpunkter på administrativa frågor

Norrbottenprojektet föreslår en centralisering av länsför— valtningens administration till regionala förvaltningskontor. Basen för dessa är nuvarande administrativa enheten vid LST.

Att samla administrationen på ett ställe i länet kan givetvis i en del avseenden ge stordriftsfördelar och bättre utnytt- jande av resurserna genom specialisering. Det kan vidare antas vara förenat med en del problem att skapa bärkraftiga administrativa funktioner för de allra minsta LSKM.

I E-län består dock skatteförvaltningen av 450 personer och torde vara stor nog att ha egen administration som är ett medel för att leda'och samordna verksamheten (sakområdet). Redan idag utförs uppgifter i vad avser ekonomi och personal på skatteavdelningen, både för egen och LSMs verksamhet. Exempelvis bereds tjänstetillsättningarna i betydande omfatt— ning på skattechefens kansli och sakenheterna. Skattechefen är dessutom beslutande i flertalet tillsättningar inom skat— teadministrationen.

1.4. Sammanfattning av förslaget

Organisationssektionen har utifrån en studi.e i östergötlands län gjor en studie av de administrativa uppgifterna inom en länsskattemyndighet i ett .normalstort län.

De administrativa områden som redovisas är ekonomiadministra— tion, personaladministration och kontorsservice. Intendentur- frågor behandlas inte separat utan ingår i ekonomiadministra- tionen resp kontorsservicen i tillämpliga delar.

Följande redovisning innefattar även en bedömning av resurs— behovet för de administrativa uppgifterna.

Ekonomiadministrationen Årsarbetskraft

- planering, internbudget, anslagsfram- ställning o d | 1

redovisning, (bokslut, in— och utbe— talningar, reseräkningar, faktura— hantering o d) 3 upphandling, ek utredningar, expeditions— och skrivgöromål 0,5 115

272

Prop.!985/86:55

Personaladministrationen Årsarbetskraft

- personalplanering, personalrörlighet, personalutveckling, persönalsociala frågor mm 1 lönearbete _ _2_ 3 Kontorsservice (LSKM) 1 Summa 8,5

Beräkningen visar ett sammanlagt behov av 8,5 årsarbetskraf— ter för att administrera skatteförvaltningen i E—län. I be— räkningen innefattas l årsarbetskraft för ledning av de admi— nistrativa funktionerna inom LSKM. Behovet torde kunna täckas dels med utgångspunkt i de administrativa resurser som idag finns inom skatteavdelningen och dels genom en överföring av resurser från LSTs administrativa enhet, motsvarande den insats som idag avsatts för skatteförvaltningen. skulle inte detta kunna genomföras fullt ut, bör en omfördelning och .omprioritering av uppgifter inom verksamhetsområdet kunna ske utan att annan verksamhet'blir eftersatt i väsentlig mån.

Bemanningen av den blivande ekonomiadministrativa funktionen i de nya länsskattemyndigheterna är beroende av en rad fakto— rer. Naturligtvis är myndighetens storlek, transaktionsvoly— mer, etc av betydelse och därför måste en slutlig beräkning göras för varje enskild myndighet. Av betydelse är också i "vilken form man väljer att organisera ekonomiarbetet, t ex om viss del av arbetet skall ligga kvar på_LST eller på ett nybildat förvaltningskontor.

I det fortsatta resonemanget måste man bestämma sig för ett önskvärt alternativ. Framställningen bygger därför på att varje länsskattemyndighet bemannas för att vara ekonomiadmi— nistrativt självförsörjande och att ekonomiadministrationen omfattar länsskattemyndigheten och de lokala skattemyndighe— terna. (Här bortses från de resurser som krävs initialt för att åstadkomma detta i form av TEMOS— införande m m).

Prop.1985/86:55

I ekonomiadministrationen ingår funktioner för

Verksamhetsplanering Budgetering

Ekonomisk uppföljning/kalkylering Underlag till anslagsframställning Redovisning/Bokslut Kassa Reseräkningar

Upphandling/avtal Övrigt

De arbetsuppgifter som ryms under respektive funktion preci- seras närmare nedan.

Verksamheten inom EA—området styrs i stor utsträckning av särskilda lagar och regler och kräver därför särskild kompe- tens.

Följande bestämmelser kan nämnas:

myndighetsinstruktioner etc budgethandboken

- regeringens årliga anvisningar för myndigheternas anslagsframställningar — "förordningen med föreskrifter- om statliga myndigheters bokföring (SBF) samt RRVs anvisningar - föreskrifter för redovisningar i redovisningsgrupp (FRG) - system S anvisningar från RRV

- upphandlingsförordningen allmänt reseavtal (ARA) - utlandsresereglementet (Urr) samt ett 90—tal andra författningar som finns samlade i RRVs skrift EA, Ekonomiadminsitrativa bestämmelser för statlig verksamhet.

För att göra en mer exakt bemanningsberäkning måste arbets— förhållandena vid resp länsstyrelse studeras, dels med av— seende på hela ekonomiadministrationen, dels med avseende på vad som är hänförligt till skatteadministrationen. För verk— samheten utanför skattesidan administrerar ekonomifunktionen en rad specialanslag, varav somliga är unika för vissa län. Å andra sidan belastas skattesidan av bestyret med uppbördsre- dovisningen i system S. Arbetsuppgifternas fördelning mellan administrativa enheten och uppbördsenheten kan emellertid även här skilja sig mellan länen. _

Av dessa anledningar kan en exakt bemanningsberäkning inte grunda sig på en ren proportionering av den befintliga ekono— mipersonalen med utgångspunkt i antalet anställda vid resp avdelning inom länsstyrelsen. I stora drag bör dock andelen

274

Prop.!985/86155

ekonomiadministrativa resurser för skattesidan vara ungefär densamma i varje län. För att bestämma denna andel måste arbetsvolymerna beräknas för nedanstående funktioner' i den nya länsskattemyndighetens EA-funktion. Vissa av uppgifterna kan kvantifieras i antal såsom granskade reseräkningar, kon- tanta utbetalningar. utbetalningar med L-anvisning och check, antal hanterade fakturor, antal övriga verifikationer etc. Resursåtgången för exempelvis planering och uppföljning får bestämmas erfarenhetsmässigt, med utgångspunkt i ambitionsni— vån eller på annat sätt.

I detta sammanhang kan också noteras att en viss grundbeman— ning alltid är nödvändig för vissa funktioner och att reser— ver måste alltid finnas för semestrar och sjukdom då vissa delar av EAfarbetet inte får bli liggande.

Av statskontorets utredning rörande en fristående skatteför- valtning i Norrbottens län framgår att länsstyrelsen där disponerar 9 personer eller 7,7 årsarbetskrafter för sin EA—funktion. I rapporten anförs att av dessa resurser används 1,3 årsarbetskrafter för kameral service åt skatteförvalt— ningen och 0,6 årsarbetskraft för anslagsframställning, bud— getering, bokslutsarbete och redovisning med avseende på skatteförvaltningen, sammanlagt.knappt 2 årsarbetskrafter. I -rapporten anförs också att om arbetet skall föras över till LSKM behövs ytterligare ca 0,5 års—arbetskrafter.

En tänkt EA—funktion vid LSKM i E-län skulle komma att betjä- na en organisation på ca 450 anställda, varav ca hälften i fögderiorganisationen. Den befintliga EA—funktionen i detta län sysselsätter 11 personer och betjänar en organisation på totalt ungefär 760 anställda + KFM.

2.4 ' Ekonomiarbetets omfattning 2.4.1 Förslag till utgiftsstat (anslagsframställning)

EA-funktionen kommer att ha den sammanhållande uppgiften när det gäller att ta fram LSKMs förslag till utgiftsstat för LSKM och LSM. Detta innebär att man har kontakter med RSV, gör tidplan, utarbetar eventuella interna anvisningar, tar in och sammanställer underlag från enheter/LSM, upprättar för- slag till utgiftsstat inkl text och tabeller, informerar och sköter MBL—verksamheten.

I verksamhetsplanerings— och internbudgetarbetet som i stort sker integrerat med framtagningen av förslag till utgiftsstat ingår att beakta RSVs utgångspunkter för planering, budget— propositionen och regleringsbrev, tidsplanera arbetet och upprätta interna anvisningar med riktlinjer för arbetet, föra budgetdiskussoner med enheterna, ta in och sammanställa enhe— ternas budgetförslag och verksamhetsplaner och upprätta för— slag till internbudget.

275

Prop.l985/86:55

Arbetet med verksamhetsplanering, internbudget och upprättan— det av förslag till utgiftsstat pågår i princip från jan— sept. När det gäller anslagsframställningsärenden kan sådana förekomma under löpande år.

Inom EA—funktionen kommer att finnas ett övergripande ansvar för att inte anvisade medel överskrids och att internbudgeten håller. För att fullgöra denna uppgift måste EA—funktionen se till att budgeten upprättas i termer som går att följa upp och att redovisningssystem, utdatarapporter och kontoplaner är anpassade till detta (RSV kommer troligen att upprätta normalkontoplaner).

Uppföljningen sker genom rapporter från redovisningssystemet, men också genom att följa bemanningsutvecklingen och beslut om anskaffningar etc.

För att möjliggöra korrigeringar i en ogynnsam kostnadsut— veckling måste utfallsrapporter etc kompletteras med budget— prognoser.

I arbetet ingår att distribuera utfallsmaterial och prognoser samt att förklara innebörden av dem. I arbetet kan också ingå att lämna förslag till åtgärder. ' -

Huvuddelen av redoviSningsarbetet är förlagt till EA—funktio— nen. Dataregistreringen av bokföringsmaterialet sker dock på dataenheten. Vissa —- för grupper av myndigheter gemensamma —— uppgifter utförs av redovisningscentralen (RC). RC kan också efter överenskommelse med resp myndighet lämna annan ekonomiadministrativ service. LSKM kommer att sköta redovis— ningsarbetet även för LSM. '

Det kan tänkas att LSKM upprättar bokslut för LSKM och LSM. Dessa sammanställs sedan hos RSV- Arbetet förbereds normalt under våren och särskild utbildning/information lämnas från RC- Boksluten skall vara klara i början av september. Myndig— hetsboksluten, som är omfattande, utgörs av följande delar:

Tidigare i punkt 2.5 har berörts uppgifter som hör till kon— torsservice. Det kan finnas skäl att överväga en samordning av exempelvis telefonväxel, distribution, tryckeri och repro, och lokalvård. Lämpligt är att detta görs under nuvarande länsadministration.

Vad som ställer till problem är hur de olika enheterna geo- grafiskt är lokaliserade. I E—län är skatteavdelningens olika enheter utspridda på 5 ställen i Linköping. Just nu syns inga möjligheter till samlokalisering, varför även en LSKM Sprids ut på motsvarande sätt. För att klara distribution och viss annan kontorsservice i mindre omfattning, bör till LSKM till- föras l årsarbetskraft som vaktmästare.

Prop.l985/86:55

2. Föredragandens överväganden och förslag 2.1 Utgångspunkter

2.1.1 Den regionala förvaltningen

En betydande del av den statliga förvaltningen utövas på det regionala planet. Genom decentralisering och en medveten satsning från statsmak- ternas sida har den regionala verksamheten ökat i omfattning och betydel- se. samtidigt som verksamhetens inriktning har ändrat karaktär. De många delreformerna när det gäller den statliga länsförvaltningens uppbyggnad har dock sammantaget lett till att länsförvaltningen uppvisar ett komplext mönster. där gränserna mellan olika myndigheters ansvar i vissa fall är otydliga och leder till dubbelarbete.

Ett viktigt led i regeringens reformarbete rörande den offentliga sektorns omvandling och utveckling handlar om förändringar inom den statliga organisationen. I detta arbete riktas stor uppmärksamhet mot den regiona- la nivån. Kraven på att den regionala statliga organisationen fungerar effektivt och på billigaste sätt kombineras med krav påatt förvaltningens struktur successivt anpassas till förändrade förutsättningar och behov. Utvecklingen under de senaste decennierna har aktualiserat ett behov av en förändring av den regionala förvaltningsstrukturen.

Olika förslag har på senare tid lagts fram och åtgärder genomförts som syftar till en ökad samverkan mellan statliga organ och ett mer enhetligt agerande från den statliga länsförvaltningens sida. Regeringens syn på behovet av samlade och för samhället tötalt sett effektiva lösningar på den regionala nivån har kommit till uttryck bl. a. i propositionen ( l985/86z5) om försöksverksamhet med samordnad länsförvaltning.

Den grundläggande utgångspunkten är att länsstyrelsen bör ges en mer central och verkligt ledande roll i den statliga länsförvaltningen när det gäller frågor som rör länets utveckling och framtid och där utrymme och behov finns för regionala avvägningar. De ökade regionala strävandena att stärka sysselsättningen och förbättra den ekonomiska utvecklingen visar att det finns ett behov av att utveckla länsstyrelsens. roll som forum för kraftsamlingar på regional nivå när det gäller-länets utvecklingsfrågor. I en del avseenden har länsstyrelsen redan i dag betydelsefulla uppgifter inom detta område, medan länsstyrelsen inom andra områden bör kunna ges ett nytt eller vidgat ansvar. För en sådan inriktning av verksamheten krävs att länsstyrelsen i högre grad än f. n. ges förutsättningar att kunna koncentrera sig på frågor som rör länets utveckling och framtid.

Den närmare utformningen av en förändrad organisationsstruktur för

Prop. l985/86: 5 5

b.)

Prop. 1985/86: 55 den regionala statsförvaltningen som gör detta möjligt behöver dock i sina detaljer prövas i den föreslagna försöksverksamheten i Norrbottens län. Utvärderingen av dessa försök skall göras så att en proposition kan läggas i god tid före den l juli l989.

Utgångspunkten för förändringarna är inte bara att göra marginellajuste— ringar i formerna för samverkan mellan länsstyrelsen och övriga länsorgan. utan att skapa en samlad länsförvaltning inom länsstyrelsens ram med sikte på att främja regionens utvecklingsmöiligheter. Som en förutsättning för detta gäller att fristående länsorgan. helt eller delvis. integreras i länsstyrelsen.

lnom länsstyrelsen utgör skatteavdelningen personellt och resursmäs- sigt en betydande del av organisationen. Möjligheterna för länsledningen att påverka inriktningen av skatteavdelningens verksamhet är emellertid starkt begränsade. Något större behov av regionala avvägningar när det gäller skatteförvaltningens ärenden finns inte. 'l'värtom finns det enligt min mening starka skäl som talar för att skatteförvaltningen bör utgöra en sammanhållen organisation med riksskatteverket som ansvarigt för verk- samhetens inriktning. Uppgifterna inom skatteväsendet har inget samband med länsstyrelsens verksamhet. De bör därför fullgöras av en från länssty- relsen fristående skatteförvaltning.

2.1.2 Skatteförvaltningen

Nuvarande ()rdning

Skattesystemet har under årens lopp blivit alltmer komplicerat och svår- överskädligt. Behovet av förenklingar i lagstiftningen och effektiviseringar av skatteförvaltningen är därför stort. Åtgärder har. som jag nyss nämnt. redan vidtagits för att förenkla beskattningsreglerna. Arbete pågår också för att göra beskattningsförfarandet enklare.

Reformarbetet fär emellertid inte begränsas till enbart själva beskatt- ningssystemet. Det är också angeläget att befintliga resurser kan användas på ett så effektivt och ändamålsenligt sätt som möjligt. Genom att förbättra lednings— och styrningsmöjligheterna och vidta andra organisatoriska för- ändringar kan man enligt min mening avsevärt öka effektiviteten och samordningen inom skatteförvaltningen. Det finns nämligen bristeri skat- teförvaltningens organisation och dessa har blivit alltmer besvärande i takt med utbyggnaden av skatte- och avgiftssystemet. Jag skall i det följande peka på några av dem.

En grundläggande svaghet i organisationen är att den regionala skatte- förvaltningen intc är knuten till den övriga skatteadministrationen utan inlemmad i den allmänna förvaltningen inom länsstyrelsen. [ länsstyrel- sens uppgifter ingår, som jag tidigare berört, sålunda dels att sköta länets allmänna planeringsfrågor. dels att ta befattning med beskattningsfrägorna i länet. Länsstyrelsen svarar med andra ord för två vitt skilda områden, som i stort sett helt saknar inbördes funktionella samband. Detta förhållan- de innebär i sig ett problem från lcdningssynpunkt. vilket också har bekräf- tats av utvecklingen under de senaste årtiondena. I samband med 1971 års

länsförvaltningsreform begränsades länsstyrelsens ansvar inom taxerings- omrädet genom införandet av skatteehefsinstitutet. Detta innebär att che- fen för länsstyrelsens skatteavdelning direkt i lag tillagts de befogenheter som tidigare tillkom länsstyrelsen på detta område. Genom denna reform bekräftades en sedan lång tid pågående utveckling som inneburit att läns- styrelsen och landshövdingen fått inrikta sin verksamhet på frågorna om den allmänna samhällsplaneringen och länets utveckling och framtid me- dan ansvaret för skattefrågorna alltmer överflyttals till skatteförvaltningen och dess tjänstemän. Genom den s.k. RS-reformen i slutet av 1970-talet har skattechefens fristående ställning gentemot länsstyrelsen förstärkts. Det ligger i sakens natur att den rådande ordningen inte skapar de bästa förutsättningarna för en effektiv förvaltning av länsstyrelsernas olika verk- samhetsområden.

När det gäller skatteområdet är situationen sammanfattningsvis den att ansvaret för taxeringsverksamheten i länet ligger exklusivt hos skatteche- fen enligt bestämmelser i lag. medan ansvaret för andra verksamheter inom skatteavdelningen såsom mervärdebeskattningen och uppbördsverk- samheten formellt sett åvilar länsstyrelsen. Denna situation har lett till oklarheter bl. a.i fråga om samordningen av kontroll- och revisionsarbetet vid skatteavdelningen och de lokala skattemyndigheterna i länet. Vidare gäller att chefen för skatteavdelningen inte har nämnvärda befogenheter i personal- eller ekonomiadministrativa frågor. Detta försvårar avsevärt en effektiv ledning av verksamheten inom skatteavdelningen. De oklara an— svarsförhållandena inom länsstyrelsen påverkar också verksamheten inom de lokala skattemyndigheterna.

En annan svaghet i den nuvarande organisationen är att riksskatteverket som central förvaltningsmyndighet i stor utsträckning saknar de formella befogenheter som behövs för att effektivt leda och samordna verksamhe- ten inom skatteförvaltningen. ] materiellt hänseende skall verket genom föreskrifter och andra åtgärder främja en riktig och enhetlig rättstillämp- ning. Inom en av de mest betydelsefulla delarna av skatteförvaltningens verksamhet. nämligen taxeringsområdet, åligger det emellertid skatteche- ferna i resp. län att ansvara för likformighet och rättvisa samt att leda den operativa verksamheten. Riksskatteverket har endast en rådgivande roll gentemot skattecheferna. Riksskatteverket har också till uppgift att plane- ra och samordna skattekontrollen. Den direkta ledningen ligger dock även här på länsnivå. Motsvarande förhållanden råderi stort sett på uppbörds- och mervärdeskattcområdena.

Särskilda förhållanden gäller för skatteförvaltningen i Stockholms län. Där finns nämligen inte bara de problem i fråga om ledningen av verksam- heten på länsnivä som nyss redovisats. Härtill kommer de svårigheter i fråga om ledning och samordning som följer av att ansvaret för ledningen av beskattningsverksamheten delas mellan två avdelningschefen chefen för taxeringsavdelningen och chefen för den administrativa avdelningen.

Prop. 1985/86: 55

Prop. 1985/86: 55 Ll'lylrlllt'x'IJIHI/x'ft'l'llll för en ny (”dui/ig

Svagheterna i skatteförvaltningens organisation har lett till att det har blivit allt svårare att bilda sig en uppfattning om resurszwvägningar. prioritering- ar m. m. inom denna f("irvaltning. Avsaknaden av klara styrningslinjer har medfört problem när det gäller att upprätthålla effektivitet och likformighet i förvaltningens arbete.

Det är enligt min mening nödvändigt att nu (.)/'_izmu'sc'ra om skutta/Pirro!!- ningen. Utgångspunkten bör vara att skatteförvaltningen skall få en enkel och rak organisation med klara och enhetliga ansvars- och befogenhetsför- hållanden. Omorganisationen bör vidare skapa utrymme för framtida de— centraliseringsåtgi'trder. En sammanhållen struktur där ledningsfunktio— nerna är effektiva ger enligt min mening förutsättningar att föra operativ verksamhet nedåt och utåt i organisationen titan att för den skull överblic— ken över verksamheten och möjligheterna till styrning försämras. '

Utredningens huvudförslag för att skapa en sammanhållen skatteför- valtning är att länsstyrelsernas nuvarande skatteavdelningar skall brytas ut ur länsstyrclseorganisationen och bilda egna myndigheter. en i varje län. Det stora flertalet remissinstanser har ställt sig bakom detta förslag.

För egen del får jag anföra följande. Frågan om inrättandet av länsskat- temyndigheter genom utbrytning av länsstyrelsernas skatteavdelningar har enligt min mening stor principiell räckvidd. Att en sådan utbrytning kom- mer till stånd är i själva verket en grundläggande förutsättning och bör skapa en effektivare organisation.

Jag har tidigare (prop. l983/Rstzl00) — med riksdagens godkännande —— uttalat att målsättningen måste vara att hela skatteförvaltningen skall framstå och kunna fungera som en sammanhållen enhet med riksskattcver- ket i ledningen. Jag vill här särskilt understryka vikten av ett i hela landet enhetligt och konsekvent uppträdande från skattemyndigheternas sida gentemot de skattskyldiga. Utredningen har givit uttryck för samma upp- fattning. Vad jag nu anfört ställer krav på effektivare ledningsfunktioner och en för hela skatteförvaltningen samordnad planering. prioritering och uppföljning. Man kan då inte längre ha kvar skatteavdelningens anknyt- ning till länsstyrelsen med de oklara ledningsförhållanden som det innebär. I stället krävs att den regionala skatteförvaltningen fogas in i en naturlig organisationsstruktur bestående av enheter på central. regional och lokal nivå.

Jag förordar således att länsur/tatmnyndig/terer inrättas. Jag återkommer i det följande med ytterligare förslag och riktlinjer för organisation och styrfunktioner m.m.i en sammanhållen skatteförvaltning. Först vill jag dock framhålla följande.

Det är väsentligt att man i samband med organisationsförändringen tillvaratar möjligheterna att utöka det medborgerliga inflytandet över led- ningen av myndigheterna i skatteförvaltningen. Särskilt med tanke på de uppgifter skattemyndigheterna ålagts och de åtgärder som de ibland måste vidta för att fullgöra dem. är ett sådant inflytande över verksamheten en demokratisk styrka. Detta bidrar enligt min mening till att förbättra verk- samheten oeh till att öka allmänhetens förtroende för myndigheternas

åtgärder. I avsnitt 2.4.l lämnar jag en närmare redogörelse för htrr ett utökat nrt'cllmr'gci'ligl inflytande genom lekmän kan åstadkommas.

I samband med bildandet av länsskattemyndigheter bortfaller behovet av skurlt"t"Italk-institute!. Skattechefens uppgifter bör i princip läggas på länsskattemyndigheten inom ramen för ett sedvanligt myndighetsansvar. Enligt min bedömning är detta en viktig konsekvens av förslaget att inrätta länsskattemyndigheter. ] och med att länsskattemyndigheter inrättas er- sätts dagens splittrade ledningsfttnktioner i den regionala skatteförvalt- ningen med en ordning där sakligt ansvar för verksamheten förenas med administrativa befogenheter. Befogenhetsfördelningen mellan riksskatte— verket och länsskattemyndigheterna i den nya organisationen förtjänar emellertid vissa ytterligare överväganden. Därvid bör enligt min mening särskilt beaktas behovet av att regeringen effektivt skall kunna styra inrikt- ningen av skatteft'trvaltningens verksamhet. l—lela skatteförvaltningen skall snabbt kunna anpassa sig till ändrade förutsättningar. Detta förutsätter att det finns ett t'wrrmlt organ som hur clelflillrr (iir.t't'rii'et_li'>'r let/ning, plane- ring och uppfi'il/ning. Härigenom kan man på ett effektivt sätt tillgodose statsmakternas behov av att få löpande information om lagstiftningens funktionssätt och effekter i såväl materiellt som administrativt avseende. För att uppfylla målsättningen att skatteförvaltningen skall arbeta med en gemensam inriktning och en samordnad prioritering samt ett likformigt uppträdande i alla väsentliga materiella frågor. krävs likaledes en starkare central ledning än i dag. Som närmare framgår av mina förslag förordarjag alltså i stort en styrmodell som innebär att riksskattcverket skall leda verksamheten i landet och att länsskattemyndighcterna skall leda verk- samheten i länen.

l utredningens uppdrag har ingått att överväga den lokala skatteförvalt- ningens ställning i förhållande till länsskattemyndigheten. Utredningen har stannat vid att förorda att lokal skattemyndighets ställning som myndighet inte förändras i samband med omorganisationen och har därför inte närma- re belyst tänkbara alternativ. Samtliga remissinstanser som uttalat sig i frågan har anslutit sig till eller kunnat godtaga utredningens bedömning.

Enligt min mening är det väsentligt att de föreslagna organistionsföränd- ringarna kan genomföras omedelbart utan ytterligare utredning. Jag finner därför inte anledning att nu ta tipp dessa frågor.

Några skattechefcr ser vissa svårigheter med att leda och samordna verksamheten om lokal skattemyndighets myndighetsstattrs behålls. Jag föreslår i följande avsnitt att länsskattemyndigheten skall leda verksamhe- ten i länet. l.änsskattemyndigheterna skall självklart också överta länssty— relsens roll som chefsmyndighet för de lokala skattemyndigheterna i länet. Som chefsmyndighet har länsskattemyndighetcn möjlighet att lämna före- skrifter och andra direktiv som kan behövas för de lokala skattemyndighe- ternas verksamhet. Även de administrativa ledningsftrnktionerna på läns- nivå läggs i allt väsentligt på länsskattemyndigheten. Därigenom får enligt min mening chefen för den nya myndigheten betydligt bättre förutsättning- ar än vad som gäller med nuvarande ordning att leda verksamheten.

Slutligen tar jag här upp frågan om tidpunkten för refer/nens ger-mm!?)- rande. Utredningen föreslår att omorganisationen bör ske den I januari

Prop. 1985/86: 55

Prop. 1985/86: 55 1987. Det stora flertalet remissinstanser tillstyrker detta förslag eller läm- nar det utan erinringar. Flertalet länsstyrelser. statskontoret och LON hävdar att genomförandet bör anstå i avvaktan pä annat pågående utred- ningsarbete. resultatet av försöksvcrksamheten i Norrbottens län m.m.

Jag vill för egen del anföra följande. lnom skatteförvaltningens omräde pägär f. n.ett omfattande utredningsarbete. Flera utredningar har lämnat eller kan förväntas lämna förslag som kan komma att påverka arbetssitua- tionen hos skattemyndigheterna och kräva ändringar av den nuvarande arbetsfördelningen m. m. inom skatteförvaltningen. Detta hindrar emeller- tid inte att en omorganisation sker enligt de riktlinjer jag nyss angett. Tvärtom är det enligt min mening nödvändigt att nu lägga fast organisa- tionsstrukturen sotn en grund för det fortsatta reformarbetet. Vidare skulle en försening av utbrytningen avsevärt försvåra genomförandet av de vikti- ga ändringarna i system och rutiner som det pågående utredningsarbetet avser. Det är således angeläget att snarast få ett beslut om skatteförvalt- ningens framtida organisation. Utvärderingen av försöksverksamheten i Norrbottens län får ingen betydelse för skatteförvaltningen Och dess orga- nisation. Organisationsförändringen bör således genomföras utan dröjs- mål. Jag föreslår att genomförandet sker den 1 januari 1987.

Hänvisningar till S2

2.2. Förslagen till riksdagen

Mitt förslag: Länsstyrelsernas nuvarande skatteavdelningar (i Stockholms län taxeringsavdelningen jämte den administrativa av- delningens uppbörds- och dataenheter) skall brytas ut ur länsstyrel- seorganisationen och bilda länsskattemyndigheter. Omorganisationen bör genomföras den 1 januari 1987.

Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Det helt övervägande antalet remissinstanser tillstyr- ker förslaget. JO anför i sitt yttrande bl.a.att inte bara den svenska skattelagstiftningen utan även den svenska skatteorganisationen nu har nått en sådan grad av komplexitet att varje förändring måste hälsas med tillfredsställelse. Förslaget innebär enligt JO en klarare lednings- och an- svarsfördelning. vilket bl. a. skapar bättre förutsättningar för att åstadkom- ma dcn enhetlighet och konsekvens i tillämpningen som inte minst på skatteområdet är så viktig. Riksåklagaren. domstolsverket och kammarrät- ten i Sundsvall anlägger i sina yttranden liknande synpunkter. Riksrevi- sionsverket. som tillstyrker förslaget. anför bl.a. att verkets samlade erfa- renheter från förvaltningsrevisioncn inom skatte- och indrivningsväsendet i stort bekräftar utredningens beskrivning av de problem som dagens organisation för med sig för verksamheten, såsom organisatorisk och ad- ministrativ splittring. oklara styrlinjer. oklara ansvarsförhällanden och befogenheter. oenhctlighet i uppträdandet. bristande flexibilitet och dålig

återkoppling av erfarenheter. Av länsstyrelserna är nästan hälften i princip positiva till utredningens förslag. Flertalet av dessa länsstyrelser anser emellertid att man bör avvakta resultatet av den nyligen beslutade försöks- verksamheten med samordnad länsförvaltning i Norrbottens län innan man genomför omorganisationen. Av de öVriga länsstyrelserna hävdar flera att frågan om utbrytningen av skatteavdelningarna bör anstå och avgöras först när försöksverksamheten genomförts och utvärderats. Riksskatteverket. samtliga skattechefer och fögderichefsföreningen tillstyrker att reformen genomförs vid den av utredningen föreslagna tidpunkten.

Skälen för mitt förslag: Skatteförvaltningen. som i dag består av riksskat- teverket. länsstyrelsernas skatteavdelningar och de lokala skattemyndig- heterna. utgör med sina över 10000 anställda i sig en betydande förvalt- ningssektor i samhället. Skattc- och avgiftssystemet som denna förvaltning har att hantera utgör grundvalen för finansieringen av samhällets kostna- dcr för undervisning. sjukvård. försvar. kommunikationer. rättsväsende m.m. Det är betydelsefullt att skatteförvaltningens verksamhet fortlö- pande effektiviseras och samordnas inte bara genom förändringar i regel- systemcn utan även genom organisatoriska förbättringar.

Ett grundläggande krav på myndigheterna inom skatteförvaltningen är att de. oavsett var de finns i landet, i frågor som rör enskilda och andra gör så korrekta. enhetliga och konsekventa bedömningar som möjligt. Ett annat krav är att myndigheterna inriktar sina resurser mot det väsentliga skatteundandragandet och inte mot oväsentliga detaljfrägor. Ytterligare ett krav som mot bakgrund av det komplicerade regelsystemet gör sig påmint med ökad styrka är kravet på information och service från i första hand allmänheten men också. och i ökad utsträckning. från företag och myndig- heter. För att kunna tillgodose bl. a. dessa krav behöver skatteförvaltning- en en samlad organisation med enkla och raka styrlinjer mellan myndig- hetsnivåerna. Detta kan, som jag redan anfört. endast ske om skatteför- valtningen på länsnivå ombildas till fristående länsskattemyndigheter och sammanfogas med den övriga delen av skatteförvaltningen i en organisa- tionsstruktur bestående av enheter på central. regional och lokal nivå.

Länsskattemyndigheterna skall enligt vad jag anfört bildas genom att den nuvarande skatteavdelningen — dvs. taxeringsenheten. besvärsenhe- ten. revisionsenheten. mervärdeskatteenheten. uppbördsenheten och da- taenhetenjämte skatteavdelningens kansli — bryts ut ur länsstyrelsen och bildar egna myndigheter, en i varje län. I Gotlands län är skatteavdelningen uppdelad på endast tre enheter. Dessa bör omfattas av utbrytningen. I Stockholms län är den regionala skatteförvaltningen uppdelad på taxe- ringsavdelningen samt den administrativa avdelningens uppbörds- och da- taenheter. Dessa bör infogas i den nya länsskattemyndigheten i Stock- holms län. Med hänsyn till den regionala skatteförvaltningens storlek i Stockholms län bör ledningsfrålgorna i detta län ägnas särskild uppmärk- samhet i samband med genomförandearbetet.

Jag återkommer i ett senare avsnitt till frågor som rör länsskattemyn- digheternas internadministration m.m.

Enligt mitt förslag skall omorganisationen genomföras den 1 januari

Prop. 1985/86: 55

Prop. I985/86: 55

K)

l987. Jag har tidigare redovisat min principiella inställning. Beträffande tidpunkten görjag därför nu endast en anmärkning av teknisk karaktär. Jag delar utredningens uppfattning att det är lämpligare att knyta tidpunkten till ett kalenderårsskifte än till ett budgetärsskil'te. Skatteförvaltningens verksamhet är i stort sett bunden till kalenderåret. Verksamhetens krav väger enligt min mening tyngre än de administrativa bestyr i form av upprättande av halvärsbokslut etc. som kan komma i fråga.

Mitt förslag: Riksskatteverket skall få i uppdrag att leda verksamhe- ten i skatteförvaltningen.

Länsskattemyndigheten skall leda beskattningsverksamheten i länet.

Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: Bland de remissinstanser som särskilt tagit upp den- na fräga finns flera som diskuterar om decentraliseringssträvandena mot- verkas av förslaget. Några anser att riksskatteverket får för stora befogen- heter gentemot förvaltningen i övrigt. TCO anför bl. a. att förslaget innebär en centralisering av besluts- och ansvarsniväer men att en sådan utveck- ling inte utgör nägot hinder mot förslaget med tanke på att det redan finns en fastlagd organisations- och beslutsstruktur inom skatteområdet.

Skälen för mitt förslag: Utredningen har som en huvuduppgift haft att lämna förslag till klara och enhetliga styrfunktioner i skatteförvaltningen. Utredningens olika förslag härvid av vilka flera är av sådan art att det ankommer på regeringen att fatta beslut kan kortfattat sägas syfta till en ordning där riksskattevcrket ges det övergripande ansvaret för och led- ningen av skatteförvaltningen i landet. Under riksskatteverket föreslås länsskattemyndigheterna ges i uppdrag att leda verksamheten i länet. Utredningens förslag innebär inga förändringar i den nuvarande fördel- ningen av de löpande arbetsuppgifterna och utredningen har avstått från att närmare analysera frågor som rör de olika myndigheternas inre organi- sation. lnte hellerjag finner anledning att'nu gå in på dessa frågor.

Jag delar utredningens uppfattning att det är viktigt att styrfunktionerna i skatteförvaltningen görs enkla och tydliga. Sett ur förvaltningens egen synpunkt står det alldeles klart att en effektivisering av verksamheten kräver att dagens splittrade styrfunktioner ersätts av en klargiord ansvars- bild. Riksskatteverket måste enligt min mening ges ett reellt ansvar för att inriktningen av verksamheten i stort. prioriteringar rn. m. sker utifrån en för hela förvaltningen gemensam och samordnad målsättning. Men ansva- ret mäste förenas med befogenheter. Riksskatteverket skall därför ha direktivrätt beträffande inriktningen av verksamheten ute i länen. Enligt min mening bör riksskatteverket därvid ange principerna för gransknings- arbetet. ambitionsniväer. inriktning m.m.för säväl revisions- som taxe- ringsarbetet. mervärdebeskattningen samt uppbörds- och ADB-verksam-

heten i länen. RSV bör vidare ges i uppdrag att samordna och ge riktlinjer för processverksamheten. l Iedningsuppdragct ligger också ett ansvar för uppföljning. På länsnivä bör det ankomma pä länsskattemyndigheterna att leda verksamheten med utgångspunkt i de riktlinjer och ramar som riks- skatteverket lagt fast. .

I de författningar som reglerar förvaltningens verksamhet — taxeringsla- gen. uppbördslagen. mervärdeskattelagen m.fl. — bör denna styrmodell uttryckas så att riksskatteverket leder verksamheten i landet och att läns- skattemyndigheten leder verksamheten i länet.

Den gemensamma planering som riksskatteverket fär ansvaret för bör läggas fast efter samråd med länsskattemyndigheterna. Länsskattemyn- digheternas planering inom länen bör likaledes ske efter samråd med de lokala skattemyndigheterna.

Med den utformning av ledningsfunktionen i skatteförvaltningen jag föreslår ges väsentligt bättre förutsättningar för ett enhetligt uppträdande frän förvaltningens sida även i de materiella frågorna. Jag avser dessutom att föreslå regeringen att understryka likformighetskravet genom att förbe— hälla riksskatteverket rätten att meddela de föreskrifter m.m. i materiella beskattningsfrågor som behövs. Bakgrunden är att det förekommit att skattecheferna i sina meddelanden till granskare och taxeringsnämnder lämnat sinsemellan olika rekommendationer i tolknings- och tillämpnings- frågor och därvid frångätt riksskatteverkets uppfattning. Den s. k. bilav- dragsdebatten vid 1983 års taxering är ett exempel på detta. En Sådan ordning kan inte accepteras.

Fördelningen av ansvar och befogenheter i den skatteorganisation jag föreslår kan vid första påseendet tyckas innebära en form av centralisering som strider mot decentraliseringssträvandena i samhället. Det förtjänar därför att påpekas att den allt övervägande delen av verksamheten inom skatteförvaltningen genom författningsbestämmelscr redan är förlagd till myndigheterna på regional och lokal nivå. De förslag jag länmar innebär ingen förändring av denna arbetsfördelning. Den föreslagna organisationen ökar. som jag tidigare anfört, tvärtom möjligheterna till decentralisering. När det gäller skattemyndigheternas skyldigheter att åstadkomma rättvisa och likformiga bedömningar krävs det emellertid ett för hela landet gemen- samt ledningsorgan för att nå bästa möjliga resultat.

Jag återkommer i ett senare avsnitt rörande de administrativa befogen- hcternas fördelning m. m.i den nya skatteorganisationen.

2.3. Skattechefsinstitutet m.m.

Mitt förslag: Skattechefsinstitutet skall utmönstras ur taxeringslagen rn. fl. författningar.

Utredningens förslag: Överensstämmcr med mitt. Remissinstanserna: De. remissinstanser som kommenterat frågan om av- skaffandet av skattechefsinstitutet noterar i stort endast att det är naturligt

Prop. 1985/86: 55

Pr0p_ [985/86: 55

att skattechefens uppgifter övertas av länsskattemyndigheten inom ramen för ett normalt myndighetsansvar.

Skälen för mitt förslag: I samband med att länsskattemyndigheter bildas bortfaller behovet av skattechefsinstitutet. Det sakansvar skattechefen hittills haft inom taxeringsomrädet ersätts av ett myndighetsansvar som gäller samtliga delar på skatteavdelningens olika enheter. Sakansvaret för verksamheten förenas med ansvar och befogenheter på det administrativa planet. Genom att på detta sätt samla ansvaret för verksamheter som har funktionella samband skapas förutsättningar för en effektiv planering. prioritiering och resursanvändning. Begreppet skattechef bör därför i skatte- och taxeringsförfattningarna ersättas med länsskattemyndighet.

Utredningen gör en i sammanhanget relativt omfattande analys av pro- cessverksamheten och ägnar därvid särskild uppmärksamhet åt de funktio- nella sambanden mellan utredning uppenbarligen i vid mening — och "offensiv" taxeringsprocess. Utredningen diskuterar vidare taxeringsin— tendentens ställning i processhänseende. Utredningens slutsats är att tax- eringsintendentens processbehörighet vilar direkt på taxeringslagen. Taxe- ringsintendenten står dock under tillsyn av skattechefen. Utredningen föreslår mot bakgrund av den nuvarande ordningen med taxeringsnämn- den som beslutande i första instans, att taxeringsintendentens uppdrag att föra talan överförs till länsskattemyndigheten och blir en sedvanlig myn- dighetsuppgift.

Frågan om såväl taxeringsförfarandet som taxeringsprocessen har be- handlats av skatteförenklingskommittén i det nyligen lämnade principbe- tänkandet (SOU l985:42) Förenklad taxering. Betänkandet remissbehand- Ias f. n. Det innehåller vad gäller det allmännas processföring olika alterna- tiva lösningar. För att få underlag för en allsidig bedömning av utredning- ens och kommitténs förslag angående taxeringsintendenternas ställning. anser jag att remissbehandlingen av kommitténs betänkande bör avvaktas innan man tar ställning i frågan. Jag utgår emellertid från att det skall vara möjligt att besluta i frågan i sådan tid att eventuella ändringar kan genom- föras samtidigt med den nu föreslagna omorganisationen.

2.4. Information angående vissa konsekvenser av organisationsförändringen

I detta avsnitt tarjag upp en del frågor som utredningen behandlat eller som annars är av intresse för att belysa vissa konsekvenser m. m. av den nu aktuella omorganisationen.

Hänvisningar till S2-4

  • Prop. 1985/86:55: Avsnitt 2

Regeringen beslutar om ledningsftrnktionerna i de centrala statliga myndig- heter som lyder under regeringen. l myndigheternas instruktioner anger regeringen bl.a. om myndigheten skall ha en styrelse. hur styrelsen skall utses och vilka frågor som styrelsen skall avgöra. Detsamma gäller i princip statliga myndigheter på regional nivå som antingen direkt eller via ett centralt ämbetsverk lyder under regeringen. Ett undantag utgör valet av

ledamöter i länsstyrelsernas styrelser. Dessa utses nämligen av landstinget enligt lagen t l97b:89l ) om val av ledamöter i länsstyrelsens styrelse.

Utredningen föreslår i betänkandet att riksskatteverkets styrelse skall få hela ansvaret för myndighetens verksamhet. Styrelsen föreslås överta vcrkschefens ansvar inför uppdragsgivaren. regeringen. För länsskatte— myndigheternas del föreslår utredningen att varje myndighet fåren styrel- se med uppgifter av traditionell art. Styrelseledamöterna bör enligt utred- ningen utses av regeringen. Utredningen anser att styrelsen bör bestå av högst sju ledamöter.

Flera remissinstanser som yttrat sig över utredningens förslag i denna del framhåller det väsentliga i att det medborgerliga inflytandet över skat- teförvaltningen stärks och fördjupas. Med hänvisning till den pågående remissbehandlingen av verksledningskommittens betänkande (SOU 19852401 Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning avstår emellertid bl. a. riksåklagaren. rikspolisstyrelsen. domstolsverket och statskontoret från att ta ställning till utredningens förslag om en utvidgning av ansvarsområdet för riksskatteverkets styrelse. Domstolsverket fram— håller att man inte har någon erinran mot utredningens förslag beträffande riksskatteverkets styrelse. men finner det naturligt att frågan avgörs först efter det att verksledningskommitténs tankegångar blivit ytterligare be- lysta i en remissomgång. Detta bör dock inte enligt domstolsverkets me- ning utgöra hinder mot att nu genomföra utredningens förslag till organisa- tionsstruktur.

Även utredningens förslag att inrätta en styrelse på varje länsskattemyn- dighet behandlas av flertalet remissinstanser. Det gäller främst frågan i vilka former lekmannamedverkan bör ske. styrelser eller rådgivande or- gan. ISI. a. domstolsverket. riksrevisionsverket och riksskatteverket ställer frågan om det inte är mest lämpligt att till länsskattemyndigheterna knyta ett rådgivande organ. Riksrevisionsverket befarar vidare att utredningens förslag innebär en risk för dubbla styrlinjer. Enligt verkets uppfattning torde en rådgivande förtroendemannadelegation med rätt att yttra sig i bestämda frågor bättre tillgodose kraven på lekmannainflytande. Dom- stolsverket konstaterar att länsskattemyndigheterna enligt utredningens förslag får en renodlat operativ funktion. varför det knappast skapas ut- rymme för meningsfulla insatser av en styrelse. LO. TCO och Landstings- förbundet. kammarrätten i Sundsvall sann flertalet skattechefcr förordar eller förklarar sig kunna godta utredningens förslag. Några remissinstanser har framfört att ledamöterna i länsskattemyndighetens styrelse skall utses enligt samma grunder som nu gäller för val av länsstyrelsens styrelseleda- möter. Man har också redovisat synpunkter på vilka som bör ingå i en styrelse.

För egen del får jag anföra följande. Utredningens förslag att utvidga ansvarsområdet för riksskatteverkets styrelse är utformat i enlighet med de intentioner verksledningskommittén redovisar i sitt nyligen avlämnade betänkande. Kommitténs förslag innebär emellertid att man först på försök skall ändra styrelsens arbetsuppgifter och ansvar hos vissa centrala myn- digheter innan man beslutar att generellt genomföra reformert. Förslaget är f. n. under remissbehandling. Jag anser att resultatet av remissbehandling-

Prop. 1985/86: 55

en och en eventuell försöksverksamhet bör avvaktas innan man ändrar arbetsuppgifter och ansvarsområde för riksskatteverkets styrelse.

När det gäller de nybildade länsskattemyndigheterna villjag först fram- hälla att frågor angående verksamheten inom de nuvarande skatteavdel— ningarna bl.a. på grund av Skattechefsinstitutet nästan inte alls be- handlats av länsstyrelsernas styrelser. Styrelsens insyn i och inflytande över denna verksamhet har följaktligen varit mycket begränsad. Jag anser i likhet med utredningen och flertalet remissinstanser att länsskattemyn- digheterna skall tillföras ett ökat medborgerligt inflytande genom lekmän. Frägan gäller endast ttnder vilka former detta bör ske. Utredningen före- slår att myndigheterna skall ledas av en styrelse där lekmän ingår. Remiss— instanserna redovisar olika uppfattningar i frågan.

En av grundtankarna i mitt organisatiousförslag är att man på ett bättre sätt än hittills skall kunna tillgodose kravet på ett enhetligt uppträdande i beskattningsverksamheten. Förslaget innebär att länsskattemyndigheter— nas verksamhet får en något mera operativ inriktning än tidigare. Uppdra- get att leda verksamheten i länet medför emellertid att det ändå kommer att finnas väsentliga uppgifter av ledningskaraktär. På grund härav delar jag den bedömning som utredningen gör och föreslår att länsskattemyndighe- terna skall ledas av styrelser där lekmän deltar i besluten.

Någon risk för att denna lösning skall medföra olägenheter i form av dubbla styrlinjer anserjag inte föreligga med hänsyn till den fördelning av ledningsansvaret i organisationen som jag föreslagit. Jag vill i samman- hanget erinra om att beslutanderätten i författningsfrågor i fortsättningen skall ligga hos riksskatteverket. Ärenden av denna art torde i framtiden för länsskattcmyndigheternas del endast uppkomma genOm att riksskattever- ket genom s.k.underremisscr hör länsskattemyndigheter. Sammanfatt- ningsvis anser jag att länsskattemyndighetens styrelse skall besluta i ären- den angående viktigare frågor om organisation och arbetsformer. anslags- frägor och andra väsentliga ekonomiska frågor samt andra frågor som myndighetschefen hänskjuter till styrelsen. Jag vill här understryka att jag inte anser det lämpligt att man i styrelsen diskuterar enskilda ärenden utan i stället ägnar sig åt frågor av principiell betydelse.

Det mest väsentliga i styrelsens verksamhet är emellertid att tillgodose allmänhetens berättigade krav på insyn i verksamheten. Jag anser därför att det är av stor betydelse att länsskattemyndigheternas styrelser ges rätt till en allmän information om verksamheten i stort inom länen. Jag tänker då främst på myndigheternas utåtriktade verksamhet dvs. myndigheternas förhållande till enskilda. företag Och till andra myndigheter. Informationen kan exempelvis avse kontrollverksamhetens inriktning och utformning. resultatet av denna verksamhet samt hur myndigheterna fullgör sina ser- viccskyldiglteter m.m. Styrelsen bör i instruktionen alltså tillförsäkras rätten att erhålla information i viktigare frågor om planläggning och ge- nomförande av åtgärder inotn myndighetens verksamhetsområde samt resultatet av ätgärdernajämtc andra väsentliga frågor.

Myndighetens chef bör. såsom ytterst ansvarig för verksamheten. ingåi styrelsen. Sett mot bakgrund av att regeringen utser styrelsemedlemmarna

i riksskatteverket bedömerjag det som lämpligt att ledamöterna i länsskat- temyndigheternas styrelser utses på samma sätt.

Olika remissinstanser har framfört att vissa befattningshavare vid säväl länsstyrelse som lokal skattemyndighet borde ingå i länsskattemyndighe- ternas styrelser. .lag vill här endast betona att det gäller att skapa ett fortun för medborgerligt inflytande över länsskattemyndighcten och dess ledning genom lekmän och inte ett expertorgan. 1 den mån ärendena rör de lokala skattemyndigheterna bör företrädare för desa myndigheter alltid kunna närvara vid styrelsens sammanträden.

Utredningen konstaterar att dess förslag medför att länsskattemyndigheten måste tillföras administrativa resurser. Utredningen förutsätter att lätts- skattemyndigheten förses med en administrativ funktion men tar inte när- mare ställning till dess omfattning eller ställning inom länsskattemyndighe- ten. Utredningen anför att bl.a.dessa frägor bör utredas län för län i samband med omorganisationen.

För egen del villjag framhålla att länsskattemyndigheten skall ha tillgång till erforderliga egna administrativa resurser och självständigt avgöra sina administrativa ärenden. En annan lösning skulle strida mot tanken på en fristående skattetörvaltning. Detta medför att arbetsuppgifter som nu full— görs inom länsstyrelserna kommer att flyttas till länsskattemyndigheterna. Förändringen medför också att länsskattemyndigheten mäste tillföras ad- ministrativ personal samtidigt som länsstyrelsens personalbehov minskas. Den närmare beräkningen av hurde administrativa resurserna skall förde— las fär göras i samband med genomförandet. Jag vill emellertid redan nu framhålla -— vilket utredningen också har fört fram — att ett samarbete mellan länsstyrelserna och skatteförvaltningen bör kunna ske i vissa admi- nistrativa frågor. Hur detta samarbete skall organiseras får prövas län för län.

Utredningen konstaterar att verksamheten vad gäller beskattning. upphörd m. m.sä gott som uteslutande är koncentrerad till enheterna inom skat- teavdelningen. Själva omorganisationen som sådan bör därför inte innebä- ra några stora olägenheter när det gäller att avgöra vilka ärenden som i fortsättningen skall handläggas på länsstyrelsen resp. länsskattemyndighe- ten. Fördelningen av vissa arbetsuppgifter kan emellertid behöva kom- menteras något.

Arbetsuppgifterna i samband med de allmänna valen bör som utredning- en föreslagit också i fortsättningen fullgöras av länsstyrelsen varvid läns— skattemyndigheten bör bistå med erforderlig ADB-kapacitet m.m. [ fråga om beskattningsmyndighct för vägtrafikskatt delar jag utredningens be- dömning. Länsstyrelsen bör därför även fortsättningsvis besluta i alla frågor som rör vägtrafikbeskattningen. Ärenden angående konkurser och ackord bör lämpligen handläggas och avgöras av länsskattemyndigheten.

Prop. 1985/86: 55

Prop. 1985/86: 55

Utredningen har i betänkandet behandlat frågor om administrativ styrning som t.ex.anslagsframställningar och tillsättning av vissa tjänster m.m. Det ankommer på regeringen att fatta beslut i dessa frågor. Mot bakgrund av mitt förslag till ny organisation för skatteförvaltningen finns det emeller— tid anledning att något belysa dessa frågor.

Utredningen föreslår att riksskatteverket skall avge anslagsfram- ställning till regeringen för hela skatteförvaltningen bl. a. baserad på de förslag som länsskattemyndigheterna upprättat för sig och de lokala skatte- myndigheterna i länet.

Jag delar utredningens uppfattning. Som jag tidigare framhållit är det av vikt att kunna få en samlad bild av resurscrnas omfattning och användning inom skatteförvaltningen. Samtidigt undviks det merarbete som den nuva— rande hanteringen av riksskatteverkets. skatteavdelningarnas och de lo- kala skattemyndigheternas anslagsframställningar medför. Till grund för anslagsframställningen bör ligga de planerings- och budgetunderlag som länsskattemyndigheterna upprättar dels för egen del. dels för de lokala skattemyndigheterna i länet.

Utredningen framhåller vidare betydelsen av att riksskatteverket och länsskattemyndigheternas ledningsuppdrag också kombineras med infly- tande över p e r s 0 n al p ol i ti k e n i vid bemärkelse. Utredningen föreslår mot bakgrund av det pågående delegeringsarhetet inom rcgeringskansliet i huvudsak att tjänster som enhetschefer vid länsskattemyndighet och som chef för lokal skattemyndighet skall tillsättas av riksskatteverket medan andra tjänster inom skatteförvaltningen i länen i huvudsak bör tillsättas av länsskattemyndigheterna. Tjänst som chef för länsskattemyndighet före- slås tillsättas av regeringen.

Jag har tidigare framhållit att fördelningen av ledningsansvaret bör för- enas med befogenheter i bl. a. personaladministrativa frågor. Utredningen utgår från denna fördelningsprincip. Förslaget överensstämmer också med det nyssnämnda delegeringsarbetet. Jag ställer mig därför bakom förslaget i stort. Frågan om den närmare avgränsningen av vilka tjänster som riks- skatteverket resp. länsskattemyndigheten och de lokala skattemyndighe- terna skall få tillsätta bör bli föremål för närmare överväganden i samband med genomförandet av omorganisationen.

Utredningen tar även upp en fråga om personaldispositionen inom länen och föreslår att tjänsteman vid lokal skattemyndighet skall kunna förord- nas att tjänstgöra vid länsskattemyndighet eller vid annan lokal skattemyn- dighet i länet och att tjänsteman vid länsskattemyndigheten skall kunna förordnas tjänstgöra vid lokal skattemyndighet. Jag ställer mig i princip bakom förslaget. Det måste emellertid som utredningen påpekar här vara fråga om att lösa tillfälliga vakanser och liknande.

Omorganisationen skall enligt min mening genomföras snarast. Någon anledning att avvakta annat utredningsarbete eller någon försöksverksam- het på länsplanet finns inte. Den av utredningen föreslagna tidpunkten är väl avvägd.

Utredningen föreslår att en organisationskommitte tillkallas för att utre- da och lämna förslag beträffande de administrativa funktionerna vid läns- skattemyndigheterna m.fl. frågor som sammanhänger med genomförandet av utredningens förslag. Även jag finner detta förfarande ändamålsenligt. Jag avser att föreslå regeringen att en kommitté tillkallas för att lämna förslag till den närmare utformningen av länsskattemyndigheternas organi- sation m.m. samt att i övrigt förbereda omorganisationen.

De kostnadsmässiga konsekvenserna av mina förslag gäller framför allt de administrativa funktionerna vid länsskattemyndigheterna. Dubblering- en på länsplanct av vissa icke delbara funktioner. främst chefsuppgifter. kan komma att kräva ett mindre resurstillskott även om man beaktar resursöverföringen från länsstyrelsens administrativa enhet. Detta torde gälla i vart fall i de mindre länen. Å andra sidan kan arbetet med anslags- oeh budgetfrågor rationaliseras i en sammanhållen skatteförvaltning. Även lekmannamedverkan i länsskattemyndighetens styrelse innebär en mindre kostnadsökning. Kommittén bör ges i uppdrag att närmare belysa kost- nadskonsckvenserna. Med hänsyn till förvaltningens storlek och de ratio- naliseringsvinster och möjligheter till omprioriteringar som jag påräknar i en sammanhållen skatteförvaltning samt det minskade resursbehovet vid de administrativa enheterna hos länsstyrelserna. bör enligt min mening reformen långsiktigt rymmas inom befintliga kostnadsramar.

3. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställerjag att regeringen dels föreslår riksdagen att godkänna vad jag föreslagit i fråga om 1.bildandet av länsskattemyndigheter den ljanuari 1987 2. riksskatteverkets och länsskattemyndigheternas ledningsuppdrag 3. Skattechefsinstitutet m.m. dels bereder riksdagen tillfälle att ta del av vadjag i övrigt har anfört

om en omorganisation av skatteförvaltningen.

4. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för den åtgärd och det ändamål som föredraganden har hemställt om.

Prop. l985/86: 55

Prop.l985/86:55

SOU 1985 : 20 Bilaga ]

Till statsrådet och chefen för finansdepartementet

Den 7 juni 1984 bemyndigade regeringen chefen för finansde— partementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda skatteförvaltningens organisation och styrfunk—

tioner.

Som utredningsman tillkallades riksdagsledamoten Egon Jacobsson.

Till sakkunniga förordnades den 28 juni 1984 departements— rådet Arne Baekkevold, överdirektören Lennart Grufberg, läns— råden Lars Johanson och Karl-Erik Nord, fögderichefen Stig Lundin, den 1 september 1984 departementsrådet Ulf Henricsson, den 11 oktober 1984 taxeringsinspektören Desiree

Stålvant och ombudsmannen Johan Tengblad.

Till experter förordnades den 28 juni 1984 kammarättsfiskalen Ulla Warolén och den 1 september 1984 avdelningsdirektören Per Stenbeck.

Som sekreterare förordnades den 10 augusti 1984 kammarrätts- assessorn Vilhelm Andersson och den 5 September 1984 avdel- ningsdirektören Kerstin Tollerz. Från den 1 januari 1985 har

Stenbeck arbetat i utredningens sekretariat.

Prop.]985/86155

Utredningen, som har antagit namnet skatteförvaltningsutred— ningen, får härmed överlämna sitt betänkande Sammanhållen

skatteförvaltning.

Särskilt yttrande har avgetts av den sakkunnige Ulf

Henricsson.

Stockholm i juni 1985

Egon Jacobsson /Vilhelm Andersson

Kerstin Tollerz

IJ

Prop. 1985/86: 55

INNEHÅLL

FÖRKORTNINGAR........................................... 9 SAMMANFATTNING.......................................... 11 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG..................................... 15

I BAKGRUND H.M. 59

UTREDNINGSUPPDRAGET.............................. 59 Utredningsarbetet......... ..... .................. 60

F'H . b—l

HISTORIK......................................... 61 Inledande synpunkter............................. 61 Skatteförvaltningens organisation................ 61 Skattechefsinstitutet............................ 68

NNNN

. (JMI—'

NUVARANDE SKATTEADMINISTRATION I HUVUDDRAG....... 77 Departementstillhörigheten m. m. .... ..... ......... 77 Centrala myndigheter............................. 78 Riksskatteverket................................. 78 Länsstyrelsen.................................... 80

wmwwwwww . . . QUI-PthNI-J

. .1 Länsstyrelsens skatteavdelning ..... .............. 82 . Lokala skattemyndigheten......................... 85 Taxeringsnämnden.... .................... - ...... ... 86

SKATTEFÖRVALTNINGEN I DANMARK, NORGE OCH FINLAND. 87 Danmark.......................................... 87 Norge............................................ 91 Finland.... ....... ............................... 95

hub-bh (MNF-'

U1 VISSA ANDRA MYNDIGHETER MED CENTRALA, REGIONALA OCH LOKALA ORGAN................................. 101 Åklagarorganisationen............................ 101 Arbetsmarknadsverket............................. 103 Tullverket.................. ...... ............... 105

UIU'IUI (UNI—'

II ORGANISATIONSSTRUKTUR 109

6 PROBLEM I NUVARANDE ORGANISATION................. 109

7 KRAV PÅ EN NY ORGANISATION....................... 117

Prop.]985/86255

FÖRSLAG TILL ORGANISATIONSSTRUKTUR............... 123 Ett enhetligt huvudmannaskap................ ..... 123 Lekmannamedverkan................................ 124 Riksskatteverkets roll och ställning............. 124 Fristående länsskattemyndigheter................. 126 Lokala skattemyndighetens ställning.............. 128 Länsskattemyndigheten och lokal skattemyndighet.. 130 De lokala skattemyndigheterna.................... 131 Administrativ styrning i skatteförvaltningen..... 131

oocomcocomoomoo (DXIONUI-thH

III NÄRMARE OM LEKMANNAMEDVERKAN 141

XD ALLMÄNT OM MOTIVEN FÖR LEKMANNAMEDVERKAN INOM FÖRVALTNINGEN.................................... 141 Allmänt om lekmannastyrelsers kompetens m.m ..... . 144 Tillkomsten av styrelser på central och regional nivå inom skatteförvaltningen m.m................ 144 .l.1 Riksskatteverket................................ 145 .1.2 Länsstyrelsen................................... 147 Pågående utredning m.mi.......................... 152 överväganden och förslag......................... 159 Behovet av lekmannainflytande inom skatteförvalt— ningen........................................... 159 Lekmannamedverkan i riksskatteverket............. 161 Lekmannainflytande inom den regionala skatteför— valtningen........J.............................. 164

LDXD HDJ ...

NDNDOkOkO wWNHH

|__:

Ok!) ww ww

IV NÄRMARE OM LEDNING OCH SAMORDNING 169 10 ENHETLIG RÄTTSTILLÄMPNING........................ 169 10.1 gakgrund......................................... 169 10.2 Overväganden och förslag......................... 177

ll LEDNINGEN AV VERKSAMHETEN M.M.................... 181 11.1 Taxeringsverksamheten............................ 182 11.1.1 Överväganden och förslag.............£........... 184 11.2 Uppbördsverksamheten............................. 185 11.2.1 överväganden och förslag..........................189 11.3 Mervärdebeskattningen............................ 190 11.3.1 överväganden och förslag.. ...... ............... 192 11.4 Kontrollverksamheten............................. 193 11.4.1 överväganden och förslag......................... 196 11.5 Processverksamheten.............................. 197 11.5.1 Processverksamheten på länsnivå.................. 198 11.5.l.1 överväganden och förslag....................... 209 11.5.2 Processverksamheten på central nivå........;..... 214 lI.5.2.l överväganden och förslag.. .......... ........... 218 11.6 ADB—verksamheten................................. 221 11.6.1 överväganden och förslag......................... 223

(_l!

Prop. 1985/86 5

v VISSA FRAGOR OM ARBETSFÖRDELNING INOM SKATTEFÖR- VALTNINGEN 225 12 RIKSSKATTEVERKETS BESKATTNINGSFUNKTIONER......... 227 13 ARBETSFÖRDELNINGEN INOM LÄNEN............ ..... ... 229 VI KONSEKVENSER Av DEN PÖRESLAGNA ORGANISATIONSPÖR- ÄNDRINGEN M.M. 233 14 ORGANISATORISKA KONSEKVENSER .................... 235 14.1 Riksskatteverket................................. 235 14.2 Länsskattemyndigheten............................ 235

15 LÄNSSKATTEMYNDIGHETEN OCH LÄNSSTYRELSEN-. ..... ... 239 15.1 Administrativ samverkan.......................... 239 15.2 Dataenheten och länsstyrelsen.................... 240 15.3 Samverkan mellan länstyrelsen och länsskattemyn— digheten m.m..................................... 240 15.3.1 Allmänt om samverkan...............,............. 241 15.3.2 Vissa ärendegrupper......................... ..... 244 16 KRONOFOGDEMYNDIGHETEN............................ 251 _VII GENOMFÖRANDE ocn KOSTNADER ' 257

FÖRFATTNINGSKOMMENTAR................................... 259

SÄRSKILT YTTRANDE....................................... 263

BILAGOR Bilaga 1 Direktiven.................................... 267 Bilaga 2 Studie av vissa administrativa frågor i E-län. 273

Bilaga 3 Förteckning över författningar som berörs av organisationsförändringen..................... 295

'J'l

FÖRKORTNINGAR

AMS Arbetsmarknadsstyrelsen AO Allmänt ombud AUL Lagen (1982:1006) om avdrags- och uppgiftsskyl— dighet beträffande vissa uppdragsersättningar B Budgetdepartementet CPU Centrala folkbokförings— och uppbördsnämnden DS Departementsserie EKG—' kommission Kommissionen mot ekonomisk brottslighet (Ju 1982:05)

Fi Finansdepartementet .

FTL Fastighetstaxeringslagen(l979:1152) GTS Generaltullstyrelsen JK Justitiekanslern Ju Justitiedepartementet KFM Kronofogdemyndigheten' KL Kommunalskattelagen (l928:370) Kn Kommundepartementet Ku Konstitutionsutskottet LSM Lokal skattemyndighet LST Länsstyrelsen

ML Lagen (1968:430) om mervärdeskatt

MF Förordningen (1968:431) om mervärdeskatt

MKSR Mellankommunala skatterätten PGI Pensionsgrundande inkomst

Prop PrQPOSition

REX Redovisningssystem för exekutionsväsendet RF Regeringsreformen RN Riksskattenämnden RS Rationalisering av skatteadministrationen Rskr Riksdagsskrivelse RSV Riksskatteverket

RÅ Riksåklagaren SB Statsrådsberedningen SFK Skatteförenklingskommittén (B 1982:03) SFS Svensk författningssamling SOU Statens offentliga utredningar TF Taxeringsförordningen (l957:513) TI Taxeringsintendent TL Taxeringslagen(1956:623)

Prop.]985/8öz55

Prop.l985/86:55

TN Taxeringsnämnd TO Taxeringsnämndens ordförande UBL Uppbördslagen (l953:272) UBF Uppbördsförordningen (1967:626) USAL Lagen om uppbörd av sociala avgifter från arbetsgivare (1984:668) USS Utredning om säkerhetsåtgärder m.m. j. skatte— processen (Fi l973:01) öBO Översyn av besvärsorganisationen (RSV rapport

juni 1981 Förenkla taxeringsprocessenl)

Prop.]985/86z55

SAMMANFATTNING

Utredningen lägger i betänkandet fram förslag som syftar till en sammanhållen skatteförvaltning. Målsättningen har varit att skapa en enkel och rak organisation med klara och enhet— liga ansvars— och befogenhetsförhållanden. För utredningen har det också varit väsentligt att förbättra förutsättningar— na för statsmakterna att samlat kunna överblicka och styra förvaltningen. Det demokratiska inflytandet över och insynen i skatteförvaltningen föreslås förstärkas, bland annat. i

syfte att få en god medborgerlig förankring av verksamheten.

Utredningen föreslår i organisatoriskt avseende att länssty- relsernas nuvarande skatteavdelningar i Stockholms län taxeringsavdelningen samt den administrativa avdelningens uppbörds- och dataenheter bryts ut ur länsstyrelseorgani— sationen och bildar fristående myndigheter, en i varje län. Länsstyrelsens nuvarande uppdrag att vara chefsmyndighet för de lokala skattemyndigheterna i länet överflyttas på läns- skattemyndigheten. Genom förslaget blir det möjligt att lägga hela skatteförvaltningen inom finansdepartementets ansvarsom— råde.

Prop.l985/86:55

I den nya organisationen bör RSV ges ledningsrollen. Utred— ningen föreslår att detta uppdrag läggs fast i verkets inst- ruktion och i de lagar som styr förvaltningens verksamhet. I ledningsuppdraget ligger att leda, planera, samordna och följa upp verksamheten. Under RSV föreslås länsskattemyndig— heterna få motsvarande uppdrag inom sina verksamhetsområden.

Enligt utredningens mening bör de administrativa befogenhe— terna fördelas med utgångspunkt i fördelningen av lednings— ansvaret. Vidare är det av vikt att statsmakterna tillhanda— hålls en samlad bild av resursernas omfattning och använd— ning. Utredningen föreslår bl.a. att RSV får till uppdrag att avge anslagsframställning för hela skatteförvaltningen. Läns— skattemyndigheten föreslås lämna förslag till egen utgifts— stat och utgiftsstat för länets lokala skattemyndigheter till RSV. I fråga om tjänstetillsättningar föreSlår utredningen i huvudsak att RSV - efter delegation från regeringen - får till uppgift att tillsätta tjänster som enhetschef vid läns— skattemyndighet och fögderichef. RSV föreslås lämna förslag till regeringen på tjänst som chef för länsskattemyndighet.

Mot bakgrund av denna grundläggande organisationsstruktur och befogenhetsfördelning har utredningen övervägt frågan om ett förstärkt medborgerligt inflytande över skatteförvaltningen. Utredningen har därvid samarbetat med verksledningskommittén. Utredningen föreslår att RSV:s styrelse ges ansvaret för verkets hela verksamhet. Undantagna blir endast de ärenden som prövas i särskild ordning, dvs. ärenden som avgörs av nämnden för rättsärenden, sjömansskattenämnden och forskar— skattenämnden. Förslaget innebär att verkschefens ansvar flyttas till styrelsen. Generaldirektören och överdirektören

bör dock ex officio ingå i styrelsen som ledamöter. Utred—

10

Prop. 1985/86: 55

ningen föreslår vidare att den nya länsskattemyndigheten för- ses med en Styrelse. Länsskattemyndighetens styrelse föreslås bestå av sju ledamöter, som utses av regeringen. Länsskatte— myndighetens chef bör ingå i styrelsen. En av ledamöterna skall vara ordförande. Denne bör äga sakområdeskunnande. Styrelsen föreslås få uppgifter av traditionellt slag, såsom att handha viktigare författningsfrågor, viktigare frågor om organisation och arbetsformer, anslagsfrågor m.m. Ansvaret för länsskattemyndighetens verksamhet skall i första hand

åvila myndighetschefen.

Kravet på likformighet och_rättvisa vid taxering är grundläg— gande. För att säkerställa ett mera enhetligt uppträdande från förvaltningens sida föreslår utredningen att de rekom- mendationer i tolknings- och tillämpningsfrågor som skatte- cheferna nu-självständigt lämnar granskare och taxeringsnämn- der (i de s.k. skattechefsmeddelandena) skall fastställas av RSV.

Verksamheten i länets skatteförvaltning skall, som tidigare angetts, ledas av länsskattemyndigheten. Det nuvarande skat— techefsinstitutet föreslås upphöra och de särskilda skatte— chefsuppgifterna övertas av länsskattemyndigheten inom ramen för ett normalt myndighetsansvar. De lokala skattemyndighe- terna får oförändrade arbetsuppgifter inom sitt verksamhets— område.-Nuvarande oklarheter särskilt vad gäller ansvar och befogenheter - i förhållandet till chefsmyndigheten

undanröjs. För att möjliggöra en effektiv ledning och samordning av

kontroll- och processverksamheten inom länsskattemyndigheten föreslår utredningen att länsskattemyndigheten övertar skat—

H

Prop.]985/86z55

techefens uppgift att bevaka det allmännas rätt i taxerings— frågor. I processhänseende betonas de starka sambanden mellan processföringen och andra delar av beskattningsverksamheten, inte minst kontrollverksamheten, samt RSV:s planerande och

samordnande roll.

De lämnade förslagen innebär att såväl RSV som länsskattemyn— digheten i viss mån måste anpassa sin inre organisation till den nya lednings- och samordningsfunktionen. Utredningen föreslår inte någon förändring av arbetsuppgifternas fördel— ning inom skatteförvaltningen eller av organisationen utöver skiljandet av skatteavdelningen från länsstyrelsen.

Bildandet av länSSkattemyndigheter medför emellertid att frågan om länsskattemyndighetens internadministration måste övervägas. Enligt utredningens mening bör en utgångspunkt vara att skatteförvaltningen skall ha en helt egen + från länsstyrelsen avskild — internadministration. Vid ett genom— förande får detta effekter bl.a. på länsstyrelsens administ- rativa enhet. Möjligheter till administrativ samverkan bör tas till vara när det framstår som ändamålsenligt och ratio— nellt. Dessa och andra frågor av genomförandekaraktär måste studeras län för län. Utredningen föreslår därför att rege— ringen snarast tillsätter en organisationskommitté med upp-

gift att lämna detaljförslag i dessa'hänseenden.

Genomförande föreslås ske den 1 januari 1987. Enligt utred— ningen ryms kostnaderna för förslaget inom nuvarande medels—

tilldelning.

Prop.l985/86:55

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

1. Förslag till Lag om ändring i taxeringslagen (1956:623)

Härigenom föreskrivs i fråga om taxeringslagen (l956z623)l dels att 18 5 skall upphöra att gälla, dels att i 6—10, 12 och 13 55, 16 5 4 mom., 35 5, 37 5 2 mom., 50 5 2 mom., 61 5 1 mom., 72 a 5 och 129 5 2—3 mom. ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form,

dels att i 15 och 26 55, 31 5 3 mom., 33 5, 37 5 2 mom., 42 5 1 och 4 mom., 46 5, 56 5 3 mom., 109 och 124 Så ordet "skattechef" i olika .böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form,

dels att i 74 och 96 55, 101 5 1—3 mom., 102, 115, 116 m, 116 n och 116 o 55 ordet "taxeringsintendent" i olika böjningsformer skall bytas _ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form,

dels att 3 och 14 55, 43 5 5 mom., 51, 53-och 57 55, 61 5 2 mom., 67, 76 och 106 åå samt 129 5 5 mom. skall ha nedan

angivna lydelse

1 Lagen omtryckt 197l:399. Senaste lydelse av lagens rubrik 1974:773.

13

Prop.l985/86:55

Nuvarande lydelse

Med skattechef avses i denna lag chefen för länssty- relsens skatteavdelning el- ler, i Stockholms län, chefen för länsstyrelsens taxerings— avdelning, samt, såvitt avser mål som skall prövas av den mellankommunala skatterätten, allmänna ombudet för mellan- kommunala mål..Under benäm- ningen taxeringsintendent inbegrips, förutom nämnda tjänstemän samt chef för besvärsenhet och taxeringsin- tendent, även den, åt vilken uppdragits att i sin tjänst utföra göromål som ankommer på taxeringsintendent eller på allmänna ombudet för mel— lankommunala mål. _

Om icke annat föreskrivs, får skattechefen uppdraga åt chef för taxeringsenhet, revisionsenhet eller besvärs- enhet att fullgöra uppgift som ankommer på honom enligt I Stockholms län

får skattechefen även lämna denna lag.

sådant uppdrag åt sin ställ—

? Senaste lydelse 1978z316.

l4

Föreslagen lydelse

352

Länsskattemyndigheten får lämna kvalificerad tjänsteman

vid lokal skattemyndighet i uppdrag att meddela beslut om

taxeringsrevision.

Chef för länsskattemyndig- het samt chef för taxerings— enhet, revisionsenhet och besvärsenhet är i sin tjänst granskningsledare enligt bevissäkringslagen (1975: 1027) för skatte— och av- giftsprocessen. Annan kvali- ficerad tjänsteman vid läns- skattemyndighet eller lokal skattemyndighet kan av läns— skattemyndigheten särskilt förordnas till granskningsle- dare. Med chef för takerings- enhet, revisionsenhet eller besvärsenhet likställs enligt denna lag chef för sektion vid sådan enhet i Stockholms län, Malmöhus län samt Göte- borgs och Bohus län.

Allmänna ombudet för mel— lankommunala mål har, såvitt avser mål som skall prövas av

den mellankommunla skatte

Nuvarande lydelse

företrädare. Uppdrag att meddela beslut om taxerings— revision får_lämnas även åt annan kvalificerad tjänsteman vid länsstyrelsens Skatteav- delning eller hOS lokal skat- temyndighet. Sådan tjänsteman är dock granskningsledare enligt bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen endast om skattechefen särskilt har förordnat honom därtill. Med chef för taxeringsenhet, revisiönsenhet eller besvärs— enhet likställs enligt denna lag chef för sektion vid sådan enhet i Stockholms län, Malmöhus län samt Göteborgs och Bohus län.

Bestämmelse om länsstyrelse skall såvitt angår den mel— lankommunala skatterätten gälla riksskatteverket.

Regeringen får förordna tjänsteman hos riksskattever— ket att såsom taxeringsinten— dent föra talan i visst mål eller viss grupp av mål en- ligt denna lag.

Tjänsteman hos riksskatte— verket har, i den mån verket

så förordnar, samma befogen-

_verket har,

Prop. l985/86:55 Föreslagen lydelse

rätten, samma befogenheter

och skyldigheter som läns—

skattemyndighet.

Bestämmelse om länsskatte—

myndighet skall, såvitt angår den mellankommunala skatterätten gälla riksskat- teverket.

Regeringen får förordna tjänsteman hos riksskattever- ket att föra talan i visst mål eller viss grupp av mål enligt denna lag.

Tjänsteman hos riksskatte-_ i den mån verket så förordnat, samma befogen— heter och skyldigheter som länsskattemyndighet enligt 14 5 andra och tredje styckena, 46, 51 och 53 55, 56 5 3 mom., 61 5 2 mom., 67,

109 och 124 55.

Prop. 1985/86: 55

Nuvarande lydelse

het och skyldighet som skat—

techef eller taxeringsinten—

dent enligt 14, 46, 51 och 53 55, 56 5 3 mom., 57 5, 61 5 2 mom., 67, 109 och 124 55.

14

Skattechefen skall bevaka det allmännas rätt i taxe- ringsfrågor och verka för att taxeringarna blir likformiga och rättvisa. Han leder och ansvarar för deklarations- granskningen och annan kontroll vid taxeringen. Han skall även ansvara för att taxeringarna granskas i er- forderlig omfattning, varvid särskilt skall uppmärksammas ojämnheter mellan olika taxe—

ringsdistrikt.

3 Senaste lydelse 1978:316.

l6

Föreslagen lydelse

53

Skatteförvaltningens verk- samhet enligt denna lag leds

av riksskatteverket. Riksskatteverket skall

genom råd och rekommendatio— ner främja en riktig och enhetlig tillämpning av denna lag och av de skatteförfatt— ningar enligt vilka taxering verkställes på sätt i denna lag sägs." Länsskattemyndigheten leder verksamheten i länet. Myndig— heten bevakar det allmännas rätt i taxeringsfrågor och verkar för att taxeringarna blir likformiga och rättvi—

sa.

Nuvarande lydelse

Skattechefen får anlita sakkunnig för utredning av taxeringsfråga, som kräver Särskild sakkunskap.

Om det behövs, får skatte- chefen kalla ordförande eller annan ledamot av taxerings— nämnd i länet för att av

denne erhålla upplysningar.

18

Riksskatteverket skall genom råd och anvisningar främja en riktig och enhetlig tillämpning av denna lag och av de skatteförfattningar, enligt vilka taxering verk- ställes på sättt i denna lag sägs.

4 Senaste lydelse l970:9l3.

Prop. 1985/86:55

Föreslagen lydelse

Länsskattemyndigheten får

anlita sakkunnig för utred- ning av taxeringsfråga som kräver särskild sakkunskap.

Om det behövs, skattemyndigheten kalla ord—

förande eller annan ledamot

får läns—

av taxeringsnämnd i länet för att av denne erhålla upplys-

ningar.

54

W

Prop. 1985/86: 55

Nuvarande lydelse

43

5 mom.5 Chef för taxerings- enhet, revisionsenhet eller lokal skattemyndighet samt taxeringsintendent eller, efter hans förordnande, honom underställd tjänsteman är berättigad att hos den, som har mottagit uppgifter som i 1 mom. sägs, för taxerings— kontroll taga del av dessa uppgifter. Den hos vilken uppgifterna förvaras är där- vid skyldig att lämna det biträde som erfordras för kontrollens genomförande.

51

Anmaning som avses i 22 5 24 5 2 mom., 31 5 33 och 36 55. 39 g

1 mom. Samt 45 5 får utfärdas- 2 mom., 2 mom.,

av chef för taxeringsenhet, revisionsenhet eller lokal skattemyndighet, taxerings— nämnd, taxeringsintendent samt tjänsteman som biträder

taxeringsnämnden. Samma rätt

5 Senaste lydelse l978:316. 6 Senaste lydelse 1983:1045.

18

Föreslagen lydelse

5

5 mom. Länsskattemvndighet

eller lokal skattemyndighet är berättigade att hos den, som har mottagit uppgifter som i 1 mom. sägs, för taxeringskontroll taga del av dessa uppgifter. Den hos vilken uppgifterna förvaras är därvid skyldig att lämna det biträde, som erfordras för kontrollens genomföran-

de.

Anmaning som avses i 22 5

2 mom-, 24 5 2 mom., 31 5 2 mom., 33 och 36 55. 39 5 1 mom. samt 45 & får utfärdas

lokal skattemyndighet eller taxe— av länsskattem ndi het,

ringsnämnd samt tjänsteman som biträder taxeringsnämn- den. Samma rätt tillkommer

den, som verkställer taxe-

Nuvarande lydelse

tillkommer den, som verkstäl— ler taxeringsrevision, dock att han icke får anmana någon att avlämna självdeklara— tion.

Anmaning som avses i 39 5 2 mom. utfärdas av skatteche— fen i det län, där den upp-

giftsskyldige är bosatt el-

ler, efter skattechefens förordnande, av annan tjänsteman.

_ I de fall som avses i 39 5

3 mom., 41 5 samt 42 5 2 mom. får anmaning utfärdas av chef för taxeringsenhet, revi- sionsenhet eller lokal skat— temyndighet, taxeringsinten-

dent Samt den som får meddela

beslut om taxeringsrevision.

Prop.]985/86:55 Föreslagen lydelse

ringsrevision, dock att han icke får anmana någon att

avlämna självdeklaration. Anmaning som avses i 39 5

2 mom. utfärdas av länsskat-

temyndigheten i det län där den uppgiftsskyldige är bo- satt.

I de fall som avses i 39 5 41 5, 42 5 2 mom.

samt 42 5 3 mom. andra 3 mom., stycket får anmaning utfärdas

av länsskattemyndighet och lokal skattemyndighet.

53 57

I anmaning, som utfärdas av chef för taxeringsenhet, revisionsenhet eller lokal skattemyndighet, taxerings— nämnd eller taxeringsinten- dent, får, utom i fall som i 31 5 2 möm. andra stycket

sägs, vite föreläggas.

7 Senaste lydelse l978:316.

I anmaning som utfärdas av länsskattemyndighet, lokal .skattemyndighet och taxeringsnämnd får, utom i fall som i 31 5 2 mom. andra stycket sägs, vite föreläg—

gas.

19

Prop.]985/86:55

Nuvarande lydelse

57

Beslut om taxeringsrevision meddelas av skattechefen eller tjänsteman som har erhållit uppdrag enligt 3 5 andra stycket. Finner skatte— chefen taxeringsrevision böra verkställas i annat län, skall han framställa begäran därom hos skattechefen i det länet.

'Finner taxeringsnämnd taxe- ringsrevision vara erforder— lig, har nämnden att göra framställning därom till den som får meddela beslut om taxeringsrevision.

Taxeringsrevision skall verkställas av tjänsteman, som får meddela därtill

som den, beslut om revision, förordnar. Taxeringsrevision får även uppdragas åt annan i bokföring och taxering sak— kunnig person, som därtill har godkänts av länsstyrel- sen.

Tjänsteman vid länsstyrelse

8 Senaste lydelse l978:316.

20

Föreslagen lydelse

58

Beslut om taxeringsrevision

meddelas av riksskatteverket.

länsskattemyndighet eller tjänsteman som har erhållit uppdrag enligt 3 5 första stycket. Finner länsskattee

myndigheten taxeringsrevision böra verkställas i annat län, skall begäran härom framstäl- las hos länsskattegyndigheten i det länet.

Finner taxeringsnämnd taxe— ringsrevision vara erforder— lig har nämnden att göra framställning därom till den som får meddela beslut om taxeringsrevision.

_ Beslut om taxeringsrevision skall innehålla förordnande för viss tjänsteman att verk— ställa revisionen. Taxerings- revision får även uppdragas åt annan i bokföring och taxering sakkunnig person. som därtill har godkänts av länsskattemyndigheten.

Tjänsteman vid länsskattee myndighet eller lokal skatte— myndighet, som i taxerings—

Nuvarande lydelse

eller lokal skattemyndighet, som i taxeringsnämnd har deltagit i slutlig handlägg— ning av taxering, får utan hinder av 4 5 första stycket 3 förvaltningslagen(1971:290) utföra taxerings— revision rörande taxeringen om särskilda skäl föreligger. Detsamma gäller sådan tjänsteman som avses i 13 5. Mot beslut om taxeringsre-

vision får talan ej föras.

