SOU 2017:101
Jämställt föräldraskap och goda uppväxtvillkor för barn – en ny modell för föräldraförsäkringen
Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet
Regeringen beslutade den 4 februari 2016 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av reglerna för föräldraledighet och föräldraförsäkring. Statsrådet Annika Strandhäll förordnade samma dag Lars Arrhenius till särskild utredare. Genom tilläggsdirektiv den 28 september 2017 beslutade regeringen om förlängd utredningstid.
De sakkunniga och experter som har medverkat i utredningsarbetet anges nedan.
Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 15 februari 2016 kanslirådet Maria Lidström, fr.o.m. den 22 februari 2016 t.o.m. den 13 augusti 2017 numera rådmannen Marcus Edelgård, fr.o.m. den 1 mars 2016 ämnesrådet Håkan Nyman, fr.o.m. den 1 april 2016 rättssakkunniga Åsa Nilsson och fr.o.m. den 1 januari 2017 rättssakkunniga Susanna Pålsson Alstergren.
Arbetet har bedrivits i nära samråd med de sakkunniga och experterna som i stort har ställt sig bakom utredningens överväganden. Avvikande uppfattningar finns dock. Till betänkandet fogas tre särskilda yttranden.
Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om en modern föräldraförsäkring, överlämnar slutbetänkandet Jämställt föräldraskap och goda uppväxtvillkor för barn – en ny modell för föräldraförsäkringen (SOU 2017:101). Uppdraget är därmed slutfört.
Förteckning över sakkunniga och experter
Om inte annat anges har förordnandet gällt fr.o.m. den 21 mars 2016.
Sakkunniga
Departementssekreteraren Victoria Larsson, Arbetsmarknads-
departementet, fr.o.m. den 6 februari 2017 t.o.m. den 14 maj 2017. Departementssekreteraren Karin Sandkull, Arbetsmarknadsdeparte-
mentet, t.o.m. den 5 februari 2016 och fr.o.m. 15 maj 2017. Kanslirådet Karin Frank, Arbetsmarknadsdepartementet, t.o.m.
den 31 oktober 2016. Departementssekreteraren Karin Moberg, Finansdepartementet,
t.o.m. den 14 april 2016. Departementssekreteraren Kristin Sinclair, Finansdepartementet,
fr.o.m. den 15 april 2016 t.o.m. den 14 augusti 2017. Departementssekreteraren Petter Bryman, Finansdepartementet,
fr.o.m. den 15 augusti 2017. Kanslirådet Marie Ek, Kulturdepartementet, t.o.m. den 12 juni 2016. Kanslirådet Anna Schölin, Kulturdepartementet, fr.o.m.
den 13 juni 2016. Departementssekreteraren Kajsa Eliasson, Socialdepartementet,
t.o.m. den 31 juli 2017. Departementssekreteraren Charlotta Örn, Socialdepartementet,
fr.o.m. den 1 augusti 2017. Ämnesrådet Annika Mansnérus, Socialdepartementet, t.o.m.
den 8 december 2016. Kanslirådet Lenita Freidenvall, Socialdepartementet, fr.o.m.
den 9 december 2016.
Experter
Utredaren Erik Ageberg, Företagarna. Utvecklingsstrategen Tommy Alexandersson, Försäkringskassan. Utredaren Joa Bergold, LO. Utredaren Ulrika Bertilsson, Diskrimineringsombudsmannen. Experten Catharina Bäck, Svenskt Näringsliv. Docenten Olof Bäckman, Stockholms universitet. Professorn Thomas Erhag, Göteborgs universitet. Utredaren Ulrika Hagström, TCO. Forskaren Arizo Karimi, Uppsala universitet. Socialförsäkringsexperten Jenny Lindmark, Arbetsgivarverket. Utredaren Thomas Ljunglöf, Saco. Utredaren Karin Röbäck de Souza, Barnombudsmannen. Förhandlaren Charlotta Undén, Sveriges Kommuner och Landsting.
Stockholm i december 2017
Lars Arrhenius
/Maria Lidström / Åsa Nilsson / Håkan Nyman / Susanna Pålsson Alstergren
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av reglerna för föräldraledighet och föräldraförsäkring. Syftet har varit att identifiera problem och föreslå åtgärder för att föräldraförsäkringen i högre grad än i dag ska bidra till jämställdhet på arbetsmarknaden, ett jämställt föräldraskap och även fortsatt bidra till goda uppväxtvillkor för barn. Utredningen lämnade i oktober 2016 delbetänkandet Begränsningar i föräldrapenningen för föräldrar som kommer till Sverige med barn (SOU 2016:73).
I detta betänkande redovisas utredningens huvudsakliga uppdrag. Utredningen har haft i uppdrag att analysera och föreslå åtgärder för att uppnå en jämställd fördelning av föräldraledighet och föräldrapenningförmåner. Inom ramen för detta har utredningen särskilt haft att analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att reservera ytterligare månader för vilka en förälder inte kan avstå rätt till föräldrapenning till den andra föräldern, inklusive en fullständig uppdelning av föräldrapenningen mellan föräldrarna. Utredningen har vidare haft att analysera om åldersgränserna för rätten till föräldraledighet är väl avvägda och om det finns behov av förändringar. Utredningen har även haft i uppdrag att identifiera och analysera hur föräldraförsäkringen behöver moderniseras för att möta nya utmaningar på arbetsmarknaden och i familjelivet. Inom ramen för detta har utredningen i sin kartläggning och analys av dagens arbetsliv haft att sätta särskild fokus på företagares och studerandes villkor och möjligheter att använda föräldraförsäkringen. Utredningen har vidare haft att utreda om reglerna för graviditetspenningen är tillräckligt anpassade till dagens arbetsliv och om de utgör ett ändamålsenligt skydd för de kvinnor som har en nedsatt arbetsförmåga i slutet av graviditeten. Vidare har utredningen haft att identifiera problem och undersöka möjligheterna
att underlätta för olika familjekonstellationer att använda föräldraförsäkringen. I utredningens uppdrag har ingått att göra vissa kartläggningar och att vid behov lämna förslag till vissa förändringar och åtgärder, inklusive nödvändiga författningsförslag. Utredningen har genomgående haft att analysera behovet av förenklingar och att arbeta för en renodling av regelverket utifrån föräldraförsäkringens olika syften.
Som grundförutsättningar för arbetet har utredningen haft att ta vägledning i principen om barnets bästa och barnets rätt till omvårdnad och kontakt med sina föräldrar samt att vidhålla inkomstbortfallsprincipen som en av grundpelarna för föräldraförsäkringen. Eventuella förslag har inte fått omfatta den statliga ålderspensionsavgiften och inte heller föräldrabalkens regler om föräldraskap och vårdnad.
Utmaningar och möjligheter – hur ser dagens arbetsliv ut?
Föräldraförsäkringens huvudsyfte är att möjliggöra för föräldrar att förena arbete och familj. Försäkringen är utformad för att främja deltagande på arbetsmarknaden. Kvinnors och mäns arbetsliv och arbetsmarknadens funktionssätt har därför en central betydelse för hur föräldraförsäkringen är uppbyggd och fungerar. Utredningen har kartlagt hur arbetsliv och föräldraförsäkring samverkar och vilka möjligheter och utmaningar som dagens arbetsliv innebär för möjligheterna för föräldrar att kombinera arbete och familj.
Utredningen konstaterar att arbetsmarknaden fortfarande i hög utsträckning är könssegregerad. I jämförelse med män har kvinnor oftare tillfälliga anställningar, i genomsnitt längre ledigheter i samband med att de blir föräldrar och arbetar i högre utsträckning deltid. Kvinnor är också i genomsnitt mer sjukskrivna än män och en orsak till detta är kvinnornas generellt sett större ansvar för familj och hemarbete. Även om kvinnor i genomsnitt har längre utbildning än män tjänar de i genomsnitt mindre. Kvinnor återfinns också mer sällan än män i chefspositioner.
En viktig och stor del av arbetsmarknaden utgörs av företagare, en grupp inom vilken villkoren och förutsättningarna för arbetet är mycket varierande. Utredningen har gjort en kartläggning av företagarnas villkor och möjligheter att använda föräldraförsäkringen. Det kan konstateras att dessa använder försäkringen i något lägre omfattning än anställda. Inom ramen för kartläggningen beskriver utred-
ningen olika faktorer som kan förklara det förhållandet. Vidare beskrivs olika förslag som har lämnats från bland annat företagarhåll i syfte att komma till rätta med sådana aspekter av föräldraförsäkringen som kan innebära svårigheter för företagare att använda den på samma sätt som anställda.
Utredningen har också kartlagt studerandes villkor och möjligheter att använda föräldraförsäkringen. Inom ramen för denna kartläggning beskrivs hur föräldraförsäkringen är utformad för studerande som blir föräldrar eller för föräldrar som påbörjar studier. Utredningen konstaterar att gruppen studerande är heterogen och att situationen kan se mycket olikartad ut för studerande föräldrar. Utredningen beskriver olika förslag som har lämnats för att komma till rätta med vissa svårigheter att använda föräldraförsäkringen när man studerar.
Utredningen har också gjort en översiktlig översyn av reglerna för graviditetspenning i förhållande till dagens arbetsliv. En slutsats som utredningen drar är att det finns vissa problem med graviditetspenningen, som utformades i en tid då fysiskt ansträngande arbeten var mer vanligt förekommande än i dag. Det finns t.ex. enligt tidigare granskningar utrymme att bevilja fler kvinnor graviditetspenning enligt den nu gällande regleringen än vad tolkningen av denna innebär. Det är också många av de kvinnor som får avslag på sin ansökan om graviditetspenning som får annan ersättning från socialförsäkringen. Utredningen redovisar ett antal alternativ för hur graviditetspenningen skulle kunna utformas.
Utredningen beskriver också översiktligt hur normer i samhället, familjelivet och arbetslivet påverkar villkor och förutsättningar att kombinera arbetsliv och familjeliv på lika villkor.
Familjeförhållanden i Sverige
Barnfamiljernas levnadsförhållanden och synen på föräldraskap har förändrats sedan föräldraförsäkringen infördes. Ungefär 25 procent av alla barn har föräldrar som inte lever tillsammans. Två av tio familjer består av en ensamstående förälder, oftast en ensamstående mamma. Knappt en av tio familjer är en s.k. ombildad familj, dvs. en familj där en eller båda föräldrarna har barn från ett tidigare förhållande. Det saknas officiell statistik om hur vanligt det är att barn har fler än två vuxna som utövar ett föräldraskap, exempelvis när en ensamstående
kvinna eller ett lesbiskt par väljer att gå samman med en man eller ett manligt par för ett delat föräldraskap. Det kan konstateras att barns familjesituationer ser olika ut och även varierar över tid.
Utredningen har gjort en översyn av nuvarande regelverk för att se i vilka fall det finns begränsningar i möjligheterna för olika familjekonstellationer att använda föräldrapenningförmånerna. Det kan konstateras att det finns en utveckling där lagstiftaren i någon mån beaktat de svårigheter som kan finnas för andra familjekonstellationer än den traditionella kärnfamiljen, men att dagens regelverk trots det medför begränsningar i möjligheten att använda föräldrapenningförmåner för vissa familjekonstellationer. Begränsningarna gäller främst inom föräldrapenningen.
Utredningens överväganden och förslag i korthet
Utredningen lämnar ett antal förslag avseende föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och graviditetspenning. Förslagen är utformade så att de i huvudsak ska ses som en helhet och är i stort ömsesidigt beroende av varandra för att de önskvärda effekterna ska uppnås. Utredningen gör därutöver vissa bedömningar relaterade till uppdraget.
En ny modell för föräldrapenningen
Det bör införas en ny modell för föräldrapenningen
Utredningen anser att de nuvarande åldersgränserna inom föräldrapenningen inte är ändamålsenliga. Föräldrapenningen bör ytterligare koncentreras till tiden för barnets födelse och de första åren i barnets liv. Detta ligger i linje med huvudsyftet med föräldrapenningen, att möjliggöra för föräldrar att kombinera familjeliv och arbetsliv bl.a. genom att kompensera dem för inkomstbortfall från arbetet på grund av ledighet i samband med ett barns födelse eller adoption. Det ligger även i linje med att det största antalet föräldrapenningdagar bör lämnas för att ge möjlighet till längre sammanhängande ledigheter under ett barns första levnadstid eller första tid i en ny familj. Därefter bör det lämnas föräldrapenningdagar för att möjliggöra kortare ledigheter. Detta bedöms även medverka till en jämnare fördelning av föräldrapenningen mellan föräldrarna och innebära att män uppmuntras att
använda en större andel av föräldrapenningen när barnet är litet, vilket har fördelar för hur kvinnor och män fördelar både obetalt och betalt arbete inom hushållet, såväl på kort som på lång sikt.
Utifrån det som anges ovan, samt i syfte att renodla föräldrapenningen i förhållande till dess syfte att framförallt ge föräldrar möjlighet att vårda ett barn i dess yngre åldrar, föreslår utredningen en ny modell för förmånen.
Den nya modellen
Den nya modellen innebär att föräldrapenning ska kunna lämnas under totalt högst 460 dagar sammanlagt för föräldrarna, och vid flerbarnsfödsel eller flerbarnsadoption under ytterligare högst 170 dagar för varje barn utöver det första. Föräldrapenning ska kunna lämnas fram till dess att barnet har fyllt tio år och ska fördelas på visst sätt under förmånstiden.
Till och med barnets tredje levnadsår, räknat från barnets födelse eller därmed likställd tidpunkt, ska föräldrapenning som huvudregel kunna lämnas under högst 390 av de högst 460 dagarna, och vid flerbarnsfödsel eller flerbarnsadoption under ytterligare högst 142 av de högst 170 dagarna för varje barn utöver det första. Utredningen föreslår att tidsgränsen för uttaget av de dagar som förbehålls perioden ifråga ska vara skarp, dvs. dagar ska inte kunna sparas till förmånstiden därefter. När det gäller valet av gränsen för den större delen av föräldrapenningdagarna och antalet föräldrapenningdagar som fördelas för den perioden har utredningen gjort samlade bedömningar av ett antal faktorer. Enligt utredningens mening väger barnperspektivet tungt. Med barnperspektivet menas här att barn ska ges förutsättningar för goda uppväxtvillkor och rätt till vård och omsorg av båda föräldrarna samt att barn har olika behov av föräldrar, av anknytning, av omsorg och vård och att föräldrarna därmed behöver ges fortsatt möjlighet till en viss flexibilitet när det gäller användningen av föräldrapenning. En sänkning av gränsen enligt utredningens förslag innebär fortfarande, både i sig själv men framförallt tillsammans med övriga förslag om modellen för föräldrapenningen, ett starkt incitament att koncentrera den längre föräldraledigheten samt att fördela ledigheten och föräldrapenningen mer jämnt mellan föräldrarna redan i barnets yngre åldrar.
Antalet dagar enligt den begränsningsregel som utredningen föreslog i sitt delbetänkande (SOU 2016:73) för föräldrar som kommer till Sverige med barn efter barnets första levnadsår ska justeras utifrån att dagarna kan användas fram till barnets treårsdag i stället för fram till och med barnets tolvårsdag. Vid beräkningen av antalet dagar inom den föreslagna modellen har utredningen tillämpat samma metod som i delbetänkandet, med vissa justeringar på grund av olika osäkerhetsfaktorer.
Det bör även fortsättningsvis finnas en möjlighet till föräldrapenningförmån för barn som är äldre än tre år, för att det ska finnas reella förutsättningar för föräldrar att vara hemma med sina barn även under den delen av barnens liv och för att, i enlighet med föräldraförsäkringens huvudsyfte, underlätta möjligheterna att kombinera familjeliv och arbetsliv. Utredningen föreslår att för tid efter barnets tredje levnadsår och fram till dess att barnet har fyllt tio år ska föräldrapenning som huvudregel lämnas under högst tio dagar per barn och år av de högst 460 dagarna, och vid flerbarnsfödsel eller flerbarnsadoption under ytterligare högst fyra dagar per barn och år av de högst 170 dagarna för varje barn utöver det första. Ersättning ska inte kunna sparas från ett år till ett annat. Även när det gäller valet av den yttersta åldersgränsen för föräldrapenning och fördelningen av föräldrapenningdagar för denna period har utredningen gjort samlade bedömningar av ett antal faktorer. Vid en prioritering av de olika behov av ledighet som har identifierats och utifrån de förutsättningar som ligger till grund för utredningens arbete, där bland annat de beräknade kostnaderna för de föreslagna reformerna när de är genomförda fullt ut har beaktats, anser utredningen att det är av större vikt att skapa en mer generös förmån för en tid i barnets liv då behoven av föräldrarnas omsorg generellt sett är som störst snarare än att sträcka ut möjligheten till föräldrapenning till en tid i barnets liv då behovet av föräldrarnas omsorg i allmänhet inte är lika stort. Den föreslagna modellen, med dess fördelning av föräldrapenningdagarna på olika perioder, innebär att förmånen blir mer jämlik, då alla föräldrar garanteras föräldrapenning under hela förmånstiden utan att behöva spara föräldrapenningdagar.
Om föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet ska vardera föräldern som huvudregel få föräldrapenning under hälften av den tid under vilken föräldrapenning som högst kan lämnas till och med barnets tredje levnadsår och hälften av den tid per år under vilken
föräldrapenning som högst kan lämnas efter barnets tredje levnadsår till dess att barnet har fyllt tio år.
Ingen ändring av föräldraledighetslagens bestämmelser om möjligheterna till ledighet utan föräldrapenning
Utredningen bedömer att en förälder fortsatt bör ha rätt att vara helt ledig från arbetet för vård av barn till dess att barnet är 18 månader. Att sänka möjligheten till obetald ledighet från 18 månader till det att barnet är t.ex. 12 månader skulle inte med automatik innebära en kortare ledighet. Det är inte föräldraledighetens längd som är problematisk utan snarare fördelningen av ledighetstiden mellan föräldrarna.
Möjligheten att reducera arbetstiden under småbarnsåren kan ge föräldrar mer tid till barn och familj, minska tidspressen och medföra en ökad balans mellan arbetsliv och familjeliv. Utredningen föreslår också en helt ny modell för hur föräldrapenning kan lämnas. Mot bakgrund av det förslaget och behov som kan finnas hos föräldrar av att kunna reducera arbetstiden, bedömer utredningen att en förälder även fortsättningsvis bör ha rätt att förkorta sin arbetstid med upp till en fjärdedel för vård av barn som inte har fyllt åtta år eller som är äldre än så men som inte har avslutat sitt första skolår.
Om ett barn som är äldre än 18 månader tas om hand i ett familjehem har familjehemsföräldern enbart rätt att reducera sin arbetstid med 25 procent. I de fall barnet har ett stort omsorgsbehov kan detta vara otillräckligt. Utredningen bedömer därför att det i ett annat sammanhang bör övervägas om familjehemsförälders rätt till hel ledighet utan föräldrapenning bör utvidgas till att gälla även barn som är över 18 månader.
Borttagande av lägstanivån inom föräldrapenningen
Utredningen föreslår att de 90 dagarna med föräldrapenning med ersättning på lägstanivån ska slopas. Föräldrapenning på lägstanivå ska därmed avskaffas. Ersättningen för lägstanivådagarna är så låg att den i många fall inte fungerar som ersättning för förlorad arbetsinkomst. Föräldraförsäkringen ger därmed inte alla föräldrar reella ekonomiska möjligheter att vårda sina barn under de 90 dagarna som lägstanivån omfattar. Det är också lägstanivådagarna som oftast brinner inne när
barnet fyller åtta år. Det totala antalet föräldrapenningdagar föreslås i stället uppgå till 460 dagar med ersättning på sjukpenning- eller grundnivån.
Med utredningens förslag görs ingen skillnad mellan olika flerbarnsfödslar eller flerbarnsadoptioner utan föräldrapenning lämnas alltid på sjukpenning- eller grundnivån. Som en följd av att lägstanivån slopas föreslår utredningen att de särskilda bestämmelserna om ersättningsnivå för de ytterligare dagarna som tilldelas föräldrar vid flerbarnsfödsel tas bort.
Ytterligare reservering av tid med föräldrapenning
Fördelningen av föräldrapenning
En mer jämn fördelning av föräldrapenning såväl som av föräldraledighet har stora fördelar för kvinnors situation på arbetsmarknaden. Om kvinnors och mäns ledighetslängder utjämnas innebär det att kvinnors frånvaro från arbetsmarknaden minskar, både på kort och på lång sikt, eftersom längre föräldraledigheter har ett samband med stort fortsatt ansvar för hem- och omsorgsarbete och med deltidsarbete. Med mer tid på arbetsmarknaden ges bättre förutsättningar för t.ex. löneutveckling och karriärmöjligheter, livsinkomster och intjänande av pension. Kvinnors ekonomiska självständighet stärks när graden av självförsörjning ökar. Samtidigt kan en längre ledighet för män komma att ha mer negativa utfall på arbetsmarknaden för dem som grupp. För män kan en längre föräldraledighet resultera i en något sämre löneutveckling än vad som skulle vara fallet om de fortsatte sin relativt sett korta frånvaro från förvärvsarbete. Sannolikheten för statistisk diskriminering, eller att längre föräldraledigheter för män signalerar mindre arbetsorientering, minskar dock när ledighetslängderna utjämnas mellan män och kvinnor och även inom gruppen män.
Utredningen föreslår att fler dagar ska reserveras
Utredningen anser att föräldrarnas incitament till att dela både föräldrapenning och föräldraledighet mer lika behöver förstärkas. Utredningen gör dock bedömningen att det i nuläget inte bör göras en fullständig uppdelning av föräldrapenningdagarna på så sätt att hälften
av samtliga dagar reserveras för vardera vårdnadshavaren. Eftersom alla familjer och barn ser olika ut och har olika behov som dessutom kan förändras över tid, är det enligt utredningens mening viktigt att behålla viss flexibilitet i försäkringen. Flexibiliteten är högt värderad av föräldrarna och möjliggör anpassningar av hur vården för barnet ska arrangeras. Vad som är viktigt för att kunna förena arbetsliv och familjeliv kan också se mycket olika ut i olika sektorer av arbetsmarknaden, exempelvis avseende sådana frågor som har att göra med möjligheten till flexibelt arbete, arbetstidens förläggning, om föräldern är egenföretagare etc. Viss flexibilitet behöver därför finnas kvar för att ge föräldrarna utrymme för sådan variation. Ett förslag om fullständig reservering skulle även innebära att familjer som består av fler än två vårdnadshavare utestängs från att använda föräldrapenningen om inte någon form av behovsprövning införs, vilket inte är i linje med utredningens övriga uppdrag. En fullständig uppdelning skulle också kräva mycket stora beteendeförändringar för både män och kvinnor, som på kort sikt kan vara svåra att uppnå. Stora förändringar, utan möjlighet att helt överblicka konsekvenser på lång sikt, är svåra att motivera.
Utredningen föreslår att det antal dagar för vilka en förälder inte kan lämna över rätt till föräldrapenning till någon annan person, dvs. den s.k. reserverade tiden, ska utökas. För tiden till och med barnets tredje levnadsår, räknat från barnets födelse eller därmed likställd tidpunkt, ska 130 dagar för varje barn eller för barnen gemensamt vid flerbarnsfödsel eller flerbarnsadoption vara reserverade för vardera föräldern. För tiden efter barnets tredje levnadsår, räknat från barnets födelse eller därmed likställd tidpunkt, till dess att barnet har fyllt tio år ska tre dagar per år och per barn eller för barnen gemensamt vid flerbarnsfödsel eller flerbarnsadoption reserveras för vardera föräldern.
Reservering av dagar med föräldrapenning på grundnivå
Utredningen gör bedömningen att dagar med föräldrapenning på grundnivå i dag inte omfattas av regleringen om reserverad tid för vardera föräldern och att det inte finns någon befogad anledning till detta. Det finns fördelar att vinna när det gäller att främja en jämn fördelning av uttaget av föräldrapenning mellan kvinnor och män även i fråga om grundnivådagar, varför utredningen föreslår att även sådana dagar ska
ingå i den tid för vilken en förälder inte kan lämna över sin rätt till föräldrapenning till någon annan. Förslaget innebär att samtliga föräldrar som tar ut föräldrapenning träffas av regleringen om reserverad tid.
Ytterligare undantag från fördelningen av föräldrapenning
Utredningen föreslår ytterligare ett undantag från huvudregeln om hälftendelning av föräldrapenningdagarna mellan föräldrar som har gemensam vårdnad. Om en förälder på grund av ett fängelsestraff är varaktigt förhindrad att uppbära föräldrapenning, ska den andra föräldern ha rätt till samtliga dagar med föräldrapenning. För att förhindret ska anses vara varaktigt krävs att det löper under hela tiden som föräldern har rätt till föräldrapenning, utifrån de perioder på vilka föräldrapenning fördelas enligt den föreslagna nya modellen. De fängelsestraff som kommer att omfattas av förslaget är således långvariga tidsbestämda straff och livstidsstraff.
Förbättrade möjligheter för olika familjekonstellationer att använda föräldrapenningförmåner
Förälders sambo ska likställas med en förälder
Utredningen föreslår att en förälders sambo ska likställas med en förälder vid tillämpning av bestämmelserna om föräldrapenning utan krav på att föräldern och sambon ska ha varit gifta med varandra eller ska ha eller ha haft barn tillsammans. Sambon ska också ges rätt till ledighet utan krav på tidigare äktenskap eller gemensamma barn. Några särskilda krav gäller inte för att en förälders make ska likställas med föräldern, varken för rätt till föräldrapenning eller för rätt till föräldraledighet. Enligt utredningens mening framstår denna skillnad som omotiverad.
Utökad möjlighet att lämna över rätt till föräldrapenning
Utredningen föreslår att en vårdnadshavare ska få överlåta en del av sin rätt till föräldrapenning till en person som inte är barnets förälder eller likställd med en förälder. En utökad möjlighet för en vårdnadshavare att lämna en del av sina egna dagar med föräldrapenning till en annan person bedöms ge ensamstående föräldrar en förbättrad möj-
lighet att få hjälp och avlastning av en närstående i vården av barnet. I familjer där fler än två personer utövar en föräldraroll innebär en sådan möjlighet att fler kan kombinera föräldraskap och arbetsliv och att barnet får del av fler föräldrars omsorg och tillsyn. En utökad möjlighet att lämna dagar till en annan person än en förälder eller en likställd förälder torde vara värdefull även för andra familjekonstellationer och kunna underlätta vardagen för många. Överlåtelsemöjligheten bedöms ha positiva konsekvenser för de barn som omfattas och det är enligt utredningens mening självklart att endast någon som har föräldrarnas förtroende kommer att få ta del av föräldrapenningen.
Utredningen föreslår att överlåtelsen ska få göras till en person som är försäkrad för föräldrapenning. Möjligheten till överlåtelse ska ligga inom ramen för de dagar som inte är reserverade för vardera föräldern. Fram till det att barnet fyller tre år ska möjligheten avse en tid om högst 60 dagar för varje barn. Efter denna tid och fram till dess att barnet har fyllt tio år ska möjligheten i stället avse en tid om högst fyra dagar per år för varje barn. En förälder som har ensam vårdnad om ett barn ska ha rätt att själv överlåta alla dagarna. Om föräldrarna har gemensam vårdnad om ett barn ska vardera föräldern ha rätt att i stället överlåta hälften av dagarna. Om de överlåtna dagarna inte används ska rätten till föräldrapenning för dessa kunna återtas. Bestämmelserna om föräldrapenning ska även gälla för den person som har fått dagar efter överlåtelse. Det ska dock inte vara möjligt för en sådan person att i sin tur avstå eller överlåta dagar till någon annan. En arbetstagare ska ha rätt till ledighet från arbete under den tid då han eller hon får föräldrapenning genom överlåtelse.
Utredningen bedömer att den nya möjligheten för en annan försäkrad att vara ledig med ersättning i form av föräldrapenning bör vara semesterlönegrundande. De effekter som den nya överlåtelsemöjligheten kan ha på pensionen bör följas upp.
Överflyttning av rätten till ersättning i samband med barns födelse och vid adoption
Utifrån bland annat de behov som den tillfälliga föräldrapenningen i samband med barns födelse och vid adoption är avsedd att tillgodose samt mot bakgrund av den utveckling som har skett av föräldrapenningens regelverk och i samhället sedan förmånen infördes gör utredningen bedömningen att ersättning för ändamålen ifråga i stället
bör lämnas inom ramen för föräldrapenningen. En sådan överflyttning medför dessutom ett reformutrymme att prioritera andra centrala förändringar av föräldraförsäkringen.
Utredningen föreslår därför att en förälder ska ha rätt till föräldrapenning i samband med barns födelse och vid adoption. Det föreslås ingen begränsning av antalet dagar i sig, men föräldrapenningen ska kunna lämnas endast för tid från och med förlossningen till och med den fjortonde dagen efter barnets hemkomst efter förlossningen. Beräkningen av tidsramen för uttaget av föräldrapenningen ska vid adoption, såsom är fallet enligt gällande rätt, utgå från tidpunken när föräldrarna har fått barnet i sin vård. Perioden under vilken föräldrapenningen ska kunna lämnas innebär att i stort sett samma kompensationsnivå kan uppnås som genom den nuvarande ersättningen inom ramen för den tillfälliga föräldrapenningen. Några ytterligare dagar med föräldrapenning föreslås inte med anledning av överflyttningen, utan rätten till ersättning ska omfattas av rätten till föräldrapenning i stort med de möjligheter och begränsningar det innebär. Dagar med föräldrapenning för ändamålen ska räknas av från den reserverade tiden för föräldern. Föräldrapenningen ska kunna lämnas även till en förälder som inte har barnet i sin vård, bl.a. för att möjliggöra en ickefödande förälders närvaro vid förlossningen. Eftersom syftet med ersättningen är att fler än en förälder ska kunna närvara vid barnets ankomst och första tid i familjen ska ersättningen kunna lämnas till en förälder för samma tid som föräldrapenningförmån för samma barn lämnas till annan förälder.
Överflyttningen av ersättningsrätten får vissa följder på grund av att systematiken för föräldrapenningen och den tillfälliga föräldrapenningen skiljer sig åt. Enligt utredningens bedömning innebär dock inte detta att ersättningsrätten bör kvarstå inom den tillfälliga föräldrapenningen. Om ändamålen med ersättningen anses höra mer hemma inom föräldrapenningen är det logiskt att hela systematiken med den förmånen gäller för rätten till ersättning.
Bestämmelserna i föräldraledighetslagen (1995:584) om antal ledighetsperioder och tid för arbetstagarens anmälan om ledighet till arbetsgivaren skiljer sig åt i fråga om föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Utredningen anser emellertid inte att några ändringar i föräldraledighetslagens bestämmelser behöver göras med anledning av att ersättning för de nu aktuella ändamålen flyttas över till föräldrapenningen.
Borttagande av snabbhetspremien
Utredningen bedömer att skyddet för den sjukpenninggrundande inkomsten vid vård av barn och den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning för tid före det att barnet har fyllt två år inte bör ändras. Behovet av föräldrapenning och föräldraledighet, på hel- eller deltid, är stort under barnets två första levnadsår varför det enligt utredningens bedömning är rimligt med ett omfattande skydd för föräldrapenningen och den sjukpenninggrundande inkomsten under denna period. Utredningen föreslår dock att den del av den särskilda beräkningsgrunden som ger ett förlängt skydd för föräldrapenning vid ny graviditet och adoption (den s.k. snabbhetspremien) ska tas bort. Ett borttagande bedöms kunna leda till att kvinnor i högre utsträckning arbetar heltid mellan graviditeterna, med följden att den ojämlika fördelningen mellan betalt och obetalt arbete minskar och den ekonomiska självständigheten för kvinnor ökar.
Förändring av 240-dagarsvillkorets utformning
Eftersom utredningen föreslår att lägstanivån för föräldrapenning ska slopas, bör även utformningen av kvalificeringsvillkoret för rätt till ersättning på sjukpenningnivån ändras. Ersättning på lägstanivån motsvarar i dag 180 kronor om dagen. Utredningen föreslår därför att villkoret ändras på så sätt att föräldern under hela kvalificeringstiden ska ha haft rätt till en sjukpenning som överstiger 180 kronor om dagen i stället för en sjukpenning som överstiger lägstanivån för föräldrapenning. Med denna ändring kommer innebörden av villkoret att vara densamma som före ändringen.
Företagares villkor och möjligheter att använda föräldraförsäkringen
Det kan konstateras att föräldrar som är företagare, dvs. personer som driver företag i vilken form det än må vara, generellt sett tar ut ersättning ur föräldraförsäkringen i något lägre omfattning än anställda, trots att de kan ha samma grundläggande rätt i sak till sådan ersättning och trots att de önskar ta del av försäkringen. Om effekten är att barn
till företagare får mindre tillgång till sina föräldrar än de har behov av, är detta givetvis inte tillfredsställande ur ett barnperspektiv.
Mycket av den problematik som företagare beskriver att de har att använda föräldraförsäkringen torde ha sin grund i regelverket om sjukpenninggrundande inkomst. Sökandet av lösningar inom det regelverket kräver en bredare och djupare översyn av bestämmelserna om sjukpenninggrundande inkomst än vad utredningen har i uppdrag och möjlighet att göra. Utredningen gör trots detta bedömningen att det finns behov av en skyddsbestämmelse för sjukpenninggrundande inkomst under uppbyggnadsskedet av ett företag inte bara för egenföretagare, som har ett sådant skydd enligt dagens regelverk, utan även för personer som driver aktiebolag. Eftersom regeringen i budgetpropositionen för 2018 har aviserat att den under 2018 avser att lämna lagförslag om ett ekonomiskt skydd under uppbyggnadsskede som omfattar företagare oavsett i vilken juridisk form verksamheten bedrivs lämnar utredningen inget förslag om sådana förändringar.
Inom ramen för de generella förslag som utredningen lämnar om förändringar inom föräldrapenningen har stor hänsyn tagits till att föräldrar har olika förutsättningar när det gäller att vara föräldralediga och att ta ut föräldrapenning. Särskilt förslaget om utökade möjligheter att lämna över rätt till föräldrapenning till en annan person torde innebära förenklingar för företagare att kombinera familj och arbete. I övrigt är det svårt att se hur förändringar av villkoren inom föräldraförsäkringen skulle lösa den problematik som har beskrivits, i vart fall utan att helt frångå vissa principiella grunder för socialförsäkringarna. Utredningen bör därmed inte lämna förslag om sådana förändringar enbart ur ett företagarperspektiv.
Studenters villkor och möjligheter att använda föräldraförsäkringen
Utredningen bedömer att de generella förslag som utredningen lämnar om förändringar av föräldraförsäkringen kommer även studerande föräldrar till godo. Några förändringar av villkoren för föräldraförsäkringsförmånerna bör inte göras enbart ur ett studerandeperspektiv. Inte heller bör beräkningsgrunden för den sjukpenninggrundande inkomsten för föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning förändras enbart för studerande. Utredningen instämmer däremot i det förslag som har lämnats i promemorian Stärkt skydd av sjukpen-
ninggrundande inkomst för studerande om att utvidga det allmänna skyddet för den sjukpenninggrundande inkomsten för studerande till att omfatta även tid när en person bedriver studier utan studiemedel.
Utredningen bedömer vidare att det i ett annat sammanhang bör utredas om studiemedel i form av tilläggsbidrag för studerande bör kunna delas då båda föräldrarna studerar eller om rätten till sådant bidrag bör utformas på annat sätt för att uppmuntra till ett jämställt föräldraskap för föräldrar som studerar. Det bör också utredas om det bör göras möjligt att behålla studiemedel under graviditeten för studenter som har risker i sin studiemiljö under exempelvis en praktikperiod och där det saknas möjlighet till anpassning av arbetsmiljö eller arbetsuppgifter och möjlighet till omplacering.
Ett utökat skydd för kvinnor med graviditetspenning
Förlängning av tid med graviditetspenning
Graviditetspenning lämnas i dag längst till och med den elfte dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse. De omständigheter som ger en kvinna rätt till graviditetspenning upphör dock inte bara för att tio dagar återstår till beräknad förlossning. Utredningen föreslår därför att rätten till graviditetspenning ändras på så sätt att den kan lämnas fram till och med dagen före den beräknade födelsen av barnet, dvs. en tio dagar längre förmånstid än i dag.
Utredningen bedömer att det är önskvärt med ytterligare utvidgning av rätten till graviditetspenning för att den bättre ska motsvara de behov som gravida kvinnor har. En lämplig utvidgning skulle kunna vara att göra graviditetspenningen generell på så sätt att den omfattar alla gravida under de tio sista dagarna före den beräknade tidpunkten för barnets födelse. Utredningen saknar dock såväl tid som ekonomiska förutsättningar för att göra de övervägningar som krävs för att lämna ett eget förslag. En omfattande analys måste göras av vilka behov gravida kvinnor faktiskt har av att få ersättning för förlorad arbetsinkomst för att arbetsförmågan är nedsatt på grund av graviditeten och dessa behov bör avgöra hur graviditetspenningen ska utformas i framtiden. En sådan utredning bör i huvudsak göras av de myndigheter som har särskild kunskap inom området.
Höjning av inkomsttaket vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst
I budgetpropositionen för 2018 föreslås en höjning av inkomsttaket vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst från 7,5 till 8,0 prisbasbelopp från och med den 1 juli 2018. Ett uttryckligt undantag från höjningen görs för bl.a. graviditetspenning. Utredningen anser att det är motiverat att höja taket även inom graviditetspenningen. Utredningen föreslår att inkomsttaket vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst vid graviditetspenning ska vara samma som inom sjukförsäkringen och därmed höjas från 7,5 till 8,0 prisbasbelopp.
Den tillfälliga föräldrapenningen
Höjning av inkomsttaket vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst
I budgetpropositionen för 2018 föreslås en höjning av inkomsttaket vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst för ett flertal sjukförsäkringsförmåner från 7,5 till 8,0 prisbasbelopp från och med den 1 juli 2018. Ett uttryckligt undantag från höjningen görs för bl.a. tillfällig föräldrapenning. Utredningen anser att det är motiverat att höja taket även inom den tillfälliga föräldrapenningen. Utredningen föreslår att inkomsttaket vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst vid tillfällig föräldrapenning ska vara samma som inom sjukförsäkringen och därmed höjas från 7,5 till 8,0 prisbasbelopp.
Behov av översyn av regelverket om tillfällig föräldrapenning
Regelverket avseende den tillfälliga föräldrapenningen är komplicerat och det finns konstaterade gränsdragningsproblem till andra stödsystem. Utredningen bedömer att det finns ett behov av en övergripande översyn av regelverket i syfte att förenkla och göra det mer lättöverskådligt. Det finns dock inte utrymme för en sådan översyn inom ramen för utredningens arbete.
Övriga ändringar
Utredningen föreslår vissa mindre ändringar i olika författningar, däribland socialförsäkringsbalken och föräldraledighetslagen. Exempelvis föreslås en kodifiering av den reglering som har etablerats i rättspraxis om att en förälder får återta ett avstående av rätt till föräldrapenning till en annan förälder för dagar som inte har utyttjats samt ändringar i bestämmelserna om avräkning för utländsk förmån som motsvarar föräldrapenning med anledning av barns födelse.
Ökade kunskaper om föräldraförsäkring, föräldraledighet och föräldrapenningtillägg samt uppföljning av förslagen
Utredningen förslår att regeringen ska ge Försäkringskassan i uppdrag att utveckla möjligheterna för föräldrar att göra en tidig planering av föräldraledigheten, med utgångspunkt i den nya modellen för föräldraförsäkringen. Vidare ska Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ges i uppdrag att fortsätta arbetet med att informera om konsekvenser, på kort och lång sikt, av att fördela föräldrapenningen och föräldraledigheten jämställt. Särskilt företagares behov av vägledning, med avseende på exempelvis beräkning av sjukpenninggrundande inkomst, behöver tillgodoses. Kampanjer och andra åtgärder för att uppmuntra till ett jämställt användande av föräldrapenningförmånerna bör utvärderas.
Utredningen gör bedömningen att arbetsmarknadens parter bör uppmuntras att fortsätta ge god rådgivning och information om existerande föräldrapenningtillägg och föräldralön.
Utredningen bedömer att det bör göras en uppföljning av konsekvenserna av de förslag som lämnas.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Utredningen föreslår att samtliga författningsändringar ska träda i kraft den 1 januari 2019 med vissa övergångsbestämmelser. Exempelvis ska den nu gällande modellen för föräldrapenningen gälla även för tid efter ikraftträdandet i fråga om barn som har fötts före den 1 januari 2019 eller, vid adoption, när den som har adopterat barnet har fått barnet i sin vård före det datumet.
Konsekvenser av utredningens förslag
Utredningen bedömer att förslagen samlat kommer att bidra till en mer jämn fördelning mellan föräldrarna av föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och föräldraledighet. Förslagen bedöms också bidra till arbetet för att nå de jämställdhetspolitiska delmålen om ekonomisk jämställdhet och jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet.
Utredningens utgångspunkt är genomgående att barn gynnas av en tidig och nära anknytning till sina föräldrar. De förslag som utredningen lämnar avser att medföra en jämnare fördelning av föräldraledighet och föräldrapenning mellan barnets föräldrar och förväntas också medföra en jämnare fördelning av omvårdnaden av barnet, vilket främjar en god kontakt mellan barnet och fler än en förälder.
Utredningen gör bedömningen att förslagen samlat leder till besparingar för staten under de första åren efter ikraftträdandet men att förslagen fullt infasade innebär något ökade utgifter. Prognosperioden är dock lång och därmed mycket osäker.
Summary
Remit
The inquiry’s remit has been to conduct a review of the regulations governing parental leave and parental insurance. The aim has been to identify problems and propose measures that lead to the parental insurance system making a greater contribution than is currently the case to gender equality in the labour market, gender-equal parenthood and also continuing to make a contribution to providing children with good conditions in which to grow up. The inquiry published the interim report Begränsningar i föräldrapenningen för föräldrar som kommer till Sverige med barn [Restrictions on parental benefit for parents who come to Sweden with children] (SOU 2016:73) in October 2016.
This report contains an account of the inquiry’s principal remit. The inquiry has been tasked with analysing and proposing measures that result in a gender-equal distribution of parental leave and parental insurance benefits. Within the scope of this, the inquiry has had to specifically analyse the feasibility and consequences of reserving further months for which one parent cannot surrender their right to parental benefit to the other parent, including a complete reservation of parental benefit between the parents. The inquiry has also had to analyse whether the age limits for the right to parental leave are well balanced and whether there is a need for changes. The inquiry has also had the task of identifying and analysing how the parental insurance system needs to be modernised in order to stand up to new challenges in the labour market and in family life. As part of this, the inquiry has had to focus its survey and analysis of contemporary working life on the conditions of entrepreneurs and students and their opportunities to use parental insurance. The inquiry has also had to investigate whether the rules for pregnancy benefit are sufficiently
well adapted to contemporary working life and whether they provide appropriate cover for those women who have a reduced work capacity at the end of their pregnancy. In addition, the inquiry has had to identify problems and investigate the feasibility of making it easier for different family constellations to use parental insurance. The inquiry’s remit has included conducting certain surveys and submitting, where necessary, proposals concerning changes and measures, including necessary proposed statutes. The inquiry has consistently had to analyse the need for simplifications and to work to streamline the regulations on the basis of the various aims of the parental insurance system.
In terms of the prerequisites for this work, the inquiry has had to be guided by the principle of what is best for the child and of the child’s right to care and contact with their parents and has also had to keep the principle of income replacement as one of the foundations of the parental insurance system.
Challenges and opportunities – what does contemporary working life look like?
The main purpose of parental insurance is to make it possible for parents to combine work with family life. The insurance system is designed as to encourage participation in the labour market. Consequently, women’s and men’s working lives and how the labour market functions are of central significance to the structure and function of the parental insurance system. The inquiry has surveyed the interaction between working life and parental insurance and what opportunities and challenges contemporary working life presents for parents’ potential to combine work and family.
The inquiry notes that the labour market is still highly gender segregated. Compared to men, women more often have temporary jobs, take, on average, more time off work in conjunction with becoming parents and are more likely to work part-time. Women also have a higher average rate of sick leave than men and one of the reasons for this is that women generally have greater responsibility for the family and domestic work. Despite women having, on average, a higher level of education than men, their average earnings are lower. There are also fewer women than men in senior management positions.
An important and sizeable section of the labour market is made up of entrepreneurs, a group in which the conditions and circumstances of work are very varied. The inquiry has carried out a survey of entrepreneurs’ conditions and opportunities to use parental insurance. It can be concluded that they make somewhat less use of parental insurance than employees. Within the context of this survey, the inquiry describes various factors that could explain this relationship. The inquiry also describes various proposals that have been submitted from the entrepreneur community that are intended to address those aspects of the parental insurance system that can be difficult for entrepreneurs to use in the same way as employees.
The inquiry has also surveyed students’ conditions and opportunities to use parental insurance. In the context of this survey, the inquiry describes how the parental insurance system is designed for students who become parents or for parents who start studying. The inquiry notes that students are a heterogeneous group and that the situation of parents who are students can vary greatly. The inquiry describes various proposals that have been submitted in order to resolve some of the difficulties encountered by students who want to use parental insurance.
The inquiry has also conducted a general review of the regulations for pregnancy benefit in relation to contemporary working life. One conclusion drawn by the inquiry is that there are certain problems with pregnancy benefit, which was designed at a time when physically taxing work was more common than it is today. According to previous reviews, for example, there is scope to grant more women pregnancy benefit pursuant to the current regulations than the interpretation of this entails. It is also the case that many of the women whose applications for pregnancy benefit are refused still receive compensation from the social insurance system. The inquiry sets out a number of alternative designs that could be used for pregnancy benefit.
The inquiry also describes how norms in society, family life and working life influence conditions and the prospects of combining working life and family life on equal terms.
Family circumstances in Sweden
The living circumstances of families with children and the view of parenthood have changed since parental insurance was introduced. Around 25 per cent of all children have parents who do not live together. Two in ten families consist of a single parent, most often a single mother. Just under one in ten families is a reconstituted family, i.e. a family in which one or both parents has children from a previous relationship. There are no official statistics on how common it is for children to have more than two adults exercising parenthood, for example when a single woman or a lesbian couple choose to share parenthood with a man or a male couple. It can be concluded that children have a variety of family situations and that these also vary over time.
The inquiry has conducted a review of the current regulations in order to see in which cases there are restrictions placed on the potential of different family constellations to use parental insurance benefits. It can be concluded that to some extent the legislator has taken into account the difficulties that may be present for family constellations other than the traditional nuclear family, but that the current regulatory framework nevertheless results in restrictions on the potential of some family constellations to use parental insurance benefits. These restrictions mainly apply to parental benefit.
The inquiry’s deliberations and proposals in brief
The report provides a number of proposals regarding parental allowance, temporary parental allowance and pregnancy allowance. The proposals presented are designed so that they are generally to be viewed as a whole and are largely interdependent when it comes to achieving the desired effects. The inquiry also makes certain assessments related to the remit.
A new model for parental benefit
A new model for parental benefit should be introduced
The inquiry is of the opinion that the current age limits that apply to parental benefit are not fit for purpose. Parental benefit should be further concentrated to the time of the child’s birth and the early
years of the child’s life. This is consistent with the primary purpose of parental benefit; to make it possible for parents to combine family life and working life, partly by compensating them for loss of earnings from work as a result of taking leave in conjunction with the birth or adoption of a child. This is also consistent with the fact that the vast majority of parental benefit days should be provided in order to allow parents to take longer continuous periods of leave during the early part of a child’s life or immediately after a child joins a new family. Parental benefit days should subsequently be provided in order to enable shorter periods of leave to be taken. This is also judged to contribute to a more even distribution of parental benefit between the parents and means that men are encouraged to use a larger proportion of the parental benefit when the child is young. This has benefits in terms of how women and men distribute both unpaid and paid work within the household in both the short and the long term.
On the basis of that which is stated above, as well as to refine parental benefit in relation to its primary purpose of providing parents with the opportunity to care for a child in its early years, the inquiry proposes a new model for this benefit.
The new model
Under the new model, it will be possible to provide parental benefit to the parents for a combined total of up to 460 days, with an additional maximum of 170 days for each additional child in the event of multiple births or multiple adoptions. It will be possible to provide parental benefit up until the child’s tenth birthday and it will be distributed in a certain way during this period.
Up to and including the child’s third year, calculated from their birth or an equivalent point in time, it will be possible, as a general rule, to provide parental benefit for up to 390 of the maximum of 460 days, up to a further 142 of the additional maximum of 170 days for each additional child in the event of multiple births or multiple adoptions. The inquiry proposes that the time limit for taking the days reserved for the period in question be strict, i.e. it will not be possible to save days to use in the subsequent period. The inquiry’s overall assessments concerning the choice of limit for the majority
of the parental benefit days and the number of parental benefit days that are allocated to this period are based on a number of factors. The inquiry thinks that there should be a strong emphasis on the child’s perspective. What is meant here by ‘the child’s perspective’ is that children are to be given the prerequisites for good conditions in which to grow up and a right to be taken care of by both parents and that children have different needs in terms of parents, attachment and care. Consequently, parents need to continue being allowed some flexibility in terms of how they use parental benefit. Reducing the limit as per the inquiry’s proposal still provides, both in itself, but primarily in combination with other proposals concerning the model for parental benefit, a strong incentive to concentrate the longer period of parental leave and to distribute the leave and parental benefit more evenly between the parents in the child’s early years.
The number of days as per the limit proposed by the inquiry in its interim report (SOU 2016:73) for parents who come to Sweden with children after the child’s first year or life is to be adjusted on the basis of the fact that these days can be used up until the child’s third birthday, instead of up until the child’s twelfth birthday. The inquiry has applied the same method to calculate the number of days as was used in the interim report, but with some adjustments due to uncertainty regarding some of the factors.
There should also continue to be an opportunity to receive parental insurance benefits for children who are older than three years. This is to provide genuine opportunities for parents to spend time at home with their children in this period of their children’s lives and to, in line with the principal aim of the parental insurance system, make it easier to combine family life and working life. The inquiry proposes as a principal rule that parental benefit be provided for a maximum of ten days per year in the period subsequent to the child’s third year and up to the child’s tenth birthday, with an additional maximum of four days per child per year available for every additional child in the event of multiple births and multiple adoptions. It will not be possible to save parental benefit from one year to the next. The inquiry has also made overall assessments based on a number of factors when deciding on the choice of the uppermost age limit for parental benefit and the distribution of parental benefit days for this period. The inquiry believes it is more important to create a system that provides more generous benefits during the
period of a child’s life when the need for parental care is at its greatest, rather than extending the period for which parental benefit is available into a period of the child’s life when the need for parental care is generally not as high. To arrive at this position, the inquiry has examined the various requirements for leave that were identified and has used the prerequisites that are the foundation of the inquiry’s work as a basis, taking into account factors such as the estimated costs the proposed reforms will have when they are fully implemented. The proposed model, with its distribution of parental benefit days between different periods, means that benefits become more equal as all parents are guaranteed parental benefit throughout the entire benefit period without needing to save parental benefit days.
If parents have shared custody of the child, each parent will, as a principal rule, receive parental benefit for half of the maximum time for which parental benefit can be provided up to and including the child’s third year and half of the maximum time per year that parental benefit can be provided subsequent to the child’s third year up to the child’s tenth birthday.
No amendments to the Parental Leave Act provisions concerning the opportunity to take leave without parental benefit
The inquiry’s assessment is that a parent should continue to have the right to take full-time leave from work in order to care for a child until the child is 18 months old. Reducing the opportunity to take unpaid leave from 18 months to the age of, e.g. 12 months would not automatically result in a shorted period of leave. It is not the length of the parental leave that is problematic; it is how the leave is distributed between the parents.
The opportunity to reduce working hours in the child’s early years can allow parents more time with their children and family, reduce the time pressure on them and result in greater balance between working life and family life. The inquiry thus proposes an entirely new model for the provision of parental benefit. In light of the proposal and the potential need parents may have to reduce their working hours, the inquiry’s assessment is that a parent should continue to have the right to reduce their working hours by up to one quarter in order to care for children under the age of eight years or older children who have not yet completed their first year of school.
If a child who is older than 18 months is being looked after in a foster home, the foster parents only have the right to reduce their working hours by 25 per cent. In cases where the child has substantial care needs, this may be insufficient. Consequently, the inquiry’s assessment is that the question of whether foster parents’ right to full-time leave without parental benefit should be expanded to also cover children who are over the age of 18 months should be considered in another context.
Removal of the minimum level of parental benefit
The inquiry proposes that the 90 days of parental benefit at the minimum level be scrapped. Parental benefit at the minimum level will thus be abolished. The compensation provided for the minimum level days is so low that in many cases it does not function as compensation for loss of earnings from work. The parental insurance system therefore does not provide all parents with the genuine financial opportunity to care for their children for the 90 days that the minimum level encompasses. The minimum level days are also usually those that are left to expire when the child reaches their eighth birthday. It is instead proposed that the total number of parental benefit days be 460 days with compensation at the sickness benefit or basic level.
The inquiry’s proposals does not differentiate between different multiple births or multiple adoptions, instead parental benefit is always provided at the sickness benefit or basic level. As a result of the minimum level being scrapped, the inquiry proposes that the specific provisions concerning the compensation level for the additional days that are allocated to parents in the event of multiple births be removed.
Further reservation of time with parental benefit
Distribution of parental benefit
A more equal distribution of both parental benefit and parental leave has major benefits for the situation of women in the labour market. If women and men take more equal amounts of parental leave,
women’s absence from the labour market decreases in both the short and the long term because longer parental leave is associated with substantial future responsibility for domestic and care work and with part-time work. More time in the labour market provides better conditions for salary increases, career progression, lifetime earnings and pension contributions. Women’s financial independence is reinforced when their degree of self-sufficiency increases. At the same time, longer leave for men will have more detrimental labour market outcomes for them as a group. For men, longer parental leave may result in a somewhat lower salary trend that would have been the case if they continued with their relatively short absence from paid work. However, the likelihood of statistical discrimination, or that longer parental leave for men signals less orientation towards work, decreases when the length of parental leave is evened out between men and women and also among men as a group.
The inquiry proposes that more days be reserved
The inquiry is of the opinion that parents need to be given greater incentives to share both parental benefit and parental leave more equally. However, the inquiry makes the assessment that, at present, there should not be a division of the parental benefit days in such a way that half of all the days are reserved for each of the legal guardians. It is the opinion of the inquiry that, because all families and children are different and have differing needs that may also change over time, it is important that the insurance system retain some degree of flexibility. Flexibility is highly valued by parents and makes it possible to adapt how care is organised for the child. There can also be major differences between sectors of the labour market in terms of what factors are important to allowing working life to be combined with family life, for example issues pertaining to the potential to work flexibly, the hours at which work take place, whether the parent is self-employed, etc. Accordingly, some flexibility needs to be retained in order to provide parents with the scope for such variation. A proposal for complete reservation would also result in families consisting of more than two legal guardians being excluded from using parental benefit unless some form of needs assessment is introduced, which is not in line with the rest of the
inquiry’s remit. A completely equal distribution would also require major behavioural changes among both men and women, which would be difficult to achieve in the short term. Without the opportunity to gain a comprehensive overview of the long-term consequences, it is hard to justify major changes.
The inquiry proposes that the number of days for which one parent cannot hand over the right to parental benefit to any other person, i.e. ‘the reserved period’, be increased. For the period up to and including the child’s third year, calculated from the child’s birth or an equivalent point in time, 130 days for each child or for the children together in the event of multiple births or multiple adoptions will be reserved for each parent. For the period subsequent to the child’s third year, calculated from the child’s birth or an equivalent point in time, up until the child’s tenth birthday, three days per year per child or for the children together in the event of multiple births or multiple adoptions will be reserved for each parent.
Reservation of days with parental benefit at the basic level
The inquiry makes the assessment that days with parental benefit at the basic level are not currently encompassed by the regulation concerning the reserved period for each parent and that there is no justifiable reason for this. There are also benefits to be gained by encouraging an equal distribution of parental benefit use between women and men when it comes to the issue of basic level days. This is why the inquiry proposes that these days also be included in the time for which one parent may not hand over their right to parental benefit to anyone else. This proposal means that all parents who take parental benefit are covered by the regulation concerning the reserved period.
Additional exemption from the distribution of parental benefit
The inquiry proposes one additional exemption from the principal rule of dividing the parental benefit days in half between parents who have joint custody. If one parent is permanently prevented from receiving parental benefit because they are serving a custodial sentence, the other parent will have the right to all the days with parental
benefit. For a parent to be considered permanently prevented, their sentence is required to encompass the entire period during which they are entitled to parental benefit, based on the periods across which parental benefit is distributed in accordance with the proposed new model. Those custodial sentences that will be encompassed by this proposal are thus long, fixed-term sentences and life sentences.
Improved opportunities for different family constellations to use parental insurance benefits
A parent’s cohabiting partner is to be equated to a parent
The inquiry proposes that a parent’s cohabiting partner be equated to a parent when applying the provisions concerning parental benefit without there being a requirement for the parent and the cohabiting partner to have been married to one another or to have or have had children together. The cohabiting partner will also be given the right to parental leave without a requirement for previous marriage or joint children. There are no specific requirements for a parent’s spouse to be equated to a parent, either for the right to parental benefit or the right to parental leave. It is the opinion of the inquiry that this difference appears to be unjustified.
Greater opportunity to transfer parental benefit entitlement
The inquiry proposes that a legal guardian be permitted to transfer their parental benefit entitlement to a person who is not the child’s parent or equivalent to a parent. Greater opportunity for a legal guardian to transfer some of their own days with parental benefit to another person is deemed to provide single parents with an improved potential to obtain help and relief from the burden of caring for the child from someone close to them. In families where more than two people exercise a parental role, this provides an opportunity for more people to combine parenthood with working life and for the child to benefit from the care and supervision of more parents. Greater opportunity to transfer days to someone other than a parent or equivalent to a parent should also be of value to other family constellations and could simplify people’s everyday lives. The opportunity to transfer
entitlement is deemed to have a positive outcome for those children who are encompassed by it and the inquiry believes that it is natural that only someone who has the parents’ trust will be able to take advantage of parental benefit in this way.
The inquiry proposes that it be possible to make the transfer to someone who is insured for parental benefit. It will only be possible to transfer those days that are not reserved for each of the parents. Up until the child’s third birthday, it will be possible to transfer up to 60 days for each child. Subsequent to this and up until the child’s tenth birthday, it will instead be possible to transfer a maximum of four days per child per year. A parent who has sole custody of a child will be entitled to transfer all the days. If the parents have joint custody of a child, each of the parents will instead be entitled to transfer half of the days. If the transferred days are not used, it will be possible to reclaim the entitlement to parental benefit for these. The provisions concerning parental benefit will also apply to the person who has received days following a transfer. However, it will not be possible for such a person in their turn to surrender or transfer days to someone else. An employee will be entitled to leave from work in the period during which they are receiving parental benefit as a result of a transfer.
The inquiry’s assessment is that the new opportunity for another insured person to take leave with compensation in the form of parental benefit should provide entitlement to holiday pay. The effects that the new opportunity to transfer entitlement may have on the pension should be followed up.
Transfer of the entitlement to parental benefit in conjunction with the birth or adoption of a child
Based on factors such as the needs that temporary parental benefit in conjunction with birth or adoption of a child is intended to meet and in light of the developments that have taken place in the regulations governing parental benefit and in society since these benefits were introduced, the inquiry makes the assessment that compensation for these purposes should instead be provided within the scope of parental benefit. A transfer of this type also results in an opportunity for reform in terms of prioritising other central changes in the parental insurance system.
Consequently, the inquiry proposes that a parent be entitled to parental benefit in conjunction with the birth or adoption of a child. No limit on the number of days is proposed, but it will only be possible to provide parental benefit for the period from delivery up to and including the fourteenth day after the child goes home following delivery. The calculation of the time period for withdrawing parental benefit in the event of adoption, as is the case under the current law, is based on the time at which the parents have taken the child into their care. The period during which it will be possible to provide parental benefit means that largely the same compensation level can be achieved as through the current compensation provided by temporary parental benefit. No additional days with parental benefit are proposed as a result of the transfer. Instead the entitlement to compensation will be encompassed by the entitlement to parental benefit as a whole, with the opportunities and limitations this involves. Days with parental benefit for these purposes will be deducted from the parent’s reserved period. It will also be possible to provide parental benefit to a parent who does not have custody of the child, for example to allow a non-birth parent to be present during delivery. Because the aim of this compensation is to make it possible for more than one parent to be present at the child’s arrival and early days in the family, it will be possible to provide this compensation to a parent for the same period during which parental benefit is provided to another parent for the same child.
The transfer of compensation entitlement has some consequences due to differences between the systems for parental benefit and temporary parental benefit. Nonetheless, it is the inquiry’s assessment that this does not mean that the compensation entitlement should remain within the temporary parental benefit system. If the purposes of the compensation are considered to belong more to the parental benefit system, it is logical that the entire systems of these benefits apply to the entitlement to compensation.
The provisions in the Parental Leave Act (1995:584) concerning the number of periods of leave and the time for the employee to notify their employer of leave differ between parental benefit and temporary parental benefit. However, the inquiry believes that no amendments to the Parental Leave Act’s provisions are required as a result of compensation for the purposes in question being moved over to parental benefit.
Removal of the speed premium
The inquiry’s assessment is that the protection for sickness benefit qualifying income when caring for children and the possibility to keep the same level of parental benefit for the period prior to the child’s second birthday should not be altered. The need for parental benefit and parental leave, on full or part-time basis, is great during the first two years of the child’s life, which is why the inquiry is of the opinion that it is reasonable to provide extensive protection for parental benefit and sickness benefit qualifying income in this period. However, the inquiry proposes that possibility to extended protection for parental benefit in the event of new pregnancy and adoption (the ‘speed premium’) be removed. The assessment is that removing this could lead to women working full-time more frequently between pregnancies, resulting in a more gender equal distribution between paid and unpaid work and an increase in women’s financial independence.
Change to the 240-day condition
Because the inquiry is proposing that the minimum level of parental benefit be scrapped, the qualification condition for entitlement to compensation at the sickness benefit level should also be changed. Compensation at the minimum level is currently equivalent to SEK 180 per day. The inquiry therefore proposes that the condition be changed so that the parent will have been entitled to sickness benefit that exceeds SEK 180 per day throughout the entire qualification period, instead of sickness benefit that exceeds the minimum level for parental benefit. This change will mean that the condition is the same as prior to the change.
Entrepreneurs’ conditions and opportunities to use parental insurance
It can be concluded that parents who are entrepreneurs, i.e. people who run companies of any form, generally take out less of compensation from the parental insurance system than employees, despite the fact that they may have the same basic entitlement to such
compensation and in spite of the fact that they want to make use of parental insurance. If this results in the children of entrepreneurs having less access to their parents than they need, this is of course not a satisfactory situation from the child’s perspective.
A large part of the problem with using parental insurance described by entrepreneurs relates to the regulations concerning sickness benefit qualifying income. The search for solutions within the regulations requires a broader and more in-depth review of the provisions concerning sickness benefit qualifying income than the inquiry’s remit allows. In spite of this, the inquiry makes the assessment that there is need for a protective provision for sickness benefit qualifying income during the establishment phase of a company, not just for those who are self-employed, who already have such protection under the current regulations, but also for people who run limited companies. Because the Government has announced in the budget bill for 2018 that it intends to publish a government bill concerning financial protection during the establishment phase that covers all entrepreneurs, regardless of what legal form their enterprise takes, the inquiry is not issuing any proposals concerning such changes.
Within the scope of the general proposals the inquiry is issuing concerning changes within the parental benefit system, serious consideration has been given to the fact that parent’s circumstances vary in terms of taking parental leave and parental benefit. In particular, the proposal to provide greater opportunity to transfer parental benefit entitlement to another person should make it easier for entrepreneurs to combine family and working life. In general, it is difficult to see how changes to the conditions within the parental insurance system would solve the problems described, in any case without completely abandoning certain basic principles of the social insurance systems. The inquiry should therefore not issue any proposals concerning such changes that only have an entrepreneur’s perspective.
Students’ conditions and opportunities to use parental insurance
The inquiry’s assessment is that the general proposals being issued by the inquiry concerning changes to the parental insurance system will also benefit students. No changes that only have a student’s per-
spective should be made to the conditions for parental insurance benefits. Nor should the calculation of sickness benefit qualifying income for parental benefit and temporary parental benefit be altered only for students. Nevertheless, the inquiry agrees with the proposals that have been published in the memorandum Stärkt skydd av sjukpenninggrundande inkomst för studerande [Greater protection for sickness benefit qualifying income for students] concerning expanding the general protection for sickness benefit qualifying income for students to also encompass the period in which a person is studying without student aid.
The inquiry’s assessment is also that there should be an investigation in another context into whether it should be possible to provide student aid in the form of a supplementary benefit for students when both parents are studying or the entitlement to such a benefit should be structured in an alternative manner in order to encourage gender equal parenting for parents who study. There should also be an investigation as to whether it should be possible to retain student aid during pregnancy for students who have risks in their study environment, for example during work placement periods, and where it is not feasible to adapt the work environment or duties or to relocate the student.
Greater protection for women receiving pregnancy benefit
Extension of the period with pregnancy benefit
The longest pregnancy benefit is currently provided up to and including the eleventh day prior to the estimated delivery date. However, the circumstances that give a woman an entitlement to pregnancy benefit do not expire simply because there are ten days remaining until the expected delivery date Consequently, the inquiry proposes that entitlement to pregnancy benefit is altered so that it can be provided up to and including the day prior to the expected delivery date, i.e. ten days longer than is currently the case.
The inquiry’s assessment is that it is desirable to further expand entitlement to pregnancy benefit to better align it with the needs of pregnant women. One appropriate expansion could be to make pregnancy benefit general so that it covers all pregnant women for the final ten days prior to the estimated delivery date. However, the
inquiry has neither the time nor the financial resources to undertake the deliberations required in order to issue its own proposal. Extensive analysis must be carried out of what needs pregnant women actually have in terms of compensation for loss of earnings due to their work capacity being reduced as a result of pregnancy and these needs should be the decisive factors in the future design of pregnancy benefit. An inquiry of this type should primarily be conducted by the authorities that have specific knowledge of this area.
Raising the income ceiling used when calculating sickness benefit qualifying income
There is a proposal in the budget bill for 2018 to increase the income ceiling used when calculating sickness benefit qualifying income from 7.5 to 8.0 price base amounts as of 1 July 2018. There is an explicit exemption to this increase for benefits including pregnancy benefit. The inquiry is of the opinion that there is also justification for increasing the ceiling for pregnancy benefit. The inquiry proposes that the income ceiling used when calculating sickness benefit qualifying income for pregnancy benefit be the same as that used within the sickness insurance system and thus be increased from 7.5 to 8.0 price base amounts.
Temporary parental benefit
Raising the income ceiling used when calculating sickness benefit qualifying income
There is a proposal in the budget bill for 2018 to increase the income ceiling used when calculating sickness benefit qualifying income for the majority of sickness insurance benefits from 7.5 to 8.0 price base amounts as of 1 July 2018. There is an explicit exemption to this increase for benefits including temporary parental benefit. The inquiry is of the opinion that there is also justification for increasing the ceiling for temporary parental benefit. The inquiry proposes that the income ceiling used when calculating sickness benefit qualifying income for temporary parental benefit be the same as that used
within the sickness insurance system and thus be increased from 7.5 to 8.0 price base amounts.
A need to review the regulations concerning temporary parental benefit
The regulations pertaining to temporary parental benefit are complicated and there are established problems with respect to where to the boundaries lie between this benefit and other support systems. The inquiry’s assessment is that there needs to be a comprehensive review of the regulations in order to simplify and make these easier to interpret. However, there is not the scope to conduct such a review as part of the inquiry’s work.
Other amendments
The inquiry proposes some minor amendments to various statutes including the Social Insurance Code and the Parental Leave Act. For example, we propose a codification of the regulation that has been established in case law that a parent may reclaim parental benefit entitlement that has been transferred to another parent for days that have not been used and amendments to the provisions concerning deducting foreign benefits that correspond to parental benefit as a result of a child’s birth.
Greater knowledge about parental insurance, parental leave and parental benefit supplement and follow-up of the proposals
The inquiry proposes that the Government task Försäkringskassan (the Swedish Social Insurance Agency) with developing opportunities for parents to make a clear plan for their parental leave based on the new model for the parental insurance system. In addition, Försäkringskassan and the Swedish Pensions Agency will be tasked with continuing the work of disseminating information about the long and short-term consequences of distributing parental benefit and parental leave in a gender equal manner. In particular, entrepreneurs’ need for guidance with respect to matters such as calculation of sickness benefit qualifying income needs to be met.
Campaigns and other initiatives to encourage gender equal use of parental insurance benefits should be evaluated.
The inquiry’s assessment is that the social partners should be encouraged to continue providing good advice and information about existing parental benefit supplement and parental salary.
The inquiry’s assessment is that a follow-up should be conducted of the consequences of the proposals being issued.
Entry into force and transitional provisions
The inquiry proposes that all statutory amendments enter into force on 1 January 2019, with some transitional provisions. For example, the current model for parental benefit will apply with respect to children born prior to 1 January 2019 or, in the event of adoption, when adoptive parents have gained custody of the child prior to this date.
Consequences of the inquiry’s proposals
The inquiry’s assessment is that the proposals will contribute all in all to a more equal distribution of parental benefit, temporary parental benefit and parental leave. It is also deemed that these proposals will contribute to achieving the gender equality policy target of financial gender equality and an equal distribution of unpaid domestic and care work.
The inquiry’s basic premise throughout is that children benefit from an early and close connection with their parents. The proposals that the inquiry is issuing are intended to result in a more equal distribution of parental leave and parental benefit between the child’s parents and are also expected to result in a more equal distribution of childcare, which encourages good contact between the child and more than one of their parents.
The inquiry makes the assessment that its proposals together lead to savings for the central government in the initial years after they enter into force, but that they involve somewhat increased expenditure once they are completely phased in. However, the period of this forecast is long and there is thus a high degree of uncertainty.
1. Författningsförslag
1.1. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken1
dels att 12 kap. 13, 15 a, 15 b, 19, 20, 24, 29, 34 a, 41 a–46 §§ samt 13 kap. 10–15 §§ ska upphöra att gälla,
dels att rubrikerna närmast före 11 kap. 4 och 5 §§ samt 12 kap. 16 §, rubrikerna närmast efter 12 kap. 23 och 28 §§, de åtta rubrikerna närmast efter 12 kap. 41 § och de fyra rubrikerna närmast efter 13 kap. 9 § ska utgå,
dels att nuvarande 12 kap. 12 a § ska betecknas 12 kap. 13 §,
dels att 5 kap. 9 §, 10 kap. 8, 10 och 11 §§, 11 kap. 1, 4–6 och 10 §§, 12 kap. 1, 4, 4 a, 8, 9, 12, 15–18, 30, 33–35, 39–41 §§, 13 kap. 1, 2, 3, 31 a och 33 §§, 110 kap. 5 a § samt rubrikerna närmast före 11 kap. 4 § och 12 kap. 17 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas fem nya paragrafer, 12 kap. 5 a, 12 a, 12 b, 17 a och 17 b §§, och närmast före 11 kap. 6 §, 12 kap. 5 a, 12, 12 a och 12 b §§ nya rubriker av följande lydelse,
dels att det närmast före 12 kap. 13 § ska införas en ny rubrik som ska lyda ”Föräldrapenning för tid före ansökan”.
1 Senaste lydelse av 12 kap. 12 a § 2013:999 12 kap. 13 § 2013:999 12 kap. 15 a § 2013:999 12 kap. 15 b § 2013:999 12 kap. 20 § 2013:999 12 kap. 34 a § 2013:999 12 kap. 41 a § 2013:999 12 kap. 41 b § 2013:999 12 kap. 41 c § 2013:999 12 kap. 41 d § 2013:999
12 kap. 41 e § 2013:999 12 kap. 41 f § 2013:999 12 kap. 41 g § 2015:674 12 kap. 41 h § 2013:999 12 kap. 45 a § 2017:559 12 kap. 46 § 2013:999 13 kap. 11 § 2011:486 rubriken närmast före 12 kap. 41 a § 2013:999 rubriken närmast före 12 kap. 45 a § 2017:559 rubriken närmast före 12 kap. 46 § 2013:999.
5 kap.
9 §2
Nuvarande lydelse
Den som är bosatt i Sverige är försäkrad för följande förmåner:
Avdelning B Familjeförmåner
1. föräldrapenning på lägstanivå och grundnivå,
2. barnbidrag,
3. underhållsstöd,
4. adoptionsbidrag,
5. vårdbidrag,
(11 och 12 kap.)
(15 och 16 kap.) (17–19 kap.) (21 kap.) (22 kap.)
Avdelning C Förmåner vid sjukdom eller arbetsskada
6. sjukpenning i särskilda fall,
7. rehabilitering, bidrag till arbetshjälpmedel, särskilt bidrag och rehabiliteringspenning i särskilda fall,
8. sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning,
(28 a kap.) (29–31 a kap.)
(33 och 35–37 kap.)
Avdelning D Särskilda förmåner vid funktionshinder
9. handikappersättning, 10. assistansersättning, 11. bilstöd,
(50 kap.) (51 kap.) (52 kap.)
Avdelning E Förmåner vid ålderdom
12. garantipension,
13. särskilt pensionstillägg, 14. äldreförsörjningsstöd,
(55, 56, 65–67 och 69–71 kap.) (73 kap.) (74 kap.)
