länsskattemyndigheten

av den tjänsteman som har

eller

fått hans uppdrag. Därvid skall han tillSe att tjänste— mannen väl lämpar sig för uppdraget och erinra honom om vikten av att föreskriven tystnadsplikt iakttas.

27

• Sida 48
•  Original

Prop.]985/8öz55

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

14 54

Skattechefen skall verka för samordning av revisioner och andra kontrollåtgärder som rör skatt, tull eller

avgift.

Den som förordnar någon att utföra taxeringsrevision skall

tillse att denne väl lämpar sig för uppdraget. Förordnandet

skall vara skriftligt.

Den som skall utföra, bi- träda vid eller övervaka taxeringsrevision skall, innan han första gången utför sådant arbete, av skatteche- fen avfordras skriftlig för- säkran att han noggrant skall iakttaga stadgad tystnads- plikt. Skattechefen skall, i den utsträckning anledning finns till det, erinra honom

om denna skyldighet.

4 Senaste lydelse l979:45.

Den som skall utföra, bi-

" träda vid eller övervaka

taxeringsrevision skalI, innan han första gången utför sådant arbete, av länsskatte— myndigheten avfordras skrift— lig försäkran att han nog— grant skall iakttaga stadgad tystnadsplikt. Myndigheten skall, i den utsträckning anledning finns till det, erinra honom om denna skyl— dighet.

• Sida 49
•  Original

Nuvarande lydelse

Kassainventering får före- tagas av skattechefen eller efter dennes särskilda medgi— vande. Riksskatteverket får förordna tjänsteman hos ver— ket att företaga kassainven— tering.

15 Riksskatteverket må, då så finnes lämpligt, till möte för överläggningar rörande taxeringsarbetet kalla skat— techef eller annan tjänsteman vid länsstyrelsens skatteav- delning eller vid taxerings- avdelningen hos länsstyrelsen

i Stockholms län.

16

Skattechefen skall senast den 15 oktober varje år till riksskatteverket lämna för—

slag till anvisningar för följande års taxering. Verket skall utfärda sådana anvis-

5 Senaste lydelse l971:47l. 6 Senaste lydelse l979:45.

Prop.l985/86:55

Föreslagen lydelse

Kassainventering får före— tagas av länsskattemyndighe- tens chef eller efter dennes

Riks—

skatteverket får förordna särskilda medgivande.

tjänsteman hos verket att

företaga kassainventering.

55

56

Länsskattemyndigheten skall

senast den 15 oktober varje år till riksskatteverket lämna förslag till riktlinjer _för följande års taxering i

länet. Verket skall

,

• Sida 50
•  Original

Prop.]985/86z55

Nuvarande lydelse

ningar senast den 15 novem- Skattechefen skall

senast den 15 januari under ber. taxeringsåret tillställa taxeringsnämnderna de anvis-

ningar som har utfärdats för

Föreslagen lydelse

utfärda sådana riktlinjer senast den 15 november. Länsskattemyndigheten skall senast den 15 januari under taxeringsåret tillställa

taxeringsnämnderna de

länet. riktlinjer som har utfärdats för länet. 57 57 2 mom. Skattechefen skall

föra statistik för varje taxeringsdistrikt över antal

fall, enligt 43 5 första och andra

i vilka anmälan gjorts

styckena. Sammandrag av denna statistik skall upprättas på sätt riksskatteverket närmare föreskriver och för varje kalenderår senast den 1 mars påföljande år tillställas

verket-

7 Senaste lydelse av 57 5 2 mom.

30

1976:801.

• Sida 51
•  Original

Prop.]985/86:55 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Skattechefen skall tillika i enlighet med de särskilda föreskrifter riksskatteverket äger meddela, dels fortlöpan— de giva verket del av resul— tatet och fortgången av sådan taxeringskontrollverksamhet, som kommit till stånd på initiativ av verket, dels för varje kalendermånad insända redogörelse för taxeringsre-

visionsarbetet inom länet.

Denna lag träder i kraft den

M

• Sida 52
•  Original

Prop.1985/86:55

Föreslagen lydelse

20 kap. 4 &

Sammanträde med fastighetstaxeringsnämnd skall hållas inom

stängda dörrar.

Föredragande tjänsteman och konsulent för

fastighetstaxering samt suppleant som inte har trätt i ledamots ställe får delta i nämndens överläggningar men ej i

dess beslut.

"Sakkunnig samt tjänsteman som av statens lantmäteriverk har beordrats biträda arbets- grupp enligt 19 kap. 2 5, får företräda inför nämnden för att lämna upplysningar. skat- techefen eller tjänsteman, som denne har beordrat, får närvara vid sammanträde med fastighetstaxeringsnämnd,"men har rätt att närvara vid nämndens överläggningar endast om nämnden beslutar

det.

Sakkunnig samt tjänsteman som av statens lantmäteriverk har beordrats biträda arbetsgrupp enligt 19 kap. 2 5, får före— träda inför nämnden för att" lämna upplysningar. Tjänste— man vid länsskattemyndigheten får närvara vid sammanträde med.fastighetstaxeringsnämnd, men har rätt att närvara vid nämndens överläggningar endast om nämnden beslutar det.

• Sida 57
•  Original

Prop.!985/86z55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 21 kap. 5 &

Taxeringsintendent har rät Länsskattemyndighet har att anföra besvär intill rätt att anföra besvär intill utgången av november månad utgången av november månad under taxeringsåret. Han under taxeringsåret. Myndig- skall inom samma tid ange heten skall inom samma tid yrkanden och grunder för ange yrkanden och grunder för besvärstalan, om inte med besvärstalan, om inte med hänsyn till utredningens hänsyn till utredningens vidlyftighet eller andra vidlyftighet eller andra synnerliga skäl länsrätten synnerliga skäl länsrätten medger anstånd. medger anstånd.

29 kap. 2 52

Besvär av ägare av fastighet skall ha kommit in senast den 30 november under taxeringsåret. Kommuns besvär skall ha kommit in före den 15 januari året

efter taxeringsåret.

2 Senaste lydelse l981:1119.

• Sida 58
•  Original

Prop. l985f86:55 Nuvarande lydelse

Besvär av taxeringsinten— dent skall ha kommit in se— nast den 15 maj året efter taxeringsåret. Han skall inom samma tid ha angivit yrkanden och grunden för besvärstalan, om ej med hänsyn till utred- ningens vidlyftighet eller andra synnerliga skäl läns- rätten medger anstånd, dock längst intill utgången av september månad samma år.

Kommer besvär från ägare in efter den i första stycket angivna tiden men före den 15 maj året efter taxeringsåret, får länsrätten pröva besvären om taxeringsintendenten helt eller delvis biträder besvä—

ren i sak.

Denna lag träder i kraft den

Föreslagen lydelse

Besvär av länsskattemyndig— het skall ha kommit in senast

den 15 maj året efter taxe— ringsåret. Myndigheten skall inom samma tid ha angivit yrkanden och grunden för besvärstalan, om ej med hän- syn till utredningens vidlyf— tighet eller andra synnerliga skäl länsrätten medger anstånd, dock längst intill" utgången av september månad samma år.

Kommer besvär från ägare in efter den i första stycket angivna tiden men före den 15 maj året efter taxeringsåret, får länsrätten pröva besvären om länsskattemyndigheten helt

eller delvis biträder besvä—

ren i sak.

• Sida 59
•  Original

Prop.]985/86155

Prop.l985/86:55

Nuvarande lydelse 72

Riksskatteverket skall handlägga centrala uppgifter inom och utöva tillsyn över uppbördsväsendet i riket såvitt avser debitering och uppbörd av skatt enligt be— stämmelserna i denna lag och arbetsgivaravgifter som upp- bärs enligt lagen (l984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare.

Det åligger verket att efter framställning från länsstyrelse, lokal skatte- myndighet, när anledning därtill eljest uppkommer meddela bindande förklaring beträffande frågor om sättet för uttagande av preliminär skatt samt om verkställande av skatteav- drag.

Ärenden enligt andra stycket skall avgöras inom riksskatteverket av den sär— skilda nämnd som avses i 19 5 taxeringslagen.

Talan får ej föras mot beslut som avser bindande

förklaring.

2 Senaste lydelse 1984:669.

44

arbetsgivare eller.

Föreslagen lydelse 52

Skatteförvaltningens verk- samhet enligt denna lag och lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från ar— betsgivare leds av riksskat- teverket. Länsskattemyndighe-

ten leder verksamheten i

länet.

Det åligger verket att efter framställning från länsskattemyndighet, lokal skattemyndighet, arbetsgivare eller när anledning därtill eljest uppkommer meddela bindande förklaring beträf- fande frågor om sättet för uttagande av preliminär skatt samt om verkställande av skatteavdrag.

Ärenden enligt andra stycket skall avgöras inom riksskatteverket av den sär- skilda nämnd som avses i 19 5 taxeringslagen.

Talan får ej föras mot beslut som avser bindande

förklaring.

• Sida 65
•  Original

Nuvarande lydelse

Prop.l985/86:55

Föreslagen lvdelse

87 53

Besvär över beslut enligt denna lag eller över taxering

inverkar icke på skyldigheten att erlägga den skatt, som

besvären rör.

Åtgärd enligt denna lag skall verkställas oavsett att det beslut eller utslag som föranleder åtgärden icke vunnit laga kraft. Motsvaran- de gäller vid verkställighet enligt utsökningsbalken. Beslut eller utslag i taxe— ringsmål, där taxeringen fastställts till lägre belopp än taxeringsintendenten yrkat eller medgivit, får dock icke föranleda restitution om taxeringsintendenten anmält hinder härför. I sistnämnda fall får länsstyrelsen på ansökan medge restitution, varvid bestämmelserna i 49 5 2 mom. sista stycket om stäl- lande av säkerhet tillämpas.

Bestämmelserna i andra stycket om restitution äga motsvarande tillämpning i mål där allmänt ombud har

besvärsrätt samt i mål om

1 Senaste lydelse 1981:839.

Åtgärd enligt denna lag skall verkställas oavsett att det beslut eller utslag som föranleder åtgärden icke vunnit laga kraft. Motsvaran- de gäller vid verkställighet enligt utsökningsbalken. Beslut eller utslag i taxe- ringsmål, där taxeringen fastställts till lägre belopp än länsskattemyndigheten yrkat eller medgivit skall,

om hinder föreligger inte föranleda restitution. I

sistnämnda fall får dock länsskattemyndigheten på ansökan medge restitution, varvid bestämmelserna i 49 5 2 mom. sista stycket om stäl- lande av Säkerhet tillämpas.

Bestämmelserna i andra

stycket om restitution äger motsvarande tillämpning i mål om skattetillägg och förse- ningsavgift enligt taxerings-

• Sida 66
•  Original

Prop. 1985186: 55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Skattetillägg eller lagen samt i mål där allmänt förseningsavgift enligt ombud har besvärsrätt. Har taxeringslagen. allmänt ombud anmält hinder

får restitution inte medges.

Denna lag träder i kraft den

46

• Sida 67
•  Original

PTOFL 1985/86 55

6 Förslag till Förordning om ändring i uppbördsförordningen (l967:626).

Härigenom föreskrivs i fråga om uppbördsförordningen (1967:626)1

att i 10, 11, 17, 22, 27-29, 37, 41-44, 47, 49, 50, 57, 58, 64 och 66 55 ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form

Denna lag träder i kraft den

1 Omtryckt 1949z494. Senaste lydelse av förordningens rubrik 1984:919.

• Sida 68
•  Original

PrOp. 1985/86: 55

Förslag till Lag om ändring i lagen (1968:430) om mervärdeskatt

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (l968:430)l om

mervärdeskatt

dels att i 2, 3, 5, 5 a, 6, 10, 19, 20, 22, 23, 25, 28, 29, 33 37, 39—41, 43, 45, 46, 49, 51, 64 a, 64 g och 69 55 samt anvisningarna till 2, 16 och 22 55 ordet "länsstyrelse" i olika böjningsformer skall bytas ut mot "länsskattemyndighet" i motsvarande form

dels att i 57 5 ordet "taxeringsintendent" skall bytas ut mot "länsskattemyndighet"

dels att 61 5 skall ha nedan angivna lydelse

1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1974:885.

48

• Sida 69
•  Original

Prop.l985/86:55

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 61 52 Riksskatteverket skall Skatteförvaltningens genom råd och anvisningar verksamhet enligt denna lag främja en riktig Och enhetlig leds av riksskatteverket.

tillämpning av denna lag. _ Riksskatteverket skall

genom råd och rekommendatio—

ner främja en riktig och enhetlig tillämpning av denna

lag.

Denna lag träder i kraft den

2 Senaste lydelse l970:917.

49

• Sida 70
•  Original

Prop.]985/86255

Prop.!985/86z55

Direktiven bifogas som bilaga 1 till betänkandet. 1.1 Utredningsarbetet

Utredningen har eftersträvat breda kontaktytor framför allt med skatteförvaltningen för att fortlöpande erhålla synpunk— ter. Vid besök hos länsstyrelsen och lokala skattemyndigheter har utredningen sammanträffat med landshövdingar, skatteche- fer, fögderichefer och annan personal. Information om utred- ningsarbetet har bl.a. lämnats vid RSV:s överläggningar med skattechefer, taxeringsdirektörer och förste taxeringsinten—

denter.

Samråd och kontakter har förevarit med statskontoret, skatte— förenklingskommittén (B 1982:03), verkledningskommittén (C 1983=o4), utredningen om säkerhetsåtgärder m.m. i skattepro- cessen (Fi l973:01), deklarationskontrollutredningen (B 1982: 06) samt med ordföranden i EKG-kommissionen.

Genom en enkät till landshövdingarna har synpunkter inhämtats beträffande lekmannamedverkan i en från länsstyrelsen fristå—

ende länsskattemyndighet.

Ett besök har företagits hos den finska skatteförvaltningen för att få del av erfarenher rörande ledning och samordning. Därvid besöktes finansministeriet, Skattestyrelsen, ett läns- skatteverk och en skattebyrå. Även den danska skatteförvalt—

ningens centralmyndighet,_ statsskattedirektoratet, har be- sökts.

Statskontorets delrapport (l985:l2). Fristående skatteför—

valtning—Norrbottenprojektet, har genom regeringsbeslut över-

lämnats till utredningen-

58

• Sida 79
•  Original

Prop. 1985; 00 &55

2 HISTORIK

2.1 Inledande synpunkter

För skatteförvaltningens del har de fortlöpande reformsträ- vandena under efterkrigstiden väsentligen innefattat tre utvecklingstendenser. Dels en strävan att samordna ledningen av beskattningsväsendet, vilket bland annat lett till riks- skatteverkets bildande, dels en strävan att skilja fiskala och förvaltande uppgifter från _de dömande uppgifterna på länsnivån, vilket lett till länsrättsreformen och dels slut- ligen en strävan hOs olika utredningar att skapa en friståen—

de regional skatteförvaltning.

För länsstyrelsens del har utvecklingen också inneburit många_ tillkommande arbetsuppgifter med avseende på samhällsplane— ring och på insatser för länets utveckling och framtid. Dessa arbetsuppgifter har kommit att bli alltmer dominerande för landshövdingen och länsstyrelsen. En följd av detta är att_ skatteverksamheten inte längre är en huvuduppgift för lands— hövdingen och länsstyrelsen. Detta har i sin tur bidragit

till att dagens skattechefsinstitut vuxit fram.

2.2 Skatteförvaltningens organisation Genom 1634 års regeringsform tillskapades vad som är dagens

länsstyrelser, dvs. en statlig förvaltning med länet som

förvaltningsområde under landshövdingens ledning. Skatteför-

59

• Sida 80
•  Original

Prop. 1985/86: 55

valtningens organisatoriska anknytning till länsstyrelsen

härrör från den tiden.

Under senare decennier har såväl länsstyrelseorganisationen som skatteförvaltningen varit föremål för åtskilliga utred— ningar och därpå följande omorganisationer. Frågan om en brytning av det organisatoriska sambandet mellan länsstyrelse och skatteförvaltning berördes av 1933 års skattekontrollsak— kunniga, 1948 års länsstyrelseutredning, 1950 års skattelags— sakkunniga och av 1955 års taxeringssakkunniga. En etapp i utredningsarbete om länsstyrelseorganisationen avslutades i

slutet av 1960-talet då flera utredningar lade sina förslag.

Länsförvaltningsutredningen (SOU l967:20—21) föreslog en omorganisation av den statliga länsförvaltningen för att den översiktliga samhällsplaneringen skulle kunna samordnas på bättre sätt. Utredningen ansåg att skatteadministrationen hade så ringa samband med och behov av samverkan med den övriga länsstyrelsen att en särskild utredning om utbrytning av skatteadministrationen från länsstyrelsen borde göras.

Landskontorsutredningen

Landskontorsutredningen (SOU l967:22), som "initierades av länsförvaltningsutredningen, grundade sitt förslag till fri— stående regionala skatteverk på ett antal principiellt bety— delsefulla tankegångar. Enligt utredningen borde en länssty- relseorganisation skapas som i sig inneslöt eller handlägg— ningsmässigt kontrollerade den regionala förvaltningsverksam- het, som förutsätter samordning och samverkan för sin ratio- nella drift. I en sådan organisation skulle taxerings—, upp— börds— och folkbokföringsväsendet bilda ett främmande element och utgöra en organisatorisk belastning, eftersom dessa verk— samhetsområden saknade eller hade ringa samband med länsför- valtningen i övrigt. För dem var i stället kontakter och samverkan med centrala organ, främst inom områdena taxerings— kontroll och dataverksamhet, mera väsentliga. Genom dessa

60

• Sida 81
•  Original

Prop. 1985/86: 55

verksamhetsområdens tyngd, inte minst i personalhänseende, inom en länsstyrelseorganistion skulle vidare landshövdingens möjligheter att mera odelat ägna sig åt frågor av samord- nings— och planeringskaraktär komma att begränsas. Enligt utredningen var det också otillfredsställande att en organi- sation inneslöt sakområden på vilka verkschefen skulle komma att sakna reellt inflytande. Vedertagna organisatoriska prin— ciper talade därför för en utbrytning. Utredningens förslag innehöll att taxeringssektion och datakontor bröts ut ur länsstyrelsen till fristående regionala skatteverk, ett i varje län. Även hanteringen av arvs— och gåvobeskattningen ansåg utredningen böra föras till skatteverken (från tings- rätt respektive länsstyrelse). Beträffande de lokala skatte— myndigheternas ställning anförde utredningen att det saknades anledning att vid en utbrytning behålla länsstyrelsen som chefsmyndighet och att det i stället var naturligt att det regionala skatteverket övertog denna funktion.

För landskontorsutredningen var en annan viktig huvudlinje att skilja dömande och fiskala uppgifter åt. Utredningen avvisade därför bestämt tanken att låta dåvarande prövninge— nämnden och dess kansli ingå i ett skatteverk. Utredningen övervägde därefter om en skattedomstol, skapad av prövnings— nämnden och dess kansli, skulle ingå i länsstyrelsen eller ej. Utredningen föreslog att en fristående regional skatte- domstol, länsskatterätten, skulle inrättas.

En väsentlig uppgift för landskontorsutredningen var också att förbättra samordningen och effektivisera ledningen av skatte—, uppbörds— och folkbokföringsförvaltningen i landet. Utredningen föreslog inrättandet 'av ett central ämbetsverk, riksskattestyrelsen, som huvudsakligen skulle byggas upp genom sammanslagning och omorganisation av vissa centrala organ, främst riksskattenämndens kansli, centrala folkbok— förings- och uppbördsnämnden (CPU) och kontrollstyrelsen.

61

• Sida 82
•  Original

Prop.l985/86:55

Landskontorsutredningens förslag om en central förvaltnings— myndighet ledde till att riksskatteverket bildades den 1 januari 1971 (prop. 1969:127 samt prop. 1970:55).

1971 års länsförvaltningsreform

Den partiella omorganisationen av den statliga länsförvalt— ningen 1971 (prop. l970:103), som grundades på länsförvalt— ningsutredningens och landskontorsutredningens betänkanden, innebar för den regionala skatteförvaltningens del att de fiskala verksamheterna och de dömande funktionerna skildes åt och fördes till var sin ny huvudenhet vid länsstyrelsen, skatteavdelningen och förvaltningsavdelningen. Frågan om fristående skatteverk och skattedomstolar på länsplanet ansåg departementschefen vara av den arten att den borde hänskjutas till den beredning (länsberedningen) som hade att överväga den regionala samhällsförvaltningens organisation på längre sikt.

Den nya skatteavdelningen indelades i fem enheter, taxerings- enheten, revisionsenheten, mervärdeskatteenheten, uppbörds- enheten och dataenheten. Avdelningschefen gavs en markerad särställning inom länsstyrelsen genom införandet av det s.k. skattechefsinstitutet. som här endast kortfattat berörs. I egenskap av skattechef tillades chefen för skatteavdelningen det materiella ansvaret för taxerings— och kontrollverksamhe— ten m.m. enligt skatte— och taxeringsförfattningarna. Endast i vissa administrativa och formella avseenden lades besluts- befogenheter även fortsättningsvis på länsstyrelsen. Det kan noteras att något motsvarande institut inte infördes inom mervärdeskattelagens, uppbördslagens eller avgiftslagens områden. Ärenden rörande gåvoskatt fördes till skatteavdel— ningen, men utredningens förslag beträffande arvsbeskatt—

ningen genomfördes inte.

• Sida 83
•  Original

Prop. 1985/86: 55

Till den nya förvaltningsavdelningen fördes länsskatterättens kanslifunktioner och till administrativa enheten knöts läns—

styrelsens personal- och ekonomifunktioner.

För Stockholms län valdes en annan organisation av skatteav— delningen. Taxerings—, revisions— och mervärdesskatteenheter- na sammanfördes till en taxeringsavdelning. Uppbörds— och

dataenheterna fördes till den administrativa avdelningen.

För länsstyrelseorganisationen i övrigt innebar den partiella reformen bl.a. att planeringsavdelningen inrättades, och att länsstyrelsen fick en förtroendemannastyrelse för att ge ett medborgerligt inflytande vid behandlingen av samhällsfrågor.

Länsberedningen

En -ny utredning, länsberedningen (SOU 1974:84), fick till uppgift att sammanfatta och komplettera de förslag som läns— förvaltningsutredningen, landskontorsutredningen, länsindel—

ningsutredningen och länsdemokratiutredningen hade lämnat.

Länsberedningen konstaterade_ i sitt betänkande "Stat och kommun i samverkan" (SOU l974:84) att några egentliga funk— tionella samband inte fanns mellan skatteförvaltningen och länsstyrelsens övriga verksamhet. Beredningen fann att skat- teavdelningens behov av kontakt och samverkan med enheterna inom planerings- och förvaltningsavdelningarna var mycket begränsat och i princip inte av annan art än vad som förekom olika myndigheter emellan. Skatteavdelningens kontaktmönster löpte främst vertikalt — uppåt mot RSV och nedåt mot LSM. Dessa kontakter var mycket omfattande och de funktionella sambanden var starka. Beredningen konstaterade också att någon egentlig styrning av skatteförvaltningen från länsled- ningens sida inte förekom, eftersom de viktigaste uppgifterna på skatteavdelningen var undandragna landshövdingens och styrelsens inflytande. Skatteavdelningen som vid den tiden

omfattade ca 40 % av länsstyrelsens totala personalkader,

63

• Sida 84
•  Original

Prop. 1985/86: 55

kunde därför sägas leva sitt eget liv inom länsstyrelseorga— nisationen. Slutsatsen blev enligt länsberedningens mening att det inte fanns några bärande skäl av organisatorisk eller funktionell art eller något behov av samverkan som motiverade att skatteförvaltningen var inordnad i länsstyrelseorganisa— tionen. De synpunkter som kunde anföras som skäl för att be— hålla skatteförvaltningen inom länsstyrelsen vägde enligt länsberedningen lätt mot de fördelar av organisatorisk art som en utbrytning skulle medföra. Beredningen föreslog därför att skatteförvaltningen skulle brytas ut från länsstyrelsen till ett fristående skatteverk. Enligt beredningen låg det därvid i sakens natur att riksskatteverket borde bli chefs— myndighet för de regionala skatteverken under vilka i sin tur de lokala skattemyndigheterna borde sortera. Detta skulle också innebära att hela skatteförvaltningen skulle komma att redovisas under finansdepartementets huvudtitel.

Emellertid anförde departementschefen (prop. 1975776zl68) att länsberedningen inte nog hade beaktat att det även förelåg betydande fördelar med den organisation som fanns. En sådan fördel var att det ekonomiska kunnandet inom skatteavdelning- en kunde_ utnyttjas inom länsstyrelsen i övrigt. Samtidigt fick tjänstemännen på skatteavdelningen genom sitt samarbete med övriga delar av länsstyrelsen större kännedom om sam— hällsplaneringen och samhällsekonomin i länet. Andra fördelar var att personalen kunde utnyttjas bättre och att utbyggnaden av dataenheterna skulle kunna tillgodose behovet av samarbete med länsstyrelsen i övrigt. Utbrytningen skulle också kunna medföra ökade kostnader för staten genom att den skulle göra en viss dubblering av ekonomiska—administrativa resurser nödvändig. Departementschefen fann att fördelarna med den befintliga organisationen övervägde nackdelarna och ansåg därför att skatteavdelningen även i fortsättningen borde ingå

i länsstyrelsen.

Länsberedningens förslag om utbrytning av den regionala och

lokala skatteförvaltningen ur länsstyrelsen ledde inte till

64

• Sida 85
•  Original

Prop. I985186155

någon förändring bl.a. på grund av att frågan kom att bli partiskiljande.

1979 års länsrättsreform

Länsdomstolskommittén fann i sitt betänkande "Länsdomstolar- na" (SOU 1977:80) sammanfattningsvis att starka principiella skäl talade för en organisation med fristående länsdomstolar som integrerades med den allmänna förvaltningsdomstolsorgani—

sationen.

En sådan reform skulle inte bara ansluta till vad som gällde för domstolsväsendet i övrigt och ta till_vara allmänna sä- kerhetssynpunkter som kommittén fann angelägna. I här aktuel— la avseenden anförde kommittén vidare att RS-reformen skulle komma att kompletteras genom att taxeringsförfarandet i andra instans -— skatterättsskipningen på länsnivå —— förstärktes. De strävanden att stärka medborgarnas förtroende för myndig— heterna som kommit till uttryck på flera sätt skulle full— följas genom att förvaltning och rättsskipning särskildes på länsnivå.

Statsmakterna följde kommitténs förslag. De nya länsrätterna, vari infogades länsskatterätt. fastighetstaxeringsrätt och länsrätt, började sin verksamhet 1 juli 1979. Länsrätterna knöts administrativt till domstolsverket.

RS—reformen

RS-reformen medförde för skatteförvaltningens del en omfatt- ande utbyggnad och omorganisation. Länsstyrelsernas skatteav— delningar kompletterades med ett kansli, nya taxeringsenheter tillskapades och besvärsverksamheten överfördes till nybilda- de besvärsenheter. Också de lokala skattemyndigheterna omor— ganiserades. Reformen var fullt genomförd vid 1979 års taxe—

ring.

65

• Sida 86
•  Original

Prop. 1985/86: 55

En följd av reformen blev att skatteadministrationen ytterli— gare fjärmades från övrig länsstyrelse och att skattechefens ledningsfunktion förstärktes.