Prop. 1985/86 55

Föreslagen lydelse

nämnd har deltagit i slutlig handläggning av taxering, får utan hinder av 4 5 första stycket 3 förvaltningslagen(1971:1290) utföra taxerings— revision rörande taxeringen om särskilda skäl föreligger. Detsamma gäller sådan tjäns— teman som avses i 13 5.

Mot beslut om taxeringsre— vision får talan ej föras.

61 59

2 mom. Sammanträde med taxeringsnämnd skall hållas inom

stängda dörrar.

Föredragande tjänsteman och suppleant som ej har trätt i ledamots ställe får deltaga i nämndens överläggningar men ej

i dess beslut.

Ar den som har verkställt taxeringsrevision ej tillika

föredragande får han företräda inför nämnden för att lämna

upplysningar i ärende.

Skattechefen eller tjänste—

man, som han har beordrat, får närvara vid sammanträde med taxeringsnämnd, dock ej

vid nämndens överläggningar.

Tjänsteman vid länsskatte— myndigheten får närvara vid sammanträde med taxerings- nämnd, dock ej vid nämndens överläggningar.

9 Senaste lydelse av 2 mom. l978:316.

Prop.1985/86:55

Nuvarande lydelse

67

Omräkning av inkomst på grund av 43 5 1 mom. kommu- nalskattelagen (1928z370) eller taxering till kommunal inkomstskatt på grund av 57 5 3 mom. samma lag får inte verkställas av taxerings— nämnd. Anser nämnden att sådan åtgärd bör vidtas skall skriftlig anmälan härom göras till skattechefen. Denne får göra framställning hos läns- rätten. I förekommande fall skan han överlämna anmälan till allmänna ombudet för mellankommunala mål för fram— ställning hos den mellankom— munala skatterätten och sam- tidigt underrätta skatteche— fen i annat län, där den skattskyldige taxerats till kommunal inkomstskatt. Vad nu sagts gäller också i fråga om tillämpning av lagen (l980:865) mot skatteflykt.

losenaste lydelse 1980:867.

'7')

Föreslagen lydelse

510

Omräkning av inkomst på grund av 43 5 1 mom. kommu— nalskattelagen (l928:370) eller taxering till kommunal inkomstskatt på grund av 57 5 3 mom. samma lag får inte verkställas av taxerings— nämnd. Anser nämnden att sådan åtgärd bör vidtas skall

skriftlig anmälan härom göras till länsskattemyndigheten. Länsskattemyndigheten får göra framställning hos läns—

rätten. I förekommande fall

skall länsskattemyndigheten

överlämna anmälan till all—

männa ombudet för mellankom- munala mål för framställning hos den mellankommunala skat— terätten och samtidigt under— rätta länskattemyndigheten i annat län, där den skattskyl—

dige taxerats till kommunal

inkomstskatt. Vad nu sagts gäller också i fråga om tillämpning av lagen (l980:865) mot skatteflykt.

Nuvarande lvdelse

Prop» 1985/86:55

Föreslagen lydelse

Om handläggning av framställning enligt första stycket och om fullföljd av talan mot beslut i sådan fråga skall i

tillämpliga delar gälla vad som är stadgat om besvär rörande

taxering.

76 511

Besvär av skattskyldig skall ha inkommit före utgången av februari månad året efter taxeringsåret.

Kommuns besvär skall ha inkommit före utgången av maj månad

året efter taxeringsåret.

Besvär av taxeringsinten— dent skall ha inkommit före utgången av juni månad året efter taxeringsåret. Han Skall inom samma tid ha an- givit yrkanden och grunder för besvärstalan, om ej med hänsyn till.utredningens vidlyftighet eller andra synnerliga skäl länsrätten medgiver anstånd, dock längst intill utgången av september månad samma år.

Inkommer skattskyldigs besvär efter den i första

stycket angivna tiden men

llSenaste lydelse 1979zl75.

Besvär av länsskattemyndig—

het skall ha inkommit före utgången av juni månad året efter taxeringsåret. Myndig-

heten skall inom samma tid ha

angivit yrkanden och grunder för besvärstalan, om ej med

hänsyn till utredningens

"vidlyftighet eller andra

synnerliga skäl länsrätten medgiver anstånd, dock längst intill utgången av september månad samma år.

Inkommer skattskyldigs besvär efter den i första

stycket angivna tiden får

Prop.1985/86:55 Nuvarande lydelse

före utgången av juni månad året efter taxeringsåret, får länsrätten pröva besvären om taxeringsintendenten helt eller delvis biträder besvä-

ren i sak.

Föreslagen lydelse

länsrätten pröva besvären om

länsskattemyndigheten helt

eller delvis biträder besvä—

ren i sak.

Har länsrätten avgjort besvär över viss skattskyldigs

taxering får besvär ej anföras hOs länsrätten rörande samma

taxering.

106 512

Taxeringsintendent får inom den för honom gällande besvärstiden anföra besvär till den skattskyldiges för— mån. Därvid har han samma behörighet som den skattskyl- dige-

128enaste lydelse 1971:399.

24

Länsskattemyndigheten får inom den för myndigheten

gällande besvärstiden anföra besvär till den skattskyldi- ges förmån. Därvid har gyp— digheten samma behörighet som den skattskyldige.

Nuvarande lydelse

Prop.]985/86z55

Föreslagen lydelse

129 5

5 mom.13 De ordförande och andra ledamöter i taxerings— nämnd som har inställt sig efter kallelse av skatteche— fen eller länsstyrelsen för att lämna upplysningar eller för överläggningar rörande taxeringsarbetet har rätt att för inställelsen få ersätt- ning av statsmedel enligt bestämmelser som meddelas av

regeringen.

Denna lag träder i kraft den

13Senaste lydelse 1979:490.

5 mom.1 De ordförande och andra ledamöter i taxerings— nämnd som har inställt sig efter kallelse av länsskatte—

myndigheten för att lämna upplysningar eller för över—

läggningar rörande taxerings- arbetet har rätt att för inställelsen få ersättning av statsmedel enligt bestämmel- ser som meddelas av rege- ringen.

Prop.]985/86z55

5. I vilka fall besiktning enligt 18 kap. 8 eller 29 5 eller personlig inställelse enligt 20 kap. 5 $

fastighetstaxeringslagen har ägt rum. 6. I vilka fall skiljaktig mening har anförts och yttrande med särskild mening har avgetts. I protokollet för det första sammanträdet skal antecknas huruvida föreskrifter i 1 kap. 2 & fastighetstaxeringslagen har iakttagits.

Protokollet skall justeras av två ledamöter.

2 Senaste lydelse 1981:283.

M

Prop.]985/86255

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 kap. 2 53

Ordföranden skall tillse att protokoll förs vid varje sammanträde. Han får uppdra åt annan ledamot av den särskilda fastighetstaxeringsnämnden eller åt föredragande tjänsteman att handha protokollföringen.

I protokollet skall följande särskilt antecknas.

1. Vilka ledamöter och suppleanter som har varit

närvarande. 2. Om konsulent för fastig— 2. Om konsulent för fastig- hetstaxering, sakkunnig, hetstaxering, sakkunnig eller

skattechefen eller av honom tjänsteman vid länsskattemyn- beordrad tjänsteman har varit digheten har varit närvaran-

närvarande. de.

3. Vem som har varit föredragande i nämnden.

4. I vilka särskilda fall person, som har angetts vid punkt 1 eller 2, på grund av jäv inte har deltagit i behandlingen av ärende .

5. I vilka fall besiktning enligt 26 kap. 3 5 eller ägares personliga inställelse enligt 28 kap. 1 5 fastighetstaxeringslagen(1979:1152) har ägt rum.

6. I vilka fall skiljaktig mening har anförts och yttrande med särskild mening har avgetts.

I protokollet för det första sammanträdet skall antecknas huruvida föreskriften i 1 kap. 2 5 fastighetstaxeringslagen har iakttagits.

Protokollet skall justeras av två ledamöter.

3 Senaste lydelse 1981:1121.

Prop.!985/86z55

8. Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1968:431) om

mervärdeskatt

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1968z431)l

om mervärdeskatt dels att 6 5 skall upphöra att gälla

dels att i 5 5, 18 5, 27 5, 30 och 31 55 ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 65

Riksskatteverket får anordna möte för överläggning med tjänstemän vid länssty- relserna om tillämpningen av lagen om mervärdeskatt. Läns— styrelsen beslutar om tjänstemans deltagande i sådant möte.

Denna lag träder i kraft den

1 Omtryckt l983:915. Senaste lydelse för förordningens rubrik 1982:1163.

Prop. l985i86:55

Hänvisningar till S8

9. Förslag till Lag om ändring i skatteregisterlagen (1980:343)

Härigenom föreskrivs i fråga om skatteregisterlagen (19so:343)1

att i 4 och 10 55 ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i

.

motsvarande form.

Denna lag träder i kraft den

1 Lagen omtryckt l983:l43.

Prop. 1985/86 55

10. Förslag till Lag om ändring i lagen om statlig inkomstskatt (l947:576)l

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen om statlig inkomstskatt (l947:576) att 7 5 5 mom. skall ha nedan angivna

lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 5

5 mom2 Ideella föreningar som uppfyller i fjärde stycket angivna villkor frikallas från skattskyldighet för all annan inkomst än inkomst av fastighet och rörelse. Sådana förening- ar är också frikallade från skattskyldighet för inkomst av fastighet som tillhör föreningen och som har använts på sätt anges i 3 kap. 4 $ fastighetstaxeringslagen(1979:1152) och för sådan inkomst av fastighet och av rörelse som till huvud- saklig del härrör från verksamhet som har naturlig anknytning till föreningens allmännyttiga ändamål eller av hävd utnytt- jas som finansieringskäla för ideellt arbete. övriga inkoms- ter av fastighet, utom inkomster som avses i 7 mom., och av rörelse btgör således i sin helhet skattepliktig inkomst för föreningen.

Inkomst som direkt härrör från föreningens ideella verk— samhet, t.ex. hyror som en samlingslokalägande förening upp- bär på grund av upplåtelse av lokaler för allmännyttigt ända- mål, entréavgifter till idrotts- och kulturevenemang o.d., skall anses ha naturligt anknytning till föreningens ändamål. Detsamma gäller inkomst av verksamhet som utgör ett direkt led i det ideella arbetet, t.ex. om en naturskyddsförening säljer affischer, märken och böcker för att öka intresset för

föreningens verksamhet eller om en förening säljer varor

1 Senaste lydelse av lagens rubrik l974:770. 2 Senaste lydelse 1984:1061.

Prop.]985/8öz55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

avsedda för handikappade personer. Kravet på naturlig anknytning skall också anses uppfyllt om en förenings kommersiella verksamhet har karaktär av service till medlemmarna och andra som deltar i den ideella verksamheten. Detta får exempelvis anses vara fallet om en idrottsförening i mindre skala säljer förfriskningar eller idrottsartiklar i sina klubblokaler. Inkomst av verksamhet, som inte har annat samband med det ideella arbetet än att den skall finansiera detta, skall däremot anses sakna naturlig anknytning till en förenings allmännyttiga ändamål.

Till verksamhet som av hävd utnyttjas för att finansiera ideellt arbete räknas anordnande av bingo och andra lotterier. fester, basarer, försäljnings— och insamlingskampanjer samt sådan biografrörelse som bedrivs av nykterhetsförening' eller förening med huvudsakligt -ändamål att tillhandahålla allmänna samlingslokaler. Detsamma gäller verksamhet som består i att en förening upplåter reklamutrymme på klubbdräkter eller i föreningens samlingslokaler e.d.

En ideell förening är skattebefriad enligt första stycket om

a) föreningen har till huvudsakligt syfte att -- utan begränsning till viss familjs, vissa familjers, föreningens medlemmars eller andra bestämda personers ekonomiska intressen -— främja ändamål som anges i 6 mom. eller andra allmännyttiga ändamål, såsom religiösa, välgörande, sociala, politiska, konstnärliga, idrottsliga eller därmed jämförliga kulturella ändamål,

b) föreningen i sin verksamhet uteslutande eller så gott som uteslutande tillgodoser ändamål som anges under a,

c) föreningen inte vägrar någon inträde som medlem, om inte med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller föreningens syfte eller annan orsak

särskilda skäl motiverar det, samt

53

Prop.]98586:55

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

d) föreningen bedriver en verksamhet som skäligen svarar mot

avkastningen av föreningens tillgångar.

Skattechefen eller tjäns— teman, som skattechefen förordnar, kan efter ansökan medge att förening,

att anskaffa fastighet eller

som avser

annan anläggning avsedd för .den ideella verksamheten, skall kunna anses hänförlig under detta moment utan hin— der av att föreningen inte -uppfyller under fjärde stycket d angivet villkor. Medgivande av detta slag får avse högst fem beskattningsår i följd och kan förenas med villkor om ställande av säkerhet e.d. för den inomst- eller förmögenhetsskatt som enligt sjunde stycket kan komma att påföras föreningen på grund av taxering för det eller de beskattningsår med- givandet avser. Beslut i andledning av sådan ansökan får överklagas genom besvär till riksskatteverket. Besvä— ren skall ha kommit in till riksskatteverket inom en månad från det föreningen

fick del av det överklagade

:-

Länsskattemyndigheten kan

efter ansökan medge att före- ning, som avser att anskaffa fastighet eller annan anlägg— ning avsedd för den ideella verksamheten, skall kunna anses hänförlig under detta moment utan hinder av att föreningen inte uppfyller under fjärde stycket d angi- vet villkor. Medgivande av detta slag får avse högst fem beskattningsår i följd och kan förenas med villkor om ställande av säkerhet e.d.

för den inomst- eller förmö—

genhetsskatt som enligt sjun— de stycket kan komma att påföras föreningen på grund av taxering för det eller de beskattningsår medgivandet avser. Beslut i andledning av sådan ansökan får överklagas genom besvär till riksskatte— verket. Besvären skall ha kommit in till riksskattever— ket inom en månad från det föreningen fick del av det överklagade beslutet. Beslut

av riksskatteverket i fråga

Prop.!985/86z55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse beslutet. Beslut av riksskat- som avses här får inte över— teverket i fråga som avses klagas.

här får inte överklagas.

Medgivande enligt föregående stycke får lämnas även då en förening avser att genomföra omfattande byggnads—, repara— tions— eller anläggningsarbeten på en fastighet som brukas av föreningen.

Har förening inte inom föreskriven tid genomfört den investering för vilken medgivande enligt femte eller sjätte stycket lämnats eller har föreningen underlåtit att iaktta annat i sådant beslut angivet villkor, skall föreningen taxe— ras för de beskattningsår som medgivandet avsett efter de regler som skulle ha gällt om något medgivande inte hade lämnats. I fråga om sådan taxering gäller bestämmelserna i 115 och 116 55 taxeringslagen(1956:623) i tillämpliga delar.

Det förhållandet, att en ekonomisk förening med stöd av 4 5 1 mom. lagen (1951z309) angående införande av nya lagen om ekonomiska föreningar fått bestå som registrerad förening, utgör inte hinder mot att föreningen vid tillämpning av denna lag behandlas såsom ideell förening-

Riksskatteverket får, om särskilda skäl föreligger, efter ansökan förklara att förening, som har till huvudsakligt ändamål att främja nordiskt samarbete, i fråga om skattskyl— dighet eller eljest vid tillämpning av denna lag skall anses jämställd med förening som avses i första stycket. Sådant beslut får, när omständigheterna ger anledning till det, av riksskatteverket återkallas. Beslut, som riksskatteverket

meddelat enligt detta stycke, får inte överklagas.

Denna lag träder i kraft den

Prop. l985f86: 55

I BAKGRUND H.M.

12. RIKSSKATTEVERKETS BESKATTNINGSFUNKTIONER

RSV är beskattningsmyndighet för ett 25-tal olika punktskat— ter såsom energiskatt, dryckesskatt, reklamskatt m.fl. Verket är också beskattningsmyndighet vad gäller sjömansskatten och

kupongskatten.

Punktskatterna handläggs inom RSV av verkets två punktskatte— sektioner och kupongskatten av kupongskattesektionen. Samman— lagt är ett 70-tal anställda verksamma inom dessa sektioner. Den djupare kontrollen av punktskatterna genom revision ut—

förs av verkets fyra distriktskontor.

Funktionen som beskattningsmyndighet för sjömansskatten är i sin helhet utlokaliserad. Ärenden angående sjömansskatt be— handlas av sjömansskattekontoret eller av den särskilt för- ordnade sjömansskattenämnden båda förlagda till Göteborg.

RSV:s funktion sont beskattningSmyndighet för punktskatterna berördes av riksdagens revisorer i deras rapport l983/84:4 och i förslaget 1983/84:24. I rapporten anförde revisorerna att punktskatterna borde handläggas på lokal nivå medan de i sitt förslag framförde att dessa skatter åtminstone borde föras till regional nivå. RSV:s befattning med punktskatterna

har även berörts i samband med det decentraliseringsarbete

som drivs inom civildepartementet.

lx) IQ '.II

Prop.]985/8öz55

Overväganden

Uppgifterna med punktskatterna och kupongskatten berör ca 70 anställda på RSV. Dessa handlägger olika punktskatter för vilka antalet skattskyldiga starkt varierar. Flera punktskat- ter berör mindre än ett 100—tal skattskyldiga. Att fördela uppgifterna med handläggningen av punktskatterna till landets LSM eller länsskattemyndigheter skulle innebära att RSV:s nuvarande funktion skulle splittras i mycket små enheter. Den uppbyggda kompetensen skulle då förloras. Med hänsyn till det starkt varierande antalet skattskyldige skulle dessutom ar— betsuppgifterna bli olika mellan beskattningsmyndigheterna. Dessutom skulle en sådan organisation också påverka dist-

riktskontorens organisatoriska samband med RSV.

Ett alternativ vore att flytta hela punktskattefunktionen till en annan ort i landet. En utlokalisering av en del av RSV:s verksamhet på samma sätt som man förfarit med sjömans— beskattningen. Detta alternativ kan emellertid vara förenat med vissa personalproblem. Under en övergångsperiod skulle effektivitetsproblem kunna uppstå. Kostnadsökningar skulle kunna komma i fråga. Tidigare utlokalisering av statlig för— valtning och verksamhet har emellertid visat att dylika far— hågor oftast varit överdrivna. Då det enligt utredningens mening inte ingått i uppdraget att lämna förslag om utlokali— sering av hela funktioner bör frågan bli föremål för prövning

i annat sammanhang.

226

Prop.l985/86:55

13 ' ARBETSFÖRDELNINGEN INOM LÄNEN

Verksamheten med den årliga taxeringen leds för närvarande av skatteförvaltningen på länsplanet, se 14 & TL. Denna ordning tillämpas fr.o.m. 1979 års taxering. Den föregicks av ett omfattande utredningsarbete, den s.k. RS-reformen. I samband med denna refornl behandlades frågan om fördelningen av ar betsuppgifter utförligt, med undantag för processverksamhe

ten,

Frågan om fördelningen av arbetsuppgifter är åter föremål för överväganden. Skatteförenklingskommittén (B 1982:03) har i delbetänkandet (SOU 1984:21) Förenklad självdeklaration läm nat förslag som kommer att avsevärt förändra deklarationsvo lymen och då också fördelningen av arbetsuppgifterna. Skatte— förenklingskommittén har också i uppdrag att se över det grundläggande taxeringsförfarandet i första instans samt reglerna för skatteprocessen och det allmännas processföring. I anslutning till skatteförenklingskommittén behandlar dekla— rationskontrollutredningen (B 1982:06) också förändringar av arbetsuppgifter bl.a. fördelning av deklarationsmaterialet och granskningsresurserna på regional och lokal nivå samt en integrering av taxeringsarbetet och processverksamheten. Varken skatteförenklingskommittén eller deklarationskontroll— utredningen förväntas komma med slutliga förslag före ut gången av 1985.

Förslag som berör fördelningen av arbetsuppgifter både när

det gäller inkomsttaxeringen, mervärdebeskattningen och upp

227

Prop. 1985/86: 55

bördsverksamheten har lämnats av kommissionen mot ekonomisk brottslighet i betänkandet (SOU l983z75) Företagens uppgifts— lämnande för beskattningsändamål. Förslaget i kommiSSionens betänkande innebär att företagen dels skall lämna uppgifter både till ledning för taxeringen och ytterligare uppgifter som ger en möjlighet att bedöma mervärdeskatt, källskatter och avgifter som redovisats och erlagts under inkomståret. Förslaget medför om det genomförs att en genomgripande omor— ganisation måste ske. Kommissionen anför i betänkandet (sid. 194) bl.a. att det krävs att likartad verksamhet samlas i klart avgränsade funktioner dvs. att granskning och kontroll av företagens i deklarationerna lämnade uppgifter kräver en integrerad organisation, företagsbeskattningsenheter. Försla— get innebär vidare att dessa enheter skall förfoga över per— sonal för taxering och mervärdebeskattning samt för bedömning av uppbörds- och avgiftsfrågor. Den *nuvarande sakområdesin— delningen på länsnivå kan då inte kvarstå. I prop. 1984/85:32 om riktlinjer för det .framtida arbetet-mot ekonomisk brotts- lighet anförde departement-schefen att han var positiv till

kommissionens förslag samt fortsatte (s. 75).

De riktlinjer som dragits upp i betänkandet bör enligt min mening kunna ligga till grund för utformningen av skattekontrollen i framtiden. Komissionens förslag "har karaktär av principförslag och dess genomförande förut sätter en hel_ del ytterligare utredningsarbete, utform— ning av lagförslag samt ViSS lagstiftning på närliggande områden. Jag" avser att senare föreslå regeringen att ge riksskatteverket uppdrag att utforma ett nytt kontroll system på grundval av kommissionens förslag.

Overväganden

Som framgått pågår det ett omfattande utredningsarbete som direkt påverkar fördelningen av arbetsuppgifter och därmed den inre organisationen av myndigheterna. Därtill kommer de redan lämnade förslagen som också har en sådan effekt. Av de senare bör särskilt förändringen av företa-gens uppgiftsläm— nande beaktas. Förslaget medför om det genomförs bl.a. att

den nuvarande indelningen i sakområden, eller motsvarande,

228

Prop.1985/86:55

berörs. Det gäller såväl på regional som på lokal nivå. Inte bara förändringar inom respektive myndighet utan också mellan myndigheterna i länet vad gäller fördelningen av arbetsupp—

gifter blir aktuella.

Ett område som direkt berörs är ADB-verksamheten. Denna funk— tion kan förväntas komma att förändras. Granskningsverksamhe— ten och den djupare kontrollen genom revision föreslås i ökad omfattning riktas mot företag både som självständiga skatte— subjekt och som arbetsgivare och uppbördsmän. Detta innebär att den skattemyndighet där denna granskning utförs nödvän- digtvis måste besitta kompetens inom alla dessa områden och att den kan utnyttjas rationellt. Verksamheten inom myndighe- ten-måste koncentreras på annat sätt än som nu sker genom en annan funktionsindelning. Dessutom framhålls i betänkandet att serviceaspekterna gentemot de skattskyldiga skall ges stor vikt. Detta skall bl.a. ske genom att antalet kontaktvä- gar mellan företagen och skatteförvaltningen reduceras. Också

en sådan åtgärd innebär omfördelning.av arbetsuppgifterna.

Skatteförenklingskommitténs förslag till förenklingar av löntagarbeskattningen ligger i linje med de tankegångar som kommissionens angivna betänkande ger uttryck för.

De lämnade förslagen innebär, om de genomförs, genomgripande förändringar av arbetsfördelningen inom länen. Det skulle enligt utredningens mening kunna innebära en komplikation att nu föreslå någon förändring i detta hänseende. Såsom även anförts i avsnitt 7 finns enligt utredningens uppfattning därför anledning att ur flexibilitetssynpunkt inte lämna förslag till lösning av myndigheternas inre organisation. Utredningen anser således att den nya skatteförvaltningen i länen lämpligen tills vidare bör ha den organisatoriska ut— formning som den nuvarande arbetsfördelningen medför. Efter det att länsskattemyndigheten bildats kan den inre organisa— tionen av myndigheterna förändras i takt med framlagda för—

slag.

"??-'

4.—

Prop. 1985/86: 55

vx KONSEKVENSER AV DEN FÖRESLAGNA ORGANISATIONSFÖRÄND- 111qu a.m.

I det föregående har utredningen lämnat förslag till den organisatoriska uppbyggnaden av en sammanhållen skatteför— valtning. I detta kapitel behandlar utredningen vissa frågor som följer av de ställningstaganden som gjorts. Det gäller. dels de organisatoriska konsekvenserna av förslagen, dels vissa följdfrågor som sammanhänger med utbrytningen av skat- teavdelningen från länsstyrelsen och slutligen effekter för"

kronofogdemyndigheterna .

231

Prop.!985/86z55

14. ORGANISATORISKA KONSEKVENSER

14.1. Riksskatteverket

Utredningens förslag_innebär att RSV får en klarare lednings- roll i fråga om verksamheten än i dag. Vidare ges verket i viss omfattning ökade administrativa beslutsbefogenheter. Enligt utredningens mening påverkar förslagen inte verket i så hög grad att det_är påkallat för utredningen att närmare överväga förändringar i verkets inre organisation. Det kan överlämnas till verkets ledning att dra de slutsatser som

utredningens förslag ger anledning till. 14.2 Länsskattemyndigheten

Utredningens förslag innehåller i organisatoriskt avseende i princip endast att de nuvarande skatteavdelningarna bildar egna nwndigheter. Några förändringar i den nuvarande inre organisationen av beskattningSVerksamheten föreslås inte. Länsskattemyndigheten bör bestå av sex enheter, taxerings-, besvärs—, revisions—, mervärdeskatte-, uppbörds— och dataen— heterna samt därjämte ett kansli åt länsskattemyndighetens

ledning och - som föreslås nedan — en administrativ funk—

tion.

Länsskattemyndigheten får det övergripande ansvaret för verk— samheten i länets skatteförvaltning. Detta medför att samord-

ningsuppgifterna blir av central betydelse. Ledningsfunktio—

Prop. 1985/86: 55

nen tilläggs också ett administrativt beslutsansvar. Led- ningsuppgifterna blir m.a.o. krävande.

Det är väsentligt att skapa förutsättningar för en effektiv lednings— och samordningsfunktion i länsskattemyndighetens ledning. Enligt utredningens uppfattning är det naturligt att kansliet byggs ut med kvalificerade resurser. Kansliet skall stödja den verkställande ledningen men också tjäna som kans- lifunktion åt länsskattemyndighetens styrelse. Kansliet får i huvudsak beredande uppgifter åt ledningen i frågor om verk- samhetsplanering, ekonomi— Och personaladministrativ plane— ring, remisshantering osv. Även kvalificerad administrativ

kompetens bör därför finnas inom kansliet.

Länsskattemyndigheten får, som föreslagits i avsnitt 8, uppgifter inom ekonomi— och personaladministration. I dag handläggs motsvarande uppgifter inom administrativa enheten. Utredningens förslag medför därför att länsskattemyndigheten måste tillföras administrativa resurser.' På utredningens uppdrag har organisationssektionen vid RSV gjort en studie i östergötlands län av därvid uppkommande frågor. Studien bifo— gas detta betänkande som bilaga 2. Utredningen tar inte ställning till studiens resultat. Studien ger emellertid exempel på de omfattande överväganden i detalj som måste göras i fråga om resursdimensionering m.m. för den administ- rativa funktionen vid länsskattemyndigheten.. Bildandet av länsskattemyndigheten påverkar också den administrativa enhe— ten vid länsstyrelsen. Det har inte varit möjligt för utred- ningen att med den korta tid som stått till buds närmare pröva den administrativa funktionens omfattning och ställning i länsskattemyndigheten och effekterna i olika län på den administrativa enheten. Frågan får för övrigt bedömas närmast vara av genomförandekaraktär. Utredningen föreslår att rege— ringen snarast tillsätter en organisationskommitté som bör ges i uppdrag att - län för län — närmare utreda och lämna

förslag beträffande de administrativa funktionerna vid läns—

N 1» .::.