Avdelning F Förmåner till efterlevande
15. efterlevandestöd, 16. garantipension till omställningspension,
(77, 79 och 85 kap.) (77, 81 och 85 kap.)
2 Senaste lydelse 2011:1513.
Avdelning G Bostadsstöd
17. bostadsbidrag, 18. bostadstillägg, och 19. boendetillägg.
(95–98 kap.) (100–103 kap.) (103 a–103 e kap.)
Föreslagen lydelse
Den som är bosatt i Sverige är försäkrad för följande förmåner:
Avdelning B Familjeförmåner
1. föräldrapenning på grundnivå,
2. barnbidrag,
3. underhållsstöd,
4. adoptionsbidrag,
5. vårdbidrag,
(11 och 12 kap.) (15 och 16 kap.) (17–19 kap.) (21 kap.) (22 kap.)
Avdelning C Förmåner vid sjukdom eller arbetsskada
6. sjukpenning i särskilda fall,
7. rehabilitering, bidrag till arbetshjälpmedel, särskilt bidrag och rehabiliteringspenning i särskilda fall,
8. sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning,
(28 a kap.) (29–31 a kap.)
(33 och 35–37 kap.)
Avdelning D Särskilda förmåner vid funktionshinder
9. handikappersättning, 10. assistansersättning, 11. bilstöd,
(50 kap.) (51 kap.) (52 kap.)
Avdelning E Förmåner vid ålderdom
12. garantipension,
13. särskilt pensionstillägg, 14. äldreförsörjningsstöd,
(55, 56, 65–67 och 69–71 kap.) (73 kap.) (74 kap.)
Avdelning F Förmåner till efterlevande
15. efterlevandestöd, 16. garantipension till omställningspension,
(77, 79 och 85 kap.) (77, 81 och 85 kap.)
Avdelning G Bostadsstöd
17. bostadsbidrag, 18. bostadstillägg, och 19. boendetillägg.
(95–98 kap.) (100–103 kap.) (103 a–103 e kap.)
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 kap.
8 §
Graviditetspenning lämnas längst till och med den elfte dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse.
Graviditetspenning lämnas längst till och med dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse.
Lydelse enligt prop. 2017/18:1 , utg.omr. 10
Föreslagen lydelse
10 §
Graviditetspenning beräknas enligt bestämmelserna om sjukpenning och sjukpenninggrundande inkomst i 25–28 kap., med de undantag som anges i 11 §.
För hel graviditetspenning motsvarar ersättningsnivån beräkningsunderlaget för sjukpenning på normalnivån enligt 28 kap. 7 § 1.
11 §3
Det som i denna balk i övrigt eller i annan författning föreskrivs om sjukpenning enligt 25–28 kap. gäller i tillämpliga delar även i fråga om graviditetspenning, med undantag av bestämmelserna i
– 25 kap. 5 § om bortseende från inkomst av anställning och annat förvärvsarbete överstigande 8,0 prisbasbelopp,
– 27 kap. 5 § om ersättning för merutgifter,
– 27 kap. 5 § om ersättning för merutgifter,
– 27 kap. 27 § och 28 b § första stycket om karensdagar,
3 Ändringen innebär bl.a. att andra och tredje styckena tas bort.
– 27 kap. 27 § och 28 b § första stycket om karensdagar,
– 27 kap. 29–33 a §§ om karenstid, och
– 27 kap. 29–33 a §§ om karenstid, och
– 28 kap. 7 § 2 om beräkningsunderlag för sjukpenning på fortsättningsnivån.
– 28 kap. 7 § 2 om beräkningsunderlag för sjukpenning på fortsättningsnivån.
Vid beräkning av graviditetspenning ska det vid beräkningen av den sjukpenninggrundande inkomsten bortses från inkomst av anställning och annat förvärvsarbete till den del summan av dessa inkomster överstiger 7,5 prisbasbelopp. Det ska vid denna beräkning i första hand bortses från inkomst av annat förvärvsarbete.
För hel graviditetspenning motsvarar ersättningsnivån beräkningsunderlaget för sjukpenning på normalnivån enligt 28 kap. 7 § 1 grundat på en sjukpenninggrundande inkomst beräknad enligt första och andra styckena.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
11 kap.
1 §
I detta kapitel finns inledande bestämmelser i 2–3 §§. Vidare finns bestämmelser om – föräldrabegreppet i 4–6 §§, – personer som likställs med förälder i 4 och 5 §§, – adoptionsbegreppet i 7 §, – föräldrapenningsförmån till annan försäkrad än en förälder i 6 §, – rätten till föräldrapenningsförmåner i 8–13 §§,
– adoptionsbegreppet i 7 §,
– samordning med andra förmåner i 14–16 §§, och
– rätten till föräldrapenningsförmåner i 8–13 §§,
– utbetalning till annan än förälder i 17 §.
– samordning med andra förmåner i 14–16 §§, och
– utbetalning till annan än förälder i 17 §.
Föräldrabegreppet Personer som likställs med förälder
4 §
Vid tillämpningen av bestämmelserna om föräldrapenningsförmåner likställs med en förälder följande personer:
1. förälders make som stadigvarande sammanbor med föräldern,
2. förälders sambo som tidigare har varit gift med eller har eller har haft barn med föräldern,
2. förälders sambo,
3. särskilt förordnad vårdnadshavare som har vård om barnet, och
4. blivande adoptivförälder.
5 §4
När det gäller tillfällig föräldrapenning likställs med en förälder även följande personer:
1. förälders sambo i annat fall än som avses i 4 § 2, och
2. familjehemsförälder.
När det gäller tillfällig föräldrapenning likställs med en förälder även familjehemsförälder.
Första stycket gäller inte i fall som avses i 13 kap. 8 och 9 §§.
4 Ändringen innebär bl.a. att andra stycket tas bort.
Föräldrapenningsförmån till annan försäkrad än en förälder
6 §
I fråga om tillfällig föräldrapenning för en försäkrad som har fått rätt till sådan förmån enligt 13 kap. 8, 9, 11 eller 31 a § likställs den försäkrade med en förälder.
Vid tillämpningen av bestämmelserna om föräldrapenning ska vad som anges om en förälder även gälla en försäkrad som har fått rätt till en sådan förmån genom överlåtelse enligt 12 kap. 17 § första stycket. Den försäkrade får dock inte i sin tur avstå eller överlåta rätt till föräldrapenning enligt nämnda lagrum.
En försäkrad som enligt första stycket är likställd med en förälder får dock inte överlåta rätten till tillfällig föräldrapenning enligt 13 kap. 8 §. Inte heller får Försäkringskassan bevilja tillfällig föräldrapenning enligt 13 kap. 9 § på grundval av ett medgivande av en sådan försäkrad.
Vid tillämpningen av bestämmelserna om tillfällig föräldrapenning ska vad som anges om en förälder även gälla en försäkrad som har fått rätt till en sådan förmån enligt 13 kap. 8, 9 eller 31 a §. Den försäkrade får dock inte i sin tur överlåta rätten till tillfällig föräldrapenning enligt 13 kap. 8 §.
Inte heller får Försäkringskassan bevilja tillfällig föräldrapenning enligt 13 kap. 9 § på grundval av ett medgivande av en sådan försäkrad.
10 §5
Föräldrapenningsförmåner får inte lämnas till båda föräldrarna för samma barn och tid i annat fall än som anges i 12 kap. 4 a, 6 och 7 §§ samt 13 kap. 10, 11, 13, 26 och 30 §§. För tillfällig föräldrapenning gäller även 13 kap. 3 §.
Föräldrapenningsförmåner får inte lämnas till fler än en förälder för samma barn och tid i annat fall än som anges i 12 kap. 4 a, 5 a, 6 och 7 §§ samt 13 kap. 26 och 30 §§.
5 Senaste lydelse 2011:1082.
Tillfällig föräldrapenning enligt 13 kap. 31 e § får lämnas till flera föräldrar för samma barn och tid.
Tillfällig föräldrapenning enligt 13 kap. 31 e § får lämnas till flera föräldrar för samma barn och tid. För tillfällig föräldrapenning gäller även 13 kap. 3 §.
12 kap.
1 §6
I detta kapitel finns bestämmelser om – rätten till föräldrapenning i 2–11 §§, – förmånstiden i 12–13 §§, – vem som får föräldrapenningen i 14–17 §§,
– vem som får föräldrapenningen i 14–17 b §§,
– ersättningsnivåer i 18–24 §§, – beräkning av föräldrapenning på sjukpenningnivån i 25–31 §§, – beräkning av antalet dagar med rätt till föräldrapenning i 32–34 §§, – föräldrapenning för de första 180 dagarna i 35–38 §§,
– föräldrapenning för de första 180 dagarna i 35–38 §§, och
– föräldrapenning efter 180 dagar i 39–41 §§,
– föräldrapenning efter 180 dagar i 39–41 §§.
– föräldrapenning för tid efter barnets fjärde levnadsår i 41 a– 41 h §§, och
– föräldrapenning vid flerbarnsfödsel i 42–46 §§.
4 §
I andra fall än som avses i 5 och 6 §§ har en förälder som inte har barnet i sin vård rätt till föräldrapenning endast om det finns särskilda skäl.
I andra fall än som avses i 5–6 §§ har en förälder som inte har barnet i sin vård rätt till föräldrapenning endast om det finns särskilda skäl.
6 Senaste lydelse 2013:999.
4 a §7
Föräldrapenning får för samma barn och tid lämnas till båda föräldrarna samtidigt i högst 30 dagar under barnets första levnadsår, räknat från barnets födelse eller därmed likställd tidpunkt. Detta gäller endast dagar för vilka det inte för någon av föräldrarna finns hinder enligt 17 § andra stycket mot att avstå föräldrapenning till förmån för den andra föräldern.
Föräldrapenning får för samma barn och tid lämnas till flera föräldrar i högst 30 dagar under barnets första levnadsår, räknat från barnets födelse eller därmed likställd tidpunkt. Detta gäller endast dagar för vilka det inte för någon av föräldrarna finns hinder enligt 17 § andra stycket mot att avstå eller överlåta rätten till föräldrapenning till någon annan.
Bestämmelser om ansökan i fall som avses i första stycket finns i 110 kap. 5 a §.
Barns födelse
5 a §
En förälder har rätt till föräldrapenning i samband med barns födelse.
Föräldrapenning i samband med barns födelse kan lämnas för tid från och med förlossningen till och med den fjortonde dagen efter barnets hemkomst efter förlossningen. Föräldrapenningen kan lämnas även till en förälder som inte har barnet i sin vård.
7 Senaste lydelse 2011:1082.
8 §8
Bestämmelserna om föräldrapenning gäller i tillämpliga delar också vid adoption av barn, med följande undantag:
1. Vid adoption av andra makens barn eller av eget barn lämnas föräldrapenning inte utöver vad som skulle ha gällt om adoptionen inte hade ägt rum.
2. Föräldrapenning i samband med föräldrautbildning enligt 6 § till den som avser att adoptera ett barn lämnas inte före den dag då föräldern har fått barnet i sin vård.
2. Beräkningen av tiden i 5 a § andra stycket utgår från den tidpunkt då föräldrarna har fått barnet i sin vård.
3. Föräldrapenning i samband med föräldrautbildning enligt 6 § till den som avser att adoptera ett barn lämnas inte före den dag då föräldern har fått barnet i sin vård.
9 §
Föräldrapenning lämnas enligt följande förmånsnivåer:
1. Hel föräldrapenning lämnas för dag när föräldern inte förvärvsarbetar.
2. Tre fjärdedels föräldrapenning lämnas när föräldern förvärvsarbetar högst en fjärdedel av normal arbetstid.
3. Halv föräldrapenning lämnas när föräldern förvärvsarbetar högst hälften av normal arbetstid.
4. En fjärdedels föräldrapenning lämnas när föräldern förvärvsarbetar högst tre fjärdedelar av normal arbetstid.
5. En åttondels föräldrapenning lämnas när föräldern förvärvsarbetar högst sju åttondelar av normal arbetstid. Föräldrapenning får dock lämnas som hel, tre fjärdedels, halv, en fjärdedels eller en åttondels föräldrapenning på grundnivå enligt 23 § eller på lägstanivå enligt 24 § när föräldern arbetar högst sju åttondelar av normal arbetstid.
Föräldrapenning får dock lämnas som hel, tre fjärdedels, halv, en fjärdedels eller en åttondels föräldrapenning på grundnivå enligt 23 § när föräldern arbetar högst sju åttondelar av normal arbetstid.
8 Senaste lydelse 2013:999.
Inledande bestämmelser
12 §9
Föräldrapenning med anledning av ett barns födelse lämnas under högst 480 dagar sammanlagt för föräldrarna, och vid flerbarnsfödsel under ytterligare högst 180 dagar för varje barn utöver det första.
Föräldrapenning med anledning av barns födelse lämnas under högst 460 dagar sammanlagt för föräldrarna, och vid flerbarnsfödsel under ytterligare högst 170 dagar för varje barn utöver det första.
Om ett barn blir bosatt här i landet under barnets andra levnadsår lämnas föräldrapenning under högst 200 dagar sammanlagt för föräldrarna, och vid flerbarnsfödsel under ytterligare högst 76 dagar för varje barn utöver det första. Om barnet blir bosatt här i landet efter det andra levnadsåret lämnas föräldrapenning under högst 100 dagar sammanlagt för föräldrarna, och vid flerbarnsfödsel under ytterligare högst 38 dagar för varje barn utöver det första.
Föräldrapenning lämnas längst till dess att barnet har fyllt tio år på det sätt som anges i 12 a och 12 b §§.
För tid efter barnets fjärde levnadsår, räknat från barnets födelse eller därmed likställd tidpunkt, lämnas föräldrapenning dock under högst 96 dagar sammanlagt för föräldrarna, och vid flerbarnsfödsel under ytterligare högst 36 dagar för varje barn utöver det första.
9 Senaste lydelse 2017:559. Ändringen innebär bl.a. att tredje stycket tas bort.
Fördelning av antalet dagar för tid till och med barnets tredje levnadsår
12 a §
För tid till och med barnets tredje levnadsår, räknat från barnets födelse eller därmed likställd tidpunkt, lämnas föräldrapenning under högst 390 av det antal dagar som anges i 12 § första stycket, och vid flerbarnsfödsel under ytterligare högst 142 av antalet dagar för varje barn utöver det första.
Om ett barn blir bosatt här i landet under barnets andra levnadsår, lämnas föräldrapenning för tid till och med barnets tredje levnadsår under högst 130 av det antal dagar som anges i 12 § första stycket, och vid flerbarnsfödsel under ytterligare högst 46 av antalet dagar för varje barn utöver det första. Om barnet blir bosatt här i landet under det tredje levnadsåret lämnas föräldrapenning för samma tid under högst 30 av det antal dagar som anges i 12 § första stycket, och vid flerbarnsfödsel under ytterligare högst tio av antalet dagar för varje barn utöver det första.
Fördelning av antalet dagar för tid efter barnets tredje levnadsår till dess att barnet har fyllt tio år
12 b §
För tid efter barnets tredje levnadsår, räknat från barnets födelse eller därmed likställd tidpunkt, till dess att barnet har fyllt tio år lämnas föräldrapenning under högst tio av det antal dagar som anges i 12 § första stycket per år, och vid flerbarnsfödsel under ytterligare högst fyra dagar per år av antalet dagar för varje barn utöver det första.
15 §10
Om föräldrarna har gemensam vårdnad om ett barn får vardera föräldern föräldrapenning under hälften av den tid som anges i 12 §. Vardera föräldern får då föräldrapenning under hälften av den tid för vilken förmånen enligt 19 § lämnas på sjukpenning- eller grundnivån och hälften av den tid för vilken den lämnas på lägstanivån. Om endast en av föräldrarna har rätt till föräldrapenning, får han eller hon dock föräldrapenning under hela den tid som anges i 12 §.
Om föräldrarna har gemensam vårdnad om ett barn får vardera föräldern föräldrapenning under hälften av den tid som anges i 12–12 b §§. Om endast en av föräldrarna har rätt till föräldrapenning, får han eller hon dock föräldrapenning under hela den tiden.
10 Senaste lydelse 2013:999.
16 §
Om en förälder på grund av sjukdom eller funktionshinder varaktigt saknar förmåga att vårda barnet, får den andra föräldern föräldrapenning under hela den tid som anges i 12 §.
Om en förälder på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning varaktigt saknar förmåga att vårda barnet, får den andra föräldern föräldrapenning under hela den tid som anges i 12 §.
Detsamma gäller om en förälder på grund av avtjänande av fängelsestraff är varaktigt förhindrad att vårda barnet.
Avstående från föräldrapenning Avstående från och överlåtelse av rätten till föräldrapenning
17 §11
En förälder kan genom skriftlig anmälan till Försäkringskassan avstå rätten att få föräldrapenning till förmån för den andra föräldern.
En förälder kan genom skriftlig anmälan till Försäkringskassan avstå rätten att få föräldrapenning till förmån för en annan förälder.
En förälder kan på samma sätt överlåta rätten till någon annan som är försäkrad för föräldrapenning under de förutsättningar som anges i 17 a §.
Detta gäller dock inte föräldrapenning på sjukpenningnivå enligt 21 och 22 §§ såvitt avser en tid om
1. 90 dagar för varje barn, eller
2. 90 dagar för barnen gemensamt vid flerbarnsfödsel.
För tid som anges i 12 a § gäller vad som anges i första stycket dock inte föräldrapenning såvitt avser
1. 130 dagar för varje barn, eller
2. 130 dagar för barnen gemensamt vid flerbarnsfödsel.
11 Senaste lydelse 2015:674.
I anmälan ska det anges vilka ersättningsnivåer enligt 18 § avståendet avser.
För tid som anges i 12 b § gäller vad som anges i första stycket inte såvitt avser
1. tre dagar per år för varje barn, eller
2. tre dagar per år för barnen gemensamt vid flerbarnsfödsel.
17 a §
För tid som anges i 12 a § får överlåtelse av rätten till föräldrapenning avse högst 60 dagar för varje barn. För tid som anges i 12 b § får överlåtelse avse högst fyra dagar per år för varje barn.
En förälder som har ensam vårdnad om ett barn har rätt att själv överlåta alla de dagar som anges i första stycket. Om föräldrarna har gemensam vårdnad om ett barn har vardera föräldern rätt att överlåta hälften av antalet dagar.
17 b §
Den förälder som har avstått eller överlåtit rätt till föräldrapenning enligt 17 § första stycket får återta avståendet eller överlåtelsen för dagar som inte har utnyttjats.
18 §
Föräldrapenning kan lämnas på
- sjukpenningnivå,
- grundnivå, eller
- lägstanivå.
Föräldrapenning kan lämnas på sjukpenningnivå eller grundnivå.
Lydelse enligt prop. 2017/18:1 , utg.omr. 10
Föreslagen lydelse
30 §
Har efter tid som avses i 26 kap. 15 § (SGI-skyddad tid för föräldraledighet) sänkning inte skett av den sjukpenninggrundande inkomst som avses i 25 kap. på grund av att den årliga inkomsten överstiger 8,0 prisbasbelopp, gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i 25–29 §§.
Har efter tid som avses i 26 kap. 15 § (SGI-skyddad tid för föräldraledighet) sänkning inte skett av den sjukpenninggrundande inkomst som avses i 25 kap. på grund av att den årliga inkomsten överstiger 8,0 prisbasbelopp, gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i 25–28 §§.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
33 §12
Om en förälder har fått en förmån enligt utländsk lagstiftning, som motsvarar föräldrapenning med anledning av ett barns födelse, ska den tid som den utländska förmånen har lämnats för räknas av från det högsta antal dagar som föräldrapenning kan lämnas för enligt 12 §.
Om en förälder har fått en förmån enligt utländsk lagstiftning, som motsvarar föräldrapenning med anledning av barns födelse, ska den tid som den utländska förmånen har lämnats för räknas av från det högsta antal dagar som föräldrapenning kan lämnas för enligt 12 § första stycket.
Om rätten till föräldrapenning inträder först under sådan tid som avses i 12 § andra eller tredje stycket och den ena av föräldrarna eller båda har fått en sådan utländsk förmån som ska räknas av enligt första stycket, ska avräkningen göras från det högsta antal dagar som föräldrapenning hade kunnat lämnas för enligt 12 § första stycket.
12 Senaste lydelse 2017:559. Ändringen innebär bl.a. att andra stycket tas bort.
34 §13
Avräkning enligt 33 § första stycket ska i första hand göras från de dagar som föräldern själv har rätt till enligt 15 § första meningen samt, när det gäller dessa dagar, från de dagar som avses i 35–37 §§.
Avräkning enligt 33 § ska i första hand göras från de dagar som föräldern själv har rätt till enligt 15 § första meningen samt, när det gäller dessa dagar, från de dagar som avses i 35–37 §§.
För återstående dagar som ska räknas av gäller följande:
1. Om den utländska förmånen grundas på inkomst av anställning eller av annat förvärvsarbete, ska avräkningen i första hand göras från de dagar för vilka föräldrapenning kan lämnas på sjukpenningnivån.
För sådan avräkning av dagar som överstiger det högsta antal dagar som kan lämnas för tid som anges i 12 a § ska avräkning, i stället för vad som följer av första stycket, göras från de dagar som kan lämnas sist för tid som anges i 12 b §.
2. Om den utländska förmånen lämnas med ett belopp som för alla förmånstagare är enhetligt och oberoende av inkomst av anställning eller av annat förvärvsarbete, ska avräkningen i första hand göras från de dagar för vilka föräldrapenning kan lämnas endast på lägstanivån.
35 §14
Till en förälder som är försäkrad för både bosättningsbaserad och arbetsbaserad föräldrapenning lämnas förmånen för de första 180 dagarna enligt följande:
1. Föräldrapenning lämnas på sjukpenningnivån, om föräldern under minst 240 dagar i följd före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen
1. Föräldrapenning lämnas på sjukpenningnivån, om föräldern under minst 240 dagar i följd före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen
13 Senaste lydelse 2013:999. 14 Senaste lydelse 2015:964.
har varit försäkrad för sjukpenning enligt 6 kap. 6 § 3 och under hela den tiden skulle ha haft rätt till en sjukpenning som överstiger lägstanivån för föräldrapenning (240-dagarsvillkoret).
har varit försäkrad för sjukpenning enligt 6 kap. 6 § 3 och under hela den tiden skulle ha haft rätt till en sjukpenning som överstiger 180 kronor om dagen (240dagarsvillkoret).
2. Om förutsättningarna i 1 inte är uppfyllda eller hel föräldrapenning på sjukpenningnivån i annat fall inte överstiger 250 kronor om dagen, lämnas föräldrapenning på grundnivån.
39 §
Till en förälder som är försäkrad för både bosättningsbaserad och arbetsbaserad föräldrapenning lämnas förmånen efter den 180 dagen för
Till en förälder som är försäkrad för både bosättningsbaserad och arbetsbaserad föräldrapenning lämnas förmånen för dagar efter den 180 dagen på sjukpenningnivån, dock lägst på grundnivån.
1. 210 dagar på sjukpenningnivån, dock lägst på grundnivån, och
2. 90 dagar på lägstanivån.
40 §
Till en förälder som är försäkrad för enbart bosättningsbaserad föräldrapenning lämnas förmånen efter den 180 dagen för
Till en förälder som är försäkrad för enbart bosättningsbaserad föräldrapenning lämnas förmånen för dagar efter den 180 dagen på grundnivån.
1. 210 dagar på grundnivån, och
2. 90 dagar på lägstanivån.
41 §
Till en förälder som är försäkrad för enbart arbetsbaserad föräldrapenning lämnas förmånen efter den 180 dagen för 210 dagar på sjukpenningnivån, dock lägst på grundnivån.
Till en förälder som är försäkrad för enbart arbetsbaserad föräldrapenning lämnas förmånen för dagar efter den 180 dagen på sjukpenningnivån, dock lägst på grundnivån.
13 kap.
1 §15
I detta kapitel finns allmänna bestämmelser om rätten till tillfällig föräldrapenning i 2–9 §§.
Vidare finns bestämmelser om – tillfällig föräldrapenning vid barns födelse eller adoption i 10– 15 §§,
– vård av barn som inte har fyllt 12 år i 16–21 §§,
– vård av barn som inte har fyllt 12 år i 16–21 §§,
– vård av barn som har fyllt 12 år i 22–25 §§,
– vård av barn som har fyllt 12 år i 22–25 §§,
– vård av barn som omfattas av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade i 26–29 §§,
– vård av barn som omfattas av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade i 26–29 §§,
– vård av allvarligt sjukt barn i 30 och 31 §§,
– vård av allvarligt sjukt barn i 30 och 31 §§,
– utvidgad rätt till tillfällig föräldrapenning vid förälders sjukdom eller smitta i 31 a–31 d §§,
– utvidgad rätt till tillfällig föräldrapenning vid förälders sjukdom eller smitta i 31 a–31 d §§,
– tillfällig föräldrapenning i samband med att ett barn har avlidit i 31 e och 31 f §§,
– tillfällig föräldrapenning i samband med att ett barn har avlidit i 31 e och 31 f §§,
– beräkning av antalet dagar med rätt till tillfällig föräldrapenning i 32 §, och
– beräkning av antalet dagar med rätt till tillfällig föräldrapenning i 32 §, och
– beräkning av tillfällig föräldrapenning i 33–38 §§.
– beräkning av tillfällig föräldrapenning i 33–38 §§.
15 Senaste lydelse 2010:2005.
2 §16
Rätt till tillfällig föräldrapenning har en försäkrad förälder som avstår från att utföra förvärvsarbete i samband med ett barns födelse eller behov av vård eller i samband med att ett barn har avlidit.
Rätt till tillfällig föräldrapenning har en försäkrad förälder som avstår från att utföra förvärvsarbete i samband med behov av vård av ett barn eller i samband med att ett barn har avlidit.
Tillfällig föräldrapenning lämnas i de fall och under de närmare förutsättningar som anges i detta kapitel.
3 §
Tillfällig föräldrapenning får förutom i de fall som anges i 11 kap. 10 § lämnas till båda föräldrarna för samma barn och tid:
Tillfällig föräldrapenning får förutom i de fall som anges i 11 kap. 10 § lämnas till flera föräldrar för samma barn och tid:
1. om föräldrarna följer med sitt barn till läkare när barnet lider av allvarlig sjukdom, och
2. om föräldrarna, som en del i behandlingen av sitt barn, behöver delta i läkarbesök eller i behandling som ordinerats av läkare.
31 a §
Försäkringskassan får besluta att en annan person som är försäkrad för tillfällig föräldrapenning och som avstår från förvärvsarbete ska få rätt till tillfällig föräldrapenning för att i stället för föräldern vårda ett barn som inte har fyllt tre år. Som villkor för detta gäller
1. att föräldern på grund av egen sjukdom eller smitta inte kan vårda barnet,
2. att föräldern enligt 12 kap. 14–16 §§ har rätt att själv uppbära föräldrapenningen eller skulle ha haft rätt att själv uppbära föräldrapenningen, och
3. att föräldern inte bor tillsammans med någon som kan beviljas tillfällig föräldrapenning med stöd av bestämmelserna i 11 kap. 4 § 1 eller 2 eller med stöd av bestämmelserna i 11 kap. 5 § första stycket 1.
3. att föräldern inte bor tillsammans med någon som kan beviljas tillfällig föräldrapenning med stöd av bestämmelserna i 11 kap. 4 § 1 eller 2.
16 Senaste lydelse 2010:2005.
Lydelse enligt prop. 2017/18:1 , utg.omr. 10
Föreslagen lydelse
33 §17
Tillfällig föräldrapenning beräknas enligt bestämmelserna om sjukpenning på normalnivån och sjukpenninggrundande inkomst i 25–28 kap. samt 34–38 §§ i detta kapitel, dock med undantag av bestämmelserna i
– 25 kap. 5 § om bortseende från inkomst av anställning och annat förvärvsarbete överstigande 8,0 prisbasbelopp,
– 27 kap. 27 § och 28 b § första stycket om karensdagar,
– 27 kap. 27 § och 28 b § första stycket om karensdagar,
– 27 kap. 29–33 a §§ om karenstid, och
– 27 kap. 29–33 a §§ om karenstid, och
– 28 kap. 7 § 2 om beräkningsunderlag för sjukpenning på fortsättningsnivån.
– 28 kap. 7 § 2 om beräkningsunderlag för sjukpenning på fortsättningsnivån.
Vid beräkning av tillfällig föräldrapenning ska det vid beräkningen av den sjukpenninggrundande inkomsten bortses från inkomst av anställning och annat förvärvsarbete till den del summan av dessa inkomster överstiger 7,5 prisbasbelopp. Det ska vid denna beräkning i första hand bortses från inkomst av annat förvärvsarbete.
För hel tillfällig föräldrapenning motsvarar ersättningsnivån förälderns beräkningsunderlag för sjukpenning på normalnivån enligt 28 kap. 7 § 1 grundat på en sjukpenninggrundande inkomst beräknad enligt första stycket (beräkningsunderlaget).
För hel tillfällig föräldrapenning motsvarar ersättningsnivån förälderns beräkningsunderlag för sjukpenning på normalnivån enligt 28 kap. 7 § 1 grundat på en sjukpenninggrundande inkomst beräknad enligt första och andra styckena (beräkningsunderlaget).
17 Ändringen innebär bl.a. att tredje stycket tas bort.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
110 kap.
5 a §18
Ansökan om föräldrapenning i fall som avses i 12 kap. 4 a § ska göras gemensamt av båda föräldrarna.
Ansökan om föräldrapenning i fall som avses i 12 kap. 4 a § ska göras gemensamt av föräldrarna.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
2. Den äldre föreskriften i 10 kap. 8 § gäller fortfarande för graviditetspenning som avser tid före ikraftträdandet. Bestämmelsen i den nya lydelsen tillämpas dock även för tid före den 1 januari 2019 om den beräknade tidpunkten för barnets födelse infaller efter det datumet. Graviditetspenning får i det fallet, till skillnad från vad som följer av 10 kap. 11 § jämte 27 kap. 17 §, inte lämnas för längre tid tillbaka än tio dagar före den dag då anmälan gjordes till Försäkringskassan.
3. Äldre föreskrifter i 10 kap. 10 och 11 §§ samt 13 kap. 33 § gäller fortfarande i fråga om graviditetspenning och tillfällig föräldrapenning som avser tid före ikraftträdandet.
4. Äldre föreskrifter i övrigt gäller fortfarande för föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning för barn som har fötts före ikraftträdandet eller, vid adoption, när den som har adopterat barnet har fått barnet i sin vård före ikraftträdandet.
18 Senaste lydelse 2011:1082.
1.2. Förslag till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584)
Härigenom föreskrivs att 1, 5, 6 och 8 §§föräldraledighetslagen (1995:584) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §19
En arbetstagare har som förälder rätt att vara ledig från sin anställning enligt denna lag.
En arbetstagare har som förälder rätt till ledighet från sin anställning enligt denna lag. I vissa fall har även en annan arbetstagare rätt till ledighet.
Samma rätt har också en arbetstagare som
Med förälder likställs följande personer:
1. utan att vara förälder är rättslig vårdnadshavare och har vård om ett barn,
1. förälders make som stadigvarande sammanbor med föräldern,
2. har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i sitt hem,
2. förälders sambo,
3. stadigvarande sammanbor med en förälder under förutsättning att arbetstagaren är eller har varit gift med eller har eller har haft barn med denna förälder.
3. särskilt förordnad vårdnadshavare som har vård om barnet,
4. den som efter socialnämndens medgivande har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i sitt hem i syfte att adoptera barnet (blivande adoptivförälder), och
5. den som har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av barnets föräldrar
19 Senaste lydelse 2006:442.
eller någon annan som har vårdnaden om barnet (familjehemsförälder).
Bestämmelser om förbud mot missgynnande behandling av arbetssökande och arbetstagare finns i 16 §.
5 §20
En förälder har rätt att vara helt ledig för vård av barn till dess barnet är 18 månader. En arbetstagare som har adopterat ett barn eller tagit emot ett barn i avsikt att adoptera det har rätt att vara helt ledig i 18 månader från den tidpunkt då arbetstagaren fick barnet i sin vård. Arbetstagarens rätt till sådan ledighet upphör dock när barnet har fyllt åtta år eller vid den senare tidpunkt då barnet har avslutat det första skolåret. Vid adoption av arbetstagarens makes barn eller av eget barn har arbetstagaren inte rätt till ledighet utöver vad som skulle ha gällt om adoptionen inte hade skett.
En förälder har därutöver rätt att vara helt ledig medan föräldern får hel föräldrapenning enligt 12 kap. socialförsäkringsbalken.
En förälder har därutöver rätt att vara helt ledig medan föräldern får hel föräldrapenning enligt 12 kap. socialförsäkringsbalken.
Samma rätt har en arbetstagare som, utan att vara förälder, får hel föräldrapenning efter överlåtelse enligt 12 kap. 17 § första stycket socialförsäkringsbalken .
6 §21
Under den tid då en förälder får tre fjärdedels, halv, en fjärdedels eller en åttondels föräldrapenning enligt 12 kap. socialförsäkringsbalken har föräldern rätt till förkortning av normal arbetstid med tre fjärdedelar, hälften, en fjärdedel respektive en åttondel.
Under den tid då en förälder får tre fjärdedels, halv, en fjärdedels eller en åttondels föräldrapenning enligt 12 kap. socialförsäkringsbalken har föräldern rätt till förkortning av normal arbetstid med tre fjärdedelar, hälften, en fjärdedel respektive en åttondel. Samma rätt har en arbets-
20 Senaste lydelse 2014:948. 21 Senaste lydelse 2010:1263.
tagare som, utan att vara förälder, får tre fjärdedels, halv, en fjärde-
dels eller en åttondels föräldrapenning efter överlåtelse enligt 12 kap. 17 § första stycket socialförsäkringsbalken .
8 §22
En arbetstagare har rätt till ledighet under den tid då han eller hon
1. får tillfällig föräldrapenning enligt 13 kap. socialförsäkringsbalken,
2. skulle ha haft rätt till tillfällig föräldrapenning enligt 13 kap. 10–31 §§ eller 31 e och 31 f §§ samma balk, om arbetstagaren inte omfattats av bestämmelserna i 37 kap. 3 § balken, eller
2. skulle ha haft rätt till tillfällig föräldrapenning enligt 13 kap. 16–31 §§ eller 31 e och 31 f §§ samma balk, om arbetstagaren inte omfattats av bestämmelserna i 37 kap. 3 § balken, eller
3. skulle ha haft rätt till tillfällig föräldrapenning enligt 13 kap. 8 eller 9 § samma balk, om barnets förälder inte omfattats av bestämmelserna i 37 kap. 3 § balken.
En förälder som behöver vårda sitt barn när den ordinarie vårdaren blivit sjuk eller smittad har rätt till ledighet även om föräldern inte har rätt till tillfällig föräldrapenning på grund av att
1. barnet är yngre än 240 dagar, eller
2. barnet är yngre än 240 dagar och föräldern omfattas av bestämmelserna i 37 kap. 3 § socialförsäkringsbalken.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
2. Äldre föreskrifter i 8 § gäller fortfarande för en arbetstagare som skulle ha haft rätt till tillfällig föräldrapenning enligt 13 kap.10– 15 §§socialförsäkringsbalken i lydelsen före den 1 januari 2019.
22 Senaste lydelse 2010:2006.
1.3. Förslag till förordning om ändring i studiestödsförordningen (2000:655)
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 32 a § studiestödsförordningen (2000:655) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
32 a §23
En studerande som studerar med studiemedel och som är förälder har enligt andra och tredje styckena rätt att behålla studiemedlen under den tid då han eller hon helt avstår från studier för tillfällig vård av barn (vårdperiod). Med förälder likställs personer som enligt 11 kap. 4– 6 §§ socialförsäkringsbalken ska likställas med föräldrar i fråga om rätt till tillfällig föräldrapenning för vård av barn.
En studerande som studerar med studiemedel och som är förälder har enligt andra och tredje styckena rätt att behålla studiemedlen under den tid då han eller hon helt avstår från studier för tillfällig vård av barn (vårdperiod). Med förälder likställs personer som enligt 11 kap. 4 och 5 §§ socialförsäkringsbalken ska likställas med föräldrar i fråga om rätt till tillfällig föräldrapenning för vård av barn samt personer som har fått rätt till en sådan förmån enligt 13 kap. 8, 9 eller 31 a § socialförsäkringsbalken.
En studerande som avses i första stycket har rätt att behålla studiemedlen i situationer som anges i 13 kap. socialförsäkringsbalken.
En studerande som avses i första stycket får behålla studiemedlen under den längsta tid per kalenderår och barn som anges i 13 kap. socialförsäkringsbalken. Vid omräkning från dagar med tillfällig föräldrapenning till veckor med studiemedel ska 60 dagar motsvara 12 veckor och 10 dagar motsvara 2 veckor.
23 Senaste lydelse 2010:1389.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.
2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande när studeranden avstår från studier för tillfällig vård av barn som har fötts före ikraftträdandet, eller vid adoption, när den som har adopterat barnet har fått barnet i sin vård före ikraftträdandet.
1.4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:706) om utbildningsbidrag för kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen för personer som har en examen på forskarnivå
Härigenom föreskrivs att 12 § förordningen (2016:706) om utbildningsbidrag för kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen för personer som har en examen på forskarnivå ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12 §
Vid tillämpning av 10 § första stycket 2 ska med förälder likställas personer som enligt 11 kap. 4– 6 §§ socialförsäkringsbalken ska likställas med föräldrar i fråga om rätt till tillfällig föräldrapenning för vård av barn.
Vid tillämpning av 10 § första stycket 2 ska med förälder likställas personer som enligt 11 kap. 4 och 5 §§ socialförsäkringsbalken ska likställas med föräldrar i fråga om rätt till tillfällig föräldrapenning för vård av barn samt personer som har fått rätt till en sådan förmån enligt 13 kap. 8, 9 eller 31 a § socialförsäkringsbalken.
Vid tillämpning av 10 § första stycket 3 ska med förälder likställas personer som enligt 11 kap.4 och 5 §§socialförsäkringsbalken ska likställas med föräldrar i fråga om rätt till tillfällig föräldrapenning.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.
2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande när studeranden avstår från studier för tillfällig vård av barn som har fötts före ikraftträdandet, eller vid adoption, när den som har adopterat barnet har fått barnet i sin vård före ikraftträdandet.
2. Utredningens uppdrag och arbete
2.1. Utredningens uppdrag
Utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av reglerna för föräldraledighet och föräldraförsäkring (dir. 2016:10). Inom ramen för detta har utredningen haft till uppgift att analysera och föreslå åtgärder för att begränsa möjligheten att använda föräldrapenning för föräldrar som kommer till Sverige med barn. Den delen av uppdraget redovisades i oktober 2016 i delbetänkandet Begränsningar i föräldrapenningen för föräldrar som kommer till Sverige med barn (SOU 2016:73). Uppdraget i övrigt skulle ursprungligen redovisas senast den 1 oktober 2017. Regeringen beslutade i ett tilläggsdirektiv den 28 september 2017 att förlänga utredningstiden, med slutredovisning senast den 20 december 2017 (dir. 2017:98). Direktiven för utredningen fogas till betänkandet som bilagor 1 och 2.
I detta betänkande redovisas utredningens huvudsakliga uppdrag. I denna del har ingått att se över reglerna för föräldraledighet och föräldraförsäkring i syfte att identifiera problem och föreslå åtgärder för att föräldraförsäkringen i högre grad än i dag ska bidra till jämställdhet på arbetsmarknaden, ett jämställt föräldraskap och även fortsatt bidra till goda uppväxtvillkor för barn. Utredningen har haft i uppdrag att analysera och föreslå åtgärder för att uppnå en jämställd fördelning av föräldraledighet och föräldrapenningförmåner. Inom ramen för detta har utredningen särskilt haft att analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att reservera ytterligare månader för vilka en förälder inte kan avstå rätt till föräldrapenning till den andra föräldern, inklusive en fullständig uppdelning av föräldrapenningen mellan föräldrarna. Utredningen har vidare haft att analysera om åldersgränserna för rätten till föräldraledighet är väl avvägda och om det finns behov av förändringar. Utredningen har även haft i upp-
drag att identifiera och analysera hur föräldraförsäkringen behöver moderniseras för att möta nya utmaningar på arbetsmarknaden och i familjelivet. Inom ramen för detta har utredningen i sin kartläggning och analys av dagens arbetsliv haft att sätta särskild fokus på företagares och studerandes villkor och möjligheter att använda föräldraförsäkringen. Utredningen har vidare haft att utreda om reglerna för graviditetspenningen är tillräckligt anpassade till dagens arbetsliv och om de utgör ett ändamålsenligt skydd för de kvinnor som har en nedsatt arbetsförmåga i slutet av graviditeten. Vidare har utredningen haft att identifiera problem och undersöka möjligheterna att underlätta för olika familjekonstellationer att använda föräldraförsäkringen. I utredningens uppdrag har ingått att göra vissa kartläggningar och att vid behov lämna förslag till vissa förändringar och åtgärder, inklusive nödvändiga författningsförslag. Utredningen har genomgående haft att analysera behovet av förenklingar och att arbeta för en renodling av regelverket utifrån föräldraförsäkringens olika syften.
Som grundförutsättningar för arbetet har utredningen haft att ta vägledning i principen om barnets bästa och barnets rätt till omvårdnad och kontakt med sina föräldrar samt att vidhålla inkomstbortfallsprincipen som en av grundpelarna för föräldraförsäkringen. Eventuella förslag har inte fått omfatta den statliga ålderspensionsavgiften och inte heller föräldrabalkens regler om föräldraskap och vårdnad.
2.2. Utredningens arbete
Utredningens arbete inleddes i mars 2016 och då framförallt med den del av uppdraget som redovisades i oktober samma år. Efter att delbetänkandet hade färdigställts koncentrerades arbetet till den del av uppdraget som behandlas i detta betänkande. Arbetet har bedrivits i samråd med de utsedda experterna och sakkunniga. Sedan oktober 2016 har fem sammanträden hållits som experter och sakkunniga har deltagit i. Utredningen har därutöver haft särskilda diskussioner med företrädare för Försäkringskassan, Barnombudsmannen, Diskrimineringsombudsmannen, Svenskt Näringsliv, Företagarna, Socialdepartementet, Finansdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet.
Under arbetets gång har utredningen träffat respektive tagit del av skriftligt material från följande organisationer och intressegrupper utanför expertgruppen: – Autism- och Aspergerförbundet, – Barncancerfonden, – Diabetesförbundet, – Femmis, Föreningen för frivilligt ensamstående föräldrar med do-
nation, – Lantbrukarnas riksförbund, – Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, – RFSL, Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas, transperso-
ners och queeras rättigheter, – RFSU, Riksförbundet för sexuell upplysning, – Riksorganisationen MÄN, Män för Jämställdhet, – Svenska Barnmorskeförbundet, – Sveriges Kvinnolobby, och – Sveriges Makalösa Föräldrar.
Utredningens bakgrundsanalyser har i stora delar utgått från befintlig forskning och statistik. Utredningen har även beställt och sammanställt statistik och uppgifter relaterade till föräldraförsäkringen. I det arbetet har utredningen haft kontakt med Försäkringskassan, Socialdepartementet, Riksrevisionen, Statistiska centralbyrån och Medlingsinstitutet. Utredningen har i enlighet med direktiven hållit sig informerad om och beaktat relevant lagstiftningsarbete i Regeringskansliet. Barnets bästa och behovet av förenklingar av regelverket har beaktats genomgående.
Utredningen har i enlighet med vad som anges i direktiven bedrivit ett kommunikativt och utåtriktat arbete. Utredningen har haft en hemsida med information om bland annat utredningens arbete. Där har även blogginlägg skrivna av utredningens experter från LO, Sveriges kommuner och landsting, Arbetsgivarverket och Barnombudsmannen lagts ut samt inspelade intervjuer med barnläkaren Lars H. Gustafsson, professor Agnes Wold, fil. dr. Per Kågeson, Carolina
Orre, Johanna Holmgren och Didrik von Seth. Utredningen har deltagit vid ett flertal evenemang, såsom följande: – ett seminarium i Almedalen 2016 arrangerat av Försäkringskassan
kring frågan ”Varför delar föräldrar inte mer jämställt – individens situation eller försäkringens konstruktion?”, – ett seminarium om jämställt föräldraskap och arbetsgivaransvar hos
Länsstyrelsen i Jönköping, – två seminarier hos Inspektionen för socialförsäkringen; det första
om delbetänkandet och det andra då utredningen kommenterade en rapport om användning av föräldraförsäkringen efter separation, – ett seminarium under Forum Jämställdhet om hur vi utformar en
föräldraförsäkring som ger ekonomisk självständighet livet ut, – föräldraförsäkringens dag arrangerad av Försäkringskassan, – ett seminarium arrangerat av Ledarna kring föräldraförsäkringen,
utredningen och kvinnoförbundens syn på framtidens föräldraförsäkring, och – tre seminarier i Almedalen 2017; ett seminarium anordnat av
Länsstyrelsen på Gotland kring frågan ”Från prat till jämställt resultat – är det nu det vänder?”, ett seminarium och panelsamtal om föräldraförsäkringen är ett stöd eller hinder för ett jämställt arbetsliv arrangerat av Ledarna samt ett seminarium om en föräldraförsäkring för alla och vems behov den ska fylla arrangerat av LO.
Utredningen har också vid särskilda möten träffat företrädare för samtliga politiska partier i riksdagen. Vid dessa möten har föräldraförsäkringen diskuterats, med fokus på utredningens uppdragsområden.
2.3. Disposition
Betänkandet innehåller tio kapitel. Kapitel 3 redogör för den rättsliga regleringen som utredningen har att beakta. Denna spänner över flera rättsområden, som i stort innefattar socialförsäkringsrätt, arbetsrätt, familjerätt och internationell rätt. I kapitlet beskrivs vidare hur föräldraförsäkringen och föräldraledighetsrätten har vuxit fram samt vissa tidigare utredningars förslag till förändringar av föräldraförsäkringen.
I kapitel 4 återfinns utredningens kartläggning av dagens arbetsliv, med särskild fokus på företagares och studenters villkor och möjligheter att använda föräldraförsäkringen. Även frågan om graviditetspenningens utformning i förhållande till dagens arbetsliv behandlas i kapitlet. I kapitel 5 redogörs för olika familjeförhållanden i Sverige och vilka möjligheter och begränsningar som finns för olika familjekonstellationer att använda föräldrapenningförmånerna enligt nu gällande regelverk. I kapitel 6 redovisas fördelningen och användningen av föräldraförsäkringsförmåner och föräldraledighet. Kapitel 7 innehåller utredningens överväganden och förslag i sak. Inom ramen för dessa analyseras bland annat sådana åtgärder som kan behövas för att uppnå en jämn fördelning mellan föräldrar av föräldraledighet, föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning samt förutsättningarna för att reservera ytterligare månader med rätt till föräldrapenning för vardera föräldern. Vidare analyseras åldersgränserna inom föräldrapenningen och åldersgränserna för rätten till föräldraledighet. Kapitel 8 innehåller förslag angående när och på vilket sätt de föreslagna författningsändringarna ska träda i kraft. En konsekvensbeskrivning av utredningens förslag presenteras i kapitel 9. Betänkandet avslutas med författningskommentarer i kapitel 10.
3. Rättslig bakgrund
3.1. Gällande rätt
I detta avsnitt redogörs för den övergripande rättsliga reglering som utredningen har att beakta. Regleringen spänner över flera rättsområden och avsnittet inleds med en redogörelse av regler om föräldraförsäkring följt av redogörelser av regler om föräldraledighet, föräldraskap och vårdnad, barns rättigheter samt vissa internationella konventioner.
3.1.1. Föräldraförsäkringen
Allmänt om socialförsäkringsskyddet
Bestämmelser som rör socialförsäkringen finns framförallt i socialförsäkringsbalken, förkortad SFB. I balken definieras socialförsäkringen som ”de sociala försäkringar samt andra ersättnings- och bidragssystem som behandlas i avdelningarna B–G i balken” (1 kap. 1 § SFB). Socialförsäkringen avgränsas i svensk rätt alltså utifrån ett praktiskt synsätt och någon egentlig definition av begreppet finns inte (Hessmark m.fl. 2015, s. 83).
Socialförsäkringen omfattar bland annat föräldraförsäkringen, sjukförsäkringen och pensioner. Föräldraförsäkringen omfattar graviditetspenning, föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Gemensamt för de förmåner som omfattas av socialförsäkringen är att de ingår i ett obligatoriskt trygghetssystem som administreras av staten (bet. 2011/12:SfU1, s. 16).
Det är Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten samt i viss mån även Skatteverket som administrerar socialförsäkringsförmånerna (2 kap. 2 § SFB). Socialförsäkringarna finansieras i huvudsak med arbetsgivaravgifter, egenavgifter och allmän pensionsavgift. Bestäm-
melser om finansieringen finns inte i SFB utan i vissa särskilda lagar, t.ex. socialavgiftslagen (2000:980) och lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter (se 2 kap. 3 § SFB).
I 4 kap. 2 § SFB delas socialförsäkringen in i tre försäkringsgrenar som avser förmåner som grundas på bosättning i Sverige (bosättningsbaserade förmåner), förmåner som grundas på arbete i Sverige (arbetsbaserade förmåner) respektive förmåner som grundas på andra omständigheter än bosättning eller arbete i Sverige (övriga förmåner). Föräldrapenning på lägstanivå och grundnivå är bosättningsbaserade förmåner (5 kap. 9 § SFB). Graviditetspenning, föräldrapenning på grundnivå eller sjukpenningnivå samt tillfällig föräldrapenning är arbetsbaserade förmåner (6 kap. 6 § SFB).
För att omfattas av socialförsäkringsskyddet krävs enligt 4 kap. 3 § SFB att man uppfyller de krav i fråga om bosättning, arbete eller andra omständigheter som avses i 4 kap. 2 § samma balk samt krav på försäkringstider. Vidare krävs att man uppfyller de andra villkor som gäller för respektive förmån enligt reglerna i 5–7 kap. SFB, t.ex. att det i vissa fall krävs uppehållstillstånd för att ha rätt till en förmån.
Bosatt i Sverige är enligt 5 kap. 2 § SFB den som har sitt egentliga hemvist här i landet. Den som är bosatt utomlands och flyttar till Sverige och som kan antas komma att vistas här under längre tid än ett år anses enligt 5 kap. 3 § SFB i regel bosatt här. I 5 kap. 4–8 §§ SFB finns avvikande regler i bosättningsfrågan för särskilda personkategorier. Särskilda bestämmelser finns för statsanställda (4 §), utländska diplomater m.fl. (5 §), biståndsarbetare m.fl. (6 §), utlandsstuderande m.fl. (7 §) och för familjemedlemmar till dessa personer (8 §). Bestämmelserna innebär i korthet att personer som tillhör någon av de angivna kategorierna ska anses bosatta här i landet även om de vistas i utlandet.
Med arbete avses enligt huvudregeln i 6 kap. 2 § första stycket SFB förvärvsarbete i verksamhet här i landet. Vad som avses med att någon är arbetstagare anges inte i balken, men har bl.a. tolkats i rättspraxis (se t.ex. RÅ 2004 ref. 88 och RÅ 2007 ref. 83). Även arbete som utförs av en person som bedriver näringsverksamhet med fast driftställe i Sverige ska ses som arbete här i landet om verksamheten är hänförlig till det driftstället. Särskilda, avvikande regler finns bland annat för vissa personkategorier i 6 kap. 3–5 §§ SFB (sjömän, utsända arbetstagare och diplomater m.fl.).
I betänkandet Svensk social trygghet i en globaliserad värld (SOU 2017:05) föreslår Utredningen om trygghetssystemen och in-
ternationell rörlighet (S 2014:17, ToR-utredningen) ändringar i SFB:s regler om bland annat bosättnings- och arbetsbaserade förmåner. Ett av förslagen är att det ska införas en rätt i SFB att på begäran få prövat om en person är försäkrad enligt SFB. ToR-utredningen föreslår också en ändring av bestämmelsen i 5 kap. 3 § SFB på så sätt att det ska göras en samlad bedömning av samtliga omständigheter för att avgöra om bosättning föreligger för den som kommer till Sverige. Vidare föreslås att det ska krävas att en person som behöver uppehållstillstånd för att få vistas här i landet också ska ha ett sådant tillstånd för att personen ska kunna anses vara bosatt här. ToR-utredningen föreslår att barns bosättning ska bestämmas fristående från föräldrarnas bosättning, i de fall det krävs att barnet är försäkrat eller bosatt i Sverige för att få rätt till förmåner. Det föreslås vissa ändrade regler i 6 kap. SFB för utsända arbetstagare. Vidare lämnar ToR-utredningen förslag för att ge framförallt medföljande familjemedlemmar förbättrade möjligheter att omfattas av den svenska sociala tryggheten, bl.a. att 240-dagarsvillkoret i 12 kap. 35 § SFB för rätt till föräldrapenning inte ska gälla i vissa fall.
EU:s samordningsförordning
Bestämmelser som kan ge rätt till socialförsäkringsförmåner finns även i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (samordningsförordningen). Syftet med förordningen är att samordna men inte harmonisera medlemsländernas lagstiftning om bland annat socialförsäkring. Föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och graviditetspenning omfattas av förordningen.
Samordningsförordningen tillämpas på nationell lagstiftning inom vissa angivna sakområden, t.ex. förmåner vid moderskap och likvärdiga förmåner vid faderskap samt familjeförmåner. EU-domstolen klassificerade svensk föräldrapenning som en familjeförmån enligt föregångaren till samordningsförordningen, den numera upphävda förordningen (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (mål C-275/96 Kuusijärvi och mål C-257/10 Bergström). Regeringen har lämnat en förklaring till EU-kommissionen i enlighet med artikel 9 i samordningsförordningen om att föräldrapenning från och med den 1 sep-
tember 2011 inte längre ska klassificeras som en familjeförmån utan i stället tillhöra sakområdet förmåner vid moderskap och likvärdiga förmåner vid faderskap och denna inställning har sedermera vidhållits (se SOU 2017:05, s. 653). Frågan vilken kategori föräldrapenningen tillhör är inte okontroversiell, t.ex. har Kammarrätten i Göteborg i en dom den 6 oktober 2017 (mål nr 469-17) gjort bedömningen att föräldrapenning ska klassificeras som familjeförmån enligt samordningsförordningen. Regeringen har vidare förklarat att tillfällig föräldrapenning och graviditetspenning ska tillhöra sakområdet förmåner vid sjukdom (jfr dock RÅ 2003 ref. 65). (Se SOU 2017:05 s. 645 f. för en utförlig diskussion om klassificeringen av föräldrapenning.)
Samordningsförordningen reglerar bland annat de lagkonflikter som kan uppstå när en person rör sig mellan olika medlemsländer inom Europeiska unionen (EU) och innehåller regler om fastställande av tillämplig lagstiftning. Huvudregeln är att en person ska omfattas av lagstiftningen i det land där han eller hon arbetar (artikel 11.3 a). Det finns vidare särskilda lagvalsregler för vissa personkategorier, t.ex. offentligt anställda och personer som uppbär arbetslöshetsersättning (artikel 11.3 b och c). Om ingen annan bestämmelse om tillämplig lagstiftning i förordningen är tillämplig för en person, ska han eller hon omfattas av bosättningslandets lagstiftning (artikel 11.3 e). Med bosättning avses i förordningen den ort där en person är stadigvarande bosatt (artikel 1 j).
Samordningen av de olika medlemsländernas system för social trygghet har sin grund i och bestäms utifrån principerna om likabehandling, likställande av fakta, sammanläggning och pro rata samt exportabilitet. Likabehandlingsprincipen i artikel 4 skyddar personer som omfattas av förordningen mot diskriminering på grund av nationalitet. En person kan enligt artikeln ha rätt till förmåner i ett annat medlemsland på samma sätt som det landets medborgare. Principen om likställande av fakta i artikel 5 innebär att ett medlemsland ska beakta likvärdiga förmåner, inkomster, omständigheter eller händelser som inträffat i ett annat medlemsland. Det innebär till exempel att, om en inkomst har förvärvats i ett annat medlemsland än det där personen är försäkrad, ska inkomsten likställas med inkomst i medlemslandet där personen är försäkrad. Sammanläggningsprincipen i artikel 6 syftar till att undvika försäkringsavbrott. Om det krävs att föräldern har varit försäkrad eller arbetat under en viss tid för att ha rätt till en moderskapsförmån eller likvärdig faderskapsförmån enligt
ett visst medlemslands lagstiftning, så ska även försäkrings- eller arbetsperioder som har fullgjorts i ett annat medlemsland räknas med. Sammanläggningsprincipen kan till exempel tillämpas när det gäller att uppfylla 240-dagarsvillkoret i 12 kap. 35 § SFB för rätt till föräldrapenning över grundnivå under de första 180 dagarna. Pro rata-principen kan beskrivas som en reglering om hur man går till väga till exempel för att dela upp en persons intjänandetid utifrån de delar han eller hon kan göra gällande emot olika medlemsländers myndigheter (se Paju 2015, s. 108). Exportabilitetsprincipen i artikel 7 innebär att det land som är ansvarigt för utbetalning av en kontantförmån till en person inte kan upprätthålla krav på bosättning i landet för att förmånerna ska utges.
Europeiska kommissionen lämnade den 13 december 2016 ett förslag om att ändra samordningsförordningen (Europeiska kommissionen 2016). Förslaget syftar till att fortsätta moderniseringen av bestämmelserna i förordningen för att spegla de sociala och ekonomiska förutsättningarna i medlemsländerna. Ett av kommissionens förslag berör föräldrapenningen och innebär att familjeförmåner som är avsedda att ersätta föräldrar för inkomstbortfall under en period av omvårdnad av barn ska utgöra individuella rättigheter och inte betraktas som familjeförmåner riktade till familjen som helhet. Inkomstrelaterade förmåner ska dessutom kunna undantas från att samordnas vid sammanträffande rätt till förmåner i ett annat medlemsland.
Internationella avtal m.m. som rör social trygghet
Det ska också nämnas att Sverige har ingått avtal med flera andra länder som rör social trygghet. I huvudsak syftar avtalen till att undvika luckor i socialförsäkringsskyddet och dubbla ersättningar. Avtalen innehåller i flera fall regler om likabehandling. Avtal har ingåtts med såväl EU-länder som tredje land. Även EU har avtal med länder utanför unionen som gör det möjligt för unionen att utveckla sina politiska, ekonomiska och sociala förbindelser med omvärlden. En redogörelse för nu nämnda avtal finns bland annat i utredningens delbetänkande (SOU 2016:73, s. 75 f.). Det finns även en nordisk konvention om social trygghet (se lagen [2013:134] om nordisk konvention om social trygghet; SÖ 2014:5).
I det följande redovisas SFB:s bestämmelser avseende graviditetspenning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Det ska framhållas att EU-rätten eller avtal som Sverige har ingått med andra stater kan medföra begränsningar i tillämpligheten av bestämmelserna i SFB (2 kap. 5 § SFB). I vissa fall ska till exempel föräldrapenning baseras på SGI som fastställs med beaktande av arbete i ett annat EU-land (se HFD 2012 ref. 44).
Graviditetspenning
Graviditetspenning kan lämnas till en försäkrad som är gravid och som inte kan arbeta. Förmånen kan lämnas i tre olika situationer. Den ena är att graviditeten sätter ned arbetsförmågan på visst sätt och den andra är att arbetsmiljölagstiftningen innebär att den försäkrade är förbjuden att utföra sitt arbete. Den tredje situationen gäller egenföretagare och innebär att graviditetspenning kan utgå på grund av risker i arbetsmiljön även utan något förbud med stöd av arbetsmiljölagstiftningen (10 kap. 2, 3 och 3 a §§ SFB).
I den första situationen gäller att graviditeten ska sätta ned arbetsförmågan med minst en fjärdedel och att den försäkrade inte kan omplaceras till mindre ansträngande arbete enligt 19 § föräldraledighetslagen (1995:584), förkortad FLL. Graviditetspenning lämnas i denna situation från och med den sextionde dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse (10 kap. 6 § SFB).
När det gäller den andra situationen ska den försäkrade ha förbjudits att fortsätta sitt arbete med stöd av bestämmelsen i 4 kap. 6 § arbetsmiljölagen (1977:1160). Ett sådant förbud kan meddelas när ett arbete medför särskild risk för vissa grupper av arbetstagare. En ytterligare förutsättning för graviditetspenning i nu aktuell situation är att den försäkrade inte kan omplaceras till annat arbete enligt 18 § FLL. Någon tidsgräns för rätt till graviditetspenning på denna grund finns inte, utan ersättning lämnas för varje dag som förbudet gäller (10 kap. 7 § SFB).
Rätten till graviditetspenning för egenföretagare gäller om förvärvsarbetet innehåller någon risk för skadlig inverkan på den försäkrades hälsa, graviditeten eller fostret. I denna situation lämnas graviditetspenning för varje dag som den försäkrade avstår från att utföra förvärvsarbete (10 kap. 7 a § SFB).
Graviditetspenning beräknas i huvudsak enligt de regler som gäller för sjukpenning och SGI (10 kap. 10 § SFB). Detta innebär att graviditetspenning i huvudsak beräknas på ungefär 80 procent av den försäkrades SGI (den försäkrade inkomsten) med ett inkomsttak på 7,5 prisbasbelopp.1 Prisbasbeloppet för 2017 är 44 800 kronor. Inkomsttaket för graviditetspenningen är således 336 000 kronor samma år. Prisbasbeloppet för 2018 har bestämts till 45 500 kronor, innebärande ett inkomsttak på 341 250 kronor.
Graviditetspenning lämnas som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels förmån och beviljas för en viss period, dock längst till och med den elfte dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse (10 kap. 4, 8 och 9 §§ SFB). Graviditetspenning lämnas inte om en försäkrad samtidigt får sjukpenning, sjuklön eller sådan ersättning som kan lämnas vid tvist om sjuklön (10 kap. 5 § SFB).
Föräldrapenning
Föräldrapenning är en av de två föräldrapenningförmånerna som finns i SFB och lämnas med anledning av barns födelse eller vid adoption av barn. Den andra föräldrapenningförmånen är tillfällig föräldrapenning, som redovisas senare i detta avsnitt.
Rätt till föräldrapenning har en försäkrad förälder som vårdar barn under tid när han eller hon inte förvärvsarbetar eller avstår från förvärvsarbete (12 kap. 2 § SFB). Som ett ytterligare villkor gäller att föräldern till huvudsaklig del faktiskt vårdar barnet på det sätt som krävs med hänsyn till barnets ålder (12 kap. 3 § SFB). Det görs dock undantag från detta krav i vissa fall (se 12 kap. 4, 5 och 6 §§ SFB). Barnet ska enligt huvudregeln vara bosatt i Sverige (11 kap. 8 § SFB). Föräldrapenning lämnas inte om det för samma barn och tid lämnas en motsvarande förmån enligt utländsk lagstiftning (11 kap. 15 § SFB). Föräldrapenning lämnas inte heller om en förälder för samma tid får sjuklön eller sådan ersättning som kan lämnas vid tvist om sjuklön, sjukpenning eller ersättning som motsvarar sjukpenning (11 kap. 14 § SFB).
Vem som är förälder följer av reglerna i 1 kap. föräldrabalken, förkortad FB (se 2 kap. 14 § SFB). Med en förälder likställs, vid tillämp-
1 I budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1, utg.omr. 10) föreslår regeringen ett höjt inkomsttak för sjukpenningen. Förslaget omfattar inte graviditetspenningen.
ning av bestämmelserna om föräldrapenning, förälders make som stadigvarande sammanbor med föräldern, förälders sambo som tidigare har varit gift med eller har eller har haft barn med föräldern, särskilt förordnad vårdnadshavare som har vård om barnet och blivande adoptivförälder (11 kap. 4 § SFB, se definition av blivande adoptivförälder i 2 kap. 15 § SFB).
Utöver den grundläggande rätten till föräldrapenning för vård av barn, har en förälder rätt till föräldrapenning i vissa utpekade situationer. En gravid kvinna har rätt till föräldrapenning från och med den sextionde dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse (12 kap. 5 § SFB). En förälder har rätt att ta ut föräldrapenning såväl före som efter barnets födelse för att delta i föräldrautbildning (12 kap. 6 § SFB). I båda dessa situationer kan föräldern få föräldrapenning även om han eller hon inte har barnet i sin vård. En förälder har även rätt till föräldrapenning när han eller hon besöker förskolan eller viss annan pedagogisk verksamhet som barnet medverkar i (12 kap. 7 § SFB). Föräldrapenningförmåner lämnas som huvudregel inte till mer än en förälder för samma barn och tid. Båda föräldrarna får dock ta ut föräldrapenning för samma barn och tid exempelvis för att medverka vid föräldrautbildning eller för att besöka barnets förskola eller dylikt. Föräldrarna har också en allmän rätt att ta ut föräldrapenning samtidigt för samma barn i högst 30 dagar under barnets första levnadsår. (11 kap. 10 § första stycket samt 12 kap. 4 a, 6 och 7 §§ SFB)
Bestämmelserna om föräldrapenning gäller i tillämpliga delar också vid adoption av barn, med vissa undantag (12 kap. 8 § SFB). Med adoption likställs, vid tillämpningen av bestämmelserna om föräldrapenning, att någon efter socialnämndens medgivande har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i sitt hem i syfte att adoptera barnet. Vidare likställs den tidpunkt när den som har adopterat ett barn har fått barnet i sin vård med tidpunkten för barnets födelse, dock inte vid beräkning av barnets ålder. (11 kap. 7 § SFB) Vid adoption anses barnet bosatt i Sverige om den blivande föräldern är bosatt här i landet (11 kap. 8 § SFB).
Ersättningstiden för föräldrapenning med anledning av ett barns födelse är högst 480 dagar sammanlagt för båda föräldrarna och vid flerbarnsfödsel ytterligare högst 180 dagar för varje barn utöver det första (12 kap. 12 § första stycket SFB). Om ett barn blir bosatt här i landet under sitt andra levnadsår lämnas föräldrapenning med högst 200 dagar sammanlagt för föräldrarna, och vid flerbarnsfödsel under
ytterligare högst 76 dagar för varje barn utöver det första. Om barnet däremot blir bosatt efter det andra levnadsåret lämnas föräldrapenning med högst 100 dagar sammanlagt för föräldrarna, och vid flerbarnsfödsel under ytterligare högst 38 dagar för varje barn utöver det första. (12 kap. 12 § andra stycket SFB) Begränsningsregeln i det nyss angivna lagrummet trädde i kraft den 1 juli 2017 och tillämpas på föräldrapenning som avser den 1 juli 2017 eller tid därefter. Om föräldrapenning för ett barn har beviljats enligt bestämmelsen som nu finns i 12 kap. 12 § första stycket SFB (dvs. med rätt till 480 dagar) för dagar före den 1 juli 2017 så gäller inte begränsningsregeln för det barnet, dvs. inte heller för tid från och med det angivna datumet. (Se övergångsbestämmelserna till SFS 2017:559.) För tid efter barnets fjärde levnadsår finns en ytterligare begränsning i fråga om ersättningstiden som gäller för samtliga föräldrar med rätt till föräldrapenning. Den begränsningen innebär att föräldrapenning lämnas under högst 96 dagar sammanlagt för föräldrarna och vid flerbarnsfödsel under ytterligare högst 36 dagar för varje barn utöver det första (12 kap. 12 § tredje stycket SFB). Fyraårsbegränsningen trädde i kraft den 1 januari 2014 och tillämpas för barn som har fötts efter ikraftträdandet eller, vid adoption, när den som har adopterat barnet har fått barnet i sin vård efter ikraftträdandet (se övergångsbestämmelserna till SFS 2013:999).
Föräldrapenning lämnas längst till dess att barnet har fyllt tolv år eller till den senare tidpunkt då barnet har avslutat det femte skolåret i grundskolan (12 kap. 13 § SFB). Tolvårsgränsen trädde i kraft den 1 januari 2014, samtidigt med införandet av fyraårsbegränsningen. Innan dess var gränsen barnets åttaårsdag, eller barnets tioårsdag vid adoption. Tolvårsgränsen gäller i fråga om föräldrapenning för barn som har fötts efter ikraftträdandet, eller vid adoption, när den som har adopterat barnet har fått det i sin vård efter ikraftträdandet (se övergångsbestämmelserna till SFS 2013:999).
Föräldrapenningen är delad lika mellan föräldrarna vid gemensam vårdnad (12 kap. 15 § SFB). Tre månader (90 dagar) med föräldrapenning på sjukpenningnivå är reserverade för vardera föräldern. För övriga dagar kan en förälder avstå sin rätt till föräldrapenning till den andra föräldern. (12 kap. 17 § SFB) I vissa fall får den ena föräldern hela föräldrapenningen. Det gäller dels om en förälder har ensam vårdnad om ett barn, dels om en förälder på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning varaktigt saknar förmåga att vårda barnet (12 kap. 14 och 16 §§ SFB). När endast en förälder får föräldrapenningen gäller
bestämmelsen om reserverade dagar i förhållande till förälderns möjlighet att avstå rätt till föräldrapenning till förmån för en annan förälder som inte har vårdnad om barnet eller till förmån för personer som enligt 11 kap. 4 § SFB likställs med förälder.
Föräldrapenning kan lämnas för hela dagar samt för tre fjärdedels, en halv, en fjärdedels eller en åttondels dag (12 kap. 9 § SFB). En förälder kan inte få mer än sammanlagt hel föräldrapenning per dag, oavsett antalet barn (11 kap. 9 § SFB). Förmånen kan lämnas på tre olika ersättningsnivåer; sjukpenningnivå, grundnivå eller lägstanivå (12 kap. 18 § SFB). Sjukpenningnivån är den högsta ersättningsnivån. Den lämnas till en förälder som är försäkrad för arbetsbaserad föräldrapenning, om det kan fastställas en SGI för föräldern (12 kap. 21 § SFB). SGI-reglerna beskrivs längre fram i detta avsnitt. Föräldrapenning på sjukpenningnivå beräknas i huvudsak enligt de regler som gäller för sjukpenning och SGI (se 12 kap. 25 § SFB). Detta innebär att föräldrapenning på sjukpenningnivå i huvudsak beräknas på ungefär 80 procent av den försäkrade inkomsten, till den del inkomsten inte överstiger tio gånger prisbasbeloppet (12 kap. 26 § SFB). Prisbasbeloppet för 2017 är 44 800 kronor. Inkomsttaket för föräldrapenningen är således 448 000 kronor samma år. Prisbasbeloppet för 2018 har bestämts till 45 500 kronor, innebärande ett inkomsttak på 455 000 kronor.
Ersättningen på grundnivå är 250 kronor om dagen och lämnas när föräldern är försäkrad för endast bosättningsbaserad föräldrapenning eller om föräldern har en låg arbetsbaserad föräldrapenning (12 kap. 23 § SFB, se även 12 kap. 22 § andra stycket SFB). Föräldrapenning på lägstanivå, som är 180 kronor om dagen, lämnas till en förälder som är försäkrad för bosättningsbaserad föräldrapenning och avser tid då föräldrapenning inte lämnas på sjukpenningnivån eller grundnivån (12 kap. 24 § SFB).
Vid sidan av SFB:s regler finns olika lösningar i kollektivavtal som har ingåtts av arbetsmarknadens parter som innebär att en arbetstagare under föräldraledigheten kan få högre ersättning än vad föräldrapenningen ger. Det kan till exempel handla om s.k. föräldralön som kompletterar föräldrapenningen och ger en högre ersättning under en tid. Det förekommer också att arbetsgivare och arbetstagare kommer överens om kompletterande ersättning till arbetstagaren vid föräldraledighet i individuella anställningsavtal, där villkoren kan vara mer generösa än de villkor som finns i kollektivavtal.
Av de 480 ersättningsdagarna lämnas föräldrapenning under 390 dagar på antingen sjukpenningnivå eller grundnivå och 90 dagar på lägstanivå (12 kap. 19 § SFB). Har föräldrarna gemensam vårdnad om barnet fördelas dagarna lika även på ersättningsnivå, så att föräldrarna får 195 dagar var på sjukpenningnivå eller grundnivå och 45 dagar på lägstanivå (12 kap. 15 § SFB).
De första 180 dagarna räknas alltid av från antalet dagar som betalas ut på sjukpenningnivå eller grundnivå (12 kap. 35–37 §§ SFB). När de 180 första föräldrapenningdagarna för barnet har tagits ut kan föräldrarna få föräldrapenning på sjukpenningnivå, dock lägst på grundnivån, under 210 dagar och på lägstanivån under 90 dagar (12 kap. 39– 41 §§ SFB).
Utöver de ovan angivna kraven för föräldrapenning på sjukpenningnivå (se 12 kap. 21 § SFB) finns ett särskilt kvalifikationskrav för att få föräldrapenning på den nivån under de första 180 dagarna med föräldrapenning för ett barn. Kravet innebär att föräldern under minst 240 dagar i följd före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen, måste ha varit försäkrad för sjukpenning och under hela tiden skulle ha haft rätt till en sjukpenning som överstiger lägstanivån för föräldrapenning (240-dagarsvillkoret). En förälder som både arbetar och bor i Sverige får ersättning enligt grundnivån om kravet inte är uppfyllt eller om hel föräldrapenning på sjukpenningnivå för föräldern är 250 kronor eller lägre. (12 kap. 35 § SFB). En förälder som bara är försäkrad för arbetsbaserade förmåner måste uppfylla 240-dagarsvillkoret för att överhuvudtaget kunna få någon ersättning under de första 180 dagarna, dvs. även på grundnivån (12 kap. 37 § SFB). 240dagarsvillkoret tillämpas inte när det gäller föräldrapenning som lämnas för tid efter barnets fjärde levnadsår (se 12 kap. 41 a § SFB). Till en förälder som endast är bosatt i Sverige lämnas föräldrapenning för de första 180 dagarna alltid på grundnivån (12 kap. 36 § SFB).
