SOU 2004:118

Beviljats men inte fått

Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet

Genom beslut den 24 juli 2003 bemyndigade regeringen statsrådet Andnor att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågan om kommuners och landstings underlåtenhet att verkställa egna beslut om insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) samt att föreslå lämpliga åtgärder för att motverka denna underlåtenhet.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 2 oktober 2003 f.d. justitieombudsmannen Jan Pennlöv som särskild utredare.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om verkställighet av vissa gynnande kommunala beslut (S 2003:07).

Den 9 oktober 2003 förordnades kammarrättsassessorerna Eva Bjurman och Göran Wickström som sakkunniga i utredningen. Eva Bjurman entledigades från sitt uppdrag med verkan fr.o.m. den 25 juni 2004. Göran Wickström entledigades från sitt uppdrag med verkan fr.o.m. den 1 augusti 2004. Fr.o.m. den 1 augusti 2004 förordnades rättssakkunniga Klara Cederlund och kammarrättsassessorn Magnus Mathiasson som sakkunniga i utredningen.

Under perioden den 26 januari

  • mars 2004 har dåvarande jur. stud. Cecilia Östergren, Uppsala universitet, tjänstgjort som praktikant i utredningen.

Fr.o.m. den 1 november 2003 anställdes rådmannen Eva Frånlund Althin som huvudsekreterare i utredningen. Fr.o.m. den 1 augusti 2004 anställdes den tidigare sakkunnige Göran Wickström som sekreterare i utredningen.

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Beviljats men inte fått (SOU 2004:118). Uppdraget är med detta slutfört.

Stockholm i december 2004

Jan Pennlöv

/ Eva Frånlund Althin

Göran Wickström

Förkortningar

A.a. Anförda arbete a.a. Anförda arbete bet. Betänkande BoU Bostadsutskottet dir. Direktiv dnr Diarienummer Ds Departementsskrivelse f. Följande sida ff. Följande sidor Fi Finansdepartementet HSL Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) JO Riksdagens ombudsmän (JO) Ju Justitiedepartementet kap. Kapitel KU Konstitutionsutskottet LASS Lagen (1993:389) om assistansersättning LSS Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade M Miljödepartementet prop. Regeringens proposition RR Riksdagens revisorer RS Kommunernas räkenskapssammandrag rskr. Riksdagsskrivelse RÅ Regeringsrättens årsbok S Socialdepartementet S. Sidan s. Sidan

skr. Skrivelse SoL Socialtjänstlagen (1980:620) eller socialtjänstlagen (2001:453) SOSFS Socialstyrelsens författningssamling SOU Statens offentliga utredningar SoU Socialutskottet UB Utsökningsbalken

Sammanfattning

Sedan ett antal år tillbaka har det uppmärksammats att det i stor utsträckning förekommer att kommuner och landsting inte verkställer gynnande beslut enligt socialtjänstlagen och LSS inom rimlig tid samt att ansökningar avslås trots ett bedömt behov av biståndet eller insatsen i fråga. De problem som detta leder till har uppmärksammats i olika sammanhang, se t.ex. Riksdagens revisorers förslag till riksdagen Nationella mål i kommunernas äldreomsorg (2002/03:RR4). Socialstyrelsen har i samarbete med länsstyrelserna vid tre tillfällen sedan år 2000 sammanställt statistik över förekomsten av ej verkställda beslut och domar enligt LSS och socialtjänstlagen. I de två senaste rapporterna återfinns även statistik över antalet avslag trots att nämnden har bedömt att ett behov av biståndet eller insatsen föreligger.

Den 1 juli 2002 trädde nya bestämmelser i kraft som har till syfte att motverka kommunalt domstolstrots. Bland annat infördes nya bestämmelser i socialtjänstlagen och i LSS, som innebär att en sanktionsavgift skall kunna åläggas kommuner och landsting som dröjer alltför länge med att verkställa domar angående insatser enligt dessa lagar. Till grund för bestämmelserna om kommunalt domstolstrots ligger Justitiedepartementets promemoria Kommunalt domstolstrots (Ds 2000:53). Vid remissbehandlingen av promemorian anförde ett flertal remissinstanser att kommuners underlåtenhet att i vissa fall verkställa sina egna gynnande beslut är ett betydligt större problem än domstolstrots och att det är mycket angeläget att åtgärder vidtas för att komma till rätta med detta problem. I propositionen Åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122) aviserade regeringen (s. 26 f.) att den avsåg att återkomma i frågan om lämpliga åtgärder för att komma till rätta med problemet med underlåtenhet hos kommuner och landsting att verkställa sina egna gynnande beslut om insatser enligt LSS och

socialtjänstlagen. Innan åtgärder övervägdes, avvaktades Socialstyrelsens kartläggning och analys.

I Socialstyrelsens och länsstyrelsernas senaste rapport presenteras statistik över antalet ej verkställda beslut och antalet avslag trots bedömt behov avseende år 2003. Totalt fanns drygt 4 000 beslut enligt socialtjänstlagen och LSS som inte var verkställda. Under år 2003 avslogs totalt drygt 2 000 ansökningar enligt socialtjänstlagen och LSS, trots att behov av biståndet eller insatsen bedömdes föreligga. Kommunerna svarade för huvuddelen av de ej verkställda besluten och avslagen trots bedömt behov.

Enligt direktiven till denna utredning skall utredaren analysera varför det förekommer att beslut av kommuner och landsting inte verkställs och varför det förekommer beslut om avslag trots bedömt behov enligt socialtjänstlagen och LSS. Med utgångspunkt i denna analys skall utredaren föreslå åtgärder som kan bidra till en förbättrad rättssäkerhet för enskilda i förhållande till de rättigheter aktuell lagstiftning ger.

Utredningen har under sitt arbete sammanträffat med ett flertal myndigheter, organisationer och övriga som på olika sätt berörs av de förslag som utredningen lämnar i detta betänkande. Flera resor har gjorts för sammanträffanden med tjänstemän vid kommunernas socialnämnder eller motsvarande, landstingens råd- och stödenheter samt länsstyrelsernas sociala enheter. Utredningen har även genomfört en enkätundersökning.

Analyser

Varför verkställs inte gynnande beslut av kommuner och landsting?

Utredningen har kunnat konstatera att det finns ett flertal orsaker till att beslut av kommuner och landsting inte verkställs. När det gäller beslut om plats i särskilda boen deformer

1

anges den främsta

orsaken vara brist på platser. Resursbrist uppges ofta vara den huvudsakliga orsaken till att antalet platser i de särskilda boendeformerna inte är tillräckligt. Kostnaderna för omsorgen om äldre och funktionshindrade har under senare år ökat samtidigt som de

1

Med särskilda boendeformer avses här särskilda boenden och korttidsboenden för äldre och

funktionshindrade enligt socialtjänstlagen samt bostäder med särskild service för funktionshindrade enligt LSS.

ekonomiska resurserna i många kommuner inte anses vara tillräckliga.

En annan viktig orsak till de ej verkställda besluten är en bristande planering i kommunerna, både på kort och på lång sikt. Det kan handla om ett bristfälligt underlag för en tillförlitlig bedömning av det framtida behovet av särskilda boendeformer. Brister i planering och samordning över förvaltningsgränserna är också mycket påtagliga.

Vid kontakter med bl.a. tjänstemän i kommuner och vid länsstyrelser har anförts att det hos fullmäktigeledamöterna i många kommuner finns bristfälliga kunskaper om lagstiftningen och förhållandena i kommunen och att detta påverkar kommunernas anslagshantering. Det förekommer också på många håll brister i uppföljningen av fattade beslut. I många fall saknas rutiner för uppföljning av besluten.

När det gäller ej verkställda beslut om insatser enligt LSS, utgör besluten om kontaktperson cirka hälften och svarar för den överlägset största andelen. Som huvudorsak till problemen att verkställa denna insats anges svårigheter att rekrytera kontaktpersoner. Att hitta en kontaktperson som passar till den enskilde brukaren anges också som en svårighet.

Att ett gynnande beslut inte verkställs kan också bero på den enskilde. Den enskilde tackar exempelvis i vissa fall nej till det boende som erbjuds, eftersom boendets geografiska placering, utformning, standard etc. inte motsvarar den enskildes önskemål, eller då boendet inte upplevs vara anpassat till den enskildes behov. I många kommuner anses ärendet inte som avslutat trots att den enskilde tackat nej, eftersom behovet kvarstår. Beslutet kvarstår därmed tills vidare som ej verkställt.

Landstinget svarar för insatsen rådgivning och annat personligt stöd enligt LSS, s.k. råd och stöd. Det råder i dag oklarheter om vilka typer av insatser som kan utgöra råd och stöd. Regeringsrätten har funnit att habiliteringsinsatser inte kan anses som råd och stöd enligt LSS. En översyn av insatsen har gjorts av LSS- och hjälpmedelsutredningen (S 2001:06), som har haft regeringens uppdrag att bl.a. förtydliga insatsen. Med hänsyn till den rådande osäkerheten om innehållet i insatsen och då landstingens verksamheter enligt LSS i dag skiljer sig åt i stor omfattning, är det mycket svårt att göra en djupare analys av omfattningen av problemet med ej verkställda beslut om råd och stöd och eventuella orsaker härtill.

Varför avslås ansökningar trots ett bedömt behov?

När det bedöms att möjligheter saknas att verkställa ett beslut inom rimlig tid förekommer det i en del kommuner att ett avslag på en ansökan meddelas, trots att ett behov av den sökta insatsen anses föreligga. I landstingen förekommer detta i mycket liten utsträckning. Antalet avslag trots bedömt behov varierar mycket kraftigt mellan olika län och kommuner i landet. I några län förekommer avslag trots bedömt behov i betydligt större omfattning än i övriga. Länsstyrelsens information till kommunerna i länet tycks spela en stor roll i detta avseende. I de län där antalet ej verkställda gynnande beslut är mindre finns en tendens till att avslag trots bedömt behov förekommer i större utsträckning och omvänt. Vanligen framförs rättssäkerhetsskäl som argument för att meddela ett avslagsbeslut i stället för ett gynnande beslut, i de fall kommunen inte kan verkställa beslutet inom rimlig tid. Genom att kommunen meddelar ett avslag på grund av platsbrist ges den enskilde möjlighet att överklaga beslutet till länsrätten. Till stöd för denna handläggning åberopas ofta ett beslut av JO. När det gäller beslut om avslag enligt socialtjänstlagen överklagas dessa beslut dock i mycket liten omfattning, trots att den enskilde bedöms vara i behov av aktuellt bistånd. Avslagsbeslut enligt LSS trots ett bedömt behov av sökt insats överklagas endast i ungefär hälften av fallen.

Bedömningar och förslag

Utgångspunkter

Principerna, som fastslås i regeringsformen, om att den offentliga makten utövas under lagarna och med respekt för alla människors lika värde kan allvarligt ifrågasättas, om vissa kommuner underlåter att på ett korrekt sätt tillämpa de beslut som riksdagen fattat. Staten kan inte acceptera att kommuner och landsting fortsätter att sätta sig över tvingande lagar. Om det skulle visa sig att det inte är möjligt att få till stånd en korrekt tillämpning av de lagar som riksdagen beslutat finns det enligt utredningens uppfattning bara ett alternativ, nämligen att ändra lagstiftningen genom att sänka ambitionsnivån i denna. Ur samhällets perspektiv skulle det självfallet innebära ett stort misslyckande, om man inte kan tillförsäkra enskilda människor de rättigheter som riksdagen genom olika lagar

tillerkänt dem. Det är dock utredningens förhoppning att man skall kunna komma till rätta med problemen med ej verkställda beslut och avslag trots bedömt behov genom de förslag och bedömningar som utredningen presenterar i detta betänkande.

Med utgångspunkt i de iakttagelser som utredningen har gjort under sitt arbete görs i detta betänkande i huvudsak följande bedömningar och lämnas följande förslag.

Bättre handläggning av ärenden

Enligt utredningens bedömning behöver den formella handläggningen av ärenden enligt socialtjänstlagen och LSS förbättras. Återkommande utbildning i förvaltningsrätt är en viktig åtgärd för att höja rättssäkerheten för de personer som ansöker om bistånd och insatser. Det är angeläget att länsstyrelserna lämnar kommuner och landsting vägledning bl.a. om den formella handläggningen. Det är även angeläget att länsstyrelserna utövar tillsyn över denna handläggning. För att förbättra handläggningen bör Socialstyrelsen tillhandahålla allmänna råd om handläggning och dokumentation. Socialstyrelsen bör också tillhandahålla materiell vägledning.

Bättre samverkan och planering

Det är angeläget att varje kommunledning ser till att samverkan mellan berörda förvaltningar fungerar och att kommunernas övergripande boendeplanering uttryckligen beaktar behoven hos äldre och funktionshindrade. Stor vikt bör läggas vid analyser av framtida behov. Kompetens för detta måste säkras inom socialtjänsten. Det är mycket viktigt att länsstyrelserna på ett aktivt sätt verkar för att kommunerna och landstingen planerar för att kunna tillgodose framtida behov. För att möjliggöra en effektiv kommunal planering för äldre och funktionshindrade, bedömer utredningen även att det finns anledning att se över om 7 a § lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten bör ändras.

En ökad användning av individuell plan

Individuell plan enligt 10 § LSS bör, enligt utredningens mening, användas i större omfattning än i dag. LSS- och hjälpmedelsutredningen (S 2001:06) har föreslagit att den enskilde skall erbjudas att en individuell plan med beslutade och planerade insatser upprättas i samråd med honom eller henne, i samband med att insats enligt LSS beviljas. Detta förslag bör på ett effektivt sätt kunna bidra till en ökad användning av individuell plan.

Avslag på ansökningar om insatser enligt socialtjänstlagen eller LSS trots ett bedömt behov är inte förenliga med gällande rätt

Enligt utredningens bestämda uppfattning är det inte förenligt med gällande lagstiftning att avslå ansökningar om bistånd enligt socialtjänstlagen eller insatser enligt LSS genom att åberopa att ett gynnande beslut inte bedöms kunna verkställas inom rimlig tid, när samtliga förutsättningar för att meddela ett bifallsbeslut föreligger. I dessa fall skall ett bifallsbeslut ovillkorligen meddelas. På grund av den låga överklagandefrekvensen får förfarandet, att i de aktuella fallen avslå ansökningar, motsatt effekt i förhållande till den avsedda – att stärka den enskildes rättssäkerhet.

En utvidgad granskningsmöjlighet för revisorerna

Utredningen föreslår att revisorernas granskning i kommuner och landsting även får omfatta ärenden som avser myndighetsutövning mot en enskild, när granskningen gäller hur nämnderna verkställer sina egna gynnande beslut.

En rapporteringsskyldighet införs

Utredningen föreslår att en rapporteringsskyldighet skall införas för kommuner och landsting beträffande ej verkställda gynnande beslut enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen och 9 § LSS. Rapportering skall ske till länsstyrelsen, kommunens eller landstingets revisorer samt fullmäktige. Det finns flera syften med rapporteringsskyldigheten. Kommunernas och landstingens uppföljning av gynnande beslut förbättras, samtidigt som även möjligheterna att planera

verksamheten påverkas i positiv riktning. Vidare får fullmäktiges ledamöter – som ytterst är ansvariga för fördelningen av medel – bättre information om situationen beträffande ej verkställda gynnande beslut. Revisorernas granskning och länsstyrelsernas tillsyn underlättas. Dessutom blir frågan om ej verkställda gynnande beslut synlig även för invånarna, i och med den föreslagna rapporteringsskyldigheten till fullmäktige.

Nämnden skall, enligt utredningens förslag, till länsstyrelsen och revisorerna rapportera alla gynnande nämndbeslut som inte har verkställts inom två månader från och med dagen för beslutet. För varje beslut skall nämnden ange tidpunkten för beslutet och vilken typ av insats beslutet gäller samt kortfattat uppge skälen för dröjsmålet. Rapporteringen skall ske en gång per månad. Motsvarande rapporteringsskyldighet skall även gälla beslut som tidigare varit verkställda, men där verkställigheten avbrutits. Rapporteringsskyldigheten skall gälla beslut som inte har verkställts på nytt inom två månader från och med den dag då verkställigheten avbröts. Rapporteringen skall även här ske en gång per månad.

Rapporteringsskyldigheten till fullmäktige föreslås ske genom att nämnden lämnar en statistikrapport över hur många av de gynnande besluten som inte har verkställts inom två månader från och med dagen för besluten, vilka typer av insatser dessa beslut gäller samt hur lång tid som förflutit från dagen för respektive beslut. Rapporteringen skall utformas på ett sådant sätt att den inte strider mot sekretesslagstiftningen och skall ske en gång per månad. Motsvarande rapporteringsskyldighet skall även gälla beslut som tidigare varit verkställda, men där verkställigheten avbrutits.

Sanktionsavgifter införs

En av de bärande tankarna bakom förslagen i detta betänkande är att ge kommuner och landsting verktyg för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett bättre sätt. Detta föreslås ske bl.a. genom den beskrivna rapporteringsskyldigheten. För att kunna åstadkomma att gynnande beslut verkställs inom skälig tid krävs dock, enligt utredningens mening, även ett effektivt yttersta påtryckningsmedel.

Utredningen föreslår att en kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd enligt socialtjänstlagen eller en insats enligt LSS, som någon är berättigad till enligt ett beslut av

kommunen eller landstinget, skall åläggas att betala en särskild avgift. Detsamma gäller en kommun eller ett landsting som, efter det att verkställigheten av sådant bistånd eller en sådan insats avbrutits, inte inom skälig tid på nytt tillhandahåller biståndet eller insatsen. Sanktionsavgiften får, enligt utredningens förslag, bestämmas till lägst tio tusen kronor och högst en miljon kronor. När avgiftens storlek fastställs skall särskilt beaktas hur länge dröjsmålet pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. En ny sanktionsavgift får beslutas för den ytterligare period som ett gynnande beslut inte verkställts. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det. I ringa fall skall inte någon avgift tas ut. Frågor om sanktionsavgift prövas av länsrätten, efter ansökan av länsstyrelsen. Mål om prövning av ansökningar om sanktionsavgifter skall, enligt utredningens förslag, handläggas skyndsamt i allmän förvaltningsdomstol.

Enligt utredningens mening är de främsta fördelarna med sanktionsavgifter att de kan ”skräddarsys” för de områden där de skall användas och att de kan åläggas utan att uppsåt eller oaktsamhet behöver styrkas. Utredningen anser att effektiviteten i sanktionen är av avgörande betydelse vid ställningstagande till vilket yttersta påtryckningsmedel som bör väljas, för att förmå kommuner och landsting att inom skälig tid verkställa sina gynnande beslut.

Den föreslagna sanktionsavgiften är avsedd som en yttersta åtgärd. Den bedöms bara komma att behöva tillgripas i ett mindre antal fall. Utredningen vill särskilt betona att huvudvikten i förslagen ligger i att inom kommunen och landstinget skapa en medvetenhet om vad en rättighetslagstiftning innebär och hur de specifika behov som finns inom kommunen eller landstinget ser ut, för att dessa behov sedan skall kunna tillgodoses.

Särskilda problem vid rekrytering av kontaktpersoner

Utredningen anser att insatsen biträde av kontaktperson enligt 9 § 4 LSS är av mycket stort värde för den enskilde brukaren, i de fall kontaktpersonen kan utgöra det stöd som avses. Det är därför viktigt att alla brukare enligt LSS, som är i behov av en kontaktperson, också får det stöd som kontaktpersonen kan ge. Utredningen har dock funnit att kommunerna i dag har svårigheter att rekrytera kontaktpersoner. Förutsättningarna för att med framgång kunna rekrytera kontaktpersoner behöver därför förbättras. Åtgär-

der för att underlätta rekryteringsarbetet i kommunerna bör övervägas.

Ändringar i bestämmelserna om kommunalt domstolstrots

Utredningen föreslår slutligen vissa ändringar i bestämmelserna om kommunalt domstolstrots. Detta görs för att bestämmelserna om sanktionsavgift vid domstolstrots i erforderliga delar skall överensstämma med de föreslagna bestämmelserna om sanktionsavgift vid ej verkställda beslut.

Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Utredningens förslag leder i viss mån till att den kommunala självstyrelsen inskränks. Med hänsyn till syftet med förslagen anser utredningen dock att denna inskränkning är godtagbar.

Ikraftträdande

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2006.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)

1

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900) att 9 kap. 10 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 kap.

10 §

2

Revisorernas granskning omfattar inte ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild i andra fall än

1. när handläggningen av sådana ärenden har vållat kommunen eller landstinget ekonomisk förlust,

2. när granskningen gäller hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdomstolar, eller

2. när granskningen gäller hur nämnderna verkställer egna gynnande beslut,

3. när granskningen sker från allmänna synpunkter.

3. när granskningen gäller hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdomstolar, eller

4. när granskningen sker från allmänna synpunkter.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006.

1

Lagen omtryckt 2004:93.

2

Senaste lydelse 2002:438.

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade

dels att 28 a, 28 c och 28 d §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 28 e-g §§, samt närmast före 28 e § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

28 a §

3

En kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid tillhandahåller en insats enligt 9 § som någon är berättigad till enligt ett beslut av en sådan nämnd som avses i 22 §, skall åläggas att betala en särskild avgift. Detsamma gäller en kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid på nytt tillhandahåller insatsen efter det att verkställigheten av ett sådant beslut avbrutits.

En kommun eller ett landsting som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift.

En kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid tillhandahåller en insats enligt 9 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift. Detsamma gäller en kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid på nytt tillhandahåller insatsen efter det att verkställigheten av ett sådant avgörande avbrutits.

Avgiften tillfaller staten. Avgifter enligt denna paragraf tillfaller staten.

3

Senaste lydelse 2002:439.

28 c §

4

Frågor om särskild avgift prövas efter ansökan av länsstyrelsen av den länsrätt inom vars domkrets kommunen är belägen. En ansökan som avser ett landsting prövas av den länsrätt inom vars domkrets landstingets förvaltning förs.

Mål om särskild avgift enligt denna lag skall handläggas skyndsamt.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

28 d §

5

Om en kommun eller ett landsting efter att ha ålagts att betala särskild avgift fortfarande underlåter att tillhandahålla insatsen får ny särskild avgift dömas ut.

Särskild avgift enligt 28 a § första stycket får dömas ut bara om ansökan enligt 28 c § delgetts kommunen eller landstinget inom två år från tidpunkten för det gynnande beslutet om insatsen eller inom två år från och med den dag då verkställigheten av det gynnande beslutet avbröts.

Särskild avgift får dömas ut bara om ansökan enligt 28 c § delgetts kommunen eller landstinget inom två år från det att domen om insatsen vunnit laga kraft.

Särskild avgift enligt 28 a § andra stycket får dömas ut bara om ansökan enligt 28 c § delgetts kommunen eller landstinget inom två år från det att domen om insatsen vunnit laga kraft eller inom två år från och med den dag då verkställigheten av domen avbröts.

4

Senaste lydelse 2002:439.

5

Senaste lydelse 2002:439.

Rapporteringsskyldighet

28 e §

En sådan nämnd som avses i 22 § skall dels till länsstyrelsen, dels till de revisorer som avses i 3 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) rapportera alla gynnande nämndbeslut enligt 9 § som inte har verkställts inom två månader från och med dagen för beslutet. För varje beslut skall nämnden ange tidpunkten för beslutet och vilken typ av insats beslutet gäller samt kortfattat uppge skälen för dröjsmålet.

Nämnden skall vidare dels till länsstyrelsen, dels till revisorerna rapportera alla gynnande nämndbeslut enligt 9 § som inte har verkställts på nytt inom två månader från och med den dag då verkställigheten avbröts. För varje beslut skall nämnden ange tidpunkten för beslutet och vilken typ av insats beslutet gäller samt kortfattat uppge skälen för dröjsmålet.

Rapportering enligt denna paragraf skall ske en gång per månad.

28 f §

En sådan nämnd som avses i 22 § skall dels till länsstyrelsen, dels till de revisorer som avses i 3 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) anmäla när man senare har verkställt ett gynnande beslut som enligt 28 e § har rapporterats som ej verkställt. Datum för verkställigheten skall då anges.

28 g §

En sådan nämnd som avses i 22 § skall till fullmäktige lämna en statistikrapport över hur många av nämndens gynnande beslut enligt 9 § som inte har verkställts inom två månader från och med dagen för besluten samt vilka typer av insatser dessa beslut gäller. Nämnden skall vidare ange hur lång tid som förflutit från dagen för respektive beslut.

Nämnden skall till fullmäktige även lämna en statistikrapport över hur många av nämndens gynnande beslut enligt 9 § som inte har verkställts på nytt inom två månader från och med den dag då verkställigheten avbröts. Nämnden skall vidare ange vilka typer av insatser dessa beslut gäller samt hur lång tid som förflutit från dagen för respektive beslut.

Rapportering enligt denna paragraf skall ske en gång per månad.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006.

2. I fråga om särskild avgift med anledning av dröjsmål med att verkställa en kommuns eller ett landstings gynnande beslut får enbart tid från och med lagens ikraftträdande beaktas vid bedömningen av om skälig tid överskridits. Detsamma gäller i fråga om särskild avgift med anledning av dröjsmål med att verkställa en kommuns eller ett landstings gynnande beslut eller en domstols gynnande avgörande, om verkställigheten av beslutet eller domen avbrutits.

3. Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453) dels att 16 kap. 6 a, 6 c och 6 d §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 16 kap. 6 e

  • §§, samt närmast före 6 e § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 kap.

6 a §

6

En kommun som inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd enligt 4 kap. 1 § som någon är berättigad till enligt ett beslut av socialnämnden, skall åläggas att betala en särskild avgift. Detsamma gäller en kommun som inte inom skälig tid på nytt tillhandahåller biståndet efter det att verkställigheten av ett sådant beslut avbrutits.

En kommun som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla bistånd enligt 4 kap. 1 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift.

En kommun som inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd enligt 4 kap. 1 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift. Detsamma gäller en kommun som inte inom skälig tid på nytt tillhandahåller biståndet efter det att verkställigheten av ett sådant avgörande avbrutits.

Avgiften tillfaller staten. Avgifter enligt denna paragraf tillfaller staten.

6

Senaste lydelse 2002:437.

6 c §

7

Frågor om särskild avgift prövas efter ansökan av länsstyrelsen av den länsrätt inom vars domkrets kommunen är belägen.

Mål om särskild avgift enligt denna lag skall handläggas skyndsamt.

6 d §

8

Om en kommun efter att ha ålagts att betala särskild avgift fortfarande underlåter att tillhandahålla biståndet får ny särskild avgift dömas ut.

Särskild avgift enligt 6 a § första stycket får dömas ut bara om ansökan enligt 6 c § delgetts kommunen inom två år från tidpunkten för det gynnande beslutet om biståndet eller inom två år från och med den dag då verkställigheten av det gynnande beslutet avbröts.

Särskild avgift får dömas ut bara om ansökan enligt 6 c § delgetts kommunen inom två år från det att domen om biståndet vunnit laga kraft.

Särskild avgift enligt 6 a § andra stycket får dömas ut bara om ansökan enligt 6 c § delgetts kommunen inom två år från det att domen om biståndet vunnit laga kraft eller inom två år från och med den dag då verkställigheten av domen avbröts.

Rapporteringsskyldighet

6 e §

Socialnämnden skall dels till länsstyrelsen, dels till de revisorer som avses i 3 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) rapportera alla gynnande nämndbeslut enligt 4 kap. 1 § som inte har verkställts inom två månader från och med

7

Senaste lydelse 2002:437.

8

Senaste lydelse 2002:437.

dagen för beslutet. För varje beslut skall nämnden ange tidpunkten för beslutet och vilken typ av bistånd beslutet gäller samt kortfattat uppge skälen för dröjsmålet.

Socialnämnden skall vidare dels till länsstyrelsen, dels till revisorerna rapportera alla gynnande nämndbeslut enligt 4 kap. 1 § som inte har verkställts på nytt inom två månader från och med den dag då verkställigheten avbröts. För varje beslut skall nämnden ange tidpunkten för beslutet och vilken typ av bistånd beslutet gäller samt kortfattat uppge skälen för dröjsmålet.

Rapportering enligt denna paragraf skall ske en gång per månad.

6 f §

Socialnämnden skall dels till länsstyrelsen, dels till de revisorer som avses i 3 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) anmäla när man senare har verkställt ett gynnande beslut som enligt 6 e § har rapporterats som ej verkställt. Datum för verkställigheten skall då anges.

6 g §

Socialnämnden skall till fullmäktige lämna en statistikrapport över hur många av nämndens gynnande beslut enligt 4 kap. 1 § som inte har verkställts inom två månader från och med dagen för

besluten samt vilka typer av bistånd dessa beslut gäller. Nämnden skall vidare ange hur lång tid som förflutit från dagen för respektive beslut.

Nämnden skall till fullmäktige även lämna en statistikrapport över hur många av nämndens gynnande beslut enligt 4 kap. 1 § som inte har verkställts på nytt inom två månader från och med den dag då verkställigheten avbröts. Nämnden skall vidare ange vilka typer av bistånd dessa beslut gäller samt hur lång tid som förflutit från dagen för respektive beslut.

Rapportering enligt denna paragraf skall ske en gång per månad.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006.

2. I fråga om särskild avgift med anledning av dröjsmål med att verkställa en kommuns gynnande beslut får enbart tid från och med lagens ikraftträdande beaktas vid bedömningen av om skälig tid överskridits. Detsamma gäller i fråga om särskild avgift med anledning av dröjsmål med att verkställa en kommuns gynnande beslut eller en domstols gynnande avgörande, om verkställigheten av beslutet eller domen avbrutits.

BAKGRUND

1. Utredningens uppdrag och utgångspunkter

1.1. Inledning

Sedan ett antal år tillbaka har det uppmärksammats att det i stor utsträckning förekommer att kommuner och landsting inte verkställer gynnande beslut enligt socialtjänstlagen och LSS inom rimlig tid samt att ansökningar avslås trots ett bedömt behov av biståndet eller insatsen i fråga. De problem som detta leder till har uppmärksammats i olika sammanhang, se t.ex. Riksdagens revisorers förslag till riksdagen Nationella mål i kommunernas äldreomsorg (2002/03:RR4). Socialstyrelsen har i samarbete med länsstyrelserna vid tre tillfällen sedan år 2000 sammanställt statistik över förekomsten av ej verkställda beslut och domar enligt LSS och socialtjänstlagen. I de två senaste rapporterna återfinns även statistik över antalet avslag trots att nämnden har bedömt att ett behov av biståndet eller insatsen föreligger.

Den 1 juli 2002 trädde nya bestämmelser i kraft som har till syfte att motverka kommunalt domstolstrots. Bland annat infördes nya bestämmelser i socialtjänstlagen och i LSS, som innebär att en sanktionsavgift skall kunna åläggas kommuner och landsting som dröjer alltför länge med att verkställa domar angående insatser enligt dessa lagar. Till grund för bestämmelserna om kommunalt domstolstrots ligger Justitiedepartementets promemoria Kommunalt domstolstrots (Ds 2000:53). Vid remissbehandlingen av promemorian anförde ett flertal remissinstanser att kommuners underlåtenhet att i vissa fall verkställa sina egna gynnande beslut är ett betydligt större problem än domstolstrots och att det är mycket angeläget att åtgärder vidtas för att komma till rätta med detta problem. I propositionen Åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122) aviserade regeringen (s. 26 f.) att den avsåg att återkomma i frågan om lämpliga åtgärder för att komma till rätta med problemet med underlåtenhet hos kommuner och landsting att verkställa sina egna gynnande beslut om insatser enligt LSS och

socialtjänstlagen. Innan åtgärder övervägdes, avvaktades Socialstyrelsens kartläggning och analys.

Enligt direktiven till denna utredning skall utredaren analysera varför det förekommer att beslut av kommuner och landsting inte verkställs och varför det förekommer beslut om avslag trots bedömt behov enligt socialtjänstlagen och LSS. Med utgångspunkt i denna analys skall utredaren föreslå åtgärder som kan bidra till en förbättrad rättssäkerhet för enskilda i förhållande till de rättigheter aktuell lagstiftning ger.

Vid sina överväganden kommer utredningen att, i den utsträckning det är aktuellt, göra jämförelser med bestämmelserna om kommunalt domstolstrots och de överväganden som regeringen gjorde i propositionen Åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122).

1.2. Närmare om utredningens arbete

Utredningen har under sitt arbete varit i kontakt med ett flertal myndigheter, organisationer och övriga som på olika sätt berörs av de förslag som utredningen lämnar i detta betänkande.

Vid flera tillfällen har sammanträffanden skett med Socialstyrelsen och Handikappombudsmannen. Ett särskilt sammanträde har hållits med Boverket och Socialstyrelsen gemensamt med anledning av dessa båda myndigheters gemensamma arbete att se över och analysera orsakerna till att äldre personer och personer med funktionshinder i vissa fall inte erbjuds en bostad inom de särskilda boendeformerna enligt socialtjänstlagen och LSS, trots att de har ett av kommunen konstaterat behov av sådant boende. Vidare har sammanträden hållits med företrädare för ett flertal pensionärs- och handikapporganisationer samt Demensförbundet. Möten har också hållits med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.

Utredningen har gjort resor till Luleå, Karlstad och Malmö för att på dessa orter sammanträffa med tjänstemän vid kommunernas socialnämnder eller motsvarande, landstingens råd- och stödenheter samt länsstyrelsernas sociala enheter. Därutöver har utredningen även gjort en resa till Vilhelmina för ett sammanträde med kommunens tjänstemän vid socialförvaltningen. Förutom med länsstyrelserna i Norrbottens, Värmlands och Skåne län har sam-

manträden också hållits med länsstyrelsernas sociala enheter i Stockholms och Uppsala län.

Ett sammanträde har vidare hållits med Lennart Hedquist, riksdagsman och ordförande i kommunrevisionen i Uppsala kommun. Ett möte har hållits med sekreterarna i Utredningen om den kommunala revisionen (Fi 2003:09). Utredningen har också haft ett möte med den privata arbetsgivarorganisationen Vårdföretagarna.

Riksförsäkringsverket och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen har varit utredningen behjälpliga genom att på förfrågan redovisa myndigheternas uppfattning om huruvida uppdrag som kontaktperson enligt LSS påverkar rätten till sjukpenning, sjukersättning och aktivitetsersättning respektive arbetslöshetsersättning. Vidare har samtliga länsstyrelser i landet på utredningens förfrågan, i förekommande fall, redovisat samtliga domar i länet i vilka länsstyrelsen ansökt om utdömande av sanktionsavgift enligt socialtjänstlagen eller LSS med anledning av kommunalt domstolstrots.

Utredningen har slutligen under hösten 2004 deltagit i två seminarier angående frågor om ej verkställda beslut m.m., dels ett seminarium i Gävle arrangerat av Nätverksgruppen i Gävleborg för de handikappolitiska målen, dels ett seminarium i Växjö arrangerat av Kommunförbundet Kronoberg och Länsstyrelsen i Kronobergs län.

Förutom de externa kontakter som nu har redovisats har utredningen genomfört en enkätundersökning, se närmare härom i av- snitt 3.

1.3. Utgångspunkter för utredningen

1.3.1. Regeringens proposition Nationell handlingsplan för äldrepolitiken (prop. 1997/98:113)

I propositionen fastslog regeringen tre huvudprinciper för äldrepolitiken

  • att den skall vara demokratiskt styrd genom folkvalda församlingar
  • att den skall vara solidariskt finansierad genom skattemedel
  • att den skall vara tillgänglig efter behov, inte efter köpkraft.

Regeringen föreslog vidare mål och inriktning för den framtida äldrepolitiken (s. 58). Målen var att den äldre skall

  • kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag
  • kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende
  • bemötas med respekt
  • ha tillgång till god vård och omsorg.

Att kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag innebar enligt regeringen (s. 60) bl.a. att äldre skall

  • ha inflytande i samhället som boende, patient, mottagare av hemtjänst eller i andra sammanhang. Det angavs vidare att äldre bör finnas representerade bland förtroendevalda i kommuner, landsting och riksdag och att pensionärsorganisationernas möjlighet att medverka i processen inför beslut i kommuner och landsting som rör äldres förhållanden skall tas tillvara.
  • kunna arbeta om de själva vill det
  • ha möjlighet att förmedla sina erfarenheter till yngre generationer
  • få möjlighet att lära nytt.

Att åldras i trygghet och med bibehållet oberoende innebar enligt regeringen (s. 60 f.) bl.a. att äldre skall

  • ha en tryggad ekonomi genom ett pålitligt pensionssystem
  • kunna påverka när man vill pensioneras
  • kunna leva ett så självständigt liv som möjligt
  • inte behöva flytta på grund av sjukdom eller handikapp
  • kunna röra sig i bostadsområden, i butiker och restauranger, på gator och med kollektivtrafik
  • känna sig trygga både hemma och ute på gator och torg.

Att mötas med respekt innebar enligt regeringen (s. 61) bl.a. att äldre skall

  • inte diskrimineras på grund av sin ålder
  • ses som individer
  • inte utnyttjas eller bli illa behandlade
  • behandlas med respekt.

Att ha tillgång till en god vård och omsorg innebar enligt regeringen (s. 61 f.) bl.a. att äldre skall

  • så långt möjligt ges möjlighet att bo kvar hemma i sin ursprungliga bostad så länge som de själva önskar. Det angavs vidare att man i hemmet skall kunna få hjälp och stöd i den dagliga livsföringen, att man också skall kunna få hjälp med personlig omvårdnad eller sjukvård och att de anhöriga skall ges stöd för sina insatser.
  • kunna flytta till en särskild boendeform om vårdbehoven är stora. Det angavs vidare att man, om behoven är stora och omfattande eller om man inte känner sig säker och trygg där, skall man kunna flytta till en särskilt anpassad boendeform.
  • ha tillgång till en vård och omsorg som passar alla. Det angavs vidare att Sveriges allt mer mångkulturella karaktär reser nya krav på att utforma äldreomsorgen med hänsyn till människor med olika språk och ursprung.
  • ha tillgång till hälso- och sjukvård på samma villkor som yngre människor. Det angavs vidare att hälso- och sjukvården skall vara lika tillgänglig för äldre som för yngre medborgare och att vården inte får begränsas genom åldersgränser.
  • kunna lita på att vård och omsorg har god kvalitet. Det angavs vidare att människovärde, individuella behov och önskemål, integritet, självbestämmande och värdighet skall respekteras. Som exempel gavs att man själv får välja sina sovtider, att maten är näringsriktig och serveras på normala tider samt att man får äta det man tycker om, att hygienen är god och att läkemedel används korrekt.
  • kunna lita på att personalen kan sina saker. Det angavs vidare att de som arbetar i vård och omsorg har mycket viktiga och ansvarsfulla uppgifter, att grundutbildningen skall vara gedigen och anpassad till dagens situation, att fortbildning måste ges kontinuerligt, att personalens erfarenhet och engagemang måste tas tillvara och att arbetsorganisation och medinflytande på arbetsplatsen skall utvecklas.
  • få avsluta livet med värdighet och i frid. Det angavs vidare att vården i livets slutskede skall vara av hög kvalitet, att lindring av smärta eller andra obehag, kärleksfull omvårdnad och en fridfull miljö är viktiga inslag, att personliga önskemål skall tillgodoses så långt det är möjligt, att hjälpen skall finnas där man är, att ingen skall behöva flytta mellan olika boenden och sjukhus i onödan och att ingen skall behöva dö ensam.

För att uppnå målen fann regeringen att det krävdes insatser av staten, landstingen och kommunerna – men också av arbetsmarknadens parter, av föreningsliv, trossamfund, andra sammanslutningar och av enskilda människor. De insatser som angavs (s. 1 ff. samt 70 ff.) var

  • ökade resurser samt bättre samverkan, ledning och organisation
  • rimligare avgifter
  • förstärkt tillsyn, effektivare kontroll och kvalitetssäkring
  • mer forskning, ökad kunskap och kompetens
  • utveckling och förnyelse
  • ökad livskvalitet för anhöriga och äldre
  • insatser mot ohälsa.

I propositionen föreslog regeringen bl.a. (s. 86) att det i socialtjänstlagen skulle införas en ny bestämmelse som ålägger var och en som är verksam inom omsorger om äldre eller funktionshindrade att vaka över att de enskilda får god omvårdnad och lever under trygga förhållanden. Den som uppmärksammar eller på annat sätt får kännedom om allvarliga missförhållanden i omsorgerna om någon enskild skulle, enligt förslaget, vara skyldig att utan dröjsmål anmäla detta till socialnämnden eller till den som annars är ansvarig för verksamheten. Om missförhållandet inte kan åtgärdas omedelbart, skulle den verksamhetsansvarige anmäla missförhållandena till tillsynsmyndigheten.

Regeringen föreslog vidare i propositionen (s. 92) bl.a. att bestämmelsen i socialtjänstlagen om att socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet skulle kompletteras med dels en bestämmelse om att kvaliteten i verksamheten fortlöpande skulle utvecklas och säkras, dels en särskild bestämmelse som gäller omsorger om äldre och funktionshindrade, varigenom regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges rätt att meddela de föreskrifter som behövs till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa.

Riksdagen antog regeringens förslag (bet. 1997/98:SoU24, rskr. 1997/98:307).

1.3.2. Regeringens skrivelse Uppföljning av den Nationella handlingsplanen för äldrepolitiken (skr. 2002/03:30)

I skrivelsen redovisas utvecklingen inom de områden som handlingsplanen har inriktats mot, vilka nya initiativ och försöksverksamheter som planen har gett upphov till samt andra åtgärder som vidtagits inom äldrepolitiken utöver handlingsplanen (s. 11).

Av vad som anges i skrivelsen kan bl.a. följande särskilt nämnas.

Under rubriken 5.5.3 – Fler äldrebostäder, gör regeringen följande sammanfattning och bedömning (s. 64).

Trots de omfattande ny- och ombyggnationer av särskilda boenden som skett i kommunerna efter Ädelreformen kvarstår behovet av att bygga nya bostäder för äldre personer samt bygga om och höja standarden på befintliga bostäder. Riksdagen har på regeringens förslag i handlingsplanen anslagit medel motsvarande 400 miljoner kronor för att påskynda utvecklingen mot nya och bättre bostäder för äldre. Genom stimulansbidraget har cirka 5 700 bostäder tillkommit. Av dessa är cirka två tredjedelar ombyggda bostäder och resterande del nybyggda äldrebostäder. Antalet icke verkställda beslut och domar inom äldreomsorgen beror framför allt på bristen av särskilt boende och regeringen bedömer att ett stort antal bostäder behöver tillkomma.

Under rubriken 9 – Sammanfattning, Rättssäkerhet, anges i skrivelsen bl.a. följande (s. 92 f.).

De äldres ställning har stärkts de senaste åren genom införandet i socialtjänstlagen av en skyldighet för personal och andra verksamma inom vård och omsorg om äldre att anmäla allvarliga missförhållanden, återinförandet och förstärkningen av överklagningsrätten inom socialtjänsten, samt att en sanktionsavgift kan åläggas en kommun eller ett landsting som dröjt för länge med att verkställa ett domstolsavgörande. Den 1 juli 2002 infördes en regel om att en sanktionsavgift skall kunna åläggas kommuner och landsting som dröjer alltför länge med att verkställa domar avseende insatser enligt socialtjänstlagen och LSS, s.k. domstolstrots. Behörigheten för den som är ställföreträdare för en person med nedsatt beslutsförmåga kan behöva förtydligas eller revideras, särskilt i det fallet att huvudmannen skall bli föremål för någon vård- eller omsorgsinsats. Utredningen om förmyndare, gode män och förvaltare utreder för närvarande frågor om rättsskyddet för bl.a. äldre personer som inte längre har förmåga att fatta egna beslut. Utredningen skall lämna sitt slutbetänkande senast den 1 juli 2004. Den 1 januari 2001 fanns drygt 3 000 icke verkställda beslut och 47 icke verkställda domar enligt 6 f § SoL [socialtjänstlagen /1980:620/].

Cirka 95 procent av de icke verkställda besluten och 44 domar rörde plats i särskilt boende. Regeringen anser att det är oacceptabelt att kommuner inte i tid verkställer beslut om lagakraftvunna domar. Flertalet icke verkställda beslut och domar rör plats i särskilt boende. Regeringen avser att följa frågan, bl.a. har Socialstyrelsen och länsstyrelserna i uppdrag att fortsätta kartlägga och analysera icke verkställda beslut och domar.

Under rubriken 9 – Sammanfattning, Bedömning, anges i skrivelsen följande (s. 93).

Den nationella handlingsplanen för äldrepolitiken har bidragit till en positiv utveckling inom en mängd områden som berör äldre. Av stor ekonomisk betydelse för den enskilde som är beroende av samhällets vård och omsorg, är införandet av maxtaxan och införandet av äldreförsörjningsstödet. De äldres rättssäkerhet har stärkts genom flera lagändringar och en ökad tillsyn via Socialstyrelsen och länsstyrelserna. En ytterligare förstärkning görs dessutom genom införandet av 100 äldreskyddsombud från och med år 2003. De särskilda stimulansbidragen till fortbildning av arbetsledare och biståndsbedömare har fallit väl ut och satsningen fortsätter under år 2002. Stimulansbidragen till uppsökande verksamhet och utveckling av anhörigstöd har varit särskilt framgångsrika och bland annat givit effekter på personalens bemötande och kompetens. Kvalitetsarbetet inom äldreomsorgen har tagit fart och de flesta kommuner är engagerade i frågan. Läkarmedverkan i särskilda boenden har förbättrats sedan handlingsplanens början men huvudmännen behöver fortsätta att utveckla samverkan kring bl.a. rehabilitering för äldre. Regeringen avser att inom kort till riksdagen överlämna förslag som ger kommuner och landsting ökade möjligheter att bilda gemensamma nämnder inom vård- och omsorgsområdet. Befolkningssammansättningen, de offentliga finanserna, situationen på arbetsmarknaden och andra förhållanden i samhället genomgår en kontinuerlig förändring. Även vård- och omsorgsbehoven hos äldre personer förändras. Det är angeläget att samhällets insatser för äldre i behov av vård och omsorg utvecklas i takt med dessa förändringar. Under 1990-talet gav Ädelreformen kommuner och landsting ökade förutsättningar att erbjuda äldre personer en vård och omsorg anpassade efter den tidens förhållanden. Framtiden kommer att ställa delvis nya och ökade krav på samhällets insatser. En god vård och omsorg för äldre, solidariskt finansierad via skattemedel, utgör en hörnsten i välfärdspolitiken. Det är angeläget att äldreomsorgens förutsättningar att erbjuda en god vård och omsorg med hög tillgänglighet nu ses över och förändringar vid behov genomförs. Regeringen avser därför att initiera en översyn och utvärdering av äldreomsorgen med en sådan inriktning.

Regeringens skrivelse riksdagsbehandlades tillsammans med Riksdagens revisorers förslag till riksdagen Nationella mål i kommunernas äldreomsorg (2002/03:RR4), (bet. 2002/03:SoU9, rskr. 2002/03:134 och 135). En redogörelse för riksdagsbehandlingen finns i avsnitt 1.3.3.

1.3.3. Riksdagens revisorers förslag till riksdagen Nationella mål i kommunernas äldreomsorg (2002/03:RR4)

Myndigheten Riksdagens revisorer upphörde den 30 juni 2003, då verksamheten övergick till den nya myndigheten Riksrevisionen, som är en del av riksdagens kontrollmakt. Riksdagens revisorer granskade på eget initiativ hur nationella mål genomförs i kommunernas äldreomsorg. Den 5 juni 2002 fattade revisorerna beslut om granskningsrapporten Nationella mål i kommunernas äldreomsorg (Riksdagens revisorers rapport 2001/02:15), som sedan remissbehandlades. Granskningen avsåg i huvudsak insatser enligt socialtjänstlagen och granskningsperioden avgränsades främst till andra halvan av 1990-talet. Granskningen var ett led i en bredare satsning med syftet att inom olika politikområden granska hur nationella mål genomfördes i kommunernas verksamhet samt effekterna av den statliga styrningen. Med denna inriktning granskade revisorerna även livsmedelstillsynen och skolområdet. Dessa ämnen utvecklades i form av tre separata granskningar.

I detta avsnitt återges ett utdrag av Förslag till riksdagen Nationella mål i kommunernas äldreomsorg (2002/03:RR4), med tyngdpunkt på de delar och förslag som utredningen bedömer särskilt berör de problem och frågeställningar som är aktuella inom ramen för utredningens uppdrag.

Under senare decennier har nya styrformer och förändrat huvudmannaskap genomförts inom den offentliga sektorn. Detta är bakgrunden till revisorernas beslut om att granska statens styrning av verksamheter i kommunerna. Förändringarna har i stor utsträckning inneburit att kommuner och landsting har övertagit ansvaret för att genomföra statligt reglerad verksamhet inom omfattande politikområden. Ramlagar har därvid blivit ett allt vanligare inslag. [För- slaget s. 1.]

Utgångspunkt för revisorernas granskning är socialtjänstlagens biståndsbeslut om stöd för de äldres livsföring för behov som inte kan tillgodoses på annat sätt. Granskningen omfattar en bedömning av de insatser som möter de äldre i kommunernas äldreomsorg. En väsentlig fråga är i vilken mån

dessa insatser överensstämmer med lagstiftarens intentioner såsom de har formulerats i socialtjänstlagen. Granskningen omfattar även en bedömning av hur den statliga styrningen inverkar på kommunernas insatser. [Förslaget s. 3.] Under 1990-talet har förutsättningarna för äldreomsorgen väsentligt förändrats. Antalet personer 80 år och äldre ökade med mer än 20 % från ca 370 000 till ca 450 000 personer. Samtidigt omstrukturerades både kommunernas äldreomsorg och hälso- och sjukvården. År 1992 genomfördes Ädel-reformen. Med den fick kommunerna bl.a. betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade samt ett visst ansvar för insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen. Kommunerna övertog även ansvaret för ett stort antal sjukhem med boende som har omfattande omvårdnadsbehov. Inom hälso- och sjukvården har bl.a. antalet vårdplatser minskat och vårdtiderna förkortats. Sammantaget medför dessa förändringar kraftigt stegrade krav på kommunernas äldreomsorg. Den fortsatta framställningen av kommunernas insatser ska ses i ljuset av detta. [Förslaget s. 3.]

Socialtjänstlagens biståndsbeslut föregås av en individuell bedömning. Av lagen framgår att besluten ska verkställas omedelbart. Vid ingången av år 2000 väntade dock 2 800 personer inom kommunernas äldreomsorg på att få sina biståndsbeslut verkställda. Drygt en tredjedel hade väntat i mer än ett halvår och 400 hade väntat i mer än ett år. Drygt 2 000 personer hade också fått avslag på sina ansökningar trots att de bedömts behöva insatser. I nio fall av tio handlade besluten om äldreboenden. Kommunerna hänvisade i huvudsak till resursbrist som skäl till att besluten inte verkställdes. De äldre nyttjar endast i begränsad utsträckning sin möjlighet att överklaga besluten. I 21 fall hade dock avslag lett till överklaganden och lagakraftvunna domar som inte heller hade verkställts. Till detta kommer de problem med både verkställighet och oriktiga beslut som döljer sig bakom en bristande dokumentation. Till följd av dessa brister är i flera fall själva beslutsgången svår att följa. Revisorerna har anlitat f.d. hovrättslagmannen Anders Thunved för att analysera och redovisa det rättsliga åtagandet för de äldre enligt socialtjänstlagen. Med hänvisning till domar i Regeringsrätten konstaterar Thunved att otillräckliga resurser inte kan åberopas som grund för att förneka den enskilde den rätt till bistånd som följer av socialtjänstlagens bestämmelser. Det primära ansvaret för dessa problem vilar självfallet på ansvariga huvudmän. Men mellan staten och kommunerna finns en ansvarsfördelning i fråga om äldreomsorgens nationella mål. Utöver utvecklingen av rättspraxis rör statens ansvar normering och tillsyn. [Förslaget s. 4 f.]

Revisorerna konstaterar att Socialstyrelsens normeringsansvar har varit snävt. Men verket har hittills också gjort en snäv tolkning av sitt mandat. Verket har givit ut få allmänna råd för kommunernas äldreomsorg. I verkets författningssamling finns i april 2002 endast sex

aktuella föreskrifter eller allmänna råd (s.k. SOSFS) för äldreomsorgen. Inget av dessa tar upp den bristande rättssäkerheten. I ett tidigare råd från 1996 var dock verkets uppfattning att framställan om bistånd endast borde bifallas om beslutet kunde verkställas inom rimlig tid, preciserat till tre månader. I annat fall borde ansökan avslås. Rådet drogs in 1999 utan att ersättas med något annat råd. Socialstyrelsen har inte heller använt möjligheten att ge ut t.ex. en handbok med en översikt av rättsläget i fråga om bistånd inom äldreomsorgen. Det är oklart om de allvarliga bristerna med verkställighet och oriktiga beslut har förekommit under en längre tid eller om det rör sig om snabbt tilltagande problem. Problemets vidd framgick först vid en nationell inventering utförd av Socialstyrelsen och länsstyrelserna i början av år 2000. Den splittrade tillsynen av socialtjänsten kan ha bidragit till att frågan inte har uppmärksammats tidigare. Socialstyrelsen har det nationella tillsynsansvaret medan länsstyrelserna har det regionala tillsynsansvaret. Förhållandet är inte okomplicerat. Med ambitionen att åstadkomma en nationell samling kring tillsynen har länsstyrelserna och Socialstyrelsen enats om ett tillsynsprogram. Äldreomsorgen tillhör dock inte de områden som prioriteras under arbetets inledning. I en skrivelse i juni 2000 uppmärksammade Socialstyrelsen regeringen på de omfattande problemen med verkställighet av beslut inom kommunernas socialtjänst. Regeringens insatser har dock hittills inriktats på de verkställighetsproblem som rör kommunalt domstolstrots. [Förslaget s. 5.]

I skrivelsen presenteras därefter revisorernas slutsatser. Av dessa kan särskilt följande nämnas.

Under granskningen har revisorerna konstaterat att de äldres lagliga rättigheter och de nationella mål, som riksdagen nyligen har markerat, är allvarligt åsidosatta. Med ca 2 800 gynnande biståndsbeslut som inte har verkställts enligt gällande reglering och ca 2 000 felaktigt fattade beslut är problemen av den omfattningen att detta måste betraktas som ett systemfel. Problemen hänförs i stor utsträckning till brist på platser inom äldreboendet. Revisorerna har förståelse för att bristande tillgång på fysiska anläggningar kan skapa problem i beslutssituationer av akut karaktär. Men dagens situation är oacceptabel. [Förslaget s. 11.] Socialtjänstlagen är en ramlag, som anger kommunernas skyldigheter. Men lagen har också inslag av rättighetslagstiftning. Gamla som behöver stöd för sin livsföring och som inte kan få detta behov tillgodosett på annat sätt har rätt till hjälp till en skälig levnadsnivå. Riksdagen har nyligen betonat att detta är en del av den generella välfärdspolitik som ska omfatta samtliga medborgare. Bedömningen av dessa hjälpbehov liksom av hjälpinsatsernas materiella innehåll avgörs vid en biståndsbedömning. Här finns således ca 5 000 beslut där kommunen antingen bedömt behov av en hjälpinsats

  • ofta äldreboende − och sedan beslutat om en annan eller där kommunen har fattat beslut

om en hjälpinsats som sedan inte har verkställts. I det förra fallet kan hjälptagaren överklaga beslutet till en förvaltningsdomstol. Denna möjlighet nyttjas endast i mycket begränsad omfattning av de gamla. I 21 fall hade dock avslag lett till överklaganden och lagakraftvunna domar, som inte hade verkställts. Regeringen har dock koncentrerat sina insatser till dessa (21) fall. Revisorerna konstaterar att dessa fall principiellt är allvarliga, men till antalet är de mycket få. I det senare fallet har de gamla inte ens formell möjlighet att få sitt ärende prövat i en förvaltningsdomstol. Revisorerna menar att i den aktuella situationen bör regeringen inte längre avvakta med insatser mot huvudmännens bristande verkställighet och oriktiga biståndsbeslut. Regeringen bör redovisa förslag till åtgärder, på kortare och på längre sikt, till riksdagen. Åtgärderna kan omfatta både kommunernas egen kontroll och olika åtgärder från statens sida för att tydliggöra och kontrollera samhällets åtagande för de äldre. [Förslaget s. 12.] Ansvaret för de ovan konstaterade bristerna med beslut och verkställighet inom äldreomsorgen vilar i första hand på de ansvariga huvudmännen. Men det finns också en ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna. Här menar revisorerna att Socialstyrelsen har gjort en alltför snäv tolkning av sitt redan snäva normeringsmandat. Kommunerna har därmed lämnats utan vägledning för sina biståndsbeslut. Samtidigt har även tillsynen, såväl inom länsstyrelser som nationellt inom Socialstyrelsen, inte heller tillräcklig haft norm och vägledning för sin tillsyn. Sedan den 1 januari 2002 har Socialstyrelsen fått vidgad rätt att ge ut föreskrifter enligt socialtjänstlagen. Revisorerna ser det som väsentligt att regeringen aktivt följer upp att detta vidgade mandat leder till att äldreomsorgens nationella mål förs ut och följs upp. [Förslaget s. 13.]

Socialtjänstlagens krav på en god och utvecklad kvalitet i verksamheten är svårbedömt. När det gäller de enskilda insatserna har metodproblemen hittills varit svåra att bemästra, framför allt i fråga om insatser för äldre med mentala funktionsnedsättningar. Revisorerna vill framhålla det väsentliga i att behov och förutsättningar hos dessa vårdtagare beaktas, bl.a. i anslutning till att man diskuterar alternativa former för finansiering och drift såsom äldreomsorgsförsäkring och kundvalsmodeller. När det gäller bedömning av insatsernas inriktning och omfattning har den bristande tillgången på statistik över tiden varit ett problem. I detta läge är tillsynen, regionalt och nationellt, viktig. Revisorerna konstaterar att det är oklart om de allvarliga bristerna med verkställighet och oriktiga beslut har förekommit under en längre tid eller om det rör sig om snabbt tilltagande problem. Revisorerna anser att oavsett orsak är situationen allvarlig. Regeringen bör uppdra till Socialstyrelsen att inom ramen för programmet för nationell tillsyn utveckla gemensamma indikatorer över några viktiga kvalitetsaspekter samt inriktningen av äldreomsorgens

insatser. Regeringen bör därefter hålla riksdagen underrättad om resultatet. [Förslaget s. 14.]

Med hänvisning till bl.a. de återgivna slutsatserna lämnade Riksdagens revisorer en rad förslag till riksdagen. Bl.a. föreslogs att riksdagen skulle tillkännage för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört

  • om ett åtgärdsprogram för det rättsliga åtagandet för de äldre,
  • om att stärka Socialstyrelsens normerande roll, och
  • om att stärka tillsynen.

Riksdagens revisorers förslag riksdagsbehandlades tillsammans med Regeringens skrivelse Uppföljning av den Nationella handlingsplanen för äldrepolitiken (skr. 2002/03:30), (bet. 2002/03:SoU9, rskr. 2002/03:134 och 135). Riksdagen beslutade därvid att bifalla Riksdagens revisorers förslag om tillkännagivanden för regeringen i de tre angivna delarna. Regeringens skrivelse och Riksdagens revisorers förslag i övrigt föranledde inga ytterligare tillkännagivanden för regeringen.

Med anledning av tillkännagivandet om ett åtgärdsprogram för det rättsliga åtagandet beslutade regeringen den 24 juli 2003 att tillsätta denna utredning. Beträffande tillkännagivandena om att stärka Socialstyrelsens normerande roll och om att stärka tillsynen, beslutade regeringen att i regleringsbrevet för Socialstyrelsen ange mål med krav på återrapportering för verksamhetsgrenarna tillsyn och normering. Det anges under verksamhetsgrenen tillsyn att samverkan mellan Socialstyrelsen och länsstyrelserna skall vidareutvecklas i syfte att uppnå

  • ökad samordning såväl mellan länsstyrelserna som mellan den regionala och nationella tillsynen inom socialtjänstområdet,
  • ökad samordning vad gäller tillsynen över socialtjänsten och hälso- och sjukvården, samt
  • minskade brister och missförhållanden i huvudmännens verksamhet.

Socialstyrelsen skall kortfattat för regeringen redovisa sådan samverkan som lett till samordningsvinster och samverkan som bidrar till att tillsynen får ökat genomslag. Redovisningen skall göras efter samråd med länsstyrelserna och kan göras samlat för politikområdena handikappolitik, äldrepolitik respektive socialtjänstpolitik. Det anges att det särskilt skall redovisas hur jämställdhetsper-

spektivet beaktats i de gemensamma bedömningskriterier som tas fram för tillsynen. När det gäller verksamhetsgrenen normering skall Socialstyrelsen, enligt regleringsbrevet, utveckla sin normering inom områden där det finns behov av statlig vägledning. Socialstyrelsen skall för regeringen redovisa behoven av normering och myndighetens åtgärder för att tillgodose dessa. Det anges att särskild vikt bör läggas vid uppföljning av Socialstyrelsens vidgade rätt att ge ut föreskrifter. Det kan i detta sammanhang nämnas att Socialstyrelsen, vid remissbehandlingen av Riksdagens revisorers granskningsrapport Nationella mål i kommunernas äldreomsorg, uppgav att den var medveten om behovet av fler allmänna råd och rättssammanställningar. Enligt verket hade detta ännu inte fått fullt genomslag inom äldreomsorgen till följd av flera, stora regeringsuppdrag. Socialstyrelsen pekade också på de pågående insatserna med en förstärkt tillsyn i samverkan med länsstyrelserna.

De återgivna målen med krav på återrapportering fanns i regleringsbrevet för budgetåret 2003 avseende Socialstyrelsen och återfinns även i regleringsbrevet för budgetåret 2004. Socialstyrelsen har i årsredovisningen för år 2003 redovisat de åtgärder som har vidtagits under 2003.

1.3.4. Regeringens proposition Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79)

I propositionen föreslog regeringen nationella mål och inriktning för handikappolitiken. Regeringen bedömde att följande arbetsområden borde prioriteras under de närmaste åren (s. 29)

  • att se till att handikapperspektivet genomsyrar alla samhällssektorer,
  • att skapa ett tillgängligt samhälle, samt
  • att förbättra bemötandet.

Regeringen anförde vidare bl.a. följande (s. 29).

Generella åtgärder bör öka möjligheterna till självbestämmande och kontroll över den enskildes livssituation. Detta gäller i princip oavsett vilket funktionshinder som är aktuellt. Det är inte ovanligt att funktionshinder i första hand förknippas med personer som är rullstolsburna, synskadade eller har andra synliga funktionshinder. Men personer med funktionshinder som är mer dolda för omgivningen

omfattas på samma sätt som andra av de nationella målen för handikappolitiken. Att handikapperspektivet skall genomsyra alla samhällssektorer innebär t.ex. att också personer med läs- och skrivsvårigheter skall kunna få del av samhällsinformation. Tillgänglighet till lokaler och verksamhet kan betyda att allergiker får ökade möjligheter att röra sig fritt i olika miljöer. Frågor om bemötande har stor betydelse t.ex. för personer med psykiskt funktionshinder liksom för mag- och tarmsjuka, njursjuka, hjärtsjuka och andra med kroniska sjukdomar.

Under rubriken En nationell handikappolitik för demokrati och full delaktighet anförde regeringen bl.a. följande (s. 23).

Regeringen har i regeringsförklaringen 1999 förklarat att hinder för funktionshindrades rätt att delta fullt ut i samhället skall rivas. För att detta skall kunna ske måste politiken successivt förändras och bedrivas ur ett medborgarperspektiv. Personer med funktionshinder är medborgare med lika rättigheter och skyldigheter som andra medborgare. Det är ett perspektiv som FN:s standardregler utgår från. Denna proposition utgör en nationell handlingsplan som är en del i utvecklingen mot uppfyllandet av dessa mål. Regeringen lämnar förslag till nationella mål för handikappolitiken och förslag till konkreta åtgärder. Syftet är att det handikappolitiska arbetet tydligare skall inriktas på att ta bort de hinder som finns för funktionshindrades fulla delaktighet i samhället. En ny struktur på arbetet föreslås med tydligare ansvar för de statliga myndigheterna. Staten skall vara ett föredöme i arbetet för ett mer tillgängligt samhälle.

De nationella målen angavs vara:

  • en samhällsgemenskap med mångfald som grund,
  • att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet,
  • jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder.

Det handikappolitiska arbetet skulle, enligt regeringens förslag, inriktas särskilt på:

  • att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för människor med funktionshinder,
  • att förebygga och bekämpa diskriminering mot personer med funktionshinder,
  • att ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förutsättningar för självständighet och självbestämmande.

I det följande återges en sammanfattning av det huvudsakliga innehållet i handlingsplanen. Texten är hämtad från s. 6 ff. i regeringens skrivelse Uppföljning av den Nationella handlingsplanen för handikappolitiken (skr. 2002/03:25).

Statliga myndigheter har enligt handlingsplanen ett särskilt ansvar att beakta handikapperspektivet. Myndigheterna bör verka för att de handikappolitiska målen och FN:s standardregler för att tillförsäkra personer med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet, integreras i verksamheten. En central del är att göra myndigheternas lokaler, verksamhet och information mer tillgängliga.

Ett antal statliga myndigheter bör enligt handlingsplanen ha ett särskilt sektorsansvar som innebär att de får en specifik roll vid genomförandet av handlingsplanen. Sektorsmyndigheterna föreslogs få i uppdrag att utforma sektorsvisa etappmål som bör vara uppfyllda till år 2010. Sektorsmyndigheterna bör samordna, stödja och driva på arbetet inom den egna sektorn och utse samrådsorgan med handikapprörelsen.

Vilka myndigheter som skall ha sektorsansvar anses inte vara givet över tid utan bör fortlöpande ses över.

Handikappombudsmannen föreslogs i handlingsplanen få i uppgift att vara ett nationellt tillgänglighetscenter som bör stimulera och driva på utvecklingen mot ett tillgängligare Sverige. Centret bör svara för kunskapsuppbyggnad, rådgivning, utveckling och samverkan. Det skulle därigenom få något av en normerande uppgift. Hjälpmedelsinstitutets erfarenhet och kompetens inom tillgänglighetsområdet skulle kunna vara till stor nytta i centrets verksamhet.

Tillgänglighetscentret bör få i uppgift att följa myndigheters, kommuners och andra organs utveckling inom tillgänglighetsområdet. Viktiga målgrupper för denna verksamhet är även näringsidkare, byggherrar och yrkesgrupper som till exempel arkitekter. Handikappombudsmannen bör även kunna stödja forskning och andra utvecklingsinsatser inom tillgänglighetsområdet.

För att förbättra bemötandet av personer som har funktionshinder föreslogs Statens institut för särskilt utbildningsstöd (Sisus) få i uppgift att ta fram ett nationellt program för kompetensutveckling. Programmet bör utformas så att det kan utgöra en plattform för utbildning av offentliganställda, till exempel förtroendevalda, chefer, personal och andra som möter personer med funktionshinder. I grunden handlar det om att genom utbildning ge förut-

sättningar för en samsyn som dels kan bidra till förändrade attityder och inställningar, dels kan öka förståelsen för de behov och stöd människor med skilda förutsättningar har.

I handlingsplanen föreslogs vidare åtgärder mot domstolstrots. Dessa åtgärder redovisas i avsnitt 6.5, vartill hänvisas här.

När riksdagen behandlade propositionen gjordes fyra tillkännagivanden (bet. 1999/2000:SoU14, rskr. 1999/2000:240). Riksdagen uttalade att det fanns skäl att överväga och analysera behovet av sanktionsmöjligheter mot dem som inte lever upp till plan- och bygglagstiftningens krav på tillgänglighet och användbarhet och ansåg att regeringen borde återkomma till riksdagen med förslag i samband med den aviserade propositionen om skärpning av bestämmelser om tillgänglighet och användbarhet i plan- och bygglagstiftningen. Vidare ansåg riksdagen att föreskrifterna om tillgänglighet till färdmedel behövde ses över och skärpas samt att sanktionsmöjligheter även i detta sammanhang borde övervägas och analyseras.

Riksdagen uttalade också att översynen av lagstiftningen om olaga diskriminering även skulle belysa frågan om tillgänglighet för personer med funktionshinder i vid bemärkelse samt att effekterna av ett nytt regelsystem för statsbidrag till handikapporganisationerna skulle följas upp – särskilt hur övergången påverkade de mindre organisationerna. Slutligen begärde riksdagen en belysning av de ekonomiska villkor som personer med funktionshinder lever under. I detta skulle ingå att belysa likheter och skillnader mellan kvinnor och män och att beräkna kostnaderna för ett mer vittomfattande högkostnadsskydd utifrån kostnader för bland annat läkarbesök och läkemedel, hjälpmedel, hemtjänst, färdtjänst etc. (Bet. 1999/2000:SoU14, s. 1 ff.)

1.3.5. Regeringens skrivelse Uppföljning av den Nationella handlingsplanen för handikappolitiken (skr. 2002/03:25)

I skrivelsen redogör regeringen för hur arbetet med att genomföra den nationella handlingsplanen för handikappolitiken utvecklats sedan i maj 2000 då riksdagen beslutade att anta propositionen Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79). Regeringen redovisar vilka åtgärder som hittills gjorts, vilka insatser som kommer att ha stor betydelse de närmaste åren samt viktiga delar av det internationella

arbetet som bedrivs för att förbättra villkoren för personer med funktionsnedsättningar.

I skrivelsen anges under rubriken Resultat och en blick framåt bl.a. följande (s. 8).

Betydande insatser har gjorts under de två senaste åren för att förverkliga den nationella handlingsplanen för handikappolitiken. Tillgänglighetscentrets verksamhet har kommit igång, de sektorsmyndigheter som tillsammans med regeringen skall leda arbetet med att förverkliga de handikappolitiska målen har föreslagit etappmål, lagar och förordningar har trätt ikraft, utredningar har avslutats och nya har inletts, försöksprojekt pågår, nya statliga medel har satsats inom transportområdet, kulturområdet, IT-området och forskningen, handikapporganisationernas anslag har ökat, nya resurscentra har bildats och andra har omorganiserats etc. Många statliga myndigheter och handikapporganisationer har varit inblandade i denna process. De har bidragit till att synliggöra de samband och de problem som medför att personer med funktionshinder inte behandlas lika som andra och att tillgänglighetsaspekter trots allt fortfarande väger ganska lätt i förhållande till andra aspekter. Bilderna har klarnat och de problembilder som finns måste regeringen tillsammans med alla andra inblandade analysera och arbeta vidare med. Alla goda förslag på förbättringsområden skall beredas noga och prövas, lagändringar behöver följas upp och nya uppdrag ges. Det handikappolitiska arbetet är långsiktigt. För att nå resultat måste det finnas en strategi där alla samhällsaktörer har ett ansvar att genom val av effektiva åtgärder stegvis arbeta för att uppfylla delmål/etappmål. Det centrala är att visa att dessa processer nu har kommit igång samt att kunna redovisa resultat och genomtänkta insatser.

Av vad som i skrivelsen anges under respektive arbetsområde kan bl.a. följande särskilt nämnas. I kapitel 5 – Ett handikapperspektiv som genomsyrar alla samhällssektorer, under rubriken 5.2 – Myndigheters insatser behöver samordnas, gör regeringen följande sammanfattning och slutsats (s. 25).

Individuella planer ger såväl den enskilde som olika huvudmän en bättre överblick över de insatser som kan vara aktuella. Insatser kan därigenom samordnas på ett mer effektivt sätt. I syfte att öka användningen av och samverkan kring individuella planer har Socialstyrelsen informerat om resultatet av genomförda uppföljningar och analyser vid seminarier och konferenser. Socialstyrelsen har också tagit fram en informationsbroschyr och ett meddelandeblad samt i olika sammanhang informerat om hur kommuner och landsting bör arbeta vidare med individuella planer.

Regeringen anser att viktiga inslag i arbetet med att öka användningen av individuella planer är fortsatt information om planernas betydelse och förankring av arbetsprocesser på alla nivåer inom myndigheter och organisationer. Det är även viktigt att personer med funktionshinder nås av information om möjligheten att begära en individuell plan. Regeringen kommer att följa Socialstyrelsens fortsatta arbete och resultatet av detta samt vid behov ge Socialstyrelsen och länsstyrelserna ytterligare uppdrag inom området.

I kapitel 7 – Ett bättre bemötande, under rubriken 7.4 – Bättre bemötande inom sociala verksamheter, gör regeringen följande sammanfattning och slutsats (s. 78).

Antalet icke verkställda beslut och domar om insatser till personer med funktionshinder är alltjämt stort. De lagändringar som gjorts i syfte att bl.a. motverka kommunalt domstolstrots har gällt för kort tid för att några effekter skall kunna redovisas. 20 miljoner kronor har hittills avsatts ur Allmänna arvsfonden för försöksverksamhet med personligt brukarstöd i handikapporganisationernas regi. Hantering av klagomål kommer att vara en del i det fortsatta arbetet med att förbättra servicen till medborgare. Det finns också redan många kommuner som inom ramen för sina kvalitetssystem har egna ombudsmän eller egna klagomålsfunktioner dit människor som har eller behöver vård och omsorgsinsatser från socialtjänsten kan vända sig i olika situationer. Regeringen ser positivt på denna utveckling. Insatsen råd och stöd ses för närvarande över och funktionshindrades levnadsförhållanden kartläggs. En kartläggning genomförs även när det gäller tillgången till habilitering och rehabilitering för barn, unga och vuxna. Resultatet av det senare uppdraget kommer att ligga till grund för fortsatta överväganden och insatser från regeringen. Regeringen ser allvarligt på att kommuner inte verkställer de gynnande beslut man fattat. Det drabbar människor i deras vardag och begränsar deras möjligheter att leva ett bra liv. Särskilt svårt påverkar det människor med omfattande funktionshinder. Det är regeringens bedömning att mycket kan göras för att leva upp till de krav som lagstiftningen ställer. Det handlar bland annat om en bättre och mer långsiktig planering. Det är också viktigt att samverka med organisationer och anhöriga för att finna bra lösningar anpassade efter den enskilda personens förutsättningar. Regeringen följer utvecklingen och effekterna av nuvarande bestämmelser om sanktionsavgifter och avser att återkomma i frågan.

Socialutskottet gjorde bl.a. följande överväganden vid sin behandling av skrivelsen (bet. 2003/04:SoU2).