Prop. 1985/86: 55

skattemyndigheten (jfr. avsnitt 8.8) jämte övriga frågor som

har samband med genomförandet av utredningens förslag.

Lokal skattemyndighet

Beträffande konsekvenserna för lokal skattemyndighet hänvisas

till avsnitt 8.7.

235

Prop.1985/86:55

Hänvisningar till S14-1

15. LÄNSSKATTEMYNDIGHETEN OCH LÄNSSTYRELSEN

15.1 Administrativ samverkan

Statskontoret har i sin rapport (l985:lZ), Fristående skatte— förvaltning, föreslagit att den administrativa enheten skall ge länsskattemyndigheten administrativ service inom områdena ekonomiadministration, personaladministration och kontors- drift medan länsskattemyndigheten själv skulle överta funk— tioner av styrande eller policyskapande'karaktär.

För utredningen är det självklart att länsskattemyndigheten själv skall ha besluts— och föredragandefunktioner i ekonomi- och personaladministrativa frågor. Vidare måste beaktas att internadministrationen inom skatteförvaltningen skall byggas upp på ett rationellt sätt. I administrativt avseende får länsskattemyndigheten starka kopplingar till RSV och till länets lokala skattemyndigheter. En vettig fördelning av administrativa uppgifter och resurser inom skatteförvalt- ningen måste i första hand eftersträvas. Därvid är det vä—- sentligt att kunna decentralisera internadministrationen. I varje län blir länsskattemyndigheten jämte de lokala skatte— myndigheterna större än_länsstyrelseorganisationen. Det an— förda talar för att en utgångspunkt måste vara att skatteför— valtningen skall ha en helt egen - från länsstyrelsen avskild internadministration. Emellertid bör man i varje län stude- ra och tillvarata de möjligheter till administrativ samverkan mellan länsstyrelsen och länsskattemyndigheten som betingas

exempelvis av lokalsamband m.m. Möjligheterna torde vara

237

Prop. 1985/86: 55

störst inom kontorsdriftsområdet. Det får ankomma på den förenämnda organisationskommittén att även beakta frågor som

rör administrativ samverkan. 15.2 .Dataenheten och länsstyrelsen

Statskontoret anför i sin rapport att det är angeläget att länsåtyrelsernas arbete med ADB-planeringen inte försvåras om skatteavdelningarna bryts ut från länsstyrelserna. Under en övergångstid om t.ex. tre år bör därför nuvarande samarbets- former bibehållas. överenskommelse mellan länsstyrelserna och länsskattemyndigheterna bör lämpligen ske. Statskontoret föreslår att reglering av den närmare utformningen sker i regleringsbreven. Innebörden bör enligt statskontoret vara att länsskattemyndigheten i mån av resurser biträder länssty— relsen i frågor om ADB—utvecklingen inom länsstyrelsen.

Enligt utredningens mening är en reglering av sådan innebörd inte nödvändig. Det ligger i sakens natur att dataenheten kommer att hjälpa länsstyrelsen i berört avseende inom ramen för sedvanligt myndighetssamarbete.

_Statskontoret anför vidare att länsstyrelsens utnyttjande av dataenhetens register avgiftsbeläggs på samma sätt som gäller för andra myndigheter. Utredningen har intet att erinra mot

detta.

15.3. Samverkan mellan länsstyrelsen och länsskattemyn—

digheten m.m.

Verksamheten med beskattning, uppbörd m.m. är inom länssty— relsen koncentrerad till skatteavdelningen/motsvarande avdel— ning. Skatteavdelningens behov av kontakter och samverkan med övriga delar av länsstyrelsen är jämförelsevis mycket begrän- sade och i princip inte av annan art än vad som förekommer mellan skatteavdelningen och andra myndigheter såsom krono— fogdemyndigheter, polis— och åklagarmyndigheter, tullen, 238

Prop.1985/86:55

domstolarna, försäkringskassor m.fl. Den samverkan som före— kommer består företrädesvis av informationsutbyte. Åtgärden att bilda en länsskattemyndighet genom att aVSkilja skatteav— delningen från länsstyrelsen medför därför inte någon föränd- ring när det gäller verksamheten i stort inom respektive myndighet. Vissa frågor bör dock närmare beröras. Det gäller dels den allmänna frågan om samverkan mellan länsstyrelsen och länsskattemyndigheten, dels frågor rörande vissa ärende— gruppers organisatoriska tillhörighet efter utbrytningen och slutligen lämpliga former för reglering av samarbetet mellan

myndigheterna i vissa ärendegrupper.

Som framgår av det följande har frågorna behandlats med

Statskontorets rapport som utgångspunkt. 15.3.1 Allmänt om samverkan

Av rapporten framgår att det är ett mycket begränsat antal ärenden Som handläggs inom skatteavdelningen där beslutande- rätten enligt normalarbetsordningen inte delegerats till befattningshavare inom avdelningen. Även i det fåtal ärende— typer där beslut ankommer på landshövdingen, såsom ärenden om taxeringsorganisationen, sker regelmässigt delegation till chefen för skatteavdelningen. Vidare anförs att planeringsav— delningen samt de allmänna och_administrativa enheterna bara i begränsad omfattning deltar i beslut i ärenden som hand- läggs inom skatteavdelningen såvitt framgår av normalarbets- ordningen.

I rapporten anges olika slag av kontakter och informationsut— byten mellan länsstyrelsens avdelningar/enheter, t.ex. infor— mation som skatteavdelningen kan hämta från handels— och föreningsregistret, ur allmänna enhetens ärenden angående utskänkningstillstånd och juridiska enhetens ärenden om tra— fiktillstånd. Det informationsutbyte som kan äga rum i ackordsärenden och vissa regionalpolitiska ärenden, omnämns

också.

239

Prop.]985/86z55

I Statskontorets rapport görs en jämförelse mellan en läns— skattemyndighet och andra s.k. länsorgan. Enligt rapporten kan man inte utan vidare direkt jämställa en utbruten skatte— avdelning med länsorganen när det gäller behovet av samarbete med den nya länsstyrelsen. Frågor som handläggs inom skatte— administrationen kan antas bara i begränsad utsträckning ha betydelse för länets utveckling och framtid. Det finns dock sådana frågor. I avsikt att tillförsäkra länsstyrelsen till— gång till länsskattemyndighetens kompetens och resurser före— slås i rapporten på grund därav att 35 5 länsstyrelseinstruk- tionen ändras så att den även omfattar länsskattemyndigheten, dvs. att tjänsteman vid länsskattemyndigheten skall åläggas att som föredragande eller på annat sätt delta i handlägg- ningen i vissa ärenden eller i övrigt biträda länsstyrelsen. Ändringen förutsätter att en bestämmelse om denna skyldighet att biträda länsstyrelsen tas in i länsskattemyndighetens instruktion (s. 99). Det anförs vidare att det i länsstyrel— sens arbetsordning formellt bör regleras i vilka ärendegrup- per samarbete med länsskattemyndigheten bör ske. Det kan här

anmärkas att länsstyrelsen beslutar sin egen arbetsordning.

överväganden

Såsom belysts i rapporten förekommer samverkan och informa— tionsutbyte mellan skatteavdelningen och övriga länsstyrel— sen. Dessa samband är dock - bortsett från sambanden i in— ternadministrativa frågor - svaga och inte av organisations— grundande karaktär. Det är självfallet angeläget att samarbe— tet mellan myndigheterna utvecklas. När det gäller den for— mella regleringen av samarbetet mellan länsstyrelsen och länsSkattemyndigheten som föreslås i rapporten finns det emellertid anledning göra några ytterligare kommentarer.

I 1809 års RF, 47 5, angavs att förvaltningsmyndigheterna skulle "lyda konungens bud och befallningar och räcka varand— ra handen till fullgörande därav och av allt vad rikets

tjänst utav dem fordrar". Bestämmelsen togs inte in i nu

240

Prop. 1985/86: 55

gällande RF eftersom denna skyldighet inte ansågs behöva fastslås i grundlag. Däremot infördes i 4 & allmänna verks— stadgan att en myndighet på begäran skall tillhandagå andra myndigheter med de upplysningar och det biträde som den kan lämna. Av andra myndigheter äger den erhålla de upplysningar och det biträde som fordras för dess verksamhet och kunna lämnas av myndigheterna. Denna bestämmelse ändrades 1980 i samband med att sekretesslagen (l980:100) infördes. Regeln om skyldigheten för myndigheterna att lämna varandra upplys— ningar överfördes då till 15 kap. 5 5 sekretesslagen.

Någon bestämmelse som allmänt anger att nwndigheterna skall samarbeta finns numera inte. Det självklara i att samverkan ändå sker framgår bl.a. av följande departementschefsuttalan— de i motiven till sekretesslagen (prop. 1979/80:2, del A, 5. 89).

För egen del vill jag till en början erinra om den i och för sig självklara principen att alla myndigheter är skyldiga att samarbeta med och bistå varandra i den utsträckning som kan ske. Utbyte och information mellan myndigheterna är ett utomordentligt viktigt led i detta samarbete. Motsvarande kan sägas om kontakterna mellan olika verksamhetsgrenar inom eh och samma myndighet.

Bestämmelsen i. länsstyrelseinstruktionen att tjänstemän vid länsarbetsnämnden. länsbostadsnämnden m.fl. nämnder skall delta i handläggningen av" vissa ärenden hos länsstyrelsen infördes 1971 i samband med den partiella omorganisationen av den statliga länsförvaltningen. Denna genomfördes genom prop. 1970:103 efter de riktlinjer, som länsförvaltningsutredningen angett i betänkandet (SOU l967:20) Den statliga länsförvalt- ningen. I propositionen, s. 134 f, betonade departementsche— fen det angelägna i att alla de åtgärder vidtas som behövs för att den statliga länsförvaltningen skall få ett samlat grepp över de olika delarna i den regionalpolitiska verksam— heten och anförde dessutom följande.

Jag vill av denna anledning förorda att alla väsentliga beslutsfunktioner inom den statliga länsförvaltningen i frågor om översiktlig planering som är av större regio—

241

Prop.1985/86:55

nalpolitisk betydelse samlas hos en myndighet. Någon annan myndighet än länsstyrelsen kan knappast komma i fråga. Länsstyrelsen svarar redan nu för en stor del av dessa beslut på länsplanet. Med beslut avser jag i detta sammanhang också ställningstaganden i form av t.ex. yttrande till annan myndighet.

Departementschefen angav därefter tolv olika ärendegrupper av sådan särskild betydelse. Bland dessa ingick inte skattefrå— gor av något slag. Jfr. länsförvaltningsutredningens bet. s. 146 och 176. Redogörelser för bakgrunden till den nuvaran- de ordningen för handläggning av vissa länsnämndsärenden har dessutom lämnats i länsberedningens betänkande (SOU l974:84) Stat och kommun i samverkan, s. 148 f, samt i länsdemokrati- kommitténs slutbetänkande (SOU l982:24) vidgad länsdemokrati, s. 92 f och zgo f.

Med tanke på att_ den övergripande regionala samhällsplane— ringen inte berör skatteförvaltningen (jfr. länsberedningen s. 135) och den ovan skildrade bakgrunden till handläggningen av vissa länsnämndsärenden och tillkomsten av 35 5 länssty- relseinstruktionen kan invändningar av snarast. formell art riktas mot rapportens förslag att göra bestämmelsen tillämp- lig även på länsskattemyndigheten. Enligt utredningens mening

finns det goda möjligheter att driva ett samarbete nmllan

länsstyrelsen och länsskattemyndigheten redan inom ramen för ett sedvanligt myndighetssamarbete. Någon särskild reglering är därför inte påkallad. *

Allmänna val

RSV är central förvaltningsmyndighet bl.a. i fråga du de allmänna valen. Med stöd av bemyndigandet i 1 kap. 2 5 valla- gen (l972:620) och i 2 3 lagen (1972z704) om kyrkofullmäkti— geval har regeringen förordnat att RSV skall vara central valmyndighet, kungörelsen (l972:707) om central valmyndighet. I denna egenskap har RSV bl.a. i uppdrag att nwddela före—

242

Prop. 1985/86: 55

skrifter för verkställigheten av vallagarna, förordningen (l975:6) med bemyndigande för centrala valmyndigheten att

meddela vissa föreskrifter.

På regional nivå är länsstyrelsen ansvarig myndighet. Inom länsstyrelsen är det allmänna enheten och dataenheten som fullgör länsstyrelsens arbetsuppgifter.

Allmänna enheten beslutar bl.a. om indelning i valdistrikt och valkretsar samt antalet fasta valkretsmandat i varje kommunal valkrets. Allmänna enheten ansvarar för den slutliga röstsammanräkningen och mandatfördelningen. Dataenheten till- handahåller stommar till allmänna röstlängder samt upprättar röstkort för väljare som upptagits i röstlängderna. Den loka— _la skattemyndigheten upprättar bl.a. röstlängder med stöd av de stommar dataenheten tillhandahållit. En utförligare redo— görelse för de olika handläggningsmomenten lämnas i statskon—

torets rapport 5. 103 f.

I rapporten förutsätts att länsstyrelsen även i framtiden skall ha det regionala ansvaret för de allmänna valen. För att länsstyrelsen skall kunna klara denna arbetsuppgift krävs därför enligt förslaget att länsstyrelsens behov av stöd från dataenheten tillförsäkras. Detta bör enligt rapporten ske genom att länsskattemyndighetens instruktion innehåller be—

stämmelser härom.

0verväganden och förslag

Samtliga myndigheter inom skatteförvaltningen har i dag ar— betsuppgifter som rör de allmänna valen. RSV, skatteavdel— ningens dataenhet och lokal skattemyndighet. Utanför skatte- förvaltningen är det främst länsstyrelsens allmänna enhet som bör framhållas såsom sammanhållande ansvarig för arbetet med

valen i länet.

243

Prop.l985/86:55

Utredningen anser att det sätt på vilket arbetsuppgifterna med de allmänna valen fördelats inom länen även skall tilläm- pas fortsättningsvis. Någon rimlig anledning att på grund av organisationsförändringen ändra på de rutiner som nu tilläm- pas finns inte. Ansvaret för de allmänna valen i länen bör därför även efter omorganisationen av skatteförvaltningen

ligga hos länsstyrelsen (allmänna enheten).

De allmänna valen är av grundläggande betydelse för hela samhället. Handläggningen av ärenden eller utförandet av andra arbetsuppgifter i samband med valen får inte äventyras av den föreslagna omorganisationen. Även om RSV och länsskat— temyndigheten kommer att delta i valarbetet på samma sätt som sker i nuvarande organisation bör därför samarbetet mellan länsstyrelsen och länsskattemyndigheten säkerställas genom en formell reglering. Utredningen föreslår därför, såsom stats— kontoret betonat, att det i instruktionen för länsskattemyn-' digheten särskilt anges att myndigheten har skyldighet att biträda länsstyrelsen. i samband med allmänna val. När det gäller hur detta samarbete rent praktiskt skall ske bör RSV:s roll som central valmyndighet med det övergripande ansvaret för valen beaktas. Verket får i den nya skatteförvaltningen en överordnad ställning i förhållande till länSskattemyndig- heten. Detta ger verket ansvaret för att erforderlig ADB—ka— pacitet m.m. ställs till länsstyrelsens förfogande. RSV bör i samråd med länsskattemyndigheterna och länsstyrelserna utfor- ma närmare föreskrifter om-hur det praktiska samarbetet skall gå till.

Beslut angående taxerings- och fastighetstaxeringsdistrikt

m.m.

Länsstyrelsen fattar vissa beslut enligt taxeringsförfatt—

nigarna som är av närmast administrativ karaktär. Det gäller

indelning i taxerings— och fastighetstaxeringsdistrikt, för—

ordnande av taxeringsfunktionärer och ersättning till dessa.

244

Prop. 1985/86: 55

I rapporten föreslås att avgörandet av dessa ärenden bör

anförtros läns skattemyndigheten .

Overväganden och förslag

Utredningen har tidigare föreslagit att länsskattemyndigheten skall leda bl.a. taxeringsverksamheten i länet. Beslutande— rätten i ärenden angående taxeringsdistrikt ingår då som en naturlig del i detta uppdrag.

Vägtrafikbeskattningen m.m.

Länsstyrelsen är beskattningsmyndighet i fråga att vägtrafik— skatten och saluvagnsskatt. Länsstyrelsen beslutar även om vissa avgifter som har samband med vägtrafikbeskattningen.

RSV är central förvaltningsmyndighet i dessa avaeenden.

Ärenden angående vägtrafikbeskattningen m.m. handläggs inom länsstyrelsens allmänna enhet bl.a-. därför att enheten även ansvarar för fordonsregistreringen och då har tillgång till trafiksäkerhetsverkets bilregister. Trafiksäkerhetsverket deltar för övrigt i debiterings- och uppbördsförfarandet. I statskontorets rapport, 5. 103, anges att uppbördsenheterna 'vid flertalet länsstyrelser handhar ärenden om befrielse från eller nedsättning av restavgifter på vägtrafikskatt. Vid åtminstone fyra länsstyrelser handläggs dock dessa ärenden enligt rapporten av den allmänna enheten.

Overväganden och förslag

Utredningen vill till en början framhålla att vägtrafikbe— skattningen i princip borde ingå bland länsskattemyndighetens arbetsuppgifter. Med hänsyn till debiterings- och uppbörds— förfarandets samband med fordonsregistreringen avstår utred- ningen från att lämna förslag i fråga om beskattningsmyndig—

het. Utredningen har därför inget att erinra mot förslaget

245

Prop.!985!86:55

att ärendena angående nedsättning av restavgift m.m. skall

handläggas av länsstyrelsen.

Ovriga ärendegrupper

Statskontoret har i rapporten även tagit upp en del andra ärendegrupper och lämnat synpunkter på den framtida organisa—

toriska placeringen av dessa.

I rapporten, s. 109 f, behandlas frågan angående beslutande myndighet i konkurs— och ackordsärenden. Därvid föreslås att beslutsbefogenheterna i dessa ärenden överförs till länsskat- temyndigheterna.

Ärenden om lönegaranti handläggs i dag vid den administrativa enheten hos länsstyrelsen. I rapporten föreslås att bevak— ningen av fordringar' på grund av utbetalade garantibelopp Skall fullgöras av länsskattemyndigheten. I övrigt föreslås ingen ändring gentemot den nuvarande ordningen.

Uppföljningen av beviljat statligt stöd enligt förordningen därom (l982:680) föreslås kompletterad på så sätt att även länsskattemyndigheten bör ingå i samrådsförfarandet. Vidare tas också upp frågor angående regionalt utvecklingsarbete.

Ärenden angående lån och säkerhet enligt 11 5 3 stycket lagen (l967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. handläggs inom skatteavdelningen. Allmänna enheten deltar i dessa be— slut på grund av att de handlägger frågor angående tillsynen över stiftelser enligt lagen (1929:116). I ärenden enligt tillsynslagen deltar skatteavdelningen när det gäller bildan-

de av pensions- eller personalstiftelse. För att säkerställa länsstyrelsens framtida behov av skatteexpertis föreslår norrbottenprojektet att föreskrifter om samråd tas in i läns- styrelsens arbetsordning.

246

Prop.!985/86155 Överväganden

Beträffande dessa ärendegrupper kan till en början konstate— ras att någon anledning att låta beslutsbefogenheterna i konkurs— och ackordsärenden kvarstanna på länsstyrelsen inte finns. De skall liksom nu ingå i uppbördsverksamheten och alltså föras över till länSskattemyndigheten. Att tjänstemän vid länsskattemyndigheten också kan ingå i obeståndsgrupper eller liknande, som omnämns i rapporten, är naturligtvis själelart. Samrådsförfarande med länsskattemyndigheten i ärenden om uppföljning av beviljat statligt stöd såsom före-

slagits i rapporten bör naturligtvis ske.

Vad gäller lönegarantiärenden finns utöver vad som föresla- gits i rapporten inget annat att tillägga än att den framtida hanteringen av dessa ärenden är föremål för överväganden inom lönegarantiutredningen (A 1982:04).

I fråga om bl.a. remisser anför statskontoret i sin rapport att länsstyrelsen i framtiden kan komma att behöva tillgång till länsskattemyndighetens kompetens och att detta behov bör kunna tillgodoses genom det ovan behandlade förslaget till reglering i 35 5 länsstyrelseinstruktionen. Enligt utred— ningens mening bör man beakta att länsskattemyndigheten och inte länsstyrelsen - i det stora flertalet remisser i be- skattningsfrågor kommer att bli remissinstans. Sker remiss undantagsvis till länsstyrelsen torde det vara för att inhäm— ta synpunkter av regionalpolitisk karaktär. Därvid kan läns— styrelsen, om någon skatteteknisk fråga behöver 'belysas, genom underremiss eller på annat lämpligt sätt, få stöd av länsskattemyndigheten. Någon särskild reglering är inte nöd-

vändig.

Vad gäller de övriga ärendegrupperna har utredningen inget annat att tillägga än att det behov av samarbete som finns kan tillgodoses inom ramen för de nbjligheter myndigheter i allmänhet har. I denna del hänvisar utredningen därför till

247

Prop. 1985/86: 55

vad som anfördes rörande de allmänna förutsättningarna för

samverkan.

248

Prop. 1985/86: 55

16. KRONOFOGDEMYNDIGHETEN

Frågan om hur skatteförvaltningen skall organiseras på regio- nal och lokal nivå är, som direktiven anger, beroende av hur arbetsuppgifterna fördelas mellan myndigheterna. Synpunkter på fördelningen av den fiskala verksamheten har bla. fram— förts av riksdagens revisorer i deras förslag 1983/84:24 angående vissa åtgärder på beskattnings- och indrivningsområ- det.

I en lämplig organisation för beskattningsområdet bör ingå endast ett departement med fullständigt ansvar för all verksamhet på "skatte— och avgiftsområdet, dVS. med ansvar för såväl taxering, debitering och uppbörd som indrivning av skatter och avgifter, och med departemen— tet underställda myndigheter på central, regional och lokal nivå.-

På regeringsnivå bör finansdepartementet ha huvudansva- ret. På central nivå svarar riksskatteverket för admi— nistrationen av skatter ooh avgifter. Länsstyresernas nuvarande skatteavdelningar och de lokala skattemyndig— heterna bildar tillsammans regionala skatteverk med de lokala skattemyndigheterna som lokalt arbetande organ.

Förslaget innebär alltså att KFM skulle organisatoriskt ingå

som en del i en regional/lokal skatteförvaltning.

Revisorernas förslag har remissbehandlats. Skatteutskottet påpekade i betänkandet l984/85:3 bl.a. olägenheterna med den splittrade organisationen som f.n. råder på skatte— och in- drivningsområdet. Utskottet delade revisorernas uppfattning

Prop. 1985i86z55

att skatte— och indrivningsväsendet borde förbättras och effektiviseras. Med hänsyn till bl.a. det utredningsarbete som pågick hemställde emellertid utskottet att riksdagen skulle lämna revisorernas förslag utan åtgärd i denna del. Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr. 1984/85:32).

Någon förändring av KFMzs organisatoriska ställning i enlig— het med det förslag som riksdagens revisorer fört fram skall enligt direktiven inte tas upp av utredningen. Bildandet av länsskattemyndigheter har emellertid vissa effekter av kon— sekvenskaraktär på KFM som inte kan förbises. De frågor som" berörs i det följande har sin grund i det verksamhetssamband som finns och innebär alltså ingen förändring av KFM:s nuva- rande organisatoriska ställning som sådan.

Centralmxndighet m.m.

KFM tillhör liksom RSV och de lokala skattemyndigheterna finansdepartementets ansvarsområde. RSV är central myndighet för exekutionsväsendets administration. Inom verket finns en särskild avdelning för detta ändamål;

Till RSV:s uppgifter hör att följa arbetet hos KFM och verka för en ändamålsenlig utformning av organisation och arbets- former, 3 5 instruktionen. I olika författningar har uppdra— gits åt RSV att meddela föreskrifter om.olika förfaranden i KFM:s verksamhet t.ex. redovisningsförfarandet i det ADB-sys— tem sem används för indrivningsändamål. Verket har också ansvaret för driften av ADB-systemet.

Vidare kan framhållas RSV:s uppdrag att sammanställa och avge yttrande över länsstyrelsens anslagsframställningar för KFM, att fatta beslut eller avge förord vid tillsättning av tjäns— ter inonl kronofogde— och kronoassistentkarriärerna och att svara för utbildningsverksamheten. Därtill kommer också upp— draget att sammanställa statistik över indrivningsverksamhe-

ten m.m.

250

Prop.]985/86:55

Länsstyrelsen —- kronofocdemyndigheten

Huvudbestämmelserna om indrivning av skatter m.m., allmänna mål, finns i uppbördslagen. I denna anges att det åligger KFM att driva in skatt och att verkställighet enligt utsök— ningsbalken får äga rum, 59 & UBL. Det meddelas vidare be— stämmelser om avkortning och avskrivning av skatt, konkurs, ackord, m.m. Genom hänvisningar i respektive författningar har dessa bestämmelser gjorts tillämpliga på bl.a. mervärde-

skatten och uppbörden av socialavgifterna.

Bland bestämmelserna i UBL som är av intresse i sammanhanget kan nämnas 74 5. Med stöd av denna bestämmelse kan länssty— relsen, om KFM underlåter att inom föreskriven tid fullgöra sina åligganen enligt UBL, cmmdelbart vidta de åtgärder som förhållandena kan föranleda. Länsstyrelsen har alltså en allmän uppgift att tillse att verksamheten vid KFM drivs på ett riktigt och effektivt sätt. Detta uppdrag får ses mot bakgrunden av länsstyrelsens åligganden enligt länsstyrelse— instruktionen, nämligen att särskilt ta befattning med exeku— tionsväsendet. Länsstyrelsen har också i uppdrag att årligen

inventera KFM i den ordning RSV föreskriver, 10 5 kungörelsen (l964:886) om-medelsförvaltningen i länen.

Till länsstyrelsens uppdrag att ta befattning med exekutions- väsendet hör också skyldigheten att biträda KFM med revi— sionskunnig personal, 54 & länsstyrelseinstruktionen. Det kan

anmärkas att KFM på senare år tillförts ett antal ekonom— tjänster för kvalificerad utredningsverksamhet.

De administrativa uppgifterna är delade mellan länsstyrelsen och KFM. Länsstyrelsen avger anslagsframställning för KFM i länet. Anslagna medel tilldelas länsstyrelsen som i sin tur fördelar dem mellan KFM i länet. Länsstyrelsen sköter också löneredovisningen för KFM:s personal samt tillsätter vissa tjänster och hörs vid tillsättning av tjänster inom kronofog— dekarriären.

ZM

Prop. 1985/86: 55

Förhållandet mellan en framtida länsskattemyndighet och KFM har också avhandlats av statskontoret i rapporten Fristående skatteförvaltning. Statskontorets utgångspunkt är att KFM:s organisatoriska ställning formellt skall vara så oförändrad som nöjligt efter det att skatteförvaltningen har brutits ut ur länsstyrelsen. KFM:s anknytning till länsstyrelsen skall enligt statskontoret i princip bibehållas. Länsstyrelsens uppgifter visavi KFM enligt bestämmelserna i uppbördslagen m.fl. författningar om skatter överförs till den nya läns—

skattemyndigheten.

Overväganden

Indrivning av skatter och avgifter utgör den sista länken i kedjan av åtgärder som vidtagits av myndigheter inom skatte— förvaltningen. För exekutionsväsendets del ställer detta krav på_en nära samverkan med debiterings— och uppbördsmyndighe- terna, dvs. skatteförvaltningen i länet.

Utredningen har föreslagit att uppgifterna som nu åvilar länsstyrelsen enligt UBL skall överföras till den nybildade länsskattemyndigheten. Detta gäller såväl själva uppbörds- verkSamheten som de arbetsuppgifter som avser tillsyn m.m. av KFM:s verksamhet, samt att lämna biträde med revisionskunnig personal. Statskontoret har i sin rapport.gett uttryck för en liknande uppfattning. Vad gäller det administrativa sambandet länsstyrelsen — kronofogdemyndigheten efter det att skatte- förvaltningen brutits ut finns dock anledning att göra vissa

kommentarer.