Om en förälder har fått en förmån enligt utländsk lagstiftning, som motsvarar föräldrapenning med anledning av ett barns födelse, ska den tid som den utländska förmånen har lämnats för räknas av från de dagar som föräldrapenning kan lämnas för enligt svensk rätt (12 kap. 33–34 a §§ SFB). Genom avräkningsreglerna undviker man att en förälder får oavkortade föräldrapenningförmåner från två eller flera länder för vård av samma barn under samma tid (Hessmark m.fl. 2015, s. 276).
Föräldrapenning är en skattepliktig inkomst (inkomst av tjänst, se 11 kap. 31 § inkomstskattelagen [1999:1229]). Föräldrapenning är också pensionsgrundande (59 kap. 3 § och 13 § 1 SFB).
Tillfällig föräldrapenning
Tillfällig föräldrapenning kan lämnas till en försäkrad förälder som avstår från att utföra förvärvsarbete i samband med ett barns födelse eller vid adoption, behov av vård eller i samband med att ett barn har avlidit (se bl.a. 13 kap. 2 § SFB). Barnet ska som regel vara bosatt i Sverige. Vid adoption anses barnet bosatt i Sverige om den blivande föräldern är bosatt här i landet. (11 kap. 8 § SFB) Tillfällig föräldrapenning lämnas inte om en förälder för samma tid får sjuklön eller sådan ersättning som kan lämnas vid tvist om sjuklön, sjukpenning samt ersättning som motsvarar sjukpenning (11 kap. 14 § SFB).
Föräldrabegreppet i SFB är mer vidsträckt när det gäller tillfällig föräldrapenning än när det gäller föräldrapenning. Med förälder likställs förälders make som stadigvarande sammanbor med föräldern och förälders sambo. I fråga om tillfällig föräldrapenning krävs inte, till skillnad från vad som krävs i fråga om föräldrapenning, att sambon tidigare har varit gift med eller har eller har haft barn med föräldern. Vidare likställs med förälder särskilt förordnad vårdnadshavare som har vård om barnet, blivande adoptivförälder och, endast i fråga om tillfällig föräldrapenning, familjehemsförälder (11 kap. 4 och 5 §§ SFB).
Föräldrapenningförmåner får som huvudregel inte lämnas till mer än en förälder för samma barn och tid. Sådana förmåner kan dock lämnas till båda föräldrarna samtidigt för samma barn bland annat i samband med barnets födelse eller adoption. (11 kap. 10 § jämte 13 kap. 10, 11, 13 §§ SFB). Båda föräldrarna får också ta ut tillfällig föräldrapenning samtidigt för samma barn bland annat om föräldrarna följer med barnet till läkare när barnet lider av allvarlig sjukdom och om föräldrarna, som en del i behandlingen av sitt barn, behöver delta i läkarbesök eller i behandling som har ordinerats av läkare (13 kap. 3 § SFB).
En förälder får överlåta rätt till tillfällig föräldrapenning till någon annan försäkrad som i stället för föräldern avstår från förvärvsarbete för vård av barnet i samband med sjukdom eller smitta hos barnet eller, i fråga om vissa barn, sjukdom eller smitta hos barnets ordinarie vårdare (13 kap. 8 § SFB). Vidare får Försäkringskassan besluta att en
annan försäkrad som i stället för föräldern avstår från förvärvsarbete vid sjukdom eller smitta hos barnet eller, i fråga om vissa barn, sjukdom eller smitta hos barnets ordinarie vårdare ska få den tillfälliga föräldrapenningen. Det krävs då bland annat att föräldern på grund av egen sjukdom eller smitta inte kan vårda barnet. Det krävs vidare att föräldern medger överlåtelsen. (13 kap. 9 § SFB)
Det finns flera olika situationer då tillfällig föräldrapenning kan lämnas. Bestämmelserna som reglerar under vilka förutsättningar förmånen kan lämnas är med några undantag utformade efter barnets ålder. Vid tillämpningen av bestämmelserna om tillfällig föräldrapenning likställs den tidpunkt när den som har adopterat ett barn har fått barnet i sin vård med tidpunkten för barnets födelse, dock inte vid beräkning av barnets ålder (11 kap. 7 § andra stycket SFB).
En av de situationer då tillfällig föräldrapenning kan lämnas är när pappan eller förälder enligt 1 kap. 9 § FBi samband med födelsen närvarar vid förlossningen, sköter hemmet eller vårdar barn (13 kap. 10 § SFB). (För en beskrivning av 1 kap. 9 § FB, se avsnitt 3.1.3.) I denna situation får båda föräldrarna ta ut föräldrapenningförmån för samma barn och tid (11 kap. 10 § första stycket SFB). I vissa fall får Försäkringskassan besluta att en annan försäkrad person som avstår från förvärvsarbete ska ha rätt till tillfällig föräldrapenning för ändamålen som anges ovan. Myndigheten får fatta ett sådant beslut om barnet inte har någon pappa eller förälder enligt 1 kap. 9 § FB som har rätt till tillfällig föräldrapenning, om barnets mamma är avliden, om barnets pappa eller förälder enligt 1 kap. 9 § FB avstår från sin rätt till ersättning och det skulle vara oskäligt att inte låta honom eller henne avstå, om barnets pappa eller förälder enligt 1 kap. 9 § FB inte kan utnyttja sin rätt till ersättning eller om barnets pappa eller förälder enligt 1 kap. 9 § FB sannolikt inte kommer att utnyttja sin rätt till ersättning på grund av kontaktförbud eller liknande eller på grund av andra särskilda omständigheter (13 kap. 11 § SFB). En försäkrad som har fått rätt till tillfällig föräldrapenning enligt ovan likställs med en förälder i fråga om sådan föräldrapenning, dock med vissa begräsningar (se 11 kap. 6 § SFB). Tillfällig föräldrapenning enligt ovan lämnas även vid adoption, dock endast om barnet inte har fyllt tio år (13 kap. 12 § SFB). Rätten till ersättning tillkommer då båda adoptivföräldrarna. Detsamma gäller när barnet har två särskilt förordnade vårdnadshavare. (13 kap. 13 § SFB) Med adoption likställs vid tillämpningen av bestämmelserna om tillfällig föräldrapenning att någon efter socialnämndens medgivande har
tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i sitt hem i syfte att adoptera barnet (11 kap. 7 § första stycket SFB). Tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse eller vid adoption lämnas under högst tio dagar per barn och kan utgå längst till och med den sextionde dagen efter barnets hemkomst efter förlossningen. Vid adoption räknas tiden från den tidpunkt då föräldrarna fick barnet i sin vård. (13 kap. 14 § första stycket SFB) Vid adoption och för särskilt förordnade vårdnadshavare fördelas dagarna som utgångspunkt med hälften till vardera föräldern eller vårdnadshavaren (13 kap. 15 § SFB).
För barn som inte har fyllt tolv år kan tillfällig föräldrapenning lämnas för vård av barn om föräldern behöver avstå förvärvsarbete i samband med sjukdom eller smitta hos barnet, sjukdom eller smitta hos barnets ordinarie vårdare, besök i samhällets förebyggande barnhälsovård eller om barnets andra förälder besöker läkare med sjukt barn (13 kap. 16 § SFB). För vård av ett barn som är yngre än 240 dagar (cirka åtta månader) gäller att tillsynen av barnet ska vara stadigvarande ordnad för att tillfällig föräldrapenning enligt ovan ska kunna lämnas. Därutöver lämnas ersättning endast om barnet vårdas på sjukhus eller får motsvarande vård i hemmet. (13 kap. 17 § SFB) För vård av ett barn som är 240 dagar eller äldre lämnas inte tillfällig föräldrapenning i ovan angivna situationer för tid när föräldrapenning annars skulle ha lämnats. Denna begränsning för rätt till ersättning gäller dock inte om barnet vårdats på sjukhus. (13 kap. 18 § SFB) En förälder till ett barn som inte har fyllt 12 år har även rätt till tillfällig föräldrapenning om barnet är sjukt eller har en funktionsnedsättning och föräldern behöver avstå från förvärvsarbete för att kunna besöka läkare, medverka i behandlingen av sitt barn eller lära sig vårda barnet (13 kap. 20 § SFB). Förmånstiden är i de fall som nu behandlas sammanlagt högst 60 dagar per barn och år. I vissa situationer kan ytterligare 60 dagar för varje barn och år lämnas, bl.a. vid sjukdom eller smitta hos barnet. (13 kap. 21 § SFB)
För barn som har ett särskilt behov av tillsyn eller vård är åldersgränsen för tillfällig föräldrapenning i stället 16 år. Det särskilda behovet av tillsyn eller vård ska ha sin grund i sjukdom eller utvecklingsstörning eller annan funktionsnedsättning. Rätten till tillfällig föräldrapenning på denna grund gäller i samma situationer som regleras i 13 kap. 16 och 20 §§ SFB och begränsas av att för tid när föräldrapenning annars skulle ha lämnats har en förälder rätt till tillfällig föräldrapenning endast om barnet vårdas på sjukhus. (13 kap. 22–24 §§ SFB). Förmåns-
tiden är högst 60 dagar för varje barn och år. I vissa fall kan ytterligare 60 dagar för varje barn och år lämnas, bl.a. vid sjukdom eller smitta hos barnet. (13 kap. 25 § SFB)
För vård av barn som omfattas av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade finns en utökad rätt till tillfällig föräldrapenning. Föräldrarna har då rätt till s.k. kontaktdagar från barnets födelse till dess att barnet fyller 16 år. Dagarna kan användas om föräldern avstår från förvärvsarbete för att delta i föräldrautbildning, besök i skola, förskola, fritidshem eller sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800). (13 kap. 26 § SFB) Hänvisningen till skollagen innebär att kontaktdagarna kan användas bland annat för besök i öppen förskola. Båda föräldrarna får ta ut tillfällig föräldrapenning för kontaktdagar samtidigt för samma barn (se 11 kap. 10 § första stycket SFB). Dessutom gäller i fråga om denna grupp av barn att tillfällig föräldrapenning kan lämnas i samband med sjukdom eller smitta ända till dess att barnet fyller 21 år. Om barnet efter att ha fyllt 21 år går i en gymnasieskola som är anpassad för svårt rörelsehindrade ungdomar eller i en gymnasiesärskola lämnas tillfällig föräldrapenning till och med vårterminen det år då barnet fyller 23 år (13 kap. 27 § SFB). För kontaktdagarna är förmånstiden högst tio dagar för varje barn och år. I de fall tillfällig föräldrapenning lämnas efter att barnet har fyllt 16 år är förmånstiden högst 60 dagar för varje barn och år med möjlighet att i vissa situationer, bl.a. vid sjukdom eller smitta hos barnet, få ytterligare 60 dagar per år. (13 kap. 28 och 29 §§ SFB).
Föräldrar till allvarligt sjuka barn har rätt till ett obegränsat antal dagar med tillfällig föräldrapenning när de behöver avstå från förvärvsarbete för vård av barnet. Rätten gäller fram till dess att barnet har fyllt 18 år. (13 kap. 30 och 31 §§ SFB) Även i denna situation får båda föräldrarna ta ut tillfällig föräldrapenning för samma barn och tid (se 11 kap. 10 § första stycket SFB).
Det finns också en utvidgad rätt till tillfällig föräldrapenning vid förälders sjukdom eller smitta. En annan person än föräldern kan då få rätt till tillfällig föräldrapenning för att vårda ett barn som inte har fyllt tre år. Den andra personen måste vara försäkrad för tillfällig föräldrapenning och avstå från förvärvsarbete. Vidare krävs att föräldern enligt reglerna i 12 kap. 14–16 §§ SFB har rätt att själv uppbära föräldrapenningen eller skulle ha haft rätt att själv uppbära den samt att föräldern inte bor tillsammans med någon som kan likställas med en
förälder och som därför själv kan beviljas tillfällig föräldrapenning. Förmånstiden är högst 120 dagar för varje barn och år. (13 kap. 31 a och 31 d §§ SFB).
Tillfällig föräldrapenning kan också utges när föräldrar avstår från att utföra förvärvsarbete i samband med att ett barn som inte har fyllt 18 år avlidit (13 kap. 31 e § SFB). Under dessa omständigheter får flera föräldrar ta ut tillfällig föräldrapenning för samma barn och tid (11 kap. 10 § andra stycket SFB). Förmånen lämnas under högst tio dagar per förälder och barn och tidigast från och med dagen efter den dag då barnet har avlidit och senast för den dag som infaller 90 dagar efter den dag då barnet har avlidit (13 kap. 31 f § SFB).
Tillfällig föräldrapenning beräknas i huvudsak enligt de regler som gäller för sjukpenning och SGI. Detta innebär att tillfällig föräldrapenning i huvudsak beräknas på ungefär 80 procent av den försäkrade inkomsten till den del inkomsten inte överstiger 7,5 prisbasbelopp (13 kap. 33 § SFB).2 Prisbasbeloppet för 2017 är 44 800 kronor. Inkomsttaket för den tillfälliga föräldrapenningen är således 336 000 kronor samma år. Prisbasbeloppet för 2018 har bestämts till 45 500 kronor, innebärande ett inkomsttak på 341 250 kronor. Tillfällig föräldrapenning kan lämnas som hel, tre fjärdedels, halv, en fjärdedels eller en åttondels förmån (13 kap. 5 § SFB).
Tillfällig föräldrapenning är en skattepliktig inkomst (inkomst av tjänst, se 11 kap. 31 § inkomstskattelagen). Förmånen är också pensionsgrundande (59 kap. 3 § och 13 § 1 SFB).
Sjukpenninggrundande inkomst
SGI är det inkomstunderlag som används för beräkning av flera socialförsäkringsförmåner som utges som ersättning för inkomstbortfall. Som framgår ovan används det som beräkningsunderlag för bland annat graviditetspenning, föräldrapenning på sjukpenningnivå och tillfällig föräldrapenning.
Till grund för SGI ligger den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas få antingen som arbetstagare i allmän eller i enskild tjänst (inkomst av anställning) eller på annan grund (inkomst av annat
2 I budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1, utg.omr. 10) föreslår regeringen ett höjt inkomsttak för sjukpenningen. Förslaget omfattar inte den tillfälliga föräldrapenningen.
förvärvsarbete). (25 kap. 2 § SFB) Den senare omfattar exempelvis inkomst av näringsverksamhet från enskild firma eller handelsbolag (se 25 kap. 8–14 § SFB). SGI kan beskrivas som den försäkrade inkomsten.
En grundförutsättning för att SGI ska kunna fastställas för en person är att han eller hon är försäkrad för arbetsbaserade förmåner. Vidare krävs att inkomsten kommer från arbete i Sverige som kan antas vara under minst sex månader i följd eller vara årligen återkommande och att inkomsten kan antas uppgå till minst 24 procent av prisbasbeloppet, dvs. 10 752 kronor för 2017 och 10 920 kronor för 2018. (25 kap. 3 § SFB) Bestämmelserna i EU:s samordningsförordning och i internationella överenskommelser som Sverige är bunden av kan medföra att även inkomster från annat land ska ingå i SGI.
Beräkningen av SGI görs på olika sätt beroende på bland annat om det är fråga om inkomst av anställning eller av annat förvärvsarbete (se framförallt 25 kap. 7–14 §§ SFB). Vid beräkning av SGI ska det bortses från inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete till den del summan av dessa överstiger 7,5 prisbasbelopp3(25 kap. 5 § andra stycket SFB), dvs. 336 000 kronor för 2017 och 341 250 kronor för 2018. Inkomster ovanför detta tak är alltså inte sjukpenninggrundande. Vid beräkning av föräldrapenning på sjukpenningnivå är inkomsttaket dock tio prisbasbelopp (12 kap. 26 § SFB), dvs. 448 000 kronor för 2017 och 455 000 kronor för 2018.
SGI bestäms av Försäkringskassan när ett ersättningsärende är aktuellt eller när en försäkrad begär att få SGI fastställd (26 kap. 2 och 3 §§ SFB). En förmån beräknas på grundval av fastställd SGI till dess det uppstår något skäl till ändring, t.ex. ändrade inkomstförhållanden (26 kap. 4 § SFB).
Utifrån de grundläggande bestämmelserna ska fastställd SGI inte längre gälla om en person inte längre kan antas komma att få inkomst för eget arbete i den omfattning som ligger till grund för SGI:n, exempelvis på grund av att han eller hon inskränker eller gör ett avbrott i sitt förvärvsarbete. En försäkrad kan dock i vissa situationer få behålla en fastställd SGI, under s.k. SGI-skyddad tid. Har någon SGI inte tidigare fastställts för personen innebär skyddet att SGI vid ett ersättningsärende under den skyddade tiden kan beräknas med utgångs-
3 I budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1, utg.omr. 10) föreslår regeringen ett höjt inkomsttak för sjukpenningen till 8,0 prisbasbelopp. Föräldraförsäkringsförmånerna berörs inte av det förslaget, utan för dessa kvarstår nu gällande inkomsttak.
punkt i förhållandena närmast före inskränkningen eller avbrottet av förvärvsarbetet. (26 kap. 9 § SFB) Vid avbrott i förvärvsarbete finns ett generellt SGI-skydd under tre månader (26 kap. 18 § SFB). SGIskydd finns därutöver i vissa utpekade situationer, bl.a. i samband med graviditet och vård av barn.
SGI-skydd gäller för en försäkrad som är gravid och som avbryter sitt arbete eller minskar sin arbetstid tidigast sex månader före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen (26 kap. 14 § SFB).
Vidare gäller SGI-skydd under tid då en försäkrad förälder helt eller delvis avstår från förvärvsarbete för vård av sitt barn som inte har fyllt ett år. Detta SGI-skydd gäller även för en person som likställs med förälder enligt 1 § FLL, dvs. en annan rättslig vårdnadshavare än föräldern som har vård om ett barn, en person som har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i sitt hem, eller en person som stadigvarande sammanbor med en förälder som han eller hon är eller har varit gift med eller har eller har haft barn med. Skyddet gäller även vid adoption av barn som inte har fyllt tio år och när någon tar emot ett sådant barn i syfte att adoptera det. Då räknas ettårsperioden från och med den dag när föräldrarna har fått barnet i sin vård. (26 kap. 15 § SFB)
I Riksförsäkringsverkets allmänna råd (RAR 2002:2) om sjukpenninggrundande inkomst och årsarbetstid anges i fråga om 26 kap. 15 § SFB att SGI-skyddet under vissa förutsättningar kan fortsätta att gälla även efter det att barnet har fyllt ett år om den försäkrade i oavbruten följd är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete och under den tiden får föräldrapenning.
Även om en förälders SGI har sänkts sedan SGI-skyddet för föräldraledighet har upphört kan den SGI som tidigare skyddats ändå användas vid beräkning av föräldrapenning. För föräldrapenning på sjukpenningnivå finns nämligen ett förlängt skydd fram till dess att barnet fyller två år som innebär att föräldrapenningens storlek inte ska påverkas av en eventuell sänkning av SGI. Föräldrapenningen ska i stället beräknas lägst på grundval av den SGI som gällde innan sänkningen skedde eller på den högre inkomst som löneavtal därefter föranleder (12 kap. 27 § SFB). Detta gäller all föräldrapenning som lämnas till föräldern under denna tid. Det förlängda skyddet gäller i ytterligare två situationer; dels om en förälder är gravid på nytt innan ett barn har uppnått eller skulle ha uppnått ett år och nio månaders ålder, dels vid
adoption som sker högst två år och sex månader efter det att det föregående barnet har fötts eller adopterats (12 kap. 29 § SFB).
3.1.2. Föräldraledighet
Allmänt om rätten till föräldraledighet
Regler om föräldrars rätt till ledighet från arbetet eller förkortad arbetstid för vård av barn finns i föräldraledighetslagen (1995:584), förkortad FLL. I FLL finns också särskilda bestämmelser om ledighet och omplacering som enbart riktar sig till kvinnliga arbetstagare.
Bestämmelser som rör föräldraledighet finns även i rådets direktiv 92/85/EEG av den 19 oktober 1992 om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, nyligen har fött barn eller ammar (mammaledighetsdirektivet). Direktivet är en skyddslagstiftning som syftar till att skydda mödrars och barns hälsa och reglerar bland annat minimitider för barnledighet och minimiersättning. I direktivet föreskrivs att medlemsländerna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att arbetstagare som är gravida, nyligen har fött barn eller ammar är berättigade till sammanhängande barnledighet under minst 14 veckor under tiden före eller efter förlossningen enligt nationell lagstiftning eller praxis (artikel 8.1). Av denna ledighet ska minst två veckor vara obligatoriska under tiden före eller efter förlossningen (artikel 8.2) Det ska vidare säkerställas att arbetstagarna under barnledigheten får behålla sin lön eller ges rätt till skälig ersättning (artikel 11.2). Enligt direktivet är ersättningen skälig om den garanterar minst samma inkomst som arbetstagaren skulle ha fått vid arbetsuppehåll av hälsoskäl, med förbehåll för eventuellt tak för ersättningen som fastställts i nationell lagstiftning (artikel 11.3). Medlemsländerna får ställa som villkor för rätt till lön eller ersättning att arbetstagaren ska uppfylla de villkor för rätt till sådana förmåner som fastställs i nationell lagstiftning. Sådana villkor får dock inte avse att arbetstagaren har varit anställd under mer än tolv månader omedelbart före den beräknade tidpunkten för förlossningen (artikel 11.4). Mammaledighetsdirektivet är i svensk rätt genomfört i FLL (prop. 1994/95:207; prop. 1999/2000:87).
Bestämmelser som rör föräldraledighet finns även i rådets direktiv 2010/18/EU av den 8 mars 2010 om genomförandet av det ändrade ramavtalet om föräldraledighet som ingåtts av BUSINESSEUROPE,
UEAPME, ECPE och EFS och om upphävande av direktiv 96/34/EG (föräldraledighetsdirektivet). Direktivet ersatte rådets direktiv 96/34/EG av den 3 juni 1996 om ramavtalet om föräldraledighet, undertecknat av UNICE, CEEP och EFS. Syftet med föräldraledighetsdirektivet och det numera upphävda direktivet 96/34/EG är att genomföra ett ramavtal som har ingåtts av arbetsmarknadens parter på europeisk nivå. Avtalet anger minimistandarder för föräldraledighet och syftar till att underlätta för föräldrar som arbetar att förena åtagandena i arbetsliv och familjeliv. I föräldraledighetsdirektivets ingress anges att direktivet är ett minimidirektiv, vilket gör att det är möjligt att ha mer generösa regler för rätt till ledighet än de som anges i direktivet (skäl 12). De materiella bestämmelserna finns i avtalet, som utgör en bilaga till direktivet. I avtalet föreskrivs att män och kvinnor har en individuell rätt till föräldraledighet i minst fyra månader med anledning av ett barns födelse eller adoption för att vårda barnet (§ 2.1 och 2.2). Rätten till ledighet ska gälla upp till en bestämd ålder som får vara upp till åtta år och som ska fastställas av medlemsländerna och/ eller arbetsmarknadens parter (§ 2.1). För att främja rätten till lika möjligheter och likabehandling av kvinnor och män ska ledigheten i princip inte kunna överlåtas (§ 2.2). Det anges att minst en av de fyra månaderna inte ska kunna överlåtas och att närmare bestämmelser för hur den icke överlåtbara delen ska tillämpas ska fastställas på nationell nivå genom lagstiftning och/eller kollektivavtal med beaktande av gällande regler i medlemsstaterna (§ 2.2). Vidare anges att alla socialförsäkringsfrågor som hänger samman med avtalet ska behandlas och avgöras av medlemsstaterna och/eller arbetsmarknadens parter i enlighet med nationell lagstiftning och/eller kollektivavtal och med beaktande av kontinuitetens betydelse när det gäller rätten till socialförsäkringsförmåner, särskilt sjuk- och hälsovård (§ 5.5).
Vid genomförandet av det numera upphävda direktivet 96/34/EG i svensk rätt gjordes bedömningen att direktivets regler om föräldraledighet var uppfyllda genom FLL (prop. 1997/98:81, s. 10 f.). För att tillgodose direktivets krav om ledighet vid trängande familjeskäl infördes lagen (1998:209) om rätt till ledighet av trängande familjeskäl (ibid. s. 14 f.). Lagen föreskriver att en arbetstagare har rätt till ledighet av trängande familjeskäl som har samband med sjukdom eller olycksfall och som gör arbetstagarens omedelbara närvaro absolut nödvändig. Genomförandet av det nu gällande föräldraledighetsdirektivet föranledde inga ändringar av svensk lagstiftning (Ds 2010:44, s. 17 f.).
Europeiska kommissionen lämnade den 26 april 2017 ett förslag om att upphäva föräldraledighetsdirektivet och ersätta det med ett nytt direktiv (Europeiska kommissionen 2017). Förslaget innehåller nya minimistandarder för föräldraledighet och pappaledighet. Det föreslås att pappor ska ha en rätt att ta minst tio dagar ledigt i samband med ett barns födelse. Vidare föreslås att den nuvarande individuella rätten till minst fyra månaders föräldraledighet ska kunna utnyttjas fram till dess att barnet fyller tolv år. Minst fyra månaders föräldraledighet ska enligt förslaget inte kunna överlåtas. Förslaget ger också föräldrar med barn upp till tolv år rätt att begära flexibla arbetsformer. Det föreslås även en rätt till skälig ersättning under ledigheten. Ersättningsnivån bör minst motsvara den nivå av ersättning som arbetstagaren skulle få vid sjukdom.
Det kan vidare nämnas att bestämmelser som syftar till att säkerställa att deltidsanställda inte diskrimineras finns i rådets direktiv 97/81/EG av den 15 december 1997 om ramavtalet om deltidsarbete undertecknat av UNICE, CEEP och EFS. Direktivet genomför det ramavtal om deltidsarbete som har ingåtts mellan arbetsmarknadens parter på europanivå. Direktivet är i svensk rätt genomfört i lagen (2002:293) om förbud mot diskriminering av deltidsarbetande arbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställning (prop. 2001/02:97).
Ledighetsrätten i FLL gäller för föräldrar som är arbetstagare. Därutöver omfattar lagen arbetstagare som utan att vara föräldrar är rättsliga vårdnadshavare och har vård om ett barn, arbetstagare som har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i sitt hem och arbetstagare som stadigvarande sammanbor med en förälder som han eller hon är eller har varit gift med, eller har eller har haft barn med (1 § FLL). Det finns inte någon definition i lagen av vad som menas med begreppet arbetstagare. Det finns däremot en omfattande rättspraxis där innebörden av begreppet utvecklas. Utgångspunkten för bedömningen är vad parterna har avtalat om och domstolarna gör en helhetsbedömning där flera olika faktorer vägs samman (jfr t.ex. NJA 1949 s. 768).
Lagen är med vissa undantag tvingande till arbetstagarens förmån (2 § FLL). Det är t.ex. möjligt att i kollektivavtal som på arbetstagar-
sidan har slutits eller godkänts på central nivå göra avvikelser från lagens regler om anmälan om ledighet och tiden för arbetstagarens underrättelse om återgång till arbete (2 § andra stycket FLL).
Det finns fem olika former av rätt till föräldraledighet i FLL. En kvinnlig arbetstagare har rätt till hel ledighet i samband med sitt barns födelse (mammaledighet) under en sammanhängande tid av minst sju veckor före den beräknade tidpunkten för förlossningen och sju veckor efter förlossningen. Om hon inte är ledig på annan grund ska två veckor vara obligatoriska under tiden före eller efter förlossningen. Arbetstagaren har också rätt att vara ledig för att amma barnet. (4 § FLL) Bestämmelserna i 4 § FLL genomför artiklarna 8.1 och 8.2 i mammaledighetsdirektivet.
En förälder har rätt att vara helt ledig för vård av barn med eller utan föräldrapenning till dess barnet är 18 månader. För adoptivföräldrar är utgångspunkten för beräkning av de 18 månaderna den tidpunkt då arbetstagaren fick barnet i sin vård. Adoptivföräldrars rätt till ledighet upphör när barnet har fyllt åtta år eller vid den senare tidpunkt då barnet har avslutat det första skolåret. Vid adoption av arbetstagarens makes barn eller av eget barn har arbetstagaren inte rätt till ledighet utöver vad som skulle ha gällt om adoptionen inte hade skett. (5 § FLL)
En förälder kan också vara delledig med föräldrapenning. Under den tid då föräldern får tre fjärdedels, halv, en fjärdedels eller en åttondels föräldrapenning har föräldern rätt till förkortning av normal arbetstid med motsvarande tid (6 § FLL).
Vidare kan en förälder vara delledig utan föräldrapenning och förkorta normal arbetstid med upp till en fjärdedel för vård av ett barn som inte har fyllt åtta år eller som är äldre än så men ännu inte har avslutat sitt första skolår (7 § FLL).
Slutligen finns en rätt till ledighet med tillfällig föräldrapenning som innebär att en arbetstagare har rätt till ledighet under tid då han eller hon får tillfällig föräldrapenning. Om en förälder har överlåtit sin rätt till tillfällig föräldrapenning till någon annan försäkrad person tillkommer ledighetsrätten denna sistnämnda person. Behöver en förälder vårda sitt barn när den ordinarie vårdaren blivit sjuk eller smittad har föräldern alltid rätt till ledighet även om rätten till tillfällig föräldrapenning saknas på grund av att barnet är yngre än 240 dagar (cirka åtta månader). Det finns särskilda regler om ledighetsrätt på denna grund för arbetstagare som omfattas av bestämmelser i 37 kap.
3 § socialförsäkringsbalken om rätt till icke tidsbegränsad sjukersättning i vissa särskilda fall. (8 § FLL)
Ledighet enligt FLL får som huvudregel delas upp på högst tre perioder under varje kalenderår. Om en ledighetsperiod löper över ett årsskifte ska den anses höra till det kalenderår då ledigheten påbörjades. Begränsningen om tre ledighetsperioder gäller inte i fråga om ledighet med tillfällig föräldrapenning, ledighet för vård av barn som är yngre än 240 dagar där den ordinarie vårdaren är sjuk eller smittad, ledighet för föräldrautbildning eller ledighet för besök i barnets förskola eller viss annan pedagogisk verksamhet som barnet medverkar i. (10 § FLL)
Arbetstagaren får ta ut hel ledighet den eller de dagar som arbetstagaren begär (11 § FLL). Vid förkortning av arbetstid får ledigheten spridas över arbetsveckans samtliga dagar eller förläggas till viss eller vissa av arbetsveckans dagar (12 § FLL).
En arbetstagare som vill utnyttja sin rätt till mammaledighet, hel ledighet med eller utan föräldrapenning eller delledighet med eller utan föräldrapenning ska anmäla detta till arbetsgivaren minst två månader före ledighetens början. Om det inte går, ska anmälan göras så snart som möjligt. Det ska anges hur lång tid ledigheten planeras att pågå. En arbetstagare som vill utnyttja sin rätt till ledighet med tillfällig föräldrapenning ska anmäla detta minst en vecka före ledighetens början. Det finns dock ingen anmälningstid om ledigheten beror på sjukdom eller smitta. (13 § FLL)
Arbetstagaren ska samråda med arbetsgivaren om ledighetens förläggning och om andra frågor som rör ledigheten. Hel ledighet ska, om det kan göras utan olägenhet för arbetstagaren, förläggas så att arbetsgivarens verksamhet kan fortsätta utan påtaglig störning. Om en överenskommelse inte kan träffas ska delledighet förläggas enligt arbetstagarens önskemål om den inte innebär påtaglig störning i arbetsgivarens verksamhet. Arbetstagaren måste samtycka till att förlägga ledigheten på något annat sätt än att sprida den över arbetsveckans samtliga dagar. Samtycke krävs också för att dela upp ledigheten under arbetsdagen eller förlägga den till någon annan tid än arbetsdagens början eller slut. (14 § FLL)
En arbetstagare får avbryta sin påbörjade ledighet och återuppta arbetet i samma omfattning som före ledigheten. Arbetstagaren ska snarast möjligt underrätta arbetsgivaren om sitt önskemål att återuppta
arbetet. Om ledigheten har varit avsedd att pågå en månad eller mer får arbetsgivaren skjuta på återgången högst en månad. (15 § FLL)
FLL innehåller även bestämmelser om förbud mot missgynnande behandling. Reglerna innebär att en arbetsgivare i vissa angivna situationer inte får missgynna en arbetssökande eller en arbetstagare av skäl som har samband med föräldraledigheten. Förbudet gäller bland annat när arbetsgivaren beslutar om befordran eller tar ut arbetstagare till utbildning för befordran, tillämpar löne- eller andra anställningsvillkor eller säger upp, avskedar, permitterar eller vidtar annan ingripande åtgärd mot en arbetstagare. (16 § FLL) En uppsägning eller ett avskedande som görs enbart av skäl som har samband med föräldraledighet ska ogiltigförklaras, om arbetstagaren begär det (17 § FLL).
Det finns särskilda bestämmelser för kvinnliga arbetstagare som väntar barn, nyligen har fött barn eller som ammar. Reglerna innebär en rätt att bli omplacerad till ett annat arbete med bibehållna anställningsförmåner om kvinnan har förbjudits att fortsätta sitt vanliga arbete enligt skyddsföreskrifter som har meddelats med stöd av arbetsmiljölagen (1977:1160) (18 § FLL). En kvinnlig arbetstagare som väntar barn och som på grund av detta inte kan utföra fysiskt påfrestande arbete har vidare rätt att bli omplacerad till ett annat arbete. Denna rätt gäller endast från och med den sextionde dagen före den beräknade tidpunkten för förlossningen. (19 § FLL) Kvinnans rätt till omplacering gäller endast om det skäligen kan krävas att arbetsgivaren ger henne ett annat arbete i sin verksamhet och om omplacering inte är möjlig finns en rätt till ledighet, dock utan bibehållna anställningsförmåner (20 § FLL).
En arbetsgivare som bryter mot reglerna i FLL ska betala skadestånd för den förlust som uppkommer och för den kränkning som har inträffat (22 § FLL).
3.1.3. Föräldraskap och vårdnad
Förälder är den som är ett barns mamma eller pappa. Med vårdnadshavare avses den som har det rättsliga ansvaret för barnet. Ett barn kan enligt svensk lagstiftning inte ha fler än två vårdnadshavare eller föräldrar. Föräldrarna kan vara av olika kön eller av samma kön. Ett barn kan också ha endast en förälder. Föräldrarna kan vara barnets biologiska föräldrar eller adoptivföräldrar. Barnet kan också ha till-
kommit genom assisterad befruktning. Rätten till föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning tillkommer i första hand föräldrar, men som utvecklas nedan likställs vissa andra personer med föräldrar i fråga om de förmånerna.
Föräldrarnas betydelse slås fast på flera ställen i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Principen om barnets bästa är en av grundpelarna i barnkonventionen. Vid alla åtgärder som rör barn ska barnets bästa komma i främsta rummet (artikel 3, se mer i avsnitt 3.1.4). Enligt artikel 5 ska konventionsstaterna respektera det ansvar och de rättigheter och skyldigheter som tillkommer föräldrar eller där så är tillämpligt medlemmar av den utvidgande familjen eller gemenskapen enligt lokal sedvänja, vårdnadshavare eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet, att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge lämplig ledning och råd då barnet utövar de rättigheter som erkänns i konventionen. Ett barns rätt till kännedom om sitt biologiska ursprung slås fast i artikel 7. Barnet har rätt att, så långt det är möjligt, få vetskap om sina föräldrar och bli vårdat av dem. Enligt artikel 21 ska stater som tillåter adoption säkerställa att barnets bästa främst beaktas.
Förälder
Föräldrabegreppet i socialförsäkringsbalken, förkortad SFB, utgår från familjerätten och är nära kopplat till frågor om underhållsskyldighet och arv. I 2 kap. 14 § SFB hänvisas till bestämmelser om föräldraskap till barn och rättsverkan av adoption i föräldrabalken, förkortad FB. Vem som är förälder regleras i 1 kap. FB.
I svensk rätt presumeras att den födande kvinnan är barnets mamma. Det gäller också om ägget är donerat av en annan kvinna (1 kap. 7 § FB). Om en födande kvinna är gift med en man presumeras enligt 1 kap. 1 § FB att mannen är barnets pappa. Detsamma gäller om mamman är änka och barnet föds inom sådan tid efter mannens död att barnet kan vara avlat dessförinnan. För barn som föds av en ogift mamma ska faderskapet fastställas genom en faderskapsbekräftelse eller genom en dom från domstol (1 kap. 3 § FB). Som en följd av förutsättningen i 1 kap. 1 § att mamman är gift med en man, gäller faderskapspresumtionen inte heller i ett samkönat äktenskap. Social-
nämnden i barnets kommun är skyldig att försöka utreda vem som är barnets pappa (2 kap. FB).
Assisterad befruktning är ett samlingsnamn på olika metoder att behandla ofrivillig barnlöshet. Bestämmelser om insemination och befruktning utanför kroppen finns i lagen (2006:351) om genetisk integritet m.m. Inom svensk hälso- och sjukvård kan assisterad befruktning utföras dels i form av insemination, dels befruktning utanför kroppen (s.k. in vitro-fertilisering eller provrörsbefruktning). Tidigare gällde att assisterad befruktning endast fick utföras på en kvinna som var gift, registrerad partner eller sambo och att kvinnans make, maka, partner eller sambo hade samtyckt till behandlingen. Sedan den 1 april 2016 omfattas även ensamstående kvinnor av möjligheten till assisterad befruktning (SFS 2016:18; prop. 2014/15:127).
Om insemination har utförts på mamman eller om befruktning av mammans ägg har utförts utanför hennes kropp med samtycke av en man som var hennes make eller sambo och det med hänsyn till samtliga omständigheter är sannolikt att barnet har avlats genom inseminationen, ska den som har lämnat samtycke anses som barnets pappa. Detsamma ska gälla när befruktning utanför en kvinnas kropp har skett av ett ägg som kommer från en annan kvinna (1 kap. 6 och 8 §§ FB).
När ett barn kommer till genom assisterad befruktning i äktenskap, registrerade partnerskap eller samboförhållanden mellan två kvinnor ska under vissa förutsättningar den kvinna som inte föder barnet anses som förälder till barnet jämte barnets mamma. Har insemination utförts på mamman enligt lagen om genetisk integritet m.m. eller har befruktning av mammans ägg utförts enligt samma lag med samtycke av en kvinna som var hennes maka, registrerade partner eller sambo och det med hänsyn till samtliga omständigheter är sannolikt att barnet har avlats genom inseminationen eller befruktningen, ska den som har lämnat samtycket anses som barnets förälder (1 kap. 9 § FB). Här används alltså uttrycket förälder för den kvinna som inte är den födande kvinnan.
Om en ensamstående kvinna har genomgått assisterad befruktning fastställs inte faderskap eller föräldraskap, om det med hänsyn till samtliga omständigheter är sannolikt att barnet har tillkommit genom behandlingen (1 kap. 3 § andra stycket FB).
De grundläggande reglerna om adoption finns i 4 kap. FB. Med adoption avses en rättshandling genom vilken en person (adoptanten) upptar en annan person till sitt barn (adoptivbarnet). I och med adop-
tionen får det adopterade barnet samma rättsliga ställning som ett biologiskt barn. För att få adoptera måste man vara minst 25 år. Om adoptionen avser eget barn, makes barn eller makes adoptivbarn eller om det finns synnerliga skäl, kan adoption tillåtas vid 18 års ålder (4 kap. 1 § FB). Synnerliga skäl kan till exempel vara när det är fråga om adoption av ett barn till en närstående avliden släkting. Såväl makar som ensamstående kan adoptera. Huvudregeln är att makar endast får adoptera gemensamt (4 kap. 3 § FB). Det är inte tillåtet för andra än makar att adoptera gemensamt (4 kap. 4 § FB). Det innebär alltså att sambor inte kan adoptera gemensamt. Förslag till ändring har lagts fram i betänkandet Modernare adoptionsregler (SOU 2009:61). Adoption kommer till stånd efter prövning av domstol (4 kap. 6 § FB) efter utredning av socialtjänsten.
Surrogatmoderskap (ibland även kallat värdmoderskap) innebär att en kvinna upplåter sin kropp och blir gravid med den uttalade avsikten att efter födseln lämna över barnet till ett par eller en person som inte själv kan eller vill bära fram ett barn. Surrogatmoderskap är inte tillåtet enligt svensk rätt. Utredningen om utökade möjligheter till behandling av ofrivillig barnlöshet (Ju 2013:12), som hade i uppdrag att ta ställning till om altruistiskt surrogatmoderskap borde bli tillåtet, ansåg att detta inte borde tillåtas inom svensk hälso- och sjukvård och valde att inte lämna något sådant förslag (SOU 2016:11).
Rätten till föräldraledighet tillkommer barnets föräldrar och vissa personkategorier som likställs med föräldrar (1 § FLL). Såsom redovisas i avsnitt 3.1.1, likställs med en förälder vid tillämpning av bestämmelserna om föräldrapenningförmåner i SFB förälders make som stadigvarande sammanbor med föräldern, förälders sambo som tidigare har varit gift med eller har eller har haft barn med föräldern, särskilt förordnad vårdnadshavare som har vård om barnet och blivande adoptivförälder (11 kap. 4 § SFB). När det gäller tillfällig föräldrapenning är föräldrabegreppet i SFB än mer vidsträckt. För tillfällig föräldrapenning krävs inte att sambon tidigare har varit gift med eller har eller har haft barn med föräldern. Därutöver likställs med förälder i fråga om tillfällig föräldrapenning även familjehemsförälder. (11 kap. 5 § SFB) Vid tillämpning av bestämmelserna om föräldrapenningförmåner likställs med adoption att någon efter socialnämndens medgivande har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i sitt hem i syfte att adoptera barnet (11 kap. 7 § första stycket SFB). Med blivande adoptivförälder, som likställs med förälder vid tillämpningen av be-
stämmelserna om föräldrapenningförmåner, avses den som efter socialnämndens medgivande har tagit emot ett barn i situationen som likställs med adoption (11 kap. 4 § 4 och 2 kap. 15 § SFB).
Vårdnad
Med vårdnad avses det juridiska ansvaret för barnets person. Med vårdnad avses normalt också den faktiska vården om barnet. Ett barn står under vårdnad av båda föräldrarna (gemensam vårdnad) eller en av dem (ensam vårdnad), om inte domstol har anförtrott vårdnaden åt en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare (6 kap. 2 § första stycket första meningen FB). Gemensam vårdnad är den allra vanligaste vårdnadsformen. Vårdnaden om ett barn består till dess att barnet fyller 18 år (6 kap. 2 § första stycket andra meningen FB). Vårdnadshavaren ansvarar för barnets personliga förhållanden och ska se till att barnets behov blir tillgodosedda. Barnets vårdnadshavare svarar även för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter samt ska bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning. I syfte att hindra att barnet orsakar skada för någon annan ska vårdnadshavaren vidare svara för att barnet står under uppsikt eller att andra lämpliga åtgärder vidtas. (6 kap. 2 § andra stycket FB)
Om föräldrarna är gifta med varandra, står barnet från födelsen under vårdnad av båda föräldrarna, i annat fall av mamman ensam. Om det döms till äktenskapsskillnad mellan föräldrarna står barnet även därefter under båda föräldrarnas vårdnad, om inte den gemensamma vårdnaden upplöses. Om föräldrarna är sammanboende med varandra utan att vara gifta är det alltså mamman som blir ensam vårdnadshavare. Om de ogifta föräldrarna gifter sig får de automatiskt gemensam vårdnad genom giftermålet. (6 kap. 3 § FB) Det vanligaste sättet för ogifta föräldrar att få gemensam vårdnad är dock genom registrering hos Skatteverket efter en anmälan av båda föräldrarna, vanligen i samband med att socialnämnden ska godkänna en faderskapsbekräftelse eller en föräldraskapsbekräftelse (6 kap. 4 § andra stycket FB). Om barnet står under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem, får de avtala att vårdnaden ska vara gemensam eller att en av dem ska ha vårdnaden om barnet. Avtalet blir gällande om det är skriftligt och socialnämnden godkänner det. (6 kap. 6 § FB)
Om vårdnadshavarna inte kan enas i frågor kring barnet kan de få frågor om vårdnad, boende, umgänge och underhåll prövade i domstol. När det gäller andra frågor som går utöver den dagliga omsorgen förväntas vårdnadshavarna dock komma överens, annars återstår endast att ansöka om ensam vårdnad om barnet. Med frågor om den dagliga omsorgen avses vardagliga frågor, såsom t.ex. barnets mat och kläder samt sovtider (prop. 1975/76:170, s. 178). Står barnet under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem och någon av föräldrarna vill få ändring i vårdnaden, ska rätten besluta att vårdnaden ska vara gemensam eller anförtro vårdnaden åt en av föräldrarna. Vid sin bedömning ska rätten fästa avseende särskilt vid föräldrarnas förmåga att samarbeta i frågor som rör barnet. (6 kap. 5 § FB)
Om en förälder vid utövandet av vårdnaden om ett barn gör sig skyldig till missbruk eller försummelse eller i övrigt brister i omsorgen om barnet på ett sätt som medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling, ska domstol besluta om ändring i vårdnaden. Står barnet under båda föräldrarnas vårdnad och gäller dessa brister i omsorgen en av föräldrarna, ska rätten anförtro vårdnaden åt den andra föräldern ensam. Brister också den föräldern i omsorgen om barnet enligt ovan ska rätten flytta över vårdnaden till en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare. Om barnet däremot står under endast en förälders vårdnad och den föräldern brister i omsorgen, ska rätten flytta över vårdnaden till den andra föräldern eller, om det är lämpligare, till en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare. (6 kap. 7 § FB) Om föräldrarna har gemensam vårdnad, får rätten på talan av en av dem eller båda besluta vem av föräldrarna som barnet ska bo tillsammans med. Föräldrarna kan också avtala om barnets boende. (6 kap. 14 a § FB) Domstolen kan besluta att barnet ska bo hos var och en av föräldrarna, s.k. växelvist boende, om föräldrarna har gemensam vårdnad. Växelvist boende förutsätter dock att föräldrarna har gemensam vårdnad. Barnet har rätt till umgänge med den förälder som barnet inte bor tillsammans med. Umgänget kan ske genom att barnet och föräldern träffar varandra eller genom annan kontakt, t.ex. brev eller telefon. Föräldrarna har ett gemensamt ansvar för att barnets behov av umgänge med den andra föräldern så långt som möjligt tillgodoses. (6 kap. 15 § FB) På talan av en förälder som vill umgås med sitt barn får rätten besluta om umgänge mellan barnet och den föräldern. En sådan talan får också föras av socialnämnden. (6 kap. 15 a § FB)
Det är vårdnadshavaren som har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets person. Vårdnadshavaren ska ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål i takt med barnets stigande ålder och utveckling. (6 kap. 11 § FB) Vid gemensam vårdnad gäller att vårdnadshavarna ska bestämma i dessa frågor tillsammans. Om en av vårdnadshavarna till följd av till exempel sjukdom är förhindrad att ta del i sådana beslut rörande vårdnaden som inte kan skjutas upp, bestämmer den andre ensam. Denne får dock inte ensam fatta beslut av ingripande betydelse för barnets framtid, om inte barnets bästa uppenbarligen kräver det. (6 kap. 13 § FB)
Barnets bästa ska vara avgörande för alla beslut som rör bland annat vårdnaden om barnet (6 kap. 2 a § FB). FB:s regler om vårdnad och umgänge bygger på uppfattningen om att barn har behov av nära och goda relationer till båda sina föräldrar även om föräldrarna bor isär. För barnets skull är det viktigt att båda föräldrarna är delaktiga i barnets förhållanden och tar ansvar för barnet. Denna grundprincip kommer också till uttryck i barnkonventionen. Där sägs i artikel 18 att konventionsstaterna ska göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har ett gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling.
I betänkandet Se barnet! (SOU 2017:6) föreslår 2014 års vårdnadsutredning (Ju 2014:14) ändringar i bland annat FB:s regler om vårdnad, boende och umgänge. Utredningen föreslår till exempel att bestämmelsen i 6 kap. 5 § FB ska ändras så att rätten vid bedömningen av vårdnadsfrågan, i stället för att fästa avseende särskilt vid föräldrarnas samarbetsförmåga, ska fästa avseende särskilt vid föräldrarnas förmåga att ta ett gemensamt ansvar i frågor som rör barnet. Utredningen föreslår även att det i lag ska föreskrivas att föräldrarnas förmåga att sätta barnets behov före den egna konflikten ska vara en av de omständigheter som ska beaktas särskilt vid bedömningen av vad som är bäst för barnet (jfr 6 kap. 2 a § FB). Vidare föreslår utredningen att en utredning om vårdnad, boende och umgänge som huvudregel ska vara utförd senast inom fyra månader.
3.1.4. Barns rättigheter
FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) ratificerades av Sverige 1990 (SÖ 1990:20; prop. 1989/90:107). För övervakning av att konventionen följs finns FN:s kommitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén). Barnrättighetsutredningen (S 2013:08) lämnade i betänkandet Barnkonventionen blir svensk lag (SOU 2016:19) förslag till en lag om inkorporering av konventionen i svensk rätt. Regeringen har i lagrådsremissen Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter föreslagit att lagen ska träda i kraft den 1 januari 2020.
Barnkonventionens artiklar 2, 3, 6 och 12 innehåller konventionens grundprinciper, nämligen rätten till icke-diskriminering, barnets bästa, rätten till liv och överlevnad samt rätten till åsiktsfrihet och att bli hörd. Dessa grundprinciper är vägledande för hur konventionens olika artiklar ska tolkas.
Enligt barnkonventionens artikel 1 avses med barn varje människa under 18 år, om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller barnet. Enligt svensk rätt är den som är under 18 år omyndig (9 kap. 1 § föräldrabalken, förkortad FB).
Barnets bästa
I artikel 3 i barnkonventionen slås fast att vid alla åtgärder som rör barn ska barnets bästa komma i främsta rummet. Detta gäller vare sig åtgärderna vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Konventionsstaterna åtar sig vidare att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer dess föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet, och ska för detta ändamål vidta alla lämpliga lagstiftnings- och administrativa åtgärder.
Enligt barnrättskommittén består begreppet barnets bästa av tre delar; en materiell rättighet, en rättslig tolkningsprincip och ett tillvägagångssätt. Med barnets bästa som en materiell rättighet avses rätten att få barnets bästa bedömt i beslut som gäller barnet. Barnets bästa ska i denna bedömning, när olika intressen vägs mot varandra, sättas i främsta rummet. Principen om barnets bästa ska alltid tillämpas när
man ska fatta ett beslut som rör ett enskilt barn eller grupper av barn. Med att barnets bästa också är en grundläggande rättslig tolkningsprincip avses att om en rättsregel är öppen för fler än en tolkning ska den tolkning som tillgodoser barnets bästa mest verkningsfullt ha företräde. Tolkningsramarna är enligt kommittén de rättigheter som barn har enligt barnkonventionen och de fakultativa protokollen till konventionen. Som ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser innebär principen att när ett enskilt barn eller en grupp barn kommer att påverkas av ett beslut, måste beslutsprocessen innehålla en utvärdering av eventuella positiva eller negativa konsekvenser för barnet eller barnen. Dessutom måste beslutsmotiveringen visa att uttrycklig hänsyn har tagits till barnets bästa, dvs. vad som har ansetts vara barnets bästa, vilka kriterier detta grundas på och hur barnets intressen har vägts mot andra intressen, vare sig dessa handlar om övergripande policyfrågor eller enskilda fall (FN:s kommitté för barnets rättigheter 2013, p. 6).
Barnrättskommittén har uttalat att innebörden av begreppet barnets bästa får avgöras från fall till fall. Genom att tolka och tillämpa artikeln tillsammans med konventionens övriga bestämmelser kan begreppet klargöras och användas konkret. Begreppet bör justeras och definieras individuellt utifrån det berörda barnets eller de berörda barnens specifika situation. I beslut som rör ett enskilt barn måste barnets bästa bedömas och fastställas med utgångspunkt i barnets specifika omständigheter. I beslut som rör barn som kollektiv, t.ex. när lagar stiftas, måste barns bästa bedömas och fastställas utifrån de omständigheter som råder såväl för den grupp av barn det gäller som för barn i allmänhet. Vad som är barnets bästa är alltså flexibelt och anpassningsbart (ibid. p. 32). Barnrättskommittén har vidare uttalat att om barnets bästa står i konflikt med andra intressen, t.ex. föräldrars, måste eventuella konflikter lösas från fall till fall genom att alla parters intressen omsorgsfullt vägs mot varandra och en lämplig kompromiss nås. Att barnets bästa ska sättas i främsta rummet betyder att barnets intressen har hög prioritet och inte bara är ett bland flera överväganden. Stor vikt måste fästas vid vad som gagnar barnet (ibid. p. 39).
Barnrättskommittén har gjort en icke uttömmande förteckning över faktorer att ta hänsyn till vid bedömningen av barnets bästa. En sådan faktor är bevarandet av familjemiljön och upprätthållandet av relationer. Kommittén pekar på vad som sägs i barnkonventionens ingress om att familjen är den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för barnens utveckling och välfärd (ibid. p. 59).
Barnets rätt till familjeliv skyddas av konventionens artikel 16. Det är kommitténs uppfattning att gemensamt föräldraansvar i allmänhet är det bästa för barnet.
I svensk lagstiftning kommer barnets bästa till uttryck på flera olika ställen, bl.a. i FB. Enligt 6 kap. 2 a § FB ska barnets bästa vara avgörande för alla beslut om vårdnad, boende och umgänge. I den proposition som ligger till grund för denna bestämmelse uttalas att det vid alla beslut och andra åtgärder som rör barn ska finnas ett tydligt barnperspektiv. Vidare uttalas följande.
Utgångspunkten i barnperspektivet är respekten för barnets fulla människovärde och integritet. Att ha ett barnperspektiv vid beslutsfattandet innebär att man försöker förstå barnet och ta reda på hur barnet uppfattar sin situation och eventuella förändringar – att se med barnets ögon. Det handlar också om att analysera vilka följder olika beslutsalternativ kan få för barnet. I detta ingår att lyssna på barnet och respektera det som en individ med egna uppfattningar. Därmed inte sagt att barnets åsikter alltid måste följas. Det är i sista hand den vuxne som utifrån sina kunskaper och erfarenheter måste fatta beslutet och ta ansvar för det. (Prop. 2005/06:99, s. 39)
Som nämns ovan slås det fast i artikel 21 i barnkonventionen att konventionsstater som tillåter adoption ska säkerställa att barnets bästa beaktas. Artikeln går alltså längre än artikel 3 i och med att det ska säkerställas att barnets bästa beaktas.
Barn och deras föräldrar
Såväl barnkonventionen som den svenska föräldraförsäkringen utgår från att barnet behöver och har rätt till båda sina föräldrar. Barnkonventionens artikel 18 stadgar att konventionsstaterna ska göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Även FB:s regler utgår från principen att barn behöver båda sina föräldrar och att det för barnets skull är viktigt att båda föräldrarna är delaktiga i barnets uppväxt och tar ansvar för barnet (prop. 2000/01:44, s. 22). Av artikel 18 i barnkonventionen framgår vidare att även för barnets föräldrar ska barnets bästa komma i främsta rummet. Föräldrar har huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling och konventionsstaterna ska ge lämpligt bistånd till föräldrarna då de fullgör sitt
ansvar och ska säkerställa utvecklingen av institutioner, inrättningar och tjänster för vård av barn.
Enligt artikel 5 i barnkonventionen ska konventionsstaterna respektera det ansvar och de rättigheter som tillkommer bland annat föräldrar och vårdnadshavare att på ett sätt som står i överensstämmelse med den löpande utvecklingen av barnets förmåga ge lämplig ledning och råd då barnet utövar konventionens rättigheter.
Artikel 9.1 i barnkonventionen slår fast att konventionsstaterna ska säkerställa att ett barn inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja utom i de fall då behöriga myndigheter finner att ett sådant åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa. Ett sådant beslut kan vara nödvändigt till exempel då föräldrarna lever åtskilda och ett beslut måste fattas angående barnets vistelseort. Enligt artikel 9.3 ska barn som är skilt från den ena eller båda föräldrarna regelbundet kunna upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då det strider mot barnets bästa.
3.1.5. Vissa internationella konventioner
FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW) ratificerades av Sverige 1980 (SÖ 1980:8; prop. 1979/80:147). I konventionens ingress anges bland annat att konventionsstaterna betänker båda föräldrarnas roll inom familjen och när det gäller barnuppfostran samt är medvetna om att en ändring av mannens traditionella roll liksom av kvinnans roll inom samhället och familjen är nödvändig för att full jämställdhet mellan män och kvinnor ska uppnås. I artikel 5 slås fast att konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att dels ändra mäns och kvinnors sociala och kulturella beteendemönster för att därmed avskaffa fördomar samt seder och bruk som grundar sig på föreställningen om det ena könets underlägsenhet eller på stelnande roller för män och kvinnor, dels säkerställa att familjeutbildningen bibringar en riktig uppfattning om moderskapet såsom en social funktion och erkänner att män och kvinnor har ett gemensamt ansvar för sina barns uppfostran och utveckling, varvid barnets bästa alltid ska komma i första hand.
FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ratificerades av Sverige 1971 och trädde i kraft 1976 (SÖ 1971:41; prop. 1971:125). FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kul-
turella rättigheter övervakar att konventionen efterlevs. Artikel 10.1 stadgar att skydd och bistånd i största möjliga utsträckning bör tillförsäkras familjen som är samhällets naturliga och grundläggande enhet, i synnerhet vid den tid då familjen bildas och när den ansvarar för omvårdnad och fostran av barn som inte är självförsörjande. Enligt artikel 10.2 bör mödrar åtnjuta särskilt skydd under en skälig tid före och efter förlossning. Under denna tid bör yrkesarbetande mödrar åtnjuta avlönad ledighet eller ledighet med tillräckliga socialförsäkringsförmåner.
Europarådets sociala stadga ratificerades av Sverige 1962. Stadgan reviderades senare och den reviderade stadgan ratificerades av Sverige 1998 och trädde i kraft 1999 (SÖ 1998:35; prop. 1997/98:82). Efterlevnaden av stadgan övervakas av den europeiska kommittén för sociala rättigheter. Stadgan innehåller bland annat regler om skydd för kvinnliga arbetstagare (artikel 8). Enligt artikel 8.1 föreligger en skyldighet att se till att kvinnliga arbetstagare kan få ledigt med ekonomisk kompensation i sammanlagt 14 veckor i samband med barns födelse. Artikel 8.3 stadgar rätt till ledighet för amning. Enligt artikel 8.2 ska staterna genomföra en ordning som innebär att en arbetsgivares uppsägning av en kvinnlig arbetstagare är lagstridig om den sker under tiden från det att hon meddelar sin arbetsgivare att hon är gravid till slutet av hennes mödraledighet. Detsamma gäller om uppsägningen sker vid en sådan tidpunkt att uppsägningstiden löper ut under frånvaron. Sverige har emellertid inte ratificerat artikel 8.2. Enligt artikel 16 ska konventionsstaterna för att trygga att familjen, som är en grundläggande del i samhället, kommer i åtnjutande av vad som behövs för sin fulla utveckling, i ekonomiskt, rättsligt och socialt hänseende främja familjelivet med sådana medel som bland annat sociala förmåner och familjebidrag. Artikel 27 reglerar rätt till jämställdhet för arbetstagare med familjeansvar och i artikel 27.2 fastslås bland annat konventionsstaternas ansvar att tillhandahålla möjligheter för envar av föräldrarna att efter en tid av mödraledighet få familjeledighet för vård av barn.
Internationella arbetsorganisationen (ILO) är FN:s fackorgan för sysselsättnings- och arbetslivsfrågor och har antagit ett flertal konventioner. Åtta konventioner betecknas som ”kärnkonventioner” och berör grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet. Sverige har ratificerat närmare hundra av ILO:s konventioner, däribland de åtta kärnkonventionerna och grundläggande konventioner på den sociala
trygghetens område. Bland de konventioner som Sverige har ratificerat kan nämnas ILO:s konvention (nr 175) om deltidsarbete som ratificerades 2002 och trädde i kraft samma år (SÖ 2002:28; prop. 2001/02:97; bet. 2001/02:AU6). Enligt konventionen ska de lagstadgade sociala trygghetssystemen anpassas så att deltidsarbetande åtnjuter likvärdiga villkor med heltidsarbetande (artikel 6). Deras villkor beträffande skydd vid havandeskap och barnsbörd, anställningens upphörande, betald semester samt ledighet på grund av sjukdom ska motsvara dem för jämförbara heltidsanställda (artikel 7). ILO har också antagit en konvention (nr 183) och en rekommendation (nr 191) om skydd vid havandeskap och barnsbörd. Sverige har inte ratificerat konventionen. I konventionen finns bland annat bestämmelser om rätt till mammaledighet under viss tid samt rätt till ersättning under den tiden.
3.2. Hur föräldraförsäkringen och föräldraledighetsrätten har vuxit fram
3.2.1. Den tidiga framväxten
Från en frivillig moderskapshjälp till en allmän moderskapsförsäkring
Ekonomiskt stöd vid barns födelse lämnades tidigt inom ramen för frivilliga sjukkassor. Sjukkassorna var föreningar som ofta var kopplade till vissa yrkesgrupper, kyrkor eller nykterhetsrörelser. Stödet hade dock en begränsad utbredning. Starten för en allmän rätt till ekonomisk ersättning vid barnafödande kom i samband med att arbetsskyddslagstiftningen växte fram. År 1900 kom den första regleringen om ledighetsrätt i samband med barns födelse genom en lag som föreskrev att nyblivna mammor inte fick arbeta inom industrin under de fyra första veckorna efter förlossningen.4 För att ledighetsrätten skulle få avsedd effekt ansågs det nödvändigt att kombinera den med ekonomisk ersättning. Ett förslag till en allmän moderskapsförsäkring kom därför 1911. Förslaget genomfördes dock inte. År 1913 infördes i stället ett statsbidrag till de sjukkassor som frivilligt betalade ut moderskapshjälp till sina medlemmar. (Holm 2010, s. 221 f.; SOU 1954:4, s. 14 f.; prop. 1954:144, s. 11 f.)
4 1900 års lag (nr 75) angående minderårigas och qvinnors användande till arbete i industrielt yrke.
Under 1930-talet var det ekonomiska läget allvarligt och födelsetalen sjönk kraftigt. Under denna tid utformades flera socialpolitiska program med bland annat barn- och mödravård samt bostäder till barnfamiljer. År 1931 blev det obligatoriskt för sjukkassorna att utge moderskapshjälp. År 1937 infördes en inkomstprövad moderskapspenning till den som inte var försäkrad för moderskapshjälp från en sjukkassa genom förordningen den 11 juni 1937 om moderskapspenning. Samma år infördes även ett inkomstprövat barnbidrag och en behovsprövad mödrahjälp. I de stöd som infördes 1937 och som kom att gälla till 1955 fanns det i princip ingen ersättning för inkomstbortfall, vilket gjorde det svårt för förvärvsarbetande kvinnor att förena arbete och familjeliv. (Holm 2010, s. 221 f.; prop. 1954:144, s. 35)
Genom lagen den 21 maj 1954 (nr 266) om moderskapshjälp infördes från och med den 1 januari 1955 en allmän försäkring för nyblivna mammor. Försäkringen avsåg moderskapspenning och ersättning för förlossningskostnader, såsom utgifter för läkarvård. Den nya lagen syftade till att ge ett förbättrat ekonomiskt stöd till nyblivna mammor. Stödet skulle också komplettera den ledighetsrätt som föreskrevs i arbetsskyddslagstiftningen. I förarbetena anfördes även befolkningspolitiska motiv till den nya försäkringen. Den nya moderskapspenningen var en del av socialförsäkringen och alla kvinnor som var försäkrade genom lagen den 3 januari 1947 (nr 1) om allmän sjukförsäkring, förkortad sjukförsäkringslagen, blev automatiskt moderskapsförsäkrade. Moderskapspenning utgick i form av grundpenning, barntillägg och tilläggspenning. Grundpenningen lämnades med ett fast belopp, varav ett mindre belopp kunde lämnas redan före barnets födelse. Om kvinnan sedan tidigare hade barn under tio års ålder lämnades barntillägg. Tilläggspenningen utgick till en kvinna som minst 270 dagar före barnets födelse hade varit försäkrad för tilläggssjukpenning. Enligt sjukförsäkringslagen var arbetstagare som var medlem i allmän sjukkassa och som hade en årsinkomst om minst 1 800 kronor försäkrad för tilläggssjukpenning. Moderskapspenning i form av tilläggspenning byggde på inkomstbortfallsprincipen, vilket innebar att den skulle ersätta den förlorade arbetsinkomsten med anledning av barns födelse. Ersättningen kunde utges under 90 dagar och den kunde lämnas 45 dagar före den beräknade tidpunkten för barnets födelse. (Prop. 1954:144, s. 77 f.)
När lagen (1962:381) om allmän försäkring infördes den 1 januari 1963 utökades moderskapspenningen. Grundpenningen höjdes avse-
värt och antalet dagar med tilläggspenning fördubblades till 180 dagar. Den förlängda förmånstiden för tilläggspenningen var en anpassning till nya regler i arbetsskyddslagstiftningen som föreskrev en ledighetsrätt om sex månader för en kvinnlig arbetstagare med anledning av barnafödande. Den ekonomiska ersättningen låg dock i många fall på låga nivåer. År 1971 hade 37 procent av alla nyblivna mammor inte rätt till någon tilläggspenning alls. Ersättningen till dem som hade rätt till tilläggspenning täckte i många fall inte det inkomstbortfall som ledigheten med barn medförde. (Prop. 1962:90, s. 159 och 269 f.; Cedstrand 2011, s. 90)
På 1960-talet började den då rådande familjemodellen, som byggde på att mannen var förvärvsaktiv och kvinnan ansvarig för hemmet, att ifrågasättas när allt fler kvinnor kom ut på arbetsmarknaden. Tvåförsörjarfamiljen blev ett allt vanligare familjemönster. I början av 1970talet var jämställdhetsfrågan central i samhällsdebatten. År 1971 avskaffades sambeskattningen som skattemässigt hade missgynnat familjer där även kvinnan arbetade och under 1970-talet påbörjades även en omfattande utbyggnad av den offentliga barnomsorgen, vilket gav kvinnor bättre förutsättningar att förvärvsarbeta. (Holm 2010, s. 220; Cedstrand 2011, s. 14)
År 1965 tillsatte den socialdemokratiska regeringen Familjepolitiska kommittén, som hade i uppdrag att se över omfattningen och utformningen av samhällets ekonomiska stöd till barnfamiljerna, bl.a. moderskapsförsäkringen. Kommittén var inledningsvis inriktad på att införa ett vårdnadsbidrag samt en utvidgad moderskapspenning. I slutet av 1960-talet började man inom kommittén emellertid att diskutera införandet av en reform liknande en föräldraförsäkring. Vid samma tid kom även krav från flera riksdagsledamöter och fackförbund om att göra socialförsäkringen mer jämställd. I sitt slutbetänkande 1972 föreslog kommittén en ny föräldraförsäkring som skulle ge barnfamiljer möjlighet till ledighet och ekonomiskt stöd i samband med barns födelse. I betänkandet beskrev kommittén ett samhälle i förändring. Trots att kvinnors förvärvsverksamhet hade ökat snabbt fanns det fortfarande stora skillnader mellan mäns och kvinnors villkor i arbetslivet och i samhället. Frågan om inkomstbortfall i samband med barns födelse hade betraktats som ett mindre problem under en tid då det i regel ansågs självklart att mannen var huvudförsörjare. Samhällets utveckling medförde att familjerna nu ställde nya krav på det ekonomiska stödets utformning. Utvecklingen mot ökad jämställd-
het mellan män och kvinnor i samhället och familjelivet gjorde det mindre motiverat att lagstiftningen skulle utgå från en huvudförsörjare i familjen. Det ansågs inte heller rimligt att utgå från att det alltid skulle vara mamman som tog hand om barnet. (SOU 1972:34, s. 199 f.; prop. 1973:47, s. 18; Cedstrand 2011, s. 91 f.)
Föräldraförsäkringen införs
Mot bakgrund av Familjepolitiska kommitténs förslag beslutade en enig riksdag 1973 att införa en ny föräldraförsäkring och det nya regelverket trädde i kraft den 1 januari 1974 (SFS 1973:473). Den största förändringen jämfört med moderskapsförsäkringen var att båda föräldrarna fick samma rätt till ersättning. Från att främst ha varit ett ekonomiskt stöd till nyblivna mammor med en skyddande funktion skulle försäkringen enligt förarbetena nu förbättra barnfamiljernas ekonomiska situation samt bidra till att förbättra jämställdhet mellan könen. Kvinnor skulle ges ökade möjligheter att förvärvsarbeta samtidigt som männen skulle få möjlighet att ta ökat ansvar för barnen. Försäkringens uppbyggnad som en individuell försäkring baserad på inkomstbortfall utgjorde ett incitament för båda föräldrarna att arbeta. Försäkringen ansågs vara en betydelsefull markering av att pappan och mamman skulle dela ansvaret för barnets omvårdnad. Om pappan vande sig vid omvårdnadsarbetet, skulle det kunna påverka den framtida arbetsfördelningen mellan föräldrarna under barnets uppväxt. Försäkringen skulle även öka jämlikheten mellan barn med olika uppväxtmiljöer och mellan inkomstsvaga och inkomststarka grupper av barnfamiljer. (Prop. 1973:47, s. 35 f.)
Från början omfattade försäkringen endast föräldrapenning i samband med barns födelse. Föräldrapenningen lämnades under 180 dagar (sex månader) sammanlagt för föräldrarna och längst till dess att barnet hade blivit 180 dagar gammalt. Om föräldrarna inte kunde vårda barnet på grund av sjukdom hos barnet kunde de 180 dagarna i stället tas ut inom 240 dagar efter barnets födelse. Det fanns två ersättningsnivåer i försäkringen; en nivå som var avsedd att ersätta inkomstförlust för föräldrar som förvärvsarbetade samt en garantinivå som var avsedd att utgöra en ekonomisk grundtrygghet och utgavs till alla oberoende av inkomst och tidigare förvärvsarbete. Garantinivån uppgick till 25 kronor per dag och ansågs utgöra ett väsentligt bidrag till den
hemmavarande förälderns försörjning. Om föräldern under minst 270 dagar före barnets födelse hade varit försäkrad för en sjukpenning över 25 kronor per dag utgick i stället ersättning motsvarande förälderns sjukpenning. I dessa fall motsvarande föräldrapenningen cirka 90 procent av förvärvsinkomsten. För att pappan skulle vara berättigad till ersättning över garantinivån krävdes dock att mamman också var det. Föräldrapenningen gjordes samtidigt skattepliktig och pensionsgrundande. (Ibid. s. 59 f.)
Rätten till föräldrapenning tillkom den förälder som huvudsakligen vårdade barnet. Det lämnades till föräldrarna att själva avgöra vem av dem som skulle vårda barnet. Det ansågs tillräckligt att en av föräldrarna vårdade barnet och föräldrapenning lämnades därför inte till båda föräldrarna samtidigt. Mamman hade en särskild rätt till föräldrapenning 60 dagar före förlossningen och hon kunde ta 29 dagar efter barnets födelse utan krav på vård av barnet. (Ibid. s. 43) Papporna fick en särskild rätt till ersättning i form av sjukpenning för att i samband med ett barns födelse vara ledig från förvärvsarbete för att vårda annat barn under tio år. Syftet var att pappan vid behov skulle kunna ta hand om familjens äldre barn i samband med förlossningen. Den särskilda rätten gällde således inte förstagångspappor. (Ibid. s. 51 f.) Det infördes även ett bosättningskrav för rätt till föräldrapenning som innebar att föräldern skulle ha varit inskriven hos allmän försäkringskassa under minst 180 dagar i följd före barnets födelse. Syftet var att undvika risk för obehörigt utnyttjande av förmånerna genom tillfällig bosättning i landet. (Ibid. s. 45)
Moderskapsförsäkringen hade endast varit tillämplig på en biologisk mamma och det fanns ingen rätt till ersättning för adoptiv- och fosterföräldrar. Detta ändrades genom den nya försäkringen och dessa föräldrar likställdes nu med biologiska föräldrar. Föräldrapenning lämnades längst till den 240:e dagen efter barnets födelse. Adoptiv- och fosterföräldrar hade utöver övriga förmåner en särskild rätt till föräldrapenning i 20 dagar vid adoption av barn som var äldre än nio månader. (Ibid. s. 48 f.)
För en förälder som behövde stanna hemma för att vårda ett sjukt barn under tio år infördes en rätt till sjukpenning. Rätten tillkom familjer med två föräldrar där båda föräldrarna förvärvsarbetade och familjer med ensamstående föräldrar som förvärvsarbetade. Förmånstiden för sjukpenningen begränsades till tio dagar per familj och år och
i de tio dagarna ingick den särskilda rätten för pappor att vara lediga i samband med ett barns födelse. (Ibid. s. 49 f.)
I samband med införandet av föräldraförsäkringen ändrades lagen (1945:844) om förbud mot uppsägning eller avskedande av arbetstagare med anledning av äktenskap eller havandeskap m.m. så att den även omfattade papporna (ibid. s. 43 f.).