Fögderiutredningen

Frågan om de lokala skattemyndigheternas inlemmande i läns- styrelseorganisationen har vid flera tillfällen aktualise— rats. 1975 fattade-riksdagen ett principbeslut att ett sam— manförande skulle ske och fögderiutredningen fick i uppdrag att utreda en sådan sammanföring. I sitt betänkande (Ds Kn 1979:4) lämnade fögderiutredningen visserligen —— i enlighet med sina direktiv -- ett förslag till gemensam organisation för länsstyrelsens skatteavdelning och länets lokala skatte— myndigheter, men anförde samtidigt att man inte funnit det föreligga tillräckligt bärkraftiga motiv för en sammanslag- ning. Utredningen var inte enig. Tre experter lämnade avvi— kande mening. Vid den* efterföljande remissbehandlingen tog bl.a. flertalet länsstyrelser, skattecheferna, statskontoret och riksskatteverket ställning för en sammanslagning. Den övervägande delen av de lokala skattemyndigheterna var nega— tiva till ett inlemmande och riksrevisionsverket ansåg inte att det fanns något behov av att påskynda sammanslagningen. Någon sammanföring kom inte till stånd. 2.3 Skattechefsinstitutet

Tiden före 1928

Vid mitten av 1700-talet gällde att landshövdingen dels upp— trädde som beslutsfattare i första instans, dels som bevakare av det allmännas rätt och beslutsfattare i andra instans. Genom ett kungligt brev 1693 anbefalldes landshövdingarna att "noga granska taxeringslängderna för att efterse huruvida bevillningsförordningen blivit efterföljd samt att, därest så erfordrades, rätta och ändra dem, så att ingen orätt förtyd— ning eller förklaring mot förordningens rätta förstånd och

66

• Sida 87
•  Original

Prop.]985586155

mening till kronans inkomsters oskäliga minskning och undan— dragande finge på något sätt tillåtas".

Sedermera infördes ordningen att landskontoret i länsstyrels— en samt chefen för landskontoret, landskamreraren, i förord- ning tillades särskilda uppgifter i samband med taxerings— verksamheten, i synnerhet den verksamhet som ägde rum efter

taxeringen i första instans.

1928 års taxeringsförordning

I 1928 års taxeringsförordning fördelades ansvaret för taxe— ringsverksamheten på följande sätt. Det egentliga taxerings- arbetet utfördes i taxeringsnämnden såsom en bisyssla och ofta av personer som saknade särskild utbildning för ändamål- et. Länsstyrelsen hade till uppgift att vaka över att taxe— ringsarbetet ordnades och bedrevs på ett ändamålsenligt sätt, att verkställa indelning i taxeringsdistrikt samt att utse ordförande och kronoombud i taxeringsnämnd. Kronoombudets huvuduppgift var att bevaka det allmännas rätt i första in— stans. Länsstyrelsen hade befogenhet att kalla till förbered— ande överläggningar med ledamöter i taxeringsnämnd. Dessa överläggningar skulle hållas inför länsstyrelsen eller lands— kamreraren och-vid dem skulle uppmärksamhet ägnas åt åtgärder

för befordrande av en likformig och rättvis taxering.

Det ålades landskamreraren att, vid sidan av sina arbetsupp- gifter som chef för landskontoret, antingen själv ge TN stöd i form av bokföringsgranskning eller också utse annan person att utföra sådan granskning. Vidare ålades det explicit landskamreraren att efter taxeringsarbetet i första instans eftergranska alla taxeringar för att undersöka om de var i överensstämmelse med skatteförfattningarna. Om landskamrera— ren fann anledning till anmärkning skulle detta anmälas till dåvarande andra instans, prövningsnämnden (PN). I PN hade landskamreraren skyldighet att närvara vid samtliga samman-

träden och där bevaka det allmännas rätt. Ordförande i pröv—

67

• Sida 88
•  Original

Prop.!985/86155

ningsnämnden var landshövdingen. PN hade skyldighet att pröva samtliga taxeringar, alltså inte bara sådana där landskamre— raren hade framfört anmärkning eller där besvär hade an— förts. Denna ordning blev i allt väsentligt bestående fram till 1944.

1944 års förändringar

Under åren växte behovet att tillhandahålla sakkunniga tjäns— temän åt taxeringsnämnderna för deklarationsgranskning m.m. Vidare ökade kraven på en fastare organisation och starkare processledning i andra instans, PN. Som en följd av förslag från beskattningssakkunniga i betänkandet (SOU l942:49) Änd— rad organisation av beskattningsnämnderna och förstärkning av landskontorens arbetskraft m.m. blev landskamreraren ordfö— rande i PN. Härom anförde beskattningssakkunniga bl.a. (s. 151 och 179).

Landshövdingens ordförandeskap torde regelrätt bestå däri, att han öppnar prövningsnämndens första samman—' träde och att han är närvarande vid ett slutsammanträde; med prövningsnämndens egentliga arbete tager han icke någon befattning och om någon processledning från hans sida under denna viktiga arbetsperiod kan det således icke vara tal....

Det ordförandeskap till namnet. som f n tillkommer landshövdingen. synes därvid böra avskaffas. Lands- hövdingarna äga ju som regel, naturligt nog, icke någon föregående erfarenhet av skattelagarnas bestämmelser och deras tillämpning, och de kunna därför_icke utöva någon ledning av taxeringsprocessen vid prövningsnämnderna. Landshövdingarnas av andra göromål upptagna tid lärer ej heller medgiva ett mera ingående deltagande i prövnings— nämndsarbetet från deras sida. .. En ändring av nu an— givet slag vore för övrigt endast det sista ledet i en följdriktig utveckling. Allt ansvar för skatteväsendet vilade en gång på landshövdingen. Därefter har undan för undan en förskjutning ägt rum i det att det närmaste ansvaret alltmera överflyttats å landskamreraren.

Till följd av att landskamreraren nu blev ordförande och domare i PN ansågs det olämpligt att han behöll sina uppgift—

er av fiskalisk natur, emedan han då skulle ha kommit att

:

68

• Sida 89
•  Original

Prop.]985f86:55

fungera både som domare och part i taxeringsprocessen. För att undvika detta lades landskamrerarens fiskaliska uppgifter på den nyinrättade befattningen taxeringsintendenten, tillika chef för den inom landskontoret nyinrättade taxeringssektio— nen. Sektionens personal fick till uppgift att biträda inten- denten med de uppgifter som ålades honom enligt taxeringsför—

ordningen.

1 förordningen gjordes i princip samma ansvarsfördelning mellan intendenten och länsstyrelsen som tidigare rått mellan

landskamreraren och länsstyrelsen.-

1956 års taxeringsförordning

Inte förrän 1956 ägde någon väsentlig ändring rum ifråga om taxeringsintendentens ställning. PN blev då en renodlad be— svärsinstans utan skyldighet att pröva samtliga taxeringar. Intendenten jämställdes med de skattskyldiga som part i taxe— ringsprocessen. Hans arbetsbörda lättades därigenom att han erhöll utökade möjligheter att delegera sin partsfunktion till tjänstemän. Denna utökade delegationsrätt gav upphov till den ännu bestående formuleringen i 3 & TL "Under benäm- ningen taxeringsintendent inbegrips ... den.åt vilken upp— dragits att i sin tjänst utföra på TI ankommande göromål".

Intendentsfunktionerna fördelades mellan å ena sidan förste intendenten (taxeringsintendenten i länet) och å andra sidan övriga intendenter på följande sätt. Förste intendenten fick i uppdrag att övervaka nämndernas arbete samt att vid behov lämna dem råd och upplysningar och annat bistånd. Vidare att utfärda vissa anmaningar, att besluta om taxeringsrevision samt att göra åtalsanmälningar. Dessutom infördes bestämmel— sen "taxeringsintendenten i länet skall, med iakttagande av bestämmelserna i denna förordning bevaka det allmännas rätt i taxeringsfrågor samt verka för att taxeringarna blir rättvisa och likformiga. Han skall därvid i erforderlig omfattning granska verkställda taxeringar samt särskilt uppmärksamma

69

• Sida 90
•  Original

Prop.!985/8öz55

ojämnheter mellan taxeringarna i olika distrikt". övriga

intendenter hade i uppdrag att anföra besvär över taxeringar.

att göra framställningar om eftertaxering samt att yttra sig

över besvär av skattskyldiga eller kommun.

Varken landshövdingen eller landskamreraren hade befogenhet att ta befattning med de uppgifter som ankom på förste taxe—

ringsintendenten som det allmännas företrädare i taxerings— mål. Dock behöll länsstyrelsen uppgiften att vaka över taxe—

ringsarbetet i första instans.

1971 års länsförvaltningsreform

Vid 1971 års partiella omorganisation av den statliga läns—

förvaltningen bildades skatteavdelningarna och begreppet

skattechef infördes. Beträffande skatteavdelningarnas verk—

_samhet och begreppet skattechef anförde föredragande departe— mentschef följande (prop. l97l:60, s. 70 f).

70

I den nya länsstyrelseorganisationen kommer skatteav- delningen att överta bl.a. de arbetsuppgifter som nu utförs inom taxeringssektionen. Vidare är det meningen att vissa arbetsuppgifter skall föras över från "nu— varande kameralsektionen till denna avdelning, bl.a. ärenden rörande taxeringsorganisationen. såsom indelning i taxeringsdistrikt, förordnande av taxeringsfunktio- närer och ersättningar till dessa. De uppgifter som enligt taxeringsförordningen ankommer på landskamreraren och som inte avser dömandet i skattemål och vad därmed sammanhänger överförs också till skatteavdelningen. Detta gäller sammanträden med taxeringsfunktionärer och förberedelser för taxeringsarbetet, t.ex. arbetet med de s.k. länsanvisningarna.

Den nuvarande uppgiftsfördelningen mellan länsstyrelse och taxeringsintendent torde i princip böra bibehållas. Länsstyrelsen som sådan bör nämligen ej agera som part i taxeringsprocessen eller ha uppgifter som anknyter till taxeringskontrollen.

I den nya organisationen bör chefen för skatteavdelning— en i princip överta de uppgifter som nu åvilar förste taxeringsintendenten ..... Av praktiska skäl bör avdel— ningschefernas befogenheter inte knytas till deras tjänstetitel. Jag förordar i stället benämningen skatte- chef att användas för att beteckna såväl chef för

• Sida 91
•  Original

Prop.1985/86:55

skatteavdelning som chefen för taxeringsavdelningen i Stockholms län.

Länsstyrelsen bibehöll uppgiften att vaka över taxeringsarbe— tet. Härom anförde departementschefen "Det ligger i sakens natur att i den nya organisationen ansvaret för övervakningen av taxeringsnämndernas arbete i realiteten kommer att ligga på skattechefen. övervakningen bör emellertid som hittills,

vara en uppgift som ankommer på länsstyrelsen".

En ny uppgift för skattechefen blev att "verka för att taxe- ringsrevisionsverksamheten samordnades med annan av statlig myndighet eller tjänsteman bedriven verksamhet, som avsåg granskning av deklarations— eller uppgiftsskyldigs räkenska- per och anteckningar". Bestämmelsen var föregångare till 14 5 TF, som ger skattechefen en samordnande uppgift i fråga om kogtroll rörande skatt, tull eller avgift.

RS—reformen

RS-reformen, som genomfördes i slutet av 1970-talet, innebar bl.a. att såväl länsstyrelsernas skatteavdelningar /i Stock— holms län taxeringsavdelningen/ som de lokala skattemyndig— heterna förstärktes med personal, som skulle biträda taxe— ringsnämnderna med deklarationsgranskning och annan kontroll. Reformen medförde att skattechefens verksamhetsansvar beträf- fande taxeringen i första instans förstärktes och att läns— styrelsens uppgift att "vaka över att taxeringsarbetet i första instans inom länet ordnas och bedrives ändamålsenligt"

upphörde.

Beträffande skattechefens ställning och länsstyrelsens upp— gifter anförde departementschefen i prOp. l977/78:l8l Ny taxeringsorganisation i första instans m.m. (s. 204 ff).

Principbeslutet står alltså fast att den materiella och formella styrningen av såväl det regionala som det lokala taxeringsarbetet skall vila på skattechefen ..... Som jag tidigare framhållit måste skattechefen för att

71

• Sida 92
•  Original

Prop.!985/86155

kunna utöva sin ledande funktion kunna ge anvisningar för lokal skattemyndighets medverkan i taxeringsarbetet både till den del som gäller själva deklarationsgransk- ningen och den del som avser revisioner eller annan kontrollverksamhet.

Det åvilar sedan gammalt länsstyrelsen att utöva tillsyn över beskattningsväsendet. Emellertid gäller också sedan lång tid att vissa uppgifter av fiskal natur såsom taxe- ringskontroll och processföring ligger på skattechefen (tidigare förste taxeringsintendenten), som därvid är undantagen länsstyrelsens inflytande. Det följer bl.a. av föreskriften i 17 5 om att skattechefen skall bevaka det allmännas rätt och verka för riktiga taxeringar, bl.a. genom att granska taxeringsnämndernas beslut och i förekommande fall anföra besvär. Härtill kommer att flertalet uppgifter i fråga om taxeringsarbetet som f.n. formellt ankommer på länsstyrelsen i praktiken är dele- gerade på avdelningschefen genom- normalarbetsordningen för länsstyrelserna.

Utredningen förordar att länsstyrelsen skall ha kvar an— svaret för de arbetsuppgifter som är av allmän admini- strativ natur. Jag delar denna uppfattning och anser i likhet med utredningen att man inte bör göra någon änd— ring beträffande-länsstyrelsens ansvar för distriktsin—- delningen och förordnande av ordförande..... Jag förut— sätter vidare att dessa uppgifter liksom f.n. kommer att delegeras till chefen för skatteavdelningen genom ar- betsordningen. I enlighet med det anförda föreslår jag att det i 14 & anges att skattechefen leder och ansvarar för deklarationsgranskningen och annan kontroll vid taxeringen.

:skattechefens ansvar och befogenheter reglerades formellt så att han i 14 5 TL tillades uppgiften att leda och ansvara för deklarationsgranskning och annan kontroll vid taxeringen. En ny bestämmelse_i 6 5 TF gav länsstyrelsen rätt att meddela föreskrifter för lokal skattemyndighets medverkan i taxe— ringsarbetet. Samtidigt föreskrevs i länsstyrelseinstruk— tionen att chefen för skatteavdelningen skulle meddela dessa föreskrifter. Slutligen övertog skattechefen länsstyrelsens tidigare uppgifter att till RSV lämna förslag till länsanvis- ningar samt befogenheten att kalla taxeringsnämndsordförande och ledamöter för förberedande överläggningar om taxerings—

arbetet.

• Sida 93
•  Original

Prop.]985/86:55

Innebörden av dagens skattechefsinstitut är att det sakliga ansvaret för skatteförvaltningens verksamhet med taxerings— kontroll och taxeringsprocess vilar på skattecheferna. Läns— styrelserna saknar följaktligen verksamhetsansvar på dessa områden. Däremot ansvarar de ytterst för de delar av skatte- avdelningarnas verksamhet som avser andra sakområden, t.ex. mervärdeskatt och uppbörd, och har ansvaret i administrativt aVSeende för hela länsstyrelsen Och därmed hela skatteavdel— ningen. Genonx 14 5 TF har länsstyrelserna dock fråntagits ansvar för samordning av olika kontrollåtgärder.

Den oenhetliga ansvarsstrukturen uppmärksammades av RS—utred-

ningen. som anförde.

Utredningen ser det som önskvärt att söka åstadkomma en ökad klarhet och renodling i ansvarsfördelningen inom länet beträffande även övriga delar inom beskattningsom— rådet. En enhetlig och gemensam ansvarsstruktur skulle enligt utredningen öka förutsättningarna för en effektiv skatteadministration. En fullständig renodling såväl sakområdesmässigt som administrativt finner utredningen emellertid svår att genomföra inom ramen för nuvarande länsstyrelseorganisation.

73

• Sida 94
•  Original

• Sida 95
•  Original

Prop.l985/86:55

3 NUVARANDE SKATTEADMINISTRÅTION I HUVUDDRAG

Organisationen för skatte— och avgiftssystemet omfattar eller berör ett stort antal myndigheter och organ. I det följande behandlas främst själva kärnan i förvaltningen på central, regional och lokal nivå nämligen RSV, länsstyrelsernas skat- teavdelningar och de lokala skattemyndigheterna. För att ge en utgångsspunkt anges kortfattat något om skatte— och av- giftssystemets anknytning till departementen. "Vissa andra myndigheter berörs kortfattat. 3.1 Departementstillhörigheten m.m.

Det departementala ansvaret för skatteförvaltningen är split— trat. Finansdepartementet är huvudman för RSV ochf sedan den 1 januari 1983, för de lokala skattemyndigheterna, som då övertogs från civildepartementets (kommundepartementets) ansvarsområde. Även KFM sorterar under finansdepartementet. Civildepartementet är fackdepartement för länsstyrelserna (inkl. länsstyrelsernas skatteavdelningar). Vidare kan nämnas att socialdepartementet ansvarar för riksförsäkringsverket (RFV) och att landets domstolar, däribland de för skatterätt— skipningen ansvariga länsrätterna (samt mellankommunala skat- terätten), kammarrätterna och regeringsrätten ligger under

justitiedepartementets huvudtitel.

• Sida 96
•  Original

Prop. l985/86;55

3.2 Centrala myndigheter

Den centrala myndighet som i första "hand är verksam inom skatteområdet är naturligtvis RSV i egenskap av central för— valtningsmyndighet i. fråga om beskattning m.m. Riksförsäk— ringsverket såsom förvaltningsmyndighet för den allmänna försäkringen ingår också bland de centrala myndigheterna vad gäller avgiftssidan m.m. Även länsstyrelsernas organisations— nämnd (LON) såsom rationaliserings— och samordningsorgan för länsstyrelserna i administrativt avseende kan nämnas i sam— manhanget. Det finns också vissa verksamhetssamband mellan skatteförvaltningen och tullverket, trafiksäkerhetsverket och lantmäteriverket när det gäller tullar, mervärdeskatt, punkt— skatter, vägtrafikskatt samt beträffande fastighetstaxerings— förfarandet- Skatteförvaltningen i vid mening bildar.alltså

ett komplex av myndigheter även på central nivå" 3.3 Riksskatteverket

RSV har ett brett verksamhetsområde. Det saknas anledning att här uttömmande beskriva detta. Framställningen begränsas till de huvudsakliga uppgifterna och ansvarsområdena och till att beskriva verkets organisation i stort.

RSV är central förvaltningsmyndighet i fråga om beskattning, uppbörd av skatt och socialavgifter samt folkbokföring och val. Som beskattningsmyndighet har verket till uppgift att debitera, uppbära, kontrollera och redovisa punktskatter m.m. samt sjömansskatt och kupongskatt. Dessutom är verket cent—

ralmyndighet för administration av exekutionsväsendet.

Uppgifterna innebär bl.a. att verket har uppdraget att vara

— tillsynsmyndighet på den direkta skattens, mervärdeskat— tens och vägtrafikbeskattningens område med uppgift att utfärda föreskrifter, anvisningar, råd och instruktioner

till ledning för en riktig och enhetlig tillämpning av

76

• Sida 97
•  Original

Prop. I985/86 55

lagstiftningen samt att planera och samordna skattekont- rollen

- tillsynsmyndighet för folkbokföring

— tillsynsmyndighet för ADB—system inom folkbokföring, beskattning och uppbörd med uppgift att utforma arbets— rutiner och ADB—system samt program för maskinella bear— betningar och därjämte handha driften av den centrala ADB—anläggning som finns för folkbokföring och beskatt- ning, AFB-systemet.

RSV planerar, samordnar, genomför och följer kontrollaktio- ner, såväl egna som hos fältmyndigheterna, som gäller både direkt och indirekt skatt samt avgifter, utarbetar metoder för och genomför taxerings— och skatterevisioner. Vid verkets fyra distriktskontor utförs bl.a. skatterevisioner och kont- roll av punktskatter och vägtrafikskatt samt metodutveck- lingsarbete.

Verket har dessutom det för centrala myndigheter i allmänhet gällande uppdraget att följa arbetet hos myndigheterna inom verksamhetsområdet och att verka för en ändamålsenlig utform— ning av organisation och arbetsformer. Det ankommer också på RSV att utarbeta och fastställa blanketter samt att planlägga och anordna utbildning av personal i samverkan med berörda

myndigheter.

RSV avger årligen yttrande till regeringen över länsstyrel— sernas förslag till anslagsframställningar i de delar .som avser verksamhetsområdet, länsstyrelsernas skatteavdelningar, de lokala skattemyndigheterna och KFM samt beträffande väg-

trafikskattekontrollen hos länsstyrelserna.

Vad gäller tillsättning av tjänster inom skatteförvaltningen på regional nivå skall RSV numera enligt länsstyrelseinstruk— tionen höras innan länsstyrelsen avger förslag till regering— en beträffande tjänst som avdelningschef eller enhetschef vid

skatteavdelningen. Därigenom har RSV getts viss - om än

77

• Sida 98
•  Original

Prop.!985/86255

begränsad — möjlighet att påverka tillsättningar av sådana tjänster.

RSV leds av en styrelse. Generaldirektören är ordförande med överdirektören som vice ordförande. De övriga ledamöterna

utses av regeringen.

I verksledningen ingår generaldirektören och överdirektören. Generaldirektören beslutar i ärenden av större vikt, som ej

avgörs av styrelsen. Verksledningen har ett sekretariat till sitt förfogande.

Linjeorganisationen är indelad i åtta huvudenheter - administrativa avdelningen — rättsavdelningen — avdelningen för direkt skatt — avdelningen för indirekt skatt — kontrollavdelningen — avdelningen för administration av exekutionsväsen— det — avdelningen för folkbokföring och val — drifttekniska avdelningen.

3.4 Länsstyrelsen

Länsstyrelsen svarar för den statliga förvaltningen i länet såvitt inte särskild förvaltningsuppgift har tillagts någon

annan myndighet. Länsstyrelse' skall bl.a. främja länets utveckling och befolkningens 1,5.3 samt verka för att stat— lig, kommunal och landstingskommsnal verksamhet i länet sam—

ordnas och anpassas efter de regionalpolitiska mål och de riktlinjer för hushållning med mark och vatten som har upp— ställts för länet. Det åligger länsstyrelsen bl.a. att sär— skilt ta befattning med

— beskattningsväsendet

— uppbördsväsendet

78

• Sida 99
•  Original

Prop.l985/86:55

- exekutionsväsendet — folkbokföringen

- de allmänna valen. Länsstyrelsen är vidare länets högsta polismyndighet.

Länsstyrelsen är chefsmyndighet för lokal skattemyndighet och tillsynsmyndighet för KFM i länet.

Länsstyrelsen leds av en styrelse. Landshövdingen är ordfö-

rande i styrelsen och länsstyrelsens chef.

Länsstyrelserna indelas normalt i två avdelningar, planering- savdelningen och skatteavdelningen, som var och en leds av

ett länsråd. Direkt under landshövdingen finns dessutom en allmän enhet och en administrativ enhet.

Inom planeringsavdelningen finns enheter för bl.a. regional— ekonomisk planering, plan— och byggnadsfrågor, naturvård och miljöskydd samt civilt totalförsvar.

Allmänna enheten handhar bil- och körkortsregistret och an— svarar för vägtrafikskåttekontroll. Inom enheten handläggs ärenden enligt socialtjänstlagen. Enheten har vidare uppgift— er i samband med de allmänna valen. Här förs också handels— och föreningsregistret (HFR).

Administrativa enheten svarar bl.a. för länsstyrelsens per— sonal— och ekonomiadministration samt för övriga administra- tiva stödfunktioner. Enheten har liknande uppgifter även beträffande lokal skattemyndighet och KFM.

Totalt uppgår antalet tjänster vid länsstyrelserna till ca 9 500. Vad gäller fördelningen av personalen mellan avdel- ningarna kan konstateras att drygt hälften är verksamma inom skatteavdelningarna. För budgetåret 1984/85 avser 51,5 % av

löneanslaget personalen inom dessa avdelningar.

79

• Sida 100
•  Original

Prop.1985/86:55

3.4.1 Länsstyrelsens skatteavdelning

Länsstyrelsens verksamhet med beskattning och uppbörd m.m. drivs inom skatteavdelningen. Verksamheten leds av avdel— ningschefen, tillika skattechefen. Till skatteavdelningen hör. ett kansli för arbetsuppgifter såsom bl.a. samordning och medverkan i enheternas och de lokala skattemyndigheternas planering och uppföljning, åtalsärenden, budgetfrågor och

personalrekrytering.

Skatteavdelningen består normalt av sex enheter nämligen taxerings-, revisions—, besvärs—, merVärdeskatte—, uppbörds— och-dataenheten. Stockholms och Gotlands län har en avvikande organisation. Med skatteavdelning avses i detta betänkande såvitt gäller Stockholms län taxeringsavdelningen samt den

administrativa_avdelningens data— och uppbördsenheter.

Skatteavdelningens uppgifter och ansvarsområden fördelade på enheterna kan i korthet beskrivas enligt följande. Härvid görs ingen skillnad mellan uppgifter som formellt åligger skattechefen eller länsstyrelsen. Redogörelsen berör inte den

omfattande serviceverksamhet som skatteavdelningens enheter numera svarar för gentemot enskilda, revisionsbyråer, organi- sationer och myndigheter.

Taxeringsenhetens huvudsakliga arbetsuppgifter gäller taxer— ingsverksamheten i länet. Uppgifterna omfattar bl.a. att

- svara för planering, samordning och uppföljning av den årliga inkomst— och förmögenhetstaxeringen i länet

- meddela föreskrifter rörande lokal skattemyndighets medverkan i granskningsarbetet

— handlägga ärenden rörande indelning i taxeringsdistrikt och förordnanden av taxeringsfunktionärer

— meddela anvisningar och råd rörande taxeringsarbetet

— svara för granskning, TN—revisioner och taxeringsbesök beträffande skattskyldiga som är juridiska personer,

delägare i fåmansföretag eller fysiska personer med

80

• Sida 101
•  Original

Prop.1985/86:55

särskilt komplicerade inkomst— och förmögenhetsförhåll— anden - svara för genomförandet av allmän och särskild fastig—

hetstaxering.

Revisionsenheten är en renodlad utredningsenhet och har bl.a.

till uppgift att

— genomföra revisioner i taxerings—, mervärdeskatte—, källskatte- och avgiftshänseende (integrerade revisio— ner), revisioner som omfattar flera beskattningsår och andra tyngre kontrollåtgärder.

- svara för samordningen av revisionsverksamheten inom länet.

Besvärsenhetens funktioner är i huvudsak att föra det allmän-

nas talan vid förvaltningsdomstol. Bl.a. uppträder enhetens personal som

— intendenter i taxerings— och fastighetstaxeringsmål

- allmänna ombud i mervärdeskattemål

— allmänna ombud i uppbörds— och avgiftsmål

- allmänna ombud i betalningssäkringsmål. Det bör framhållas att allmänna ombudsfunktiöner också kan vara tillagd befattningshavare vid annan enhet. Gåvoskatte-

funktionen är ofta placerad vid besvärsenheten.

Mervärdeskatteenhetens arbetsuppgifter är helt koncentrerade

till mervärdebeskattningen. 1 uppgifterna ligger att

- svara för beskattningen - svara för registerföringen av skattskyldiga till mer— värdeskatt

- svara för uppbörden av mervärdeskatt

— svara för kontrollen av mervärdeskatt i den mån den inte

genomförs av revisionsenheten.

&

• Sida 102
•  Original

Prop. l985/86:55

Uopbördsenheten ansvarar i länet för uppbörden av annan skatt än mervärdeskatt samt avgifter. Arbetsuppgifterna omfattar

bl.a.

— handha uppbörden av inkomst och förmögenhetsskatt

— handha uppbörden av socialavgifter

— handha uppbörden av arvs- och gåvoskatt

- vara besvärsinstans beträffande vissa beslut av LSM

- föra arbetsgivarregistret

— svara för åtalsanmälningar och s.k. ställföreträdar— ansvarstalan

- svara för kontrollåtgärder beträffande-källskatter och avgifter

- besluta i konkurs- och ackordsärenden

- besluta i vissa anståndsärenden.

Dataenhetens uppgifter innefattar att

— handha driften av den regionala ADB-anläggningen

- svara för registrering, registerföring och uttag ur register inom folkbokförings- och beskattningsområdet

— svara för beredning och kontrollarbete

- svara för efterbehandling och distribution beträffande framställda produkter, såsom längder av olika slag, 'förtryckta deklarationsblanketter, skattsedlar m.m. svara för viss serviceverksamhet såväl gentemot allmän- heten som gentemot användare inom och utom länsstyrel—

sen.