RSV är central förvaltningsmyndighet för exekutionsväsendet i administrativt hänseende med betydande uppgifter inom bl.a. ADB—verksamheten och inom det ekonomiska och personaladmi- nistrativa området. Verket är dessutom centralmyndighet för den nwndighetsorganisation som är KFM:s i särklass störste uppdragsgivare. Mot bakgrund av de effekter som bildandet av den nya länsskattemyndigheten medför måste därför utredningen

252

Prop. 1985/86: 55

ifrågasätta det administrativa sambandet mellan länsstyrelsen (administrativa enheten) och KFM. Särskilt med tanke på RSV:s uppdrag som centralmyndighet ter det sig något främmande att låta en del administrativa uppgifter utföras av en i framti— den helt utomstående myndighet. Även om lösningen av denna fråga inte på något sätt utgör en förutsättning för den före— slagna organisationsförändringen finns det ändå anledning att

uppmärksamma den.

Det finns flera lösningar på detta problem. RSV kan ta över samtliga länsstyrelsens arbetsuppgifter, länsskattemyndighe- ten kan göra det eller så kan varje KFM själv svara för sina administrativa göromål. Det finns också mellanalternativ, vissa arbetsuppgifter som länsstyrelsen haft förs till RSV och andra till KFM etc.

Med tanke på att det f.n. finns Sl KFM-_ med ungefär 2 800 anställda är frågan om fördelningen av de administrativa uppgifterna i sig en stor fråga. Med hänsyn till riksdagens revisorers synpunkter och till utredningens direktiv i denna del saknas anledning att nu komma med förslag. Utredningen vill dock framhålla vikten av att en definitiv lösning sna—

rast kommer till stånd.

153

Prop.]985/8öz55

vn GENOMFÖRANDE ocn KOSTNADER

Genomförande

Med hänsyn till den tid som torde åtgå före remissförfarande och riksdagsbehandling_m.m. kan ett genomförande ske tidigast den 1 juli 1986.

Utredningen "vill framhålla det angelägna i att en reform efter de riktlinjer som föreslagits kommer till stånd så snart som möjligt. Emellertid måste vissa omständigheter beaktas. Betänkandet är av principkaraktär. I samband ned genomförandet måste bl.a. de frågor som sammanhänger med administrationen av en länsskattemyndighet lösas. Utredningen har föreslagit att en organisationskommitté tillsätts för att lösa dessa frågor. Kommittén bör inleda sitt arbete snarast. Utredandet av internadministrativa frågor får emellertid inte fördröja genomförandet av en organisatorisk reform som utgör en förutsättning för en effektivisering av verksamheten och en Isammanhållen skatteförvaltning. Det finns inte heller enligt utredningens mening några bärande skäl att låta genom— förandet anstå i avvaktan på annan pågående utredningsverk— samhet inom skatteområdet eller med hänsyn till försöksverk—

samheter som avser andra delar av länsförvaltningen.

Utredningen föreslår att genomförande sker den 1 januari 1987, dvs. vid inledningen av skatteförvaltningens kalender— årsvisa verksamhetscykel 1987. Detta är enligt utredningen

att föredra framför att binda genomförandetidpunkten till ett

255

Prop.l985/86:_5

budgetårsskifte. Olägenheterna med att upprätta halvårsbok— slut etc. är också begränsade.

KOStnader

Statskontoret beräknar i sin rapport merkostnaderna resurs— tillskotten om en länsskattemyndighet bildas i Norrbottens län till mellan 2 och 3 årsarbetskrafter. RSV:s organisay tionssektion anför i sin studie (bilaga 2) att det framräkna— de resursbehovet för länsskattemyndighetens administrativa

funktioner i E—län torde kunna täckas dels med utgångspunkt i

de administrativa resurser som i dag finns inom skatteavdel-

ningen och dels genom en överföring av resurser från länssty—

relsens administrativa enhet, motsvarande den insats enheten i dag gör för skatteförvaltningen.

Utredningens förslag leder till en sammanhållen och effekti— vare skatteförvaltning. .Genom förslagen ökar möjligheterna att utnyttja befintliga resurser på ett mer rationellt sätt. Utredningen anser därför att den föreslagna organisationen — med ovan angivna resursöverföring från de administrativa enheterna kostnadsmässigt kan rymmas inom nuvarande medels—

tilldelning för skatteförvaltningen i dess helhet.

Prop.!985/86255

FÖRFATTNINGSKOMMENTAR

Utredningen har valt att lämna förslag till författningsför- ändringar beträffande de centrala författningarna som berör skatteförvaltningen (dvs. RSV, länsskattemyndigheterna och de lokala skattemyndigheterna). Härutöver kommer ytterligare författningar att behöva justeras, främst genom att ordet länsstyrelse byts ut mot länsskattemyndighet. I bilaga 3 anges sådana författningar. Utredningen har inte närmare övervägt utformningen av de olika bemyndiganden RSV har att meddela föreskrifter, anvisningar m.m. utöver bestämmelserna i 18 5 TL och 61 6 ML. Bestämmelser härom förekommer på ett flertal ställen i bl.a. skatte- och taxeringsförfattningarna. Dels har verket i uppdrag att meddela föreskrifter i särskil- da fall, dels generella uppdrag att utfärda föreskrifter, jfr. 60 a 5 TF, och dels ett allmänt uppdrag enligt 3 5 in— struktionen att meddela råd och anvisningar. Utformningen av dessa bestämmelser bör, enligt utredningens mening, ske efter

en samlad översyn i ett annat sammanhang.

" Även utredningens författningsförslag innehåller i mycket att vissa begrepp byts ut. Skattechefs- och taxeringsintendents—

uppgifterna blir uppgifter för länsskattemyndigheten. Denna myndighet övertar också de nuvarande länsstyrelseuppgifterna

inom skatteavdelningen. I det följande kommenteras vissa av

författningsförslagen ytterligare.

Taxeringslagen: I 3 & föreslås att definitionerna av skatte- chefs- och taxeringsintendentsbegreppen skall utgå eftersom

257

Prop.]985/86z55

dessa befattningshavares arbetsuppgifter blir länsskattemyn- dighetens. Vem som inom myndigheten har till uppgift att föra talan i taxeringsmål skall framgå av myndighetens instruk— tion. Denna formella förändring får inte medföra att de krav som ställs på den som skall föra myndighetens talan skall förändras gentemot nuläget. Uppdraget bör även i fortsätt- ningen ges till taxeringsintendenterna inom länsskattemyndig-

hetens besvärsenhet.

Förslaget innebär vidare att också besluten om taxeringsrevi— sion blir myndighetsbeslut. Rätten att på myndighetens vägnar fatta sådana beslut bör även framdeles ges till tjänstemän på chefsnivå eller annan kvalificerad tjänsteman. Det bör i myndighetens arbetsordning framgå vem som har rätt att beslu- ta i dessa frågor.

Utredningen har i samband med sina överväganden beträffande "processverksamheten med hänsyn till USS-utredningens arbete med en utredningslag och SFK:s uppdrag avstått från att före— slå någon förändring av granskningsledarinstitutet enligt bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsproces- sen. Till följd av att skattechefsbegreppet tas bort måste därför definitionen av vem som i sin tjänst är granskningsle- dare anges på annat sätt än som nu görs. Förslaget anger vem som har denna behörighet och ansluter till nuvarande ordning, jfr. prop. 1975/76:11, s. 124 och prop. 1977/78:181, s. 259.

Den möjlighet som RSV nu har att förordna tjänsteman vid verket att besluta om taxeringsrevision föreslås ändras på så sätt att i 57 5 direkt anges att verket kan besluta om revi— sion. Vem som beslutar på verkets vägnar bör framgå av dess

arbetsordning.

Förslaget i 14 5 innebär att RSV:s ledande roll i fråga om skatteförvaltningens verksamhet fastläggs. Länsskattemyndig— heterna får motsvarande uppdrag inom länet. Dessutom övertar

länsskattemyndigheten skattechefens nuvarande uppgift att

258

Prop.l985/86:55

föra det allmännas talan i taxeringsmål. Ledningen av pro- cessverksamheten läggs alltså på länsnivå medan RSV får en samordnande roll i detta avseende, jfr. avsnitt 11.5.

Ledningsuppdraget innebär att RSV får till uppgift att, från— sett processverksamheten, leda skatteförvaltningens verksam- het i samband med taxering. I detta uppdrag ingår bl.a. att leda. planera, samordna och följa upp skatteförvaltningens verksamhet. Verket får genom sin ledningsroll en direktivrätt gentemot skatteförvaltningen i övrigt. Förslaget är inte avsett att ge RSV några ytterligare operativa uppgifter utan att ge verket till uppgift att fatta de för skatteförvalt— ningen övergripande besluten angående verksamheten. Innehål- let i 18 5 flyttas till 14 5.

Länsskattemyndighetens ledningsuppdrag innebär ett motsvaran— de åliggande att leda verksamheten i länet i enlighet med de av RSV givna riktlinjerna.

Taxeringsförordningen: Bestämmelserna i 6 5 föreslås kunna upphöra eftersom dessa befogenheter får anses ingå i myndig— hetens ledningsuppdrag enligt 14 & TL.

I 9 5 föreslås att den tidigare skattechefsuppgiften med' hänsyn till handlingarnas karaktär även i framtiden läggs på chefsnivå. Motsvarande föreslås gälla uppdraget att företa

kassainventering enligt 14 5.

Uppdraget att verka för samordning av revisionsverksamheten i 14 5 första stycket föreslås utgå. Med hänsyn till de led— ningsuppdrag som RSV respektive länsskattemyndigheten före- slås få inom taxerings—, uppbörds- och mervärdeskatteområdena får det anses uppenbart att de olika kontrollåtgärderna sam— ordnas utan att någon särskild bestämmelse behövs härom.

Prop.l985/86:55

Bestämmelserna i 15 5 och 57 5 2 mom. föreslås upphöra efter- som de avser åtgärder som kan anses självklara i den nya

organisationen.

Fastighetstaxeringslagen m.m. Förslagen ansluter till de som

lämnats beträffande taxeringslagen och taxeringsförord—

ningen.

Uppbördslagen och mervärdeskattelagen m.m. Förslagen innebär att RSV:s och länsskattemyndighetens ledningsuppdrag fast— ställs på motsvarande sätt som för taxeringsverksamheten. Förslaget till ändring av 87 5 UBL är en följd av att inten—

dentsfunktionen blir en myndighetsuppgift.till skillnad från AO-uppdraget.

260

Hänvisningar till US67

Prop.1985/86:55

SÄRSKILT YTTRANDE

Särskilt yttrande av Ulf Henricsson.

Utredningen har med beaktande av förhållandena inom skattead— ministrationen föreslagit att den nya fristående skatteför- valtningen skall organiseras fr.o.m. den 1 januari 1987. En utbrytning av skatteförvaltningen kan dock inte genomföras utan hänsyn till reformarbetet i övrigt vad gäller den stat— liga regionala förvaltningen.' Detta framgår av direktiven till utredningen, i vilka bl.a. sägs att "Genomförandet av åtgärder som berör den statliga förvaltningen på länsplanet bör genomföras i ett sammanhang". Utredningen har inte analy— serat dessa frågor. Innan en utbrytning kan genomföras er— fordras därför ytterligare överväganden. Mot den bakgrunden kan jag inte för närvarande biträda förslaget att den nya

organisationen skall genomföras den 1 januari 1987.

ZM

Prop. 1985f86: 55

BILAGOR

263

Prop.l985/86:55

BILAGA 1

UTREDNINGENS DIREKTIV

Utredning om skatteförvaltningens organisation och

styrfunktioner Dir 1984z22 Beslut vid regeringssammanträde 1984-06-07

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Feldt, anför

Nödvändigt med enklare regler och effektivare skatteför— valtning '

Utvecklingen på skatteområdet de senaste årtiondena har kän— netecknats av en allt snabbare takt i ändringarna av det materiella regelsystemet. Syftet har varit att anpassa syste— met till förändringar i det ekonomiska livet eller av samhäl— lets värderingar. Anpassningsarbetet har emellertid försvå- rats av den komplicerade utvecklingen på olika samhällsområ— den och de inte sällan motstridiga kraven från myndigheter. organisationer och skattebetalare. Vid de olika delreformerna har det inte heller alltid varit möjligt att se till helheten i systemet. Detta har medfört att skattesystemet blivit allt mer invecklat och svårtillgängligt, vilket i sin tur lett till att granskningsresurserna till stor del låsts fast vid formella frågor och detaljfrågor i stället för att inriktas mot det väsentliga skatteundandragandet.

Mot denna bakgrund har kraven på en nyordning vuxit sig allt starkare. Kravet har gällt enklare beskattningsregler, ett effektivare beskattningsförfarande samt en bättre styrning,

265

Prop.!985/86255

samordning och organisation av skatteförvaltningen. Det är dock först på senare år som dessa krav har resulterat i någon mer genomgripande reform. Jag tänker på den s.k. RS-reformen som ju innebar en påtaglig rationalisering av beskattnings— förfarandet —- bl.a. genom ett ökat ADB—stöd —— och dessutom en kraftig resursförstärkning. Men man kan numera konstatera att de rationaliseringsvinster som RS—reformen innebar till stor del har konsumerats av den fortsatta utbyggnaden av det materiella regelsystemet och det ständigt ökande antalet deklarationer.

Det behövs därför ytterligare åtgärder för att effektivisera skatteförvaltningen. Arbete pågår också på flera håll för att finna former för ett enklare och effektivare beskattningsför- farande. Jag tänker i första hand på skatteförenklingskommit— tén (B 1982:03) som har i uppdrag att utreda bl.a. ett för— enklat system för löntagarbeskattningen och i samband därmed förenklingar av de materiella beskattningsreglerna. En för- enklingsreform på grundval av kommitténs redan avlämnade betänkande (SOU 1984:21) Förenklad självdeklaration och dess kommande förslag bör kunna åstadkomma väsentliga förbätt— ringar.

Ökat behov av samordning i förvaltningens arbete

Men det går inte att nöja,sig med reformer av själva taxe— ringsförfarandet. Det är lika viktigt att man genom förbätt— ringar i fråga om ledning och styrning av skatteförvaltningen och genom organisatoriska förändringar försöker uppnåu en större effektivitet och samordning i förvaltningens arbete.

Erfarenheterna från senare år har visat att det finns ett ökat behov av samordning av verksamheten på hela skatteområ— det. Det gäller bl.a. i fråga om tillämpningen av de mate— riella beskattningsreglerna. Men det gäller också utform- ningen och inriktningen av skattekontrollen samt. rutinerna och förfarandet i beskattningssystemet i övrigt. Det är såle— des en angelägen uppgift att försöka anordna lednings— och styrfunktionerna så att dessa blir så effektiva och rätlinji— ga som möjligt.

Skatteorganisationen är f.n. administrativt splittrad på ett sätt som försvårar samarbete och samordning. Vid övervägande- na om en effektivare styrning och samordning måste man därför komma in på organisatoriska frågor.

En möjlighet är då att försöka skapa en effektivare ordning inom ramen för nuvarande myndighetsstruktur. Det skulle inne- bära att man byggde ut och förstärkte_de styrmedel och led— ningsfunktioner som f.n. finns. Enligt detta alternativ skul— le man således bl.a. stärka direktivrätten för riksskattever— ket (RSV) och vidare bygga ut skattechefsinstitutet -- dvs. de särskilda myndighetsbefogenheter som chefen för länssty— relsens skatteavdelning har enligt taxeringslagen (l956:723) —— så att detta kom att gälla inte bara för taxeringsarbetet

266

Prop. 1985/86: 55

utan också för övriga delar av verksamheten på skatteområ- det.

Det kan emellertid konstateras att en lösning efter de nu angivna riktlinjerna inte är tillräcklig eller ändamålsenlig om man vill skapa effektiva medel för styrning och samord— ning. För detta behövs en enkel och enhetlig organisation.

Det anförda leder fram till att en ändamålsenlig reform av skatteförvaltningen inte kan genomföras inom ramen för nuva— rande myndighetsstruktur om man vill uppnå målsättningen att hela skatteorganisationen skall framstå och kunna fungera som en sammanhållen enhet. Om man vill skapa en sådan ordning kan man inte längre ha kvar skatteavdelningarnas organisatoriska anknytning till länsstyrelserna utan skatteavdelningarna måste knytas samman med den övriga skatteförvaltningen.

Statskontorets studie av skatteförvaltningen i Norrbotten

Regeringen har uppdragit åt statskontoret att på grundval av en studie i Norrbottens län utforma ett förslag till samord— nad statlig länsförvaltning och en från länsstyrelsen fri- stående skatteförvaltning. Statskontoret skall vid sin över— syn av skatteförvaltningen särskilt studera

—— olika former för ledning av en länsskattemyndighet, —- det administrativa förhållandet mellan riksskatteverket och en länsskattemyndighet vad gäller dess beröring med samarbetet med länsstyrelsen, -— administrativa synpunkter på omfattningen av en länsskat- temyndighet, —— former för administrativ samverkan mellan länsstyrelsen och en länsskattemyndighet, -- former för samverkan mellan en länsskattemyndighet och *den övriga länsförvaltningen i frågor som rör uppföljning "av olika stöd till näringslivet, ekonomisk brottslighet m.m., -— former för länsstyrelsens utnyttjande av eventuell över- kapacitet hos länsdatorn.

En särskilt utredare bör tillsättas

Mot bakgrund av de synpunkter jag nyss har redovisat om ut— vecklingen på skatteområdet anser jag att en särskild utreda— re bör få i uppdrag att utreda frågan om hur en effektiv styrning och samordning av skatteförvaltningen skall utfor- mas. I uppdraget bör ingå att utreda hur man -— med utgångs- punkt i att det skall finnas en fristående länsskattemyndig- het —- lämpligen bör organisera skatteförvaltningen för att få en så effektiv styrning och samordning som möjligt. Jag föreslår således att en särskild utredare tillkallas för att utreda dessa frågor.

Prop. 1985/86: 55

Förslag om effektivare styrning och samordning

Utredarens huvuduppgift är att lägga fram förslag till effek— tivare former för styrning och samordning samt att föreslå de eventuella ändringar av den regionala och lokala skatteför- valtningens nuvarande organisatoriska ställning i länen som kan följa därav. Utredaren skall därvid bl.a. överväga i vad mån det finns behov av skattechefsinstitutet ont man' stan- nar för alternativet med en fristående länsskattemyndighet. I det sammanhanget måste också övervägas den lokala skatteför— valtningens ställning i förhållande till länsskattemyndighe— ten. Utredaren skall också belysa olika möjligheter att för- stärka RSV=s ledningsroll inonl skatteförvaltningen i såväl materiellt som administrativt avseende.

Frågan om hur man bör organisera skatteförvaltningen på re- gional och lokal nivå är givetvis beroende av hur man förde— lar arbetsuppgifterna mellan olika organ som ingår i förvalt— ningen. Fördelningen av den fiskala verksamheten mellan olika myndigheter och på olika enheter inom myndigheterna har på senare tid diskuterats i flera olika sammanhang. Synpunkter och förslag i ämnet har framförts av bl.a. kommissionen mot ekonomisk brottslighet (Ju 1982:05) i betänkandet (SOU 1983: 75) Företagens uppgiftslämnande för beskattningsändamål och av riksdagens revisorer i deras förslag (1983/84:24) angående vissa åtgärder på beskattnings— och indrivningsbmrådet. Frå- gan har också diskuterats i riksdagen med anledning av motio— ner (se bl.a. SkU l982/83:30 och 300 1983/83:26).

Det pågår också utredningsarbete rörande fördelningen av arbetsuppgifterna inom skatteförvaltningen. En särskild utre— dare (B l982:06) behandlar sålunda -- i samarbete med skatte- förenklingskommittén -— frågan om vilka principer som bör gälla för fördelning av deklarationsmaterialet och kontroll— resurserna mellan regional och lokal nivå. Utredaren skall även lämna förslag om möjliga riktlinjer för att överföra delar av den processförande verksamheten inom taxeringsområ- det till lokal nivå. Vidare kommer riksskatteverket inom kort "att få regeringens uppdrag att utarbeta en översiktlig de— centraliseringsplan. Uppdraget skall redovisas till rege— ringen före utgången av december 1984.

Den Särskilda'utredare som jag föreslår skall tillsättas nu, bör överväga de synpunkter som framförts av'kommissionen mot ekonomisk brottslighet och riksdagens revisorer. Det finns dock enligt min mening inte anledning att i detta sammanhang ta upp de organisatoriska aspekter rörande kronofogdemyndig- heterna som revisorerna har fört fram.

Utredaren bör vidare noga följa det nyss angivna utrednings- arbetet rörande fördelningen av arbetsupgifterna inom skatte- förvaltningen. Utredningsarbetet inom ramen för skatteförenk— lingskommittén kommer sannolikt att ta längre tid i anspråk än den utredning som jag föreslår i detta ärende. Utredaren bör därför samråda med skatteförenklingskommittén och så

268

Prop. 1985/86: 55

långt möjligt utforma sina förslag så att de kan anpassas till kommitténs kommande förslag. Utredaren bör för egen del vara oförhindrad att föreslå sådana omfördelningar av arbets— uppgifterna som behövs för att uppnå en ändamålsenlig organi— sation i den mån dessa i huvudsak ligger i linje med nuvaran- de fördelningsprinciper. En utgångspunkt för övervägandena i dessa delar skall dock vara att de nuvarande regionala och lokala enheterna inte skall ändras till antalet eller i fråga om lokalisering.

Utredningsuppdraget har många beröringspunkter med den studie som statskontoret skall bedriva i Norrbottens län. Genomfö— randet av åtgärder som berör den statliga förvaltningen på länsplanet bör genomföras i ett sammanhang. Utredaren bör därför samråda med statskontoret och från statskontorets studie dra de generella slutsatser som bör gälla för skatte- förvaltningen i stort. Det gäller bl.a. frågan om formerna för ledning av en länsskattemyndighet.

Ramar för utredningsarbetet m.m.

Utredningsarbetet skall bedrivas skyndsamt och vara avslutat senast den 1 juli 1985.

För utredaren gäller regeringens direktiv (Dir 1984: 5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utred— ningsförslagens inriktning.

Utredaren bör vid arbetets påbörjande samt vidare under arbe— tets gång informera berörda huvudorganisationer och i före— kommande fall andra berörda centrala arbetstagarorganisatior ner med vilka staten har eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor samt bereda dem tillfälle att fram— föra synpunkter.

Det bör påpekas att en reform enligt de nu angivna riktlin- jerna med nödvändighet tar tid att genomföra. Det är därför viktigt att arbetet på att effektivisera skatteförvaltningens organisation inte avstannar i avvaktan på resultatet av det nu föreslagna utredningsarbetet. Vissa åtgärder av mindre ingripande art bör sålunda kunna vidtas under mellantiden. De av mig nyss beskrivna åtgärderna inom ramen för nuvarande myndighetsstruktur kan enligt min mening vara lämpliga som led i en övergångslösning. Jag återkommer till denna fråga i ett senare sammanhang. -

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda skatte— förvaltningens organisation och styrfunktioner,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

269

Prop.]985/86155

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns kommittéanslag.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

Prop.1985/86:55

BILAGA 2

RI!(SSI(A1?TEXJEIIKE'P Phi Organisationssektionen l985-04-29

ADMINISTRATIONEN I EN FRISTÅENDE LÄNSSKATTEMYNDIGHET: EN STUDIE I E—LAN

6. Förteckning över utestående förskott

7. Förteckning över övriga tillgångar och skulder 8. Förteckning över tillkommande fordringar och skulder 9. Inventeringsförordnande 10. Inventeringsprotokoll ll. Avstämningsdokument för L—konto och kontantkassa 12. Utskrift av myndighetsregistret

276

Hänvisningar till S6

  • Prop. 1985/86:55: Avsnitt 9.1

Prop.1985$6:55

13. Externkontolista, myndighet 14. Bokföring, myndighet, budgetår 15. Kompletteringsblankett 16. Dispositionstablå —1 17. Kontoförteckning (KR 1) 18. Resultatlista

En stor del av detta material måste tas fram manuellt.

Redovisningsrutinerna omfattar många moment. Arbetets omfatt- ning påverkas emellertid också av bokföringsmaterialets om- fattning (volymer) och komplexitet. Länsstyrelsen administre- rar i dag ett stort antal anslag för olika ändamål. Förutom de egna förvaltningskostnaderna får EA-funktionen ta hand om utbetalningen av ett antal bidrag, redovisning av donatione- fonder och deponerade medel, lönegarantiärenden och andra fondärenden såsom jaktvårdsfonden och viltskadefonden. Läns— styrelsen förskotterar också medel för andra myndigheters räkning. Hanteringen av postförskott för utdrag ur handelsre— gistret är en annan typ av betungande arbete som inte kommer att drabba LSKM i samma omfattning. För LSKMs del kommer administrationen att omfatta nuvarande förvaltningskostnads- anslag för skatteavdelningarna och LSM (t ex löner, resor, lokaler, expenser), det nuvarande RSV/LST anslaget för ut— bildning, kostnaderna för årlig taxering (arvodena till taxe- ringstjänstemän etc) och medel för skatteutjämningsbidrag till kommuner. Till detta kommer hanteringar av vissa inkoms— _ ter, såsom inkomster från serviceuppdrag vid dataenheterna samt det bestyr med skatteuppbörden som i dag sker på LSTs administrativa enhet och som omfattar

— uppbörd av direkt skatt och arbetsgivaravgifter uppbörd av mervärdeskatt - utbetalning av kommunalskatt utbetalning av församlingsskatt och avräkning med kyrko— .fonden. -

En första förutsättning för att redovisningen skall fungera är att redovisningsregler och principer följs och att redo— visningssystemet underhålls. Således måste kontoregister underhållas och uppkomna fel- rättas. Konton och rapportbe— ställningar måste anpassas varefter behov uppkommer. Likaså måste exempelvis förteckningar över vem som äger rätt att teckna utbetalningsbesked, attest av fakturor etc hållas aktuella.

I princip kan den kamerala verksamheten grupperas i följande tre grupper

utbetalningar - inbetalningar - omföringar

Dessa generar sedan olika aktiviteter.

277

Prop. 1985/86 55

Omföringarna karaktäriseras av att de resulterar i en bokfö— ringstransaktion utan att medföra någon in— eller utbetal— ning.

Utbetalningar kan grunda sig på t ex fakturor för inköp, arvoden, räkningar, reseräkningar, löner etc. Betalningen kan ske i förskott eller efterskott.

In- och utbetalningar kan ske på olika sätt, vilka vart och ett medför olika rutiner

kontant — över postgiro — med L—anvisning med statsverk'check — via likvidsrutiaen

över bankgiro .fndast inbetalning) - med affärsbanksa- ck (endast inbetalning)

Utbetalningen av löner sker i särskild ordning via SLöR-sys— temet. För arvoden finns särskilda rutiner.

. För att belysa de vanligaste arbetsmomenten vid EA—funktionen beskrivs nedan hanteringen av en faktura som normalt genere— rar följande arbete vid utbetalning via postgiro:

- fakturan ankomststämplas - registreras och sänds ut för attest - återkommer attesterad och/ev delvis konterad - siffergranskas och konteras — kopieras om så erfordras - utbetalningsbesked tecknas av behörig person - sammanförs med övrigt verifikationsmaterial och verifika— tionsnumreras ' - reversal upprättas materialet distribueras för-stansning hos dataenheten

Från registrering går materialet vidare för maskinell bokfö— ring och utbetalning.

Den åsatta konteringsbilden genererar en viss bokföring på olika konton. Denna bokföring visar sig i ett antal redovis— ningsrapporter och utdatalistor. Dessa måste kontrolleras och eventuella fel rättas. Vissa rapporter distribueras till de olika enheterna andra arkiveras. Utbetalningen genererar rörelse på postgirokontot. Kontoutdrag kommer från postgirot. Postgirokontot måste stämmas av och eventuella felaktigheter rättas, ofta i samråd med postgirot. Bokförda verifikationer återkommer från registreringen och arkiveras enligt särskilda rutiner. Det kan i detta sammanhang noteras att även inkoms— ter genereras av fakturor, t ex fakturor som LSKM utställer för serviceuppdrag vid dataenheterna. Resurser för fakturaut— skrifter måste därför finnas vid EA—funktionen.