Redan efter ett år förlängdes förmånstiden för föräldrapenningen med 30 dagar och från och med den 1 januari 1975 lämnades förmånen under 210 dagar (sju månader) sammanlagt för föräldrarna. Samtidigt förlängdes den tid inom vilken föräldrapenningen längst kunde tas ut med 30 dagar. (SFS 1974:87) I regeringens proposition angavs inte några särskilda motiv till den förlängda förmånstiden (se prop. 1974:15, s. 5 f.).
Samma år lämnade Familjestödsutredningen ett delbetänkande med förslag om att ytterligare bygga ut försäkringen. Utredningen tillsattes 1974 och hade i uppdrag att utvärdera erfarenheterna från den nya försäkringen. En av de frågor som särskilt skulle utredas var en obligatorisk fördelning av förmånstiden mellan föräldrarna. Utredningen konstaterade i betänkandet att utvecklingen mot att båda föräldrarna förvärvsarbetade hade inneburit nya påfrestningar och problem för småbarnsfamiljerna. Det var krävande att förena förvärvsarbete med vård av små barn. Utredningen ansåg det därför angeläget att försäkringen även skulle ge småbarnsföräldrar ekonomiska möjligheter att förkorta sin arbetstid och därigenom få mer tid för att umgås med sina barn. Utredningen föreslog att förmånstiden skulle förlängas till åtta månader och att föräldrar skulle ges möjlighet att reducera sin arbetstid genom en utökad ledighetsrätt. Ingen av föräldrarna skulle kunna få ta ut mer än sju av de åtta månaderna. Utredningen konstaterade att den nya försäkringen enbart i begränsad utsträckning användes av papporna och att det fortfarande var en mycket ojämn fördelning av hemarbetet mellan män och kvinnor. Pappornas uttag bedömdes visserligen komma att öka till följd av informationsinsatser och diskussion kring föräldraförsäkringen men det behövdes samtidigt stimulansåtgärder i form av reserverade dagar. (SOU 1975:62, s. 13 f.)
I den proposition som följde på betänkandet diskuterades inte frågan om en obligatorisk uppdelning av försäkringen. Att andelen pappor som använde försäkringen någon gång under barnets första månader bara var sex procent i slutet av 1975 ansågs vara en rest av
sekelgamla traditioner som man trodde skulle förändras efter hand. (Cedstrand 2011, s. 165 f.; prop. 1975/76:133, s. 42)
Ny förmån vid tillfällig vård av sjukt barn och ny föräldraledighetslag införs
Den 1 januari 1977 ersattes reglerna om sjukpenning för vård av sjukt barn med ett nytt system med föräldrapenning för tillfällig vård av barn. Liksom tidigare utgick ersättning när föräldern avstod från förvärvsarbete i samband med sjukdom hos barnet samt när pappan stannade hemma för att ta hand om barn vid annat barns födelse i familjen. Samtidigt utvidgades den nya förmånen till att omfatta föräldrars besök inom den förebyggande barnhälsovården och i samband med föräldrars kontakt med förskoleverksamheten. Den omfattade även situationen att föräldern avstod från förvärvsarbete i samband med sjukdom hos barnets ordinarie vårdare. Förmånstiden utökades till tolv dagar om året i familjer med ett barn, 15 dagar i familjer med två barn och 18 dagar i familjer med tre eller flera barn. Av dessa dagar fick en dag per förälder användas för föräldrakontakt med förskoleverksamheten. Ersättningen motsvarade förälderns sjukpenning. Det fanns inte någon garantinivå för föräldrapenning för tillfällig vård av barn. (SFS 1976:279; prop. 1975/76:133, s. 42 f.)
Vid detta tillfälle ändrades också reglerna om föräldrapenning vid adoption. Reglerna innebar att adoptivföräldrar fick rätt till föräldrapenning från den dag då de fått barnet i sin vård. Föräldrapenning lämnades under sammanlagt 210 dagar om barnet inte hade fyllt sju år. Om barnet var sju men inte tio år utgick föräldrapenning under 45 dagar förutsatt att båda föräldrarna eller en ensamstående förälder hade varit försäkrad för sjukpenning överstigande garantinivån under minst 270 dagar före den tidpunkt då de fått barnet i sin vård. Om 270-dagarsvillkoret inte var uppfyllt lämnades föräldrapenning under 20 dagar. (SFS 1976:279; bet. SfU 1975/76:30, s. 39 f.)
Den 1 januari 1977 trädde även lagen (1976:280) om rätt till föräldraledighet i kraft och ersatte den dessförinnan gällande lagen om förbud mot uppsägning eller avskedande av arbetstagare med anledning av äktenskap eller havandeskap m.m. Den tidigare lagen ansågs omodern och det fanns även oklarheter vad gällde pappornas ledighetsrätt i vissa fall. Den nya lagen innebar i princip att arbetstagaren
hade rätt till ledighet från anställningen under den tid då föräldrapenning lämnades. (Prop. 1975/76:133, s. 49 f.)
Särskild föräldrapenning införs och förmånstiden förlängs
Nästa reform av föräldraförsäkringen kom relativt kort efter att den nya borgerliga regeringen tillträdde 1976 och byggde bland annat på Familjestödsutredningens förslag från 1975 om en utbyggnad av försäkringen. Reformen innebar att förmånstiden från och med den 1 januari 1978 förlängdes till totalt 280 dagar (nio månader) samtidigt som en ny ersättningsform, särskild föräldrapenning, infördes. Ersättningen för sex av de nio månaderna skulle användas innan barnet var 270 dagar gammalt. Ersättningen för de resterande tre månaderna utgavs i form av särskild föräldrapenning och kunde användas antingen för heltidsledighet eller för deltidsledighet fram till dess att barnet fyllde åtta år eller avslutade det första skolåret. Den särskilda föräldrapenningen beräknades under två månader på förälderns sjukpenninggrundande inkomst (SGI) och för en månad lämnades ersättning på garantinivån. Garantinivån höjdes samtidigt till 32 kronor per dag. Den särskilda föräldrapenningen kunde tas ut som en fjärdedels, halv eller hel föräldrapenning. (SFS 1977:630) Det infördes också en rätt till ledighet från anställningen under tid då särskild föräldrapenning utgick.
I förarbetena angavs att bakgrunden till reformen var att småbarnsföräldrar skulle få mer tid för att umgås med sina barn och möjlighet att förkorta sin arbetstid och därigenom även förkorta tiden i förskolan för barnet. Utgångspunkten var också att valfrihet och jämställdhet skulle främjas. Genom den särskilda föräldrapenningen gavs möjlighet till ledighet vid barns skolstart. I propositionen redogjordes även för den nya regeringens mål för familjepolitiken om att skapa en god uppväxtmiljö för barnen och social trygghet för barnfamiljerna. (Prop. 1976/77:117, s. 34 f.)
Det infördes nu också en regel om att den särskilda föräldrapenningen skulle fördelas så att var och en av föräldrarna hade rätt till hälften av ersättningsdagarna. Åtgärden ansågs bidra till att öka pappornas uttag av föräldrapenning. Den obligatoriska uppdelningen väckte dock kritik under remissbehandlingen. Flera remissinstanser ansåg att det fanns situationer då det borde få göras undantag från en
obligatorisk uppdelning. Det framfördes bland annat att föräldrar som var egenföretagare inte kunde ta ut alla ersättningsdagar vilket kunde drabba barnen som fick mindre föräldrakontakt jämfört med andra barn. Med anledningen av kritiken infördes en möjlighet att överlåta dagar till den andra föräldern. (Prop. 1976/77:117, s. 40 f.)
Åldersgränsen i fråga om föräldrapenning i samband med adoptivbarns ankomst till adoptivföräldrarna höjdes från sju till åtta år. Vidare ändrades reglerna för barn som adopterats i åldern åtta till tio år så att föräldrapenning lämnades för samtliga barn under 45 dagar i samband med barnets ankomst till familjen. Det kvalificeringsvillkor som tidigare hade gällt för att få rätt till 45 dagar togs bort. Vid samma tillfälle ändrades bestämmelserna om föräldrapenning för tillfällig vård av barn i samband med barns födelse så att pappan fick rätt till ersättning också vid det första barnets födelse. Syftet var att ge pappan viss möjlighet att hjälpa till med vården av barnet i anslutning till födelsen. I förarbetena uttalades att det i den situationen fick anses föreligga en faktisk vårdsituation och att pappans hjälp kan behövas. (Prop. 1976/77:117, s. 45)
Vid riksdagsbehandlingen av propositionen var oppositionen negativ till att utöka förmånstiden till totalt 280 dagar. Ett antal socialdemokratiska riksdagsledamöter motionerade om att förmånstiden i stället borde vara längst 150 dagar eftersom en längre förmånstid ansågs riskera kvinnornas position på arbetsmarknaden. Man var vidare kritisk till att inte hela förmånstiden med särskild föräldrapenning ersattes i enlighet med inkomstbortfallsprincipen, vilket ansågs dåligt ur ett jämställdhetsperspektiv. Motionerna röstades ned. (Cedstrand 2011, s. 170 f.)
Ny föräldraledighetslag och utvidgad ledighetsrätt
Den 1 januari 1979 trädde lagen (1978:410) om rätt till ledighet för vård av barn, m.m. i kraft. Lagen ersatte den dåvarande lagen om rätt till föräldraledighet. Nu infördes en möjlighet för föräldrar att vara helt lediga från arbetet fram till dess att barnet var ett och ett halvt år gammalt och en möjlighet att förkorta sin normala arbetstid med tre fjärdedelar fram till dess att barnet hade uppnått åtta års ålder eller till den senare tidpunkt då barnet avslutat det första skolåret. Rätten till ledighet gjordes fristående från föräldraförsäkringens förmåns-
regler. I förarbetena lyftes den vidgade ledighetsrätten fram som en viktig familjepolitisk reform som möjliggjorde för fler grupper av föräldrar att avsätta mer tid för barnen. Det betonades att ledighetsrätten även gällde småbarnspappor, varför reformen ansågs vara en jämställdhetsåtgärd. När det gällde rätten till deltidsledighet ansågs behovet som störst under förskoletiden och under det första skolåret. (Prop. 1977/78:104, s. 27)
Ersättningen för inkomstförlust höjs och havandeskapspenning införs
För att få pappor att öka sitt uttag av föräldrapenning ändrades regelverket från och med den 1 januari 1980 så att även den tredje månaden i den särskilda föräldrapenningen ersattes enligt inkomstbortfallsprincipen och tio särskilda dagar utpekades för pappornas rätt till föräldrapenning för tillfällig vård av barn i samband med barns födelse. Dessförinnan omfattades pappornas särskilda rätt av den totala förmånstiden för föräldrapenning för tillfällig vård av barn. Samtidigt ändrades förmånstiden för den övriga föräldrapenningen vid tillfällig vård av barn till högst 60 dagar per barn och år (vid sjukdom, smitta eller besök i den förebyggande hälsovården). Åldersgränsen för föräldrapenning för tillfällig vård av barn höjdes från tio till tolv år. Det infördes vidare regler om att föräldrapenning endast utgick då barnet var bosatt i landet. Reglerna för föräldrapenning vid adoption ändrades och lämnades med 180 dagar för barn som var under tio år vid adoptionstillfället. (SFS 1979:644; prop. 1978/79:168, s. 30 f.)
En mer omfattande ändring var att det vid detta tillfälle även infördes nya regler om havandeskapspenning. Blivande mammor hade sedan tidigare rätt att ta ut föräldrapenning 60 dagar före den beräknade tidpunkten för barnets födelse. De dagar som togs ut minskade dock den tid som kunde användas efter förlossningen. Det var bland annat av denna anledning som det infördes en behovsprövad rätt till havandeskapspenning för kvinnor med fysiskt ansträngande arbete som inte kunde omplaceras till annat mindre ansträngande arbete. Havandeskapspenningen inordnades i det system som gällde för sjukpenning. Ersättning lämnades tidigast från och med den sextionde dagen och längst till och med den elfte dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse. Havandeskapspenning beräknades på den försäkrades SGI. (Prop. 1978/79:168, s. 32 f.)
År 1980 utökades också den särskilda föräldrapenningen till att omfatta en rätt till ersättning i totalt 180 dagar (sex månader), vilket innebar att det fanns möjlighet till sammantaget 360 dagar (tolv månader) med föräldrapenning. Reglerna trädde i kraft den 1 juli 1980. Vid detta tillfälle fick inkomstbortfallsprincipen emellertid stå tillbaka och ersättningen under de tre nya månaderna med särskild föräldrapenning lämnades enbart på garantinivå. Garantinivån höjdes samtidigt till 37 kronor per dag. Förlängningen av förmånstiden gjordes mot bakgrund av den utvidgning av ledighetsrätten som hade gjorts i och med lagen om rätt till ledighet för vård av barn, m.m. 1979. Det ansågs angeläget att ledighetsrätten kompletterades med en utbyggd rätt till ekonomisk ersättning under ledigheten. (SFS 1980:125; prop. 1979/80:76, s. 5 f.)
Efter att försäkringen byggts ut i snabb takt under ett antal år kom i slutet av 1970-talet kritik mot att den blivit invecklad och svåröverskådlig (se prop. 1978/79:168, s. 31). I förarbetena började man nu betona vikten av regelförenklingar. Under 1980 tillsattes Föräldraförsäkringsutredningen för att utarbeta förslag till regelförenklingar samt studera reglernas effekter från jämställdhetssynpunkt. I sitt betänkande lämnade utredningen förslag på regler för att underlätta försäkringens administration. Utredningen gjorde också vissa överväganden i syfte att få papporna att ta ut mer föräldrapenning. I den delen lämnades dock inte några förslag. Däremot diskuterades om en obligatorisk eller en valfri uppdelning av förmånstiden mellan föräldrarna skulle öka pappornas uttag. Utredningen ansåg att en obligatorisk uppdelning var det bästa påtryckningsmedlet för att förmå pappor att ta ut fler föräldrapenningdagar, men menade samtidigt att en sådan ordning skulle kräva en mängd dispensregler för att inte någon skulle bli ofördelaktigt behandlad. Regelverket skulle därför bli alltför krångligt. Man menade vidare att pappornas delaktighet i vården av barnen borde bedömas utifrån fler faktorer än hur många föräldrapenningdagar de tog ut. Utredningen såg också farhågor med att vissa pappor inte skulle ta ut alla sina dagar, vilket skulle innebära att barnen fick ha föräldrarna hemma under en kortare tid. Utredningen menade att en valfri uppdelning av förmånstiden mellan föräldrarna var det bästa alternativet. Detta ansågs ligga i linje med utredningens direktiv om att förenkla regelverket och det skulle också ge föräldrarna valfrihet. Genom riktade informationsinsatser ansågs en positiv utveckling
kunna uppnås även med detta alternativ. (SOU 1982:36, s. 9 f. och s. 80 f.; Cedstrand 2011, s. 172 f.)
Sammanslagning till en ny ersättningsform och kontaktdagar införs m.m.
Efter att de borgerliga partierna haft regeringsmakten i olika konstellationer sedan 1976 tillträdde 1982 en socialdemokratisk regering. Några år därefter gjordes omfattande förändringar i föräldraförsäkringen. Den 1 januari 1986 infördes nya och utvidgade ersättningsregler för föräldrapenningförmånerna och havandeskapspenningen (SFS 1985:87). Vissa av reglerna trädde i kraft redan den 1 juli 1985 (SFS 1985:83). Det nya regelverket byggde i stora delar på Föräldraförsäkringsutredningens betänkande (SOU 1982:36) och ändringarna syftade i första hand till att förenkla reglerna.
De två ersättningsformerna föräldrapenning i samband med barns födelse och särskild föräldrapenning slogs nu samman till en ersättningsform; föräldrapenning. Föräldrapenningen för tillfällig vård av barn fick benämningen tillfällig föräldrapenning. För den nya föräldrapenningen gällde en åldersgräns om fyra år. Föräldrapenningen omfattade liksom tidigare totalt 360 dagar (tolv månader). Av dessa lämnades 270 dagar motsvarande förälderns sjukpenning, dock lägst på garantinivå, och 90 dagar på garantinivå, då 48 kronor per dag. Motivet bakom den nya åldersgränsen var bland annat att det faktiska uttaget av föräldrapenning visade att behovet av ledighet och av föräldrapenning var som störst under småbarnsåren. För att kompensera föräldrarna för den minskade möjligheten att ta ut föräldrapenning när barnet var över fyra år gavs en möjlighet till två kontaktdagar per barn och år inom den tillfälliga föräldrapenningen. Dagarna kunde användas för inskolning eller besök i förskola och skola och beskrevs i förarbetena som en förutsättning för den sänkta åldersgränsen. Möjligheten till kontaktdagar gällde barn som fyllt fyra men inte tolv år. Ytterligare ett argument för att införa kontaktdagar var att möjligheten till ersättning och ledighet vid inskolning eller besök på förskola eller skola blev oberoende av föräldrarnas möjlighet att spara föräldrapenning enligt tidigare modell. (Prop. 1984/85:78, s. 51 f.)
Föräldraförsäkringsutredningens förordande av en valfri uppdelning av förmånstiden mellan föräldrarna avfärdades i regeringens proposition. Det var samtidigt inte aktuellt att införa en fullständig obli-
gatorisk uppdelning av förmånstiden. För den särskilda föräldrapenningen hade gällt en obligatorisk uppdelning av antalet dagar genom att var och en av föräldrarna hade rätt till hälften av ersättningsdagarna med möjlighet att överlåta dagarna till den andra föräldern. En liknande regel infördes för den nya ersättningsformen som innebar att vid gemensam vårdnad förbehölls var och en av föräldrarna rätt till föräldrapenning för 90 dagar med möjlighet att överlåta denna rätt till den andra föräldern. Liksom tidigare gällde att en förälder som var ensam vårdnadshavare hade rätt att själv uppbära föräldrapenning under hela ersättningstiden. I förarbetena konstaterades att de befintliga reglerna om fördelning av dagar inte hade medfört att pappor hade tagit ut mer föräldrapenning. Det angavs samtidigt att det var angeläget att det skedde en fortsatt utjämning när det gällde föräldrarnas vårdansvar för barnen och att inriktningen borde vara att ersättningsdagarna, efter den första tiden efter barnets födelse, i princip skulle tas ut lika av föräldrarna. I förarbetena lyftes ett antal åtgärder fram som särskilt avsåg att främja jämställdheten. Kravet på att båda föräldrarna skulle vara försäkrade över garantinivån för att pappan skulle få ersättning på sjukpenningnivå upphävdes och det infördes en möjlighet att ta ut en fjärdedels ersättning i hela föräldraförsäkringen. Vidare förordades information för att stimulera pappor att ta ut en större del av föräldrapenningen. (Prop. 1984/85:78, s. 56 f.; Cedstrand 2011, s. 173)
Även andra ändringar gjordes av regelverket. Adoptivföräldrar gavs rätt till föräldrapenning under 360 dagar, varav 90 dagar med ersättning enligt garantinivån. Ersättningen fick tas ut från den dag adoptivföräldrarna fick barnet i sin vård och under den närmaste fyraårsperioden, dock längst till dess barnet fyllde tio år. (Prop. 1984/85:78, s. 63 f.) Vidare förkortades kvalifikationstiden för rätt till föräldrapenning på sjukpenningnivå från 270 till 240 dagar. (ibid. s. 59 f.)
Flera förändringar gjordes i pappornas rätt till tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse. Rätten utvidgades till att omfatta även närvaro vid förlossningen. Syftet var att möjliggöra för pappan att ta av de särskilda dagarna före barnets födelse, dvs. även om förlossningen löper över till ett nytt dygn. Det uttalades i förarbetena att pappans närvaro vid barnets födelse ofta utgör ett viktigt stöd för mamman. Adoptivpappor fick en rätt till ersättning motsvarande den som biologiska pappor hade, dock i samband med adoptivbarnets ankomst till familjen. Rätten gällde vid adoption av barn som inte hade fyllt tio år. Behovet av att båda föräldrarna har möjlighet att med er-
sättning vistas hemma med barnet under någon tid i samband med ankomsten bedömdes lika starkt som vid ett biologiskt barns födelse. (Prop. 1984/85:78, s. 71 f.) Med adoption likställdes att någon tar emot ett barn i avsikt att adoptera det (bet. SfU 1984/85:12, s. 22 och 71). Vidare ändrades de tio särskilda dagarna med rätt till tillfällig föräldrapenning till att gälla per barn och det infördes en tidsgräns för uttaget av dessa dagar till den sextionde dagen efter barnets hemkomst efter förlossningen eller efter att adoptivföräldrarna har fått barnet i sin vård. Fastställandet av en tidsgräns grundade sig i att de dåvarande försäkringskassorna tillämpade begreppet ”i samband med barnets födelse” på olika sätt. Rätten till tillfällig föräldrapenning i övrigt vidgades, bl.a. genom att den kom att omfatta barn som fyllt tolv men inte sexton år och som hade ett särskilt behov av vård eller tillsyn. Samboende utan gemensamma barn fick också rätt att uppbära tillfällig föräldrapenning för vård av den andras barn. (Prop. 1984/85:78, s. 71 f.)
Det infördes också bestämmelser i lag som gav en förälder rätt att behålla tidigare SGI vid föräldraledighet samt ett förlängt inkomstskydd för föräldrapenningen. Dessa regler fanns från början i ett cirkulär som Riksförsäkringsverket gav ut men reglerades från och med 1980 i Riksförsäkringsverkets kungörelse (RFFS 1980:3) om sjukpenninggrundande inkomst i samband med föräldraledighet. Kungörelsen upphävdes när reglerna infördes i lag. I samband med att reglerna infördes i lag gjordes även förändringar av regelverket. De nya bestämmelserna innebar att en förälder under barnets första levnadsår fick behålla sin tidigare SGI och därmed kunde avstå från förvärvsarbete och ändå få ersättning för inkomstbortfall till den nivå som svarade mot den tidigare inkomsten (SGI-skyddad tid för föräldraledighet). Föräldern fick dessutom ett förlängt skydd som innebar att fram till dess att barnet fyllde två år fick föräldrapenningen inte sänkas, även om förälderns SGI hade sänkts (särskild beräkningsgrund). Det förlängda skyddet gällde också om föräldern vid utgången av det andra året efter barnets födelse åter blev gravid med beräknad nedkomst inom sex månader (den s.k. snabbhetspremien). (Prop. 1984/85:78, s. 79 f.)
Möjligheten att få havandeskapspenning utökades vid detta tillfälle till att också gälla gravida kvinnor som tvingades att avstå från förvärvsarbete på grund av risker i arbetsmiljön. En förutsättning var att kvinnan hade avstängts från arbetet enligt föreskrifter utfärdade med stöd av arbetsmiljölagen (1977:1160). (Ibid. s. 83 f.)
Jämställdhetspolitiska mål om att öka pappornas uttag av föräldrapenning
I flera förarbeten under senare delen av 1980-talet och i början av 1990-talet påtalades vikten av att öka pappornas uttag av föräldrapenning (Cedstrand 2011, s. 174). En arbetsgrupp som tillsattes av regeringen föreslog en helt individualiserad föräldraförsäkring och en höjd ersättning i familjer där föräldrarna tog ut minst tre månader var av föräldrapenningen (Ds A 1983:2). Förslaget genomfördes inte. I propositionen Jämställdhetspolitiken inför 90-talet (prop. 1987/88:105) redogjorde den socialdemokratiska regeringen för sina mål för jämställdhetspolitiken de närmaste åren. Propositionen innehöll en femårig handlingsplan för jämställdhetsarbetet. Det framhölls att utformningen av det ekonomiska familjestödet hade stor betydelse när det gällde att öka jämställdheten mellan män och kvinnor. Ett nytt mål sattes upp om att en ökad andel män inom de närmaste fem åren skulle använda föräldraförsäkringen. För att uppnå en jämnare fördelning ansågs det viktigt att fokusera på faktorer i arbetslivet som försvårade uttag av föräldraledighet. I propositionen angavs att attityden till föräldraledighet växlade kraftigt mellan olika delar av arbetslivet och mellan olika arbetstagare. Inom kvinnodominerade sektorer uppmuntrade attityder och värderingar till ledighet medan förhållandet var det motsatta inom manligt dominerade sektorer. Regeringen betonade vikten av att intensifiera informationsinsatserna för att kunskaperna om föräldraledighet och föräldrapenning skulle förbättras. (Ibid. s. 3 f., 55 och 58)
I en proposition några år senare, om en ny jämställdhetslag, upprepades målet om att öka männens uttag av föräldraledighet. Bedömningen var fortfarande att en sådan utveckling skulle främjas genom informationsinsatser och opinionsbildande insatser. Vidare angavs att om papporna inte utnyttjade föräldrapenningen väsentligt mer intill utgången av 1993 skulle regeringen överväga ytterligare åtgärder för att påskynda utvecklingen. (Prop. 1990/91:113, s. 31 f.)
År 1991 tillsattes en utredning för att utreda löneskillnaderna mellan män och kvinnor. Utredningen konstaterade i sitt betänkande att det finns ett samband mellan kvinnors lönevillkor och föräldraförsäkringens utformning. Ett sätt att komma till rätta med löneskillnaderna var enligt utredningen att 60 föräldrapenningdagar skulle förbehållas
pappan. Några författningsförslag lämnades dock inte. (SOU 1993:7, s. 266 f.; Cedstrand 2011, s. 174)
Förmånstiden förlängs ytterligare
Den 1 juli 1989 förlängdes förmånstiden med ytterligare tre månader på sjukpenningnivå och förmånstiden uppgick nu till totalt 450 dagar. Samtidigt gjordes en återgång till att föräldrapenningen skulle kunna användas fram till åttaårsdagen eller den senare tidpunkt då barnet slutade det första skolåret. Kontaktdagarna levde kvar parallellt med den förlängda föräldrapenningen. Rätten att ta ut kontaktdagar utsträcktes samtidigt till att omfatta hela det kalenderår under vilket barnet fyllde tolv år. (SFS 1989:100)
I propositionen till lagändringarna framhölls att föräldrar och barn behövde mer tid för samvaro och att familjepolitiken skulle utgå från barnfamiljernas behov. Det aviserades också att regeringens avsikt var att de följande två åren etappvis bygga ut försäkringen så att den under 1991 skulle omfatta totalt 18 månader på sjukpenningnivå. Intentionen var att föräldrapenningen bättre skulle stämma överens med de politiska ambitionerna om en utbyggd förskola. Under 1991 skulle de föräldrar som hade behov av förskola garanteras plats för barn som var över ett och ett halvt år. Föräldrapenningen skulle vara generös nog att ge ersättning för inkomstbortfall under hela den första perioden i barnets liv för dem som så önskade. Andra motiv till utvidgningen var att föräldrarna skulle ges så stor valfrihet som möjligt och att bestämmelserna skulle samordnas med bestämmelserna i lagen om rätt till ledighet för vård av barn, m.m. enligt vilka det fanns möjlighet att vara helt ledig fram till det att barnet var ett och ett halvt år. Den förlängda förmånstiden ansågs också som positiv eftersom den ökade pappornas möjlighet att använda försäkringen. I samma proposition avvisade den socialdemokratiska regeringen tanken om att en del av föräldrapenningdagarna skulle förbehållas pappan och i stället anslogs pengar för informationsinsatser i syfte att pappornas uttag av föräldrapenning skulle öka. (Prop. 1988/89:69, s. 4 f.)
Vårdnadsbidrag införs och förmånstiden kortas ned
År 1991 tillträdde en borgerlig regering. Efter några år, den 1 juli 1994, infördes ett statligt vårdnadsbidrag som syftade till att ge familjerna en ökad valfrihet när det gällde omsorgen om barnen. Vårdnadsbidraget lämnades till föräldrar som valde att helt eller delvis avstå från förvärvsarbete för att själva ta hand om barnet. Det var en ersättning för en inte utnyttjad barnomsorg. Bidraget betalades ut för barn som hade fyllt ett men inte tre år. I samband med att vårdnadsbidraget infördes sänktes förmånstiden för föräldrapenning till 360 dagar (tolv månader) genom att 90 dagar på garantinivå togs bort. Vid samma tillfälle höjdes garantinivån till 64 kronor per dag. (SFS 1994:553; SFS 1994:554; prop. 1993/94:148, s. 29 f.)
I januari samma år trädde lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade i kraft. För att förbättra det ekonomiska stödet till föräldrar med barn som omfattades av den nya lagen infördes i samband därmed nya regler inom den tillfälliga föräldrapenningen. Reglerna innebar att föräldrar till barn under 16 år som hade svår funktionsnedsättning fick rätt till tio kontaktdagar per barn och år. Hade barnet fyllt 16 men inte 21 år fick föräldern rätt till tillfällig föräldrapenning om föräldern i vissa utpekade situationer behövde avstå från förvärvsarbete. I vissa fall kunde tillfällig föräldrapenning utges till utgången av vårterminen det år barnet med funktionsnedsättning fyllde 23 år. (SFS 1993:743; prop. 1992/93:159, s. 143 f.)
En reserverad månad införs och förmånstiden förlängs
Den nya borgerliga regeringen tillsatte 1992 en arbetsgrupp som hade i uppgift att lämna förslag på åtgärder för att få pappor att ta ut mer av föräldraledigheten. Arbetsgruppen föreslog att tre månader av föräldrapenningdagarna skulle förbehållas pappan. (Se prop. 1993/94:147, s. 14.) Mot bakgrund av bland annat arbetsgruppens förslag infördes den 1 januari 1995 nya regler om uppdelningen av föräldrapenningdagarna mellan föräldrarna. Fram till dess hade gällt att 90 dagar förbehölls var och en av föräldrarna vid gemensam vårdnad. I syfte att öka pappornas uttag delades nu alla föräldrapenningdagar lika mellan föräldrarna samtidigt som möjligheten för en förälder att överlåta sin rätt till den andra föräldern begränsades på så sätt att 30 dagar inte fick överlåtas. I de fall en av föräldrarna på grund av sjukdom eller funk-
tionsnedsättning varaktigt saknade förmåga att vårda sitt barn fick den andra föräldern uppbära föräldrapenning under hela ersättningstiden. Samma gällde för en förälder som ensam hade rättslig vårdnad om barnet. Vid detta tillfälle sänktes även ersättningsnivån för föräldrapenning från 90 till 80 procent av förälderns SGI, med undantag för de 30 reserverade dagarna där ersättningen fortfarande lämnades på en nivå om 90 procent. (SFS 1994:605; prop. 1993/94:147, s. 65 f.)
I förarbetena angavs att reformen syftade till att öka jämställdheten i familjen och i samhället. Andra skäl för reformen var att det var viktigt för barnen att papporna använde sig av sina möjligheter att vara föräldralediga. Det hänvisades till forskning som visade på vikten av en nära relation mellan pappa och barn redan från tidig ålder. Det angavs att de kraftiga satsningar som hade gjorts på information och opinionsbildning under en lång följd av år hade varit otillräckliga eftersom pappornas uttag av föräldrapenning inte ökat i nämnvärd utsträckning. Det ansågs därför dags att pröva nya åtgärder. Under behandlingen av regeringens proposition i riksdagen var reaktionerna blandade. I riksdagsdebatten var det främst ledamöter från oppositionspartierna Socialdemokraterna och Vänsterpartiet samt ledamöter från regeringspartiet Folkpartiet som var positivt inställda till den reserverade månaden. (Prop. 1993/94:147, s. 66 f.; Cedstrand 2011, s. 176)
Den 1 januari 1995 infördes även en möjlighet för en förälder att överlåta rätt till tillfällig föräldrapenning till en annan försäkrad som i stället för föräldern avstod från förvärvsarbete i samband med sjukdom eller smitta hos barnet eller dess ordinarie vårdare. Möjligheten till överlåtelse gällde utan några krav på släktskap, sammanboende eller annan formell anknytning mellan föräldern och den person som överlåtelsen gjordes till. (SFS 1994:605; prop. 1993/94:220, s. 50 f.)
Hösten 1994 tillträdde en socialdemokratisk regering. Bland de första åtgärderna regeringen vidtog var att avskaffa vårdnadsbidraget, som upphörde den 1 januari 1995. Samtidigt återinfördes de 90 garantidagarna i föräldraförsäkringen och förmånstiden blev därmed totalt 450 dagar (15 månader). Vidare sänktes garantinivån till 60 kronor per dag. Ändringarna motiverades av såväl statsfinansiella skäl som jämställdhetsskäl. För att motverka att återinförandet av garantidagarna skulle få en negativ effekt på pappornas uttag av föräldrapenning bestämdes att de 30 reserverade dagarna enbart skulle vara så-
dana dagar som ersattes med föräldrapenning motsvarande förälderns SGI. (SFS 1994:1568; prop. 1994/95:61, s. 28 f.)
Senare samma år, den 1 juli 1995, slopades de två kontaktdagarna inom den tillfälliga föräldrapenningen som kunde användas när föräldern avstod från förvärvsarbete i samband med bland annat föräldrautbildning och besök i barnets skola (SFS 1995:848; prop. 1994/95:150, bil. 5). För att undvika att föräldrapenningförmåner utgavs oavkortade från två eller flera länder för vård av samma barn infördes vid samma tidpunkt bestämmelser om avräkning av föräldrapenningdagar enligt utländsk lagstiftning. Vidare reglerades att föräldrapenning inte fick utges om det för samma barn och tid utgavs en motsvarande förmån enligt utländsk lagstiftning. (SFS 1995:515; prop. 1994/95:197, s. 15 f.)
Vissa mindre ändringar i föräldraförsäkringen och genomförande av EU-direktiv
Efter en intensiv debatt om föräldraförsäkringen under 1990-talets första hälft blev den senare delen av 1990-talet betydligt lugnare och det gjordes främst vissa mindre ändringar av regelverket (Cedstrand 2011, s. 176). Bland annat ändrades ersättningsnivåerna inom föräldraförsäkringen och havandeskapspenningen av statsfinansiella skäl. Den 1 januari 1996 sänktes ersättningsnivån för föräldrapenning på sjukpenningnivå, tillfällig föräldrapenning och havandeskapspenning från 90 till 75 procent av förälderns SGI (SFS 1995:1478; prop. 1995/96:69, s. 55 f.). För den reserverade månaden inom föräldrapenningen gällde en ersättningsnivå om 85 procent av förälderns SGI. Den 1 juli 1997 sänktes även denna ersättningsnivå till 75 procent av förälderns SGI (SFS 1996:1063; prop. 1995/96:209, s. 37). Den 1 januari 1997 infördes en ny förmånsnivå om tre fjärdedels föräldrapenning. Motivet var bland annat att förenkla administrationen inom försäkringen och att regelverket bättre skulle stämma överens med föräldrarnas arbetssituation. (SFS 1996:1544; prop. 1996/97:1, utg.omr. 12, s. 15) Den 1 juli 1997 höjdes återigen ersättningsnivån inom föräldraförsäkringen och havandeskapspenningen till 80 procent av förälderns SGI (SFS 1997:562; prop. 1996/97:63, s. 26 f.).
Under denna tid genomfördes också EU:s mammaledighetsdirektiv och föräldraledighetsdirektiv i svensk rätt (se mer om dessa i avsnitt 3.1.2). I samband med genomförandet upphävdes lagen om rätt till ledighet för vård av barn, m.m. och bestämmelserna däri fördes
över till den nya föräldraledighetslagen (1995:584) som trädde i kraft den 1 juli 1995. Den nya lagen innebar främst språkliga och lagtekniska bearbetningar i jämförelse med den tidigare lagen. Det gjordes även vissa anpassningar med anledning av mammaledighetsdirektivet. (Prop. 1994/95:207)
Föräldraledighetsdirektivet innebar ett åtagande om att införa minimiföreskrifter för att underlätta för föräldrar som arbetar att förena åtagandena i arbetsliv och familjeliv. Flera av de överväganden som gjordes i det avtal som föräldraledighetsdirektivet syftar till att genomföra känns igen från svenska förarbeten. Det angavs bland annat att det skulle vara möjligt för både kvinnor och män att förena arbetsliv och familjeliv och att männen borde uppmuntras att dela ansvaret för familjen lika och att utnyttja föräldraledigheten.
3.2.2. Framväxten under 2000-talet
Indelning i bosättnings- och arbetsbaserad försäkring samt ändrade regler inom den tillfälliga föräldrapenningen
Den 1 januari 2001 delades socialförsäkringen in i en bosättningsbaserad försäkring avseende garantibelopp och bidrag samt en arbetsbaserad försäkring avseende inkomstförlust (SFS 1999:799; SFS 1999:800). Tidigare hade socialförsäkringen byggt på principen att personer som var bosatta i landet var försäkrade för förmåner. Exempelvis föräldrapenning på garantinivå var en sådan förmån som var helt kopplad till en persons bosättning i Sverige. För rätt till vissa förmåner, som var avsedda att täcka inkomstbortfall, hade därutöver krävts förvärvsarbete, t.ex. för föräldrapenning med belopp motsvarande förälderns sjukpenninggrundande inkomst och tillfällig föräldrapenning. Nu slopades kravet på 180 dagars inskrivning hos Försäkringskassan för rätt till föräldrapenningförmåner. Ändringarna medförde att den personkrets som omfattades av rätten till föräldrapenning över garantinivån och havandeskapspenning utökades till att även gälla personer som arbetar i Sverige utan att vara bosatta här. Det medförde också att föräldrapenning på garantinivån kunde utges till utländska medborgare så snart personen kunde anses bosatt här. (Prop. 1998/99:119, s. 72, 77, 96 f. och 163)
Den 1 juli 2001 ändrades reglerna gällande de dagar med tillfällig föräldrapenning som en pappa kan ta ut i samband med barns födelse
eller adoption. En annan försäkrad person som avstår från förvärvsarbete kunde nu få rätt till ersättning för ändamålen ifråga. Möjligheten fanns om det inte fanns någon pappa med rätt till tillfällig föräldrapenning, om pappan under vissa förutsättningar avstod från sin rätt eller om mamman var avliden. Syftet med ändringen var bland annat att förbättra stödet för ensamstående mammor. I förarbetena beskrevs det som en könsneutral förändring som gav både kvinnor och män rätt till tio ersättningsdagar när en förälder saknades. Vid samma tillfälle utvidgades även möjligheten för rätt till tillfällig föräldrapenning till annan försäkrad till att gälla även de fall då föräldern på grund av egen sjukdom eller smitta varken kan förvärvsarbeta eller vårda barnet. Dessutom återinfördes kontaktdagarna. Föräldrar fick rätt till tillfällig föräldrapenning under en dag per barn och år för barn som fyllt sex men inte tolv år när föräldrarna avstod från förvärvsarbete i samband med besök i barns skola eller fritidshem. (SFS 2001:141; prop. 2000/01:44, s. 28 f.) Kontaktdagarna togs bort av besparingsskäl redan den 1 juli 2003 (SFS 2003:423; prop. 2002/03:100, s. 186).
En andra reserverad månad införs och förmånstiden förlängs
Den 1 januari 2002 infördes ytterligare en reserverad månad inom föräldrapenningen. Samtidigt utökades förmånstiden med 30 dagar med ersättning motsvarande förälderns sjukpenning, innebärande en total förmånstid för föräldrapenningen om 480 dagar (16 månader) sammanlagt för föräldrarna. I regeringens proposition angavs att det huvudsakliga syftet med förändringen var att förenkla för småbarnsföräldrar att kombinera arbete och föräldraskap. Med hänvisning till FN:s barnkonvention och föräldrabalken, förkortad FB, konstaterades också att försäkringen utgick från barnets bästa och att barnet behövde och hade rätt att vårdas av båda sina föräldrar. Vidare konstaterades att den första reserverade månaden hade medfört att betydligt fler pappor tog del i vården av sina barn. Vid detta tillfälle infördes också en femte förmånsnivå motsvarande en åttondels förmån inom föräldrapenningen och den tillfälliga föräldrapenningen. Syftet var att ytterligare öka flexibiliteten så att föräldrar bättre kunde kombinera arbete med familj. Motsvarande rätt till ledighet infördes i föräldraledighetslagen. (SFS 2001:141; SFS 2001:142; SFS 2001:143; prop. 2000/01:44, s. 1 och 22 f.)
Vid utskottsbehandlingen av regeringens proposition i riksdagen yrkade ledamöter från de borgerliga partierna om avslag på regeringens förslag om förlängning av föräldrapenningens förmånstid. De borgerliga partierna ansåg att reformen var för kostsam och var negativa till att staten skulle bestämma hur föräldrarna fördelade ledigheten. (Bet. 2000/01:SfU10; Cedstrand 2011, s. 178)
Den 1 januari 2002 slopades begreppet garantinivå och ersattes med föräldrapenning på lägstanivå. Vidare infördes föräldrapenning på grundnivå som en ytterligare ersättningsnivå. Föräldrapenning för dagar som ersattes enligt grundnivån lämnades med 120 kronor per dag. De 90 dagarna med föräldrapenning på lägstanivå förblev oförändrade och ersattes med 60 kronor per dag. (SFS 2001:1105; prop. 2001/02:1, utg.omr. 12, s. 28 f.) Den som var bosatt i Sverige var försäkrad för föräldrapenning på lägstanivå och grundnivå och den som hade arbete i Sverige var försäkrad för föräldrapenning över lägstanivå och sedermera föräldrapenning på grundnivå eller över grundnivå (SFS 2001:1108; SFS 2006:362). Föräldrapenningen på grundnivå höjdes till 150 kronor för hel dag den 1 januari 2003 (SFS 2002:1136; prop. 2002/03:1, utg.omr. 12, s. 21) och till 180 kronor den 1 januari 2004 (SFS 2003:1218; prop 2003/04:1, utg.omr. 12, s. 21).
Den tillfälliga föräldrapenningen utvidgas
I början av 2000-talet gjordes ett flertal ändringar inom den tillfälliga föräldrapenningen så att ersättningsrätten kom att omfatta fler försäkrade och fler situationer.
Den 1 februari 2003 ändrades reglerna vad gäller de tio dagarna med tillfällig föräldrapenning som utges i samband med barns födelse eller vid adoption av barn som inte fyllt tio år. Fram till dess hade sådan ersättning i samtliga fall lämnats till pappan. Nu ändrades reglerna så att rätten till ersättningen vid adoption eller då barnet har särskilt förordnade vårdnadshavare tillkom båda föräldrarna eller vårdnadshavarna och att dagarna som utgångspunkt fördelades med hälften till var och en av dem. Det konstaterades i förarbetena att situationen i dessa fall är annorlunda än den som ligger till grund för att en pappa har rätt till ersättning i samband med barns födelse. Dessutom infördes en möjlighet för adoptivföräldrar och för särskilt förordnade
vårdnadshavare att på motsvarande sätt som gällde för andra föräldrar låta en annan försäkrad få rätt till tillfällig föräldrapenning för de ändamål som nu avses. (SFS 2002:1138; prop. 2002/03:2, s. 38 f.)
Några år senare utvidgades rätten till tillfällig föräldrapenning på så sätt att föräldrar till ett svårt sjukt barn under 18 år gavs rätt till ett obegränsat antal dagar med ersättning (SFS 2004:1250; prop. 2004/05:1, utg.omr. 12, s. 26). Den nya regeln trädde i kraft den 1 januari 2005 och ändrades redan den 1 juli 2006 genom att uttrycket ”svårt sjukt barn” ersattes med ”allvarligt sjukt barn” (SFS 2006:365; prop. 2005/06:159, s. 17 f.). Anledningen var att tillämpningen hade blivit mer restriktiv än vad som varit avsett.
En ytterligare ändring vad gäller reglerna för tillfällig föräldrapenning gjordes den 1 juli 2005 till följd av nya regler i föräldrabalken om föräldraskapet för barn som kommit till genom assisterad befruktning i äktenskap, registrerade partnerskap eller samboförhållanden mellan två kvinnor (SFS 2005:439; prop. 2004/05:137, s. 68). (Se avsnitt 3.1.3 om regleringen i föräldrabalken.) Genom ändringen omfattas en kvinna som enligt 1 kap. 9 § FB anses som ett barns förälder av rätten till tillfällig föräldrapenning i samband med barnets födelse på samma sätt som ett barns pappa.
Inkomsttaket höjs
År 2004 presenterade Långtidsutredningen sitt slutbetänkande (SOU 2004:19). Syftet med utredningen var att ta fram ett underlag för den ekonomiska politiken och skapa debatt om politikens utformning. I en bilaga till betänkandet presenterades en studie från Finansdepartementet som konstaterade att ett ojämnt uttag av föräldraförsäkringen får negativa konsekvenser för kvinnors ställning på arbetsmarknaden. Den åtgärd som ansågs som mest betydelsefull för att föräldraledigheten skulle bli mer jämställd var att knyta mer tid av föräldraförsäkringen till respektive förälder. Några sådana författningsförslag lämnades emellertid inte. (Se Cedstrand 2011, s. 190 och där angiven hänvisning.)
Kort tid därefter tillsatte den socialdemokratiska regeringen Föräldraförsäkringsutredningen som skulle göra en översyn av reglerna i föräldraförsäkringen med utgångspunkt i att försäkringen skulle verka för barnets bästa och bidra till en ökad jämställdhet mellan könen.
I sitt slutbetänkande (SOU 2005:73) föreslog utredningen bland annat att förmånstiden med föräldrapenning skulle förlängas till 15 månader, varav fem månader skulle vara vikta åt respektive förälder och den resterande tiden skulle få fördelas fritt mellan föräldrarna. Vidare föreslog utredningen att den tid under vilken föräldrarna kunde ta ut ersättning skulle begränsas till dess att barnet hade fyllt fyra år. För tiden därefter föreslogs kontaktdagar inom den tillfälliga föräldrapenningen.
Utredningens förslag genomfördes inte. Under 2006 höjdes i stället inkomsttaket inom försäkringen i syfte att förmå de män som hade inkomster över taket att öka sitt uttag av föräldrapenning. Regeländringen innebar att inkomsttaket vid beräkning av SGI höjdes från 7,5 till tio prisbasbelopp. Inkomsttaket tillämpades vid beräkning av bland annat havandeskapspenning, föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Inkomsttaket hade varit oförändrat sedan det infördes 1974. Även föräldrapenning på lägstanivån höjdes, till 180 kronor. Höjningen av lägstanivån var enligt förarbetena avsedd att vara en förstärkning av i första hand kvinnors ekonomi vid föräldraledighet men ansågs även vara ett incitament för män att i större utsträckning ta ut fler föräldrapenningdagar. (SFS 2006:359; prop. 2005/06:142, s. 14 f.)
Inkomsttaket sänktes den 1 januari 2007 tillbaka till 7,5 prisbasbelopp. Sänkningen omfattade bland annat havandeskapspenning och tillfällig föräldrapenning. Av jämställdhetsskäl behölls dock det högre taket för föräldrapenningen. (SFS 2006:1537; prop. 2006/07:1, utg.omr. 10, s. 52 f.)
Jämställdhetsbonus och vårdnadsbidrag införs
Hösten 2006 tillträdde en borgerlig regering. Den 1 juli 2008 infördes i en särskild lag bestämmelser om en s.k. jämställdhetsbonus. Bonusen var en stimulansåtgärd i syfte att öka jämställdheten när det gällde föräldraledighet och deltagande i arbetslivet. Jämställdhetsbonusen innebar att den förälder som hade varit hemma längst med föräldrapenning fick en skattekreditering om han eller hon arbetade när den andra föräldern tog ut föräldrapenning. Bonusen lämnades till föräldrar som hade gemensam vårdnad om ett barn. Hur stor bonusen blev styrdes dels av förvärvsinkomsten, dels av i vilken utsträckning föräldrarna delade på föräldrapenningen. Bonusens nivå bestämdes av den
arbetande förälderns arbetsinkomst. Högsta bonusnivå var 100 kronor per dag. (SFS 2008:313; prop. 2007/08:93, s. 12 f.)
I förarbetena till den nya lagen angavs att skillnaderna i uttag av föräldrapenning mellan föräldrarna hade minskat till följd av införandet av reserverade dagar men att kvinnornas uttag fortfarande var betydligt större jämfört med männens uttag. Med bonusen ville regeringen förbättra förutsättningarna för både män och kvinnor att ta ett aktivt och jämlikt ansvar för föräldraskapet, utan att frånta familjerna sitt självbestämmande. (Prop. 2007/08:93, s. 12 f.)
Vid utskottsbehandlingen av regeringens förslag till jämställdhetsbonus reserverade sig delar av oppositionen mot förslaget. Socialdemokraterna ansåg att en jämställdhetsbonus i och för sig var positiv, men att förslaget var alltför komplicerat för att kunna överblickas och förstås av de flesta familjer. Risken var att bonusen därför skulle vara verkningslös med avseende på jämställdhet. Även Miljöpartiet ansåg att förslaget var alltför tekniskt komplicerat. (Bet. 2007/08:SfU10)
Vid samma tillfälle infördes också ett kommunalt vårdnadsbidrag i en särskild lag. Lagen innebar att kommuner kunde ge vårdnadshavare ett skattefritt kommunalt bidrag på maximalt 3 000 kronor per månad och barn. Villkoret för att få fullt vårdnadsbidrag var att barnet inte använde offentligt finansierad förskoleverksamhet. (SFS 2008:307) Syftet med vårdnadsbidraget var att ge föräldrarna ökade möjligheter att vara hemma och vårda sitt barn då barnet var mellan ett och tre år. I förarbetena betonades vikten av valfrihet och flexibilitet. (Prop. 2007/08:91, s. 15 f.)
Den 1 januari 2010 infördes en utvidgad rätt till tillfällig föräldrapenning vid förälders sjukdom eller smitta. Syftet var att stödja en ensamstående förälder som inte kunde vårda sitt barn på grund av sjukdom. I förarbetena framhölls att situationen för en ensamstående förälder inte är densamma som för föräldrar i familjer med två föräldrar eftersom de sistnämnda kan dela på ansvaret för vården av barnet i olika situationer, t.ex. när en av föräldrarna blir sjuk. Det ansågs angeläget att en ensamstående förälder som blir sjuk och som inte kan vårda sitt barn inte skulle hamna i en sämre situation än föräldrarna i en familj där det finns två föräldrar. I det dessförinnan gällande regelverket saknades en möjlighet att bevilja en annan person ersättning för att vårda barn i vissa fall. Den utvidgade rätten innebar att när en ensamstående förälder på grund av sjukdom inte kan vårda sitt barn, så kunde en annan försäkrad ges rätt till tillfällig föräldrapenning för vård
av barnet. Det krävdes inte att föräldern skulle ha haft rätt till tillfällig föräldrapenning om han eller hon inte hade blivit sjuk. Den utvidgade rätten till tillfällig föräldrapenning omfattade barn upp till tre år. Förmånstiden var högst 120 dagar per barn och år. Det infördes samtidigt en rätt till ledighet i föräldraledighetslagen för den som fick rätt till utvidgad tillfällig föräldrapenning. (SFS 2009:1050; SFS 2009:1051; prop. 2008/09:194, s. 25 f.)
Den tillfälliga föräldrapenningen utvidgades ytterligare den 1 januari 2011 genom att det infördes en rätt att få tillfällig föräldrapenning under högst tio dagar per förälder och barn i samband med att ett barn under 18 år avlidit (SFS 2010:2005). Regleringen infördes eftersom det dessförinnan inte hade varit möjligt för en förälder att uppbära någon ersättning när han eller hon inte vårdade barn (med undantag för vissa situationer). Detta kunde medföra att en förälder som till exempel hade vårdat ett sjukt barn som sedan avlidit, helt blev utan ersättning från den ena dagen till den andra. (Prop. 2010/11:1, utg.omr. 10 och utg.omr. 12, s. 25 f.)
En ny socialförsäkringsbalk och s.k. dubbeldagar införs
Den 1 januari 2011 upphävdes lagen om allmän försäkring och bestämmelserna om havandeskapspenning, föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning fördes över till den nya socialförsäkringsbalken (SFS 2010:110; prop. 2008/09:200; prop. 2009/10:69). Regleringen strukturerades om i syfte att göra lagstiftningen tydligare. För att modernisera språket byttes samtidigt beteckningen ”havandeskapspenning” ut mot ”graviditetspenning”. Benämningen föräldrapenning på sjukpenningnivå infördes för den ersättningsnivå som tidigare hade benämnts föräldrapenning med belopp motsvarande förälderns sjukpenning.
Den 1 januari 2012 infördes en möjlighet för föräldrarna att ta ut föräldrapenning samtidigt i 30 dagar under barnets första levnadsår (SFS 2011:1082). I förarbetena angavs att familjepolitiken ska stärka föräldrars makt över sin livssituation och öka valfrihet (prop. 2010/11:146, s. 15 f.).
Föräldrapenning på grundnivå höjdes från 180 till 225 kronor per dag från och med den 1 januari 2013 (SFS 2012:931; prop. 2012/13:1, utg.omr. 12, s. 33).
Möjligheten för gravida egenföretagare att få graviditetspenning utökades den 1 januari 2014. Dessa fick nu, i likhet med vad som gällde för gravida arbetstagare, rätt till graviditetspenning vid risker i arbetsmiljön. Den nya bestämmelsen innebar att en gravid försäkrad som hade inkomst av annat förvärvsarbete än anställning och som bedrev näringsverksamhet fick rätt till graviditetspenning, om förvärvsarbetet medförde risk för skadlig inverkan på hennes hälsa, graviditeten eller fostret. (SFS 2013:746) I förarbetena betonades att det var viktigt att främja företagande och eftersträva en ökad balans i försäkringsvillkoren mellan anställda och företagare genom tydligare och mer rättvisa regler. Det ansågs inte tillfredsställande att möjligheten att beviljas graviditetspenning på grund av risker i arbetsmiljön berodde på om man var anställd eller egenföretagare. (Prop. 2012/13:159, s. 6 f.)
Begränsning av föräldrapenning efter barnets fyraårsdag och höjd åldersgräns till tolv år
Den 1 januari 2014 infördes en begränsning innebärande att föräldrapenning efter barnets fyraårsdag lämnas under högst 96 dagar. Samtidigt höjdes åldersgränsen för att ta ut föräldrapenning till barnets tolvårsdag eller den senare tidpunkt då barnet har avslutat det femte skolåret i grundskolan. (SFS 2013:999) I förarbetena angavs att fyraårsbegränsningen betonade att huvuddelen av föräldrapenningen borde användas när barnet var litet och behovet av omvårdnad var som störst. Det framhölls särskilt att begränsningen kunde medföra en snabbare etablering för utrikes födda föräldrar. Den höjda åldersgränsen till tolv år motiverades med att den tillgodosåg föräldrars behov av ledighet från arbetet även för äldre barn, exempelvis under lov och studiedagar, eller vid deltagande i förskolans och skolans verksamhet. (Prop. 2013/14:4, s. 14 f.)
I syfte att förtydliga båda föräldrarnas ansvar för barnet samt minska konflikter mellan föräldrar infördes vid samma tidpunkt även en bestämmelse om att föräldrapenningen delas lika mellan föräldrarna vid gemensam vårdnad även på ersättningsnivå, dvs. dels i fråga om den tid för vilken förmånen lämnas på sjukpenning- eller grundnivå, dels i fråga om den tid för vilken förmånen lämnas på lägstanivå. En förälder fick därmed rätt till föräldrapenning för 195 dagar på sjukpenningnivå eller grundnivå och 45 dagar på lägstanivå. Sedan samma tidpunkt gäller kravet att den som avstår dagar till den andra föräldern ska ange
vilka ersättningsnivåer avståendet avser. (Ibid. s. 15 f.) Det infördes också en bestämmelse om att föräldrapenning inte kan lämnas för längre tid tillbaka än 90 dagar före den dag då ansökan har kommit in till Försäkringskassan.
Jämställdhetsbonus och vårdnadsbidrag avskaffas och en tredje reserverad månad införs
Hösten 2014 tillträdde en koalitionsregering bestående av Socialdemokraterna och Miljöpartiet. Den 1 januari 2016 infördes en ytterligare reserverad månad inom föräldrapenningen. Lagändringen innebar att det antal dagar för vilka en förälder inte kan avstå rätten till föräldrapenning till den andra föräldern utökades från 60 till 90. (SFS 2015:674) I förarbetena framhölls att åtgärden förstärkte incitamenten till ett jämställt uttag av föräldrapenningen samtidigt som det gav utrymme för föräldrarnas behov av flexibilitet, exempelvis på grund av deras arbetssituation. Regeringen gjorde bedömningen att det var lämpligt att stegvis reservera mer tid åt vardera vårdnadshavaren. En helt individualiserad föräldrapenning ansågs kunna medföra att föräldraledigheten förkortades betydligt för barn i de familjer där det av något skäl inte fanns möjlighet för den ena föräldern att ta ut föräldrapenning. En sådan modell ansågs även innebära att flexibiliteten i försäkringen minskade betydligt. Vidare angavs att införandet av den första respektive den andra reserverade månaden haft olika effekt på uttaget av föräldrapenning, varför det ansågs rimligt att avvakta och analysera effekterna av en tredje reserverad månad innan ytterligare förändringar övervägdes. (Prop. 2014/15:124, s. 6 f.) Mottagandet i riksdagen var blandat. Moderaterna, Centerpartiet och Kristdemokraterna var negativa till förslaget och ansåg att föräldrarnas valfrihet och flexibilitet försämrades. Även Sverigedemokraterna var negativa medan Folkpartiet och Vänsterpartiet var positiva. (Bet. 2015/16:SfU5)
Vid samma tidpunkt höjdes föräldrapenningen på grundnivå till 250 kronor per dag (SFS 2015:964; prop. 2015/16:1, utg.omr. 12, s. 27).
Det kommunala vårdnadsbidraget upphävdes vid utgången av 2016 (SFS 2015:757). I förarbetena angavs att avskaffandet bidrog till att de jämställdhetspolitiska delmålen uppnåddes och att barnets rättigheter stärktes. Vidare beskrevs hur vårdnadsbidraget enbart hade nyttjats marginellt och att andra stödsystem många gånger täckte de behov
föräldrar hade av ledighet och ersättning för omsorgen om barnen. Åtgärden ansågs motverka att föräldrar drabbades av inlåsningseffekter och i stället ökade etableringen på arbetsmarknaden. (Prop. 2014/15:147, s. 14 f.)
Vid samma tillfälle avskaffades jämställdhetsbonusen (SFS 2016:1295). I förarbetena beskrevs att bonusen inte hade haft någon mätbar effekt på fördelningen av föräldrapenningen mellan föräldrarna. Regelverket hade visserligen förenklats 2012, men det ansågs fortfarande som ett krångligt sätt att ge föräldrarna drivkrafter till ökad jämställdhet. Vidare angavs att de drygt 300 miljoner kronor som utbetalades i bonus varje år i huvudsak gick till föräldrar som ändå skulle ha delat föräldrapenningen mer lika. Den ansågs därför som en ineffektiv åtgärd för att förmå föräldrar till ett mer jämställt uttag av föräldrapenning och föräldraledighet. (Prop. 2016/17:1, utg.omr. 12, s. 35 f.)
Särskilda regler om föräldrapenning för föräldrar som kommer till Sverige med barn från utlandet införs
Den 1 juli 2017 infördes nya regler om begränsning av föräldrapenningen för föräldrar som kommer till Sverige med äldre barn. Reglerna innebär att, om ett barn blir bosatt i landet under det andra levnadsåret lämnas föräldrapenning under högst 200 dagar sammanlagt för föräldrarna, och vid flerbarnsfödsel under ytterligare högst 76 dagar för varje barn utöver det första. Om bosättning i stället sker efter det andra levnadsåret lämnas föräldrapenning under högst 100 dagar sammanlagt för föräldrarna, och vid flerbarnsfödsel under ytterligare högst 38 dagar för varje barn utöver det första. (SFS 2017:559; prop. 2016/17:154)
3.3. Tidigare utredningsförslag
3.3.1. Föräldraförsäkringsutredningen
Den senaste breda översynen av föräldraförsäkringen gjordes av Föräldraförsäkringsutredningen och redovisades för tolv år sedan i betänkandet Reformerad föräldraförsäkring – Kärlek, omvårdnad, trygghet (SOU 2005:73). Det uppdrag som Föräldraförsäkringsutredningen hade liknar i omfattning och inriktning på flera sätt det direktiv som föreliggande utredning styrs av. En central del av 2005 års översyn var
att föräldraförsäkringen skulle verka för barnets bästa och bidra till en ökad jämställdhet mellan könen. Utredningen skulle särskilt se över och belysa vilka incitament som kan minska skillnaderna i uttag av föräldrapenning mellan barnets föräldrar, effekterna av att reservera ytterligare månader, om föräldrar på lika villkor kan kombinera föräldraskap med förvärvsarbete eller studier, nya familjebegrepp, havandeskapspenningens (nu graviditetspenning) regelverk m.m. Barnkonventionen var en viktig utgångspunkt för översynen och även barnets tillgång till båda sina föräldrar. Utredningen lämnade ett antal olika förslag till förändringar av lagstiftningen, varav vissa har införts om än inte samlat. Utredningen föreslog bland annat att föräldrapenningen ska kunna tas ut fram till och med barnets fyraårsdag. Det föreslogs även att föräldrapenningen skulle byggas ut till att omfatta totalt 15 månader på sjukpenningnivå med fem månader reserverade för vardera vårdnadshavaren. Dessutom föreslog utredningen att det skulle införas en generell graviditetspenning under graviditetens sista månad. I syfte att göra det möjligt för föräldrar att vara lediga från arbetet med äldre barn föreslogs en ledighetsrätt i tio dagar per barn och år för barn i åldern 4–10 år. För två av dagarna skulle ersättning för förlorad arbetsinkomst ges med tillfällig föräldrapenning. Det föreslogs även en del ändringar avseende skyddet för den sjukpenninggrundande inkomsten, t.ex. att tidigare sjukpenninggrundande inkomst skulle kunna behållas fram till dess att barnet är 18 månader, mot dagens 12 månader, samtidigt som den s.k. snabbhetspremien skulle tas bort. Utredningen förordade att förslagen skulle hanteras samlat, men så blev inte fallet.
De förslag som Föräldraförsäkringsutredningen lämnade som blivit mer eller mindre införlivade i regelverket är till exempel en koncentration av föräldrapenningen till barnets yngre åldrar, en möjlighet för föräldrar att använda föräldrapenning för samma barn och tid, s.k. dubbeldagar, en höjning av grundnivån och en s.k. särskild föräldrapenning som syftar till att hjälpa ensamstående föräldrar som på grund av egen sjukdom är förhindrade att vårda barnet. Dessutom har under 2016 en ytterligare månad reserverats för vardera föräldern, men de 90 dagar som nu är reserverade är relativt långt ifrån de 150 dagar som Föräldraförsäkringsutredningen föreslog skulle reserveras för vardera föräldern.
3.3.2. Utredningar i närtid som berör föräldraförsäkringen
I ett antal andra utredningar de senaste tio åren har frågan om föräldraförsäkringens olika regelverk varit föremål för diskussion och ibland även för förslag, även om utredningarnas direktiv inte har innehållit uppdrag att genomföra en översyn av dessa. Här redogörs för några av de mest centrala utredningarna och förslagen i stigande kronologisk ordning.
Arbetsförmågeutredningen, vars uppdrag i stort var att föreslå metoder för att mäta och bedöma funktionstillstånd och arbetsförmåga samt beskriva och analysera begreppet arbetsförmåga, lämnade i sitt betänkande Gränslandet mellan sjukdom och arbete (SOU 2009:89) författningsförslag om förändringar av graviditetspenningen, innefattande en generell sådan förmån. Utredningen slog fast att eftersom gränsen för vad som ska anses vara en normal graviditet och vad som är sjukdom är flytande finns gränsdragningsproblem och risk för olikformig tillämpning av regelverken. Motivet till förslaget var att en generell graviditetspenning i slutet av graviditeten skulle innebära en ökad likformighet och tydlighet för kvinnorna, för arbetsgivarna och för administrationen. Utredningen föreslog att den generella graviditetspenningen skulle omfatta gravida kvinnor som vill vila från arbetet i slutet av graviditeten. Ersättningen föreslogs kunna betalas ut i högst 30 dagar. Ersättningsperioden föreslogs starta tidigast 30 dagar före beräknad förlossning och avslutas som senast vid förlossningen. För de kvinnor vars arbetsförmåga är nedsatt med minst en fjärdedel på grund av graviditeten och där möjligheten till omplacering har prövats av arbetsgivaren, föreslogs en möjlighet att ansöka om s.k. särskild graviditetspenning under perioden 60 dagar före beräknad förlossning till 30 dagar före beräknad förlossning. För en kvinna som förbjuds att fortsätta sitt arbete på grund av risker i arbetsmiljön skulle särskild föräldrapenning kunna betalas ut under hela avstängningstiden. Förslagen har inte genomförts.
I Särlevandeutredningens betänkande Fortsatt föräldrar – om ansvar, ekonomi och samarbete för barnets skull (SOU 2011:51) lämnades förslag om att föräldrapenningens olika ersättningsnivåer skulle delas upp mellan vårdnadshavarna så att dessa hade rätt till hälften var av dagarna på sjukpenningnivå respektive lägstanivå. Motivet var att regelverket annars kunde medverka till och förstärka konflikter mellan föräldrarna eftersom det fanns möjlighet för en förälder att utan den
andra förälderns aktiva avstående använda 240 dagar på sjukpenningnivå och därmed lämna färre sådana mer välbetalda dagar till den andra föräldern. Förslaget blev verklighet under 2014 (SFS 2013:999).
AKKA-utredningen bedömde i delbetänkandet Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning (SOU 2012:9) att föräldrapenningen bör förändras så att möjligheten till uttag av föräldrapenning för äldre barn begränsas. Syftet skulle vara att öka arbetskraftsdeltagandet och snabba upp etableringen på arbetsmarknaden bland kvinnor som invandrar med barn i förskoleåldern. Utredningen lämnade inga författningsförslag men diskuterade ett antal olika begränsningsmodeller där en sänkning av den övre gränsen för uttag av föräldrapenning till fyra år var en. Senare införde regeringen även en fyraårsgräns, men med en möjlighet att spara maximalt 20 procent av det totala antalet dagar till tid efter fyraårsdagen (SFS 2013:999).
Delegationen för jämställdhet i arbetslivet gavs 2013 i uppdrag att sammanställa och tillgängliggöra kunskap om kvinnors och mäns olika villkor och möjligheter i arbetslivet samt lämna förslag på insatser som kan främja jämställdhet i arbetslivet. Delegationen skulle uppmärksamma och lämna förslag på hur kvinnors arbetskraftsdeltagande kan öka och lämna förslag på insatser som kan främja jämställdhet i arbetslivet. Merparten av utredningens författningsförslag rör förändringar i föräldrapenningen. Motiven bakom förändringarna är att förkorta frånvarotiden från arbetsmarknaden på grund av vård av barn för kvinnor och i stället öka densamma för män och på så sätt motverka negativa effekter för kvinnor när det gäller löneutveckling, karriär och möjligheten till egen försörjning på kort och lång sikt. I betänkandet Hela lönen, hela tiden (SOU 2015:50) föreslog delegationen att föräldrapenning ska betalas ut under totalt 420 dagar på sjukpenningnivå, där 150 dagar är reserverade för vardera vårdnadshavaren. Vidare föreslogs att vissa dagar av de icke-reserverade dagarna ska kunna avstås till någon annan som är försäkrad för föräldrapenning. Det föreslogs också att graviditetspenningen förlängs till att omfatta även de sista tio dagarna före beräknad förlossning och dessutom kan utbetalas till och med dagen för barnets födelse om denna tidpunkt infaller senare. Möjligheten att bibehålla sin sjukpenninggrundande inkomst på tidigare nivå när föräldern får ett ytterligare barn innan det tidigare barnet är ett år och nio månader föreslogs slopas då regeln uppmuntrar till deltidsarbete mellan graviditeterna och påverkar födelseintervallen, vilket kan inverka negativt på kvinnornas hälsa. Dessutom föreslogs föränd-
ringar i föräldraledighetslagen (1995:584) när det gäller möjligheten att reducera arbetstiden när barnet är under åtta år. Det föreslogs att föräldrar med gemensam vårdnad om ett barn ska ha möjlighet att vardera reducera arbetstiden med 12,5 procent i stället för, som i dag, med 25 procent. Motivet till den föreslagna förändringen är att öka kvinnors sysselsättningsgrad och betona att ansvaret för barnen är delat mellan vårdnadshavarna. Förslagen har inte genomförts.
I betänkandet Män och jämställdhet (SOU 2014:6) diskuterade Utredningen om män och jämställdhet användningen av föräldraförsäkringen utförligt. Inga författningsförslag lämnades eftersom det inte ingick i utredningens uppdrag, men utredningen framförde att en individualiserad föräldrapenning i meningen att inga dagar är möjliga att överlåta till den andra föräldern bör övervägas. En tredelning av föräldrapenningen diskuterades som en alternativ lösning. I betänkandet Mål och myndighet – en effektiv styrning av jämställdhetspolitiken (SOU 2015:86) diskuterade också Jämställdhetsutredningen den ojämna fördelningen av föräldrapenningen mellan män och kvinnor utförligt. Utredningen lämnade inte förslag på någon förändrad lagstiftning.
4. Utmaningar och möjligheter – hur ser dagens arbetsliv ut?
Föräldraförsäkringens primära syfte är att möjliggöra för föräldrar att förena arbete och familj. Försäkringen är utformad för att främja deltagande på arbetsmarknaden. Den är tänkt att skydda vårdnadshavarnas och hushållets inkomster vid ett förvärvsavbrott och därigenom möjliggöra för föräldern att avstå arbete för att vårda barn. Föräldrapenningen är utformad som en försäkring mot inkomstbortfall och den baseras därför på föräldrarnas individuella inkomster. Detta betyder att kvinnors och mäns arbetsliv och arbetsmarknadens funktionssätt har en central betydelse för hur föräldraförsäkringen är uppbyggd och fungerar.
Även om möjligheten för föräldrar att kombinera familje- och arbetsliv har underlättats över tid finns tydliga skillnader mellan mammors och pappors arbetsmarknad. Kvinnor jobbar till exempel oftare deltid och har i genomsnitt längre ledigheter i samband med att de blir föräldrar. Kvinnor har också i större utsträckning än män tidsbegränsade anställningar. Även om kvinnor i genomsnitt har längre utbildning än männen tjänar de i genomsnitt mindre. Kvinnor återfinns också mer sällan än män i chefspositioner. Löneskillnaden mellan kvinnor och män har varit relativt oförändrad under de senaste 30 åren.
Syftet med kapitlet är att särskilt fokusera på hur arbetsliv och föräldraförsäkring samverkar och vilka möjligheter och utmaningar som dagens arbetsliv innebär för möjligheterna för föräldrar att kombinera arbete och familj. Kapitlet inleds med en övergripande beskrivning av arbetsmarknaden och villkoren för kvinnor och män samt vilka implikationer dessa villkor kan ha för föräldraförsäkringen. En viktig och omfattande del av arbetsmarknaden utgörs av företagare. Kapitlet fortsätter, i enlighet med direktivens krav på kartläggning och analys, med en fördjupning av företagarnas villkor och möjligheter att använ-
da föräldraförsäkringen. Även i fråga om studenter, som både kan utgöra en grupp som står på tröskeln till arbetsmarknaden och en grupp som gör ett tillfälligt avbrott från densamma, ska en särskild kartläggning göras och detta görs i ett eget avsnitt i kapitlet. Utredningens bedömningar kring företagares och studenters villkor och möjligheter att använda föräldraförsäkringen återfinns i kapitel 7. En del av föräldraförsäkringen som spelar stor roll för kvinnor som har ett fysiskt påfrestande arbete eller som möter arbetsmiljörisker är graviditetspenningen. Graviditetspenningen utformades för ett arbetsliv där de fysiska påfrestningarna var vanligt förekommande. I kapitlet kartläggs graviditetspenningens betydelse för dagens arbetsliv. Kapitlet avslutas med en beskrivning av hur normer i samhället, i familjelivet och i arbetslivet påverkar förutsättningarna att kombinera arbetsliv och familjeliv på lika villkor.
Flertalet av de aspekter kring kvinnor och mäns arbetsliv som behandlas i detta kapitel har varit föremål för ett antal statliga utredningar samt har analyserats i ett stort antal myndighets- och forskningsrapporter. (Se t.ex. SOU 1997:137; SOU 2004:43; SOU 2014:28; SOU 2014:30; SOU 2014:74; SOU 2014:81; SOU 2015:50.) Dessa utgör en utgångspunkt för beskrivningarna och analyserna i kapitlet och av denna anledning ska beskrivningarna i första hand ses som en bakgrund till analyserna och förslagen om en ändrad föräldraförsäkring som återfinns i kapitel 7.
4.1. Dagens arbetsmarknad
Det som i ett internationellt perspektiv framförallt står ut som positivt kring den svenska arbetsmarknaden är det höga arbetskraftsdeltagandet och den höga sysselsättningen, särskilt bland kvinnor och äldre. Sysselsättningsgraden i Sverige är för närvarande högst i den Europeiska unionen (EU) och har under de senaste tio åren visat en stabil positiv utveckling. Andelen sysselsatta kvinnor och män i Sverige är bland den högsta i EU samtidigt som skillnaden i sysselsättningsgrad mellan könen är bland de lägsta. Även för svenska kvinnor och män med barn är sysselsättningsgraden bland den högsta i EU och skillnaden i sysselsättningsgrad bland den lägsta i EU.