Länsstyrelsen avger till regeringen förutom förslag till egen anslagsframställning även ett förslag till anslagsfram— ställning för bl.a. de lokala skattemyndigheterna i länet. Dessa uppgifter handläggs i första hand av länsstyrelsens administrativa enhet. Beslut tas normalt i länsstyrelsens styrelse. Enheten har också till uppgift att svara för rekry— teringen av personal till länsstyrelsen (inklusive skatteave delningen) och till de lokala skattemyndigheterna med vissa

smärre undantag. När det gäller tillsättningar av avdelnings—

82

• Sida 103
•  Original

Prop.!985/8öz55

och enhetschefer på skatteavdelningen skall, som påpekats,

samråd äga rum med RSV. 3.5 Lokala skattemyndigheten

I landet finns 120 lokala skattemyndigheter. Chefen för myn— digheten är en fögderichef. Beroende på myndighetens storlek har de organiserats på två olika sätt. De 72 mindre myndighe- terna består av en gransknings- och en serviceenhet. De stör— re myndigheterna har en administrativ enhet, två Skatteen— heter och en arbetsgivarenhet. Skatteenheterna är normalt indelade i en gransknings- och en servicefunktion. De tre största myndigheterna, Stockholm, Göteborg och Malmö, har en viss ytterligare indelning. Myndigheten i Stockholm har dess- utom en folkbokföringsenhet.

De lokala skattemyndigheterna har under senare tid byggts ut såväl i fråga om arbetsuppgifter som personellt. Tillskott av personal har framför allt skett på handläggarsidan. Myndighe—- terna har ett mycket stort antal arbetsuppgifter. De volym— mässigt största omfattar

— granskning av deklarationer, beräkning av pensionsgrund— ande inkomst och fastställande av sanktionsavgifter — . service innefattande information till allmänhet och myndigheter, expeditionella göromål såsom upplysningar ur längder m.m., utfärdande av olika bevis, utdrag och manuella _debetsedlar, jämkningar och kolumnändringar m.m. samt arbete med mantalsskrivning, val m.m.

— källskatte— och avgiftskontroll

— A-skatt och B—skatt, preliminärdebitering m.m.

— omdebiteringar

— beredande uppgifter i fråga om fastighetstaxering

— förande av J—aviregister

—— registreringsåtgärder

• Sida 104
•  Original

Prop. [985/86 55

Länsstyrelsens ställning som chefsmyndighet för lokal skatte— myndighet innebär att myndigheten inte upprättar och avger egen anslagsframställning utan i princip endast ett utkast till utgiftsstat. Dessa sammanställs av länsstyrelsen för samtliga lokala skattemyndigheter i länet till en gemensam anslagsframställning, uppställd fögderivis.

Tjänst som fögderichef tillsätts av regeringen efter förslag från länsstyrelsen. Samrådsförfarande med RSV krävs inte i detta fall. övriga tjänster utom vissa lägre tillsätts av länsstyrelsen. Länsstyrelsen har i flera väsentliga avseenden arbetsgivaransvar för den lokala skattemyndigheten. Länssty—

relsen fastställer vidare arbetsordningen för myndigheten.

3.6 - Taxeringsnämnden

Taxeringsnämnden beslutar om taxering i första instans. Ord- föranden förordnas_av länsstyrelsen. Ledamöter och supplean- ter väljs av kommunfullmäktige eller landstinget. Antalet valda ledamöter i taxeringsnämnd skall vara minst fem och högst åtta. För närvarande finns det i hela landet ca 3 300

taxeringsnämnder med omkring 25 000 valda lekmannaledamöter.

84

• Sida 105
•  Original

Prop.]985/86155

Prop,l985/86:55

Ligningsrådet består av femton ledamöter. Sex väljs av folke— tinget och åtta utses av ministern för skatter och avgifter. Rådets ordförande är tillika chef för statsskattedirektoratet

och utnämns av Drottningen.

Statsskattedirektoratet har 750 anställda och är organiserat i följande huvudenheter

- administrativ avdelning

— planläggningssekretariat

_ intern revision

— kontrollavdelning

_ förhandsbeskedsavdelning

_ uppbördsavdelning

— avdelning för värdering av fast egendom - kulbrintebeskattningsavdelning

På central nivå utvecklas system för deklarationskontroll på maskinell väg och statsskattedirektoratet tillhandahåller maskinellt framställt underlag för ligningsbeslut (taxerings- beslut). I dag företas ca 1.5 miljoner ligningar "automa— tiskt". Man räknar med att inom några år skall närmare 3 miljoner ligningar kunna baseras på ADB—framställt material. Direktoratet bedriver: egen revisionsverksamhet samt leder kontrollverksamheten i. den statliga skatteförvaltningen. Statsskattedirektoratet avger årligen en av ligningsrådet godkänd plan över hur ligningen (taxeringen) skall ske. I planen anges generella riktlinjer för verksamheten. Där kan t.ex. anges vilka kategorier av deklarationer eller vilka punkter i deklarationer som skall ägnas särskild uppmärksam— het. Vidare efter vilka kriterier ADB-mässig kontroll kan ske. Direktoratet avger årligen dessutom en av ligningsrådets godkänd plan över efter vilka riktlinjer direktoratets till—

syn över verksamheten skall ske.

86

• Sida 107
•  Original

Prop,l985/86:55 Amtsskatteinspektorat

Amtsskatteinspektoraten fungerar i viss mån som koordinator mellan centralmyndigheterna och den kommunala skatteförvalt— ningen. Där anpassas de generella lignings— och tillsynspla— nerna från statsskattedirektoratet och ligningsrådet till regionen i samverkan med den kommunala skatteförvaltningen. Man utövar tillsyn över verksamheteten i ligningskommissio— nerna (taxeringsnämnderna), dels genom att närvara vid dess sammanträden och dels genom att Stickprovsvis gå igenom be— handlade deklarationer och initiera rättelser när så erford—

ras.

Man utför egna revisioner och verkar för att koordinera landsomfattande och regionala aktioner med den revisionsverk- samhet som företas i den kommunala skatteförvaltningen, samt bistår kommunerna i deras revisionsverksamhet. Man följer upp verksamheten på regional och lokal nivå och avrapporterar till statsskattedirektoratet utfallet i relation till plan—

erna.

Skattekontor

I landet finns 275 kommunala skattekontor, som bl.a. har till uppgift att granska deklarationer, som utvalts maskinellt för kontroll, utarbeta förslag till taxeringsbeslut Och fungera som sekretariat åt ligningskommissionerna. Skattekontoren handhar även skatteuppbörd och arbetsgivarkontroll.

Ligningskommissioner

I de 275 ligningskommissionerna' fattas taxeringsbesluten. Kommissionerna består av minst 5 och högst 15 ledamöter, som väljs av "kommunbestyrelsen". Kommissionerna utser ordförande

inom sig. En representant från skatteförvaltningen skall vara med vid dess sammanträden.

87

• Sida 108
•  Original

Prop.]985/86z55

Anslagsframställning

Statsskattedirektoratet avger en gemensam anslagframställning för sig och amtsskatteinspektoraten. Enligt uppgift styrs amtsskatteinspektoraten mycket stramt. Statsskattedirekto- ratet och amtsskatteinspektoraten har inget inflytande vad gäller de kommunala skattekontorens anslagsframställningar.

Tjänstetillsättningar m.m.

Chefen för skattedirektoratet samt dess avdelnings— och kon— torschefer, cheferna för amtskatteinspektoraten samt vissa andra tjänstemän utnämns av Drottningen. Andra högre tjänste- män utnämns av ministern för skatter och avgifter. övriga tjänstemän i Statsskattedirektoratet och amtskatteinspektora—

ten utses av statsskattedirektören.

Förseelser som medför böter, sänkt lön eller avsked handhas

av ministern för skatter och avgifter.

Anvisningsverksamhet m.m.

Statsskattedirektoratet får enligt författning utfärda anvisf ningar som är bindande för -ligningskommissionerna. Dessa anvisningar kan även avse tolkning och tillämpning av lag. Innan någon bindande anvisning beträffande tolkning av lag utfärdas skall direktoratet försäkra sig om att skattedepar- tementet delar direktoratets uppfattning i fråga om tolk— ningen. Direktoratet och rådet kan även meddela anvisning om

att en praxis, som befunnits olämplig, Skall ändras.

Tillsynsverksamhet

Det åligger direktoratet utöva tillsyn över att taxeringen sker på behörigt och likformigt sätt i hela landet och att kontrollera ligningskommissionernas beslut blivit riktiga.

Tjänstemän från direktoratet har — utan rösträtt — rätt att

88

• Sida 109
•  Original

Prop.]985/86c55

närvara vid sammanträden i ligningskommissionerna och amts— ligningsråden. Direktoratet kan vidare när som helst ta ut självdeklarationer för kontroll av att besluten blivit rikti- ga. Påträffas oriktigheter kan direktoratet anmana vdb lig- ningskommission att företa rättelse. Sådan rättelse företas

dock endast om ligningskommissionen är enig.

Enligt författning gäller att "i det omfang det bestemmes av Statsskattedirektoratet varetager amtsskatteinspektoratene de oppgaver, der er pålagt direktoratet". Direktoratets till- synsverksamhet har till stor del delegerats till amtsskatte- inspektoraten, vars tjänstemän får delta utan rösträtt i lig- ningskommissionernas sammanträden och ta ut deklarationer för kontroll-

Amtsskatteinspektoratet tar även initiativ till att felaktiga beslut ändras.

4.2 Norge

FINANSDEFARTEMENTIT SKATTE- DIRiKTORATET

FY LKESKA TTE KONTOR ("l

LIGNINGSJFOLKEOK FORINGSKONTOR (cl 4”)

LIGNONGSNÅMNDEH (Drygt dial

OSLO LIGNINGS- OSLO FDLKIOK- KONTO! FOIINGSKDNTO!

|E RGEN FOLKIOK FOFINGSKONTOR

89

• Sida 110
•  Original

Prop. 1985f86255

Skattedirektoratet Skattedirektoratet är organisatoriskt uppdelat i

— skatteavdelning

- avgiftsavdelning

— kontrollavdelning

_ administrativ avdelning

_" databehandlingsavdelning

Vid centralmyndigheten arbetar cirka 300 personer. Direkto— ratet bär det centrala ansvaret för att skattebördan fördelas så riktigt och rättvist som möjligt och för att arbetet på alla plan i skatteförvaltningen utförs på ett effektivt sätt och till rimlig kostnad. Därifrån leds, planeras och över- vakas verksamheten i skatteförvaltningen. Skattedirektoratet bedriver också i egen regi offensiv kontrollverksamhet. Bl.a. utförs revisioner med särskild inriktning på utlandstransak—

tioner.

Fylkesskattekontor

Fylkesskattekontoren är beskattningsmyndighet för mervärde— skatt och investeringsavgift. Myndigheten utför även revisio- ner avseende inkomstskattekontroll och övervakar skattelig— ningen (taxeringen) i fylket. Därutöver sköter man personal— och ekonomiförvaltningen rörande fylkets ligningskontor. De flesta av landets 19 fylkesskattekontor har" mellan 45—65 anställda.

Lignings- och folkbokföringskontor

vid kontoren granskas deklarationer och ges förslag till beslut i ligningsnämnderna. Där fastställs även pensionsgrun—

dande inkomst.

90

• Sida 111
•  Original

Prop.l985/86:55

Ligningsnämnder

I ligningsnämnden (sammanlagt 454) fattas "ligningsbesluten". Nämnden består av fyra ledamöter, som väljs av kommunstyret, samt av chefen för ligningskontoret. Kommunstyret utser ord—

förande bland de valda ledamöterna.

Anslagsframställning m.m.

Skattedirektoratet avger en samlad anslagsframställning för skatteförvaltningen uppdelad på direktoratet, fylkesskatte- kontoren och ligningskontoren.

Fylkesskattekontoren har en central ställning vad gäller personal— och ekonomiförvaltningen i fylkets lignings—/folk- bokföringskontor (i fortsättningen benämnda kontor). Antalet kontor per fylke varierar från 22 till 45. Kontoren varierar i storleksordning från en deltidsanställd till'- i Oslo — 560_

anställda. Ett "normalkontor har fem anställda.

Varje kontor lämnar årligen ett budgetförslag till fylkes— skattekontoret, som sammanställer de olika förslagen och avger ett samlat budgetförslag för kontoren till skattedirek- toratet. Direktoratet tilldelar fylkesskattekontoret de medel son! är avsedda för kontoren. Fylkesskattekontoret fördelar medlen men reserverar ofta pengar för vissa utgiftsposter t.ex. för tillfälligt anställda, övertidsarbete och kontors— utrustning. Fylkesskattekontoren handhar dessutom i stort

sett all personaladministration avseende kontoren.

Tjänstetillsättningar

I skattedirektoratet tillsätts skattedirektören (chefen för skattedirektoratet) avdelningsdirektörer och underdirektörer av Kungen. De högre tjänstemännen tillsätts av finansdeparte— mentet. övriga tjänstemän tillsätts av skattedirektoratet.

W

• Sida 112
•  Original

Prop. 1985/86: 55

I fylkesskattekontoren tillsätts chefen av Kungen. De högre tjänstemännen tillsätts av ett centralt tillsättningsråd vari ingår chefen för skattedirektoratet (ordförande), en repre— sentant för finansministeriet samt en representant för de

anställda i skatteförvaltningen.

I lignings/folkbokföringskontoren tillsätts ligningscheferna i Oslo och Bergen av Kungen. övriga ligningschefer och högre tjänstemän utnämns av det centrala tillsättningsrådet (se ovan). övriga tjänstemän utnämns av respektive fylkes till— sättningsråd. I fylkets råd ingår chefen för fylkesskattekon- toret (ordförande), vdb ligningschef, en representant som utses av "fylkesutvalget" samt eventuellt en personalrepre- sentant.

Disciplinstraff kan bestå av skriftlig anmärkning, avstäng— ning från tjänsten 1 månad — 2 år, nedflyttning till lägre tjänst eller i allvarligare fall, avsked. Disciplinärenden

sköts av respektive tillsättningsmyndighet.

Anvisningsverksamhet m.m.

Skattedirektoratet lämnar anvisningar om hur lag skall tol— kas. I de fall osäkerhet råder beträffande tolkning rådgör direktoratet med finansdepartementet innan anvisning medde— las. Dessa anvisningar uppges uppfattas som bindande för tjänstemännen i skatteförvaltningen men inte för ligningsé

nämnderna.

• Sida 113
•  Original

Prop.]985/86255

4.2_ Finland

FINAanNISTEIIET

ISKATTESYVIELSEN

OWTTNINGS- SKATYEBVRÅEI (7)

UNSSKÅTTEVEIK IH)

IJNSKATTE- NÄMNDE I ( III

SKATTEEVRÅER (214) SKATTENAMNDER (46!)

Finansministeriet

Vid finansministeriet, som är organiserat på sju avdelningar, finns i allmänhet två ministrar. Arbetsfördelningen dem-emel-" lan överenskoms vid regeringsbildningen. F.n. finns en bud— getminister och en skatte— och löneminister. Budgetministern

är ministeriets chef.

Vid skatteavdelningen arbetar ett 30-tal personer. Ingen av dem är f.n. domstolsjurist och flera har rekryterats från

skatteförvaltningen. Skatteförvaltningen delegerar ofta ar— i betsuppgifter till Skattestyrelsen eller uppdrar åt den att

ta fram underlag inför beslut.

93

• Sida 114
•  Original

Prop. 1985/86255 Skattestyrelsen

Skattestyrelsen har inte någon beskattningsfunktion och dess huvuduppgift att leda och övervaka verksamheten i de under— ställda länsskatteverken, omsättningsskattebyråerna och skat— tebyråerna fastslås såväl i lag som i förordning om skatte— styrelsen. Enligt förordning åligger det också Skattestyrel- sen att genom råd och anvisningar till skattemyndigheterna och genom information till de skattskyldiga främja en riktig och enhetlig beskattning.

Antalet anställda uppgår till ca 350 personer. Av dem arbetar ungefär 190 vid den tekniska avdelningens ADB-byrå. Trots verksamhetens koncentration på ledning, samordning och över— vakning av skatteförvaltningen bedrivs på central nivå kvali— ficerade skatte—, avgifts— och skattebrottsutredningar. Skat—

testyrelsen är organiserad i följande avdelningar

— administrativa avdelningen

- avdelningen för direkt beskattning

- avdelningen för indirekt beskattning — inspektionsavdelningen

— skatteuppbördsavdelningen

- tekniska avdelningen

Länsskatteverk

I de elva länsskatteverken arbetar ca 1 500 personer. Antalet anställda vid ett länsskatteverk varierar från 50 personer till 400 personer.

Länsskatteverken handhar uppbörd och indrivning av skatter och avgifter inklusive omsättningsskatt. De utför även revi-

sioner hos medelstora företag.

Liksom i Sverige, Danmark och Norge fattas taxeringsbesluten

i från skatteförvaltningen fristående nämnder. Till länsskat-

94

• Sida 115
•  Original

Prop.I985/86:5,

teverken är knutna länsnämnder, där sådana skattskyldiga som skall beskattas i mer än tre kommuner taxeras. Nämnderna består av tolv ledamöter, som förordnas av Skattestyrelsen efter föreslag av kommunernas centralorganisationer. Läns— skatteverken granskar de 'mellankommunala' deklarationerna och tillhandahåller föredraganden i länsnämnderna. Slutligen har länsskatteVerken till uppgift att under Skattestyrelsen leda och övervaka verksamheten i de underställda skatteby- råerna och handha deras personal— och ekonomiförvaltning.

Den regionala skatteförvaltningen ingick tidigare i länssty— relserna, men bröts ut från dem i slutet av 1950—talet och bildade fristående myndigheter under Skattestyrelsen. Upp— börds— och indrivningsfunktionerna kom att ligga kvar hos länsstyrelserna till 1976, när de överfördes till länsskatte—

verkepj

Skattebyråer

Skattebyråerna har sammanlagt 5 000 anställda. De granskar bl.a. deklarationer, sköter skattedebitering och utför revis—

ioner hos mindre företag.

Skattenämnder

Taxeringsbesluten fattas av fristående Skattenämnder. Chefen för skattebyrån, skattedirektören, är ordförande i skatte- nämnd. övriga ledamöter väljs av kommunfullmäktige. Det finns sammanlagt 461 Skattenämnder, vilket innebär att en skattbyrå

betjänar i genOmsnitt i två skattnämnder.

Tjänstetillsättningar m.m.

I Skattestyrelsen tillsätts generaldirektören och överdirek- tören av presidenten på framställning av statsrådet. Avdel—

ningscheferna tillsätts av presidenten sedan Skattestyrelsen

95

• Sida 116
•  Original

Prop.!985/86155

uppgjort tjänsteförslag. övriga högre tjänstemän tillsätts av

skattestyrelsen.

I länsskatteverket tillsätts länsskattedirektören av statsrå— det sedan skattestyrelsen uppgjort tjänsteförslag. Avdel- ningscheferna tillsätts av finansministeriet sedan skattesty- relsen gjort framställning. Övriga högre tjänstemän tillsätts av skattestyrelsen sedan länsskatteverket gjort framställ— ning. övriga tillsätts av länsskatteverket.

I skattebyrån tillsätts skattedirektören av skattestyrelsen sedan de till distriktet hörande kommunernas styrelser hörts. Högre tjänstemän tillsätts av skattestyrelsen sedan länsskat— teverket gjort framställning. övriga tjänstemän tillsätts av länsskatteverket. Skattestyrelsen kan delegera befogenhet till skattedirektören (chefen för skattebyrån) att tillsätta innehavare'av byråbiträdes—, maskinskrivar—, vaktmästar- och

telefonistbefattningar.

Om tjänsteman vid skattestyrelsen (ej GD, öD, avdelningschef och biträdande avdelningschef), vid länsskatteverk eller vid skattebyrå gjort sig skyldig till fel i tjänsten eller till försummelse av tjänsteplikt, som inte är av den art att han därför bör åtalas, eller har han visat olämpligt uppförande, kan skattestyrelsen straffa honom i disciplinär väg med var- ning, böter eller skiljande från tjänsten för en tid av högst

sex månader.

Länsskatteverk är enligt förordning skyldigt att utföra upp- gifter som skattestyrelsen ålägger länsskatteverk. På läns—

skatteverk avkommande uppgifter kan genom förordning överfö— ras till skattebyrå.

Skattestyrelsens arbetsordning fastställs av finansministe- riet. Skattestyrelsen fastställer arbetsordningar för läns— skatteverken och skattebyråerna.

96

• Sida 117
•  Original

Prop.]985/86155

Anvisningsverksamhet m.m.

Regeringen eller myndighet som är underställd regeringen får med bindande verkan komplettera lag endast om i lagen sär— skilt anges att så får ske. Sådan föreskriftsrätt förekommer

sparsamt i finsk skattelag.

Enligt lag och förordning ankommer det på skattestyrelsen att främja en riktig och enhetlig beskattning genom råd och an— visningar till skattemyndigheterna. Länsskatteverk och skat- tebyråer har inte i lag eller förordning tillagts uppgiften att främja enhetlig rättstillämpning. Skattestyrelsen medde— lar anvisningar till skattemyndigheterna. Dessa anvisningar är inte bindande för de nämnder som fattar taxeringsbesluten, men genomslagskraften uppges vara förhållandevis god. Läns- skatteverk skall övervaka att anvisningarna följs och rappor— tera avvikelser till skattestyrelsen.

Verksamhetsplanering och ekonomi

Skattestyrelsen arbetar löpande med tre verksamhets- och ekonomiplaner. En avser mer än fem år, den andra avser fem år och den tredje är en ettårsplan. Femårsplanen bildar grund- valen för länsskatteverkens planering av verksamheten i lä— nen. Skattestyrelsen följer löpande upp verksamheten i skat— teförvaltningen genom avrapporteringssystem och analyserar utfall i relation till plan och målsättning.

Skattestyrelsen utarbetar en för skatteförvaltningen gemensam anslagsframställning på grundval av underlag från distrikts— förvaltningen och de egna avdelningarna. Efter vederbörlig behandling av statsmakterna tilldelas skattestyrelsen medel för skatteförvaltningen. Medlen ställs till skattestyrelsens disposition och är i tilldelningsbeslutet inte fördelade på myndigheter utan i stället uppdelade i huvudposter för olika slag av utgifter. Skattestyrelsen gör därefter en specialbud—

get som faställs av finansministeriet och medel fördelas ut

97

• Sida 118
•  Original

Prop.]985/86255

på omsättningsskattebyråerna och länsskatteverken. Det kan även nämnas att i skattestyrelsens uppgifter ingår att utöva tillsyn över medelsförbrukningen i skatteförvaltningen. Skat- testyrelsen inspekterar och reviderar länsskatteverken minst

en gång per år.

Länsskatteverken och Skattebyråerna

Skattebyråerna gör årligen verksamhetsplanering där förvänta— de arbetsuppgifter och personalresurser anges och där resurs— utnyttjandet och arbetsuppgifternas utförande även fördelas i tid. Vid sin verksamhetsplanering skall Skattebyråerna beakta de direktiv som länsskatteverket lämnat beträffande verksam— heten och resursutnyttjandet.

Skattebyråns verksamhetsplanering sänds till länsskattever— ket, som fastställer den och sammanfattar skattebyråernas verksamhetsplaner. Sammanfattningen sänds till skattestyrel- sen. Skattebyråernas verksamhet — utfall i förhållande till plan, avrapporteras löpande till länsskatteverket och där- ifrån vidare till skattestyrelsen. Beträffande viss verksam— het, t.ex. deklarationsgranskning, sker-.avrapporteringen månadsvis. För annan verksamhet sker avrapporteringen med längre tidsintervaller.

Länsskatteverkets handhavande av skattebyråernas ekonomiför-

valtning sker så att länsskatteverket, efter att ha tillde— lats medel av skattestyrelsen, ger varje skattebyrå en bud-

get. Pengarna förvaltas av länsskatteverket, som granskar skattebyråernas räkningar och utanordnar medel. Länsskatte—

verket sköter dessutom praktiskt taget all personaladminist— ration åt skattebyråerna.

98

• Sida 119
•  Original

Prop,l985/86:55

5.1. Åklagarorganisationen

Åklagarorganisationen består av riksåklagaren, regionåklagar- myndigheter och distriktsåklagarmyndigheter. En organisation med en central myndighet samt regionala och lokala myndighe— ter. På regional nivå har nyligen en omorganisation ägt rum. Numera har länsåklagarmyndigheterna ersatts av tretton re— gionåklagarmyndigheter. Därtill kommer en särkild statsåkla- garmyndighet i Stockholm för speciella mål.

Riksåklagaren

Riksåklagaren (RA) är högste åklagare och har i denna egen— skap ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet i riket, 7 kap 2 5 rättegångsbalken. Enligt 7 kap 5 5 rättegångsbalken får han överta uppgifter söm tillkommer lägre åklagare.

Vid sidan av bestämmelserna i rättegångsbalken innehåller åklagarinstruktionen (l974z910) bestämmelser om fördelning av arbetsuppgifter inom åklagarorganisationen. Enligt 4 & instruktionen skall RÅ utöva tillsyn över åklagarnas verksam— het. Genom inspektioner och andra åtgärder skall han hålla sig underrättad om åklagarväsendets tillstånd och behov samt om de förhållanden i övrigt som tillhör området för hans tjänsteutövning- Han bör ägna särskild uppmärksamhet åt

tillämpningen av gällande bestämmelser om beslut att ej tala

99

• Sida 120
•  Original

Prop.l985/86:55

&

a brott och om straff föreläggande. RÅ bistår också åklagarna med råd och upplysningar samt meddelar dem anvisningar för deras tjänsteutövning. RÅ utfärdar även arbetsordningar för de regionala och lokala åklagarmyndigheterna.

RÅ upprättar och avger anslagsframställning för hela åklagar— organisationen. Till grund härför ligger bl.a. förslag till anslagsframställning från varje regional myndighet. Tjänster som chef för regional eller lokal myndighet tillsätts av regeringen efter förslag från RÅ. Lägre åklagartjänster till— sätts av RÅ.

Såsom närmare beskrivs i kapitlet om lekmannainflytande har hos RÅ inrättats en rådgivande nämnd.

Det bör framhållas att bestämmelserna i åklagarinstruktionen är föremål för översyn på grund av den nyligen bestämda för- ändringen av de regionala åklagarmyndigheterna.

Regionala åklagarmyndigheter

Åklagarväsendet är enligt förordningen (1984zll37) indelat i tretton regioner. Inom varje region finns en regiOnåklagar- myndighet. I Stockholm finns dessutom en statsåklagarmyndig- het för speciella mål. Chefen för den regionala myndigheten har under RÅ ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet inom sitt verksamhetsområde, 7 kap 2 5 rättegångsbalken.

Chefen för den regionala myndigheten leder och utövar tillsyn över åklagarverksamheten inom myndighetens verksamhetsområde, 17 & instruktionen. Han skall tillse att åklagarna i åklagar— distrikten fullgör sina skyldigheter samt bistå dem med råd och upplysningar i deras verksamhet. När så begärs kan han överpröva distriktsåklagarens beslut och han kan även överta handläggningen av visst mål.

100

• Sida 121
•  Original

Prop.]985/86z55

Lokala åklagarmyndigheter

Chefen för den lokala åklagarmyndigheten är en distriktsåkla— gare, chefsåklagaren. Han skall fördela göromålen vid myndig- heten mellan sig och övriga åklagare enligt grunder som fast— ställts i arbetsordningen. Chefsåklagaren bör handlägga de mål där åklagaruppgiften är mer krävande eller av annat skäl bör fullgöras av honom. Han skall också bistå åklagaren med

råd och upplysningar i deras verksamhet. 5.2 Arbetsmarknadsverket

Arbetsmarknadsverket är den sammanfattande benämningen på arbetsmarknadsstyrelsen, länsarbetsnämnder och arbetsförmed— lingar. Arbetsmarknadsverkets organisation och ”huvudsakliga arbetsuppgifter framgår av förordningen (19651667) med in— struktion för verket. '

Arbetsmarknadsstyrelsen

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) är en central förvaltningsmyn— dighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor. Styrelsen är chefs- myndighet för länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingen.