Prop.i985/86:55

Vissa in— och utbetalningar görs kontant. Detta innebär att myndigheten måste han en kontantkassa. Denna skall normalt innehålla ett begränsat belopp och måste därför återfyllas då och då. En särskild person ansvarar för kontantkassan och stämmer av denna. L—anvisningar och statsverkscheckar är andra värdehandlingar för vilka särskilda avstämningar görs och för vilkas förvaltning gäller särskilda regler. För en myndighets kassakontor gäller vissa expeditionstider. Bland förekommande kontanta utbetalningar eller utbetalningar med L—anvisning kan nämnas reseförskott och brådskande utbetal— ningar.

2.4.6 Skatteuppbörden

Bokföringen av Skatteuppbörden sker i två parallella system. Dels i AFD—systemets uppbördsdel, dels i system 5. In- och utbetalningar av uppbördsmedel registreras fortlöpande i båda systemen. Systemen avstäms månadsvis, som en viktig del i kontrollen av att redovisningen är riktig.

För hantering av in- och utbetalningar disponerar länsstyrel— Serna flera postgirokonton.

Uppbördsredovisningen innehåller arbetsmoment som antingen kan utföras av EA-funktionen eller uppbördsenheten. Hante- ringen kan därför variera något mellan länsstyrelserna. Hu- vuduppdelningen är dock att EA-funktionen ansvarar för redo- visningen i system 5 och avstämningar av postgirokontona (det senare sker dagligen) och uppbördsenheten'för redovisningen i AFS—systemet.

I korthet fungerar uppbördsredovisningen av direkt skatt så att länsstyrelsen dagligen erhåller kontoutdrag från de tre skattepostgirokontona över dagens samlade inbetalningar. Dessa överlämnas först till uppbördsenheten för registrering i uppbördssystemet. Därefter bokförs de i systan 5 på ett "uppsamlingskonto" under löpande månad. (Undantag gäller artistskatt och bevillningsavgifter.)

Varje enskild inbetalning registreras samtidigt i uppbörds— systemet. I regel kan dessa omedelbart tillgodoföras inbeta— laren. Man säger då att medlen "krediteras". Alla krediterade medel skall månatligen omföras från "uppsamlingskontot" i system S och fördelas på inkomsttitlar i riksredovisningen. Detta görs med hjälp av en lista som framställs ur uppbörds- systemet. benämnd månadsrapport.

Inbetalningar som inte kan identifieras registreras i ett särskilt "balansregister" i uppbördssystemet. Balansregistret och "uppsamlingskontot" i system S avstäms mot varandra med hänsyn till vad som omförts enligt månadsrapporten.

Återbetalningar av skatt görs också löpande under året. Det kan göras t ex ;> g a omräkning, förtida utbetalning av ö— skatt eller i december då den stora utbetalningen av ö-skatt

279

Prop. 1985/86: 55

äger rum. Besluten om utbetalning fattas av uppbördsenheten. Besluten listas genom uppbördssystemet. Listorna utgör veri— fikation till den utbetalning som görs i system S av EA—funk— tionen. Utbetalning i system 5 kan ske på två sätt; som en normal utbetalning eller via det särskilda postgirokontot för brådskande utbetalningar (s k snabbpostgirot). I det förra fallet fylls ett bokföringsunderlag/stansunderlag i för varje betalningsmottagare. I det senare fallet måste utbetalnings— kort och postgirolista skrivas ut rörande varje betalnings— mottagare medan endast ett bokföringsunderlag behöver fyllas i för alla utbetalningar som görs samtidigt.

Vid mängdutbetalningar framställs magnetband som sänds till posten. Särskilda och mer omfattande rutiner finns för utbe- talningar till utlandet. -

Även när det gäller MOMS-systemet är EA—funktionens roll att sköta bokföring av in- och utbetalningar och att göra avstäm- ningar. För EA-funktionen påminner rutinerna om de för den direkta skatten.

2.4.7 Reseräkningar

Granskningen av reseräkningar är en uppgift som ligger på EA—funktionen. Arbetet styrs av de tämligen omfattande reg— lerna i ARA (allmänt reseavtal) och Urr (utlandsresereglemen— tet). Runt reseräkningshanteringen förs normalt viss statis— tik. bl a för att bevaka ersättningsgränser för bilersättning m m. Regelverket på detta område är omfattande och i vissa stycken svårtolkat. Ofta kompletteras de generella reglerna med lokalt anpassade sådana. Detta innebär att reseräknings— granskaren/funktionen belastas med en relativt omfattande rådgivningsverksamhet. Till reseverksamheten hör också admi— nistrationen av eventuella rabattkort, IDO-biljetter, rabatt— avtal med SJ och billeasingföretag. Reseräkningsfunktionen upplyser också i vissa fall om lämplig hotellstandard etcu 3—4000 reseräuuhgar per år kan betraktas som ett normalt pensum för en person om även mer komplicerade reseförhållan— den förekommer, t ex utlandsresor och omstationeringsan- stånd.

2.4.8 Upphandlingar och avtal

Den nya länsskattemyndigheten kommer med all sannolikhet att få visst administrativt stöd från den nuvarande länsadminist— rationen, där sådan samordning är rationell. Det gäller exem— pelvis lokalvård, telefonväxel, reprografi och viss kontors— service. Inköp och anskaffningar (leasing etc) av mer omfat— tande utrustning och arbetsredskap behöver dock handläggas inom den egna myndigheten. Som exempel kan nämnas utvärdering och anskaffning av kopieringsmaskiner, ordbehandlingsmaskiner och kontordatorer eller tillbehör till sådan utrustning. Myndigheten sluter också avtal i olika situationer, t ex när det gäller service av utrustning, leasing av utrustning eller avtal med exempelvis länsstyrelsen om administrativt stöd

280

Prop.!985/86155

etc. Dessa avtal samt överblicken över förekommande centrala avropsavtal bör samlas i EA—funktionen.

2.4.9 övrigt

Ovan har beskrivits de rent ekonomiadministrativa uppgifter som kommer att falla på EA-funktionen i den nya länsskatte— myndigheten. Härutöver finns vissa allmänna uppgifter för vilka viss resurs också måste reserveras. Dessa kan samman- fattas i följande korta punkter

arbets— och personalledning inom gruppen utbildning och information - expeditions— och skrivgöromål ekonomiska utredningar

2.5 Den befintliga bemanningen av EA—funktionen i E—län Den EA-funktion som fn betjänar hela länsstyrelsen i E—län 'sysselsätter 11 personer eller 9,4 arbetskrafter. Arbetsupp- gifterna fördelar sig i grova drag enligt följande

Antal Tj.grad Uppgifter l chef 100 % Anslagsframställning, budget l handläggare 100 % Arbetsledning. utbildning,

utbetalningsbesked, anslags— uppföljning för LST

l handläggare 100 % Anslagsuppföljning LSM, KFM registervård, prognoser till RSV

l handläggare 50 % Lönegarantiärenden*

1 övrig lOO % Lönegarantiärenden*

1 övrig ' 10.0 % Bank—, fond— och. nedsätt-

ningsärenden*, förskottskrav, arvoden för ej anställda (taxeringsarvoden m m) sammanställning av verifika— tionsmaterial, reversal

l övrig 80 % inkomster. snabbutbetalningar

l övrig 50 % kommunal— och församlings— skatt, reserv

l övrig 80 % Utgifter, konteringar, upp- följning, förskott krav

28l

Prop.1985/86:55

1 övrig 80 % kassa, reseräkningar l övrig lOO % Postförskott, stämpelbelägg— ning*

Expeditionsgöromål 11 anställda 9,4 årsarbetskrafter

* Uppgifterna berör inte till någon del skatteförvaltningen

Vissa uppgifter av ekonomikaraktär utförs vid servicefunktio— nen, varför resurser för dessa inte ingår ovan. Detta gäller viss hantering av leverantörsfakturor och skrivgöromål. Dess— utom utförs vissa delar av planeringsarbetet för skatteför— valtningen inom skattechefens kansli.

2.6 Sammanfattning och bemanningsövervägande för LSKM i E—län

Med utgångspunkt i ovanstående beskrivning av det ekonomiad- ministrativa arbetet vid en länsskattemyndighet kan följande konkreta funktioner ställas upp till ledning för en'beman— ningsberäkning. Eftersom några exakta volymuppgifter inte kunnat tas fram på den korta tid som stått till förfogande bygger resursberäkningen på en allmän uppskattning gjord på erfarenhetsgrund. Resursberäkningen avser att spegla det totala resursbehovet (inkl det som f n finns för planering etc i skattechefens kansli) för en LSKM av E-läns storlek.

PJ 00 |»)

Antal års arbetskrafter 1,0

0,75

1,5

0,5

0,25

0,25

0,25

Prop.!985/86155

Funktion

Lednin och lanerin verksamhetsplanering

internbudget anslagsframställning budgetuppföljning budgetprognoser utbildning och info i planeringsfrågor

Redovisning

bokslut

arbetsledning

underhåll av redovisningssystemet o kontoplan och redovisningsStruktur 0 b 0 k f ö r i n g 5 r u t i n e r 0 k 0 11 t o u p p ]. ä g g n i n g 0 övergripande ansvar för redovisningens

riktighet utbetalnings- och omföringsbesked utbildning och info i redovisningsfrågor

in- och utbetalningar, förskott 0 k a s s a , L k 0 n t o , clue clca r o iordningställande av verifikationer (verifikationsnumrering och reversal) o kontering kontroll av utdata från redovisningen, felrättning avstämning av postgirokonton avstämning av kontantkassa och L-konto t e 1 e f o n f ö r f r å g n i n g a r bevaka utestående förskott 0

0000

granskning av reseräkningar (lSOO/år)

o tolkning av ARA och Urr 0 f ö r a v i s 5 r e s e s t a ti.s ti.k o rådgivning och.rabattservice

fakturahantering (leverantörsfakturor m m)

0 a n k.o m 5 t r e g i s t r e r i n g 0 ombesörja utsändning för attest o siffergranskning

Expedition och skrivgöromål

fakturautskrifter och andra skrivgöromål rörande exempelvis planeringsarbetet arkivering av räkenskapsmaterial (verifikationer och utdatalistor) distribution av utfallsrapporter

övrigt upphandling/avtal

283

Prop.l985/86:55

— ekonomiska utredningar

En sammanfattande uppskattning visar ett

4,5 personalbehov av circa 4,5 årsarbetskrafter. 3. Personaladministration 3.1 Inledning

Personaladministrationen (PA) kan definieras som alla de insatser som görs i en organisation för att planera, genomfö- ra och följa upp personalarbetet. I offentlig verksamhet kan PA delas upp i följande huvudområden

A. Planering; åtgärder för att täcka in ett beräknat perso- nalbehov, såväl till antal som kompetens: samordning av personalfrågorna med verksamhetsplanering; åtgärder för att utveckla de anställda m m.

B. Åtgärder: tjänstetillsättning. omplacering och avveck— ling av personal (personalrörlighet), personalsocial verksamhet, personalutveckling (introduktion och utbild- ning), förhandlingar om löner (L-ATF) och medbestämmande (MBL och MBA—S).

C. .Normering: tolkning och tillämpning av lagar och avtal pa personalområdet samt att fastställa rekryterings— och lönepolitik m m.

D. Löneadministration; TTK-placering, personalregistrering, personalstatistik, personal- och bemanningsförteck- ningar, matrikelföring etc.

PA är emellertid inte en verksamhet i sig utan ett medel för att leda och ge stöd till den verksamhet-som är myndighetens ansvarsområde (sakområdet). Syftet är att ge verksamheten förutsättningar för att fungera effektivt.och lösa problem.

Utgångspunkten för modernt synsätt på PA är

att ansvaret för underställd personal ingår odelat i verk- samhetsansvaret för varje chef på varje nivå

att personalfrågorna bereds och beslutas så nära berörd verksamhet som möjligt

- att kraven på en enhetlig tillämpning av lagar. avtal och policies på personalområdet inom skatteadministrationen, skall komma in som en naturligt del i beredningen av perso— nalfrågorna.

En organisationslösning efter dessa linjer innebär en strävan att föra ut det löpande personalarbetet till verksamhetsenhe— terna (sakenheterna) med ett klart ansvar för resp linjechef d v s decentralisering. Som stöd till linjechefen i dennes

284

Prop.1985/86:55

personalarbete behövs en specialistfunktion (personalfunk- tion), som skall lämna råd och information om t.illämpning av lagar, avtal och policies samt lämna metodstöd och service inom PA- området i övrigt.

I direktiven till skatteförvaltningsutredningen har starkt framhållits behovet av en kraftfull ledning och samordning av skatteadministrationen i landet. Verksamheten skall bedrivas i koncernliknande former med ansvar fördelat centralt, regio- nalt och lokalt och förvaltningen skall uppträda enhetligt i viktiga frågor. Löne- och rekryteringspolitik är styrmedel för koncernledningen d v s riksskatteverket i detta avseende och i nästa led för LSKM.

Med PA som en integrerad del av verksamheten (skatteadminist- rationen) och ett instrument för ledning av denna genom rikt- linjer (personalpolitik) inom viktiga områden, blir slutsat- sen den att på länsnivå behöver LSKM egna PA- -resurser. Dessa inriktas dels för LSKMs egen verksamhet, dels för länets LSM i allmänhet och särskilt för de LSM som saknar egna administ- rativa resurser. Till de LSM i länet som har egen administra- tiv enhet och som själva sköter största delen av beredningen av personalfrågorna (bl a tjänstetillsättningar). kommer stödet att i första hand gälla tolkning och tillämpning av den arbetsrättsliga lagstiftningen, avtalen och personalpoli- tiken för skatteadminsitrationen. På detta sätt kommer ansva- ret för den övergripande personalplaneringen- i länet att samlas under den som samtidigt har det övergripande ansvaret för skatteadministrtionen i länet, nämligen chefen för LSKM.

När det sedan gäller löneadministrationen kan man resonera på något olika sätt. Lönearbetet är både ett rent tekniskt arbe- te i förhållande till SLÖR- -rutiner men innehåller också nor— mativa delar i form av tolkning och tillämpning av löne— och anställningsvillkor. Ansvaret kan sägas vara delat med saken- heterna som i allmänhet fattar beslut om ledigheter enligt lag och avtal. Lönefunktionen gör sedan en formaliagranskning och beslutar t ex om vilket avdrag som skall göras.

Sannolikt är det lönefunktionen som har mest kontakt med de anställda och genom detta får en god personkännedom som är till nytta även inom andra PA-områden. Många problem upptäcks och åtgärder initieras genom att den lön som betalats ut ifrågasätts. Flera andra PA-områden som personalrörlighet, disciplinärenden och förhandlingsverksamheten överhuvudtaget, är lönepåverkande eller har starka samband med lönearbetet. Därför är det viktigt att lönefunktionen och övriga PA—funk— tioner finns nära varandra och knyts till verksamheten. Trots eventuella stordriftsfördelar överväger fördelarna med att skatteadministrationens lönearbete sköts av LSKM med perso-

nalredogörare på LSM.

Prop.]985/86155

3.2 Personalfunktion på LSKM

Mot den bakgrund som tidigare anförts finns skäl att inrätta en personalfunktion på LSKM. Dess arbetsområde och arbetssätt framgår av nedanstående bild. I detta sammanhang tas inte ställning till hur personalfunktionen organisatoriskt skall inplaceras i LSKM.

TAXERINI REVISION

Fulonulvothgnu

För att göra en bemanningsbedömning-måste arbets/ansvarsför— delningen mellan personalfunktionen och sakenheten översikt— ligt beskrivas.

gegsgnglplgngring

Personalfunktionen arbetar fram underlag för sakenheternas planering som framförallt bör inriktas på kompetensplanering utifrån verksamhetens utveckling och ersättarplanering för ledningsuppgifter på olika nivåer.

Zezssnslsösli'ähes

LSKMs sakenheter arbetar fram arbetskravsanalyser. Personal— funktionen sköter sedan ledigförklarande, registrerar ansök- ningarna, upprättar meritsammanställningar och prövar löne- placeringen. Urvalsarbetet (intervjuer o s v) sker sedan i princip på sakenheten som lämnar förord. Förhandlings- och samrådsverksamheten sköts sedan av personalfunktionen till- sammans med övrig formaliahantering. Beredningen av LSMs tillsättningar sker huvudsakligen på LSM med stöd från perso—

286

Prop. [985/86155

nalfunktionen vid behov. Fögderichefen bör medverka i be- slutsprocessen.

Vid bottenrekrytering av handläggare tar personalfunktionen en mer aktiv del i urvalsarbetet.

ååggivni5g_ogh_i5f2rmatign

Personalfunktionen lämnar råd och anvisningar om tillämpning av lagar och avtal. Disciplinfrågor och i synnerhet uppsäg— ning och avsked skall beredas av personalfunktionen. Detsamma gäller besvär över tjänstetillsättningar.

föshsnslinsas

Personalfunktionen svarar för genomförandet av L-ATF förhand- lingar och tecknar kollektivavtal om medbestämmande (MBA-s). I övrigt sker MBL-förhandlingar i anslutning till beslutsni- vån, d v s i huvudsak på resp sakenhet.

Eersenslsosisle frågar

I första hand sker denna verksamhet genom kontakter med Statshälsan. Personalfunktionen har en rådgivande roll t ex vid omplaceringar.

Bessenslstxesklisg

Personalfunktionen administrerar och samordnar utbildnings— verksamheten. "

Eöneadministgagign

Personalfunktionen svara för personalregistrering, inrappor- tering och avstämning i SLOR. matrikelföring m m. Sakenheter— na har personalredogörare.

3.3 Bemanningsöverväganden

Tiden har inte medgivit någon djupare kartläggning och analys av arbetsmängder för enskilda arbetsuppgifter eller arbetsmo- ment. Som bemanningsgrund har använts antalet anställda en— ligt anslagsframställningen (AF) 85/86. Dessutom har angivits antalet anställda omräknat i heltid, d v s årsarbetskrafter, för att bl a få en uppfattning om storleksordningen på par— tiella deltider och annat. En proportionell fördelning av nuvarande administrativa resurser på LSTs administrativa enhet med hänsyn till skatteförvaltningens andel av antalet anställda, torde ge alltför stor osäkerhet. Dimensioneringen har därför gjorts som en erfarenhetsmässig uppskattning av resursåtgång inom PAs huvudområden med utgångspunkt från antalet anställda och antalet tillSättningar.

Vid resursbedömningen har följande förutsättningar och fakto- rer innefattats

287-

Prop.l985/86:55

att skatteadministrationen har en lokal organisation med geografiskt utspridda, självständiga myndigheter (LSM) som arbetar under eget myndighetsansvar och som fattar beslut i bl a vissa tillsättningar. Detta betyder att beredning och beslut till stor del sker ute på resp LSM, vilket minskar arbetsinsatsen på LSKM, d v 5 den rent handläggande insatsen

- att samma arbetsgivarbegrepp tillämpas betr LSKM i förhål- lande till LSM som idag gäller LST mot LSM, vilket påverkar ansvaret för genomförande av L-ATF, bevakning av företrädes- rätt enligt lagen om anställningsskydd, för arbetsmiljö en- ligt AML och AMLA m m

- att skatteadministrationen har en relativt homogen perso- nalsammansättning och inte många typer av personalkategorier med olika avtal och specialbestämmelser. Detta innebär ett. mer enhetligt PA-regelverk och inte så stor spännvidd i han- teringen.

Antalet anställda och antalet årsarbetskrafter utom sk ung— domslag och beredskapsarbetare i E—län enligt AE 85/86 (av- rundat) framgår av nedanstående tabell. (procent av totala summan)

LSM Antal Skatteavdelningen Norrköping + Motala + Total Linköping Mjölby Anställda 215 (50 %) 158 (37 %) _57 (13 %) 430 Årsarbetare 184 (49 %) 142 (38 %) 48 (13 %) 374

Vid bedömningen av resursåtgång för personalrörlighet används antalet tjänstetillsättningar under 1984. siffrorna gäller de tillsättningar i vilka LST har fattat beslut. Till detta kommer ett antal tillsättningar där LSM har beslutanderät- ten.

För skatteavdelningen var antalet tillsättningar under 1984 38 st varav 11 avsåg "rekryteringstjänster". Antalet till— sättningar på LSM var 35 st. Totalt för skatteadministratio- nen var antalet 73 vilket med en "normaltid" av 210 arbetsda- gar per heltidsanställd och år ger ungefär en tillsättning var tredje arbetsdag.

I ungefär hälften av tillsättningarna d v s dem som aVSer LSKMs egen verksamhet, bereder personalfunktionen ärendet genom ledigförklarande, meritsammanställning och samråds— och förhandlingsverksamheten. Mot LSM arbetar personalfunktionen mer i "konsultroll". I tillsättningar av tjänster i handläg- garkarriären tar personalfunktionen en mer aktiv del i ur— valsarbete, intervjuer, personbedömning o s v.

Sammantaget för personalrörlighet med omplacerings— och av— vecklingsfrågor uppskattas resursbehovet till 0.5 årsarbets— krafter.

288

Prop. l985/86:55

För personalplanerings— och förhandlingsverksamheten uppskat- tas resursatgangen till ca 0.25 arsarbetskrafter. Till detta kommer också uppgifter av policykaraktär och samordning med övriga administrativa uppgifter framförallt ekonomisidan. Det är då fråga om uppgifter som lämpligen läggs på en chefs— tjänst för samtliga administrativa funktioner.

För rådgivning och information i PA—frågor, personalsociala frå or samt för ersonalutvecklin beräknas resurserna till ca 0.25 arsarbetskrafter.

Vid bedömningen har tagits hänsyn till att LSM i länet har uppgivit att man för PA i mycket vid bemärkelse använder i storleksordningen 3 årsarbetskrafter. I detta ligger emeller— tid också personalrapportering och en del andra administrati- va uppgifter som gäller sk varje-dags—planering och som i allmänhet inte brukar räknas till PA—uppgifter. I alla hän— delser kommer LSKMs personalfunktion att avlastas många lö- pande frågor som kan klaras ute på LSM och får utrymme för mer arbete med personalplanering och utveckling inom PA-områ- det.

För löneadministration brukar man räkna med en bemanningsnorm om 350 anställda per löneassistent. I fallet E—län blir detta rent matematiskt ett behov av 1.3 årsarbetskrafter för skat— teadministrationens ca 430 anställda. För att inte göra löne— administrationen alltför sårbar är det dock motiverat att räkna med 2 årsarbetare, vilket ger utrymme för att dessutom stötta övriga PA-uppgifter. Det kan gälla t ex personalrör- lighet med hjälp i beredningen genom att göra meritsamman- ställningar samt att arbeta fram underlag för planering och förhandling i form av personalstatistik. På så sätt ges möj— lighet till en breddning av personalfunktionens sammantagna kunskap vilket ger bättre service till verksamhetsenheterna.

Under en chef för samtliga administrativa funktioner som leder och planerar arbetet och som redovisats i avsnitt 2.6, får en PA—funktion sammanfattningsvis följande bemanning.

Antal årsarbetskrafter Funktion

l kvalificerad handläggare - personalplanering - ;>er'soxial_rtirl igluet - f ö r h a n d 1 i n g a r råclg iv11i11g , irifo personalutveckling - personalsoc. frågor

2 löneassistenter - lönearbete - medverkan i allm PA-arbete

"3—

289

Prop.l985/86:55

Hänvisningar till US86

(LST;

Sammanställning av antal tjänster, antal anställda och antal årsarbetskrafter i E—län i nuläget (AF 85/86)

Myndighet och Antal tjänster Antal anställda Antal års- enhet arbetskrafter % % %

Länsst relsen 582 100 546 100 474,6 100

Skatteavdeln. 217 37 215 39 184,3 39 chef+kansli 3 3 2,8 taxering 48 49 40,2 revision 50 48 42,9 besvär 30 30 26,3 moms 36 35 29,5 uppbörd 21 22 19,0 data 29 28 " 23,6

administrat. 47 41 35,1 allmänna . 51 48 40,7 planering 108 97 86,9 övriga 159 145 127,6

Summa _536 '63 —331 61 —290, 3 61

Lokala skatte— myndigheterna

=Linköping 73 74 64,8

Mjölby 24,75 25 20,6 Motala . 35 32 27,5 Norrköping 89 84 ' 76,5 Summa 221,75 215 189,4

LST + LSM 803,75 100 761 100 664,0 100 "skatteför— valtningens . tot" 438,75 55 430 57 373,7 56

29

Prop.!985/86z55

BILAGA 3

Sammanställning av författningar som skall ändras på grund av

utredningens förslag till ny organistion m.m.

Utredningen har redovisat förslag till författningsändringar vad gäller de inom respektive sakområde mest centrala för- fattningarna. Härutöver krävs ändringar i ett stort antal författningar. Ändringarna är huvudsakligen av redaktionell art såsom att ändra orden länsstyrelse, skattechef och taxe- ringsintendent till länsskattemyndighet. Bilagan innehåller huvuddelen av berörda författningar. Förordningar om tillämp— ning av dubbelbeskattningsavtal har inte tagits med. Ej hel- ler innehåller bilagan sådana författningar som för att om- fatta även länsskattemyndigheten behöver kompletteras, exem— pelvis avskrivningskungörelsen (1965:921) och bilagan till delgivningsförordningen (1979:101).

. 1. Lagen (1908: 128) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter 2. Lagen (1933: 395) om ersättningsskatt 3. Lagen (194lz416) om arvsskatt och gåvoskatt 4. Lagen (1951:442) om förhandsbesked i taxeringsfrågor 5. 'Lagen (1951:763) om beräkning av statlig inkomstskatt

för ackumulerad inkomst 6. Lagen (l954:40) om särskild fartygsfond

7. Lagen (1958:295) om sjömansskatt

8. Lagen (l958:575) om avskrivning å vissa oljelagringsan— läggningar m.m.

9. Lagen (l960:63) om förlustavdrag 10. Lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan myndighets utdebitering av skatt m.m. ll. Lagen (l967z96) om särskild nyanskaffningsfond- 12. Lagen (l967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. 13. Lagen (l967:752) om avdrag vid inkomsttaxeringen för

avsättning till fond för återanskaffning av fastighet

14. Lagen (1969:738) om rätt att vid inkomsttaxering erhål- la avdrag för belopp som tillförts Stiftelsen Petro— leuminstitutets Beredskapsfond m.m.

15. 16.

17. 18. 19.

20. 21. 22.

23.

24. 25.

' 26.

27.

28. 29.

30.

31. 32.

33. 34.

35.

'36.

37.

38.

39.

40. 41. 42.

Prop.]985/86255

Kupongskattelagen (l970:624) Lagen (l97l:171) om särskilt uppskattningsvärde på fastighet Datalagen (1973:289)Tullagen (l973:670)

Lagen (l979z990) om den skattemässiga behandlingen med anledning av övergång från aktiebolag till annan före- tagsform, m.m.

Bokföringslagen (l976:l25)

Lagen (l978:401) om exportkreditstöd Lagen (1978:951) om statligt investeringsbidrag för vissa byggnadsarbeten Lagen (l978z970) om uppskov med beskattning av realisa— tionsvinst

Jordbruksbokföringslagen (1979:141)

Lagen (l979:609) om allmän investeringsfond Lagen (l979z610) om allmän investeringsreserv Lagen (l980:456) om insättning på tillfälligt vinstkon- to Lagen (l980:296) om eldsvådefonder Lagen (l981:1099) om investeringsavdrag vid redovis— ningen av mervärdeskatt _ Lagen (l982:1006) om avdrags— och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar

Lagen (1982:1185) om inbetalning på särskilt investe- ringskonto Lagen (l984:151) om punktskatter och prisregleringsav- gifter Lagen (l984:533) om arbetsställenummer Lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare Lagen (l984:1090) om inbetalning på förnyelsekonto

Kungörelsen (1913:380) om rätt för den som är bosatt i utlandet att giva eller medverka i offentlig föreställ— ning m.m. i Sverige

Cirkuläret (1952z753) till länsstyrelserna angående upprättande av kortregister i och för tillämpning av förordningen den 27 juni 1927 (nr 321) om skatt vid utskiftning av aktiebolags tillgångar Kungörelsen (l954:144) med vissa föreskrifter angående tillämpningen av förordningen den 27 mars 1954 (nr 142) om taxering för inkomst av medel, som insatts å skogs- konto Kungörelsen (l955:67l) om skyldighet i vissa fall att avlämna kontrolluppgifter för inkomsttaxeringen Sjömansskattekungörelsen (l958:301) Arvs— och gåvoskatteförordningen (l958:563) Förordningen (l963z587) om inkomstbeskattning av fidei— kommissbo. m.m.