Samtidigt kan det konstateras att det finns grupper som fått allt svårare att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden. Det handlar fram-
förallt om unga med inga eller begränsade studieresultat och personer som relativt nyligen invandrat till Sverige. Även långvarigt arbetslösa och äldre personer som blir arbetslösa har svårigheter att återinträda på arbetsmarknaden (Nordström Skans m.fl. 2017). I Arbetsmarknadsekonomiska rådets rapport 2017 beskrivs detta som en tudelning av arbetsmarknaden. Å ena sidan bidrar rådande högkonjunktur till en ökad efterfrågan på arbetskraft vilket medför att det finns en god arbetsmarknad för stora delar av befolkningen. Å andra sidan finns det svårigheter för personer med låga kvalifikationer, särskilt utrikes födda, att komma in på arbetsmarknaden. (Arbetsmarknadsekonomiska rådet 2017)
Det finns även ett antal historiska faktorer som har betydelse för Sveriges höga sysselsättning. En rad reformer under 1970- och 1980talen bidrog till en kraftig ökning av arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor. Särskilt betydelse har tillskrivits slopandet av sambeskattningen inom hushållet, utbyggnaden av den offentligfinansierade barnomsorgen, införandet av den inkomstbaserade föräldraförsäkringen och rätten att behålla arbetet efter föräldraledighet (Svensson 2008).
Sammantaget är möjligheten att kombinera arbete och familj för de flesta kvinnor och män i Sverige god och skillnaden mellan kvinnors och mäns anknytning till arbetsmarknaden verkar inte påverkas negativt av att bilda familj. Detta är särskilt tydligt i ett internationellt perspektiv. Samtidigt visar mer detaljerad statistik och forskning att familjebildning och barn de facto medför en rad negativa effekter på framförallt kvinnors arbetsliv och försörjning, på såväl kort som lång sikt. Trots ett högt arbetskraftsdeltagande och en hög sysselsättningsgrad bland kvinnor finns det i Sverige fortsatt stora skillnader mellan kvinnors och mäns arbetsmarknad.
4.1.1. Kvinnor och män i och utanför arbetskraften
I Sverige är det nästan lika många män och kvinnor som deltar i arbetskraften, dvs. som arbetar eller söker arbete. Under 2016 var arbetskraftsdeltagandet för kvinnor 84 procent och för män 89 procent i gruppen 20–64 år (se figur 4.1). Av dem som deltog i arbetskraften var det vidare en relativt större andel män än kvinnor som var sysselsatta medan andelen arbetslösa kvinnor i befolkningen var något lägre än andelen arbetslösa män. Bland de sysselsatta var det dock en större
andel kvinnor än män som var frånvarande från arbetskraften under mätperioden, 14 respektive 11 procent. Den vanligaste orsaken till frånvaro var föräldraledighet eller sjukdom.
Det är en större andel kvinnor än män som står utanför arbetskraften, 16 respektive 11 procent. Kvinnor och män i gruppen ej i arbetskraften omfattar personer som varken är sysselsatta eller arbetslösa och det handlar framförallt om långvarigt sjuka eller intagna för vård ett år eller mer, studerande och pensionärer. Av dem som står utanför arbetskraften var det cirka åtta procent av männen och fem procent av kvinnorna som svarade att de hade kunnat och velat jobba under referensperioden. Gruppen övriga omfattar bland annat värnpliktiga samt cirka 40 000 kvinnor och 2 000 män som definierar sig som hemarbetande. Gruppen ej i arbetskraften innefattar vidare personer som hade velat och kunnat ta arbete under referensveckan men inte sökt något arbete, s.k. latent arbetssökande. Eftersom dessa inte sökt arbete uppfyller de inte definitionen av arbetslösa och tillhör därmed inte heller arbetskraften. Antalet latent arbetssökande uppgick 2016 till 109 000, varav 52 000 kvinnor och 57 000 män. Andelen personer utanför arbetskraften skiljer sig kraftigt åt mellan utrikes och inrikes födda samt mellan kvinnor och män. Totalt var det en fjärdedel av utrikes födda kvinnor i åldern 20–64 år som var utanför arbetskraften. Motsvarande andel för inrikes födda kvinnor och utrikes födda män var cirka 14 procent. Lägst var andelen bland inrikes födda män, cirka tio procent. (Statistiska centralbyrån [SCB], Arbetskraftsundersökningarna [AKU])
Källa: Arbetskraftsundersökningen (AKU), SCB och egna bearbetningar.
Not: AKU är en urvalsundersökning vilken fångar respondenternas aktiviteter och arbetsmarknadstillhörighet under en referensvecka.
Det finns flera orsaker bakom kvinnors högre frånvaro från arbete. Under 2016 var ohälsotalet för kvinnor dubbelt så stort som för män, för kvinnor var det 16,7 dagar och för män 8,3 dagar. Enligt Försäkringskassan stod kvinnor för majoriteten av de uttagna dagarna med föräldrapenning 2016; kvinnor tog ut 39,2 miljoner dagar och män 14,5 miljoner. Kvinnor tog även ut en större andel av de dagar med tillfällig föräldrapenning som togs ut 2016; kvinnor tog ut 3,9 miljoner dagar och män 2,4 miljoner. Även annan registrerad frånvaro för att vårda familj eller närstående dominerades av kvinnor. Av de dagar med närståendepenning som togs ut 2016 stod kvinnor för 70,0 procent, innebärande totalt 124 000 dagar för kvinnor och 53 000 dagar för män. (Medlingsinstitutet 2017, s. 25)
Befolkningen kvinnor/män 2 896/2 792
I arbetskraften
kvinnor/män 2 347/2 576
Sysselsatta kvinnor/män 2 212/2 405
I arbete kvinnor/män 1 820/2 097
Frånvarande kvinnor/män
399/315
Pga. sjukdom kvinnor/män
74/46
Pga. semester kvinnor/män
191/196
Pga. föräldraled.
kvinnor/män
91/32
Pga. övriga skäl
kvinnor/män
42/41
Arbetslösa kvinnor/män
135/172
Ej i arbetskraften
kvinnor/män
446/320
Långtidsjuka kvinnor/män
165/119
Heltid stud. kvinnor/män
121/103
Pensionärer kvinnor/män
33/34
Övriga kvinnor/män
126/64
4.1.2. En könssegregerad arbetsmarknad
Kvinnor och män arbetar i stor utsträckning i olika sektorer och yrken, vilket delvis kan förklaras av den höga sysselsättningsgraden bland kvinnor. En orsak är att i Sverige, liksom i de övriga nordiska länderna, förvärvsarbetar kvinnor med uppgifter som i andra länder utförs obetalt i hemmen. Det handlar exempelvis om omsorgsarbete med barn och gamla, som har flyttats ut ur hemmen och blivit avlönat förvärvsarbete. Det är också i stor utsträckning fortsatt kvinnor som utför dessa arbetsuppgifter. Detta bidrar till att yrkessegregeringen i Sverige och de nordiska länderna är relativt hög. Endast omkring 15 procent av alla anställda kvinnor respektive män befinner sig i ett yrke med jämn könsfördelning (40/60 procent). (Medlingsinstitutet 2017)
Källa: SCB, Yrkesregistret.
Not: Yrket har klassificerats enligt Standard för Svensk yrkesklassificering SSYK 2012. Totalt finns 429 yrken.
Även könssegregeringen mellan sektorer på arbetsmarknaden är tydlig. En övervägande majoritet av de offentliganställda är kvinnor, cirka 70 procent, medan situationen är den omvända i privat sektor, där cirka 40 procent är kvinnor. Landstingssektorn är kraftigt kvinnodominerad; knappt 80 procent av dem som arbetar där är kvinnor och drygt 20 procent är män. Inom staten är fördelningen nästan jämn. Som helhet är den offentliga sektorn kvinnodominerad sett till antalet anställda, samtidigt som mer än hälften av alla kvinnor har en anställning i privat sektor (SOU 2015:50). Könsuppdelningen har minskat något under 2000-talet och det har i viss mån skett genom att kvinnor har ökat sitt inträde i traditionellt manliga yrken. Motsvarande trend återfinns dock inte i fråga om mäns inträde i traditionellt kvinnodominerade yrken.
Studier visar att sett över kvinnor och mäns arbetslivskarriär byter kvinnor och män arbetsgivare i lika stor omfattning. Kvinnor väljer dock i större utsträckning än män att byta arbetsgivare i samband med första barnets födelse och de byter oftare till arbetsplatser som underlättar möjligheten att kombinera familje- och arbetsliv (Kennerberg 2007).
Kvinnor och män arbetar inte bara i olika sektorer och yrken utan de har ofta olika positioner även om de befinner sig i samma sektor och yrke. Män befinner sig i högre grad än kvinnor på ledande positioner i arbetslivet. Störst skillnad återfinns bland verkställande direktörer och styrelseordföranden i det privata näringslivet (SOU 2015:50). Sett till hela arbetsmarknaden har andelen kvinnor i chefspositioner ökat över tid, från omkring 25 procent i början av 2000-talet till knappt 40 procent år 2015.1
Andelen kvinnor i chefspositioner2 är högre i kommuner och landsting medan andelen kvinnliga chefer är lägre i näringslivet och intresseorganisationer. Omkring 70 procent av cheferna i kommuner och landsting var kvinnor 2015. Jämnast var könsfördelning bland cheferna inom statlig sektor där fördelningen var 40 procent kvinnor och 60 procent män (se figur 4.2).
1 Yrkesklassificeringen för Sveriges kommuner och landsting ändrades 2008 vilket innebar att antalet chefer och andelen kvinnliga chefer ökade, framförallt inom landstinget. Från 2014 används SSYK 2012 i stället för SSYK 96. (SCB statistikdatabasen) 2 Chefsyrken inkluderar enligt denna definiton, utöver chefer, högre ämbetsmän och politiker (t.ex. ambassadörer, kommunchefer, riksdagsledamöter och statsekreterare) samt chefstjänstemän i intresseorganisationer (t.ex. förbundsordföranden och generalsekreterare). Yrkesområde 1.
Källa: SCB, Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS).
Flera studier visar att den professionella karriären påverkas av att bli förälder och att effekterna är olika för kvinnor och män. Andelen kvinnor och män som innehar chefspositioner är lika stor fram till dess att de är ungefär 30 år gamla. Andelen män i chefspositioner ökar till dess de närmar sig 50-årsåldern medan andelen kvinnor i chefspositioner är oförändrad efter 30-årsåldern. Resultat antyder också att variationen bland män i olika sektorer är större än bland kvinnor. (Bygren och Gähler 2012) Sammanboende män och fäder har i genomsnitt högre sannolikhet att inneha chefspositioner än ensamstående män, men sannolikheten att inneha en chefsposition skiljer sig inte åt för kvinnor med och utan barn och/eller partner (SOU 2014:28).
4.1.3. Anställningsformer och anknytningen till arbetslivet
Majoriteten av dem som är sysselsatta har en fast anställning och andelen är högre för kvinnor och män med hemmavarande barn jämfört med befolkningen i stort. Andelen föräldrar med tidsbegränsad anställning är däremot lägre än i hela befolkningen och andelen är lägst bland män med hemmavarande barn. Andelen sjunker också ju äldre
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Kommun
Landsting Näringslivet och övriga
organsiationer
Stat
Pr oc en t
Män
Kvinnor
Andel chefer, kvinnor
det yngsta barnet är. Andelen företagare bland kvinnor och män med hemmavarande barn är på ungefär samma nivå som i befolkningen i stort men tenderar att öka med yngsta barnets ålder för både kvinnor och män (se vidare under avsnitt 4.2).
Källa: SCB, AKU.
* Yngsta barnets ålder.
Tidsbegränsade anställningar
Såväl antalet som andelen personer med tidsbegränsade anställningar har ökat sedan slutet av 1980-talet. Med tidsbegränsade anställningar avses, enligt Statistiska centralbyråns (SCB) arbetskraftsundersökningar, sysselsatta personer som varken är fast anställda, företagare eller medhjälpande hushållsmedlemmar. Till exempel omfattas personer med vikariat, säsongsarbete, provanställning eller objekts-/projektanställning. Däremot omfattas inte personer som har en fast anställning i botten. De tidsbegränsat anställda kan delas in efter flera olika typer av tidsbegränsad anställning omfattande till exempel vikariat, provanställning, anställd per timme med överenskommet arbetsschema för viss tid, praktik eller lärling, feriearbete, säsongsarbete, inkallas vid behov och allmän visstidsanställning (SCB 2015).
Antalet personer med tidsbegränsad anställning har ökat över tid och 2016 uppgick de till cirka 610 000 personer i åldern 20–64 år, varav 330 000 kvinnor och 280 000 män. Över tid har andelen kvinnor med tillfällig anställning genomgående varit högre än andelen män.
Den största ökningen skedde efter 1990-talskrisen då antalet personer med tidsbegränsad anställning ökade med cirka 175 000 perso-
ner. Även om en del av förklaringen till ökningen av antalet tidsbegränsade anställningar kan härledas till befolkningsökningen i Sverige, har också andelen anställda med en tidsbegränsad anställning ökat. I genomsnitt under den observerade perioden skiljer sig andelen mellan kvinnor och män med cirka 4,5 procentenheter.
Utöver befolkningsökningen kan ytterligare en förklaring till ökningen av de tillfälliga anställningarna återfinnas i förändringar på arbetsmarknaden. Framförallt har andelen personer i befolkningen med fast anställning minskat kraftigt sedan slutet av 1980-talet, cirka 66 procent före 1990-talskrisen till knappt 60 procent efter krisen, en minskning med cirka tio procentenheter. Med undantag för krisåren under 1990-talet och i början av 2000-talet har andelen män med fast anställning varit högre än andelen kvinnor med sådan anställning.
Det är i huvudsak yngre kvinnor och män som återfinns i de tillfälliga anställningarna. Av samtliga anställda var det cirka 53 procent av kvinnorna och cirka 42 procent av männen i åldrarna 20–24 år som 2016 hade en tillfällig anställning. Bland de anställda i åldrarna 25– 34 år var det cirka 21 procent av kvinnorna och cirka 17 procent av männen som var tillfälligt anställda. Sammantaget är cirka 63 procent av kvinnorna och 66 procent av männen med tillfällig anställning yngre än 35 år. (SCB, AKU)
Den vanligaste typen av tidsbegränsad anställning, både i absoluta och relativa tal, var 2016 anställningar per timme med överenskommet schema för viss tid. Knappt en fjärdedel av kvinnorna och en femtedel av männen hade denna typ av anställning. Medan vikariat samt objekts- och projektanställningar har minskat sedan 2005 har anställningar per timme med överenskommet schema för viss tid och anställningar med anställningsstöd ökat. (SCB 2015) Dessutom har nya former av visstidsanställningar tillkommit, såsom allmän visstidsanställning, vilka återfinns i kategorin övrigt i tabell 4.3.
Källa: SCB, AKU.
För dem med en tidsbegränsad anställning är sannolikheten att bli fast anställd högre för män än för kvinnor, skillnaden är i genomsnitt 2,5 procentenheter. En delförklaring är sannolikt att kvinnor och män arbetar inom olika sektorer och näringsgrenar med olika typer av tidsbegränsade anställningar.
Andelen tidsbegränsade anställningar är något högre i privat jämfört med offentlig sektor, cirka 60 respektive cirka 40 procent.3 (LO och Svenskt näringsliv 2016) Andelen personer med vikariat är högre i offentlig sektor än i privat sektor, 35,2 respektive 13,5 procent. Däremot är det vanligare med allmän visstidsanställning och visstidsanställning per timme i privat sektor än i offentlig sektor. Ungefär hälften av dem med tidsbegränsad anställning i privat sektor har ett arbetstidsschema, cirka 30 procent blev kontaktade av arbetsgivaren vid behov och cirka 18 procent hade fasta arbetstider. Det är vanligare med arbetstidsschema bland kvinnor än bland män, cirka 60 jämfört med cirka 40 procent.
Majoriteten av dem med tidsbegränsad anställning är anställda hos en arbetsgivare, bland männen är det cirka 87 procent och bland kvinnorna cirka 82 procent. Det är således vanligare bland kvinnor att vara anställd hos två eller flera arbetsgivare.
3 Definitionen av tidsbegränsade anställningar exkluderar heltidsstuderande.
Inhyrd arbetskraft och egenanställning
Det finns flera sätt på vilka arbetsgivare vid behov anlitar tillfällig arbetskraft för kortare eller längre perioder. En möjlighet är att hyra in arbetstagare genom ett bemanningsföretag. Anställda i ett bemanningsföretag hyrs vanligtvis ut till kundföretag för ett tidsbegränsat arbete under kontroll och ledning av kundföretaget. Anställningsvillkoren för anställda i bemanningsföretag regleras i lagen (2012:854) om uthyrning av arbetstagare.
Antalet anställda inom bemanningsbranschen ökade kraftigt under 2000-talet från omkring 25 000 årsanställda 2002 till drygt 76 000 årsanställda 2016. Totalt var det cirka 154 000 personer som någon gång under 2016 var anställda inom bemanningsbranschen. År 2012 var andelen män 59 procent och andelen kvinnor 41 procent. (SOU 2017:24) Denna fördelning var tidigare den omvända och förändringen kan förklaras av att bemanningsbranschens verksamhetsområden har breddats mot branscher där fler män är verksamma. Cirka 33 procent av de bemanningsanställda var 2012 yngre än 25 år, 20 procent 25–29 år och tolv procent 30–34 år, vilket är en betydligt yngre åldersprofil än den för arbetsmarknaden som helhet. Det är också i de yngre åldersgrupperna som sysselsättningen i branschen ökar (Oscarsson 2015).
Arbetstidens förläggning
En majoritet av anställda kvinnor och män arbetar enbart dagtid, 65 procent av männen och 61 procent av kvinnorna arbetade enbart dagtid 2016. Dessa andelar har inte förändrats nämnvärt de senaste åren. Arbetstidens förläggning för anställda varierar dock mellan kvinnor och män i tjänstemanna- och arbetaryrken. Omkring 55 procent av männen och 36 procent av kvinnorna inom arbetaryrken arbetade enbart dagtid. Motsvarande andel för män och kvinnor inom tjänstemannayrken var 74 respektive 73 procent. Således var skiftarbete och arbete under kvällar och nätter mer vanligt bland kvinnor och män i arbetaryrken. (SCB, AKU)
Arbetstidens förläggning skiljer sig åt också mellan olika näringsgrenar. Inom vård och omsorg, transport, hotell och restaurang, tillverkning och handel förekommer i hög utsträckning andra tider än enbart dagtid, t.ex. skiftarbeten eller arbete enligt schema där arbete sker på kvällar och nätter. De näringsgrenar som återkommer i dessa av-
seenden är framförallt transport, hotell och restaurang samt vård och omsorg. (SCB, Undersökningar av levnadsförhållanden [ULF/SILC])
4.1.4. Deltidsarbete
En majoritet av de sysselsatta i åldrarna 16–64 år arbetar heltid. År 2016 var det cirka 80 procent av samtliga sysselsatta som arbetade heltid, enligt SCB definierat som vanligen arbetad tid om minst 35 timmar per vecka.4 Det var cirka 89 procent av männen och 71 procent av kvinnorna som arbetade heltid. Således arbetade cirka 30 procent av kvinnorna och cirka tio procent av männen vanligen mindre än 35 timmar per vecka.
Andelen som arbetar deltid skiljer sig åt mellan bland annat olika åldrar, sektorer, yrken och socioekonomiska grupper. Andelen har minskat något för kvinnor sedan början av 1990-talet medan den under samma period har ökat något för män. Deltidsarbete5 är vanligare i arbetaryrken, drygt 50 procent av kvinnorna och knappt 20 procent av männen i arbetaryrken arbetade deltid 2016. Motsvarande andel bland kvinnor och män i tjänstemannayrken var cirka 30 respektive tio procent.6 (Larsson 2017.) Av samtliga deltidsarbetande hade 2016 knappt en tredjedel en heltidsanställning men hade frivilligt minskat sin arbetstid, med rätt att återgå till heltid. I denna grupp ingår de som hade reducerad arbetstid för vård av barn enligt föräldraledighetslagen (1995:584). Frivilligt minskad arbetstid var relativt vanligare bland anställda i tjänstemannayrken och bland kvinnor. Exempelvis kan anges att av de arbetarkvinnor som arbetade deltid (53 procent), så var det enbart 16 procent som hade en heltidsanställning, motsvarande för män var 13 procent. För tjänstemän var det 47 procent av kvinnorna och 34 procent av männen som hade en heltidsanställning. (Bergold m.fl. 2017; SCB, AKU)
I genomsnitt var den vanligen arbetade tiden (överenskommen tid) per vecka 2016 cirka 35,7 timmar för kvinnor och 39,3 timmar för
4 Vanligen arbetad tid definieras som den arbetstid som personen skulle arbeta enligt överenskommelse. För företagare och medhjälpande hushållsmedlemmar samt anställda utan överenskommen arbetstid avses den genomsnittliga arbetstiden. För personer som kallas in vid behov och personer som arbetade tillfälligt under referensveckan avses den faktiskt arbetade tiden. 5 Här definierat som självrapporterad deltid enligt AKU och avser kvartal 1 år 2016. 6 År 2016 var antalet kvinnliga arbetare cirka 730 000 och antalet kvinnliga tjänstemän cirka 1 330 000. Motsvarande antal för männen var cirka 930 000 arbetare och cirka 1 100 000 tjänstemän.
män. Den faktiska arbetstiden7 per vecka var kortare än den överenskomna arbetstiden, i genomsnitt var den 27,9 timmar per vecka för anställda kvinnor och 32,9 timmar för anställda män. Bland företagare rapporterade både kvinnliga och manliga företagare en genomsnittligt längre veckoarbetstid än anställda kvinnor och män.8 (SCB, AKU) För anställda var den faktiska arbetsiden per vecka 32,9 timmar för män och 27,9 timmar för kvinnor. Motsvarande siffror för företagare var cirka 40,3 timmar för män och 33,1 timmar för kvinnor.
Det kan sägas att män och kvinnor sammantaget arbetar ungefär lika många timmar i veckan, men män förvärvsarbetar i större utsträckning än kvinnor. Kvinnor i sin tur lägger fler timmar på obetalt hemarbete. Det betyder att män får betalt för en större del av det totala arbete de utför, medan kvinnor ägnar mer tid åt oavlönat arbete. Som nämnt är dock variationen i betald arbetstid stor mellan olika grupper av kvinnor och män och beroende på om det finns hemmavarande barn i hushållet.
I samband med ett barns födelse, men också de följande åren, är det fortfarande så att det framförallt är kvinnan som avstår förvärvsarbete för att ta hand om barn och familj. Flera studier har visat på att det just är kring tidpunkten för första barnets födelse som de skillnader som nu behandlas uppstår (Hotz m.fl. 2017; Evertsson 2013; SOU 2014:28).
Även om männen minskar sin arbetstid något när barnen är små är det ovanligt att de jobbar deltid (Boye och Evertsson 2014; SOU 2014:28). Även om mäns uttag av föräldraledighet har ökat över tid utgör det fortfarande bara cirka en fjärdedel av det totala uttaget (se vidare kapitel 6). Det är också så att män oftare tar ut föräldraledighet i samband med sommarlov samt kring jul och nyår. Som en konsekvens av detta är kvinnors frånvaro från arbetsmarknaden på grund av barn mer påtaglig och kostsam för arbetsgivare (Johansson 2010).
Den vanligaste rapporterade orsaken till deltidsarbete för både kvinnor och män är att de saknar lämpligt heltidsarbete (se tabell 4.4). Detta är fallet för en dryg fjärdedel av kvinnorna och en knapp tredje-
7 Enligt AKU avser faktiskt arbetad tid de timmar en person arbetat under referensveckan. Siffrorna avser sysselsatta personer 16–64 år. 8 Avser personer 16–64 år. Till gruppen företagare räknas dels egna företagare som har någon form av enskild firma, dels personer som är fria yrkesutövare. Som medhjälpande hushållsmedlem räknas personer som oavlönat arbetar i någon hushållsmedlems företag.
del av männen som arbetar deltid. Antalsmässigt är det dock mer än dubbelt så många kvinnor som män som arbetar deltid på grund av avsaknaden av lämpligt heltidsarbete. För kvinnor är den näst vanligaste orsaken till deltidsarbete vård av barn medan det för män är studier.
Källa: SCB, AKU.
Det är en avsevärt högre andel av kvinnor som har hemmavarande barn som jobbar deltid jämfört med kvinnor utan barn. Bland män med barn är däremot andelen som jobbar deltid lägre än för män utan barn. Det finns också en tydlig relation mellan det genomsnittliga antalet hemmavarande barn och andelen kvinnor som arbetar deltid. Bland kvinnor med ett barn var det knappt 33 procent som 2016 arbetade deltid medan det för kvinnor med tre eller flera barn i genomsnitt var drygt 40 procent.
Källa: SCB, AKU.
För kvinnor var vård av barn en vanlig anledning till deltidarbete, medan det var mer ovanligt för män. Eftersom fler kvinnor arbetar deltid än män är det ett betydligt högre antal kvinnor som inte arbetar heltid på grund av vård av barn än vad som är fallet för män.
Figur 4.4 visar vilka andra transfereringar, exempelvis arbetslöshetsersättning, sjukpenning och föräldrapenning, som kvinnor och män har haft det år de arbetat deltid. De deltidsarbetande har delats in i olika inkomstslag (t.ex. föräldrapenning eller sjukpenning), som indirekt kan ge en indikation till varför man arbetar deltid. Uppgifterna baseras på registerinformation och kan innefatta såväl frivilligt som ofrivilligt deltidsarbete.
Det vanligaste för både kvinnor och män är att inte kombinera deltidsarbete med någon annan aktivitet. Notera att detta inte utesluter att orsaken kan vara att personen kombinerar deltidsarbete med att vara hemma med barn eller någon av de övriga anledningarna. Det kan vidare konstateras att nästan 25 procent av kvinnorna och 15 procent av männen kombinerar deltidsarbete under ett år
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
0 år 1-2 år 3-5 år 6-10 år 11-16 år 0 år 1-2 år 3-5 år 6-10 år 11-16 år
1 barn
2 barn
Pr oc en t
Kvinnor
Män
med att vara föräldraledig.9 Resultaten indikerar att det är relativt vanligt för kvinnor att kombinera deltidsarbete och föräldrapenning under ett år (Ds 2016:19).
Källa:Ds 2016:19.
Andelen mammor och pappor som arbetar deltid varierar med yngsta barnets ålder så att den är som lägst året för första barnets födelse och ökar under barnets två första levnadsår och med antal hemmavarande barn. Från och med barnets treårsdag minskar andelen mammor som arbetar deltid. Ett liknande mönster återfinns också för pappor de första åren av barnets liv och efter antal hemmavarande barn, dock är det en avsevärt lägre andel pappor som arbetar deltid. Andelen kvinnor som arbetar deltid är också lägre bland ensamstående med barn jämfört med kvinnor med barn som är sammanboende eller gifta. Bland sammaboende och gifta kvinnor med två barn var det cirka 37 procent som arbetade deltid medan motsvarande andel bland ensamstående kvinnor med två barn var 29 procent. Bland män var sambandet det omvända och cirka sju procent av sammanboende och gifta män med
9 Notera att redovisningen avser situationen under ett år och att deltidsarbete kan förekomma under endast en del av året.
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Pension
Sjuk och aktivitetsersättning
Arbetslöshetsersättning
Sjukpenning
Student
Föräldrapenning
Endast lön
Procent
Män
Kvinnor
två barn arbetade deltid medan motsvarande andel bland ensamstående män med två barn var cirka åtta procent. (SCB, AKU)
Det finns också skillnader mellan förekomsten av deltidsarbete, vilken sektor föräldern arbetar i och föräldrars utbildningsnivå. Andelen kvinnor med barn arbetar i större utsträckning deltid inom kommunal och landstingskommunal sektor medan andelen deltidsarbetande mammor är lägst i statlig sektor. Kvinnor med barn som är anställda i privat sektor arbetar i något högre grad deltid jämfört med mammor i statlig sektor, men i lägre grad jämfört med mammor i kommunal och landstingskommunal sektor. Mönstret är liknande för pappor med undantaget att andelen som arbetar deltid är lägst i privat sektor samt att andelen som arbetar deltid generellt är avsevärt lägre än för mammor. Andelen som arbetar deltid är lägre bland kvinnor med barn som har en eftergymnasial utbildning än för mammor med förgymnasial och gymnasial utbildning. Bland pappor är andelen som arbetar deltid lägst bland dem med gymnasial utbildning.
Föräldraskap har också olika effekt på deltidsarbete för kvinnor i arbetar- och tjänstemannayrken. Inom arbetaryrken är det vanligt med deltidsarbete före föräldraledigheten, medan i tjänstemannayrken minskar kvinnor ofta sin arbetstid som en följd av föräldraskap (SOU 2015:50; SCB 2007).
4.1.5. Sjukfrånvaro och förvärvsavbrott
En generell trend i länder med ett högt kvinnligt arbetskraftsdeltagande är att kvinnorna i genomsnitt är mer sjukskrivna än män och så är också fallet i Sverige. Mönstret är inte nytt men skillnaden mellan andelen sjukskrivna kvinnor och män har ökat över tid och är i dag större än i början av 1980-talet. En paradox i sammanhanget är dock att kvinnor lever längre än män, vilket skulle kunna antyda att kvinnor de facto är friskare än män.
En oroväckande utveckling är den ökade psykiska ohälsan10 bland kvinnor, framförallt i de yngre åldrarna (se exempelvis SOU 2014:30 och däri angivna referenser). En förklaring som lyfts fram är den ökade stress som är kopplad till förväntningar som framförallt kvin-
10 Psykisk ohälsa används som ett sammanfattande begrepp för både mindre allvarliga psykiska problem, såsom oro och nedstämdhet, och mer allvarligare symtom som uppfyller kriterierna för psykiatrisk diagnos.
nor möter både privat och i arbetslivet och förmågan att hantera dessa förväntningar (SOU 2014:30; Statens folkhälsoinstitut 2009). Trots en viss utjämning av psykiskt betungande arbete mellan olika grupper av arbetare och tjänstemän, ökade skillnaden mellan könen under 1990-talet i andelen som upplevde höga psykiska krav på arbetsplatsen (SOU 2014:30; Bäckman och Edling 2000). Emellertid är även annan ohälsa vanligare bland kvinnor, såsom värk i rygg, nacke, axlar och leder (SOU 2014:30; Hemström m.fl. 2007; Socialstyrelsen 2009). Detta återspeglar sig även i en könsskillnad i sjukfrånvaro som ökade under 1990-talet och början av 2000-talet (Angelov m.fl. 2011; Bäckman m.fl. 2007).
Ohälsan är vidare högre bland arbetare än bland tjänstemän och är allra högst bland kvinnor inom arbetaryrken. Det handlar om högre dödlighet (Socialstyrelsen 2009) och om högre sjuklighet (Kjellsson 2014) än för både män i arbetaryrken och kvinnor i tjänstemannayrken.
Arbetsmarknaden och arbetsmiljöns betydelse
En delförklaring som har lyfts fram till de beskrivna skillnaderna i ohälsa mellan kvinnor och män återfinns i arbetsmarknadens könssegregering och att kvinnor i större utsträckning arbetar inom branscher och yrken med hög psykisk/känslomässig belastning. De förbättringar som över tid skett i arbetsmiljön har framförallt skett i den fysiska arbetsmiljön (jfr Bäckman och Edling 2000; LO 2013, SOU 2014:30, s. 164).
Tidigare forskning visar att kvinnodominerade yrken har sämre arbetsvillkor än andra yrken vad gäller den egna kontrollen över arbetet (t.ex. Birkelund m.fl. 1996). Många kvinnligt dominerade arbeten, t.ex. inom sjukvårdvården och restaurangnäringen, kännetecknas av relativt höga krav men låg grad av kontroll (SOU 2014:30; Karasek och Theorell 1990; Long och Kahn 1993). Detta stöds av flera studier som har visat att det är vanligt med höga nivåer av negativ stress i kvinnligt dominerade yrken (SOU 2014:30; TCO 2011; LO 2013). Att de psykiska påfrestningarna i arbetslivet har ökat innebär dock inte att det inte längre finns fysiska påfrestningar. För rätt till graviditetspenning krävs att arbetsförmågan är nedsatt på grund av graviditeten eller att det finns risker i arbetet. Förarbetena betonar att det är
de fysiska påfrestningarna i arbetet som den gravida kvinnan ska skyddas från. (Se mer om graviditetspenningen i avsnitt 4.4.) I en undersökning av levnadsförhållandena 2016 tillfrågades kvinnor och män om den fysiska och psykosociala arbetsmiljön (SCB, ULF/SILC 2016). Av kvinnor i åldrarna 25–34 och 35–44 år, dvs. de åldrar då många kvinnor får barn, var det 21,5 procent respektive 18,4 procent som angav att de hade tunga lyft i arbetet dagligen samt 38 respektive 33 procent som angav att de hade ett kroppsligt ansträngande arbete. Det var ungefär hälften av kvinnorna i respektive ålderskategori som angav att de hade ett psykiskt påfrestande arbete och 38 respektive 41,3 procent som angav att de var psykiskt utmattade efter arbetet varje vecka. Andelen som angav fysiskt påfrestande arbete var högre för dem med förgymnasial eller gymnasial utbildning än för dem med eftergymnasial utbildning, medan det var en högre andel kvinnor med eftergymnasial utbildning som angav psykiska påfrestningar i arbetet än kvinnor med gymnasial eller förgymnasial utbildning.
Dubbel arbetsbörda
Flera studier som har analyserat skillnaderna mellan kvinnor och mäns sjukskrivning lyfter fram kvinnornas större ansvar för familj och hemarbete som en orsak till kvinnors högre sjuktal. Forskningen ger dock inte något entydigt svar på frågan om kvinnors dubbelarbete i samband med familjebildning leder till ökad sjukfrånvaro (se t.ex. Försäkringskassan 2014a för en sammanställning). Graviditet och familjebildning påverkar dock kvinnors sjukskrivning. I samband med graviditeten ökar kvinnors sjukfrånvaro relativt mäns. År 2010 kunde 17 (16–29 år) respektive 11 (30–39 år) procent av kvinnors pågående sjukfall hänföras till graviditetsrelaterade diagnoser (ISF 2011). Av kvinnor och män som blev förstagångföräldrar 1999 har mammor ungefär dubbelt så många sjukfrånvarodagar som pappor efter första barnets födelse. Dessa skillnader kvarstår upp till 16 år efter barnets födelse (Angelov m.fl. 2011).
I en studie från Försäkringskassan avseende kvinnor och män som fick sitt första barn 2008 visade analysen av sjukskrivningsmönster att kvinnor i genomsnitt har fler sjukpenningdagar redan sex år före barnets födelse och att skillnaden mellan män och kvinnor ökar fram till och med graviditeten. Under graviditeten ökar antalet sjukpenning-
dagar markant för kvinnor och när hänsyn tagits till ett antal olika bakgrundsfaktorer har kvinnor en markant högre risk för sjukskrivning redan före den första graviditeten. Den första tiden efter barnets födelse ligger kvinnors sjukfrånvaro lägre än mäns eftersom kvinnor är föräldralediga i högre utsträckning när barnet är litet och rätten till sjukpenning då baseras på kvinnans förmåga att vårda barnet snarare än arbetsförmåga. (Försäkringskassan 2014a). För kvinnor i föräldrapar som fick barn 2005 och 2008 ligger antalet sjukpenningdagar två år efter barnets födelse på samma nivå som strax före graviditeten och sjunker sedan, till skillnad mot vad som var fallet för kvinnor som fick sitt första barn 1999 där det genomsnittliga antalet sjukpenningdagar per månad ökade markant efter barnets födelse (Angelov m.fl. 2011). I Försäkringskassans studie visades en ökad risk för sjukskrivning med ytterligare födda barn (Försäkringskassan 2014a).
En tolkning av skillnaderna mellan män och kvinnor är att kvinnor i genomsnitt har ett mer förbyggande beteende än män och mer ofta än män använder sjukförsäkringen när de upplever en försämrad hälsa. Det större ansvaret för familjen kan leda till en sämre förankring i arbetslivet, vilket i sin tur sänker tröskeln för sjukskrivning (Angelov m.fl. 2011). Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) har också, i en systematisk översikt av arbetsmiljöns betydelse för symptom på depression och utmattningssyndrom, konstaterat att mycket av stressen i det moderna arbetslivet uppstår just i konflikten mellan företagens och den enskilda individens behov av flexibilitet och kontroll. Flexibilitet kan här handla om såväl arbetstid som anställningsformer. (SBU 2014)
Vård av barn
En bidragande orsak till kvinnors relativt större frånvaro från arbetsmarknaden är det större ansvaret för vård av barn. Utredningen redogör utförligt för hur uttaget av föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och föräldraledighet ser ut och fördelas i kapitel 6.
Det är kvinnor som tar den största delen av föräldraledigheten, föräldrapenningen och den tillfälliga föräldrapenningen. Samtidigt återvänder föräldrarna till arbetsmarknaden efter ett förvärvsavbrott i avsevärt högre utsträckning än i andra länder. Detta beror bland annat på förbudet mot uppsägning under föräldraledigheten, vilket i
sin tur också innebär att föräldern vanligtvis återvänder till samma arbetsplats. Flera studier har visat att det finns ett samband mellan längden på föräldraledighet och bland annat vilken sektor eller vilket yrke föräldern arbetar i och förälderns utbildningsnivå. Detta beskrivs i detalj i kapitel 6.
För föräldrar som är utanför arbetskraften, studerar eller är arbetslösa innan de får barn kan föräldraledigheten leda till en senareläggning av arbetsmarknadsinträdet. För dem som står långt ifrån arbetsmarknaden kan en längre föräldraledighet, t.ex. om det finns fler än ett barn att ta ut ledighet för, leda till inlåsningseffekter (se t.ex. SOU 2016:73).
Kvinnor tar även ut mer tillfällig föräldrapenning för att vårda barnet när det är sjukt än vad män gör. Ett argument som ofta lyfts fram är att familjen förlorar mindre på att mammorna är hemma och vårdar barn med tillfällig föräldrapenning eftersom kvinnors löner är i genomsnitt lägre än mäns. Inkomsttaket i den tillfälliga föräldrapenningen är också lågt (7,5 prisbasbelopp) och har inte justerats i takt med reallönerna, vilket kan minska incitamenten att använda tillfällig föräldrapenning. Studier visar dock att detta endast är en delförklaring eftersom mammorna använder fler dagar med tillfällig föräldrapenning även då hänsyn tas till skillnader mellan kvinnor och mäns yrkestillhörighet och löner. I förhållanden där mamman och pappan har lika hög inkomst och samma yrke är skillnaderna något mindre än i andra förhållanden, men de försvinner inte helt. Se vidare i kapitel 6.
4.1.6. Utmaningar på den framtida arbetsmarknaden
En mängd faktorer påverkar arbetslivet och dess utveckling och tidigare utredningar har berört detta i detalj. (För en översikt se t.ex. SOU 2017:24; SOU 2017:05; SOU 2015:104.) I betänkandet Långtidsutredningen 2015 (SOU 2015:104) lyftes fram ett antal trender som kan förväntas innebära både utmaningar och möjligheter för arbetsmarknaden och de offentligt finansierade välfärdssystemen. De trender som beskrivs och analyseras är bland annat den tekniska utvecklingen, den fortsatta internationaliseringen och den demografiska förändringen (ibid. s. 8). Trenderna påverkar tillsammans, via ett omvandlingstryck i ekonomin och därigenom till strukturomvandling, såväl produktivitetstillväxt som arbetsmarknad och offentliga finanser.
Vad gäller den tekniska utvecklingen pekar Långtidsutredningen särskilt på potentiella effekter av digitaliseringen, vilken kan bidra till att allt fler av mer rutinartade arbetsuppgifter, såsom sådana som utförs av t.ex. administrativa assistenter, bokförings- och redovisningsassistenter, montörer och maskinförare, inte längre behöver utföras av människor. Detta kan i sin tur ytterligare bidra till den polarisering av jobb som har observerats under de senaste decennierna då alltmer jobb utförs i hög- respektive lågkvalificerade yrken medan yrken med medelhöga kvalifikationskrav har kommit att minska som en andel av den totala arbetsmarknaden. Långtidsutredningens analyser visar att jobbpolariseringen i Sverige har varit tydligast bland män i privat sektor, medan det bland kvinnor i offentlig sektor blivit allt färre anställda i låglöneyrken och allt fler i höglöneyrken. Jobbpolariseringen är också tydligare bland utrikes än bland inrikes födda (ibid. s. 11). Utredningen konstaterar dock att även om Sverige har genomgått en jobbpolarisering är trenden mot en mer flexibel eller mer osäker arbetsmarknad relativ svag sett till arbetsmarknaden i stort. Samtidigt kan den tekniska utvecklingen och förändringar i efterfrågan väntas leda till fler olika anställningsformer, såsom blandformer av tillfälliga anställningar och egenföretagande där personer utför korta uppdrag för en stor mängd olika uppdragsgivare utan kollektivavtal (ibid. s. 242). Här kan även noteras den relativt kraftiga ökningen av antalet företag i Sverige under 2000-talet. Mellan 2003 och 2016 ökade antalet från omkring 800 000 till drygt en miljon företag. Flertalet av dessa, närmare 97 procent, var 2014 småföretag med färre än tio anställda. Små och medelstora företag (0–249 anställda) utgjorde tillsammans 99,9 procent av samtliga företag. De små företagen med mellan 0 och 49 anställda stod för cirka 40 procent av antalet anställda, omsättningen och förädlingsvärdet.11
Trenden mot en ökad internationalisering sker inom en mängd olika områden såsom flöden av människor, kapital och kunskap samt ökad handel, men också alltmer inom arbetsmarknaden. Detta kopplat till framtida demografiska förändringarna i Sverige, i form av framförallt en fortsatt växande andel äldre i befolkningen och en ökande andel utrikes födda, kan också innebära en påverkan på den svenska arbetsmarknaden. Långtidsutredningen pekar här på behovet av en arbetsmarknad med en god anpassningsförmåga. (SOU 2015:104). Histo-
11 Se www.tillvaxtverket.se/statistik/foretagande/basfakta-om-foretag.html, hämtad 2017-11-13.
riskt har framförallt migrationen under perioder haft en tydlig påverkan på den svenska arbetsmarknaden. Till detta kan också läggas den ökade internationaliseringen av arbetskraft. En allt större grupp i Sverige förvärvsarbetar i landet men har sin bosättning utomlands. Enligt ToR-utredningen rörde det sig 2013 om cirka 17 000 personer, att jämföra med omkring 7 000 personer tio år tidigare. En majoritet av dessa personer, cirka två tredjedelar, utgjorde 2013 personer som var anställda vid internationella organisationer. (SOU 2017:05)
I betänkandet av Utredningen om arbetsmiljöregler för ett modernt arbetsliv (SOU 2017:24) poängteras, bl.a. som en följd av nämnda trender, särskilt företags och arbetsgivares alltmer uttalade behov av en flexibel arbetskraft. Behoven av flexibilitet visar sig bland annat genom att en mängd olika arbetsformer anlitas i en och samma verksamhet och att det blir allt vanligare att ta in specialistkompetens i olika former för att utföra samma arbete som tidigare utfördes av en större grupp anställd personal. Detta är framförallt kopplat till omvandlingstrycket på den svenska arbetsmarknaden genom ökad digitalisering och teknisk utveckling. Flexibilitet lyfts fram som viktigt för att företag ska kunna konkurrera fullt ut på den alltmer internationella marknaden och för att en ökad flexibilitet på arbetsmarknaden förväntas ha positiva effekter på sysselsättningen. Samtidigt finns det en risk för att ökad flexibilitet i arbetslivet leder till oklarheter kring vem som ansvarar för t.ex. arbetsmiljö och arbetsförhållanden på arbetsmarknaden. (Ibid. s. 218 f.)
En slutsats som drogs av Framtidskommissionen (Ds 2013:19) var att en viktig framtida utmaning handlar om att öka förvärvsfrekvensen bland utrikes födda och bland äldre samt att säkra en god kompetensförsörjning i hela landet. Detta innefattar ett behov av att underlätta kombinationen av studier, familjeliv och arbetsliv. Det handlar också om att begränsa inlåsningseffekter och skapa incitament till att etablera sig på arbetsmarknaden. I denna utrednings delbetänkande (SOU 2016:73) beskrivs hur framförallt utrikes födda kvinnors arbetsmarknadsetablering blir försenad eller uteblir. Den grupp som i genomsnitt har lägst andel förvärvsarbetande är utrikes födda kvinnor som fått uppehållstillstånd av skyddsskäl och anhöriga till dessa. För dem som invandrar ser förutsättningarna för etablering på arbetsmarknaden dock mycket olika ut beroende på till exempel utbildningsnivå, tidigare arbetslivserfarenhet och språkkunskaper. Även grunden för invandringen spelar roll; den som invandrar på grund av arbete eller
studier har en lättare väg in på den svenska arbetsmarknaden än vad som är fallet för dem som har fått uppehållstillstånd av skyddsskäl. Kvinnor och män inom den sistnämnda gruppen är också de som i genomsnitt möter de största svårigheterna att etablera sig på arbetsmarknaden. Det får konsekvenser för försörjningen på kort och lång sikt liksom för möjligheten att etablera sig i samhället i stort.
Källa: SCB, ULF/SILC, 2016.
Not: Uppgifter för ensamstående män med barn är för osäkra för att redovisa. För ensamstående kvinnor med barn är felmarginalen +/- 9,5 procent. För övriga grupper ligger felmarginalen mellan 4,6 procent och 5,6 procent.
Möjligheterna att kombinera familjeliv, privatliv och arbetsliv påverkas av förutsättningarna på arbetsmarknaden. Huruvida den förvärvsarbetande föräldern är ensamstående eller inte påverkar också möjligheterna, liksom om det finns barn i hushållet eller inte. I SCB:s undersökning om levnadsförhållanden 2016 har förvärvsarbetande i åldern 16–64 år fått svara på frågor om bland annat hur möjligheten ser ut att förena arbete med familj och fritid. De som anger svårigheter är främst sammanboende män med barn, där drygt var tredje man anger svårigheter varje vecka eller så gott som varje dag, vilket är en högre andel än sammanboende kvinnor med barn. Detta kan vara en konsekvens av att män med barn arbetar mer än kvinnor med barn. Mer än var fjärde
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0
Män
Kvinnor
Män
Kvinnor
Ensamstående Sammanboende
Pro ce nt
Med barn
Utan barn
ensamstående kvinna med barn anger att de varje vecka har svårt att förena familj och arbete. Antalet ensamstående män med barn är få och eftersom undersökningen är en urvalsundersökning var osäkerheten för stor för att kunna redovisa resultat för den gruppen.
Det är framförallt kvinnors arbetsmarknad som påverkas vid en familjebildning och som visas ovan återspeglas konsekvenserna bland annat i en för kvinnor större ohälsa och högre frånvaro från arbetsmarknaden. I förlängningen handlar därför de utmaningar som arbetsmarknaden står inför även om lika möjligheter för kvinnor och män att klara av ett helt arbetsliv. Beaktas bör här också att kvinnor i allt större utsträckning har ett högre humankapital i termer av formell utbildningsnivå än män, vilket på sikt antas öka kvinnors samlade betalda arbetstid (SOU 2015:104)
Arbetsmiljö
Frågor om psykisk och social arbetsmiljö har blivit allt mer uppmärksammade. Den 31 mars 2016 började Arbetsmiljöverkets nya föreskrifter om organisatorisk och social arbetsmiljö (AFS 2015:4) att gälla. Föreskrifterna konkretiserar arbetsmiljölagen (1977:1160) och är anpassade till dagens arbetsliv. Föreskrifterna fokuserar på frågor som arbetsbelastning, arbetstid och kränkande särbehandling och förtydligar vad arbetsgivare ska göra för att förbygga och åtgärda förhållanden som ger upphov till arbetsrelaterad stress. Arbete som innebär stark psykisk påfrestning förekommer på arbetsmarknaden och behöver inte i sig orsaka ohälsa. I föreskrifterna anges att det är arbetsgivaren som ska vidta åtgärder för att sådana arbetssituationer eller arbetsuppgifter inte leder till ohälsa. Det förebyggande arbete som föreskrifterna är tänkta att stärka kan enligt Arbetsmiljöverket med stor sannolikhet leda till färre sjukskrivningar.12 I betänkandet SOU 2017:24 konstateras att den organisatoriska och sociala arbetsmiljön är en framträdande utmaning både i dag och sannolikt även i framtiden. Se vidare under avsnitt 4.4.2 om graviditetspenningen och dagens arbetsliv.
12 Se www.av.se/halsa-och-sakerhet/psykisk-ohalsa-stress-hot-och-vald/fragor-och-svar-omorganisatorisk-och-social-arbetsmiljo/
4.2. Företagares villkor och möjligheter att använda föräldraförsäkringen
I detta avsnitt görs en översiktlig kartläggning av företagares villkor och möjligheter att använda föräldraförsäkringen. Utredningens överväganden i frågan återfinns i avsnitt 7.14.
4.2.1. Företagare – olika villkor och förutsättningar
Företag kan bedrivas i olika former, t.ex. som enskild firma, handelsbolag eller aktiebolag. Företagare används som ett gemensamt begrepp för dem som bedriver företag, i vilken form det än är. I stora drag används begreppet egenföretagare för dem som bedriver verksamhet i annan form än aktiebolag eller ekonomisk förening. Definitionerna kan dock skilja sig åt i olika sammanhang (se avsnitt 4.2.3 om definitionen inom socialförsäkringen).
Företagare och medhjälpare i familjeföretag13 utgör cirka tio procent av samtliga sysselsatta på den svenska arbetsmarknaden.14 Under 2015 var cirka 478 000 personer 20 år och äldre sysselsatta antingen som egenföretagare eller företagare i eget aktiebolag. Av dessa var drygt 30 procent kvinnor och knappt 70 procent män. Sett över det senaste decenniet har kvinnors andel av egenföretagare respektive företagare med eget aktiebolag stadigt ökat, om än i en låg takt. Av samtliga egenföretagare och företagare med eget aktiebolag i åldrarna 20–64 år var 16 procent av kvinnorna och 14 procent av männen yngre än 35 år under 2015. Andelen egenföretagare och företagare med eget aktiebolag ökar något med ålder och är som högst i gruppen 45–54 år. Företagande är vanligare både för kvinnor och för män i högre åldrar, bland individer äldre än 64 år var det cirka 35 000 kvinnor och 74 000 män som var antingen egenföretagare eller företagare i eget aktiebolag, dvs. drygt 32 procent kvinnor och knappt 68 procent män.
Utöver de personer som enligt statistiken klassificeras som företagare finns det anställda som bedriver näringsverksamhet vid sidan av
13 För definitionen av familjeföretag, se SCB 2017a. 14 Statistiken över företagare baseras i denna beskrivning på Statistiska centralbyråns registerbaserade arbetsmarknadsstatistik (RAMS) om inte annat anges. I RAMS definieras företagare som ”en fysisk person som bedriver aktiv näringsverksamhet (egen företagare inklusive handels- och kommanditsbolagsägare) eller en fåmansaktiebolagsdelägare och som har sin huvudsysselsättning i det egna företaget”.
sin anställning, vilka brukar definieras som kombinatörer.15 Totalt var det 2015 cirka 357 000 personer, 152 000 kvinnor och 205 000 män, i åldrarna 20–64 år som var anställda och bedrev näringsverksamhet (Statistiska centralbyrån [SCB], Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik [RAMS]). Av kombinatörerna var omkring nio procent av kvinnorna och tio procent av männen under 35 år. Kombinatörer är vanligast inom näringen jordbruk, skogsbruk och fiske. Knappt 25 procent av kvinnorna och drygt 30 procent av männen arbetade 2015 inom den näringen.
Eget företagande och anställning kan även kombineras antingen genom att personen har en anställning vid sidan av sitt företagande eller att personen driver flera olika företag. Dessa omfattas inte av den definition av kombinatörer som beskrivs ovan. Enligt Statistiska centralbyrån (SCB) var det 2015 omkring 50 000 personer i åldrarna 16–64 år, cirka 21 000 kvinnor och cirka 28 000 män, som antingen hade en anställning vid sidan av sitt företagande eller drev flera olika företag (SCB, Yrkesregistret).
Källa: SCB RAMS.
15 En anställd person kan klassas som kombinatör oavsett om denne deklarerat för aktiv eller passiv näringsverksamhet. Om en anställd har deklarerat för aktiv näringsverksamhet motsvarande minst en tredjedel av en anställning på heltid (cirka 500 timmar), klassificeras denne som företagare om inkomsten från näringsverksamhet (uppräknat med faktor 1,6) överstiger deklarerad inkomst från lön.
Vid beaktande av både dem som har sin huvudsakliga yrkesställning i form av företagande och dem som kombinerar anställning och företagande, dvs. kombinatörer, utgjorde gruppen 2015 omkring 16 procent av samtliga sysselsatta mellan 20–64 år eller knappt 730 000 personer, cirka 270 000 kvinnor och 460 000 män.
Företagandet kan således vara både en huvudsyssla som kompletteras med anställning och en bisyssla vid sidan av arbete som utförs för annans räkning. Att kombinera anställning med företagande kan ge en ökad inkomsttrygghet och utgöra en brygga mellan anställning och företagande.
I en forskningsrapport till Delegationen för jämställdhet i arbetslivet (se SOU 2014:30 s. 195) konstaterades att på samma sätt som det finns en könssegregering inom arbetslivet finns det skillnader mellan vilka branscher och typer av företag kvinnor och män är verksamma i. Omkring hälften av alla egenföretagande män återfinns inom 20 yrkeskategorier. Inom dessa yrken är könsfördelningen cirka 80 procent män och 20 procent kvinnor. Bland de 20 vanligaste yrkena bland egenföretagande kvinnor är könsfördelningen dock mer jämn, 55 procent kvinnor och 45 procent män. Endast två av de 20 vanligaste yrkena för egenföretagande män har en jämn könsfördelning (40/60 procent). Dessa är yrkena skogsbrukare samt journalister, informatörer, författare m.fl. För egenföretagande kvinnor har, utöver dessa yrken, även försäljare av dagligvaror samt köks- och restaurangbiträden en jämn könsfördelning. (SOU 2015:50; SCB, Yrkesregistret)
Företag som drivs av kvinnor har också i genomsnitt färre anställda och lägre omsättning än företag som drivs av män. Till viss del kan detta kopplas till att kvinnor i högre grad är kombinatörer och i lägre utsträckning startar aktiebolag jämfört med män. Kvinnors företag är också ofta verksamma inom kvinnodominerade yrkesområden och starkare knutna till en lokal arbetsmarknad. I de fall företagen är verksamma inom samma sektor är dock likheterna mellan kvinnor och mäns företagande stora. Företagandet är också en försörjningsstrategi för både kvinnor och män (SOU 2014:30). Men det är viktigt att notera att förutsättningarna för företagare ser väldigt olika ut och att den ekonomiska situationen mellan företagare och jämfört med anställda varierar (se avsnitt 6.9.2).
De orsaker som har lyfts fram till skillnaderna mellan kvinnors och mäns företagande är, inte oväntat, att kvinnor och män är verksamma inom olika branscher men också att det sannolikt finns olika förvänt-
ningar på kvinnor och män som företagare. Studier har till exempel visat att det är svårare för kvinnor än för män att finansiera startandet av företag samt att en stor del av de nationella satsningarna som gjorts på innovation och företagande har gått till branscher som domineras av män (SOU 2015:86; Ahl 2002; Tillväxtverket 2015).
Den vanligaste formen av eget företagande är verksamhet i antingen enskild firma, handelsbolag eller kommanditbolag. Av samtliga företagare 20 år och äldre drev omkring 73 procent av kvinnorna och knappt 58 procent av männen företag i sådan form 2015. Övriga är företagare i eget aktiebolag, dvs. knappt 30 procent av kvinnorna och drygt 40 procent av männen. Det finns såväl fördelar som nackdelar med de olika företagsformerna, ur exempelvis ett allmänt ekonomiskt perspektiv och i relation till socialförsäkringen. En fördel med aktiebolagsformen kan vara att ägarna har möjlighet att erhålla aktieutdelning till en lägre beskattningsnivå än vanlig inkomstbeskattning, i syfte att stimulera återinvesteringar och anställande av personal. En nackdel kan vara att socialavgifterna som betalas av aktiebolag är högre än dem som förekommer bland andra företagsformer.
Av samtliga knappt 1,2 miljoner privata företag i Sverige hade knappt tre fjärdedelar eller cirka 870 000 inga anställda. Omkring en femtedel eller cirka 220 000 företag hade 1–4 anställda och en majoritet av dessa hade endast en anställd person. Det är något vanligare att företag som innehas av kvinnor har enbart en sysselsatt person än att företag som innehas av män har det. Tabellen nedan visar samtidigt att det är lika vanligt bland kvinnliga som bland manliga företagare att ha fler än fyra personer sysselsatta i företaget. Antalet manliga företagsägare är dock mycket högre än antalet kvinnliga företagsägare.
Av sysselsatta mammor och pappor med barn 0–16 år var det mer än dubbelt så vanligt att pappor var företagare än att mammorna var det, knappt sex procent av mammorna och knappt 13 procent av papporna var företagare. Bland såväl mammor som pappor finns en viss tendens att andelen företagare ökar ju äldre det yngsta barnet är (se tabell 4.2).
Källa: SCB, RAMS.
Not: Sysselsatta personer inkluderar anställda med löneinkomst från anställning och företagare med inkomst från näringsverksamhet.
Internationella studier har funnit ett positivt samband mellan småbarn i hushållet och sannolikheten för kvinnor att starta företag. En förklaring som har lyfts fram är att vissa kvinnor ser egenföretagandet som ett sätt att balansera familje- och arbetsliv. I Sverige däremot kan det antas att den relativt generösa och mer välutvecklade barnomsorgen tillsammans med en generös och flexibel föräldraförsäkring underlättar för särskilt kvinnor att kombinera familj och arbete, vilket skulle peka mot att ett liknande mönster inte återfinns för Sverige. Emellertid visar nyligen presenterad forskning på att hemmavarande barn ökar sannolikheten för kvinnor i Sverige att bli egenföretagare och att effekten är starkast vid förekomsten av små barn (0–3 år) (Andersson Joona 2017). Studien visar också på att förklaringen till detta sannolikt skiljer sig från tidigare internationella studier. Till skillnad från situationen i många andra länder arbetar kvinnliga egenföretagare i Sverige lika mycket eller mer än anställda kvinnor, vilket skulle kunna motsäga förklaringen att det är för att balansera familje- och arbetsliv som kvinnor startar företag. Anledningarna till att vissa kvinnor startar företag under barnens småbarnsår är många och kan vara ett mer eller mindre fritt val för den enskilda kvinnan utifrån hur familjens situation i övrigt ser ut.
Sammanfattningsvis kan konstateras att det finns såväl likheter som skillnader mellan egenföretagares och anställdas arbetsmarknad.
4.2.2. Den grundläggande rätten till föräldraförsäkringsförmåner
Samma rättsliga rätt till förmånerna
För rätt till graviditetspenning, föräldrapenning på sjukpenningnivå och tillfällig föräldrapenning krävs att föräldern förvärvsarbetar i Sverige (se 6 kap. 6 § socialförsäkringsbalken, förkortad SFB, jfr 5 kap. 9 § SFB). Regleringarna om rätt till förmånerna är i stort neutrala i förhållande till hur den försäkrade förvärvsarbetar; i form av anställning, eget företag eller en kombination av de båda. Grunderna för graviditetspenning regleras visserligen till viss del i olika paragrafer för arbetstagare och egenföretagare (10 kap. 3 och 3 a §§ SFB, se faktaruta nedan om definitionen av egenföretagare), men avsikten är att bestämmelserna ska innebära samma skydd (se prop. 2012/13:159, s. 7). Grunderna för föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning är desamma oavsett i vilken form föräldern förvärvsarbetar. Förmånssystemen i sig erbjuder samma flexibilitet till alla, exempelvis genom möjligheten att ta ut ersättning i olika omfattning.
Även om regleringen är enhetlig, kan de skilda förutsättningarna och villkoren för olika typer av arbeten givetvis påverka hur förmånerna faktiskt kan tas ut. Detta gäller i förhållandet mellan dels olika anställningar och olika företag, dels sysselsättningsformerna anställning och företagande som sådana. Exempelvis olika arbetstider och villkor för hur arbetet får förläggas kan medföra att möjligheterna att nyttja förmånssystemens flexibilitet skiljer sig åt. Statistiken visar också att föräldrar som driver eget företag och har inkomst av näringsverksamhet tar ut förmåner inom föräldraförsäkringen i något lägre utsträckning än anställda (se vidare avsnitt 6.3.4).
Kravet att avstå arbete
En grundförutsättning för att de som förvärvsarbetar ska ha rätt till graviditetspenning, föräldrapenning på sjukpenningnivå och tillfällig föräldrapenning är att föräldern faktiskt avstår från förvärvsarbete för den aktuella tiden. Detta krav har beskrivits som problematiskt för många föräldrar som driver eget företag när det gäller rätten till föräldrapenning. För rätt till hel föräldrapenning på sjukpenningnivå för en dag krävs att föräldern inte förvärvsarbetar alls den dagen (se
12 kap. 9 § första stycket 1 SFB, jfr samma paragraf andra stycket). Det går således inte att exempelvis arbeta ett par timmar på kvällen efter att barnet har lagt sig och ta ut hel föräldrapenning för samma dag. Drivandet av ett företag kan, i vart fall för den som är ensam i företaget, innebära att ett visst arbete måste utföras även om företagaren är ledig för att vårda sitt barn. Det kan exempelvis handla om sådana administrativa åtgärder som måste vidtas, såsom redovisning av mervärdesskatt, men som inte egentligen innebär att föräldern har några inkomster av företaget. Det kan också handla om att vidhålla vissa kundkontakter så att företagaren inte helt förlorar grunderna för företagets verksamhet, dvs. åtgärder som kan vara väsentliga för att det ska finnas en verksamhet att återgå till efter föräldraledigheten.16 Ett längre uppehåll från företaget kan annars innebära att återgången till arbete efter föräldraledigheten blir svår, eftersom det kan ta tid att återetablera kontakten med kunder och leverantörer etc. På så sätt kan en längre frånvaro medföra en kännbar inkomstförlust även efter den tid då föräldraledigheten har avslutats. En sådan inkomstförlust kompenserar inte föräldraförsäkringen för. Det kan vidare handla om att föräldern inte helt kan släppa sin verksamhet för att det saknas ersättare och företagets fortlevnad är helt beroende av just förälderns kompetens eller för att verksamheten i sig kräver kontinuerligt arbete eller närvaro, t.ex. när föräldern är verksam i jordbruk.
Problematiken i förhållande till kravet att avstå arbete förstärks när en företagare av ekonomiska skäl behöver använda hel föräldrapenning och därmed avstå arbete hela dagar, sju dagar per vecka. Det behovet kan uppkomma för att företagaren behöver ha en maximal kompensationsgrad från försäkringen (cirka 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten [SGI], se mer om beräkningen av dagersättningen i avsnitt 4.2.3). Om dagersättningen från försäkringen dessutom är relativt låg för många företagare, kan behovet av att ta ut full föräldrapenning för hela veckan eller månaden vara stort. (Se mer om dessa faktorer nedan). Det kan samtidigt noteras att egenföretagare17, kvinnor såväl som män, använder föräldrapenning i lägre
16 En intervjustudie av LRF:s jämställdhetsakademi visar dock att företagande föräldrar också upplever att föräldraledigheten inte har haft någon påverkan, eller till och med en positiv inverkan, på deras kundrelationer (LRF:s jämställdhetsakademi 2014, s. 11). 17 I Försäkringskassans statistik kan enbart egenföretagare särredovisas. De företagare som har aktiebolag får SGI motsvarande anställda och kan därför inte identifieras i statistiken.
utsträckning än icke-företagare, vilket skulle kunna motsäga tesen om att företagare använder föräldrapenning mer intensivt än andra. Det är samtidigt viktigt att återigen notera att det finns stora skillnader mellan företagare vad gäller orsaken bakom att starta ett företag och vad gäller de resurser och villkor som olika företagare har. (Se vidare avsnitt 6.3.4 för en redogörelse för hur företagare använder föräldrapenning).
En möjlig lösning som har förts fram för att företagare bättre ska kunna kombinera föräldraledighet med sin förvärvsverksamhet är att det skulle tillåtas ett visst förvärvsarbete under föräldraledighet med hel föräldrapenning (Företagarna 2015, s. 11). Det kan i detta sammanhang noteras att en förälder som har rätt till föräldrapenning på grundnivå kan arbeta i en mycket hög omfattning samma dag som han eller hon får hel ersättning (se 12 kap. 9 § andra stycket SFB). För företagare som har ersättning på grundnivå finns således betydande flexibilitet att kombinera föräldraledighet och förvärvsarbete (se mer om ersättningsnivåer i avsnitt 6.4.2). För föräldrar som har ersättning på sjukpenningnivå finns inte motsvarande möjlighet. De kan emellertid, under de dagar arbete behöver utföras, exempelvis ta ut tre fjärdedels föräldrapenning och arbeta en fjärdedel av normal arbetstid, i många fall (baserat på normal arbetstid om cirka 40 timmar per vecka) cirka två timmar under en dag. För övriga dagar, när föräldern är föräldraledig och inte arbetar alls, kan hel föräldrapenning användas. Inkomstförlusten för en sådan partiell reducering av föräldrapenningen behöver inte bli särskilt stor.
Statistiken visar att företagares faktiska arbetstid i genomsnitt är högre än anställdas.18 (SCB, Arbetskraftsundersökningarna [AKU] 2016) Normal arbetstid för egenföretagare är inte reglerad i arbetstidslagstiftning eller kollektivavtal. Därför kan en normal arbetstid på mer än 40 timmar per vecka godtas vid bedömning av förmånsnivån för föräldrapenning. Arbetstiden bör styrkas med intyg från exempelvis en revisor, en intresseorganisation eller liknande. (Prop. 1976/77:117 s. 54; Försäkringskassan 2017d, s. 81) Såsom framgår nedan omfattas företagare som driver aktiebolag ofta inte av kollektivavtal. Vidare gäller arbetstidslagen (1982:673) inte arbete som utförs av arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor har företagsledande eller därmed jämförlig ställning (2 §
18 Medelarbetstid (faktisk), per vecka, för sysselsatta 16–64 år.
första stycket 2). Om bestämmelserna om förmånsnivåer inom föräldrapenningen ska tillämpas på samma sätt som beskrivs ovan lämnas dock osagt.
Normalarbetstiden påverkar hur lång tid en person kan arbeta vid uttag av föräldrapenning för samma dag på en lägre förmånsnivå än hel. En högre arbetstid kan innebära att en förälder kan arbeta fler timmar i kombination med föräldrapenning på en viss förmånsnivå än en förälder med lägre arbetstid. Detta är emellertid beroende av hur många arbetsdagar per vecka som normalarbetstiden ska fördelas över och på vilket sätt (se Försäkringskassan 2017d, s. 79 och där angivna referenser).
Föräldrapenningens regelverk och nuvarande flexibilitet och vilka möjligheter som finns att kombinera förvärvsarbetet och vård av barn kan vara relativt okända för många föräldrar. Företagare kan också ha svårt att planera när och hur de kommer att utföra sitt arbete, dvs. om de behöver arbeta ett par timmar en dag och inget alls en annan dag. Behovet av att i förväg vid ansökan om föräldrapenning ange omfattning av föräldrapenningen för varje enskild dag kan då bli en betungande åtgärd. Ansökan om föräldrapenning kan göras så sent som 90 dagar efter ledighetstiden (se 12 kap. 12 a § SFB), men för att få sin försörjning tryggad är det vanligast att man anmäler föräldrapenning i förväg, dvs. normalt för att få den bortfallande månadsinkomsten kompenserad. Företagare kan ha vinster av att få hjälp med planeringen av sin föräldraledighet för att ta hänsyn till att heltidsledighet i meningen att helt avstå från att utföra arbete i företaget inte alltid är möjlig, men samtidigt att det är möjligt att kombinera föräldrapenning på en relativt hög förmånsnivå med visst arbete.
Fördelning av föräldraledigheten
Föräldrar som har svårt att vara frånvarande från arbetet under längre perioder oavsett hur rätten till ersättning är utformad, kan ha särskilda fördelar av möjligheten att exempelvis dela upp föräldraledigheten mellan sig. Det kan innebära att föräldrarna turas om att vara föräldralediga med föräldrapenning under en vecka för att på så sätt kunna nyttja möjligheten att vårda barnet men ändå behålla kontakten med företaget, kunder och leverantörer samt fullgöra vissa administrativa åtgärder. Företagare efterlyser överhuvudtaget ofta större flexibilitet i
föräldraförsäkringen, och då framförallt föräldrapenningen, än vad dagens regelverk tillåter som ett sätt att göra det mer möjligt för dem att kombinera familjelivet med företagandet (se Företagarna 2015, s. 11 f.). Förutom att tillåta visst arbete i samband med uttag av hel föräldrapenning, skulle sådan ökad flexibilitet kunna ta sig uttryck i en utsträckt möjlighet att lämna över rätt till föräldrapenning till den andra föräldern eller till någon annan som vårdar barnet i företagarens ställe (se t.ex. Företagarna 2015, s. 12).
Svårigheter utifrån två synvinklar
Svårigheten för företagare att vara föräldralediga och ta del av föräldrapenningen kan mot bakgrund av vad som beskrivs ovan ses ur två synvinklar. En del företagare önskar att möjligheterna att vara ledig, dvs. utan att riskera sin verksamhet och med en god kompensationsgrad, vore mer förmånliga och att regelverket bör ändras exempelvis så att föräldrapenning på heltid ska kunna kombineras med visst arbete. Andra företagare anser att de inte alls har möjlighet att använda sin föräldrapenning och föräldraledighet för att frånvaro från verksamheten skulle innebära för stora förluster på kort och på lång sikt och att de därför bör ges ökade möjligheter att avstå rätten till föräldrapenning till någon som vårdar barnet i deras ställe.
En ytterligare reservering av dagar med rätt till föräldrapenning innebär att den senare möjligheten begränsas och företrädare för företagare, såsom Svenskt Näringsliv, har därför tidigare uttryckt att de inte ser positivt på ytterligare reserverad tid. En grundläggande tanke bakom detta är att det är föräldrarna som bäst kan bedöma sin individuella situation och sina faktiska förutsättningar för uttag av föräldrapenning samt att ökad jämställdhet kan uppnås genom en ökad medvetenhet hos kvinnor och män om hur olika val spelar roll för arbetslivets och livsinkomstens utveckling. Redan den konstruktionen att föräldrarna har en individuell rätt till hälften av föräldrapenningdagarna vid gemensam vårdnad anses uppfylla högt ställda krav om jämställdhet, samtidigt som den ger förutsättningar att kunna kombinera arbetsliv med familjeliv för dem som berörs. (Svenskt Näringsliv 2015) Företagare som arbetsgivare kan dock ha stora fördelar, exempelvis i fråga om kompetensförsörjning, av att reserverade månader innebär en
mer jämn fördelning av frånvaro från arbetet för sina anställda. (Se avsnitt 7.5, 7.6 och 7.7 för ytterligare resonemang om reserverad tid.)
Det bör i detta sammanhang poängteras att det naturligtvis även finns företagare som anser att dagens utformning av föräldraförsäkringen ger ett gott skydd och goda möjligheter för dem att ta del av det. Exempelvis, i en intervjustudie bland 30 företagare på landsbygden genomförd av LRF:s jämställdhetsakademi svarade lite mindre än hälften av de intervjuade att de hade haft positiva erfarenheter av föräldraförsäkringssystemet (LRF:s jämställdhetsakademi 2014, s. 15).
4.2.3. Beräkningen av ersättning
När det gäller graviditetspenning, föräldrapenning på sjukpenningnivå och tillfällig föräldrapenning är föräldraförsäkringen, liksom övriga arbetsbaserade socialförsäkringsförmåner, en inkomstbortfallsförsäkring. Det innebär att det belopp som ersättningen lämnas med är relaterad till den enskildes inkomst. Beräkningen av ersättning utgår från den enskildes SGI som förhåller sig till en årsperiod (se 10 kap. 10 §, 12 kap. 25 § och 13 kap. 33 § SFB). Den statliga försäkringen täcker upp cirka 80 procent av inkomstbortfallet beräknat utifrån SGI (notera att personens antagna årsinkomst kan vara högre än det belopp som används vid beräkningen, eftersom det finns vissa inkomsttak för SGI). För att räkna ut den ersättning per dag som ska lämnas till en förälder delas således cirka 80 procent av SGI med ett delningstal, som kan vara antingen kalenderdagsbaserat eller arbetstidsbaserat (se 10 kap. 10 §, 12 kap. 25 § och 13 kap. 33 § SFB jämte 28 kap. SFB). Beräkningen av ersättningen görs på olika sätt beroende på om det handlar om inkomst från anställning eller annan förvärvsinkomst.