Riksdagen bör avslå samtliga motioner om annan inriktning för handikappolitiken m.m. Den av riksdagen fastställda nationella handlingsplanen för handikappolitiken och de i det sammanhanget fastställda

målen bör fortsätta att gälla, anför utskottet. Planen är inriktad på generella lösningar och den allmänna tillgängligheten i samhället. Detta bör leda till ett minskat behov av särlösningar och till att fler kan delta i samhällslivet på likvärdiga villkor. [Betänkandet s. 14.] Utskottet anser det synnerligen allvarligt att kommuner inte verkställer gynnande beslut om insatser för personer med funktionshinder. Utskottet noterar emellertid att regeringen nu beslutat tillkalla en utredare som skall analysera varför det förekommer att kommunala och landstingskommunala beslut inte verkställs och varför det förekommer beslut om avslag trots bedömt behov enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Vidare skall utredaren föreslå åtgärder som kan bidra till en förbättrad rättssäkerhet för enskilda i förhållande till de rättigheter aktuell lagstiftning ger. Utskottet välkomnar utredningen och anser att riksdagen inte bör ta något initiativ på området. [Betänkandet s. 55.]

Riksdagen biföll socialutskottets förslag till riksdagsbeslut (rskr. 2003/04:67).

1.3.6. Socialstyrelsens och länsstyrelsernas rapporter om ej verkställda beslut och domar enligt LSS och socialtjänstlagen

Socialstyrelsen och länsstyrelserna har vid tre tillfällen, på uppdrag av regeringen, följt upp och redovisat ej verkställda beslut och domar enligt LSS och socialtjänstlagen. Projekten har genomförts inom ramen för Socialstyrelsens och länsstyrelsernas gemensamma program för social tillsyn. Socialstyrelsen har sammanställt resultaten av de kartläggningar som länsstyrelserna har gjort i sina respektive län. Kartläggningarna har bestått av en kvantitativ studie baserad på enkäter till samtliga kommuner i landet.

Den senaste rapporten Ej verkställda beslut och domar enligt LSS och SoL 2003 överlämnades till regeringen i augusti 2004. I rapporten redovisas resultatet av en kartläggning av antalet beslut och domar som ej var verkställda den 31 december 2003 samt antalet avslagsbeslut trots bedömt behov under år 2003. Kartläggningen omfattar även ålägganden om särskild avgift enligt 28 a § LSS och 16 kap. 6 a § socialtjänstlagen.

Den första rapporten Icke verkställda beslut och domar enligt LSS och SoL överlämnades till regeringen i april 2002. I rapporten redovisas resultatet av en kartläggning av ej verkställda beslut och

domar enligt dåvarande 6 f § socialtjänstlagen (1980:620) och 9 § LSS per den 1 januari 2001. Uppdraget omfattade inte att göra någon kartläggning av antalet avslag trots bedömt behov. Den andra rapporten Ej verkställda beslut och domar enligt SoL och LSS 2001 överlämnades till regeringen i mars 2003 och avsåg en motsvarande kartläggning av ej verkställda beslut per den 1 januari 2002. Denna rapport omfattade även en kartläggning av antalet avslagsbeslut trots bedömt behov enligt 6 f § socialtjänstlagen (1980:620) och 9 § LSS.

I den senaste rapporten har resultatet av kartläggningen, där så har varit möjligt, jämförts med motsvarande siffror från den föregående mätningen. I de två första rapporterna gjordes även en analys av de resultat som kartläggningarna gav. Frågor av mera analyserande karaktär ställdes också i enkätundersökningarna. Den senaste rapporten innehåller inte några motsvarande analyser. Detta omfattades heller inte av regeringens uppdrag till Socialstyrelsen och länsstyrelserna denna gång.

Resultatet av kartläggningen i den senaste rapporten presenteras i utredningens analyser av varför gynnande beslut av kommuner och landsting inte verkställs (avsnitt 8) och varför ansökningar avslås trots ett bedömt behov (avsnitt 9). Jämförelser mellan resultaten från mätningarna åren 2001 och 2003 görs också i utredningens analyser. I viss utsträckning återges också slutsatserna av de analyser som gjordes i rapporten avseende år 2001. För uppgifter om vad som framkommit av Socialstyrelsens och länsstyrelsernas kartläggningar hänvisas därför till avsnitt 8 och 9.

1.3.7. Boverkets och Socialstyrelsens rapport Varför kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses?

Regeringen gav den 3 april 2003 (dnr S2003/3341/ST) Socialstyrelsen och Boverket i uppdrag att i samverkan se över och analysera skäl och orsaker till att äldre och funktionshindrade i vissa fall inte erbjuds en plats inom de särskilda boendeformerna trots att de har ett konstaterat behov av sådant boende. I den utsträckning som orsakerna var att hänföra till platsbrist skulle orsakerna analyseras närmare. Aspekter som därvid borde övervägas var bl.a. betydelsen av plan- och byggprocessens utformning och regelverk, tillgången till mark och kostnader för denna, produktionskostnader och andra produktionsförutsättningar, drift- och underhållsfaktorer, betydelsen av samverkan mellan kommuner i en region och driftformens

betydelse. Där så bedömdes relevant skulle dessa och andra aspekter belysas utifrån ett regionalt och lokalt perspektiv så att skilda förutsättningar och begränsningar mellan olika landsdelar och regioner tydligt framgick. Med utgångspunkt från analysen av skäl och orsaker bakom platsbristen skulle myndigheterna redovisa åtgärder som kan bidra till att öka tillgången på särskilda boendeformer. Utgångspunkten skulle vara att föreslagna åtgärder inte skulle ge upphov till ökade kostnader för stat och kommun.

Boverket och Socialstyrelsen presenterade rapporten Varför kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses? den 28 november 2003. Underlaget till rapporten inhämtades framför allt från kommuner och länsstyrelser, dels via en enkät till samtliga kommuner, dels genom intervjuer, telefonkontakter och medverkan i konferenser. I det följande återges de huvudsakliga delarna av sammanfattningen av innehållet i rapporten.

Det konstateras (s. 7) att det i dag sker en snabb avveckling av särskilt boende för äldre, samtidigt som nyproduktionen är mycket låg, varför det totala antalet platser minskar kraftigt – med cirka 13 500 bostäder under perioden 2002 till 2005. Vidare anges bl.a. följande.

Kommunernas ofta svåra ekonomiska situation gör att man strävar efter att lösa vård- och omsorgsbehoven på ett mindre kostnadskrävande sätt än genom särskilt boende. Kommunerna menar att det i dag finns ökade möjligheter att tillgodose behoven av vård och omsorg i den egna bostaden och att särskilt boende därför främst skall erbjudas dem som har ett mycket stort vårdbehov. Samtidigt uppfattar många kommuner att behovet av särskilt boende minskar, eller i vart fall inte ökar. Detta delvis av demografiska skäl, men man hävdar också att efterfrågan från de äldre på särskilt boende minskar. Kommunerna prioriterar följaktligen satsningar som gör det möjligt att bo kvar i det egna hemmet, och de flesta bedömer att det åtminstone för närvarande inte behövs fler särskilda boenden. Vi menar att det finns skäl att varna för en alltför snabb och i bland oplanerad avveckling av äldreboenden, som kan medföra sämre kvalitet i vården och omsorgen och otrygghet för de äldre och att ännu större krav ställs på de anhöriga.

Enligt Socialstyrelsen och Boverket finns anledning att noga följa utvecklingen av antalet ej verkställda beslut om särskilt boende framöver, liksom effekterna av att kommunerna tillämpar allt striktare krav för beslut om särskilt boende. Vidare anges att det finns en relativt stor grupp äldre för vilka alternativet med hemtjänst och hemsjukvård inte är lämpligt, t.ex. personer i behov av

tillsyn dygnet runt, och att kostnaderna för vård och omsorg i hemmet för denna grupp inte så sällan överstiger kostnaderna för motsvarande insatser i ett särskilt boende.

I rapporten konstateras (s. 7) att det även sker en viss avveckling av bostäder med särskild service för personer med funktionshinder, men att planerad utbyggnad här kommer att medföra ett nettotillskott. Vidare anges bl.a. följande.

Även för denna grupp uppfattar kommunerna en förskjutning i preferenserna mot eget boende i stället för bostad med särskild service. Kommunerna ser därför ofta inte bristen på bostäder med särskild service som det primära problemet utan i stället hur vården och omsorgen i den egna bostaden ska kunna anpassas efter den enskildes behov. Men för personer med vissa typer av funktionshinder, t.ex. utvecklingsstörning, är en bostad med särskild service vanligen den bästa lösningen och risken är stor att den planerade utbyggnadstakten är otillräcklig. Var fjärde kommun förutser en brist på denna boendeform under de närmaste två åren.

I rapporten analyseras sedan orsakerna till att utbudet av platser i särskilda boendeformer inte räcker till. Härom anges bl.a. följande (s. 8).

Att behov av särskilda boendeformer uppstår beror på att äldre människor eller yngre personer med funktionshinder av olika anledningar inte längre klarar att bo själva i en egen bostad. För äldre människor handlar det ofta om ett akut insjuknande som nödvändiggör omedelbar sjukhusvård som i sin tur leder till att man inte kan återgå till det tidigare boendet. Ett annat skäl kan vara att makan eller maken till en svårt demenssjuk person dör och att hemtjänsten och hemsjukvården då inte räcker till, eller att bostaden inte fungerar att leva i med nedsatt funktionsförmåga. För personer med funktionshinder är huvudanledningen att kommunen inte klarar av att möta tillsyns- och omvårdnadsbehovet i den egna bostaden, vilket ofta är en följd av de svårigheter som finns att rekrytera och behålla kompetent personal. Brister i utvecklingen och samordningen av hemtjänsten och hemsjukvården, svårigheter att erbjuda ett adekvat boendestöd och bristande stöd till anhöriga framstår som huvudanledningar till att utbudet av särskilda boendeformer inte räcker till. Men också att det saknas alternativ i form av lämpliga bostäder i det ordinarie bostadsbeståndet – bostäder med god tillgänglighet och tillgång till service och kommunikationer.

Boverket och Socialstyrelsen har också analyserat vilka hinder som finns för en utbyggnad av särskilda boendeformer i kommunerna och därvid angett bl.a. följande (s. 8).

Bristande ekonomiska resurser håller tillbaka inrättandet av särskilda boendeformer men det är inte investeringen i byggandet av bostäderna utan kostnaderna för verksamheten, framförallt personalkostnaderna, som är mest betungande för kommunerna. Det hindrar inte att det kan vara svårt att skapa utrymme i budgeten för investeringar i nyproduktion eller ombyggnad, i synnerhet som man oftast inte kan ta ut de fulla fastighetskostnaderna via hyran. Bristande planframförhållning och brist på mark, framförallt i centrala lägen utgör problem i vissa kommuner, men ett vanligare problem är bristande kontakter och samverkan mellan socialförvaltningen, bostadsförsörjningen och den fysiska planeringen. Ett problem i sammanhanget är att socialtjänsten inte har den kapacitet som behövs för att analysera och bedöma behovsutvecklingen på sikt. En återhållande faktor på utbyggnaden i vissa regioner är rädslan för att platser som inrättas ska tas i anspråk av personer från andra kommuner.

Boverket och Socialstyrelsen har även dragit vissa slutsatser och angett strategier för kommunerna för att förebygga behov och efterfrågan och för att hålla ett tillräckligt utbud. I rapporten anges bl.a. följande (s. 8 f.).

Kommuner och landsting måste kompensera minskningen av särskilt boende för äldre genom samordnade satsningar på att utveckla hemtjänsten, hemsjukvården och stödet till anhöriga. När det gäller yngre personer med funktionshinder behövs ett tillräckligt och individuellt anpassat boendestöd och möjligheter till personlig assistans, samt i förekommande fall ett anpassat stöd till de anhöriga. Socialstyrelsen har tidigare pekat på vikten av ett lagstadgat stöd för anhöriga. Inom regeringskansliet bereds för närvarande en hemställan från socialutskottet om en sådan skyldighet för kommunerna att ge anhörigstöd. Denna utredning styrker behovet av en sådan åtgärd. Kvarboendestrategin förutsätter i många kommuner att man ökar tillgängligheten i det befintliga bostadsbeståndet och slår vakt om att all nyproduktion uppfyller tillgänglighetskraven. Nya boendeformer behöver också utvecklas, som riktar sig till äldre människor på bostadsmarknaden. Det är angeläget att varje kommunledning ser till att samverkan mellan berörda förvaltningar fungerar och att kommunernas övergripande boendeplanering uttryckligen beaktar behoven hos de äldre och hos personer med funktionshinder. Stor vikt bör läggas vid analyser av framtida behov, och kompetens för detta måste säkras inom socialtjänsten.

För att förbättra förutsättningarna för kommunerna att i större utsträckning kunna lösa vård- och omsorgsbehoven i ordinärt boende, och tillhandahålla ett adekvat utbud av särskilda boende-

former, anges en rad förslag till statliga åtgärder. Boverket och Socialstyrelsen har föreslagit (s. 9) att:

  • det utvecklas olika stöd till kompetensutveckling för personalen inom vård och omsorg i enlighet med det förslag som läggs fram under våren av tio statliga myndigheter,
  • en förändring införs i LSS med innebörden att rätt till särskilt anpassat personalstöd ingår i ”egen anpassad bostad”,
  • ett hissbidrag införs för att öka tillgängligheten i det befintliga bostadsbeståndet,
  • en framtida investeringsstimulans för ombyggnad av flerbostadshus utanför tillväxtregionerna införs och att den även ska omfatta omvandling av vanliga hyresbostäder till särskilda boendeformer,
  • en förstärkning av det statliga stödet till ombyggnad villkoras med att fastighetsägaren i rimlig utsträckning passar på att förbättra tillgängligheten,
  • ett övergripande utbildningsmaterial om tillgänglighetsaspekterna i bostadsbyggandet tas fram,
  • Kommittén för översyn av plan- och bygglagstiftningen

(M 2002:05) överväger en ändring av byggnadsverkslagen, i syfte att tillgänglighetsfrågorna ska komma upp tidigare i plan- och byggprocessen och att kraven ska följas upp bättre,

  • de nu aktuella investeringsstöden för att bygga hyresrätter i områden med bostadsbrist även ska omfatta boendeformer som riktar sig till äldre eller personer med funktionshinder,
  • Hyressättningsutredningen (Ju 2003:02) överväger åtgärder för att fastighetsägaren ska kunna få täckning för gemensamma utrymmen via hyran, samt i sin konsekvensanalys tar upp hur ett sådant förslag kan drabba ekonomiskt svaga hushåll,
  • fortbildning i planering och analys med inriktning på särskilda boendeformer arrangeras för berörd personal inom socialtjänsten, och att
  • regeringen tar initiativ till en fördjupad utvärdering av lagen

(2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, med utgångspunkt i vilken utsträckning kommunernas boendeplanering omfattar grupper med särskilda behov.

Utöver denna sammanfattning av innehållet i Boverkets och Socialstyrelsens rapport återges i avsnitten 8, 9 och 12 specifika delar av rapporten i anslutning till de analyser eller överväganden som utredningen gör i de angivna avsnitten.

1.3.8. Vissa avgöranden från Regeringsrätten

Regeringsrätten har slagit fast att resursbrist inte kan utgöra ett godtagbart skäl för avslag på en ansökan om en insats.

I rättsfallet RÅ 1988 ref. 40 avslogs en begäran om boende i gruppbostad enligt lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda (omsorgslagen) med motiveringen att det vid den aktuella tidpunkten inte fanns någon plats som gav vare sig det personstöd eller den avskildhet som den enskilde hade behov av. Regeringsrätten anförde i huvudsak följande.

I målet är ostridigt att NN enligt omsorgslagen är berättigad till särskild omsorg i form av boende i gruppbostad. Omsorgsnämndens talan grundas enbart på det förhållandet att den för närvarande saknar fysiska förutsättningar att tillgodose NN:s behov. Nämnden har som stöd för sin talan åberopat ett uttalande av departementschefen i förarbetena till lagen (prop. 1984/85:176, s. 78) att vid besvärsprövningen rimlig hänsyn måste tas till de resurser som landstingskommunen har att tillgå. Regeringsrätten finner att NN:s rätt till särskild omsorg i form av boende i gruppbostad inte påverkas av det förhållandet att landstingskommunen för närvarande inte har någon gruppbostad tillgänglig. Det åligger landstingskommunen att vidta erforderliga åtgärder för att utan dröjsmål uppfylla den förpliktelse som sålunda åvilar kommunen gentemot NN. Vilka åtgärder som krävs härför och åtgärdernas utförande är verkställighetsfrågor som inte skall prövas i detta mål.

I rättsfallet RÅ 1993 ref. 11 ansåg Regeringsrätten att en kommunal socialbidragsnorm som ligger under Socialstyrelsens bruttonormer normalt inte kan anses tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå. Kommunens egna ekonomiska förhållanden har därvid inte ansetts kunna tillmätas någon betydelse i sammanhanget vid bedömningen av den enskildes rätt till bistånd.

1.3.9. Justitieombudsmannens beslut den 6 september 2000

Med anledning av att en kommun inte kunde bereda plats i särskilt boende för alla personer som behövde sådan hjälp, vände sig två privatpersoner till Riksdagens ombudsmän (JO) med vissa frågor angående handläggningen av ärenden om bistånd i form av särskilt boende enligt socialtjänstlagen (SoL). JO besvarade skrivelsen genom ett beslut daterat den 6 september 2000 (dnr 2577-2000). I beslutet anges bl.a. följande.

Frågan om kommunernas underlåtenhet att i vissa fall verkställa domar angående bistånd enligt SoL eller insatser enligt LSS har länge varit föremål för diskussion. Den 1 juli 2000 har införts bestämmelser i dessa lagar enligt vilka en länsstyrelse, som finner att en kommun inte fullgör vad som ålagts kommunen i en lagakraftvunnen dom om rätt till bistånd eller insatser får [vid vite, utredningens anm.] förelägga kommunen att avhjälpa bristen (68 a § SoL och 26 a § LSS; se prop. 1999/2000:79 och socialutskottets betänkande 1999/2000:SoU14). Det finns särskilda föreskrifter för det fall att verkställighet samtidigt har sökts enligt reglerna i utsökningsbalken men de saknar intresse i förevarande sammanhang. Bestämmelserna om en länsstyrelses befogenhet att utfärda ett föreläggande för kommunen tar sikte endast på fall då det är en domstol som har ålagt en kommun att svara för bistånd enligt SoL eller en insats enligt LSS. Ett vitesföreläggande kan därför inte bli aktuellt om kommunen har beslutat om insatsen men den inte tillhandahålls. Man skulle därför i och för sig kunna påstå att en kommun skulle kunna undgå att drabbas av ett föreläggande om den bifaller en ansökan om t.ex. bistånd i form av särskilt boende enligt 6 f § SoL men därefter underlåter att verkställa beslutet. Det är emellertid uppenbart att en kommun inte får underlåta att verkställa sina egna beslut. Det uppstår givetvis problem när ett beslut om en insats inte kan verkställas på grund av bristande resurser, t.ex. därför att det inte finns någon ledig plats i ett äldreboende. Om den ansvariga nämnden anser att den enskilde har rätt till en viss insats men att hjälpen inte kan tillhandahållas kan det diskuteras om myndigheten skall avslå ansökan. Den frågan har tidigare behandlats av JO (se bl.a. JO:s protokoll den 22

  • februari 1994, dnr 721-1994).

I det nyss nämnda protokollet från JO anges bl.a. följande.

Regeringsrätten har i ett avgörande (RÅ 1988 ref. 40) tagit ställning till ett fall där en omsorgsnämnd hade avslagit en ansökan om gruppbostad därför att sådan ”för närvarande” inte kunde tillhandahållas. Avgörandet avser tillämpningen av den numera upphävda omsorgslagen men torde i nu aktuellt avseende ha full relevans även vad gäller beslut enligt socialtjänstlagen. Regeringsrätten uttalade i det nämnda rättsfallet bl.a. följande. I målet är ostridigt att NN enligt omsorgslagen är berättigad till särskild omsorg i form av boende i gruppbostad. Omsorgsnämndens talan grundas enbart på det förhållandet att den för närvarande saknar fysiska förutsättningar att tillgodose NN:s behov. Nämnden har som stöd för sin talan åberopat ett uttalande av departementschefen i förarbetena till lagen (prop. 1984/85:176, s. 78) att vid besvärsprövningen rimlig hänsyn måste tas till de resurser som landstingskommunen har att tillgå. Regeringsrätten finner att NN:s rätt till särskild omsorg i form av boende i gruppbostad inte påverkas av det förhållandet att landstingskommunen för närvarande inte har någon gruppbostad tillgänglig. Det

åligger landstingskommunen att vidta erforderliga åtgärder för att utan dröjsmål uppfylla den förpliktelse som sålunda åvilar kommunen gentemot NN. Vilka åtgärder som krävs härför och åtgärdernas utförande är verkställighetsfrågor som inte skall prövas i detta mål. Som framgår av det nu anförda skall domstolarnas prövning inriktas på huruvida den enskilde har rätt till det begärda biståndet. Detta är även den fråga som nämnden skall ta ställning till. Nämnden bör därvid anlägga samma synpunkter på frågan som domstolarna vid handläggningen av ett besvärsmål. Om någon ansöker om visst bistånd och enligt socialtjänstlagen bedöms ha rätt till sådant bistånd, bör ett bifallsbeslut meddelas även om de för tillfället tillgängliga resurserna inte medger detta. Frågan om själva tillhandahållandet av det bistånd som enligt kommunen skall lämnas är en verkställighetsfråga. Möjligheten att verkställa beslutet bör inte läggas till grund för nämndens prövning av rätten till bistånd. Läget är ett annat, om nämnden bedömer att någon rätt till det sökta slaget av bistånd inte föreligger därför att kommunens resurser i ett mer långsiktigt perspektiv inte medger detta. I ett sådant fall synes nämnden böra meddela ett avslagsbeslut. Det kan i och för sig hävdas att den enskilde finner det motsägelsefullt att nämnden beviljar honom bistånd av ett visst slag men därefter förklarar att beslutet inte kan verkställas. Häremot kan dock invändas att det för den enskilde måste framstå som minst lika förvånande att han i länsrätten vinner bifall till sin framställan men att nämnden därefter inte verkställer domen. Domstols beslut har inte ”större värde” än nämndens egna beslut.

I JO:s beslut den 6 september 2000 anges vidare att Socialstyrelsen, med anledning av JO:s uttalanden i protokollet, ändrade sina allmänna råd Handläggning och dokumentation inom socialtjänsten, 1994:3, i den del de rörde tillhandahållande av gruppbostäder m.m.

I de ursprungliga allmänna råden 1994:3 angavs bl.a. följande (s. 80).

Särskilt boende, t.ex. gruppbostad, är en form av bistånd som skall bedömas efter det behov som föreligger vid ansökningstillfället. Ansökan om bistånd i form av särskilt boende som inte kan verkställas inom rimlig tid, t.ex. för att plats inte finns att tillgå, bör avslås med hänvisning till bristande resurser i kommunen. Den enskilde har rätt att få ett avslagsbeslut med hänvisning om hur man överklagar. I beslutet bör dock behovet av särskilt boende dokumenteras. Det kan vara positivt för den enskilde att ha behovet dokumenterat.

I de nya råden anförde Socialstyrelsen bl.a. följande (SOSFS 1996:2).

Framställan bör bifallas om kommunen med säkerhet kan tillhandahålla den begärda insatsen inom rimlig tid. Datum för inflyttning bör anges i beslutet. Vad som kan anses vara rimlig tid får bedömas i varje

enskilt fall men bör inte överstiga tre månader. Gör kommunen den bedömningen att beslutet inte kan verkställas inom denna tid bör framställan avslås. I beslutet bör anges när sökanden har möjlighet att återkomma och få ett positivt besked. I beslutet måste anges vilka alternativa insatser som kan erbjudas i avvaktan på att bostad kan erbjudas. Bifallsbeslut måste hållas aktuella så att den enskilde kan erbjudas bostad inom den tid som utlovats. Det kan vara lämpligt med en förteckning av dessa beslut.

I JO:s beslut den 6 september 2000 anges slutligen följande.

Tidigare hade det för den enskilde inte någon praktisk betydelse om det var nämnden eller länsrätten som hade beslutat om han hade rätt till särskilt boende. Efter lagändringarna den 1 juli 2000 i socialtjänstlagen och LSS är dock situationen en annan. JO vill därför understryka vikten av att nämnden, när den enskilde har rätt till en viss insats, klarlägger om insatsen kan tillhandahållas inom rimlig tid. Om det kan förväntas bli svårt att verkställa ett beslut om bistånd ligger det, inte minst från rättssäkerhetssynpunkt, nära tillhands anse att ansökan bör avslås. Därigenom bereds den enskilde möjlighet att överklaga beslutet till domstol.

Socialstyrelsens allmänna råd 1994:3 (S) har numera upphävts. Vad Socialstyrelsen tidigare anfört äger likväl en allmän giltighet. Det ligger i sakens natur att man kan diskutera vad som är ”rimlig tid”. Socialstyrelsen ansåg för sin del att tre månader borde gälla som gräns. Enligt JO:s mening kan den angivelsen även i dag tjäna som riktlinje. Att länsstyrelsens möjlighet att [vid vite, utredningens anm.]utfärda föreläggande om verkställighet har begränsats till att gälla lagakraftvunna domar borde mot bakgrund av det nyss sagda inte behöva innebära några egentliga nackdelar för den enskilde. Det finns därför inte skäl för JO att initiera någon ändring av lagstiftningen eller vidta någon annan åtgärd med anledning av Er skrivelse. […]

2. Några siffror som gäller äldre och funktionshindrade

2.1. Kostnader för olika verksamhetsområden inom socialtjänsten

Allmänt

Sedan 1991 har Socialstyrelsen årligen publicerat rapporten Jämförelsetal för socialtjänsten. Jämförelsetalen belyser omfattningen av och kostnaden för de olika verksamhetsområdena inom socialtjänsten i landets kommuner. Jämförelsetalen grundar sig huvudsakligen på de ekonomiska uppgifter från kommunernas bokslut, som samlas in av Statistiska centralbyrån till det årliga räkenskapssammandraget (RS) samt uppgifter om verksamheternas omfattning från Socialstyrelsens officiella socialtjänststatistik. (Socialstyrelsens publikation Jämförelsetal för socialtjänsten år 2003, s. 4.)

Kommunernas kostnader för socialtjänsten fortsätter att öka och uppgick till omkring 142,5 miljarder kronor för 2003. Detta är en ökning med cirka 6,4 miljarder eller 4,7 procent jämfört med året innan. Kostnaden för socialtjänstens verksamheter som andel av kommunernas totala kostnader varierar mellan 22 och 49 procent bland kommunerna. I relation till antalet invånare var kostnaden för socialtjänsten i genomsnitt lägst i förortskommuner (cirka 12 300 kr/invånare) och högst i glesbygdskommuner (cirka 21 200 kr/invånare). Vården och omsorgen om äldre och funktionshindrade är det område som i samtliga kommuner tar i anspråk den största delen av resurserna för socialtjänsten som helhet. I glesbygdskommunerna utgjorde kostnaden för denna verksamhet i genomsnitt cirka 85 procent av kostnaden för socialtjänsten totalt. I storstäderna var denna andel i genomsnitt cirka 67 procent. Äldreomsorgens kostnadsandel utgjorde 54,8 procent av kostnaden för socialtjänsten totalt i riket, medan motsvarande kostnadsandel avseende funktionshindrade utgjorde 26,6 procent. (A.a. s. 5.)

Av tabellen nedan framgår de skattade kostnaderna för de olika verksamhetsområdena inom socialtjänsten på riksnivå. Att kostnaderna är skattade beror på att flera kommuner bl.a. har haft problem med att fördela den totala kostnaden för ett verksamhetsområde på en mer detaljerad nivå. Kostnaderna i tabell 2.1 nedan har beräknats utifrån bruttokostnad minus interna intäkter och försäljningsintäkter av verksamheter till andra kommuner och landsting. I kostnaden för vård och omsorg till äldre och funktionshindrade ingår ersättningen från staten till kommunerna för LASS (6,4 miljarder kronor). Avsikten med detta kostnadsmått är att spegla resursförbrukningen oavsett vem som finansierar verksamheten. Kostnaden för färdtjänst ingår inte. (A.a. s. 6.)

Tabell 2.1. Fördelning av skattade kostnader, miljarder kr. Riket

Kostnad

1

Kostnad

1

Verksamhet 2002 2003

Socialtjänsten totalt

2

136,1 142,5

Äldre och personer med funktionshinder, totalt

2

110,6 116,3

Vård och omsorg om äldre, totalt

76,0

78,2

därav i ordinärt boende

22,8

24,0

i särskilt boende

51,9

52,8

öppen verksamhet

1,3

1,5

Insatser till personer med funktionshinder, totalt

2

34,6 38,0

därav i ordinärt boende (enligt SoL, HSL)

2,9

3,0

i särskilt boende (enligt SoL, HSL)

2,8

2,8

öppen verksamhet

0,7

0,7

insatser enligt LSS och LASS, totalt

2

28,2 31,5

därav boende enligt LSS

11,9

13,3

personlig ass. enligt LSS, LASS

2

9,8 11,0

daglig verksamhet enligt LSS

3,8

4,1

övriga insatser enligt LSS

2,7

3,1

Individ- och familjeomsorg, totalt

25,1

26,1

Familjerätt 0,4 0,4

Källa: Jämförelsetal för socialtjänsten 2003 (s. 7).

1

Kostnad = bruttokostnad

  • (interna intäkter + försäljningsintäkter av verksamhet till andra

kommuner och landsting).

2

Inklusive kommunernas ersättning från försäkringskassan för LASS som 2002 uppgick till 5,7 mdkr och 2003 till 6,4 mdkr.

Under år 2003 uppgick kommunernas kostnader för vård och omsorg om äldre och personer med funktionshinder till cirka 105 miljarder kronor. Denna kostnad är beräknad utifrån bruttokostnad minus interna intäkter och försäljningsintäkter av verksamheter till andra kommuner och landsting, kommunernas ersättning från staten för LASS samt hyresintäkter. Genom att exkludera statens ersättning för LASS erhålls ett kostnadsmått som speglar kommunernas kostnader för de verksamheter som de har ett betalningsansvar för. Hyresintäkterna är fråndragna för att öka jämförbarheten mellan kommunerna, eftersom dessa redovisas på olika sätt beroende på vem som äger fastigheten

  • kommunen eller en

extern hyresvärd. (A.a. s. 8.)

Kostnaden för öppna verksamheter till både äldre och funktionshindrade var 2003 cirka 2 miljarder kronor. Med öppna verksamheter menas generellt riktade verksamheter där ett deltagande inte kräver individuell behovsprövning och biståndsbeslut. Öppna verksamheter kan t.ex. vara mat- och kaffeservering, hår- och fotvård, sysselsättnings- och studieverksamhet. (A.a. s. 8.)

År 1996 var vård och omsorg om äldre och funktionshindrade det område inom socialtjänsten som hade den högsta kostnaden, cirka 77 miljarder kronor. Verksamhetsindelningen i det kommunala räkenskapssammandraget begränsade 1996 avsevärt möjligheterna att särredovisa kostnaderna för de olika delverksamheterna i kommunernas vård och omsorg om äldre och funktionshindrade. (Socialstyrelsens publikation Jämförelsetal för socialtjänsten 1996, s. 7, 17 och 40.)

Kostnaden för äldre

Kommunernas kostnad för samtliga insatser enligt socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen till äldre i ordinärt och särskilt boende uppgick till cirka 75 miljarder kronor under 2003. Denna kostnad är beräknad utifrån bruttokostnad minus interna intäkter, försäljningsintäkter från andra kommuner och landsting samt hyresintäkter. Ungefär 66 procent av den totala kostnaden avsåg vård och omsorg i särskilda boendeformer, cirka 32 procent insatser till äldre som bodde i ordinärt boende och nära 2 procent av den totala kostnaden avsåg kostnader för öppna verksamheter. (Jämförelsetal för socialtjänsten år 2003, s. 8.)

Kostnaden för vård och omsorg om äldre räknat per invånare 65 år och äldre varierade relativt mycket mellan enskilda kommuner och de olika kommungrupperna. Medianen för riket var cirka 48 800 kr. Av kommungrupperna hade glesbygdskommunerna den högsta genomsnittliga kostnaden per invånare 65 år och äldre (59 300 kr), medan den genomsnittliga kostnaden i medelstora städer var cirka 47 600 kr. (A.a. s. 8.)

Den genomsnittliga kostnaden per person i särskilt boende uppgick år 2003 till cirka 459 000 kr. Bland kommungrupperna varierade denna kostnad mellan som lägst 446 000 kr i övriga större städer till som mest 472 000 kr i glesbygdskommuner. För vården och omsorgen till äldre i ordinärt boende var den genomsnittliga kostnaden i riket räknat per person med hemtjänst cirka 211 000 kr. Denna kostnad varierade mellan kommungrupperna från cirka 155 000 kr (storstäder) till som mest 232 000 kr (övriga mindre kommuner). I kostnaden ingår förutom kostnad för hemtjänst även kostnader för övriga insatser till äldre som bodde i ordinärt boende, t.ex. korttidsvård och behovsprövad dagverksamhet. (A.a. s. 10.)

Kostnaden för personer med funktionshinder

Kommunernas kostnader för insatser enligt LSS och LASS samt insatser i ordinärt och särskilt boende enligt socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen till personer med funktionshinder har beräknats till sammanlagt cirka 31 miljarder kronor för år 2003. Denna kostnad avser bruttokostnad minus interna intäkter, försäljningsintäkter från andra kommuner och landsting, ersättning från försäkringskassan för LASS (6,4 miljarder kronor) samt hyresintäkter. Huvuddelen av denna kostnad, drygt 80 procent, var kostnad för insatser enligt LSS och LASS, som alltså uppgick till cirka 25 miljarder kronor. (Jämförelsetal för socialtjänsten år 2003, s. 10.)

Preliminära beräkningar av genomsnittskostnaden för olika LSSinsatser år 2003 har gjorts av Statisti ska centralbyrån

3

. Genomsnittskostnaderna, som är beräknade utifrån kommunernas räkenskapssammandrag (RS) för år 2003, kommer enligt uppgift att fastställas slutligt i maj 2005.

3

Uppgifterna har erhållits från Finansdepartementet.

Tabell 2.2. Preliminär genomsnittskostnad för olika LSS-insatser år 2003

Insatsgrupp/insats Preliminär beräkning av genomsnitts- kostnad i kr/person (RS 2003)

Boende med särskild service vuxna 603 173 barn 844 442 barn i familjehem 180 952

Daglig verksamhet

165 402

Övriga insatser korttidsvistelse 164 666 korttidstillsyn 164 666 avlösarservice 41 167 ledsagarservice 20 583 kontaktperson 20 583

Personlig assistans

435 276

Genomsnittskostnaden för olika LSS-insatser år 2002 framgår av tabell 2.3 nedan

4

.

Tabell 2.3. Genomsnittskostnaden för olika LSS-insatser år 2002

Insatsgrupp/insats Genomsnittskostnad i kr/person (RS 2002) Boende vuxna 581 166 barn 813 632 barn i familjehem 174 350

Daglig verksamhet

162 827

Övriga insatser korttidsvistelse 149 031 korttidshem 149 031 avlösarservice 37 258 ledsagarservice 18 629 kontaktperson 18 629

Personlig assistans

379 109

4

Uppgifterna har erhållits från Finansdepartementet.

2.2. Statistik över vård och omsorg till äldre

Statistiken över vård och omsorg till äldre (dvs. personer som är 65 år och äldre) har under årens lopp genomgått en rad förändringar. Det genomfördes fr.o.m. verksamhetsåret 1998 bl.a. förändringar för att uppnå en bättre samordning med den officiella ekonomiska statistiken. Till de förändringar som påverkar jämförelser över tiden hör också organisatoriska förändringar i kommunerna. Vid jämförelser mellan åren är det därför nödvändigt att beakta olika mått, definitioner, mättidpunkter samt att organisatoriska förändringar i kommunerna kan ha påverkat resultatet i olika grad beroende på variabel. (Socialstyrelsens publikation Statistik socialtjänst 2004:3; Äldre

  • vård och omsorg år 2003,

s. 11.)

I tidigare års statistik över antal boende i särskilda boendeformer medräknades förutom permanent boende även personer som tillfälligt upptog en växelvårds- eller avlösningsplats (korttidsvård/korttidsboende). Dessa uppgifter avsåg förhållandena den 31 december. Permanent boende i särskilda boendeformer sär- skiljs fr.o.m. 1998 från korttidsvård/korttidsboende. År 1998 och 1999 avsåg uppgifterna om permanent boende i särskilda boendeformer förhållandena den 1 november. Uppgifterna om korttidsvården/-boendet avsåg dock hela verksamhetsåret 1998, men ändrades 1999 till den 1 november. Därmed blev det åter möjligt att inkludera korttidsvården/-boendet i redovisningen av personer i särskilda boendeformer.

  • Mätdagen ändrades fr.o.m. år 2000 till den 1 oktober för både permanent- och korttidsboende, bl.a. för att få en bättre samordning med Statistiska centralbyråns uppgiftsinsamling till kommunernas räkenskapssammandrag. (A.a. s. 11.)

Cirka 110 900 äldre bodde permanent i särskilda boendeformer den 1 oktober 2003 (a.a. s. 4). Den 1 oktober 2002 bodde drygt 115 800 äldre stadigvarande i särskilt boende (Socialstyrelsens publikation Jämförelsetal för socialtjänsten år 2002, s. 8), medan det den 1 oktober 2000 bodde cirka 118 300 äldre permanent i särskilda boendeformer (Statistik socialtjänst 2004:3; Äldre

  • vård

och omsorg år 2003, s. 4 och 11).

Beträffande de uppgifter om antal permanent boende i särskilda boendeformer respektive antal personer med korttidsvård, som redovisats i Statistik socialtjänst 2004:3; Äldre

  • vård och omsorg år 2003, finns det enligt publikationen en viss risk för att personer har dubbelräknats. Vidare är det enligt publikationen tänkbart att

enstaka kommuner betraktar servicehus som ordinärt boende istället för en särskild boendeform och därför redovisar personer i fel boendeform. (A.a. s. 9.)

Utredningen har trots försök inte lyckats få fram uppgifter om det totala antalet beslut enligt socialtjänstlagen rörande äldre, som fattades år 2003, samt beslutens fördelning på olika typer av bistånd.

2.3. Statistik avseende vissa funktionshindrade

Under hösten 2003 insamlades, på uppdrag av regeringen, uppgifter på individnivå om personer med verkställda beslut om insatser enligt LSS. Bakgrunden till uppdraget var att regeringen på våren 2003 hade fattat beslut om en lagrådsremiss om utjämning mellan kommunerna av vissa kostnader för insatser enligt LSS. Enligt lagrådsremissen föreslogs att reglerna för utjämningssystemet skulle träda ikraft den 1 mars 2004 och att verksamhetsstatistik avseende verksamhetsåret 2003 skulle ligga till grund för beräkningarna av bidragen inför bidrags-/avgiftsåret 2005. (Socialstyrelsens publikation Statistik socialtjänst 2004:2, Funktionshindrade personer

insatser enligt LSS år 2003, s. 6.)

Den individbaserade statistiken är en totalundersökning. Den grundar sig på uppgifter som kommunerna rapporterade om varje enskild person som hade ett eller flera verkställda beslut om insatser enligt LSS den 1 oktober 2003. Endast uppgifter om insatser som kommunerna var kostnadsansvariga för begärdes. Insamlingen av uppgifter inkluderade inte LSS-insatsen råd och stöd. (A.a. s. 6.)

En annan insamling är en undersökning som gäller personer med beslut om insatsen råd och stöd enligt LSS den 1 november 2003. Här insamlades uppgifter på mängdnivå om antal personer med beslut om insatser i olika åldersklasser och personkretsar. (A.a. s. 6.) Beträffande definition av begreppet personkrets hänvisar utredningen till avsnitt 4.2.1.

Det totala antalet personer med beslut om insats enligt LSS går inte att redovisa eftersom insatsen råd och stöd insamlats på mängdnivå och kunskap saknas om vilka av dessa som även har andra LSS-insatser. Av statistiken framgår dock det totala antalet beviljade insatser enligt LSS. (A.a. s. 6.)

Kommunerna har redovisat att cirka 51 500 personer den 1 oktober 2003 hade en eller flera insatser enligt LSS exklusive insatsen

råd och stöd. Landstingen och de kommuner som ansvarar för råd och stöd har uppgett att cirka 11 700 personer hade beviljats råd och stöd enligt LSS den 1 november 2003.

  • I rapporten Socialstyrelsen följer upp och utvärderar (1997:3) Handikappreformen

Slutrapport, framkom att mellan 25 och 30 procent av de personer som hade råd och stöd enligt LSS enbart hade denna insats. Med utgångspunkt från dessa siffror har det totala antalet personer med insatser enligt LSS uppskattats till mellan 53 000 och 55 000 personer. Det motsvarar närmare 0,6 procent av landets befolkning. (Statistik socialtjänst 2004:2, Funktionshindrade personer

  • in-

satser enligt LSS år 2003, s. 15.)

Som framgår av tabell 2.4 nedan har antalet personer med insatser enligt LSS, exklusive råd och stöd, ökat med 17 procent från år 1999. Motsvarande ökning det senaste året är 6 procent eller 2 800 personer.

Tabell 2.4. Antal personer med insats enligt LSS 1999

  • fördelade efter personkrets. Exklusive insatsen råd och stöd

Personkrets Antal personer med insats enligt LSS Mätdag

1 juni 1999 1 juni 2000 1 sept 2001 1 sept 2002 1 okt 2003

Personkrets 1

34 500 35 700 37 100 38 500 40 900

Personkrets 2

1 000 1 100 1 200 1 300 1 400

Personkrets 3

8 600 8 700 8 700 8 900 9 200

Totalt antal personer 44 000 45 500 47 100 48 700 51 500

Källa: Statistik socialtjänst 2004:2, Funktionshindrade personer

  • insatser enligt LSS år 2003

(s. 15).

Den insats som ökat mest procentuellt jämfört med föregående års mätning är korttidstillsyn.

Tabell 2.5. Antal personer med olika insatser enligt LSS 1999

  • Exklusive insatsen råd och stöd

Insats Antal insatser samt antal personer med insats enligt LSS Mätdag

1 juni 1999 1 juni 2000 1 sept 2001 1 sept 2002 1 okt 2003

2. Personlig assistans 4 500 4 200 4 300 4 300 4 600

3. Ledsagarservice

7 400 7 800 8 100 8 500 9 200

4. Kontaktperson

13 400 13 600 14 000 14 500 15 200

5. Avlösarservice

3 600 3 600 3 600 3 500 3 600

6. Korttidsvistelse

9 400 9 800 9 600 10 000 10 400

7. Korttidstillsyn

2 800 3 000 3 100 3 400 4 000

8. Boende, barn

1 200 1 100 1 100 1 200 1 300

9. Boende, vuxna

16 500 16 900 17 500 18 000 19 000

10. Daglig verksamhet 19 800 20 500 21 100 21 700 23 200

Källa: Statistik socialtjänst 2004:2, Funktionshindrade personer

  • insatser enligt LSS år 2003

(s. 16).

Sammanlagt uppgick antalet LSS-insatser som redovisats till cirka 102 000. Cirka 87 100 insatser gällde personer som tillhörde personkrets 1 (85 procent), cirka 2 500 gällde personer som tillhörde personkrets 2 (3 procent) och cirka 12 400 insatser eller 12 procent gällde personer som tillhörde personkrets 3. Personkrets 1 var den till antalet största personkretsen. Daglig verksamhet utgjorde 25 procent av samtliga insatser till denna personkrets. Andra vanliga särskilda insatser till personer som tillhörde personkrets 1 var bostad med särskild service för vuxna och kontaktperson. Den vanligast förekommande insatsen enligt LSS för personer som tillhörde personkrets 2 var daglig verksamhet. För personer som tillhörde personkrets 3 var däremot ledsagarservice den vanligaste insatsen. Den utgjorde cirka 26 procent av samtliga insatser till personer i personkrets 3. En annan vanlig insats till denna personkrets var personlig assistans. (Statistik socialtjänst 2004:2, Funktionshindrade personer

  • insatser enligt LSS år 2003, s. 17.)

Runt 28 procent av alla insatser enligt LSS gavs till barn och ungdomar som var 22 år eller yngre, 66 procent gällde personer som var i åldrarna 23

  • år samt cirka 6 procent av insatserna gavs till personer som var 65 år eller äldre (a.a. s. 21).

Utredningen har trots försök inte lyckats få fram uppgifter om det totala antalet beslut enligt LSS, som fattades år 2003, samt beslutens fördelning på olika typer av insatser.

2.4. Något om det kommunala utjämningssystemet avseende LSS-kostnader

Den 1 mars 2004 trädde två lagar i kraft; dels lagen (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, dels lagen (2003:887) om utjämningsbidrag till kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Genom dessa lagar infördes en nationell utjämning av kostnader för verksamhet enligt LSS.

I förarbetena till lagstiftningen (prop. 2002/03:151 Utjämning av vissa kostnader för stöd och service till funktionshindrade) anförde regeringen bl.a. följande under huvudrubriken Bakgrund (s. 13 f.).

I och med införandet av LSS överfördes huvudmannaskapet för omsorgen om psykiskt utvecklingsstörda från landstingen till kommunerna. Omsorgen om psykiskt utvecklingsstörda omfattade insatser för personer i personkretsarna 1 och 2 enligt LSS. Personer med fysiska och psykiska funktionshinder, personkrets 3 i LSS, omfattades av socialtjänstlagen och fick biståndsinsatser för det stöd och den service de hade behov av. Huvudmannaskapsförändringen för omsorgsverksamheten genomfördes successivt under perioden 1991

  • I de flesta länen skedde överföringen vid årsskiftet 1994/1995 eller 1995/1996. Den ekonomiska regleringen skedde genom att landstinget sänkte skattesatsen och kommunerna höjde skattesatsen i motsvarande mån. I samtliga län, utom Gotland, har kommunerna funnit det önskvärt att försöka utjämna kostnadsskillnaderna mellan sig för den övertagna omsorgsverksamheten.

5

Detta har gjorts genom länsvisa överenskom-

melser, s.k. mellankommunala utjämningssystem. Enligt 17 § LSS får kommuner i ett län lämna ekonomiskt bidrag till varandra om så behövs för att utjämna kostnaderna dem emellan. I lagens förarbeten sägs att utjämningen skall ske övergångsvis. Utjämningen får endast avse kostnader som fanns vid huvudmannaskiftet, vilket alltså innebär kostnader för personer som tillhörde personkretsarna 1 och 2 (prop. 1992/93:159). Den länsvisa kostnadsutjämningen har lösts särskilt i varje län för sig, vilket resulterat i att det finns flera olika typer av modeller för utjämning mellan kommuner med olika varaktighetstider. I några län kunde kommunerna inte komma överens om hur utjämningen skulle ske. Regeringen utsåg därför en förhandlingsdelegation i dessa län som bistod kommunerna i förhandlingarna. Utjämningssystem mellan kommuner kräver lagstöd. Sådant stöd finns endast för den tidigare omsorgsverksamheten (17 § LSS) och

5

Enbart en kommun ingår i Gotlands län, utredningens anm.

enligt 16 § lagen (1990:1404) om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård. I många länsvisa utjämningssystem finns det klausuler som innebär att den länsvisa utjämningen skall upphöra eller omförhandlas i det fall ett nationellt utjämningssystem införs. Under 2001

  • har två statsbidrag utgått till kommuner som kompensation för höga kostnader avseende verksamhet enligt LSS (prop. 1999/2000:115). Statsbidragen har varit en form av högkostnadsskydd till vissa kommuner. Det ena statsbidraget om 350 miljoner kronor per år skall kompensera kommuner med höga redovisade kostnader efter justering för skillnader i skatteväxlingar och mellankommunal utjämning. Det andra statsbidraget på 100 miljoner kronor per år administreras av Socialstyrelsen och lämnas, efter ansökan, till kommuner som har särskilt höga kostnader på individnivå. Dessa bidrag infördes i avvaktan på att ett nationellt system för utjämning av kostnader för verksamhet enligt LSS skall införas. - - - Verksamheten enligt LSS finansieras av såväl kommunerna som staten. Staten finansierar cirka 77 procent av assistansersättningen. Kommunerna finansierar övrig verksamhet enligt LSS, förutom insatsen råd och stöd som i de flesta län finansieras av landstinget, och resterande 23 procent av assistansersättningen.

Under huvudrubriken Bakgrund i propositionen (s. 16) anförde regeringen även bl.a. följande.

Det finns sedan den 1 januari 1996 ett statsbidrags- och utjämningssystem som består av ett generellt statsbidrag, en inkomstutjämning mellan kommunerna respektive landstingen, en kostnadsutjämning mellan kommunerna respektive landstingen samt införanderegler. Verksamhet för personer med funktionshinder omfattas dock inte av nämnda system. Inkomstutjämningen och kostnadsutjämningen bygger på att de kommuner och landsting som har en högre skattekraft eller mer gynnsam struktur än genomsnittet betalar en utjämningsavgift till staten. De som har en lägre skattekraft eller mindre gynnsam struktur än genomsnittet får ett utjämningsbidrag från staten. De sammanlagda bidragen och avgifterna för kommunerna respektive landstingen uppgår till lika stora belopp vilket innebär att utjämningssystemet är statsfinansiellt neutralt. Kostnadsutjämningen skall utjämna för strukturella kostnadsskillnader, dvs. skillnader i behov av kommunal service och olika förutsättningar att producera denna service, men däremot inte kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning eller effektivitet. Kostnadsutjämningen skall baseras på mätbara och för kommuner och landsting opåverkbara faktorer som mäter strukturella kostnadsskillnader. - - -

Anledningen till att verksamhet för personer med funktionshinder inte omfattas av nuvarande system är främst att det varit svårt att finna mätbara opåverkbara strukturella faktorer som grund för utjämningen.

Under huvudrubriken Kostnadsutjämning för verksamhet enligt LSS föreslog regeringen i propositionen (s. 17) att ett nationellt system för utjämning av kostnader för verksamhet enligt LSS skall införas. Regeringen föreslog vidare (s. 21) att all verksamhet enligt LSS, med undantag av insatsen råd och stöd, som en kommun har kostnader för samt den ersättning kommunen betalar till försäkringskassan enligt 20 § LASS, skall omfattas av kostnadsutjämning. Man anförde bl.a. följande (s. 18 ).

När LSS infördes var uppfattningen att de kostnadsskillnader som fanns mellan olika kommuner på sikt skulle jämnas ut. Utvecklingen har dock varit den motsatta. Kostnadsskillnaderna är nu så stora att regeringen bedömer att en utjämning av dessa skillnader är nödvändig för att ge alla kommuner likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamhet enligt LSS. Även förekomsten av de länsvisa utjämningssystemen understryker behovet av en nationell kostnadsutjämning. - - - Den kommunala självstyrelsen har stärkts i och med att staten övergått till att kompensera kommunerna med generella statsbidrag i stället för specialdestinerade statsbidrag. Regeringen anser att denna ordning i huvudsak bör ligga fast. Vidare måste strävan vara att konstruera ett system som är långsiktigt hållbart. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att ett nationellt system för utjämning av kostnader för verksamhet enligt LSS införs och att kostnadsutjämningen tills vidare skall ske i ett separat system. Skälet för det sistnämnda är främst att underlaget för beräkningen av standardkostnaden skiljer sig från underlaget i det ordinarie kostnadsutjämningssystemet. I det ordinarie utjämningssystemet utgörs underlaget av faktorer som anses uppfylla kriteriet att vara opåverkbara för den enskilda kommunen. Underlaget för ett system för kostnadsutjämning för LSS-kostnader utgörs däremot av beslut om insatser som kommunerna fattat […]. Även om faktorerna kan anses vara påverkbara saknas det bättre alternativ för närvarande. Enligt regeringens mening är den valda modellen acceptabel för att genomföra en nödvändig utjämning. Det är emellertid viktigt att modellen kontinuerligt ses över.

Beträffande de länsvisa mellankommunala utjämningssystemen för LSS-kostnader förutsatte regeringen i propositionen (s. 33) att avtalen om dessa skulle komma att upphöra i samband med införandet av ett nationellt utjämningssystem. Man bedömde att

bestämmelsen i 17 § LSS, som möjliggör för kommunerna i ett län att lämna ekonomiska bidrag till varandra för att utjämna kostnader dem emellan, dock inte bör upphävas. Beträffande ekonomiska konsekvenser anförde regeringen (s. 34) att förslaget innebär att statens utgifter kommer att öka eftersom bidragen till kommunerna kommer att belasta statsbudgeten, men att utgifterna dock kommer att kompenseras av lika stora inkomster. Man framhöll att den sammanlagda effekten därmed blir statsfinansiellt neutral.

2.5. Sammanfattning

Kommunernas kostnader för socialtjänsten fortsätter att öka och uppgick till omkring 142,5 miljarder kronor år 2003. Detta är en ökning med cirka 6,4 miljarder kronor eller 4,7 procent jämfört med året innan. Kostnaden för socialtjänstens verksamheter som andel av kommunernas totala kostnader varierar mellan 22 och 49 procent bland kommunerna. Vården och omsorgen om äldre och funktionshindrade är det område i samtliga kommuner som tar i anspråk den största delen av resurserna för socialtjänsten som helhet. År 2003 utgjorde äldreomsorgens kostnadsandel 54,8 procent av kostnaden för socialtjänsten totalt i riket, medan motsvarande kostnadsandel avseende funktionshindrade utgjorde 26,6 procent.

Under år 2003 uppgick kommunernas kostnader för vård och omsorg om äldre och funktionshindrade till cirka 105 miljarder kronor. Denna kostnad är beräknad utifrån bruttokostnad minus interna intäkter och försäljningsintäkter av verksamheter till andra kommuner och landsting, kommunernas ersättning från staten för LASS samt hyresintäkter. Genom att exkludera statens ersättning för LASS (6,4 miljarder kronor år 2003) erhålls ett kostnadsmått som speglar kommunernas kostnader för de verksamheter som de har ett betalningsansvar för. Hyresintäkterna är fråndragna för att öka jämförbarheten mellan kommunerna, eftersom dessa redovisas på olika sätt beroende på vem som äger fastigheten

  • kommunen

eller en extern hyresvärd.

Kommunernas kostnad för samtliga insatser enligt socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen till äldre i ordinärt och särskilt boende uppgick till cirka 75 miljarder kronor under år 2003. Ungefär 66 procent av den totala kostnaden avsåg vård och omsorg i särskilda boendeformer, cirka 32 procent insatser till äldre som

bodde i ordinärt boende och nära 2 procent av den totala kostnaden avsåg kostnader för öppna verksamheter.

Kommunernas kostnader för insatser enligt LSS och LASS samt insatser i ordinärt och särskilt boende enligt socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen till funktionshindrade för samma år har beräknats till sammanlagt cirka 31 miljarder kr. Drygt 80 procent av denna kostnad utgjorde kostnad för insatser enligt LSS och LASS.

Den 1 oktober 2003 bodde cirka 110 900 äldre permanent i särskilda boendeformer. Det totala antalet personer med insatser enligt LSS år 2003 har uppskattats till mellan 53 000 och 55 000 personer.

Den 1 mars 2004 trädde ett nationellt utjämningssystem avseende kostnader för verksamhet enligt LSS ikraft. All verksamhet enligt LSS, med undantag av insatsen råd och stöd, som en kommun har kostnader för samt den ersättning kommunen betalar till försäkringskassan enligt 20 § LASS, omfattas av kostnadsutjämning. Anledningen till att regeringen föreslog riksdagen att ett utjämningssystem skulle införas var att regeringen ansåg att kostnadsskillnaderna mellan olika kommuner var så stora att man bedömde att en utjämning av skillnaderna var nödvändig för att ge alla kommuner likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamhet enligt LSS. Utjämningssystemet är statsfinansiellt neutralt.

3. Utredningens enkätundersökning

Utredningen har genomfört en enkätundersökning som har omfattat dels en enkät om kommuners och landstings handläggning av ärenden enligt LSS, dels en enkät om kommuners handläggning av vissa ärenden enligt socialtjänstlagen, närmare bestämt ärenden om särskilt boende för äldre. Båda enkäterna skickades till 24 kommuner (Alingsås, Alvesta, Askersund, Bjurholm, Borlänge, Borås, Botkyrka, Degerfors, Färgelanda, Haparanda, Härryda, Jönköping, Knivsta, Kramfors, Krokom, Ljusdal, Norrtälje, Olofström, Piteå, Sandviken, Staffanstorp, Sundsvall, Tierp och Ånge). Enkäten om handläggning av ärenden enligt LSS skickades även till tre landsting (Dalarnas läns landsting, Kronobergs läns landsting och Västra Götalands läns landsting), eftersom landstinget svarar för insatsen rådgivning och annat personligt stöd enligt 9 § 1 LSS. Urvalet av kommuner baseras på ett representativt urval som Svenska Kommunförbundet har gjort för utredningens räkning med utgångspunkt i kriterierna förortskommuner, större städer, medelstora städer, industrikommuner, landsbygdskommuner, glesbygdskommuner, övriga större kommuner och övriga mindre kommuner. Svar på enkäterna har inkommit från samtliga adressater utom från Haparanda och Knivsta kommuner, som inte har besvarat någon av enkäterna. Missivet till enkätundersökningen finns i bilaga 3. Sammanställningar av svaren på enkäterna finns i bilagorna 4 och 5. I sammanställningarna återges även frågorna som ställdes i enkäterna.

4. Gällande rätt

4.1. Något om socialtjänstlagen

4.1.1. Allmänt

Den nu gällande socialtjänstlagen (2001:453) trädde i kraft den 1 januari 2002. Den ersatte socialtjänstlagen (1980:620). När det i detta avsnitt hänvisas till socialtjänstlagen avses den nu gällande lagen, om inte annat anges eller framgår av sammanhanget.

Varje kommun svarar för socialtjänsten inom sitt område (2 kap. 1 § socialtjänstlagen). Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta ansvar innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän. (2 kap. 2 § socialtjänstlagen.)

Till socialnämndens uppgifter hör bl.a. att svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det (3 kap. 1 § socialtjänstlagen). Socialnämnden bör genom hemtjänst, dagverksamheter eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och att ha kontakt med andra (3 kap. 6 § socialtjänstlagen).

Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå och biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. (4 kap. 1 § socialtjänstlagen.)

Begreppet ”livsföring i övrigt” har funnits med allt sedan 1980 års socialtjänstlag trädde i kraft. En begränsning av begreppet skedde den 1 januari 1998, när detta kom att avse endast hjälp i hemmet och särskilt boende för service och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för funktionshindrade (6 f § i

1980 års socialtjänstlag). Sedan den nya socialtjänstlagens tillkomst avses dock med begreppet (prop. 2000/01:80 s. 92) alla de olika behov som den enskilde kan ha för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå och som inte omfattas av försörjningsstödet. Det kan vara fråga om bistånd till läkarvård eller tandvård, glasögon, möbler, husgeråd, vinterkläder, vård- och behandlingsinsatser för missbrukare, hemtjänst, särskilt boende för äldre eller funktionshindrade m.m. Det har enligt förarbetena inte ansetts möjligt att lämna en uttömmande uppräkning av vilka insatser eller behov som skall anses ingå, utan en individuell bedömning måste göras i varje enskilt fall.

Som framgått ovan skall den enskilde enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen under vissa förutsättningar tillförsäkras en skälig levnadsnivå genom bistånd av socialnämnden. Regeringen anförde i förarbetena (prop. 2000/01:80 s. 91) att det är viktigt att markera att socialtjänstlagens grundläggande syfte är att garantera att medborgarna får sina behov av bistånd tillgodosedda. Nivåerna på insatserna måste därför enligt regeringen vara sådana att detta uppfylls. Regeringen framhöll att begreppet skälig levnadsnivå i detta hänseende blir ett uttryck för vissa minimikrav på insatsen vad gäller kvaliteten. Man anförde vidare bl.a. följande.

Många gånger har begreppet […] vållat problem eftersom det har givit upphov till tvister om olika alternativ och kostnaderna för dessa. Vid bedömningen av vilken insats som kan komma ifråga måste en sammanvägning göras av olika omständigheter såsom den önskade insatsens lämplighet som sådan, kostnaderna för den önskade insatsen i jämförelse med andra insatser samt den enskildes önskemål. Det kan enligt regeringens mening inte finnas en obegränsad frihet för den enskilde att välja sociala tjänster oberoende av kostnad. I både kommunens och den enskildes intresse ligger att biståndet skall utformas så att det svarar mot det mål man vill uppnå. Oftast innebär det att det råder samstämmighet mellan den enskilde och tjänstemannen om lämplig insats. I de fall det inte är möjligt måste tolkningen av begreppet skälig levnadsnivå ske mot bakgrund av rättighetsbestämmelsens grundläggande syfte dvs. en yttersta garanti för medborgarnas livsföring i olika avseenden. Detta utesluter emellertid inte att kommunen när likvärdiga insatser finns att tillgå, ges möjlighet att välja det billigaste alternativet.

4.1.2. Särskilda bestämmelser för äldre människor

Socialnämnden skall verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra (5 kap. 4 § socialtjänstlagen). Socialnämnden skall även verka för att äldre människor får goda bostäder och skall ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service (5 kap. 5 § första stycket socialtjänstlagen). Kommunen skall inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd (andra stycket samma lagrum).

Huvudinriktningen när det gäller omsorger om äldre och personer med olika slags funktionshinder är att förstärka möjligheterna till eget boende. Detta bör enligt regeringen (prop. 1996/97:124, s. 89) vara utgångspunkten även i de fall den enskilde har omfattande behov av tillsyn, omvårdnad och vård. När behovet av tillsyn eller kraven på trygghet och säkerhet inte längre kan tillgodoses i det egna hemmet bör det enligt regeringen finnas möjligheter att flytta till en särskild boendeform.

Regeringen anförde (prop., s. 89) vidare bl.a. följande.

Det förekommer många olika benämningar på de olika slag av kollektivt boende som ingår i samlingsbegreppet särskilt boende. Traditionella benämningar som ålderdomshem, servicebostäder, gruppboende och sjukhem har en historisk bakgrund och kommer att förlora betydelse allteftersom nya boendeformer och benämningar växer fram. När man inte längre kan bo kvar i det egna hemmet måste, enligt regeringens mening, det särskilda boendet

  • oavsett vad det kallas − kunna erbjuda en god vård som beaktar den enskildes behov av självbestämmande, integritet, trygghet och livskvalitet.

Socialnämnden skall göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för äldre människor samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om socialtjänstens verksamhet på detta område. Kommunen skall planera sina insatser för äldre. I planeringen skall kommunen samverka med landstinget samt andra samhällsorgan och organisationer. (5 kap. 6 § socialtjänstlagen.)

4.1.3. Särskilda bestämmelser för människor med funktionshinder

Socialnämnden skall verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra (5 kap. 7 § första stycket socialtjänstlagen). Vidare skall socialnämnden medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och får bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av särskilt stöd (andra stycket). Kommunen skall också inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av sådana svårigheter som avses i första stycket behöver ett sådant boende (tredje stycket samma lagrum).

På motsvarande sätt som gäller för äldre människor skall socialnämnden göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för människor med fysiska och psykiska funktionshinder samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om socialtjänstens verksamhet på dessa områden. Kommunen skall planera sina insatser för människor med fysiska och psykiska funktionshinder. I planeringen skall kommunen samverka med landstinget samt andra samhällsorgan och organisationer. (5 kap. 8 § socialtjänstlagen.)

4.1.4. Tillsynen enligt socialtjänstlagen

Socialstyrelsen har tillsyn över socialtjänsten i landet. Styrelsen skall följa och vidareutveckla socialtjänsten. Till ledning för tilllämpningen av socialtjänstlagen utfärdar Socialstyrelsen allmänna råd. (13 kap. 1 § socialtjänstlagen.)

Länsstyrelsen har tillsyn över den socialtjänst som kommunerna inom länet svarar för. En närmare redogörelse för länsstyrelsens tillsyn enligt socialtjänstlagen finns i avsnitt 4.7.4. Utredningen hänvisar till detta avsnitt.

4.1.5. Överklagande av beslut

Socialnämndens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om nämnden bl.a. har meddelat beslut i fråga om bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Beslut om sådant bistånd gäller omedelbart. En länsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.

(16 kap. 3 § socialtjänstlagen.) Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av beslut enligt socialtjänstlagen (16 kap. 5 § lagen).

4.1.6. Särskild avgift

Den 1 juli 2000 infördes bestämmelser i den då gällande socialtjänstlagen, som hade till syfte att motverka kommunalt domstolstrots, dvs. fall då verkställigheten av en för den enskilde gynnande dom dröjt eller helt uteblivit. Länsstyrelserna gavs möjlighet att ingripa med vitesföreläggande mot domstolstrots som gällde bistånd enligt socialtjänstlagen. Nya bestämmelser om åtgärder mot kommunalt domstolstrots trädde i kraft den 1 juli 2002. De innebär följande.

En kommun som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift. Avgiften tillfaller staten. (16 kap. 6 a § socialtjänstlagen.) Den särskilda avgiften fastställs till lägst tio tusen kronor och högst en miljon kronor. När avgiftens storlek fastställs skall det särskilt beaktas hur länge dröjsmålet pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det. I ringa fall skall inte någon avgift tas ut. (16 kap. 6 b § socialtjänstlagen.)

Frågor om särskild avgift prövas efter ansökan av länsstyrelsen av den länsrätt inom vars domkrets kommunen är belägen (16 kap. 6 c § socialtjänstlagen).

Om en kommun efter att ha ålagts att betala särskild avgift fortfarande underlåter att tillhandahålla biståndet får ny särskild avgift dömas ut. Särskild avgift får dömas ut bara om ansökan enligt 6 c § delgetts kommunen inom två år från det att domen om biståndet vunnit laga kraft. (16 kap. 6 d § socialtjänstlagen.)

4.2. Något om LSS

4.2.1. Allmänt

LSS trädde i kraft den 1 januari 1994. Den innehåller bestämmelser om insatser för särskilt stöd och särskild service åt personer som omfattas av den s.k. personkretsen. Dessa är personer

1. med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd,

2. med betydande och bestående begåvningsmässigt funktions-

hinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, eller

3. med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som

uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd och service (1 § LSS).

LSS innebär ingen inskränkning i de rättigheter som den enskilde kan ha enligt någon annan lag (4 § LSS).

Verksamhet enligt LSS skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de personer som anges ovan. Målet skall vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. (5 § LSS.)

Personer som anges i 1 § LSS har rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § 1

  • om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Personer som anges i 1 § 1 och 2 LSS har, under samma förutsättningar, även rätt till insatser enligt 9 § 10. (7 § första stycket LSS.) Den enskilde skall genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade. De skall anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. (7 § andra stycket LSS.)

Insatser enligt LSS skall ges den enskilde endast om han begär det. Om den enskilde är under 15 år eller uppenbart saknar förmåga att på egen hand ta ställning i frågan kan vårdnadshavare, god man, förmyndare eller förvaltare begära insatser för honom. (8 § LSS.)

4.2.2. Insatser enligt LSS

Insatserna för särskilt stöd och service är

1. rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på sär-

skild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionshinder,

2. biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga

kostnader för sådan assistans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstimmar enligt lagen (1993:389) om assistansersättning,

3. ledsagarservice,

4. biträde av kontaktperson,

5. avlösarservice i hemmet,

6. korttidsvistelse utanför det egna hemmet,

7. korttidstillsyn för skolungdom över 12 år utanför det egna

hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov,

8. boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn

eller ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet,

9. bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt an-

passad bostad för vuxna,

10. daglig verksamhet för personer i yrkesverksam ålder som sak-

nar förvärvsarbete och inte utbildar sig (9 § LSS).

I insatserna enligt 9 § 5

  • och 10 samt i insatsen bostad med särskild service för vuxna ingår också omvårdnad. I insatserna bostad med särskild service för barn och ungdomar samt bostad med särskild service för vuxna ingår också fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter (9 c § LSS).

I samband med att en insats enligt LSS beviljas kan den enskilde begära att en individuell plan med beslutade och planerade insatser upprättas i samråd med honom. I planen skall även redovisas åtgärder som vidtas av andra än kommunen eller landstinget. Planen skall fortlöpande och minst en gång om året omprövas. Landstinget och kommunen skall underrätta varandra om upprättade planer. (10 § LSS.)

Nedan kommer några av insatserna enligt LSS att i korthet behandlas närmare.

Insatsen rådgivning och annat personligt stöd

Insatsen rådgivning och annat personligt stöd enligt 9 § 1 LSS (nedan kallad råd och stöd) är enligt förarbetena (prop. 1992/93:159, bilaga 1, s. 173) stödinsatser av övergripande natur som till viss del ligger hälso- och sjukvården nära. Det anges att det är fråga om expertstöd där medicinska, psykologiska, sociala och pedagogiska aspekter av funktionshindret beaktas. Insatsen råd och stöd är för närvarande föremål för översyn (se avsnitt 7.6 och 8.2 nedan).

Insatsen ledsagarservice

Enligt förarbetena (prop. 1992/93:159, bilaga 1, s. 178) lämnas ledsagarservice som ett led i strävandena att underlätta för den enskilde att ha kontakter med andra. Det framhålls att avsikten är att den enskilde skall få hjälp med att komma ut bland andra människor, exempelvis ledsagning för besök hos vänner eller vid deltagande i kulturlivet. Ledsagarservicen syftar enligt förarbetena till att bryta den isolering som ofta blir följden av ett omfattande funktionshinder. Det påpekas att insatsen bör ha karaktären av personlig service och anpassas efter de individuella behoven.

Insatsen biträde av kontaktperson

Enligt förarbetena (prop. 1992/93:159, bilaga 1, s. 178) skall en kontaktperson vara en medmänniska. Det framhålls att insatsen bör ses som ett icke professionellt stöd, som ges av en människa med ett stort engagemang och intresse för andra människor.

Insatsen bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna

Denna insats kan utformas på olika sätt. Tre huvudformer kan dock urskiljas enligt förarbetena (prop. 1992/93:159, bilaga 1, s. 179 f.):

  • en av kommunen anvisad särskilt anpassad bostad utan fast bemanning,
  • servicebostad med visst fast basstöd genom anställd personal för anläggningen och
  • en gruppbostad med erforderlig fast kollektiv bemanning som i huvudsak skall täcka de boendes hela stödbehov.

Om den enskilde med hjälp av övriga insatser och en viss grundanpassning av bostaden, klarar ett boende i en särskilt anpassad bostad utan fast bemanning, kan detta enligt förarbetena (a.a., s. 180) vara att föredra framför servicebostad eller gruppbostad.

Med servicebostad avses en fullvärdig bostad med god tillgänglighet där omfattande service och vård kan ges dygnet runt. Bostaden upplåts på sedvanligt sätt. Servicehus är en beteckning för en anläggning med flera servicebostäder, visst fast basstöd genom anställd personal för anläggningen och gemensamma utrymmen för service och gemenskap. Servicebostäder kan också vara förlagda i ett vanligt bostadshus. (Prop. 1992/93:159, bilaga 1, s. 180.)

Gruppbostad fanns redan tidigare som en särskild omsorg enligt den tidigare gällande omsorgslagen. I en gruppbostad skall det finnas erforderlig fast kollektiv bemanning som i huvudsak skall täcka de boendes hela stödbehov. Syftet med denna boendeform är att vuxna funktionshindrade som inte klarar ett eget boende i en servicebostad ändå skall ha möjlighet att lämna föräldrahemmet och skapa sig ett eget hem. Gruppbostaden skall ersätta bl.a. vårdhemsboende. Det är tänkt att vara ett bostadsalternativ för den som har ett så omfattande tillsyns- och omvårdnadsbehov att mer eller mindre kontinuerlig närvaro av personal är nödvändig. (Prop. 1992/93:159, bilaga 1, s. 180.)

4.2.3. Huvudmän enligt LSS, m.m.

Varje landsting skall, om inte något annat avtalats, svara för insatser enligt 9 § 1 LSS, och varje kommun skall, om inte något annat avtalats, svara för insatser enligt 9 § 2

  • LSS (2 § LSS). En kommuns ansvar enligt LSS gäller gentemot dem som är bosatta i kommunen. Särskilda bestämmelser finns för personer som omfattas av den s.k. personkretsen i 1 § LSS, som tänker bosätta sig i en kommun. (16 § LSS.)

4.2.4. Kommunens uppgifter

Till kommunens uppgifter hör att

1. fortlöpande följa upp vilka som omfattas av lagen och vilka

deras behov av stöd och service är,

2. verka för att personer som anges i 1 § LSS får sina behov till-

godosedda,

3. informera om mål och medel för verksamheten enligt LSS,

4. medverka till att personer som anges i 1 § LSS får tillgång till

arbete eller studier,

5. verka för att det allmänna fritids- och kulturutbudet blir

tillgängligt för personer som anges i 1 § LSS,

6. anmäla till överförmyndaren dels när en person som omfattas

av 1 § LSS kan antas behöva förmyndare, förvaltare eller god man, dels när ett förmyndarskap, förvaltarskap eller godmanskap bör kunna upphöra, samt

7. samverka med organisationer som företräder människor med

omfattande funktionshinder (15 § LSS).

4.2.5. Tillsynen enligt LSS

Socialstyrelsen har den centrala tillsynen över verksamhet enligt LSS. Styrelsen skall följa, stödja och utvärdera verksamheten samt informera om den och stimulera till vidareutveckling. (25 § LSS.)

Länsstyrelsen har inom länet tillsyn över verksamhet enligt LSS. En närmare redogörelse för denna tillsyn finns i avsnitt 4.7.4. Utredningen hänvisar till detta avsnitt.

4.2.6. Överklagande av beslut

Ledningen av landstingets eller kommunens verksamhet enligt LSS skall utövas av en eller flera nämnder som fullmäktige utser (22 § LSS). Beslut av en sådan nämnd får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol bl.a. om beslutet avser insatser för en enskild enligt 9 § LSS. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut om bl.a. insatser enligt 9 § LSS gäller omedelbart. Länsrätten eller kammarrätten får dock förordna att dess beslut skall gälla först sedan det vunnit laga kraft. (27 § LSS.)

4.2.7. Särskild avgift

Den 1 juli 2000 infördes bestämmelser även i LSS, som hade till syfte att motverka kommunalt domstolstrots, dvs. fall då verkställigheten av en för den enskilde gynnande dom dröjt eller helt uteblivit. Länsstyrelserna gavs möjlighet att ingripa med vitesföreläggande mot domstolstrots från kommuner och landsting när det gällde insatser enligt 9 § LSS. Nya bestämmelser om åtgärder mot kommunalt domstolstrots trädde i kraft den 1 juli 2002. De innebär följande.