',. /

Enligt 3 5 instruktionen åligger det AMS att bl.a. planlägga, leda och utöva tillsyn över verkets arbetsområde. '

I egenskap av central förvaltningsmyndighet är det AMS som avger anslagsframställning avseende hela arbetsmarknadsver- ket. Bortsett från de högsta tjänsterna inom verket som till— sätts av regeringen är det överlämnat till AMS att tillsätta samtliga tjänster. Länsarbetsnämnd kan efter beslut av AMS

(-. ges rätt att tillsätta vissa tjänster.

Enlig l 5 instruktionen jämte bestämmelserna i allmänna verksstadgan ankommer det också på AMS att fastställa arbets—

HH

• Sida 122
•  Original

Prop. 1985/86: 55

ordningen och meddela bestämmelser i övrigt för myndigheterna inom verket.

AMS leds av en styrelse bestående av generaldirektören, över-

direktören och elva andra av regeringen särskilt utsedda

ledamöter. Ledamöterna utses efter förslag från de fackliga organisationerna. Styrelseärenderna består i huvudsak av

ärendetyper av liknande karaktär som anges i länsstyrelse- instruktionen nämligen

— viktigare frågor om samhällsplanering m.m. - viktigare frågor om organisationer, arbetsordning och tjänsteföreskrifter

- frågor om anslagsframställningar m.m.

—- tillsättning av tjänster över viss lönegrad

- frågor om diciplinansvar, avskedande m.m.

- ärenden enligt lagen (1974:l3) om vissa anställnings- främjande åtgärder

— andra frågor som generaldirektören hänskjuter till stya

relsen. Länsarbetsnämnden

Länsarbetsnämndeniär länsmyndighet för allmänna arbetsmark- nadsfrågor och för arbetsförmedlingen. Länsarbetsnämnden skall bl.a. följa utvecklingen på arbetsmarknaden samt plan- lägga och vidtaga de åtgärder som betingas av utvecklingen. Nämnden skall göra de framställningar och förslag hos AMS till vilka läget på arbetsmarknaden ger anledning. Ärende som rör frågor av principiell betydelse eller större vikt skall överlämnas till AMS avgörande.

Länsarbetsnämnden består av ordförande och nio andra ledamö- ter. En av ledamöterna är vice ordförande. Länsarbetsdirek— tören är självskriven ledamot. Regeringen utser ordförande och vice ordförande efter förslag från generaldirektören.

övriga ledamöter och suppleanter utses av AMS.

102

• Sida 123
•  Original

Prop.1985/86:55

Under nämnden leds arbetet av länsarbetsdirektören.

Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen är den lokala myndigheten för allmänna ar— betsmarknadsfrågor. Arbetsförmedlingen skall inom sitt område utöva den offentliga arbetsförmedlingsverksamheten inklusive yrkesvägledning och arbetsvånd.

Arbetet i distriktet leds av chefen för distriktskontoret. I varje distrikt finns med vissa undantag en distriktsarbets— nämnd. Nämnden består av ordförande och nio ledamöter. Chefen för distriktskontoret är självskriven ledamot och ordförande i nämnden. övriga ledamöter utses av länsarbetsnämnden. 5.3 Tullverket

Tullverket har till uppgift att påföra, uppbära och redovisa tull samt vissa skatter och andra avgifter. Verket övervakar efterlevnaden av särskilda bestämmelser om införsel och utförsel av varor och utövar i övrigt uppsikt över trafiken till och från utlandet och fullgöra kontrolluppgifter som

sammanhänger därmed och vissa övervakningsuppgifter."

Tullverket omfattar generaltullstyrelsen samt en regional och lokal organisation, 1 5 förordningen (1984:988) med instruk-

tion för tullverket.

Generaltullstyrelsen

Generaltullstyrelsen (GTS) har särkilt i uppgift att uppbära och redovisa tull och vissa andra skatter samt avgifter. GTS

skall vidare övervaka uppbörden och redovisningen vid de regionala och lokala tullmyndigheterna m.m. samt ge råd till ledning för tolkning och tillämpning av bestämmelserna i lagen (l977:975) med tulltaxa. Även i övrigt skall GTS ut-

färda allmänna råd inom tullverkets verksamhetsområde.

l03

• Sida 124
•  Original

Prop.!985/86:55

GTS upprättar och avger förslag till anslagsframställning för

tullverket samt faställer arbetsordningen och de allmänna

bestämmelserna i övrigt som fordras för arbetet inom verket.

Generaltulldirektören är chef för hela tullverket och alltså även för GTS. Han beslutar själv i. ärenden han deltar i. Vissa frågor angående skiljande från anställning m.m. avgörs av en nämnd vari generaltulldirektören och tjänstemän inom

GTS ingår.

Regionala tullmyndigheter

Närmast under GTS leder och övervakar tulldirektionen verk— samheten inom sina tullområden. Motsvarande gäller gänstull—

kammare.

Enligt 10 5 instruktionen för tullverket får genom arbetsord- ningen, tjänstgöringsreglemente eller genom särskilda beslut överlåtas åt chefen eller annan tjänsteman vid regional och lokal tullmyndighet att avgöra ärenden som rör myndighetens verksamhetsområde.

Enligt arbetsordningen åligger det tulldirektören att leda och övervaka verksamheten inom regionen och svara för hur

dess uppgifter fullgörs. Han beslutar för tulldirektionen i

- .. . L- __ ärende l vars provning han deltar.

Arbetsordningen anger vidare särskilda ansvarsområden för cheferna för enheterna inom regionkontoret. Bl.a. kan nämnas att chefen för taxekontoret har att utöva en övergripande tillsyn över tulltaxeringsarbetet inom regionen. Han skall därvid ägna sig åt att vid behov samordna kontrollinsatser och att tillse att tullmyndigheterna inom regionen upprättar planer för kontrollbesök och annan kontroll— och gransknings- verksamhet. Han ska vidare övervaka att tulldeklaration

granskas och att beslut meddelas inom föreskriven tid samt

104

• Sida 125
•  Original

Prop. 1985/86: 55

vid behov vidtaga erforderliga åtgärder för att förhindra

uppkomsten av balanser inom tulltaxeringsarbetet.

Lokala myndigheter

Lokala myndigheter inom tullverket är bl.a. distriktstullkam- mare. Enligt arbetsordningen har distriktstullkammare i hu— vudsak arbetsuppgifter som avser klarering av transportmedel och varor jämte bevakningsverksamhet.

Chefen för distriktstullkammare har att under tulldirektionen leda och ansvara för verksamheten, inom tulldistriktet. Det åligger honom bl.a. att ägna särskild uppmärksamhet åt kont— rollL och granskningsverksamheten inom tulltaxeringsområdet. Han svarar vidare för att tulldeklarationer granskas och

redovisas inom föreskriven tid.

105

• Sida 126
•  Original

• Sida 127
•  Original

Prop.!985/86z55

II ORGANISATIONSSTRUKTUR

6 PROBLEM I NUVARANDE ORGANISATION

I detta aVSnitt ges en översiktlig beskrivning av problem i materiellt och administrativt avseende som dagens organisa— tion av skatteförvaltningen för med sig för verksamheten. Probleminventeringen begränsas till frågor av betydelse från ledningsf och samordningssynpunkt.

Allmänt

Den svenska skatteförvaltningen är starkt splittrad i orga— nisatoriskt och administrativt avseende. Trots de vertikala verksamhetssambanden saknas klara styrlinjer mellan myndig— hetsnivåerna. Ansvarsförhållandena och befogenheterna 'är oklara eller oreglerade. Samtidigt är skattesystemet både materiellt och förfarandemässigt så komplicerat att det är mycket'svårt att skapa överblick eller att formulera en klar målsättning för hela verksamheten. Det är inte förvånande att verksamheten inom förvaltningens många myndigheter bedrivs på ett oenhetligt sätt i fråga om verksamhetsinriktning, priori— teringar och resursavvägningar, ambitionsnivåer m.m. Detta förhållande har belysts av ett stort antal utredningar. PLAN- projektet (RSV rapport l983zl) drog bl.a. den sammanfattande slutsatsen att skatteadministrationens organisation inte anpassats till de krav ett modernt samhälle och skattesystem ställer, vilket fört med sig stora problem i samordnings— och

effektivitetshänseende.

HW

• Sida 128
•  Original

Prop» 1985/86:55 Politisk styrning och återkoppling

Skattesystemet i stort berör på olika sätt ett flertal dep— artement inom regeringskansliet. Detta medför svårigheter att få en god och sammanhållen återkoppling till regering och riksdag av erfarenheter som görs i skatteförvaltningen av skattelagstiftningens funktionssätt och effekter i skilda hänseenden. Det gör det också svårt att skapa överblick över skatte- och avgiftslagarnas inbördes samband, såväl mate— riellt som i fråga om deras administration.

Enligt nu gällande ordning avger varje länsstyrelse en an- slagsframställning till finansdepartementet för länets lokala skattemyndigheter. RSV sammanställer och yttrar sig över dessa anslagsframställningar. Länsstyrelsernas egna anslags— framställningar inges däremot till civildepartementet ooh remitteras därifrån till RSV för yttrande vad gäller frågor inom RSV:s verksamhetsområde.

Inom regeringskansliet är följaktligen budgetarbetet beträf— fande skatteförvaltningen uppdelat på två departement. Detta minskar möjligheterna till en samlad resursbedömning där skatteförvaltningens medelsbehov vägs mot behoven inom andra samhällssektorer. Beslutsprocessen kompliceras. Det får bl.a. till följd att minst två riksdagsutskott (i första hand bo— stads— och skatteutskotten) skall behandla skatteförvalt— ningens resursfrågor. Riksdagen får därmed inte någon samlad diskussion i dessa frågor.

Eftersom RSV, skatteavdelningarna och de lokala skattemyndig- heterna funktionellt hör samman berör de flesta frågor som sammanhänger med den övergripande styrningen av verksamheten såväl civil— som finansdepartementen. Detta ger mindre goda förutsättningar för en effektiv styrning, samordning och uppföljning av skatteförvaltningen även från regeringens sida.

HB

• Sida 129
•  Original

Prop.1985/86:55

Central ledning

RSV är central förvaltningsmyndighet för skatteförvaltningen men saknar i väsentliga hänseenden de formella befogenheter

som behövs för att effektivt leda och samordna verksamheten.

I materiellt avseende har RSV i vissa i lag särskilt regle- rade fall till uppgift att lämna bindande föreskrifter. Inom t.ex. taxeringsområdet skall verket vidare främja en riktig och enhetlig rättstillämpning. Ansvaret för att verka för att taxeringarna blir likformiga och rättvisa vilar emellertid exklusivt på skattecheferna, som självständigt, var och en i sitt län, lämnar rekommendationer i tolkningsfrågor till granskare och taxeringsnämnder.-Detta problemområde behandlar utredningen i avsnitt IV.lO.

RSV har vidare enligt åtskilliga författningar att utfärda verkställighetsföreskrifter av olika slag (se bl.a. 60 5 a TF). Verkställighetsföreskrifterna är ofta av teknisk karak— tär och syftar till att vara hjälpmedel i verksamheten. Deras värde som styrmedel vad gäller inriktningen av verksamheten,

planering, prioritering etc. är begränsat.

Instruktionen-för RSV innehåller inte någon bestämmelse som anger att verket har till uppgift att leda verksamheten. Ledningen och planeringen av den operativa verksamheten ankommer på skattecheferna. Exempelvis beträffande skatte— och avgiftskontrollen ges RSV till uppgift att planera och samordna verksamheten. Den centrala instansen saknar alltså formellt mandat att se till att denna viktiga verksamhet bedrivs på ett enhetligt sätt i riket. Den gemensamma plane— ringen sker i ett samrådsförfarande mellan skattecheferna och

RSV som rådgivande organ.

I administrativt avseende kan noteras att RSV inte inger en för skatteförvaltningen samlad anslagsframställning. RSV

sammanställer och yttrar sig över färdiga produkter, som i

[09

• Sida 130
•  Original

Prop.]985/86z55

regel är beslutade i länsstyrelsernas styrelser och där av— vägningar och prioriteringar företagits mellan å ena sidan skatteförvaltningens behov och å andra sidan de behov som föreligger beträffande den del av länsstyrelsens verksamhet som avser länets utveckling och framtid. När det gäller till— sättning av tjänst som chef för skatteavdelning eller enhets- chef skall länsstyrelsen, före beslut om förslag till reg— eringen, inhämta yttrande från RSV. Länsstyrelsen är inte bunden av yttrandets innehåll. Den centrala instansen saknar alltså ett reellt ansvar i tillsättningsärenden inom skatte- förvaltningen på länsnivå. Det saknas m.a.o. formella förut— sättningar för en effektiv och samlad resurshushållning och ett enhetligt personalpolitiskt uppträdande inom skatteför-

valtningen.

Skatteförvaltningen på länsnivå

I samband med 1971 års länsförvaltningsreform fastslogs (prop. 1970:103) att en huvuduppgift för den nya länsstyrel- sen och dess styrelse skulle vara att leda och samordna den samhällsplanering som bedrivs inom den statliga länsförvalt- ningen. I det sammanhanget är verksamheten i skatteförvalt— ningen av föga intresse. Detta i förening med skattechefs— institutet har medfört att länsstyrelsernas styrelser i liten omfattning ägnar sig åt skatteavdelningarnas verksamhet. Detta förhållande belyses av en undersökning företagen av verksledningkommittén. Av undersökningen framgår att av de sammanlagt 2 370 ärenden som behandlades i länsstyrelsernas styrelser under 1983 var 80 ärenden eller 3,4 % skatte— och taxeringsärenden, varav nästan alla var remisser. Styrelserna behandlade 209 länsstyrelseinterna ärenden (anslagsframställ- ningar, ekonomi, intern organisation, disciplinfrågor och tillsättning av interna tjänster). Hur många av dessa ärenden som avsåg skatteavdelningarna framgår inte av undersökningen. Ledningen av den sakliga verksamheten inom skatteavdelningen är alltså undantagen från alla former av lekmannainflytande.

HO

• Sida 131
•  Original

Prop.!985/86z55

Genom skattechefsinstitutet. delegeringen i 22 5 länsstyrel— seinstruktionen jämte andra delegeringar i arbetsordningen för länsstyrelsen är landshövdingen Som myndighetschef i praktiken fråntagen så gott som allt ansvar för verksamheten inom länets skatteförvaltning. De befogenheter och uppgifter som kvarligger hos länsstyrelsen och landshövdingen inom några av skatteavdelningens sakområden är närmast av formell karaktär. I administrativt avseende har naturligtvis lands— hövdingen och länsledningen ansvaret för ekonomi- och person— aladministration m.m. för skatteförvaltningen på länsnivå. Den genom bl.a. skattechefsinstitutet kluvna ansvarsbilden visar hur svårt det är att passa in skatteförvaltningen i

länsstyrelseorganisationen.

Chefen för skatteavdelningen/skattechefen å sin sida framstår som den i realiteten ansvarige för skatteavdelningens verk— samhet. Han saknar emellertid de administrativa befogenheter

som normalt kopplas till chefsansvaret.

Den nuvarande ordningen medför en risk för spänningar och konflikter mellan skatteavdelningen och övrig länsstyrelse i ekonomi— och personaladministrativa frågor. Flera skatteche— fer upplever sig ägna oproportionerligt mycket tid och kraft åt att inom länsstyrelserna vinna gehör för sin avdelnings behov i dessa avseenden och för att erhålla adekvat service från de administrativa enheterna. övrig länsstyrelse har vi— dare under senare år drabbats av nedskärningar av anslagen, medan skatteavdelningen i stort sett undantagits från bespa— ringar. Det har ofta förekommit att den övriga länsstyrelsen under löpande budgetår överskridit sitt anslag och därvid hämtat medel för kostnadstäckning från det anslag som beräk—

nats för skatteavdelningen. För att förhindra sådana omför— delningar av resurser har regeringen angett lönekostnadsan— slaget för skatteavdelningen separat i regleringsbrevet för 1984/85. Detta är en väsentligt hårdare styrning än tidigare. Eftersom länsstyrelsen har arbetsgivaransvar är det emeller—

tid möjligt och i vissa situationer en skyldighet för läns—

IH

• Sida 132
•  Original

Prop.1985/86:55

styrelsen att göra personaldispositioner exempelvis mellan övrig länsstyrelse och skatteavdelningen. I samband med över- talighetsproblem inom övrig länsstyrelse kan personal ompla— ceras till skatteavdelningen. Detta kan medföra att högt specialiserad personal på kvalificerad handläggarnivå över— förs från övrig länsstyrelse till tjänster vid skatteavdel- ningen. Så har också skett i vissa län, där personal som haft lång erfarenhet av och utbildning för andra delar av länssty- relsens verksamhetsområde blivit placerade inom skatteavdel— ningen. På detta sätt kan regeringens intentioner med resurs— tilldelningen och de särskilda bestämmelserna i reglerings— brevet motverkas.

Beträffande de lokala skattemyndigheterna kan konstateras att verksamhetssambanden mellan dem och länets skatteavdelning är

mycket starka. Verksamhetssambanden mellan lokal skattemyn— dighet och övrig länsstyrelse är däremot obetydliga. Länssty- relsen är chefsmyndighet för länets lokala skattemYndigheter och fullgör därvid främst uppgifter inom de ekonomi— och personaladministrativa områdena. Länsstyrelsen fördelar t.ex. de lokala skattemyndigheternas anslag. Funktionen som chefs- myndighet utövas därför (under länsledningen) i praktiken av den administrativa enheten. Omfattningen av samverkan med

chefen för skatteavdelningen varierar mellan länen.

Skatteavdelningen utövar viss tillsyn över lokal skattemyn— dighet i materiellt hänseende. Enligt 74 5 uppbördslagen skall länsstyrelsen (uppbördsenheten) utöva tillsyn över' lokal skattemyndighets handläggning av ärenden angående upp— börd av skatt och av sociala avgifter. Chefen för skatteav— delningen har därutöver via Skattechefsinstitutet tillagts uppgiften att leda och ansvara för lokal skattemyndighets verksamhet med avseende på deklarationsgranskning och annan kontroll i samband med taxeringen. Hans administrativa befog- enheter i detta sammanhang är inte närmare reglerade. I prop. 1977/78:181 anförde departementschefen i detta sammanhang (sid. 24).

HZ

• Sida 133
•  Original

Prop. 1985/86: 55

Skattechefens ledningsfunktion i fråga om de lokala skattemyndigheternas granskningspersonal kan emellertid inte utövas på samma sätt som i förhållande till perso- nalen på länsstyrelsen. Skattechefens planläggning av arbetet och fördelning av resurserna måste självfallet ske i samråd med de lokala skattemyndigheterna. Jag anser i likhet med flera remissinstanser att det sam— rådsförfarande inom ramen för ett särskilt samrådsorgan som utredningen har förordat kan vara en lämplig form för planläggningen och utformningen av taxeringsarbe- tet.

Till följd av den splittrade ansvarsbilden uppstår situatio— ner där skattechefen som sakområdesansvarig för taxerings— verksamheten i länet och fögderichefen som linjeansvarig för lokal skattemyndighets verksamhet kommer till olika uppfatt— ningar i frågor som rör prioriteringar och personaldisposi- tioner vid myndigheten. Det har då visat sig att dessa sam— rådsorgan ofta fungerat mindre väl och att samförståndslös- ningar varit svåra att nå.

På länsnivån saknas ett odelat och uttalat verksamhetsansvar och de styrmedel som följer med detta gentemot de lokala skattemyndigheterna. De formella befogenheter som behövs för att effektivt leda och samordna verksamheten i länets skatte-

-förvaltning finns sålunda inte.

Vissa förhållanden i Stockholms län

Länsatyrelsen i Stockholms län är organiserad på fyra avdel— ningar, planeringsavdelningen, taxeringsavdelningen, förvalt- ningsavdelningen och den administrativa avdelningen. Taxe— ringsavdelningen består av taxeringsenhet, revisionsenhet, besvärsenhet och mervärdeskatteenhet. Uppbörds— och dataenhe— terna ingår i den administrativa avdelningen, som även ansva- rar för personal— och ekonomiadministration, anslagsfram— ställning, verksamhetsplanering och administrativ rationali— sering för hela länsstyrelsen.

H3

• Sida 134
•  Original

Prop. 1985/86 55

Mot bakgrund av den starka koncentrationen till länet av stora företag och andra skattskyldiga med på olika sätt komp- licerade skatteförhållanden m.m. ställs särskilt stora krav på verksamheten i Stockholms län. De organisatoriska förut- sättningarna för en effektiv ledning och samordning av verk— samheten är emellertid sämre än i övriga län. För skatteför— valtningen i Stockholms län gäller nämligen inte bara de problem i fråga om ledningen av verksamheten på länsnivå som redovisats i det föregående. Till dessa kommer de problem som orsakas av att lednings— och samordningsfunktionen på sakom—

rådet är delad mellan två avdelningschefer.

Arbetsordningen för länsstyrelsen i Stockholms län innehåller beträffande ärenden som handläggs inom uppbörds— och dataen— heterna inte några föreskrifter om samråd med taxeringsavdel— ningen. Inte heller beträffande ärenden som handläggs inom taxeringsavdelningen anges något samråd med uppbörds- och

dataenheterna utöver vad som anges i normalarbetsordningen.

Chefen för taxeringsavdelningen har inte något ansvar eller någon befogenhet. i fråga om verksamheten på uppbörds- och dataenheterna. Detta medför att han har ett mer begränsat ansvar och mer inskränkta befogenheter än övriga skatteavdel— ningschefer i fråga om lokal skattemyndighets verksamhet. Hans möjligheter att samordna, prioritera och göra.resursav- vägningar samt att i övrigt leda verksamheten i länets skat— teförvaltning på såväl regional som lokal nivå är följaktli— gen avsevärt beskurna. Detta försvårar en rationell hantering

av arbetsuppgifterna.

H4

• Sida 135
•  Original

Prop.1985/86:55

7 KRAV PÅ EN NY ORGANISATION

I detta avsnitt lämnas ett kort redogörelse för krav på skat- teförvaltningen som är av intresse från organisationssyn— punkt. Det är naturligt att kraven på en väl fungerande skat— teförvaltning kan te sig olika beroende på om det är den enskilde eller statsmakterna som ställer dem. Utredningen vill emellertid betona att de övergripande kraven på skatte— förvaltningen i _allt väsentligt torde vara gemensamma för

allmänheten och statsmakterna.

Likformig beskattning

För att det grundläggande kravet på en likformig beskattning skall kunna tillgodoses måste vissa förutsättningar även av

administrativ och organisatorisk art föreligga.

För det första måste det för den enskilde te sig egendomligt att det kan förekomma att RSV:s rekommendationer i viktiga beskattningsfrågor tolkas och tillämpas på olika sätt i olika län. Den riksbekanta s.k. bilavdragsdebatten vid 1983 års taxering är ett exempel på detta. Enligt utredningens mening följs emellertid de rekommendationer som RSV lämnar i stor utsträckning av de tillämpade myndigheterna på fältet. Erfa— renheten visar dock att en klarare markering av RSV:s led—

ningsroll inom skatteadministrationen är nödvändig.

För det andra ligger i kravet på likformighet och rättvisa att skattebördan skall fördelas på avsett sätt. Skatteundan—

HS

• Sida 136
•  Original

Prop. 1985/86: 55

dragandet leder till icke avsedda övervältningseffekter och upplevs också som stötande. Skattekontrollen bör därför be- drivas likformigt över landet och ges administrativa och organisatoriska förutsättningar för detta. I kontrollsamman— hang krävs att skattemyndigheterna inte ägnar sig åt "småtte- rier". Den fördjupade kontrollen bör därför primärt styras mot de områden där möjligheterna till och riskerna för vä- sentligt skatteundandragande är störst. En enhetlig uppfatt— ning i policyfrågor och en fast ledning och styrning på Ope— rativ nivå av de enskilda tjänstemännens agerande är därför

nödvändig. Koncerntanken

I budgetpropositionen 1984 uttalade finansministern.

Det är angeläget att effektivisera skatte- och indriv- ningsväsendet genom att samordnat kunna bedömma resur- sernas omfattning och användning och de regler som styr skattemyndigheternas och övriga hithörande myndigheters verksamhet. Som ett led i en sådan'samordningsprocess överfördes ansvaret för lokala skattmyndigheterna och kronofogdemyndigheterna den 1 januari 1983 till finans- departementet. Det är viktigt att organisationen an- ordnas så att lednings- och styrfunktionerna blir så effektiva som möjligt. Målsättningen måste vara att hela skatteförvaltningen skall framstå och kunna fungera som en sammanhållen enhet - en koncern - med riksskatte- verket i ledningen (prop. 1983/84:100, s. 15).

Uttrycket "koncern" i det här sammanhanget torde inte avse ett koncernbegrepp i någon associationsrättslig mening utan får ses som en illustration till kravet att skatteförvalt- ningens olika delar administrativt skall knytas samman under en enhetlig ledning.

Enligt utredningen får uttalandet att skatteförvaltningen

skall framstå som en sammanhållen enhet anses innebära att

allmänheten, företag och organisationer skall uppleva att

skatteförvaltningen i grunden är en enhetlig organisation med

Hö

• Sida 137
•  Original

Prop.]985/86:55

ett samordnat uppträdande i sin myndighetsutövning och sin övriga verksamhet.

Med uttalandet att skatteförvaltningen skall fungera som en sammanhållen enhet torde främst aVSes att förvaltningen skall arbeta med en gemensam inriktning och en enhetlig prio- ritering samt ett likformigt och samlat uppträdande i alla väsentliga materiella frågor. Detta ställer krav på en stark ledning med ansvar för resursbedömmning, planering och upp— följning. RSV bör naturligen tilldelas ledningsrollen. Skat- teförvaltningen i övrigt består idag av 24 regionala enheter och 120 lokala enheter. Enligt utredningen är det uppenbart att RSV inte på ett effektivt sätt kan utöva sin ledningsroll genom detaljstyrning av 144 myndigheter. Kontrollspannet blir orimligt stort. Det krävs därför också att de regionala enhe— terna ges ansvaret för den operativa verksamheten inom regio-

.nerna .

Kravet att skatteförvaltningen skall fungera som en "koncern"_ kan också ses ur ett något annorlunda perspektiv. Den mycket höga förändringstakten inom skattesystemet och dess stora betydelse för samhällslivet gör att statsmakterna måste stäl— la kravet att hela skattgförvaltningen snabbt skall kunna anpassa sig till ändrade('förutsättningar för verksamheten. Statsmakterna måste ges större möjligheter att påverka för— valtningen. Även ur detta perspektiv är det nödvändigt med en starkare central ledning, som kan ansvara inför statsmakterna

för att de på politisk nivå fastlagda intentionerna följs.

Flexibel organisation

En strävan bör vara att ett företags organisation skall vara flexibel, dvs. snabbt kunna ändras med hänsyn till ändrade förutsättningar på marknaden etc. Olika aktiviteter inom ett företag kan därför i viss utsträckning organiseras "ad hoc", i projektform eller liknande. Syftet med sådana arrangemang är att motverka stelhet i.organisationen — byråkratiseringen

H7

• Sida 138
•  Original

Prop.!985/86z55

med dess bindning till fastställda hierarkiska mönster - ett

problem som alltså är aktuellt även hos företag.

Statsmakterna är medvetna om problematiken kring myndigheter— nas i allmänhet stela organisationsstruktur och försöker på olika sätt komma till rätta med den. Tidigare tilldelades myndigheter resurser hårt knutna till olika kostnadsslag (löner, expenser, resor etc.). Lönemedel envisades i förhål— lande till tjänster i personalplan och nya personalresurser tillfördes i form av nya tjänster. I dag sker resurstillskot- ten i regel på ett friare sätt. En myndighet kan t.ex. till— delas visst belopp för att lösa en arbetsuppgift. Vissa myn- digheter tilldelas medel uttryckligen avsedda för projekt- verksamhet. Myndigheternas organisationsstruktur, arbetsupp— gifter och organisation rätt långt ner i detalj är dock ofta fastlagda genom statsmaktsbeslut.