Det har tidigare lämnats förslag till ändringar i regelverket om SGI för att öka tryggheten för företagare inom socialförsäkringen och för att komma till rätta med vissa skillnader mellan olika mottagare av socialförsäkringsförmåner (se t.ex. SOU 2008:89; prop. 2009/10:120). Den senaste utredningen har gjorts av Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (SOU 2015:21). Socialförsäkringsutredningens förslag är under beredning inom Regeringskansliet, men har ännu inte lett till några lagändringar på socialförsäkringens område i fråga om företagares villkor. Regeringen har emellertid i budgetpropositionen för 2018 aviserat att regeringen under 2018 avser att återkomma till
riksdagen med lagförslag om förstärkt försäkringsskydd för företagare (prop. 2017/18:1, utg.omr. 10, s. 41). Förslag till vissa sådana ändringar finns i promemorian Sjukpenninggrundande inkomst för företagare under företagets uppbyggnadsskede (Regeringskansliet, Socialdepartementet 2017a). Promemorian har skickats ut på remiss under hösten 2017 och regeringen anger att ambitionen är att de nya bestämmelserna ska finnas på plats den 1 augusti 2018.19
Den sjukpenninggrundande inkomsten för företagare
SGI är den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete, antingen som arbetstagare i allmän eller i enskild tjänst (inkomst av anställning, s.k. SGI-A), eller på annan grund (inkomst av annat förvärvsarbete, s.k. SGI-B) (25 kap. 2 § SFB), dock begränsat av ett inkomsttak (se 12 kap. 26 § för föräldrapenning samt 10 kap. 10 och 11 §§ och 13 kap. 33 § jämte 25 kap. 5 § andra stycket SFB för graviditetspenning och tillfällig föräldrapenning). Inkomst av anställning är, med vissa undantag, ersättning som avser utfört arbete för någon annans räkning, även om betalningsmottagaren inte är anställd av den som betalar ersättningen (25 kap. 7 § SFB). Inkomst av annat förvärvsarbete omfattar framförallt inkomst av näringsverksamhet och inkomst av arbete för egen räkning som utgör inkomst av tjänst, under förutsättning att inkomsten inte ska räknas som inkomst av anställning (25 kap. 8 § SFB). Ersättning för arbete till en mottagare som är godkänd för F-skatt20 och från ett handelsbolag till en delägare i handelsbolaget omfattas alltid, dock med ett krav på skriftligt åberopande av ett godkännande för F-skatt om detta är förenat med villkor (se 25 kap. 10 och 14 §§ SFB samt se 25 kap. 13 och 14 §§ SFB för ytterligare inkomster). Vissa inkomster undantas uttryckligen från att räknas som SGI (se 25 kap. 16–24 §§ SFB).
19 Se www.regeringen.se/pressmeddelanden/2017/11/forslag-om-ett-battre-forsakringsskyddfor-nya-foretagare-pa-remiss/ 20 Den som uppger sig bedriva eller ha för avsikt att bedriva näringsverksamhet i Sverige kan efter ansökan godkännas för F-skatt (se 9 kap. 1 § skatteförfarandelagen [2011:1244]).
Inkomst av anställning omfattar framförallt ersättning för utfört arbete till arbetstagare i strikt mening, men även till ägare i ett aktiebolag eller medlemmar i en ekonomisk förening oavsett hur ägarskapet i bolaget eller föreningen ser ut och oavsett storleken på verksamheten. Dessa sist nämnda personer anses vara anställda i aktiebolaget eller föreningen. Även till exempel ersättning till uppdragstagare i vissa fall utgör inkomst av anställning. (Se mer i
Hessmark m.fl. 2015, s. 442 f. jämte s. 177 f.; Försäkringskassan 2015c, s. 43 f.)
Inkomst av annat förvärvsarbete i form av inkomst av näringsverksamhet omfattar egenföretagares arbetsinkomst som är hänförlig till företagets verksamhet (se Hessmark m.fl. 2015, s. 460;
Försäkringskassan 2015c, s. 38). Inom socialförsäkringen omfattar egenföretagare i stort personer som driver egen verksamhet i form av enskild firma, enkelt bolag eller handelsbolag (se Hessmark m.fl. 2015, s. 179; Försäkringskassan 2015c, s. 40 f.).
Inkomst av annat förvärvsarbete i form av inkomst av arbete för egen räkning som utgör inkomst av tjänst innefattar t.ex. vissa inkomster från hobbyverksamhet (se mer i Hessmark m.fl. 2015, s. 446 och s. 459 f. jämte s. 179; jfr Försäkringskassan 2015c, s. 46).
Det förekommer även att både kvinnor och män är s.k. kombinatörer, vilket i detta sammanhang endast innebär att de har både inkomst av anställning och inkomst av näringsverksamhet (se och jfr avsnitt 4.2.1). Detta innefattar även personer som får inkomsterna från flera olika egna företag, dvs. personer som har inkomst i form av lön från ett eget aktiebolag och inkomst av näringsverksamhet från ett eget annat företag. Huvudförsörjningen kan bestå av den ena eller den andra inkomsttypen. Anställningen kan vara fast eller tillfällig.
Varaktighetskravet för bestämmande av SGI
För att SGI överhuvudtaget ska kunna bestämmas och följaktligen läggas till grund för ersättning krävs en viss framåtsyftande regelmässighet i inkomsten; den försäkrades årliga inkomst ska komma från arbete som kan antas vara under minst sex månader i följd eller vara årligen återkommande (se 25 kap. 3 § SFB). Detta krav gäller
lika för alla, men påverkar förvärvsarbetande personer på olika sätt. Kravet kan exempelvis innebära att en person som helt eller delvis har tillfälliga anställningar inte kan få någon SGI fastställd trots att han eller hon förvärvsarbetar och har inkomst, beroende på hur välgrundat antagandet om framtida anställningar kan anses vara. Risken är då att personen ifråga endast skulle kunna få föräldrapenning på grundnivå och inte komma i fråga för graviditetspenning eller tillfällig föräldrapenning, trots att han eller hon har förvärvsinkomster som medför inbetalningar av avgifter till socialförsäkringssystemet och som skulle innebära en högre föräldrapenning än den garanterade miniminivån. Varaktighetskravet kan även beröra företagare som kombinerar drivandet av sitt företag med tillfälliga anställningar, antingen för att de vill göra så eller för att de behöver fylla ut en låg inkomst från företagandet (se Småföretagarnas riksförbund 2017, s. 18 f.). I likhet med vad som gäller för tillfälliga anställningar i stort finns utrymme att väga in den enskildes framtida avsikt med sitt förvärvsarsbete i bedömningen av SGI. Mer om förekomsten av kombinatörer finns att läsa i avsnitt 4.2.1.
Från företagarhåll har föreslagits att varaktighetskravet ska tas bort och att följaktligen all inkomst ska ingå i SGI (Småföretagarnas riksförbund 2017, s. 37). Parlamentariska socialförsäkringsutredningen har föreslagit att SGI i första hand ska beräknas utifrån tidigare faktiska inkomster inom en viss ramperiod (SOU 2015:21, s. 386). Socialförsäkringsutredningen anger i sitt betänkande att en sådan beräkning skulle gynna de grupper som har svårt att påvisa framtida anställningsförhållanden men som har arbetat och haft inkomster tidigare (ibid. s. 387). Det framåtblickande varaktighetskravet på inkomster som ställs i dagens regelverk skulle inte längre vara motiverat vid en sådan beräkning (ibid.). Detta skulle kunna antas till viss del vara en lösning på det problem som beskrivs ovan. Regeringen uppger i budgetpropositionen för 2018 att utredningsarbetet om socialförsäkringsutredningens förslag för närvarande pågår i Regeringskansliet. Regeringen pekar på att arbetsmarknaden i dag ser annorlunda ut än när bestämmelserna ifråga infördes och gör bedömningen att det finns ett behov av att närmare analysera hur regelverket förhåller sig till dagens arbetsmarknad. (Prop. 2017/18:1, utg.omr. 10, s. 41 f.) För dem som inte har haft några tidigare inkomster ska beräkningen av SGI enligt socialförsäkringsutredningens förslag även fortsättningsvis göras enligt nu gällande regelverk (SOU 2015:21, s. 388 f.). I de fallen skulle således
de nuvarande förutsättningarna för fastställande av SGI kvarstå, med de effekter som dessa har.
Beräkningen av SGI
Beräkningen av SGI görs på olika sätt beroende på vilken inkomsttyp det är fråga om. Gemensamt är att, om den försäkrades förhållanden inte är kända för Försäkringskassan som ska fastställa SGI, beräkningen av inkomsten ska grundas på de upplysningar som myndigheten kan få av den försäkrade eller dennes arbetsgivare, eller den uppskattning av den försäkrades inkomster som har gjorts vid inkomstbeskattningen (25 kap. 6 § SFB). För en person som har inkomst av båda typerna ska inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete beräknas var för sig (25 kap. 5 § första stycket SFB). För att räkna fram personens antagna årsinkomst läggs beloppen därefter samman.
Inkomst av anställning beräknas utifrån den ersättning som personen ifråga kan antas komma att få framöver i anställningen. När det är svårt att bedöma vilken ersättning den försäkrade kan antas komma att få, t.ex. på grund av att inkomsterna från en anställning är oregelbundna, kan SGI behöva beräknas med ledning av tidigare inkomster från anställningen (de allmänna råden till 25 kap. 2 § SFB i Riksförsäkringsverkets allmänna råd [RAR 2002:2] om sjukpenninggrundande inkomst och årsarbetstid; Försäkringskassan 2015c, s. 63 f.). Detta beräkningssätt avser även personer som driver näringsverksamhet i form av exempelvis aktiebolag, där personens löneuttag från företaget ligger till grund för SGI.
En egenföretagares SGI beräknas däremot normalt utifrån den framtida inkomst av näringsverksamheten som han eller hon kan antas få för eget arbete. Underlaget som ligger till grund för SGI är företagets resultat med vissa justeringar (se Försäkringskassan 2015c, s. 77 f., men också 5 § andra stycket Riksförsäkringsverkets föreskrifter [RFFS 1998:12] om sjukpenninggrundande inkomst). Beräkningen av inkomsten görs i första hand utifrån de uppgifter som egenföretagaren själv lämnar om sitt förvärvsarbete och sina beräknade förvärvsinkomster. Tidigare års inkomster av näringsverksamhet som har fastställts vid beskattningen kan ge ledning vid denna bedömning. (Se 5 § första stycket RFFS 1998:12; Försäkringskassan 2015c, s. 77 f.)
Ett antagande om inkomsten är inte alltid lika lätt att göra i fråga om inkomst av annat förvärvsarbete som i fråga om inkomst av anställning. Den senare framgår ofta direkt av avtal om lönen mellan arbetstagaren och dennes arbetsgivare.
Det ovan angivna innebär att det generellt sett kan antas vara svårare för egenföretagare att förutse vilket skydd han eller hon kommer att ha vid en eventuell användning av till exempel föräldraförsäkringen än för regelrätta anställda (se t.ex. SOU 2015:21, s. 323). Samma svårighet kan emellertid även finnas för företagare med aktiebolag eftersom den lön som företagaren har möjlighet att ta ut från bolaget kan variera över året.
SGI bestäms som huvudregel först i samband med ett ersättningsärende, inte dessförinnan (se 26 kap. 2 § SFB). En enskild kan emellertid få sin SGI fastställd även före det att ett ersättningsärende är aktuellt. Försäkringskassan ska nämligen på begäran av en försäkrad bestämma hans eller hennes SGI (26 kap. 3 § SFB). Denna möjlighet torde till viss del kunna undanröja en sådan osäkerhet som nyss beskrivits, förutsatt att enskilda har kännedom om att möjligheten finns. Just egenföretagares intresse av att kunna få besked om SGI trots att något ersättningsärende inte är aktuellt har också nämnts särskilt i förarbeten (prop. 1993/94:59, s. 17). Det är inte fråga om ett formellt bindande förhandsbesked, vilket har framförts som ett önskemål från företagarhåll (Företagarna 2015, s. 12). En fastställd SGI ska dock som huvudregel ändras när Försäkringskassan har fått kännedom om att den enskildes inkomstförhållanden eller andra omständigheter har ändrats på ett sätt som har betydelse antingen för rätten till en förmån som redan lämnas eller för storleken på förmånen (26 kap. 4 § SFB, se 110 kap. 13 och 46 §§ SFB om den enskildes uppgiftsskyldighet). När SGI har bestämts så beräknas således förmåner på grundval av denna till dess att det uppstår något skäl till ändring (Försäkringskassan 2015c, s. 18). Med beaktande av vad underlaget för SGI ska omfatta samt vad SGI ska ligga till grund för, bör denna emellertid hålla en viss aktualitet. Det kan därför tänkas att ett fastställande av SGI före det att ett ersättningsärende finns inte torde kunna lämnas helt orörd när ett ersättningsärende blir aktuellt långt efter att SGI har fastställts, utan att en ny utredning om inkomstunderlaget då görs.
I en granskning av Inspektionen för socialförsäkringen (ISF 2016b) granskades beslut där SGI hade bestämts till noll. I granskningen
konstaterades att besluten ofta höll god kvalitet men att kompetensutvecklingen för SGI-handläggare behöver förstärkas och att utbyte av information mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen behöver förbättras. Riksrevisionen genomför under 2017 en granskning av Försäkringskassans handläggning av föräldrapenningen för egenföretagare, med fokus på fastställandet av SGI. Bakgrunden till granskningen är att regelverket för fastställande av SGI för egenföretagare är komplicerat och att det därmed är svårt för den enskilde att förutse ersättningens storlek. Dessutom framför Riksrevisionen att reglerna ger utrymme för bedömningar vilket kan innebära det finns en risk för olikformighet i tillämpningen. Rapporten är planerad att publiceras i december 2017.21
För en försäkrad som har inkomst av annat förvärvsarbete och som bedriver näringsverksamhet, dvs. egenföretagare, finns en särskild skyddsregel i fråga om beräkningen av SGI under företagets första tid. Enligt denna ska SGI från näringsverksamheten under ett uppbyggnadsskede om 24 månader beräknas till minst vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning (25 kap. 9 § SFB). Egenföretagare är således garanterade en viss SGI även om verksamheten i företaget inte kan antas generera någon inkomst under den aktuella perioden. Skyddet infördes för att bedömningen gjordes att det finns ett behov av det och att avsaknaden av ett sådant skydd kan motverka att personer blir egenföretagare (prop. 2009/10:120, s. 60). Behovet av skydd har således i detta fall ansetts väga tyngre än att strikt upprätthålla inkomstbortfallsprincipen (se även bestämmelserna om SGI-skyddad tid i 26 kap. 9–18 a §§ SFB). Efter uppbyggnadsskedet, dvs. när företaget har funnits i mer än två år, så beräknas SGI utifrån företagets resultat.
Det saknas uppföljningar av vilka vidare effekter bestämmelsen om uppbyggnadsskede, som infördes 2010, har haft. Ur ett företagarperspektiv har skyddstidens längd från vissa håll beskrivits som för kort (se t.ex. SOU 2015:21 s. 970; Småföretagarnas riksförbund 2017, s. 37; SOU 2008:89, s. 190 som låg till grund för bestämmelsen). Parlamentariska socialförsäkringsutredningen har föreslagit att skyddstiden ska förlängas till 36 månader (se SOU 2015:21, s. 970). Ett sådant förslag finns även i promemorian Sjukpenninggrundande inkomst för
21 Se www.riksrevisionen.se/sv/GRANSKNINGAR/Planering-och-uppfoljning/Pagaendegranskningar/Pagaende-granskningar/Foraldraforsakringen-for-egenforetagare/
företagare under företagets uppbyggnadsskede (Regeringskansliet, Socialdepartementet 2017a).
Skillnader som påverkar
Beräkningen av SGI skiljer sig således åt mellan inte bara anställda och företagare utan även mellan olika typer av företagare. Olikheterna är delvis motiverade av förvärvsformernas olika karaktär och hur de behandlas i andra regleringar, såsom den om socialavgifter och den skatterättsliga. Det kan dock konstateras att skillnaderna har en verklig påverkan på dem som berörs och kan inverka på en enskilds val att driva näringsverksamhet och val av företagsform. Företagare har i genomsnitt en lägre SGI jämfört med anställda, det är en något lägre andel manliga företagare som saknar registrerad SGI jämfört med anställda. Vad gäller kvinnliga företagare är det en ungefär lika stor andel som saknar registrerad SGI som kvinnor anställda i offentlig sektor.
Källa: SCB, STAR, Socialdepartementets beräkningar.
* Beräknad SGI utgörs av lön, föräldrapenning, sjukpenning, arbetsmarknadsstöd samt inkomst från aktiv och passiv näringsverksamhet.
- 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Tu en tal s kr on or
Pr oc en t
Beräknad SGI Kvinnor (hö axel) Beräknad SGI Män (hö axel)
Ej registrerad SGI Kvinnor (vä axel) Ej registrerad SGI Män (vä axel)
Det kan emellertid också vara så att den blivande företagaren inte har kunskap om att socialförsäkringsskyddet är olika konstruerat beroende på företagsform samt vilka implikationer det har för de val företagaren gör. Det kan exempelvis innebära att en ägare av aktiebolag inte tar ut tillräckligt med lön och att det därmed inte är möjligt att fastställa någon SGI för honom eller henne. Företagare har många val att göra i drivandet av företaget och i val av företagsform där hänsyn till socialförsäkringsskyddet är en av flera faktorer. Uttag av lön påverkar nivån på föräldrapenningen och möjligheten att få till exempel tillfällig föräldrapenning, men har även implikationer för pensionen, dvs. försörjningen på längre sikt. Uttaget av lön, liksom inkomsten av näringsverksamhet, påverkar nivån på inbetalda arbetsgivar- och egenavgifter och därmed även finansieringen av socialförsäkringen. Mot bakgrund av alla valmöjligheter som finns och den påverkan som olika val kan ha på en persons ekonomiska situation på kort och lång sikt, är det viktigt att det finns information att tillgå bland annat om hur socialförsäkringarna påverkas beroende på företagsform. Viss information finns på olika myndigheters och organisationers hemsidor. På Försäkringskassans hemsida22 kan en enskild exempelvis genom SGIguiden få information om de viktigaste delarna av SGI utifrån bland annat sysselsättning. Informationen är dock generellt sett inte alltid så lättillgänglig.
En skillnad i bestämmelserna om beräkningen av SGI, som kan ha stor betydelse för många företagare, är att personer som driver näringsverksamhet i form av aktiebolag inte omfattas av någon skyddsbestämmelse för företagets uppbyggnadsskede, vilket däremot egenföretagare gör. En person som startar ett aktiebolag och inte har ekonomiska möjligheter att ta ut ersättning för sitt arbete i bolaget den första tiden kommer inte att kunna få någon SGI fastställd utifrån det arbetet. Om företagaren endast kan ta ut låg ersättning för sitt arbete i företaget kommer ersättning inom föräldraförsäkringen också att bli låg i förhållande till vad en egenföretagare kan få ut under motsvarande förutsättningar. Det är inte ovanligt att företagare med aktiebolag har begränsade möjligheter att ta ut lön för sitt arbete i företaget under uppstarten av verksamheten.
Det förhållandet att personer som driver aktiebolag inte har något skydd i fråga om beräkningen av SGI under uppbyggnadsskedet har
22 www.forsakringskassan.se
under en längre tid beskrivits som ett stort problem(se t.ex. Svenskt Näringsliv 2012, s. 15; Företagarna 2015, s. 13; Småföretagarnas riksförbund 2017, s. 37) och denna skillnad gentemot egenföretagare har bedömts vara omotiverad (se SOU 2015:21, s. 969). I förarbetena till införandet av skyddsregeln för egenföretagare fördes inget resonemang i förhållande till aktiebolagsägare (prop. 2009/10:120, s. 59 f.).
Parlamentariska socialförsäkringsutredningen har föreslagit en skyddsbestämmelse för uppbyggnadsskedet även för personer som driver företag i exempelvis aktiebolagsform samt att skyddstiden ska förlängas (se SOU 2015:21, s. 394 och 970 f.). Det föreslagna skyddet, som har lämnats inom ramen för ett förslag om en större förändring av inkomstgrunden för SGI, har dock inte samma omfattning och innebörd som skyddet för egenföretagare, vilket föreslås kvarstå som det är i sak (ibid. s. 970 f.). Regeringen anger i budgetpropositionen för 2018 att en god trygghet för företagare ger förutsättningar för att fler vågar starta företag och att alla företagare, oavsett i vilken juridisk form verksamheten bedrivs, därför bör få ett ekonomiskt skydd under uppbyggnadsskede. Det anges därutöver att regeringen har utrett två av Parlamentariska socialförsäkringsutredningens förslag vidare och avser att återkomma med lagförslag under 2018. (Prop. 2017/18:1, utg.omr. 10, s. 41) I promemorian Sjukpenninggrundande inkomst för företagare under företagets uppbyggnadsskede finns förslag till en skyddsbestämmelse som motsvarar den i 25 kap. 9 § SFB för andra företagare än de som omfattas av nyss angiven paragraf (Regeringskansliet, Socialdepartementet 2017a).
Delningstalen för de särskilda föräldraförsäkringsförmånerna
I vissa delar specialregleras beräkningen av ersättningens storlek för de olika förmånsslagen. En sådan specialreglering handlar om det s.k. delningstalet för tillfällig föräldrapenning. Tillfällig föräldrapenning är i praktiken arbetstidsberäknad, dvs. dagersättningen utgörs av SGI efter viss justering delat med förälderns årsarbetstid. Regleringen skiljer sig dock åt mellan personer som har inkomst av anställning och personer som har inkomst av annat förvärvsarbete. För den första gruppen görs en faktisk beräkning av den enskildes årsarbetstid (13 kap. 34 § SFB jämte 28 kap. 13–16 §§ SFB). För den andra gruppen har ett generellt delningstal om 260 fastställts (13 kap. 34 och
35 §§ SFB). Delningstalet motsvarar årsarbetstiden för en anställd som arbetar heltid fem dagar i veckan (se 3 § förordningen [1987:361] om schablonberäkning av arbetstid vid bestämmande av sjukpenning m.m.; prop. 2009/10:120, s. 74). Som en följd av detta kan tillfällig föräldrapenning till egenföretagare lämnas för högst fem kalenderdagar under en sjudagarsperiod (13 kap. 35 § SFB). Vid ett uttag av hel tillfällig föräldrapenning i den omfattningen skulle teoretiskt sett på årsbasis full ersättning om cirka 80 procent av förälderns SGI uppnås.
Bestämmelsen med det fastställda delningstalet för egenföretagare trädde i kraft den 1 juli 2010 (SFS 2010:418; prop. 2009/10:120). Dessförinnan hade egenföretagares tillfälliga föräldrapenning kalenderdagsberäknats. Förutsatt att en egenföretagares årsarbetstid inte var 365 dagar, innebar detta en lägre ersättning per dag än om ersättningen skulle vara arbetstidsberäknad som för anställda, även om det inte innebar någon skillnad i ersättning teoretiskt sett över ett år. Regleringen bedömdes vara missgynnande för egenföretagarna i förhållande till dem som betraktas som anställda, vilket bl.a. omfattar personer som driver sitt företag i aktiebolagsform (prop. 2009/10:120, s. 75). Den tillfälliga föräldrapenningen tas oftast ut för mycket korta perioder och den utjämningseffekt som kommer med ett uttag över en längre period är därför inte relevant i detta sammanhang. Det konstaterades i förarbetena att det mot bakgrund av egenföretagandets karaktär inte är möjligt att tim- eller dagberäkna tillfällig föräldrapenning för egenföretagare och att delningstalet 260 föreslogs för att så långt möjligt öka likabehandlingen mellan egenföretagare och anställda (ibid.). Samtidigt kan konstateras att många företagare uppger att de arbetar mer än 40 timmar i veckan och har svårigheter att ta ut ledighet eller semester under längre perioder. I en undersökning av Företagarna uppgav 73 procent av de svarande företagarna att de inte hade möjlighet att ta fyra veckors sammanhängande semester under sommaren.23 Trots detta, så innebar det ändrade delningstalet att regleringen i den nu aktuella delen blev mer likformig. Några invändningar mot upplägget har inte kommit till utredningens kännedom.
Föräldrapenning är i samtliga fall kalenderdagsberäknad, dvs. dagersättningen utgörs av SGI efter viss justering delat med delningstalet 365 (12 kap. 25 § SFB jämte 28 kap. 4 § SFB, jfr 28 kap. 5 § SFB). Vid ett uttag av hel föräldrapenning varje dag under ett år, dvs. sju dagar
23 Se www.foretagarna.se/nyheter/riks/2017/juli/svart-for-smaforetagare-att-ta-semester/
per vecka, skulle full ersättning om cirka 80 procent av förälderns SGI uppnås. I och med kalenderdagsberäkningen gäller kravet att helt avstå arbete för rätt till hel föräldrapenning (se mer i avsnitt 4.2.2) för varje dag i en vecka, oavsett hur föräldern normalt skulle ha arbetat (se 28 kap. 3 § första stycket SFB). Det har från företagarhåll framförts önskemål om att föräldrapenning, på samma sätt som gäller för tillfällig föräldrapenning, ska beräknas på fem dagar av en vecka (Företagarna 2015, s. 12), dvs. med ett fastställt delningstal på 260. I likhet med det förslag som har lämnats från företagarhåll om att det bör kunna tillåtas visst arbete samtidigt som hel föräldrapenning tas ut för en dag, är tanken att detta ska möjliggöra visst arbete i företaget under en föräldraledighetsperiod även med fullt uttag av föräldrapenning och en kompensation på cirka 80 procent i förhållande till fastställd SGI. Förslaget avser att tillgodose samma behov som ligger till grund för förslaget om att tillåta visst arbete för en dag då hel föräldrapenning tas ut. (Se avsnitt 4.2.2.) Liksom har beskrivits i samband med redogörelsen av det förslaget medger regleringen om föräldrapenning en stor flexibilitet i hur ersättningen tas ut, även om det inte är möjligt att kombinera fullt uttag av föräldrapenning på sjukpenningnivå med arbete. Ett lägre generellt delningstal skulle för samtliga mottagare innebära en högre dagersättning i föräldrapenning än i dag, vilket skulle kunna vara till fördel för en förälder vid uttag av föräldrapenning under kortare perioder. Ersättningen på årsbasis skulle emellertid inte förändras.
Det kan konstateras att även graviditetspenningen kalenderdagsberäknas och att den gravida kvinnan, för att ha rätt till graviditetspenning, måste avstå från förvärvsarbete den aktuella tiden som ersättningen avser (se 10 kap. 2–4, 10 och 11 §§ jämte 28 kap. 4–6 §§ SFB). Det innebär att en gravid företagare som bedöms ha en hel nedsättning av arbetsförmågan och i övrigt uppfyller kraven för graviditetspenning och därmed får hel graviditetspenning på heltid, dvs. för sju kalenderdagar på en vecka, inte kan utföra något arbete i det egna företaget. Graviditetspenning kan, liksom föräldrapenning, utbetalas för del av dag om enbart delar av det arbete som utförs i företaget är behäftat med risker eller om arbetsförmågan enbart är delvis nedsatt av graviditeten (se 10 kap. 4 § SFB).
Rent allmänt kan det vara så att företagares inkomster ofta varierar, exempelvis över årets säsonger och med konjunkturerna. Den månatliga inkomsten behöver därför inte vara samma över ett års samtliga
månader. Inkomsten kan i större utsträckning än för anställda påverkas av yttre faktorer och osäkerheten i fråga om den antagna inkomsten kan därför vara större för företagare än för anställda. Vad den faktiska inkomsten för ett år blev framgår först efter att året har passerat. Detta innebär att en företagare som avstår förvärvsarbete på grund av exempelvis vård av barn kan ha ett varierande inkomstbortfall och att det kan vara svårt att få motsvarande variation i kompensationen för sin inkomstförlust vid en viss tidpunkt. Föräldraförsäkringsförmånerna är dagersättningar som utges med samma belopp per dag. Beräkningen av ersättning sker i stort oberoende av när på året som försäkringen behöver användas. Samma förhållanden kan föreligga för personer som är anställda, exempelvis om anställningarna är tillfälliga, beroende på villkoren för anställningen.
Kompletterande skydd
Företagare omfattas normalt inte av kollektivavtal och avtalsförsäkringar som tecknas för anställda. Det är villkoren i avtalen och försäkringarna som styr vem som omfattas och definitionerna av anställd och företagare kan vara andra än vad definitionerna av desamma är inom socialförsäkringen. Enligt villkoren i försäkringarna är det företagsformen som avgör vem som är företagare och vem som är anställd (Sjögren Lindqvist och Wadensjö 2005). När det gäller till exempel försäkringarna hos AFA Försäkring24 anges i de gemensamma villkoren (§ 9) att företagare inte omfattas av försäkringsavtalets bestämmelser för anställda. Enligt avtalet räknas som företagare samtliga ägare i företag som inte är juridisk person, samtliga delägare i handelsbolag och komplementär i kommanditbolag. När det gäller aktiebolag, räknas som företagare aktieägare vars aktieinnehav uppgår till minst en tredjedel av aktierna i bolaget (för sig eller sammanräknat med aktier som ägs av make eller registrerad partner, förälder eller barn till aktieägaren).25 Det innebär att vissa företagare kan omfattas av avtal om
24 AFA Försäkring ägs av arbetsmarknadens parter. Genom kollektivavtalen försäkrar AFA Försäkring anställda inom den privata sektorn och kommuner, landsting, regioner och vissa kommunala bolag. 25 Se www.afaforsakring.se/globalassets/alla-forsakringsvillkor/f0265_saf-lo.pdf och www.afaforsakring.se/privatperson/forsakring-vid-foraldraledighet-och-graviditet/ foraldrapenningtillagg/
föräldratillägg eller föräldralön, även om det handlar om en mycket begränsad grupp.
Eftersom en stor andel av de anställda föräldrarna omfattas av olika kollektivavtal eller av individuella anställningsavtal som ger rätt till ersättning vid föräldraledighet utöver ersättningen från föräldraförsäkringen, i form av föräldralön eller föräldrapenningtillägg, finns i praktiken en skillnad mellan företagare och anställdas skydd mot inkomstförlust. Skillnaden innebär att anställda i högre grad än vad som är fallet för företagare kan få en högre kompensationsnivå än de cirka 80 procent av SGI som föräldrapenningen ger rätt till. För företagare finns inte motsvarande rätt, även om det kan vara så att en företagare själv styr över om han eller hon tar ut inkomst från företaget inom ramen för det som exempelvis företagets ekonomi och skattlagstiftningen tillåter. Företagare kan även ansluta sig till vissa avtalsförsäkringar. I normalfallet kan inte egenföretagare teckna en avtalsförsäkring vad gäller kompletterande ersättningar vid föräldraledighet, s.k. föräldrapenningtillägg. Egenföretagare som har tecknat avtalspension inom AFA Försäkring kan dock ha rätt till pensionsavsättning under föräldraledigheten.26 Så kallade kombinatörer kan till den del som avser anställning omfattas av en sådan kollektivavtalsbaserad rätt som beskrivs ovan.
4.3. Studerandes villkor och möjligheter att använda föräldraförsäkringen
I detta avsnitt görs en kartläggning av studerande kvinnor och mäns villkor och möjligheter att använda föräldraförsäkringen. Utredningens överväganden i frågan återfinns i avsnitt 7.15.
4.3.1. Studerande – en heterogen grupp
För föräldrar som börjar studera eller för studenter som blir föräldrar kan situationen se mycket olikartad ut. Föräldrarnas ålder, arbetsmarknadsanknytning, tidigare utbildning och familjesituation m.m. kan variera betydligt. Studier kan bedrivas på flera olika nivåer, som
26 Se www.afaforsakring.se/privatperson/forsakring-vid-foraldraledighet-och-graviditet/ foraldrapenningtillagg/
exempelvis i form av gymnasiestudier, studier på kommunal vuxenutbildning (KOMVUX), högskolestudier, studier inom det egna yrkesområdet, studier som utgör olika former av påbyggnadsutbildningar m.m. Studierna kan dessutom bedrivas på både hel- och deltid och kombineras med förvärvsarbete. Studerande är därmed en heterogen grupp, med olikartade ekonomiska förutsättningar och som ställs inför varierande utmaningar när det gäller att förena föräldraskap med studierna.
Möjligheten och behovet av att vidareutbilda sig förutsätter ofta att försörjningen är tryggad och att det finns möjligheter till flexibilitet samt trygghet exempelvis om föräldern får fler barn eller när barnet är sjukt. Många unga skjuter upp sitt barnafödande till dess att de etablerat sig på arbetsmarknaden. Att utbildning, särskilt fullständig gymnasieutbildning, har stor påverkan på möjligheterna att få ett arbete och att längre universitetsutbildningar är vanligt förekommande bland unga vuxna medför att medelåldern vid första barnets födelse är relativt hög. Men föräldrar kan även välja att påbörja studier senare – arbetslivet ställer stora krav på exempelvis omställning eller vidareutbildning. Vidareutbildning eller påbyggnadsutbildningar spelar en stor roll för att kvinnor och män ska kunna utveckla kunskaper och färdigheter, anpassa sig till ett föränderligt arbetsliv och även kunna arbeta längre upp i åldrarna. Med försörjningsplikt för barn eller ungdomar följer ett extra behov av en tryggad försörjning under studietiden. Gruppen studenter är heterogen, och därmed även behoven. I avsnittet nedan beskrivs hur föräldraförsäkringen är utformad för studerande som väljer att bli föräldrar eller för föräldrar som väljer att påbörja studier.
4.3.2. Många föräldrar bland studenterna
Unga studerande föräldrar inbegriper ofta dem som ännu inte har avslutat sin grundskole- eller gymnasieskoleutbildning. Under 2016 föddes det 794 barn till kvinnor under 20 år. Antalet har minskat under en följd av år. Redovisningen av antalet födda barn görs inte på samma sätt utifrån mäns ålder så de kan inte redovisas här. Sett till antalet kvinnor och män som blir föräldrar tidigt finns uppgifter om att det 2010 var cirka 1 200 kvinnor under 20 år som fick barn och motsvarande bland männen var 300 män (Ungdomsstyrelsen 2012).
Totalt är det relativt fler kvinnor än män med barn som studerar och av de studerande med barn 2015 var cirka 72 procent kvinnor.
Källa: SCB statistikdatabasen. Befolkningens studiedeltagande efter kön, typ av studiedeltagande, syssel-
sättning, yngsta barnets ålder och år.
Var fjärde studerande kvinna och var tionde studerande man hade barn. Av de kvinnor och män som studerade på gymnasienivå 2015 var det enbart ett fåtal, mindre än en procent av männen och kvinnorna, som hade barn. Inom gruppen övriga studerande, dvs. de som läste på utbildningar som exempelvis yrkeshögskoleutbildning, folkhögskola, kompletterande utbildning, utbildning i svenska för invandrare (SFI) och arbetsmarknadsutbildning, var det 25 procent av männen och mer än 40 procent av kvinnorna som hade barn under 17 år. Kvinnor som läste på KOMVUX var de som i högst utsträckning hade barn. Bland kvinnor som läste en högskoleutbildning var antalet föräldrar högt och det var även i den gruppen som flest mammor återfanns.
Bland studerande föräldrar är det en stor andel som även förvärvsarbetar, se tabell ovan. Det är vanligare att pappor arbetar parallellt med studierna än att mammor gör det. Bland både män och kvinnor är det vanligare att förvärvsarbeta om studierna bedrivs på högskolenivå än på andra nivåer. I jämförelse med studerande som inte har barn så arbetar studerande män med barn i högre grad, medan studerande kvinnor med barn arbetar i lägre utsträckning.
Det har inte varit möjligt att se om förvärvsarbetet hade påbörjats redan före studierna, även om det är mer sannolikt för föräldrar med
äldre barn och även kan vara beroende av förälderns ålder. En del av de förvärvsarbetande studenterna utgörs av kvinnor och män som är yrkesverksamma men som väljer att omskola sig eller vidareutbilda sig. Sådan omskolning eller vidareutbildning kan göras dels genom olika former av uppdragsutbildningar eller kurser som betalas av arbetsgivaren, dels genom att studenten själv finansierar studierna genom att ta studielån och studiebidrag. Studierna kan bedrivas på heltid eller deltid, på distans m.m.
Den allmänna utbildningsnivån i befolkningen har stigit under lång tid och i åldern 30–34 år, när de flesta har hunnit fullfölja sin utbildning, är det nu 59 procent av kvinnorna och 42 procent av männen som har en eftergymnasial utbildning.27 I en rapport från Riksrevisionen (Riksrevisionen 2016) beskrivs att antalet yrkesverksamma som fortbildar sig ökar över tid och att fler kvinnor än män återvänder till högre utbildning för att fortbilda sig. Under läsåret 2012/13 var fördelningen mellan könen 71 procent kvinnor respektive 29 procent män bland de yrkesverksamma som fortbildade sig. En förklaring till skillnaden kan vara att kvinnor är överrepresenterade i de yrken där fortbildningsinsatser är vanliga och där fortsatt högskoleutbildning ibland krävs för att uppnå en ny behörighet inom yrket, t.ex. specialistsjuksköterskeexamen och förskollärarexamen (ibid. s. 27).
Tilläggsbidrag ges i huvudsak till kvinnor som studerar på eftergymnasial nivå
Ett annat sätt att uppskatta antalet föräldrar som bedriver studier än att utgå från befolkningens studiedeltagande (se föregående tabell) är att utgå från hur många föräldrar som får tilläggsbidrag, dvs. extra ekonomiskt bidrag som kan betalas ut när föräldern är vårdnadshavare för ett barn under 18 år och mottar studiemedel (se 3 kap. 13 a § studiestödslagen [1999:1395]). En förutsättning för att få tilläggsbidrag är att studiemedel utbetalas.
27 Se www.scb.se/sv/Hitta-statistik/Artiklar/Hog-utbildning-gar-i-arv/
Bestämmelserna som reglerar rätten till studiestöd återfinns i studiestödslagen och i studiestödsförordningen (2000:655) samt i föreskrifter som har meddelats av Centrala studiestödsnämnden (CSN). Med studiestöd menas studiehjälp och studiemedel (1 kap. 1 § studiestödslagen).
Studiehjälp är bidrag som främst betalas ut till dem som är heltidsstuderande i gymnasieskolan även om andra studieformer som exempelvis kommunal vuxenutbildning eller folkhögskola kan ingå. Studiehjälpen består av studiebidrag, inackorderingstillägg och extra tillägg. Studiehjälp får lämnas från och med som huvudregel kvartalet närmast efter det kvartal då den studerande fyller 16 år och längst till och med det första kalenderhalvåret det år den studerande fyller 20 år. (2 kap.1–3 och 5 §§studiestödslagen samt 2 kap. 1 och 2 §§ och bilagan till studiestödsförordningen)
Studiemedel består av studiebidrag och studielån och kan lämnas för studier på eftergymnasial nivå, såsom vid exempelvis statliga universitet och högskolor samt folkhögskolor. Studiemedel kan även lämnas för studier på sådan grundläggande och gymnasial nivå som studiehjälp kan lämnas för, dock som huvudregel först från och med det andra kalenderhalvåret det år den studerande fyller 20 år. Det är möjligt att, med visst undantag, få studiemedel till och med det kalenderår då den studerande fyller 56 år. (3 kap.1–3 §§studiestödslagen samt 3 kap. 1 § och bilagan till studiestödsförordningen) Den studerande måste studera på minst halvtid för att vara berättigad till studiemedel och den som har haft studiemedel tidigare måste, med vissa undantag, uppvisa tillräckliga studieresultat för att kunna beviljas nya studiemedel (3 kap.5–7 §§studiestödslagen). Studiemedel kan lämnas under olika lång tid beroende på utbildningsnivån och den studerandes utbildningsbakgrund. Exempelvis kan studerande på gymnasial nivå vid studier på heltid få studiemedel i högst 80 veckor om de har en gymnasieutbildning eller motsvarande sedan tidigare. För studier på eftergymnasial nivå kan studiemedel vid studier på heltid lämnas i högst 240 veckor.
Studiemedel kan lämnas för längre tid än de angivna tidsperioderna bara om det finns särskilda eller synnerliga skäl. (3 kap. 8 § studiestödslagen)
När båda vårdnadshavarna studerar får tilläggsbidrag för ett barn lämnas till endast en av dem (6 a kap. 3 § Centrala studiestödsnämndens föreskrifter och allmänna råd [CSNFS 2001:1] om beviljning av studiemedel). Tilläggsbidraget lämnas i första hand till den vårdnadshavare som barnet bor hos, om inte föräldrarna kommer överens om annat (3 kap. 11 d § studiestödsförordningen). För studerande föräldrar som bor tillsammans lämnas tilläggsbidraget till den som först ansöker om det, om inte något annat önskemål framförs.28
Ett problem med detta sätt att mäta är att i de fall båda föräldrarna är studerande är det enbart en av dem som har möjlighet att motta tilläggsbidraget. Det finns även föräldrar som bedriver studier utan studiemedel och därmed inte har rätt till tilläggsbidrag. Bland det totala antalet studerande är det cirka 88 procent av de heltidsstuderande på högskola som har studiemedel. Motsvarande andel för yrkeshögskola, folkhögskola och KOMVUX är 79 procent, 64 procent respektive 63 procent29. Uppgifterna avser samtliga studerande med studier på heltid. Det kan finnas skillnader i benägenheten eller möjligheten att få studiemedel. Om studierna bedrivs på mindre än halvtid är det vanligare att inte ha studiemedel. Exempelvis är det enbart var femte person som studerar på KOMVUX på deltid som har studiemedel.
Vidareutbildning eller omskolning utgör en viktig del av det livslånga lärandet och ger möjligheter att anpassa sig till ett föränderligt arbetsliv. För dem som väljer att vidareutbilda sig via instanser som inte berättigar till studiemedel kan finansering av kurser ske genom arbetsgivarens försorg, vara del av en arbetsmarknadsåtgärd eller finansieras av den studerande själv.
28 Se www.csn.se/hogskola/hur-mycket-kan-du-fa/barn-1.2569 29 Se www.csn.se/om-csn/statistik/rapporter/1.7945, hämtad 2017-11-14.
Källa: CSN, Studiemedel efter Utbildningsnivå, Skolform, Typ av studiestöd, Läsår, Kön och Antal personer,
Utbetalt belopp.
Det är totalt sett 25 procent av kvinnorna som studerar med studiemedel som uppbär tilläggsbidrag. Motsvarande andel för männen är nio procent. Som tidigare nämnts kan bidraget inte delas mellan två föräldrar som båda studerar. Därför kan antalet föräldrar inom studiestödssystemet vara högre än vad tilläggsbidraget indikerar. Bland dem som studerar med studiemedel på grundskolenivå är det en hög andel som dessutom har tilläggsbidrag. Tilläggsbidrag betalas dock främst ut till dem som studerar på eftergymnasial nivå; mer än hälften av samtliga tilläggsbidrag går till mammor och pappor som studerar på eftergymnasial nivå. Under 2015 var det 147 900 barn som tilläggsbidrag utbetalades för och bidrag betalades ut för i genomsnitt 1,8 barn per person (prop. 2016/17:1, utg.omr.15). Tilläggsbidraget infördes för att öka föräldrars möjligheter att studera och förbättra den ekonomiska situationen för studerande som har barn och därmed främja situationen för barn i ekonomiskt utsatta familjer (prop. 2004/05:111).
4.3.3. Föräldraförsäkring för studerande
Studerande som är försäkrade för bosättningsbaserad eller arbetsbaserad föräldrapenning kan få föräldrapenning under studietiden på samma grund som andra. Det innebär att om föräldern inte har någon sjukpenninggrundande inkomst
(SGI)
eller, i de fall det handlar om de
första 180 föräldrapenningdagarna, inte uppfyller kvalificeringsvillko-
ret för föräldrapenning på sjukpenningnivå kan ersättning betalas ut på grundnivå eller lägstanivå. För den som uppfyller kvalificeringsvillkoret om det är aktuellt och/eller har en skyddad SGI utifrån arbete före studierna (se 26 kap.9 och 11 §§socialförsäkringsbalken, förkortad SFB) eller en SGI baserad på arbete parallellt med studierna kan ersättning ges på sjukpenningnivå, grundnivå eller lägstanivå. Hel föräldrapenning kan i regel inte lämnas till en student som deltar i bundna heltidsstudier, men så länge studierna medger att till exempel kravet på att vårda barnet kan uppfyllas kan föräldrapenning tas ut.
Tidigare utredningar och studentorganisationer har lyft vissa problem med att använda föräldraförsäkringen när man studerar. Ett problem som har framförts är att för dem som har arbetat innan studierna påbörjades kan den sjukpenninggrundande inkomsten enbart skyddas genom att föräldern får studiestöd (se 26 kap. 11 § SFB). Andra problem är att föräldrapenningens grundnivå anses för låg i relation till studiemedlen och därmed gör det svårt att försörja sig under föräldraledigheten, att det inte finns rätt till tillfällig föräldrapenning eller graviditetspenning om studenten inte arbetar samt att det kan finnas svårigheter med att kombinera studier och familjeliv, exempelvis för att examinationer sker på helger eller för att obligatoriska undervisningsmoment sker sena eftermiddagar då det kan vara svårt att få barnomsorg. Om en ensamstående förälder önskar att återgå till studier när barnet är litet finns heller ingen möjlighet att överlåta föräldrapenning på exempelvis någon annan närstående än den som är barnets förälder, t.ex. den studerandes egna föräldrar. Att uttaget av föräldrapenningen delas mellan föräldrarna även när dessa är unga studerande kan vara viktigt för att få en högre andel som återgår till och fullföljer gymnasiestudier.
Särskilt om skydd för den sjukpenninggrundande inkomsten
Två grundförutsättningar för att en person ska kunna få ersättning i form av graviditetspenning, föräldrapenning på sjukpenningnivå och tillfällig föräldrapenning är att personen arbetar och kan antas få inkomst som kan ligga till grund för SGI. För en person som har arbetat och har rätt till en SGI när studierna påbörjas finns dock vissa möjligheter att behålla en sådan SGI även när arbetet avbryts eller inskränks för studierna. Det finns dels ett generellt SGI-skydd på tre
månader efter att en person har avbrutit förvärvsarbete (se 26 kap. 18 § SFB). Det finns också möjlighet att skydda sin SGI under längre tid, när en förälder som är försäkrad för förmånerna studerar med studiestöd (se 26 kap. 9 och 11 §§ SFB). För den som bedriver studier inom sitt eget yrkesområde är SGI skyddad även om den studerande inte får studiestöd. Även den som uppbär bidrag för kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen för personer som har en examen på forskarnivå samt för den som får studiestartsstöd enligt lagen (2017:527) om studiestartsstöd omfattas av SGIskydd. (2 § förordningen [2000:1418] om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst)
Motivet till att en upparbetad SGI ska vara skyddad under studier är att det uppmuntrar till ett livslångt lärande. Det försäkringsskydd som studenten då garanteras, exempelvis vid längre sjukdom eller då han eller hon blir förälder, gör det möjligt att växla mellan arbete och studier utan att skyddet för den sjukpenninggrundande inkomsten försvinner.
När det gäller graviditetspenning och tillfällig föräldrapenning, innebär regleringen om SGI-skyddad tid i kombination med bestämmelsen om studietids-SGI (26 kap. 19 § SFB) att förälderns sjukpenninggrundande inkomst utifrån förhållandena före studierna blir vilande under studietiden. Den SGI:n kan aktiveras igen först när studierna har avslutats eller avbrutits (se prop. 1983/84:127, s. 26 f. och 35). Under studietiden är det i stället studietids-SGI, som grundar sig på inkomster från sådant arbete som den studerande kan ha vid sidan av studierna, som ligger till grund för ersättning. Årsarbetstiden, såvitt den är relevant, beräknas då på det antal arbetstimmar som studeranden kan antas ha i det arbetet. (Se dock 26 kap. 22 § SFB för ett undantag från denna reglering.) I detta sammanhang är det relevant att ha i åtanke att graviditetspenning och tillfällig föräldrapenning endast kan lämnas till en person som har ett arbete som han eller hon avstår från.
Vid beräkning av föräldrapenning på sjukpenningnivå gäller inte bestämmelsen om studietids-SGI (se 12 kap. 25 § andra strecksatsen SFB). När det gäller den ersättningen innebär bestämmelserna om SGI-skydd därmed att föräldrapenning på sjukpenningnivå under den skyddade tidsperioden beräknas med utgångspunkt i en skyddad SGI, om den sjukpenninggrundande inkomsten då blir högre än om den hade beräknats med beaktande av förhållandena under studie-
tiden, dvs. utifrån ett eventuellt arbete parallellt med studierna. Till skillnad från de ovan behandlade förmånerna kan föräldrapenning lämnas både till den som inte har ett arbete och den som har ett arbete som han eller hon avstår från. Det kan här noteras att en SGI är skyddad även under tid då en försäkrad förälder eller likställd förälder helt eller delvis avstår från förvärvsarbete för vård av barn som inte har fyllt ett år (se 26 kap. 15 § SFB).
Förslag om att utvidga skyddet för sjukpenninggrundande inkomst
En arbetsgrupp inom Socialdepartementet har i promemorian Stärkt skydd av sjukpenninggrundande inkomst för studerande (Regeringskansliet, Socialdepartementet 2017b) föreslagit att SGI-skydd ska gälla även under tid då den försäkrade utan att uppbära studiestöd bedriver studier på minst halvtid för vilka studiemedel får lämnas enligt studiestödslagen. En förutsättning är att studierna bedrivs på eftergymnasial nivå eller bedrivs från och med det andra kalenderhalvåret det år den försäkrade fyller 20 år. Promemorian har remitterats under hösten 2017 och regeringen anger att avsikten är att nya regler ska finnas på plats när höstterminen 2018 startar.30
Bakgrunden till förslaget är att de som inte uppbär studiestöd eller som inte har rätt till studiestöd enligt den nuvarande regleringen inte omfattas av skyddet för sin SGI. För de föräldrar som av olika skäl inte uppbär studiestöd, exempelvis för att de inte har rätt till stödet eller önskar finanisera studierna på annat sätt, kan ett krav på att faktiskt uppbära studiestöd för att omfattas av skyddet innebära att SGI sätts till noll när han eller hon börjar studera eller när rätten till studiestöd upphör. Det kan drabba föräldrar som exempelvis återgår till påbyggnadsstudier efter att ha arbetat en tid och där antalet veckor med studiemedel är slut. Det kan vidare innebära att en förälder som blir återbetalningsskyldig för studiemedel på grund av för hög inkomst förlorar sitt skydd för den sjukpenninggrundande inkomsten. Högsta förvaltningsdomstolen har till exempel i HFD 2015 ref. 67 funnit att SGI-skydd inte gäller för den tid som studiemedel har återkrävts för. Förslaget som nu har remitterats innebär en lättnad för de föräldrar som önskar skydda sin SGI utan att behöva ta ut studiestöd.
30 Se www.regeringen.se/pressmeddelanden/2017/08/starkt-skydd-for-studenter-vid-sjukdom/
Antalet personer som omfattas av utvidgningen anges i promemorian vara totalt cirka 7 000 personer per år, där alla inte är föräldrar.
Oavsett utvidgningen av skyddsbestämmelsen är det fortsatt av stor vikt att studenter, såväl de som redan är föräldrar som de som blir föräldrar under studietiden, får god information om hur man kan skydda sin SGI, exempelvis efter det att studierna har avslutats eller i samband med föräldraledighet. Det inkluderar kunskap om skyddsbestämmelser som är specifika för föräldraförsäkringen och tolkningen av dessa, t.ex. kravet att använda föräldrapenning i oavbruten följd efter barnets ettårsdag för att få behålla skyddet för sin SGI (se de allmänna råden till 26 kap. 15 § SFB i Riksförsäkringsverkets allmänna råd [RAR 2002:2] om sjukpenninggrundande inkomst och årsarbetstid).
För forskarstuderande är skyddet för den sjukpenninggrundande inkomsten beroende av finansieringsformen för studierna. I de fall den studerande har utbildningsbidrag för doktorander omfattas han eller hon av SGI-skyddet under studier och den SGI som han eller hon har haft före studierna hålls vilande. Det kan också vara fallet om studierna sker inom det egna yrkesområdet. Om doktoranden däremot finansierar studierna med stipendier omfattas denne inte av skyddet för SGI, vilket kan innebära att en tidigare SGI sätts till noll. Det innebär exempelvis att om doktoranden blir förälder och begär föräldrapenning kan enbart grundnivån betalas ut. För de doktorander som är antagna vid ett svenskt statligt universitet eller en statlig högskola finns det från och med den 1 januari 2014 en försäkring hos Kammarkollegiet för de fall där doktorandens stipendier bortfaller på grund av frånvaro från studierna. Doktorander som kommer till Sverige och finansierar sina forskarstudier med hjälp av stipendier anses inte bosatta i Sverige (se 5 kap. 7 § andra stycket SFB). Det innebär att de inte har rätt till bosättningsbaserade förmåner som exempelvis föräldrapenning på grundnivån. Det gäller även om de har beviljats permanent uppehållstillstånd i Sverige. (Se Förvaltningsrätten i Linköpings dom den 12 april 2016 i mål nr 6144-15, som rörde den bosättningsbaserade förmånen barnbidrag. Prövningstillstånd meddelades inte i de högre instanserna.)
Om den studerande är anställd som forskare kan lönen för det arbetet ligga till grund för SGI.
Graviditetspenning och tillfällig föräldrapenning kan enbart betalas till dem som förvärvsarbetar
Graviditetspenning och tillfällig föräldrapenning är arbetsbaserade förmåner och kan därmed enbart betalas ut till studerande som är försäkrade för sådana förmåner och som i övrigt uppfyller villkoren för ersättning, bl.a. att personen har ett arbete som han eller hon måste avstå från.
Om en förälder inte arbetar parallellt med studierna kan därmed tillfällig föräldrapenning inte betalas ut eftersom studenten inte har behov av att avstå arbete på grund av att barnet exempelvis är sjukt eller smittat. Det finns i stället ett skydd inom studiestödssystemet som i stort är harmoniserat med reglerna för tillfällig föräldrapenning, där den studerande får behålla studiemedel om denne helt avstår studier och barnet är under 12 år. Anmälan till CSN om att föräldern avstår från studier för att vårda barn ska helst ske redan den första dagen. Skyddet innebär vidare att de veckor för vilka studiemedel utbetalas när barnet är sjukt inte räknas vid beräkning av det maximala antalet veckor som studiemedel kan utbetalas, att kraven på studieresultat blir lägre och att lånedelen kan skrivas av. Det maximala antalet veckor som studiemedel kan behållas när barnet är sjukt eller smittat är 24 veckor. Om barnet har en allvarlig sjukdom kan tiden sträckas ut. Det kan jämföras med förvärvsarbetandes möjligheter att få tillfällig föräldrapenning när barnet är sjukt eller smittat i 120 dagar med möjlighet till förlängning om barnet är allvarligt sjukt. Om barnets ordinarie vårdare är sjuk kan studiemedlen behållas i maximalt tolv veckor och i samband med barns födelse eller adoption kan studiemedel behållas i två veckor.
Att en studerande som inte arbetar inte har rätt till tillfällig föräldrapenning innebär att det inte finns någon möjlighet att avstå rätten till tillfällig föräldrapenning till någon annan försäkrad som i stället för föräldern kan avstå arbete för att vårda barnet. Detta har lyfts upp som ett problem för föräldrar som exempelvis inte kan fullgöra examinationer, tentor eller praktik på grund av att barnet blir sjukt och ingen annan kan vårda barnet med tillfällig föräldrapenning. Det ligger dock i sakens natur att någon som inte är försäkrad för en förmån inte heller har möjlighet att avstå denna förmån till någon annan. Den personkrets som kan använda tillfällig föräldrapenning för ett barn, på egen grund eller genom överlåtelse av dagar är relativt vid men även där gäl-
ler rätten under förutsättning att dessa personer är försäkrade för arbetsbaserad försäkring. Om det finns andra föräldrar till barnet förutom den studerande som är försäkrade och har rätt till tillfällig föräldrapenning finns möjlighet för någon av dem att överlåta sådan föräldrapenning till en annan försäkrad. För de föräldrar som är ensamma i sitt föräldraskap och inte har rätt till tillfällig föräldrapenning finns ett försörjningsskydd genom att studenten har möjlighet att behålla sina studiemedel. När det gäller möjligheten att avstå studier för viss tid, t.ex. vid vissa undervisningsmoment eller examinationer, kan studenten dock bli hänvisad till lärosätets flexibilitet och möjligheter till anpassning. (Se även avsnitt 7.10.3 om utredningens överväganden kring möjligheten att överlåta rätt till föräldrapenning till en annan försäkrad.)
Graviditetspenning kan betalas ut om förälderns arbetsförmåga är nedsatt med minst en fjärdedel på grund av graviditeten eller då det finns risker i arbetsmiljön. För anställda som riskerar att utsättas för risker i arbetsmiljön finns ett omfattande omplaceringskrav på arbetsgivaren och först när möjligheterna till omplacering är uttömda kan graviditetspenning komma i fråga. För studerande som exempelvis har praktik som kan medföra risker i arbetsmiljön gäller dock inte motsvarande regler, på grund av att de inte genom praktiken är försäkrade för arbetsbaserade förmåner som graviditetspenning. Det kan därför lyftas fram som ett problem att möjligheten till graviditetspenning inte omfattar studerande (se t.ex. Saco studentråd 2011). Det finns dock viktiga skillnader mellan praktik och arbete. Oavlönad praktik, även med studiestöd, medför inte att föräldern är försäkrad för arbetsbaserade förmåner eller att praktiken kan ge upphov till en sjukpenninggrundande inkomst. När det gäller förhållandena på praktikplatsen är ansvaret delat. Högskolan har ett ansvar att välja en lämplig praktikmiljö medan företaget eller platsen där praktiken sker har ansvar för arbetsmiljön och därmed att skydda praktikanten från skador. Arbetsrättsligt anses utbildning som sker i ett företag ofta som jämställt med annat arbete som utförs i företaget och studenten blir då att anse som arbetstagare (se t.ex. Arbetsdomstolens domar AD 71/1981 och AD 110/1981). En reglering motsvarande den som gäller då en studerande förälder är frånvarande från studier för att vårda ett sjukt barn, dvs. att studenten får behålla studiemedlen, omfattar inte den situation som beskrivs ovan.
4.3.4. Föräldraledighet, studier och ekonomi
Vid beräkning av föräldrapenning på sjukpenningnivå beaktas inte studiemedel utan det är inkomst från arbete som kan utgöra SGI och ligga till grund för föräldrapenning på den ersättningsnivån. Den som saknar inkomst från förvärvsarbete får ersättning på grundnivå för de föräldrapenningdagar som nu avses. Studerande utan tidigare eller med begränsad arbetslivserfarenhet kan vara en av dessa grupper. Av de kvinnor som var studerande hade 33 procent av dagarna med föräldrapenning (exklusive lägstanivådagarna) när barnet var två år gammalt betalats ut på grundnivå. Motsvarande för män var sex procent. Att studerande män hade en så pass låg andel dagar på grundnivå kan delvis förklaras med att de inte i lika stor utsträckning som kvinnor är föremål för den kvalificeringstid som 240-dagarsvillkoret innebär eftersom de oftast tar ut föräldrapenning senare i barnets liv. En annan förklaring är att män generellt sett är äldre när de blir föräldrar och därför i högre utsträckning kan ha hunnit arbeta före studierna och därmed ha en skyddad sjukpenninggrundande inkomst. Det är också en högre andel av de studerande männen med barn som förvärvsarbetar parallellt med studierna och som därmed under studietiden kan ha en sjukpenninggrundande inkomst utifrån inkomsterna från det arbetet, beräknad enligt de grundläggande bestämmelserna om SGI. (Se mer om grundnivå och studerande i kapitel 6.)
Bland de kvinnor och män som blir föräldrar tidigt och därmed oftast går i grund- eller gymnasieskolan när de blir föräldrar kan det finnas särskilda utmaningar i att kombinera studier och föräldraskap. Det är en betydligt högre andel av dessa unga som inte fullföljer en gymnasieutbildning än bland de jämnåriga som inte blir föräldrar (Ungdomsstyrelsen 2012). Möjligheterna att kombinera studier med föräldraskap kan vara begränsade, t.ex. beroende på problem med att anpassa utbildningstakten eller ordna med barnpassning samt av ekonomiska skäl. En ung studerande som blir förälder får i hög utsträckning föräldrapenning på grundnivå eftersom det är få som så tidigt har upparbetat en SGI överstigande grundnivån. Samtidigt är föräldrarna försörjningspliktiga för barn som är under 18 år, eller för dem mellan 18 och 21 år om de fortfarande går i gymnasieskolan, även om barnet har fått ett eget barn. Det innebär att när en ung förälder återgår till gymnasieskolan kan möjligheterna till ekonomiskt stöd för den unga och dess barn vara begränsade. Från att ha haft möjligheten
att få föräldrapenning som del av försörjningen så är det studiehjälp som betalas ut, förutsatt att föräldern studerar på heltid. Det finns heller inga möjligheter för den studerande föräldern att få tilläggsbidrag för barn på det sätt som är möjligt när det är studiemedel som utbetalas. Det innebär att en inkomst via föräldrapenningen på 250 kronor om dagen före skatt under tiden som föräldraledig, dvs. i genomsnitt cirka 7 500 kronor per månad vid fullt uttag av föräldrapenning, ersätts med ett månadsbelopp på 1 050 kronor när den unga föräldern återupptar sina studier.31 I vissa fall kan en studerande vid sidan av studiebidraget få studiehjälp i form av extra tillägg. Extra tillägg innebär ett stöd till dem med låg inkomst och ges med olika belopp utifrån ett visst ekonomiskt underlag, som omfattar exempelvis lön och föräldrapenning. Den studerandes föräldrars inkomster räknas som huvudregel med, dock inte om studeranden är gift eller det annars föreligger synnerliga skäl. (Se 2 kap. 7 § tredje stycket studiestödslagen och 2 kap.9–14 §§studiestödsförordningen.) En situation då föräldrarnas inkomster inte räknas med är då den studerande föräldern bor med en person som studeranden har barn tillsammans med och inte med sina föräldrar. Den studerande förälderns inkomst räknas då utan hänsyn till föräldrarnas inkomst från och med kalenderhalvåret efter att barnet är fött.32
Det har tidigare, bl.a. från Sveriges förenade studentkårer, TCO, Saco och Studiesociala utredningen, framförts att studenters ekonomi under föräldraledigheten bör förstärkas genom att det ska vara möjligt att basera beräkningen av SGI på studentens inkomst från studiemedel och studielån, alternativt att ersättningen inom föräldrapenningen ska ligga på motvarande nivå (Noleryd 2011; TCO 2009; SFS Sveriges förenade studentkårer m.fl. 2009). I Studiesociala utredningens betänkande Studerande och trygghetssystemen (SOU 2003:130) framfördes att ett effektivt sätt att gynna ökat barnafödandet bland personer som är i studier vore att förbättra nivåerna i föräldrapenningen för studerande. Utredningen ansåg i enlighet med detta att en möjlighet är att ersättningsnivåerna överensstämmer med totalbeloppet i studiemedlet. Det lämnades dock inga sådana förslag eftersom det bedömdes att ytterligare analyser behövs. Studiesociala kommittén ansåg inte
31 En höjning av studiebidraget till 1 250 kronor per studiemånad har aviserats i prop. 2017/18:1, utg.omr. 15, med föreslaget ikraftträdande den 1 juli 2018 men med tillämpning på bidrag som betalas ut från och med den 1 mars 2018. 32 Se www.csn.se/komv-folkh-gymn/studiehjalp/hur-mycket-kan-du-fa/extra-bidrag-1.2845
att det fanns någon anledning att skapa någon särlösning för studerande (SOU 2009:28).
Att räkna studiemedel som inkomstgrundande för föräldrapenning skulle innebära ett avsteg från inkomstbortfallsprincipen, eftersom studiemedel och studielån inte ses som inkomst av arbete och heller inte medför inbetalningar för finansieringen av socialförsäkringssystemet. Sedan betänkandena 2003 och 2009 har grundnivån i föräldrapenningen höjts vilket har förbättrat den ekonomiska situationen för såväl studenter som andra grupper som inte har haft en sådan förankring på arbetsmarknaden att de har fått en SGI innan de blev föräldrar. Ersättningen på grundnivå ligger i dag på 250 kronor om dagen. För en förälder som har studiemedel innebär ett avbrott i studierna för föräldraledighet med ersättning på grundnivå en möjlig ersättning på maximalt cirka 5 100 kronor efter skatt per månad (30 dagar med föräldrapenning på en månad, skattesats 32 procent). Om färre än sju dagar per vecka tas ut för att föräldern vill sprida på dagarna och ha möjlighet till en längre ledighetsperiod minskar ersättningen från föräldrapenningen. Det kan jämföras med den ekonomiska situation som studenten hade under studierna, innan han eller hon fick barn. Om en student hade fullt studiebidrag och studielån innan barnet kom var den disponibla inkomsten, utan andra bidrag, 10 016 kronor i månaden 2017, varav 2 848 kronor var studiebidrag. Det innebär en kompensationsgrad på 51 procent, vilket är lägre än den nivå som de som har kvalificerat sig för en föräldrapenning på sjukpenningnivå har. Där ligger kompensationsgraden, vid fullt uttag av föräldrapenning sju dagar i veckan, strax under 80 procent om inkomsten inte är så pass hög att den överstiger taket i föräldrapenningen (tio prisbasbelopp). För studerande som är äldre än 25 år och som tidigare har förvärvsarbetat finns också möjligheten att ansöka om tilläggslån (se 3 kap. 14 § studiestödslagen och 3 kap. 12 § studiestödsförordningen), vilket ger ett mindre inkomstbortfall vid övergång från arbete till studier men som kan förstärka inkomstbortfallet vid en senare övergång till föräldraledighet om föräldern inte har en skyddad SGI som kan läggas till grund för föräldrapenning på sjukpenningnivå.
Studerande får därmed ofta en betydligt lägre inkomst när de avbryter studier för att vara föräldralediga med föräldrapenning, och en lägre kompensationsgrad än förvärvsarbetande föräldrar. Den disponibla inkomsten påverkas dock även av andra möjliga inkomster under
föräldraledigheten, exempelvis barnbidrag och i vissa fall möjligheten att få bostadsbidrag. Omställningen kan ändå bli stor.
För föräldrar som börjar studera förstärks studiemedlen med tilläggsbidrag som kan betalas ut till föräldrar som har barn under 18 år. För en studerande förälder som uppbär studiemedel och tilläggsbidrag och avbryter studierna när han eller hon är föräldraledig med ett andra barn kan kompensationsgraden från föräldrapenningen därmed vara lägre än för en student som är föräldraledig med sitt första barn, eftersom tilläggsbidraget försvinner då det enbart betalas ut när föräldern har studiemedel. Om den andra föräldern studerar kan tilläggbidraget betalas ut till honom eller henne. Tillkommande inkomster till hushållet är det allmänna barnbidraget för det andra barnet och flerbarnstillägg.
Om den sjukpenninggrundande inkomsten skulle motsvara studentens studiebidrag och studielån och utgöra en grund för föräldrapenning skulle det innebära en relativt låg årsinkomst eller SGI. Studiemedel ges normalt sett för tio månader om året. En sammanlagd inkomst baserad på studiemedel skulle därmed, med dagens nivåer på studiemedel33 och beräkning av föräldrapenning, innebära ett dagbelopp för föräldrapenning som ligger under den nuvarande grundnivån på 250 kronor. Grundnivån i föräldrapenningen är således mer generös än vad följden av att räkna studiemedel som sjukpenninggrundande inkomst skulle bli, förutsatt att föräldern inte även har inkomst från arbete vid sidan av studierna att räkna med. Om tanken i stället, i enlighet med t.ex. vad Studiesociala utredningen föreslog 2003, skulle vara att ge föräldrapenning på samma nivå som studiebidrag och studielån innebär per dag för de månader som studiemedlen omfattar, skulle dagbeloppet behöva höjas till cirka 334 kronor (räknat som en ersättning som tas ut i 30 dagar per månad). Det skulle innebära en substantiell höjning jämfört med dagens nivå. Ett dagbelopp på 334 kronor skulle innebära att föräldrar med en förvärvsinkomst på cirka 13 000 kronor i månaden skulle få ersättning på grundnivå i stället för på sjukpenningnivå. Vidare skulle ett sådant sätt
33 Regeringen har föreslagit att totalbeloppet inom studiemedlen ska höjas med 296 kronor per studiemånad vid heltidsstudier från och med den 1 juli 2018 (prop. 2017/18:1, utg.omr. 15). Det innebär att studerande föräldrar, liksom övriga studerande med studiemedel, kan få en förstärkning av sin ekonomiska situation. Samtidigt innebär det att skillnaden mot grundnivån i föräldrapenningen ökar. Omräknat som ett dagbelopp skulle den nya nivån av studiemedel (bidrag och lån) motsvara 344 kronor om dagen (utan hänsyn till indexering).
att räkna innebära att studerande inte får någon reducering alls av sin inkomst vid avbrott för vård av barn när arbetstagare får maximalt cirka 80 procent av sin tidigare inkomst täckt av föräldrapenningen.
Det kan också noteras att för den student som har en skyddad sjukpenninggrundande inkomst kan föräldrapenningen bli betydligt högre än grundnivån och den inkomst av studiemedel som föräldern hade under studierna. Eftersom SGI:n kan vara skyddad under mycket lång tid (för närvarande hela tiden med studiemedel, totalt 12 terminer, dvs. sammanlagt sex år) innebär dagens regelverk att det vid utbetalning av ersättning baserat på en sådan SGI i vissa fall enbart finns en svag anknytning till den tidigare arbetsinsatsen och inbetalningen av socialavgifter.
Grundnivån utgör ett grundskydd för föräldrar som inte förvärvsarbetar. Den är inte indexerad på så sätt att den kontinuerligt omräknas varje år med hänsyn till prisbasbeloppet, vilket studiemedel och tilläggsbidrag gör. Eftersom inkomstbortfallsprincipen även fortsatt ska utgöra grunden för försäkringen kan grundnivån inte vara för hög, då en för hög nivå kan minska incitamenten till arbete.
Studerande föräldrars ekonomiska situation varierar kraftigt, liksom den kan göra för övriga föräldrar beroende på exempelvis hushållets sammansättning och dess sammanlagda inkomster. Den disponibla inkomsten kan också påverkas av möjligheten till andra familjeekonomiska stöd som bostadsbidrag och underhållsstöd.
Föräldrapenning och studiemedel för samma tid
Föräldrapenning kan normalt sett inte utbetalas samtidigt som studenten bedriver bundna heltidsstudier, men om studierna medger det kan föräldern använda både föräldrapenning och studera på deltid och då ha studiemedel som motsvarar mindre än heltidsstudier. I vissa fall kan även heltidsstudier förenas med uttag av föräldrapenning. Föräldrapenningen räknas in i den inkomstprövning som görs när studiemedlen fastställs (se 3 kap. 19 § studiestödslagen). Den som har både studiemedel och föräldrapenning, vilket kan vara möjligt, eller som har föräldrapenning på sjukpenningnivå delar av halvåret kan alltså få reducerade studiemedel om den sammanlagda inkomsten överstiger fribeloppet. Fribeloppet för heltidsstudier under 20 veckor under en termin 2017 är 86 782 kronor, vilket motsvarar en genomsnittlig månads-
lön på cirka 14 000 kronor. För en förälder med enbart ersättning på grundnivån i föräldrapenningen kan alltså ingen reducering av studiemedlen bli aktuell eftersom summan (30 dagar × 6 månader × 250 kronor per dag) understiger fribeloppet. Studiesociala kommittén avstod att beröra frågan om det bör vara möjligt att uppbära exempelvis föräldrapenning under studierna, då det ansågs vara en fråga som inte rör det utbildningspolitiska området (SOU 2009:28, s. 488).
Det kan konstateras att föräldrar som har ersättning på grundnivå kan förvärvsarbeta sju åttondelar av en dag och ändå ha full ersättning (hel) från föräldrapenningen. Att en studerande förälder på liknande sätt skulle ha möjlighet att använda föräldrapenning på grundnivå samtidigt med studierna kan verka rimligt. För den förälder som har ersättning som ligger över grundnivå är möjligheterna att kombinera förvärvsarbete och föräldrapenning för samma tid mer begränsade och kravet på att vårda barnet är starkare än vid ersättning på grund- eller lägstanivå. Motsvarande resonemang bör även gälla studier, dvs. det är rimligt att en förälder som har fullt studiemedel och således studerar på heltid inte samtidigt bör kunna uppbära full föräldrapenning motsvarande sin sjukpenningrundande inkomst. Bundna heltidsstudier som inte är förenliga med kravet att vårda barnet kan dock inte kombineras med uttag av föräldrapenning i dag. Det är en gränsdragning kring hur mycket föräldrapenning som bör kunna tas ut samtidigt som föräldern studerar. Studerande föräldrar använder föräldrapenning i ungefärligen samma utsträckning som andra föräldrar när det gäller fördelningen av föräldrapenningen över tid. De har sannolikt även samma önskemål om att spara vissa dagar med föräldrapenning och att vara ledig på heltid för att vårda ett litet barn.
4.4. Är reglerna för graviditetspenning tillräckligt anpassade till dagens arbetsliv?
Socialförsäkringsförmåner som kan bli aktuella för kvinnor under graviditeten är bland annat sjukpenning, graviditetspenning och föräldrapenning. En gravid kvinna vars arbetsförmåga är nedsatt med minst en fjärdedel på grund av graviditeten har rätt till graviditetspenning. En gravid kvinna kan få sjukpenning om hon blir sjuk under graviditeten och sjukdomen sätter ned arbetsförmågan. Det gäller oberoende av om sjukdomen beror på graviditeten eller inte. En nor-
mal graviditet betecknas inte som sjukdom, men om graviditetsbesvären blir svåra kan de jämställas med sjukdomstillstånd. Vilken ersättning som ska betalas ut beror således på om arbetsförmågan är nedsatt på grund av sjukdom eller på grund av graviditeten. Det är inte alltid en helt självklar gränsdragning. Om en kvinna uppfyller förutsättningarna för graviditetspenning och sjukpenning för samma tid, ska sjukpenning utges (se Försäkringskassan 2016b, s. 22). Alla gravida kvinnor som är försäkrade kan dessutom ta ut föräldrapenning från och med den sextionde dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse. De dagar med föräldrapenning som tas ut före barnets födelse, räknas av från det totala antalet föräldrapenningdagar som kan tas ut med anledning av barns födelse.