En kommun eller ett landsting som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift. Avgiften tillfaller staten. (28 a § LSS.) Den särskilda avgiften fastställs till lägst tio tusen kronor och högst en miljon kronor. När avgiftens storlek fastställs skall det särskilt beaktas hur länge dröjsmålet pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det. I ringa fall skall inte någon avgift tas ut. (28 b § LSS.)

Frågor om särskild avgift prövas efter ansökan av länsstyrelsen av den länsrätt inom vars domkrets kommunen är belägen. En ansökan som avser ett landsting prövas av den länsrätt inom vars domkrets landstingets förvaltning förs. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. (28 c § LSS.)

Om en kommun eller ett landsting efter att ha ålagts att betala särskild avgift fortfarande underlåter att tillhandahålla insatsen får ny särskild avgift dömas ut. Särskild avgift får dömas ut bara om ansökan enligt 28 c § delgetts kommunen eller landstinget inom två år från det att domen om insatsen vunnit laga kraft. (28 d § LSS.)

4.3. Något om rättighets- och skyldighetslagstiftning

4.3.1. Begreppen rättighetslag och skyldighetslag

Rättighetslagar har definierats som lagar som garanterar enskilda vissa sociala förmåner

1

. Någon given definition av begreppet rättig-

hetslag finns dock inte

2

.

Det har anförts att ett alternativ till att göra en djupare rättsfilosofisk analys för att bestämma rättighetsbegreppet inom förvaltningsrätten kan vara att söka fastställa kriterier. Krav som måste uppfyllas innan man kan tala om en rättighetslag har uppställts och innefattar fra mför allt

3

:

  • precision avseende innehåll och förutsättningar
  • utkrävbarhet.

Det har även anförts att kriterierna bör vara lagfästa och inte dolda i förarbeten

4

. Ett krav på statlig tillsyn har även diskuterats i sam-

manhanget

5

.

Kriterierna ovan har analyserats var för sig i den juridiska debatten. Varför precision i lagstiftningen har betydelse för den enskilde kan förklaras som att styrkan i den enskildes rätt motsvaras av i vilken grad den som tillhandahåller rättigheten är bunden i sin bedömning av om hjälp bör ut gå

6

. En precisering av den enskildes rätt minskar handlingsutrymmet för huvudmannen när det gäller den sökta insatsen och stärker därmed den enskildes rätt. För att en rättighet skall betraktas som utkrävbar krävs en garanterad möjlighet att överklaga beslutsorganets ställningstagande till den enskildes framställning i saken

7

. Med överklagande t orde i detta sammanhang förstås överklagande genom förvaltningsbesvär. Vid förvaltningsbesvär kan domstolen sätta ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe. Viktigt är också att den rättighet som domstolsavgörandet slår fast reellt skall kunna utkrävas hos den ansvarige huvudmannen

8

. Det krävs alltså mer än en rätt till

1

Ds 2000:53, Kommunalt domstolstrots, s. 107.

2

Riberdahl, Curt, Rättighetslagar och kommunal självstyrelse, FT 1993, s. 153.

3

Westerhäll, Lotta, Rättigheter, förpliktelser och sanktioner inom socialrätten, Tidskrift for

rettsvitenskap, 1986, s. 629.

4

Bramstång, Gunnar, Sociala rättigheters utkrävbarhet och frågan om sanktionsmöjligheter,

Om våra rättigheter IV, 1990, s. 46.

5

Holmberg, Sten, Rätten till bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen, 1985, s. 70.

6

Eek, Hilding, Socialrätt, 1954, s. 78.

7

Holmberg, Sten, Sociala rättigheter mål och medel, FT 1990, s. 195.

8

Holmberg, Sten, Sociala rättigheter mål och medel, FT 1990, s. 195.

överprövning genom förvaltningsbesvär för att en rättighet skall betraktas som utkrävbar. Detta har i vissa fall benämnts som att rättigheten är uttvingbar

9

.

Den enskildes rätt har stärkts, först genom en möjlighet för länsstyrelsen att vitesförelägga en kommun eller ett landsting som inte verkställer domstolsavgöranden enligt socialtjänstlagen eller LSS, senare istället genom en möjlighet för länsstyrelserna att ansöka hos länsrätt om sanktionsavgift för kommuner eller landsting som underlåter att verkställa domstolsavgöranden. Problem uppstår i de fall kommuner eller landsting inte verkställer egna gynnande beslut. Några påtryckningsmedel för dessa situationer finns inte, vilket medför att den enskildes rätt i dessa fall förblir svag.

Ibland diskuteras begreppet skyldighetslag i samband med rättighetslag. Till skillnad från rättighetslagen riktar sig innehållet i en skyldighetslag till myndigheten, inte till den enskilde. Skyldighetslagar definierar ett ansvar för myndigheten, som oftast gäller olika verksamheter. Exempel på sådana verksamheter som medför skyldigheter för kommuner är skolväsende, planväsende, räddningstjänst och socialtjänst. För både landsting och kommuner finns också bestämmelser som medför skyldigheter, t.ex. beträffande sjukvården.

10

I förarbetena till vissa lagändringar i 1980 års socialtjänstlag resonerades det om innebörden av begreppen rättighets- och skyldighetslagar

11

. Det an fördes att den enskildes rättighet och myndighetens skyldighet inte alltid är begrepp som helt speglar varandras betydelse. Den skillnad som betonades var formerna för överklagande. Om den enskilde kan överklaga ett beslut genom förvaltningsbesvär och därmed har möjlighet att få ett nytt beslut satt i det överklagade beslutets ställe, är det fråga om en rättighetslag. Om den enskilde endast har möjlighet att få lagligheten av ett beslut prövat genom laglighetsprövning enligt kommunallagen och därmed inte har laglig möjlighet att få ett nytt beslut av besvärsorganet, är det fråga om en skyldighetslag. En arbetsgrupp i Socialdepartementet tycks dock anse att skillnaden mellan en rättighetslag och en skyldighetslag är större. Gruppen knyter starkare an till resonemangen om uttvingbarhet och framhåller att det som karaktäriserar en ”strikt” rättighetslag-

9

SOU 1993:109, s. 134.

10

Lindquist, Ulf, Kommunala befogenheter, 2000, s. 19.

11

SOU 1994:139, s. 299, prop. 1996/97:124, s. 43 f.

stiftning är instrument som garanterar att domstolsbeslut verkställs

12

. Allmä nt anses emellertid skillnaden mellan en rättighets- och en skyldighetslag vara den enskildes möjlighet till förvaltningsbesvär respektive laglighetsprövning enligt kommunallage n

13

.

En enskild kan alltså inte göra direkta anspråk på det som regleras i en skyldighetslag.

Inslaget av rättighetskaraktär i socialtjänstlagen visas i viss mån genom den i 16 kap. 3 § givna möjligheten att genom förvaltningsbesvär överklaga en socialnämnds beslut om avslag på en ansökan om bistånd enligt 4 kap. 1 § samma lag. Exempel på en bestämmelse av skyldighetskaraktär i socialtjänstlagen är kommunens skyldighet att inrätta särskilda boendeformer för äldre människor enligt 5 kap. 5 § socialtjänstlagen.

Det finns nyanser även i en skyldighetslagstiftning. Handlar det om övergripande skyldigheter kan det vara mer naturligt att tala om målregler

14

. Ett exempel på en regel som både kan ses som en skyldighetsregel och en målregel är 5 kap. 5 § första stycket socialtjänstlagen, där det föreskrivs att socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder och skall ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service.

4.3.2. LSS och socialtjänstlagen som rättighetslagar

LSS betecknas ofta som en rättighetslag. I förarbetena till LSS uttalas det att särskilt stöd och särskild service skall vara en rättighet

15

. En förutsättning för åtnjutande av rätten till särskilt stöd och särskild service är, som tidigare nämnts, tillhörighet till personkretsen i 1 § LSS. Andra förutsättningar för att den enskilde skall få rätt till insatser är enligt 7 § LSS att behov av insatser finns och att dessa behov inte tillgodoses på annat sätt. Vilken typ av insats som kan komma ifråga framgår av 9 § LSS. Då rättighetens förutsättningar och innehåll har förankrats i lagtexten kan kravet på precision anses vara uppfyllt. När det gäller utkrävbarheten finns möjlighet till domstolsprövning genom förvaltningsbesvär enligt 27 § LSS. Kravet på statlig tillsyn tillgodoses genom central tillsyn av Socialstyrelsen (25 § LSS) och regional tillsyn av länsstyrelserna (26 § samma lag). Länsstyrelsen har även befogenhet att kontroll-

12

Ds 1994:40, s. 61.

13

Warnling-Nerep, Wiweka, Kommuners lag- och domstolstrots, 1995, s. 112.

14

Prop. 1996/97:124, s. 43.

15

Prop. 1992/93:159 bilaga 1, s. 45.

era verksamheten hos huvudmännen för verksamheter enligt LSS (26 § lagen). Om kommunen eller landstinget sedan underlåter att tillhandahålla en insats som enligt en domstols avgörande skall ges den enskilde har länsstyrelsen tillgång till ett effektivt påtryckningsmedel i och med möjligheten att ansöka hos länsrätten om föreläggande av sanktionsavgift enligt 28 c § LSS. Därmed kan rättigheten sägas vara uttvingbar i de fall domstolen ger den enskilde rätt. I det fall kommunen eller landstinget fattat det gynnande beslutet och underlåter att verkställa detta, finns inget medel för den enskilde att tillgripa för att tvinga fram rättigheten. Bristfälliga möjligheter för den enskilde att uttvinga sin rättighet kan betraktas som brister i rättighetshänseende.

1980 års socialtjänstlag betecknades som en målinriktad ramlag med vissa rättighetsinslag

16

. Som tidigare nämnts gäller den nya socialtjänstlagen sedan den 1 januari 2002. Den lagens regler om enskilds rätt till bistånd för sin livsföring i övrigt avseende hjälp i hemmet och bistånd till särskilt boende stämmer i huvudsak överens med motsvarande regler i 1980 års socialtjänstlag. Syftet med en ny socialtjänstlag var inte att skapa en ren rättighetslag. Istället behölls medvetet konstruktionen med en blandning av rättighetslag, skyldighetslag och lag av målsättningskaraktä r

17

.

Någon genuin rättighetslag är det inte heller fråga om eftersom alla rättigheter i denna lag inte är preciserade. Rätten till bistånd för att tillgodose sina behov fastslås i 4 kap. 1 § socialtjänstlagen, men vilka insatser som avses anges inte. Vilka kostnader den enskilde har möjlighet att få ekonomiskt bistånd till i form av försörjningsstöd framgår av en uppräkning som numera finns i 4 kap. 3 § socialtjänstlagen. Insatser som kan komma i fråga för den enskildes rätt till bistånd för sin livsföring i övrigt framgår indirekt av 5 kap.5 och 7 §§socialtjänstlagen, som fastslår en skyldighet för kommunen att ge behövande äldre hjälp i hemmet, att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre samt att inrätta bostäder med särskild service för människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring. Vilken typ och omfattning av hjälp i hemmet den enskilde har rätt till och hur nyss nämnda bostäder skall utformas är inte och har aldrig varit närmare angivet i lagen. Av 4 kap. 1 § socialtjänstlagen framgår endast att den enskilde genom biståndet skall tillförsäkras en skälig levnadsnivå och att möjligheterna att leva ett självständigt

16

Hollander, Anna, Rättighetslag i teori och praxis, 1995, s. 14.

17

Prop. 2000/01:80, s. 86.

liv skall stärkas. Vad som avses med skälig levnadsnivå preciseras inte i lagen.

Även förutsättningarna för att komma i åtnjutande av bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen är vagare än rätten till särskilt stöd och särskild service i LSS. Visserligen är inte personkretsen så snäv i socialtjänstlagen som i LSS, men i LSS är den enskilde berättigad till bistånd om hjälp behövs och behoven inte tillgodoses på annat sätt. Enligt socialtjänstlagen är den enskilde berättigad till bistånd endast om behoven inte kan tillgodoses på annat sätt. Kommunens biståndsbeslut enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen är utkrävbart i och med rätten att överklaga genom förvaltningsbesvär enligt 16 kap. 3 § samma lag. Riksomfattande tillsyn över socialtjänsten utövas av Socialstyrelsen (13 kap. 1 § socialtjänstlagen) och regional tillsyn utövas av respektive länsstyrelse (13 kap. 2 § lagen). Den regionala tillsynen kompletteras av en inspektionsrätt för länsstyrelserna enligt 13 kap. 4 § samma lag. Möjligheten för länsstyrelsen att enligt socialtjänstlagen ålägga en kommun att verkställa en domstols avgörande motsvarar reglerna i LSS. Effektiva möjligheter att direkt eller indirekt uttvinga kommunens egna gynnande beslut enligt socialtjänstlagen saknas dock. Socialtjänstlagen skiljer sig alltså från LSS i rättighetshänseende främst genom sin oprecisa utformning.

4.4. Utsökningsbalkens regler om utmätning och annan verkställighet

Utsökningsbalken (UB) är bl.a. tillämplig i fråga om verkställighet av dom eller annan exekutionstitel, som innefattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse. Verkställighet som avser betalningsskyldighet sker genom utmätning. Verkställighet som bl.a. avser annan förpliktelse sker i den ordning som anges i 16 kap. (1 kap. 1 § UB.)

Om det i annan lag har meddelats bestämmelse som avviker från utsökningsbalken, gäller den bestämmelsen (1 kap. 2 § UB).

Verkställighet får under de förutsättningar som anges i 3 kap. utsökningsbalken äga rum på grund av bl.a. följande exekutionstitlar:

1. domstols dom, utslag eller beslut,

6. förvaltningsmyndighets beslut som enligt särskild föreskrift får verkställas (3 kap. 1 § första stycket UB).

I fråga om verkställighet av förvaltningsmyndighets beslut tillämpas vad som gäller om dom, om inte annat är föreskrivet. Innan saken har blivit slutligt prövad, räknas beslutet som underrätts dom. (3 kap. 20 § första stycket UB.)

Utsökningsbalken utgår från att bestämmelser om verkställigheten har meddelats i de författningar där myndighetens befogenheter generellt eller speciellt regleras. Det krävs därför i princip en uttrycklig föreskrift för att beslut av en förvaltningsmyndighet skall kunna verkställas exekutivt. (Se 3 kap. 1 § första stycket 6 UB.) Eftersom en del beslut tidigare har ansetts verkställbara utan stöd av särskild föreskrift, och denna möjlighet borde finnas kvar, har en övergångsbestämmelse tagits upp i 13 § lagen (1981:775) om införande av utsökningsbalken.

18

I övergångsbestämmelsen anges i

huvudsak att en förvaltningsmyndighets beslut, som har meddelats enligt en bestämmelse som har tillkommit före balkens ikraftträdande, får verkställas utan hinder av 3 kap. 1 § första stycket 6 i balken, om ett sådant beslut före ikraftträdandet har fått verkställas utan stöd av särskild föreskrift.

I ny lagstiftning på det förvaltningsrättsliga området får det tas in uttryckliga bestämmelser om att beslut får verkställas enligt utsökningsbalken, när anledning föreligger. Görs inte det, får exekutionstitel anskaffas genom att talan förs vid domstol, när möjlighet att föra sådan talan finns.

19

Exempel på en uttrycklig bestämmelse om att beslut får verkställas enligt utsökningsbalken finns i 41 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Där anges det att beslut om återbetalningsskyldighet och ränta får verkställas enligt bestämmelserna i utsökningsbalken.

18

Gösta Walin, Torkel Gregow och Peter Löfmarck, Utsökningsbalken En kommentar, 3 uppl. 1999, s. 94.

19

Walin m.fl., s. 94.

4.5. Något om vite, sanktionsavgifter, tjänstefel och skadestånd

Vite

Ordet vite används både inom civilrätten och den offentliga rätten. Det civilrättsliga vitet benämns också avtalsvite. Det fungerar som ett på förhand bestämt skadestånd i ett obligatoriskt rättsförhållande.

I lagen (1985:206) om viten finns bestämmelser om offentligrättsligt vite. Detta vite finns i två former, individuellt och generellt vite. Generellt vite är ett annat namn för böter. Sådant vite riktar sig till envar. Individuellt vite är ett penningbelopp, som i ett specifikt beslut av domstol eller annan myndighet på förhand bestäms som påföljd, om beslutet skulle åsidosättas. Det individuella vitet är anknutet till ett visst föreläggande eller förbud. Härigenom riktar sig vitet mot den adressat som anges i beslutet.

Viteslagen omfattar både generella och individuella viten. Lagen innehåller dock huvudsakligen bestämmelser om individuella viten.

Individuella viten kan vara förfarandeviten eller materiella viten. Förfarandeviten är viten som en myndighet under ett ärendes handläggning använder för att förmå någon att fullgöra en prestation, t.ex. att inställa sig till ett förhör. Materiella viten används för att framtvinga att någon följer slutliga beslut. Med slutliga beslut avses sådana beslut genom vilka själva saken avgörs och som innebär att myndigheten skiljer målet från sig. I viteslagen görs i allmänhet inte någon skillnad mellan förfarandeviten och materiella viten.

Viteslagen gäller viten som enligt lag eller annan författning får föreläggas av myndigheter. Rätt att förelägga vite förutsätter att det finns ett uttryckligt stöd i en författning.

Viteslagen skall inte tillämpas om annat följer av vad som är särskilt föreskrivet (1 § andra stycket). I lagen (1 § tredje stycket) anges att allmänna bestämmelser om viten även finns i brottsbalken och bötesverkställighetslagen (1979:189).

Ett vitesföreläggande skall vara riktat till en eller flera namngivna fysiska eller juridiska personer (adressater). Om föreläggandet innebär en skyldighet för adressaten att vidta en viss åtgärd, skall det alltid framgå av föreläggandet vid vilken tidpunkt eller inom vilken tidsfrist åtgärden skall vidtas. Vite får inte föreläggas, om

adressaten kan antas sakna faktisk eller rättslig möjlighet att följa föreläggandet. (2 § viteslagen.)

När vite föreläggs, skall det fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och till omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom att följa det föreläggande som är förenat med vitet. Vitet skall i normalfallet fastställas till ett bestämt belopp. Om vite föreläggs flera personer gemensamt, skall ett särskilt belopp fastställas för var och en av dem. (3 § viteslagen.)

Frågor om utdömande av viten prövas, utom i vissa undantagsfall, av länsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet eller, om detta har skett efter överklagande i frågan om vitesföreläggande, av den myndighet som har prövat denna fråga i första instans (6 § första stycket viteslagen). Genom denna bestämmelse i viteslagen har mål om utdömande av vite generellt sett överförts från allmän domstol till allmän förvaltningsdomstol.

Frågor om utdömande av viten som har förelagts en part eller någon annan till fullgörande av en skyldighet i en rättegång eller i annat motsvarande förfarande, prövas utan särskild ansökan av den myndighet som har utfärdat föreläggandet (6 § andra stycket viteslagen).

Har ändamålet med vitet förlorat sin betydelse, skall vitet inte dömas ut. Finns det särskilda skäl till det, får vitet jämkas. (9 § viteslagen.)

Sanktionsavgifter

Enligt Wiweka Warnling-Nerep (Sanktionsavgifter – särskilt vid olovligt byggande, 1987, s. 20) kan en sanktion sägas vara ett slags garant för rättsordningen. Hon anför att den anses ha en preventiv effekt på ett rättsstridigt handlande och att begreppet ofta förknippas med den offentligt utövade tvångsmakten och med att laglydnaden skall upprätthållas.

Enligt Josef Zila (Istället för straff, Sanktionsavgifter som kriminalpolitiskt medel mot bagatellbrottslighet, 1992, s. 88) förstås med en rättslig sanktion den åtgärd (olägenhet) med vilken det hotas i lagen, för den händelse att en rättsskyldighet inte uppfylls.

I början av 1970-talet behandlades flera förslag om sanktionsavgifter. Genom avkriminalisering skulle sanktionsavgifter ersätta

straffrättsliga förfaranden. Ett av förslagen var skattestrafflagutredningens förslag i SOU 1969:42, Skattebrotten. Det avsåg bl.a. skattetillägg. På förslag från denna utredning ersattes det straffrättsliga förfarandet fr.o.m. den 1 januari 1972 av en ekonomisk sanktion.

Warnling-Nerep anför att olika sanktioner, som svårligen kan uppfattas som annat än sanktionsavgifter, fanns anknutna till skilda författningar redan före det att reglerna om skattetillägg tillkom (s. 36).

Genom promemorian om ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet (Ds Ju 1981:3, s. 3) kom begreppet sanktionsavgift att framstå som en mer officiell, samlande beteckning på olika ekonomiska sanktioner vid sidan av skadestånd, vite, böter och förverkande.

I propositionen med förslag till företagsbot (prop. 1985/86:23, s. 17 f.) anförde departementschefen att sanktionsavgifter även i fortsättningen kan komma att spela en betydelsefull roll när det gäller att genom punktinsatser komma till rätta med vissa slag av överträdelser. Han framhöll bl.a. att sanktionsavgifter kan ”skräddarsys” för de områden där de skall användas och dessutom ibland kan åläggas utan att uppsåt eller oaktsamhet behöver styrkas.

Enligt Warnling-Nerep (s. 37) är det ingen lätt uppgift att ange varför sanktionsavgifter i så hög grad har fått ersätta straff. Hon anför att orsakerna säkert är flera och dessutom skiftande beträffande de olika avgiftstyperna. Ett syfte, att öka effektiviteten, framskymtar emellertid enligt henne så ofta i skilda lagmotiv, att det framstår som gemensamt för flertalet förslag om sanktionsavgifter: i många fall torde det utgöra det främsta syftet.

Ansvaret vid påförande av sanktionsavgifter är i regel strikt, dvs. rent objektivt. Den person som har att erlägga sanktionsavgift, när de objektiva omständigheterna för ett ta ut en avgift är uppfyllda, pekas ut av lagtexten. Det kan t.ex. vara ägaren av en fastighet. Den personen behöver dock inte ha haft något med den olovliga åtgärden att göra. Frågan om skuld eller oaktsamhet saknar alltså betydelse för när ansvar skall utkrävas.

Sanktionsavgifter antas utgöra en mer effektiv sanktion – besitta en större preventiv effekt – än straff. Förklaringen till detta är att sedvanliga principer om skuld, proportionalitet och betalningsförmåga åsidosätts.

Det objektiva ansvaret är huvudregel. Regler om jämkning kan dock vara svåra att undvara. Enligt Warnling-Nerep (s. 92 f.) har

det i olika förarbeten framhållits, att effekten av det strikta ansvaret måste kunna mildras genom jämkning av avgift, även om jämkning, med hänsyn till effektiviteten, bara bör komma ifråga rent undantagsvis. Hon anför att de jämkningsgrundande omständigheterna ofta är subjektivt färgade, vilket innebär, att hänsyn i praktiken tas till subjektiva förhållanden även om ansvaret är rent objektivt. Hon framhåller att på så sätt kan – beroende på hur jämkningsreglerna tillämpas – straffrättsliga principer om skuld, betalningsförmåga och proportionalitet komma att inverka på bedömningen av frågan om sanktionsavgiftens storlek i det enskilda fallet.

Warnling-Nerep konstaterar sammanfattningsvis (s. 42) att avgiftshotet – till skillnad från det tidigare specialstraffrättsliga straffhotet, vilket ofta betecknats som ett tomt hot – förutsätts framstå såsom reellt. Avsikten är att allmänheten skall bibringas insikten att en överträdelse mer eller mindre automatiskt leder till att sanktionshotet effektueras. Hon anför att betydelsen av information om de nya sanktionsreglerna därför ofta framhålls som ett viktigt moment: på sikt förväntas de frekventa reaktionerna bidra till att antalet överträdelser minskar och att man därmed uppnår en effektivt avhållande sanktion.

Tjänstefel

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skall inte dömas till ansvar. (20 kap. 1 § första stycket brottsbalken.) Om ett brott som avses ovan har begåtts uppsåtligen och är att anse som grovt, skall dömas för grovt tjänstefel till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningsmannen allvarligt har missbrukat sin ställning eller om gärningen för någon enskild eller det allmänna har medfört allvarligt förfång eller otillbörlig förmån som är betydande. (20 kap. 1 § andra stycket brottsbalken.) Vad som nu sagts skall dock inte tillämpas, om gärningen är belagd med straff enligt någon annan bestämmelse (20 kap. 1 § fjärde stycket brottsbalken).

Den som är ledamot av en beslutande statlig eller kommunal församling är inte underkastad ansvar enligt 20 kap. 1 § första eller andra stycket brottsbalken, för någon åtgärd som han vidtar i denna egenskap. Detta framgår av tredje stycket i nyss nämnda lagrum.

En grundläggande förutsättning för straffbarhet enligt 20 kap. 1 § brottsbalken är att gärningen har skett vid myndighetsutövning, alltså när offentlig myndighet utövas. Myndighetsutövning sker genom beslut och åtgärder från det allmännas sida och är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter över den enskilde. Gärningen skall också innebära att gärningsmannen åsidosatt vad som gäller för uppgiften.

För ansvar för det brott som anges i 20 kap. 1 § första stycket brottsbalken

  • tjänstefel − krävs uppsåt eller oaktsamhet. Om gärningen är att anse som ringa skall det inte dömas till ansvar. Gärningar som vid en helhetsbedömning bedöms som ringa är undantagna från straffansvar. Bedömning skall främst göras mot bakgrund av gärningens betydelse för myndighetsutövningen och gärningsmannens ansvar i förhållande till denna.

För ansvar för det brott som anges i 20 kap. 1 § andra stycket brottsbalken

  • grovt tjänstefel − krävs uppsåt, och brottet skall vara att anse som grovt.

Som tidigare anförts är ledamöter av beslutande statliga och kommunala församlingar i 20 kap. 1 § tredje stycket brottsbalken undantagna från ansvar. Undantaget gäller däremot inte beslut av ledamöter av kommunala nämnder och styrelser.

I förarbetena (prop. 1975:78, s. 180 f.) framhålls att myndighetsutövning kan innebära en skyldighet att vara verksam och att underlåtenhet att handla i sådana fall kan utgöra oriktig myndighetsutövning. Vid 1989 års ändring av tjänstefelsbestämmelsen uttrycktes detta, på förslag av Lagrådet, direkt i lagtexten. Det framhölls som viktigt att undanröja den missuppfattning som annars kan uppstå att en tjänsteman alltid klarar sig om han låter bli att göra något (prop. 1988/89:113, s. 35 f.).

Skadestånd

Kommunallagen (1991:900) saknar regler om skadestånd. Allmänna skadeståndsrättsliga bestämmelser får därför tillämpas på det kommunala området.

I 3 kap. skadeståndslagen (1972:207) finns regler om skadeståndsansvar för arbetsgivare och det allmänna. Skadeståndsansvaret för stat eller kommun (gäller även landsting) är beroende av om den skadebringande handlingen skett vid myndighetsutövning eller i övrig verksamhet. Med myndighetsutövning avses, som förut nämnts, sådana beslut och åtgärder från det allmännas sida som är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter över den enskilde.

Bestämmelser om kommunens skadeståndsansvar vid myndighetsutövning återfinns i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Där föreskrivs att kommunen skall ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande kommunen svarar.

Vid vissa fall av felaktig myndighetsinformation kan kommunen dessutom bli skadeståndsskyldig utan att den skadebringande felaktiga informationen lämnats i samband med myndighetsutövning. Detta framgår av 3 kap. 3 § skadeståndslagen. På grund av reglerna i 3 kap. 1 § skadeståndslagen kan kommuner och landsting vidare bl.a. drabbas av ansvar för person- eller sakskada som arbetstagare vållar genom fel eller försummelse i tjänsten. Utöver vad som framgår av dessa skadeståndsregler, kan en kommun eller ett landsting i egenskap av självständigt rättssubjekt på samma sätt som andra juridiska personer, komma att drabbas av skadeståndsansvar i ett avtalsförhållande.

På samma sätt som beträffande skadeståndsansvar för kommuner saknas det i kommunallagen särskilda regler om skadeståndsansvar för arbetstagare och förtroendevalda. De allmänna skadeståndsrättsliga reglerna får därför tillämpas även här.

Den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar person- eller sakskada skall ersätta skadan. Detsamma gäller vid ren förmögenhetsskada, om denna vållats genom brott. Detta framgår av 2 kap. 1 § respektive 2 kap. 2 § skadeståndslagen.

Arbetstagarnas personliga skadeståndsansvar begränsas genom reglerna i 4 kap. 1 § skadeståndslagen. En arbetstagare är ansvarig för skada, som han vållar genom fel eller försummelse i tjänsten, endast i den mån synnerliga skäl föreligger med hänsyn till handlingens beskaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter. Huvudregeln är alltså att arbetstagaren inte skall behöva betala något skadestånd alls. För ren

förmögenhetsskada är ansvaret ytterligare begränsat, eftersom ansvar endast föreligger vid brottslig gärning.

4.6. Något om kommuner och landsting

4.6.1. Den kommunala självstyrelsen

De grundläggande bestämmelserna om den kommunala självstyrelsen återfinns i 1 kap.1 och 7 §§regeringsformen. Där stadgas att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom kommunal självstyrelse och att beslutanderätten i kommunerna och landstingen utövas av valda församlingar. Vidare anges att kommunerna och landstingen får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Av 8 kap. 5 § regeringsformen framgår bland annat att föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter och deras åligganden kräver lagform.

I 1 kap. 1 § andra stycket kommunallagen (1991:900) anges att kommunerna och landstingen på den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i lagen eller i särskilda föreskrifter. Av 2 kap. 1 § kommunallagen framgår att kommuner och landsting själva får ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.

Sverige ratificerade i augusti 1989 den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse. Före Sveriges tillträde till konventionen gjordes en bedömning av hur svensk lagstiftning förhöll sig till konventionens innehåll. Det svenska rättssystemet ansågs uppfylla de krav som konventionen ställer (prop. 1988/89:119 och bet. 1988/89:KU32).

Den kommunala självstyrelsen som en del av folkstyrelsen har således slagits fast i regeringsformen. I olika förarbeten till lagstiftning på det kommunala området har den kommunala självstyrelsen också framhållits som en av grundvalarna för vårt demokratiska styrelseskick. Det betyder dock inte att det alltid råder enighet om vad begreppet innebär.

Av förarbetena till bestämmelserna om den kommunala självstyrelsen i regeringsformen (prop. 1973:90, s. 190) framgår att någon bestämd avgränsning mellan statens och kommunernas

verksamhet inte var avsedd eller ens ansetts möjlig då den måste kunna förändras under skiftande samhällsförhållanden.

Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd konstaterade i betänkandet ”Den kommunala självstyrelsen och grundlagen” att kommunal självstyrelse var ett svårfångat begrepp och att det var svårt att finna någon klar definition av begreppet. Enligt kommittén kan den kommunala självstyrelsen dock sammanfattningsvis beskrivas på följande sätt (SOU 1996:129, s. 19 f.).

Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive landstinget

själv skall styra, dvs. besluta inom sitt

område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldighet för kommunen eller landstinget att ombesörja dem. En förutsättning för den kommunala självstyrelsen är den kommunala beskattningsrätten. Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter angelägenheternas art. Men för folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande värden. Den skall därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas.

Lagrådet har i ett yttrande den 21 maj 1999 över ett förslag till lag om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m. konstaterat att som bestämmelserna i regeringsformen är utformade synes det ytterst vara riksdagen som sätter gränser för det kommunala självbestämmandet. Samtidigt är föreställningen om kommunal självstyrelse en levande realitet i svenskt samhällsliv. Någon innebörd måste den kommunala självstyrelsen ha konstaterar Lagrådet, låt vara att det är ovisst hur långt den sträcker sig. (Bet. 1998/99:BoU11, s. 23 f.).

4.6.2. Revisionen

Bakgrund

Systemet med förtroendevalda revisorer har gamla anor. Bestämmelser om revisorer fanns redan i 1862 års kommunalförordningar. Att systemet med förtroendevalda revisorer behållits får ses mot bakgrunden av att dessa är fullmäktiges instrument för granskning av den kommunala verksamheten och att ett demokratiskt inslag i den kommunala självstyrelsen är att de förtroendevalda granskas av sina egna. De förtroendevalda revisorerna förutsätts vara väl förtrogna med de speciella villkor som kommunpolitikerna arbetar under. För att systemet skall fungera krävs att revisorerna är formellt och faktiskt oberoende och att de kan arbeta objektivt och förutsättningslöst. Vidare bör de ha tillräckliga ekonomiska resurser för att fullgöra sitt uppdrag.

Viktiga förändringar som skett inom den kommunala revisionen

Efter förslag i propositionen En stärkt kommunal revision (prop. 1998/99:66) infördes den 1 januari 2000 lagändringar i kommunallagen (1991:900) som bl.a. innebär att revisionsuppgiften har preciserats så att det tydligt framgår att hela den kommunala verksamheten skall revideras årligen. Vidare har varje revisor fått en rätt att i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar löpande under året väcka ärenden som rör granskningen. De förtroendevalda revisorerna har fått en skyldighet att anmäla misstanke om brott av förmögenhetsrättslig karaktär till berörd nämnd och nämndernas ansvar för internkontrollen har tydliggjorts. Vidare har det införts krav på att de förtroendevalda revisorerna skall biträdas av sakkunniga. Deras rapport skall bifogas de förtroendevaldas rapport när frågan om ansvarsfrihet behandlas i fullmäktige. En samordnad revision mellan kommuner och kommunala företag har skapats genom krav på att någon av de förtroendevalda revisorerna skall väljas till revisor eller lekmannarevisor i de kommunala företagen.

En annan viktig förändring som skett inom revisionen i kommuner och landsting är införandet av åtgärder mot kommunalt domstolstrots. Bland annat har det i 9 kap. 10 § kommunallagen införts en bestämmelse om att revisorernas granskning även får

omfatta ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, när granskningen gäller hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdomstolar. Lagändringen, som trädde i kraft den 1 juli 2002, innebär inte att revisorerna åläggs en lagreglerad obligatorisk laglighetsgranskning. I förarbetena till lagändringen (prop. 2001/02:122, s. 15) betonas att lagligheten av kommunala beslut även fortsättningsvis skall prövas i de kommunala nämndernas beredningsarbete och av de rättsvårdande myndigheterna. Bestämmelsen i 9 kap. 10 § kommunallagen kommenteras ytterligare nedan.

Revisorer i kommuner och landsting – gällande bestämmelser

9 kap. kommunallagen reglerar revisionen i kommuner och landsting. Fullmäktige skall välja minst tre revisorer för att granska verksamheten. Revisorerna är förtroendevalda i kommunallagens mening. Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt. Det är viktigt att slå fast revisorernas oberoende i förhållande till dem som de skall granska. Revisorerna är vidare inbördes oberoende av varandra. En revisor kan inte överröstas av de andra revisorerna, t.ex. vid valet av granskningsobjekt.

Revisorerna skall granska all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden och varje år avge en revisionsberättelse till fullmäktige. Om revisorerna har någon anmärkning skall de ange det i revisionsberättelsen. Varje revisor har rätt att anföra en egen mening i berättelsen. Det finns inte några principiella hinder mot att var och en av revisorerna avger en egen revisionsberättelse. Berättelsen skall innehålla ett särskilt uttalande huruvida ansvarsfrihet tillstyrks eller inte. Fullmäktige skall därefter ta ställning till om ansvarsfrihet skall beviljas eller ej.

Granskningsperioden är fyraårig. Det innebär att revisorernas uppdrag är slutfört först sedan de under femte året efter valet har granskat det fjärde årets verksamhet.

Revisionen kan antingen vara samlad, dvs. avse hela verksamheten, eller delad, dvs. avse viss eller vissa nämnders verksamhet. Också i delad revision skall antalet revisorer vara minst tre för att skapa garantier för att minoritetsintressena kan göra sig gällande i revisionsarbetet. Möjligheten till delad revision kan utnyttjas i fall då någon på grund av uppdrag i en nämnd inte är behörig att väljas

till revisor för nämnden i fråga. Den förtroendevalde får då mandat att granska andra delar av den kommunala verksamheten.

I 9 kap. 9 § kommunallagen anges vilka uppgifter revisorerna har. Deras granskning omfattar som nämnts all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. Utgångspunkten för revisorernas uppgifter är kommunens organisation. I fråga om nämndorganisationen medger kommunallagen ett stort utrymme för fullmäktige. Vissa nämnder kan ha omfattande ansvarsområden medan andra har mindre områden att svara för. Exempelvis torde en valnämnd endast i undantagsfall vara av större intresse för revisorerna.

Av lydelsen i 9 kap. 9 § kommunallagen framgår klart att revisorerna inte kan granska fullmäktiges åtgärder. Detta ligger i sakens natur, eftersom revisorerna i första hand är fullmäktiges uppdragstagare. Däremot framgår det av 9 kap. 11 § att granskningen också omfattar fullmäktigeberedningar. Granskningen avser det beslutsunderlag som fullmäktige får men givetvis inte de beslut som fullmäktige sedan fattar. Revisorerna kan dock indirekt komma att granska fullmäktiges beslut när de undersöker hur nämnderna verkställer besluten.

Av 9 kap. 10 § kommunallagen framgår att revisorernas granskning inte omfattar ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild i andra fall än

1. när handläggningen av sådana ärenden har vållat kommunen

eller landstinget ekonomisk förlust,

2. när granskningen gäller hur nämnderna verkställer avgöranden

av allmänna förvaltningsdomstolar, eller

3. när granskningen sker från allmänna synpunkter.

Undantaget i punkten 2 ovan gäller fall när granskningen avser hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdomstolar. Bestämmelsen avser att möjliggöra en effektiv kontroll av att de allmänna förvaltningsdomstolarnas avgöranden inte åsidosätts. De ärenden som kan komma att granskas kan innehålla integritetskänslig information. Sekretess gäller dock hos kommunen eller landstinget om revisorerna får del av uppgifter för vilka sekretess gäller (13 kap. 1 § sekretesslagen [1980:100]).

4.7. Något om länsstyrelserna och deras tillsynsfunktion

4.7.1. Bakgrund

År 1634 reformerades den svenska statsförvaltningen av Axel Oxenstierna och länsstyrelserna inrättades. Som chef tillsattes en landshövding i varje län. Länsstyrelsernas främsta uppgift blev att kontrollera fogdarna så att skatterna drevs in på rätt sätt. Landshövdingen blev konungens befallningshavare i länet. Under de snart 400 år som länsstyrelsen funnits har dess roll och uppgifter förändrats genomgripande.

Sverige är i dag indelat i 21 län som alla har en länsstyrelse och en landshövding. Länsstyrelsernas viktigaste arbetsuppgifter har blivit att främja länets utveckling på invånarnas villkor utifrån det uppdrag som länsstyrelsen fått av regering och riksdag.

4.7.2. Länsstyrelsernas uppgifter

Länsstyrelsen är en statlig samordnande myndighet, en servicemyndighet, en överklagandeinstans och en myndighet med tillsynsansvar.

I 1 § förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion framgår att det i varje län finns en länsstyrelse som svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Av 2 § samma förordning framgår att länsstyrelsen skall verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som hänsyn skall tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Länsstyrelsen skall vidare utifrån ett statligt helhetsperspektiv samordna olika samhällsintressen inom myndighetens ansvarsområde. Länsstyrelsen skall också främja länets utveckling och noga följa länets tillstånd samt underrätta regeringen om vad som är särskilt viktigt för regeringen att få veta om länet och händelser som inträffat där.

Länsstyrelsen skall alltså se till att beslut som tas av regering och riksdag, inom de områden som länsstyrelsen arbetar med, får så bra effekt som möjligt i länet. För att kunna göra det arbetar länsstyrelserna bl.a. med att:

  • ge råd och information
  • utöva tillsyn − kontrollera att olika verksamheter följer lagar och riktlinjer
  • handha myndighetsuppgifter − ge tillstånd, pröva överklaganden av kommunala beslut och sammanställa information
  • samordna länets krafter genom att ta initiativ till olika möten och aktiviteter och
  • ge bidrag till olika verksamheter.

4.7.3. Länsstyrelsernas tillsynsansvar

De 21 länsstyrelserna är viktiga myndigheter i den statliga tillsynen, särskilt inom områdena miljö, socialtjänst, yrkestrafik och räddningstjänst. I flertalet fall har länsstyrelserna även andra uppgifter förutom tillsyn inom dessa områden. Länsstyrelsen svarar även för tillsyn inom ett antal områden där det inte finns någon central statlig myndighet. Länsstyrelserna svarar för tillsynen enligt 35 lagar.

20

De viktigaste lagarna i tillsynen är miljöbalken, socialtjänstlagen, LSS, stiftelselagen (1994:1220), yrkestrafiklagen (1998:490) och lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Därutöver har länsstyrelserna ett antal mindre omfattande tillsynsuppgifter, över exempelvis bevakningsföretag, överförmyndare, övervakningskameror, livsmedelshantering, djurskydd, kulturminnen och plan- och byggnadsväsendet. För merparten av dessa tillsynsuppgifter ligger det nationella tillsynsansvaret på en central myndighet som ger tillsynsvägledning, utfärdar föreskrifter och i vissa fall också själva bedriver tillsyn.

I några fall både leds och bedrivs tillsynen endast på länsnivån. Det gäller tillsynen över stiftelser, överförmyndare, övervakningskameror, bevakningsföretag och pantbanker. Länsstyrelserna får i dessa fall, i den mån lagstiftningen lämnar utrymme, själva bestämma de aspekter och kriterier mot vilka tillsynen riktas.

Rollfördelningen mellan central myndighet och länsstyrelse är olika tydlig inom de områden där båda nivåerna är inblandade. Inom exempelvis socialtjänstområdet utförs tillsynen primärt av länsstyrelserna. Det förekommer dock att vissa aktiviteter görs tillsammans med personal från Socialstyrelsen. Rollfördelningen inom äldrevården kompliceras av att Socialstyrelsens regionala

20

SOU 2002:14 Statlig tillsyn Granskning på medborgarnas uppdrag, s. 31.

enheter ansvarar för tillsynen inom hälso- och sjukvårdsområdet. Samma institution – ett hem för äldreboende, eller t.o.m. samma incident på ett vårdhem – kan bli föremål för tillsyn utifrån två olika lagar och av två olika organ. Socialstyrelsen och länsstyrelserna har dock utvecklat ett långt gående samarbete för att försöka minska de olägenheter för socialtjänsten som detta kan ge upphov till.

21

4.7.4. Länsstyrelsernas tillsyn över socialtjänsten i vid bemärkelse

Tillsynen enligt socialtjänstlagen

Enligt 13 kap. 2 § socialtjänstlagen omfattar länsstyrelsens tillsyn över den socialtjänst kommunerna svarar för följande uppgifter:

  • att följa socialnämndernas tillämpning av socialtjänstlagen,
  • att informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten,
  • att biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet,
  • att främja samverkan på socialtjänstens område mellan kommunerna och andra samhällsorgan, och
  • att verka för att kommunerna planerar för att kunna tillgodose framtida behov av bistånd i form av hemtjänst samt sådant boende som avses i 5 kap. 5 § andra stycket (särskilt boende för äldre) och 5 kap. 7 § tredje stycket (boende med särskild service för funktionshindrade).

Länsstyrelsens tillsyn över socialtjänsten omfattar även viss enskild verksamhet. Enligt 13 kap. 3 § socialtjänstlagen har länsstyrelsen tillsyn över sådan enskild verksamhet som avser

1. verksamhet för vilken det krävs tillstånd enligt 7 kap. 1 § första

stycket (bl.a. hem för vård eller boende [HVB-hem], särskilda boenden för äldre och boenden med särskild service för funktionshindrade samt dagverksamhet),

2. verksamhet som kommunen genom avtal enligt 2 kap. 5 § har

överlämnat till enskild att utföra (entreprenadverksamhet),

21

SOU 2002:14 Statlig tillsyn Granskning på medborgarnas uppdrag, s. 71 ff.

3. annan enskild verksamhet än sådan som omfattas av 1

  • och som kommunen upphandlar tjänster från (entreprenörer) för att fullgöra skyldigheter enligt socialtjänstlagen.

Enligt 14 kap. 2 § socialtjänstlagen skall var och en som är verksam inom omsorger om äldre människor eller människor med funktionshinder vaka över att dessa får en god omvårdnad och lever under trygga förhållanden. Den som uppmärksammar eller får kännedom om ett allvarligt missförhållande i omsorgerna om någon enskild skall genast anmäla detta till socialnämnden (den s.k. lex Sarah, som gäller fr.o.m. den 1 januari 1999). Om inte missförhållandet avhjälps utan dröjsmål skall nämnden anmäla förhållandet till tillsynsmyndigheten. Bestämmelsen gäller även inom motsvarande yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet.

Enligt 13 kap. 4 § socialtjänstlagen har länsstyrelsen rätt att inspektera verksamhet som står under dess tillsyn och får inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar och annat material som behövs för tillsynen.

Om det förekommer något missförhållande i ett HVB-hem (bortsett från de HVB-hem som Statens institutionsstyrelse svarar för), i en enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn, i hemtjänst eller i ett kommunalt särskilt boende för äldre eller ett boende med särskild service för funktionshindrade, får länsstyrelsen enligt 13 kap. 6 § socialtjänstlagen förelägga den som svarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Om missförhållandet är allvarligt och länsstyrelsens föreläggande inte följs, får länsstyrelsen förbjuda fortsatt verksamhet.

I avsnitt 4.1.6 har utredningen redogjort för bestämmelserna i socialtjänstlagen om särskild avgift, som införts för att komma till rätta med kommunalt domstolstrots. Utredningen hänvisar till detta avsnitt för en närmare redogörelse av dessa bestämmelser.

Tillsynen enligt LSS

Länsstyrelsernas tillsynsuppgifter enligt LSS är mer begränsade än de är enligt socialtjänstlagen. Bl.a. ingår inte att följa tillämpningen av lagen. Enligt 26 § LSS har länsstyrelsen inom länet tillsyn över verksamhet enligt lagen och får inspektera verksamheten. Länsstyrelsen skall också inom länet

1. informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör verk-

samheten,

2. ge kommunerna råd i deras verksamhet,

3. verka för att kommunerna och landstingen planerar för att

kunna tillgodose framtida stöd- och servicebehov, samt

4. främja samverkan i planering mellan kommunerna, landstingen

och andra samhällsorgan.

Länsstyrelsens funktioner enligt punkterna 1

  • definieras inte som tillsyn, vilket de gör enligt socialtjänstlagen. I förarbetena till LSS (prop. 1992/93:159, bilaga 1, s. 106 f.) anges dock att det inte finns något skäl att reducera tillsynen i LSS i förhållande till vad som gäller i fråga om socialtjänsten.

Om det råder något allvarligt missförhållande inom en enskild tillståndspliktig verksamhet (verksamhet som avser insatser enligt 9 § första stycket 6

  • LSS), skall länsstyrelsen enligt 24 § LSS förelägga den som bedriver verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Om länsstyrelsens föreläggande inte följs, får länsstyrelsen återkalla tillståndet.

I LSS finns bestämmelser om särskild avgift som motsvarar socialtjänstlagens bestämmelser i ämnet. Utredningen hänvisar till avsnitt 4.2.7 för en närmare redogörelse för dessa bestämmelser.

4.7.5. Äldreskyddsombud

Regeringen beslutade den 13 februari 2003 (dnr 2003/1497/ST) att förstärka den operativa verksamhetstillsynen över vården och omsorgen om äldre enligt socialtjänstlagen. 50 miljoner kronor avsattes till länsstyrelserna och Socialstyrelsen för att anställa äldreskyddsombud vid länsstyrelserna samt för att öka antalet tillsynsinsatser och utveckla tillsynen av insatser i äldreomsorgen vid Socialstyrelsens regionala tillsynsenheter. Målet med äldreskyddsombudens tillsyn är att brister och missförhållanden inom äldreomsorgen skall rättas till samt att kommuner och enskild verksamhet ges stöd att utveckla en vård och omsorg av god kvalitet.

Tillsynen omfattar bl.a. hemtjänst i dels ordinärt boende, dels olika former av särskilt boende, dagverksamheter och andra verksamheter där äldre vistas. Tillsynen skall bedrivas utifrån ett medborgarperspektiv, vilket bl.a. betyder att det är den enskildes behov, rättigheter, säkerhet och självbestämmande enligt gällande

lagstiftning som i första hand skall uppmärksammas i tillsynen. Medborgarperspektivet förutsätter bl.a. att äldreskyddsombudens verksamhet synliggörs, både bland brukare och verksamhetsföreträdare samt hos en bred allmänhet. Tillsynen bör vara problemorienterad och i första hand koncentreras till verksamheter där det finns indikationer om att det kan förekomma brister eller missförhållanden.

Överklagande av beslut bl.a. om inskrivning eller intagning vid särskola eller vårdanstalt eller utskrivning från sådan skola eller anstalt fick föras hos vederbörande huvudtillsynsmyndighet. Talan mot beslut genom vilket inskrivning vägrats fick fullföljas, förutom av den som saken rörde, av skolstyrelsen, barnavårdsnämnden eller fattigvårdsstyrelsen. Hade huvudtillsynsmyndigheten förklarat att någon skulle skrivas in vid särskola eller vårdanstalt eller intas på vårdhem, eller lämnat framställning om slutlig utskrivning utan bifall, fick beslutet överklagas hos konungen.

Bestämmelser om handräckning fanns i lagen.

5.2.3 Lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda

1967 års omsorgslag trädde ikraft den 1 juli 1968, då 1954 års lag om undervisning och vård av vissa psykiskt efterblivna upphörde att gälla. Den nya lagen avsåg psykiskt utvecklingsstörda, som på grund av hämmad förståndsutveckling behövde särskilda omsorger genom det allmänna för sin utbildning eller anpassning i samhället. Lagen innehöll bestämmelser om att landstingskommuner skulle bereda psykiskt utvecklingsstörda undervisning, vård och omsorger i övrigt, i den mån annan inte ansvarade för detta. Om inte annat föreskrevs hade lagens bestämmelser om landstingskommun motsvarande tillämpning på stad som inte tillhörde landstingskommun.

Undervisning för psykiskt utvecklingsstörda som på grund av syn- eller hörselskada inte kunde följa undervisningen i särskola sörjde staten för genom specialskola.

Med särskilda omsorger genom det allmänna avsågs enligt föredragande statsråd (prop. 1967:142, s. 106) i princip omsorger som inte skulle beredas individen enligt annan lagstiftning, t.ex. skollagen, sjukvårdslagen m.fl.

Lagen kunde tillämpas med tvång, om detta krävdes. Undervisning av psykiskt utvecklingsstörda meddelades i särskola. I samband därmed skulle eleverna beredas den personliga och medicinska omvårdnad som behövdes. Särskolan omfattade förskola, skola för grundundervisning, träningsskola eller yrkesskola eller flera av dessa skolformer.

För psykiskt utvecklingsstörda, som kunde gå i särskola men hade svårt att anpassa sig till verksamheten i skolan eller för dem där undervisningen krävde särskilda anordningar, meddelades spe-

cialundervisning i särskola eller undervisning i specialsärskola. För psykiskt utvecklingsstörda, som på grund av rörelsehinder, långvarig sjukdom eller liknande inte kunde delta i särskolans vanliga arbete, anordnades särskild undervisning lämpad för dem.

För vård av psykiskt utvecklingsstörda skulle det finnas vårdhem, specialsjukhus, daghem för barn och sysselsättningshem. För utvecklingsstörda som behövde vård i vårdhem med särskilda anordningar skulle det finnas specialvårdhem. Psykiskt utvecklingsstörd som behövde vård enligt lagen men som inte behövde bo i vårdhem eller specialsjukhus, skulle tillhandahållas vård i hemmet. Psykiskt utvecklingsstörda som inte kunde bo i eget hem men inte heller behövde bo i vårdhem m.m., skulle beredas bostad i annat enskilt hem, inackorderingshem eller elevhem.

Ledningen av landstingskommunernas verksamhet utövades i den nya lagen av en styrelse för omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. Särskola skulle stå under ledning av en rektor. För vårdhem, daghem, sysselsättningshem, inackorderingshem och elevhem skulle det finnas föreståndare. Vidare skulle det vid de nämnda inrättningarna finnas en läkare, som var ansvarig för den medicinska vården.

En beslutsnämnd för psykiskt utvecklingsstörda skulle finnas. Den bestod av en lagfaren ordförande som borde vara eller ha varit innehavare av ordinarie domartjänst samt ytterligare två eller fyra ledamöter, som skulle vara ledamöter eller suppleanter i styrelsen för omsorger om psykiskt utvecklingsstörda.

Psykiskt utvecklingsstörd, som kunde tillgodogöra sig undervisning men inte kunde följa undervisningen inom det allmänna skolväsendet, var särskolpliktig från och med höstterminen det kalenderår då han fyllde sju år, så länge han behövde sådan undervisning, enligt huvudregeln dock längst till och med vårterminen det kalenderår då han fyllde 21 år.

Särskolpliktig psykiskt utvecklingsstörd skulle skrivas in i särskola, om han inte fick enskild undervisning, som väsentligen motsvarade den undervisning han skulle ha fått i särskola, eller var syn- eller hörselskadad och därmed skulle meddelas undervisning i specialskola. Utvecklingsstört barn som inte uppnått skolpliktig ålder, fick skrivas in i särskola, om vårdnadshavaren samtyckte till det eller om barnet var omhändertaget för samhällsvård.

Var det med hänsyn till svårigheter att dagligen färdas mellan hemmet och skolan eller av annat förhållande påkallat att den som var inskriven i särskola bodde i annat enskilt hem än det egna, i

inackorderingshem eller i elevhem, fick i samband med inskrivningen eller senare beslutas att han skulle bo i sådant hem.

Vård i vårdhem eller specialsjukhus skulle beredas psykiskt utvecklingsstörd som var i behov av detta, efter hans eget samtycke om han var myndig och annars efter samtycke av vårdnadshavaren eller förmyndaren. Den som fyllt 15 år och nått sådan mognad att hans vilja borde beaktas fick dock beredas vård endast efter eget samtycke (34 § lagen). Psykiskt utvecklingsstörd som fyllt 15 år fick dock oberoende av sådant eget samtycke som nyss nämnts beredas vård i vårdhem eller specialsjukhus, om vården var oundgängligen påkallad med hänsyn till utvecklingsstörningens grad och till att han till följd av utvecklingsstörningen enligt 35 § första stycket lagen

a) var farlig för annans personliga säkerhet eller fysiska eller psy-

kiska hälsa eller för eget liv,

b) var ur stånd att ta vård om sig själv,

c) var ur stånd att skydda sig själv mot att bli sexuellt utnyttjad

eller

d) hade ett för närboende eller andra grovt störande levnadssätt.

Vård i specialsjukhus oberoende av samtycke fick beredas även när vården var oundgängligen påkallad med hänsyn till, förutom utvecklingsstörningens grad, att den utvecklingsstörde till följd av utvecklingsstörningen var farlig för annans egendom eller annat av lagstiftningen skyddat intresse än som avsåg under a) i 35 § första stycket lagen. Vården fick dock beredas endast med stöd av domstols förordnade enligt 31 kap. 3 § brottsbalken. (35 § andra stycket 1967 års omsorgslag.)

Högsta tillsyn över den verksamhet som bedrevs enligt lagen utövades av Skolöverstyrelsen och Socialstyrelsen, med den fördelning av uppgifterna som konungen bestämde. För varje inrättning för psykiskt utvecklingsstörda skulle en av myndigheterna vara huvudtillsynsmyndighet. Under Skolöverstyrelsen hade länsskolnämnden inseende över den verksamhet som överstyrelsen hade högsta tillsynen över.

Hos den psykiatriska nämnd som avsågs i lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall fick vissa beslut enligt 1967 års omsorgslag överklagas. Det kunde bl.a. gälla beslut varigenom någon inskrivits i särskola, vårdhem eller i specialsjukhus, i annat fall än när någon genom lagakraftvunnen dom

överlämnats till vård i sådant sjukhus. Det kunde vidare gälla att ansökan om utskrivning från särskola, vårdhem eller specialsjukhus avslagits. Mot beslut varigenom bl.a. omsorg enligt 1967 års lag hade vägrats fick talan enligt huvudregeln föras hos huvudtillsynsmyndigheten genom besvär. Talan fick föras av vårdnadshavaren, förmyndaren eller den som beslutet rörde, om han fyllt 15 år. Mot beslut varigenom inskrivning i särskola, vårdhem eller specialsjukhus vägrats, fick talan också föras av skolstyrelsen, barnavårdsnämnden eller socialnämnden. Psykiatriska nämndens beslut eller huvudtillsynsmyndighetens beslut fick inte överklagas.

Regler om handräckning fanns även i 1967 års omsorgslag.

5.2.4 Lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl.

Den 1 juli 1986 ersattes 1967 års omsorgslag av 1985 års omsorgslag. 1985 års lag var en rättighetslag för de psykiskt utvecklingsstörda. Den gällde fram till det att LSS trädde ikraft den 1 januari 1994.

Bestämmelser om undervisning fanns inte i 1985 års lag. Inte heller reglerna om tvångsvård fanns med. De särskilda omsorgerna skulle nämligen vara grundade på frivillighet från de omsorgsberättigades sida.

Föredragande statsråd konstaterade i förarbetena till lagen (prop. 1985/86:176 s. 84) att Socialberedningen i betänkandet Psykiatrin, tvånget och rättssäkerheten (SOU 1984:64) presenterat ett förslag som bl.a. innehöll påföljder för psykiskt störda lagöverträdare. I avvaktan på en samlad bedömning ansåg han att den enda framkomliga vägen var att övergångsvis behålla 35 § i 1967 års omsorgslag om vård oberoende av samtycke samt därtill anslutande regler, vid sidan av den nya omsorgslagen. (Denna bestämmelse togs in i 6 § lagen [1985:569] om införande av lagen [1985:568] om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl., utredningens anm.) Intill dess att en ändrad ordning kunde genomföras fanns enligt föredragande statsråd alltjämt förutsättningar att tillämpa 31 kap. 3 § brottsbalken om överlämnande till vård i specialsjukhus för psykiskt utvecklingsstörda. Statsrådet förutsatte att även frågan om brottspåföljder skulle få en adekvat lösning i samband med att Socialberedningens förslag om nya regler för vård av psykiskt störda genomfördes.

1985 års omsorgslag innehöll föreskrifter om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. Vad i lagen sades om psykiskt utvecklingsstörda gällde även personer som på grund av hjärnskada, föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, hade fått ett betydande och bestående begåvningshandikapp samt personer med barndomspsykos.

I 1985 års omsorgslag framgick att det i socialtjänstlagen (1980:620) och i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) fanns föreskrifter om kommunernas och landstingskommunernas ansvar för socialtjänst respektive hälso- och sjukvård åt alla.

De särskilda omsorgerna skulle syfta till att ge psykiskt utvecklingsstörda möjlighet att leva som andra och i gemenskap med andra. Omsorgerna skulle vara inriktade på att utveckla den enskildes egna resurser. Verksamheten skulle vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. De särskilda omsorgerna enligt 1985 års omsorgslag var enligt 4 §

1. rådgivning, annat personligt stöd samt stöd av en särskild kon-

taktperson,

2. daglig verksamhet i dagcenter eller annan sysselsättning för

dem över skolåldern, som saknade förvärvsarbete och inte utbildade sig,

3. korttidsvistelse utanför det egna hemmet i syfte främst att

avlösa anhöriga i vård och tillsyn, samt korttidstillsyn utanför hemmet av skolungdom över 12 år,

4. boende i familjehem eller elevhem för barn och ungdomar som

behövde bo utanför föräldrahemmet,

5. boende i gruppbostad för vuxna som inte kunde bo i en egen

bostad.

Psykiskt utvecklingsstörda hade rätt till särskilda omsorger enligt 1985 års omsorgslag, om de behövde sådant stöd och sådan hjälp i sin livsföring och deras behov inte tillgodosågs på något annat sätt. Psykiskt utvecklingsstörda skulle genom de särskilda omsorgerna tillförsäkras goda levnadsvillkor. De särskilda omsorgerna skulle anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de var lätt tillgängliga för de människor som behövde dem och stärkte deras förmåga att leva ett självständigt liv.

Varje landsting skulle svara för de särskilda omsorgerna åt psykiskt utvecklingsstörda som var bosatta inom landstinget. Vad

som i lagen sades om landsting gällde också kommuner som inte ingick i ett landsting.

Socialstyrelsen hade tillsyn över verksamheten. Styrelsen skulle därvid följa och stödja verksamheten. Styrelsen hade också rätt att inspektera verksamheten.

Ledningen av omsorgsverksamheten skulle utövas av en omsorgsnämnd. Omsorgsnämndens beslut om särskilda omsorger åt enskilda enligt 4 §, fick överklagas hos länsrätten. Även vissa beslut av Socialstyrelsen fick överklagas. Detta skedde då till kammarrätten.

5.2.5 Lagen (1985:569) om införande av lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl.

1967 års omsorgslag upphörde att gälla den 1 juli 1986, dock med vissa undantag. Dessa framgick av 1985 års införandelag. Där föreskrevs i 6 § att 35 § i den upphävda omsorgslagen från 1967, som rörde beredande av vård oberoende av samtycke samt vissa därtill särskilt uppräknade anslutande bestämmelser, fortfarande gällde i tillämpliga delar för specialsjukhus och vårdhem för vuxna.

1985 års införandelag upphävdes den 1 januari 1994, när även 1985 års omsorgslag upphävdes och ersattes av LSS.

6. Tidigare behandling av frågor om kommunalt domstols- eller lagtrots

6.1. Kommunalbot (SOU 1989:64)

Regeringen bemyndigade den 24 april 1986 chefen för Civildepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att förutsättningslöst undersöka om det gällande regelsystemet behövde kompletteras med bestämmelser som motverkade att kommuner och landsting överträdde gränserna för den kommunala kompetensen eller satte sig över domstolarnas avgöranden i kommunalbesvärsmål. Utredningen antog namnet Kommunalansvarsutredningen. Utredningens uppdrag var slutfört i september 1989, då betänkandet Kommunalbot (SOU 1989:64) överlämnades till chefen för Civildepartementet.

Utredaren ansåg (s. 99) att det fanns ett alltför stort spelrum mellan den kommunala verkligheten och lagen, samt att det befintliga sanktionssystemet inte var effektivt.

Utredaren föreslog inte någon ändring i det straffrättsliga eller disciplinära ansvaret. Han ansåg att invändningarna mot ett eventuellt utvidgat tjänsteansvar på det kommunala området vägde tungt och såg inte någon anledning att gå in på sådana lösningar. (S. 103 f.)

Utredaren ansåg inte heller att skärpt statlig tillsyn och kontroll genom underställning eller vite var någon bra lösning (s. 106). Han föreslog inte heller någon ändring i reglerna om den kommunala revisionen (s. 107).

Utredaren föreslog i stället att sanktionssystemet kompletterades med en mot själva kommunerna och landstingen riktad generell ekonomisk påföljd för grova lagöverträdelser och för överträdelser av domstolsbeslut om verkställighetsförbud, en kommunalbot. Beloppet för boten föreslogs bli lägst 100 000 kr och högst 10 miljoner kronor. Utredaren föreslog vidare att frågor om åläggande av kommunalbot skulle prövas av kammarrätten efter ansökan av JO. (S. 121.)

Den tilltänkta sanktionen var inte ett straff, men väl en straffliknande påföljd. En särskild lag om kommunalbot föreslogs. Modellen för lagförslaget var hämtad från institutet företagsbot i 36 kap. brottsbalken. (S. 125 f.)

I 1 § i förslaget till lag om kommunalbot angavs följande (s. 11).

För fel som genom handling eller underlåtenhet begås i kommunal eller landstingskommunal verksamhet skall kommunen eller landstingskommunen åläggas kommunalbot, om felet innebär

1. ett grovt åsidosättande av en föreskrift om kommunernas eller landstingskommunernas befogenheter eller åligganden, eller

2. en överträdelse av ett verkställighetsförbud eller annat förordnande som en domstol har meddelat enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291).

I 2 § i förslaget föreskrevs undantag om kommunen eller landstinget hade gjort vad som kunde begäras för att undvika felet, eller om det annars var oskäligt att ålägga kommunalbot.

I specialmotiveringen till 1 § i lagförslaget anfördes bl.a. följande (s. 126 f.).

Lagen avser fel genom handling eller underlåtenhet. Den kommunala verksamheten drivs genom förvaltningsakter, beslut, som mestadels kan överklagas genom förvaltningsbesvär eller kommunalbesvär. Kommunalbot har ingen annan anknytning till besvärsprocessen än att domar i sådan process kan bli utredningsmaterial i frågan om det förekommit fel i den kommunala verksamheten och om felet är av sådan svårighetsgrad att kommunalbot kan komma i fråga. Med föreskrifter om kommunernas eller landstingskommunernas befogenheter eller åligganden avses endast föreskrifter av offentligrättslig natur. Härmed åsyftas närmare bestämt föreskrifter som kräver lagform eller lagstöd enligt 8 kap.5 och 7 §§regeringsformen […]. Kommunalboten gäller alltså sådana lagar, förordningar och andra föreskrifter som gäller speciellt för kommuner och landstingskommuner.

Betänkandet remissbehandlades. De flesta remissinstanserna var kritiska till sanktionen kommunalbot som sådan men ansåg att någon form av sanktion borde införas, i första hand vid s.k. domstolstrots. Utredningens förslag ledde inte till lagstiftning. (SOU 1993:109, s. 24.)

6.2. Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109)

Regeringen bemyndigade den 13 februari 1992 chefen för Civildepartementet att tillkalla en kommitté med uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin. Kommittén antog namnet Lokaldemokratikommittén. Utredningens arbete var i december 1993 slutfört i och med delbetänkandet Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109).

Lokaldemokratikommittén redovisade i betänkandet olika åtgärder för att komma till rätta med s.k. domstolstrots, lagtrots och liknande överträdelser från kommuners och landstings sida. Som lagtrots betecknade Lokaldemokratikommittén handlande eller underlåtenhet av kommuner och landsting som innebär att de medvetet sätter sig över tvingande lagregler av offentligrättslig natur (s. 30). Man anförde bl.a. följande (s. 9 ).

Vid utarbetandet av förslagen har våra utgångspunkter varit dels att den laglighetsprövning som sker av kommunala beslut måste ha ett reellt innehåll, dels att i lag fastställda rättigheter för enskilda kan förverkligas. Dessutom måste den kommunala självstyrelsen såsom den kommer till uttryck i regeringsformen och den europeiska konventionen om kommunalt självstyre beaktas. Detta har inneburit en svår balansgång eftersom inte bara den kommunala självstyrelsen garanteras i författningen utan även kravet på att den offentliga makten skall utövas under lagarna.

Kommitténs förslag gick i första hand ut på att kommuner och landsting skulle åläggas att själva vidta åtgärder mot domstolstrots och lagtrots. Detta skulle i första hand ske genom att granskningen av lagligheten i verksamheten inom nämnderna blev en obligatorisk uppgift för revisorerna. Revisorerna fick också rätt att väcka ärenden i fullmäktige och i nämnderna som rörde granskningen. Vad gällde initiativrätten i fullmäktige förutsatte den dock att fullmäktige föreskrivit att så fick ske. (S. 9 f.)

Lokaldemokratikommittén föreslog (s. 10) att det i kommunallagen uttryckligen skulle anges att nämnderna hade rätt att vägra verkställa beslut av fullmäktige som hade överklagats eller som var uppenbart olagliga. Man anförde vidare följande (s. 10 f.).

Revisorernas utökade uppgifter samt nämndernas lagstadgade rätt att vägra verkställa överklagade eller olagliga fullmäktigebeslut innefattar ett ökat personligt ansvar för de förtroendevalda både vid lagtrots och

domstolstrots. Vad gäller det som betecknats som lagtrots anses dessa båda generella åtgärder vara tillräckliga. För vissa former av domstolstrots i samband med laglighetsprövning bör dock dessa åtgärder kompletteras med ett personligt vitesansvar. […] Sanktionen vite bör i viss utsträckning kunna riktas mot kommuner och landsting vid domstolstrots i samband med förvaltningsbesvär. Eftersom detta slags domstolstrots många gånger inte beror på tredska från de förtroendevaldas sida utan på faktisk resursbrist hos en kommun eller ett landsting bör kommunen eller landstinget vara adressat för vitet och inte de enskilda förtroendevalda i en nämnd. Länsstyrelsen får därför enligt förslaget befogenhet att sätta ut vite för att förmå ett landsting eller en kommun att inom rimlig tid verkställa domstolsbeslut om insatser för enskilda enligt socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Detta gäller dock inte domstolsbeslut som grundar betalningsskyldighet för bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen eller insatser enligt 9 § LSS vilka avser ekonomiskt stöd. Verkställigheten av sådana beslut ligger på kronofogdemyndigheten. Länsstyrelsen får inte sätta ut vite förrän domstolsbeslutet har vunnit laga kraft och det bör endast ske undantagsvis när underlåtenheten att verkställa beslutet beror på ren tredska. Länsstyrelsen skall vid den tillsyn över kommunerna och landstingen som åligger dem enligt socialtjänstlagen respektive LSS ta hänsyn till de betingelser under vilka den kommunala självstyrelsen arbetar. Detta ser vi som en nödvändig konsekvens av Sveriges ratificering av den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse.

Lokaldemokratikommitténs betänkande remissbehandlades. Det fanns mycket splittrade uppfattningar hos remissinstanserna till flera av kommitténs förslag. En del av de förslag som kommittén lämnat och som remissinstanserna tillstyrkt ansågs kunna läggas till grund för lagstiftning. Dessa förslag bearbetades vidare inom kommunenheten vid Civildepartementet (sedermera Finansdepartementets kommunavdelning). Förslagen redovisades i Finansdepartementets departementsskrivelse Kommunalt domstolstrots och lagtrots – ett förslag om personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning (Ds 1995:27).

6.3. Kommunalt domstolstrots och lagtrots – ett förslag om personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning (Finansdepartementet, Ds 1995:27)

I sammanfattningen av departementsskrivelsen anfördes i huvudsak följande (s. 7).

Detta betänkandet tar sin utgångspunkt i Lokaldemokratikommitténs delbetänkande Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109) och remissyttrandena över detta betänkande. Med hänsyn dels till de mycket splittrade uppfattningarna hos remissinstanserna till flera av kommitténs förslag, dels till att vissa mer grundläggande problem rörande förhållandet mellan staten och kommunerna först bör få sin lösning, har vi valt att nu endast gå vidare med vissa av kommitténs förslag. Vi föreslår att det införs ett personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning dels vid trots mot verkställighetsförbud, dels vid utebliven eller otillräcklig rättelse av upphävda beslut som tidigare verkställts.

Beträffande frågan om vite i samband med förvaltningsbesvär gjordes i departementsskrivelsen följande bedömning (s. 41).

Frågan om att införa ett sanktionssystem för domstolstrots och lagtrots i samband med förvaltningsbesvär samt den närmare utformningen av ett sådant system bör avvakta tills dess att ansvarsförhållandet mellan staten och kommunerna, när det gäller att garantera medborgarnas sociala rättigheter, har klarlagts.

Förslagen i departementsskrivelsen föranledde ingen lagstiftning.

6.4. Lindqvists nia

  • nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU 1999:21)

Regeringen beslutade den 30 januari 1997 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att kartlägga och analysera frågan om bemötande av personer med funktionshinder och mot bakgrund av detta lämna förslag som kunde bidra till att avhjälpa brister och missförhållanden i bemötandet av personer med funktionshinder (dir. 1997:24). Utredningen antog namnet Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder. Slutbetänkandet, Lindqvists nia (SOU 1999:21), överlämnades till chefen för Socialdepartementet i mars 1999.

I betänkandet anförde den särskilde utredaren, f.d. statsrådet Bengt Lindqvist, bl.a. följande (s. 12).

Klyftan mellan ideal och realiteter visar sig särskilt tydligt i frågan om domstolstrots. Det finns exempel på att huvudmän inte verkställer domar om rätt till insatser eller bistånd enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) eller socialtjänstlagen (SoL). Det är oacceptabelt. I praktiken innebär det att enskilda inte får de insatser eller det bistånd som de har rätt till. Frågan har varit aktuell i många år. Under tiden har flera förslag till lösningar utretts utan att detta lett till några åtgärder. Jag anser att domstolstrots är en bemötandefråga och tar därför upp den i detta slutbetänkande.

Utredaren föreslog nio vägar för att utveckla bemötandet (s. 13 f.). Förslag nummer två handlade om att sätta stopp för domstolstrotset. Efter en genomgång av olika lösningar som diskuterats anförde utredaren bl.a. följande (s. 42 f.).

De lösningar som hittills presenterats har för- och nackdelar, mest nackdelar. Den lösning jag nu föreslår har sin utgångspunkt i den ordning som redan finns i lagen (1996:786) om tillsyn över hälso- och sjukvården. Enligt den får Socialstyrelsen förelägga en vårdgivare att rätta till missförhållandena om Socialstyrelsen anser att vårdgivaren inte uppfyller kraven på god vård och att missförhållandena påverkar patientsäkerheten. Socialstyrelsen skall ange vilka åtgärder som anses nödvändiga och kan besluta om vite. Bestämmelsen finns numera i 6 kap. 13 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Enligt min mening är en av orsakerna till att vissa kommuner har svårt att uppfylla sina förpliktelser enligt lagen en brist på beredskap att bygga ut verksamheten i den omfattning som behövs. Länsstyrelserna bör därför få bättre möjligheter att i förebyggande syfte försöka få till stånd en bättre planering av verksamheten, så att den enskilde kan erbjudas den insats hon eller han har rätt till. Om en sådan överläggning inte leder fram till önskat resultat bör länsstyrelserna få möjlighet att förelägga kommunen att avhjälpa bristen. Ett sådant föreläggande bör kunna förses med vite. Jag anser också att en länsstyrelse bör kunna uppmärksamma att kommunen inte rättar sig efter vad en domstol föreskrivit i en dom. I ett sådant fall bör länsstyrelsen förelägga kommunen att verkställa domen. Också här bör föreläggandet kunna kombineras med ett vite. Vitets storlek och utdömande av vitet skall ske enligt lagen (1985:206) om viten.

Utredaren föreslog sammanfattningsvis följande (s. 37).

Länsstyrelsen skall kunna förelägga en kommun eller ett landsting att bygga upp en service enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) eller socialtjänstlagen (SoL) i erforderlig omfatt-

ning och som gör det möjligt att i rimlig tid verkställa domar som ger enskilda rätt till viss insats. Ett sådant föreläggande skall kunna förenas med vite. En kommun som inte verkställt en sådan dom skall också kunna ges ett föreläggande med vite. Länsstyrelserna bör få särskilda resurser för att stärka och intensifiera sin tillsyn i dessa frågor och utveckla gemensamma metoder för tillsynen. En viss del av dessa resurser bör tillföras Socialstyrelsen för att samordna, följa och utveckla verksamheten.