Skatteförvaltningen är en stor förvaltningssektor, som vuxit mycket starkt på senare år och genomgått betydande organisa- tionsförändringar, där dock ansvars— och befogenhetsproblema- tiken inte lösts fullt ut. Organisationen uppvisar en typisk myndighetsuppbyggnad med avdelningar, enheter och grupper med avgränsade arbetsuppgifter. Organisationen har vuxit fram successivt mot bakgrund av den detaljerade lagstiftningens Ikrav och starka tillväxt och uppvisar en blandning av sakom- rådes— och funktionsindelning. Att förorda en mera flexibel organisation i den meningen att det skulle överlämnas åt förvaltningens myndigheter att själva utforma sin inre orga- nisation bedömer utredningen som olämpligt främst med hänsyn till kraven på rättssäkerhet och likformighet i beskattnings- verksamheten och på ett enhetligt uppträdande från förvalt- ningens sida. Förändringar i skatteförvaltningens organisa— tion av mer betydande omfattning bör förbehållas regering och

riksdag.

Flexibilitet i organisationen kan emellertid även åstadkommas genom att man arbetar med succesiva och begränsade organisa-

H8

• Sida 139
•  Original

Prop.]985/86155

tionsförändringar. Resultatet av större organisationsreformer har' ofta visat sig bli sämre än väntat bl.a. på grund av långa genomförandetider. Större organisationsförändringar är dessutom betydligt lättare att genomföra i ett expansivt skede- Skall sådana förändringar genomföras med snäva resurs- ramar kan effekten förväntas bli allvarliga störningar i organisationen. Utredningen har stannat vid att lägga begrän— sade förslag med avseende på skatteförvaltningens inre orga— nisation m.m. Härigenom ges möjlighet till ett snabbt genom— förande. Organisationslösningen är flexibel på så sätt att det är möjligt att därefter gå vidare med de förändringar av olika slag som kan föranledas av skatteförenklingskommitténs och andra utredningars arbete. Om t.ex. standardiserade rä— kenskapsutdrag införs kan förutsättningarna för gransknings-

och kontrollverksamheten komma att ändras radikalt.

Centralisering och decentralisering

Den "koncernmodell" som finansministern antytt i det tidigare återgivna uttalandet kan i viss mån sägas innefatta en cent— ralisering. RSV:s ledningsroll förstärks genom att övergri- pande beslut förs upp till "koncernledningen". Härigenom öpp— nas möjligheter att samtidigt från regeringskanSliet delegera nel Visst ansvar till RSV. "Koncernmodellen" har emellertid

Oekså en decentraliseringsdimension. Den förutsätter att operativ verksamhet skall tryckas nedåt och utåt i organisa— tionen och en vittgående beslutsdelegering.

Det kan här påpekas att RSV och skatteförvaltningen i övrigt uppvisar en starkt decentraliserad struktur. Vissa delar av RSV:s verksamhet är förlagda utanför centralförvaltningen i Solna. Tre av RSV:s fyra distriktskontor är belägna i Göte- borg, Malmö respektive Sundsvall. Sjömansskattekontoret med sjömansskattenämnden ligger i- Göteborg. På den regionala nivån har delar av skatteavdelningens verksamhet i vissa län utlokaliserats från residensstaden till andra orter inom länet. Så t.ex. har skatteavdelningen i östergötlands län

H9

• Sida 140
•  Original

Prop. 1985/86: 55

granskningspersonal utlokaliserad från Linköping till Norr— köping. Skatteavdelningen i Malmöhus län har betydande gransknings- och revisionsresurser i Helsingborg och en sta— tionering i Lund. Ytterligare exempel finns. Syftet med dessa och liknande utstationeringar är givetvis att bringa förvalt— ningen i närmare kontakt med avnämarna, allmänhet, företag etc. Riket är indelat i 120 fögderier. Regionalpolitiska motiv och serviceaspekter har vägts in i en samlad bedömning vid statsmakternas beslut om rikets indelning i fögderier. Det kan påpekas att det inte är utredningens uppgift att pröva fögderiindelningen.

Samhällsutvecklingen under senare år har visat att statsmak— terna strävar efter att så långt möjligt decentralisera verk- samheten i statsförvaltningen. För utredningen är det därför en angelägen uppgift att bevara och om möjligt förstärka

skatteförvaltningens decentraliserade struktur.

Service

Allmänheten kräver en i vid mening god service av skatteför- valtningen. D servicebegreppet kan intolkas bl.a. en rättsä- ker och snabb ärendehandläggning samt ett vänligt och korrekt bemötande av den rättsssökande allmänheten. Det är inte ut- redningens uppgift att utforma en servicepolicy'för skatte— förvaltningen. En organisatorisk aspekt att notera i samman- hanget är dock att en splittrad och illa samordnad organisa- tion medför att enskilda och företag kan drabbas av onödigt många kontaktytor mot skattemyndigheterna.

120

• Sida 141
•  Original

Prop. 1985/86: 55

B FÖRSLAG TILL ORGANISATIONSSTRUKTUR I detta avsnitt redogör utredningen - mot bakgrund av den tidigare skisserade problem— och kravbilden — för sitt för- slag till organisationsstruktur för skatteförvaltningen. Principiellt innebär förslaget att skatteförvaltningen bildar en fristående förvaltningssektor där lednings— och samord- -ningsfunktionerna på central och regional nivå förstärks i förhållande till nuläget. Framställningen koncentreras till organisatoriska och administrativa frågor. 8.1 Ett enhetligt huvudmannaskap

Som tidigare beskrivits åvilar det fackdepartementala ansva- ret för riksskatteverket, de lokala skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna finansdepartementet. medan civilde— partementet har ansvaret för länsstyrelserna inklusive skat-

teavdelningarna.

Utredningen - som i detta avseende inte har att lämna form- liga förslag. - noterar att utbrytningen av skatteavdelningen till en fristående länsskattemyndighet, som föreslås i av- snitt 8.4, öppnar möjligheter till en samlad och förstärkt styrning från regeringens sida av skatteförvaltningen och dess verksamhet i flera avseenden. Det synes naturligt att huvudmannaskapet för länsskattemyndigheten läggs på finans- departementet. Arbetet inom regeringskansliet sammanförs därmed till det departement, som har sakansvaret för i stort sett hela verksamheten. Fördelarna härmed är uppenbara.

• Sida 142
•  Original

.Prop.1985/86:55

Bildandet av länsskattemyndigheter medger att RSV:s lednings— roll kan klargöras på ett mer markerat sätt än som är möjligt så länge skatteavdelningen organisatoriskt tillhör länstyrel- sen. Detta möjliggör i sin tur enligt utredningens uppfatt- ning en delegation från finansdepartementet till RSV av ar- betsuppgifter som ur regeringens synpunkt är av rutinkaraktär och en motsvarande koncentration till frågor av övergripande slag. Därmed kan en reell förstärkning ske av det politiska inflytandet över skatteförvaltningens verksamhetsinriktning. I samband med organisationsförändringen bör närmare övervä— gas hur styrningen av och arbetet med skatte- och indriv— ningsväsendet skall organiseras inom finansdepartementet.

8.2. Lekmannamedverkan

Alla former av insyn i den offentliga förvaltningsverksam- heten är av stor demokratisk betydelse. Detta gäller också ska;teförvaltningen. Lekmannainflytandet i skattemyndigheter— nas högsta ledningsorgan bör förbättras i den nya organisa— tionen. Utredningen lämnar i kapitel III förslag om formen

för en sådan medverkan. 8.3 Riksskatteverkets roll och ställning

Skatteförvaltningens verksamhet kännetecknas av att regional- politiska överväganden inte förekommer. Däremot är kravet på över riket enhetliga bedömningar och ett även i övrigt enhet- ligt uppträdande från skatteförvaltningens sida grundläggan— de. RSV borde därför ha en ledande roll i den stora förvalt— ningssektor som skatteförvaltningen utgör. Som antytts i det föregående är emellertid skatteavdelningens organisatoriska anknytning till länsstyrelsen ett hinder mot att ge verket en sådan roll. RSV kan nämligen inte gärna ges ställning av chefsmyndighet i olika avseenden över en stor del av länsty— relseorganisationen. Länsstyrelsens roll och ställning som en i förhållande till olika centrala ämbetsverk fristående och

självständig förvaltning skulle då generellt kunna sättas i

122

• Sida 143
•  Original

Prop.]985/86155

fråga. Det finns därför enligt utredningens uppfattning en koppling mellan frågan om bildandet av fristående länsskatte- myndigheter och frågan hur - och i vilken utsträckning - RSV:s ställning som ledningsorgan inom skatteförvaltningen kan förstärkas. En utbrytning av skatteavdelningen öppnar helt andra möjligheter i detta avseende än ett fasthållande

vid nuvarande organisationsstruktur.

De följande förslagen förutsätter att fristående länsskatte-

myndigheter bildas.

Landskontorsutredningen (och sedermera även länsberedningen) föreslog att RSV skulle få ställning av chefsmyndighet för de regionala skatteverken under vilka i sin tur de lokala skat—

temyndigheterna borde sortera.

Med begreppet chefsmyndighet avses i allmänhet att den över— ordnade insatsen har rätt att lämna föreskrifter beträffande den underordnade myndighetens verksamhet och att avge an- slagsframställning för den underställda myndigheten, utöva arbetsgivaransvaret i vissa avseenden, t.ex. tillsätta vissa tjänster hos denna m.fl. befogenheter. För att närmare kunna ange vad som i enskilda fall innefattas i chefsmyndighetsbe- greppet torde man behöva studera de berörda myndigheternas instruktioner, arbetsordningar och förfarandelagstiftningen inom förvaltningsområdet, samt dessutom arbetsrättslig lag-

stiftning, avtal m.m.

Denna utredning syftar med sina förslag — i likhet med nämnda utredningar - till en ordning där RSV ges den övergripande ledningen över skatteförvaltningen i landet och där läns- skattemyndigheten ges ledningen på den länsvisa nivån. För- hållandet mellan förvaltningens olika nivåer bör emellertid uttryckas på ett något annorlunda sätt än dessa utredningar föreslog. I instruktionen för RSV bör anges att verket ansva- rar för ledningen av skatteförvaltningen i landet. Detta

utryckssätt svarar enligt utredningens mening mot den befo—

123

• Sida 144
•  Original

Prop.]985/86z55

genhetsfördelning som föreslås i skilda konkreta avseenden. I instruktionen för länsskattemyndigheten bör däremot anges att länsskattemyndigheten är chefsmyndighet för de lokala skatte-

myndigheterna i länet.

Med den föreslagna organisationsstrukturen är det naturligt att RSV ges direktivrätt beträffande inriktningen av den operativa verksamheten hos fältmyndigheterna. Ledningen skall i huvudsak ske genom att verket lägger fast gemensamma prin— ciper, riktlinjer och ramar för verksamheten. Den gemensamma planeringen skall — liksom i dag — ske i samarbete med länen. Det måste givetvis få ankomma på länsskattemyndigheterna att sköta planeringen på länsnivå. I RSV:s övergripande lednings— roll bör Också ligga att verket svarar för t.ex. utveckling av urvals— och kontrollmetoder samt planerings— och uppfölj- ningssystem. I kapitel IV lämnar utredningen förslag till

ändringar i bl.a. taxeringslagen som syftar till konkreti- sering av RSV:s ledningsroll-

8.4. Fristående länsskattemyndigheter

Enligt direktiven skall en utgångspunkt för utredningsarbetet vara att det skall finnas en fristående länsskattemyndighet. De problem som skatteavdelningens nuvarande anknytning till länsstyrelsen medför har tidigare berörts. Det hinder för en effektivare ledning och samordning som anknytningen utgör har belysts. Utredningen föreslår att skatteavdelningarna vid länsstyrelserna (i Stockholms län taxeringsavdelningen jämte administrativa avdelningens uppbörds- och dataenheter) bryts ut till fristående länsskattemyndigheter, en i varje län.

Länskattemyndighetens omfattning

Enligt utredningen skall utbrytningen omfatta hela skatteav- delningen. Att låta utbrytningen omfatta endast vissa enheter inom skatteavdelningen medan andra skulle bli kvar inom läns-

styrelsen bedömer utredningen som verklighetsfrämmande mot

124

• Sida 145
•  Original

Prop.]985l86z55

bakgrund av de verksamhetssamband som föreligger mellan skat- teavdelningens olika enheter. Vid 1971 års partiella omorga- nisation av länsstyrelserna sammanfördes för övrigt beskatt— ningsfunktionerna med uppbörds— och dataverksamheten av detta skäl i den nya skatteavdelningen. Sambanden har sedan dess stärkts ytterligare. Det pågående arbetet inom andra utred— ningar med vilka denna utredning har samarbetat ger inte heller något underlag för att låta utbrytningen omfatta bara en del av skatteavdelningen.

Utredningen har konstaterat att skatteförvaltningen i Stock— holms län uppvisar en särskilt splittrad bild. Lednings- och samordningsproblemen inom skatteförvaltningen i Stockholms län är därför än större än i övriga landet. En sådan ordning får inte bestå. I Stockholms län måste taxeringsavdelningen och administrativa avdelningens uppbörds- och dataenheter föras samman till en länsskattemyndighet med samma grundläg-

gande uppbyggnad som i övriga landet.

Verksamheten - en myndighetsuppgift

.Enligt direktiven skall utredningen överväga i vad mån det finns behov av ett skattechefsintitut om man. stannar för alternativet med en fristående länsskattemyndighet.

Skattechefsinstitutets innebörd kan kortfattat sägas vara att landshövdingen och länsledningen är befriade från det sakliga

ansvaret för stora delar av beskattningsverksamheten.

En förutsättning för att skapa en effektivare organisation är att -— så långt möjligt — samla ansvaret i sakligt och admi— nistrativt hänseende för verksamheter soul har funktionella samband. Endast härigenom kan en effektiv planering, priori— tering och resursanvändning med hänsyn till myndigheternas totala situation åstadkommas. Detta synsätt kommer till ut— tryck i allmänna verksstadgan. Det är också utredningens

grundsyn.

125

• Sida 146
•  Original

Prop.]98586155

En viktig konsekvens av bildandet av länsskattemyndigheter är att förhållandet med skattechefen som "en myndighet i myndig- heten" kan upphöra, eftersom något behov av en sådan kons— truktion då inte längre föreligger. Skattechefens exklusiva befogenheter idag läggs i huvudsak, liksom ansvaret för verk— samheten i. övrigt, på länsskattemyndigheten inom ramen för ett normalt myndighetsansvar. I följande kapitel prövar ut— redningen närmare vissa frågor som rör befogenhetsfördel-

ningen mellan RSV och den nya länsskattemyndigheten samt frågor om lekmannamedverkan. 8.5 Lokala skattemyndighetens ställning

Enligt direktiven skall den lokala skatteförvaltningens ställning i förhållande till länsskattemyndigheten övervägas.

Utredningen har prövat följande tre alternativ.

1. Lokal skattemyndighet bildar stommen till ett lokalkon- tor inom länsskattemyndigheten. Därvid görs en översyn av såväl länsskattemyndighetens som lokal skattemyndighets inre organisation med avseende på indelning i enheter, arbetsupp- gifternas fördelning, ledningsfrågor m.m. Instansordnings-

problemen'löses.

2, Lokal skattemyndighet bildar en enhet inom länsskatte- myndigheten. Länsskattemyndigheten övertar skatteavdelningens nuvarande organisation. Lokal skattemyndighets inre organisa- tionen förändras inte heller. Tnstansordningsproblemen lö-

ses. 3. Lokal'skattemyndighet kvarstår som egen myndighet.

Med instansordningsproblemen avses att länsstyrelsen idag är besvärsinstans beträffande viasa beslut av lokal skattemyn- dighet. Ett infogande av lokal skattemyndighet i länsskatte- myndigheten förutsätter att exempelvis länsrätten görs till

besvärsinstans även beträffande dessa beslut.

126

• Sida 147
•  Original

Prop.]985/86z55

Bland de fördelar som kan anföras beträffande alternativ 1 kan följande nämnas. Klar ansvars- och befogenhetsfördelning, enklare ledning och samordning inom regionen, bättre resurs- utnyttjande och enhetligare prioriteringar i verksamheten m.m. Alt. 1 är emellertid även förenat med allvarliga nackde- lar från utredningens synpunkt. För det första har utred— ningstiden inte medgett att alternativet kunnat utredas på ett tillfredsställande sätt. För det andra är stora organisa- tionsförändringar erfarenhetsmässigt förenade med konflikt- risker inom organisationen och, som tidigare framhållits, med långa genomförandetider. För det tredje begränsar direktiven i viss mån möjligheterna att föreslå omfördelningar av arbetsuppgifter och förutsätter att de nuvarande regionala och lokala enheterna inte skall ändras till antalet eller i fråga om lokalisering. För det fjärde kommer SFK:s m.fl. utredningars förslag att när de genomförs medföra stora ef- fekter på skatteförvaltningens verksamhet. Ändringar av skat- teförvaltningens inre organisation bör därför i allt väsent-

ligt anstå. Slutligen är KFM:s framtida ställning oklar.

Alt- 2 för med sig flera av det första alternativets nack— delar. Alt. 2 ger vidare enligt utredningens uppfattning en i organisatorisk bemärkelse mindre god organisationslösning med bl. a. funktionsdubbleringar inom gransknings- och uppbörds— verksamheten. Ur lednings- och samordningssynpunkt skulle därför organisationen bli mycket otymplig snarare än att ge

några påtagliga fördelar.

Alt. 3 som innebär att lokal skattemyndighet kvarstår som egen myndighet med länsskattemyndigheten som chefsmyndighet medger att den regionala "och lokala skatteförvaltningens decentraliserade struktur bibehålls. Organisationslösningen är flexibel och kan lätt anpassas till kommande förändrings— behov. Lösningen är dessutom genomförbar genast. Den medför inga risker för störningar i verksamheten eller personalkon- flikter. Enligt utredningens mening medger även detta alter—

nativ en avsevärt förbättrad ledning och samordning på regio—

127

• Sida 148
•  Original

Prop.. 1985/86155

nal nivå, varför skillnaden lnellan alternativen ]. och 3 i detta hänseende inte bör tillmätas någon nämnvärd betydelse. Utredningen har främst av dessa skäl stannat vid alter- nativ 3.

8.6. Länsskattemyndigheten och lokal skattemyndighet

Verksamhetssambanden mellan skatteavdelningen och lokal skat- temyndighet är uppenbara och omfattar i stort sett alla ären- detyper som förekommer vid lokal skattemyndighet och det står alldeles klart att skapandet av en från länsstyrelsen fri- stående länsskattemyndighet medför att funktionen som chefs— myndighet för de lokala skattemyndigheterna i länet måste överflyttas från länsstyrelsen till länsskattemyndigheten. Länsskattemyndigheten förutsätts därvid få samma arbetsgivar— ansvar för skatteförvaltningen i länet som länsstyrelsen har i dag.

Som nyss berörts medför utbrytningen att länsskattemyndig— hetens chef får ett administrativt ansvar som svarar mot hans verksamhetsansvar. Redan härigenom ökar hans möjligheter att leda de lokala skattemyndigheternas verksamhet. Länsstyrel- sens chefsmyndighetsfunktioner visavi lokal skattemyndighet är ju idag delade mellan administrativa enheten och chefen

för skatteavdelningen/skattechefen.

Länsskattemyndigheten bör som närmare utvecklas i avsnitt 8.8 tilldelas resursansvaret och ges vissa väsentliga personal—

administrativa befogenheter inom länet.

Inom länet bör länsskattemyndigheten också ges det samlade planeringsansvaret. Detta innebär att länsskattemyndighetens ledning - på basis av den ramplanering som ankommer på RSV — har att ansvara för verksamhetsplaneringen för de lokala skattemyndigheternas hela verksamhet. Det är självklart att verksamhetsplaneringen utförs i nära samarbete med fögderi-

chefer och enhetschefer vid länsskattemyndigheten.

128

• Sida 149
•  Original

Prop.l985/86:55

8.7. De lokala skattemyndigheterna

Den föreslagna organisationsförändringen medför inga större förändringar för lokal skattemyndighet. Sett ur personalens perspektiv torde skillnaden bli mycket liten. Fögderichefen får genom myndighetens starkare koppling till länsskattemyn— digheten en ställning som påminner om den en enhetschef vid länsskattemyndigheten får. Anvaret är dock såtillvida större att lokal skattemyndighet fortfarande som egen myndighet fattar åtskilliga beslut för vilka fögderichefen i första hand är ansvarig. Fögderichefen har att ansvara för den de— taljplanering av verksamheten som behövs och att i övrigt leda arbetet inom fögderiet.

8.8. Administrativ styrning i skatteförvaltningen

Anslagsframställningar m.m.

Enligt finansministerns tidigare citerade uttalande är det angeläget att effektivisera skatte- och indrivningsväsendet genom att skapa en ordning som gör det möjligt att samordnat

kunna bedöma resursernas användning och omfattning.

Frågan om det ekonomiska ansvarets fördelning är naturligtvis av central betydelse för organisationsstrukturen inom skatte- förvaltningen. Med den i avsnitt 8.3 föreslagna regleringen har RSV:s roll i fråga om den övergripande ledningen av verk— samheten markerats. Det är då följdriktigt att RSV också ges påtagliga befogenheter i administrativt avseende. Utredningen föreslår därför att RSV ges uppgiften att avge anslagsfram— ställning för hela skatteförvaltningen. Anslagsframställning- en bör — för länsförvaltningen — baseras på länsvisa förslag till utgiftsstater som sammanställts hos respektive länsskat-

temyndighet.

En samlad anslagsframställning och över huvud taget en sam—

manhållen resursstyrning inom skatteförvaltningen är inte

129

• Sida 150
•  Original

Prop.]985/86z55

bara nödvändig från ledningssynpunkt. Den medger också att såväl allmänheten som statsmakterna tillhandahålls en samlad bild av resursernas omfattning och användning. Detta är av vikt när satsningarna inom denna sektor skall vägas mot in— satser inom andra samhällssektorer. Det gäller inte minst i frågaJom riksdagens möjligheter att göra en samlad resursav— vägning. Utvecklingen har för övrigt redan gått i denna rikt- ning. I budgetarbetet inom regeringskansliet har RSV:s ytt- rande över länens anslagsframställningar (rörande skattesi- dan) på senare år givits en allt större tyngd och det torde utgöra det dokument som 'i praktiken läggs till grund för

övervägandena.

I RSV:s instruktion bör anges att RSV skall inge anslagsfram- ställning för länsskattemyndigheter och lokala skattemyndig- heter senast den 1 september årligen. I länsskattemyndighe— tens instruktion bör anges att länsskattemyndigheten skall avge förslag till egen utgiftsstat samt förslag till utgifts- stat för de lokala skattemyndigheterna i länet till RSV. Förslagen bör inges till RSV senast den 1 juni årligen. Av länsskattemyndighetens instruktion bör också framgå att fög- derichef skall delta i den slutliga handläggningen av ärende .som rör förslag till utgiftsstat för lokal skattemyndighet. Det får ankomma på RSV att utfärda närmare direktiv för arbe- tet med förslagen till utgiftsstater, bl.a. i fråga om vilket material som skall upprättas som underlag för förslagen samt -vilka uppgifter i övrigt som kan behövas för arbetet. med anslagsframställningen.

Vid genomförandet av utredningens förslag, som är av princip- karaktär, måste en rad detaljfrågor lösas. Utredningen lämnar här några utgångspunkter för detta arbete.

Den gemensamma anslagsframställningen kan ställas upp på olika sätt bland annat i fråga om anslagsposterna. Enligt utredningen är det av största vikt att anslagsframställningen

ger en samlad bild av medelsbehovet i hela skatteförvalt—

BO

• Sida 151
•  Original

Prop.1985/86:55

ningen. Det är därvid RSV:s uppgift att göra prioriteringar mellan regionerna. Samtidigt är det naturligtvis angeläget att de avvägningar som RSV gör redovisas på ett tydligt sätt

för statsmakterna.

Länsskattemyndigheternas arbete med utgiftsstaterna bör ske under RSV:s ledning. Härvid krävs nära kontakter och ett omfattande samarbete mellan RSV och länsskattemyndigheterna. Alla möjligheter att förenkla och rationalisera arbetet för länsskattemyndigheterna måste tillvaratas.

Efter regeringsbeslut genom regleringsbrev fördelar RSV till- delade medel på länsskattemyndigheterna, med undantag för de anslag för särskilda ändamål sOm RSV kan fördela successivt under budgetåret i mån av uppkommande behov etc. Budgetansva— ret för fördelade medel bör delegeras till länsskattemyndig- heterna. Härigenom får länsskattemyndigheterna en fast grund för sin budget— och verksamhetsplanering på länsnivå.

Länsskattemyndigheten ansvarar för internbudgeteringen inom länet. Därvid görs budgetkalkyler med fördelning på de lokala skattemyndigheterna i länet. För avdelade medel ansvarar fögderichefen. Det skall ankomma på länsskattemyndighetens ledning, som en viktig del i chefsuppgiften, att när så krävs på grund av ändrade förutsättningar — i form av uppkommande vakanser eller variationer i arbetsbelastningen m.m. — göra

en ny samlad resursanalys och vid behov omprioritera.

Länsskattemyndigheten bör ges till uppgift att upprätta eget bokslut samt bokslut för länets lokala skattemyndigheter. Bokslutet tjänar då för länsskattemyndighetens ledning som ett uppföljningsinstrument för de dispositioner som vidtagits med tilldelade medel. Boksluten bör tillställas RSV. På RSV bör ankomma att sammanställa boksluten på ett sätt som ger en klar bild av hela skatteförvaltningens medelsanvändning. Sammanställningen jämte boksluten bör därefter tillställas

Bl

• Sida 152
•  Original

Prop. 1985/86: 5.5

revisionskontoret till grund för dess bedömningar och åtgär-

der.

Effektiva former för styrning och samordning kräver att ut— fallet av verksamheten redovisas på ett sådant sätt att en enhetlig och sammanhållen uppföljning är möjlig. När det gäller den ekonomiska redovisningen kräver detta bl.a. viss enhetlighet i fråga om bokslutens utformning, kontoplaner etc. I RSV:s instruktion bör anges uppgiften att svara även

för den ekonomiska uppföljningen av verksamheten.

Ytterligare detaljfrågor som kontoplanens utformning. dispo- sitionsbestämmelser, redovisningssystem m.m. tas inte upp

här.

Personalpolitik

Det är av stor. betydelse från ledningssynpuhkt att RSV ges ett inflytande över personalpolitiken i vid bemärkelse inom hela skatteförvaltningen. Detta är speciellt angeläget mot bakgrund av vissa särskilda förhållanden. Vissa grupper av anställda är utsatta för ett hårt marknadstryck. Skatteför— valtningen, främst i storstadslänen och i angränsande län. lider av mycket besvärande avgångar av högkvalificerad perso- nal. Vidare ställer den mycket höga förändringstakten på beskattningsområdet stora "kraV' på tjänstemännens kompetens och på deras vilja att lära nytt. Frågor som lönepolitik, rekryteringspolicy och personalutveckling måste därför ägnas stor uppmärksamhet. Genom att RSV ges den övergripande led- ningen får verket möjligheter att — i samarbete med läns- skattemyndigheterna — utforma en för hela skatteförvaltningen gemensam personalpolitik med utgångspunkt i förvaltningens

specifika behov .