293

Prop.]985/8öz55

43. 44.

45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55.

56.

57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64.

65.

66.

294

Kungörelsen (1964z886) om medelsförvaltningen i länen Kungörelsen (1965:862) om jämkning av den i 43 5 1 mom. taxeringslagen den 23 november 1956 (nr 623) föreskrivna skyldigheten att lämna uppgift om utdelning och räntor Folkbokföringsförordningen (1967zl98) Folkbokföringskungörelsen (1967:495) Kungörelsen (l967z497) om vissa register hos folkbok— föringsmyndighet över fastigheter och skattskyldiga Kungörelsen (1967:643) om uppgifter till den årliga inkomst- och förmögenhetsstatistiken Kungörelsen (l967:72l) om förfarandet rörande eftergift av arvsskatt eller gåvoskatt vid dubbelbeskattning Kungörelsen (1968z720) om allmänt ombud och ersättare för denne i mål och ärenden rörande mervärdeskatt Kungörelsen (l969:5) om skatteavdrag i vissa fall från artistersättning Kungörelsen (l973:452) om tillämpningen av lagen (1947z529) om allmänna barnbidrag FastighetsregisterkungörelsEn (1974:1059) Upphandlingsförordningen (l973:600) . Riksskatteverkets kungörelse (l977z32) om fastställelse av tabeller för beräkning av sjömansskatt Förordningen (l978:724) om tillämpning av avtal mellan Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge om hand- räckning i skatteärenden ' Förordningen (l978z881) om betalningssäkring för skat- ter, tullar och avgifter

Konkursförordningen (1979z801)

Förordningen (l979:824) om allmänt investeringskonto Aterlåneförordningen (1979:1116)

Sekretessförordningen (l980:657)

Förordningen (l981:4) om det statliga person— och adressregistret Förordningen (l981:1223) om blanketter för gåvodeklara- tioner m.m. ' Förordningen (1982:24) om anstånd att lämna deklaration för mervärdeskatt ; Förordningen (1983:1056) om nedsättning av socialavgif- ter oeh allmän löneavgift i Norrbottens län

Förordningen (l984:28) om anstånd med betalning av viss mervärdeskatt

Förteckning över remissinstanserna och deras huvudsakliga inställning

Efter remiss hur yttranden över betänkandet (SOU l985:20) Sammunhål— len skz'llleförvallning avgetls av riksdagens ombudsmän. justitiekanslern. riksdagens revisorer. riksåklagaren. rikspolisstyrelsen. don'lslolsverkel. kammarrätten i Sundsvall. länsrätten i Göleborgs och Bohus län. dalnin- speklionen. riksskatteverket. riksförsi-ikringsverkei. generallullsiyrclscn. riksrevisionsverket. statskontoret. riksarkivet. länsstyrelsernas orgunisu- tionsnämnd. samtliga länsstyrelser. skattecheferna i samtliga liin. Lunds- orgunisalioncn i Sverige. Svenska kommunförbundet. Landstingsförbun— det. Tjänstemännens centralorganisalion. Centralorganisationen SACO/"SR. Sveriges Advokatsamfund. Föreningen Sveriges skattechefcr. Fögderichefsförcningen. Föreningen Sveriges taxeringsrevisorer. För- cningcn Sveriges förste taxeringsintendenter. Föreningen Sveriges kom- munala taxeringsrevisorer. utredningen om säkerhetsåtgärder m. m. i skut- teprocessen.

Riksåklagaren har bifogat yttranden från åklagarmyndighelen i Göte— borgs åklagardislrikl. statsåklugarmyndighclen för speciella mål som re— gionåklagarmyndighelerna i Malmö och Karlstad. Länsstyrelsen i Slock- holms län har bifogat yttranden från de lokala skattemyndigheterna i Danderyds. Handens. Huddinge. Jakobsbergs. Lidingö. Nacka. Norrtälje. Sollentuna. Solna. Stockholms. Södertälje och 'l'iiby fögderier. Länsstyrel- sen i Kronobergs län har bifogat yttranden från de lokala skattemyndighe- terna i Växjö och Ljungby fögderier. Länsstyrelsen i Gotlands län har bifogat yttrande från Gotlands kommun. Länsstyrelsen i Kristianstads län har bifogat yttranden från Kristianstads kommun. Kristianstads läns lands- ting och Skånes Handelskammare. Länsstyrelsen i Hallands län bifogar yttrande från Hallands läns landstingskommun. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har bifogat ett gemensamt yttrande från de lokala skalle- myndighelerna i länet samt yttranden från kronofogdemyndigheterna i Göteborg och Uddevalla. Länsstyrelserna i Västmanlands och Koppar- bergs län har bifogat gemensamma yttranden från de lokala skattemyndig- heterna i rcsp.län. Skattechefen i Stockholms län har bifogat yttranden från de lokala skattemyndigheterna i Danderyds. Hundens. Huddinge. Jakobsbergs. Lidingö. Nacka. Norrtälje. Sollentuna. Solna. Stockholms. Södertälje och Täby fögderier.

Skattecheferna i Uppsala. Östergötlands. Jönköpings. Kalmars.. Ble- kinge. Kristianstads. Göteborgs och Bohus. Värmlands. Västmanlands. Kopparbergs. Gävleborgs. Västernorrlands. Västerbottens och Norrbo!- tens län har bifogat gemensamma yttranden från de lokala skattemyndighe- terna i resp. län. Skaltechefen i Södermanlands län har bifogat ett gemen- samt yttrande från de lokala skallemyndighctcrnu i länet samt yttranden från kronofogdemyndigheterna i Nyköping. Katrineholm och Eskilstuna. Skattechefen i Gotlands län har bifogat yttrande från den lokala skalle- myndighctcn i Visby fögderi. Skattechefen i Malmöhus län har bifogat

Prop. 1985/86: 5

1.

Prop. 1985/86: 55

yttranden från de lokala skattemyndigheterna i Eslövs. Helsingborgs. Karlskrona. Lunds. Malmö. Trelleborgs och Ystads fögderier. Skatteche- fen i Hallands län har bifogat yttranden från den lokala skattemyndigheten i Halmstads fögderi samt ett gemensamt yttrande från de lokala skattemyn- digheterna i Falkenbergs. Kungsbacka och Varbergs fögderier. Skatteche— fen i Älvsborgs län har bifogat yttranden från de lokala skattemyndigheter- na i Vänersborgs. Boräs. Åmåls. Trollhättans. Kinna. Ale—Vättle och Ulricehamns fögderier. Skattechefen i Skaraborgs län har bifogat ett ge- mensamt yttrande från de lokala skattemyndigheterna i länet samt ett särskilt yttrande därutöver från den lokala skattemyndigheten i Skara fögderi. Skattechefen i Örebro län har bifogat yttranden fran de lokala skattemyndigheterna i Lindesbergs. Karlskoga. Örebro och Hallsbergs fögderier. Skattechefen i Jämtlands län har bifogat yttrande från den lokala skattemyndigheten i Östersunds fögderi.

Yttrande har inkommit från Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR. Synpunkter har också lämnast av servicechefernas vid länsstyrelserna arbetsutskott. På uppdrag av landshövdingemötet har landshövdingarna Frithiofsson. Mundebo och Fridh tillskrivit regeringen i ärendet.

Huvudfrågan i propositionen gäller bildandet av länsskattemyndigheter genom att bryta ut skatteavdelningarna ur länsstyrelserna och att infoga dessa myndigheter i en renodlad beskattningsorganisation bestående av riksskatteverket. länsskattemyndigheter och lokala skattemyndigheter samt fördelningen av ledningsansvaret i organisationen.

Det helt övervägande antalet remissinstanser tillstyrker förslaget i hu- vudsak. Endast vissa länsstyrelser har tagit ställning mot förslaget.

JO konstaterar att utredningens-förslag innebär en rakare organisations- struktur och klarare lednings- och ansvarsfördelning. vilket bl.a.skapar bättre förutsättningar för att åstadkomma enhetlighet och konsekvens i tillämpningen av skattelagstiftningen. JK som inte har någon erinran mot utredningens förslag. noterar att skatteförvaltningen organiseras på ett sätt som överensstämmer med hur andra förvaltningssektorer är organiserade. Riksdagens revisorer tillstyrker förslaget. RÅ understryker vikten av att RSV ges en stark ledningsroll samt framhåller att man genom utbrytningen av skatteavdelningarna får en helt annan stadga i och styrning av verksam— heten än idag. Vad gäller frågan om ett förstärkt medborgerligt inflytande i länsskattemyndigheterna ifrågasätter RÅ om inte en rådgivande nämnd kan vara en väl så god lösning om inte enrådighetsformen kan godtas. RPS har inget att erinra mot utredningens förslag.

DV delar i allt väsentligt utredningens syn på de problem som finns i den nuvarande skatteförvaltningen. Den föreslagna organisationslösningen är förhållandevis "enkel" jämfört med den ordning som gäller i dag. Förutom de fördelar som utredningen pekat på anför DV att den är ägnad att underlätta för de enskilda medborgarna att hitta rätt i skatteförvaltningen. DV anser vad gäller lekmannamedverkan i länsskattemyndigheterna att ett på lämpligt sätt sammansatt råd till myndigheten är att föredra framför en styrelse. DV framhåller att genomförandet bör ske så snart som möjligt. Kanzmurrc'itten i Sundsvall anslttter sig till huvuddragen i förslaget till den

framtida organisationen av skatteförvaltningen samt anför att förändring— arna bör kunna genmnföras utan att det vidare reformarbetet avvaktas. Liinsrällwz i Göte/mrga- och Bohus län är positiv till huvudtankarna i förslaget men efterlyser en mera allsidig penetrering av en rad problem som inte har lösts. Länsrätten anför bl. a. att skatteförenkIingskommitténs nyligen lämnade förslag utgör ett skäl för att inte nu genomföra organisa- tionsförändringen innan man gör en mera grundlig utredning. Förslaget att inrätta lekmannastyrelser i länsskattemyndigheten kan enligt länsrätten vara ändamålsenligt förutsatt att styrelsens befogenheter begränsas till de områden som utredningen har föreslagit.

Datainspektionen redovisar inga principiella invändningar mot förslaget till organisationsmodell. men anser att ett genomförande bör anstå bl.a. med hänsyn till dess frågan om ett nytt folkbokföringssystem utretts.

RSV biträder i allt väsentligt utredningens förslag även vad gäller tid- punkten för genomförandet. RSV betonar att förslaget ger statsmakterna bättre möjligheter att överblicka och styra skatteförvaltningen. bl.a. ge- nom att samlat kunna bedöma resursernas omfattning och användning. Förutsättningarna förbättras också för ett mera effektivt och rationellt utnyttjande av resurserna. Förslaget innebär dessutom större möjligheter till ett enhetligt och samordnat uppträdande från förvaltningens sida vid kontakterna med de skattskyldiga. Det underlättar också för medborgarna att överblicka organisationen och ta kontakt med rätt myndighet. Beträf- fande formerna för lekmannainflytandet i ledningen av länsskattemyndig- heterna förordar RSV att rådgivande organ inrättas med hänsyn till att insynen i myndighetens verksamhet är mest angelägen. Härigenom und- viks även riskerna för att oklara befogenhetsförhållanden skall uppkomma mellan den centrala och de regionala styrelserna.

RFV anför att verket inte har något att erinra mot utredningens förslag. RR V bekräftar i stort utredningens beskrivning av problemen i dagens skatteförvaltning samt tillstyrker utredningens förslag. Enligt RRV utgör den föreslagna organisationsstrukturen en nödvändig förutsättning för att göra verksamheten effektiv. RRV betonar att en sammanhållen skatteför- valtning förutsätter ett enhetligt och sammanhållet planerings-. budgete- rings- och uppföljningssystem. RSV bör ges i uppgift att upprätta ett gemensamt årsbokslut för hela skatteförvaltningen med de underlag som länsskattemyndigheterna tar fram. För att intentionerna bakom utredning- ens huvudförslag skall kunna fullföljas. anser RRV att länsskattemyndigh- eten bör ha en administrativ funktion för planering och uppföljning samt för personal- och ekonomifrågor. Vad gäller lekmannamedverkan på läns- nivå förordar RRV en förtroendemannadelegation med rätt att yttra sig i bestämda frågor. Utredningens förslag med en styrelse innebär en risk för dubbla styrlinjer. RRV påpekar att förslget har kostnadsmässiga konse- kvenser när det gäller "delningen" av länsstyrelsernas administrativa en- heter. lekmannamedverkan på regional nivå och omorganisationen och upprustningen av skatteförvaltningens inre verksamhet såsom ekonomiad- ministration. budgetering. redovisning m.m. RRV anser att kostnadsbe— räkningar i dessa avseenden bör göras. Dessa bör inbegripa förslag till nödvändiga omprövningar och omprioriteringar så att omorganisationen

Prop. l985/86: 55

Prop. 1985/86: 55

kan genomföras utan ökade utgifter för statsbudgeten. Sådana beräkningar bör enligt RRV kunna ingå som ett led i genomförandet av utredningens förslag.

Statskontoret tillstyrker i huvudsak utredningens förslag. men efterlyser klarare definitioner av de ledningsuppdrag som RSV föreslås la. Statskon— toret ställer sig i princip bakom förslaget till lekmannastyrelser pä länsni- vån. Med hänsyn till uppbyggnaden av administrativa rutiner och funktio- ner m. m. ifrågasätter statskontoret om inte genomförandet bör senareläg- gas med uppskattningsvis ett år. LON tar inte ställning till frågan om organisationsförändringen bör ske eller inte. men framhåller att genomfö- randet bör samordnas med de förändringar av länsförvaltningen som kan bli följden av försöksverksamheten med samordnad länsförvaltningi Norr- bottens län. LON anser att förslaget sammantaget torde medföra ökade kostnader för administration. lekmannastyrelse m.m.

LällSSlyl'é'lSe'l'na redovisar varierande ståndpunkter. Länsstyrelsen i Kalmar lätt tillstyrker utredningens förslag i alla delar. länsstyrelsen i Kronobergs lätt delar utredningens uppfattning och anför bl. a. att kontakt- ytan mellan skatteförvaltning och samhällsplanering är liten. Säväl mål som arbetsmetoder är olika. Skatteförvaltningen bör därför enligt länssty- relsen mening inte tillhöra en organisation som huvudsakligen är inriktad på att utveckla ett län vad gäller näringsliv. befolkning. miljövård m.m. Utbrytningen av skatteavdelningen bör ske så snart praktiska förutsätt- ningar föreligger. Länsstyrelsen i Maltnölnts lätt ställer sigi princip bakom de bedömningar och överväganden som redovisas i direktiven och i skatte- förvaltningsutredningen och tillstyrker således förslaget. i fråga om tid- punkten för genomförande anser länsstyrelscn att den föreslagna reformen är så angelägen att ett genomförande i vart fall inte bör uppskjutas till dess att försöksverksamheten mcd samordnad länsförvaltning i Norrbottens län slutförts och därefter utvärderats. Länsstyrelsen i Stockholms län tillstyr- ker att ett principbeslut i organisationsfrägan tas redan nu, men framhåller också att de administrativa kostnaderna för länsförvaltningen i dess helhet måste ges ytterligare belysning innan slutligt beslut fattas. Länsstyrelserna i Kristianstads, Värmlands. Kopparbergs. Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län tillstyrker utredningens förslag att länsskattemyndigheter skall bildas. [ fråga om tidpunkten för genomförande anför dessa länssty- relser att ett genomförande bör ske samtidigt med de ändringar i fråga om länsstyrelsens organisation och arbetsuppgifter som kan bli följden av Norrbottenprojektet. Länsstyrelsen i Skaraborgs lätt tillstyrker förslaget under förutsättning att kostnaderna utreds närmare rn. ut. men uttalar sig inte i fråga om genomförandetidpunkten.

Länsstyrelsen i Uppsala län framhåller sammanfattningsvis följande.

Statsmakterna har under senare år i flera sammanhang betonat vikten av att sektoriseringen i den offentliga förvaltningen inte drivs för långt. En samordning. bl.a. på regional nivå. bör ske. Vikten av en sådan samord- ning och länsstyrelsernas ansvar för samordning på regional nivå — har betonats bl.a.i en proposition (l985:5.) om försöksverksamhet med sam- ordnad länsförvaltning. för övrigt framlagd ungefär samtidigt som skatte- förvaltningsutredningens betänkande. Detta betänkande redovisar en del-

vis ny syn på den statliga förvaltningen. en syn som strider mot väsentliga huvudlinjer i nämnda proposition. En ingående principiell diskussion om vilka riktlinjer som bör gälla för framtiden måste därför komma till stånd. En sådan diskussion kan inte bygga bara på adtninistrativt-tekniska be- dömningar och det i synnerhet som utredningen redovisar ett ofullständigt underlag också på det området. Länsstyrelsen menar. att länsstyrelsernas framtida roll och uppgifter bör klarläggas och att en samtidig behandling bör ske av detta betänkande och andra förslag och försök rörande länsför- valtningen.

Länsstyrelsen [ Jt'ittköpings lätt avvisar utredningens förslag och föreslår att arbetet på kort sikt inriktas på åtgärder som syftar till att inom nuvaran- de organisation fä en bättre styrning av tillämpningen av de materiella reglerna inom skatteförvaltningen. att länsstyrelsens styrelse får ökade möjligheter till lekmannainflytande inom skatteförvaltningen. att förenkla nuvarande regelkomplex och att arbetet med en ny organisation för skatte- förvaltningen samordnas med en prövning av de ytterligare åtgärder som föreslås i Norrbottenprojektet. Liknande kritiska synpunkter som de nyss redovisade avläggs också av länsstyre[serna i Blekinge. Hallands. Älvs- borgs. Örebro och Västernorrlands län.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus lätt avstår från att kommentera lämpligheten av en utbrytning av skatteavdelningen och anför bl. a.

Av direktiven till utredningen framgår att målsättningen skall vara att skatteorganisationen skall fungera som en sammanhållen enhet. ] direkti- ven sägs vidare att om man vill skapa en sådan ordning kan man inte ha kvar skatteavdelningarnas organisatoriska anknytning till länsstyrelserna. F.nligt länsstyrelsens mening är det olyckligt att utredningen redan genom direktiven blivit uppbunden till endast ett alternativ. Det hade varit önsk— värt att utredningen givits möjligt att mera fullständigt belysa sakfrågan genom att ställa olika alternativ mot varandra. Vid en sådan hantering skulle utredningen kunnat göra objektiva överväganden utifrån målsätt- ningen att skapa en för verksamheten ändamålsenlig organisation.

Även länsstyt'elserna i Södermanlands. Östc't'gt'itlutttls ovh Västman— lands län avstår från att nu ta ställning till förslaget mot bakgrund av direktivens innehåll. Länsstyrelsen i Gotlands län anför att ett ställningsta- gande till frågan bör anstå till dess det föreligger möjligheter till ett samlat ställningstagande beträffande länsförvaltningens långsiktiga organisation och inriktning. Länsstyrelsen i Gävleborgs lätt avlägger liknande syn- punkter.

De flesta länsstyrelserna påpekar att utredningen inte klargjort kost- nadsaspekterna. Man framhåller vidare att det kommer att uppstå kost- nadsökningar om länsskattemyndigheterna skall ha en egen internadminis- tration. Bl. a. lt'irtsstyrelsett i Uppsala lätt betonar att behovet av admini- strativa resurser inte står i ett konstant förhållande till myndighetens storlek. En minsta uppsättning av basresurser behövs enligt länsstyrelsen även i små myndigheter. Länsstyrelsen håller därför för sannolikt att länsstyrelsens och en eventuell länsskattemyndighets sammanlagda admi- ttistrativa resurser behöver vara icke oväsentligt större än vad den admini-

Prop. l985/86: 55

Prop. 1985/86: 55

strativa enheten är i dag. Genomförs utredningens förslag till ny organisa- tion bör. enligt flertalet länsstyrelser. de nuvarande administrativa enhe- terna ges i uppdrag att handha administrativa frågor även för länsskatte- myndigheterna.

Skattecheferna i länen delar allt väsentligt utredningens förslag till omor- ganisation och sättet för dess genomförande. Skattechefen i Skaraborgs län avlägger bl. a. följande synpunkter.

Utredningen är den tredje i ordningen som inom relativt kort tidsrymd förordat en utbrytning av skatteförvaltningen från länsstyrelsen. Det har därmed varit möjligt för utredningen att bedöma bärkraften i de argument som förut har åberopats för och emot en sådan omorganisation. Att denna bedömning lett utredningen till samma slutsatser som de två tidigare är föga förvånande. ] praktiken lever skatteavdelningen sitt eget liv inom länsstyrelseorganisationen. Några organisationsgrundande samband med länsstyrelsen i övrigt finns inte. Det som förenar skatteavdelningen med länsstyrelsen i övrigt är den gemensamma administrationen. Chefen för skatteavdelningen har två roller som skattechef och som avdelnings- chef. Som skattechef är han helt självständig i förhållande till landshöv— dingen. Som avdelningschef är han beroende av bedömningar och priorite- ringar i bl.a.resurs- och personalfrågor som landshövdingen gör i egen- skap av verkschcf. Som utredningen utvecklat och exemplifierat medför den nuvarande ordningen risk för spänningar och konflikter mellan skat- teavdelningen och övrig länsstyrelse i ekonomi- och personaladministrati- va frågor. Det är uppenbart att sådana meningsmotsättningar är störande för verksamheten. Skatteavdelningens verksamhets- och intresseområden är också artskilda från den övriga länsstyrelsens. Skatteavdelningen ärju inte heller som landshövdingen och planeringsavdelningen inriktad på att göra regional-ekonomiska eller andra länsövergripande bedömningar. Den länsvisa planeringen av t. ex. granskning och kontroll inom skatteområdet är en uppgift för skattechefen och som sådan undandragen landshövding- ens inllytande. Det är ganska naturligt om en landshövding inte känner något starkt engagemang för en verksamhet som i allt väsentligt ligger utanför hans kompetens- och ansvarsområden.

Skattecheferna framhåller behovet av en enkel och rak organisation med klargjorda lednings- och befogenhetsförhällanden. Flera skattechefcr på- pekar därvid att samtidigt som RSV:s ledningsuppdrag förstärks bör ver- kets operativa arbetsuppgifter begränsas genom att dessa flyttas neråt i organistionen. Man anför vidare att RSV:s ledning i huvudsak bör avse principer. riktlinjer och ramar för verksamheten medan detaljstyrning eller detaljkontroll av vad som utförs av enskild tjänsteman på regional eller lokal nivå skall undvikas. Samtliga skattechefer understryker behovet av en egen administrativ funktion som motsvarar verksamhetens behov. Ät- skilliga skattechefcr ifrågasätter de lokala skattemyndigheternas ställning som egna myndigheter i den föreslagna organisationen, men accepterar utredningens förslag övergångsvis. Förslaget att inrätta en styrelse för varje länsskattemyndighet godtas i allmänhet även om vissa skattechefcr ifrågasätter om inte en rådgivande nämnd bättre motsvarar behovet av insyn i verksamheten. Skattecheferna understryker särskilt vikten av att ändringarna genomförs vid den föreslagna tidpunkten.

LO delar i allt väsentligt utredningens principiella bedömning av brister- na i den nuvarande organisationen och tillstyrker utredningens förslag. LO anför bl. a.att planering och samordning av verksamheten härigenom kan förbättras och att möjligheterna ökar för en enhetlig och materiellt riktig beskattning. LO anser det utomordentligt angeläget att det demokratiska och medborgerliga inflytandet ökar över skatteförvaltningen och dess verksamhet. Svenska kommmrförbundet anser inte att det framkommit övertygande skäl för att förändra förvaltningen på länsnivån och avstyrker utredningens förslag. Landstingsjörhundet tillstyrker utredningens förslag samt betonar behovet av att insyn i länsskattemyndigheternas verksamhet också uppfylls genom en styrelse.

TCO instämmer i huvudsak i de förslag som utredningen lämnar. Beträf- fande ledningen av verksamheten framför TCO att statsmakterna vid tidi— gare uppbyggnad av sektorsmyndigheter valt en starkt centraliserad orga- nisation för att sedan successivt utnyttja möjligheterna till delegering och decentralisering. För skatteområdet bör. enligt TCO. en motsatt princip väljas bl.a.mot bakgrund av att det inom skatteområdet i väsentlig ut- sträckning fmns en fastlagd organisations- och beslutsstruktur. TCO anser att styrningen och ledningen från RSV skall utövas genom att mål och ramar för verksamheten anges. att verksamhetspoliey läggs fast och att arbetsmetoder utvecklas. En väsentlig uppgift för RSV blir att svara för en mer enhetlig resursberäkning och resursfördelning. TCO framhåller att det är viktigt att länsskattemyndigheterna får en styrelse. TCO har inget att erinra mot ett snabbt genomförande av de organisatoriska förändringarna.

SACO/SR är i princip positiv till att skatteförvaltningen bryts ut från länsstyi'elseorganisationen. Med hänsyn till den föreslagna fördelningen av ledningsansvaret betonar SACO/SR att det är av vikt att RSV bistår de regionala och lokala myndigheterna med råd och rekommendationer. Den operativa verksamheten bör liksom i dag drivas och utvecklas på den regionala och lokala nivån. Man bör här såsom inom andra områden eftersträva en decentralisering. SACO/SR anser att länsskattemyndighe- terna bör ha en egen intern administration för att kunna fungera bra.

Sveriges Advokatsamfund anför bl. a. att oöverskådliga skatteregler och en splittrad skatteorganisation försvårar upprätthållandet av den grundläg- gande principen om en rättvis och likformig taxering. Att skattefrågor behandlas olika i skilda län har en förödande inverkan på den allmänna skattemoralen. Samfundet tillstyrker utredningens förslag att bryta ut läns- styrelsernas skatteavdelningar till fristående länsskattemyndigheter och att riksskatteverkets ledande funktion inom skatteförvaltningen förstärks.

Föreningen Sveriges skattechefer tillstyrker i huvuddrag utredningens förslag och anser att genomförandet kan ske vid den föreslagna tidpunk- ten. Fögderichefxföreningen tillstyrker i princip utredningens förslag. För- eningen påpekar bl. a. att RSV inte skall detaljstyra underlydande myndig- heter. Verksamheten inom länen bör så långt möjligt bygga på samför- ståndslösningar mellan länsskattemyndigheten och de lokala skattemyn- digheterna. Länsskattemyndigheterna bör ha en egen internadministra- tion. Föreningen understryker att de lokala skttemyndigheternas möjlighe- ter att bedriva en effektiv verksamhet inte får försämras. Dessa myndighe-

Prop. 1985/86: 55

Prop. 1985/86: 55 ter måste således enligt föreningen ges ett avgörande inflytande över sina personal-, ekonomi- och planeringsfrågor. Föreningen kan acceptera ett genomförande enligt förslaget under förutsättningen att de lokala skatte- myndigheterna bibehållcr sin nuvarande ställning gentemot länsskatte- myndigheterna. Föreningen Sveriges taxeringsrevisorer och föreningens S reriges första taxerings'intendenter tillstyrker omorganisationen i allt vä- sentligt enligt utredningens förslag under förutsättning att skatteförvalt- ningens nuvarandc decentraliserade struktur inte inskränks och att den ledning och styrning som eftersträvas inte får formen av detaljstyrning. Föreningen Sveriges kommunala taxaringsrevisorer. utredningen om sä- kerhetsåtgärder m.m. i skatteprocessen och Föreningen auktoriserade revisorer tillstyrker i allt väsentligt utredningens förslag till omorganisa— tion.

Norstedts Tryckeri. Stockholm 1985