Betänkandet remissbehandlades och låg till grund för ändringsförslagen beträffande LSS och socialtjänstlagen i propositionen Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79). Förslagen föranledde ny lagstiftning fr.o.m. den 1 juli 2000.

6.5. Regeringens proposition Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79)

I propositionen, som närmare behandlats i avsnitt 1.3.4, föreslog regeringen följande åtgärder mot domstolstrots m.m. (s. 76).

Länsstyrelsen skall verka för att kommuner och landsting planerar för att kunna tillgodose framtida stöd- och servicebehov enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och framtida behov av bistånd enligt 6 f § socialtjänstlagen (1980:620). Länsstyrelsen får förelägga en kommun eller ett landsting vid vite att följa en lagakraftvunnen dom som ger en enskild rätt till vissa insatser enligt respektive lag. De nya reglerna får dock inte tillämpas om verkställighet av en lagakraftvunnen dom enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade och socialtjänstlagen redan har sökts enligt utsökningsbalken (1981:774). Vidare förfaller ett vitesföreläggande om verkställighet söks enligt utsökningsbalken. Den enskilde får överklaga länsstyrelsens beslut på en begäran om vitesföreläggande.

Bemötandeutredningens förslag avvek från regeringens förslag i den del som avsåg kommuners och landstings förebyggande verksamhet. Bemötandeutredningen ville ge länsstyrelserna möjlighet att vitesförelägga kommuner och landsting redan i det förebyggande ledet. Utredningen hade heller inget förslag som gällde utsökningsbalken. (Propositionen, s. 76).

I propositionen (s. 81) framhöll regeringen vikten av att landets kommuner verkligen har en beredskap för att uppfylla de krav som ställs i LSS och socialtjänstlagen om rätt till vissa insatser. Det

anfördes (s. 82) att det länge har funnits ett behov av att göra något åt problemet med att kommuner och landsting trotsar domar som ger en enskild rätt till en insats enligt LSS och socialtjänstlagen. Vidare anfördes bl.a. följande (s. 82 ff.).

Svårigheterna att finna en juridiskt hållfast lösning som dessutom låter sig förenas med principen om den kommunala självstyrelsen har emellertid varit betydande och gjort att problemet kvarstått år efter år till stort förfång för bl.a. funktionshindrade personer. Den generella frågan om kommunalt domstolstrots undersöks nu på nytt inom Justitiedepartementet och ett utredningsförslag i ämnet kan förväntas under hösten 2000. Regeringen anser emellertid att skadeverkningarna för enskilda på LSS- och socialtjänstområdet är så oacceptabla att åtgärder som motverkar domstolstrots måste företas redan nu. Bemötandeutredningen har analyserat olika möjligheter att ingripa om kommuner och landsting inte följer domstolsutslag som gäller enskilda personers rättigheter enligt LSS och SoL. Utredningens förslag till åtgärder för att motverka domstolstrots låg till grund för de lagförslag som regeringen den 2 december 1999 beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över. Lagrådet anmärkte bl.a. att förslagets förhållande till utsökningsbalkens regelsystem inte hade klarlagts. Sammanfattningsvis ansåg Lagrådet att lagförslagen var otillräckligt analyserade från juridisk synpunkt och avstyrkte därför att de lades till grund för lagstiftning. Lagrådet erinrade också om att Justitiedepartementet uppdragit åt en utredare att utreda frågan om hur ett sanktionssystem bör utformas som gör det möjligt att motverka kommunalt domstolstrots. Regeringen tar allvarligt på den kritik mot förslaget som framförts av Lagrådet. Som nämnts är det dock regeringens uppfattning att det är angeläget att inte ytterligare fördröja införandet av ett påtryckningsmedel för att förmå kommuner och landsting att följa domstolsutslag om rätt till vissa insatser enligt LSS och SoL. Den utredning som pågår inom Justitiedepartementet arbetar med att se över problemet med kommunalt domstolstrots i ett bredare perspektiv, dvs. inte enbart inom områdena för LSS och socialtjänsten. Resultatet av denna utredning kan beräknas föreligga inom något år. I utredarens uppdrag ingår att överväga om det sanktionssystem som förordas bör gälla generellt, anpassas till olika sektorer eller utgöra en kombination av dessa modeller. Det är mycket troligt att utredaren kommer att föreslå åtgärder mot kommunalt domstolstrots som på ett eller annat sätt berör just LSS och SoL. Vad dessa förslag sedan kommer att föranleda är det naturligtvis för tidigt att uttala sig om. För regeringen är det emellertid väsentligt att en ytterligare fördröjning av åtgärder mot domstolstrots på de aktuella områdena inte sker. När resultatet av det pågående utredningsarbetet föreligger kan det finnas anledning att på nytt ta ställning i frågan i hela dess vidd. Erfarenheterna av de nu föreslagna reglerna skall beaktas och utvärderas när frågan skall prövas

i sin fulla vidd. Därtill bör särskilt beaktas de synpunkter som Lagrådet har anfört. […] Regeringen har emellertid efter Lagrådets hörande gjort ett förtydligande i lagtexterna som klargör att de föreslagna nya reglerna inte får tillämpas om verkställighet av en lagakraftvunnen dom om vissa insatser enligt LSS och socialtjänstlagen redan har sökts enligt utsökningsbalken (1981:774). Vidare tilläggs att ett meddelat vitesföreläggande förfaller om verkställighet söks enligt utsökningsbalken. Lagrådet anmärker att det knappast är möjligt för länsstyrelsen att enbart utfärda ett vitesföreläggande om verkställighet av en dom om domen inte innehåller en tillräckligt preciserad förpliktelse. Redan i dag gäller att förvaltningsdomstolarna skall utforma sina avgöranden på ett sådant sätt att det av avgörandet klart och entydigt framgår vilken förmån eller insats som tillerkänts den enskilde. Det är meningen att den befintliga domen skall ligga till grund för vitesföreläggande mot kommuner och landsting enligt de föreslagna bestämmelserna. Avsikten med förslaget är inte att länsstyrelserna själva skall fylla ut en dom om domen är otillräckligt preciserad. En dom som inte innehåller en tillräckligt preciserad förpliktelse kan inte ligga till grund för ett vitesföreläggande av länsstyrelsen enligt de föreslagna bestämmelserna. Länsstyrelsen måste emellertid enligt de föreslagna bestämmelserna t.ex. kunna vitesförelägga en kommun att tillhandahålla en person en plats i en bostad med särskild service inom kommunen utan någon närmare precision om var i kommunen bostaden skall vara belägen, om detta är vad personen har yrkat och fått beviljat av domstolen.

Som anförts i föregående avsnitt trädde de nya bestämmelserna om vitesförelägganden i kraft den 1 juli 2000 (bet. 1999/2000:SoU14, rskr. 1999/2000:240).

6.6. Kommunalt domstolstrots (Justitiedepartementet, Ds 2000:53)

Den 21 september 1999 fick regeringsrådet Sigvard Holstad i uppdrag att biträda Justitiedepartementet med att utreda frågan om hur ett sanktionssystem bör utformas som gör det möjligt att motverka kommunalt domstolstrots. I departementsskrivelsen Kommunalt domstolstrots (Ds 2000:53) redovisas utredningens överväganden och förslag.

Beträffande frågan om utsökningsbalkens tillämplighet vid verkställighet av förvaltningsdomstols dom gjorde utredningen följande bedömning (s. 95).

En förvaltningsdomstols dom som innefattar en förpliktelse för en kommun att utge ekonomiskt stöd enligt LSS eller SoL kan verkställas enligt UB:s bestämmelser om utmätning. Innebär en förvaltningsdomstols dom att en enskild har rätt till någon annan insats enligt LSS eller SoL än ekonomiskt stöd kan verkställighet enligt 16 kap. UB medges. Utrymmet för sådan verkställighet torde emellertid i praktiken vara mycket begränsat.

Utredningen bedömde att det fanns behov av att vidta åtgärder för att motverka att kommuner och landsting sätter sig över domstolars avgöranden. Vidare anfördes bl.a. följande (s. 107).

Något generellt sanktionssystem bör inte införas. I stället bör för varje enskilt område där det visat sig förekomma problem övervägas om någon typ av sanktion bör införas. Det bör också undersökas om andra åtgärder än sanktioner skulle kunna motverka kommunalt domstolstrots. De områden som närmast kan komma i fråga är verksamhetsområdet för LSS, socialtjänsten och den fria kommunala sektorn.

Utredningen ansåg inte att någon skärpt kriminalisering i syfte att motverka domstolstrots borde genomföras. Vidare bedömdes att några åtgärder inte borde riktas mot fullmäktige. En utvidgning av skadeståndsansvaret ansågs inte heller som någon lämplig åtgärd. (S. 115.)

Utredningen föreslog att en anmälningsplikt för revisorerna skulle införas. Utredningen lämnade i denna del följande förslag (s. 119).

I den mån det behövs för att motverka domstolstrots får de kommunala revisorerna vidgade möjligheter att granska ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda. Revisorerna åläggs också en anmälnings- och rapporteringsplikt när de upptäckt att domstolstrots förekommit.

För att motverka domstolstrots inom området för laglighetsprövning föreslog utredningen utöver sanktionsbestämmelser nya regler om när verkställighet av kommunala beslut får ske och om rättelse av verkställighet (s. 123).

Beträffande frågan om domstolstrots inom verksamhetsområdet för LSS lämnade utredningen följande förslag (s. 149).

I fråga om domstolstrots inom LSS-området har utredningen utarbetat ett förslag som innebär att den nyligen införda vitessanktionen ersätts med en sanktionsavgift. Avgiften kan drabba kommuner eller landsting som dröjer alltför länge med att verkställa domar angående insatser enligt LSS.

Länsstyrelsen får i uppgift att hos länsrätten väcka talan mot vederbörande kommun eller landsting angående skyldighet att betala sanktionsavgift. Sanktionsavgiften får bestämmas till lägst 10 000 kr och högst 1 000 000 kr. Den får inte dömas ut vid obetydliga försummelser.

När det gällde frågan om domstolstrots inom socialtjänsten lämnade utredningen följande förslag (s. 163).

I fråga om domstolstrots inom socialtjänstens område har utredningen utarbetat ett förslag till sanktionsavgift av samma slag som föreslås för LSS-området. Avgiften kan drabba kommuner som inte fullgör sina förpliktelser enligt domar angående förmåner enligt SoL. Länsstyrelsen får i uppgift att hos länsrätten väcka talan mot vederbörande kommun angående skyldighet att betala sanktionsavgift. Sanktionsavgiften får bestämmas till lägst 10 000 kr och högst 1 000 000 kr. Den får inte dömas ut vid obetydliga försummelser.

Utredningen anförde sammanfattningsvis bl.a. följande om förslagen till sanktionsavgifter inom LSS- och socialtjänstområdena (s. 12 f.).

När det gäller behovet av åtgärder mot domstolstrots på LSS-området anser utredningen att det är mycket som talar för att det bör finnas tillgång till en särskild sanktion. I fråga om domstolstrots inom socialtjänstens område konstaterar utredningen att behovet av en sanktion är betydligt mindre. Detta hindrar dock inte att det från allmän synpunkt kan anses föreligga ett behov även här. Utredningen anser liksom tidigare utredningar att en sanktion på de båda berörda sociala områdena skall vara riktad mot kommunen eller landstinget som juridisk person. Med denna utgångspunkt ställs man enligt utredningen inför valet mellan att behålla den nyligen införda vitessanktionen eller att ersätta den med en sanktionsavgift. Utredningen anser att en sanktionsavgift sannolikt skulle utgöra ett bättre vapen mot domstolstrots än vitessanktionen. Samtidigt framhålls emellertid att det först efter någon tids erfarenheter från den praktiska tillämpningen kan säkert sägas om framförda invändningar mot vitessystemet har en sådan tyngd att det bör avvecklas och eventuellt ersättas med en ordning med sanktionsavgifter. Mot denna bakgrund har utredningen övervägt hur ett system med sanktionsavgifter skulle kunna utformas och även utarbetat ett förslag till lagändringar som ett sådant system skulle kräva.

6.7. Regeringens proposition Åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122)

Med Kommunalt domstolstrots (Ds 2000:53) som beredningsunderlag beslutade regeringen den 14 mars 2002 att överlämna propositionen Åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122) till riksdagen. Regeringens bedömning (s. 13) var att ytterligare åtgärder behövde vidtas för att motverka att kommuner och landsting sätter sig över de allmänna förvaltningsdomstolarnas avgöranden. En skärpt kriminalisering eller en utvidgning av skadeståndsansvaret i syfte att motverka domstolstrots ansågs inte som lämpliga åtgärder.

Beträffande frågorna om en utvidgad granskningsmöjlighet samt anmälnings- och rapporteringsskyldighet för revisorerna föreslog regeringen följande (s. 15 f.).

Revisorernas granskning skall även omfatta ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, när granskningen gäller hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdomstolar. Om revisorerna i sin granskning finner att det föreligger misstanke om att allmän förvaltningsdomstols avgörande åsidosatts skall de anmäla förhållandet till berörd nämnd. Om nämnden efter en sådan anmälan inte vidtar åtgärder utan oskäligt dröjsmål, är revisorerna skyldiga att rapportera det till fullmäktige.

När det gäller frågor om domstolstrots inom området för laglighetsprövning lämnade regeringen följande förslag (s. 17 f.).

Ett beslut som kan överklagas genom laglighetsprövning får verkställas innan det har vunnit laga kraft om inte särskilda skäl talar emot det.

När ett redan verkställt kommunalt beslut har upphävts skall ett beslut om rättelse av verkställighet meddelas utan oskäligt dröjsmål.

Till skillnad från utredningen om kommunalt domstolstrots bedömde dock regeringen (s. 19) att det inte borde införas en möjlighet att vid överträdelse av verkställighetsförbud och underlåten rättelse rikta vitesförbud eller vitesförelägganden mot ledamöter och ersättare i berörd nämnd.

Beträffande frågan om domstolstrots inom verksamhetsområdet för LSS och socialtjänstlagen föreslog regeringen att vitessanktionen skulle ersättas med en sanktionsavgift. Följande förslag lämnades (s. 20 ff.).

En kommun eller ett landsting som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade eller bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift.

Sanktionsavgiften får bestämmas till lägst tio tusen kronor och högst en miljon kronor. När avgiftens storlek fastställs skall särskilt beaktas hur länge dröjsmålet pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det. I ringa fall skall inte någon avgift tas ut.

Frågor om sanktionsavgift prövas efter ansökan av länsstyrelsen av länsrätten. En sanktionsavgift får dömas ut bara om länsstyrelsens ansökan delgetts kommunen eller landstinget inom två år från det att domen om insatsen eller biståndet har vunnit laga kraft.

I avsnitten 15.1 och 15.4 gör utredningen vid sina egna överväganden jämförelser med regeringens förslag och överväganden i prop. 2001/02:122. Utredningen hänvisar därför till dessa avsnitt för en redogörelse för de huvudsakliga skälen för regeringens förslag om en utvidgad granskningsmöjlighet för revisorerna och om sanktionsavgifter vid domstolstrots.

Riksdagen antog regeringens förslag om åtgärder mot kommunalt domstolstrots (bet. 2001/02:KU27, rskr. 2001/02:271). De nya bestämmelserna trädde i kraft den 1 juli 2002.

7. Vissa andra förslag m.m. som kan ha betydelse för denna utredning

7.1. Allmänt

I detta avsnitt presenteras vissa förslag m.m. i propositioner och betänkanden från kommittéer och utredningar, som på olika sätt kan anses beröra de förslag som presenteras i detta betänkande.

7.2. Regeringens proposition Kvalitet, dokumentation och anmälningsplikt i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), m.m. (prop. 2004/05:39)

Den 28 oktober 2004 överlämnade regeringen propositionen Kvalitet, dokumentation och anmälningsplikt i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), m.m. (prop. 2004/05:39) till riksdagen. Av förslagen kan följande särskilt nämnas (jfr s. 1 f.). I propositionen föreslås nya bestämmelser i LSS i syfte att genom förtydliganden och kompletteringar stärka den enskildes rättssäkerhet och ge tydligare ledning för de olika myndigheternas tillämpning. De föreslagna ändringarna i LSS innebär en ökad likformighet med motsvarande regler i socialtjänstlagen. Regeringen föreslår att det i LSS skall anges att verksamheten skall vara av god kvalitet och att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande skall utvecklas och säkras. Avsikten är att garantera kvaliteten i den verksamhet som bedrivs. Innebörden av att verksamheten skall utvecklas och säkras är att uppföljning och utvärdering av denna skall göras av den eller de nämnder som svarar för insatserna enligt LSS. Flera bestämmelser föreslås som rör dokumentation, den enskildes insynsrätt i dokumentationen och om förvaring och gallring av dokumenten. Regeringen föreslår vidare bl.a. att var och en som fullgör uppgifter enligt LSS skall vaka över att de personer som får insatser enligt lagen får gott stöd

och god service och lever under trygga förhållanden. Enligt förslaget skall den som uppmärksammar eller får kännedom om ett allvarligt missförhållande som rör enskild som får insats enligt LSS genast anmäla detta till den som är ansvarig för verksamheten. Den som är ansvarig skall vara skyldig att utan dröjsmål rätta till missförhållandet. Om så inte sker, skall det finnas en skyldighet för den som är ansvarig att anmäla missförhållandet till tillsynsmyndigheten.

7.3. SENIOR 2005

I oktober 2003 överlämnade den parlamentariska äldreberedningen SENIOR 2005 (S 1998:08) slutbetänkandet Äldrepolitik för framtiden 100 steg till trygghet och utveckling med en åldrande befolkning (SOU 2003:91) till regeringen. Beredningen har enligt direktiven (dir. 1998:109) haft i uppdrag att skapa förutsättningar för en långsiktig utveckling av äldrepolitiken. Utgångspunkterna för arbetet skulle bl.a. vara de förändrade krav som ställs på samhället när såväl antalet som andelen äldre i befolkningen ökar. De åtgärder som har föreslagits i slutbetänkandet är numrerade från 1 till 100 och är främst inriktade på att förbättra förutsättningarna för den utveckling som beredningen ville se på längre sikt. Det handlar bl.a. om insatser för att starta processer av olika slag samt för att initiera och förstärka forskningen inom olika områden. I några fall anges även att regelverk och användningen av statliga styrmedel bör ses över eller förändras. (Betänkandet, s. 36.) Några lagförslag har inte lämnats.

7.4. Offentlighets- och sekretesskommittén

Offentlighets- och sekretesskommittén (Ju 1999:06) har bl.a. haft i uppdrag (dir. 1998:32) att göra en allmän översyn av sekretesslagen. I denna översyn har ingått att undersöka i vilken uträckning lagen kan förbättras t.ex. genom att onödiga bestämmelser upphävs och att lagen görs mer överskådlig, med bibehållen balans mellan intresset av offentlighet och insyn å ena sidan och integritets- och andra sekretessintressen å den andra. I huvudbetänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99) som överlämnades till Justitiedepartementet i oktober 2003 redovisas uppdraget när det gäller en allmän

översyn av sekretesslagen, samverkan mellan och inom myndigheter, samarbetet mot ungdomsbrott, uppgiftslämnande vid misstanke om grova brott samt tystnadsplikter som bryter meddelarfriheten. Betänkandet innebär att en ny sekretesslag föreslås. Kommittén har bl.a. föreslagit nya sekretessgränser inom och mellan nämnderna i en kommun eller ett landsting.

7.5. Tillsynsutredningen

Tillsynsutredningen (Ju 2000:06) har haft i uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. Arbetet skulle enligt direktiven (dir. 2000:62) bedrivas i två etapper. I den första delen av uppdraget skulle utredaren bl.a. kartlägga den statliga tillsynen samt de problem som förekommer. I den andra delen av uppdraget skulle utredaren lämna förslag till hur den statliga tillsynen kan göras tydligare och effektivare. I februari 2002 överlämnades delbetänkandet Statlig tillsyn Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14) till regeringen. Betänkandet innehåller bl.a. en beskrivning av ”Tillsynssverige” (lagar, myndigheter, tillsynsobjekt), en beskrivning av tillsynens praktiska utformning, ett förslag till begreppsmässig renodling och ett klarare sätt att se på tillsyn. Efter att tilläggsdirektiv (dir. 2003:70) beslutats, lämnade Tillsynsutredningen i oktober 2004 slutbetänkandet Tillsyn Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100). I betänkandet har Tillsynsutredningen föreslagit en ny lag – en allmän tillsynslag – som skall kunna tillämpas på alla tillsynsområden om inte särskilda skäl (t.ex. EG-rätten) gör att man måste ha en särreglering. Enligt lagförslaget bör tillsynsmyndigheterna i första hand skapa rättelse genom påpekanden, men möjligheterna till ingripanden föreslås bli ökade. Traditionella ingripanden såsom åtgärdsföreläggande och förbud eller återkallelse av tillstånd föreslås kompletteras med nya ingripandemöjligheter i form av anmärkning och varning, vilka redan finns inom några tillsynsområden, men som nu föreslås bli generella. Även en ny form av sanktionsavgift, tillsynsbot, föreslås. I lagförslaget ställs också vissa krav på samverkan och samordning mellan tillsynsorgan.

7.6. LSS- och hjälpmedelsutredningen

LSS- och hjälpmedelsutredningen (S 2001:06) har haft regeringens uppdrag att analysera vissa frågor på hjälpmedelsområdet och lämna förslag till åtgärder samt att förtydliga vissa insatser enligt LSS. Förtydligandena vad gäller LSS skall enligt direktiven (dir. 2001:81) avse regleringen av insatsen rådgivning och annat personligt stöd, tillämpningsområdet för 23 § LSS i vilken enskild verksamhet regleras samt kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar för personer som bor i bostad med särskild service för barn och ungdomar, bostad med särskild service eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna. Den 8 november 2004 överlämnades betänkandet LSS – Särskilt personligt stöd (SOU 2004:103) till regeringen. LSS- och hjälpmedelsutredningens förslag beträffande insatsen rådgivning och annat personligt stöd behandlas närmare i avsnitt 8.2. LSS- och hjälpmedelsutredningen har också förslagit vissa ändringar i bestämmelsen i 10 § LSS om individuell plan. Detta förslag behandlas närmare i avsnitt 13.1.

7.7. Äldrevårdsutredningen

Äldrevårdsutredningen (S 2003:04) har haft i uppdrag att genomföra en översyn av vård och omsorg för äldre drygt tio år efter Ädelreformen. Utgångspunkten för arbetet har varit att ur ett individperspektiv analysera hur vården och omsorgen bäst kan organiseras för att säkerställa en god vård och omsorg för främst äldre personer med sammansatta och/eller snabbt föränderliga behov av vård och omsorg. Utredningens uppgift har även varit att ta ställning till om den nuvarande huvudmannaskapsgränsen är ändamålsenlig eller behöver ändras. (Dir. 2003:40.)

I juni 2004 överlämnade Äldrevårdsutredningen betänkandet Sammanhållen hemvård (SOU 2004:68) till regeringen. Äldrevårdsutredningen har bedömt att ansvarsfördelningen gällande hemsjukvård mellan landsting och kommuner är otydlig och skapar konflikter och revirstrider mellan huvudmännen, vilket innebär risker för den enskilde som behöver vård och omsorg. Utredningen har därför bl.a. föreslagit att en huvudman, kommunen, skall ansvara för hemsjukvård, med undantag av läkarinsatser, i såväl ordinärt som särskilt boende i en sammanhållen hemvård. Äldrevårdsutredningen har ansett att landstingen skall ha ett fortsatt ansvar för

läkarinsatser, men har föreslagit att kommuner och landsting skall komma överens om omfattning i tid och former för landstingens läkarinsatser i den kommunala hemvården. Om ett landsting inte fullgör sin skyldighet att avsätta läkartid till kommunens hemvård skall kommunen, enligt Äldrevårdsutredningens förslag, ha rätt att anlita läkare och avgöra hur läkarinsatserna skall användas med landstinget som betalningsansvarig. Vidare har bl.a. föreslagits att kommuner och landsting skall ha en lagstadgad skyldighet att samverka kring vården av enskilda personer med sammansatta vårdbehov, vilka behöver integrerade insatser från specialistsjukvården, landstingens primärvård och kommunernas hemvård. Det har även föreslagits att en individuell vård- och omsorgsplan skall upprättas på den enskildes begäran eller med dennes samtycke oavsett var behoven av vård och omsorg aktualiseras. (Betänkandet, s. 9 ff.) Förslaget om vård- och omsorgsplan behandlas närmare i av- snitt 13.2.

7.8. Ansvarskommittén

Ansvarskommittén (Fi 2003:02) är en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen. Arbetet bedrivs i två etapper. Enligt direktiven (dir. 2003:10) skall kommittén i den första etappen identifiera, belysa och övergripande analysera de samhällsförändringar som inverkar på och skulle kunna föranleda förändringar av strukturen och uppgiftsfördelningen, dels i relationen mellan staten, landstingen och kommunerna, dels mellan regeringen och de statliga förvaltningsmyndigheterna. Kommittén har i delbetänkandet Utvecklingskraft för hållbar välfärd (SOU 2003:123) redovisat den första delen av arbetet. I betänkandet finns en bred genomgång av förändringar i omvärlden av betydelse för den framtida samhällsorganisationen. Ändrade värderingar hos medborgarna och sannolika anspråk på välfärdstjänster redovisas. Kommittén har anlagt ett långsiktigt perspektiv och konstaterar att det kommer att uppstå en stark obalans mellan behov och tillgängliga resurser. Det är, enligt kommittén, oroande att tillväxten i den samlade ekonomin antas avta och att den totala arbetstiden minskar samtidigt som andelen äldre i befolkningen kommer att öka kraftigt. Kommitténs förslag innebär att tre strategier skall utvecklas. Dessa skall, enligt kommittén, utnyttjas för att närmare analysera och lämna förslag kring

hur och var balanspunkterna i uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan nivåerna bör ligga. Dessutom föreslår kommittén att ett antal konkreta frågeställningar ges särskild prioritet i det fortsatta utredningsarbetet. (Betänkandet, s. 7 f.).

Enligt tilläggsdirektiv till Ansvarskommittén (dir. 2004:93) skall kommittén i den andra etappen av sitt uppdrag analysera och bedöma om struktur och uppgiftsfördelning inom staten och mellan staten, landstingen och kommunerna behöver förändras. Det fortsatta arbetet skall avse följande tre huvudområden:

  • det samlade kommunala uppdraget,
  • hälso- och sjukvård, regional utveckling och regional samhällsorganisation,
  • den statliga styrningen av samhällsorganisationen.

I det sistnämnda uppdraget ingår, enligt direktiven, bl.a. att lämna förslag på hur den statliga verksamheten på regional nivå skall utformas, att utarbeta principer för den centrala myndighetsstrukturen, att se över myndigheternas normgivning, att övergripande analysera konsekvenserna av den lagstiftning som ålägger kommuner och landsting att tillhandahålla individuella ekonomiska och sociala rättigheter, att analysera regeringens och statliga myndigheters kontrollverksamhet samt att övergripande analysera vissa centrala delar av regeringens ekonomiska styrning av de kommunala verksamheterna. Kommittén skall redovisa resultaten av sitt arbete senast den 28 februari 2007.

7.9. Utredningen om den kommunala revisionen

Utredningen om den kommunala revisionen (Fi 2003:09) har bl.a. haft i uppdrag (dir. 2003:97) att göra en översyn av den kommunala revisionens förutsättningar och funktionssätt och att analysera om nuvarande regler för ansvarsprövning i fullmäktige har fungerat tillfredsställande och överväga andra möjliga åtgärder för att stärka och utveckla denna process. Den 29 oktober 2004 överlämnades betänkandet Att granska och pröva ansvar i kommuner och landsting (SOU 2004:107) till regeringen. I betänkandet markeras särskilt det demokratiska perspektivet på ansvarsprövningsprocessen och den kommunala revisionen. Det betonas att det ytterst är fullmäktiges förmåga, inställning och vilja som avgör om revisionen skall kunna fungera som ett skarpt demokratiskt kontroll-

instrument i fullmäktiges och allmänhetens tjänst. Utredningen om den kommunala revisionen har ansett att ansvarsprövningsprocessen kan stärkas och har bl.a. föreslagit att kraven på fullmäktige skall skärpas. Vidare har bl.a. föreslagits att revisorernas oberoende ställning skall stärkas på olika sätt. (Betänkandet, s. 11 ff.).

ANALYSER

8. Varför verkställs inte gynnande beslut av kommuner och landsting?

8.1. Beslut av kommuner

8.1.1. Beslut enligt socialtjänstlagen om särskilt boende

Socialstyrelsens och länsstyrelsernas rapport Ej verkställda beslut och domar enligt LSS och SoL 2003 (se avsnitt 1.3.6) visar att problemet med ej verkställda beslut alltjämt är stort och omfattande. När det gäller gynnande beslut enligt socialtjänstlagen om plats i särskilda boenden har dock det totala antalet ej verkställda beslut minskat från 2 189 beslut vid mättillfället den 1 januari 2002 till 1 733 beslut den 31 december 2003, vilket innebär en minskning med drygt 20 procent (s. 20). Antalet beslut omfattar även beslut om bostad med särskild service för personer under 65 år och beslut om korttidsboende. Också väntetiderna har minskat när det gäller särskilt boende enligt socialtjänstlagen. Vid mättillfället den 31 december 2003 hade 65 procent av dem som beviljats en plats i särskilt boende fått beslutet verkställt inom tre månader (s. 21). Motsvarande siffra vid mättillfället den 1 januari 2002 var 52 procent. Att notera i detta sammanhang är att även antalet avslag på ansökningar om särskilt boende enligt socialtjänstlagen trots ett bedömt behov minskade med cirka 18,5 procent mellan åren 2001 och 2003 (se avsnitt 9.1.1).

En av de främsta orsakerna till att gynnande beslut enligt socialtjänstlagen om särskilt boende inte verkställs är brist på platser. Resursbrist uppges ofta vara den huvudsakliga orsaken till att antalet platser i de särskilda boendena inte är tillräckligt. Att detta skulle vara en av de stora orsakerna motsägs inte heller av utredningen. Kostnaderna för äldreomsorgen har under senare år ökat samtidigt som de ekonomiska resurserna i många kommuner inte anses vara tillräckliga. I Boverkets och Socialstyrelsens rapport Varför kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses? (se avsnitt 1.3.7) anges bl.a. följande (s. 14).

Enligt Svenska Kommunförbundets bedömning hösten 2003 (3) av kommunernas ekonomiska läge uppger närmare 70 procent av kommunerna att de kommer att få ett underskott i budgeten år 2003. Långsiktigt beräknas det samlade underskottet öka från 1 miljard år 2003 till 12 miljarder år 2007. Enligt Kommunförbundets bedömning måste kommunerna nu spara två till tre miljarder per år för att uppnå ett nollresultat år 2007. Bakgrunden är att den konjunkturavmattning som började 2001 inneburit en långsammare tillväxt av skatteunderlaget. Till det kommer en kraftig ökning av personalkostnaderna. Äldreomsorgen är den enskilda verksamhet som stod för de största kostnaderna med 20 procent av totalt 371 miljarder kronor för kommunernas verksamhet år 2002. Handikappomsorgen förbrukade närmare 10 procent. Mellan 1997 och 2002 ökade kostnaderna för handikappomsorgen snabbast av alla kommunala kostnader. Kostnaderna ökade med 15 procent per år i löpande priser. Under perioden 1998

  • ökade kostnaderna kraftigt även inom äldreomsorgen, med närmare 30 procent i löpande priser för hela perioden, motsvarande 7 procent per år. Äldreomsorgen är inte bara den verksamhet som kostar mest, utan också den verksamhet där skillnaderna mellan kommunerna är mest påtagliga.

Vid utredningens kontakter med kommunerna och genom de övriga externa kontakter som utredningen har haft har dock, förutom brist på resurser, framkommit flera andra viktiga orsaker till problemen med att verkställa besluten. En av dessa orsaker är brister i planeringen i kommunerna, både på kort och på lång sikt. Av utredningens enkätundersökning har framkommit att cirka en fjärdedel av de tillfrågade kommunerna inte har vidtagit några åtgärder på kort sikt för att kunna tillgodose behovet av särskilda boenden för äldre. Ungefär lika stor andel har uppgett att några åtgärder för att kunna tillgodose behovet på lång sikt inte har vidtagits. De brister i planeringsprocesserna som framkommit är av många olika slag. Det kan handla om ett bristfälligt underlag för en tillförlitlig bedömning av det framtida behovet av särskilda boenden. Det förekommer också brister i framförhållningen när det gäller att ta fram detaljplaner. Brister i samordningen över förvaltningsgränserna, exempelvis mellan den nämnd som ansvarar för omsorgerna om äldre och funktionshindrade och den nämnd som ansvarar för markplanering och plan- och byggfrågor i kommunen, är också mycket påtaglig.

Av Boverkets och Socialstyrelsens rapport framgår vidare (s. 7 f. och 15) att det i dag sker en snabb avveckling av särskilda boenden för äldre. Nyproduktionen uppges samtidigt vara mycket låg,

varför det totala antalet platser minskar kraftigt – med cirka 13 500 bostäder under perioden 2002

  • Totalt innebär detta en minskning med 11,8 procent av det totala beståndet av särskilt boende för äldre. Variationerna i avvecklingstakten är, enligt rapporten, mycket stora mellan länen. Bristande ekonomiska resurser håller, enligt Boverket och Socialstyrelsen, tillbaka inrättandet av särskilda boendeformer. Det uppges dock att det inte är investeringen i byggandet av bostäderna utan kostnaderna för verksamheten, framför allt personalkostnaderna, som är mest betungande för kommunerna. De satsningar som prioriteras i kommunerna uppges vara sådana som gör det möjligt att bo kvar i det egna hemmet. Utredningen noterar i detta sammanhang att regeringen i skrivelsen Uppföljning av den Nationella handlingsplanen för äldrepolitiken (skr. 2002/03:25) bedömde (s. 64) att antalet ej verkställda beslut och domar inom äldreomsorgen framför allt beror på bristen av särskilt boende och att ett stort antal bostäder behöver tillkomma (jfr avsnitt 1.3.2). En annan faktor som har framkommit och som kan verka avhållande från planer på en utbyggnad av fler särskilda boenden för äldre kan vara en rädsla för att det kan leda till ett stort antal ansökningar om inflyttning från andra kommuner (Boverkets och Socialstyrelsens rapport s. 49).

Utredningen har vid sina kontakter med tjänstemän i flera kommuner vidare erfarit att kunskaperna hos fullmäktigeledamöterna om kommunernas ansvar, enligt tjänstemännen, många gånger är bristfälliga. Det uppges bl.a. gälla bristande kunskaper om vilka rättigheter som tillförsäkras den enskilde genom socialtjänstlagen och LSS. Vidare uppges medvetenheten vara låg hos de förtroendevalda beträffande omfattningen av problemet med de ej verkställda besluten i den egna kommunen. Kunskapsbristerna hos de kommunala politikerna medför, enligt tjänstemännen, att de inte får tillräcklig respons hos politikerna, som ansvarar för fördelningen av resurser inom kommunen, när det framförs att de medel som ställs till nämndens förfogande inte är tillräckliga för att kommunen skall kunna leva upp till sina skyldigheter enligt socialtjänstlagen och LSS. Utredningen har vidare kunnat konstatera att uppföljningen av fattade beslut på många håll är bristfällig. Den handläggare som har fattat beslutet har ofta dålig kontroll över när verkställighet sker. I ett stort antal kommuner saknas också rutiner för hur uppföljning av de beslut som fattas skall ske. Bristerna i uppföljningen av besluten får i många fall längre väntetider för den enskilde som följd.

Att ett gynnande beslut inte verkställs kan också bero på den enskilde. Enligt Socialstyrelsens och länsstyrelsernas rapport Ej verkställda beslut och domar enligt SoL och LSS 2001 (s. 17) var orsaken i ungefär en femtedel av fallen, då beslut om särskilt boende enligt socialtjänstlagen inte verkställdes, att den enskilde tackat nej till erbjudet bistånd. Den enskilde kan exempelvis ha specifika önskemål som kommunen inte kan tillgodose, såsom önskemål om boendets geografiska placering, utformning, standard, storlek m.m. Det kan också vara så att den enskildes anhöriga ligger bakom ansökan om särskilt boende. När sedan ett erbjudande ges är den enskilde inte beredd att flytta utan önskar bo kvar hemma. Ett annat skäl till att ett erbjudande om särskilt boende inte accepteras kan vara att det ligger för långt bort från de anhöriga. Det förekommer också att den enskilde söker ”för säkerhets skull”, eftersom han eller hon är medveten om att det råder brist på särskilda boenden. Om ett erbjudande sedan ges inom kort tid, är den enskilde ännu inte beredd att flytta eller tackar nej för att han eller hon har ångrat sig. Situationen då den enskilde tackar nej till ett erbjudande om särskilt boende hanteras på olika sätt i olika kommuner. Utredningens enkätundersökning har visat att en del kommuner anser ärendet som avslutat i och med att den enskilde tackat nej till erbjuden plats. Den enskilde får i detta fall ansöka på nytt när det blir aktuellt. I många kommuner anses dock ärendet inte som avslutat trots att den enskilde tackat nej, eftersom behovet av ett särskilt boende kvarstår. Nya erbjudanden kan ges varvid man i möjligaste mån försöker att tillgodose den enskildes önskemål. Det kan också vara så att den enskilde tillåts vänta en tid med att flytta. Besluten om särskilt boende kvarstår i dessa fall som ej verkställda tills dess den enskilde accepterar ett nytt erbjudande, antar det erbjudande som givits eller tills dess ärendet avslutas på annat sätt.

8.1.2. Beslut om vissa insatser enligt LSS

Av Socialstyrelsens och länsstyrelsernas rapport 2003 (s. 14) framgår att det den 31 december 2003 totalt fanns 2 271 ej verkställda beslut angående någon av insatserna som kommunerna svarar för enligt 9 § 2

  • LSS. Detta innebär en minskning med cirka åtta procent jämfört med den 1 januari 2002, då motsvarande antal uppgick till 2 476. Dock har antalet avslag på ansökningar om

insatser enligt 9 § 2

  • LSS trots ett bedömt behov ökat med nästan 27 procent mellan åren 2001 och 2003 (se avsnitt 9.1.2). Även om antalet ej verkställda beslut enligt LSS har minskat totalt sett, har en ökning skett beträffande insatserna korttidstillsyn, bostad med särskild service för vuxna och daglig verksamhet. Vid en jämförelse med beslut enligt socialtjänstlagen om särskilt boende för äldre, är väntetiderna för att få en beviljad insats verkställd betydligt längre. Efter tre månader var 77 procent av de gynnande besluten enligt LSS ännu inte verkställda.

Av de totalt 2 271 ej verkställda besluten per den 31 december 2003 utgjorde besluten om kontaktperson cirka hälften, 1 141 stycken, och besluten om ledsagarservice knappt tolv procent, 267 stycken. Vid mättillfället den 1 januari 2002 framgick att så stor andel som 40 procent av de gynnande besluten om kontaktperson ännu inte var verkställda efter två år. Besluten om kontaktperson är alltså de beslut som svarar för den överlägset största andelen av de ej verkställda besluten enligt LSS. Det kan i detta sammanhang noteras att kommunernas kostnader för att tillhandahålla dessa insatser är förhållandevis små. I stället anges rekryteringsproblem som den främsta orsaken till att besluten inte verkställs. I utredningens enkätundersökning har flera kommuner också uppgett att det är mycket svårt att hitta personer som är beredda att åta sig att vara kontaktperson. Det har också uppgetts att det är svårt att hitta en kontaktperson som passar till den enskilde. Uppdraget har en ideell karaktär och det är mycket viktigt att ”personkemin” stämmer mellan kontaktpersonen och den enskilde. I vissa fall kan det vara mycket svårt att hitta någon som vill ställa upp att vara kontaktperson till en enskild brukare av den anledningen att den enskilde är mycket aggressiv eller utåtagerande. I en del fall accepterar inte den enskildes anhöriga de kontaktpersoner som erbjuds. Att ersättningen till kontaktpersoner är mycket liten har också framförts som en bidragande orsak till svårigheterna att finna uppdragstagare. Trots de angivna svårigheterna att finna kontaktpersoner har utredningen vid sina kontakter med vissa kommuner sett exempel på att aktiva rekryteringsinsatser givit ett mycket gott resultat. I en kommun där en resurs hade avdelats särskilt för arbetet med att rekrytera kontaktpersoner hade antalet ej verkställda beslut gällande kontaktperson minskat avsevärt.

Till skillnad från när det gäller särskilda boenden för äldre enligt socialtjänstlagen ökar det totala antalet boenden med särskild

service enligt LSS något. Av Boverkets och Socialstyrelsens rapport (s. 29) framgår att en viss avveckling av bostäder med särskild service pågår. Under perioden 2002

  • omfattar den planerade avvecklingen sammanlagt cirka 860 lägenheter. Ungefär hälften av dessa är icke fullvärdiga lägenheter. Samtidigt uppger kommunerna, enligt rapporten, att cirka 2 000 lägenheter kommer att kunna tas i bruk inom det närmaste året, vilket innebär en nettoökning med cirka 7,5 procent. Trots nettoökningen av antalet bostäder med särskild service enligt LSS har det totala antalet ej verkställda beslut enligt 9 § 9 LSS, bostad med särskild service för vuxna, ökat från 292 den 1 januari 2002 till 415 den 31 december 2003, varav 19 procent av besluten var minst två år gamla.

Enligt Boverkets och Socialstyrelsens rapport (s. 29 f.) är de främsta orsakerna till att personer med funktionshinder inte får någon bostad antingen att det inte finns någon plats att erbjuda eller att de platser som finns tillgängliga inte motsvarar den enskildes behov. Samtidigt framstår vissa gruppers behov som svårare att tillgodose än andras. Hit hör bl.a. personer med psykiska funktionshinder med eller utan missbruk, personer med autismdiagnos samt äldre personer med utvecklingsstörning. Orsaken till att dessa gruppers behov upplevs som svårare att tillgodose är, enligt kommunerna, framför allt att de ökar i antal. Utredningens enkätundersökning och externa kontakter har också visat att det, vid en jämförelse med särskilda boenden för äldre, är svårare för kommunerna att verkställa beslut om boenden med särskild service för funktionshindrade. Kraven på individuella lösningar är mycket större när det gäller funktionshindrade, eftersom de individuella behoven varierar i omfattning och art i så stor utsträckning. De enskildas varierande åldrar är också en omständighet som naturligtvis måste beaktas då erbjudanden om plats i boenden med särskild service ges.

I likhet med vad som gäller inom äldreomsorgen uppges av kommunerna att bristande ekonomiska resurser är en viktig orsak till svårigheterna att verkställa besluten om plats i boenden med särskild service för funktionshindrade. Såsom tidigare angetts är kostnaderna för handikappomsorgen den kommunala kostnad som ökar allra snabbast. Även vad gäller boenden med särskild service har emellertid framkommit brister i kommunernas planering. Av Boverkets och Socialstyrelsens rapport (s. 30) framgår att cirka 20 procent av kommunerna inte har någon planering när det gäller bostäder för personer med funktionshinder. På utredningens

enkätfråga om kommunen har vidtagit åtgärder för att kunna tillgodose behovet av bostäder med särskild service för vuxna har cirka en tredjedel av kommunerna uppgett att några åtgärder på kort sikt inte har vidtagits. Ungefär lika stor andel av kommunerna har uppgett att några åtgärder på lång sikt inte hade vidtagits för att kunna tillgodose behovet. En stor majoritet av de kommuner som har besvarat utredningens enkät har varit överens om att upprättande av en individuell plan enligt 10 § LSS underlättar kommunens planering. Ändå uppges att individuell plan upprättas i mycket få fall per år av det totala antalet LSS-ärenden. Liksom inom äldreomsorgen är också uppföljningen av beslut om insatser enligt LSS på många håll bristfällig.

Det förekommer även att beslut enligt LSS inte verkställs på grund av att den enskilde tackar nej till erbjuden insats. Vid en jämförelse med erbjudanden om särskilt boende enligt socialtjänstlagen verkar detta dock förekomma i något mindre utsträckning. Enligt Socialstyrelsens och länsstyrelsernas rapport Ej verkställda beslut och domar enligt SoL och LSS 2001 (s. 26 f.) är det vanligast att enskilda tackar nej till erbjudanden om korttidsvistelse och boende med särskild service för vuxna. I dessa fall tackar den enskilde nej till erbjuden insats i 15 procent av fallen, enligt rapporten. Det kan också vara den enskildes föräldrar eller andra anhöriga som inte accepterar det erbjudande om insats som ges. Orsaker till att den enskilde tackar nej kan exempelvis vara att erbjudandet upplevs komma vid fel tidpunkt eller att den enskilde upplever att den erbjudna insatsen inte passar till de behov som han eller hon har.

8.2. Beslut av landsting om s.k. råd och stöd

Enligt 2 § första stycket LSS svarar landstinget för insatsen rådgivning och annat personligt stöd, s.k. råd och stöd. Det råder dock i dag oklarheter om vilka typer av insatser som kan utgöra råd och stöd. I rättsfallet RÅ 1997 ref. 49 har Regeringsrätten bl.a. funnit att habiliteringsinsatser inte kan anses som råd och stöd enligt LSS. En översyn av insatsen råd och stöd har gjorts av LSS- och hjälpmedelutredningen (S 2001:06), som har haft regeringens uppdrag att bl.a. förtydliga insatsen (se avsnitt 7.6). Insatsen föreslås av utredningen få benämningen särskilt personligt stöd. Enligt utredningens huvudförslag (SOU 2004:103, s. 184) skall särskilt per-

sonligt stöd innehålla kunskapsstöd, psykosocialt stöd och särskilt kompletterande stöd. Särskilt personligt stöd skall enligt huvudförslaget kunna komplettera – kvalitativt eller kvantitativt – sådan habilitering och rehabilitering som inte tillgodoses genom insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Enligt ett alternativförslag skall särskilt personligt stöd innehålla kunskapsstöd, psykosocialt stöd samt utvecklings- och aktivitetsstöd. Enligt alternativförslaget skall särskilt personligt stöd kunna komplettera – kvalitativt eller kvantitativt – sådan psykologisk, social och pedagogisk habilitering och rehabilitering som inte tillgodoses genom insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen. Detta innebär att åtgärder som kan betraktas som medicinsk habilitering inte ryms inom särskilt personligt stöd.

Den här utredningen (S 2003:07) har under sitt arbete sammanträffat med tre olika landsting, varvid råd- och stödfunktionen har diskuterats. Utredningens enkät angående handläggningen av ärenden enligt LSS har skickats till tre andra landsting. Av sammanträffandena och enkätsvaren har utredningen fått en bild av att landstingens tillämpning av LSS skiljer sig åt avsevärt länen emellan. Inom vissa landsting är verksamheten enligt LSS omfattande, medan den på andra håll är betydligt mindre. Antalet beslut om råd och stöd satt i relation till antalet innevånare i länet skiljer sig också betydligt åt. Inom de landsting där verksamheten enligt LSS är av mindre omfattning, har insatser i stället givits till den enskilde med stöd av hälso- och sjukvårdslagen. Enligt Socialstyrelsens och länsstyrelsernas rapport (s. 13 f.) har fyra landsting uppgett att det den 31 december 2003 inte fanns några beslut om råd och stöd som inte var verkställda. Sammanlagt rapporterades 98 ej verkställda beslut i landet, varav 87 av besluten inrapporterades från ett specifikt landsting. 67 av dessa beslut uppgavs vara fattade före år 2001. Vid motsvarande mätning den 1 januari 2002 fanns det totalt 299 ej verkställda beslut om råd och stöd i landet.

Utredningen har vid sina sammanträffanden med landstingen kunnat finna några orsaker till att det förekommer problem för landstingen med att verkställa beslut om råd och stöd. En av dessa är att det expertstöd som efterfrågas inte finns att tillgå, exempelvis logopedstöd eller psykologkontakt. En annan orsak kan vara en bristfällig uppföljning av verkställigheten av beviljade insatser.

Med hänsyn till den rådande osäkerheten om innehållet i insatsen råd och stöd och då landstingens verksamheter enligt LSS i dag skiljer sig åt i stor omfattning, är det mycket svårt att göra en

djupare analys av omfattningen av problemet med ej verkställda beslut om råd och stöd och eventuella orsaker härtill.

9. Varför avslås ansökningar trots ett bedömt behov?

9.1. Beslut av kommuner

9.1.1. Beslut enligt socialtjänstlagen om särskilt boende

När det bedöms att möjligheter saknas att verkställa ett beslut inom rimlig tid förekommer det i en del kommuner att ett avslag på ansökan meddelas trots att ett behov av den sökta insatsen anses föreligga. Enligt Socialstyrelsens och länsstyrelsernas rapport Ej verkställda beslut och domar enligt LSS och SoL 2003 (se av- snitt 1.3.6), (s. 22) avslogs under år 2003 i hela landet sammanlagt 1 932 ansökningar om särskilt boende enligt socialtjänstlagen, trots att det bedömdes att behov av biståndet förelåg. Detta innebär en minskning med 18,5 procent jämfört med år 2001, då sammanlagt 2 371 avslag på ansökningar om särskilt boende meddelades trots ett bedömt behov. Uppgifterna inkluderar även avslag på ansökningar om bostad med särskild service för personer under 65 år och på ansökningar om korttidsboende. Att notera i detta sammanhang är att även antalet ej verkställda beslut enligt socialtjänstlagen om särskilt boende har minskat med drygt 20 procent (se avsnitt 8.1.1). Antalet avslag trots ett bedömt behov varierar mycket kraftigt mellan olika län och kommuner i landet. Från 191 kommuner har rapporterats att några beslut om avslag trots bedömt behov inte har fattats alls under år 2003. I några län förekommer avslag trots bedömt behov i betydligt större omfattning än i övriga. I de län där antalet ej verkställda gynnande beslut är mindre, finns en tendens till att avslag trots bedömt behov förekommer i större utsträckning och omvänt.

Enligt Socialstyrelsens och länsstyrelsernas rapport Ej verkställda beslut och domar enligt SoL och LSS 2001 (s. 19) beror besluten om avslag trots ett bedömt behov huvudsakligen på en brist på särskilda boenden. Brist på bostäder i särskilda boendeformer uppgavs av kommunerna vara orsaken i 98 procent av fallen,

då ansökningar enligt socialtjänstlagen avslogs trots ett bedömt behov. Vilka skäl ligger då bakom att man i vissa kommuner väljer att avslå en ansökan i de fall verkställighet inte kan ske inom rimlig tid? Av utredningens enkätundersökning och övriga externa kontakter framgår att rättssäkerhetsskäl vanligen framförs som argument för att meddela ett avslagsbeslut i stället för ett gynnande beslut i de fall kommunen inte kan verkställa beslutet inom rimlig tid. Genom att kommunen meddelar ett avslag på grund av platsbrist ges den enskilde möjlighet att överklaga beslutet till länsrätten. Om sedan en för den enskilde gynnande dom meddelas kan sanktionssystemet vid domstolstrots användas som påtryckningsmedel för att kommunen skall tillhandahålla det bistånd som den enskilde är berättigad till. Skälet är således att man vill ge den enskilde möjlighet att utkräva sin rätt genom att överklaga beslutet. Ett gynnande beslut som inte verkställs har inte gått den enskilde emot, varför det heller inte är överklagbart. Ett flertal av de kommuner som har besvarat utredningens enkät anser att rutinen att avslå ansökningar, då verkställighet inte kan ske inom rimlig tid, bidrar till att skapa rättssäkerhet för den enskilde.

JO har i ett beslut den 6 september 2000 (se avsnitt 1.3.9 för en närmare redogörelse för beslutet) understrukit vikten av att nämnden, när den enskilde har rätt till en viss insats, klarlägger om insatsen kan tillhandahållas inom rimlig tid. Om det kan förväntas bli svårt att verkställa ett beslut om bistånd ligger det enligt JO, inte minst från rättssäkerhetssynpunkt, nära till hands att anse att ansökan bör avslås. Av Socialstyrelsens och länsstyrelsernas rapport 2001 framgår dock (s. 19) att endast cirka åtta procent av de enskilda som erhållit ett avslag på en ansökan om bistånd enligt dåvarande 6 f § socialtjänstlagen (1980:620) överklagade beslutet till länsrätten. Till 95 procent gällde överklagandena särskilt boende och till fem procent hemtjänst och övriga insatser. Det är således en mycket liten andel av de äldre som utnyttjar möjligheten att utkräva sina rättigheter genom att överklaga, trots att det är ostridigt att den enskilde har rätten på sin sida. Flera av de kommuner som har besvarat utredningens enkät har uppgett att den äldre generationen i mycket liten utsträckning är benägen att överklaga på grund av respekt för auktoriteter, att de inte vill vara till besvär eller helt enkelt för att de inte orkar. Många kommuner har dock uppgett att de bistår de enskilda med hjälp att överklaga.

Att beslut om avslag trots bedömt behov förekommer i så olika stor utsträckning i olika län beror, såvitt utredningen kan bedöma,

till stor del på vilken information länsstyrelsen ger till kommunerna i länet. Av utredningens externa kontakter har framkommit att länsstyrelsen i vissa län uppmanar kommunerna i länet att avslå ansökningar i de fall kommunerna bedömer att verkställighet inte kan ske inom rimlig tid. I flertalet län går länsstyrelsen dock ut med den motsatta uppmaningen, nämligen att ett bifallsbeslut alltid skall meddelas om behov av sökt insats föreligger. Man hänvisar därvid bl.a. till Regeringsrättens praxis (bl.a. RÅ 1988 ref. 40), av vilken framgår att resursbrist inte i något fall kan anses utgöra ett godtagbart skäl för avslag på en ansökan om insats (se av- snitt 1.3.8).

Utredningen har bl.a. genom enkätundersökningen kunnat konstatera att flertalet av de kommuner som avslår ansökningar trots ett bedömt behov fortsätter att arbeta med ärendet även efter det att ansökan formellt har avslagits. Den enskilde behöver oftast inte heller göra någon ny ansökan, utan kan erbjudas ett särskilt boende när en plats finns att tillgå trots att ansökan tidigare har avslagits. Under tiden då kommunen arbetar vidare med ärendet erbjuds den enskilde ofta annat stöd, t.ex. utökad hemtjänst.

Vid utredningens kontakter med tjänstemän i kommunerna och övriga externa kontakter har ytterligare ett skäl för att avslå ansökan trots ett bedömt behov framkommit. Det har framförts att denna handläggning i vissa fall syftar till att fungera som en tydlig signal från handläggaren till de ansvariga politikerna, att tilldelningen av resurser till verksamheten inte är tillräcklig för att kommunen skall kunna leva upp till sina skyldigheter enligt socialtjänstlagen och LSS.

9.1.2. Beslut om vissa insatser enligt LSS

Av Socialstyrelsens och länsstyrelsernas rapport 2003 framgår (s. 16) att avslag på ansökningar om insatser enligt LSS trots ett bedömt behov förekommer i ganska begränsad omfattning vid en jämförelse med ansökningar om särskilt boende enligt socialtjänstlagen. Under år 2003 har totalt 223 ansökningar om insatser från kommunen enligt 9 § 2

  • LSS avslagits i landet, trots att behov av insatsen har bedömts föreligga. Från 228 av landets kommuner har uppgetts att det inte har fattats några beslut om avslag enligt LSS trots bedömt behov under år 2003. På samma sätt som vid beslut om särskilt boende enligt socialtjänstlagen står kom-

munerna i ett mindre antal län för huvuddelen av det totala antalet avslag enligt LSS trots bedömt behov.

Att notera är att antalet avslag enligt 9 § 2

  • LSS trots bedömt behov totalt sett har ökat med nästan 27 procent jämfört med år 2001, då sammanlagt 176 avslag meddelades. Besluten om personlig assistans har ökat mest från år 2001 till år 2003 när det gäller antalet avslag trots bedömt behov. Antalet ej verkställda beslut om denna insats har dock minskat. Korttidstillsyn och daglig verksamhet är de insatser beträffande vilka en minskning av antalet avslag trots bedömt behov har noterats vid en jämförelse mellan de båda åren. Dock har antalet ej verkställda beslut om dessa två insatser i stället ökat.

Den klart dominerande andelen av de ansökningar som avslogs trots bedömt behov under år 2003 gällde boenden, 127 ansökningar gällde bostad med särskild service för vuxna och 31 ansökningar gällde korttidsvistelse. Enligt Socialstyrelsens och länsstyrelsernas rapport 2001 (s. 29) angav kommunerna att orsaken till att ansökningar om insatser enligt LSS avslogs, trots ett bedömt behov, till nästan uteslutande del berodde på brist på bostäder med särskild service. Även när det gäller ärenden om insatser enligt LSS har rättssäkerhetsskäl åberopats som skäl för att avslå ansökan då verkställighet inte kan ske inom rimlig tid. Syftet har således även här varit att bereda den enskilde möjlighet att överklaga beslutet. Jämfört med beslut om särskilt boende enligt socialtjänstlagen överklagades avslagsbesluten enligt LSS i större utsträckning. I drygt hälften av fallen då avslag trots bedömt behov enligt LSS hade meddelats, överklagades beslutet av den enskilde. Möjligheten att överklaga utnyttjas alltså i större utsträckning av de funktionshindrade jämfört med de äldre, även om faktum kvarstår att närmare hälften av besluten enligt LSS inte överklagas trots att det finns ett behov av en insats.

Utredningen har inte kunnat finna några skillnader i de rättsliga överväganden som görs av kommunerna respektive länsstyrelserna, då kommunerna väljer att avslå respektive då länsstyrelserna väljer att uppmana kommunerna att avslå ansökningar om insatser enligt LSS, i de fall det inte är möjligt att verkställa aktuell insats inom rimlig tid, jämfört med då avslag ges på ansökningar om särskilt boende enligt socialtjänstlagen. I dessa delar hänvisas därför till vad som anförts i föregående avsnitt.

9.2. Beslut av landsting om s.k. råd och stöd

Det förekommer i mycket liten utsträckning att ansökningar om råd och stöd avslås trots att landstinget gjort bedömningen att behov av en insats föreligger. Enligt Socialstyrelsens och länsstyrelsernas rapport 2003 (s. 13) förekom det vid ett tillfälle under år 2003 att en ansökan om råd och stöd avslogs trots ett bedömt behov. Under år 2001 förekom totalt två avslag trots bedömt behov av råd och stöd. Utredningen känner inte till omständigheterna i de aktuella ärendena.

ÖVERVÄGANDEN

10. Utgångspunkter

Av 1 kap. 1 § regeringsformen framgår att all offentlig makt i Sverige utgår från folket och att den offentliga makten utövas under lagarna. Den offentliga makten skall, enligt 1 kap. 2 § regeringsformen, utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Att alla människor har lika värde är en självklarhet. Principen kommer till uttryck i olika sammanhang. Som exempel kan nämnas att regeringen i propositionen Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79, s. 23), har anfört att personer med funktionshinder är medborgare med lika rättigheter och skyldigheter som andra medborgare. Utredningen har redogjort mer utförligt för propositionen i av- snitt 1.3.4.

Sedan ett antal år tillbaka förekommer det inom äldre- och handikappomsorgen att gynnande myndighetsbeslut om olika insatser fattas, utan att de sedan verkställs inom rimlig tid. Detta innebär problem av olika slag. Från rättssäkerhetssynpunkt är det oacceptabelt att enskilda inte får tillgång till de rättigheter gentemot det allmänna som lagstiftningen ger dem. Det är inte förenligt med grundläggande principer i en rättsstat att myndigheter fattar gynnande beslut för den enskilde, och sedan inte verkställer besluten inom rimlig tid. Detta urholkar medborgarnas förtroende för det allmänna och utgör på sikt ett hot mot rättsstaten. Den enskilde, som har fått ett gynnande beslut, upplever vidare en maktlöshet och rättsosäkerhet, eftersom han eller hon inte vet när ett fattat beslut kommer att verkställas. Avslagsbeslut trots att myndigheten bedömt att det finns ett behov av insatsen urholkar på samma sätt medborgarnas förtroende för det allmänna. Den maktlöshet och rättsosäkerhet som nyss nämnts drabbar även enskilda som får avslag på en ansökan trots ett bedömt behov.

Utredningen har i avsnitt 8 respektive 9 analyserat dels varför gynnande beslut av kommuner och landsting inte verkställs, dels varför kommuner och landsting avslår ansökningar trots ett bedömt behov enligt socialtjänstlagen eller LSS. Utredningen hänvisar till dessa avsnitt, där även statistikuppgifter redovisas. Sammanfattningsvis kan det sägas att framför allt resursbrist, brist på planering och uppföljning, rekryteringsproblem och brist på expertstöd tycks vara faktorer som gör att gynnande beslut inte verkställs inom rimlig tid. När det gäller avslagsbeslut trots bedömt behov utgör brist på bostäder i särskilda boendeformer, både för äldre och funktionshindrade, det huvudsakliga skälet till avslagsbesluten.

Att ej verkställda gynnande beslut och avslagsbeslut trots bedömt behov förekommer i så pass stor omfattning som framgår av avsnitt 8 och 9, innebär enligt utredningens mening att man kan tala om systemfel hos kommuner och landsting. Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att även om det endast hade varit fråga om ett fåtal ärenden där gynnande beslut inte verkställs inom rimlig tid eller där ansökningar om förmåner avslås trots bedömt behov, utgör det ett allvarligt problem eftersom det urholkar förtroendet för rättsstaten. I många fall leder de nu anförda företeelserna dessutom till svårigheter och lidande för de enskilda.

Det finns inte någon entydig definition av begreppet kommunalt lagtrots. Enligt Lokaldemokratiutredningen (SOU 1993:109, s. 30) har som lagtrots betecknats handlande eller underlåtenhet av kommuner och landsting, som innebär att de medvetet sätter sig över tvingande lagregler av offentligrättslig karaktär. Kommittén försökte dock inte för egen del att definiera begreppet.

Enligt utredningens uppfattning föreligger kommunalt lagtrots när kommuner eller landsting underlåter att verkställa egna gynnande beslut om insatser enligt socialtjänstlagen eller LSS och när en kommun eller ett landsting avslår en ansökan om en insats enligt socialtjänstlagen eller LSS, trots att behov av insatsen anses föreligga och de lagliga förutsättningarna i övrigt för att bevilja ansökan finns. Någon avgränsning av begreppet till rena fall av tredska har utredningen inte gjort.

Utredningen anser att åtgärder behöver vidtas mot de beskrivna fallen av kommunalt lagtrots och föreslår sådana åtgärder nedan.

Det bör i detta sammanhang sägas att det finns påtagliga skillnader vid tillämpningen av socialtjänstlagen och LSS, framför allt mellan olika kommuner. Det förtjänar att påpekas att ett stort antal

kommuner och landsting tillämpar lagstiftningen på ett godtagbart sätt. I andra kommuner finns betydande brister. Som utredningen angett i annat sammanhang framförs ofta ekonomiska svårigheter som orsak till bristerna. Utredningen har inte till uppgift att göra bedömningar av kommuners och landstings ekonomiska villkor och har inte heller möjlighet att styra de ekonomiska prioriteringar som enskilda kommuner och landsting har att göra. Utredningen saknar också förutsättningar att bedöma i vad mån ekonomiska faktorer kan förklara de skillnader mellan olika kommuner, som utredningen konstaterat. Uppgifter ur bl.a. Socialstyrelsens och länsstyrelsernas rapporter (se avsnitt 1.3.6) tyder dock på en olikartad kultur i olika kommuner vid bedömning av hur tillgängliga medel skall fördelas. Som exempel på vad utredningen, vid kontakt med länsstyrelser, fått kännedom om i fråga om tillämpningen kan följande nämnas. En socialnämnd fattade i september 2004 beslut om kraftiga indragningar av redan beviljade insatser enligt socialtjänstlagen och LSS. Därvid drogs bl.a. beviljade och pågående insatser i form av ledsagning in. Indragningarna gjordes sedan kommunfullmäktige inte beviljat socialnämnden ett begärt tilläggsanslag med 4,1 miljoner kronor. I en annan kommun har en handläggare vid en socialnämnd av en överordnad hotats med omplacering på grund av att handläggaren fattat för många beslut om särskilt boende för äldre. Det gjordes inte gällande att besluten i sak var felaktiga.

Principerna om att den offentliga makten utövas under lagarna och med respekt för alla människors lika värde kan allvarligt ifrågasättas, om vissa kommuner underlåter att på ett korrekt sätt tillämpa de beslut som riksdagen fattat. Den nu aktuella lagstiftningen bygger på en likformig tillämpning över hela landet och detta garanteras genom en möjlighet till överprövning i domstol. Staten kan inte acceptera att kommuner och landsting fortsätter att sätta sig över tvingande lagar. Om det skulle visa sig att det inte är möjligt att få till stånd en korrekt tillämpning av de lagar som riksdagen beslutat finns det enligt utredningens uppfattning bara ett alternativ, nämligen att ändra lagstiftningen genom att sänka ambitionsnivån i denna. Ur samhällets perspektiv skulle det självfallet innebära ett stort misslyckande, om man inte kan tillförsäkra enskilda människor de rättigheter som riksdagen genom olika lagar tillerkänt dem. Det är dock utredningens förhoppning att man skall kunna komma till rätta med de angivna formerna av kommunalt

lagtrots genom de förslag och bedömningar som utredningen presenterar i detta betänkande.

Utredningen kommer i avsnitt 15 att lämna förslag till åtgärder som avser att komma till rätta med problemet med underlåtenhet hos kommuner och landsting att verkställa egna gynnande beslut om insatser enligt socialtjänstlagen eller LSS. Vid de överväganden över lämpliga åtgärder som gjorts har utredningen beaktat vad som anförts i avsnitt 4.6.1 om den kommunala självstyrelsen. En särskild konsekvensanalys över utredningens förslag i förhållande till den kommunala självstyrelsen görs i avsnitt 19.2.

11. Bättre handläggning av ärenden

Utredningens bedömning: Den formella handläggningen av ärenden enligt socialtjänstlagen och LSS behöver förbättras. Återkommande utbildning i förvaltningsrätt är en viktig åtgärd för att höja rättssäkerheten för de personer som ansöker om bistånd och insatser.

Det är angeläget att länsstyrelserna lämnar kommuner och landsting vägledning bl.a. om den formella handläggningen av ärenden. Det är även angeläget att länsstyrelserna i den omfattning som deras verksamhet tillåter, utövar tillsyn över denna handläggning.

För att förbättra handläggningen bör Socialstyrelsen tillhandahålla allmänna råd om handläggning och dokumentation. Socialstyrelsen bör också tillhandahålla materiell vägledning.

Utredningen har under sitt arbete från olika håll

  • bl.a. från

Socialstyrelsen, länsstyrelser, Handikappombudsmannen, pensionärs- och handikapporganisationer samt kommunanställda

  • fått information om att det brister i främst kommunernas formella handläggning av ärenden. Det har t.ex. lämnats uppgifter om att handläggningstiden i vissa ärenden är alltför lång. Handläggningen lever alltså inte upp till förvaltningslagens (1986:223) krav att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts (7 §). Det har vidare anförts att det förekommer att ärenden blir liggande utan att beslut fattas, till dess att det finns en möjlighet att tillgodose det behov som en ansökan avser. Först då fattas det ett bifallsbeslut. Det uppges även förekomma att enskilda som vänder sig till kommunen och ansöker om en förmån, t.ex. äldreboende, får uppgift om att kommunen inte kan tillhandahålla den sökta förmånen. Kommunen erbjuder istället den enskilde en annan typ av förmån, t.ex. hemtjänst. Den enskilde får dock inte något beslut om avslag

på sin ansökan om äldreboende. Han eller hon berövas därmed möjligheten att överklaga.

Att brister i viss omfattning förekommer i kommunernas handläggning har bekräftats av Svenska Kommunförbundet.

Utredningen har inte fått någon mer omfattande information om hur situationen är i landstingen. För att säkerställa kvaliteten i ärendehandläggningen både hos kommuner och landsting är det dock enligt utredningens mening en viktig uppgift att återkommande utbilda de anställda i förvaltningsrätt. Detta är en uppgift som det främst ankommer på kommunerna och landstingen att ansvara för. Även länsstyrelserna i egenskap av regional tillsynsmyndighet har dock ett ansvar här.

Länsstyrelserna fyller en viktig uppgift som regional tillsynsmyndighet för kommuner och landsting vid deras tillämpning av socialtjänstlagen och LSS. Det är viktigt att länsstyrelserna bistår kommuner och landsting med vägledning bl.a. om den formella handläggningen av ärenden enligt socialtjänstlagen och LSS. Utredningen har vid sina kontakter med sistnämnda myndigheter fått uppgift om att det finns ett behov av stöd från länsstyrelserna i dessa frågor. Det är även angeläget att länsstyrelserna i den omfattning som verksamheten tillåter, utövar tillsyn över kommuners och landstings handläggning av ärenden enligt socialtjänstlagen och LSS.

En annan viktig åtgärd är att Socialstyrelsen i egenskap av tillsynsmyndighet tillhandahåller allmänna råd om handläggning och dokumentation. Detta är något som kommunanställda ofta efterlyst, vid kontakter med utredningen. Det har framkommit att många anställda

  • i brist på annan vägledning − fortfarande tillämpar de allmänna råd om handläggning och dokumentation inom socialtjänsten, som Socialstyrelsen upphävde år 1999. Utredningen har vid kontakt med Socialstyrelsen fått veta att arbetet med att ta fram nya allmänna råd om handläggning och dokumentation inom socialtjänsten pågår och beräknas bli klart senast i början av 2006.

Utredningen anser att det är viktigt att Socialstyrelsen också tillhandahåller annan vägledning, även materiell sådan, för att försöka åstadkomma en högre kvalitet beträffande själva beslutsfattandet. I detta sammanhang finns det anledning att peka på Socialstyrelsens publikation Bostad med särskild service för vuxna enligt LSS, Stöd för rättstillämpning och handläggning, som gavs ut 2003. Denna publikation har från olika håll, bl.a. från länsstyrelser och

kommunanställda, framhållits som ett exempel på en god vägledning.

Utredningen vill avslutningsvis återknyta till avsnitt 1.3.3, där det bl.a. framgår att riksdagen beslutat att för regeringen tillkännage vad Riksdagens revisorer föreslagit riksdagen beträffande nationella mål i kommunernas äldreomsorg. Riksdagens revisorer föreslog bl.a. att riksdagen för regeringen som sin mening skulle tillkännage vad revisorerna anfört bl.a. om att stärka Socialstyrelsens normerande roll och om att stärka tillsynen. Beträffande dessa tillkännagivanden beslutade regeringen att i regleringsbrevet för Socialstyrelsen ange mål med krav på återrapportering för verksamhetsgrenarna tillsyn och normering. Vad gäller verksamhetsgrenen normering skall Socialstyrelsen enligt regleringsbrevet utveckla sin normering inom områden där det finns behov av statlig vägledning. Socialstyrelsen skall för regeringen redovisa behoven av normering och myndighetens åtgärder för att tillgodose dessa. Det anges att särskild vikt bör läggas vid uppföljning av Socialstyrelsens vidgade rätt att ge ut föreskrifter. Som framgått av avsnitt 1.3.3 är Socialstyrelsen medveten om behovet av fler allmänna råd och rättssammanställningar.

12. Bättre samverkan och planering

Utredningens bedömning: I likhet med Boverket och Socialstyrelsen bedömer utredningen att det är angeläget att varje kommunledning ser till att samverkan mellan berörda förvaltningar fungerar och att kommunernas övergripande boendeplanering uttryckligen beaktar behoven hos äldre och funktionshindrade. Utredningen delar även myndigheternas uppfattning att stor vikt bör läggas vid analyser av framtida behov, och vid att kompetens för detta måste säkras inom socialtjänsten.

Det är mycket viktigt att länsstyrelserna på ett aktivt sätt verkar för att kommunerna och landstingen planerar för att kunna tillgodose framtida behov.

För att möjliggöra en effektiv kommunal planering för äldre och funktionshindrade bedömer utredningen även att det finns anledning att se över om 7 a § lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten bör ändras. Denna fråga har tidigare aktualiserats av Svenska Kommunförbundet.

Under avsnitt 1.3.7 har utredningen redogjort för Boverkets och Socialstyrelsens rapport Varför kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses? Utredningen hänvisar här till detta avsnitt för en närmare redogörelse av rapporten.

Som framgått under avsnitt 1.3.7 anför Boverket och Socialstyrelsen i sammanfattningen av sin rapport (s. 9) att det är angeläget att varje kommunledning ser till att samverkan mellan berörda förvaltningar fungerar och att kommunernas övergripande boendeplanering uttryckligen beaktar behoven hos de äldre och hos personer med funktionshinder. Man framhåller att stor vikt bör läggas vid analyser av framtida behov, och att kompetens för detta måste säkras inom socialtjänsten.

I den aktuella rapporten (s. 66) anger Boverket och Socialstyrelsen att det som uppfattas som mest angeläget när det gäller

att överbrygga de hinder som har med planeringsprocessen att göra, är att samordna planeringen för särskilda boendeformer med planeringen för den övergripande bostadsförsörjningen i kommunen. Det gäller enligt rapporten också att se till att det finns mark i lämpliga lägen och att ha en god framförhållning när det gäller detaljplaner.

Boverket och Socialstyrelsen anför vidare i sin rapport (s. 66) att ansvaret för särskilt utsatta gruppers boende i många kommuner har kommit att vila helt på socialtjänsten. Man anför att det nu gäller att inte låta bostadsförsörjningen för särskilda grupper ligga kvar som en alldeles egen och avskiljd verksamhet, utan att den samordnas med övrig bostadsförsörjningsplanering. Man framhåller att detta är viktigt inte minst med tanke på att det mesta av de äldres boende både nu och i framtiden måste kunna lösas inom det ordinära bostadsbeståndet. Man anför att om detta inte lyckas riskerar kommunerna att få helt oöverstigliga kostnader för särskilt boende.

Boverket och Socialstyrelsen anför också (s. 66) att man skulle kunna säga att hemtjänst, boendestöd, bostadsanpassningsbidrag, utbyggnad av särskilda boendeformer och bostadsbyggandet delvis fungerar som kommunicerande kärl; satsningar inom det ena området kan ge vinster inom något av de andra områdena. Ett utökat samarbete mellan förvaltningarna skulle enligt de båda myndigheterna kunna ge bättre underlag för behovsbedömningar och verksamhetsplanering.