Personalpolitiken ges genom tillsättningsbesluten ett viktigt konkret innehåll. Inom en fristående skatteförvaltning kan

rätten att tillsätta tjänster fördelas på olika sätt. Ett är

132

• Sida 153
•  Original

Prop.]985/86z55

att RSV tillsätter alla tjänster inom regional och lokal nivå utom de som regeringen tillsätter. Detta alternativ skulle strida mot de allmänna delegeringssträvandena och snarare belasta än förstärka RSV:s ledningsroll. Ett annat är att RSV lämnar förslag till regeringen beträffande tjänst som chef för länsskattemyndighet och att länsskattemyndigheten till- sätter tjänster inom regionen med befogenhet för lokal skat- temyndighet att själv tillsätta tjänster upp till viss nivå. I detta alternativ tillsätts enhetschefstjänster och fögderi— chefstjänster av regeringen på förslag av länsskattemyndighe— ten. Alternativet ger emellertid inte RSV något nämnvärt inflytande. Utredningen kan därför inte förorda en så långt gående delegering.

Ett tredje alternativ är att RSV lämnar förslag till rege- ringen beträffande tjänster som chef för länsskattemyndighet, enhetschef och fögderichef, dvs. de tjänster som_ idag regeringen tillsätter på förslag av länsstyrelsen. Beträffan- de dessa tjänster bör länsskattemyndigheten lämna förslag till RSV. Länsskattemyndigheten tillsätter övriga tjänster inom regionen med befogenhet för lokal skattemyndighet att själv tillsätta tjänster upp till viss nivå. Detta alternativ markerar RSV:s ledningsroll och det ger möjlighet till en för skatteförvaltningen- samordnad chefsrekrytering. RSV torde också ha de största möjligheterna att motverka tendenser till en överdriven internrekrytering till de viktiga chefsposterna på mellannivå. Alternativet begränsar RSV:s inflytande i tillsättningsfrågor till tjänster av intresse ur ledningssyn— punkt och balanserar på så sätt intresset av en likformig tillsättningspolicy mot det allmänna intresset av att delege— ra tillsättningsbefogenheter nedåt i organisationen. Utred— ningen föreslår detta alternativ.

Inom regeringskansliet övervägs möjligheterna att delegera tillsättningsrätten beträffande tjänster som regeringen till— sätter mot bakgrund av betänkandet Ds SB l983:l, Det fortsat-

ta delegeringsarbetet inom regeringskansliet. I samband med

B3

• Sida 154
•  Original

Prop.]985/86z55

organisationsförändringen finns det enligt utredningens me— ning anledning att överväga att delegera tillsättningsrätten beträffande vissa av de aktuella chefstjänsterna från rege- ringen till RSV. Utredningen föreslår att tjänster som en- hetschef vid länsskattemyndighet och tjänster som chef för lokal skattemyndighet skall tillsättas av RSV. I detta sam— manhang vill utredningen också föreslå att regeringen dele- gerar prövningen av besvär i tillsättningsärenden - beträf- fande tjänster som tillsätts på regional resP. lokal nivå — till RSV.

I fråga om tjänstetillsättningar bör länsskattemyndigheten ges det huvudsakliga ansvaret inom länet. Personalsambanden mellan lokal skattemyndighet och länsskattemyndigheten torde bli starka. Personalpolitiken bör bedrivas samordnat varför huvuddelen av handläggartjänsterna vid de lokala skattemyn- digheterna bör tillsättas av länsskattemyndigheten på förslag av lokal skattemyndighet. Fögderichefen bör delta i den slut- liga handläggningen av tillsättningsärende. De lokala skatte— myndigheterna i riket är sinsemellan mycket olika i fråga om storlek. Omfattningen av lokal skattemyndighets egna befogen— heter att tillsätta tjänster bör därför tillåtas variera i betydligt större utsträckning än i dag. Detta kan, utöver vad som instruktionsregleras, lösas genom delegation från läns— skattemyndigheten. Det är också angeläget att enhetscheferna vid länsskattemyndigheten tar aktiv del i de tillsättnings- ärenden som rör dem. De bör normalt vara så att en enhetschef lämnar förslag på tjänst inom enheten. Av arbetsordningen bör framgå att enhetschef deltar i den slutliga handläggningen av tillsättningsärende vid enheten.

I fråga om rekrytering ger utredningens förslag RSV ett sty— rande inflytande på chefsnivåerna. Särskilt beträffande tjänst som chef för länsskattemyndighet finns_det anledning att noga formulera kravbilden. Detta bör åvila RSV. Chefs— tjänsten får ett vidare_innehåll vad gäller det administrati-

va ansvaret och ledningsrollen för hela länets skatteförvalt—

B4

• Sida 155
•  Original

Prop.1985/86:55

ning jämfört med dagens befattningar som chef för skatteav- delning. När det gäller rekrytering på handläggarnivå får RSV genom förslagen en samordnande roll. Det är här av vikt med en enhetlig syn på de krav som skall ställas vid bottenrekry- tering av handläggare men också betydelsefullt att RSV tar fram gemensamma kravbilder exempelvis beträffande kvalifice-

rade revisors- eller intendentstjänster.

En annan väsentlig personalpolitisk fråga är utbildning och personalutveckling. RSV har redan nu enligt sin instruktion till uppgift att planlägga och anordna utbildning av personal inom verksamhetsområdet och betydande resurser nedläggs inom detta område. Den snabba förändringstakten och det alltmer komplicerade regelsystemet gör det angeläget att vid sidan av grundutbildning ha en omfattande fortbildning, såväl internt som externt. Utredningen har erfarit att RSV i samarbete med länen påbörjat en ökad satsning på dessa frågor.

Lönesättningen är ett medel för arbetsgivaren att premiera förtjänta medarbetare på alla nivåer. Med den roll RSV till- lagts i övrigt är det för utredningen naturligt att RSV ges ett starkare inflytande i fråga om de s.k. F-25-förhand- lingarna. Hur detta skall lösas är_emellertid inte en fråga för utredningen utan för parterna. När det gäller L-ATF—för- handlingarna konstaterar utredningen att de, som en följd av förslagen, på länsnivå kommer att drivas av länsskattemyndig-

heten som arbetsgivarpart.

Vissa personaldispositioner

Enligt 53 5 länsstyrelseinstruktionen får länsstyrelsen för- ordna tjänstemän vid länsstyrelsen att tjänstgöra vid lokal skattemyndighet eller kronofogdemyndighet.

Det är att märka att tjänstemän vid lokal skattemyndighet inte på motsvarande sätt kan förordnas tjänstgöra vid läns-

styrelse.

BS

• Sida 156
•  Original

Prop.1985/86:55

"Att länsstyrelsen förordnar tjänstemän att tjänstgöra vid lokal skattemyndighet och därvid rent fysiskt byta arbets— ställe är en ovanlig åtgärd. Däremot förordnas regelmässigt tjänstemän vid taxeringsenheterna att utföra arbetsuppgifter som ankommer på lokal skattemyndighet i fråga om skattetill- lägg och förseningsavgifter samt bestämmande av pensionsgrun— dande inkomst.

Utredningen föreslår att länsskattemyndigheten ges formella möjligheter att förordna tjänsteman vid länsskattemyndighet eller lokal skattemyndighet att tjänstgöra vid annan myndig— het inom skatteförvaltningen i länet. Det ligger i sakens natur att det är fråga om undantagsföreteelser, som syftar till att lösa akuta arbetsmässiga problem av rent tillfällig art. I de enskilda fallen är det också fråga om beslut som kan bli föremål för förhandling med berörd facklig organisa—

tion.

I länsskattemyndighetens instruktion bör anges att länsskat— temyndigheten får förordna tjänstemän vid länsskattemyndighe- ten att tjänstgöra vid lokal skattemyndighet och tjänstemän vid lokal skattemyndighet att tjänstgöra vid länsskattemyn— digheten eller vid annan lokal skattemyndighet i länet.

Arbetsordningar m.m.

RSV bör ges till uppgift att fastställa arbetsordningar för länsskattemyndigheter och lokala skattemyndigheter. Man kan säga-att RSV härigenom får en tillsynsfunktion. Det är vä- sentligt att verksamheten bedrivs på ett enhetligt sätt i riket. Arbetsordningarna bör återspegla detta förhållande. Det bör enligt instruktionen ankomma på RSV att utarbeta s.k normalarbetsordningar och att på förslag av länsskattemyndig- heten fastställa arbetsordning för denna och för länets loka— la skattemyndigheter. Man bör däremot ha stor frihet att på regional och lokal nivå närmare reglera den inre arbetsför—

delningen. Handläggningsordningar inom länsskattemyndigheten

Bö

• Sida 157
•  Original

Prop.l985/86:55

bör normalt utarbetas på enhetsnivå och fastställas av läns- skattemyndigheten. Handläggningsordning för lokal skattemyn— dighet bör fastställas av vederbörande fögderichef.

B7

• Sida 158
•  Original

• Sida 159
•  Original

Prop.]985/86255

III NÄRHARE OM LEKMANNAMEDVERKAN

9 ALLMÄNT OM MOTIVEN FÖR LEKMANNAMEDVERKAN

Motiven för lekmannainflytandet i ledningen av statliga myn- digheter, såsom de angetts i offentligt tryck, är i regel angivna i vaga ordalag. Det är inte ovanligt med formulering- ar som att lekmannainflytande anses "lämpligt" eller "välmot- -iverat". Förvaltningsutredningen konstaterar i betänkandet (SOU 1983z39) Politisk styrning - administrativ självstän- dighet att motiven, i de fall en mera utförlig argumentation förekommit, dessa i. huvudsak utgått från några sedan länge gängse motiv. I kort sammanfattning, anför förvaltningsutred- ningen vidare, är dessa att myndigheten tillförs sakkunskap som breddar och förstärker dess kompetens, att partsrepresen- tanter bör beredas utrymme och att det allmänna medborgerliga omdömet bör tas i anspråk — medborgerlig insyn, kontroll och beslutsmedverkan anses värdefull. Det framhålls också ofta att ett lekmannainflytande kan bidra till att skapa förståel- se och förtroende hos allmänhet och organisationer för myn- dighetens beslut och agerande - verksamheten kan få en annan

samhällsförankring.

Angående det medborgerliga omdömet som motiv för ett lekman—

nainflytande anför förvaltningsutredningen.

Ett förstärkt allmänt medborgarinflytande och en med- borgarkontroll av förvaltningen anges ofta som grund— läggande motiv för att inrätta lekmannastyrelser. Det "allmänna medborgerliga omdömet", "lekmannaförnuftet" eller "det praktiska lekmannaförståndet" måste få på—

89

• Sida 160
•  Original

Prop. 1985/86i 55

verka myndigheternas beslut. Allmänna medborgarrepresen- tanter skall tillsammans med parti- och organisations— företrädare genom sin bakgrund utgöra ett folkligt värn mot byråkratisk formalism och tjänstemannavälde.

Motiv av denna karaktär har särskilt betonats i fråga om politiskt och demokratiskt känsliga områden. Det åberop- as också vid diskussioner om utformningen.av statliga regionala eller lokala beslutsorgan och i fråga om nämndmyndigheter över huvud taget. I dessa nwndigheters uppgifter ingår ofta löpande ärendehantering med inslag av myndighetsutövning. Besluten kan rymma inslag av skönsmässiga bedömningar eller lagtillämpning huvudsak— ligen med utgångspunkt i lagens syften. Sådana övervä- ganden har ansetts ofta kräva personlig mognad och livs- erfarenhet lika väl som juridisk skolning och har där- igenom ansetts väl lämpa sig för medborgarinflytande. Andra argument för medborgarrepresentation har varit att man bör ta hänsyn till den allmänna opinionen. att det finns ett behov av att stödja myndigheternas auktoritet eller att man bör hos allmänheten skapa en känsla för att av statsmakterna beslutade åtgärder är en hela fol— kets sak, i vars utformning folket självt får deltaga.

Motiven för lekmannainflytande i statliga regionala myndig—

heter har behandlats av flera utredningar. I länsdemokratiut- redningens betänkande (SOU 1968:47), Förvaltning och folk- styre. har lämnats en redogörelse över hur lekmannainflytan- det har tagits upp av föregående utredningar. Länsdemokrati-

utredningen summerade skälen för lekmannainflytandet på föl- jande sätt, bet. s. 77—78.

140

Sammanfattningsvis kan Man efter denna genomgång av motiven bakom införandet av lekmannanämnder i den stat- liga länsförvaltningen konstaterar, att dessa utgjort två olika grupper. Utifrån den första motivgruppen ville man med lekmannamedverkan bidraga till att öka statsor— ganets kompetens. genom att bredda dess erfarenhetsun- derlag och sakkännedom. Samtidigt ansågs en lekmannamed- verkan av detta slag bidraga till att sprida kännedom om och popularisera myndigheternas åtgärder. I det andra fallet var syftet att tillförsäkra medborgarna ett di— rekt inflytande, motiverat av önskvärdheten av en utvid- gad insyn och kontroll speciellt i de frågor där "sköns- avgöranden intaga en betydande plats". Det var alltså då fråga om ett direkt krav på demokratisk medbestämmande— rätt. Den relativa betydelsen av dessa två motivkretsar för lekmannainflytande har förändrats genom åren. I början var syftet, efter förebilder från affärsverken, att bredda kompetensen och minska stelheten i myndighe- ternas bedömningar. Så småningom har motivkretsen för-

• Sida 161
•  Original

PrOp. 1985/86: 55

ändrats, via krav på partsrepresentation, till att syfta till en reell medbestämmanderätt av mera allmänt demok— ratiskt slag. Denna utveckling har också uttryckts i de olika nämndernas konstruktion där landstingen, som be— dömts utgöra den lämpligaste valkorporationen med regio— nal bas, har fått allt större betydelse. Det kan t.ex. noteras att i de tre nämnder. som inrättats eller omor- ganiserats under 1960—talet, nämligen länsskolnämnden, planeringsrådet och lantbruksnämnden, landstinget utser minst hälften av ledamöterna.

Länsförvaltningsutredningen anförde i betänkandena (SOU l967:20, s. 145), Den statliga länsförvaltningen, som skäl

för lekmannainflytande i länsstyrelsen bl.a.

Utredningen ansluter sig till de skäl för en lekmanna- medverkan i länsstyrelSen som anförts i de officiella förslag och i den allmänna debatten, nämligen bl.a. att länsstyrelsen tillförts värdefull orts— och personal- kännedom men också särskild fackkunskap, att ett mera allmänt medborgerligt omdöme blir representerat i läns- styrelsen och att allmänheten får insyn i länsstyrelsens verksamhet vilket ökar förtroendet för länsstyrelsens. avgöranden. De betänkligheter som uttalats mot lekmän i länsstyrelsen - bl.a. att ärendena skulle fördröjas genom en tungrodd och omständlig handläggning och merar- bete uppkomma för tjänstemännen - torde; framhåller utredningen. ta sikte på nuvarande förhållanden med länsstyrelsens begränsade möjligheter att leda de stat- liga länsmyndigheternas arbete för samhällsbyggandet. Betänkligheterna torde också, anför utredningen, bygga på missuppfattningen att medborgarrepresentanter skulle delta i detaljärenden eller frågor av.formell natur.

Departementschefen anförde i propositionen l970:103, s. 136, i samband med att länsstyrelsen föreslogs få ökade beslutsbe- fogenheter bl.a. följande angående lekmannamedverkan.

Omfördelningen innebär nämligen att viktiga beslutsfunk- tioner flyttas över från lekmannanämnder till länssty- relsen. Om lekmannainflytandet i dessa ärenden inte skall minska måste lekmännen i länsstyrelsen få en annan ställning än den som tillkommer planeringsrådet. De kan inte ha en enbart rådgivande funktion, utan deras med- verkan måste ta sig uttryck i att de deltar i besluten och har del i ansvaret för dessa. En sådan förändring bör emellertid enligt min mening inte ses bara som en formell anpassning till den omfördelning av beslutande- rätten som jag nyss nämnde. En lekmannamedverkan i be— slutsfattandet ligger i linje med utvecklingen mot en alltmer planeringsinriktad länsförvaltning och är en

141

• Sida 162
•  Original

Prop.1985l86:55

naturlig konsekvens av den ställning, som länsstyrelsen delvis redan har fått som regionalpolitiskt samordnande organ i en integrerad länsorganisation för samhällspla— nering. — Medborgarrepresentanternas medverkan bör beg- ränsas till sådana frågor där deras insatser kan antas bli av verklig betydelse. — — - Frågor av övervägande juridisk, teknisk eller expeditionell natur bör emeller- tid — - — avgöras på tjänstemannaplanet.

9.1. Allmänt om lekmannastyrelsers kompetens m.m.

Instruktionerna för myndigheter med lekmannastyrelser anger i regel tämligen likartat vilka ärenden som skall avgöras av styrelsen. De olika ärendetyperna överensstämmer ofta med de som anges i statsrådsberedningens förebild för myndighetsin— struktioner (PM l982zl).

Utöver styrelseärenden anges i de flesta instruktionerna att myndigheten leds av styrelsen. Detta gäller både länsstyrels— en och RSV. Innebörden av detta begrepp är inte klart. Det kan möjligen kopplas ihop med uppräkningen av vilka ärenden som styrelsen skall avgöra och att begreppet härigenom preci—'

seras -

Vad gäller den andra sidan av befogenheterna, ansvaret, finns det angivet för myndighetschefen. 1 5.5 allmänna verksstadgan (l965:600) anges myndighetens chef såsom i första hand ansva— rig för fullgörandet av myndighetens uppgifter. Lekmannasty-

relsens eller ledamöternas ansvar finns inte reglerat. Sammanfattningsvis gäller för styrelsen att den skall leda verksamheten hos myndigheten medan myndighetschefen har an-

svaret.

9.1.1 Tillkomsten av styrelserna på central och

regional nivå inom skatteförvaltningen m.m.

142

• Sida 163
•  Original

Prop.1985/86:55

9.1.1.1 Riksskatteverket

Riksskatteverket inrättades den 1 januari 1971 efter förslag från landskontorsutredningen. Verket ersatte riksskattenämn— den, centrala folkbokförings— och uppbördsnämnden samt kont— rollstyrelsen. Till verket fördes även uppgifter som tidigare ankommit på kupongskattekontoret, sjömansskattekontoret och det allmänna ombudet hos den mellankommunala provningsnämn—

den. Verket blev dessutom central valmyndighet.

Landskontorsutredningens förslag innebar att det skulle bil- das en central myndighet, riksskattestyrelsen. Utredningen anförde bl.a. att de fiskala uppgifterna i fråga om taxering. uppbörd m.m. skulle sammanföras i den nya myndigheten medan riksskattenämnden skulle bibehållas för de dömande uppgifter- na, förhandsbesked m.m. Angående organisationen anfördes endast att riksskattestyrelsen borde stå under ledning-av en generaldirektör som verkschef. Någon form av "styrelse" dis-

kuterades inte.

Av de i prop. 1969:127 redovisade remissvaren framgår emel- lertid att styrelsefrågan observerats. Följande har noterats

i-propositionen (s. 32—33).

Några remissinstanser anser att den centrala organisa- tionen bör ha en annan utformning än utredningen tänkt sig. Man menar bl.a. att den centrala myndigheten bör ha en Verksstyrelse. Sålunda finner statskontoret flera skäl tala för.att den högsta ledningen av riksskatte- styrelsen bör utövas av en verksstyrelse med lekmanna- inslag. Med hänsyn till den stora betydelse som beskatt- ningsväsendet har inom samhället med därav följande behov av kontakter med åtskilliga andra sektorer inom såväl" den allmänna som den enskilda verksamhetssfären skulle det, anför statskontoret. otvivelaktigt vara till en fördel om sådana kontakter skulle kunna tillgodoses och främjas även genom en sådan verksstyrelse. Därigenom skapar man också förutsättningar för en mer allsidig bedömning av viktiga frågor inom riksskattestyrelsens omfattande verksamhetsfält. Statskontoret framhåller också att den koncentration av ansvar och befogenheter på skatteväsendets område, som inrättandet av en riks- skattestyrelse är ett uttryck för och som statskontoret finner vara av väsentlig betydelse för att nå eftersträ—

143

• Sida 164
•  Original

Prop.l985/86:55

vad effektivitet i beskattningen, talar för att man har en verksstyrelse med bred förankring.

CPU håller för visst att riksskattestyrelsen i hög grad kommer att anlitas_ som utrednings— och remissinstans inom sitt verksamhetsområde. Styrelsen kommer att fort— löpande meddela många och omfattande anvisningar av olika slag. För dessa uppgifter måste det enligt CFU:s mening vara betydelsefullt för chefen att vid sin sida ha en styrelse med representanter för arbetsmarknadens parter och sakkunniga inom de ämnesområden där styrelsen skall vara verksam. '

Presidenten i Göta hovrätt anser att centralorganet i likhet med andra på senare tid tillkomna eller reorga— niserade myndigheter bör "ha en verksstyrelse. Detta synes här kanske mer påkallat än eljest, eftersom skat— teväsendet av många rent instinktivt omfattas med miss— troende. '

En verksstyrelse med lekmän förordas också av riks- revisionsverket samt länsstyrelserna i Södermanlands, Orebro och Jämtlands län.

Föredragande departementschefen anförde bl.a; att centralor— ganets uppgifter av judiciell eller fiskalisk karaktär inte borde överbetonas utan att dess väsentligaste uppgift, näm— ligen att sörja för att verksamheten hos de olika skattemyn- digheterna blir effektiv och att beskattningen blir riktig och likformig i stället borde framhållas. Han föreslog att ärenden rörande förhandsbesked,- bindande förklaringar m.m.

skulle avgöras inom verket av en särskild nämnd.

Angående verksledningen anslöt sig departementschefen till de 'remissinstanser som förordat en styrelse med lekmän som före— träder olika intressen. Dessa ledamöter borde inte samtidigt kunna ingå i den särskilda nämnden.

Omorganisationen av den centrala skatteförvaltningen förbe— reddes ytterligare av en organisationskommitté (RSV— kommit- tén). I kommitténs betänkande, Ds Fi l970:3, redovisades huvudlinjerna till en organisation av RSV. I den efterföl- jande propositionen 1970:55 berördes styrelsefrågan inte

närmare.

144

• Sida 165
•  Original

Prop.1985/86:55

Enligt instruktionen för RSV (1970:752) leds verket av en styrelse med generaldirektören som ordförande. Styrelsen skall bestå av minst sex ledamöter utsedda av regeringen. För närvarande är antalet ledamöter tretton. Bland ledamöterna finns såväl politiker som företrädare för olika intresseorga- nisationer. Styrelseärendena överensstämmer med de som anges i den av statsrådsberedningen framtagna förebilden för myn- dighetsinstruktioner (SB PM l982:l). Styrelseärendena utgörs bl.a. av viktigare frågor om författningar, organisation och ekonomi samt frågor som av generaldirektören hänskjuts till styrelsen. Det gäller bl.a. frågor om föreskrifter och anvis—

ningar samt planeringen av skattekontrollen. 9.1.1.2 Länsstyrelsen"

Länsstyrelsens befattning med beskattningsväsendet har känne— tecknats av genomgripande organisatoriska förändringar vä- sentligen föranledda av nya eller ändrade arbetsuppgifter. En

redogörelse för denna utveckling lämnas i kap. 1.

Fråga om lekmannamedverkan vid avgörandet av ärenden inom länsstyrelsen väcktes tidigt. Vid 1905 års riksdag ifrågasat— tes i en motion om inte länsstyrelsen borde ha en uppsättning som motsvarade nämnden i häradsrätterna. Motionären erinrade om den sakkännedom om ortens förhållanden samt den i allmän- het goda karaktär och rättrådighet, som kännetecknat allmoge- mannens deltagande i domarkallet vid häradsrätten och som, rätt använda, säkert skulle komma även den administrativa lagskipningen till gagn.

Frågan om lekmannamedverkan i länsstyrelsen aktualiserades 1930-1931 i samband med förslag till lag om bl.a. frihets— berövande (vanartslag). Socialvårdskommittén föreslog i be— tänkande angående socialvårdens organisation m.m. (SOU 1942: 56) att utrymme skulle beredas för lekmannainflytande inom socialvårdens länsorganisation. Enahanda synpunkter framför- des också i propositionen 1947z243 angående ålderdomshemsvår—

145

• Sida 166
•  Original

Prop.l985/86:55

den. I betänkandet (SOU l948:23) med förslag till lag om nykterhetsvård föreslogs vid handläggningen av tvångsbehand-

lingsärenden att särskilda ledamöter skulle delta.

Behovet av lekmannamedverkan i länsstyrelsen behandlades utförligt av 1948 års länsstyrelseutredning i betänkandet (SOU 1950:28) Länsstyrelsernas organisation och ställning

inom länsförvaltningen. Utredningen anförde bl.a. (bet. s. 107 f).

Den allmänna grunden för lekmannamedverkan i länsstyrel— sen är enligt utredningens mening att möjligheter till samråd och samarbete vidgas och att samrådet blir obli- gatoriskt och därmed mera likformigt. Detta samråd har i och för sig stor betydelse för belysningen av förekom— mande problem och bör skapa bättre förutsättningar för objektivt riktiga respektiVe ur skälighetssynpunkt rätt— visa avgöranden. Samtidigt kan det emellertid otvivelak— tigt bidraga till att befästa ett allmännare förtroende för länsstyrelsen och dess beslut.

Behovet av att det mera allmänna medborgerliga omdömet genom lekmän får representeras i länsstyrelsen kan före- ligga jämsides med behov av talesmän för särskilda fack- och intresseområden. Men även i frågor där behov av sistnämnda slag icke förefinnes, kan med hänsyn till önskemålet att skapa bättre förutsättningar för ett allmännare förtroende en lekmannamedverkan böra konsti- tueras. Dylika önskemål kunna hänföras icke blott till ärenden, som angå enskilda parter, utan också i lika hög grad till mera allmänna frågor. Lekmannamedverkan av förevarande art är särskilt ägnad att tillgodose önske— målen om insyn och kontroll samt att bevara den goodwill som länsstyrelsen otvivelaktigt besitter.

Ur denna synpunkt torde lekmannamedverkan böra ses som ett led i strävandena efter att hos allmänheten bibe— hålla förtroendet för länsstyrelsen. Detta förtroende_är särskilt betydelsefullt med avseende på sådana områden, där skönsavgörandena intaga en betydande plats. Icke minst i dylika fall framstår det med hänsyn till läns— styrelsens ställning och viktiga uppgifter som angeläget att man skapar verksamma garantier mot obefogade an-

grepp .

Med ett allmänt förtroende för länsstyrelsens åtgärder bör också kunna följa vidgad förståelse för de strävand— en, som det på olika områden ankommer på länsstyrelsen att fullfölja. Det är enligt utredningens mening av

Mö

• Sida 167
•  Original

Prop. 1985/86: 55

vikt, att man på allt sätt söker understryka och även hos allmänheten skapa känsla för att av statsmakterna beslutade åtgärder äro en hela folkets sak, i vars ut— formning folket själv får deltaga. över huvud kan väl sägas, att en organiserad lekmannamedverkan i länssty— relsen bör innebära att former skapas för ett ordnat samarbete mellan länsstyrelsen och för dess uppgifter intresserade lekmän. Lekmannamedverkan bör därför - om den ordnas och begagnas på ett ändamålsenligt sätt — komma att utgöra ett värdefullt stöd för länsstyrelsen i dess verksamhet. Genom att deltaga i och vinna förtro- genhet med länsstyrelsearbetet kunna lekmännen bidraga till att utåt sprida större förståelse för detsamma och att inom länsstyrelsen ställa mindre lämplig praxis eller handläggningsordning under diskussion.

Angående formen för lekmannamedverkan anförde länsstyrelseut- redningen bl.a. (s. 113).