I detta avsnitt görs en översiktlig översyn av reglerna för graviditetspenning i förhållande till dagens arbetsliv. Utredningens överväganden i frågan återfinns i avsnitt 7.16.
4.4.1. Rätten till graviditetspenning
Till en försäkrad som är gravid och som inte kan arbeta kan graviditetspenning lämnas. Rätt till graviditetspenning föreligger vid tre olika situationer. För det första kan graviditetspenning lämnas om arbetsförmågan är nedsatt på grund av graviditeten med minst en fjärdedel och omplacering till ett mindre ansträngande arbete inte är möjlig. Vidare kan graviditetspenning lämnas om den försäkrade enligt arbetsmiljölagstiftningen inte får utföra sitt arbete. Även vid denna situation finns ett krav på att den försäkrade inte kan omplaceras till ett annat arbete. Slutligen kan graviditetspenning lämnas till en egenföretagare när arbetsmiljön innehåller risker för henne eller fostret även utan något förbud med stöd av arbetsmiljölagstiftningen. (10 kap.2, 3 och 3 a §§socialförsäkringsbalken, förkortad SFB) Ersättning vid den förstnämnda situationen lämnas tidigast från och med den sextionde dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse. Motsvarande tidsgräns gäller inte för rätten till graviditetspenning till kvinnor som med stöd av arbetsmiljölagen (1977:1160) har förbjudits att fortsätta sitt arbete eller för egenföretagare som avstår från att utföra förvärvsarbete. (10 kap. 6, 7 och 7 a §§ SFB) Graviditetspenning lämnas vid alla tre situationerna längst till och med den elfte dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse (10 kap. 8 § SFB). För
rätt till graviditetspenning krävs att kvinnan förvärvsarbetar i Sverige (se 6 kap. 6 § SFB). Regelverket beskrivs mer utförligt i avsnitt 3.1.1.
Graviditetspenning, tidigare benämnd havandeskapspenning, infördes 1980. Av äldre förarbeten framgår att graviditetspenningen är avsedd att utgöra ett stöd för de grupper av kvinnor som har ett fysiskt krävande förvärvsarbete (prop. 1978/79:168, s. 36 och 51 f.). I den angivna propositionen anges bl.a. följande. Vid en bedömning av om en nedsättning av arbetsförmågan föreligger bör beaktas dels vilken typ av arbetsuppgifter det är fråga om, dels den enskilda kvinnans förmåga att utföra dessa. Såvitt gäller arbetsuppgifternas art tas hänsyn till om de är sådana att det fysiskt sett medför svårigheter för en gravid kvinna att utföra dem. Det bör särskilt beaktas om det i arbetet förekommer tunga lyft, om arbetet till stor del utförs stående eller om det innebär påfrestande ensidiga rörelser. Det bör även krävas att dessa faktorer återkommer tämligen regelbundet. För de kvinnor som har ett arbete som endast i mindre mån innehåller fysiska påfrestningar bör det vara naturligt för en arbetsgivare att befrielse sker från vissa arbetsuppgifter. Bedömningen av hur krävande arbetet är ska alltid ske med beaktande av den enskilda kvinnans möjlighet att klara arbetet. Även om ett arbete är fysiskt krävande utgår ingen ersättning om i det enskilda fallet kvinnan har förmåga att utföra det utan hinder för graviditeten. Det förhållandet att arbetet innebär en psykisk påfrestning medför inte en rätt till graviditetspenning. Den omständigheten att graviditetspenning lämnas i maximalt femtio dagar motiveras med att de allra flesta arbeten kan utföras till och med den sjunde graviditetsmånaden. Under de sista tio dagarna av graviditeten förutsätts att oavsett vilken art av arbete kvinnan har föreligger behov av ledighet för de flesta kvinnor. För dessa dagar bör den icke behovsprövade föräldrapenningen utnyttjas.
När lagstiftningen var relativt ny prövade Försäkringsöverdomstolen rätten till ersättning för kvinnor med olika slags arbeten (FÖD 1981:19). Bland annat detta avgörande tolkades i praxis länge som att vissa yrken i sig, som exempelvis förskollärare, inte är tillräckligt fysiskt ansträngande för att överhuvudtaget medföra en rätt till graviditetspenning. I prövningen lades avgörande vikt vid hur tunga lyft kvinnan utfört samt frekvensen av dessa. Mindre tunga lyft, upp till 15 kilo, har i princip inte grundat rätt till graviditetspenning oavsett hur arbetsförhållandena sett ut i övrigt, medan frekvent förekommande lyft på mellan 20 och 30 kilo har gett rätt till graviditetspen-
ning. Praxis har dock blivit mer generös de senaste åren. I rättsfallet HFD 2011 ref. 25 I och II slår Högsta förvaltningsdomstolen fast att det inte är tillräckligt att vid prövningen konstatera vilken yrkeskategori kvinnan tillhör, utan en bedömning ska göras av arbetsuppgifterna i varje enskilt fall. Domstolen väger bland annat in faktorer såsom tunga och besvärliga lyft, obekväma arbetsställningar, ensidig belastning, arbete i trånga utrymmen och brist på möjlighet till pauser.
I ett senare avgörande (HFD 2013 ref. 14) uttalar domstolen att arbetsförmågan ska prövas utifrån omständigheterna i det individuella fallet. Föreligger inga särskilda besvär som sätter ned kvinnans förmåga kan prövningen normalt grundas enbart på arbetsuppgifternas art. I den mån det finns särskilda besvär med anknytning till graviditeten avser prövningen vilken arbetsförmåga som kvarstår sedan hänsyn tagits till dessa besvär. Domstolen uttalar vidare att en tillämpning av reglerna som innebär att förekomsten av tunga lyft får en närmast avgörande betydelse för rätten till graviditetspenning inte låter sig förenas med uttalandena i förarbetena. Även arbeten som inte innefattar lyft men som till stor del måste utföras stående eller som innebär återkommande påfrestande ensidiga rörelser eller som på annat sätt är fysiskt krävande kan enligt domstolen ge rätt till graviditetspenning.
Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har gjort en sammanställning av det aktuella kunskapsläget när det gäller fysiskt påfrestande arbetsuppgifter och risken för kvinnans eller barnets hälsa under graviditeten. Slutsatsen är bland annat att graviditeten påverkar förmågan att klara av ett fysiskt påfrestande arbete och att det inte kan uteslutas att fysiskt påfrestande arbete kan medföra risker för kvinnans och barnets hälsa. Det poängteras dock att slutsatsen gäller grupper och inte enskilda individer. (ISF 2014, s. 19 f.)
4.4.2. Graviditetspenningen och dagens arbetsliv
Regleringen om graviditetspenning har varit i stort sett oförändrad sedan den infördes, med undantag för att den på senare år har utvidgats i förhållande till egenföretagare. Arbetsmarknaden och villkoren på den varierar dock över tid varför det är relevant att titta på hur regelverket om graviditetspenning förhåller sig till arbetsmarknaden som den ser ut i dag.
Kvinnors situation på arbetsmarknaden
I de tidigare avsnitten i detta kapitel redovisas översiktligt hur dagens arbetsliv ser ut. Slutsatser som dras är att Sverige har en hög andel sysselsatta och att skillnaden i sysselsättningsgrad mellan kvinnor och män är bland de lägsta i Europeiska unionen (EU). Möjligheterna att kombinera arbete och familj är goda i Sverige i ett internationellt perspektiv. Det kan dock konstateras att det finns stora skillnader mellan kvinnors och mäns arbetsmarknad. Kvinnor har i högre utsträckning tidsbegränsade anställningar och har oftare längre förvärvsavbrott, arbetar oftare deltid och tar i genomsnitt ett större ansvar för hushållsarbete, barn och andra anhöriga än vad män gör.
Eftersom män och kvinnor i stor utsträckning tenderar att vara verksamma i olika yrken kan arbetsvillkoren för män och kvinnor se mycket olika ut. Män är också betydligt oftare än kvinnor egenföretagare. Den könssegregerade arbetsmarknaden medför att arbetslivet kan skilja sig åt avsevärt mellan kvinnor och män vad gäller till exempel arbetsmiljö, arbetstid, möjlighet att påverka sitt arbete, flexibilitet samt mental och fysisk ansträngning. Eftersom fler kvinnor än män både har tidsbegränsade anställningar och arbetar deltid innebär det också att det i hög grad är kvinnor som svarar upp mot de krav dagens mer flexibla arbetsliv ställer på anpassning och tillgänglighet. Dessa skillnader kan i förlängningen tänkas medföra könsskillnader i såväl hälsa som i möjlighet att kombinera familjeliv med arbetsliv. En följd av den könssegregerade arbetsmarknaden är att kvinnor i högre utsträckning än män återfinns inom branscher och yrken med bland annat hög psykisk och känslomässig belastning och mindre kontroll över arbetet, vilket har ett samband med stress och psykisk ohälsa (se t.ex. SOU 2014:30, s. 164). Sambanden är dock komplexa och oavsett var individen arbetar är kvinnors ohälsa hög och har ökat sedan 1990talet (ibid. s. 178 f.). Otrygga anställningsförhållanden där man inte vet hur länge man har arbete eller vad som händer när nuvarande arbete tar slut kan också påverka den psykiska hälsan i negativ riktning. Tidsbegränsat anställda löper därför en större risk för psykisk ohälsa jämfört med tillsvidareanställda. Socialstyrelsen uppmärksammar i skriften Kunskapsstöd för mödrahälsovården (Socialstyrelsen 2015) psykisk ohälsa och uppger att studier har visat att depression eller ångest under graviditeten kan ha negativa effekter på fostrets utveckling, på förlossning och på mor-barnrelationen. Graviditeten
innebär en förberedelse för föräldraskap och anknytningsprocessen och psykisk ohälsa kan vara en riskfaktor för såväl bristande omsorg som anknytning.
Tidsbegränsade anställningar kan också få andra mer praktiska konsekvenser, såsom svårigheter att fastställa sjukpenninggrundande inkomst (SGI). För att SGI ska kunna bestämmas och läggas till grund för ersättning finns ett varaktighetskrav, dvs. det krävs att den försäkrades årliga inkomst ska komma från arbete som kan antas vara under minst sex månader i följd eller vara årligen återkommande (se 25 kap. 3 § SFB). För dem som har tillfälliga anställningar kan detta innebära att de inte kan få en SGI fastställd och de kan därmed inte heller få någon graviditetspenning. Tillfälliga och kortvariga anställningar kan också medföra svårigheter att få graviditetspenning på det sättet att det kan vara svårt för den gravida kvinnan att visa att hon faktiskt skulle ha arbetat vid den tidpunkt då graviditetspenning blir aktuell.
Arbetsmarknaden blir i allt högre grad polariserad i meningen att vissa arbeten fortfarande är förenade med stor fysisk eller psykisk påfrestning, andra inte. Kvinnor som arbetar i vissa sektorer och yrken har möjlighet att arbeta långt in i graviditeten utan att det krävs anpassningar eller finns behov av omplacering. Även i dessa branscher och yrken kan dock den psykosociala stressen, med hög arbetsbörda och höga krav i arbetet, vara betydande. Av tillfrågade kvinnor i barnafödande ålder svarade drygt var femte att de hade dagliga tunga lyft, dvs. ett av de kriterier som brukar vägas in när rätten till graviditetspenning bedöms (se figur 4.7). Det var fler som svarade att de hade ett fysiskt påfrestande arbete och så många som var tredje kvinna svarade att de var fysiskt utmattade efter arbetet varje vecka. De psykiska påfrestningarna var högre än de fysiska; närmare hälften av kvinnorna svarade att de hade ett psykiskt påfrestande arbete och runt 40 procent att de var psykiskt utmattade efter arbetet varje vecka.
Källa: SCB, ULF/SILC, 2016.
Not: Figuren visar punktskattningar samt felmarginaler (95-procentigt konfidensintervall).
Problem med graviditetspenningen och tidigare förslag till lösningar
I en granskning av tillämpningen av lagstiftningen om graviditetspenning och sjukpenning i ärenden som rör kvinnor med graviditetsrelaterade besvär, kom ISF bland annat fram till att Försäkringskassan hade haft en för restriktiv tillämpning av regelverket. Försäkringskassan hade i alltför liten utsträckning gjort en individuell prövning och i alltför hög utsträckning förlitat sig på förekomsten av tunga lyft i arbetet för den försäkrade. Hänsyn hade inte tagits till de senaste decenniernas utveckling på det medicinska området eller till förändringen av arbetsförhållandena inom många yrken och arbetsmarknaden som helhet. ISF drog slutsatsen att fler kvinnor borde kunna beviljas graviditetspenning. Myndigheten konstaterade också att det fanns problem i gränsdragningen mellan ersättningarna sjukpenning och graviditetspenning. (ISF 2011, s. 67 f.)
ISF har i en uppföljning åter granskat Försäkringskassans tillämpning av lagstiftningen om graviditetspenning. Den huvudsakliga slutsatsen var att tillämpningen hade blivit mer generös sedan den förra granskningen, men att det fortfarande fanns utrymme att bevilja fler kvinnor graviditetspenning. Fler kvinnor borde enligt ISF:s bedöm-
0 10 20 30 40 50 60 70
Kroppsligt ansträngande
arbete
Fysiskt utmattad efter arbetet varje vecka
Tunga lyft dagligen i
arbetet
Upprepade och
ensidiga rörelser i arbetet
Psykiskt ansträngande
arbete
Psykiskt utmattad efter
arbetet varje vecka
25-34 ÅR
35-44 ÅR
ning kunna beviljas graviditetspenning om Försäkringskassan, vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning, gjorde en sammanvägd bedömning av arbetsuppgifternas art, kvinnans individuella förutsättningar och särskilda besvär. Dock skulle färre kvinnor beviljas ersättning om Försäkringskassan i större utsträckning utredde arbetsgivarens möjlighet att omplacera kvinnan. (ISF 2014, s. 71)
Den uppföljande granskningen visade vidare att de kvinnor som får avslag på sin ansökan om graviditetspenning i stor utsträckning ändå får ersättning från socialförsäkringen. Nästan hälften av de kvinnor som nekas graviditetspenning får sjukpenning någon gång under graviditetens sista 30 dagar. Totalt sett är nästan åtta av tio kvinnor som nekas graviditetspenning ändå hemma med sjukpenning eller föräldrapenning. Detta kan jämföras med att sex av tio kvinnor som aldrig ansöker om graviditetspenning är hemma med sjukpenning eller föräldrapenning under graviditetens sista dagar.
Det finns enligt ISF en gränsdragningsproblematik mellan graviditetspenning på grund av fysiskt påfrestande arbete och på grund av risker i arbetsmiljön. Det förekommer enligt ISF att kvinnor som uppger samma faktorer i sina ansökningar, exempelvis tunga lyft eller arbete i trånga utrymmen, i vissa fall beviljas graviditetspenning på grund av risker i arbetet och i andra fall beviljas graviditetspenning på grund av fysiskt påfrestande arbete. Vid samma förutsättningar bedöms alltså att arbetet är fysiskt påfrestande i ena fallet men inte i det andra. Tillspetsat kan det enligt ISF sägas att arbetsgivarens avstängning av kvinnan blir ett snabbspår till graviditetspenning. Genom att stänga av kvinnan blir det i praktiken arbetsgivaren som fattar beslutet om graviditetspenning eftersom det då är klart att kvinnan inte kan fortsätta arbeta eller omplaceras. Kvinnor som har risker i arbetet men som arbetsgivaren inte har stängt av kan däremot gå miste om dagar med graviditetspenning, eftersom graviditetspenning på grund av risker i arbetsmiljön kan beviljas under en längre period än graviditetspenning på grund av fysiskt påfrestande arbete. ISF ifrågasätter mot bakgrund av sin granskning om graviditetspenning utgör ett tillräckligt stöd för de kvinnor som har nedsatt arbetsförmåga på grund av graviditeten och menar att det finns omständigheter som kan motivera en översyn av lagstiftningen. ISF anser att det är viktigt att utreda vilka påfrestningar som kan riskera kvinnans hälsa, inklusive hälsorisker på grund av psykiskt påfrestande arbeten och nedsatt arbetsförmåga på grund av att magen är i vägen. (Ibid. s. 77 f.) Efter ISF:s granskning
har ett åtgärdsarbete genomförts på Försäkringskassan. Antalet personer som fått graviditetspenning utbetalat har därefter ökat från 25 200 år 2015 till 27 200 år 2016, från cirka 21 till 23 procent av samtliga födslar. I en rättslig kvalitetsuppföljning som har gjorts av Försäkringskassan är en av slutsatserna att det i en fjärdedel av ärendena görs en alltför generös bedömning i fråga om omfattningen av rätten till graviditetspenning (Försäkringskassan 2017b). Försäkringskassans slutsats är således den motsatta från den som ISF kommer till.
Gränsdragningsproblematiken mellan förmånerna sjukpenning och graviditetspenning, liksom det faktum att en stor andel av de gravida kvinnorna har någon form av ersättning i slutet av graviditeten, har uppmärksammats vid flera tidigare tillfällen. Det finns tidigare utredningar som har förespråkat en ny förmån som ska ge alla gravida förvärvsarbetande kvinnor rätt till ersättning under den sista tiden av graviditeten (se Föräldraförsäkringsutredningens betänkande SOU 2005:73 och Arbetsförmågeutredningens betänkande SOU 2009:89). Även Försäkringskassan har förordat denna lösning (se t.ex. Försäkringskassan 2011a). Regeringen beslutade att lämna över Arbetsförmågeutredningens förslag till Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (se prop. 2012/13:159, s. 14) som i sitt slutbetänkande dock inte föreslog några ändringar i SFB:s bestämmelser om graviditetspenning. (SOU 2015:21). Jämställdhetsdelegationen har i betänkandet Hela lönen, hela tiden (SOU 2015:50) i stället föreslagit en ändring i reglerna om hur länge graviditetspenning kan lämnas, på så sätt att ersättning ska kunna lämnas till och med faktiskt födelsedatum i stället för som nu till tio dagar före beräknat förlossningsdatum.
Vid införandet av rätt till graviditetspenning för egenföretagare gjorde regeringen, med anledning av ett tillkännagivande från riksdagen (bet. 2010/11:SfU1; rskr. 2010/11:121), en genomgång av tillämpningen av reglerna om graviditetspenning och bland annat de problem som kan uppkomma i gränsdragningen mellan olika socialförsäkringsförmåner (prop. 2012/13:159, s. 14 f.). Regeringens slutsats var att det saknades behov av att överväga lagändringar, bl.a. mot bakgrund av att nya vägledande domstolsavgöranden och Försäkringskassans åtgärder borde leda till en rättsenlig och mer likformig tillämpning av socialförsäkringsförmånerna för gravida.
4.4.3. Hur skulle graviditetspenningen kunna utformas?
Det finns alltså vissa problem med dagens reglering av graviditetspenningen. Även om tillämpningen av reglerna om graviditetspenning de senaste åren har blivit mer generös, vilket torde ha att göra med ovan nämnda avgöranden i Högsta förvaltningsdomstolen, finns det enligt ISF fortfarande utrymme att bevilja fler kvinnor graviditetspenning. Det förekommer också vissa gränsdragningsproblem mellan graviditetspenning och sjukpenning. Graviditetspenningen utformades i en tid där de fysiska påfrestningarna i arbetslivet var mer vanligt förekommande än i dag. Det kan konstateras att den psykiska ohälsan bland kvinnor har ökat och det tycks finnas vissa kopplingar till arbetsmiljön för kvinnor. Att ett arbete innebär en psykisk påfrestning medför ingen rätt till graviditetspenning. Försäkringskassan exemplifierar i sin vägledning psykisk påfrestning som förekommande inom till exempel medicinsk och psykiatrisk vård och socialt arbete (Försäkringskassan 2016b, s. 21). Utredningen konstaterar att lagtexten, som den är utformad, inte ger uttryck för att ett arbete ska vara fysiskt påfrestande för att berättiga till graviditetspenning. Det grundläggande villkoret för graviditetspenning är i stället allmänt formulerat och ger intryck av att det endast krävs att arbetsförmågan är nedsatt på grund av graviditeten. Villkoret att arbetet ska vara fysiskt påfrestande anges endast i förarbetena trots att det är det som ska vara avgörande för om nedsatt arbetsförmåga ska kunna medföra rätt till graviditetspenning. Detta är en brist.
Det finns flera olika tänkbara lösningar för att komma till rätta med de problem som finns inom graviditetspenningen. Oavsett vilken väg man väljer för att förändra graviditetspenningen, måste vissa ställningstaganden göras avseende till exempel omfattning, personkrets och avgränsning mot andra förmåner. Om personkretsen utvidgas, dvs. att fler får rätt till graviditetspenning, uppkommer frågan om möjlighet till föräldrapenning fortfarande ska finnas även före barnets födelse och i så fall i vilken omfattning. Även om graviditetspenningen görs mer generell, kan det finnas gravida som hamnar utanför, t.ex. studerande och arbetslösa. Det kommer också även fortsättningsvis att finnas behov av möjlighet till sjukpenning för kvinnor som under sin graviditet har nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom.
Det är huvudsakligen två alternativ som har diskuterats tidigare. Det ena är att sträcka ut rätten till graviditetpenning i tiden och in-
föra en möjlighet till graviditetspenning även för de sista tio dagarna före beräknad förlossning för de kvinnor som i dag är berättigade till graviditetspenning. Det andra är att i stället vidga kretsen av personer som har rätt till graviditetspenning och göra rätten till graviditetspenning generell för att omfatta fler kvinnor under graviditetens slutskede. Ytterligare ett alternativ skulle kunna vara att, utan att göra graviditetspenningen generell, öppna upp den även för kvinnor som har en nedsatt arbetsförmåga på grund av andra orsaker än ett fysiskt ansträngande arbete, vilket bestämmelsen i SFB i dess nuvarande lydelse i och för sig redan kan anses omfatta.
Nedan redovisas översiktligt hur de olika alternativen skulle kunna utformas och vissa konsekvenser med respektive alternativ. Gemensamt för de alternativ som gås igenom är att möjlighet till vila och återhämtning som den gravida kvinnan mår bra av också kommer barnet till godo.
Fler dagar med graviditetspenning
Graviditetspenningen skulle kunna sträckas ut i tiden på så sätt att den lämnas till dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse eller till den faktiska förlossningen, i stället för att rätten som i dag upphör när tio dagar återstår till den beräknade tidpunkten för barnets födelse. Som anges ovan så var skälet till att dagens ordning infördes att lagstiftaren förutsatte att de flesta kvinnor har behov av ledighet under de tio sista dagarna och att föräldrapenningen därmed borde användas för dessa dagar. De har också möjlighet att använda sig av exempelvis semester eller annan ledighet. Det är vanligt förekommande att föräldrapenning används före förlossningen; av de kvinnor som födde barn under 2015 var det 43 procent som använde föräldrapenning före barnets födelse och av dessa var det 47 procent som använde mer än tio dagar. (Se vidare i avsnitt 6.8.1.) Utgångspunkten med den nuvarande tidsbegränsningen är alltså att det ska vara lika för alla gravida kvinnor de tio sista dagarna. Mot detta kan invändas att de omständigheter som ger kvinnor en rätt till graviditetspenning inte upphör bara för att tio dagar återstår till beräknad förlossning. Det kan därmed diskuteras om de kvinnor som faktiskt inte kan arbeta ska behöva använda sig av föräldrapenning de tio sista dagarna före beräknad förlossning. Av de kvinnor som fick graviditetspenning för barn
födda 2015 var det 52 procent som också använde föräldrapenning före barnets födelse. En anledning till att föräldrapenning inte togs ut kan vara att barnet föddes före utsatt datum, att kvinnan blev sjukskriven den sista tiden eller att hon var ledig på annan grund, exempelvis genom att använda sig av semester eller annan ledighet. Det är också så att inte alla vill eller behöver vara lediga de sista tio dagarna före beräknad förlossning, även om det torde vara vanligt förekommande att man slutar arbeta någon tid före förlossningen. Det kan dock noteras att det finns en bestämmelse i föräldraledighetslagen (1995:584) om obligatorisk ledighet under två veckor under tiden före eller efter förlossningen, under förutsättning att kvinnan inte är ledig på någon annan grund (4 §). Bestämmelsen har sitt ursprung i det s.k. mammaledighetsdirektivet34. I det motiverade yttrande till Sverige som föranledde införandet av bestämmelsen om obligatorisk ledighet, anförde EU-kommissionen att avsikten med bestämmelsen bland annat är att garantera att kvinnor som själva vill arbeta tills graviditeten är mycket framskriden, eller vill återvända till arbetet mycket snart, av hälsoskäl måste ta en ledighet på minst två veckor.
Kvinnor som behöver vara lediga före förlossningen är alltså hänvisade till att ta ut föräldrapenning (eller annan ledighet) trots att barnet ännu inte är fött. Om föräldrarna väljer att dela lika på föräldrapenningdagarna får således den födande kvinnan färre dagar tillsammans med barnet än den andra föräldern. Om barnet föds efter tidpunkten för den beräknade förlossningen, måste kvinnan använda än fler av sina föräldrapenningdagar innan barnet ens har fötts. Med utredningens förslag om mer reserverad tid för respektive förälder och något färre föräldrapenningdagar totalt (se avsnitt 7.2 och 7.7), kan det således bli ännu färre dagar kvar för den födande kvinnan efter att barnet väl är fött, jämfört med den andra föräldern. Om graviditetspenningen i stället skulle lämnas ända fram till den beräknade födelsen av barnet, skulle denna orättvisa utjämnas något. Om barnet föds efter den beräknade tidpunkten, skulle den gravida kvinnan dock i många fall ändå behöva använda föräldrapenningdagar före barnets födelse. Ett sätt att utjämna även den skillnaden skulle kunna vara att ge rätt till graviditetspenning ända fram till den faktiska förlossningen. Såväl kvinnan som fött barnet som den andra
34 Rådets direktiv 92/85/EEG av den 19 oktober 1992 om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, nyligen har fött barn eller ammar.
föräldern skulle då kunna vänta med att ta ut föräldrapenning till efter att barnet fötts.
Ytterligare en konsekvens av att förlänga tiden med rätt till graviditetspenning är att man då undviker skillnaden under graviditetens tio sista dagar mellan de kvinnor som får graviditetspenning och de som får sjukpenning. Det har vid flera tillfällen konstaterats att gränsdragningen mellan nedsättning av arbetsförmågan på grund av graviditet eller sjukdom är problematisk. En gravid kvinna vars arbetsförmåga är nedsatt på grund av graviditeten har inte rätt till graviditetspenning under de tio sista dagarna före den beräknade förlossningen, medan en kvinna vars arbetsförmåga är nedsatt på grund av sjukdom har rätt till sjukpenning även under dessa dagar.
Å andra sidan medför en möjlighet till graviditetspenning även de sista tio dagarna före barnets beräknade födelse att skillnaderna mellan kvinnor som har en arbetssituation och arbetsoförmåga som kan ge rätt till graviditetspenning och de som inte har detta förstärks. När graviditetspenningen infördes var ett av motiven att det fanns en orättvisa i att kvinnor med fysiskt påfrestande arbeten tvingades använda föräldrapenning före barnets födelse medan kvinnor som hade en lättare arbetssituation kunde fortsätta att arbeta längre och spara föräldrapenning till efter barnets födelse (prop. 1978/79:168, s. 32). De kvinnor som inte kan få graviditetspenning eller sjukpenning men som ändå kan ha svårt att fullfölja exempelvis studier, arbetssökande eller etableringsinsatser, blir hänvisade till föräldrapenning för att få ersättning när de inte kan fullfölja ordinarie aktivitet i slutet av graviditen. Det kan även gälla kvinnor som visserligen uppfyller kraven för att bli berättigade till graviditets- eller sjukpenning, men som saknar en sjukpenninggrundande inkomst, exempelvis för att arbetet inte är tillräckligt varaktigt.
Att sträcka ut graviditetspenningen i tiden medför en utgiftsökning för staten eftersom fler dagar med graviditetspenning kommer att betalas ut och föräldrapenning kan sparas till senare.
Nedsatt arbetsförmåga av fler skäl än fysiskt ansträngande arbete
Graviditetspenningen utformades för ett arbetsliv där de fysiska påfrestningarna var mer vanligt förekommande än i dag. Även om tunga lyft och obekväma arbetsställningar etc. givetvis förekommer även
i dag (lite drygt var femte gravid kvinna får graviditetspenning på grund av fysiskt ansträngande arbete), ställer dagens arbetsmarknad delvis andra krav och kan också ha andra konsekvenser för dem som förvärvsarbetar. Ett alternativ för en reformerad graviditetspenning är därför att låta den omfatta fler gravida än endast dem med fysiskt ansträngande arbeten.
I den bestämmelse som är aktuell när det gäller graviditetspenning vid nedsatt arbetsförmåga anges endast att graviditetspenning kan lämnas till en gravid försäkrad om graviditeten sätter ned hennes arbetsförmåga med minst en fjärdedel och hon inte kan omplaceras till ett mindre ansträngande arbete. I förarbetena till bestämmelsen anges att vid en bedömning av om en nedsättning av arbetsförmågan föreligger bör beaktas dels vilken typ av arbetsuppgifter det är fråga om, dels den enskilda kvinnans förmåga att utföra dessa. Avseende arbetsuppgifternas art förtydligas att hänsyn tas till om de är sådana att det fysiskt sett medför svårigheter för en gravid kvinna att utföra dem (prop. 1978/79:168, s. 51). När det gäller rätten till graviditetspenning på grund av nedsatt arbetsförmåga, används ofta uttrycket ”nedsatt arbetsförmåga på grund av fysiskt ansträngande arbete”, trots att kravet på att arbetet ska vara fysiskt ansträngande faktiskt inte anges i lagtexten. Exempelvis anger Försäkringskassan på sin hemsida att ”graviditetspenning är pengar du kan få om du har ett fysiskt ansträngande arbete”.35
Lagtextens lydelse ger således intryck av att det endast krävs att den gravida kvinnans arbetsförmåga är nedsatt i en viss omfattning på grund av graviditeten. Praxis bygger dock på förarbetena som talar om att, för att en kvinna ska vara berättigad till graviditetspenning, krävs att arbetet är fysiskt ansträngande. Om man vill att en vidare krets av kvinnor än de med fysiskt ansträngande arbete ska omfattas av rätten till graviditetspenning, krävs således ett förtydligande av lagtexten.
Frågan är vilka ytterligare arbetssituationer som i så fall skulle omfattas av graviditetspenningen. Som anges ovan utgår graviditetspenning till exempel inte för arbeten som är psykiskt påfrestande och inte heller om den gravida kvinnan på annat sätt är begränsad i att utföra sitt arbete, t.ex. för att magen är i vägen. Det kan också finnas andra omständigheter i arbetet som medför en nedsatt arbetsförmåga. ISF har i sin granskning från 2014 uppgett att en översyn av lagstift-
35 Se www.forsakringskassan.se/privatpers/foralder/vantar_barn/graviditetspenning
ningen är påkallad och att det i samband med en sådan översyn är viktigt att noggrant utreda vilka påfrestningar som riskerar kvinnans hälsa.
Att vidga kretsen av gravida som kan få graviditetspenning skulle medföra en mer generös försäkring, med de fördelar som har beskrivits ovan i form av bland annat möjlighet till vila och återhämtning för fler gravida kvinnor och mindre gränsdragningsproblematik mellan graviditetspenning och sjukpenning. Det skulle troligen också medföra en enklare administration för Försäkringskassan, även om en sådan lösning sannolikt också skulle medföra att antalet gravida som ansöker om graviditetspenning skulle öka. Ett sådant alternativ skulle naturligtvis också öka statens utgifter för graviditetspenningen, även om del av denna utgiftsökning till viss del kan kvittas mot något minskade utgifter för sjukpenningen.
En generell graviditetspenning för förvärvsarbetande
Rätten till graviditetspenning skulle också kunna göras generell, på så sätt att alla kvinnor som förvärvsarbetar har rätt till ersättning ett visst antal dagar under graviditetens slutskede. Kvinnan själv skulle då ha möjlighet att själv välja mellan att ta ut dagarna eller att arbeta. En generell graviditetspenning skulle medföra en möjlighet till vila från arbetet och återhämtning inför förlossningen för samtliga som behöver detta. Det skulle också möjligen kunna medföra att fler kvinnor orkar arbeta längre än i dag eftersom de vet att det finns en möjlighet till vila i slutet av graviditeten, vilket troligen också skulle minska sjukfrånvaron under graviditeten.
Som nämns ovan har det tidigare föreslagits en generell graviditetspenning under graviditetens slutskede för alla gravida kvinnor som avstår förvärvsarbete. Föräldraförsäkringsutredningen och Arbetsförmågeutredningen föreslog båda att ersättningsperioden skulle kunna påbörjas tidigast 30 dagar före beräknad förlossning (Föräldraförsäkringsutredningen föreslog dock att graviditetspenning skulle kunna betalas ut längst till och med dagen före den faktiska förlossningsdagen, vilket alltså innebär att antalet dagar skulle kunna överstiga 30). Man skulle också kunna tänka sig en generell graviditetspenning som omfattar ett mindre antal dagar än 30, t.ex. tio dagar (för information om hur många dagar med föräldrapenning som normalt tas ut före förlossning, se avsnitt 6.8.1). Genom att göra graviditetspenningen
tillgänglig före förlossningen för alla som förvärvsarbetar, kan de som omfattas vänta med att ta ut föräldrapenning till efter förlossningen och då i enlighet med vad försäkringen egentligen är avsedd för, dvs. vård av barn. En generell graviditetspenning för förvärvsarbetande skulle således innebära en viss renodling av systemet med föräldrapenning Det skulle dock ändå finnas ett behov av att kunna ta ut föräldrapenning för tid före den beräknade förlossningen för de kvinnor som inte förvärvsarbetar. Vid en lösning med en generell graviditetspenning under graviditetens slutskede måste man också överväga vad som ska gälla för de kvinnor har rätt till graviditetspenning enligt dagens regelverk, dvs. de som har ett fysiskt ansträngande arbete eller som på grund av risker i arbetsmiljön inte kan utföra sitt arbete. För att inte försämra skyddet för kvinnor som på grund av arbetsmiljölagstiftningen inte kan arbeta, skulle det även i fortsättningen krävas en särskild reglering som ger rätt till graviditetspenning under fler dagar än vad som skulle medges för den generella graviditetspenningen. För de kvinnor som i dag får graviditetspenning under maximalt 50 dagar på grund av ett fysiskt ansträngande arbete, måste en bedömning göras om huruvida en särreglering bör finnas även för denna grupp eller om de endast ska omfattas av den generella graviditetspenningen. Om en generell graviditetspenning för förvärvsarbetande skulle omfatta färre än 50 dagar, skulle det sistnämnda alternativet alltså vara en inskränkning i rätten till graviditetspenning för den gruppen jämfört med dagens situation.
Gränsen mellan vad som ska anses vara en normal graviditet och sjukdom är flytande vilket gör bedömningen av rätten till sjukpenning svår. Med en generell graviditetspenning för förvärvsarbetande skulle problematiken med gränsdragning mellan de olika förmånerna minska, vilket medför en mer rättvis och förutsägbar försäkringssituation. Även de kvinnor som har nedsatt arbetsförmåga på grund av psykiskt påfrestande arbete skulle omfattas av den generella graviditetspenningen och ha rätt till ersättning, liksom kvinnor som på andra sätt begränsas i sin arbetsförmåga på grund av graviditeten. Försäkringskassans administration skulle underlättas betydligt. Införandet av en ny förmån i slutet av graviditeten skulle kunna minska kostnaderna för exempelvis sjuklön för arbetsgivarna eftersom vissa kostnader för kvinnor som blir sjuka under den tid graviditetspenning utges försvinner.
Med en generell graviditetspenning för förvärvsarbetande skulle man också slippa dagens diskrepans mellan lagtexten och de äldre
förarbetsuttalanden som ligger till grund för den. I lagtexten anges att graviditetspenning kan lämnas när graviditeten sätter ned kvinnans förmåga att utföra sitt förvärvsarbete med minst en fjärdedel. Att arbetet ska vara fysiskt påfrestande framgår således inte av lagtexten utan endast av lagens förarbeten. Om det ska finnas en möjlighet för kvinnor med fysiskt påfrestande arbeten att även fortsättningsvis få graviditetspenning utöver den generella, vore det lämpligt att det i lagtexten uttryckligen anges vad som krävs i form av fysiskt påfrestande arbete eller liknande.
En uppenbar konsekvens av att göra graviditetspenningen generell är att fler skulle ha möjlighet att använda sig av den och sannolikt även faktiskt göra det. Det antal dagar som en sådan graviditetspenning skulle omfatta skulle kunna verka normerande och medföra att många gravida tar ut samtliga eller nästintill samtliga tillgängliga dagar. För kvinnor som fick barn under 2015 var det 42 procent som inte använde någon dag med ersättning från sjukpenning, föräldrapenning eller graviditetspenning under de sista månaderna före barnets födelse.36(För sjukpenning och föräldrapenning är tidsperioden för uttaget skattat, vilket innebär viss osäkerhet.) Alla de kvinnorna är inte försäkrade för arbetsbaserade förmåner, men eftersom det finns en norm kring att först etablera sig på arbetsmarknaden innan man får barn är det ändå en stor andel av de arbetande kvinnorna som fortsätter arbeta eller är lediga på annan grund. Dessa kvinnor skulle sannolikt i hög utsträckning använda en generell graviditetspenning i stället för att arbeta. De kvinnor som i dag använder föräldrapenning före barnets födelse (inkluderar även dem som inte har en sjukpenninggrundande inkomst eller som inte är försäkrade för arbetsbaserade förmåner) använder i hög utsträckning färre än eller exakt 30 dagar (89 procent) före födelsen. Mer än hälften av de kvinnor som använde föräldrapenning använde mellan en och tio dagar före barnets födelse. En generell graviditetspenning på till exempel 30 dagar (som har föreslagits av tidigare utredningar) skulle därmed kunna innebära att kvinnors frånvaro från arbetsmarknaden i slutet av graviditeten skulle öka. Bero-
36 För sjukpenning avses tidsperioden 60 dagar före beräknad förlossning fram till förlossningsdatumet och för föräldrapenning 75 dagar före beräknad förlossning fram till födelsedatumet. Försäkringskassan använder en modell för att skatta när utbetalda dagar används. Dessa uppgifter är därmed inte jämförbara med tidigare studier av frånvaro i slutet av graviditeten. För graviditetspenning används utbetalningsperioder eftersom rätten till ersättningen upphör när barnet föds. Samtliga utbetalda dagar räknas in.
ende på hur ersättningen skulle utformas, dvs. när i tiden den skulle kunna börja användas, om det skulle vara möjligt att använda ersättning på deltid, ersättningens storlek etc., så skulle kvinnornas användning av graviditetspenningen variera. Införandet av en generell graviditetspenning skulle därmed sannolikt leda till en längre total frånvaro från arbetsmarknaden för kvinnor, vilket kan ha negativa effekter på exempelvis kvinnors löne- och karriärutveckling. Samtidigt är många kvinnor redan i dag frånvarande från arbetet under de sista veckorna av graviditeten. Kvinnor som inte använder socialförsäkringen för att trappa ned eller helt avstå arbete i slutet av graviditeten kan ändå vara frånvarande, t.ex. genom att använda semesterdagar eller redan inarbetad tid (övertid och flextid) eller på grund av att de är sjuka med sjuklön. Det skulle därmed kunna vara så att den faktiska frånvarotiden skulle öka enbart marginellt med en generell ersättning jämfört med hur det ser ut i dag. Möjligheten att få vila under slutet av graviditeten med en generell ersättning som inte innebär att tiden med barnet begränsas (dvs. att antalet dagar med föräldrapenning reduceras) kan också ha effekten att kvinnor orkar arbeta längre fram i graviditeten än i dag. Trots detta kan en utökad laglig rätt till ersättning, och därmed även ledighet från arbetet, i viss mån medföra en risk för en ökad ”statistisk diskriminering” av kvinnor på arbetsmarknaden om arbetsgivare antar att kvinnors frånvaro i samband med barnafödande kommer att öka.
Slutligen kan konstateras att införande av en generell graviditetspenning för samtliga förvärvsarbetande skulle innebära en betydande utgiftsökning för staten. Viss del av kostnaderna för sjukpenning kan ersättas av graviditetspenning. Den föräldrapenning som i dag används för tiden före barnets födelse kan i stället tas ut efter barnets födelse, vilket innebär att införandet inte blir en besparing för föräldrapenning utan snarare en senareläggning av de utgifterna jämfört med i dag.
En generell graviditetspenning för alla
En generell graviditetspenning skulle också kunna omfatta såväl kvinnor som är försäkrade för arbetsbaserade som bosättningsbaserade förmåner, dvs. alla de kvinnor som omfattas av rätten till föräldrapenning. Då skulle även de kvinnor som inte behöver avstå förvärvsarbete inkluderas och alla kvinnor därmed ges likartade möjligheter till vila i
slutet av graviditeten. Vid en sådan lösning måste samma frågor besvaras som i det alternativ som beskrivs ovan, dvs. en generell graviditetspenning som omfattar alla kvinnor som förvärvsarbetar. En sådan fråga är hur många dagar som en generell graviditetspenning skulle omfatta. Det har tidigare föreslagits 30 dagar eller fler, men man skulle också kunna tänka sig färre dagar. Svenska Barnmorskeförbundet och Svensk förening för Obstetrik och Gynekologi har dock i en skrivelse till utredningen framfört att de anser att alla kvinnor har behov av att vara lediga de sista 30 dagarna före förlossningen, för fysisk och psykisk förberedelse (Svensk förening för Obstetrik och Gynekologi och Svenska Barnmorskeförbundet 2017). Vid införandet av en generell graviditetspenning under graviditetens slutskede, måste ställning också tas till vad som ska gälla för de kvinnor som på grund av arbetsmiljölagstiftningen inte kan arbeta, liksom om det behövs en särreglering för de kvinnor som har ett fysiskt påfrestande arbete. Liksom för de andra förslag till utbyggnad av graviditetspenningen som utredningen diskuterar ovan behöver man även ta ställning till exempelvis om det ska finnas möjlighet till andra ersättningar såsom sjukpenning under samma tidsperiod, om ersättning ska betalas ut även om barnet föds efter den beräknade tidpunkten för födelsen m.m. Med detta alternativ skulle ersättningens utformning behöva närma sig föräldrapenningens, eftersom förmånen skulle omfatta även kvinnor som inte har ett förvärvsarbete. Det skulle bland annat innebära att det behövs en garanterad nivå för ersättningen och det kan diskuteras om den borde ligga på samma nivå som grundnivån inom föräldrapenningen.
En generell graviditetspenning som omfattar samtliga försäkrade kvinnor skulle innebära att föräldrapenningen i högre utsträckning än i dag skulle avse tiden efter barnets födelse. Detta skulle kunna bidra till en renodling av försäkringen och gynna en mer jämställd fördelning av föräldrapenning eftersom kvinnan inte behöver använda många dagar med föräldrapenning innan barnet fötts. En generell försäkring som även är bosättningsbaserad skulle dock också kunna medföra att frånvaron från studier eller från insatser som kan leda kvinnan närmare arbetsmarknaden ökar. En generell ersättning skulle sannolikt användas av många kvinnor, även om de annars hade haft möjlighet att fortsätta sin ordinarie verksamhet. Detta kan försena etableringen på arbetsmarknaden. En sådan lösning skulle också vara ett avsteg från det nuvarande syftet med graviditetspenningen, dvs. att kompensera de förvärvsarbetande kvinnor som faktiskt har
en nedsatt arbetsförmåga på grund av graviditeten eller som inte kan omplaceras när de arbetar inom yrken där det finns risker i arbetsmiljön.
En annan fråga är finansieringen. I dag finansieras graviditetspenningen av sjukförsäkringsavgiften, dvs. den ingår i arbetsgivaravgiften och egenavgiften. Om även kvinnor som är försäkrade enbart för bosättningsbaserade förmåner ska omfattas kan finansering i högre utsträckning behöva ske från andra källor. Utgiftsökningen för en helt generell graviditetspenning är också betydande.
4.5. Normer i samhället och på arbetsmarknaden
Trots ökad jämställdhet påverkar föräldraskap fortfarande kvinnors och mäns arbetsliv och karriär mycket olika. I en forskningsrapport från Delegationen för jämställdhet i arbetslivet lyfts särskilt fram tre anledningar till detta. Den första är kopplad till biologin då det är kvinnan som föder och ammar barnet (i de fall barnet ammas) och oftast är hemma med barnet under dess första månader. Den andra är att kvinnor i genomsnitt tjänar mindre än män och det kan därför ofta på kort sikt vara ekonomiskt rationellt att mamman tar den längsta föräldraledigheten och reducerar sin arbetstid när barnet är litet. För det tredje finns det traditionella normer i samhället, dvs. de förväntade könsrollerna enligt vilka mamman oftare än pappan förväntas ha större närhet till barnet och enligt vilka mamman förväntas vara hemma med barnet medan pappans ansvar oftare handlar om att försörja familjen. (Kyle 2000; Klinth 2013; SOU 2014:28, s. 189)
4.5.1. Olika förväntningar på kvinnor och män
Trots att samhällsutvecklingen i stort har förändrats vad gäller traditionella normer om kvinnligt och manligt finns det fortfarande kvar förväntningar på exempelvis mäns närvaro på arbetsmarknaden (jfr Albrecht m.fl. 1999; Jansson m.fl. 2003). Detta kan dels göra det svårare för män att vara borta från arbetet, dels påverka löne- och karriärutvecklingen då fäder återkommer till arbetet igen (SOU 2014:28, s. 189 f.). Det finns också en skiljelinje i synen på föräldraledighet, där mäns ledigheter utmålas som en rättighet snarare än som skyldighet, vilket innebär att synen på arbetsfördelningen kring barn och hem inte förändras i grunden (Klinth 2013). Mansrollen har förändrats över tid, men det är svårt att ändra väletablerade könsnormer, även om den förändring av mansrollen som skett i Sverige indikerar att förändring är möjlig (ibid.).
Även om Sverige har gått från en enförsörjar- till en tvåförsörjarnorm och även om det i dag är få kvinnor i Sverige som arbetar hemma på heltid, kvarstår betydande skillnader mellan könen exempelvis vad gäller arbetstid och lön. Dessa kan i sin tur kopplas till könsskillnader som fortfarande råder i fördelningen av omsorgs- och hushållsarbete (SOU 2014:28, s. 9). Även synen på föräldrarna som omsorggivare har förändrats, där ett jämställt föräldraskap och gemensamt ansvar för barnet betonas i den svenska familjepolitiken. Familjepolitikens struktur och uppbyggnad, i kombination med exempelvis skattesystem och tillgång till förskola etc., kan ha stor betydelse för synen på hur betalt och obetalt arbete ska fördelas mellan föräldrarna och kan påverka synen på kvinnor och mäns roller. Den svenska familjepolitiken har som uttalat mål att bidra till ett jämställt föräldraskap (prop. 2015/16:1, utg.omr. 12, bet. 2015/16:SfU3, rskr. 2015/16:88). Föräldraförsäkringen är en hörnsten i familjepolitiken; den skapar starka incitament till arbetskraftsdeltagande bland föräldrarna och är delad med hälften var av dagarna. Det institutionella ramverket påverkar därmed direkt attityder och beteenden hos föräldrarna, men ger även utrymme för att fatta beslut baserade på den egna situationen och olika önskemål och förutsättningar.
I en forskningsrapport från Delegationen för jämställdhet i arbetslivet analyseras hur blivande föräldrar resonerar vid beslut om fördelningen av föräldraledighet. Resultaten antyder att de studerade föräldraparen förhandlade om föräldraledigheten, vilket betyder att det
inte på förhand var givet hur ledigheten skulle fördelas. Besluten fattades utifrån såväl värden, ideal och normer som hushållets ekonomi och arbetsförhållanden. Det var i högre grad mannens än kvinnans arbetsförhållanden som beaktades i beslutet. De normer och ideal som beslutet om fördelning av föräldraledighet baserades på var ofta jämställdhet och en gemensam syn på föräldraskap samt vad som var det bästa för barnet. Resultaten pekade emellertid även på att traditionella könsnormer fanns med, om än i bakgrunden, i hur föräldrar valde att fördela ledigheten (SOU 2014:28, s. 15). Det är dock också så att normerna för att män överhuvudtaget ska vara föräldralediga är starka, att andelen män som tar ut föräldrapenning är hög och att antalet använda dagar ökar över tid. När det blir tal om längre ledigheter för män och kortare för kvinnor är emellertid den sociala acceptansen mindre (O’Brien och Wall 2017). Attityderna till en jämställd fördelning av föräldrapenningen är också, i ett nordiskt perspektiv, starka i Sverige. Under 2012 tillfrågades personer i fem länder om bland annat attityderna till att dela den betalda föräldraledigheten. Svenska respondenter var de mest positiva till att dela, 70 procent svarade att ledigheten skulle fördelas jämställt. Motsvarande andel i exempelvis Danmark var 46 procent, och i Finland 44 procent (Edlund och Öun 2016). I samma undersökning var stödet för en traditionell familjemodell, med en manlig huvudförsörjare och en kvinnlig hemmavarande förälder, mycket lågt i Sverige. Modellen med två föräldrar som delar obetalt och betalt arbete (dual-earner/dual-carer) och modellen där både mannen och kvinnan arbetar, men där kvinnan tar ett större ansvar för hem och omsorgsarbete (one-and-a-half earner model), hade ungefär lika stort stöd. Yngre respondenter föredrog den mer jämställda modellen. Modellen där båda föräldrarna arbetar heltid hade inte så stort stöd i Sverige. (Ibid.)
Flera studier pekar på att traditionella normer som påverkar vem som tar hand om barnet ofta leder till en mindre jämställd uppdelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Detta kan också antas gälla för föräldraledigheten. (Duvander m.fl. 2015; Evertsson m.fl. 2015; Alsarve och Boye 2012). En tidigare studie visade att män som tagit ut åtminstone två månaders ledighet arbetade färre timmar efter återgång till arbetet, en indikation på att obetalt och betalt arbete kan fördelas mer jämnt (Duvander och Jans 2009). I en studie från 2016 jämfördes inkomstskillnaderna inom lesbiska och heterosexuella par, innan och efter att paren skaffat barn. Slutsatsen var att även vid jämförbara eko-
nomiska förhållanden innan paren fick barn så väljer lesbiska par en mer jämställd arbetsfördelning. Eftersom paren fattar sina beslut utifrån liknande ekonomiska förhållanden så tyder resultaten på att deras val av arbetsfördelning inte enbart kan förklaras som ett ekonomiskt rationellt beteende utan även kan relateras till t.ex. könsnormer (Moberg 2016).
Män och kvinnor kan fortfarande sägas ha starka och separata roller när det kommer till föräldraledighet. Exempelvis är fortfarande det vanligaste scenariot att mamman är hemma först, sammanhängande och på heltid, medan pappans ledighet är mer uppdelad och senarelagd, eventuellt även mer i form av samtida ledighet. Variationen i uttaget av föräldrapenning är också betydligt större för män än för kvinnor (se vidare i kapitel 6).
4.5.2. Skilda villkor i arbetslivet
Eftersom mäns och kvinnors utbildningsnivå spelar roll för hur föräldrapenningen används och fördelas har det ofta antagits att män med en lägre utbildningsnivå har mer traditionella värderingar kring familj och arbete. En alternativ förklaring kan emellertid vara att fördelningen påverkas av skilda möjligheter i arbetslivet, dvs. att det kan finnas organisatoriska skillnader mellan och inom olika arbetsplatser i hur man ser på möjligheterna att kombinera familjeliv och arbetsliv (Haas och Hwang 2009). Arbetsplatsfaktorer och även normer på arbetsplatsen kan spela en stor roll. Det kan exempelvis innebära att män med högre utbildning och lön befinner sig i positioner där de har större förhandlingskraft när det gäller att möta de utmaningar som finns i exempelvis arbetsgivares och kollegors attityder till föräldraledighet (O’Brien och Wall 2017). Det kan också innebära att det skiljer sig mycket åt mellan yrken, positioner i arbetslivet och villkoren för anställning, exempelvis avseende flexibla arbetstider, villkor för föräldralön eller föräldrapenningtillägg som sammantaget påverkar både behovet av att använda föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning och även normer på arbetsplatsen.
Det råder exempelvis en tydlig trend att inte ansöka om tillfällig föräldrapenning när barnet är sjukt utan i stället ”vobba”, dvs. att arbeta hemifrån med det sjuka barnet närvarande och med bibehållen lön. Enligt en undersökning som fackförbundet Unionen genomförde
2017, ”vobbar” sju av tio tjänstemän i privatanställd sektor och andelen är ökande.37 Möjligheten att ”vobba” är dock ojämnt fördelad och de som har ett arbete med bundna arbetstider och som exempelvis behöver en ersättare vid frånvaro kan naturligtvis inte ”vobba” på samma sätt som dem med mer flexibelt arbete. Det kan skapa en obalans mellan obetalt och betalt arbete mellan olika arbetsmarknadssektorer och inom olika företag. Fördelningen av tillfällig föräldrapenning mellan föräldrar kan av dessa anledningar inte heller utgöra en säker indikation på hur vården av barnet faktiskt fördelas. Möjligheten att ”vobba” är emellertid inte enbart positiv och kan öka på stressen i arbetslivet. I ovan nämnda undersökning svarade 40 procent att de helst skulle slippa att arbeta och vårda det sjuka barnet samtidigt och att nästan tio procent upplever det som ett krav från arbetsgivaren att de arbetar hemifrån (ibid).
Attityder och stöd för pappors föräldraledighet i större svenska företag har utvecklats mycket positivt mellan 1993 och 2006 visar en studie från 2009 (Haas och Hwang 2009). Både formellt och informellt stöd har ökat, dvs. både sådant stöd som utgör uttalade målsättningar eller ger goda villkor och informella strukturer, t.ex. som att chefer och medarbetare är positivt inställda. En förklaring till den positiva trenden kan finnas inom exempelvis institutionell teori. Teorin innebär att företagen svarar upp till de samhällsförändringar, både i kulturella och politiska sammanhang, som stödjer och uppmuntrar ett mer jämställt föräldraskap och jämställdhet.
Genom att vara en tilltalande arbetsgivare med t.ex. erbjudanden om flexibla arbetstider kan attraktiv arbetskraft förmås söka sig till en arbetsgivare och i högre utsträckning stanna kvar. Strategier om förstärkt och bibehållen kompetensförsörjning är därför ytterligare en anledning att aktivt stödja arbetstagares möjligheter till föräldraledighet, exempelvis genom att erbjuda både män och kvinnor möjlighet till föräldralön etc. En stor andel av arbetskraften med långvariga anställningar har tillgång till försäkringsavtal kring föräldralön och föräldrapenningtillägg som kan ge ökade möjligheter och goda förutsättningar för föräldraledighet, men som också kan vara normerande genom att sätta villkor för minsta anställningstid samt föräldraledighetens tid och förläggning.
37 Se Svenska Dagbladet, Allt fler väljer att ”vobba”, www.svd.se/allt-fler-vobbar-i-stallet-foratt-vabba, den 25 januari 2017.
4.5.3. Påverkansarbete – statlig styrning m.m.
Regeringen har under en följd av år genom uppdrag och mål i regleringsbrevet styrt Försäkringskassan mot att verka för ett jämställt användande av föräldraförsäkringen. Målet har sett olika ut över tid. Målsättningen var tydlig i regleringsbrevet för budgetåret 2005; skillnaderna i uttag av föräldrapenning mellan barnets föräldrar skulle minska. Under ett antal år styrdes myndigheten mer mot att peka på informationens vikt för föräldrarnas val av hur föräldrapenningen skulle fördelas. I regleringsbrevet för Försäkringskassan för budgetåret 2010 angavs att ”föräldrar ska genom Försäkringskassans information få goda förutsättningar att välja hur man vill fördela föräldrapenningdagarna mellan sig”. För att ytterligare peka på valfriheten framför att direkt styra mot att dagarna ska delas lika formulerades målet i regleringsbrevet för budgetåret 2012 på följande vis: ”Försäkringskassans information ska ge föräldrar goda kunskaper om föräldraförsäkringens regelverk och därmed skapa förutsättningar för valfrihet, ett jämställt föräldraskap och makt över livssituationen”. Det mål som nu gäller för Försäkringskassan, enligt regleringsbrevet för budgetåret 2017, är följande. ”Försäkringskassan ska verka för ett jämställt användande av föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Försäkringskassans information ska bidra till att föräldrar får bättre kunskap om föräldraförsäkringens regelverk”. Försäkringskassan har under åren gjort olika insatser för att uppnå de uppsatta målen, från olika kampanjer för ett mer jämställt nyttjande till att diskutera normer och normbrytare. Försäkringskassan har exempelvis haft en uppmärksammad kampanj kring temat att dela lika. Kampanjen om att dela lika har förts bland annat via tv och Försäkringskassans hemsida och är avsedd som inspiration till att dela föräldrapenningen mer jämställt och också att öka kunskapen om varför. Myndigheten är också aktiv inom sociala medier. Företrädare för Försäkringskassan har uppgett att gensvaret på kampanjerna och insatserna från dem som kontaktar myndigheten inte har varit odelat positiva och att uppdraget av det skälet självklart kan vara svårt. Försäkringskassan har också ett antal olika verktyg för planering av föräldraledighet, på ”Mina sidor” som kräver inloggning med e-legitimation eller i ”Föräldrakollen”, där det är möjligt att simulera och planera föräldraledighet för en eller två personer. Hänsyn tas till skatter, lönenivåer etc. Det senaste målet i regleringsbrevet om in-
formationsgivning kommer att redovisas i årsredovisningen för 2017, dvs. efter det att utredningen lämnat sitt betänkande. Försäkringskassan har dock under 2017 genomfört kampanjer i anslutning till mors dag där fokus legat på regionala jämförelser i uttaget av föräldrapenning och en riktad kampanj till föräldrar som inte använder någon föräldrapenning. Myndigheten har vidare haft samarbeten med bland annat Pensionsmyndigheten om effekter på pensionen av att dela lika samt informerat och utbildat personal på Barnmorskemottagningarna i Göteborg och vårdkedjan kring Kvinnokliniken Östra Sjukhuset, Sahlgrenska Universitetssjukhuset. Även internt arbetar Försäkringskassan med frågan, genom att med hjälp av intervjuer med handläggare uppmärksamma arbetet för ett jämställt uttag och genom att ta fram ett samtalsstöd för handläggare som möter föräldrar. Samtalsstödet består av frågor och svar för att underlätta attitydpåverkande samtal i mötet med föräldrarna.
Även andra myndigheter har genomfört informationsinsatser kring föräldraledighet och fördelning av obetalt omsorgsarbete. Pensionsmyndigheten har pekat på vikten av att dela på föräldraledigheten och att inte ensidigt arbeta deltid under en följd av år då det ger negativa effekter på pensionen.
Länsstyrelserna har i en gemensam kampanj informerat om myter, normer och fakta kring föräldraskap och föräldraledighet genom kampanjen ”dela på det”.38 Kampanjen har funnits dels på internet och i sociala medier och även spridits genom affischer. Syftet med kampanjen är att skapa diskussion kring frågan om delat föräldraansvar och kampanjen har sin utgångspunkt i det jämställdhetspolitiska delmålet om en jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet.
Även de fackliga förbunden arbetar med att uppmärksamma och sprida information kring föräldrapenningtillägg och föräldralön, ibland enbart genom att informera om regler och villkor, i vissa fall genom att aktivt framhålla fördelarna med att dela föräldrapenning och föräldraledighet mer lika.
Lagstiftningens normerande betydelse kan vara mycket stor. Att föräldrapenningen är delad med hälften var för vardera föräldern och att dagar reserveras för respektive förälder påverkar samhällets och familjernas inställning till hur omsorgsarbetet kan fördelas och får
38 Se www.lansstyrelsen.se/Jonkoping/Sv/manniska-och-samhalle/jamstalldhet/Pages/ Kampanjen-delap%C3%A5det.aspx
effekter på hur män och kvinnor använder föräldrapenning och fördelar föräldraledigheten (Hobson 2014; Rush 2015). Att föräldrapenningen i grunden är delad lika mellan föräldrarna har dock inte fått samma genomslag som de reserverade månaderna. Det är reserveringen av tid som i hög utsträckning blivit normerande och accepterad. Samtidigt har kvinnors ledighetslängd inte minskat särskilt i takt med mäns ökade uttag utan har fortsatt att ligga på en betydligt högre nivå än mäns.
4.6. Dagens arbetsliv och möjligheten till föräldraledighet
Det kan konstateras att det finns stora skillnader mellan kvinnors och mäns ställning på arbetsmarknaden och ekonomiska situation i Sverige. Kvinnor och män befinner sig på olika delar av arbetsmarknaden och kvinnor har i genomsnitt lägre löner och inkomster än män. I de sektorer där kvinnor utgör en majoritet är lönerna lägre än i de delar av arbetsmarknaden där män är i majoritet. Kvinnor gör i mindre utsträckning än män karriär i de yrken där både kvinnor och män arbetar; det brukar sägas att det finns ett glastak. Män är betydligt oftare än kvinnor egenföretagare. Kvinnor har i högre utsträckning tidsbegränsade anställningar och har oftare längre förvärvsavbrott, arbetar oftare deltid och tar i genomsnitt en större del av ansvaret för hushållsarbetet och barnen och andra anhöriga, såsom åldriga föräldrar, än vad män gör (se vidare SOU 2014:74). Det sker en utveckling i riktning mot ökad jämställdhet, men den går relativt långsamt. Föräldraförsäkringen spelar en viktig roll, såväl när det gäller att få män och kvinnor att etablera sig på arbetsmarknaden och därmed få en god ekonomisk standard under småbarnsåren som när det gäller att underlätta för föräldrar att kombinera arbetsliv och familjeliv. Föräldraförsäkringen syftar också till att garantera en grundtrygghet under föräldraledigheten även för dem som inte tagit sig in på arbetsmarknaden.
Den könssegregerade arbetsmarknaden medför att arbetslivet kan skilja sig avsevärt åt mellan kvinnor och män vad gäller t.ex. arbetsmiljö, arbetstid, möjlighet att påverka sitt arbete, mental och fysisk ansträngning, arbetets omfattning och flexibilitet samt möjligheterna till avancemang och löneutveckling. Eftersom fler kvinnor än män både är tidsbegränsat anställda och arbetar deltid innebär det också att
det i hög grad är kvinnor som svarar upp mot de krav dagens mer flexibla arbetsliv ställer på anpassning och tillgänglighet. Dessa skillnader kan i förlängningen tänkas medföra könsskillnader avseende såväl hälsa som möjligheten att kombinera familjeliv med arbetsliv. Villkor på arbetsmarknaden kan styra behoven av föräldraförsäkringen liksom incitamenten till och möjligheterna att vara föräldraledig. Förutsättningarna för en jämställd fördelning av föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och föräldraledighet påverkas och varierar följaktligen mellan olika sektorer, olika yrkeskategorier och positioner i arbetslivet m.m. (se mer i kapitel 6).
Det finns samtidigt stora skillnader i vilka möjligheter och svårigheter som föräldrar har att förena arbetsliv och familjeliv inom gruppen män och inom gruppen kvinnor. Utsikterna till löneökning, karriärutveckling, god arbetsmiljö och möjligheter till flexibilitet i arbetet ser väldigt olikartade ut och ger därmed förutsättningar för olika syn på föräldraledighetsperioden och på fördelningen av hem- och omsorgsarbetet på kort och lång sikt. I vissa branscher och yrken är rätten till ledighet och ersättning för exempelvis vård av barn en nödvändig förutsättning, utan den kan föräldern inte försörja sig eller få möjlighet att stanna hemma när barnet är sjukt. När föräldern har tillfälliga och korta anställningar, eller är anställd vid behov kan det vara svårt att få exempelvis tillfällig föräldrapenning, eftersom det inte är helt klart hur föräldern skulle ha arbetat. För företagare kan det vara svårt att vara borta från arbetet både när barnet är sjukt och under längre perioder av föräldraledighet.
I vissa branscher är möjligheten att arbeta hemma med ett sjukt barn mycket stor. Den friheten och flexibiliteten kan dock även skapa förväntningar från arbetsgivaren om oavbruten tillgänglighet, vilket kan ha negativa effekter för den enskilda arbetstagaren i form av stress och sämre möjligheter att kombinera omvårdnadsansvar med arbetade timmar. En ökning av tillfälliga anställningar och att kvinnor och män får en lösare eller mer osäker anknytning till arbetsmarknaden kan innebära utmaningar även i förhållande till föräldraförsäkringen. Det kan exempelvis påverka möjligheten att planera föräldraledighet, att kombinera föräldraledighet och arbete samt att fastställa en rättvisande sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Varaktighetskravet för fastställande av SGI skapar utmaningar för dem som försörjer sig genom uppdrag. Dessa problem är gemensamma för samtliga socialförsäkringar och införandet av historisk SGI kan i vissa fall öka förut-
sägbarheten och ge mer rättvisande villkor i arbetslivet, oavsett anställningsform. Även för företagare kan det vara problematiskt att få en sjukpenninggrundande inkomst fastställd, särskilt i ett uppstartsskede. För närvarande görs det skillnad på företagsform när det gäller skydd i fråga om beräkningen av SGI under ett företags uppstartsskede, men förslag till förändringar när det gäller detta har remitterats (se Regeringskansliet, Socialdepartementet 2017a).
Rätten till deltidsarbete med stöd av föräldraledighetslagen (1995:584) är baserad på vad som är normalarbetstiden i branschen. Möjligheten att gå ned i arbetstid när barnet är yngre än åtta år ger förutom kortare arbetstider även en möjlighet att styra arbetstidens förläggning. En sådan möjlighet kan exempelvis ge föräldrar som arbetar oregelbundet eller som arbetar kvällar, helger och nätter en möjlighet att anpassa arbetstiderna till en situation som underlättar kombinationen av familjeliv och arbetsliv. En sådan möjlighet kan vara särskilt viktig för kvinnor som har arbetaryrken där det endast är 36 procent av kvinnorna som enbart arbetar dagtid och vardagar jämfört med 53 procent av männen. Bland tjänstemän är det 73 procent av männen och 74 procent av kvinnorna som enbart arbetar dagtid. Föräldraledighetslagens bestämmelser samt möjligheten till föräldrapenning för del av dag kan ge föräldrarna en större möjlighet att anpassa sitt arbetsliv under en period då barnen är små.
Studerande föräldrar är en heterogen grupp, där en del har arbetat före studierna och andra inte. Ersättningen från föräldrapenningen varierar därför. Många studerande föräldrar arbetar också parallellt med studierna, vilket ger dem utökade möjligheter att använda föräldraförsäkringen. I likhet med vad som gäller för företagarna är skyddsreglerna avseende SGI olika för olika grupper av studenter. De som studerar med studiemedel har en möjlighet att skydda sin tidigare SGI, medan de som finansierar studierna på annat sätt inte har motsvarande rättighet. Förslag om ett utökat skydd för studerande utan studiemedel har remitterats under hösten 2017 (Regeringskansliet, Socialdepartementet 2017b).
Eftersom kraven och möjligheterna i arbetslivet skiljer sig åt mellan föräldrar, ser även behoven av föräldraförsäkringen olika ut. Det är därför av vikt att försäkringen kan anpassas till de olika behov som finns på arbetsmarknaden, i olika familjer och över tid. Socialförsäkringen är dock baserad på vissa generella principer, som exempelvis inkomstbortfallsprincipen, och avvikelser och undantag i försäkring-
en bör införas med restriktivitet. Regelverket bör vara lätt att överskåda – det ökar möjligheten till planering för både föräldrar och arbetsgivare.
Det finns också en stor grupp föräldrar som står utanför arbetsmarknaden, antingen tillfälligt på grund av tillfällig arbetslöshet, sjukdom eller studier, eller under långa perioder, i vissa fall utan att alls etablera sig på arbetsmarknaden. För de kvinnor och män som står långt ifrån arbetsmarknaden kan föräldrapenningen och möjligheten till längre föräldraledigheter förstärka ett utanförskap och förlänga etableringstiden, särskilt om barnen föds eller adopteras med korta intervall. Samtidigt ska föräldrapenningen garantera en viss ekonomisk standard för barnfamiljer och för barns levnadsförhållanden. Grundnivån bör tillsammans med andra stödsystem ge förutsättningar för en god ekonomisk standard samtidigt som den inte ska ställa upp trösklar eller minska incitamenten till arbete.
Konsekvenserna av en mycket långvarig frånvaro från arbetsmarknaden i kombination med deltidsarbete och ett stort ansvar för hem- och omsorgsarbete kan dock bli långtgående, med ett högt antal obetalda timmars arbete som inte ger samma samhälleliga skydd som betalt arbete. Den sjukpenninggrundande inkomsten blir lägre liksom ersättningen vid exempelvis sjukdom och vård av barn m.m. Även pensionens storlek påverkas negativt av de sammantagna effekterna av lägre arbetsinkomster.
Jämställdhet på arbetsmarknaden kan inte uppnås bara med hjälp av bestämmelserna inom föräldraförsäkringen. Det är dock klart att en mer jämn fördelning av obetalt och betalt arbete, där föräldraförsäkringen är en komponent, spelar en stor roll för kvinnors frånvaro från arbetsmarknaden under framförallt småbarnsåren. En mer jämställd fördelning av föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och föräldraledighet leder till att mäns frånvaro från arbetet ökar jämfört med i dag medan kvinnors närvaro ökar. Ett jämställt arbetsliv, i meningen lika möjligheter att förena arbetsliv och familjeliv, förutsätter därmed att omsorgsarbetet i stort, men även det obetalda arbetet, delas mer lika mammor och pappor emellan. På så sätt ges bättre förutsättningar att balansera krav från arbetet och de behov som finns inom familjen. Jämställdhet inom en sektor påverkar möjligheten till jämställdhet inom en annan.
Normer och föreställningar om roller och arbetsfördelning har också betydelse för hur kvinnor och män fattar beslut om förvärvs-
arbete och förvärvsavbrott samt även för hur arbetsgivarna ser på kvinnor och män på arbetsmarknaden. I takt med att allt fler män är föräldralediga allt längre tid förändras normerna. Det är i dag mer självklart att en nybliven pappa kommer att vara föräldraledig, i alla fall under en kortare period, än vad som var fallet tidigare. I takt med denna beteendeförändring förändras även normer på arbetsplatsen och i samhället och de båda fenomenen växelverkar och förstärker varandra. Introduktionen av reserverade månader har haft stor effekt på mäns uttag av föräldrapenning, regelverket har en normerande effekt och kan påverka arbetsgivare, medarbetare och föräldrar att göra nya val. Regelverket och de bakomliggande motiven om att till exempel stödja en mer jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet kan dock inte ensamt styra föräldrarna. Regelverket interagerar med andra normer exempelvis på arbetsplatsen, i samhället i stort och i familjer samt med personliga uppfattningar. Sverige utmärker sig på många sätt som ett mycket jämställt land. Det europeiska jämställdhetsinstitutets (European Institute for Gender Equality) jämställdhetsindex mäter utvecklingen inom jämställdhetsområdet fördelat över sex områden: arbetsmarknad, hälsa, tid, ekonomi, utbildning och makt. Sverige hade under 2017 den högsta noteringen inom Europeiska unionen med ett index på 83 av 100 (EIGE 2017).
Förlegade föreställningar om mannen som huvudförsörjare och kvinnan som huvudsakligen ansvarig för obetalt hem- och omsorgsarbete lever dock fortfarande till viss del kvar. En segregerad arbetsmarknad, med ett ofta högre löneläge och en starkare löneutveckling inom typiskt manliga sektorer kan förstärka den synen. Traditionella roller när det gäller vård av barn kan också innebära att kvinnor förväntas vara föräldralediga en viss tid och ta ett stort ansvar för hemarbetet, vilket kan innebära att förutsättningarna för att exempelvis arbeta heltid begränsas.
För föräldraförsäkringen är det jämställda föräldraskapet, incitamenten till arbete och etablering på arbetsmarknaden före barnafödande samt ökade förutsättningar att kombinera föräldraliv och arbetsliv för båda föräldrarna centrala utgångspunkter. I det sammanhanget spelar det roll att föräldrapenningen är delad med hälften var till vårdnadhavarna då det sänder ett budskap om ett jämställt föräldraskap. Att det därutöver är dagar som är reserverade för vardera föräldern kan ytterligare uppmuntra män att använda föräldrapenning och därmed styra mot en mer jämställd fördelning. Föräldraförsäkringen
är dock inte ett isolerat styrmedel mot jämställdhet. Även kompletterande lagstiftning inom områden som skatter, pensioner, arbetsgivarnas extra betalningar av exempelvis föräldralön och föräldrapenningtillägg, skydd mot diskriminering och rätt till återgång i arbete spelar stor roll. Dessutom spelar normativa faktorer liksom arbetsplatsfaktorer stor roll för att forma hur omsorgsarbetet fördelas mellan kvinnor och män (O’Brien och Wall 2017). Förändringen av normer och attityder sker långsamt men genom att utmana normer och föreställningar om hur män och kvinnor ska fördela betalt och obetalt arbete, inklusive fördelningen av omsorgen om barnen, kan steg tas för att förbättra jämställdheten på arbetsmarknaden.