I Boverkets och Socialstyrelsens rapport (s. 58) anförs även att en växande andel äldre i befolkningen och på sikt minskande samhällsresurser gör det till en angelägen uppgift för kommunerna att genom förebyggande insatser se till att de äldre kan behålla sin hälsa och funktionsförmåga så länge som möjligt för att därmed skjuta upp ett eventuellt behov av särskilt boende. Man framhåller att en aktivt uppsökande verksamhet därmed blir grundläggande för att få grepp om behovet av särskilda boendeformer för att kunna planera och ha en framförhållning inför framtida behov. Vad gäller behovet av bostäder för personer med funktionshinder, anför man i rapporten att olika strategier behöver utformas med avseende på såväl olika åldrar som utifrån olika funktionshinder.

Boverket och Socialstyrelsen anför också (s. 52) att uppsökande verksamhet och planering för personer med funktionshinder brister i många kommuner. I rapporten anför man att kommunerna behöver förstärkta resurser för att planera bättre samt utveckla

dialogen med brukare och anhöriga för att kunna genomföra lokala behovskartläggningar. Man anför vidare att kommunerna även behöver förbättra sin planering för ungdomar som inom en snar framtid kommer att flytta från föräldrahemmet. Man framhåller att kommunerna dessutom behöver effektivisera det regionala samarbetet kring planering för skolungdomar.

Utredningen delar Boverkets och Socialstyrelsens uppfattning om behovet av samverkan mellan olika kommunala förvaltningar i frågor som rör boendeplanering, för att äldres och funktionshindrades behov skall bli beaktade. Som Boverket och Socialstyrelsen anfört är det en uppgift för kommunledningen i respektive kommun att åstadkomma en fungerande samverkan. Utredningen delar också Boverkets och Socialstyrelsens uppfattning om vikten av att kommunerna har en uppsökande verksamhet i förhållande till äldre och funktionshindrade. Den uppsökande verksamheten ger kommunerna ett bättre underlag för sin kommunala bostadsplanering.

Av 13 kap. 2 § socialtjänstlagen framgår bl.a. att länsstyrelsen skall verka för att kommunerna planerar för att kunna tillgodose framtida behov av bistånd i form av hemtjänst samt särskilda boendeformer för äldre och bostäder med särskild service för funktionshindrade. Enligt 26 § LSS skall länsstyrelsen inom länet bl.a. verka för att kommunerna och landstingen planerar för att kunna tillgodose framtida stöd- och servicebehov. Länsstyrelsens uppgifter i detta avseende innebär alltså inte bara att verka för att kommunerna planerar för att kunna tillgodose behovet av särskilda boendeformer och bostäder med särskild service, utan även att verka för att kommunerna planerar för att kunna tillgodose behoven av hemtjänst och insatser enligt LSS och att landstingen planerar för att kunna tillgodose behovet av rådgivning och annat personligt stöd enligt LSS. I förarbetena till bestämmelserna (prop. 1999/2000:79) anges bl.a. (s. 83) att regeringen särskilt vill markera att länsstyrelserna har en viktig uppgift och en viktig roll att fylla i kommunernas och landstingens planeringsprocess. Vidare anges att regeringen fäster stor vikt vid att frågan uttryckligen lagregleras även om det inte innebär någon stor förändring mot vad som gäller sedan tidigare. Utredningen delar regeringens bedömning att länsstyrelserna har en viktig uppgift att fylla när det gäller att åstadkomma en bättre planering för att de behov, som avses i de aktuella bestämmelserna, skall kunna tillgodoses. Att länsstyrelserna på ett aktivt sätt verkar för en bättre planering är därför av stor betydelse.

Utredningen vill slutligen även peka på att Svenska Kommunförbundet under 2004 gett ut rapporten Planering av boende för personer med funktionshinder. I rapporten beskrivs kommunens ansvar och förutsättningar samt planeringsprocessens olika delar. Rapporten vänder sig i första hand till politiker och ansvariga tjänstemän i de olika förvaltningar som är involverade i planeringen av bostäder. Utredningen anser att rapporten utgör en god vägledning för att stödja kommunerna i deras arbete med planering och uppbyggnad av bostäder för funktionshindrade.

I rapporten från Svenska Kommunförbundet (s. 11) påtalas ett särskilt problem som utredningen vill lyfta fram. Man anger där följande under rubriken Lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten.

Lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten kompletterar personuppgiftslagen (PUL) och anger när det är tillåtet att inom socialtjänsten behandla personuppgifter helt eller delvis automatiserat och i vissa manuella register

1

. Syftet med lagen är att se till att socialtjänsten har möjlighet att utnyttja IT för att höja effektiviteten och kvaliteten i sitt arbete samtidigt som ett fullgott integritetsskydd garanteras. Enligt SoL och LSS är kommunen skyldig att bedriva uppsökande verksamhet och göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för människor med fysiska och psykiska funktionshinder. Kommunen har också till uppgift att fortlöpande följa upp vilka personer i kommunen som omfattas av LSS och vilka deras behov av stöd och service är. Kommunens planeringsskyldighet för insatser enligt LSS och för vissa insatser enligt SoL framgår av respektive lag. En följd av dessa lagstadgade krav blir att kommunen måste samla in och sammanställa information i planeringssyfte. Ett problem i sammanhanget är att det i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten finns en bestämmelse (7 a §) med ett förbud mot att i sammanställningar av personuppgifter ta in känsliga personuppgifter eller uppgifter i övrigt om ömtåliga personliga förhållanden. De undantag som finns från förbudet gäller inte till exempel planeringsverksamhet. Avidentifierad information kan vara problematisk att använda eftersom bistånd och insatser ofta är helt kopplade till person. Det är svårt att planera till exempel en gruppbostad enligt LSS utan att veta exakt vilka personer som har behov av insatsen, vad de har för funktionshinder och vilka specifika behov och önskemål just dessa personer behöver få tillgodosedda.

1

Med socialtjänst menas i detta sammanhang bland annat verksamhet enligt lagstiftningen

om socialtjänst och verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade.

För att en effektiv planering ska vara möjlig och dokumentation ska kunna användas i detta syfte torde en ändring av den aktuella bestämmelsen vara nödvändig. Kommunförbundet har framfört detta till Socialdepartementet.

Enligt utredningens bedömning finns det anledning att se över om 7 a § lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten bör ändras, i enlighet med vad Svenska Kommunförbundet anfört ovan.

13. En ökad användning av individuell plan?

I betänkandet behandlas genomgående regleringen i eller tillämpningen av socialtjänstlagen först i avsnitten och därefter LSS. I detta avsnitt är turordningen den omvända. Anledningen är att det i LSS finns en bestämmelse om individuell plan, medan det i socialtjänstlagen saknas en motsvarighet. Av praktiska skäl är det därför naturligt att inleda avsnittet med ett övervägande om individuell plan enligt LSS.

13.1. Individuell plan enligt LSS

Utredningens bedömning: Individuell plan enligt 10 § LSS bör användas i större omfattning än i dag. Den individuella planen ger ett ökat inflytande och självbestämmande för brukaren. Genom att behoven synliggörs i den individuella planen underlättas planeringen av framtida insatser från kommunen och landstinget. LSS- och hjälpmedelsutredningen har föreslagit att den enskilde skall erbjudas att en individuell plan med beslutade och planerade insatser upprättas i samråd med honom eller henne, i samband med att insats enligt LSS beviljas. Detta förslag bör på ett effektivt sätt kunna bidra till en ökad användning av individuell plan.

I samband med att en insats enligt LSS beviljas kan den enskilde enligt 10 § samma lag begära att en individuell plan med beslutade och planerade insatser upprättas i samråd med honom. I planen skall även redovisas åtgärder som vidtas av andra än kommunen eller landstinget. Planen skall fortlöpande och minst en gång om året omprövas. Landstinget och kommunen skall underrätta varandra om upprättade planer.

Bestämmelsen i LSS om individuell plan har inte ändrats sedan lagen trädde i kraft den 1 januari 1994. I förarbetena (prop. 1992/93:159 Bilaga 1) har den föredragande departementschefen anfört bl.a. följande (s. 97).

För egen del anser jag att den enskilde skall ha rätt att få en individuell plan som beskriver beslutade och planerade insatser. Därigenom kan den enskilde ges ett inflytande över de åtgärder som planeras och få en överblick över när olika insatser skall komma i fråga. Planen bör utgå från den enskildes egna mål, intressen och önskemål. Den bör omfatta olika behov som kan tillgodoses genom insatser från flera kompetensområden. Jag anser vidare att planen bör utformas så att den ger möjlighet till uppföljning och förändringar och att den skall omprövas fortlöpande.

Socialstyrelsen har under åren 2000

  • genomfört ett utvecklings- och informationsprojekt, Individuell plan på den enskildes villkor. I slutrapporten (s. 7 f.) konstateras bl.a. att individuell plan enligt LSS och individuell habiliterings- och rehabiliteringsplan enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), väl genomförda och rätt använda, ökar den enskildes inflytande och självbestämmande. Vidare konstateras att individuell plan enligt LSS ger ett tydligare samordningsansvar och bättre förutsättning för förändring och problemlösning. Projektet visade också att brukarens ökade inflytande och självbestämmande ger vinster för de professionella aktörerna.

Trots de positiva effekter som Socialstyrelsen har konstaterat att individuell plan enligt LSS ger, både för brukaren och för de professionella aktörerna, används planen i mycket liten utsträckning. Som en del i Socialstyrelsens utvecklings- och informationsprojekt samlades, genom en enkät till kommunerna, in uppgifter om hur många barn, ungdomar och vuxna som hade en individuell plan enligt LSS den 1 november 2000. Kommunerna uppgav då att knappt 2 400 personer hade en individuell plan, vilket var cirka fem procent av de cirka 45 500 personer som hade insatser enligt LSS från kommunen (Socialstyrelsens publikation Individuell plan på den enskildes villkor, Del 2, Planer enligt LSS och HSL i praktiken, s. 33 ff.). År 2003 frågade Socialstyrelsen kommunerna på nytt hur många som hade en individuell plan enligt LSS. Resultatet av undersökningen visade att knappt 3 200 barn, ungdomar och vuxna hade en individuell plan enligt LSS den 1 april 2003 (Socialstyrelsens publikation Hur många har en individuell plan enligt LSS? – Resultat av en enkät till kommunerna år 2003, s. 7). Det innebar att

cirka 6,5 procent av de personer som hade LSS-insatser från kommunen också hade en individuell plan.

LSS- och hjälpmedelsutredningen (S 2001:06) har i betänkandet LSS – Särskilt personligt stöd (SOU 2004:103), som överlämnades till regeringen den 8 november 2004, gjort bedömningen (s. 237) att det är angeläget att öka användandet av individuell plan och att huvudmännens ansvar därför bör utvecklas. I betänkandet förslås därför att den enskilde skall erbjudas att en individuell plan med beslutade och planerade insatser upprättas i samråd med honom eller henne, i samband med att insats enligt LSS beviljas. Förslaget innebär alltså en skyldighet för kommunen eller landstinget att erbjuda en individuell plan. Enligt nuvarande reglering kan den enskilde begära att en individuell plan upprättas. Detta innebär att det främst är på den enskildes initiativ som en individuell plan kan komma till stånd. Vidare föreslås i betänkandet att planen fortlöpande och minst en gång om året skall följas upp, utvärderas och omprövas. Om den enskilde lämnar samtycke, skall landstinget och kommunen underrätta varandra om innehållet i upprättade planer. LSS- och hjälpmedelsutredningen har bl.a. anfört att det under utredningsarbetet med att förtydliga insatsen råd och stöd har framkommit att individuell plan används i alltför liten omfattning bl.a. beroende på bristfällig information och kunskap hos både brukare och personal. Både handläggare och huvudmän ser, enligt LSS- och hjälpmedelsutredningen, ett tydligt samband mellan planen och delar i särskilt personligt stöd (föreslagen benämning på insatsen rådgivning och annat personligt stöd enligt 9 § 1 LSS) och anser att planen kan utvecklas som ett instrument för planering och uppföljning. Vidare understryker brukarrepresentanter, enligt vad som anges i betänkandet, att planen kan stödja den enskildes möjligheter att planera och styra sitt liv och att individuell plan enligt LSS ger bättre möjligheter till inflytande och självbestämmande än andra liknande planer.

Utredningen delar LSS- och hjälpmedelsutredningens uppfattning att användningen av individuell plan enligt LSS bör öka. En individuell plan enligt LSS, i vilken pågående och planerade insatser anges, bör skapa goda förutsättningar för inflytande och självbestämmande för den enskilde brukaren. Genom att man, i den utsträckning det är möjligt, anger tidpunkter för när planerade insatser skall börja utgå, skapas förutsägbarhet i planeringen. Då den enskildes behov av insatser synliggörs i den individuella planen, bör förutsättningarna förbättras för kommunen eller landstinget att

planera för att kunna tillgodose behoven. Om det finns en individuell plan, i vilken tidpunkter för planerade insatser anges, bör detta medföra en förbättrad beredskap för kommunen eller landstinget för att kunna tillhandahålla den aktuella insatsen vid den angivna tidpunkten. De flesta kommuner och landsting som har besvarat utredningens enkät har också uppgett att individuella planer underlättar planeringen för kommunen respektive landstinget.

En individuell plan kan säkerligen inte anses vara lämplig för alla personer som har insatser enligt LSS. Det finns heller inte något självändamål i att upprätta en individuell plan för alla brukare. Med hänsyn till att endast 6,5 procent av det totala antalet personer med insatser enligt LSS hade en individuell plan vid tidpunkten för Socialstyrelsens senaste undersökning den 1 april 2003, står det dock enligt utredningens mening klart att denna andel bör kunna öka avsevärt. I likhet med LSS- och hjälpmedelsutredningen anser utredningen att huvudmännens ansvar för erbjudande om att upprätta en individuell plan bör utökas. Det är huvudmännens ansvar att se till att de enskilda får tillgång till de insatser de är berättigade till. Kommuner och landsting bör då också mera aktivt verka för en ökad användning av individuell plan. LSS- och hjälpmedelsutredningens förslag bör på ett effektivt sätt kunna bidra till detta.

13.2. Individuell plan enligt socialtjänstlagen

Utredningens bedömning: Inom ramen för utredningens uppdrag saknas anledning att föreslå en bestämmelse om individuell plan i socialtjänstlagen av det slag som föreskrivs i 10 § LSS.

I socialtjänstlagen finns det inte någon motsvarighet till bestämmelsen om individuell plan i 10 § LSS. Utredningen om bemötande av äldre (S 1995:15) föreslog i sitt slutbetänkande Bemötandet av äldre (SOU 1997:170) att en sådan bestämmelse skulle införas. Enligt förslaget (s. 272) skulle den enskilde kunna begära att en individuell plan med beslutade och planerade insatser upprättades inom socialtjänsten i samråd med honom/henne. I planen skulle vidare även redovisas åtgärder som vidtas av andra än socialtjänsten. Planen skulle, enligt förslaget, fortlöpande och minst en gång om

året omprövas. Förslaget har emellertid inte lett till någon lagstiftning.

Sedan den 1 juli 2003 gäller nya bestämmelser i lagen (1990:1404) om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård (betalningsansvarslagen). Enligt 10 § första stycket betalningsansvarslagen, i den lydelse som numera gäller, har en kommun betalningsansvar för patienter vid enheter för somatisk akutsjukvård, geriatrisk vård eller psykiatrisk vård inom landstingets slutna hälso- och sjukvård som är utskrivningsklara och för vilka en vårdplan är upprättad. Tidigare fanns inget krav på att en vårdplan skulle vara upprättad för att kommunens betalningsansvar skulle inträda. En vårdplan skall upprättas för en patient som efter att ha skrivits ut från en enhet inom landstingets slutna hälso- och sjukvård av den behandlande läkaren bedöms behöva kommunens socialtjänst eller hälso- och sjukvård, eller landstingets primärvård, öppna psykiatriska vård eller annan öppenvård. Detta framgår av 10 b § betalningsansvarslagen.

Äldrevårdsutredningen (se avsnitt 7.7) har i betänkandet Sammanhållen hemvård (SOU 2004:68) föreslagit (s. 87) att en vård- och omsorgsplan skall upprättas på den enskildes begäran eller med dennes samtycke oberoende av var behoven av vård och omsorg aktualiseras. När en vård- och omsorgsplan upprättas skall kommunen, enligt förslaget, utse en namngiven samordnare/kontaktperson. I betänkandet anges vidare bl.a. följande om förslaget (s. 90 f.).

Kommunen ska ha ansvar för att en vård- och omsorgsplan upprättas i samband med biståndsbeslut för personer som behöver vård och omsorg i ordinärt eller särskilt boende. En bestämmelse om vård- och omsorgsplan införs i en ny paragraf 11 kap. 4 a § SoL. En vård- och omsorgsplan ska upprättas om den enskilde begär eller samtycker till det. Planen ska innefatta de insatser och omsorger som beviljas eller planeras enligt socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade samt de medicinska insatser, inklusive habilitering, rehabilitering och hjälpmedel som kommunen och landstinget ska anordna enligt hälso- och sjukvårdslagen. Även insatser från andra myndigheter och organisationer ska ingå. Av vård- och omsorgsplanen ska framgå att det är kommunen som har ansvaret för hälso- och sjukvården i den enskildes hem. Planens upprättande utgör då också markeringen av att ansvaret för den enskildes hälso- och sjukvård har övergått till kommunen.

Utredningen har övervägt lämpligheten av att införa en bestämmelse om individuell plan i socialtjänstlagen motsvarande den som

finns i 10 § LSS. Under utredningens arbete har det dock framkommit omständigheter som tyder på att en individuell plan inte kan fylla samma funktion vid planering av framtida biståndsinsatser till äldre personer, jämfört med vid planering av insatser enligt LSS till personer med funktionshinder. Behoven och sjukdomsbilden kan förändras snabbt. Ofta uppkommer ett behov av särskilt boende plötsligt efter ett sjukdomsfall eller ett olyckstillbud. På vissa håll är den genomsnittliga boendetiden i särskilda boenden för äldre mycket kort, varför omsättningen av de boende är stor. Omständigheter av detta slag gör det mycket svårt att på en individuell nivå göra en meningsfull planering på längre sikt för äldre personer. Individuell planering av insatser till äldre personer, i form av bistånd enligt socialtjänstlagen, får därför ske på annat sätt, t.ex. vid vårdplanering enligt betalningsansvarslagen, i de fall detta är aktuellt. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte, inom ramen för detta uppdrag, finns anledning att föreslå någon bestämmelse om individuell plan i socialtjänstlagen. Med de utgångspunkter som utredningen har, finns inte heller skäl att ta ställning till ett införande av en vård- och omsorgsplan av det slag som Äldrevårdsutredningen föreslår. Utredningen vill dock betona att det naturligtvis är mycket viktigt att kommunen har en tillräcklig planering så att den enskilde inom skälig tid kan få det bistånd enligt socialtjänstlagen som han eller hon behöver för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå.

14. Avslag på ansökningar om insatser enligt socialtjänstlagen eller LSS trots ett bedömt behov

Utredningens bedömning: Det är inte förenligt med gällande lagstiftning att avslå ansökningar om bistånd enligt socialtjänstlagen eller insatser enligt LSS genom att åberopa att ett gynnande beslut inte bedöms kunna verkställas inom rimlig tid, när samtliga förutsättningar för att meddela ett bifallsbeslut föreligger.

Utredningen har i avsnitt 9 analyserat varför det förekommer att kommuner och landsting avslår ansökningar trots ett bedömt behov enligt socialtjänstlagen eller LSS. I avsnittet redovisas även vissa statistikuppgifter. Utredningen hänvisar till detta avsnitt.

Som nämnts i avsnitt 9 är skälet till att det i en del kommuner förekommer att man meddelar avslagsbeslut på en ansökan trots att ett behov anses föreligga, att det bedöms att möjligheter saknas att verkställa ett beslut inom rimlig tid. Av avsnitt 9 framgår vidare att förfarandet är mest utbrett när det gäller beslut enligt socialtjänstlagen om särskilt boende

1

, men att det även förekommer i viss

utsträckning vid kommunala beslut om insatser enligt LSS. Däremot tycks förfarandet förekomma i mycket liten utsträckning vid beslut av landsting om råd och stöd enligt LSS.

Som anförts i avsnitt 9.1.1 och 9.1.2 beror besluten om avslag trots bedömt behov huvudsakligen på en brist på boenden. De skäl som kommunerna åberopar för sitt förfarande tycks vanligen vara rättssäkerhetsskäl; kan kommunen inte verkställa ett gynnande beslut inom rimlig tid anser man att det är bättre att meddela ett avslagsbeslut, trots att det är klarlagt i ärendet att sökanden har behov av det bistånd eller den insats som ansökan avser och att även övriga förutsättningar beträffande rätten till biståndet eller insatsen är uppfyllda. För att tillförsäkra den enskilde en insats

1

Här inkluderas även bostad med särskild service för personer under 65 år och korttids-

boende.

avslås alltså hans eller hennes ansökan. Genom att meddela den enskilde ett avslagsbeslut har han eller hon möjlighet att överklaga beslutet till länsrätten. Denna möjlighet finns bara när ett beslut går den enskilde emot. Gynnande beslut kan alltså inte överklagas, eftersom sådana beslut inte är negativa för den enskilde.

Som framgått i avsnitt 9.1.1 stöds det aktuella förfarandet av ett uttalande av JO (JO:s beslut den 6 september 2000, dnr 2577-2000). Utredningen har mer utförligt redogjort för JO:s beslut i av- snitt 1.3.9.

JO pekar i sitt beslut på att det före den 1 juli 2000 inte hade någon praktisk betydelse om det var en kommunal nämnd eller länsrätten som hade beslutat om att den enskilde hade rätt till särskilt boende. Efter ändringarna den 1 juli 2000 i socialtjänstlagen och LSS framhåller JO att situationen är en annan. Länsstyrelsen hade nämligen då getts befogenhet att vid vite förelägga en kommun, som inte fullgjorde vad som ålagts denna i en lagakraftvunnen dom om rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen eller insatser enligt LSS, att avhjälpa bristen. JO understryker i sitt beslut vikten av att nämnden, när den enskilde har rätt till en viss insats, klarlägger om insatsen kan tillhandahållas inom rimlig tid. Om det kan förväntas bli svårt att verkställa ett beslut om bistånd ligger det enligt JO, inte minst från rättssäkerhetssynpunkt, nära till hands att anse att ansökan bör avslås. Därigenom bereds den enskilde möjlighet att överklaga beslutet till domstol. När det gäller frågan hur lång tid för verkställighet som måste accepteras anför JO i sitt beslut att man kan diskutera vad som är ”rimlig tid”. Enligt JO kan det Socialstyrelsen anfört i sina upphävda allmänna rå d 1994:3

2

om att

tre månader borde gälla som gräns, alltjämt tjäna som riktmärke.

Utredningen kan konstatera att de skäl som åberopats till stöd för förfarandet att avslå ansökningar om bistånd enligt socialtjänstlagen eller insatser enligt LSS är vällovliga. Tanken är att den enskilde, istället för att få ett gynnande beslut som inte kan verkställas inom rimlig tid, skall få ett avslagsbeslut som han eller hon kan överklaga till allmän förvaltningsdomstol. Genom möjligheten till överklagande anser förespråkarna för detta förfarande att den enskildes rättssäkerhet stärks. Enligt utredningen är dock problemet att Socialstyrelsens och länsstyrelsernas statistik från år 2001 har visat att de personer som får de aktuella avslagsbesluten inte är

2

Allmänna råd från Socialstyrelsen 1994:3 Handläggning och dokumentation inom social-

tjänsten.

benägna att överklaga dessa i någon större omfattning

3

. På grun d av den låga överklagandefrekvensen får förfarandet motsatt effekt i förhållande till den avsedda. Härutöver kan sägas att JO:s huvudargument – att inga åtgärder kunde vidtas om kommunen underlät att verkställa sina beslut – genom utredningens förslag i avsnitt 15.4 får anses bortfalla. Till detta kommer den avgörande principiella invändningen att det varken av lagtexten i socialtjänstlagen eller LSS framgår att bristande möjligheter att verkställa ett beslut skulle kunna vara grund för att avslå en ansökan. Det finns skäl att här peka på vad Regeringsrätten anfört i rättsfallet RÅ 1988 ref. 40, som tidigare har behandlats i avsnitt 1.3.8. Regeringsrätten fann i det avgörandet att en enskilds rätt till särskild omsorg i form av boende i en gruppbostad inte påverkas av det förhållandet att landstinget för närvarande inte har någon gruppbostad tillgänglig. Enligt utredningens bestämda uppfattning skall ett bifallsbeslut ovillkorligen meddelas, om de förutsättningar som lagen anger för att meddela ett sådant beslut föreligger. Som anförts i avsnitt 9.1.1 har utredningen bl.a. genom enkätundersökningen kunnat konstatera att flertalet av de svarande kommunerna, som avslår ansökningar trots bedömt behov, fortsätter att arbeta med ärendet även efter det att en ansökan formellt avslagits. Detta är naturligtvis ur den enskildes perspektiv positivt. Förfarandet kan dock i och för sig ifrågasättas ur förvaltningsrättslig synpunkt, eftersom ett avslagsbeslut utgör slutpunkten i handläggningen av ett ärende. Utredningen vill avslutningsvis peka på en olycklig konsekvens som idag kan inträffa när beslut om insatser avslås trots att det finns ett bedömt behov. Personer som fått avslag trots bedömt behov, som överklagar avslagsbeslutet till domstol och där får en gynnande dom, hamnar i en ”gräddfil” där hans eller hennes gynnande dom verkställs först. Detta sker i syfte att myndigheten skall undgå sanktionsavgift för domstolstrots. Man åsidosätter då den självklara principen att den som vid varje given tidpunkt har störst behov av det aktuella biståndet eller den aktuella insatsen är den som skall få sitt beslut verkställt först.

3

Endast cirka åtta procent av de som fått sådant avslag på en ansökan om bistånd enligt den

tidigare gällande 6 f § socialtjänstlagen och drygt 50 procent av de som fått sådant avslag enligt LSS överklagade beslutet till länsrätten, se avsnitt 9.1.1 och 9.1.2.

15. Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS

15.1. En utvidgad granskningsmöjlighet för revisorerna

Utredningens förslag: De kommunala revisorernas granskning får även omfatta ärenden som avser myndighetsutövning mot en enskild, när granskningen gäller hur nämnderna verkställer sina egna gynnande beslut.

Den 1 juli 2002 fick de kommunala revisorerna

1

en utökad möjlig-

het att granska ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Genom en ändring i 9 kap. 10 § kommunallagen (1991:900) tillades nämligen revisorerna en rätt att granska hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdomstolar. Tidigare omfattade granskningen som avsåg myndighetsutövning mot någon enskild enbart fall när handläggningen av sådana ärenden hade vållat kommunen eller landstinget ekonomisk förlust eller när granskningen skedde från allmänna synpunkter.

För att möjliggöra en effektiv kontroll av att de allmänna förvaltningsdomstolarnas avgöranden inte åsidosätts föreslog regeringen i propositionen om åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122, s. 15) att revisorernas granskning även skall omfatta ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, när granskningen gäller hur nämnderna verkställer dessa domstolars avgöranden. Regeringen poängterade att det inte var fråga om att ålägga revisorerna en lagreglerad obligatorisk laglighetsgranskning, och man framhöll att laglighetsgranskning inte skall vara en obligatorisk uppgift för revisorerna utan att lagligheten av kommunala beslut även fortsättningsvis skall prövas i de kommunala nämndernas beredningsarbete och av de rättsvårdande myndigheterna.

1

Med detta begrepp avses revisorer i både kommuner och landsting, om inte annat anges.

På motsvarande sätt som när det gäller domstolars avgöranden föreslår utredningen att revisorerna skall ges en rätt och en möjlighet att även granska ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, när granskningen gäller hur nämnderna verkställer sina egna gynnande beslut. I likhet med vad som gäller vid granskning av domstolars avgöranden är det enbart verkställighetsfrågan som den utvidgade granskningsmöjligheten gäller. Syftet med förslaget är att ytterst åstadkomma en medvetenhet hos den politiska ledningen om de ekonomiska konsekvenserna av en rättighetslagstiftning.

Beträffande förslagets påverkan på den kommunala självstyrelsen hänvisar utredningen till avsnitt 19.2.

15.2. En rapporteringsskyldighet införs

Utredningens förslag: En rapporteringsskyldighet skall införas för kommuner och landsting beträffande ej verkställda gynnande beslut enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen och 9 § LSS. Rapportering skall ske till länsstyrelsen, kommunens eller landstingets revisorer samt fullmäktige.

Utredningen har från olika håll

  • bl.a. från kommuner och lands-

ting

  • fått information om att det brister i uppföljningen av gynnande beslut. Vidare har det vid kontakter med bl.a. tjänstemän vid kommuner och länsstyrelser anförts att det hos fullmäktigeledamöterna i många kommuner finns bristfälliga kunskaper dels om vilka rättigheter som tillförsäkras den enskilde genom socialtjänstlagen och LSS, dels om förhållandena i kommunen, och att detta påverkar kommunernas anslagshantering.

För att komma till rätta med problem av det slag som anförts ovan föreslår utredningen att en rapporteringsskyldighet införs för kommuner och landsting rörande ej verkställda gynnande beslut enligt socialtjänstlagen och LSS.

Rapporteringsskyldigheten enligt socialtjänstlagen skall fullgöras av socialnämnden. Enligt 2 kap. 4 § första stycket socialtjänstlagen fullgörs kommunens uppgifter inom socialtjänsten av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. Enligt andra stycket i samma lagrum framgår att vad som i socialtjänstlagen eller

annan författning sägs om socialnämnd i förekommande fall gäller den eller de nämnder som utses enligt första stycket.

Rapporteringsskyldigheten enligt LSS skall fullgöras av en sådan nämnd som avses i 22 § LSS. Av detta lagrum framgår det att ledningen av landstingets eller kommunens verksamhet enligt LSS skall utövas av en eller flera nämnder som fullmäktige utser.

Både socialtjänstlagen och LSS hänvisar till att särskilda bestämmelser om gemensam nämnd finns i lagen (2003:192) om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet (2 kap. 4 § första stycket socialtjänstlagen och 22 § LSS).

Nämndens rapporteringsskyldighet skall omfatta alla gynnande beslut enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen eller 9 § LSS som inte har verkställts inom en viss kortare tid. Rapporteringsskyldigheten skall vidare gälla alla gynnande beslut enligt nyss nämnda lagrum som inte inom en viss kortare tid har verkställts på nytt efter det att verkställigheten avbrutits. Rapporteringen skall ske till länsstyrelsen, kommunens eller landstingets revisorer samt kommun- eller landstingsfullmäktige.

Det finns flera syften med rapporteringsskyldigheten. Kommunernas och landstingens uppföljning av gynnande beslut förbättras, samtidigt som även möjligheterna att planera verksamheten påverkas i positiv riktning. Vidare får fullmäktiges ledamöter

  • som

ytterst är ansvariga för fördelningen av medel

  • bättre information om situationen beträffande ej verkställda gynnande beslut. Revisorernas granskning och länsstyrelsernas tillsyn underlättas. Dessutom blir frågan om ej verkställda gynnande beslut synlig även för invånarna och media, i och med den föreslagna rapporteringsskyldigheten till fullmäktige.

Beträffande förslagets påverkan på den kommunala självstyrelsen hänvisar utredningen till avsnitt 19.2.

15.2.1. Förfarandet

Nämndens rapporteringsskyldighet till länsstyrelse och revisorer

Utredningens förslag: Nämnden skall till länsstyrelsen och revisorerna rapportera alla gynnande nämndbeslut om insatser enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen eller 9 § LSS som inte har verkställts inom två månader från och med dagen för beslutet. För varje beslut skall nämnden ange tidpunkten för beslutet och

vilken typ av insats beslutet gäller samt kortfattat uppge skälen för dröjsmålet. Rapporteringen skall ske en gång per månad.

Motsvarande rapporteringsskyldighet skall även gälla beslut som tidigare varit verkställda men där verkställigheten avbrutits. Rapporteringsskyldigheten skall gälla beslut som inte har verkställts på nytt inom två månader från och med den dag då verkställigheten avbröts. Rapporteringen skall även här ske en gång per månad.

När ett gynnande beslut, som en nämnd till länsstyrelsen och revisorerna tidigare har rapporterat som ej verkställt senare har verkställts, skall nämnden anmäla detta till länsstyrelsen och revisorerna. Datum för verkställigheten skall då anges. Detsamma skall gälla beslut som verkställs på nytt efter det att ärendet rapporterats till länsstyrelsen och revisorerna med anledning av att verkställigheten tidigare avbrutits.

Enligt förslaget skall nämnden dels till länsstyrelsen, dels till revisorerna rapportera alla gynnande nämndbeslut om insatser enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen eller 9 § LSS som inte har verkställts inom två månader från och med dagen för beslutet. För varje beslut skall nämnden ange tidpunkten för beslutet och vilken typ av insats beslutet gäller samt kortfattat uppge skälen för dröjsmålet. Rapporteringen skall ske en gång per månad.

Det kan även förekomma att verkställigheten av ett gynnande beslut avbryts. Utredningen föreslår därför att nämnden skall vara skyldig att till länsstyrelsen och revisorerna även rapportera beslut enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen eller 9 § LSS som tidigare varit verkställda, men där verkställigheten avbrutits. Rapporteringsskyldigheten skall gälla beslut som inte har verkställts på nytt inom två månader från och med den dag då verkställigheten avbröts, och skall avse motsvarande förhållanden som skall rapporteras beträffande besluten enligt ovan. Även i nu aktuella fall föreslås rapporteringen ske en gång per månad.

Utredningen föreslår vidare att när ett gynnande beslut, som nämnden till länsstyrelsen och revisorerna tidigare har rapporterat som ej verkställt senare verkställs, skall nämnden anmäla detta till länsstyrelsen och revisorerna. Datum för verkställigheten skall då anges. Det nu anförda skall även gälla när beslut som tidigare har rapporterats till länsstyrelsen och revisorerna med anledning av att verkställigheten avbrutits, verkställs på nytt. Skälet bakom detta

förslag är att länsstyrelserna och revisorerna skall kunna följa handläggningen av varje redovisat ärende, för att kunna bedöma om verkställighet kan anses ha skett inom rimlig tid.

Enligt utredningens mening finns det inte anledning att föreskriva en tidsfrist inom vilken nämnden skall underrätta länsstyrelsen och revisorerna att verkställighet av ett beslut skett. Det får nämligen anses ligga i nämndens intresse att så snart som möjligt lämna en sådan underrättelse, för att kunna undgå en vidare granskning.

Nämndens rapporteringsskyldighet till fullmäktige

Utredningens förslag: Nämnden skall till fullmäktige lämna en statistikrapport över hur många av nämndens gynnande beslut enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen eller 9 § LSS som inte har verkställts inom två månader från och med dagen för besluten, vilka typer av insatser dessa beslut gäller samt hur lång tid som förflutit från dagen för respektive beslut. Rapporteringen skall utformas på ett sådant sätt att den inte strider mot sekretesslagstiftningen och skall ske en gång per månad.

Motsvarande rapporteringsskyldighet till fullmäktige som nyss nämnts skall även gälla beslut som tidigare varit verkställda, men där verkställigheten avbrutits. Rapporteringsskyldigheten skall gälla beslut som inte har verkställts på nytt inom två månader från och med den dag då verkställigheten avbröts.

Utredningen föreslår att nämnden till fullmäktige skall lämna en statistikrapport över hur många gynnande beslut enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen eller 9 § LSS som inte har verkställts inom två månader från och med dagen för besluten, vilka typer av insatser som besluten gäller samt hur lång tid som vid rapporteringstillfället förflutit från dagen för respektive beslut. Rapporterna skall utformas på ett sådant sätt att de inte kommer i konflikt med sekretesslagstiftningen. Det skall alltså av nämndens redovisning till fullmäktige inte gå att härleda vilka personer besluten gäller. Inte heller skall nämnden ange skälen till varför de rapporterade besluten inte är verkställda. Utredningen vill här poängtera att förslaget inte är avsett att skapa en diskussion kring enskilda ärenden. Avsikten är istället att åstadkomma en principdiskussion om kommunens eller

landstingets resursfördelning. Den föreslagna rapporteringen skall ske en gång per månad.

En motsvarande rapporteringsskyldighet till fullmäktige som den nyss nämnda skall även gälla för nämnden, när fråga är om beslut som tidigare varit verkställda men där verkställigheten avbrutits. Rapporteringsskyldigheten skall omfatta beslut som inte har verkställts på nytt inom två månader från och med den dag då verkställigheten avbröts och skall enligt förslaget ske en gång per månad.

15.2.2. Följder av rapporteringsskyldigheten för kommuner och landsting

Den föreslagna rapporteringsskyldigheten för nämnden är avsedd att vara en hjälp när det gäller uppföljningen av egna gynnande beslut. Nämndens rapporteringsskyldighet bidrar även till att möjliggöra en förbättrad planering, eftersom kommunerna och landstingen genom rapporteringen får kännedom om vilka beslut som är verkställda och vilka som väntar på verkställighet. Detta har även en positiv effekt på kommunernas och landstingens planering för framtida behov.

Som nämnts under avsnitt 15.2 har det i olika sammanhang framkommit att det finns brister beträffande uppföljningen av gynnande beslut. Det saknas många gånger rutiner för att följa upp besluten. Detta har framkommit i utredningens enkätsvar, vid samtal med tjänstemän i kommuner, landsting och länsstyrelser samt genom länsstyrelserapporter m.m. Det har även framkommit att det finns problem när ansvaret för beslutsfattande och verkställighet av beslut ligger på olika enheter. I detta sammanhang har utredningen även fått uppgifter om att det förekommer bristande kontakter mellan politiker i fullmäktige och kommun- och landstingsstyrelser å ena sidan och nämndpolitiker samt tjänstemän med beslutande och verkställande uppgifter å den andra sidan. Det är av grundläggande betydelse för en korrekt och rättssäker tillämpning av socialtjänstlagen och LSS att kommun- eller landstingsledningen har en fullständig bild av de förhållanden som råder i kommunen eller landstinget. Endast om en sådan otvetydig bild finns kan ledningen agera för invånarnas bästa, för att ställa medel till förfogande för att tillgodose de behov

  • både aktuella och fram-

tida

  • som finns. Den rapporteringsskyldighet som utredningen

föreslår skall åläggas nämnden torde verksamt kunna bidra till att förkorta dröjsmålen med verkställighet av gynnande beslut.

Revisorerna granskar årligen, i den omfattning som följer av god revisionssed, all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. Genom den föreslagna rapporteringen av ej verkställda gynnande beslut får revisorerna uppgift om läget i kommunen eller landstinget. De har då möjlighet att föra en dialog med respektive nämnd och även påtala eventuella brister i nämndernas verksamhet för fullmäktige. Detta bör ge ett bättre underlag för kommun- eller landstingsledningens bedömningar och planering. Revisorerna har också möjlighet att föreslå fullmäktige att en nämnd, fullmäktigeberedning eller enskild förtroendevald i ett sådant organ, som inte bedöms sköta sitt uppdrag, inte skall beviljas ansvarsfrihet för sin förvaltning (jfr 9 kap. 17 § kommunallagen [1991:900]). Utredningen vill i detta sammanhang poängtera att avsikten med nämndernas rapporteringsskyldighet till revisorerna inte är att peka ut vad revisorerna enligt 9 kap. 10 § kommunallagen skall granska. Avsikten är istället att underlätta revisorernas arbete när det gäller att ta ställning till om en granskning bör ske.

Fullmäktige, som är ansvarig för fördelningen av medel inom kommunen eller landstinget, måste känna till vad en rättighetslagstiftning innebär och hur verksamheten i berörda nämnder sköts. Gör man det har man också möjlighet att fördela kommunens eller landstingets medel på ett sätt som står i överensstämmelse med de krav som en rättighetslagstiftning ställer.

Nämndens rapportering till fullmäktige gör verkställighetsfrågan synlig, inte bara för politiker i fullmäktige och nämnder utan även för allmänheten. Hur kommunen eller landstinget sköter ärenden om verkställighet av gynnande beslut kan då bli föremål för debatt. Det är av stor betydelse för den kommunala demokratin att invånarna får kännedom om hur dessa ärenden hanteras. Detta kan ske t.ex. genom medias försorg. Invånarna har då möjlighet att av fullmäktiges ledamöter utkräva politiskt ansvar i allmänna val vart fjärde år.

Det är viktigt att den statistikrapport som nämnden lämnar till fullmäktige utformas på ett sådant sätt att sekretessbelagda uppgifter om enskilda inte lämnas ut. Rapporten kan efter begäran lämnas ut till allmänheten eller media.

15.2.3. Följder av rapporteringsskyldigheten för länsstyrelserna

Genom den månatliga rapporteringen av ej verkställda gynnande beslut får länsstyrelsen som tillsynsmyndighet automatiskt uppgifter från nämnderna i kommuner och landsting, och man kan få överblick över hur besluten verkställs. Länsstyrelsens tillsynsarbete underlättas genom att man för egen del slipper hämta in uppgifterna. Länsstyrelsen får vidare genom nämndernas rapportering en överblick över situationen i länet, när det gäller ej verkställda gynnande beslut.

Genom nämndernas rapportering till länsstyrelserna kommer dessa att få en betydligt förbättrad inblick i nämndernas verksamhet och därmed också en betydligt förbättrad möjlighet att fullgöra sin tillsyn.

15.2.4. Valet av tidpunkt för rapportering

Beslut enligt socialtjänstlagen och LSS skall verkställas omedelbart (16 kap. 3 § andra stycket socialtjänstlagen och 27 § tredje stycket LSS). Även om detta är fallet måste kommunen eller landstinget få skälig tid på sig att verkställa ett beslut sedan behovet av en insats blivit känt. När det gäller att ta ställning till vid vilken tidpunkt den föreslagna rapporteringsskyldigheten skall inträda måste en avvägning göras mellan olika intressen.

Utredningen är självfallet medveten om att rapporteringsskyldigheten leder till ökat arbete för nämnden. Detta gäller inte minst i de kommuner och landsting där arbetet med uppföljning av besluten för närvarande är mindre omfattande. I viss mån leder rapporteringsskyldigheten också till ökat arbete för mottagarna av rapporterna. Här måste dock beaktas att rapporteringen även underlättar mottagarnas arbete. Utredningen inser självfallet också att nämndens arbete med rapporteringen minskar ju längre tid efter beslutet som rapporten skall lämnas. Vid bedömningen av tidpunkten för rapporteringen måste emellertid syftet med denna

att öka rättssäkerheten för enskilda

  • väga tungt. Ju senare rapporteringen sker desto senare inträder de effekter av rapporteringen som redovisas i avsnitt 15.2 och 15.4. Vid avvägningen mellan intresset av att kommuner och landsting inte betungas mer än nödvändigt och intresset att besluten verkställs inom rimlig tid, har utredningen stannat för att föreslå att nämnder i kommuner och

landsting åläggs en redovisningsskyldighet beträffande ej verkställda gynnande beslut efter två månader från och med dagen för beslutet eller efter två månader från och med den dag då verkställigheten av ett beslut avbröts. Flertalet beslut torde vara verkställda före tvåmånadsfristens utgång. Dessa beslut behöver då inte redovisas.

15.3. Åtgärder som utredningen övervägt

15.3.1. Tillämpning av utsökningsbalkens bestämmelser på kommuners och landstings gynnande beslut

Utredningens bedömning: Utsökningsbalkens regler om utmätning och annan verkställighet är inte tillämpliga på kommuners gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS.

Det finns inte heller skäl att genom lagändringar göra utsökningsbalkens bestämmelser om verkställighet tillämpliga på kommuners gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller kommuners och landstings gynnande beslut enligt LSS.

Utredningen har i ett tidigare avsnitt något behandlat utsökningsbalkens regler om utmätning och annan verkställighet. Utredningen hänvisar i denna del till avsnitt 4.4.

I socialtjänstlagen och LSS finns det inte några särskilda föreskrifter om att förvaltningsmyndighets beslut får verkställas enligt bestämmelserna i utsökningsbalken. Utsökningsbalkens regler om utmätning och annan verkställighet är därför inte tillämpliga på en förvaltningsmyndighets gynnande beslut, som fattas enligt socialtjänstlagen eller LSS. Inte heller kan utsökningsbalkens bestämmelser bli tillämpliga genom övergångsbestämmelsen i 13 § lagen (1981:775) om införande av utsökningsbalken. Kommunens eller landstingets beslut kan ju inte meddelas enligt en bestämmelse som har tillkommit före utsökningsbalkens ikraftträdande den 1 januari 1982, eftersom både socialtjänstlagen och LSS har tillkommit efter denna tidpunkt.

Det finns inte heller skäl att genom lagändringar göra utsökningsbalkens bestämmelser om verkställighet tillämpliga på kommuners gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller kommuners och landstings gynnande beslut enligt LSS, eftersom utsökningsbalkens bestämmelser knappast torde kunna bli ett effektivt medel för att verkställa sådana beslut.

15.3.2. Bör vitessanktioner införas eller skadeståndsskyldigheten utvidgas för kommuner och landsting?

Utredningens bedömning: Det finns inte skäl att införa en vitessanktion som påtryckningsmedel för att förmå kommuner och landsting att verkställa sina gynnande beslut inom rimlig tid.

Det finns inte heller skäl att utvidga skadeståndsskyldigheten för kommuner och landsting som juridiska personer.

I avsnitt 4.5 har utredningen något behandlat bl.a. vite och skadestånd. Utredningen hänvisar här till detta avsnitt.

Regeringen föreslog i propositionen om åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122, s. 22) att då gällande vitessanktion skulle ersättas med en sanktionsavgift. Enligt 26 a § LSS och 13 kap. 7 § socialtjänstlagen hade länsstyrelsen vid denna tidpunkt möjlighet att förelägga en kommun eller ett landsting vid vite att följa en lagakraftvunnen dom, som gav en enskild rätt till vissa insatser enligt dessa lagar. Riksdagen beslutade den 29 maj 2002 i enlighet med regeringens förslag (rskr. 2001/02:271).

Regeringen, som i propositionen (s. 21 f.) framhöll att det fanns flera skäl att ersätta möjligheten till vitesföreläggande med en sanktionsavgift, anförde bl.a. följande. En fördel med ett system med sanktionsavgifter är att sanktionsavgiften kan få effekt som påtryckningsmedel på ett tidigare stadium. Ett vitesföreläggande får motsvarande effekt betydligt senare eftersom det kan utfärdas först när verkställigheten dröjt alltför länge. När föreläggandet väl utfärdats får kommunen eller landstinget dessutom ytterligare en tids respit. En annan omständighet som talar för ett system med sanktionsavgifter är att den administrativa hanteringen av en sanktionsavgift sannolikt skulle bli enklare än den som krävs för vitessanktionen. Ett system med vite innebär i princip att varje enskilt fall kan komma att handläggas i två skilda förfaranden, ett som avser utfärdande av vitesföreläggande och ett som rör utdömande av vitet. Regeringen framhöll avslutningsvis att Länsstyrelsen i Stockholms län påpekat att det föreslagna systemet med en sanktionsavgift skulle förkorta handläggningstiden, vilket har stor betydelse för den enskilde.

Utredningen anser att en vitessanktion inte kan utgöra ett effektivt påtryckningsmedel, för att förmå kommuner och landsting att

inom rimlig tid verkställa sina gynnande beslut. Till detta kommer att riksdagen, som framgått ovan, så sent som för endast ett par år sedan beslutade att ersätta den tidigare gällande vitessanktionen vid kommunalt domstolstrots med en sanktionsavgift. Utredningen anser att det av dessa skäl inte finns anledning att föreslå att en vitessanktion skall införas för ej verkställda gynnande beslut.

När det gäller frågan om skadeståndsansvaret bör utvidgas för kommuner och landsting som juridiska personer, vill utredningen framhålla att skadeståndet är avsett att utgöra ersättning för skada som drabbat en fysisk eller juridisk person. Skadeståndets funktion är alltså i huvudsak reparativ. Åtgärder mot kommunalt lagtrots i nu aktuell form bör dock istället ha preventiv karaktär. För att skadestånd skall kunna utgå krävs det dessutom att den skadelidande själv tar initiativ till en civilrättslig process i allmän domstol, och att domstolen finner att kommunen eller landstinget skall åläggas att betala skadestånd. Mot bakgrund av vad som nu anförts anser utredningen att ett utvidgat skadeståndsansvar för kommuner och landsting inte är en lämplig åtgärd för att på ett effektivt sätt komma till rätta med bristande verkställighet av kommuners och landstings gynnande beslut. Motsvarande bedömning gjordes av regeringen i lagstiftningsärendet om åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/2002:122, s. 14).

15.3.3. Bör straffansvaret eller skadeståndsskyldigheten utvidgas för förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting?

Utredningens bedömning: Det finns inte skäl att utvidga straffansvaret för förtroendevalda och anställda, för att komma till rätta med problemet att gynnande beslut av kommuner och landsting inte verkställs inom rimlig tid.

Det finns inte heller skäl att utvidga skadeståndsskyldigheten för förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting, för att komma till rätta med problemet.

I avsnitt 4.5 har utredningen något behandlat bl.a. de materiella bestämmelserna om tjänstefel och skadestånd. Utredningen hänvisar här till detta avsnitt.

I propositionen 2001/02:122 om åtgärder mot kommunalt domstolstrots (s. 14) anförde regeringen att en skärpt kriminalisering

inte är en framkomlig väg för att motverka domstolstrots. Regeringen hänvisade bl.a. till att utredningar på området övervägt detta, men att de kommit fram till att en skärpning inte bör komma i fråga, både mot bakgrund av svårigheter att utforma nödvändiga bestämmelser och av kommunaldemokratiskt grundade skäl. Enligt utredningens uppfattning kan inte heller en skärpt kriminalisering utgöra en effektiv åtgärd för att komma till rätta med problemet att gynnande beslut inte verkställs inom rimlig tid. Utredningen delar alltså regeringens bedömning att en skärpt kriminalisering inte är en framkomlig väg.

Beträffande frågan om skadeståndsskyldigheten bör utvidgas för förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting hänvisar utredningen i huvudsak till vad som anförts i avsnitt 15.3.2, när det gäller frågan om en utvidgad skadeståndsskyldighet för kommuner och landsting som juridiska personer. Utöver vad som anförts där vill utredningen tillägga att skälet till att gynnande beslut inte verkställs inom rimlig tid, relativt ofta sägs vara att det råder brist på ekonomiska resurser. Att utvidga skadeståndsskyldigheten för förtroendevalda och anställda kan därmed inte råda bot på problemet med ej verkställda gynnande beslut, i de fall där den underlåtna verkställigheten beror på resursbrist. Enligt utredningens uppfattning bör alltså inte heller en utvidgad skadeståndsskyldighet för förtroendevalda och anställda komma ifråga. Denna slutsats stannade även regeringen för i lagstiftningsärendet om åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122, s. 14).

15.4. Sanktionsavgifter införs

Det bör inledningsvis nämnas att de förslag som utredningen lämnar och de överväganden som utredningen gör i avsnitt 15.4, har jämförts med de överväganden som gjorts i regeringens proposition om åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122) och med de bestämmelser om kommunalt domstolstrots enligt socialtjänstlagen och LSS, som sedan den 1 juli 2002 utgör gällande rätt.

15.4.1. Allmänna överväganden

Utredningens förslag: En kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen eller en insats enligt 9 § LSS som någon är berättigad till enligt ett beslut av kommunen eller landstinget, skall åläggas att betala en särskild avgift. Detsamma gäller en kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid på nytt tillhandahåller biståndet eller insatsen efter det att verkställigheten av ett sådant beslut avbrutits.

Som framgått av avsnitt 10 förekommer det sedan ett antal år tillbaka inom äldre- och handikappomsorgen att gynnande myndighetsbeslut om olika insatser fattas, utan att de sedan verkställs inom rimlig tid. Detta innebär problem av olika slag. Från rättssäkerhetssynpunkt är det oacceptabelt att enskilda inte får tillgång till de rättigheter gentemot det allmänna som lagstiftningen ger dem. Det är självfallet inte förenligt med grundläggande principer i en rättsstat att myndigheter fattar gynnande beslut för den enskilde, utan att sedan verkställa besluten inom rimlig tid. Detta urholkar medborgarnas tilltro gentemot det allmänna, vilket på sikt är ett hot mot rättsstaten. Den enskilde, som har fått ett gynnande beslut, upplever vidare en maktlöshet och rättsosäkerhet, eftersom han eller hon inte vet när ett fattat beslut kommer att verkställas.

Trots att de problem som nämnts ovan har funnits under en längre tid har man inte lyckats komma till rätta med dem.

Som framgått av avsnitt 8.1.1 är problemet med ej verkställda beslut enligt socialtjänstlagen och LSS fortfarande stort och omfattande. I avsnittet anges att 1 733 beslut om plats i särskilda boenden

2

inte var verkställda den 31 december 2003. Detta innebär

en minskning med drygt 20 procent jämfört med förhållandena vid mättillfället den 1 januari 2002. Att notera i detta sammanhang är att även besluten om avslag på ansökningar om särskilda boenden trots bedömt behov

3

har minskat (se avsnitt 9.1.1). År 2001 upp-

gick antalet avslag trots bedömt behov till 2 371, medan de år 2003 uppgick till 1 932. Minskningen utgör 18,5 procent. Från 191 kommuner har man rapporterat att några beslut om avslag trots be- dömt behov inte har fattats under år 2003.

  • Vid mättillfället

2

Med särskilda boenden avses här även bostad med särskild service för personer under 65 år

och korttidsboende.

3

Med särskilda boenden avses här även bostad med särskild service för personer under 65 år

och korttidsboende.

den 31 december 2003 (se avsnitt 8.1.1) hade 65 procent av dem som beviljats en plats i särskilt boende fått beslutet verkställt inom tre månader. Motsvarande siffra den 1 januari 2002 var 52 procent.

När det gäller kommunala beslut om vissa insatser enligt LSS, framgår det av avsnitt 8.1.2 att det den 31 december 2003 fanns totalt 2 271 ej verkställda beslut angående någon av insatserna enligt 9 § 2

  • LSS. Detta innebar en minskning med cirka

8 procent jämfört med förhållandet den 1 januari 2002. När det gäller antalet avslag trots bedömt behov (se avsnitt 9.1.2) uppgick dessa i kommunerna till 223 fall år 2003. Dessa gällde insatser enligt 9 § 2

  • LSS. Antalet avslag trots bedömt behov ökade med nästan 27 procent år 2003 jämfört med år 2001. Från 228 av landets kommuner har man uppgett att det inte har fattats några beslut om avslag enligt LSS trots bedömt behov under år 2003.
  • Efter tre månader var 77 procent av de gynnande besluten enligt LSS ännu inte verkställda (se avsnitt 8.1.2).

När det gäller landstingens beslut om råd och stöd (se av- snitt 8.2) framgår det av Socialstyrelsens och länsstyrelsernas rapport att 98 ej verkställda beslut fanns den 31 december 2003, varav 87 av besluten har inrapporterats från ett specifikt landsting. 67 av dessa beslut uppgavs vara fattade före år 2001. Vid mätningen den 1 januari 2002 rapporterades det totalt 299 ej verkställda beslut om råd och stöd i landet. Antalet ej verkställda beslut har därmed minskat med cirka två tredjedelar mellan mättillfällena den 1 januari 2001 och den 31 december 2003. Avslag trots bedömt behov tycks i princip inte alls förekomma när det gäller beslut av landsting om råd och stöd (se avsnitt 9.2).

Utredningen föreslår i detta betänkande vissa åtgärder för att komma till rätta med problemet att kommuners och landstings gynnande beslut inte verkställs inom rimlig tid. En av de bärande tankarna bakom förslagen är att ge kommuner och landsting verktyg för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett bättre sätt. Detta föreslås ske bl.a. genom att nämnderna åläggs en ny rapporteringsskyldighet rörande ej verkställda gynnande beslut (se avsnitt 15.2 ovan). För att kunna åstadkomma att gynnande beslut verkställs inom rimlig tid krävs dock enligt utredningens mening även ett effektivt yttersta påtryckningsmedel.

Utredningen har ovan (avsnitt 15.3) kommit fram till att vitessanktioner, utvidgad skadeståndsskyldighet eller utvidgat straffansvar inte är påtryckningsmedel, som effektivt skulle kunna motverka kommuners och landstings underlåtenhet att verkställa

gynnande beslut. Utredningen har även bedömt att det inte finns skäl att genom lagändringar göra utsökningsbalkens bestämmelser om verkställighet tillämpliga på kommuners gynnande beslut enligt socialtjänstlagen och kommuners och landstings gynnande beslut enligt LSS. Frågan blir då om sanktionsavgifter kan införas.

Institutet sanktionsavgifter har behandlats i avsnitt 4.5. Utredningen hänvisar här till detta avsnitt.

Enligt utredningens mening är de främsta fördelarna med sanktionsavgifter att de kan ”skräddarsys” för de områden där de skall användas och att de kan åläggas utan att uppsåt eller oaktsamhet behöver styrkas. Eftersom sedvanliga straffrättsliga principer som skuld, proportionalitet och betalningsförmåga kan åsidosättas, antas sanktionsavgifter utgöra en mer effektiv sanktion

  • ha en

större preventiv effekt

  • än straff. Utredningen anser att effektiviteten i sanktionen är av avgörande betydelse vid ställningstagande till vilket yttersta påtryckningsmedel som bör väljas, för att förmå kommuner och landsting att inom rimlig tid verkställa sina gynnande beslut. Utredningen har därför stannat för att föreslå att sanktionsavgifter skall införas. Att antalet ej verkställda beslut vid det senaste mättillfället har minskat något innebär enligt utredningens uppfattning inte att behovet av ett yttersta påtryckningsmedel har fallit bort. Även om det endast hade varit fråga om ett fåtal ärenden där gynnande beslut inte verkställs inom rimlig tid utgör det ett allvarligt problem, eftersom förtroendet för rättsstaten urholkas, och i många fall leder dröjsmålen med verkställighet av beslut till svårigheter och lidande för de enskilda.

När det gäller den närmare utformningen av det föreslagna systemet med sanktionsavgifter vill utredningen anföra följande.

Den föreslagna sanktionsavgiften är avsedd som en yttersta åtgärd. Den bedöms bara komma att behöva tillgripas i ett mindre antal fall. Utredningen vill särskilt betona att huvudvikten i förslagen ligger i att inom kommunen och landstinget skapa en medvetenhet om vad en rättighetslagstiftning innebär och hur de specifika behov som finns inom kommunen eller landstinget ser ut, för att dessa behov sedan skall kunna tillgodoses.

När det gäller sanktionsavgiftens utformning bör den, vilket även är fallet med sanktionsavgift vid kommunalt domstolstrots, utgöra en obligatorisk påföljd som under vissa förutsättningar kan bortfalla. Detta bör framgå direkt av lagtexten.

Av socialtjänstlagen och LSS framgår att beslut om insatser eller bistånd skall verkställas omedelbart (16 kap. 3 § andra stycket socialtjänstlagen och 27 § tredje stycket LSS). Det ligger dock i

sakens natur att det inte kan anses rimligt att kommunen eller landstinget alltid skall kunna tillhandahålla en viss insats omedelbart. Skyldigheten att betala sanktionsavgift kan därför inte anknytas till dagen för beslutet eller dagen då verkställigheten av ett beslut avbrutits.

Verkställighet av beslut enligt socialtjänstlagen och LSS skall enligt förslaget ske inom skälig tid från tidpunkten för det gynnande beslutet, för att en ansökan om åläggande av sanktionsavgift inte skall göras. Förslaget tar även sikte på fall där ett beslut tidigare har varit verkställt, men där verkställigheten av någon anledning avbrutits. Det kan t.ex. gälla en insats i form av kontaktperson, där kontaktpersonen flyttar från orten och uppdraget därmed upphör. Enligt utredningen varierar vad som avses med skälig tid beroende dels på de specifika omständigheterna i det enskilda fallet, dels på vilken insats det är fråga om. Om skälig tid har överskridits är alltså en bedömning som får göras i det enskilda ärendet. Skälig tid för verkställighet kan t.ex. anses ha överskridits om kommunen eller landstinget inte vidtagit någon åtgärd för att lösa akuta och allvarliga problem. Rimligtvis bör dock sådana fall bli sällsynta.

När utredningen nedan diskuterar frågan om gynnande beslut, avses både nya beslut och beslut i vilka verkställigheten avbrutits, om inte annat anges eller framgår av sammanhanget.

Rent generellt bör sägas att det ligger i sakens natur att man

  • även om beslut enligt socialtjänstlagen och LSS gäller omedelbart (se ovan)
  • vanligen får räkna med att det tar längre tid att tillhandahålla vissa typer av bistånd eller insatser, jämfört med andra sådana. Man får t.ex. räkna med att det vanligen tar längre tid att tillhandahålla en bostad jämfört med en ledsagare. Eftersom det är rimligt att anta att vad som bedöms vara skälig tid för verkställighet av ett gynnande beslut kan variera, bör det i lagtexten inte anges en yttersta tidsgräns för när ett bistånd eller en insats skall tillhandahållas. Någon sådan tidsgräns finns för övrigt inte heller beträffande kommunalt domstolstrots.

Fråga uppkommer då om sanktionsavgiftens adressat. Utredningen hänvisar i denna del till de överväganden som regeringen gjort i lagstiftningsärendet om åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122, s. 23). Man fann i det ärendet att sanktionen bör riktas mot kommunen eller landstinget som juridisk person och inte mot ordföranden eller övriga förtroendevalda i en nämnd. Som skäl för detta anförde regeringen att fullmäktiges

ställningstaganden i fråga om medelstilldelningen visserligen i många fall kan antas ha haft avgörande betydelse för uppkommande dröjsmål, men framhöll att fullmäktiges ledamöter är direkt valda och att deras ansvar i första hand är politiskt. Man ansåg därför att en sanktion riktad mot fullmäktiges ledamöter inte borde komma i fråga. Utredningen delar denna bedömning.

Som framgått av avsnitt 4.5 gäller vid sanktionsavgifter vanligtvis strikt ansvar, dvs. betalningsskyldighet åläggs när en regelöverträdelse objektivt kan konstateras. Det strikta ansvaret anses vanligen godtagbart, när de som kan tänkas bli avgiftsskyldiga kan förväntas ha god kännedom om gällande föreskrifter och dessutom ha en särskild anledning att vaka över att föreskrifterna följs. Utredningen anser av nu nämnda skäl att det inte bör ställas upp något krav på uppsåt eller oaktsamhet för att avgiftsskyldighet skall uppstå, när gynnande beslut inte verkställs inom skälig tid. Detta är inte heller fallet vid kommunalt domstolstrots.

I propositionen 2001/02:122 Åtgärder mot kommunalt domstolstrots föreslog regeringen bl.a. att en ny bestämmelse (28 a § första stycket) skulle införas i LSS, av innebörd att en kommun eller ett landsting som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 § LSS som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift (s. 7). Regeringen föreslog även en ny bestämmelse i socialtjänstlagen (16 kap. 6 a § första stycket), av innebörd att en kommun, som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla bistånd enligt 4 kap. 1 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift (s. 9). I författningskommentaren till 28 a § första stycket LSS framhöll regeringen att bestämmelsen är tillämplig både i sådana fall då den aktuella domen utformats som en fullgörelsedom, dvs. när kommunen uttryckligen förpliktats eller ålagts att tillhandahålla en viss förmån, och i sådana fall då domstolen istället valt att förordna eller förklara att sökanden har rätt till förmånen (s. 29). I författningskommentaren till bl.a. 16 kap. 6 a § socialtjänstlagen hänvisade regeringen, i nu aktuell del, till författningskommentaren till förslaget till lag om ändring i LSS (s. 31). Riksdagen har sedermera antagit regeringens proposition om ändringar i bl.a. LSS och socialtjänstlagen.

Som framgått ovan i detta avsnitt föreslår utredningen att en kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen eller en insats enligt 9 § LSS som någon är berättigad till enligt ett beslut av kommunen

eller landstinget, skall åläggas att betala en särskild avgift. Detsamma gäller en kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid på nytt tillhandahåller biståndet eller insatsen efter det att verkställigheten av ett sådant beslut avbrutits. På motsvarande sätt som vid kommunalt domstolstrots skall även beslut, genom vilka det förordnas eller förklaras att den enskilde har rätt till den sökta förmånen, träffas av sanktionsavgiftsbestämmelsen. Bestämmelsen om att en särskild avgift får åläggas en kommun eller ett landsting kommer alltså att bli tillämplig även i nu nämnda fall.

Sanktionsavgifter på andra områden, t.ex. vid kommunalt domstolstrots, tillfaller staten. Utredningen anser inte att det finns skäl att göra undantag från denna princip.

Beträffande förslagets påverkan på den kommunala självstyrelsen hänvisar utredningen till avsnitt 19.2.

15.4.2. Avgiftens storlek, m.m.

Utredningens förslag: Sanktionsavgiften får bestämmas till lägst tio tusen kronor och högst en miljon kronor.

När avgiftens storlek fastställs skall särskilt beaktas hur länge dröjsmålet pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara.

En ny sanktionsavgift får beslutas för den ytterligare period som ett gynnande beslut inte verkställts.

Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det. I ringa fall skall inte någon avgift tas ut.

Som anförts i propositionen 2001/02:122 om åtgärder mot kommunalt domstolstrots (s. 24) har sanktionsavgifter regelmässigt både ett repressivt och ett vinsteliminerande inslag, vilket medför att avgifterna ofta uppgår till belopp som överstiger de böter som kan komma i fråga för brott som kan bedömas vara av liknande svårighetsgrad som överträdelsen. Enligt propositionen brukar normalt vissa gränser ställas upp för en sanktionsavgifts storlek.

På motsvarande sätt som vid kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122, s. 24) är avsikten med den sanktionsavgift som nu föreslås av utredningen, att den skall kunna sättas så högt att den motverkar kommunalt lagtrots av här aktuellt slag. Som framhållits i propositionen om åtgärder mot kommunalt domstolstrots (s. 24) skulle förslaget inte uppnå sitt syfte om det medförde en möjlighet

för en kommun eller ett landsting att medvetet ådra sig en sanktionsavgift med ett lägre belopp än vad det skulle kosta att tillhandahålla insatsen eller biståndet. Utredningen delar denna bedömning. En rimlig högsta nivå på sanktionsavgiften bör, i likhet med vad som gäller vid kommunalt domstolstrots, vara en miljon kronor. Det bör dock endast i undantagsfall vara aktuellt med en så hög sanktionsavgift.

Det lägsta beloppet för en sanktionsavgift bör lämpligen kunna bestämmas till tio tusen kronor. Detta motsvarar det lägsta belopp som kan beslutas vid kommunalt domstolstrots.

Utredningen har från länsstyrelsehåll fått veta att man anser att det i vissa fall finns särskilda problem, när det gäller att ta ställning till om ett ärende om åläggande av sanktionsavgift skall inledas vid kommunalt domstolstrots. Det gäller sådana fall där en allmän förvaltningsdomstol i en dom har förklarat att en person har rätt till insatsen eller biståndet kontaktperson. Problemet uppges vara sanktionsavgiftens beräkning, där ställningstagandet till vinstelimineringen blir svårhanterad eftersom insatsen är förhållandevis ”billig” att anordna. Det kan därför dröja en relativt lång tid – långt utöver vad man anser vara rimligt – innan ett sanktionsavgiftsärende anses kunna aktualiseras i länsrätten.

Problem av motsvarande slag kan självfallet uppkomma beträffande en kommuns gynnande beslut om att en person är berättigad till kontaktperson eller ledsagare, och detta beslut inte anses ha verkställts inom skälig tid.

Enligt utredningens mening bör beslutande instans, när en kommuns gynnande beslut om kontaktperson eller ledsagare inte verkställs, vid ställningstagande till den vinst som kommunen gjort genom att inte verkställa det aktuella beslutet, även räkna in de medel som kommunen sparat genom att inte arbeta aktivt med rekryteringsfrågan. Sanktionsavgiften skall ju nämligen eliminera den vinst som kan uppkomma genom att ett beslut inte verkställs inom skälig tid. Till detta skall sedan läggas det repressiva inslaget av sanktionen. Med ett sådant synsätt torde problemen med bristande verkställighet av gynnande beslut om kontaktperson eller ledsagare avsevärt kunna minskas.

På motsvarande sätt som gäller vid kommunalt domstolstrots bör det – när gynnande myndighetsbeslut inte verkställs inom skälig tid – i princip inte finnas något hinder mot att en ny sanktionsavgift beslutas för den ytterligare period som det gynnande beslutet inte verkställts. Liksom vid kommunalt domstolstrots bör det i tydlighetens intresse framgå av lagtexten att ny särskild avgift

får beslutas om en kommun eller ett landsting, som efter att ha ålagts att betala en sanktionsavgift, fortfarande underlåter att tillhandahålla insatsen eller biståndet. Det bör här framhållas att en ny sanktionsavgift även bör få åläggas när verkställigheten av ett gynnande beslut avbrutits.

Det finns inte något som hindrar att en sanktionsavgift beslutas, i de fall där det gynnande myndighetsbeslutet redan har verkställts men där detta inte kan sägas ha skett inom skälig tid. Att en sanktionsavgift även skall kunna dömas ut i fall där beslutet redan har verkställts, är en viktig förutsättning för att upprätthålla sanktionssystemets effektivitet. En lång handläggningstid av avgiftsärendet skall inte kunna räknas kommunen eller landstinget till godo. Att ett beslut verkställs sedan ett ärende om åläggande av sanktionsavgift har inletts torde dock, enligt utredningen, i många fall kunna leda till att avgiften bestäms till ett lägre belopp än om verkställigheten skulle ha dröjt ytterligare någon tid. Motsvarande uppfattning framförs i regeringens proposition om åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122, s. 30 f.).

Som framgått av avsnitt 15.4.1 skall avgiftsskyldigheten bygga på strikt ansvar. På motsvarande sätt som anförts vad gäller kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122, s. 25) bör det dock enligt utredningen finnas en möjlighet att sätta avgiften lägre än normalt eller att efterge den helt, när särskilda omständigheter påkallar det.

Enligt utredningens uppfattning är utgångspunkten att kommunen eller landstinget i princip skall vidta alla åtgärder som är möjliga för att verkställa ett gynnande beslut. Sanktionsavgiften skall enbart kunna sättas ned eller bortfalla om synnerliga skäl föreligger. Motsvarande förhållande är tänkt att gälla vid kommunalt domstolstrots (se prop. 2001/02:122, s. 24 f.). Om den enskilde, innan tidpunkten för skälig tid överskridits, har fått ett godtagbart erbjudande om en bostad som han eller hon tackat nej till, anser utredningen att synnerliga skäl för eftergift av sanktionsavgiften kan finnas. Detta kan även gälla t.ex. om kommunen, trots stora ansträngningar, inte lyckas ordna en kontaktperson eller en ledsagare inom skälig tid. Det finns i detta sammanhang även skäl att framhålla ett klargörande av Lagrådet i propositionen om åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122, s. 51), nämligen att de omständigheter som bör kunna anses utgöra synnerliga skäl är omständigheter som legat utanför kommunens eller landstingets kontroll. Enligt Lagrådet torde det vidare inte

vara helt uteslutet att

  • inom snäva ramar − som en faktor beakta svårigheter med ekonomisk omprioritering, då det gäller att bedöma om ett dröjsmål är oskäligt eller då det blir fråga om att bestämma den särskilda avgiftens storlek. Att man i sin ekonomiska planering prioriterat medlen på ett sådant sätt att resurserna inte räckt till för att tillhandahålla insatser kan dock enligt Lagrådet inte utgöra skäl för eftergift. I likhet med vad regeringen anfört i propositionen (s. 30) instämmer även utredningen i Lagrådets uttalanden. Utredningen anser att det även finns skäl att tillägga att en undermålig planering från kommunens eller landstingets sida, som gör att ett gynnande beslut inte kan verkställas inom skälig tid, inte heller kan utgöra synnerliga skäl för att efterge en sanktionsavgift.

I likhet med vad som gäller vid kommunalt domstolstrots bör det, vid gynnande beslut som inte verkställs inom skälig tid, finnas möjlighet att avstå från att ta ut sanktionsavgift i ringa fall. Med ringa fall bör främst avses att dröjsmålet varit förhållandevis kortvarigt. Begreppet överensstämmer därmed med vad som anförts av regeringen i lagstiftningsärendet om åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122, s. 30).

15.4.3. Handläggningsfrågor

Utredningens förslag: Frågor om sanktionsavgift prövas av länsrätten, efter ansökan av länsstyrelsen.

En sanktionsavgift får dömas ut bara om länsstyrelsens ansökan delgetts kommunen eller landstinget inom två år från tidpunkten för det gynnande myndighetsbeslutet om en insats eller bistånd eller inom två år från det att verkställigheten av det gynnande myndighetsbeslutet avbrutits.

Mål om prövning av ansökningar om sanktionsavgifter skall handläggas skyndsamt i allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

När det gäller ärenden om åläggande av sanktionsavgift vid ej verkställda gynnande beslut, kan det konstateras att det rör sig om en prövning med betydande inslag av skönsmässiga bedömningar. I likhet med vad som gäller vid kommunalt domstolstrots är det därför att föredra att domstol, i första instans länsrätt, ansvarar för denna prövning. Det bör vidare vara en uppgift för länsstyrelsen att

ansöka hos länsrätten om skyldighet för en kommun eller ett landsting att betala sanktionsavgift. Motsvarande ordning gäller vid kommunalt domstolstrots. Det finns anledning att i detta sammanhang framhålla att någon anmälan från socialnämnden (motsvarande; se avsnitt 15.2) inte är en nödvändig förutsättning för att länsstyrelsen skall kunna ansöka om och länsrätten därefter skall kunna pröva frågan om åläggande av sanktionsavgift.

Utredningen anser att det är viktigt att en ansökan om åläggande av sanktionsavgift väcks utan onödig tidsutdräkt. Det bör därför, i likhet med vad som gäller vid kommunalt domstolstrots, föreskrivas att en sanktionsavgift får dömas ut bara om länsstyrelsens ansökan delgetts kommunen eller landstinget inom två år från tidpunkten för det gynnande myndighetsbeslutet om insatsen eller biståndet. Även beslut i vilka verkställigheten avbrutits skall enligt utredningens förslag på nytt verkställas inom skälig tid. För dessa beslut bör då gälla att en sanktionsavgift bara får dömas ut om länsstyrelsens ansökan delgetts kommunen eller landstinget inom två år från det att verkställigheten av det gynnande myndighetsbeslutet avbrutits.