Lekmannamedverkan i länsstyrelsen kan tänkas i såväl rådgivande som medbeslutande form. Och den rådgivande medverkan kan i sin tur konstrueras som obligatorisk eller fakultativ. En endast rådgivande medverkan skulle föga skilja sig från nuvarande ordning. Redan nu torde många länsstyrelser använda sig därav vid olika till- fällen och för skilda ändamål. Det står givetvis varje länsstyrelse fritt att på det sätt den finner mest lämp- ligt inhämta erforderliga råd och upplysningar. Därest man vid länsstyrelsens sida skulle ställa ett antal lekmannakollegier med uppgift att vid behov lämna råd och upplysningar, torde visserligen kunna förväntas att vederbörande beslutande befattningshavare i länsstyrel— sen skulle känna sig förpliktad att i största utsträck— ning taga hänsyn till åsikterna inom dessa kollegier. Det kan dock befaras, att lekmannakollegierna skulle anlitas i mycket olika omfattning av skilda länsstyrel- ser. Mången gång skulle lekmännens medverkan säkerligen komma att påkallas allenast i form av enstaka under— handssamråd. I vart fall är det knappast sannolikt att lekmännens inflytande skulle få avgörande betydelse.

Ett något starkare inflytande skulle beredas lekmännen, om deras rådgivande medverkan gjordes obligatorisk. Emellertid torde det förhålla sig så, att syftena med lekmannamedverkan skulle bli mindre väl tillgodosedda vid en allenast rådgivande lekmannamedverkan. Bland annat kan det befaras, att lekmännens insats icke skulle bli helhjärtad eller så ansvarsmedveten som önskvärt vore. Det torde också i längden bli svårt att på dylika villkor förvärva tillräckligt kvalificerade lekmän.

H7

• Sida 168
•  Original

Prop.l985/86:55

Utredningen är för sin del av den bestämda uppfatt— ningen, att lekmannamedverkan i länsstyrelsen bör inne— bära att lekmännen deltaga i besluten. Det kan enligt utredningens mening i vart fall icke ifrågakomma, att den medverkan av lekmän, som nu äger rum i de fristående länsorgan, vilka av utredningen föreslås inordnade i länsstyrelsen, därmed skulle få förändrad karaktär. Under sådana omständigheter saknas anledning att på de övriga områden, där medverkan av lekmän erfordras, ge lekmännen en annan ställning. Det bör då icke heller ifrågakomma att införa annan beslutsordning än enligt majoritetsprincipen med utslagsröst för ordföranden. Någon motsvarighet till den för allmän underrätt gällan- de ordningen, enligt vilken ordförandens mening blir gällande, därest icke minst visst antal lekmän ena sig om annan mening, synes icke böra ifrågakomma beträffande länsstyrelsen.

I behörighetshänseende ansåg utredningen att Vissa begräns- ningar borde göras. I det utkast till länsstyrelseinstruktion m.m. som lämnades begränsades lekmännens medverkan till föl— jande ärenden & — arbetsmarknadsfrågor — frågor angående bostadsförsörjnings— Och bostadsförbätt— ringsverksamheten — socialvård, nykterhetsvård, m.m. — bebyggelseplanering och därmed sammanhängande frågor - frågor angående vägväsendet och trafikväsendet.

Att just dessa ärendegrupper valdes berodde bl.a. på det förslag till ett införlivande av bl.a. länsarbetsnämnden och länsbostadsnämnden i länsstyrelsen. Det kan noteras att frå- gor som rörde beskattningsväsendet inte ingick i förslaget.

Ledamöterna skulle enligt länsstyrelseutredningen utses av Konungen efter förslag av vissa intresseorganisationer, bl.a. SAF, LO och TCO.

Frågan om lekmannastyrelser i länsförvaltningen behandlades på nytt av länsförvaltningsutredningen i betänkandet (SOU 1967:20) Den statliga länsförvaltningen 1. Som riktlinjer för

en länsförvaltningsreform anförde utredningen bl.a. att läns—

148

• Sida 169
•  Original

Prop.]985/86z55

styrelsen skulle leda och samordna den översiktliga plane- ringen inom länet och äga härför nödvändiga beslutsbefogen- heter. Sådana arbetsuppgifter som i mindre mån eller inte alls krävde samordning med annan verksamhet inom eller utom myndigheten föreslogs skola avskiljas. Härmed aVSågs bl.a. taxerings— och uppbördssektionerna inom länsstyrelsen.

Den sålunda föreslagna utformningen av länsstyrelsen skulle även förses med en styrelse vari ingick lekmän. Utredningen ansåg det vara en oundgänglig förutsättning för lösande av de nya uppgifterna att representanter för länets befolkning fanns inom länsstyrelsen. Härigenom fick man inflytande över och ansvar för länsstyrelsens verksamhet. Länsförvaltningsut— redningens förslag berördes även av länsdemokratiutredningen i betänkandet (SOU 1968:47) Förvaltning och folkstyre.

På grund av-sistnämnda betänkanden beslöts 1970 (prop. 1970: 103, KU 34, rskr 248, SU 132, rskr 3085 om riktlinjer för en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen. Principbeslutet innebar bl.a. att länsstyrelsen fick en lek— mannastyrelse. Föredragande departementschefen anförde bl.a. att styrelsen inte borde betungas med annat än frågor av principiell betydelse eller av annan anledning .av större vikt. Den dominerande uppgiften för styrelsen var att behand- la för länets utveckling betydelsefulla samhällsplanerings— frågor. Förändringen genomfördes 1971 (prep. 197l:l, bil. 14).

De ärenden som länsstyrelsens instruktion anger som styrelse— ärenden är förutom viktigare frågor om samhällsplaneringen inom länet sådana frågor som anges i den av statsrådsbered- ningen framtagna normalinstruktionen för myndigheter med lekmannastyrelser. Det gäller alltså frågor om författningar, organisation, ekonomi, tillsättning av vissa tjänster, skil— jande från anställning samt frågor som landshövdingen hän—

skjuter till styrelsen.

149

• Sida 170
•  Original

Prop. 1985/86: 55

Styrelsens formella förutsättningar att ta befattning med frågor som rör skatteavdelningens verksamhet är också begrän— sad på annat sätt. Genom bestämmelserna om skattechefens uppgifter och ansvar har ledningen av taxerings-, kontroll— och processverksamheten i stort tagits undan från länsstyrel— sens ansvarsområde. Som skäl för denna åtskillnad har bl.a. anförts att länsstyrelsen inte bör agera sont part i tax— eringsprocessen eller ha uppgifter som anknyter till taxe— ringskontrollen (prOp. l97l:60, s. 70). Motsvarande undantag har inte gjorts vad gäller mervärdebeskattningen och upp— bördsverksamheten. I dessa fall beslutar befattningshavare inom respektive enhet på länsstyrelsens vägnar med stöd av

länsstyrelseinstruktionen och arbetsordningen.

En följd av ansvarsfördelningen är att styrelsens insyn i den verksamhet som drivs inom skatteavdelningarna blivit begrän— sad. I praktiken kan sägas att styrelsen, även om mervärdebe— skattningen ooh uppbördsverksamheten formellt tillhör läns— styrelsens ansvarsområde, inte alls ägnar sig åt skatteavdel— ningens verksamhet. Detta framgår av den undersökning som verksledningskommittén gjort angående styrelseärendena, jfr avsnitt 6. Även om således frågor som rör skatteavdelningens materiella verksamhet i regel inte förekommer i styrelsen så bör ändå framhållas anslags— och tjänstetillsättningsfrågorna m.m. som också berör

skatteavdelningen.

Vad som sagts beträffande styrelsen och skatteavdelningen gäller också förhållandet styrelsen och den lokala skattemyn- digheten.

9.2. Pågående utredning m.m.

-Verksledningskommittén

Frågan om ledningen av statliga myndigheter utreds f.n. av verksledningskommittén (C l983:04). Enligt kommitténs direk- 150

• Sida 171
•  Original

Prop. 1985/86: 55

tiv (1983:48) bör utredningen avse hela ledningsfunktionen vid förvaltningsmyndigheter under regeringen. Tyngdpunkten i utredningen "bör ligga. på frågorna hur ledningen för myndig— heterna bör utformas för att garantera dessas effektivitet .och en god samhällsservice samt möjliggöra medborgerlig insyn och påverkan. Utredningen bör avse såväl centrala som regio— nala och lokala myndigheter även om intresset främst bör

inriktas på de centrala ämbetsverken.

I direktiven för verksledningskommittén anges särskilt att lekmannastyrelsernas ställning, beslutsområde, arbetsformer och ansvar skall belysas. Bl.a. anförs att lekmannastyrelser— nas allmänna ställning f.n. är — frånsett vad som framgår av verksinstruktionerna och av förarbetena vid myndigheternas inrättande - till övervägande delen oreglerad. Utredningen skall klarlägga de krav som ställs på styrelser i olika slags verksamhet samt vilket ansvar som styrelsen skall ha.för ledningen av verksamheten. Bl.a. skall det inte råda någon oklarhet om var ansvarsgränserna går för styrelserna hos de många myndigheter som driver verksamhet både på central,

regiOnal och lokal nivå.

Kommittén skall vidare överväga alternativa styrformer av myndigheter. Bl.a. skall undersökas förutsättningar för att bilda någon form av "verksråd". Ett sådant skulle utgöra ett rådgivande, lekmannarekryterat organ, som med nära insyn i. verksamheten skulle ges yttrande— och förslagsmöjligheter i fråga om myndigheternas verksamhet. Kommittén beräknar att slutföra sitt arbete under 1985.

Utredningen har haft fortlöpande underhandskontakter med verksledningskommitténs ordförande och sekretariat. Följande

redogörelse grundas på vad som kommit fram vid dessa kontak—

ter.

Verksledningskommittén har inriktat sitt arbete på de cent—

rala statliga myndigheternas ledningsorgan. Beträffande myn—

151

• Sida 172
•  Original

Prop.]985/86z55

digheternas ledningsfunktioner har kommittén gjort den all- männa bedömningen att statliga myndigheter på central nivå i dag bedriver en delvis annan sorts verksamhet än de gjorde förr t.ex. vid tiden för andra världskrigets slut. Borta är i stor utsträckning myndighetsutövningen och tillämpningen av detaljerade föreskrifter. Det är i dag på central myndighets— nivå i stället i första hand fråga om olika former av utveck- lingsinsatser, fördelning av penningresurser, tillämpning av föreskrifter som i stället för detaljer anger riktlinjer (mål), eller ramar. Myndigheterna måste därför i dag och i framtiden styras på ett sätt som delvis skiljer sig från det traditionella sättet, ett sätt som är effektivt både med tanke på statsförvaltningens storlek och komplexitet och med tanke på regeringens politiska ansvar för förvaltningens verksamhet. Nyckelorden för en effektiv styrning och.en för- valtning i överensstämmelse med medborgarnas behov är rikt- nings— och målformuleringar' i kombination med beslutsdele— gering, externt inflytande, ansvar, uppföljning och kont- roll.

I sin analys av styrelsernas nuvarande befogenheter m.m. har verksledningskommittén bl.a. konstaterat att dagens lekmanna— styrelser inte kan anses ha-något egentligt ansvar för myn— digheternas verksamhet, inget ansvar för att målen nås eller att uppgifterna följs. Inte heller har styrelserna något ekonomiskt verksamhetsansvar. Verksamhetsansvaret har verks- chefen ensam. De enskilda styrelseledamöterna kan inte heller anses ha något egentligt uppdragsansvar gentemot regeringen eftersom regeringen inte preciserar vari ledamöternas uppdrag består eller vad regeringen förväntar sig av dem. Vidare konstaterar kommittén att de flesta av dagens lekmannastyrel— ser inte i första hand ägnar sig åt sådana arbetsuppgifter som bör ankomma på ett högsta ledningsorgan. De ägnar i stäl— let en stor del av sin tid åt rena verkställighetsärenden. F.ö. väljer inte dagens lekmannastyrelser flertalet av sina

arbetsuppgifter. Det gör verkschefen.

l52

• Sida 173
•  Original

Prop.]985/86255

Verksledningskommittén redovisar två organisatoriska modeller för en myndighets ledningsfunktion. Den ena innebär att myn— digheten leds av en styrelse med totalt ansvar, en styrelse i egentlig mening. Den andra innebär att myndigheten leds av en myndighetschef med hela ansvaret inför regeringen. Till stöd för myndighetschefen bör då normalt finnas någon form av rådgivande organ.

Till vissa myndigheter kan enligt verksledningskommittén vid behov knytas olika partssammansatta organ. Sådana bör ligga vid sidan av ledningsfunktionen.

Verksledningskommittén gör också den bedömningen att alla verkschefer, oavsett modellen för ledningsfunktionen bör samla sina närmast underlydande chefer i en direktion. Denna bör ha en informell status och en rådgivande funktion och .behöver inte vara reglerad utan utformad enligt verkschefens bedömning. I vissa typer' av ärenden bör direktionen fatta kollektiva beslut, t.ex. disciplinärenden. I dessa fall krävs

dock reglering av direktionen och dess beslutsbefogenheter.'

Vad gäller styrelsernas uppdrag och sammansättning anger kommittén bl.a. följande huvuddrag

— att regeringen ger styrelsen hela ansvaret för verksam— heten, dvs. ansvar både för att uppgifterna fullgörs och det ekonomiska resultatansvaret. Av instruktionen bör framgå att styrelsen ansvarar för myndighetens verksamhet och organisa—

tion,

- att styrelsen i första hand ägnar sig åt strategiska frågor dvs. på ett övergripande och långsiktigt sätt ägnar sig åt budgetfrågor, interna organisationsfrågor inkl. chefs— utnämningsärenden, servicefrågor och förenklingar samt vid behov verkställighetsfrågor av strategisk betydelse för fram-

tiden,

53

• Sida 174
•  Original

Prop.1985/86:55

— att regeringen till ledamöter utser personer som kan

anses ge styrelsen den önskade avvägningen mellan sakkunskap

och medborgerligt omdöme,

- att regeringen till styrelseordförande utser högt kvali— ficerade personer med regeringens förtroende som har kunskap— er och erfarenheter som ger dem förutsättningar att lösa

uppgiften,

- att styrelseordföranden och verkschefen normalt inte

skall vara samma person i en och samma myndighet, — att verkschefen ex officio är styrelseledamot.

Vad gäller genomförandet av förslaget'gör verksledningskom— mittén den bedömningen att det bör ske successivt när det gäller andra centrala myndigheter än bl.a. affärsverken och- vissa stabsmyndigheter (RRV, statskontoret och SIPU). Denna successiva övergång bör föregås av en försöksverksamhet. Kommittén föreslår att dess förslag om styrelse prövas i vissa myndigheter, däribland riksskatteverket. För övriga centrala myndigheter bör enligt kommittén gälla att dessa får

behålla sin nuvarande ledningsfunktion till dess utvärdering skett.

De överväganden utredningen gör beträffande formerna för lekmannamedverkan i ledningen av RSV och länsskattemyndig— heterna grundar sig till stor del på verksledningskommitténs

arbete.

Medborgarinflytande inom polisorganisationen

Polisorganisationen har nyligen varit föremål för ett omfat- tande utredningsarbete. Bl.a. har frågan om ett förstärkt medborgarinflytande på regional och lokal nivå behandlats. Bestämmelser om polisorganisationen finns bl.a. i polislagen (l984:387) och polisförordningen (l984:730).

154

• Sida 175
•  Original

Prop.1985/86:55

Vad gäller det regionala förtroendemannaorganet, länsstyrel— sen, framhöll departementschefen i prop. 1980/81:13, s. 102, att medborgarinflytande över polisväsendet bör stärkas även på regional nivå. De viktigaste uppgifterna för förtroende- männen anges i prop. 1984/85:81 vara att besluta om de regio- nala polisenheternas dimensionering utöver basorganisationen och att bestämma om de allmänna riktlinjer som skall gälla för denna verksamhet. Detta innefattar bl.a. ansvaret för att de beslut om prioritering av vissa verksamhetsgrenar som statsmakterna kan ha fattat omsätts och anpassas till länets och distriktens förhållanden. Vad gäller den egentliga polis- verksamheten ankommer det, enligt propositionen för förtroen- dem-annastyrelsen att besluta i ärenden som avser allmänna riktlinjer, t.ex. allmänna principer för polisförstärkning

och samverkan både inom och över länsgränserna.

Vad gäller den lokala polismyndighetens förtroendemannaorgan anför departementschefen i prop. 1980/81:13 s. 60 att den förtroendevalda lokala polisstyrelsen bör förvandlas från ett i huvudsak rådgivande organ till ett i egentlig mening sty— rande organ för polisen. Polisstyrelsen bör handlägga bl.a. viktigare frågor om organisation och verksamhetsplanering. Beslut i enskilda fall bör däremot höra till polischefens kompetensområde.

I prop. l983/84:89 anför departementschefen_vidare beträffan— de polisstyrelserna bl.a. (s. 19).

Utöver de befogenheter som polisstyrelserna har i dag bör de i fortsättningen ha till uppgift att besluta i viktigare frågor rörande planeringen och inriktningen av verksamheten i distriktet. Likaså bör viktigare frågor om distriktet-s organisation höra till de valda ledamö- ternas kompetensområde. Det är naturligt att polissty— relsens medverkan i planeringsprocessen avser mera vä— sentliga frågor och frågor som gäller verksamheten över en längre period, t.ex. ett budgetår. Genom att de för- troendevalda tar del i sådana beslut kan önskemål från allmänheten, kommunala organ och andra berörda intresse- grupper om inriktningen av verksamheten uppmärksammas.

155

• Sida 176
•  Original

Prop.1985/86:55

Detta torde enligt min uppfattning också innebära att allmänhetens förtroende för polisväsendet ökar.

Rådgivande nämnd hos riksåklagaren

I budgetpropositionen 1984/85:100 har beslutats att en rådgi— vande nämnd skall inrättas hos riksåklagaren. I den departe— mentspromemoria som låg till grund för beslutet. (Ds Ju l983zl9), Riksåklagaren och hans kansli, föreslogs att nämnden för att säkra ett medborgarinflytande skulle ha

följande kompetensområde.

— administration, såsom viktiga frågor om organistion och ekonomi

- anvisningsverksamheten

— tillsynsverksamheten

— urvalet av mål som förs till prövning i högsta domsto—

lenr

Nämnden föreslogs bestå av fem personer med parlamentarisk anknytning. Rörande nämndens arbetsformer m.m. anfördes i

promemorian s. 114 bl.a. följande.

RÅ bör själv inte vara ledamot i nämnden. RÅ kallar nämnden till -sammanträden. Han leder nämndens samman— träden och svarar för föredragningen av ärenden som behandlas inom nämnden. RÅ bör själv under överlägg— ningar med nämnden i en fråga ge sin mening till känna och skall vara närvarande och delta i nämndens överlägg— ningar. Föredragningen inför nämnden kan utföras av en tjänsteman från RÅ:s kansli. Detta ansvarar också för kanslifunktionerna för nämnden. De närmare formerna för ett samarbete mellan RÅ och nämnden får bero av överens— kommelser mellan RÅ och nämnden. Regeringen får i en instruktion föreskriva att RÅ innan ett beslut fattas som rör nämndens kompetensområde först måste inhämta ett yttrande från nämnden. Innehållet i. ett yttrande från nämnden har givetvis en stor betydelse för den slutliga handläggningen av den fråga yttrandet avser. I instruk— tionen bör det föreskrivas att RÅ:s skyldighet att in— hämta yttrande från nämnden gäller frågor av större och allmän betydelse inom de angivna områdena.

156

• Sida 177
•  Original

Prop.]985/8öz55

Departementschefen delade de synpunkter som anfördes i prome-

morian samt anförde för egen del bl.a. följande.

För egen del ser jag det som angeläget att den centrala nivån inom åklagarväsendet tillförs ett medborgarinfly- tande. Beträffande formerna för medborgarinflytande vill jag anföra följande. Jag delar utredningens och remiss- instansernas uppfattning att en lekmannamedverkan i arbetet i riksåklagarens kansli måste begränsas till vissa frågor. Skälet för detta är att åklagarverksam— heten i det enskilda fallet inte lämpar sig, lika lite som polisverksamheten i motsvarande situationer, för en lekmannamedverkan. Genom att riksåklagarens arbete till stor del har karaktär av processföring eller andra åkla— garuppgifter faller därför betydande delar av verksamhe— ten utanför vad som bör omfattas av en lekmannamedver- kan. För övriga delar av verksamheten är däremot som jag ser det ett medborgarinflytande av värde. Med hänsyn till verksamhetens karaktär kan det vara lämpligt att" som utredningen föreslår. ge medborgarinflytandet den formen att en rådgivande nämnd inrättas. Jag godtar utredningens förslag om storleken av nämnden och hur den bör rekryteras.

I fråga om den närmare avgränsningen av nämndens kompe- tensområde delar jag utredningens uppfattning att admi- nistrationen av åklagarväsendet och riksåklagarens verk- samhet när det gäller att utfärda föreskrifter och all— männa råd bör höra dit. Även tillsynsverksamheten i övrigt, i den mån den ligger utanför den egentliga åkla- garfuntionen, bör höra till verksamhetsområdet. Jag delar också utredningens uppfattning att nämnden bara bör ta befattning med frågor av större vikt eller av principiell betydelse. Nämnden eller någon ledamot av denna bör själv kunna ta upp en principiell fråga i nämnden. 9.3 Överväganden och förslag 9.3.1 Behovet av lekmannainflytande inom skatteförvalt— ningen

Skatter och avgifter finansierar de kostnader samhället har för undervisning, sjukvård, allmän pensionering, försvar, kommunikationer m.m. Skatte- och avgiftssystemet används dessutom som ett fördelnings— och konjunkturpolitiskt styr- medel. Det har också syftet att befrämja stabilitet Och till-

157

• Sida 178
•  Original

Prop.]985/86255

växt av företagsamheten och därmed också sysselsättningen. Ett väl fungerande skatte- och avgiftssystem är därför en

angelägenhet för alla.

Skattelagstiftningen innehåller detaljerade bestämmelser om enskildas skyldigheter att lämna deklaration eller annan uppgift, att erlägga skatt på visst sätt och inom viss tid m.m. Vidare finns bestämmelser som ger myndigheterna rätt att vidta olika kontrollåtgärder. Kraven på att skatteförvalt— ningen uppträder på avsett sätt är mot denna bakgrund mycket starka från såväl den enskildes som samhällets synpunkt. På senare tid har åtgärder skatteförvaltningen vidtagit för kontroll av lämnade uppgifter ifrågasatts allt oftare. Det har i den allmänna debatten anförts att myndigheterna ägnar sig åt smådetaljer i alltför hög utsträckning och att det väsentliga skatteundandraget får fortgå utan mera kraftfulla ingripanden. I andra fall har riktats kritik mot att myndig- heterna tillämpar alltför ingående kontrollmetoder._

Med tanke på dessa krav och denna kritik är det enligt utred— ningens mening uppenbart att en ökad insyn i verksamheten skulle medföra en större förståelse för de ansträngningar skatteförvaltningen gör för att uppfylla de ökade kraven på effektivitet m.m. Genom att dessutom kunna kanalisera den kritik som ibland riktas mot förvaltningen skulle hela verk— samheten kunna vinna en bredare samhällsförankring och en större förståelse hos allmänheten. Den föreslagna länsskatte- myndigheten bör därför förses med ett ledningsorgan vari lekmän ingår. Som ett ytterligare stöd för utredningens ställningstagande i denna fråga kan framhållas att flertalet landshövdingar i sina svar på den av utredningen gjorda en— käten också framhållit behovet av ett lekmannaorgan av något slag i länsskattemyndigheten.

Bedömningen av den förut under vilken lekmannainflytandet i länsskattemyndigheten skall utövas måste emellertid enligt

58

• Sida 179
•  Original

Prop. 1985/86: 55

utredningens mening göras mot bakgrund av övervägandena om

RSV:s styrelses framtida roll.

9.3.2 Lekmannamedverkan i riksskatteverket

Allmänna överväganden

Utredningens förslag till organisationsstruktur innebär att RSV:s ledningsroll inom skatteförvaltningen markeras i såväl materiellt som administrativt hänseende. Verket får enligt förslaget uppdraget att leda verksamheten inom sitt område. Ledningsuppgiften innebär att svara för den långsiktiga plan— eringen, policyfrågor, anslagsfrågor etc. för skat- teförvaltningen i dess helhet. Den roll som RSV kommer att få i den nya skatteförvaltningen ställer mycket stora krav på verkets ledningsfunktion, styrelsen. De åtgärder av beskrivet slag som RSV beslutar om kommer att på ett annat sätt än nu få genomslagskraft i hela förvaltningen och påverka såväl länsskattemyndigheternas som de lokala skattemyndigheternas

verksamhet.

I förhållande till regeringen är det av stor betydelse att RSV med den ledningsroll verket föreslås få också blir styrbart. Visserligen regleras skatteförvaltningens verksamhet till stor del genom tämligen detaljerade författningar men inriktningen och användningen av bl.a. förvaltningens granSknings— och kontrollresurser medger ändå ett inte oväsentligt mått av styrning. Från statsmakternas sida har det vid ett flertal tillfällen framförts krav på att skatteförvaltningen inriktar sitt arbete mot det väsentliga skatteundandragandet, skatteflyktsåtgärder, ekonomisk brottslighet m.m. Samtidigt har skatteförvaltningen tilldelats resurser för att kunna uppfylla de framställda kraven. För att de intentioner som statsmakterna gett uttryck för skall slå igenom i skatteförvaltningens verksamhet är det viktigt att nwndighetens ledningsorgan också arbetar enligt

59

• Sida 180
•  Original

Prop. 1985/86: 55

dessa intentioner. Ledningsfunktionen måste alltså medge en effektiv styrning från regeringens sida.

De krav som i den nya organisationen i framtiden kommer att ställas på RSV:s styrelse från både skatteförvaltningen i övrigt och från regeringen är så starka att det inte rimligen bör vara verkschefen som ensam skall ansvara för verksamhe— ten. Ansvaret måste i högre grad än nu enligt utredningens mening ligga på ledningsorganet, styrelsen. Härigenom vinner man också den fördelen att insynen i centralmyndighetens verksamhet blir befäst. Denna bedömning har utredningen också fått stöd för vid de överläggningar som ägt rum med verksled— ningskommittén.

Styrelsens ansvarsområde m.m.

En utvidgning av ansvarsområdet för styrelsen innebär att de nuvarande styrelseuppgifterna enligt RSV:s instruktion behö— ver utvidgas. Antingen genom att denna uppräkning komplette— ras med vissa ytterligare ärendegrupper eller genom att sty—

relsen görs helt ansvarig för myndigheternas verksamhet.

Av grundläggande betydelse i detta sammanhang är den led— ningsroll RSV föreslås få i den nya skatteförvaltningen och de uppgifter som är förenade med denna. Ledningen innebär att verket lägger fast gemensamma riktlinjer, principer m.m. för verksamheten samt följer och utvärderar denna. Verket får med andra ord en mer uttalad strategisk uppgift än tidigare. Det är främst i detta hänseende som det finns anledning att utöka styrelsens ansvarsområde. Ledningen av skatteförvaltningen i landet bör enligt utredningens mening ytterst ligga hos RSV:s styrelse.

När det gäller att närmare definiera styrelsens ansvarsområde

bör vissa ärendegrupper beröras särskilt.

160

• Sida 181
•  Original

Prop. 1985/86: 55

Nämnden för rättsärenden, sjömansskattenämnden och forskar- skattenämnden prövar ärenden angående förhandsbesked, sjö— mansskatt respektive beskattning av utländska forskare vid tillfälligt arbete i Sverige. Prövningen av dessa ärenden sker enligt särskilda författningar och är därför undantagna från styrelsen. Någon anledning att ändra denna ordning finns inte enligt utredningens bedömning.

Av andra ärendegrupper vars handläggning inte Specialregle— rats på liknande sätt kan nämnas ärenden om punktskatter och kupongskatter, besvärsärenden angående mervärdeskatt och stämpelskatt samt dispensärenden. Därtill kommer verkets uppdrag att besluta om och genomföra kontroll av skatter och avgifter. Gemensamt för dessa ärendegrupper är att de direkt berör enskilda skattskyldiga vilket i sin tur skulle kunna tas som intäkt för att besluten inte borde fattas av en på "politiska grunder tillsatt styrelse utan av tjänstemän inom verket. Invändningar av denna art är enligt utredningens mening inte bärande. Bl.a. kan nämnas att taxeringsnämndernas ledamöter, utom ordföranden, är politiskt valda. När läns— rätten avgör taxeringsmål och andra mål om beskattning deltar också politiskt valda nämndledamöter i besluten. Några skäl för att undanta vissa ärenden från att kunna bli föremål för bedömning av styrelsen finns därför inte av dessa skäl. Här? till kommer att en styrelse med'befogenhet att också besluta i sådana löpande ärenden bl.a. på grund av ärendenas mångfald inte skulle få tid för att fullgöra sin huvuduppgift, led— ningsfrågor. Beslut i löpande ärenden tillhör de verkstäl- lande uppgifterna och bör liksom nu fattas av tjänstemänen inom verket med stöd av den arbetsfördelning styrelsen beslu—

tar genom arbetsordningen.