Det ligger i sakens natur att länsstyrelsen skall hantera ansökningar om utdömande av sanktionsavgifter så skyndsamt som det är möjligt i det enskilda fallet. Det ligger också i sakens natur att de allmänna förvaltningsdomstolarna skall handlägga sanktionsavgiftsmålen skyndsamt. Detta krävs för att sanktionsavgiftssystemet skall vara ett effektivt påtryckningsmedel för att förmå kommuner och landsting att verkställa sina egna gynnande beslut inom skälig tid. Erfarenheter från domstolarnas hantering av sanktionsavgiftsmålen när det gäller kommunalt domstolstrots tyder dock på att den målgruppen inte prioriteras av domstolarna i den omfattning som man kan kräva. Utredningen föreslår därför en uttrycklig bestämmelse om att mål om prövning av sanktionsavgifter, i de fall där ett gynnande beslut inte bedöms ha verkställts inom skälig tid, skall handläggas skyndsamt.

När det gäller frågan hur länsstyrelsens ansökan om åläggande av sanktionsavgift bör utformas vill utredningen framhålla att domstolens handläggning av målet underlättas om länsstyrelsen till grund för sitt yrkande om utdömande av avgift gör en uppskattning av den vinst som kommunen eller landstinget per månad kan beräknas ha gjort, när man underlåtit att inom skälig tid verkställa ett gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS. Härutöver

bör länsstyrelsen enligt utredningens mening sedan göra ett tillägg, för att tillgodose det repressiva inslaget i sanktionsavgiften.

När det gäller frågan fram till vilken tidpunkt en sanktionsavgift bör beräknas, kan utredningen konstatera att det i de domar som meddelats när det gäller sanktionsavgifter vid kommunalt domstolstrots, framför allt tycks ha diskuterats tre möjliga sluttidpunkter; vid tidpunkten för länsstyrelsens ansökan om åläggande av sanktionsavgift, vid tidpunkten för delgivning av länsstyrelsens ansökan med kommunen eller vid tidpunkten för länsrättens dom.

Som argument för att inte välja länsrättens dom som sluttidpunkt har det i vissa domar framhållits att länsstyrelsen har möjlighet att senare återkomma med en ny ansökan om sanktionsavgift på grund av domstolstrots. För att ett sådant resonemang överhuvudtaget skall kunna anses rimligt måste de aktuella målen handläggas skyndsamt i domstolarna. En sanktionsavgift med anledning av kommunalt domstolstrots får ju bara dömas ut om länsstyrelsens ansökan delgetts kommunen eller landstinget inom två år från det att domen om insatsen eller biståndet vunnit laga kraft. Som framgått ovan föreslår utredningen en motsvarande ordning vid kommunalt lagtrots av här aktuellt slag; en sanktionsavgift skall bara få dömas ut om länsstyrelsens ansökan delgetts kommunen eller landstinget inom två år från tidpunkten för det gynnande myndighetsbeslutet om insatsen eller biståndet. När verkställigheten av ett gynnande beslut avbrutits föreslår utredningen att en sanktionsavgift får dömas ut bara om länsstyrelsens ansökan delgetts kommunen eller landstinget inom två år från det att verkställigheten avbröts. Handläggningen i domstolarna av sanktionsavgiftsmålen med anledning av kommunalt domstolstrots är dock ofta inte skyndsam. Det bör även tilläggas att det finns skäl att sträva efter att antalet ärenden om sanktionsavgifter hos länsstyrelserna hålls på en rimlig nivå, för att systemet skall vara effektivt. Enligt utredningens mening talar nu anförda skäl för att sluttidpunkten vid beräkning av sanktionsavgiften bör utgöras av tidpunkten för länsrättens dom. Detta gäller självfallet endast under förutsättning att det gynnande beslutet fortfarande inte har verkställts vid denna tidpunkt. Det är därför viktigt att länsrätten i nära anslutning till att målet avgörs, kontrollerar med kommunen eller landstinget om verkställighet av beslutet har skett, och vid vilken tidpunkt detta i så fall har skett.

Enligt utredningens mening finns det i propositionen om åtgärder mot kommunalt domstolstrots vissa uttalanden som pekar på att sluttidspunkten för beräkning av en sanktionsavgift vid

domstolstrots bör vara tidpunkten för länsrättens dom, för det fall att insatsen dessförinnan inte är verkställd. I författningskommentaren till 28 b § LSS anför regeringen (prop. 2001/2002:122, s. 30) nämligen följande.

I andra stycket anges exempel på omständigheter som är av betydelse när avgiften bestäms i ett enskilt fall. Vissa schabloner bör kunna utarbetas. När beloppet bestäms i det enskilda fallet bör en viktig faktor vara hur länge dröjsmålet varat [här kursiverat, utredningens anm]. Därutöver bör det ofta finnas skäl att beakta kostnaden för den insats som inte tillhandahållits i enlighet med lagens krav och den besparing som dröjsmålet medfört för kommunen eller landstinget.

Ytterligare stöd för uppfattningen att sluttidpunkten för beräkning av en sanktionsavgift vid domstolstrots bör vara tidpunkten för länsrättens dom finns enligt utredningens mening även i författningskommentaren till 28 c § LSS. Där anförs (prop., s. 30 f.) bl.a. följande.

[…] Möjligheten att påföra avgift bortfaller inte automatiskt om kommunen eller landstinget verkställer domen sedan länsstyrelsen vänt sig till länsrätten. En verkställighet på det stadiet torde dock i många fall kunna leda till att avgiften bestäms till ett lägre belopp än om verkställigheten skulle ha dröjt under ytterligare en tid.[…]

Det förtjänar enligt utredningens mening även att påpekas att Lagrådet i ovan redovisade delar inte haft några synpunkter på vad regeringen anfört i propositionen.

Utredningens uppfattning är, som nämnts, att sluttidpunkten för beräkning av en sanktionsavgift skall vara tidpunkten för länsrättens dom i sanktionsavgiftsmålet, i de fall där beslutet dessförinnan inte har verkställts. Om länsrätten i ett fall av kommunalt lagtrots vid beräkning av en sanktionsavgift tillämpar en tidigare sluttidpunkt än den nu nämnda, bör länsstyrelsen enligt utredningens mening till länsrätten ge in en ny ansökan om utdömande av ytterligare sanktionsavgift.

Utredningen vill i detta sammanhang understyka vikten av att länsrätten i sin dom anger fram till vilken sluttidpunkt sanktionsavgiften i det enskilda fallet har beräknats.

Eftersom prövningstillstånd krävs vid överklagande av andra mål enligt socialtjänstlagen och LSS bör något undantag i fråga om prövningstillstånd inte göras vad gäller överklaganden i mål om sanktionsavgift vid kommunalt lagtrots av här aktuellt slag. Det

kan i detta sammanhang även tilläggas att det vid överklaganden i mål om sanktionsavgift vid kommunalt domstolstrots också krävs prövningstillstånd i kammarrätten.

16. Särskilda problem vid rekrytering av kontaktpersoner

Utredningens bedömning: Insatsen biträde av kontaktperson enligt 9 § 4 LSS är av mycket stort värde för den enskilde brukaren, i de fall kontaktpersonen kan utgöra det stöd som avses. Kommunerna har i dag svårigheter att rekrytera kontaktpersoner. Förutsättningarna för att med framgång kunna rekrytera kontaktpersoner behöver därför förbättras. Åtgärder för att underlätta rekryteringsarbetet i kommunerna bör övervägas.

Som angetts i avsnitt 8.1.2 utgör besluten om kontaktperson den överlägset största andelen av de ej verkställda besluten enligt LSS. Av totalt 2 271 ej verkställda beslut enligt LSS den 31 december 2003 gällde cirka hälften, 1 141 stycken, insatsen biträde av kontaktperson. Till skillnad från beslut om flertalet andra insatser enligt LSS anses inte bristande resurser vara den huvudsakliga orsaken till att beslut om kontaktperson inte verkställs. Som orsak anges i stället svårigheter att rekrytera personer som är beredda att åta sig uppdraget att vara kontaktperson. Att hitta en kontaktperson som passar just till den enskilde brukaren anges också som en svårighet. Trots svårigheterna att finna kontaktpersoner har utredningen vid sina kontakter med vissa kommuner sett exempel på att aktiva rekryteringsåtgärder givit ett mycket gott resultat.

I förarbetena till LSS (prop. 1992/93:159, bilaga 1) har den föredragande departementschefen anfört bl.a. följande om insatsen biträde av kontaktperson (s. 75 f.).

Många personer med funktionshinder har få kontakter vid sidan av sina anhöriga. Människor med funktionshinder bor också ensamma i mycket större utsträckning än andra. Många saknar gemenskapen med andra människor i arbetslivet och i fritidssammanhang. Jag anser att personer med funktionshinder som omfattas av den nya lagen skall kunna erbjudas ett personligt stöd i form av kontakt-

person för att underlätta ett självständigt liv i samhället. Stödet bör också kunna ges av en hel familj, s.k. stödfamilj. Kommunens roll bör huvudsakligen vara att förmedla kontaktpersoner och att aktivt arbeta för att människor engagerar sig som kontaktpersoner. Kontaktpersonen bör vara en person som ställer sig till förfogande som medmänniska för en person med funktionshinder som behöver hjälp för att komma i kontakt med andra människor och för att komma ut i samhället. Ungdomar med funktionshinder som vill delta i olika aktiviteter tillsammans med andra ungdomar behöver ofta någon som följer med dem dit och därifrån och någon att vara tillsammans med under tiden aktiviteten pågår. Andra kan behöva en intresserad person eller en familj att regelbundet prata och umgås med. De som bor på vårdhem behöver ofta hjälp för att få kontakter utanför vårdhemmet. […] Insatsen bör enligt min mening ses som ett icke-professionellt stöd som ges av en person med stort engagemang och intresse för andra människor. Det bör inte ställas krav på någon särskild yrkeskompetens på kontaktpersonen. Det utesluter självfallet inte att kontaktpersonens insats ibland kan utgöra ett komplement till det professionella arbetet. Den enskildes eget val av person bör vara avgörande för vem som skall utses som kontaktperson. Någon särskild form för uppdraget bör inte finnas. Det bör t.ex. inte ställas krav på att kontaktpersonen skall rapportera till huvudmannen om uppdraget. Däremot kan kontaktpersonen behöva stöd av huvudmannen i olika situationer samt viss utbildning inför uppdraget. I sådana sammanhang bör diskussioner om uppdraget i möjligaste mån hållas på ett generellt plan och inte ägnas åt beskrivningar eller frågeställningar kring en enskild person.

Som framgår av förarbetena har insatsen biträde av kontaktperson en ideell karaktär. Att vara kontaktperson kallas ibland för att vara en ”betald kompis”. Insatsen syftar till att bryta den isolering som kan drabba personer med vissa funktionshinder. För att insatsen skall bli framgångsrik för den enskilde krävs därför naturligtvis att relationen mellan den enskilde och kontaktpersonen är god. I de fall den enskilde får en fungerande relation till en kontaktperson kan insatsen vara av mycket stort värde. Den kan innebära att den enskildes livskvalitet förbättras avsevärt. Insatsen fyller då en helt unik funktion och kan inte ersättas av någonting annat.

Att hitta en kontaktperson som passar till den enskilde brukaren kan innebära svårigheter av ett helt annat slag jämfört med att t.ex. tillhandahålla en bostad med särskild service. Det kan vara svårigheter som på ett annat sätt ligger utanför kommunens kontroll. Det gäller att hitta tillräckligt många personer som vill åta sig

uppdraget att vara kontaktperson, för att samtliga brukare i kommunen som har rätt till insatsen också skall kunna få tillgång till den. Dessutom måste en ”matchning” ske i det enskilda fallet, så att den enskilde får den kontaktperson som han eller hon vill ha och känner ett förtroende för. Detta är en förutsättning för att resultatet av insatsen skall bli lyckat. I detta sammanhang är naturligtvis den enskildes uppfattning av avgörande betydelse. Till vissa brukare kan det vara mycket svårt att finna någon som kan tänka sig att ställa upp som kontaktperson. Den enskildes funktionshinder kan vara av sådan omfattning att det blir mycket svårt att hitta någon som har tillräckliga kunskaper och som vågar ta på sig det ansvar som det innebär att vara kontaktperson. Det kan också vara så att den enskilde kan ha en sådan personlighet att det blir mycket svårt att hitta någon som vill ställa upp som kontaktperson till honom eller henne. Ibland kan den enskildes anhöriga ha synpunkter på eller inte acceptera den kontaktperson som erbjuds.

Svenska Kommunförbundet har utfärdat rekommendationer beträffande ersättningar till kontaktpersoner. I förbundets cirkulär 1995:83 anges att ersättningen till kontaktpersonen består dels av ett arvode, dels av en omkostnadsersättning. Ersättningarna utgår i procent av för året gällande prisbasbelopp fördelat per månad. Arvodet utgör ersättning för den tid som är avsatt för uppdraget. Ett uppdrag som omfattar exempelvis telefonkontakt med den enskilde en gång per vecka samt träffar två gånger per månad föreslås ersättas med 15 procent av prisbasbeloppet. Omkostnadsersättningen bör, enligt Svenska Kommunförbundet, utgå i intervallet 10

  • procent av prisbasbeloppet. Den avser att täcka utgifter i anslutning till uppdraget. Lägsta nivån bör, enligt vad som anges i cirkuläret, normalt kunna tillämpas och avses täcka kostnader såsom för telefon, lokala resor, besök, enklare förtäring, biobiljetter och idrottsevenemang. Högre ersättning kan utgå för mera kostnadskrävande aktiviteter. För år 2004 är prisbasbeloppet 39 300 kr. Ett arvode om 15 procent av prisbasbeloppet innebär följaktligen 491 kronor per månad under år 2004. En omkostnadsersättning om tio procent av prisbasbeloppet innebär på motsvarande sätt 328 kronor per månad. (Svenska Kommunförbundets cirkulär 2003:91.)

Ersättningsnivån för uppdrag som kontaktperson är enligt utredningens mening förhållandevis låg. Detta kan utgöra en faktor som försvårar kommunens arbete med att rekrytera kontaktpersoner. Om ersättningsnivån vore högre skulle förmodligen fler människor

lockas att åta sig ett uppdrag. Å andra sidan bör ersättningsnivån inte vara så hög att det ideella inslaget i insatsen blir för litet. Den som åtar sig uppdraget att vara kontaktperson skall främst göra detta av ideella skäl. Uppdraget måste utföras med engagemang av någon som i första hand ställer upp av en vilja att vara ett stöd för den enskilde och för att förbättra livskvaliteten för honom eller henne.

Att någon innehar ett uppdrag som kontaktperson kan i vissa fall innebära problem i andra avseenden. Om kontaktpersonen uppbär sjukpenning, kan denna komma att ifrågasättas. Utredningen har varit i kontakt med Riksförsäkringsverket som har uppgett att uppdrag, exempelvis som kontaktperson, skall vägas in i bedömningen av den totala arbetsförmågan. Detta innebär, enligt verket, att en försäkrad som trots sin sjukskrivning fortsätter sitt, eller åtar sig, uppdrag som kontaktperson omöjligt kan beviljas hel sjukpenning, utan som högst kan erhålla tre fjärdedels sjukpenning. Bedömningarna av vilken betydelse ett uppdrag som kontaktperson skall ha vad beträffar rätten till sjukpenning har skiftat mellan försäkringskassorna. Riksförsäkringsverket har överklagat en dom från Kammarrätten i Göteborg (dom den 2 mars 2004 i mål nr 480-03) gällande rätt till en fjärdedels sjukpenning till en försäkrad som åtagit sig ett uppdrag som kontaktperson. Frågan om prövningstillstånd i målet i Regeringsrätten är för närvarande inte avgjord. Vad gäller frågan om rätt till sjukersättning eller aktivitetsersättning vid uppdrag som kontaktperson har Riksförsäkringsverket uppgett att utgångspunkten för bedömning av arbetstiden är ett heltidsarbete i den sysselsättning, det uppdrag eller det förvärvsarbete den försäkrade kan utföra. Arbetstiden bör, enligt verket, inte överstiga en åttondel av sådant arbete för att rätt till hel sjuk- eller aktivitetsersättning skall föreligga. Det är, enligt vad verket har anfört, av särskild vikt att försäkringskassan får information om uppdraget så att bedömning av arbetsinsatsen kan göras i varje enskilt ärende där den försäkrade fortsättar sitt, eller åtar sig, uppdrag som kontaktperson.

Utredningen har även varit i kontakt med Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, som har uppgett bl.a. följande. Om en arbetslös ersättningstagare åtar sig enstaka förtroendeuppdrag eller uppdrag som god man eller kontaktperson så skall arbetslöshetskassorna göra en individuell bedömning av om uppdragen utgör hinder för ersättningstagaren att stå till arbetsmarknadens förfogande. Ett enstaka uppdrag, omfattande exempelvis telefon-

kontakt med den enskilde en gång per vecka och träffar två gånger per månad, hindrar inte en arbetslös ersättningstagare från att stå till arbetsmarknadens förfogande, enligt inspektionens uppfattning, varför uppdraget inte heller skall påverka rätten till ersättning.

Som har framgått av utredningens kontakter med Riksförsäkringsverket och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen kan uppdrag som kontaktperson ibland innebära att rätten till viss ersättning vid sjukdom eller arbetslöshet ifrågasätts. Det är enligt utredningens uppfattning troligt att detta kan inverka negativt på kommunernas möjligheter att rekrytera och behålla kontaktpersoner. Om exempelvis en försäkrad som uppbär sjukpenning riskerar att förlora denna vid ett engagemang som kontaktperson, kan knappast viljan att ta eller att ha kvar ett uppdrag vara densamma, jämfört med om denna risk inte fanns. Personer som av olika anledningar inte förvärvsarbetar kan säkerligen i många fall göra goda insatser som kontaktpersoner. Effekten av att rätten till ersättningar från försäkringskassan eller arbetslöshetskassan kan komma att ifrågasättas kan därför, enligt utredningens mening, innebära att människor, som annars i relativt stor omfattning skulle kunna göra goda insatser som kontaktpersoner, avstår från att göra detta.

Genom sin ideella karaktär skiljer sig insatsen biträde av kontaktperson i flera avseenden från övriga insatser enligt LSS. Det handlar här inte om en insats som syftar till att lösa problem av praktisk eller annan funktionell natur för den funktionshindrade, utan om en insats som ges i syfte att tillgodose ett behov som i princip alla människor har, nämligen behovet av social kontakt och känslomässig närhet. LSS är en utpräglad rättighetslagstiftning. Genom lagens utformning ges den enskilde en laglig rätt att av kommunen kräva att få de insatser som anges i 9 § LSS, om han eller hon tillhör en personkrets som anges i lagen och har ett behov av insatsen i fråga. När det gäller biträde av kontaktperson är det dock inte helt enkelt att tala om en utkrävbar rättighet på samma sätt som när det gäller exempelvis en personlig assistent eller ett boende med särskild service. Kommunen kan inte på samma sätt lyckas med att tillgodose ett behov av en kontaktperson genom att satsa tillräckliga resurser eller planera i tillräcklig omfattning, jämfört med att kunna tillgodose exempelvis ett behov av ett boende med särskild service genom att vidta tillräckliga åtgärder. Att tillhandahålla ”en kompis” kan aldrig vara samma sak som att tillhandahålla ett boende. De särskilda svårigheter som utredningen

har funnit att kommunerna har att rekrytera kontaktpersoner bekräftar detta. I de situationer en kontaktperson kan vara det stöd som avses kan dock, enligt samstämmiga uppgifter från bl.a. handikapporganisationer och Handikappombudsmannen, värdet för den enskilde knappast i något fall överskattas. Det är därför viktigt att alla brukare enligt LSS, som är i behov en kontaktperson, också får det stöd som kontaktpersonen kan ge. Att åtgärder vidtas för att förbättra förutsättningarna för kommunerna att rekrytera kontaktpersoner, måste därför anses som angeläget. Enligt utredningens mening bör därför åtgärder för att underlätta rekryteringsarbetet i kommunerna övervägas. Oavsett om detta sker kan kommunerna aldrig ta de svårigheter, som utredningen pekat på, till intäkt för att inte bedriva ett mycket aktivt arbete på detta område. Utredningen vill betona att de angivna svårigheterna inte på något sätt kan innebära att insatsen biträde av kontaktperson inte skall omfattas av förslagen i detta betänkande. Rekryteringssvårigheter kan följaktligen inte heller anses som ett godtagbart skäl för att inte döma ut en sanktionsavgift, om inte kommunen kan visa att den vidtagit alla åtgärder som kan anses rimliga för att finna en kontaktperson.

17. Oönskade konsekvenser med anledning av att sanktionsavgifter införs även rörande gynnande myndighetsbeslut?

Utredningens bedömning: Om oönskade konsekvenser skulle uppkomma när sanktionsavgifter införs även rörande gynnande myndighetsbeslut som inte verkställs inom skälig tid, bör regeringen överväga åtgärder för att komma till rätta med problemen.

Utredningen föreslår i avsnitt 15.4 att sanktionsavgifter skall införas rörande gynnande beslut av kommuner och landsting, som inte verkställs inom skälig tid. Om sanktionsavgifter införs även rörande gynnande myndighetsbeslut, kan det finnas risk för att handläggningstiderna av ärenden enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen och 9 § LSS blir längre än normalt. Med en längre handläggningstid kan kommunen eller landstinget nämligen skjuta frågan om verkställighet av ett kommande gynnande beslut på framtiden och därmed senarelägga risken för att en sanktionsavgift döms ut. Utredningen utgår från att det helt övervägande antalet ärenden kommer att handläggas på ett korrekt sätt. Skulle emellertid kommuner och landsting medvetet åsidosätta bestämmelsen i 7 § förvaltningslagen (1986:223) om att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts, bör regeringen överväga att föreslå riksdagen åtgärder för att komma till rätta med problemet. Exempelvis skulle maximitider för handläggning av ärenden enligt socialtjänstlagen och LSS kunna övervägas.

Även om utredningen förutsätter att de nya reglerna om sanktionsavgift inte tillåts påverka bedömningen, kan det inte uteslutas att förhållandena skulle kunna bli sådana att andelen ärenden ökar, där kommuner eller landsting bedömer att de enskilda inte uppfyller lagens krav för att beviljas en insats enligt socialtjänstlagen eller LSS. Om detta skulle bli fallet och det finns skäl att tro att den ökade avslagsfrekvensen hänger samman med att kommuner och

landsting försöker undgå att drabbas av sanktionsavgifter vid bristande verkställighet av gynnande beslut, bör man från regeringens sida överväga att föreslå riksdagen att bestämmelser införs för att motverka företeelsen. Exempelvis skulle länsstyrelserna, vid sidan av den enskilde, kunna ges en självständig rätt att överklaga avslagsbeslut enligt socialtjänstlagen och LSS. Om avslagsbeslut överklagas och allmän förvaltningsdomstol då finner att överklagandet skall bifallas och alltså förklarar att den enskilde har rätt till den insats han eller hon ansökt om, kan domen, om den inte verkställs inom skälig tid, bli föremål för sanktionsförfarandet vid domstolstrots.

18. Ändringar i bestämmelserna om kommunalt domstolstrots

Utredningens förslag: Bestämmelserna om kommunalt domstolstrots i socialtjänstlagen och LSS ändras, för att dessa i erforderliga delar skall stämma överens med de föreslagna bestämmelserna om sanktionsavgift vid ej verkställda beslut.

Enligt 16 kap. 6 a § socialtjänstlagen gäller idag att en kommun som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla bistånd enligt 4 kap. 1 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala särskild avgift. Motsvarande reglering finns i 28 a § LSS när det gäller kommuners och landstings insatser enligt 9 § LSS. Utredningen har i avsnitt 15.4 föreslagit att bestämmelser om sanktionsavgifter skall införas när kommuners eller landstings gynnande beslut om insatser enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen eller 9 § LSS inte verkställs inom skälig tid. Utredningen föreslår att motsvarande reglering skall gälla beträffande kommunalt domstolstrots. Kommuner eller landsting som inte inom skälig tid tillhandahåller en insats enligt ovan skall alltså åläggas att betala en särskild avgift. De föreslagna lagändringarna innebär ingen ändring i sak, utan är endast av redaktionell art.

Det kan även förekomma att verkställighet av en domstols avgörande om en insats enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen eller 9 § LSS avbryts. För att även dessa fall skall omfattas av lagstiftningen föreslår utredningen att en särskild avgift även skall åläggas en kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid på nytt tillhandahåller insatsen efter det att verkställigheten av ett sådant avgörande avbrutits.

Utredningen har i avsnitt 15.4.1 något utvecklat vad som avses med begreppet skälig tid. Utredningen hänvisar till detta avsnitt.

Utredningen föreslår i avsnitt 15.4.3 att mål om särskild avgift enligt socialtjänstlagen och LSS skall handläggas skyndsamt. Detta

gäller därmed även beslut om särskild avgift med anledning av kommunalt domstolstrots.

I 16 kap. 6 d § socialtjänstlagen föreskrivs att om en kommun efter att ha ålagts att betala särskild avgift fortfarande underlåter att tillhandahålla biståndet, får ny särskild avgift dömas ut. En särskild avgift får enligt lagrummet dock dömas ut bara om ansökan har delgetts kommunen inom två år från det att domen om biståndet vunnit laga kraft. Motsvarande reglering finns i 28 d § LSS när det gäller kommuners och landstings insatser enligt 9 § LSS. I och med att utredningen föreslår att en särskild avgift skall åläggas kommuner eller landsting även i de fall där verkställigheten av ett gynnande avgörande avbrutits, föreslås för dessa fall att särskild avgift bara får dömas ut inom två år från och med den dag då verkställigheten av domen avbröts. Utredningen är medveten om att det kan vara svårt för länsstyrelsen att få kännedom om fall där verkställigheten av en gynnande dom avbrutits. Problemet bör dock inte överdrivas. Utredningen utgår från att det för många av de personer som domarna rör, ter sig naturligt att kontakta länsstyrelsen med anledning av utebliven verkställighet av domen.

I avsnitt 15.4.3 behandlas vissa handläggningsfrågor. Utredningen hänvisar till detta avsnitt när det gäller frågan dels hur länsstyrelsens ansökan om åläggande av sanktionsavgift bör utformas, dels fram till vilken tidpunkt en sanktionsavgift bör beräknas och därmed sammanhängande frågor.

19. Konsekvenser av utredningens förslag

19.1. Ekonomiska konsekvenser

19.1.1. Revisorer i kommuner och landsting

Utredningens bedömning: Lagändringarna kommer inte att leda till några väsentliga kostnadskonsekvenser.

Huruvida de ändringar som rör revisorernas verksamhet, främst hur nämnderna verkställer sina egna gynnande beslut, kommer att leda till ökade kostnader, är beroende av i vilken utsträckning kommunerna och landstingen underlåter att inom skälig tid verkställa sina egna gynnande beslut. Ändringarna bedöms dock inte leda till några väsentliga kostnadskonsekvenser för kommunerna och landstingen. Utredningen utgår från att det helt övervägande antalet gynnande beslut kommer att verkställas inom skälig tid och att endast ett relativt begränsat antal beslut kommer att redovisas till revisorerna. Det måste i sammanhanget även tilläggas att antalet ärenden per kommun torde bli relativt begränsat, när man beaktar att det finns 290 kommuner i riket.

19.1.2. Kommuner och landsting i övrigt

Utredningens bedömning: Den formella rapporteringsskyldighet till revisorer, länsstyrelse och fullmäktige som åläggs kommuner och landsting innebär en viss begränsad kostnadsökning.

Kommuners och landstings formella rapporteringsskyldighet till revisorer, länsstyrelse och fullmäktige innebär enligt utredningens bedömning en viss begränsad kostnadsökning. Eventuella kostnadskonsekvenser för kommuner och landsting i övrigt torde dock

inte vara aktuella i någon nämnvärd omfattning. Det handlar här till stor del om att följa upp gynnande beslut och se till att de verkställs inom skälig tid. Detta är en uppgift som redan idag åligger kommuner och landsting.

19.1.3. Länsstyrelserna

Utredningens bedömning: Förslagen i betänkandet kommer inte att föranleda något behov av betydande resurstillskott till länsstyrelserna.

Utredningen vill inledningsvis framhålla att den rapporteringsskyldighet till länsstyrelserna som föreslås beträffande ej verkställda gynnande beslut och den föreslagna möjligheten för länsstyrelserna att ansöka om sanktionsavgift hos länsrätten, kan ge intryck av att länsstyrelserna kan komma att drabbas av ett betydande merarbete jämfört med den situation som gäller idag. Vid bedömningen av den ökade arbetsbördan bör man dock beakta att länsstyrelsen redan idag har tillsynsuppgifter på det sociala området i vid bemärkelse. Länsstyrelsernas tillsyn beträffande ej verkställda gynnande beslut kommer enligt utredningens uppfattning att underlättas genom den föreslagna rapporteringsskyldigheten. Rapporterna kommer att förbättra länsstyrelsernas underlag när det gäller tillsynen enligt socialtjänstlagen och LSS över kommuner och landsting. Vid ett genomförande av utredningens förslag i detta betänkande är det vidare rimligt att anta att antalet beslut som inte verkställs inom skälig tid efter en övergångsperiod kommer att minska avsevärt.

Vid bedömningen av om det krävs eventuella resurstillskott till länsstyrelserna vill utredningen framhålla följande. Genom införandet av bestämmelser den 1 juli 2000 om bl.a. vite inom socialtjänsten och på LSS-området beslutade riksdagen om nya uppgifter för länsstyrelserna. Socialstyrelsen och länsstyrelserna har 1999 tillförts medel för att förstärka och intensifiera tillsynen över vården av äldre och funktionshindrade. Regeringen har bedömt att en del av dessa resurser bör kunna användas för att ge länsstyrelserna en mer aktiv roll när det gäller att föregripa domstolstrots (prop. 1999/2000:79, s. 133). Införandet av en sanktionsavgift i stället för en möjlighet till vitesföreläggande vid domstolstrots

innebär inte, enligt vad regeringen uttalat i propositionen Åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122, s. 27), att länsstyrelsen får några väsentligt annorlunda eller mer arbetskrävande uppgifter jämfört med tidigare. Det kan däremot, enligt regeringen, antas att den administrativa hanteringen av en sanktionsavgift blir enklare än den som krävs vid en vitessanktion. Till detta kommer enligt utredningen de resurser som fr.o.m. budgetåret 2003 tillförts länsstyrelserna för att förstärka tillsynen av vård och omsorg om äldre enligt socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). För ändamålet har 46 miljoner kronor avsatts för att användas till att anställa särskilda äldreskyddsombud vid länsstyrelserna. Utredningen anser att en del av dessa resurser torde kunna användas i förfarandet för att komma till rätta med kommunernas och landstingens bristande verkställighet av egna gynnande beslut. Även om länsstyrelsernas nya arbetsuppgifter torde komma att medföra ökade kostnader för verksamheten, är det svårt att närmare beräkna storleken av dessa. Förslagen i detta betänkande bedöms dock inte föranleda något behov av betydande resurstillskott till länsstyrelserna.

19.1.4. De allmänna förvaltningsdomstolarna

Utredningens bedömning: Det finns i nuläget inget behov av resursförstärkningar till de allmänna förvaltningsdomstolarna, för att de skall kunna hantera de nya målen om sanktionsavgifter.

Tanken med att införa bestämmelser om sanktionsavgifter vid kommunalt lagtrots är att dessa skall vara ett yttersta påtryckningsmedel för att påverka kommunerna och landstingen att på ett bättre sätt planera sin verksamhet och följa upp de gynnande beslut som här är aktuella. Utredningen utgår från att antalet fall, där länsstyrelserna kommer att behöva ansöka om utdömande av sanktionsavgifter, inte kommer att bli alltför många. Enligt utredningens uppfattning finns det därför i nuläget inget behov av resursförstärkningar till de allmänna förvaltningsdomstolarna, för att de skall kunna hantera denna nya måltyp. Utredningen har då också beaktat att antalet mål i förvaltningsdomstolarna om ut-

dömande av vite och sanktionsavgifter vid domstolstrots i vart fall hittills har varit relativt få.

19.2. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Utredningens bedömning: Utredningens förslag leder i viss mån till att den kommunala självstyrelsen inskränks. Med hänsyn till syftet med förslagen anser utredningen dock att denna inskränkning är godtagbar.

Innebörden av den kommunala självstyrelsen har behandlats i avsnitt 4.6.1.

Utredningens förslag innebär bl.a. att revisorerna i kommuner och landsting får en utvidgad granskningsmöjlighet, att en rapporteringsskyldighet införs för kommuner och landsting samt att kommuner eller landsting som inte inom skälig tid verkställer gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS åläggs att betala en sanktionsavgift (se vidare avsnitt 15.1, 15.2 respektive 15.4).

När det gäller förslagens påverkan på den kommunala självstyrelsen kan konstateras att förslagen leder till att den kommunala självstyrelsen i viss mån inskränks genom ökad statlig tillsyn och minskat handlingsutrymme vad gäller den kommunala verksamhetens organisation. Dock syftar utredningens förslag till att kommuner och landsting skall verkställa sina egna gynnande beslut som de fattat enligt socialtjänstlagen och LSS. Från rättssäkerhetssynpunkt är det oacceptabelt att enskilda inte får tillgång till de rättigheter gentemot det allmänna som lagstiftningen ger dem. Det är inte förenligt med grundläggande principer i en rättsstat att myndigheter fattar gynnande beslut för den enskilde, och sedan inte verkställer besluten inom rimlig tid. Den kommunala självstyrelse som kommuner och landsting är tillförsäkrade enligt grundlagen kan i en rättsstat aldrig åberopas som en ursäkt för en kommun eller ett landsting att förvägra sina invånare de förmåner som de fått rätt till av riksdagen eller i annat fall underlåta att rätta sig efter gällande lag. Även om det nu anförda – relativt sett – skulle förekomma i endast ett fåtal ärenden utgör det enligt utredningen ett allvarligt problem. Utredningen anser med hänsyn härtill att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen med

syfte att komma till rätta med ovanstående problematik är godtagbar.

Vad gäller förslaget om sanktionsavgift vill utredningen även påpeka följande. Ett synsätt som kan ligga nära till hands när man diskuterar huruvida föreslagna lagbestämmelser inkräktar på den kommunala självstyrelsen är att undersöka om syftet med bestämmelserna kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Tanken skulle vara att om olika möjligheter finns att nå samma mål skall av hänsyn till principen om den kommunala självstyrelsen den åtgärd väljas som inkräktar minst på kommunernas självbestämmanderätt (se Lagrådets yttrande i propositionen 2000/2001:36, bilaga 4, s. 30 f.). För att komma till rätta med problemet att gynnande beslut fattas utan att de verkställs inom skälig tid anser utredningen dock att det krävs ett effektivt påtryckningsmedel, som kan användas som en yttersta åtgärd för att få kommuner och landsting att fullgöra sina åligganden på ett korrekt sätt. Enligt utredningens mening saknas det alternativ som är lika effektiva som sanktionsavgifter. Utredningen anser därför att införandet av sanktionsavgifter är en nödvändig åtgärd för att uppnå syftet med förslagen.

19.3. Konsekvenser i övrigt

Påverkan på jämställdheten mellan män och kvinnor

Utredningens bedömning: Det är inte uteslutet att förslagen i betänkandet kan ha en positiv påverkan på jämställdheten mellan män och kvinnor.

Socialstyrelsen och länsstyrelserna har i rapporten Ej verkställda beslut och domar enligt LSS och SoL 2003 redovisat resultatet av sin kartläggning ur ett genusperspektiv. Av rapporten (s. 24) framgår det bl.a. att ej verkställda beslut och domar enligt LSS samt avslag trots bedömt behov enligt samma lag, i drygt 60 procent av ärendena gäller pojkar eller män. När det gäller ej verkställda beslut och domar enligt socialtjänstlagen samt avslag trots bedömt behov enligt denna lag, framgår det av rapporten (s. 26) att 65 procent av ärendena gäller kvinnor; i åldersgruppen 65 år och äldre utgör andelen kvinnor 67 procent, medan kvinnorna utgör 45 procent av ärendena i åldersgruppen yngre än 65 år. Det bör i detta samman-

hang särskilt anmärkas att av antalet beslut enligt socialtjänstlagen gäller huvuddelen bistånd inom äldreomsorgen, dvs. bistånd till personer som är 65 år och äldre.

Enligt Socialstyrelsens och länsstyrelsernas rapport (s. 24) har det inte varit möjligt att utifrån aktuellt material bedöma om uppvisade skillnader mellan män och kvinnor är ett tecken på bristande jämställdhet eller om det är andra faktorer som spelar in. Mot bakgrund av det som nu anförts är det dock enligt utredningens mening inte uteslutet att förslagen i detta betänkande kan ha en positiv påverkan på jämställdheten mellan män och kvinnor. Syftet med utredningens förslag är ju nämligen att alla gynnande beslut, oavsett om de gäller män eller kvinnor, skall verkställas inom skälig tid.

Barnperspektivet

Utredningens bedömning: Förslagen i betänkandet har en positiv påverkan på både barns och ungdomars förhållanden, i och med att förslagen syftar till att alla gynnande beslut skall verkställas inom skälig tid.

Antalet ej verkställda beslut och domar enligt socialtjänstlagen och LSS samt avslag trots bedömt behov enligt dessa båda lagar rörande barn och ungdomar till och med 22 års ålder, uppgick enligt den ovan nämnda rapporten från Socialstyrelsen och länsstyrelserna (s. 25) till totalt drygt 1 000 ärenden. Enligt utredningens bedömning har förslagen i detta betänkande en positiv påverkan på både barns och ungdomars förhållanden, i och med att förslagen syftar till att alla gynnande beslut skall verkställas inom skälig tid.

Övrig påverkan

Utredningens bedömning: Förslagen i betänkandet har ingen övrig påverkan.

Enligt utredningens uppfattning har förslagen i betänkandet ingen betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för

små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

20. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Utredningens förslag till lagändringar i kommunallagen (1991:900), socialtjänstlagen och LSS föreslås träda i kraft den 1 juli 2006.

Beträffande förslaget till ändring av kommunallagen anser utredningen att några övergångsbestämmelser inte krävs. När det gäller de föreslagna ändringarna i socialtjänstlagen och LSS behövs däremot sådana bestämmelser. Det bör därvid föreskrivas att i fråga om särskild avgift med anledning av dröjsmål med att verkställa en kommuns eller ett landstings gynnande beslut får enbart tid från och med lagens ikraftträdande beaktas vid bedömningen av om skälig tid överskridits. Detsamma bör föreskrivas i fråga om särskild avgift med anledning av dröjsmål med att verkställa en kommuns eller ett landstings gynnande beslut eller en domstols gynnande avgörande, om verkställigheten av beslutet eller domen har avbrutits. Utredningen bedömer att övergångsbestämmelserna krävs för att de nya reglerna om sanktionsavgifter inte skall kunna tillämpas retroaktivt.

Utredningen anser att någon övergångsbestämmelse inte krävs i fråga om särskild avgift med anledning av dröjsmål med verkställighet av en domstols gynnande avgörande. En bestämmelse om särskild avgift finns redan idag och de ändringar som utredningen föreslår beträffande nu gällande regler innebär inte någon ändring i sak.

21. Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)

9 kap. 10 §

Förslaget har behandlats i avsnitt 15.1.

I paragrafen föreskrivs för närvarande att revisorernas granskning inte omfattar ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild i andra fall än när handläggningen av sådana ärenden har vållat kommunen eller landstinget ekonomisk förlust, när granskningen gäller hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdomstolar eller när granskningen sker från allmänna synpunkter. Utredningen föreslår att ytterligare ett undantag införs, nämligen i fall när granskningen gäller hur nämnderna verkställer egna gynnande beslut.

De ärenden som kan komma att granskas kan innehålla information som är känslig ur integritetssynpunkt. Sekretess gäller dock hos kommunen eller landstinget om revisorerna får del av uppgifter för vilka sekretess gäller (se 13 kap. 1 § sekretesslagen [1980:100]).

Förslaget till lag om ändring i lagen (1993: 387) om stöd och service till vissa funktionshindrade

28 a §

I första stycket föreslås en ny bestämmelse om att en kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid tillhandahåller en insats enligt 9 § som någon är berättigad till enligt ett beslut av en sådan nämnd som avses i 22 §, skall åläggs att betala en särskild avgift. En särskild avgift skall även kunna åläggas i fall när verkställigheten av ett beslut avbrutits. I första stycket föreskrivs därför vidare att en kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid på nytt tillhandahåller insatsen efter det att verkställigheten av ett beslut

enligt 9 § avbrutits, skall åläggas att betala en särskild avgift. Förslaget har behandlats i avsnitt 15.4.1.

I andra styckets första mening föreslås en ändring i nu gällande reglering. Enligt förslaget skall en kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid tillhandahåller en insats enligt 9 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, åläggas att betala en särskild avgift. För närvarande föreskrivs i första stycket att en kommun eller ett landsting skall åläggas att betala en särskild avgift om den underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 §, som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande. Förslaget innebär ingen ändring i sak utan är endast av redaktionell art. Genom regleringen i andra meningen föreslår utredningen att möjligheten att ålägga en kommun eller ett landsting en särskild avgift utvidgas till fall när verkställigheten av en domstols avgörande avbrutits. Förslaget har behandlats i avsnitt 18.

Utredningen anser i likhet med vad regeringen anfört i propositionen om åtgärder mot domstolstrots (prop. 2001/02:122, s. 30) att omständigheterna någon gång kan vara sådana att det framstår som motiverat att både straffa en enskild beslutshavare för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken och att ålägga en kommun eller ett landsting avgiftsskyldighet. Regleringen i första och andra styckena innebär inte något hinder mot detta (se prop. 1981/82:142, s. 24 f.).

Av tredje stycket framgår att särskilda avgifter enligt paragrafen tillfaller staten. Ändringen av lydelsen är endast av redaktionell art.

28 c §

Forumregeln i första stycket är oförändrad.

I andra stycket föreslås en ny bestämmelse om att mål om särskild avgift enligt LSS skall handläggas skyndsamt. Förslaget har behandlats i avsnitt 15.4.3 och 18.

Bestämmelsen om att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten återfinns för närvarande i andra stycket. Till följd av att en ny bestämmelse om skyndsam handläggning föreslås i andra stycket, föreslår utredningen att bestämmelsen om prövningstillstånd tas in i tredje stycket.

28 d §

Första stycket är oförändrat. Utredningens ställningstagande har behandlats i avsnitt 15.4.2.

I andra stycket föreslår utredningen att en ny bestämmelse införs. Enligt förslaget får särskild avgift, med anledning av att en nämnd i en kommun eller ett landsting fattat ett gynnande beslut om en insats enligt 9 §, dömas ut bara om ansökan delgetts kommunen eller landstinget inom två år från tidpunkten för det gynnande beslutet eller inom två år från och med den dag då verkställigheten av det gynnande beslutet avbröts.

Enligt tredje stycket kommer särskild avgift med anledning av en domstols avgörande att få dömas ut bara om en ansökan har delgetts kommunen eller landstinget inom två år från det att domen om insatsen vunnit laga kraft eller inom två år från och med den dag då verkställigheten av domen avbröts. Den sistnämnda situationen är ny och föranledd av att utredningen föreslår att möjligheten att ålägga en kommun eller ett landsting en särskild avgift enligt 28 a § andra stycket utvidgas till att även gälla fall när verkställigheten av en domstols avgörande avbrutits.

Förslagen i andra och tredje styckena har behandlats i av- snitt 15.4.3 och 18.

28 e §

Paragrafen är ny. Förslaget har behandlats i avsnitt 15.2.

Utredningen föreslår att en rapporteringsskyldighet införs beträffande alla gynnande beslut enligt 9 § av en nämnd hos en kommun eller ett landsting, som inte har verkställts inom två månader från och med dagen för beslutet. Detsamma gäller alla nämndbeslut enligt 9 § av en nämnd hos en kommun eller ett landsting, som inte har verkställts på nytt inom två månader från och med den dag då verkställigheten avbröts. Rapporteringen, som av ansvarig nämnd skall ske till länsstyrelsen och till kommunens eller landstingets revisorer, skall ange tidpunkten för varje beslut, vilken typ av insats beslutet gäller samt kortfattat uppge skälen för dröjsmålet. Rapporteringen skall ske en gång per månad. Självfallet skall ett ej verkställt beslut rapporteras varje månad, så länge det inte är verkställt.

De ärenden som kan komma att redovisas till länsstyrelsen och revisorerna kan innehålla information som är känslig ur integritetssynpunkt. Eventuell sekretess hos nämnden överförs dock till länsstyrelsen och revisorerna genom bestämmelsen i 13 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100).

28 f §

Paragrafen är ny och har behandlats i avsnitt 15.2.

För att länsstyrelsen och kommunens eller landstingets revisorer skall kunna följa handläggningen av varje ärende som redovisats, föreslår utredningen att ansvarig nämnd hos kommunen eller landstinget skall anmäla till länsstyrelsen och till kommunens eller landstingets revisorer när man senare har verkställt ett gynnande beslut, som tidigare har rapporterats som ej verkställt enligt 28 e §. Vid rapporteringen skall datum för verkställighet anges. Utredningen har inte funnit skäl att föreskriva en tidsfrist inom vilken nämnden skall underrätta länsstyrelsen och revisorerna att verkställighet av ett beslut har skett. Enligt utredningens mening får det anses ligga i nämndens intresse att så snart som möjligt lämna en sådan underrättelse, för att kunna undgå en vidare granskning.

28 g §

Paragrafen är ny och har behandlats i avsnitt 15.2.

En ansvarig nämnd hos en kommun eller ett landsting skall enligt förslaget lämna en statistikrapport till fullmäktige över hur många av nämndens gynnande beslut enligt 9 § som inte har verkställts inom två månader från och med dagen för besluten. Nämnden skall vidare till fullmäktige lämna en sådan rapport över hur många av nämndens gynnande beslut enligt 9 § som inte har verkställts på nytt inom två månader från den dag då verkställigheten avbröts. I båda fallen skall nämnden ange vilka typer av insatser besluten gäller samt hur lång tid som förflutit från dagen för respektive beslut. Rapporteringen föreslås ske en gång per månad.

Det är viktigt att den statistikrapport som nämnden lämnar till fullmäktige utformas på ett sådant sätt att sekretessbelagda upp-

gifter om enskilda inte lämnas ut. Rapporten kan efter begäran lämnas ut till allmänheten eller media.

Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

16 kap. 6 a, c och d §§ samt 16 kap. e-g §§

Förslagen har behandlats i avsnitt 15.2, 15.4 och 18.

Utredningen hänvisar i tillämpliga delar till författningskommentaren till förslaget till lag om ändring i LSS.

BILAGOR

Kommittédirektiv

Kommuners och landstings underlåtenhet att verkställa egna beslut om insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade

Dir. 2003:93

Beslut vid regeringssammanträde den 24 juli 2003.

Sammanfattning av uppdraget

Utredaren skall analysera varför det förekommer att kommunala och landstingskommunala beslut inte verkställs och varför det förekommer beslut om avslag trots bedömt behov enligt socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Med utgångspunkt i denna analys skall utredaren föreslå åtgärder som kan bidra till en förbättrad rättssäkerhet för enskilda. I den utsträckning de föreslagna åtgärderna kräver ny eller förändrad lagstiftning skall utredaren lämna förslag på sådan.

Bakgrund

Socialstyrelsens rapport

Regeringen har i regleringsbrev för både 2001 och 2002 givit Socialstyrelsen i uppdrag att i samarbete med länsstyrelserna kartlägga och analysera antalet ej verkställda domstols- och myndighetsbeslut enligt 9 § LSS och 6 b och 6 f §§ i dåvarande socialtjänstlagen (1980:620).

Enligt Socialstyrelsens rapport, som överlämnades till regeringen den 31 mars 2003, fanns det den 1 januari 2002 cirka 2 500 beslut som inte var verkställda enligt den tidigare 6 f § socialtjänstlagen (1980:620), vilket innebar en minskning med drygt 15 procent jämfört med året innan. För personer över 65 år gällde de ej verkställda

besluten till 90 procent särskilt boende. För yngre personer med insatser enligt socialtjänstlagen dominerades i stället de ej verkställda besluten av övriga insatser, t.ex. ledsagare och kontaktperson. Antalet avslag trots bedömt behov hade däremot ökat med närmare 25 procent jämfört med två år tidigare. Närmare hälften av personerna med ej verkställda beslut enligt socialtjänstlagen hade den 1 januari 2002 väntat fyra månader eller mer på att beslut om särskilt boende skulle verkställas och sju procent hade väntat mellan ett och två år. Hälften av kommunerna hade den 1 januari 2002 verkställt samtliga beslut. Antalet ej verkställda beslut är inte konstant. Län som hade ett stort antal ej verkställda beslut 2001 kan i vissa fall ha halverat antalet året efter medan län med få ej verkställda beslut kan ha fördubblat antalet.

Antalet beslut som inte verkställts enligt 9 § LSS utgjorde den 1 januari 2002 cirka 2 800, en ökning med närmare 10 procent jämfört med ett år tidigare, medan antalet beslut om avslag trots bedömt behov enligt LSS var relativt litet, knappt 200 stycken. En tredjedel av landets kommuner hade inga beslut enligt LSS som inte hade verkställts. Mellan de två mätåren ökade antalet ej verkställda beslut enligt LSS i femton län och minskade i fem län. De flesta beslut enligt 9 § LSS som inte verkställts gällde insatserna råd och stöd, ledsagarservice, kontaktperson, korttidsvistelse och boende för vuxna samt daglig verksamhet. En väntetid på upp till två år eller mer för att få de beslutade insatserna var inte ovanlig. Av dem som väntade på bostad med särskild service enligt LSS hade mer än två tredjedelar väntat mer än ett halvår på att beslutet skulle verkställas. Av dem som väntade på att insatsen kontaktperson enligt LSS skulle verkställas hade 40 procent väntat i mer än två år.

Orsakerna till att verkställighet inte sker är många och av mycket varierat slag. Det förekommer att den enskilde av olika orsaker tackar nej till den insats som erbjuds. Kommunernas utbud av äldreboenden stämmer inte alltid överens med de äldres önskemål och behov. Många äldreboenden som byggdes på 1970- och 80talen planerades inte för att kunna tillgodose de omfattande behov av vård och omsorg som många äldre har i dag.

Den absolut vanligaste orsaken till att kommunerna inte kunde tillhandahålla LSS-insatserna ledsagarservice och kontaktperson var att personal/uppdragstagare saknades. När det gäller insatsen korttidsvistelse var orsaken, enligt kommunerna, till lika delar brist på bostäder och brist på korttidsfamiljer.

Socialstyrelsen har i sin rapport konstaterat att det finns brister i kommunernas handläggning och dokumentation samt i deras planering av insatser för att tillgodose aktuella och kommande behov.

Socialstyrelsens analys visar att kommunerna tillämpar lagstiftningen olika om de inte kan verkställa gynnande beslut inom rimlig tid eller om enskilda tackar nej till erbjuden insats. Det finns kommuner som avslår en ansökan om insats trots att behov av insatsen konstateras. Den enskilde sätts i vissa fall upp på en väntelista och får behovet tillgodosett när insatsen finns att tillgå. Väntetiden kan bli lång vilket medför en rättsosäkerhet för den enskilde. Om ansökan avslås har den enskilde möjlighet att överklaga beslutet. Andra kommuner väntar med att fatta beslut om en insats tills det är möjligt att verkställa beslutet.

Riksdagens revisorers granskning

Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat hur nationella mål genomförs i kommunernas äldreomsorg. I rapporten Nationella mål i kommunernas äldreomsorg (2001/02:15), som beslutades den 5 juni 2002, har revisorerna sett allvarligt på att det finns problem med verkställighet och oriktigt fattade biståndsbeslut i hälften av landets kommuner. Enligt revisorerna bör regeringen i den aktuella situationen inte längre avvakta med insatser mot huvudmännens bristande verkställighet och oriktiga biståndsbeslut. Riksdagens revisorer har med hänvisning till praxis från Regeringsrätten (se bl.a. RÅ 1988 ref. 40 och RÅ 1993 ref. 11) framhållit att resursbrist inte i något fall utgör ett godtagbart skäl för avslag på en ansökan om insats.

Tillkännagivande från riksdagen

I skrivelsen (2002/03:30) Uppföljning av den Nationella handlingsplanen för äldrepolitiken har regeringen angett att frågan om vilka åtgärder som är lämpliga för att komma till rätta med problemet med underlåtenhet hos kommuner och landsting att verkställa sina egna gynnande beslut bereds inom Regeringskansliet (s. 69). Frågan har även behandlats i regeringens skrivelse (2002/03:25) Uppföljning av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (s. 80).

Socialutskottet har vid sin behandling av regeringens skrivelse 2002/03:30 (bet. 2002/03:SoU9) ansett att det är oacceptabelt i en rättsstat att gynnande domstolsavgöranden som beslutats i laga ordning inte respekteras och att kommunala beslut inte verkställs. I likhet med Riksdagens revisorer har utskottet ansett att regeringen inte längre bör avvakta med insatser. Regeringen bör därför, enligt utskottet, återkomma till riksdagen med förslag till åtgärder, på kortare och på längre sikt. Åtgärderna kan omfatta både kommunernas egen kontroll och olika åtgärder från statens sida för att tydliggöra och kontrollera samhällets åtagande för de äldre. Riksdagen biföll den 3 april 2003 utskottets förslag till riksdagsbeslut (rskr. 2002/03:134).

Sanktionsavgift vid domstolstrots

Den 1 juli 2002 trädde nya bestämmelser i socialtjänstlagen och LSS i kraft. Enligt dessa bestämmelser kan en sanktionsavgift ådömas kommuner och landsting som dröjer alltför länge med att verkställa domar om insatser enligt de aktuella lagarna. I propositionen Åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122) ansåg regeringen att Socialstyrelsens kartläggning och analys borde avvaktas innan ställning togs till vilka åtgärder som var lämpliga för att komma till rätta med problemet med kommunernas och landstingens underlåtenhet att verkställa sina egna gynnande beslut. Regeringen aviserade att den därefter skulle återkomma i frågan.

Uppdrag till Boverket och Socialstyrelsen

Boverket har redovisat att det i mer än hälften av landets kommuner behöver tillskapas ytterligare bostäder inom de särskilda boendeformerna för äldre. I ungefär lika många kommuner behövs fler lägenheter även inom de särskilda boendeformerna för funktionshindrade personer. Trots detta bedömer en fjärdedel av kommunerna att det förväntade nettotillskottet av bostäder under de kommande två åren är otillräckligt för att tillgodose befintliga och framtida behov. Mot denna bakgrund gav regeringen den 3 april 2003 (dnr S2003/3341/ST) Boverket och Socialstyrelsen i uppdrag att i samverkan se över och analysera bl.a. orsaker till denna platsbrist. Aspekter som särskilt skall belysas är plan- och bygg-

processens utformning och regelverk, tillgången till mark, produktionskostnader, drift- och underhållskostnader, samverkan mellan kommuner samt driftsformer. Uppdraget skall redovisas senast den 1 december 2003.

Utgångspunkter för uppdraget

De kartläggningar och analyser som Socialstyrelsen har gjort i samarbete med länsstyrelserna visar att problemet med underlåtenhet hos kommuner och landsting att verkställa egna gynnande beslut enligt socialtjänstlagen och LSS är omfattande.

Om ett gynnande beslut har fattats saknas möjlighet för den enskilde att gå vidare till domstol, eftersom ett sådant beslut inte går att överklaga.

På samma sätt som med kommuners och landstings domstolstrots är det inte förenligt med grundläggande principer i en rättsstat att kommuner och landsting fattar beslut som gynnar den enskilde utan att sedan verkställa besluten inom rimlig tid. Det är inte heller tillfredsställande att ansökningar om insatser enligt socialtjänstlagen och LSS avslås trots att man har bedömt att insatsen behövs. Den enskilde har dock i denna situation möjlighet att överklaga beslutet till domstol.

Det är svårt att bedöma vilka åtgärder som kan vara lämpliga för att motverka en underlåtenhet hos kommunerna och landstingen att verkställa sina beslut. Bilden är mer komplex än vid domstolstrots. Antalet fall av underlåten verkställighet av egna beslut är vid denna jämförelse också mycket större.

Det förekommer att enskilda personer tackar nej till den insats som erbjuds med hänvisning till bristande kvalitet, att tidpunkten för insatsen inte passar, att standarden i boendet är för låg m.m. Även dessa fall hanteras olika i kommunerna. Rättssäkerheten i handläggning, beslut och verkställighet behöver därför klargöras.

Andra förklaringar till de ej verkställda besluten är förutom bristen på särskilda boenden, brister i kommunernas planering och i uppsökande verksamhet vilket gör det svårt att verkställa beslut och tillgodose enskildas behov. Svårigheter eller brister i rekryteringen av personal är ytterligare problem som leder till att insatser som personlig assistans, ledsagare, avlösare, kontaktperson och korttidsfamilj inte kan verkställas.

En stor efterfrågan på särskilda boenden kan bero på bristande kvalitet i hemtjänst och hemsjukvård. En bättre utbyggd hemtjänst och hemsjukvård och förstärkt samarbete med hälso- och sjukvården i fråga om bl.a. rehabiliteringsinsatser kan, enligt Socialstyrelsen, minska behovet av särskilda boenden och bostäder med särskild service. Även bristen på anpassade bostäder och lättillgänglig service kan leda till en ökad efterfrågan på särskilt boende liksom lokalsamhällets infrastruktur, menar Socialstyrelsen.

Justitieombudsmannen (JO) har i ett beslut den 6 september 2000 (dnr 2577-2000) understrukit vikten av att nämnden, när den enskilde har rätt till en viss insats, klarlägger om insatsen kan tillhandahållas inom rimlig tid. Om det kan förväntas bli svårt att verkställa ett beslut om bistånd ligger det enligt JO, inte minst från rättssäkerhetssynpunkt, nära till hands att anse att ansökan bör avslås. Därigenom bereds den enskilde möjlighet att överklaga beslutet till domstol. En viktig fråga i detta sammanhang är hur lång tid för verkställighet som måste accepteras. Vad gäller väntetid för tillhandahållande av gruppbostad angav JO i beslutet att det ligger i sakens natur att man kan diskutera vad som är ”rimlig tid”. Enligt JO kan det Socialstyrelsen anfört i sina numera upphävda allmänna råd 1994:3 (S) om att tre månader borde gälla som gräns alltjämt tjäna som riktlinje.

Uppdraget

Utredaren skall analysera varför det förekommer att kommunala och landstingskommunala beslut inte verkställs och varför det förekommer beslut om avslag trots bedömt behov enligt socialtjänstlagen och LSS. Med utgångspunkt i denna analys skall utredaren föreslå åtgärder som kan bidra till en förbättrad rättssäkerhet för enskilda i förhållande till de rättigheter aktuell lagstiftning ger. Vad som anförts visar att en ingående analys måste göras innan utredaren kan ta ställning till vilka åtgärder som är mest lämpliga. I den utsträckning de föreslagna åtgärderna kräver ny eller förändrad lagstiftning skall utredaren lämna förslag på sådan.

I uppdraget ligger att:

  • lämna förslag till hur rättssäkerheten kan förbättras för personer som väntar på verkställighet av ett gynnande beslut,
  • göra en översiktlig kartläggning av variationer i kommunernas och landstingens beslutsprocesser, från ansökan om insats till

eventuell verkställighet, och ge exempel på lämpliga förfaranden som tillgodoser lagstiftningens krav på rättssäkerhet och likabehandling,

  • lämna förslag som syftar till att underlätta och förbättra kommuners och landstings planering, för att enskilda skall få tillgång till de insatser de är berättigade till, samt
  • i förekommande fall, lämna förslag till ytterligare åtgärder som utredaren anser angelägna för att förbättra rättssäkerheten för enskilda.

Utredaren skall i sitt arbete ta ställning till hur lång väntetid som kan anses vara acceptabel för olika typer av insatser. Vidare skall utredaren ge förslag på lämpliga åtgärder som kan vidtas för att enskilda skall få de insatser som de är berättigade till, om acceptabla väntetider överskrids.

Utredaren skall i sitt arbete beakta regionala och lokala förutsättningar och behov av betydelse i sammanhanget.

Utredaren skall samråda med Boverket och Socialstyrelsen med anledning av dessa myndigheters gemensamma arbete med att kartlägga bl.a. platsbristen inom de särskilda boendeformerna för äldre och funktionshindrade personer i enlighet med tidigare lämnat regeringsuppdrag.

Utredaren skall i sitt arbete samråda med dem som berörs, t.ex. Socialstyrelsen, Handikappombudsmannen (HO), Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet samt pensionärs- och handikapporganisationer.

Redovisning av uppdraget

Utredarens uppdrag skall vara avslutat senast den 1 september 2004.

(Socialdepartementet)

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Utredningen om kommuners och landstings underlåtenhet att verkställa egna beslut om insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (S 2003:07)

Dir. 2003:116

Beslut vid regeringssammanträde den 2 oktober 2003.

Förlängd tid för uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 24 juli 2003 har statsrådet Andnor tillkallat en särskild utredare med uppdrag att utreda frågan om kommuners och landstings underlåtenhet att verkställa egna beslut om insatser enligt socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade samt att föreslå lämpliga åtgärder för att motverka denna underlåtenhet (dir. 2003:93). Utredarens uppdrag skall enligt direktiven vara avslutat senast den 1 september 2004.

Utredningstiden förlängs, vilket innebär att utredarens uppdrag skall vara avslutat senast den 1 januari 2005.

(Socialdepartementet)

2004-03-01 Dnr 95/D

Utredningen om verkställighet av vissa gynnande kommunala beslut

(S 2003:07)

Enligt sändlista (se nedan)

Varför verkställer inte kommuner och landsting sina gynnande beslut?

Regeringen har tillsatt ovanstående utredning med uppdrag att analysera varför det förekommer att kommuner och landstingskommuner fattar för enskilda gynnande beslut om insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453) – SoL – och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade – LSS –, utan att besluten sedan verkställs. Utredningen skall även analysera varför kommuner och landstingskommuner i vissa fall fattar beslut om avslag på insatser enligt SoL och LSS, trots att man bedömt att det finns ett behov av den sökta insatsen. Med utgångspunkt i dessa analyser skall utredningen föreslå åtgärder som kan bidra till en förbättrad rättssäkerhet för enskilda. Utredningen vill få en bild av problemen med ovanstående beslut enligt SoL och LSS, som fattats av ett antal kommuner och några landsting. Utredningen har därför sammanställt två enkäter med vissa frågor. Utredningen vill bl.a. veta hur kommunerna och landstingen ser på dessa frågor samt möjligheter att komma till rätta med problemen, m.m.

Den ena enkäten avser kommuners och landstings handläggning av ärenden enligt LSS. Den enkäten skickas till samtliga kommuner och landsting som finns upptagna på sändlistan nedan. Den andra enkäten avser kommuners handläggning av vissa ärenden enligt SoL, närmare bestämt ärenden om särskilt boende för äldre. Enkäten skickas till de kommuner som framgår av sändlistan nedan.

Kommunerna på sändlistan representerar olika typer av kommuner och är slumpmässigt framtagna. Detsamma gäller landstingen.

Utredningen anser att det är mycket angeläget att de kommuner och landsting som bereds tillfälle att besvara enkäterna verkligen utnyttjar möjligheten att lämna utredningen viktig information, som sedan kan användas i utredningens fortsatta arbete. Svarskuvert bifogas.

Utredningen emotser svar på enkäterna senast fredagen den 14 maj 2004.

Eventuella frågor rörande enkäterna besvaras av utredningens sekreterare, Eva Frånlund Althin. Hon nås på ovanstående adress, på tel. 08-405 37 80 eller 070-511 91 88, eller per e-post; eva.franlund-althin@social.ministry.se

För vidare information om utredningen, besök gärna utredningens hemsida; www.sou.gov.se/gynnandebeslut/

Tack på förhand för Er värdefulla hjälp!

Jan Pennlöv Särskild utredare

Sändlista

Till kommunchefen i:

  • kommun, 441 81 ALINGSÅS
  • Alvesta kommun, 342 80 ALVESTA
  • Askersunds kommun, Box 7, 696 21 ASKERSUND
  • Bjurholms kommun, 916 81 BJURHOLM
  • Borlänge kommun , 781 81 BORLÄNGE
  • Borås stad, 501 80 BORÅS
  • Botkyrka kommun, 147 85 TUMBA
  • Degerfors kommun, 693 80 DEGERFORS
  • Färgelanda kommun, 458 80 FÄRGELANDA
  • Haparanda stad, 953 85 HAPARANDA
  • Härryda kommun, 435 80 MÖLNLYCKE
  • Jönköpings kommun, 551 89 JÖNKÖPING
  • Knivsta kommun, 741 75 KNIVSTA
  • Kramfors kommun, 872 80 KRAMFORS
  • Krokoms kommun, 835 80 KROKOM
  • Ljusdals kommun, 827 80 LJUSDAL
  • Norrtälje kommun, Box 800, 761 28 NORRTÄLJE
  • Olofströms kommun, Box 302, 293 24 OLOFSTRÖM
  • Piteå kommun, 941 85 PITEÅ
  • Sandvikens kommun, 811 80 SANDVIKEN
  • Staffanstorps kommun, 245 80 STAFFANSTORP
  • Sundsvalls kommun, 851 85 SUNDSVALL
  • Tierps kommun, 815 80 TIERP
  • Ånge kommun, 841 81 ÅNGE
  • Landstinget i Dalarnas län, Handikappkonsulenten, Box 712, 791 29 FALUN
  • Landstinget i Kronobergs län, Handikappförvaltningen, 351 88 VÄXJÖ
  • Västra Götalandsregionen, Handikappförvaltningen, Regionens hus, 542 87 MARIESTAD

Enkätsvar om kommuners handläggning av vissa ärenden enligt socialtjänstlagen (2001:453)

  • SoL

Fråga 1

a) Förekommer det att kommunen inte verkställt gynnande beslut om särskilda boenden:

  • inom en månad?

Ja: Alvesta, Askersund, Botkyrka, Degerfors, Bjurholm, Borås, Färgelanda, Härryda, Jönköping, Krokom, Ljusdal, Norrtälje, Olofström, Staffanstorp, Sundsvall, Tierp, Ånge Nej: Alingsås, Borlänge, Kramfors, Piteå

  • inom tre månader?

Ja: Alvesta, Askersund, Borås, Botkyrka, Degerfors, Färgelanda, Härryda, Krokom, Ljusdal, Norrtälje, Olofström, Staffanstorp Nej: Alingsås, Bjurholm, Borlänge, Jönköping, Kramfors, Piteå, Sundsvall, Tierp, Ånge

  • inom sex månader?

Ja: Alvesta, Degerfors, Norrtälje, Olofström, Sandviken Nej: Alingsås, Askersund, Bjurholm, Borlänge, Borås, Botkyrka, Färgelanda, Härryda, Jönköping, Kramfors, Krokom, Ljusdal, Piteå, Staffanstorp, Sundsvall, Tierp, Ånge

  • inom tolv månader eller längre tid?

Ja: Degerfors, Norrtälje, Olofström Nej: Alingsås, Alvesta, Askersund, Bjurholm, Borlänge, Borås, Botkyrka, Färgelanda, Härryda, Jönköping, Kramfors, Krokom, Ljusdal, Piteå, Staffanstorp, Sundsvall, Tierp, Ånge

Alingsås: Fr.o.m. år 2003 har alla gynnande beslut angående särskilt boende omgående kunnat verkställas då viss ledig kapacitet funnits sedan dess. Tidigare förekom dock att gynnande beslut kunnat verkställas först inom upp till sex månader.

b) Om ja, i hur stor andel av det totala antalet gynnande beslut förekommer det (anges per den 1 januari 2003) och vad beror det på?

Alvesta: De flesta besluten är verkställda inom tre månader och ett mindre antal inom sex månader. Askersund: Endast ett fåtal. Det beror på att plats med rätt inriktning saknas för tillfället. Bjurholm: 10 procent. Borås: Se separat bilaga ”Från bistånd till placering på SÄBO för äldre”. Botkyrka: Cirka tre procent, på grund av platsbrist. Degerfors: 1 st. Platser saknas. Färgelanda: Tackat nej eller platsbrist. Härryda: Viss väntetid förekommer nästan alltid. De som har fått vänta mer än tre månader har fått vänta på grund av att de har tackat nej till ett erbjudande. Kommunen har inte kunnat verkställa det önskemål som den enskilde har. Det saknas uppgift på hur ofta det har förekommit under 2003. Jönköping: 19 beslut fanns. Verkställighet skedde i regel inom en månad från beslutsdag. Fyra av besluten var ”make”-beslut och tog något längre tid, då man avvaktade ”rätt” boende. Krokom: Det rör sig om en, högst två personer. Norrtälje: 31 gynnande beslut av 644 var inte verkställda. Antalet gynnande beslut från datum för det äldsta ej verkställda beslutet. Olofström: Vad gäller ansökningar till särskilt boende i form av gruppbostäder har detta kunnat verkställas inom tre månader. I övriga fall rör det sig om ansökningar till servicelägenheter till en viss adress.

Sandviken: Cirka en procent. Behov av demensboende för pensionärer med speciella behov. Staffanstorp: Enstaka fall. Tierp: Fyra beslut, samtliga var verkställda 2004-02-03. Detta beroende på kö samt att ett par av dessa hade ansökt om namngivet boende, vilket inte kan verkställas omgående. Ånge: Av 121 beslut om beviljat särskilt boende under perioden den 1 januari

  • 31 december 2002 har åtta gynnande beslut blivit verkställda först inom en
  • tre månader. Orsaken har bl.a. varit brist på platser eller att den sökande haft önskemål om specifikt boende.

Fråga 2

a) När det inte bedöms möjligt att verkställa bistånd i form av särskilda boenden, förekommer det att kommunens handläggare avslår en ansökan om sådant bistånd trots att handläggaren gjort bedömningen att sökanden är berättigad till detta?

Ja: Borlänge, Färgelanda, Jönköping, Kramfors, Olofström, Sundsvall Nej: Alvesta, Askersund, Bjurholm, Borås, Botkyrka, Degerfors, Härryda, Krokom, Ljusdal, Norrtälje, Piteå, Sandviken, Staffanstorp, Tierp, Ånge

b) Om ja, är ärendet därmed avslutat för kommunens del?

Ja: Nej: Borlänge, Färgelanda, Jönköping, Kramfors, Olofström, Sundsvall

c) Om nej, beskriv hur kommunen arbetar vidare med frågan.

Alingsås: Se fråga 1 a. Före år 2003 förekom att ansökan avslogs på grund av platsbrist. Ärendet avslutades dock inte för kommunens del. Kommunen bevakade och erbjöd plats vid ledig kapacitet. Alvesta: Respektive handläggare bevakar sitt ärende. I väntan på särskilt boende får de enskilda andra insatser i form av korttidsplats, hemtjänst, trygghetslarm, matdistribution och dagverksamhet. Bjurholm: Växelvård och korttidsboende ges, hemtjänstinsatser utökas, anhörigvårdare anställs.

Borlänge: Sökanden behöver inte inkomma med en ny ansökan. Biståndshandläggaren bevakar ansökan och prioriterar utifrån behov. Borås: Placering sker av en central funktion, Boendeplanerings- sektionen. Det finns ingen kö till särskilda boenden i dag. Det finns ett antal tomma lägenheter idag. Degerfors: Om plats ej erbjudits inom sex månader från beslutsdatum görs ny bedömning och nytt beslut. Saknas då plats görs avslag så den enskilde ges möjlighet att överklaga. Färgelanda: Behovet tillgodoses med utökad hemtjänst eller korttidsboende fram till dess ett särskilt boende kan erbjudas. Ny ansökan behöver inte göras då den enskilde fortfarande är aktuell för särskilt boende. (Beslut och besvärshänvisning skickas till den enskilde). Härryda: Man försöker hitta orsakerna till att beslutet inte går att verkställa, t.ex. vid platsbrist köps en tillfällig plats fram till dess en ledig plats finns i kommunen. I första hand tillgodoses behoven på kommunens egna korttidsboenden. Jönköping: Kontinuerlig uppföljning och bevakning. Kramfors: Avslagen bevakas vid bo-möten som sker en gång per vecka. Krokom: Handläggaren håller kontakt med den sökande och täcker behovet med hemtjänst under tiden. Om detta inte räcker ordnas boendet med exempelvis korttidsplats i väntan på permanent plats. Ljusdal: Antingen extra insatser av hemtjänst eller beslut om korttidsvistelse i väntan på boende. Olofström: Där behov av insatsen anses föreligga kvarstår ansökan för bevakning till dess lämplig/önskad bostad finns att erbjuda. Piteå: Enligt kommunens verksamhetsplan skall 10

  • tomma platser finnas. När ett gynnande beslut om äldreboende fattas skall det alltid finnas plats att erbjuda. Detta har man klarat de senaste åren och klarar det fortfarande. Sandviken: Stöd- och hjälpinsatser i den sökandes nuvarande boende. Korttidsvistelser i avvaktan på att boende kan erhållas. Aktuell kö redovisas kontinuerligt till kommunstyrelsen. Sundsvall: Den enskilde får bifall på behov och nej till resurs. Handläggaren bevakar ärendet tills resurs finns att erbjuda. Tierp: Detta har inte inträffat. Ånge: Ansökan har hittills inte behövt avslås, men i beslutet anges att verkställigheten kan dröja högst tre månader eller tills möjlighet uppstår.

Fråga 3 Om det förekommer att kommunen avslår ansökningar om bistånd i form av särskilda boenden trots att det bedömts att behov av biståndet finns, vad är skälen för detta?

Borlänge: Bostad finns inte att tillgå omedelbart. Handläggarna vet inte om plats finns inom tre månader. Den enskilde ges möjlighet att överklaga. Borås: Det förekommer inte. Degerfors: Om plats ej erbjudits inom sex månader från beslutsdatum görs ny bedömning och nytt beslut. Saknas då plats görs avslag så den enskilde ges möjlighet att överklaga. Färgelanda: Brist på permanent plats i särskilt boende eller att den enskilde tackat nej på grund av att han eller hon önskar bo på ett specifikt boende i kommunen. Härryda: Det förekommer ej. Jönköping: I regel finns inte önskat boende. Det gäller alltså den geografiska placeringen. Kramfors: När en plats i särskilt boende inte kan garanteras inom tre månader. Den enskilde skall ha möjlighet att överklaga beslutet (rättssäkerhet). Krokom: De som har behov får ett boende, om än inte så fort som den sökande önskar. Olofström: Det blir då i form av ett delavslag. Sundsvall: För att den enskilde skall ha möjlighet att överklaga. Tierp: Detta förekommer inte. Ånge: Det har inte förekommit.

Fråga 4 Hur lång väntetid på verkställighet av ett beslut om bistånd i form av särskilt boende kan anses acceptabel, efter det att kommunen fattat ett gynnande beslut i frågan? Motivera.

Alingsås: Högst tre månader. Ett gynnande beslut skall i princip verkställas omgående. Av praktiska skäl, t.ex. för att erbjuda den mest lämpliga bostaden, kan en viss väntetid bli aktuell. Alvesta: Tre månader, då kommunen måste ha en viss tid på sig för att kunna verkställa besluten, eftersom den annars alltid skulle behöva ha lediga platser. Askersund: Högst ett par månader.

Bjurholm: En

  • månader.

Borlänge: Gynnande beslut verkställs för det mesta inom en månad. Praktiska orsaker runt en flytt gör att den enskilde behöver olika lång tid på sig. Borås: Runt tre månader. Processen med att titta på lägenhet, betänketid, in- och utflyttning tar så pass lång tid. Ibland problem med snabb inflyttning då vårdtagare inte vill betala dubbla hyror. Botkyrka: Tre månader. Degerfors: Sex månader (se svar på fråga 2). Färgelanda: Tre månader. Härryda: Tre månader. Kommunen behöver viss tid på sig att ordna fram en plats. Jönköping: Maximalt tre månader. Krokom: Det beror på behovet, men skall helst inte sträcka sig längre än tre månader. Ljusdal: Tre till fyra månader. Anser att det kan vara en rimlig tid utifrån att det kan vara rimligt när det gäller hyresrättsliga avtal (generellt sett). Norrtälje: Sex månader, för att kunna erbjuda ett boende som stämmer med den enskildes behov av omsorg (demenssjukdom kräver speciell kompetens hos personal exempelvis). Olofström: Kommunen har tre månader som riktlinje. Under denna tid kan annat bistånd erbjudas. Sandviken: I kommunens riktlinjer anges tre månader som acceptabel väntetid. Detta går också oftast att erhålla. Längre väntetid kan förekomma för personer med avvikande beteende eller särskilda behov. Staffanstorp: Fyra till sex månader. Om kommunen måste arrangeras en tillfällig lösning i avvaktan på ledig plats. Det tar denna tid att arrangera och anställa personal. Sundsvall: Upp till tre månader. Tierp: Vård- och omsorgsnämnden har inte tagit ställning till väntetid efter gynnande beslut. Riktlinjer för SoL-handläggning är under revidering och förslag angående väntetid kommer att finnas med. Ånge: Acceptabel tid för verkställighet bedöms till max tre månader. I samtliga ärenden har verkställigheten skett tidigare.

Fråga 5

a) Får de enskilda bistånd i annan form i avvaktan på att kommunen verkställer sina gynnande beslut om särskilda boenden?

Ja: Alingsås, Alvesta, Askersund, Bjurholm, Borlänge, Borås, Botkyrka, Degerfors, Färgelanda, Härryda, Jönköping, Kramfors (vid avslag trots bedömt behov), Krokom, Ljusdal, Norrtälje, Olofström, Sandviken, Staffanstorp, Sundsvall, Tierp, Ånge Nej:

b) Om ja, exemplifiera.

Alingsås: Hemtjänst i olika former för att tillförsäkra en acceptabel livssituation. Alvesta: I väntan på särskilt boende får de enskilda andra insatser i form av korttidsplats, hemtjänst, trygghetslarm, matdistribution och dagverksamhet. Askersund: Hemtjänst, korttidsvård. Bjurholm: Hemtjänstinsatser, trygghetslarm. Borlänge: Vid avslag trots bedömt behov kan den enskilde få utökade insatser i hemmet eller korttidsvistelse. Borås: Korttidsplats och utökad hemtjänst är de vanligaste insatserna. Botkyrka: De kan få korttidsboende alternativt hemtjänst eller dagverksamhet m.m. Degerfors: Exempelvis ökade hemtjänstinsatser, växelvård, korttidsplats, dagverksamhet. Färgelanda: Korttidsboende eller utökad hemtjänst. Härryda: 1. Korttids- (tillfällig) plats i egen regi, 2. Köpt plats på boende som kommunen har avtal med, 3. Omfattande hemtjänstinsatser (om möjligt). Jönköping: Hemtjänst, korttidsboende. Kramfors: Hemtjänst i olika former, växelvård, korttidsvistelse i väntan på särskilt boende. Krokom: Exempelvis utökad hemtjänst, dagvård, korttidsplats. Ljusdal: Antingen extra insatser av hemtjänst eller beslut om korttidsvistelse i väntan på boende. Norrtälje: Utökade hemtjänstinsatser, avlösare i hemmet, korttidsplats, beroende på vad som bäst lämpar sig i det enskilda fallet. Olofström: T.ex. korttidsvistelse eller utökade hemtjänstinsatser.

Sandviken: Stöd- och hjälpinsatser i den sökandes nuvarande boende. Korttidsvistelser i avvaktan på att boende kan erhållas. Staffanstorp: Utökad hemtjänst, korttidsvistelse. Sundsvall: Utökad hemtjänst, korttidsvistelse. Tierp: Utökade hemtjänstinsatser, trygghetslarm, matdistribution, växelvård etc. Ånge: Bistånd i annan form kan vara tillfälligt boende, trygghetslarm eller hjälp i hemmet.

Fråga 6 Hur kan rättssäkerheten förbättras för de personer som väntar på verkställighet av gynnande beslut om bistånd i form av särskilda boenden?

Alvesta: Genom att de enskilda får hjälp på annat sätt i väntan på verkställighet. Bjurholm: Rätt att överklaga och att man i kommunerna får större press på sig att ordna fler platser eftersom överklagningarna ökar. Borlänge: Eftersom Borlänge kommun ger avslag trots bedömt behov så upprätthålls rättssäkerheten för den enskilde. Borås: Har beslutet inte verkställts inom tre månader kan en möjlighet för den enskilde att överklaga införas. Botkyrka: Om man bedömer att beslutet inte kan verkställas inom tre månader avslås ansökan så att den enskilde skall kunna överklaga beslutet. Degerfors: Genom en möjlighet att överklaga efter sex månader. Sex månader är en rimlig tid för att invänta boende. Färgelanda: Genom att alla har rätt att överklaga beslut till länsrätten. Härryda: Genom att kommunen har en god planering inför kommande behov. Jönköping: Anser att rättssäkerheten garanteras genom uppföljningen och bevakningen. Kramfors: Genom att ge ett avslag på grund av platsbrist så att den enskilde har möjlighet att överklaga beslutet. Krokom: Genom att uppmana och hjälpa våra brukare att överklaga och genom att länsrätterna behandlar överklagningar fortare. Det tar i dag så lång tid att det inte är aktuellt längre. Norrtälje: Fler platser i särskilt boende inklusive korttidsplats. Klausul i beslutet om att beslutet kan överklagas om det inte är verkställt inom exempelvis sex månader, som om det var ett avslag.

Olofström: Rättssäkerheten är god eftersom kommunen, vid de tillfällen verkställighet inte kan ske direkt, ger ett delavslag med möjlighet att överklaga. Sandviken: Genom att acceptabla tidsgränser för verkställighet anges i kommunala riktlinjer och genom länsstyrelsens tillsynsfunktion. Staffanstorp: Möjlighet att överklaga om beslut ej verkställs inom viss tid. Sundsvall: Se fråga 3. Tierp: Riktlinjer om tid för verkställighet. Uppföljning av beslutet efter en månad. Ånge: Genom bistånd i annan form. Om situationen är akut kan ett tillfälligt boende vara en lösning.

Fråga 7 Hur stor andel av det totala antalet beslut om avslag på ansökningar om bistånd i form av särskilda boenden under år 2003 har överklagats till länsrätt? (Anges i procent).

Alingsås: Cirka 15 procent. Alvesta: 33 procent. Askersund: Noll. Bjurholm: Ett st. Borlänge: Fem procent. Borås: 21 procent. Botkyrka: 20 procent. Degerfors: Tre stycken. Färgelanda: En person. Härryda: Uppgift saknas, men det förekommer. Jönköping: 399 avslagsbeslut har fattats, 36 beslut har överklagats till länsrätten, vilket innebär 9 procent. Kramfors: Elva procent. Krokom: Noll. Det är svårt att få brukarna att överklaga. Ljusdal: Tre överklaganden (sex avslagsbeslut), 50 procent. Norrtälje: 25 procent. Olofström: Noll procent. Piteå: 40 procent. Sandviken: Cirka 25 procent (uppskattad siffra). Staffanstorp: Noll.

Sundsvall: Avslag: 116, överklaganden: 9=12,8 procent. Tierp: Noll procent. Ånge: 23 procent.

Fråga 8 a) Förekommer det att enskilda, som kommunen beviljat bistånd i form av särskilda boenden, tackar nej till ett konkret erbjudande om plats på ett specifikt särskilt boende?

Ja: Alingsås, Alvesta, Askersund, Bjurholm, Borlänge, Borås, Botkyrka, Färgelanda, Härryda, Jönköping, Kramfors, Krokom, Ljusdal, Norrtälje, Olofström, Piteå, Sandviken, Staffanstorp, Sundsvall, Tierp, Ånge Nej: Degerfors

b) Om ja, vilka skäl brukar de enskilda då vanligen ange?

Alingsås: Läget, boendets utformning. Alvesta: Fel ort och plats, fel storlek på lägenheten, lägenheten kan ligga åt fel väderstreck, den enskilde tar tillbaka sin ansökan. Askersund: Fel läge, fel inriktning. Bjurholm: Man ångrar sig och vill bo kvar hemma. Borlänge: 1. Det erbjudna boendet ligger geografiskt fel. 2. När den enskilde får ett erbjudande har denne svårt att bestämma sig och försöker bo kvar hemma ett tag till. Borås: Man har ett specifikt boende som önskemål, vill också ha sitt önskemål tillgodosett. Ibland kan man tycka att boendet ligger geografiskt fel. Botkyrka: De vill till ett annat boende som kanske ligger närmare den egna bostaden. De kanske också har erbjudits dubbelrum. Färgelanda: Att de vill komma till ett specifikt boende i kommunen. Härryda: 1. Platsen är på ”fel” ort i kommunen, 2. Rykten om att omvårdnaden inte är bra eller på grund av tidigare erfarenheter (ej vanligt). Jönköping: Man önskar bo i den delen av staden/kommunen där man har sitt ordinära boende. Kramfors: Fel ort, fel boende, den enskilde har hört något negativt om boendet, för långt avstånd för anhöriga, tackar nej till dubbelrum. Krokom: Vill bo på ett speciellt ställe inom ett visst område.

Ljusdal: Fel boende, fel ort/by, för långt för barnen, inga bekanta. Norrtälje: Önskemål om specifikt särskilt boende. Vill inte dela lägenhet eller rum. För hög hyra. Olofström: Att det inte är på den adress som de önskar, men även att lägenheten är placerad åt fel håll eller att lägenheten är för liten etc. Piteå: Att man önskar sig ett annat äldreboende än det erbjudna. Sandviken: Att de önskar ett annat boende i närheten av anhöriga etc. Staffanstorp: Man vill bo på annan boendeenhet. Sundsvall: Geografiska. Tierp: De önskar ett annat namngivet boende. Ånge: Det erbjudna boendet ligger i en annan del av kommunen än den där den enskilde varit bosatt. Långt från anhöriga.

c) Om en enskild tackar nej till en erbjuden plats på ett specifikt särskilt boende, hur hanterar kommunen det? Får den enskilde (direkt eller senare) ett nytt erbjudande om plats på ett annat särskilt boende

  • och i så fall hur många gånger − eller anses ärendet avslutat i och med att personen i fråga tackat nej till den erbjudna platsen?

Alingsås: Om det finns särskilda skäl får sökanden senare ett nytt erbjudande. Om så inte är fallet avslutas ärendet och en ny ansökan får göras. Alvesta: Ärendet avslutas. Den enskilde får göra en ny ansökan. Askersund: Nytt erbjudande. Bjurholm: Den enskilde får nytt erbjudande vid tillfälle eftersom behovet kvarstår. Borlänge: Det hanteras olika beroende på anledningen till att den enskilde tackat nej. Ibland väljer den enskilde att ta tillbaka sin ansökan. Om den enskilde vill stå kvar som sökande så bevakas ansökan och nytt erbjudande görs när ledig plats finns. Borås: I dag får enskild tacka nej två gånger. Därefter görs en omprövning av ärendet. Botkyrka: Ärendet anses avslutat. Degerfors: Ärendet avslutas då personen tackat nej till erbjuden plats. Kan göra ny ansökan. Färgelanda: Ansökan finns med för att ett boende som önskas eventuellt skall kunna erbjudas. Erbjudanden ges två till tre gånger.

Härryda: Den enskilde får ett nytt erbjudande, därefter avslutas ärendet. (I praktiken ansöker då den enskilde på nytt.) Jönköping: Man försöker så långt som det är möjligt erbjuda önskat boende. Kramfors: Ärendet anses avslutat eftersom kommunen har tillgodosett behovet (vilket även domstol anser). Den enskilde upplyses om möjlighet till vidareflyttning när tillfälle ges om man väljer att acceptera den erbjudna platsen. Krokom: Om önskemål finns kan ansökan ligga kvar i vissa fall, om godtagbara skäl finns. Ljusdal: Ärendet anses avslutat. Ny ansökan krävs. Norrtälje: Om det erbjudna särskilda boendet ligger i den enskildes distrikt avslutas ärendet. Om inte så får den enskilde maximalt ytterligare två erbjudanden. De som vårdas på sjukhus och inte kan vänta i hemmet får ställa sig i intern byteskö om det första erbjudandet inte är i det egna distriktet. Olofström: Den enskilde fortsätter att stå kvar som sökande. Om de enskilda väntar på gruppboende på en korttidsenhet ställer handläggarna mer krav/press på dem. Då kan handläggarna ge alternativet att de enskilda får återgå till sitt ordinära boende med hemtjänst/utökad hemtjänst. Piteå: Då blir alternativet att fortsätta att bo hemma med hemtjänst, tills kommunen kan erbjuda önskat boende, eller så måste den enskilde ta det boende som erbjuds för att det inte fungerar att vara hemma. Sandviken: Utgångspunkten är att man inte får välja boende men önskemål beaktas – om det är möjligt. I enstaka fall har sökanden tackat nej och står då kvar på en ”väntelista”. Ingen ny ansökan krävs. Staffanstorp: Om man tackar nej anses ärendet avslutat. Den enskilde får inkomma med ny ansökan. Undantag görs avseende personer med demens som kan få ett nytt erbjudande. Sundsvall: Socialnämnden har fattat ett beslut om att ansökan faller om den enskilde tackar nej. Tierp: Om enskild tackar nej till anvisad plats på särskilt boende skall detta göras skriftligt. Vård och omsorg erbjuder inte den enskilde annat särskilt boende utan den enskilde hänvisas till ny ansökan. Alternativt att man flyttar in och sedan ställer sig i kommunens interna kö till annat särskilt boende.

Ånge: Försöker i första hand tillgodose det specifika önskemålet. Ibland kan ett nytt erbjudande ske ytterligare en till två gånger. Den sökande informeras om att ärendet sedan avslutas och att han eller hon får inkomma med en ny ansökan.

Fråga 9

a) I vilken omfattning förekommer det att personer ansöker om bistånd i form av särskilt boende för att sedan

  • när beslutet

fattats

  • vilja vänta med verkställigheten av beslutet?

Mycket vanligt: Vanligt: Ljusdal (om det är till ”fel” boende). Förekommer, men är varken vanligt eller ovanligt: Askersund, Färgelanda, Jönköping, Kramfors, Krokom, Olofström, Sandviken, Tierp. Ovanligt: Alingsås, Bjurholm, Borlänge, Botkyrka, Ljusdal (annars), Staffanstorp, Ånge. Mycket ovanligt: Borås, Degerfors, Härryda, Norrtälje, Piteå, Sundsvall. Förekommer ej: Alvesta.

b) Hur lång tid tillåts den enskilde vänta?

Alingsås: Det varierar efter den enskildes behov/skäl. Askersund: Ingen tidsgräns. Bjurholm: Ingen tidsbegränsning. Den enskilde har kanske hemtjänst och eventuellt försämrat hälsotillstånd brukar lösa problematiken. Borlänge: Behovet avgör. Borås: Väljer man att inte flytta in över huvud taget trots att man erbjudits det specifika boendet som önskats avskrivs ärendet. Den enskilde gör en ny ansökan när behov uppkommer. Botkyrka: En vecka. Degerfors: 14 dagar. Härryda: Eftersom det nästan aldrig sker finns det ingen rutin eller regel för hur länge den enskilde tillåts vänta. Jönköping: Det finns ingen uttalad gräns. Kramfors: Efter ett erbjudande om en permanent plats vill handläggarna ha besked om den enskilde tackar ja eller nej inom en vecka. Krokom: Två till tre veckor.

Ljusdal: En vecka för att lämna besked om man tackar ja eller nej till erbjuden lägenhet. Norrtälje: I de få fall det inträffat har handläggaren tagit kontakt med den enskilde efter en till två månader. Om den enskilde fortfarande vill vänta så avslutas ärendet. Olofström: Det finns ingen tidsgräns. Piteå: Det är så ovanligt att någon tidsram inte finns. Sandviken: Ingen särskild tidsgräns. Ändrade förhållanden kan innebära nytt beslut. Staffanstorp: Ingen alls. Den enskilde måste tacka ja eller nej. Sundsvall: Vid beslut om verkställighet skrivs hyreskontrakt. Tierp: Se fråga 8 c. Ånge: Tre månader.

Fråga 10

a) Har kommunen en särskild rutin för att följa upp egna gynnande beslut om bistånd i form av särskilda boenden, som inte är verkställda?

Ja: Alvesta, Askersund, Borås, Botkyrka, Degerfors, Färgelanda, Härryda, Ljusdal, Norrtälje, Olofström, Sandviken, Staffanstorp, Sundsvall, Tierp, Ånge Nej: Bjurholm, Borlänge, Jönköping, Kramfors, Krokom, Piteå (se svar på fråga 2)

b) Om ja, redogör för rutinen.

Alingsås: Biståndshandläggarna, som också fördelar lediga platser i särskilt boende, förtecknar och aktualiserar gynnande, ej verkställda beslut. Vid fördelningsmötena prövas också kontinuerligt ej verkställda beslut. Alvesta: Varje enskild handläggare följer upp sina beslut. Askersund: En samordningsgrupp som fördelar platser och bevakar. Borås: I kommunen finns en central boendeplaneringssektion som ansvarar för detta. Botkyrka: Kommunen har en boendesamordnare som sätter in dessa ärenden i en pärm som sedan följs upp kontinuerligt. Handläggarna sätter också ett bevakningsdatum på sina gynnande beslut. Degerfors: Bevakningslista föres. Speciell grupp som träffas en gång per vecka.

Färgelanda: Boendemöten med medicinskt ansvarig sjuksköterska och biståndsbedömare varje vecka. Härryda: Ärendet tas upp veckovis i en bogrupp där möjligheten att verkställa beslutet diskuteras. Krokom: Kommunen har ingen särskild uttalad rutin, ärendena är så få. Handläggaren lägger dessa i en särskild mapp. Ljusdal: Uppföljning av varje enskilt ärende. Boendegruppen går igenom uppdaterad information vid varje fördelning. Norrtälje: Beslutande handläggare har bevakning på dessa ärenden och regelbunden kontakt med platssamordnaren eller direkt med utförarorganisationen beroende på om det gäller äldre eller psykiskt funktionshindrade. Olofström: Vi har en gång i veckan en s.k. boendeplanering, där vi går igenom ansökningarna om gruppbostad. Gällande servicelägenheter bevakas det ute på områden av respektive enhetschef. Sandviken: Boendesamordnaren upprättar en lista som hela tiden aktualiseras och redovisas för förtroendevalda. Staffanstorp: Bevakning med hjälp av dataprogrammet. Sundsvall: Handläggningsgruppen har ansvar för uppföljning och bevakning av besluten. Tierp: Kommunens boendesamordnare har kontinuerlig kontakt med dessa personer tills beslutet kan verkställas. Ånge: Biståndshandläggaren bevakar att ärendet verkställs och informerar områdesansvarig och äldreområdeschef.

Fråga 11

a) Vilket eller vilka planeringsunderlag har kommunen när det gäller att beräkna och bedöma det framtida behovet av bistånd i form av särskilda boenden inom kommunen?

Alingsås: Kommunens befolkningsprognos och kända fakta om behov av särskilt boende i olika åldersgrupper. Redovisas i handlingsplan och liknande. Alvesta: En noggrann utredning har gjorts med underlag från demografen i Lund vad beträffar bostäder för äldre i kommunen, satt i relation till dem som i dag har särskilt boende. Askersund: Befolkningsprognos, lokal kännedom, vårdtyngdsmätning, genomströmning. Bjurholm: SCB-statistik, åldersstruktur, beräknad procent som kommer att behöva platser, 5 procent i åldrarna 65

  • år, 20 pro-

cent i åldern 80 år och äldre.

Borlänge: Uppföljning på hur åldersstrukturen förändras i kommunen samt antalet ansökningar till olika boendeformer. Borås: Befolkningsunderlag, beviljade bistånd i procent per åldersgrupp, boendetid på särskilt boende – genomsnitt, boendetid 1-2-3 års intervall efter inflyttande. Botkyrka: Vi tittar på befolkningsutvecklingen. Utgångsläget för beräkning av behovet av platser har grundat sig på planeringen året innan. Dessa uppgifter ingår i flerårsplanen som uppdateras årligen. Degerfors: Befolkningsstruktur via statistik. Samarbete med intresseorganisationer. Nuvarande ansökningar och platser på särskilda boenden. Färgelanda: Befolkningsstatistik och demografisk information. Härryda: Kommunen har en långsiktig planering av kommande platsbehov utifrån befolkningsprognos och beräknat behov av plats i procent per åldersgrupp, lokalresursplan (LRP). Denna planeringsprocess följer kommunens budgetprocess. Dessutom budgetanvisningar, omvärldsanalys. Jönköping: Befolkningsprognos och äldreomsorgsplan. Kramfors: Forskningsunderlag, befolkningsstatistik, verksamhetsplan. Krokom: Befolkningsprognos och erfarenheter från handläggarna och sökt kunskap från andra kommuner. Planerar nya former för äldreomsorgen i sin helhet. Ljusdal: SCB:s befolkningsstatistik. Norrtälje: För äldreboenden används befolkningsprognos och av nämnden beslutad målsättning för planering av boenden. För psykiskt funktionshindrade används inventering och samverkan med landstingets psykiatriska verksamhet. Olofström: Det finns ingen plan idag. Följer åldersstrukturen. Piteå: Befolkningsutvecklingen. Sandviken: Policydokument, demografiskt underlag, ekonomiska förutsättningar. Staffanstorp: Befolkningsstatistik, inflyttning av äldre, andel äldre i särskilt boende. Sundsvall: Boendeplan, befolkningsstatistik. Tierp: Boendeutredning I och II är två interna utredningar som belyser behov av särskilda boenden och hemtjänstresurser. Ånge: I kommunen finns en strategigrupp som aktivt följer utvecklingen.

b) På hur lång sikt sträcker sig planeringen?

Alingsås: Fram till år 2010. Alvesta: Till år 2021. Askersund: Nu pågår planering fram till år 2010. Bjurholm: Till år 2011. Borlänge: Några år framåt. Borås: Kommunfullmäktige har antagit en lokalplan för särskilda boendeformer för åren 2002

Botkyrka: Åren 2004

Färgelanda: Fyra år. Härryda: Till och med år 2009. Jönköping: Äldreomsorgsplanen sträcker sig t.o.m. år 2010. Kramfors: Verksamhetsplan: sju år. Krokom: Till år 2010. Ljusdal: Tre

  • år. (Statistiken sträcker sig till år 2020).

Norrtälje: Äldreboenden t.o.m. år 2015, psykiskt funktionshindrade t.o.m. år 2006. Som planeringsform när det gäller antal särskilda boenden används: antal boenden i förhållande till personer 80 år och äldre, 23 procent av personer 80 år och äldre = antal platser. Piteå: Fram till år 2010. Sandviken: Cirka fem år. Staffanstorp: Fem

  • år.

Sundsvall: Boendeplan: fem år. Tierp: Cirka tio år framåt. Ånge: Tio år.

Fråga 12

a) Saknar kommunen relevant planeringsunderlag för att bedöma behovet av särskilda boenden på kort och lång sikt?

Ja: Askersund, Bjurholm, Norrtälje (psykiskt funktionshindrade), Olofström Nej: Alingsås, Borlänge, Botkyrka, Degerfors, Färgelanda, Härryda, Jönköping, Kramfors, Krokom, Ljusdal, Norrtälje (äldre), Piteå, Sandviken, Sundsvall, Tierp, Ånge Borås: Nja.

b) Om ja, vad saknas?

Alvesta: Det är svårt att planera eftersom en långsiktig planering lätt kan bli en social konstruktion om var kommunen anser att äldre personer bör bo. Utbudet av bra bostäder rent allmänt måste vara en viktig utgångspunkt. Detta underlättar även flexibilitet av behövda insatser. Askersund: Det är oerhört svårt att prognostisera behovet. Bjurholm: Sammanställning och dokumentation som är analyserad. Borlänge: Det är svårt att veta framtida behov, då man inte vet hur många som behöver hjälp när de blir äldre. Det är lättare inom skola och barnomsorg där man vet hur många barn som föds och hur många det är vissa år osv. Utifrån befolkningsstruktur och framtagna verksamhetsmått kan en viss planering göras. Borås: Det finns en hel del men kommunen kan bli bättre på att få med hälsoförebyggande åtgärder. Här behövs ytterligare underlag. Norrtälje: Det är svårt att bedöma framtida behov av särskilt boende för psykiskt funktionshindrade. Hur många av dem som beräknas drabbas av psykisk sjukdom får funktionshinder? Stor åldersspridning och växlande behov över tid, samt beroende av sjukvårdens förmåga att behandla. Olofström: Det är svårt att beräkna behov som inte är kopplat till ålder.

Fråga 13

a) Skulle det underlätta kommunens planering om en individuell plan motsvarade den som föreskrivs i 10 § LSS med beslutade och planerade insatser, även gällde för ärenden om bistånd enligt SoL?

Ja: Bjurholm, Färgelanda, Kramfors, Norrtälje (psykiskt funktionshindrade), Tierp Nej: Alingsås, Alvesta, Askersund, Borlänge, Borås, Botkyrka, Degerfors, Härryda, Jönköping, Ljusdal, Norrtälje (äldre), Olofström, Sandviken, Staffanstorp, Sundsvall, Ånge

b) Om ja, motivera.

Bjurholm: I en individuell plan sätts mål och tidsramar upp. En individuell plan görs med alla parter. Ett bättre underlag, vilket blir säkrare för alla.

Färgelanda: Rehabiliterande syfte. Kramfors: Målsättningen är en individuell plan, liknande den enligt LSS, även för SoL. Norrtälje: Vad gäller psykiskt funktionshindrade kan det vara värt att pröva men det förutsätter ett nära samarbete mellan kommun och landsting. Svårigheten ligger i att det är först när personen insjuknat som plan kan upprättas och då har personen behov av insats genast och det kan vara svårt att göra en prognos för hur sjukdomen utvecklas. I kommunen har man tyvärr erfarenhet av att landstinget i hög grad efterfrågar särskilt boende där kommunens handläggare bedömer att boendestöd är relevant. Tierp: Möjligtvis, det finns då en annan möjlighet för planering av framtida behov.

c) Vad har man inom äldreomsorgen i stället för en individuell plan av det slag som avses under a)?

Alingsås: En handlingsplan som utarbetats i kommunen. Alvesta: En kontinuerlig uppföljning av pågående hemtjänstinsatser, ett samarbete med pensionärsorganisationer samt andra huvudmän. Askersund: Vård- och serviceplan. Bjurholm: Vårdplaneringar och vårdplaner. Borlänge: Vårdplanering. Borås: Individuell serviceplan, omsorgsplan, insatsplan. Botkyrka: En målsättning med beslutet skrivs. Degerfors: En arbetsplan upprättas för alla som erhåller social hemtjänst. För övriga bistånd upprättas ingen plan, då man inte sett behov av detta. Färgelanda: Omsorgsplan. Härryda: Det finns individuella omsorgsplaner som beskriver vilka behov den enskilde har och hur de skall tillgodoses. Jönköping: I kommunen arbetar man sedan flera år tillbaka enligt målstyrd behovsbedömning. Kramfors: Arbetsplan för omvårdnad (verkställigheten). Det finns en arbetsgrupp som håller på att utarbeta ett alternativ för SoL. Krokom: Handläggaren gör efter beslut en insatsplan på vad brukaren får och verkställigheten gör efter detta en handlingsplan på hur det skall utföras. Ljusdal: Fortlöpande uppföljning av insatserna/behovet. Norrtälje: Inget motsvarande.

Olofström: Individuell vård- och omsorgsplan. Piteå: En målstyrd arbetsplan, som upprättas beträffande alla som flyttar in på ett äldreboende, gäller även hemtjänsten, med en uppdelning per insats: vad ansvarar personalen för, vad klarar vårdtagaren själv och målsättning med insatsen. Planen skall omprövas vid behov och minst två gånger per år. Sandviken: Behovsbedömning som kan förnyas så ofta som behov uppstår. Sundsvall: Individuell arbetsplan finns i dokumentationssystemet. Tierp: Det förekommer inget annat än mål med insatsen.

Fråga 14

a) Har kommunen vidtagit åtgärder för att kunna tillgodose behovet av särskilda boenden:

  • på kort sikt?

Ja: Alvesta, Askersund, Bjurholm, Borås, Botkyrka, Degerfors, Härryda, Kramfors, Norrtälje, Olofström, Piteå, Staffanstorp, Sundsvall, Ånge Nej: Borlänge, Jönköping, Ljusdal, Sandviken, Tierp

  • på lång sikt?

Ja: Alingsås, Alvesta, Askersund, Bjurholm, Borlänge, Borås, Botkyrka, Härryda, Kramfors, Ljusdal, Norrtälje, Olofström, Piteå, Staffanstorp, Sundsvall Nej: Degerfors, Jönköping, Sandviken, Tierp

b) Om ja, ange vilka åtgärder som vidtagits och om åtgärderna bedöms ha haft någon verkan.

Alingsås: Nybyggnation har skett i enlighet med handlingsplanen, bl.a. tas ett nybyggt särskilt boende (gruppboende om 24 platser) i drift under hösten 2004. Alvesta: Ett nära samarbete bedrivs även med allmännyttan Allbohus. Ju bättre lägenheter som erbjuds på den öppna marknaden, ju mindre är behovet av särskilda boenden. Bjurholm: En ombyggnad av ett särskilt boende planeras med en utökning med fyra platser.

Borlänge: Omstrukturering/utveckling av befintliga boendeformer och utveckling av hemtjänsten. Borås: Kommunen har inte behövt vidta några åtgärder för att kunna tillgodose behovet då det den 30 april 2003 fanns 80 lediga lägenheter i särskilt boende. Lokalplanen kommer att revideras vid behov. Botkyrka: Nya äldreboenden planeras. Degerfors: Förebyggande insatser i hemmet har ökat, hemtjänst, daglig verksamhet, korttidsplatser för att orka bo kvar hemma längre. Därmed räcker platserna i särskilda boenden bättre. Färgelanda: För närvarande anses behovet av särskilda boenden vara tillgodosett. I dag har kommunen elva lediga platser i verksamheten. Härryda: LRP-processen (se fråga 11). Planeringen ger god översikt, framförhållning och kontroll över kommande platsbehov. Det har fungerat bra. Kramfors: Fler korttidsplatser. Planera platser där behoven finns (demografisk struktur). Krokom: Kommunen tillgodoser i stort behovet i dag och har inte vidtagit några speciella åtgärder nu. Man tänker sig i framtiden utveckla boendet med exempelvis trygghetsplanerande demensteam för stöttning i hemmet, ambulerande dagvård. Ljusdal: Kommunen har dagverksamhet som bistånd för att förebygga social isolering. Verksamheten finns i alla kommundelar för dem som inte är dementa. Dagverksamhet för dementa finns bara i centralorten. Kommunen har även utvecklat hemtjänsten med mer sociala insatser och det gör att behovet av särskilt boende minskar på sikt. Norrtälje: Ett nytillskott om drygt 40 platser sedan 2002. Det finns en plan för att höja boendestandarden och utöka antalet platser i särskilt boende för dementa och personer med stora omvårdnadsbehov. Nytillskottet av platser har inneburit att personer kunnat erbjudas plats i anslutning till sjukhusvistelse. Olofström: Det finns ett stort antal särskilda boenden i förhållande till kommunens storlek. Staffanstorp: Kommunen har god tillgång på särskilt boende för lång tid framöver. Sundsvall: Planering enligt boendeplan. Ånge: Antalet boendeplatser i kommunen har minskats med sju. Vissa förändringar av inriktning av boendeform.

Tierp: Vår bedömning är ett ökat kvarboende där fastighetsbolagen har en viktig roll i att anpassa nuvarande bostäder till senior/service lägenheter med hiss och gemensamhetsutrymmen. Ånge: Antalet boendeplatser i kommunen har minskats med sju. Vissa förändringar av inriktning av boendeform.

Fråga 15

a) Förekommer det kontakter mellan kommunen och länsstyrelsen när det gäller frågor om bistånd i form av särskilda boenden?

Ja: Alvesta, Borlänge, Borås, Botkyrka, Degerfors, Färgelanda, Härryda, Jönköping, Kramfors, Krokom, Norrtälje, Piteå, Sandviken, Sundsvall, Tierp, Ånge Nej: Alingsås, Askersund, Bjurholm, Ljusdal, Olofström, Staffanstorp

b) Om ja, beskriv vad kontakterna gäller.

Alvesta: Utformning av bostadens standard. Hur behovet av särskilt boende skall tolkas utifrån lagstiftningen. Borlänge: Domar, tillsyn, konsultation i komplicerade ärenden. Borås: Oftast är det frågor kring begreppet ”skälig levnadsnivå”. Degerfors: Rådfrågning angående handläggning. Färgelanda: Rådfrågning. Härryda: Handläggarna rådgör med länsstyrelsen när de har svårbedömda ärenden. Jönköping: Kontakter rörande lag och innehåll och tolkning av lagtext. Kramfors: Råd och stöd i olika ärenden. Norrtälje: Kontakt när anhöriga är missnöjda med att verkställighet dröjer. Piteå: Vid överklagande får ibland länsstyrelsen i uppdrag av länsrätten att yttra sig. Sandviken: Länsstyrelsen följer upp gynnande domar. Sundsvall: Råd angående handläggning av insatser på särskilda boenden. Tierp: I enstaka fall kan frågor förekomma, främst runt personer med missbruksproblem.

Ånge: Kontakterna med länsstyrelsen kan gälla handläggnings- och bedömningsfrågor, råd och planering. Har även anordnat utbildningsdagar i frågor om äldreomsorg.

Fråga 16

a) Kan kontakterna mellan kommunen och länsstyrelsen utvecklas, när det gäller frågor om bistånd i form av särskilda boenden?

Ja: Alvesta, Askersund, Borlänge, Degerfors, Härryda, Jönköping, Kramfors, Krokom, Norrtälje, Piteå, Sandviken, Tierp Nej: Bjurholm, Borås, Olofström, Staffanstorp, Sundsvall, Ånge Vet ej: Ljusdal

b) Om ja, ge exempel på vad dessa kontakter skulle kunna gälla och hur de skulle kunna utvecklas.

Alvesta: Behovet av särskilt boende. Borlänge: Att sprida information i länet från olika kommuner och ge goda exempel. Degerfors: Kontinuerlig genomgång/vägledning i handläggning. Färgelanda: Klara direktiv. Härryda: T.ex. att det finns en kontaktperson på länsstyrelsen som har spetskompetens på särskilda boenden för äldre. Jönköping: En större aktivitet från länsstyrelsens sida vore önskvärd. Att övergripande frågor prioriterades på ett annat sätt. Kramfors: Att samma syn på hemmaboende uppnås, att människor skall bo kvar i ordinärt boende med insatser så länge som det är möjligt. Krokom: Det är alltid bra att få diskutera. Norrtälje: Granskning av och riktlinjer för dokumentation. Information eller annan återkoppling till handläggarna i kommunerna. Piteå: Inte bara vara en kontrollerande instans utan arbeta mera med råd och stöd. Sandviken: Tillskapa träffpunkter där det anges möjligheter att diskutera och forma större likheter i länet. Tierp: Vet ej hur. Svårigheter emellanåt då det gäller personer med missbruksproblematik.

Fråga 17

a) Saknar kommunen råd och anvisningar från Socialstyrelsen, när det gäller kommuners materiella handläggning (dvs. handläggning i sak) av ärenden om bistånd i form av bl.a. särskilda boenden?

Ja: Askersund, Borlänge, Botkyrka, Jönköping, Kramfors, Norrtälje, Sandviken, Sundsvall, Ånge Nej: Alingsås, Alvesta, Bjurholm, Borås, Degerfors, Färgelanda, Härryda, Ljusdal, Olofström, Piteå, Tierp

b) Om ja, ange närmare vad dessa skulle avse.

Borlänge: Råd för att få en mera enhetlig handläggning. Exempelvis nivå på ”skälig levnadsnivå” och ”stora omvårdnadsbehov”. Jönköping: Lagligheter – handläggning, tider, utredningens innehåll. Kramfors: Den gamla ”Handläggning – Dokumentation” inom socialtjänsten (gul) används. Via internet finns RixLex. En ny utmärkt skrift från Länsstyrelsen i Västra Götaland är ”Social dokumentation inom äldreomsorgen, en vägledning”. Handläggarna försöker alltid använda sig av tips på litteratur och sajter. Råd och anvisningar från Socialstyrelsen skulle också vara välkommet. Krokom: Det är alltid bra med vägledning. Norrtälje: Föreskrifter och/eller allmänna råd för handläggning motsvarande det som finns i övrigt inom socialtjänsten för de insatser som ges till äldre och psykiskt funktionshindrade. Sandviken: Tolkningar utifrån rättspraxis för vilka kriterier som bör uppfyllas för när särskilt boende bör beviljas, t.ex. ordinär bostadstillgänglighet, tidigare hjälpinsatser. Sundsvall: Anvisningar och råd.

Fråga 18 Hur skulle man kunna komma till rätta med problemet att kommuner fattar gynnande beslut om bistånd i form av särskilda boenden utan att sedan verkställa besluten inom rimlig tid?

Alingsås: Det framtida behovet av platser i särskilt boende måste noggrant kartläggas och nya platser tillskapas i enlighet med konstaterat behov.

Alvesta: Ett gynnande beslut skall fattas om behov föreligger, men det bär tydligt framgå i beslutet hur behovet skall tillgodoses om biståndet inte kan verkställas inom rimlig tid. Den enskilde kan då överklaga detta och påföljder kan åläggas kommunen. Bjurholm: Genom att fatta avslagsbeslut. Borlänge: Eftersom Borlänge kommun ger avslag trots bedömt behov så upprätthålls rättssäkerheten för den enskilde. Borås: Genom att den enskilde får möjlighet att överklaga beslutet efter viss tid, t.ex. tre månader. Botkyrka: Genom att se till att det finns boenden så att det räcker. Degerfors: Genom att få mera resurser, både ekonomiska och personal. Härryda: Genom att införa en överklagningsmöjlighet trots att beslutet är gynnande, dvs. kunna överklaga den uteblivna verkställigheten. Jönköping: Genom klara, centrala riktlinjer rörande handläggning. Kramfors: Genom att ge avslag på grund av platsbrist. Norrtälje: Ekonomiska resurser i relation till behov. Med minskade skatteintäkter i kommunen blir gapet allt större mellan lagstiftning och möjligheten att leva upp till dess intentioner. Olofström: Kommunen ger delavslag om beslutet inte kan verkställas inom tre månader. Piteå: Skapa trygghet genom att utveckla hemtjänsten, lättillgänglig avlastning, dagverksamhet, lediga platser på särskilda boenden. Alltså: inget stopp i kedjan ger trygghet och det i sin tur minskar efterfrågan. Sandviken: Mer ekonomiska resurser till kommunerna. Staffanstorp: Genom en möjlighet att överklaga om beslutet ej verkställs inom en viss tid. Tierp: Genom en tidsgräns för verkställighet så att det finns en möjlighet att överklaga. Ånge: Genom vitesföreläggande.

Fråga 19

a) Har kommunen riktlinjer för biståndsbedömning avseende äldreomsorgen?

Ja: Alingsås, Alvesta, Borlänge, Borås, Botkyrka, Degerfors, Färgelanda, Härryda, Krokom, Norrtälje, Olofström, Sandviken, Staffanstorp, Tierp, Ånge Nej: Askersund, Bjurholm, Jönköping, Sundsvall

b) Om ja, bifoga riktlinjerna. Finns endast muntliga riktlinjer, redogör för dessa.

Alvesta: Se bifogade riktlinjer. Borås: Riktlinjer för hemtjänst, rutiner för dokumentation och policy för korttidsboende bifogas. Färgelanda: Se bifogade riktlinjer. Jönköping: Riktlinjer i olika delar är under utarbetande. Kramfors: Biståndsenheten håller på att arbeta fram riktlinjer för biståndsbedömning under våren. Socialnämnden skall fatta beslut om dessa i september. Ljusdal: Riktlinjer är under utarbetande, men ej fastställda. Norrtälje: Se bifogad tjänsteskrivelse. Muntligt: skälig levnadsnivå för sommargäster skall vara lägre än för kommuninnevånare. Piteå: Kommunen har en kvalitetskedja, verksamhetsplan, kvalitetshandbok, kvalitetsplan för respektive arbetsenhet, målstyrd arbetsplan på individnivå. Tierp: Se bilaga. Ånge: Riktlinjer för biståndshandläggare bifogas.

Särskilda frågor om handläggningen

Fråga 20

a) Hur öppnas ett ärende om bistånd i form av särskilt boende, muntligen eller skriftligen?

Både och: Askersund, Bjurholm, Borlänge, Borås, Botkyrka, Degerfors, Färgelanda, Härryda, Krokom, Norrtälje, Sandviken, Sundsvall, Tierp Skriftligen: Alvesta, Jönköping, Ljusdal, Piteå, Staffanstorp Alingsås: Muntligen och skriftligen. Mestadels muntligen genom kontakter med sökande, anhöriga eller vid vårdplaneringar. Kramfors: Tills nu muntligt, men man håller på att ta fram en skriftlig ansökningsblankett. Olofström: I huvudsak muntligen. Ånge: Ärendet aktualiseras och öppnas när skriftlig eller muntlig ansökan inkommit. Därefter påbörjas utredningen, oftast via hembesök.

b) Hur dokumenterar kommunen handläggningen av ärendet från det att den enskilde framställer ett önskemål om bistånd i form av särskilt boende till dess att kommunen fattar ett beslut i frågan?

Alingsås: Utredning genomförs i enlighet med socialtjänstlagen och dokumenteras i särskilt verksamhetsprogram (IT-program) för äldreomsorgen. Alvesta: Handläggaren öppnar ett ärende i datasystemet Pro capita och skriver därefter utredningen. En akt upprättas och övriga skrivna handlingar förvaras i den. Askersund: Löpande i journal, utredning. Bjurholm: Öppnar ärendet, lägger upp personakt och fortsätter utredningen. Borlänge: Löpande anteckningar i datasystem. Innan beslut fattas skrivs ett ärendeblad. Borås: Se rutiner för dokumentation. Ett dataprogram, Magna Cura, används som verksamhetssystem. Botkyrka: Löpande journalanteckningar i vård- och omsorgssystemet. Degerfors: Enligt förvaltningslagen, handläggningsrutiner i ett speciellt datasystem. Färgelanda: Datum då ärendet öppnas. Datum då beslut fattas. Härryda: 1. Registrerar att ansökan har kommit in, 2. Skriver en utredning i anslutning till hembesök/vårdplanering, 3. För löpande anteckningar om det som händer i ärendet. Jönköping: Ansökan – utredning – journal, i datasystem. Kramfors: Fortlöpande följdanteckningar. Krokom: I dataprogrammet i ”dagliga anteckningar”. Ljusdal: Allt i ärendebladet. Norrtälje: Inkommande handlingar läggs i personakt. Övertagningar och ansökan om särskilt boende från person bosatt i annan kommun diarieförs och akt upprättas inklusive dokumentation och registrering i dataärendehanteringssystem. Olofström: Aktualisering, öppna ärende, göra hembesök eller planering på lasarettet, samla information, skriva utredning, kommunicera, fatta beslut. Piteå: Ett databaserat dokumentationssystem används: (W-hem, WM-data). Respektive hemtjänstchef är delegat. Huvudpunkter: ansökan, utredning, bedömning, beslut. Sandviken: I personakt med hjälp av Pro capita vård och omsorg.

Staffanstorp: I dataprogram. Fortlöpande efter hand som utredningen fortskrider. Utredningspromemoria, bedömning och beslut. Sundsvall: Från aktualisering till beslut sker dokumentering i data – Pro capita. Tierp: Det dokumenteras i Omsorg 2000, ärendeakt, socialjournal – utredning. Ånge: I dokumentationsprogrammet Pro capita enligt bifogad utredningsmall.

c) Kan dokumentation ske på annat sätt än att handläggningen fortlöpande skrivs in i den enskildes akt?

Nej: Alingsås, Alvesta, Askersund, Bjurholm, Borlänge, Botkyrka, Degerfors, Jönköping, Ljusdal, Norrtälje, Olofström, Piteå, Sandviken, Staffanstorp, Tierp, Ånge Borås: Dokumentation i verksamhetssystemet Magna Cura i den enskildes akt. Färgelanda: Övriga anteckningar i ärendet. Härryda: Ja, men är det lämpligt? Sundsvall: Endast Pro capita.

d) Hur dokumenterar kommunen sina beslut om bistånd i form av särskilt boende?

Alingsås: Skriftligen i IT-systemet. Alvesta: Handläggaren öppnar ett ärende i datasystemet Pro capita och skriver därefter utredningen. En akt upprättas och övriga skrivna handlingar förvaras i den. Askersund: Löpande i journal. Bjurholm: Beslut enligt SoL i ett särskilt dokument. Borlänge: I datasystem i form av beslutsmeddelande. Borås: I Magna Cura. Botkyrka: I datasystemet. Degerfors: Beslutsblankett, dataregistrering, journalföring. Färgelanda: Enligt särskilt formulär. Härryda: I ett dataprogram. Jönköping: Skriftligen. Kramfors: Ärendeblad i ett datasystem (VM-data). Krokom: Det skrivs ärendeblad och beslut i ett särskilt dataprogram.

Ljusdal: I dataprogrammet samt manuellt i boendegruppen (en lista). Norrtälje: Registrering och dokumentation i datasystem. Olofström: I datasystem. Piteå: Ett databaserat dokumentationssystem används: (W-hem, WM-data). Respektive hemtjänstchef är delegat. Huvudpunkter: ansökan, utredning, bedömning, beslut. Sandviken: I personakt och avisering till boendesamordnare. Staffanstorp: I dataprogram. Fortlöpande efter hand som utredningen fortskrider. Utredningspromemoria, bedömning och beslut. Sundsvall: Endast i Pro capita. Tierp: I ärendeakt. Ånge: Beslutet skrivs in i akten.

e) Skickar kommunen alltid ut skriftliga beslut till de enskilda?

Ja: Alingsås, Alvesta, Askersund, Borlänge, Borås, Botkyrka, Degerfors, Härryda, Jönköping, Kramfors, Krokom, Ljusdal, Olofström, Staffanstorp, Sundsvall, Tierp, Ånge Nej: Bjurholm, Färgelanda, Norrtälje, Piteå, Sandviken

f) Om nej, förekommer det att kommunen meddelar både bifalls- och avslagsbeslut muntligen? Vilka överväganden ligger bakom ställningstagandet att meddela muntliga beslut?

Bjurholm: Nej. Färgelanda: Vid bifall skickas inte alltid beslut. Vid avslag skickas alltid skriftligt beslut ut med en hänvisning hur man överklagar. Krokom: I de fall personen kan ta emot ett sådant beslut, i annat fall meddelas dennes företrädare. Norrtälje: Beslut om bifall till sökt insats meddelas i vissa fall endast muntligt (kräver att den enskilde förstår innebörden av beslutet). Avslag meddelas alltid skriftligt. Piteå: Enbart ej gynnande beslut. Sandviken: Om mottagaren inte har förmåga att ta del av skriftligt beslut – informeras muntligt. Ofta informeras både muntligt och skriftligt. Tierp: Det skriftliga beslutet utgår alltid vid avslag (eller om handläggaren bedömer så) skickas hela utredningen ut med besvärshänvisning.

g) Skickar kommunen alltid ut överklagandehänvisningar tillsammans med beslut om avslag på ansökningar om bistånd i form av särskilt boende?

Ja: Alingsås, Alvesta, Askersund, Bjurholm, Borlänge, Borås, Botkyrka, Degerfors, Färgelanda, Härryda, Jönköping, Kramfors, Krokom, Ljusdal, Norrtälje, Olofström, Piteå, Sandviken, Staffanstorp, Sundsvall, Tierp, Ånge Nej:

h) Förekommer det att ett ärende avslutas utan att ett skriftligt eller muntligt beslut fattats?

Ja: Alvesta, Bjurholm, Kramfors, Ljusdal, Norrtälje, Staffanstorp, Ånge Nej: Alingsås, Askersund, Borlänge, Borås, Botkyrka, Degerfors, Färgelanda, Härryda, Jönköping, Krokom, Olofström, Piteå, Sandviken, Sundsvall, Tierp

i) Om ja, i vilka fall?

Alvesta: Om vederbörande avlider eller tar tillbaka sin ansökan. Bjurholm: Inga specifika fall. Handläggare slutat eller ej hunnit. Kramfors: I de fall den enskilde endast ges information om insatser. Ljusdal: Om någon avlider eller tar tillbaka ansökan. Norrtälje: När den enskilde tar tillbaka sin ansökan eller avlider. Staffanstorp: Om den enskilde återtar sin ansökan. Tierp: Det kan hända att någon återtar sin ansökan. Ånge: Om den enskilde återtar sin ansökan eller inte lämnar sitt samtycke till en utredning.

Fråga 21 Av uppgifter från Socialstyrelsen och länsstyrelserna i rapporten Ej verkställda beslut och domar enligt SoL och LSS 2001 (s. 19), framgår att få avslagsbeslut om särskilt boende och hemtjänst m.m. överklagas, trots att kommunen vid sin prövning funnit att de enskilda har behov av det sökta biståndet. Vad anser kommunen att den låga överklagandefrekvensen beror på?

Alingsås: Biståndshandläggarna har alltid en nära och personlig kontakt med den enskilde och anhöriga vid utredningen om olika insatsbehov. En personlig information ges om de förutsättningar som gäller. I de allra flesta fall erbjuds också en kompletterande hjälp som alternativ till den sökta hjälpen och många finner att man med detta trots allt får en acceptabel livssituation. Alvesta: Avslag ges inte om behov finns. Bjurholm: Att man fått en tydlig information och är överens med den sökande i ärendet. Borlänge: Att biståndshandläggaren bevakar ärendet trots avslag. Tillgången på korttidsplatser i väntan på boende gör att den enskilde känner trygghet. Borås: Detta känns inte igen i kommunen. Botkyrka: Kommunen har inte några avslag av den formen. Degerfors: Vårdtagarna orkar inte, krafterna finns inte. Färgelanda: Vill inte. Oftast tillgodoses behovet med utökad hemtjänst eller korttidsboende. Härryda: Vet ej, eftersom kommunen inte avslår ärenden där behov föreligger. Jönköping: En anledning kan vara att den enskilde informeras om att handläggaren kontinuerligt följer upp beslutet. Kramfors: Traditioner. Äldre människor är inte vana att klaga. Krokom: Den generation det gäller i dag vill i de allra flesta fall inte överklaga. De tackar då hellre nej till ett beslut och väntar i stället. Antalet överklagningar som kommer in till länsrätterna är missvisande, då det i praktiken finns fler avslag än som skrivs. Ljusdal: Det kan vara en generationsfråga. Norrtälje: Äldre människor är rädda för/har respekt för myndigheter. De tror inte att det lönar sig eller vill inte ”bråka”. De orkar inte både hantera sin vardag och strida för sin sak. Sandviken: Den äldre generationen ”vill inte bråka”. Staffanstorp: Vet ej. De avslag kommunen har givit av denna anledning under perioden 2000–2002 har överklagats till 90 procent.

Sundsvall: Den enskilde har liten tilltro till att kunna få ett överklagat beslut ändrat. Tierp: Den enskildes situation, möjligheter (uppgivenhet?) till att överklaga. Beroende av någon anhörig (eller annan) som är behjälplig att föra talan. Ånge: Det är det svårt att uttala sig om, eftersom alla som har behov beviljas biståndet. Det förekommer aldrig avslag om behov finns.

Fråga 22

a) På vilket sätt får enskilda hjälp av kommunens handläggare att utforma ett överklagande av ett beslut om avslag på en ansökan om bistånd i form av särskilt boende?

Alingsås: Den enskilde får, om så önskas, praktisk hjälp med att formulera och skriva överklagandet. Anhöriga bistår i hög grad med överklaganden. Alvesta: Handläggaren hjälper den enskilde med att skriva ett överklagande med den enskildes egna ord. Askersund: Vid behov. Bjurholm: Den enskilde får skrivhjälp och hjälp att formulera sitt överklagande. Borlänge: Praktisk hjälp med att skriva ett överklagande. Borås: Kommunens handläggare hjälper till med att skriva det den enskilde uttrycker. Botkyrka: Handläggarna informerar om att de kan vara behjälpliga. Degerfors: Handläggarna uppmanar och erbjuder hjälp med att överklaga. Färgelanda: Om den enskilde vill får han eller hon hjälp av kommunens handläggare. Härryda: Skriftlig information när beslutet skickas ut. Handläggarna frågar också de enskilda om de behöver hjälp. Jönköping: Den enskilde informeras om hur man går vidare vid ett överklagande. Handläggarna är också informerade om att de skall vara behjälpliga. I regel har också handläggarna kontakt med andra viktiga personer i den enskildes nätverk. Kramfors: Information om att handläggarna är behjälpliga. Handäggarna hjälper till med överklagandet i praktiken och skriver överklagandet om så önskas. Krokom: Handläggarna erbjuder sig att hjälpa till om de enskilda vill det.

Ljusdal: Handläggaren gör ett hembesök då han eller hon hjälper till att formulera ett överklagande utifrån vad den enskilde vill klaga på. Norrtälje: Information, personligt stöd och konkret hjälp att skriva ett överklagande. Olofström: Handläggaren besöker den enskilde och hjälper till med att skriva ett överklagande. Piteå: De enskilda får hjälp av biståndshandläggaren om de så önskar. Sandviken: Hjälp att formulera och dokumentera. Staffanstorp: Handläggaren och den enskilde träffas. Handläggaren skriver efter den enskildes diktamen. Sundsvall: Genom råd och enstaka fall med att skriva. Tierp: Handläggaren är alltid behjälplig om den enskilde önskar och begära detta. Ånge: Den enskilde informeras om möjlighet till hjälp av biståndshandläggaren med att överklaga, men oftast har den klagande hjälp av anhörig.

b) I hur många fall får de enskilda sådan hjälp? (Anges i procent i förhållande till det totala antalet avslagsbeslut).

Alingsås: Fem

  • procent.

Alvesta: Inte så ofta då anhöriga oftast hjälper dem. Bjurholm: Det har aldrig varit aktuellt. Borlänge: Vet ej. Borås: Cirka fem procent. Botkyrka: Två procent. Degerfors: Alla som vill. Färgelanda: En person. Härryda: Vet ej. Jönköping: Möjlighet att bistå med information finns tyvärr inte. Kramfors: Ej vanligt. Krokom: I mycket få fall, på grund av att de enskilda då hellre tackar nej till ett beslut över huvud taget. Ljusdal: Kan inte svara. Det händer någon gång ibland, oftast då det inte finns några anhöriga som hjälper till med detta. Norrtälje: 13 procent (omfattande stöd vid överklagandet). I övriga fall varierar det mellan ingen hjälp alls till viss information alternativt personligt stöd. Olofström: När de enskilda begär det.

Piteå: Ett fåtal. Sandviken: Tio procent. Staffanstorp: Mycket liten efterfrågan. Endast enstaka personer har önskat hjälp. Tierp: Cirka tio stycken. Ånge: En procent.

Enkätsvar om kommuners och landstings handläggning av ärenden enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade

  • LSS

Fråga 1

a) Förekommer det att kommunen/landstinget inte verkställt gynnande beslut enligt LSS

  • inom en månad?

Ja: Kronobergs läns landsting, Västra Götalands läns landsting, Alingsås, Alvesta, Askersund, Bjurholm, Borlänge, Borås, Botkyrka, Degerfors, Färgelanda, Härryda, Jönköping, Kramfors, Krokom, Ljusdal, Norrtälje, Olofström, Piteå, Staffanstorp, Sundsvall, Tierp, Ånge Nej: Dalarnas läns landsting

  • inom tre månader?

Ja: Alingsås, Alvesta, Askersund, Bjurholm, Borlänge, Borås, Degerfors, Härryda, Jönköping, Kramfors, Krokom, Ljusdal, Norrtälje, Olofström, Piteå, Sundsvall, Tierp, Ånge Nej: Dalarnas läns landsting, Kronobergs läns landsting, Västra Götalands läns landsting, Botkyrka, Färgelanda, Staffanstorp

  • inom sex månader?

Ja: Alvesta, Askersund, Bjurholm, Borlänge, Borås, Degerfors, Härryda, Jönköping, Krokom, Ljusdal, Norrtälje, Olofström, Piteå, Sandviken, Sundsvall, Tierp, Ånge

Nej: Dalarnas läns landsting, Kronobergs läns landsting, Västra Götalands läns landsting, Alingsås, Botkyrka, Färgelanda, Kramfors, Staffanstorp

  • inom tolv månader eller längre tid?

Ja: Alvesta, Borlänge, Borås, Härryda, Ljusdal, Norrtälje, Olofström, Piteå, Sundsvall, Tierp, Ånge Nej: Dalarnas läns landsting, Kronobergs läns landsting, Västra Götalands läns landsting, Alingsås, Askersund, Bjurholm, Botkyrka, Degerfors, Färgelanda, Jönköping, Kramfors, Krokom, Staffanstorp

b) Om ja, vilka typer av insatser gäller det, i hur stor andel av det totala antalet gynnande beslut förekommer det (anges per den 1 januari 2003) och vad beror det på?

Kronobergs läns landsting: Om beslutet inte har verkställs inom tre månader beror det på att den funktionshindrade fått ändrade förhållanden eller andra praktiska omständigheter. Det expertstöd som efterfrågats har funnits att tillgå. Västra Götalands läns landsting: Råd och stöd enligt LSS. Två av 13 ärenden har fått vänta knappt två månader på verkställighet av beslutad insats. I det ena fallet uppstod svårigheter beroende på att beslutet fattades strax före sommarsemestern. I det andra ärendet var det problem att omgående få fram en lämplig utförare. Alingsås: Ledsagare och kontaktperson kan ta tid att rekrytera. Ett fåtal ärenden. Boende kan finnas men utifrån individuella behov bedöms det boendet fel och annat boende måste ordnas. Ett fåtal ärenden. Alvesta: Korttidsvistelse i stödfamilj, kontaktperson, ledsagarservice, daglig verksamhet. Svårigheter att rekrytera personal. Askersund: Boende för vuxna. De lediga platser som nu finns i kommunens boenden accepteras inte av de ”unga” vuxna som beviljats boende, då boendena är avsedda för ”äldre” vuxna. Omstrukturering pågår för att tillskapa platser för yngre. Bjurholm: Beslut om daglig verksamhet, kontaktperson (12 beslut). Borlänge: Kontaktpersoner, ledsagarservice och korttidsvistelse i familjehem. Det förekommer i ett fåtal fall och är beroende på att den funktionshindrade vill göra någon specifik aktivitet som det är svårt att hitta en lämplig person till. Det är svårt att rekrytera

kontaktpersoner bland annat beroende på storleken på arvodet och omkostnadsersättningen, som grundas på Svenska kommunförbundets rekommendationer. Alla som har ett akut behov av insatser för hjälpen snabbt. För dem som det är svårt att hitta familjehem åt beviljas korttidsvistelse vid korttidshem tills en lämplig familj rekryterats. Borås: Det kan handla om ledsagare och kontaktperson på grund av svårigheter med rekryteringen. Dålig ersättning är en annan orsak. Det kan också handla om bostad med särskild service, då anvisad bostad inte har accepterats eftersom den enskilde vill bo i ett visst område eller i en speciell bostad. Botkyrka: Kontaktperson. Cirka 20 procent. Degerfors: Ledsagare och kontaktperson. Ibland svårt att hitta en person som vill åta sig uppdraget. Färgelanda: Kontaktpersoner är svåra att hitta. Härryda: Ledsagarservice, avlösarservice, kontaktpersoner, omkring åtta procent. Det är svårt att hitta ”rätt” personer. Jönköping: Kontaktperson (svårrekryterat). Boende (nya svåra behov, svårt att tillgodose behoven inom ramen för befintligt bestånd, svårt att få ”vanliga lägenheter”, kommunens resurser räcker inte till för att möta alla tillströmmande behov, nya lösningar måste skapas vilket tar tid, en del tackar nej till erbjuden plats). Avlösarservice i hemmet (svårrekryterat). Ledsagning (svårrekryterat i vissa fall). Personlig assistent (svårrekryterat i vissa fall). Kramfors: Vad gäller insatsen kontaktperson är det rekryteringssvårigheter i ungefär ett fall av fem. Krokom: Kontaktpersoner: ca 25 procent (rekryteringssvårigheter samt att några har tackat nej), daglig verksamhet: 10 procent (tackat nej), ledsagareservice: 19 procent (rekryteringssvårigheter samt i något fall har den enskilde brukaren blivit sjuk). Ljusdal: Det kan vara svårigheter med att rekrytera kontaktperson eller stödfamilj. Vad gäller bostad med särskild service kan det vara svårt att hitta lämpligt boende. Det kan förekomma mer än tre månaders väntetid i extrema fall – absolut enstaka fall. Norrtälje: Bostad med särskild service: 6 ej verkställda av totalt 11 gynnande beslut Ledsagare: 3 ej verkställda av totalt 7 gynnande beslut Avlösare: 1 ej verkställt av totalt 5 gynnande beslut Kontaktperson: 6 ej verkställda av totalt 18 gynnande beslut

Kontaktperson: För närvarande 8 ej verkställda beslut där verkställighet har upphört av olika skäl. Det totala antalet gynnande beslut är antalet beslut från datum för det äldsta ej verkställda beslutet. Olofström: Bostad, korttidsvistelse, kontaktperson, ledsagarservice, korttidstillsyn. Piteå: Vanligast är problem att verkställa ledsagarservice, kontaktperson, avlösarservice samt kontaktfamilj: I cirka 8 procent av de beviljade insatserna. Majoriteten av de beslut som inte kan verkställas beror på att personal/uppdragstagare saknas. Trots aktiva kampanjer (besök på skolor, universitet, kyrkan, annonsering i tidning och anslag i butiker) är det svårt att rekrytera uppdragstagare. Sandviken: Behov av boende där nytt boende måste tillskapas, cirka tolv. Staffanstorp: Avlösarservice, ledsagarservice och personlig assistans i enstaka fall på grund av rekryteringsproblem. Sundsvall: T.ex. kan kontaktperson vara mycket svårrekryterad till vissa personer. Förhandsbesked om boende för döva/hörselskadade fick längre väntetid än ett år på grund av avsaknad av plats i sådant boende och brist på teckenkunnig personal. Ekonomin påverkar naturligtvis också väntetiderna. Målsättningen som relativt ofta kan uppnås är verkställighet inom tre månader. Tierp: Kontaktperson: 10, personlig assistent: 2. Svårigheter att rekrytera. Ånge: Beslut om kontaktperson: två stycken, på grund av brist på lämpliga personer.

Fråga 2

a) När det inte bedöms möjligt att verkställa insatser enligt LSS, förekommer det att kommunens/landstingets handläggare avslår en ansökan om en sådan insats trots att handläggaren gjort bedömningen att sökanden är berättigad till denna?

Ja: Alvesta (dock ej vanligt, har förekommit när det gällt bostad enligt 9 § 9 samt korttidsvistelse på särskild plats gällande barn), Botkyrka, Norrtälje (ett ärende från 2002 till nu), Olofström, Sundsvall Nej: Dalarnas läns landsting, Kronobergs läns landsting, Västra Götalands läns landsting, Alingsås, Askersund, Bjurholm, Borlänge, Borås, Degerfors, Färgelanda, Härryda, Jönköping, Kramfors, Krokom, Ljusdal, Piteå, Sandviken, Staffanstorp, Tierp, Ånge

b) Om ja, är ärendet därmed avslutat för kommunens/landstingets del?

Nej: Alvesta, Botkyrka, Norrtälje, Olofström, Sundsvall

c) Om nej, beskriv hur kommunen/landstinget arbetar vidare med frågan.

Dalarnas läns landsting: Det görs en balansering om det är hälso- och sjukvårdslagen eller LSS. Vid nej gäller hälso- och sjukvårdslagen. Alvesta: Hjälp (i förekommande fall) att överklaga. Askersund: Omstrukturering för att tillskapa platser för ”yngre” vuxna. Bjurholm: Fortsätter ta ytterligare kontakter, eventuellt med grannkommuner, för tjänsteköp. Borås: Man arbetar vidare genom en fortlöpande diskussion och nya erbjudanden när lämplig bostad kan anvisas. Botkyrka: När det gäller boende med särskilt stöd och service för vuxna informeras den enskilde om att han/hon omfattas av kommunens planering för framtida bostäder. Färgelanda: De insatser som hittills sökts har bedömts möjliga att verkställa. Härryda: Man försöker verkställa beslutet. Jönköping: I första hand letas om möjligt vidare efter alternativ i den egna kommunen. I vissa fall där man kan förutse att boende/skola inte kan tillgodoses på hemmaplan köps platser i en annan kommun. Ljusdal: Man försöker på olika sätt hitta en lösning, tillfälliga lösningar kan förekomma. Avslag på grund av resursbrist ges aldrig. Norrtälje: Fortsatt arbete för att hitta lösningar, dvs. leta lägenheter, hus, tomter och personal. Olofström: Hjälper till att överklaga för att få en dom. I samtliga fall (fem st.) har överklagandet lett till en gynnande dom (för den enskilde). Tyvärr väger en gynnande dom ”tyngre” än ett gynnande beslut. I samtliga fall har den enskilde på detta sätt fått sin insats. Piteå: Aktivt arbete med att verkställa fattade beslut. Besök hos politiker med jämna mellanrum för att orientera dem om hur situationen ser ut gällande verkställigheten. Folk projektanställs för att ”jobba bort” de ej verkställda besluten.

Sandviken: Stöd i ordinärt boende samt korttidsvistelser i avvaktan på att boende kan tillskapas. Behov av boende aktualiseras bland förtroendevalda i och med det gynnande beslutet. Sundsvall: Ger avslag – överklagande – dom – verkställande. Orsaken till avslaget är i dessa fall att plats inte finns. Tierp: En kontinuerlig dialog förs med de personer som skall verkställa besluten. Ånge: En lösning finns alltid till slut. En konstant bevakning av ärendet.

Fråga 3 Om det förekommer att kommunen/landstinget avslår ansökningar om insatser enligt LSS trots att det bedömts att behov av insatsen finns, vad är skälen för detta?

Dalarnas läns landsting: Behoven tillgodoses genom hälso- och sjukvårdslagen eller på annat sätt. Kronobergs läns landsting: Den enskilde bedöms inte tillhöra personkretsen, ansökan avser behandling enligt hälso- och sjukvårdslagen, behovet är redan tillgodosett. Västra Götalands läns landsting: Ett avslag på en ansökan om insats kan bero på någon av följande tre orsaker. 1. Den enskilde tillhör inte personkretsen, 2. Behovet tillgodoses på annat sätt, 3. Insatsen bedöms inte ingå i råd och stöd. Alvesta: Resursbrist, inga bostäder, inga planerade bostäder inom rimlig och överskådlig tid. Borlänge: Det förekommer inte. Borås: Det har endast förekommit i ett fall, då det gällde insatsen bostad med särskild service för barn och ungdomar. Skälet var resursbrist. Botkyrka: Kommunen saknar resurser att tillgodose behovet. Färgelanda: Inkommer en ansökan om bostad med särskild service enligt 9 § 9 LSS får denna avslås, då denna insats inte kan verkställas. Jönköping: Behoven anses faktiskt kunna tillgodoses på annat sätt, genom annan insats som redan är beviljad, eller genom att annan huvudman har ansvar för att insats kommer till stånd. Kramfors: Behov finns men är inte relaterbart till funktionshindret, utan orsaken kan vara exempelvis behov av barnomsorg kvällstid på grund av förälders yrkesverksamhet, vilket inte berättigar till insatsen korttidsvistelse enligt LSS.

Krokom: Att personkretstillhörighet inte föreligger. Norrtälje: Kommunen har inte kunnat verkställa ett gynnande beslut och brukaren/företrädare för brukaren kräver konkreta besked om när verkställighet skall ske alternativt ett avslag för att kunna överklaga. Olofström: Se fråga 2. I Olofströms kommun följer man JO-uttalande dnr 2577-2000 att en ansökan bör avslås när nämnden anser att en enskild har rätt till en viss insats men inte kan få insatsen inom rimlig tid. (Cirka tre – sex månader.) Sundsvall: Ger avslag – överklagande – dom – verkställande. Orsaken till avslaget är i dessa fall att plats inte finns. Platsbristen = resursbrist. Ånge: Det förekommer inte.

Fråga 4

a) Hur lång väntetid på verkställighet av ett beslut om insatser enligt LSS kan anses acceptabel, efter det att kommunen/landstinget fattat ett gynnande beslut i frågan? Motivera.

Dalarnas läns landsting: En–tre månader. Det beror på insatsens karaktär. Kronobergs läns landsting: Det är sällan råd och stöd efterfrågas som en akut insats. I beslutet finns en tidsram inom vilken beslutet gäller. Detta bygger på en överenskommelse mellan handläggare, verkställare och den sökande. En månad är normalt, men i enskilda fall kan sex månader var OK för att vänta på ”rätt” expert. Västra Götalands läns landsting: Helst omgående eller inom max tre månader. Alingsås: Upp till tre månader, oftast kortare tid, upp till en månad. Praktiska förutsättningar är avgörande. Alvesta: Rimlig tid är olika lång för olika insatser. Tre månader är rimligt för bostad. Askersund: Det är beroende av insatsen. Bjurholm: Beror på beslutets karaktär. Personlig assistent kan vara svår att anställa: ca två månader, kontaktperson: max fyra veckor, daglig verksamhet: en till två månader. Borlänge: I princip skall alla beslut verkställas omgående. Det kan dock av olika anledningar vara svårt, se svar på fråga 4 b. Borås: Insatserna enligt 9 § 2–7 samt 9 § 10 bör verkställas inom rimlig tid, tre månader. När det gäller insatserna enligt 9 § 8–9 kan

det vid nybyggnation ta längre tid med anledning av stadsplaneändringar, projektering och nybyggnation. Botkyrka: Inom tre månader. Degerfors: Det beror på vilken insats som har beviljats. Ledsagning och kontaktperson: ca en månad. Personlig assistans bör verkställas omgående. Äldreomsorgens hemtjänst får dock stötta upp till dess lämplig personlig assistent kunnat hittas. Färgelanda: En till två månader. Det kan vara svårt att rekrytera t.ex. en kontaktfamilj eller en kontaktperson. Härryda: Tre månader. Det behövs tid för rekrytering etc. Jönköping: Cirka tre–fyra månader på grund av rekryterings- och motivationsprocessen. I vissa fall där hjälpbehovet är av mer akut karaktär sätts SoL-insatser in i avvaktan på verkställighet, t.ex. boendestöd, hemtjänst, korttidsvistelse i stället för permanent boende. Kramfors: Ett par, tre månader – utifrån rekryteringsprocess, t.ex. personlig assistans. Detta motsvarar den tid en rekrytering kan ta, annonsering, urval, tillsättning. Krokom: Rådgivning och annat personligt stöd: 14 dagar, personlig assistans: 90 dagar, ledsagarservice: 30 dagar, kontaktperson: 30 dagar, avlösarservice i hemmet: 30 dagar, korttidsvistelse utanför det egna hemmet: 90 dagar, korttidstillsyn för skolungdom över tolv år: 30 dagar, boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar: 90 dagar, boende med särskild service eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna: 90 dagar, daglig verksamhet: 30 dagar, individuell plan: 30 dagar. Ljusdal: Det beror på insatsen, upp till två månader. Bostad med särskild service kan dröja längre, man måste titta på situationen i alla bostäder, är någon på gång att flytta? etc. Norrtälje: Bostad med särskild service: ett år (insats som kräver tid för planering och genomförande samt vanligt förekommande väntetid i samhället), kontaktperson: sex månader (varje ärende kräver särskild rekrytering för individuell matchning mot brukare och företrädare), korttidshem: tre månader (planeringstid). Olofström: Tre

  • månader beroende på insats och behov. Kortare tid när det gäller avlastning, personlig assistent, skolbarnomsorg. Längre tid när det gäller bostad. Piteå: Bostad med särskild service: sex månader. Kommunen måste ges tid för att planera, eventuellt bygga och anställa personal om det inte finns plats i något existerande boende. I övrigt har kom-

munen ambitionen att beslut skall verkställas omedelbart eller så snart det bara är möjligt. Sandviken: Boende bör enligt kommunens riktlinjer verkställas inom tre månader. Detta kan i enstaka fall vara svårt att hålla då det krävs att nya boendeformer tillskapas. Andra beslut verkställs snabbare. Staffanstorp: En–tre månader. Rekrytering av personal tar tid, bl.a. uppsägningstid för den som skall anställas. Den enskilde har rätt att påverka vem som skall anställas vilket kan ta tid. Sundsvall: Målsättningen är tre månader. Det tar ofta längre tid med t.ex. boende och personlig assistans. Ånge: Det varierar. Exempelvis kan en avlösare vara ett akut behov, vilket kräver omedelbar verkställighet. Däremot är kontaktperson en sådan insats som kan få ta lite tid för att kommunen skall hitta den som passar.

b) Är det rimligt att väntetiden kan variera beroende på vilken typ av insats enligt LSS, som det gäller? Motivera.