Det anförda innebär enligt utredningens bedömning att det inte går att på ett meningsfullt sätt definiera styrelsens uppdrag genom en uppräkning av olika ärendegrupper i verkets instruktion. Detta står i stället i första hand att finna i

den formulering i instruktionen där själva kärnpunkten i

%]

• Sida 182
•  Original

Prop. 1985/86: 55

RSV:s uppdrag anges, dvs. att verket leder skatteförvalt— ningen i landet, jfr. avsnitt 8.3. Härav följer att det bör vara styrelsen som leder och ansvarar för RSV:s verksamhet utan någon särskild uppräkning av vissa ärendegrupper.

Utredningen föreslår att RSV:s styrelse med nyss angivna be- gränsningar skall ansvara för verkets hela verksamhet. En följd härav blir att verkschefen blir ansvarig inför styrel— sen. Hans uppdrag blir att driva den löpande verksamheten enligt de riktlinjer som styrelsen meddelar.

Styrelsens sammansättning m.m.

Ledamöterna i styrelsen skall utses av regeringen. Vad gäller valet av ledamöter och ordförande finns därför ingen anled— ning att lämna något formligt förslag. Utredningen vill dock _framhålla det väsentliga i att det medborgerliga omdömet, samhällsintresset och medborgarintresset blir väl represente— rat i styrelsen. Vidare innebär utredningens förslag att det ställs stora krav på styrelseordförandens kunskaper om skat- teförvaltningen. Vad gäller styrelsens sammansättning i öv— rigt kan framhållas att RSV:s verkställande ledning bör vara repreSenterad i styrelsen. Generaldirektören och överdirektö— ren bör alltså ex officio ingå i styrelsen som ledamöter. Styrelsen bör bestå av minst nio ordinarie ledamöter.

Lekmannainflytandet över ledningen av länsskattemyndigheten är av väsentlig betydelse. Detta gäller även om RSV:s styrel— se får utökade befogenheter och ansvar. Frågan är under vilka former detta inflytande skall utövas. Ett alternativ är att organisera länsskattemyndigheten som en nämndmyndighet. Ett annat är att knyta ett rådgivande organ till myndigheten. En ytterligare möjlighet är att förse myndigheten med en styrel—

se.

162

• Sida 183
•  Original

Prop. 1985/86: 55

Länsskattemyndigheten skulle kunna organiseras som en nämnd- myndighet på samma sätt som länsarbetsnämnden, lantbruksnämn- den m.fl. Även dessa nämnder har överordnade centrala myndig- heter ledda av styrelser, arbetsmarknadsstyrelsen och lant- brukstyrelsen etc.

Kännetecknande för en nämndmyndighet är att den i regel har ett begränsat kompetens- eller arbetsområde. Oftast har en nämnd till uppgift att tillämpa ett relativt avgränsat regel- komplex. I en nämndmyndighet är det nämnden som utgör myndig- heten och själv fattar alla beslut såvida beslutsrätten inte delegerats till kanslichef eller motsvarande. Nämndens kans- li, servicefunktion, är i regel av relativt blygsam omfatt-

ning.

Förutsättningar att organisera en länsskattemyndighet som.en nämndmyndighet liknande de som finns inom länet idag torde inte föreligga. De flesta besluten skulle inte komma att av- göras av nämnden utan av tjänstemän vid myndigheten beroende på det stora antalet ärenden och deras inbördes olikheter. Nämnden skulle i princip få utöva en roll med inslag av led- ningskaraktär.

Genom att till länsskattemyndighetens ledningsfunktion knyta ett rådgivande organ skulle behovet av-bl.a. insyn i myndig- hetens verksamhet kunna säkras. Några beslutsfunktioner skul- le inte finnas hos rådet utan det skulle enbart vara tillför- säkrat rätten att få erforderlig information om verksamheten. Rådets främsta uppgift skulle bli att yttra sig i frågor av ledningskaraktär. Det område som kan tänkas komma i fråga är sådana som rör myndighetens utåtriktade verksamhet, förhål- lande till enskilda och andra myndigheter, servicefrågor

m.m.

Förslaget till den nya organisationen innebär att RSV kommer att besluta i. de grundläggande ledningsfrågorna vad gäller verksamhetsinriktning, ekonomifrågor m.m. medan länsskatte-

163

• Sida 184
•  Original

Prop.]985/86z55

myndigheten får rollen som en operativ ledningsmyndighet i länet. Länsskattemyndighetens ledningsuppgifter kommer att vara av stor betydelse. Den ledning RSV kommer att utöva kan rimligen inte vara av detaljkaraktär utan det kommer att finnas ett relativt stort utrymme för länsskattemyndighetens egna bedömningar. Detta framgår också av de förslag utred- ningen lämnat beträffande ledningsfunktionerna. Utredningen är därför av den uppfattningen att ett rådgivande organ utan några som helst beslutsbefogenheter inte är tillfyllest. Här kan också framhållas den bedömning länsberedningen gjorde när det gällde valet mellan ett rådgivande och beslutande organ. Syftena med en lekmannamedverkan kan bli mindre väl tillgodo- sedda vid en endast rådgivande medverkan. Bland annat kan det befaras att lekmännens insats inte blir helhjärtad eller så ansvarsmedveten som önskvärt vore. I längden kan det bli svårt att på dessa villkor förvärva tillräckligt kvalificera- de lekmän.

"Med den ställning länsskattemyndigheten får i den nya skatte— förvaltningen krävs det ett ledningsorgan vari ingår intres— serade och ansvarsmedvetna lekmän. Utredningen anser därför, i likhet med vad som redan 1948 års länsstyrelseutredningen kunde konstatera, att lekmän bör medverka genom att delta i beslut och inte endast genom att lämna råd.

Det tredje alternativet med en styrelse är den lösning som enligt utredningens mening är den mest realistiska. Den ställning som länsskattemyndigheten har i den nya organisa— tionen, såsom ansvarig för den operativa verksamheten m.m. i länet, ställer stora krav på myndighetens ledningsfunktion. Det är därför också väsentligt att lekmannainflytandet säker— ställs genom en styrelse som har beslutanderätten i åtminsto- ne de väsentliga frågorna som rör verksamheten. Att en sty— relse samtidigt kan fungera som ett rådgivande organ till myndighetens ledning i andra frågor är självklart.

164

• Sida 185
•  Original

Prop. 1985/86:55

Som framgått av redogörelsen för verksledningskommitténs arbete har detta begränsats till de centrala myndigheternas ledningsfunktioner. Kommittén avser dessutom att föreslå att en försöksverksamhet inleds innan dess förslag genomförs i stort. Utredningen anser inte att det nu finns anledning att i avvaktan på resultat av kommitténs fortsatta arbete även för länsskattemyndigheten föreslå en styrelse med motsvarande befogenheter och ansvar som föreslagits beträffande RSV. Styrelsen på länsnivån bör åtminstone tills vidare vara av traditionell art. Detta innebär att länsskattemyndighetens styrelse skall besluta i ärenden angående _ viktigare författningsfrågor - viktigare frågor om organisation och arbetsfor- mer ' anslagsfrågor och andra väsentliga frågor av ekonomisk art — frågor i samband med tillsättning av de högre tjänsterna hos länsskattemyndigheten eller den lokala.skattemyndigheten ' frågor om skiljande från anställning m.m. - andra frågor som myndighetschefen hänskjuter till

styrelsen.

"Styrelsens huvuduppgift blir att i likhet med vad som bl.a. också gäller för RSV:s styrelse att säkerställa ett medbor— gerligt inflytande i skatteförvaltningen. Det är därför na— turligt att styrelseledamöterna hämtas från de folkvalda i länet. Ledamöterna bör utses av regeringen. Chefen för myn- digheten skall ingå i styrelsen. Antalet ledamöter bör inte överstiga sju. En av styrelseledamöterna skall vara ordföran— de. Denne bör äga sakområdeskunnande. Ansvaret för verksamhe— ten skall i första hand åvila myndighetschefen.

Förslaget innebär att det blir styrelser både på central och regional nivå där styrelsernas formella uppdrag är olika. Några hinder mot en sådan lösning föreligger inte. Den får

165

• Sida 186
•  Original

Prop.1985/86:55

också ses mot bakgrunden av det arbete som pågår med reforme—

ringen av statliga myndigheters ledningsfunktioner.

Genom rollen som överordnad myndighet till de lokala skatte- myndigheterna kommer länsskattemyndigheten att leda deras verksamhet. Såsom företrädare för länsskattemyndigheten kommer styrelsen också att ta befattning med ärenden av mot-

svarande slag som avser dessa myndigheter.

166

• Sida 187
•  Original

Prop.]985/86z55

IV NÄRMARE OM LEDNING OCH SAMORDNING 10 Enhetlig rättstillämpning 10.1 . Bakgrund

Styrning genom föreskrifter och råd

I kapitlet behandlas lednings- och styrningsfrågor.i en skat— teförvaltning med den organisatoriska uppbyggnad som föresla— gits i kapitel II. Inledningsvis diskuteras förutsättningarna för styrningen av rättstillämpningen i förvaltningen, den materiella styrningen. De följande avsnitten behandlar frågor om ledningen utfrån de författningar som styr förfarandet, den formella styrningen. Förslagen som lämnas syftar till att. ge bättre förutsättningar för ledning och samordning av verk- samhetens allmänna inriktning och ett mera enhetligt uppträ— dande från förvaltningens sida.

Den offentliga makten utövas under de av riksdagen beslutade lagarna. I 8 kap. 2, 3 och 5 55 RF anges närmare det område där kompetensen att meddela föreskrifter i första hand skall ligga hos riksdagen och utövas genom lagstiftning, det primä- ra lagområdet. Till detta område hör föreskrifter som rör enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes, den civilrättsliga normgiv- ningen. Det primära lagområdet omfattar vidare bl.a. före- skrifter som rör förhållandet mellan enskilda och det all-

167

• Sida 188
•  Original

Prop. 1985/86: 55

männa som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Härmed avses bl.a. den statliga beskattningen och straffrät-

ten. Även grunderna för den kommunala beskattningen skall bestämmas genom lag, 8 kap. 5 & RF.

Genom bestämmelserna i 8 kap. 7 och 8 55 RF har riksdagen möjlighet att delegera en del av sin kompetens till rege- ringen. Delegationsmöjligheten omfattar inte skatt.

När riksdagen inom det delegeringsbara området lämnar rege- ringen uppdrag att meddela föreskrifter i visst ämne kan lriksdagen också medge att regeringen överlåter åt förvalt- ningsmyndighet att meddela bestämmelser i ämnet, 8 kap. 11 5 RF.

Det område inom vilket regeringen utan något bemyndigande från riksdagens sida har en normgivningskompetens anges i 8 kap. 13 5 RF. Detta område avser dels föreskrifter om verk— ställighet av lag dels annan normgivning som faller utanför det primära lagområdet, den s.k. restkompetensen. Till rest- kompetensen hör sådana föreskrifter som inte rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna - t.ex. föreskrifter om de statliga myndigheternas organisation, arbetsuppgifter och inre verksamhetsformer - samt sådana föreskrifter som vis- serligen rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna men som inte är betungande _för den enskilde. Regeringen har även inom dessa områden rätt att överlåta åt underordnad myndighet att meddela bestämmelser i ämnet. Rätten att medde— la verkställighetsföreskrifter omfattar alla slag av lagar.

Beträffande innebörden i begreppet verkställighetsföreskrif-

ter anförde departementschefen i grundlagpropositionen (197390, 5. 211) bl.a. följande.

En fråga som förtjänar särskild uppmärksamhet gäller regeringens behörighet att besluta föreskrifter om verk— ställighet av lag. Enligt (grundlag) beredningen är

168

• Sida 189
•  Original

Prop. 1985/86: 55

gränsen flytande mellan sådant som bör avhandlas i själ- va lagen och sådant som bör betraktas som verkställig- hetsföreskrifter. Det är, fortsätter beredningen, klart att huvudreglerna alltid måste tas upp i själva lagen. Hur långt lagen skall gå i detaljer måste däremot vara riksdagens sak att bedöma. Ju mera detaljbetonad lagen blir, desto mindre blir utrymmet för reglering genom verkställighetsföreskrifter.

Det har under remissbehandlingen påpekats att det, om man accepterar beredningens nu angivna synsätt, blir möjligt att få till stånd en långtgående faktisk delega- tion av normgivning till regeringen vid sidan av den i grundlagen förutsatta och därmed sätta hela dennas kom- petensfördelning ur kraft. Det skulle vara tillräckligt att riksdagen begränsade sig att besluta mycket allmänt hållna lagregler vilka sedan fylldes ut av regeringen med "verkställighetsföreskrifter". Jag delar de kritiskt inställda instansernas uppfattning att någon sådan möj— lighet självfallet inte bör finnas. Med föreskrifter om verkställighet av lag bör enligt min mening i. första hand förstås tillämpningsföreskrifter av rent administ- rativ karaktär. I viss utsträckning torde det emellertid vara ofrånkomligt att.tillåta, att regeringen med stöd av sin behörighet att besluta att verkställighetsföre- skrifter i materiellt hänseende "fyller ut" en låg, även om lagen i och för sig skulle befinna sig inom det obli- gatoriska lagområdet. En förutsättning för att rege- ringen skall få göra detta måste emellertid vara, att den lagbestämmelse som skall kompletteras är så detalje- rad att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt genom den av regeringen beslutade föreskriften. I verk- ställighetsföreskriftens form får således inte beslutas om, något. som kan upplevas sont ett nytt åliggande för enskilda eller om något som kan betraktas som ett tidi— gare ej_ föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Jag anser exempelvis att regeringen inte på grund av sin behörighet att besluta föreskrifter om verkställighet av lag bör kunna utfärda sådana föreskrifter om tystnadsplikt som beredningen nämner. '

Något särskilt bemyndigande från riksdagen att besluta om

verkställighetsföreskrifter behöver regeringen inte. Det har

dock emellanåt ansetts önskvärt att genom en bestämmelse som

har formen av ett bemyndigande klargöra att lagregeln inte är

avsedd att tillämpas direkt utan kräver utfyllnad av rege- ringen eller, om regeringen så bestämmer, av en myndighet. I sådant fall brukar man tala om kvasidelegation (KU 1980/81:

25, s. 126).

169

• Sida 190
•  Original

Prop.1985/86:55

Utförligare redogörelser angående föreskriftsmakten lämnas i konstitutionsutskottets betänkanden 1979/80:50 och l980/81:25 med bilagor samt i förvaltningsutredningens betänkanden (SOU

1983:39) Politisk styrning - administrativ självständighet.

Vad gäller skatteförvaltningens verksamhetsområde kan kompe- tensområdena anges på följande sätt.

Föreskrifter om skatt beslutas av riksdagen genom lag. Till föreskrifter om skatt räknas bl.a. regler om skattskyldighet, hur skatten skall utgå och om skattens storlek. Till sådana föreskrifter hör även grunderna för taxerings- och uppbörds- förfarandet. Till begreppet skatt räknas också bl.a. arbets- givaravgifter. Dessa föreskrifter tillhör det primära lagom— rådet och är inte delegeringsbara.

För regeringen finns möjlighet att meddela verkställighets- föreskrifter också när det gäller skatter. Dessa föreskrifter skall vara av främst administrativ karaktär. I den mån det förekommer inslag av utfyllnad av själva lagbestämmelsen får detta inte medföra att något väsentligt nytt tillförs genom föreskriften. Regeringen kan uppdra åt förvaltningsmyndighet att meddela verkställighetsföreskrifter rörande skatt.

RSV:s ställning som central förvaltningsmyndighet i fråga om beskattning och uppbörd av skatt har utnyttjats för att ge

verket i uppdrag att meddela verkställighetsföreskrifter. Sålunda har i 60 a 5 TF och 67 & UBF verket erhållit ett om— fattande uppdrag att meddela de ytterligare verkställighets— föreskrifter som behövs för de i respektive författningar

angivna lagarna.

Enligt bestämmelserna i 18 5 TL har RSV dessutom fått i upp— drag att genom råd och anvisningar främja en enhetlig til— lämpning av taxeringslagen och lagarna om kommunal och stat— lig inkomstskatt samt statlig förmögenhetsskatt. Enligt 61 5

HO

• Sida 191
•  Original

Prop.l985/86:55

MI. har verket motsvarande uppdrag vad gäller mervärdeskat—

ten.

För länen utfärdas de s.k. länsanvisningarna, 16 5 TF. Dessa fastställs och utfärdas av RSV efter förslag från skattechef— en. Såsom ansvarig för det årliga taxeringsarbetet i länet, 14 5 TL, utfärdar skattechefen dessutom omfattande meddelan- den för taxeringen. Dessa meddelanden riktas till skillnad mot länsanvisningarna inte till allmänheten utan enbart till granskningspersonal och taxeringsnämnder. De innehåller bl.a.informationer om ny lagstiftning och tillämpningen av denna samt arbetstekniska beskrivningar.

Till grund för meddelandena ligger. ett modellförslag som utarbetas av en arbetsgrupp med företrädare för skattechefer- na och RSV. Modellförslaget är inte bindande för skattechefen utan han kan göra de ändringar han bedömer nödvändiga. Medde- landena fastställs alltså på länsnivå självständigt av res- pektive skattechef.

Styrning genom överprövning o.d.

Regeringens möjligheter att styra de centrala ämbetsverken, .begränsas av 11 kap. 7 & RF. Enligt denna bestämmelse får ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommunens beslut- ande organ, bestämma hur förvaltningsmyndighet skall i sär— skilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av.lag. Angående denna inskränkning anförde departementschefen i prop. 1973:90 s. 397 f.

Det av beredningen använda begreppet är ganska obestämt. Enligt mångas uppfattning innefattar begreppet bl.a. administrativa bestämmelser om förvaltningsmyndigheter— nas interna förhållanden och om förhållandet mellan olika statliga myndigheter inbördes. Det är vidare att observera att förvaltningsmyndigheterna inte bara hand— lägger ärenden utan också utövar faktisk verksamhet av olika slag. Denna faktiska verksamhet kan vara reglerad genom bestämmelser som är att betrakta som rättsregler.

171

• Sida 192
•  Original

Prop. 1985/86: 55

Enligt min mening bör i enlighet med vad som uttalats av vissa remissinstanser RF:s förbud mot direktiv till förvaltningsmyndighet för särskilda fall ges en större konkretion och fasthet än vad grundlagberedningens för- slag i ämnet har. Förbudet bör begränsas till att omfat— .ta förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden,

medan myndigheternas faktiska handlande lämnas utanför. Vidare bör förbudet i första hand ta sikte på sådana ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild. Med myndighetsutövning mot enskild avser jag härvid, i an— slutning till vad jag nyss uttalade rörande det generel— la begreppet myndighetsutövning, utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldig- het, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Det är framför allt när det är fråga om ärenden av denna typ som det är ett starkt rättssäker- hetsintresse att förvaltningsmyndigheterna är fullt självständiga i förhållande till överordnade organ. Förbudet mot direktiv i särskilda fall torde emellertid böra omfatta också myndighetsutövning mot kommun. För kommunerna är det av betydelse att ingen myndighet och inte heller riksdagen kan bestämma hur förvaltningsmyn- dighet skall besluta i ett ärende som rör en mot kommun riktad myndighetsutövning. Förbudet mot direktiv i sär- skilda fall torde också böra omfatta en del ärenden som har annan karaktär än som förut sagts. övervägande skäl synes nämligen tala för att förbudet bör omfatta alla ärenden som rör tillämpning av lag. Härvid avses inte bara ärenden i vilka viss av riksdagen beslutad lag tillämpas utan även ärenden i vilka fråga är om tillämp- ning av verkställighetsföreskrifter till lagen som reg- eringen kan ha utfärdat med stöd av.8 kap. 13 5 i depar- tementsförslaget. .

Konstitutionsutskottet anförde bl.a. följande -beträffande begreppet rättsregel och tillämpning av lag, KU. 1973:26

5.

172

71.

Begreppet rättsregel torde innefatta alla administrativa bestämmelser om förvaltningsmyndigheternas interna för— hållanden och om förhållandet mellan olika statliga myndigheter inbördes. När det gäller ärenden om tillämp- ning av sådana bestämmelser bör överordnad myndighet ha rätt att bestämma hur den underordnade myndigheten skall besluta i särskilt fall. Förbudet mot direktiv i sär- skilda fall i fråga om ärenden som rör tillämpning av lag har det särskilda motivet att regeringen eller annan överordnad myndighet inte bör få ingripa i enskilda fall såvitt angår ämnen där den grundläggande normen beslu- tats av riksdagen. När det gäller myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun garanterar paragrafen dock att den beslutande förvaltningsmyndigheten är självständig och oberoende även i ärenden som rör tillämpning av

• Sida 193
•  Original

Prop.1985/86:55

regeringsförordningar eller andra författningar i lägre valör än lag och av sedvanerätt.

Förvaltningsmyndigheternas förhållande till regeringen med de begränsningar som anges i 11 kap. 6 och 7 55 RF sammanfattas i Petrén-Ragnemalm: Sveriges grundlagar enligt följande.

Vad som återstår av den i 6 5 1 st. föreskrivna lydnadsplikten visavi regeringen är sålunda att regeringen förutom inom hela fältet för generellt inriktad verksamhet såsom planering och budgetarbete kan ge direktiv om förvaltningsmyndighets faktiska handlande i särskilt fall och om handläggning av konkreta ärenden, i den mån dessa varken avser lagtillämpning eller myndighetsutövning.

Förvaltningsutredningen utvecklar detta på följande sätt, bet. s. 45 f.

Förvaltningsmyndigheternas grundlagsskyddade frihet att bestämma efter eget omdöme syftar primärt till att ga- rantera rättssäkerheten vid förvaltningsmyndighets myn- dighetsutövning eller tillämpning av lag med de precise— ringar som framgår av citerade regler och motiv. Det bör uppmärksammas att bestämmelserna i RF 11:7 inte syftar till att begränsa regeringens rätt att utfärda generella föreskrifter enligt reglerna i regeringsformens kapitel 8 utan syftar till att garantera förvaltningsmyndighets oberoende vid beslut i vissa enskilda ärenden.

Till det fredade området.kan däremot inte föras organi— satoriska och administrativa förhållanden såvida de inte regleras i lag, vilket är mindre vanligt. Det finns således inget i regeringsformens ordalag eller motiv som förbjuder eller påbjuder viss organisation av förvalt- ningsmyndighet, vissa beslutsformer, viss förvaltnings- ledning eller intern administration eller som reglerar förhållandet mellan olika förvaltningsmyndigheter inbör- des t.ex. i fråga om samverkan. Frågor om administrativ effektivitet, rationaliseringar, hushållning med tillde- lade meldel behandlas inte heller. Nu nämnda frågor faller således normalt" inom området för regeringens direktivrätt enligt RF ll:6.

Regeringsformens bestämmelse om förvaltningsmyndigheter- nas ställning avser som nämnts att ge garantier för myndigheternas oberoende vid handläggningen av vissa ärenden och uttrycker rättssäkerhetskrav. Regeringsfor- men innehåller däremot inte några bestämmelser'som ger en principiell grund för eller uttrycker krav på för—

W3

• Sida 194
•  Original

Prop.198586:55

valtningsmyndigheternas självständighet och oberoende i fråga om initiativverksamhet eller aktiviteter som syf- tar till att snabbt och effektivt söka förverkliga statsmakternas direktiv och intentioner. att aktivt ta itu med missförhållanden som uppdagas inom myndighetens sakområde, att bedriva utvecklingsarbete eller finna vägar till omprövning av befintlig verksamhet. Nu nämnda uppgifter faller således inom ramen för regeringens direktivrätt enligt RF ll:6. Till skillnad från rättssä- kerhetskraven är de krav som kan ställas på ändamålsen- liga, rationella och utvecklingsinriktade myndigheter - dvs. i stort vad som brukar avses med effektiva myndig— heter - inte grundlagfästa. Sådana krav kommer i stället till uttryck i lagar, utgiftsbeslut, förordningar och regeringsdirektiv.

1.2. Personalläget i E—län

Totala antalet anställda vid länsstyrelsen (LST) är ca 550 inkl lokalvårdsorganisationen. Av dessa arbetar ca 220 eller 40 % vid skatteavdelningen. Vid de fyra lokala skattemyndig- heterna (LSM) i länet arbetar ca 215 personer. Skatteavdel— ningen och LSM utgör tillsammans m a o mer än hälften av antalet anställda. En närmare redovisning av personalen med fördelning på enheter ges i bilaga 1.

271

• Sida 292
•  Original

Prop. 1985/86: 55

1.3. Allmänna synpunkter på administrativa frågor

Norrbottenprojektet föreslår en centralisering av länsför— valtningens administration till regionala förvaltningskontor. Basen för dessa är nuvarande administrativa enheten vid LST.

Att samla administrationen på ett ställe i länet kan givetvis i en del avseenden ge stordriftsfördelar och bättre utnytt- jande av resurserna genom specialisering. Det kan vidare antas vara förenat med en del problem att skapa bärkraftiga administrativa funktioner för de allra minsta LSKM.

I E-län består dock skatteförvaltningen av 450 personer och torde vara stor nog att ha egen administration som är ett medel för att leda'och samordna verksamheten (sakområdet). Redan idag utförs uppgifter i vad avser ekonomi och personal på skatteavdelningen, både för egen och LSMs verksamhet. Exempelvis bereds tjänstetillsättningarna i betydande omfatt— ning på skattechefens kansli och sakenheterna. Skattechefen är dessutom beslutande i flertalet tillsättningar inom skat— teadministrationen.

1.4. Sammanfattning av förslaget

Organisationssektionen har utifrån en studi.e i östergötlands län gjor en studie av de administrativa uppgifterna inom en länsskattemyndighet i ett .normalstort län.

De administrativa områden som redovisas är ekonomiadministra— tion, personaladministration och kontorsservice. Intendentur- frågor behandlas inte separat utan ingår i ekonomiadministra- tionen resp kontorsservicen i tillämpliga delar.

Följande redovisning innefattar även en bedömning av resurs— behovet för de administrativa uppgifterna.

Ekonomiadministrationen Årsarbetskraft

- planering, internbudget, anslagsfram- ställning o d | 1

— redovisning, (bokslut, in— och utbe— talningar, reseräkningar, faktura— hantering o d) 3 — upphandling, ek utredningar, expeditions— och skrivgöromål 0,5 115

272

• Sida 293
•  Original

Prop.!985/86:55

Personaladministrationen Årsarbetskraft

- personalplanering, personalrörlighet, personalutveckling, persönalsociala frågor mm 1 — lönearbete _ _2_ 3 Kontorsservice (LSKM) 1 Summa 8,5

Beräkningen visar ett sammanlagt behov av 8,5 årsarbetskraf— ter för att administrera skatteförvaltningen i E—län. I be— räkningen innefattas l årsarbetskraft för ledning av de admi— nistrativa funktionerna inom LSKM. Behovet torde kunna täckas dels med utgångspunkt i de administrativa resurser som idag finns inom skatteavdelningen och dels genom en överföring av resurser från LSTs administrativa enhet, motsvarande den insats som idag avsatts för skatteförvaltningen. skulle inte detta kunna genomföras fullt ut, bör en omfördelning och .omprioritering av uppgifter inom verksamhetsområdet kunna ske utan att annan verksamhet'blir eftersatt i väsentlig mån.