Dalarnas läns landsting: Ja, behovets art styr. Kronobergs läns landsting: En månad är normalt, men i enskilda fall kan sex månader var OK för att vänta på ”rätt” expert. Västra Götalands läns landsting: För landstingets del gäller det enbart insatsen råd och stöd. Alingsås: Från tid till annan finns svårigheter att rekrytera personal. Det kan finnas så många individuella önskemål och behov som gör att det, trots att boende finns, bedöms som mindre lämpligt eller olämpligt för just den personen. Alvesta: Ja, det måste vara möjligt att ha någon tid på sig (som verkställare) att t.ex. rekrytera en stödfamilj, men det kan gå fortare att verkställa ett beslut om korttidsplats. (Man kan ge insatser enligt SoL i avvaktan på verkställighet enligt LSS i vissa fall.) Askersund: Ja. Bjurholm: Ja. I Sveriges minsta kommun finns det inte något stort utbud av t.ex. daglig verksamhet för dem som tillhör personkretsen. Funktionshindret är mycket avgörande. Borlänge: Vissa insatser kräver en omedelbar verkställighet, medan vissa inte är lika akuta. När det exempelvis gäller kontaktperson är det sällan den sökande är i akut behov av hjälp. När det gäller

ledsagarservice och personlig assistans kan det vara nödvändigt att verkställa beslutet omgående. Borås: Se fråga 4 a. Botkyrka: Ja. Tillgång till personal, omfattning av insatsen. Vissa insatser är det svårare att rekrytera personal till, t.ex. kontaktperson. Degerfors: Ja, se 4 a. Färgelanda: Det är svårare att rekrytera för insatser som arvoderas. Härryda: Ja, resursfrågor gör att prioritering är nödvändig. Jönköping: Ja. Personer som står helt utan boende eller som inte har något naturligt nätverk högprioriteras. Svårigheter att få fram insatsen kan medföra en ökad väntetid – en passande kontaktperson som accepteras av sökanden. Likadant vid boende. Kramfors: Ja, naturligtvis kan väntetiden variera. I vissa fall kan detta bero på att brukaren har speciella krav/önskemål på hur insatsen skall utformas. Krokom: Ja. Angelägenhetsgraden för den enskilde. Vissa insatser tar längre tid att verkställa. Ljusdal: Ja. När det gäller daglig verksamhet finns redan personalen och verksamheten. I andra fall måste personer rekryteras. Vad gäller bostad med särskild service kanske ett nytt boende behöver startas upp. Norrtälje: Ja, då bostad med särskild service kräver lång planerings- och genomförandetid och involverar flera nämnder i kommunen till skillnad från kontaktperson. Den enskildes behov av bostad upphör inte medan behov av andra insatser kan variera över tid. Det är svårt att beräkna det faktiska behovet tre–fem år i förväg, då de enskilda individerna inte alltid vet om de skall bo kvar i kommunen eller om de vill ha/behöver egen lägenhet med personlig assistent eller exempelvis en gruppbostad. Olofström: Vissa insatser, exempelvis boende, är svårt att tillhandahålla utan mycket planering och förberedelse även om man vet att det finns närliggande behov. Personlig assistent, avlastning kan behövas akut. Det är lättare att ändra i efterhand om det inte blir bra. Piteå: Ja, se fråga 4 a. Sandviken: Ja, beroende på vilka planeringar och åtgärder som behöver vidtas. Längre väntetid för boende. Ibland kan även beslut om kontaktperson ta tid att verkställa på grund av svårigheter att hitta ”rätt” kontaktperson.

Staffanstorp: Ja. Det är viktigt att rätt person anställs. Insatserna korttidstillsyn och korttidsvistelse är lättare att verkställa, då verksamhet finns i kommunen. Sundsvall: Ja. Boende kan behöva planeras om befintliga platser inte räcker till. För insatsen personlig assistans kan rekryteringsarbetet fördröja verkställigheten. För t.ex. kontaktperson kan det i vissa ärenden vara mycket stora rekryteringsproblem. Tierp: Ja, svårigheter kan finnas att rekrytera ”rätt” person. Bostad med särskild service tar längre tid att verkställa på grund av platsbrist. Ånge: Ja, det är rimligt. Akuta saker kan vara boende, personlig assistans, avlösare. Däremot är kontaktperson inte något som direkt hör till de ”grundläggande behoven” utan är nästa steg.

Fråga 5

a) Får de enskilda insatser eller stöd i annan form i avvaktan på att kommunen/landstinget verkställer sina gynnande beslut om insatser enligt LSS?

Ja: Dalarnas läns landsting, Kronobergs läns landsting, Västra Götalands läns landsting, Alingsås, Alvesta, Askersund, Bjurholm, Borlänge, Borås, Botkyrka, Degerfors, Färgelanda, Härryda, Jönköping, Kramfors, Krokom, Ljusdal, Norrtälje, Piteå, Staffanstorp, Sundsvall, Tierp Nej: Ånge Olofström: Ibland. Sandviken: Det beror på ärendets art.

b) Om ja, exemplifiera.

Dalarnas läns landsting: Insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen i väntan på LSS. Kronobergs läns landsting: Det kan förekomma behandlingsinsatser enligt hälso- och sjukvårdslagen, som finns i samma organisation. Västra Götalands läns landsting: Det kan förekomma visst stöd från habiliteringen. Alingsås: Korttidsvistelse och avlösarservice i avvaktan på boende. Askersund: Korttidsvistelse, ledsagarservice. Bjurholm: Eventuellt hemtjänst i avvaktan på personlig assistent.

Borlänge: Om det finns behov av verkställighet väldigt snabbt, t.ex. vid personlig assistans, kan det vara nödvändigt att under tiden personliga assistenter rekryteras sätta in hemtjänst. Borås: Vid ansökan om insatsen bostad med särskild service erbjuds den enskilde utökade insatser i form av korttidsvistelse alternativt avlösarservice eller ledsagarservice i avvaktan på verkställighet. Botkyrka: Hemtjänst i stället för personlig assistans. Degerfors: Ja, se 4 a. Färgelanda: I vissa fall har hemtjänsten gått in i avvaktan på LSSbeslut. Härryda: Hemtjänst, korttidsboende. Jönköping: Insatser enligt SoL, t.ex. boendestöd, hjälp i hemmet, korttidsvistelse. Kramfors: I avvaktan på personlig assistans kan t.ex. hemtjänst ges. Krokom: Insatser enligt SoL, t.ex. hemtjänst. Ljusdal: T.ex. ledsagarservice i väntan på att personlig assistans kan verkställas. SoL-insatser, t.ex. hemtjänst. Norrtälje: I väntan på en bostad med särskild service erbjuds korttidshem, avlösare eller annan insats utifrån den enskildes livssituation och behov. Olofström: Det händer att hemtjänsten får göra insatser i väntan på att kommunen hittar assistenter. Ökad korttidsvistelse i väntan på boende. Piteå: Ja, i vissa fall. I avvaktan på att få plats på särskilt boende kan den enskilde t.ex. få ett bistånd enligt SoL i form av boendestöd alt. hemtjänst. Sandviken: Hemtjänstinsatser. Staffanstorp: I avvaktan på assistans kan hemtjänst eller korttidsvistelse enligt SoL erbjudas. Sundsvall: Ofta insatser enligt SoL i väntan på personlig assistans. Förslag om avlösare i avvaktan på korttidsvistelse, korttidsvistelse i avvaktan på boende o.s.v.

Fråga 6 Hur kan rättssäkerheten förbättras för de personer som väntar på verkställighet av kommunens/landstingets gynnande beslut om insatser enligt LSS?

Dalarnas läns landsting: Landstinget följer förvaltningslagen. Den enskilde får avslag om beslutet ej kan verkställas inom rimlig tid så att man kan överklaga.

Kronobergs läns landsting: Det har diskuterats att handläggaren skall följa upp beslutet bättre och inte släppa ärendet när beslut är fattat. Västra Götalands läns landsting: Lagen skulle kunna innehålla en rimlig maximal tidsgräns för verkställighet av ett gynnande beslut. Alingsås: Genom en tydlig anvisning om att avslag skall ges, så att den enskilde kan överklaga, om beslutet inte kan verkställas inom tre månader. Alvesta: Kontakt mellan den enskilde och verkställaren, så att man hålls informerad om att man arbetar med ärendet. En uppföljning av handläggaren inom en ganska kort tid. En återkoppling från verkställaren till handläggaren. Genom att lyfta frågan inom organisationen till en högre chefsnivå. Bjurholm: Beslutet delges den enskilde som har rätt att överklaga. Borlänge: I de fall man vet att det blir svårt att verkställa beslutet inom rimlig tid (tre månader?) skulle det kunna vara möjligt att ge avslag för att den enskilde skall ha en möjlighet att överklaga beslutet. Borås: Genom att på något sätt kunna överklaga i verkställighetsfasen. Exempel: en enskild begär verkställighet och får ett beslut på detta med en tidpunkt för verkställighet, vilket sedan kan överklagas. Botkyrka: Att kommunen inte ger ett gynnande beslut när man vet att det inte kan verkställas inom tre månader. Degerfors: Då beslut ej verkställts kan eventuellt ett nytt beslut fattas om att verkställigheten inte är fullgjord. Den enskilde får då en chans att överklaga. Färgelanda: En möjlighet att överklaga ett gynnande beslut som inte är verkställt inom en viss tidsintervall. Härryda: Genom att de får ett avslag. Jönköping: Genom att informera om hur sökanden begär verkställighet av beslut om insats. I övrigt genom att hålla sökanden informerad om hur det aktiva arbetet efter beslutet fortgår. Krokom: Om det medföljde öronmärkta pengar för varje insats/individ skulle rättssäkerheten öka. Ljusdal: Insatser i avvaktan på verkställighet av ett gynnande beslut, t.ex. insatser i hemmet i väntan på bostad. Norrtälje: Genom att lagstiftaren finansierar/tar ansvaret för finansiering av den verksamhet som skall tillgodose de enskilda behoven. Riktlinjer om att avslå på grund av bristande verkställighet,

alternativt en enkel rutin för den enskilde att anmäla bristande verkställighet. Olofström: Genom att man inför sanktioner på samma sätt som vid icke verkställda domar. Ett gynnande beslut från en tjänsteman värderas inte lika högt som en dom från en domstol. Bäst vore det om statliga medel tillsköts kommunen. Avslag då beslutet inte kan verkställas (förutsatt att man erbjuder sig att hjälpa till med överklagandet). Sandviken: Skäliga tidsgränser för verkställighet anges i kommunala riktlinjer. Effekterna följs upp och avvikelser påtalas för förtroendevalda. Länsstyrelsen utövar tillsyn. Staffanstorp: Genom att en maximal väntetid för verkställighet anges i beslutet. Om verkställighet inte sker inom denna tid eller om den enskilde anser att väntetiden är orimlig kan den enskilde överklaga. Sundsvall: Kvalitetsgarantier. Löfte från kommunen om verkställighet inom viss tid. Avslag som kan överklagas. Tierp: Genom att verkställare regelbundet återkopplar till handläggare om ej verkställda beslut och att handläggaren gör en uppföljning. Ånge: Mer personal till verkställighetsgruppen.

Fråga 7 Hur stor andel av det totala antalet beslut om avslag på ansökningar om insatser enligt LSS under år 2003 har överklagats till länsrätt? (Anges i procent).

Dalarnas läns landsting: Noll procent. Kronobergs läns landsting: Noll procent. Västra Götalands läns landsting: Två av fem beslut. Länsrätten har avslagit överklagandet i bägge ärendena. Alingsås: 67 procent. Alvesta: Noll procent. Askersund: Noll procent. Bjurholm: Noll procent. Borlänge: Cirka 20 procent. Borås: Två procent. Botkyrka: Cirka 25 procent. Degerfors: 25 procent (fyra avslag, varav ett överklagat). Färgelanda: Noll procent. Härryda: Omkring 10 procent.

Jönköping: Tre beslut har överklagats. Kramfors: Sex avslag har givits, varav två har överklagats till länsrätten. Krokom: Något enstaka. (Däremot har LASS-beslut oftare överklagats.) Ljusdal: 100 procent. Norrtälje: Noll procent. Olofström: Cirka 30 procent. Piteå: 42 procent. Sandviken: Fem procent. Staffanstorp: 90 procent. Tierp: Tio procent. Ånge: Noll procent.

Fråga 8

a) Förekommer det att enskilda, som kommunen/landstinget beviljat insatser enligt LSS, tackar nej till ett konkret erbjudande om en specifik insats?

Ja: Dalarnas läns landsting, Kronobergs läns landsting, Västra Götalands läns landsting, Alingsås, Alvesta, Askersund, Bjurholm, Borås, Botkyrka, Färgelanda, Härryda, Jönköping, Kramfors, Krokom, Ljusdal, Norrtälje, Olofström, Piteå, Staffanstorp, Sundsvall, Tierp, Ånge Nej: Degerfors, Borlänge, Sandviken

b) Om ja, vilka skäl brukar de enskilda då vanligen ange?

Dalarnas läns landsting: Att man har ångrat sig. Att någon annan har sökt i den enskildes ställe. Kronobergs läns landsting: Den enskilde har fått annan hjälp. Den enskilde ångrar sig, saknar mod eller stöd från andra i närmiljön. Västra Götalands läns landsting: Att den enskilde önskar en namngiven extern utförare. Alingsås: Enskilda tackar nej till erbjuden korttidsvistelse i familj för att de i stället vill ha korttidsvistelse i korttidshem. Olika skäl anges för att tacka nej till boende. Alvesta: Det kan vara en bostad som är belägen eller beskaffad på ett sätt som inte sammanfaller med den enskildes önskemål. Askersund: Den enskilde vill ha en plats i ett specifikt boende.

Bjurholm: Om man har haft en anhörig som har stått för insatsen kan det vara svårt att acceptera en utomstående. Borås: När det gäller insatsen korttidsvistelse kan det vara så att verkställigheten inte fungerar, då de anhöriga inte är nöjda med vistelsen. När det gäller bostad med särskild service beror det vanligen på geografiskt läge eller bostadens beskaffenhet eller på grund av funktionshindrets art hos övriga hyresgäster i gruppbostad eller servicebostad. Det kan även handla om att behovet förändras över tid, exempelvis skola på annan ort. Botkyrka: Exempelvis tackar man nej till en bostad för att den ligger i fel område. Eller också är man inte nöjd med insatsen. Färgelanda: Ett missnöje med kommunens erbjudande om den specifika insatsen. Härryda: De är inte nöjda med insatsens utformning, personal. Jönköping: Den enskilde tycker inte om läget eller utformningen av bostaden. Den enskilde anser inte att erbjuden kontaktperson/ledsagare passar. Kramfors: Annan form av daglig verksamhet önskas. Den enskilde har ångrat sig och önskar bo kvar i föräldrahemmet. Krokom: Behoven kan ha förändrats. Den enskilde tycker inte att den erbjudna insatsen motsvarar förväntningarna. Den enskilde kan ändra sig, ibland behövs motivationsarbete. Ljusdal: Vad gäller exempelvis boende att man absolut vill till ett visst ställe eller ett visst boende. Norrtälje: Önskemål om geografisk lokalisering som inte kan tillgodoses. Brukare och/eller företrädare är inte nöjd med person som föreslås utföra en insats. Omfattningen överensstämmer inte med önskemålen. Stödfamilj och korttidshem är enligt lag likvärdiga, men den enskilde har specifika önskemål som inte kan tillgodoses. Brukaren/ vårdnadshavaren ångrar sig eller är inte mogen för att ta emot en insats utan vill avvakta. Olofström: Personen har löst behovet genom anhöriga eller på annat sätt. Piteå: Gäller oftast särskilt boende. Personen som fått insatsen beviljad önskar bo på en annan plats i kommunen eller i ett annat boende där det inte finns lediga lägenheter. Sundsvall: ”Fel” boende, ”fel” geografisk placering, relationen till kontaktpersonen fungerar inte, ”fel” verksamhet, önskar individuell lösning, osv. Tierp: Kostnader för färdtjänst till och från korttidsvistelse under lov, egenavgift 20 procent.

Ånge: Det har endast förekommit vid insatsen kontaktperson. Den enskilde vill då avvakta för att få en annan person.

c) Om en enskild tackar nej till en erbjuden insats enligt LSS, hur hanterar kommunen/landstinget det? Får den enskilde (direkt eller senare) ett nytt erbjudande – och i så fall hur många gånger – eller anses ärendet avslutat i och med att personen i fråga tackat nej till den erbjudna insatsen?

Dalarnas läns landsting: Ärendet anses avslutat. Kronobergs läns landsting: Det kan se olika ut och bedöms från fall till fall. I vissa fall krävs motivationsarbete under en period. Det förekommer också att ärendet avslutas med en inbjudan till den enskilde att återkomma. Västra Götalands läns landsting: Den enskilde kan få ett avslag beträffande en begärd namngiven extern utförare, men samtidigt bifalls beträffande en utförare med samma profession, exempelvis en psykolog inom habiliteringsverksamheten. Den enskilde har dock möjligheter att överklaga. Alingsås: Det beror på. Diskussioner förs med den enskilde för att försöka lösa problemet. Någon ny ansökan behövs inte det närmaste året. Alvesta: Det finns inget generellt svar. Man försöker finna en lösning i varje enskilt fall, för att hitta den bästa lösningen för den enskilde. Askersund: Nya erbjudanden ges. Bjurholm: Den enskilde får ett nytt erbjudande vid ett antal tillfällen. Behovet kanske ökar och den enskilde väljer att ta mera hjälp. Borås: Nya erbjudanden lämnas när lämplig insats kan erbjudas. Det finns ingen övre gräns för antal erbjudanden (vid något tillfälle har åtta erbjudanden givits när det gällt bostad). Botkyrka: Den enskilde får ofta flera erbjudanden. Färgelanda: Man försöker hitta andra lösningar. Härryda: Olika från fall till fall. Jönköping: Om möjligt nytt erbjudande så snart det är möjligt. Att en person tackar nej antecknas och kan i vissa fall innebära nedprioritering av ärendet. Man arbetar dock vidare med samtliga ärenden. Ofta har omständigheter inträffat som ger andra möjligheter.

Kramfors: Individuella bedömningar görs alltid. I vissa fall ges nytt erbjudande och i några fall anses ärendet avslutat. Krokom: Nya erbjudanden kan ges hur många gånger som helst. Kommunen strävar efter att hitta något som passar individen. Ljusdal: Det beror på anledningen till att man tackar nej. Den enskilde har ju själv ansökt om insatsen. Finns då behovet om man tackar nej? Norrtälje: Om den enskilde tackar nej till erbjuden insats så avslutas ärendet. I enstaka fall, då det finns starka skäl, kan undantag göras. Vad gäller kontaktperson avslutas aldrig ärendet, då kontaktpersonen är en ställföreträdande vän. Olofström: Det beror på anledningen till att man har tackat nej. Har man själv löst sitt problem eller ångrat sin ansökan, avslutas ärendet och man får då ansöka på nytt. Har man tackat nej på grund av att man inte är nöjd med erbjudandet, händer det att man får ett nytt erbjudande. Har man dock fått ett erbjudande som uppfyller lagens intentioner och man inte anför några godtagbara skäl, avslutas ärendet och man får då ansöka på nytt. Piteå: Ärendet anses avslutat i och med att personen tackat nej. Brukaren kan givetvis ansöka om insatsen igen om han/hon önskar. Då öppnas ett nytt ärende med ansökan/utredning/beslut. Sandviken: Går ej att svara generellt på. Den fortsatta handläggningen kan se olika ut beroende på orsaker och beslut. Staffanstorp: Som huvudregel anses ärendet som avslutat, om det inte föreligger särskilda skäl till att den enskilde tackat nej. Om inte särskilda skäl föreligger får en ny ansökan göras. Sundsvall: Det varierar. Om skäligt erbjudande ges och den enskilde tackar nej får ny ansökan göras när det är aktuellt igen. Vissa personer kan erbjudas olika boendealternativ och kan i samråd med handläggaren avvakta i väntan på viss plats. Det finns ingen speciell regel om att man får tacka nej ett visst antal gånger. Tierp: Rutiner för detta har ännu inte upparbetats. Ånge: Kommunen har inte stött på problemet riktigt än, men det är klart att man får arbeta vidare med ärendet. Om behov finns måste man fortsätta för att hitta en lösning.

Fråga 9

a) I vilken omfattning förekommer det att personer ansöker om insatser enligt LSS föra att sedan – när beslutet fattats – vilja vänta med verkställigheten av beslutet?

Mycket vanligt: Vanligt: Förekommer, men är varken vanligt eller ovanligt: Askersund, Kramfors, Ljusdal, Norrtälje, Piteå, Staffanstorp, Sundsvall Ovanligt: Dalarnas läns landsting, Kronobergs läns landsting, Alvesta, Färgelanda, Härryda, Jönköping, Olofström, Sandviken, Ånge Mycket ovanligt: Alingsås, Borlänge, Borås, Botkyrka, Degerfors, Krokom, Tierp Förekommer ej: Västra Götalands läns landsting, Bjurholm

b) Hur lång tid tillåts den enskilde vänta?

Kronobergs läns landsting: Upp till ett år har förekommit. Det normala är att ärendet avslutas, att kontakt hålls och att den enskilde kan återkomma när det är aktuellt. Alingsås: Det finns ingen gräns. Det är i vissa fall rimligt att vänta upp till ett år. Alvesta: Det finns ingen gräns, men handlar det om lång tid så tas frågan upp om att avsluta insatsen. Den enskilde får då söka på nytt när det blir aktuellt. Askersund: Det finns ingen gräns. Borlänge: Behovet avgör. En del kan välja att ha sin insats ”vilande” under en period, men inte i samband med att insatsen beviljas. Borås: Det kan någon gång förekomma att man vill fundera några veckor. Botkyrka: Högst tre till sex månader. Degerfors: Det beror på vilken insats som har sökts. Färgelanda: Det finns inga givna tidsbegränsningar. Det kan bero på vilken typ av insats det gäller. Härryda: Beslutsperioden ut. Jönköping: Dessa ärenden är ofta kopplade till svårigheter för den enskilde att se sin egen situation. Den enskilde är i behov av motivationsarbete. Slussning från särskilt boende till eget boende har låtits ta cirka fyra månader. Den enda gränsen är vägran att ta emot en insats när ärligt menat uttryck finns – då utges ej insats.

Kramfors: Det varierar beroende på den sökta insatsen och skälet för önskemålet om att vänta. Krokom: Det finns inte någon regel härom på grund av att det är så ovanligt. Ljusdal: Det gäller nog enbart bostad med särskild service. Det framkommer kanske i utredningen när verkställighet önskas. Norrtälje: Det finns ingen gräns. Ärendet följs upp regelbundet (minst en gång per år). Olofström: Cirka tre månader beroende på anledning. Piteå: Oftast ingen tidsgräns. Sandviken: Det finns ingen fastlagd tidsgräns. Staffanstorp: Två–tre månader. Sundsvall: Väntetid förekommer endast om den sökande har speciella skäl för att vänta. Väntetiden avgörs då av skälen. En eventuell väntan avgörs i samråd med verksamhetsansvarig alt. handläggare. Tierp: Det finns inga riktlinjer för detta. Ånge: Flera år eller tills beslutet skall omprövas. Frågan tas då upp igen.

Fråga 10

a) Har kommunen/landstinget en särskild rutin för att följa upp egna gynnande beslut om insatser enligt LSS, som inte är verkställda?

Ja: Askersund, Borås, Botkyrka, Degerfors, Jönköping, Kramfors, Ljusdal, Norrtälje, Piteå, Sundsvall, Tierp Nej: Dalarnas läns landsting, Kronobergs läns landsting, Alingsås, Alvesta, Bjurholm (få ärenden med personlig kännedom), Borlänge, Färgelanda, Härryda, Krokom, Olofström, Sandviken, Staffanstorp (behövs ej, få ärenden, stor kännedom), Ånge

b) Om ja, redogör för rutinen.

Västra Götalands läns landsting: Det finns en målsättning att samtliga gynnande beslut skall verkställas omgående och inom maximalt två månader. Askersund: Få ärenden och en god personkännedom. Borås: Kommunen har en boendeplaneringsenhet som följer upp insatserna enligt 9 § 8

  • För övriga insatser finns ingen rutin; det sker en fortlöpande kontakt med den enskilde.

Botkyrka: Kommunen har en bevakningsfunktion i verksamhetssystemet. Degerfors: Det finns en bevakningslista. Jönköping: Det finns IT-stöd som möjliggör detta. Kramfors: I samband med ärendeberedning samt uttag av rapporter etc. Ljusdal: Regelbundna träffar med verkställarna. Vid dessa träffar diskuteras t.ex. ej verkställda beslut och man försöker hitta lösningar. Norrtälje: Ansvarig handläggare bevakar ärendet och har regelbunden kontakt med utförare. Handläggaren rapporterar till närmast ansvarig chef som i samråd med ansvarig chef för utförarna kan lyfta ett enskilt ärende till ledningsgrupp. Piteå: 1) I samband med årsredovisning. 2) I samband med länsstyrelsens årliga enkät om icke verkställda beslut/domar. 3) Med jämna mellanrum i myndighetsutövningssamrådsgrupp. Sundsvall: LSS-verkställare arbetar med vakanser vad beträffar avlösare, ledsagare, kontaktperson och stödfamilj. Dessa har kontroll över vilka beslut som inte är verkställda. Detta fungerar tack vare verkställarnas egen kunskap och ansvar. Tierp: Träffar då ej verkställda beslut diskuteras. Kvittens på verkställighet (blankett).

Fråga 11

a) Vilket eller vilka planeringsunderlag har kommunen/landstinget när det gäller att beräkna och bedöma det framtida behovet av insatser enligt LSS inom kommunen/landstinget?

Dalarnas läns landsting: Såsom råd och stöd enligt LSS nu är utformat ges inte rätt till några insatser som man inte också kan få enligt hälso- och sjukvårdslagen. Det finns därför inte behov av att särskilt planera råd och stödinsatser. Kronobergs läns landsting: Inget. Antalet ansökningar är få och ungefär lika många varje år. Västra Götalands läns landsting: Just nu avvaktas den pågående statliga utredningen om råd och stöd. Askersund: Kommunen är liten. Personkännedom finns. Alingsås: En handikapplan är under antagande. Alvesta: Antalet födda barn som så småningom visar sig omfattas av LSS, ibland vet man t.ex. en utvecklingsstörning från början. Inför vuxenlivet med t.ex. daglig verksamhet och eget boende har man

ett ganska bra underlag. LSS-handläggarna har ansvar för både barn och vuxna. Bjurholm: Det enda underlag som finns är antalet barn och ungdomar som tillhör personkretsen och som kommer att behöva insatser. Beträffande de som har insatser nu och är kända kan kommande behov bedömas, t.ex. bostäder, daglig verksamhet. Borlänge: Individuella planer utgör ett planeringsunderlag för exempelvis framtida behov av boende. Genom ett samarbete med barnomsorg, skola, habilitering, psykiatri, handikapporganisationer, m.fl. förs information vidare så att en uppskattning kan göras kring vad som behövs i framtiden. Borås: När det gäller insatserna enligt 9 § 8–9 finns ett lokalprogram med årlig revidering. Det görs för övriga insatser en inventering då man går igenom behovet de närmaste fyra åren. Botkyrka: När det gäller bostäder känner kommunen till det ungefärliga behovet, eftersom brukarna tidigare har haft insatser. Degerfors: Redan kända personer samt ett samarbete med LSShandläggare som enbart arbetar med barn. Samtal med anhöriga till tonåringar/unga vuxna om planering för framtiden. Färgelanda: Kommunen har genomfört en enkätundersökning om framtida behov av insatser. Härryda: Inventeringsplan. Jönköping: Inventering för psykiskt funktionshindrade, individuell plan enligt LSS, vård- och rehabiliteringsplan, PLUS-plan (arbetsplan i löpande arbete i utförarled). Kramfors: Träffar med gymnasiesärskola, habilitering, handikapp- organisationer. Förfrågan via enkät gällande behov av korttidsvistelse samt intresseförfrågan angående boende till hemmaboende vuxna. Krokom: Sporadiska kontakter med barnhabiliteringen, elevkonferenser vid särskolorna, samarbete med skolan gällande barn med särskilda behov. Ljusdal: En boendeutredning är på gång med i första hand en inventering av det förväntade behovet av insatser, därefter planering. Norrtälje: Uppgifter från särskolan om antal barn och ungdomar i olika åldrar. En enkät gjordes 1999. Handläggarna har en årlig inventering av ärendena. Olofström: Som underlag används listan över personer som tillhör personkretsen. Utifrån denna beräknas det framtida behovet av LSS-insatser. Det är svårt att göra några exakta prognoser.

Piteå: 1) Individuella planer enligt 10 § LSS. 2) Kontakt med Habiliteringsenheten för barn och ungdom samt Råd & stödteamet. 3) Årlig kontakt med gymnasieskolan om elevernas behov av sysselsättning, fritid och boende, samt kontakt med BUN och den egna korttids- och fritidsverksamheten. Sandviken: En lista för boendebehov som uppdateras kontinuerligt. Sundsvall: Boendeplanering görs månadsvis (handläggare och omsorgsledning), planering för korttidsvistelse och korttidstillsyn görs regelbundet (handläggare, områdeschefer och omsorgsledning), kvartalsrapportering till nämnden genom omsorgschefen, verksamhetsplan (tre år) årligen. Tierp: Handläggare har kontinuerlig kontakt med gymnasieskolan där planering för framtiden av eventuellt boende och daglig verksamhet sker. Ånge: Kommunen är liten och personkännedom finns. Regelbundna möten med särskolan.

b) På hur lång sikt sträcker sig planeringen?

Alingsås: Handikapplanen är för perioden 2004

Alvesta: Cirka fem års framförhållning när det gäller behov av bostäder, men planeringen börjar inte så långt i förväg. Nämnden informeras, sedan ligger ansvaret där att se till att t.ex. korttidsbostäder finns, om det skulle behöva tillskapas nya sådana resurser. Borlänge: Några år framåt. Borås: Fyra år. Botkyrka: Fem–sex år framåt, vid inventering. Degerfors: Cirka fem år. Färgelanda: En femårsperiod. Härryda: Fem år. Jönköping: Inventering görs vart femte år, individuell plan olika långt, vård- och rehabiliteringsplan olika långt. Kramfors: Ett–fem år, beroende på insats. Krokom: Det är inte fastställt. Ljusdal: Några år framöver. Norrtälje: Till år 2007. Olofström: Cirka sex år, men den är inte tillförlitlig eller heltäckande. Piteå: Det varierar. För närvarande finns en översikt över vilka elever som går ut från gymnasieskolan per år under tre år framåt. Om dessa önskar insatser enligt LSS är osäkert.

Sandviken: Fram till år 2006. Sundsvall: Upp till cirka tre år när det gäller den regelbundna månadsvisa inventeringen, verksamhetsplanen avser tre år. Tierp: Cirka två år. Ånge: Två

  • år.

Fråga 12

a) Saknar kommunen/landstinget relevant planeringsunderlag för att bedöma behovet av insatser enligt LSS på kort och lång sikt?

Ja: Askersund, Bjurholm, Botkyrka, Färgelanda, Jönköping, Krokom, Norrtälje, Tierp Nej: Kronobergs läns landsting, Västra Götalands läns landsting, Alingsås, Borlänge, Borås, Degerfors, Härryda, Kramfors, Ljusdal, Piteå, Sandviken, Ånge Delvis: Alvesta, Olofström

b) Om ja, vad saknas?

Alvesta: Vissa behov uppkommer, och kan försvinna, väldigt plötsligt. Inflyttning till kommunen kan man inte planera för. Vissa behov vet man att de kommer att uppkomma, men inte när, t.ex. då anhöriga som tar hand om en person inte längre kan göra det. Askersund: Det är svårt att bedöma när behovet kommer att uppstå för de vuxna som bor kvar hemma hos sina föräldrar. Bjurholm: Dokumentation. Borlänge: Det är svårt att veta det framtida behovet, trots individuella planer och annat samarbete. Det är lättare inom barnomsorgen och skolan, där man exakt vet hur många barn som föds och hur många det är vissa år o.s.v. Utifrån ett samarbete med olika myndigheter och framtagna verksamhetsmått finns planeringsunderlag. Botkyrka: Det finns inte något planeringsunderlag som man kan lita på helt och hållet. Färgelanda: Det finns ett mörkertal som inte är känt för kommunen. Jönköping: Inventering för fysiskt funktionshindrade. Krokom: En modell för att på ett strukturerat sätt kunna bedöma eventuella framtida behov.

Norrtälje: Det är svårt att ta fram statistiska underlag på hur många personer som kommer att finnas som bedöms tillhöra någon av personkretsarna enligt LSS. Hur många föds med skador/sjukdomar, hur många drabbas av förvärvad hjärnskada, hur många insjuknar (stroke, ALS m.m.)? Olofström: Tid. Det är ingen prioriterad uppgift. Sundsvall: Vissa behov är omöjliga att förutse: när orkar inte föräldrarna längre?, olyckshändelser, sjukdomar, inflyttningar osv. Behov på kort sikt är mer kända men kan bli mycket akuta. Ekonomin är ett stort problem. Tierp: Upparbetade rutiner.

Fråga 13

a) Förekommer det att enskilda begär att kommunen/landstinget upprättar en individuell plan med beslutade och planerade insatser enligt 10 § LSS?

Ja: Dalarnas läns landsting, Kronobergs läns landsting, Alingsås, Alvesta, Borlänge, Borås, Botkyrka, Färgelanda, Härryda, Jönköping, Kramfors, Krokom, Ljusdal, Norrtälje, Olofström, Piteå, Sandviken, Staffanstorp, Sundsvall, Tierp Nej: Västra Götalands läns landsting (inte under år 2003), Askersund, Bjurholm, Degerfors, Ånge

b) Om ja, i hur stor del av antalet LSS-ärenden per år tas initiativ till att upprätta individuella planer?

Dalarnas läns landsting: Ett fåtal. Kronobergs läns landsting: Alla erbjuds en individuell plan, då man i vissa lägen ser det som värdefullt att landstinget håller i planen. Alingsås: Ett fåtal. Alvesta: Cirka 25 procent av alla personer som har LSS-insatser har också en individuell plan. Vanligen följs dessa upp årligen. Det är svårt att säga hur många nya som kommer till. Borlänge: Cirka elva procent av brukarna har en upprättad individuell plan. Borås: Fem procent. Botkyrka: Ytterst få. Färgelanda: Fem procent. Härryda: Tio procent. Jönköping: Kan ej svara. Relativt stor omfattning.

Kramfors: Ungefär två individuella planer av 80 ärenden (2003). Krokom: Några få ärenden per år. Ljusdal: Två

  • ärenden per år.

Norrtälje: Mycket få. Olofström: Cirka fem stycken, totalt 20 planer. Piteå: Cirka åtta procent. Sandviken: Cirka sex procent. Staffanstorp: I enstaka fall. Sundsvall: I 14 av cirka 700. Tierp: Nästan obefintligt.

c) Underlättas kommunens/landstingets planering när individuella planer har upprättats, som anger beslutade och planerade LSS-insatser för enskilda? Motivera.

Dalarnas läns landsting: Ja, det är lättare att planera och agera när andra aktörer är kända. Kronobergs läns landsting: En individuell plan underlättar för den enskilde. Det blir en tydlighet i ansvar och samordning av insatser, särskilt vid perioder av omställning t.ex. från barn till vuxen. Alingsås: Informationen finns oftast, men i vissa fall kan planeringen underlättas. Alvesta: Det borde i alla fall underlätta planeringen av bostäder när man har framförhållning, eftersom man vid individuell planering får veta om och när en person vill söka bostad enligt LSS. Bjurholm: Individuell plan underlättar för den enskilde och kommunen. På grund av tidsbrist finns inga sådana planer. Borlänge: Ja. Det är lättare att bedöma vilket behov av boende, vilken typ av boende och när det blir aktuellt med boende för dem som har en individuell plan. Borås: En individuell plan underlättar mest för den enskilde. Övrigt/andra planeringsunderlag behövs. Botkyrka: Troligen. Färgelanda: Kommunikation är alltid bra. Härryda: Det kan innebära vinster. Jönköping: Ja. Personer i den enskildes nätverk bjuds in vid upprättandet av planen. Detta bidrar till samsyn och gemensam planering samt fördelning av uppdrag. Kramfors: Ja, det ger en möjlighet att få vetskap om t.ex. önskemål om daglig verksamhet, form av boende etc. för att kunna möta behov och planera utifrån detta.

Krokom: Ja, när det gäller samordning med andra aktörer. Beträffande samordning/planering inom kommunen används personliga planer. Ljusdal: En individuell plan ger en mer samlad bild av de insatser en person har. Holistisk syn. Norrtälje: En individuell plan som innehåller framtida behov av insatser kan ge värdefull information. Syftet med individuell plan är en samordning av insatser och att innehållet skall utgå från den enskildes behov och önskemål. Det är svårt att säkert uttala sig med kommunens begränsade erfarenhet. Olofström: Ja! Vid planeringen får den enskilde och anhöriga chans att tänka till kring framtida behov. Kommunen får ofta en bra bild av hur den enskilde vill bo m.m. Piteå: Ja, individuella planer är ett mycket bra planeringsinstrument. Sandviken: Ja. Tydliggörande av behov och önskemål. Staffanstorp: Ja, när det gäller boende kan man ha en längre framförhållning om det finns det i en individuell plan anges när den enskilde planerar för eget boende. Sundsvall: Ja, individuella planer bör utgöra ett bra underlag för planering. De förekommer ännu i för liten omfattning för att de skall gå att utvärdera. ”Rätt sätt” att använda den individuella vårdplanen för planering behöver utvecklas. Ånge: Vet ej.

Fråga 14

a) Förekommer det kontakter mellan kommunen/landstinget och länsstyrelsen när det gäller frågor om insatser enligt LSS?

Ja: Dalarnas läns landsting, Kronobergs läns landsting, Västra Götalands läns landsting, Alingsås, Alvesta, Askersund, Bjurholm, Borlänge, Borås, Botkyrka, Degerfors, Färgelanda, Härryda, Jönköping, Kramfors, Krokom, Ljusdal, Norrtälje, Olofström, Piteå, Sandviken, Staffanstorp, Sundsvall, Tierp, Ånge

b) Om ja, beskriv vad kontakterna gäller.

Dalarnas läns landsting: Faktaförfrågan, ny information, inspektion 1997. Vid oklarheter tas kontakt med länsstyrelsen. Kronobergs läns landsting: Länsstyrelsen har kontaktats när handläggarna varit osäkra beträffande tolkning/tillämpning. Det före-

kommer också gemensamma möten mellan LSS-handläggare i kommuner/landsting och länsstyrelsen. Det finns även en samverkan på chefsnivå. Västra Götalands läns landsting: Ibland sker kontakter som då gäller vad som omfattas av råd och stöd enligt LSS. Alingsås: Rådfrågning. Alvesta: Diskussioner med socialkonsulenten (”bollplank”) som har en mer övergripande blick över verksamheten i flera kommuner och en kontroll över vad som är på gång (domar, departement, Socialstyrelsen). Diskussionerna kan ligga till grund för hur man hanterar ett ärende och eventuellt beslutar. Askersund: Rådfrågning och tillsyn. Bjurholm: Samråd med länsstyrelsens konsulenter. Borlänge: Konsultation i komplicerade ärenden. Tillsyn. Borås: Det gäller olika insatser enligt lagen och dess olika tolkningar. Anmälningsärenden, verkställighetsfrågor, utbildningsfrågor. Botkyrka: Kontakt vid något enstaka tillfälle. Däremot kontaktas ofta Kommunförbundet. Degerfors: Handläggare rådfrågar länsstyrelsen i handläggningen. Färgelanda: Tolkningar av lagstiftningen. Frågor angående olika lagstiftningar. Härryda: Rådgivning avseende bedömning. Jönköping: Tolkningsfrågor, ofta förekommande. Tillsyn. Kramfors: Komplicerade ärenden där förhållandena kan innebära att flera myndigheter är involverade och flera lagrum därmed är aktuella. Krokom: LSS-handläggarna har regelbunden kontakt vad gäller rättstillämpning etc. Ljusdal: Regelbundna träffar en gång per månad med länets övriga handläggare. Vid dessa träffar är ibland socialkonsulenten från länsstyrelsen med. Norrtälje: Frågor om vad som kan anses uppfylla kraven på bostad med särskild service. När brukare/företrädare refererar till uttalanden av länsstyrelsen. När Socialstyrelsen och Kommunförbundet har olika åsikter. Tillsyn av privata assistansanordnare. Kontroll att enskild vårdgivare har tillstånd och diskussion kring tillståndets innehåll. Olofström: Knepiga ärenden diskuteras ofta med länsstyrelsen. Mycket positiv och nödvändig kontakt för ensamma handläggare i små kommuner. Länsstyrelsen har oftast en bra överblick över

länet och kan förmedla kontakter med andra handläggare som haft liknande ärenden. Piteå: 1) Verkställighet av domar. 2) Verkställighet av beslut (en gång per år). 3) Om den enskilde vänder sig till länsstyrelsen med klagomål på innehållet i insatsen förekommer också kontakt. Sandviken: Kontinuerliga länsträffar med handläggare från samtliga kommuner samt länsstyrelsen för gemensamma policydiskussioner och för att ta del av nyheter m.m. Råd och stöd i enskilda ärenden. Staffanstorp: Frågor vid osäkerhet i ovanliga ärenden. Sundsvall: Rådfrågning – hur länsstyrelsen ser på t.ex. vissa utformningar av boende och även andra frågor av övergripande/principiell karaktär. Tierp: Konsultation, tillsyn/översyn. Ånge: Rådfrågning.

Fråga 15

a) Kan kontakterna mellan kommunen/landstinget respektive länsstyrelsen utvecklas, när det gäller frågor om insatser enligt LSS?

Ja: Dalarnas läns landsting, Kronobergs läns landsting, Alingsås, Askersund, Bjurholm, Borlänge, Botkyrka, Färgelanda, Kramfors, Krokom, Ljusdal, Norrtälje, Olofström, Piteå, Sandviken, Staffanstorp, Sundsvall, Tierp, Ånge Nej: Borås (ett mycket bra samarbete finns i dag), Degerfors, Härryda Kanske: Alvesta

b) Om ja, ge exempel på vad dessa kontakter skulle gälla och hur de skulle kunna utvecklas.

Dalarnas läns landsting: Fortlöpande information och utbildning tillsammans med kommunerna. Bra med samsyn. Bra men kan givetvis utvecklas. Kronobergs läns landsting: Uppsökande verksamhet, utvecklingsfrågor. Västra Götalands läns landsting: Inte i dagsläget, men i samband med en eventuell lagändring av insatsen råd och stöd. Alingsås: Rådfrågningen fungerar tillfredsställande men allt kan naturligtvis utvecklas.

Alvesta: Socialkonsulenten är med på de nätverksträffar som LSShandläggarna i länet har, vilket är bra. Askersund: Det är en stor skillnad mellan verkligheten i kommunen och länsstyrelsens bild av förutsättningarna. Bjurholm: Återkommande information och utbildning. Borlänge: Sprida information i länet från olika kommuner och ge goda exempel. Botkyrka: Utbildning och informationsträffar. Färgelanda: Samverkan kring riktlinjer angående LSS. Härryda: Kontakterna fungerar bra. Kramfors: Exempelvis temadagar med diskussioner kring olika delar av LSS, med länsstyrelsens synsätt och tolkningar. Krokom: Utrednings- och beslutsdelen: rättsutveckling, nyheter, råd och anvisningar etc. Ljusdal: Ärendegranskning, aktuella domar, samsyn. De träffar som sker är mycket bra. Det önskas dock oftare och mera regelbundna träffar med länsstyrelsen. Norrtälje: Det skulle vara värdefullt om länsstyrelsen regelbundet bjöd in till seminarier och information rörande tillämpning av lagstiftning; gärna olika teman utifrån tillsyn och aktuella frågor från kommunerna. Olofström: Mer stöd och hjälp vid planering av framtida behov, mindre av kontroll när det gäller detta. Kontrollen gör att det blir avstånd i stället för samarbete. Risken är att kommunen gör pappersprodukter för att hålla länsstyrelsen ”på gott humör”. Piteå: Handläggarna önskar mer stöd och hjälp (utbildning/handledning) i tolkning av LSS. Länsstyrelsens roll är endast granskande/ utövande av tillsyn och inte upplysande gentemot kommunen. Sandviken: I nuläget finns inget ytterligare behov. Bättre samordning mellan kommunen och habiliteringen. Bättre stöd från primärvården. Staffanstorp: Personalen på länsstyrelsen behöver mer verklighets- förankring. Sundsvall: Länsstyrelsen kan t.ex. informera politiker mer än vad som görs. Vad är kommunens skyldigheter och vilka är konsekvenserna om dessa ej uppfylls? Fler besök i verksamheten. Tierp: Utbildningar. Ånge: Regelbundna träffar.

Fråga 16

a) Saknar kommunen/landstinget råd och anvisningar från Socialstyrelsen, när det gäller den materiella handläggningen av ärenden (dvs. handläggning i sak) om insatser enligt LSS?

Ja: Alvesta (ibland), Askersund, Borlänge, Borås, Botkyrka, Jönköping, Kramfors, Krokom, Ljusdal, Norrtälje, Piteå, Sandviken, Sundsvall, Ånge Nej: Dalarnas läns landsting, Kronobergs läns landsting, Västra Götalands läns landsting, Alingsås, Färgelanda, Härryda, Staffanstorp, Tierp Vet ej: Degerfors

b) Om ja, ange närmare vad dessa skulle avse.

Alvesta: T.ex. när den enskilde har rätt till en insats, men insatsen inte finns att tillgå eller inte kan verkställas (exempelvis brist på bostad). Hur gör man då? Vad är rätt och fel? Borlänge: Råd för att få en mer enhetlig handläggning. Borås: En tydlig vägledning saknas, då lagen fortfarande efter tio år tolkas på många olika sätt i olika kommuner/kommundelar. Exempel: Korttidstillsyn för skolungdom över tolv år tolkas olika av kommunerna, en del från tolv år, en del från 13 år. En dom finns från 13 år. Botkyrka: Att få direktiv är mycket bra. Jönköping: Närmare beskrivning av insatserna, t.ex. personlig assistent. Administrativa rutiner kring LSS. Kramfors: Rekommendationer, tolkningar och tillämpningar inom LSS-området. Krokom: Uppdaterade råd och anvisningar beträffande utredning och beslut, detta är särskilt viktigt vad gäller personliga assistenter. Ljusdal: Tydligare råd och anvisningar från Socialstyrelsen. Norrtälje: Föreskrifter och/eller allmänna råd för handläggning av olika insatser inklusive personkretsbedömningar. Tidigare hade Socialstyrelsen kurser och utbildning för personal i LSS-verksamhet. Sandviken: Det finns i dag ingen vägledning för hur lagen skall tolkas. Det finns en risk för stora skillnader i landet. Sundsvall: Särskilt anpassad bostad, bedömning avseende personkrets 3.

Ånge: Domar visar sig vara motsägelsefulla, speciellt vad avser personlig assistent. Ett gemensamt material från Socialstyrelsen som överensstämmer med Riksförsäkringsverkets råd och anvisningar skulle underlätta avsevärt.

Fråga 17 Hur skulle man kunna komma till rätta med problemet med att kommuner/landsting fattar gynnande beslut enligt LSS utan att sedan verkställa besluten inom rimlig tid?

Dalarnas läns landsting: Genom att låta resursbrist bli ett skäl för att avslå, så att sökanden kan överklaga. Västra Götalands läns landsting: Lagen skulle kunna innehålla en rimlig maximal tidsgräns för verkställighet av ett gynnande beslut. Alingsås: Tydligare råd och anvisningar och vissa fall kanske mer resurser. Bjurholm: Bötesföreläggande. Borlänge: I de fall man vet att det blir svårt att verkställa beslutet inom rimlig tid (tre månader?) skulle det kunna vara möjligt att ge avslag för att den enskilde skall ha en möjlighet att överklaga beslutet. Borås: Genom att man skulle kunna överklaga verkställigheten. Den enskilde får ett beslut på när insatsen kan verkställas, en beräknad tidpunkt, som sedan kan överklagas. Botkyrka: Genom att ge avslag. Degerfors: Mer resurser vad gäller ekonomi och personal. Färgelanda: Genom en rätt att överklaga om ett beslut inte är verkställt inom ”rimlig” tid. Härryda: Sanktioner för ej verkställda beslut. Jönköping: En alltför gynnande lagstiftning som inte tar hänsyn till rådande ekonomi och där kommunerna inte får statlig täckning. Kramfors: När ekonomiska förutsättningar saknas är det svårt. Krokom: LSS-handläggare beslutar om den enskilde har rätt till sökt insats. Verkställigheten styrs av kommunens ekonomi. Ljusdal: Samverkan mellan handläggare, verkställare, avdelnings- och förvaltningschefer. Samverkan mellan olika områden vad gäller personalrekrytering. Bättre arbetsvillkor för personliga assistenter. Norrtälje: Instrument för långsiktig planering och en realiserbar budget (investering, personal och övrig drift). Olofström: Genom att man inför sanktioner på samma sätt som vid icke verkställda domar. Ett gynnande beslut från en tjänsteman

värderas inte lika högt som en dom från en domstol. Bäst vore det om statliga medel tillsköts kommunen. Avslag då beslutet inte kan verkställas (förutsatt att man erbjuder sig att hjälpa till med överklagandet). En viktig förutsättning är kommunens prioritering av dessa insatser. Utjämningsbidragen borde riktas till den förvaltning som bär kostnaderna. Sandviken: Oftast handlar det om att kommunerna saknar resurser till verkställigheten. Staten bör ta över det ekonomiska ansvaret. Staffanstorp: Genom att en maximal väntetid för verkställighet anges i beslutet. Om verkställighet inte sker inom denna tid eller om den enskilde anser att väntetiden är orimlig kan den enskilde överklaga. Sundsvall: Kvalitetsgarantier. Löfte från kommunen om verkställighet inom viss tid. Avslag som kan överklagas. Tierp: Bättre planering och upprättande av rutiner och riktlinjer. Ånge: Mer pengar till kommunerna.

Särskilda frågor om rekrytering (avser endast kommunerna)

Fråga 18

a) Har kommunen vidtagit åtgärder för att främja rekrytering av personliga assistenter, ledsagare, kontaktpersoner och korttidshem m.m.?

Ja: Alingsås, Askersund, Borlänge, Borås, Botkyrka, Degerfors, Färgelanda, Jönköping, Kramfors, Norrtälje, Olofström, Piteå, Sandviken, Sundsvall, Ånge Nej: Bjurholm, Härryda, Krokom, Ljusdal, Staffanstorp, Tierp

b) Om ja, ange vid vilken eller vilka typer av insatser detta skett. Ange även vilka åtgärder som vidtagits och om åtgärderna bedöms ha haft någon verkan.

Alingsås: Det finns en informationsgrupp som består av personal som arbetar i verksamheten. Informationsgruppen arbetar med grundskolan och gymnasiet. Askersund: Handledning, gemensamma träffar, en bra löneutveckling för utbildade personliga assistenter. Borlänge: Genom samarbete med närliggande kommuner har ett nätverk startats där man kan få stöd av varandra i dessa frågor.

Borås: Kommunen har tio kommundelar, När det gäller insatsen kontaktperson har gemensam rekrytering skett. Även utbildning för kontaktpersoner sker gemensamt och tillsammans med studieförbund. En riktad gemensam utbildning för personliga assistenter finns som ges i samarbete med folkhögskola. Botkyrka: En särskild resursperson har anställts för detta ändamål. Degerfors: Under år 2001 annonserade kommunen på internet och i dagspressen, men fick endast 2

  • svar.

Färgelanda: Genom annonsering vad gäller stödfamilj, ledsagare och kontaktperson. Resultatet har varit att några enstaka fått arbete. Genom kommunens anslagstavla och arbetsförmedlingen, resultat som ovan. Jönköping: Information om hur det är att arbeta som personlig assistent i olika sammanhang, t.ex. skolor. Kontakt med skola som har utbildning för personliga assistenter. Arbete med förbättring av arbetsvillkor/miljö för personliga assistenter, t.ex. arbetslag, gemensamma lokaler. Utbildning erbjuds till kontaktpersoner. Speciellt utsedda personer som arbetar med rekrytering. Alla åtgärder har haft mycket positiv verkan, sjukskrivningar hos personliga assistenter har sjunkit drastiskt, nästan inga overkställda beslut angående kontaktpersoner. Kramfors: Deltagande i informationsmöten, t.ex. öppet hus-dagar, resurscentrum, arbetsförmedling (kontaktperson och personlig assistent). Informationsblad till alla kommunanställda (kontaktperson). Broschyrer och informationsmaterial, information på olika utbildningar (kontaktperson och personlig assistent). Norrtälje: Rekryteringsdag på gymnasieskola. Olofström: Vid rekrytering av kontaktpersoner har handläggare varit ute och informerat vid olika sammanhang, skriftlig information på olika ställen, samt annons i tidning. Varje insats har givit några nya namn. Piteå: Aktiva kampanjer (se fråga 1 b). Åtgärderna har till viss del haft verkan. Upplever dock att allt fler människor inte anser sig ha tid och kraft att på sig uppdrag som ledsagare, kontaktperson o.s.v. Sandviken: Personliga assistenter: erbjuder heltidstjänster, infört timecare där arbetstiden kan påverkas individuellt. Kontaktpersoner: en handläggare som följer upp och stöttar kontaktpersonerna. Sundsvall: Annonsering, ”reklamsnuttar” i affärer och i kassaköer, affischer på skolor, företag osv., muntlig information till skolor

m.m., annonser på Arbetsförmedlingen. Tillgången på personal är dock än så länge relativt god. Ånge: Tillfällig personalutökning för att rekrytera kontaktpersoner, information i olika gruppsammanhang, annonsering. En person som bara arbetar med en konkret sak, exempelvis rekrytering av kontaktpersoner, och inte behöver splittras på annat ger resultat.

Särskilda frågor om bostad med särskild service för vuxna (avser endast kommunerna

Fråga 19

a) Har kommunen vidtagit åtgärder för att kunna tillgodose behovet av bostäder med särskild service för vuxna

på kort sikt?

Ja: Alingsås, Alvesta, Borlänge, Borås, Botkyrka, Degerfors, Härryda, Jönköping, Norrtälje, Piteå, Sandviken, Sundsvall Nej: Bjurholm, Färgelanda, Kramfors, Krokom, Ljusdal, Olofström, Tierp, Ånge

på lång sikt?

Ja: Alingsås, Borlänge, Borås, Botkyrka, Degerfors, Härryda, Jönköping, Kramfors, Ljusdal, Norrtälje, Piteå, Staffanstorp, Ånge Nej: Bjurholm, Färgelanda, Krokom, Olofström, Sandviken, Sundsvall, Tierp Alvesta: Nja

b) Om ja, ange vilka åtgärder som vidtagits och om åtgärderna bedöms ha haft någon verkan.

Alingsås: Handikapplanen är viktig för planeringen av bostäder med särskild service. Alvesta: LSS-handläggare har lämnat information till chefer och politiker så långt som möjligt och i så god tid som möjligt. Askersund: Fyra lediga platser – tre beviljade, icke verkställda beslut. En omstrukturering pågår för att anpassa boenden efter målgruppen.

Borlänge: Kommunen har en relativt god kännedom om vilka personer som önskar boende och planerar utifrån detta. Förra året öppnades en ny gruppbostad genom en omfördelning av resurser. Borås: En lokalplan har upprättats gällande åren 2004–2006 med årlig revidering. Politiskt beslut fattas under våren 2004. Botkyrka: Nybyggnationer. Degerfors: De kända behoven finns med i planeringen. En befintlig gruppbostad har utökats med fler platser. Härryda: Nybyggnationer. Jönköping: Exploateringsavtal tecknas vid varje nyproduktion av bostäder vilket medger anvisningsrätt för kommunen. Nybygge kommunens regi. Utvecklar boendestödsformer så att fler kan bo i ”vanliga” lägenheter. Ökat utbud. Kramfors: Diskussion pågår angående framtida former för vuxenboenden i kommunen. För närvarande finns det inte någon kö till gruppbostäder. Ljusdal: Boendeutredning för framtida behov av nuvarande och planerade insatser. Norrtälje: En inventering av det befintliga beståndet har gjorts och ett underlag för beräkning av framtida behov har tagits fram. Olofström: Vi upplever att det är svårt att i praktiken vidta åtgärder innan man har klart för sig vilka behov och önskemål den enskilde har. Unga personer har ofta mycket bestämda uppfattningar och krav på sitt boende. De tar inte vad som helst utan vill vara med vid planering. Piteå: Kommunen har en verksamhetsutredare som arbetar med både kort- och långsiktig planering. Kommunen har för närvarande ingen kö till särskilda boenden enligt LSS. Sandviken: Behoven aktualiseras bland förtroendevalda och finns med i kommande års budgetäskande. Huruvida effekt uppnås är för tidigt att säga. Staffanstorp: Ett nytt LSS-boende har startat 2004. Regelbundna ”boendeträffar” då föräldrar och ungdomar bjuds in för information och diskussion om framtida behov av boende. Sundsvall: Flera gruppbostäder har byggts och vissa lägenheter har anskaffats. Satellitlägenheter har hyrts, servicelägenheter har utökats då tillfälle givits. 5 miljoner kronor skall avsättas årligen för nya behov, dock ej 2004 då nämnden beslutade att överföra dessa 5 miljoner till annat område. Behoven är kända men resurser saknas.

Ånge: Icke fullvärdiga bostäder har lagts ner, eftersom behovet har minskat och de ungdomar som kommer inte vill bo på det sättet.

Särskilda frågor om handläggningen

Fråga 20

a) Hur öppnas ett ärende om insatser enligt LSS, muntligen eller skriftligen?

Både och: Dalarnas läns landsting, Kronobergs läns landsting, Alingsås, Alvesta, Askersund, Bjurholm, Borlänge, Borås (skriftlig ansökan vanligast), Botkyrka, Degerfors, Färgelanda, Härryda, Krokom, Ljusdal, Olofström, Piteå, Sundsvall, Tierp, Ånge Oftast efter skriftlig ansökan: Västra Götalands läns landsting, Kramfors, Sandviken, Staffanstorp Jönköping: Främst skriftligen, men även muntligt. Norrtälje: Gärna skriftlig, men muntlig ansökan är tillräcklig.

b) Hur dokumenterar kommunen/landstinget handläggningen av ärendet från det att den enskilde framställer ett önskemål om en insats enligt LSS till dess att kommunen/landstinget fattar ett beslut i frågan?

Dalarnas läns landsting: Ansökan

  • utredning − förslag till beslut
  • kommunicering − beslut. Detta enligt gällande riktlinjer enligt landstingets policy för råd och stöd enligt LSS. Kronobergs läns landsting: En särskild ansökan fylls i av den enskilde eller handläggaren (vid muntlig ansökan), en utredning upprättas, alla kontakter journalförs i särskild LSS-journal, beslut fattas vid särskild beslutskonferens. Västra Götalands läns landsting: Ärendet diarieförs. Därefter vidtar utredning och skriftligt beslut med information om överklagningsrätt. Direktivet är att ett beslut skall meddelas inom tre månader. Alingsås: Det finns en personakt. I den finns ansökningar, utredningar, beslut och journalanteckningar. Alvesta: Journalanteckningar under hand samt en utredning, sedan beslut och beslutsmeddelande. Självklart kommuniceras ärendet med den enskilde, både vad gäller utredning och beslut. Askersund: Skriftligt, löpande i journal.

Bjurholm: Ärendeblad och personakt upprättas. Fortlöpande anteckningar i ärendet och beslut. Borlänge: Löpande anteckningar i datasystem. Innan beslut fattas skrivs ett ärendeblad. Borås: Dokumentation sker i Magna Cura, ett dataprogram för äldre- och handikappomsorgen. Enskild akt finns för var och en. Botkyrka: I verksamhetssystemet. Degerfors: Enligt förvaltningslagen och handläggningsrutiner i ett speciellt datasystem. Färgelanda: Fortlöpande genom stödanteckningar fram till beslutsdokumentet. Härryda: Registrerar ärenden, utredning, beslut, anteckningar. Jönköping: 1. Genom ifylld ansökan som läggs i akten. 2. Utredning öppnas. 3. Journalanteckningar sker löpande. 4. Beslut. Detta sker i ett IT-system. Kramfors: Fortlöpande i aktanteckningar. Ljusdal: VM-datas LSS-program. Norrtälje: Ansökan registreras i dataprogrammet för ärendehantering och bekräftas skriftligen av handläggaren. En skriftlig ansökan läggs i personakt. Under utredningen förs löpande anteckningar. När utredningen är klar dokumenteras den inklusive en bedömning och ett beslut. Inkommande handlingar läggs i personakten. Olofström: Dokumentation sker skriftligt genom löpande anteckningar i akten, genom insamlande av exempelvis ADL-status, psykolog-utlåtande, läkarutlåtande m.m. Allt som är väsentligt för utredning och beslut dokumenteras. Piteå: Genom kommunens dataverksamhetssystem (WM-data). Sandviken: I personakt via Pro capita vård och omsorg. Staffanstorp: Datoriserad ärendehantering – daganteckningar, ärende, beslut. Sundsvall: Ärendet dokumenteras från start i ett datasystem byggt utifrån dokumentationsskyldigheten, Pro capita Tierp: Dokumentering i den enskildes ärendeakt (omsorg 2000), där allt som sker i ärendet dokumenteras. Ånge: I det dataprogram som finns.

c) Kan dokumentationen ske på annat sätt än att handläggningen fortlöpande skrivs in i den enskildes akt?

Nej: Alingsås (inte enligt nuvarande lagar, förvaltningslagen och socialtjänstlagen), Askersund, Borlänge, Borås, Degerfors, Botkyrka, Färgelanda, Härryda, Kramfors, Krokom (datoriserad akt), Norrtälje, Piteå, Staffanstorp, Sundsvall, Tierp, Ånge Dalarnas läns landsting: Separat LSS-journal används. Jönköping: Inkomna handlingar bilagenumreras och läggs i akten. Registrering sker av inkomna och upprättade handlingar i särskild ordning. Relevant innehåll återges i utredningen eller så sker hänvisning i utredningen till t.ex. intyg. Ljusdal: Viss dokumentation och individuell planering förekommer i de särskilda boendena och på daglig verksamhet. Olofström: Ja, insamling av olika yttranden m.m. Sandviken: Endast i avvaktan på att dokumentation kan ske i akten.

d) Hur dokumenterar kommunen/landstinget sina beslut om insatser enligt LSS?

Dalarnas läns landsting: I enskild LSS-journal. Kronobergs läns landsting: I ett protokoll som undertecknas av beslutsfattaren. Västra Götalands läns landsting: I diariet. Alingsås: I personakten med datorstöd. Alvesta: I ett särskilt dataprogram – Pro capita. Askersund: I journal. Bjurholm: Beslut i ett särskilt dokument. Borlänge: I datasystem i form av ett beslutsmeddelande. Borås: I dataprogrammet. Botkyrka: I verksamhetssystemet. Degerfors: Särskild beslutsblankett, journalföring, dataregistrering. Färgelanda: I word-dokument som sedan läggs i akt. Jönköping: I IT-systemet Magna Cura. Kramfors: I datasystemet. Krokom: I dataprogrammet samt en kopia i akten. Ljusdal: I VM-datas LSS-program. Norrtälje: I datasystemet för ärendehantering. Olofström: Genom ett skriftligt beslut som delges den enskilde, läggs i akten samt sänds till enhetschef eller liknande för verkställighet.

Piteå: I kommunens slutna verksamhetssystem. Sandviken: Via akt och handikapputskottets protokoll. Staffanstorp: Datoriserad ärendehantering. Sundsvall: I datasystemet – Pro capita Tierp: Dokumentering i ärendeakten. Delegationslistor till nämnden. Ånge: Skriftligen i ett dataprogram.

e) Skickar kommunen/landstinget alltid ut skriftliga beslut till de enskilda?

Ja: Dalarnas läns landsting, Västra Götalands läns landsting, Alingsås, Alvesta, Askersund, Bjurholm, Borlänge, Borås, Botkyrka, Degerfors, Färgelanda, Härryda, Jönköping, Kramfors, Krokom, Ljusdal, Norrtälje, Olofström, Piteå, Sandviken, Staffanstorp, Sundsvall, Ånge Nej: Kronobergs läns landsting, Tierp

f) Om nej, förekommer det att kommunen/landstinget meddelar både bifalls- och avslagsbeslut muntligen? Vilka överväganden ligger bakom ställningstagandet att meddela muntliga beslut?

Kronobergs läns landsting: Muntliga beslut meddelas när den enskilde inte bedöms förstå innehållet. Finns en god man kan denne få det skriftliga beslutet. Tierp: Vid vissa bifallsbeslut delges den enskilde inte utredningen. Om det i utredningen framkommer viss planering skickas alltid utredningen. Vid avslag/delavslag skickas utredningen alltid. Beslutsmeddelande utgår oftast vid bifall.

g) Skickar kommunen/landstinget alltid ut överklagandehänvisningar tillsammans med beslut om avslag på ansökningar om insatser enligt LSS?

Ja: Dalarnas läns landsting, Kronobergs läns landsting, Västra Götalands läns landsting, Alingsås, Alvesta, Askersund, Bjurholm, Borlänge, Borås, Botkyrka, Degerfors, Färgelanda, Härryda, Jönköping, Kramfors, Krokom, Ljusdal, Norrtälje, Olofström, Piteå, Sandviken, Staffanstorp, Sundsvall, Tierp, Ånge

h) Förekommer det att ett ärende avslutas utan att ett skriftligt eller muntligt beslut fattats?

Ja: Härryda, Kramfors, Krokom, Norrtälje, Olofström, Sandviken, Staffanstorp, Sundsvall Nej: Dalarnas läns landsting, Kronobergs läns landsting, Västra Götalands läns landsting, Alingsås, Alvesta, Askersund, Bjurholm, Borlänge, Borås, Botkyrka, Degerfors, Färgelanda, Jönköping, Ljusdal, Piteå, Tierp, Ånge

i) Om ja i vilka fall?

Borås: Endast om den enskilde själv återkallar sin ansökan. Härryda: Om ansökan återtas, den enskilde flyttar, avlider etc. Kramfors: Återtagande av ansökan om insats. Krokom: Vid återtagande av ansökan. När ansökan avvisas (om någon t.ex. ansökt i fel kommun). Norrtälje: När den enskilde återtar sin ansökan på grund av flytt eller annat skäl. Olofström: När sökanden själv återtar sin ansökan. När sökanden avlider under tiden som utredning pågår. Sandviken: Ansökan återtas. Staffanstorp: Om den enskilde tar tillbaka sin ansökan; dokumentation att ärendet är avslutat sker då. Sundsvall: Om ansökan återtas registreras detta i journalanteckning i datasystemet. Om sökanden avlider under utredningens gång avslutas ärendet. Tierp: Möjligtvis en uppgivenhet hos dem som har fått avslag.

Fråga 21 Av uppgifter från Socialstyrelsen och länsstyrelserna i rapporten Ej verkställda beslut och domar enligt SoL och LSS 2001 (s. 29), framgår att endast cirka hälften av avslagsbesluten om insatser enligt LSS överklagas, trots att kommunen/landstinget vid din prövning funnit att de enskilda har behov av den sökta insatsen. Vad anser kommunen/landstinget att den låga överklagandefrekvensen beror på?

Dalarnas läns landsting: Den enskilde förstår att han eller hon inte tillhör målgruppen. Den enskilde får behoven tillgodosedda på annat sätt, exempelvis enligt hälso- och sjukvårdslagen.

Alingsås: Det kan bero på ett motstånd som den enskilde känner och som måste övervinnas. En del människor vill inte vara till besvär. En del människor kanske delar kommunens bedömning att det är rimligt i vissa fall att få vänta mer än tre månader. Alvesta: Ibland tillgodoses behovet på annat sätt. En del tycker det är för jobbigt att överklaga. Det finns troligen flera orsaker. Bjurholm: Den enskilde kanske inte är van och oroar sig för att bli tvungen att formulera sig och stå upp för sina rättigheter. Borlänge: Inga beslut enligt LSS fattas trots bedömt behov. Borås: Har man behov av insatsen borde det vara ett bifall och inte ett avslag. Resursbrist är egentligen ingen avslagsgrund enligt LSS. Man borde i stället försöka stärka upp i verkställighetsfasen (fråga 17). Botkyrka: De enskilda litar på att behovet tillgodoses av kommunen så småningom. Degerfors: Många saknar energi att överklaga. Handläggaren erbjuder hjälp och uppmanar den enskilde att överklaga men de flesta vill ändå inte. Färgelanda: Ibland ansöker den enskilde om insatser utan att veta vad de innebär, t.ex. ansökan om personlig assistent efter rekommendation från någon som själv inte har kunskap om vad detta är. Härryda: De berörda ser ingen mening med det eller orkar inte med det. Jönköping: I vissa fall okunskap hos gode män (ofta då anhöriga) som inte tillgodoser den enskildes behov. Personer förstår när annan huvudman är ansvarig – får hjälp därifrån. Behovet är tills vidare tillgodosett t.ex. genom boende i hemmet eller genom annan huvudman, behovet är inte akut. Andra insatser sätts in. Den sökande är nöjd med de sammanlagda insatserna. Ofta oro inledningsvis angående omfattning av stödbehov och utformning av insats, men oron lägger sig när man ser att det fungerar. Kramfors: Att behovet faktiskt är tillgodosett genom andra insatser. Krokom: Människor orkar inte alltid överklaga trots att handläggarna erbjuder sig att hjälpa till. Engagemanget hos gode männen varierar liksom kunskaperna. Ljusdal: Om man funnit att behovet finns och att personen har rätt till insatsen ger kommunen inte något avslag. Norrtälje: De enskilda får andra insatser som de är nöjda med. Utredningen av behovet blir en process som ökar brukarens medvetenhet om funktionshindret och livssituationen och att det

som är viktigt för den enskilde inte kan lösas genom en LSS-insats. I några fall är den enskilde uppmanad av andra att kräva sin rätt och gör det men halvhjärtat. Föräldrar kan känna att det är deras plikt som föräldrar. Olofström: Att den enskilde inte får aktiv hjälp av kommunen med att överklaga. Man kan inte skicka ett avslag med denna motivering utan att mycket aktivt hjälpa till med överklagandet. Piteå: Överklagandefrekvensen är ganska hög (kommunen är känd för detta i Norrbottens län). Frågan kan därför inte besvaras. Sandviken: Väl motiverade beslut så att den enskilde kan förstå varför det blir avslag. Tierp: Möjligtvis en uppgivenhet hos dem som fått avslag. Ånge: Folk orkar inte.

Fråga 22

a) På vilket sätt får enskilda hjälp av kommunens/landstingets handläggare att utforma ett överklagande av ett beslut om avslag på en ansökan om insatser enligt LSS?

Dalarnas läns landsting: På de sätt som behövs enligt förvaltningslagen. Kronobergs läns landsting: Praktisk hjälp ges om det finns behov av det. Västra Götalands läns landsting: Regionen bistår inte med hjälp att överklaga. I samtliga avslagsbeslut som har överklagats av den enskilde sedan år 1999 har beslutet inte ändrats av länsrätt eller kammarrätt. Alingsås: Information lämnas alltid skriftligt med överklagande- hänvisningen. Även muntlig information förekommer. Alvesta: Det anpassas efter individens behov av hjälp med detta, alltifrån att ge råd till att handgripligen skriva överklagandet. Askersund: Vid behov. Bjurholm: Den som vill får hjälp att överklaga. Borlänge: Praktisk hjälp med att skriva ett överklagande. Borås: Hjälp att upprätta ett överklagande av tjänsteman på kommunen. Botkyrka: Erbjudande om hjälp ges. Degerfors: Handläggaren är skyldig att hjälpa till. Den enskilde informeras om detta. Färgelanda: Den enskilde får information om att handläggaren hjälper till med överklagandet.

Härryda: Besvärshänvisning och erbjudande om konsultation. Jönköping: Aktiv skrivhjälp. Anvisning om hur överklagandet går till. Kramfors: Ett personligt sammanträffande – hjälp att utforma överklagandet. Krokom: LSS-handläggarna erbjuder tid för att hjälpa till och försöka att motivera. Beträffande LASS-beslut erbjuds juristhjälp. Ljusdal: Hjälp med formaliteterna kring överklagandet, vad som är viktigt att ta upp i ett överklagande. Skriftlig information om hur man överklagar. Norrtälje: Handläggaren bistår alltid med information och konkret skrivhjälp om så önskas. Olofström: Kommunen har ett ”standardöverklagande” som den enskilde kan göra tillägg i eller bara skriva under. När det gäller överklaganden då kommunen inte ansett att behov av en viss insats föreligger kan man få hjälp, men den enskilde får då ta mer aktiv del. Piteå: Både genom praktisk och handgriplig hjälp från kommunens handikappkonsulenter. Kommunen hänvisar den enskilde till t.ex. råd och stöd, om hjälp önskas från någon annan än kommunen. Sandviken: Hjälp att formulera och dokumentera. Staffanstorp: Handläggaren bistår med personlig hjälp att utforma ett överklagande enligt den enskildes önskemål. Sundsvall: Ibland genom muntlig rådgivning och där önskemål finns även hjälp att skriftligt upprätta ett överklagande. Tierp: Enskilda får alltid hjälp/stöd vid överklagande om de begär detta. Ånge: Ibland har handläggarna hjälpt till med att skriva ett överklagande. Ofta ges muntliga anvisningar.

b) I hur många fall får de enskilda sådan hjälp? (Anges i procent i förhållande till det totala antalet avslagsbeslut).

Dalarnas läns landsting: Inga avslag gavs under 2003. Kronobergs läns landsting: Det är mycket ovanligt. Alingsås: Alla som begär hjälp får det. I praktiken någon enstaka. Alvesta: Över 50 procent. Alla som vill får hjälp. Askersund: Inga avslag gavs under 2003. Bjurholm: Noll procent. Bjurholms kommun har inga avslagsbeslut enligt LSS. Borås: 100 procent, alltid när man vill.

Botkyrka: Cirka två procent. Degerfors: Alla som vill får hjälp. Färgelanda: Tio procent. Härryda: 100 procent, alla som vill. Kramfors: I samtliga fall när den enskilde begär detta. Krokom: Alla som vill får hjälp. Cirka hälften vill ha hjälp. Ljusdal: Alla får skriftlig information om hur man överklagar. Alla som begär det får enskild muntlig information. Det kan gå till så att man träffas och samtalar. Med de allra flesta (90 procent?) har man något slags muntligt samtal. Norrtälje: Under 2003 tackade ingen ja till erbjuden hjälp. Olofström: 10

  • procent (alltid om de önskar).

Piteå: Uppskattningsvis tio procent. Sandviken: En procent. Staffanstorp: 10

  • procent.

Sundsvall: Det finns ingen statistik om detta. Endast ett fåtal ärenden. Ånge: 90 procent.