5. Familjeförhållanden i Sverige
Barnfamiljernas levnadsförhållanden och synen på föräldraskap har förändrats sedan föräldraförsäkringen infördes 1974. När föräldraförsäkringen infördes bestod en familj i de allra flesta fall av vad som ofta benämns som en kärnfamilj, dvs. en familj där alla barn är föräldrarnas gemensamma. Det var också i denna kontext som försäkringen utformades. I dag är sju av tio barnfamiljer vad som i statistiken kan presenteras som kärnfamiljer. Ungefär en fjärdedel av alla barn har föräldrar som har separerat eller aldrig har bott tillsammans. Två av tio familjer har en ensamstående förälder, oftast en ensamstående mamma. Samtidigt är knappt en av tio familjer en ombildad familj, dvs. en familj där en eller båda föräldrarna har barn från ett tidigare förhållande. Det saknas officiell statistik om hur vanligt det är att barn har fler än två vuxna som utövar ett föräldraskap, exempelvis när en ensamstående kvinna eller ett lesbiskt par väljer att gå samman med en man eller ett manligt par för ett delat föräldraskap. Barns familjesituation ser alltså olika ut. Samtidigt som behovet av föräldrapenningförmåner kan variera medför regelverkets konstruktion att vissa familjer kan ha begränsade möjligheter att använda förmånerna. I utredningens direktiv anges att det finns ett behov av att samhällets stöd till barnfamiljerna är flexibelt utformat. Vidare anges att utredningen ska undersöka möjligheterna att underlätta för olika familjekonstellationer att använda föräldraförsäkringen och vid behov föreslå förändringar. Utredningen ska särskilt se över möjligheten för de föräldrar som är ensamma i vården och omsorgen av barnet att avstå föräldrapenning till någon annan försäkrad.
I detta kapitel görs en översyn av nuvarande regelverk för att se i vilka fall det finns begränsningar i möjligheterna att använda föräldrapenningförmånerna. Kapitlet inleds med en redogörelse över olika familjeförhållanden i Sverige. Därefter utreds vilka möjligheter det
finns för olika familjekonstellationer att använda föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning.
5.1. Vad är en familj?
Det finns ingen entydig definition av vad en familj är. Familjen är dock i de allra flesta kulturer utgångspunkten för samhällets organisation och av såväl regeringsformen som Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) framgår att familjen och familjelivet ska värnas. Svensk lagstiftning saknar således en rättslig definition av vad en familj är, och familjer är inte heller i sig bärare av några juridiska rättigheter eller skyldigheter. Vad lagstiftningen reglerar är i stället de inbördes relationer individer i olika konstellationer har till varandra, såsom samboförhållanden, äktenskap, föräldraskap och släktskap. För familjemedlemmar medför olika familjekonstellationer specifika rättsverkningar för de individer som ingår. (Mägi och Zimmerman 2105, s. 17) Tidigare var vigseln det som var avgörande för att en familj skulle anses etablerad, medan på senare tid har barn kommit att få stor betydelse för när en familj ska anses vara etablerad (Schiratzki 2107, s. 52).
En familj kan se ut på många olika sätt. Kärnfamiljen, som vid införandet av föräldraförsäkringen var utgångspunkten, har fått sällskap av många andra familjekonstellationer och mer än vart femte barn växer upp i en annan familjekonstellation än den med båda sina rättsliga föräldrar. I Sverige finns familjer där barnen stadigvarande bor med båda föräldrarna, ombildade familjer med bonusbarn och bonusföräldrar, ensamstående föräldrar, barn som bor växelvis, regnbågsfamiljer och flera andra familjekonstellationer. Barn kan även ha föräldrar som bor eller arbetar i ett annat land än Sverige.
Med begreppet kärnfamilj avses normalt en man och en kvinna med gemensamma barn. Med bonusfamilj, styvfamilj eller ombildad familj avses en familj där flera av medlemmarna i familjen inte har genetiska eller juridiska band till varandra. Det kan till exempel röra sig om en förälder som efter en separation har flyttat ihop med en ny partner som kanske också har barn. En regnbågsfamilj eller hbtqfamilj kan definieras som en familj där en eller flera av föräldrarna är hbtq-personer, till exempel en familj med föräldrar av samma kön eller en familj där en eller flera av föräldrarna är transpersoner eller
har transbakgrund. Ett begrepp som vuxit fram under senare år är stjärnfamilj. Det finns olika definitioner av begreppet stjärnfamilj. En definition är att begreppet omfattar alla sorters familjer. En annan, kanske vanligare, definition är att stjärnfamiljer är alla familjer som inte är kärnfamiljer.
5.2. Familjer i Sverige
I Sverige finns ungefär två miljoner barn under 18 år. Detta antal har varit relativt konstant sedan början av förra seklet trots att den totala befolkningen har ökat. Sedan slutet av 1960-talet har antalet födda i Sverige varierat mellan knappt 90 000 och 120 000 barn per år. Det har historiskt fötts något fler pojkar än flickor, cirka 106 pojkar på 100 flickor. År 2016 föddes 60 199 pojkar och 57 266 flickor. Orsakerna till den relativa kraftiga variationen över tid i antalet födda barn går att finna i t.ex. faktorer som konjunkturcykler, förändringar i socialförsäkringssystemet som berör t.ex. föräldrapenning och sjukpenninggrundande inkomst m.m.
Källa: SCB statistikdatabasen.
0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000 100 000 110 000 120 000 130 000
0
10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000 100 000 110 000 120 000 130 000
1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016
Pojkar Flickor Totalt
I genomsnitt har det sedan 1970 fötts cirka 1,8 barn per kvinna och cirka 1,7 barn per man. I figur 5.2 redovisas den summerade fruktsamheten vilken visar hur många barn som en kvinna i genomsnitt skulle föda under sin fruktsamma period utifrån den vid tidpunkten för beräkningen gällande fruktsamheten. Liksom antalet födda barn per år varierar den summerade fruktsamheten och 2016 var den 1,85 barn per kvinna och 1,67 barn per man.
Barnafödandet skiljer sig åt för kvinnor födda i olika länder. Kvinnor födda i EU-länder får i genomsnitt färre barn än inrikes födda, 1,56 barn i jämförelse med 1,78. Kvinnor som är födda i länder med låg utvecklingsnivå (HDI) utanför Europa hade 2016 ett fruktsamhetstal på 3,24. Det är framförallt de första åren efter invandringen som barnafödandet är högt. (SCB 2017c)
Att överhuvudtaget bli förälder är något som är mycket vanligt för både män och kvinnor. För de födelseårgångar kvinnor som precis avslutat sin fertila period har cirka 14 procent inte fött något barn och om hänsyn tas till adoption är cirka 13 procent av kvinnorna barnlösa. Andelen barnlösa är högre för män än för kvinnor, runt 18 procent. (SCB 2011)
Källa: SCB statistikdatabasen.
0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4 1,6 1,8 2,0 2,2 2,4
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Män
Kvinnor
Ur ett internationellt perspektiv är den summerade fruktsamheten för kvinnor i Sverige hög. Inom EU (EU-28) låg den på 1,58 barn per kvinna under 2015. Frankrike hade den högsta nivån med 1,96 och den lägsta fanns i Portugal med 1,3 barn per kvinna. (Eurostat) Även kvinnornas ålder vid första barnets födelse skiftar mellan EU-länderna. Åldern då kvinnor börjar föda barn har stor betydelse för det slutliga antalet barn som de kommer att föda.
Källa: Eurostat.
Både för kvinnor och män har den genomsnittliga åldern vid första barnets födelse ökat över tid. Sedan 1970 har genomsnittsåldern vid första barnets födelse ökat från cirka 24 år till 29 år för kvinnor och från 26,6 till 31,5 år för män, se figur 5.4.
Möjligheten att bli förälder genom internationell adoption har minskat under ett antal år. År 2016 adopterades 259 barn till Sverige via en adoptionsorganisation. Det är en minskning med runt 25 procent jämfört med antalet adoptioner som skett de senaste tre åren och med nästan 66 procent på tio år. Det finns flera förklaringar till varför de internationella adoptionerna minskar, exempelvis att välståndet och
Belgien
Bulgarien
Tjeckien
Danmark
Tyskland
Estland
Irland
Grekland
Spanien
Frankrike
Kroatien
Italien
Cypern
Lettland Litauen
Luxemburg
Ungern Malta
Nederländerna
Österrike
Polen
Portugal
Rumänien
Slovenien
Slovakien
Finland
Sverige
Storbritannien
Island
Norge
Schweiz
EU 28
1,2 1,3 1,4 1,5 1,6 1,7 1,8 1,9 2,0
26,0 26,5 27,0 27,5 28,0 28,5 29,0 29,5 30,0 30,5 31,0
Su m m erad fr uk ts am he t
Ålder
inhemska adoptioner har ökat i adoptionsländerna och att acceptansen för ensamstående mödrar har ökat.1
Källa: SCB statistikdatabasen.
Not: Den lodräta axeln börjar inte på noll.
En höjd medelålder vid första barnets födelse är alltså något som kan observeras i många industrialiserade länder. Andelen unga som fortsätter till högre studier ökar, framförallt för kvinnor, och inträdesåldern på arbetsmarknaden ökar. Eftersom föräldrapenningen är baserad på förälderns inkomst och dessutom innefattar ett kvalificeringsvillkor för högre ersättning är det vanligt att både kvinnor och män etablerar sig på arbetsmarknaden innan de får barn. Studier visar att benägenheten att få ett första barn ökar med ökad inkomst för både kvinnor och män (RFV 2001). Ett uppskjutet barnafödande skulle kunna innebära att kvinnor och män inte hinner få lika många barn som tidigare. Bland dem som får ett första barn är det vanligt att få ett andra, 83 procent av kvinnorna som får ett barn får även minst ett andra barn. Av tvåbarnsmödrarna födde 34 procent åtminstone ett barn till. Hur många barn kvinnor föder mäts då den fertila perioden är över, dessa data avser kvinnor födda 1970 vid 40-årsdagen.
1 Se www.mfof.se/sv/Pressinformation/Statistik-2016/, hämtad 2017-11-16.
20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33
20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
män
kvinnor
Om hänsyn tas till samtliga kvinnor, även de som inte får barn, visar statistiken att när kvinnor födda 1960 var 30 år hade nästan hälften, 46 procent, fått minst två barn. Motsvarande andel för kvinnor födda 1970 var enbart 37 procent. Tio år senare var det 73 procent av de som föddes 1970 som fått minst två barn, samma andel som för kvinnor födda 1960 (dvs. vid 40 års ålder). Det senarelagda barnafödandet har alltså inte spelat roll för tvåbarnsfödslarna för kvinnor. Andelen män som får två barn, sett till samtliga män, är lägre än för kvinnor. För män födda 1970 var det cirka 58 procent som fått två barn vid 40 års ålder, en något lägre andel än för män födda 1960. Av samtliga kvinnor födda 1970 var det 24 procent som fått minst tre barn när de var 40 år, andelen kommer sannolikt att öka något när hänsyn tas till ytterligare ett par års barnafödande (SCB 2011). Enligt statistiken anses män gå ur den ålder då de kan bli föräldrar senare (55 år) än kvinnor (45 år).
En stor andel kvinnor och män blir således föräldrar, och får även fler än två barn. Tiden mellan det första och andra barnet ligger på i genomsnitt 40 månader för generationer födda efter 1970 (se vidare i avsnitt 7.12). För att ta hänsyn till att barnafödandet inte är helt avslutat för senare kohorter beräknar Statistiska centralbyrån (SCB) så kallade övergångssannolikheter, dvs. sannolikheten att gå från t.ex. första till andra barnet efter en viss tid.
Utbildningsnivån har betydelse för barnfödandet. SCB beskriver att om en jämförelse görs utifrån kvinnors utbildningsnivå är det kvinnor med den lägsta utbildningsnivån som fått flest barn i genomsnitt. Men kvinnor med högre utbildning får också många barn och genomsnittet ökar i den gruppen. En förklaring är att allt fler kvinnor har en eftergymnasial utbildning. Bland kvinnor födda 1980 är minst tre års eftergymnasial utbildning den enskilt vanligaste utbildningsnivån. Av kvinnor födda 1975, som var 38 år vid mätningen, så var det 85 procent av dem som har minst tre års eftergymnasial utbildning som fått minst ett barn. Motsvarande andel bland kvinnor med förgymnasial utbildning var 81 procent.2
2 Se www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Artiklar/Vanligare-att-hogutbildade-blir-mammor/
Källa: SCB, befolkningsframskrivning 2017-04-12.
Antalet födda barn förväntas öka de närmaste åren, liksom antalet barn i samtliga åldersklasser. Antalet barn i den yngsta åldersklassen 0–2 år väntas öka med cirka åtta procent under perioden medan barn i förskole-, respektive låg- och mellanstadieåldern, dvs. barn i åldern 3–6 respektive 7–12 år, förväntas öka med cirka 14 respektive 18 procent. Antalet barn 13–17 år förväntas öka med cirka 21 procent.
5.2.1. Olika familjekonstellationer
I majoriteten av familjerna, åtta av tio, finns det ett eller två hemmavarande barn under 18 år. År 2015 var det cirka 42 procent av familjerna med barn 0–17 år som hade ett hemmaboende barn, 43 procent hade två hemmaboende barn, 12 procent hade tre barn och tre procent hade sammantaget fyra eller fler hemmaboende barn under 17 år. År 2011 hade 15 procent av alla barn som föddes minst ett halvsyskon, som alltså innebär att någon av föräldrarna har barn sedan tidigare med någon annan partner. SCB:s statistik visar att det under 2000-talet har blivit något mindre vanligt att skaffa barn med flera partners. (SCB 2013b)
0
100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 800 000
2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
0-2 år
3-6 år
7-12 år
13-17 år
Antal födda
Källa: SCB statistikdatabasen.
Sju av tio barnfamiljer är vad som i statistiken ofta benämns som kärnfamiljer, där alla barn är föräldrarnas gemensamma. Knappt en av tio familjer är en ombildad familj, dvs. en familj där en eller båda föräldrarna har barn från ett tidigare förhållande. Två av tio familjer har en ensamstående förälder, oftast en ensamstående mamma.3 Antalet familjer med hemmaboende barn i åldrarna 0–5 år har ökat i antal över tid, det är dock inga större relativa skillnader mellan familjetyper sett under perioden 2000–2014, se figur 5.6.
För barn som är något äldre är det mer vanligt att bo med en ensamstående mamma eller pappa än vad som är fallet för yngre barn, antalet familjer med barn i åldern 6–12 år har minskat sett till hur det såg ut i början av 2000-talet, se figur 5.7.
3 Se www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/levnadsforhallanden/levnadsforhallanden/barnoch-familjestatistik/pong/statistiknyhet/barn--och-familjestatistik-2015/, hämtad 2017-11-16.
Källa: SCB statistikdatabasen.
Källa: SCB statistikdatabasen.
0
100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
År
Ensamstående far
Ensamstående mor
Övriga familjer, gifta/sambor
Ombildade familjer, gifta/sambor
Kärnfamiljer, gifta/sambor
0
100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
År
Ensamstående far
Ensamstående mor
Övriga familjer, gifta/sambor
Ombildade familjer, gifta/sambor
Kärnfamiljer, gifta/sambor
Nedan visas hur familjesammansättningen varierar med barnets ålder. Bland de yngsta barnen bor nära nio av tio med båda sina föräldrar. I takt med att barnen blir äldre är det fler som varit med om en separation mellan föräldrarna och det är således en högre andel av de äldre barnen som bor tillsammans med en ensamstående förälder eller en förälder och en styvförälder. Bland 17-åringar bor fyra av tio med en ensamstående förälder eller en förälder och en styvförälder.4
Källa: SCB statistikdatabasen.
Det saknas officiell statistik om hur vanligt det är att barn har fler än två vuxna som utövar ett föräldraskap, exempelvis när en ensamstående kvinna eller ett lesbiskt par väljer att gå samman med en man eller ett manligt par för ett delat föräldraskap. I statistiken registreras barnet utifrån var det är folkbokfört även om det är så att barnet t.ex. bor växelvis hos två olika föräldrapar. I en intervjustudie med lesbiska föräldrar med barn födda från och med 2003 framkom att efter det att de rättsliga förutsättningarna att bilda familj inom parrelationen förbätt-
4 Se www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Artiklar/136-000-barn-bor-med-en-styvforalder/, hämtad 2017-11-16.
- 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
10 11 12 13 14 15 16 17
0-17
Barns ålder
Sammanboende ursprungliga föräldrar
Sammanboende mor och styvförälder
Sammanboende far och styvförälder
Ensamstående mor
Ensamstående far
Bor med annan person än föräldrar
rats, genom förändrade regler för juridiskt föräldraskap och rätt till insemination, valdes i större utsträckning än tidigare familjebildning med en lösning där fler föräldrar än två vuxna utövar ett föräldraskap bort till förmån för föräldraskap inom en parrelation. (Zetterqvist m.fl. 2011).
När det gäller de barn som lever med föräldrar av samma kön finns också begränsade statistiska uppgifter. SCB angav att det 2012 fanns totalt ungefär 2 200 barn som hade en eller två föräldrar som levde i ett samkönat äktenskap eller registrerat partnerskap. Av de barn som levde med båda sina föräldrar, inom äktenskap eller registrerat partnerskap, hade 1 200 barn två kvinnor som vårdnadshavare medan 60 barn hade två män som vårdnadshavare.5 SCB har från och med 2014 ett nytt och förändrat hushålls- och familjebegrepp. Detta påverkar jämförbarheten före och efter 2014. Förändringen innebär att det inte i statistiken är möjligt att identifiera hushåll med två vuxna personer av samma kön. SCB har valt denna definition då evalueringar visar att den ger minst fel (definitionen gäller såväl i inkomststatistiken som i den officiella hushållsstatistiken). Därtill använder andra länder den nu gällande definitionen och SCB har valt att anpassa sig till detta.6
5.2.2. Gemensam och ensam vårdnad
Det allra vanligaste är att föräldrar delar vårdnaden om ett barn. När ett barn föds får de föräldrar som inte är gifta bekräfta faderskap eller föräldraskap och anmäla att de önskar gemensam vårdnad. I vissa fall krävs en adoption innan vårdnadsfrågan kan avgöras. Fram tills dess att vårdnadsfrågan är avgjord är det oftast den som fött barnet som har ensam vårdnad om barnet. Det kan ibland ta ett tag innan gemensam vårdnad registreras eller utredningen är klar. Uppgifterna nedan anger andelen barn utifrån vårdnadsförhållanden den 31 december 2014 och utifrån barnets uppnådda ålder, vilket innebär att uppgifter om vårdnad för barn som är yngre än ett år inte finns med i denna statistik.
5 Se www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Artiklar/Fler-kvinnor-an-man-ingar-samkonade-aktenskap/, hämtad 2017-11-16. 6 Se www.scb.se/Grupp/Anv%C3%A4ndarr%C3%A5d/M%C3%B6tesanteckningar/Valfar dsstatistik-2015-04-13.pdf, hämtad 2017-11-16.
Källa: SCB statistikdatabasen.
Not: Vänstra axeln startar inte från noll.
Andelen föräldrar med ensam vårdnad ökar något för äldre barn, men det är mycket vanligt att den gemensamma vårdnaden kvarstår även efter t.ex. en separation. För de barn som föräldrarna har gemensam vårdnad om, är det vanligast att föräldrarna även sammanbor, se figur 5.9.
Det förekommer också att föräldrar med ett gemensamt barn som är antingen gifta eller sambor inte har gemensam vårdnad om barnet, i de flesta fall är det då mamman som har ensam vårdnad. Det är dock inte särskilt vanligt förekommande, särskilt inte för gifta föräldrar där föräldrarna per automatik får gemensam vårdnad om barnet och det krävs aktiva åtgärder för att frångå den. I sambohushåll är det antalsmässigt fler barn för vilka enbart mamman har vårdnaden än vad som är fallet när föräldrarna är gifta, men andelen av gemensamma barn till sammanboende föräldrar som har ensam vårdnad är ändå endast två procent (SCB statistikdatabasen), se figur 5.10.
91 92 93 94 95 96 97 98 99 100
1 år 2 år 3 år 4 år 5 år
Barnets ålder
Ensam vårdnad - far
Ensam vårdnad - mor
Gemensam vårdnad - andra än båda biologiska föräldrar
Gemensam vårdnad - båda biologiska föräldrar
Källa: SCB statistikdatabasen.
5.2.3. Barns boende
Av barn i åldrarna 0–17 år är det vart fjärde barn som har särlevande föräldrar. I en enkätstudie har SCB studerat hur barn bor efter en separation och föräldrarna har fått uppge hur många dagar per månad barnet brukar bo hos dem. De barn som bor ungefär lika mycket hos båda föräldrarna bor i genomsnitt 15,6 dagar per månad hos sin mamma och 14,9 dagar hos sin pappa. Barn som bor mest hos sin mamma bor hos henne 24,4 dagar per månad och hos sin pappa 6,1 dagar. Barn som bor mest hos sin pappa bor i genomsnitt hos honom 23,8 dagar per månad och 6,7 dagar hos sin mamma. (SCB 2014)
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
1 år 2 år 3 år 4 år
Barnets ålder
Ensamstående far
Ensamstående mor
Samboföräldrars gemensamma barn
Gifta föräldrars gemensamma barn
Källa: SCB statistikdatabasen.
Växelvist boende, dvs. att barnen bor ungefär lika mycket hos båda föräldrarna, är en ökande boendeform för barn efter att föräldrarna har separerat. Bland de barn som nyligen (de senaste två åren) varit med om en separation är det närmare hälften av barnen som har växelvist boende. I en enkätstudie från SCB genomförd 2012 visas att det är vanligast bland barn som är 7–9 år att ha växelvist boende, i den åldersgruppen bor nästan hälften av barnen ungefär lika mycket hos båda föräldrarna. Både bland yngre och äldre barn är växelvist boende mindre vanligt. För barn i åldersgruppen 1–3 år är det drygt vart tredje barn som bor växelvis, huvuddelen (60 procent) bor bara eller mest hos mamman.7 Socioekonomiska faktorer som utbildningsnivå och inkomst samvarierar med hur barnen bor. För pappor tyder resultaten i SCB:s studie på en ökad grad av växelvist boende ju högre utbildningsnivå och inkomst papporna har. Växelvist boende är mindre vanligt bland mammor och pappor som har lägst utbildningsnivå och de lägsta inkomsterna. I de fall båda föräldrarna tillhör de hushåll som har de 25 procent lägsta inkomsterna (taxerad förvärvsinkomst) är det tre
7 Se www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Artiklar/Fler-barn-bor-vaxelvis-hos-mamma-och-pappa/, hämtad 2017-11-16.
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Barnet bor kvar, föräldrarna växlar
På annat sätt Mest hos pappan Bara hos pappan Mest hos mamman Bara hos mamman
Ungefär lika mycket hos båda
Procent
fjärdedelar av barnen som bor mest hos mamman. Bland föräldrar som tillhör de 25 procent som har de högsta taxerade förvärvsinkomsterna är det i stället sex av tio barn som bor växelvis. (SCB 2014)
Barn som vårdas eller bor utanför det egna hemmet
Socialtjänsten i kommunerna har i uppdrag att ge olika typer av insatser till barn och unga som behöver skydd eller stöd. En sådan åtgärd kan vara att placera barnet för vård eller boende utanför det egna hemmet. Familjehem är den vanligaste placeringsformen. Enligt 3 kap. 2 § socialtjänstförordningen (2001:937) avses med familjehem ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot bland annat barn för stadigvarande vård och fostran och vars verksamhet inte bedrivs yrkesmässigt. En vistelse i ett familjehem kan vara en kortare tid eller i flera år. Om barn behöver placeras för vård utanför det egna hemmet ska socialtjänsten i första hand verka för återförening och för att barn och föräldrar har kvar kontakten under placeringen (6 kap. 1 § socialtjänstlagen [2001:453]). Det ska också i första hand övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående (6 kap. 5 § socialtjänstlagen).
Ett barn kan också placeras i bland annat familjehem med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU. I 1 § LVU anges att insatser inom socialtjänsten för barn och ungdom ska göras i samförstånd med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen. Om behövlig vård av en person som är under 18 år inte kan ges med samtycke av den som har vårdnaden om barnet och i vissa fall barnet själv, ska han eller hon under vissa förhållanden ändå beredas vård. Det gäller bland annat om det finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas på grund av t.ex. brister i omsorgen eller fysisk eller psykisk misshandel (2 § LVU).
Under 2016 var det 4 676 barn mellan 0–12 år som var placerade i familjehem med stöd av socialtjänstlagen (heldygnsvård). 2 487 barn i samma ålder var placerade i familjehem med stöd av LVU. (Socialstyrelsen 2017) Barn kan också ha varit föremål för placering med stöd av både socialtjänstlagen och LVU under året. Enbart barn med svenska personnummer ingår i statistiken.
5.2.4. Sammanfattande beskrivning av olika familjekonstellationer
Sammanfattningsvis kan konstateras att det är mycket vanligt för både kvinnor och män att bli föräldrar. Familjelivet och familjens sammansättning kan se olika ut och variera över tid men mer än 87 procent av alla kvinnor kommer någon gång under sin livstid att behöva vara föräldralediga, medan detsamma är fallet för cirka 82 procent av männen. Av de kvinnor och män som får ett barn är det också vanligt att få ytterligare minst ett barn. Det är 83 procent av kvinnorna som får ett barn som sedan får minst ett barn till. Män får barn senare i livet och i högre åldrar än kvinnor. Män får också sammanlagt något färre barn än kvinnor vid en jämförelse av kvinnor och män födda under samma år. Det innebär att kvinnor i högre utsträckning än män blir föräldrar och att de dessutom får fler barn. Det är dessutom fler kvinnor än män som lever i ett ensamståendehushåll med barn och som har ensam vårdnad om barnen. Efter en separation är det även en stor andel av barnen som bor huvuddelen av tiden med mamman, särskilt när barnen är 1–3 år. Förekomsten av växelvist boende, dvs. att barnet bor ungefär lika mycket tid med respektive förälder, har ökat över tid vilket har inneburit att fler män än tidigare nu har en kontinuerlig kontakt med och ansvar för barnets dagliga vård. Detta kan påverka behovet av föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och föräldraledighet för både män och kvinnor. Växelvist boende är dock inte lika vanligt för yngre barn som för äldre, separationer sker också i högre utsträckning när barnet är äldre. I familjer som separerat eller aldrig levt tillsammans kan också ombildningar ske, dvs. att föräldrarna får en ny partner och eventuellt även nya barn, något som kan påverka barns boende, föräldrars behov av föräldraledighet etc.
Kvinnor blir i genomsnitt föräldrar tidigare i livet än män. Även om medelåldern vid första barnets födelse har ökat över tid för både kvinnor och män har skillnaden i ålder varit ungefär densamma. En konsekvens av den skillnaden är att män har haft större möjligheter än kvinnor att avsluta studier, påbörja förvärvsarbete och etablera sig i arbetslivet avseende löner och karriär innan de blir föräldrar. En stor andel av de som blir föräldrar, både kvinnor och män, är dock förvärvsarbetande före barnafödande.
För samkönade par råder olika förutsättningar att bli föräldrar beroende på om de är män eller kvinnor. Mäns möjligheter att bilda
familj är mer begränsade eftersom surrogatmoderskap inte är tillåtet i Sverige eller särskilt tillgängligt som väg att bli förälder. Möjligheten till internationella adoptioner har minskat totalt sett och är i praktiken mycket liten för samkönade par. Det innebär att för samkönade föräldrar råder mycket olikartade förutsättningar vid familjebildandet beroende på om de är män eller kvinnor.
5.3. Vilka möjligheter finns att använda föräldrapenningförmåner enligt nuvarande regelverk?
5.3.1. Föräldrabegreppet inom föräldrapenningen
Ända sedan föräldraförsäkringen infördes 1974 har rätten till föräldrapenning tillkommit den förälder som vårdar barnet (12 kap. 2 § socialförsäkringsbalken, förkortad SFB). I äldre förarbeten anges att med förälder avses biologisk förälder, fosterförälder eller adoptivförälder (prop. 1978/79:168, s. 47). I det nuvarande regelverket finns en uttrycklig koppling till föräldrabalkens regler om vem som räknas som förälder eller barn till någon (se 2 kap. 14 § SFB). Därutöver finns det inom föräldrapenningen ett vidgat föräldrabegrepp som innebär att vissa kategorier av personer likställs med dem som är föräldrar enligt föräldrabalken. I vissa bestämmelser i SFB har dessutom inte bara föräldraskapet betydelse utan även om det är fråga om moderskap eller faderskap. Föräldrabalkens regler redovisas utförligt i kapitel 3.
Det vidgade föräldrabegreppet inom föräldrapenningen innebär att vissa kategorier av personer likställs med föräldrar vilket gör att de också kan få tillgång till föräldrapenning (se 11 kap. 4 § SFB). Dessa personer är förälders make som stadigvarande sammanbor med föräldern, förälders sambo som tidigare har varit gift med eller har eller har haft barn med föräldern, särskilt förordnad vårdnadshavare som har vård om barnet och blivande adoptivförälder. Med make avses en gift person oavsett personens kön (prop. 2008/09:200, s. 381). Begreppet sambo anknyter till regleringen i sambolagen (2003:376) och avser två personer som stadigvarande bor tillsammans i ett parförhållande med gemensamt hushåll. Begreppet särskild förordnad vårdnadshavare regleras i föräldrabalken och är en särskild form av ställföreträdarskap för barn. Begreppet blivande adoptivföräldrar definieras i SFB som den som efter socialnämndens medgivande tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i sitt hem i syfte att adoptera barnet. Det
vidgade föräldrabegreppet infördes i SFB för att möjliggöra att föräldrapenningförmåner kunde lämnas till fler personer än bara den som är förälder enligt föräldrabalkens regelverk. Detta var dock inledningsvis begränsat till att gälla make som bodde med föräldern och sambo som tidigare varit gift med eller har eller har haft barn med föräldern.
5.3.2. Vårdnadshavarens särskilda ställning inom föräldrapenningen
Inom föräldrapenningen skiljer man mellan dem som räknas som föräldrar och dem som räknas som vårdnadshavare. Båda dessa grupper kan ta ut föräldrapenning, men bara den förälder som har vårdnaden om ett barn enligt bestämmelserna i 6 kap. föräldrabalken får en självständig rätt till föräldrapenning. Om föräldern inte är vårdnadshavare till barnet har föräldern ingen egen rätt till föräldrapenning men kan ta ut föräldrapenning om vårdnadshavaren avstår dagar till föräldern. När försäkringen infördes fick föräldrarna själva avgöra vem av dem som skulle ta ut föräldrapenning. Detta gällde oavsett hur den rättsliga eller faktiska vårdnaden var fördelad mellan föräldrarna (prop. 1978/79:168, s. 48). Reglerna utgick alltså inte från vem av föräldrarna som hade vårdnaden om barnet. Den nuvarande ordningen med att det är vårdnadshavarna som har en självständig rätt till föräldrapenning infördes 1986 (prop. 1984/85:78, s. 56 f.). Syftet var framförallt att främja pappornas uttag av föräldrapenning genom en obligatorisk fördelning av dagarna mellan föräldrarna
Nuvarande regelverk innebär att vardera föräldern har rätt till hälften var av det totala antalet dagar med föräldrapenning vid gemensam vårdnad om ett barn (12 kap. 15 § SFB). Den förälder som har ensam vårdnad har i stället rätt till alla dagar (12 kap. 14 § SFB). Även ersättningsnivåerna fördelas lika mellan föräldrarna. Fördelningen innebär att vardera föräldern har rätt till föräldrapenning på sjukpenningnivån eller grundnivån under 195 dagar och på lägstanivån under 45 dagar. Om vårdnadsförhållandena ändras innan samtliga dagar med föräldrapenning tagits ut får frågan om fördelning av dagar på respektive ersättningsnivå bedömas efter de nya förhållandena (prop. 1993/94:147, s. 95).
Utöver den situationen att en förälder ensam har vårdnaden om ett barn kan en förälder i ytterligare två situationer ensam få rätt till samtliga ersättningsdagar. Det ena fallet gäller om en av föräldrarna, vid
gemensam vårdnad, inte har rätt till föräldrapenning. Den andra föräldern får då föräldrapenning för hela tiden. (12 kap. 15 § SFB) Att en förälder inte har rätt till föräldrapenning kan enligt förarbetena t.ex. bero på att han eller hon inte är bosatt i Sverige och inte heller arbetar här (prop. 1994/95:197, s. 16). I doktrinen nämns också den situationen att en förälder inte kan uppfylla kravet i 12 kap. 3 § SFB på att faktiskt vårda barnet, t.ex. på grund av fängelsevistelse (Hessmark m.fl. 2015, s. 266). Det andra fallet är om en förälder på grund av sjukdom eller funktionshinder varaktigt saknar förmåga att vårda barnet (12 kap. 16 § SFB). Med uttrycket ”varaktigt” avses enligt förarbetena att oförmågan att vårda barnet i princip ska vara bestående eller i vart fall kan antas kvarstå under den tid som föräldrapenning kan utges (prop. 1993/94:147, s. 95). Även i en sådan situation får den andra föräldern samtliga dagar med föräldrapenning. Det finns i detta fall inget krav på att föräldrarna ska ha gemensam vårdnad (prop. 2008/09:200, s. 418).
Tre månader med föräldrapenning på sjukpenningnivå är reserverade för vardera föräldern. Övriga dagar kan en förälder avstå till en annan förälder, t.ex. till en förälder som inte är vårdnadshavare. (12 kap. 17 § SFB)
Barnets mor har en särskild rätt till föräldrapenning från och med den sextionde dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse. Hon har också rätt till föräldrapenning efter barnets fördelse även om hon inte har barnet i sin vård. Detta gäller dock längst till och med den tjugonionde dagen efter förlossningsdagen. (12 kap. 5 § SFB)
5.3.3. Föräldrabegreppet inom den tillfälliga föräldrapenningen
Rätt till tillfällig föräldrapenning har en förälder som behöver avstå från att utföra förvärvsarbete i samband med ett barns födelse eller behov av vård eller i samband med att ett barn har avlidit (13 kap. 2 § SFB). I likhet med vad som gäller inom föräldrapenningen anknyter föräldrabegreppet inom den tillfälliga föräldrapenningen till föräldrabalkens regler samtidigt som vissa kategorier av personer likställs med förälder. Det utvidgade föräldrabegreppet är dock mer vidsträckt inom den tillfälliga föräldrapenningen. I likhet med vad som gäller för föräldrapenning likställs med en förälder förälders make som stadigvarande sammanbor med föräldern, särskilt förordnad vårdnadshavare som har vård om barnet och blivande adoptivförälder (11 kap. 4 § SFB).
Vidare likställs förälders sambo. För tillfällig föräldrapenning krävs dock inte att sambon tidigare har varit gift med eller har eller har haft barn med föräldern (se 11 kap. 5 § 1 SFB). Denna ordning infördes 1986. Av förarbetena framgår att det ansågs problematiskt att en sambo inte kunde använda försäkringen när det fanns behov av att ordna barntillsyn i akuta situationer (prop. 1984/85:78, s. 77). Något motsvarande behov ansågs dock inte finnas vad gällde rätten till föräldrapenning eftersom det avsåg planerad ledighet vilket ansågs skulle förbehållas föräldrarna. Inom den tillfälliga föräldrapenningen likställs därutöver även familjehemsförälder med en förälder (11 kap. 5 § 2 SFB). Med familjehemsförälder avses den som har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av barnets föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om barnet (2 kap. 16 § SFB). Enligt ett rättsligt ställningstagande av Försäkringskassan (Försäkringskassan 2005) bör en person som tillfälligt tar hand om ett barn som mist sina ordinarie vårdnadshavare kunna likställas med familjehemsförälder och få en egen rätt till tillfällig föräldrapenning. Detta gäller i avvaktan på att socialnämnden har hunnit besluta om placering i familjehem eller ny vårdnadshavare har utsetts.
5.3.4. Tillfällig föräldrapenning kan ges till en bred grupp personer
Tillfällig föräldrapenning kan alltså lämnas till en förälder och till en person likställd med föräldern. Vårdnadshavaren har inte som inom föräldrapenningen en självständig rätt till dagarna. En ytterligare skillnad jämfört med föräldrapenningen är att den tillfälliga föräldrapenningen i vissa fall kan lämnas till någon annan person än en förälder eller likställd förälder. Det kan bli aktuellt i fyra olika situationer. Syftet med dessa olika möjligheter är framförallt att underlätta för föräldrar som är ensamma i vården av barn och som kan behöva avlastning vid sjukdom men möjligheterna kan även ha betydelse för andra familjekonstellationer (jfr bl.a. prop. 1993/94:220, s. 50 f.). Det finns i huvudsak ingen begränsning av den krets försäkrade till vilken den tillfälliga föräldrapenningen kan lämnas i dessa fall annat än att den person som får dagarna ska vara försäkrad för arbetsbaserade förmåner och avstå från förvärvsarbete. I en av dessa situationer uppställs dock vissa ytterligare krav vilket redogörs för nedan.
En av dessa situationer ger en förälder som skulle behöva avstå från förvärvsarbete i samband med sjukdom eller smitta hos barnet möjlighet att överlåta sin rätt till tillfällig föräldrapenning till en annan försäkrad som i stället för föräldern avstår från förvärvsarbete (13 kap. 8 § SFB). Rätten kan även överlåtas när barnets ordinarie vårdare är sjuk eller smittad och barnet inte har fyllt 12 år samt då barnet omfattas av den tillfälliga föräldrapenningen men inte fyllt 16 år. Möjligheten att överlåta rätt till tillfällig föräldrapenning gäller alla föräldrar och personer som likställs med föräldrar. Det är inte fråga om någon rätt till ytterligare dagar med tillfällig föräldrapenning. Hur många dagar det rör sig om beror i stället på av vilken anledning som den tillfälliga föräldrapenningen tas ut. I förarbetena anges att det får förutsättas att den person som föräldrarna är villiga att anförtro uppgiften att vårda barnet har goda relationer både till föräldrarna och till barnet samt också i övrigt är lämpad för uppgiften (ibid. s. 75). Den tillfälliga föräldrapenning som utgår till den som vårdar barnet ska beräknas på dennes sjukpenninggrundande inkomst och inte på förälderns. Möjligheten att överlåta rätten till tillfällig föräldrapenning till en annan försäkrad infördes 1995. Syftet var att underlätta situationen för ensamstående föräldrar och personer som var jämförbara med sådana föräldrar, bl.a. sammanboende föräldrar där den ena föräldern på grund av sitt arbete vistades på annan ort eller i annat land än den övriga familjen (ibid. s. 53 f.).
De övriga tre situationerna då dagar kan lämnas till en annan försäkrad innebär att Försäkringskassan beslutar att den tillfälliga föräldrapenningen kan lämnas till en annan försäkrad. I dessa situationer är det alltså inte fråga om att föräldern överlåter sin rätt till tillfällig föräldrapenning. En av dessa situationer avser när en förälder är sjuk eller smittad och därför inte kan vårda barnet men annars skulle ha haft rätt till tillfällig föräldrapenning. Försäkringskassan kan i en sådan situation efter medgivande från föräldern besluta att ge en annan försäkrad rätt till tillfällig föräldrapenning (13 kap. 9 § SFB). En förutsättning är att föräldern får sjukpenning eller annan liknande ersättning för samma tid. Bestämmelsen gäller samma vårdfall som regleras i 13 kap. 8 § SFB och kompletterar nämnda paragraf på det sättet att den gäller i de fall föräldern inte själv kan vårda barnet. Eftersom föräldern är sjuk eller smittad uppfyller föräldern inte de grundläggande förutsättningarna för rätt till tillfällig föräldrapenning, nämligen att avstå från förvärvsarbete för att vårda ett sjukt eller smittat barn. Det
finns därför inte någon rätt till tillfällig föräldrapenning att överlåta i detta fall. Bestämmelsen infördes 2001 och syftet var att underlätta situationen för ensamstående föräldrar. I förarbetena framhålls att möjligheten att ge tillfällig föräldrapenning till en annan försäkrad än föräldern enbart gällde vissa avgränsade situationer varför det inte fanns någon risk för att försäkringen genomgick en principiell förändring i riktning mot en allmän barntillsynsförsäkring. (Prop. 2000/01:44, s. 31 f.)
Försäkringskassan kan i ytterligare en situation besluta att en annan försäkrad ska ha rätt till tillfällig föräldrapenning när en förälder är sjuk eller smittad och därför inte kan vårda barnet (13 kap. 31 a § SFB). Denna möjlighet infördes 2010 och riktar sig enbart till ensamstående föräldrar. Avsikten med bestämmelsen är att stödja en ensamstående förälder om han eller hon på grund av sjukdom inte kan vårda sitt barn (prop. 2008/09:194, s. 26). Till skillnad från vad som gäller enligt bestämmelserna i 13 kap. 8 och 9 §§ SFB finns i denna situation inte något krav på att föräldern ska ha haft rätt till tillfällig föräldrapenning och inte heller att föräldern ska ha fått sjukpenning eller annan liknande ersättning för samma tid. Som krav uppställs i stället dels att föräldern inte bor tillsammans med någon som kan beviljas tillfällig föräldrapenning, dels att föräldern enligt bestämmelserna i 12 kap. 14– 16 §§ SFB själv har rätt att uppbära föräldrapenning eller skulle ha haft det. Nämnda bestämmelser i 12 kap. SFB innebär att en förälder har rätt till alla dagar med föräldrapenning om föräldern har ensam vårdnad om ett barn eller om föräldrarna visserligen har gemensam vårdnad men endast en av dem har rätt till föräldrapenning samt när en av föräldrarna saknar förmåga att vårda barnet. Rätten till tillfällig föräldrapenning på denna grund gäller under förutsättning att barnet inte har fyllt tre år.
Slutligen kan Försäkringskassan besluta att en annan försäkrad i vissa fall ska ha rätt till de s.k. pappadagarna, dvs. de tio dagar som kan betalas ut i samband med ett barns födelse eller adoption (13 kap. 11 § SFB). I vilka fall som Försäkringskassan kan fatta ett sådant beslut regleras i fem olika punkter. Punkt ett avser den situationen att det inte finns någon biologisk förälder eller adoptivförälder som har rätt till tillfällig föräldrapenning. Det gäller t.ex. när faderskapet inte är fastställt eller att mamman adopterat själv eller skaffat barn på egen hand genom insemination (Försäkringskassan 2017e, s. 65). Punkt två avser den situationen att barnets mor har avlidit. Punkt tre avser fall då
den andra föräldern avstår från sin rätt till tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse och det skulle vara oskäligt att inte låta honom eller henne avstå. Exempel på situationer när det skulle vara oskäligt är när föräldrarna inte har någon kontakt med varandra eller inte har för avsikt att leva tillsammans. (prop. 2000/01:44, s. 30 och 43). Punkt fyra avser den situationen att den andra föräldern inte kan använda sin rätt till tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse. Det kan handla om att den andra föräldern vårdas på sjukhus med små utsikter att kunna använda dagarna (Försäkringskassan 2017e, s. 66). Punkt fem avser den situationen att den andra föräldern sannolikt inte kommer att använda sin rätt till tillfällig föräldrapenning på grund av kontaktförbud enligt lagen (1988:688) om kontaktförbud eller liknande eller andra särskilda omständigheter. Med liknande eller andra särskilda omständigheter avses bl.a. att den andra föräldern är intagen på kriminalvårdsanstalt utan eller med begränsad möjlighet till permission (ibid. s. 67). Bestämmelsen om att en annan försäkrad än en pappa eller mamma kan få tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse eller adoption infördes 2001. I förarbetena beskrivs hur det blivit allt vanligare att föräldrar separerar och att det finns ett behov av att ge ensamstående kvinnor där det inte finns någon pappa tillgänglig stöd i samband med förlossningen och för den närmaste tiden därefter (prop. 2000/01:44, s. 29 f.). Det anges vidare att en vägledande princip vid utformandet av bestämmelsen varit att utvidgningen bestäms restriktivt och att förslaget inte skulle inskränka pappans rätt till ersättningsdagar.
5.3.5. Jämförelse av möjligheterna att få föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning
I tabellen nedan görs en översiktlig jämförelse av möjligheterna att få föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning för vissa personkategorier. En grundläggande skillnad mellan de olika förmånerna, som inte nämns i tabellen, är att föräldrapenning är både en bosättnings- och arbetsbaserad förmån medan tillfällig föräldrapenning enbart är en arbetsbaserad förmån. För att kunna få rätt till de olika förmånerna krävs dessutom att vissa krav är uppfyllda, bl.a. krävs för rätt till tillfällig föräldrapenning att personen avstår från att utföra förvärvsarbete.
5.3.6. Vem omfattas av ledighetsrätten i föräldraledighetslagen?
Föräldraledighetslagen (1995:584), FLL, omfattar alla arbetstagare i såväl privat som offentlig anställning. Det finns inga undantag för några speciella yrkeskategorier. Lagen ger en arbetstagare som är förälder rätt att vara ledig från sin anställning (1 § första stycket FLL). I äldre förarbeten anges att med förälder avses biologisk förälder, fosterförälder eller adoptivförälder. (prop. 1977/78:104, s. 42). Vidare anges att frågan om en arbetstagare har rätt att få ledighet i egenskap av förälder får lösas med utgångspunkt i det föräldrabegrepp som finns inom socialförsäkringen (ibid. s. 43).
Lagen omfattar också en arbetstagare som utan att vara förälder är rättslig vårdnadshavare och har vård om ett barn, en arbetstagare som har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i sitt hem och en arbetstagare som stadigvarande sammanbor med en förälder under förutsättning att arbetstagaren är eller har varit gift med eller har eller har haft barn med denna förälder (1 § andra stycket FLL).
Lagen gäller dessutom en arbetstagare som får tillfällig föräldrapenning enligt 13 kap. SFB (8 § FLL). Om en förälder har överlåtit sin
rätt till tillfällig föräldrapenning till någon annan försäkrad person tillkommer ledighetsrätten denna sistnämnda person. Behöver en förälder vårda sitt barn när den ordinarie vårdaren blivit sjuk eller smittad har föräldern alltid rätt till ledighet även om rätten till tillfällig föräldrapenning saknas på grund av att barnet är yngre än 240 dagar. Det finns också en ledighetsrätt för arbetstagare som omfattas av bestämmelser i 37 kap. 3 § SFB om rätt till icke tidsbegränsad sjukersättning i vissa särskilda fall.
5.4. I vilka situationer kan det finnas en begränsning i möjligheten att använda föräldrapenningförmåner?
Som framgår av tidigare avsnitt kan föräldrapenningförmåner lämnas till fler personer än den som är barnets vårdnadshavare eller biologiska förälder. Reglerna möjliggör att dagar kan lämnas till en person som är likställd med en förälder och, inom den tillfälliga föräldrapenningen, även till en person som inte är förälder eller likställd förälder. Det är alltså möjligt att vara föräldraledig med ett barn även om man inte är barnets biologiska förälder eller vårdnadshavare. En förälder som är vårdnadshavare och som lever tillsammans med en ny partner som han eller hon ingått äktenskap med kan t.ex. avstå föräldrapenningdagar till sin partner. I familjekonstellationer där två eller flera personer gemensamt har barn ihop är det också möjligt för den eller de som är barnets förälder eller likställd förälder att överlåta dagar med tillfällig föräldrapenning till en person som inte är förälder i den mening som avses i socialförsäkringsbalken, förkortad SFB, och som kan vårda barnet när det är sjukt.
5.4.1. Begränsningar till följd av regelverken
Möjligheten i SFB att lämna dagar med tillfällig föräldrapenning till en annan person än en förälder har successivt ökat genom åren. Det finns alltså en utveckling där lagstiftaren i någon mån beaktat de svårigheter som kan finnas i andra familjekonstellationer än den traditionella kärnfamiljen. Trots detta medför dagens regelverk att det finns begränsningar i möjligheten att använda föräldrapenningförmåner för vissa familjekonstellationer. Begränsningarna gäller främst inom föräldrapenningen.
Olika familjekonstellationer och föräldrabalken
Vissa begränsningar har sin grund i föräldraförsäkringens anknytning till föräldrabalkens regelverk. Detta får bl.a. till följd att om en man får barn med en kvinna som han är gift med, blir han barnets vårdnadshavare och får en självständig rätt till föräldrapenning redan i samband med barnets födelse. Om en man däremot får barn med en kvinna utan att vara gift med henne, eller när två kvinnor får barn, blir enbart den födande mamman vårdnadshavare. Föräldrarna behöver då bekräfta faderskap eller föräldraskap och sedan anmäla om gemensam vårdnad innan den förälder som inte är vårdnadshavare får en självständig rätt till föräldrapenning. Eftersom ett sådant anmälningsförfarande går förhållandevis snabbt torde de problem som detta kan medföra vara begränsade. Bekräftande av faderskap eller föräldraskap kan dessutom göras före barnets födelse, vilket torde kunna snabba på processen än mer även om socialnämnden enligt allmänna råd inte bör godkänna bekräftelsen förrän efter barnets födelse (se 8 kap. Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds föreskrifter och allmänna råd [HSLF-FS 2017:49] om socialnämndens utredning och fastställande av faderskap). I avvaktan på att vårdnadsfrågan blir klar kan den födande mamman avstå dagar med föräldrapenning under förutsättning att kvinnans partner antingen har fastställts vara förälder till barnet eller uppfyller kraven i SFB för att likställas med en förälder, dvs. att de har eller har haft barn tillsammans och även är sammanboende. Kvinnans partner kan också ha eller genom beslut av Försäkringskassan få rätt till tillfällig föräldrapenning, t.ex. i samband med barnets födelse.
En annan konsekvens av att regelverket knyter an till föräldrabalken är att när t.ex. ett lesbiskt par inseminerat sig utomlands eller använt en privat donator måste den födande kvinnans partner adoptera barnet för att få en självständig rätt till föräldrapenning. Adoptionsprocessen kan påbörjas först efter att barnet är fött och kan ta upp till ett år (Moberg 2016, s. 6). Om barnet blivit till genom insemination utomlands har det under adoptionsprocessen endast en förälder. Om barnet kommit till genom en privat donator så är det donatorn som juridiskt sett är förälder till dess närståendeadoptionen har gått igenom. Om den födande kvinnan och hennes partner inte är gifta eller om de är sambo men inte har några gemensamma barn sedan tidigare kan den födande kvinnan, i avvaktan på att adoptionsproces-
sen blir klar, inte heller avstå dagar med föräldrapenning till partnern. Kvinnans partner kan emellertid ha rätt till tillfällig föräldrapenning om den födande kvinnan överlåter dagar.
Vid adoption kan föräldrapenning utgå för en period som inträffar före beslutet om adoption, nämligen från den tidpunkt då socialnämnden har gett sitt medgivande till dess att föräldrarna får ta hand om barnet. Vid närståendeadoption gäller dock att ingen ytterligare föräldrapenning kan betalas ut än den som skulle utgå om adoptionen inte hade ägt rum. Föräldrapenning kan således inte utgå för både den ursprungliga föräldern och den blivande föräldern för samma tid.
Familjekonstellationer där både tre och fyra personer utövar en föräldraroll till ett barn är i dag inte ovanliga. Det kan exempelvis röra sig om ett kvinnligt samkönat par där den ena kvinnan blir gravid genom privat insemination som genomförs tillsammans med en manlig vän och där alla tre personer önskar utöva en föräldraroll. Det kan också röra sig om tre personer i ett förhållande där två av dem blir biologiska föräldrar till ett barn och där man är överens om att även den tredje personen ska utöva en föräldraroll, eller två samkönade par som får barn tillsammans och där alla fyra utövar en föräldraroll. Med dagens regelverk är möjligheten att använda framförallt föräldrapenning begränsad för familjer där fler än två personer utövar en föräldraroll. Det har bl.a. att göra med att enbart två personer kan vara vårdnadshavare för ett barn.
Det händer att två samkönade par som får barn tillsammans väljer gemensam vårdnad om barnet och att den biologiska föräldern i respektive par således är barnets vårdnadshavare. De personer som är vårdnadshavare kan då avstå föräldrapenningdagar till respektive partner om han eller hon uppfyller kraven i SFB för att likställas med en förälder, dvs. är gift och stadigvarande sammanbor med vårdnadshavaren eller om han eller hon är sambo med vårdnadshavaren och om de tidigare har varit gifta med varandra eller har eller har haft barn tillsammans. På så sätt kan fyra personer (två vårdnadshavare och två personer som likställs med föräldrar) ta ut föräldrapenning. De situationer då det saknas en möjlighet att få föräldrapenning är när vårdnadhavaren och hans eller hennes partner inte önskar gifta sig och varaktigt sammanbo eller då de är sambo men inte tidigare har varit gifta med varandra eller har eller har haft gemensamma barn. Utredningen har haft kontakt med Riksförbundet för sexuell upplysning (RFSU) och Riksförbundet för sexuellt likaberättigande (RFSL), som före-
träder bland annat hbtq-föräldrars intressen. RFSL har därvid uppgett att många föräldrar upplever problem i sina kontakter med myndigheterna och att det saknas en kunskap om vilka möjligheter det finns att använda föräldrapenningen. RFSL har i samarbete med Försäkringskassan arbetat för att få till stånd en bättre rådgivning till föräldrar som identifierar sig som hbtq-föräldrar.
I ombildade familjer med bonusbarn och bonusföräldrar kan regelverket också medföra begränsningar i möjligheten att använda föräldrapenning för en bonusmamma eller bonuspappa. Barnets vårdnadshavare kan visserligen avstå dagar med föräldrapenning till en bonusförälder som vårdnadshavaren är gift med och bor tillsammans med. Regelverket är dock begränsat så att ett avstående till vårdnadshavarens sambo endast kan göras om de har varit gifta med varandra eller har eller har haft barn tillsammans. Sambon kan dock få tillfällig föräldrapenning utan krav på tidigare äktenskap eller gemensamma barn eftersom föräldrabegreppet är mer vidsträckt inom den tillfälliga föräldrapenningen.
En förälder som ensam har vårdnaden om ett barn har en egen självständig rätt till alla dagar med föräldrapenning. För dessa föräldrar kan situationen se mycket olika ut. En situation kan vara att det finns två biologiska föräldrar som inte lever tillsammans och där endast den ena föräldern har vårdnaden om barnet men båda har ett samarbete om barnet och ger varandra stöd och avlastning. Vårdnadshavaren kan då avstå dagar till den andra föräldern. Den förälder som har vårdnaden om barnet kan vara sambo med en person som inte är biologisk förälder till barnet. Om de är gifta eller om de tidigare har varit gifta med varandra eller om de har eller har haft gemensamma barn likställs personen med en förälder och kan få möjlighet att använda de dagar med föräldrapenning som föräldern avstår. En förälder som är ensam om att ta hand om sitt barn kan dock ha en svårare situation eftersom det inte finns någon annan förälder som är tillgänglig för barnet, varken ur ett ekonomiskt eller vårdande perspektiv. I dessa fall kan det förhållandet att föräldrapenning inte kan lämnas till en annan person än en förälder eller likställd förälder vara ett problem. Om en ensamstående förälder blir sjuk och inte kan vårda sitt barn finns det genom den utvidgade rätten till tillfällig föräldrapenning en förhållandevis stor möjlighet för en annan person än föräldern att få tillfällig föräldrapenning för att vårda barnet i stället för föräldern. Någon motsvarande möjlighet finns dock inte inom föräldrapenningen för en ensamstå-
ende förälder som är frisk men som har behov av avlastning och stöd av en annan person i vården av barnet. När barnet är äldre än tre år är det inte möjligt att använda den utvidgade rätten till tillfällig föräldrapenning.
I vissa fall kan, trots att gemensam vårdnad föreligger, endast en av föräldrarna ensam ha faktisk vård om barnet. Så kan vara fallet när en av föräldrarna inte är bosatt i Sverige och inte heller arbetar här. Den föräldern har då inte rätt till föräldrapenning. I ett sådant fall får den andra föräldern föräldrapenning för alla dagarna för barnet. Detsamma gäller om en förälder på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning varaktigt saknar förmåga att vårda barnet. Även bland dessa föräldrar kan det finnas de som är helt ensamma om den faktiska vården av barnet och som kan ha behov av avlastning och stöd av en annan person men där nuvarande regelverk inte ger utrymme för att lämna föräldrapenning till en annan person. Barns boende efter en separation kan också påverka möjligheterna och behoven av att använda föräldrapenning. Efter en separation är det vanligare att barn bor huvuddelen av tiden hos mamman än hos pappan. Växelvist boende blir allt vanligare, men bland barn i åldrarna 1–3 år är det enbart vart tredje barn som bor på det sättet (SCB 2014). Det kan påverka möjligheten för den förälder som inte stadigvarande bor med barnet att använda föräldrapenning och exempelvis ha en sammanhängande, längre föräldraledighet.
Familjehemsföräldrar, föräldraförsäkring och föräldraledighet
Ett barn som är placerat i familjehem kan normalt sett inte vårdas med föräldrapenning eftersom en familjehemsförälder i de flesta fall inte har vårdnaden om barnet. Det är enligt nuvarande regelverk inte heller möjligt för vårdnadshavaren att avstå föräldrapenning till en familjehemsförälder om denne inte samtidigt är förälder eller en person som kan likställas med förälder. Eftersom det vid en placering av ett barn för vård eller boende utanför det egna hemmet i första hand ska övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående (se 6 kap. 5 § socialtjänstlagen [2001:453]) kan detta ibland vara fallet. I de situationer då vårdnadshavaren inte vill avstå dagar, eller det inte är möjligt att avstå dagar, finns det dock ingen möjlighet till föräldrapenning för familjehemsföräldrar. När ett barn har varit placerat i
samma familjehem under tre år från det att placeringen verkställdes ska socialnämnden särskilt överväga om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden enligt 6 kap. 8 § föräldrabalken (6 kap. 8 § andra stycket socialtjänstlagen och 13 § sista stycket lagen [1990:52] med särskilda bestämmelser om vård av unga). Om en vårdnadsöverflyttning görs får barnet en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare som då kan ha en självständig rätt till bland annat föräldrapenning, såsom likställd förälder som också är vårdnadshavare (se 11 kap. 4 § 3 samt 12 kap. 14 och 15 §§ SFB). I denna situation är barnet följaktligen, även om placeringen skedde tidigt, över tre år gammalt.
När det gäller tillfällig föräldrapenning har familjehemsföräldrar en självständig rätt till ersättning (se vidare tabell 5.2 ovan). Den tillfälliga föräldrapenningen avser då den situationen att familjehemsföräldern avstår från ordinarie förvärvsarbete för att vårda barnet. Som förvärvsarbete betraktas inte i detta sammanhang vård av barn som har tagits emot för stadigvarande vård och fostran i förälderns hem (13 kap. 6 § första stycket 1 SFB). En familjehemsförälder får ersättning från kommunen i form av arvode för vården av barnet. Sådant arvode kan ingå vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst. Vid beräkningen av tillfällig föräldrapenning för en familjehemsförälder ska emellertid familjehemsersättningen för barnet inte tas med i underlaget (13 kap. 38 § första stycket SFB).
Rätten till föräldraledighet enligt föräldraledighetslagen (1995:584), förkortad FLL, tillfaller även en arbetstagare som har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i sitt hem, vilket omfattar familjehemsföräldrar (jfr definitionen i 2 kap. 16 § SFB). Lagen reglerar bland annat rätten till föräldraledighet på hel- och deltid, med och utan föräldrapenning, och rätt till föräldraledighet när tillfällig föräldrapenning betalas ut. En familjehemsförälder har en självständig rätt till tillfällig föräldrapenning (se ovan) och kan följaktligen utan begränsning använda sig av rätten till ledighet med sådan ersättning. Eftersom en familjehemsförälder normalt inte har rätt till föräldrapenning(se ovan) kan en familjehemsförälder i övrigt enbart använda sig av rätten till hel ledighet utan föräldrapenning (5 § FLL) samt rätten att förkorta sin arbetstid (utifrån normal arbetstid) med upp till en fjärdedel för vård av ett barn som inte har fyllt åtta år eller som är äldre än så men ännu inte har avslutat sitt första skolår (7 § FLL). Det innebär att en familjehemsförälder som tar emot ett barn som är äldre än 18 månader normalt sett inte har rätt till hel ledighet från
sitt arbete med stöd av föräldraledighetslagen. Att det saknas lagstöd för ytterligare ledighet kan medföra att arbetstagaren har små möjligheter till hel ledighet om barnet är äldre än 18 månader trots att det placerade barnet kan ha ett stort omsorgsbehov. Det har vid flera tillfällen diskuterats om ledighetsrätten, i form av tjänstledighet eller föräldraledighet, bör utvidgas för familjehemsföräldrar.8 Ett förslag som presenteras i motionen 2002/03:A325 är att föräldraledigheten vid mottagande av barn för stadigvarande vård och fostran ska gälla i 18 månader räknat från den tidpunkt då arbetstagaren fått barnet i sin vård.
5.4.2. Särskilt om konflikter avseende vårdnad, boende och umgänge samt fördelningen av föräldrapenning och föräldraledighet
Det finns drygt 1,9 miljoner barn i Sverige. Ungefär 25 procent av barnen har föräldrar som har separerat eller som aldrig har bott tillsammans. Varje år berörs nästan 50 000 barn av föräldrars separation (SCB 2013a).
De flesta föräldrar kan efter en separation samarbeta och hittar tillsammans lösningar som rör barnets vårdnad, boende och umgänge. Det är vanligast att även föräldrar som separerar har gemensam vårdnad; över 90 procent av alla föräldrar som separerar har fortsatt gemensam vårdnad och drygt 30 procent av alla barn till separerade föräldrar har ett växelvist boende hos sina föräldrar. Om separationen ägt rum de senaste åren (studien genomfördes 2012/13) är det hälften av barnen som bor växelvis efter en separation. Det finns skillnader beroende på barnets ålder, föräldrarnas ekonomiska situation och utbildningsnivå m.m.9
Det förekommer dock att föräldrar som separerar har en så svår konflikt att det inte är möjligt att samarbeta i frågor som rör barnet eller enas om barnets framtid. För vissa barn innebär det att domstol måste lösa föräldrarnas tvist. Antalet vårdnadsmål i domstol har ökat markant sedan 2006. 2014 års vårdnadsutredning hade bl.a. i uppdrag
8 Se t.ex. svar på fråga 1998/99:305 om rätt till ledighet för familjehemsföräldrar av statsrådet Mona Sahlin den 10 februari 1999, svar på fråga 2000/01:895 om ledighet för fosterföräldrar av statsrådet Mona Sahlin den 23 mars 2001 och motion 2002/03:A325 om fosterföräldrars möjlighet till tjänstledighet av Helene Petersson (S) den 23 oktober 2002. 9 Se www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Artiklar/Fler-barn-bor-vaxelvis-hos-mamma-och-pappa/
att identifiera och analysera de faktorer som kan ha bidragit till denna ökning. I sitt betänkande Se barnet! (SOU 2017:6) bedömer utredningen att antalet tvister i domstol mellan föräldrar om vårdnad om barn mellan 2006 och 2015 sannolikt har ökat med 40–50 procent. Enligt utredningen finns det flera förklaringar till den stora ökningen, och som en av flera troliga förklaringar nämner utredningen dagens mer jämställda föräldraskap. Båda föräldrarna tar i allt större utsträckning lika stort ansvar för hem, barn och försörjning och båda föräldrarna är därför i stor utsträckning delaktiga och engagerade i sina barns liv. Föräldrar som inte lever tillsammans vill fortsätta vara aktiva föräldrar och är beredda att processa om det. Det finns också en förväntan i samhället på att föräldrar ska vara lika delaktiga. Utredningen nämner också en ökad konfliktnivå och konfliktbenägenhet mellan föräldrar som en tänkbar orsak. (Ibid. s. 136 f.) Enligt utredningen har familjerättssekreterare uppgett att det också förekommer att en förälder har ensam vårdnad om barn trots att föräldrarna lever tillsammans och har lika stor del i barnens liv (ibid. s. 142). Statistiken visar dock att detta är mycket ovanligt. Bland sammanboende föräldrar är det cirka en halv procent av barnen som har en förälder med ensam vårdnad när barnet är mellan ett och tre år gammalt. För gifta är andelen ännu mindre.10 Att en förälder som har ensam vårdnad får tillgång till även den andra förälderns reserverade dagar med föräldrapenning kan vara ett incitament till att inte anmäla gemensam vårdnad för sammanboende eller att avtala om ensam vårdnad trots att vårdnaden blev gemensam vid födelsen. Ett sådant förfarande kan dock få långtgående och oväntade konsekvenser, exempelvis om något inträffar som medför att den förälder som har ensam vårdnad är oförmågen att vårda barnet. Vid en separation kan också en förälder stå fast vid att han eller hon ska ha ensam vårdnad även fortsättningsvis, medan den andra föräldern vill ha gemensam vårdnad.
Sedan 2014 är rätten till föräldrapenning fördelad på så sätt att vid gemensam vårdnad om ett barn har vardera föräldern rätt till hälften av dagarna på såväl sjukpenning- eller grundnivån som lägstanivån. Det förekommer dock att en förälder som inte själv använder de dagar med föräldrapenning som är avsatta för henne eller honom inte heller
10 Under 2014 var det totalt 2 860 barn mellan ett och tre år som hade en förälder med ensam vårdnad (oftast en kvinna) trots att barnet levde tillsammans med båda föräldrarna, gifta eller sammanboende (SCB statistikdatabasen).
vill avstå dessa dagar till den andra föräldern. En sådan situation uppkommer vanligen vid en konflikt mellan föräldrarna. Det finns dock inga tillgängliga uppgifter om hur ofta detta förekommer. En konsekvens av att en förälder varken använder sina dagar med föräldrapenning eller avstår dem till den andra föräldern, är att barnets tid med föräldrarna riskerar att bli avsevärt mycket kortare. I den proposition som föregick hälftendelningen av dagarna konstaterade regeringen att detta var olyckligt ur ett barnperspektiv, men också att det torde vara förhållandevis sällsynt att en förälder medvetet vill försämra förutsättningarna för den andra förälderns föräldraledighet eller som ett led i en konflikt för egen del inte tar ansvar för sitt barn och dess bästa avseende längd på ledighet m.m. Ordningen med gemensam vårdnad bygger på tanken att föräldrarna ser till barnets bästa och vill samarbeta om barnet. Om den gemensamma vårdnaden i enskilda fall inte utövas på det sätt som är avsett, kan det snarare bli aktuellt att diskutera vårdnadsfrågan än att regelverket för föräldrapenning ska anpassas utifrån en risk att några få föräldrar inte ser till det bästa för sitt barn. Regeringen ansåg att konflikterna mellan föräldrarna snarare borde minska än öka med förslaget, när det redan från början står klart hur många dagar på olika ersättningsnivåer som vardera föräldern disponerar över. (Prop. 2013/14:4, s. 17 f.)
6. Fördelning och användning av föräldraförsäkring och föräldraledighet
6.1. Utgångspunkter för presentationen
I kapitlet presenteras fakta om hur föräldrapenningen och den tillfälliga föräldrapenningen används, i fråga om tid, omfattning och nivå samt i relation till barnets ålder. Vidare presenteras förändringar i användningen över tid och hur förmånerna fördelas mellan föräldrarna.
När det är möjligt presenteras skillnader i uttaget beroende på socioekonomiska faktorer såsom utbildning och inkomst. Även föräldrarnas arbetsmarknadssituation illustreras, genom beskrivningar av skillnader mellan olika arbetsmarknadssektorer och skillnader utifrån huruvida föräldern är företagare eller inte. Det finns stora skillnader mellan främst hur kvinnor och män använder föräldrapenningen, vilket är den huvudsakliga anledningen till utredningens uppdrag. Den relativa fördelningen av föräldrapenning beskrivs därför i huvudsak som en fördelning som sker mellan mamma och pappa även om det finns många andra familjekonstellationer som kan komma i fråga, t.ex. föräldrar med ensam vårdnad, vårdnadshavare av samma kön och de som trots att de inte är vårdnadshavare kan använda föräldrapenningen exempelvis efter en ombildning av familjen. Ytterligare skäl till att statistiken presenteras utifrån perspektivet kvinna/man är de krav som ställs på att officiell statistik ska vara könsuppdelad. Enligt 14 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken ska individbaserad officiell statistik vara uppdelad efter kön om det inte finns särskilda skäl mot detta. Vidare är den statistik som finns att tillgå om föräldrapenningen i huvudsak uppdelad på om mottagaren av förmånen ur ett aggregerat perspektiv är man eller kvinna. Endast i ett fåtal fall finns
till exempel par presenterade och även då är utgångspunkten oftast en relation bestående av en man och en kvinna.
Statistiken för föräldraförsäkringen baserar sig huvudsakligen på uppgifter från Försäkringskassans register över utbetalda dagar med föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och graviditetspenning. Utbetalning kan ske månaden efter ledigheten ägde rum, eller betydligt senare i de fall föräldern lämnar in en ansökan långt efter ledigheten eller när till exempel omprövningar görs. Eftersom det därmed inte är möjligt att fastställa exakt när i tiden ledigheten skedde och exakt för vilka dagar som till exempel föräldrapenning togs ut, går det inte att med säkerhet fastställa exakt när i tiden ersättningen användes. Det innebär att det därför inte är möjligt att i detalj redovisa när ledigheten ägde rum, hur långvarig den var, vad föräldern gjorde mellan ersättningsperioder etc. Det innebär också att längden på föräldraledighet med exempelvis föräldrapenning enbart kan uppskattas, utifrån registerstatistik eller utifrån de uppgifter som föräldralediga föräldrar lämnar. Den faktiska ledighetslängden skiljer sig därmed från det faktiska föräldrapenninguttaget.
I den mån det är möjligt diskuteras även föräldraledighet i avsnittet, men det är uttaget av föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning som är i fokus eftersom det är den statistiken som kan följas över tid, brytas ned på bakomliggande faktorer etc.
Kapitlet inleds med en kartläggning och analys av hur föräldraförsäkringen och föräldraledigheten används, med särskilt fokus på föräldrapenningens fördelning mellan föräldrarna och med hänsyn tagen till bakgrundfaktorer som utbildningsnivå, inkomster och i vilken sektor föräldern arbetar. I kapitlet presenteras även barnhushållens ekonomiska situation samt en sammanfattning av vilka effekter och konsekvenser nuvarande fördelning av föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och föräldraledighet har för kvinnor och män. Kapitlet avslutas med en kort jämförelse av föräldraförsäkringen i de nordiska länderna.
6.2. En stark koncentration av föräldrapenning till barnets yngre åldrar
I detta avsnitt kartläggs och analyseras uttaget av föräldrapenning utifrån barnets ålder. Med dagens regler kan föräldrarna använda föräldrapenning för barn fram till dess de är tolv år eller den senare tidpunkt då de avslutar det femte skolåret i grundskolan. Uttaget av föräldrapenningförmåner för barn som omfattas av dessa regler kan dock enbart följas fram till tvåårsdagen och därför är den statistik som presenteras nedan baserad på äldre regler, där den övre åldersgränsen för uttag var åtta år eller den senare tidpunkt då barnet avslutar det första skolåret i grundskolan.
6.2.1. Kvinnor har ett tidigare uttag än män
Uttaget av föräldrapenning är i allt väsentligt koncentrerat till barnets tidiga år. Den övervägande majoriteten av de 480 dagarna med ersättning har använts när barnet har fyllt två år, se figur 6.1. Endast omkring 23 procent av de dagar som i genomsnitt användes för ett barn fött 2008 användes efter barnets tvåårsdag, dvs. 104 av de totalt 448 dagar som användes.1 Efter det att barnet har fyllt två år tas föräldrapenningen i genomsnitt ut i korta perioder och ligger på ett lågt antal dagar per barn och år.
1 Anledningen till att redovisningen avser barn födda 2008 är att det är den senaste födelsekohorten för vilken det är möjligt att studera det totala uttaget av föräldrapenning fram till 2016, dvs. barnets det år dessa barn fyller åtta år. I några fall redovisas dock bearbetningar av statistik för barn födda 2007 vilken togs fram av Försäkringskassan på beställning av utredningen i slutet av 2016 och början av 2017 då statistiken för 2016 ännu inte var tillgänglig. Skillnaderna i uttagsmönster mellan åren är dock små.
Källa: Försäkringskassan.
Not: Med nettodagar avses att antalet uttagna dagar har summerats med avseende på omfattning exempelvis så att två dagar uttagna med halv föräldrapenning summerar till en hel.
Det är under barnets två första levnadsår som flest antal dagar med föräldrapenning tas ut. Kvinnans användning av föräldrapenning koncentreras i hög grad till barnets första levnadsår, för barn födda 2008 hade 224 dagar eller 66 procent av det totala antalet dagar som kvinnan använder under hela förmånstiden tagits ut. För män är uttaget störst när barnet är mellan ett och ett halvt och två år. För ett barn fött 2008 tog föräldrarna i genomsnitt ut 345 dagar fram till dess att barnet fyllde två år, männen använde 17 procent av dagarna eller i genomsnitt 58 dagar, kvinnorna 83 procent eller i genomsnitt 287 dagar. Det motsvarar cirka 84 procent av samtliga de dagar som kvinnor tar ut och 54 procent av männens totala antal dagar. Figuren ovan visar uttaget av föräldrapenning och hur det ser ut beroende på barnets ålder. Föräldraledigheten är dock oftast längre i tid än vad som visas av uttaget av föräldrapenning (se avsnitt 6.4). Försäkringskassan har i en enkätundersökning studerat hur relationen föräldrapenninguttag och föräldraledighetens längd förhåller sig (Försäkringskassan 2013c). Om enbart de två första åren i barnets liv studeras visas att mammor är föräldralediga på heltid och deltid i totalt 15,3 månader och pappor i
0 20 40 60 80 100 120 140
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8
Barnets uppnådda ålder
Män
Kvinnor
3,8 månader. Uttaget av föräldrapenning motsvarar enbart 9,5 respektive 2,2 månaders ledighet.
Heltidsledighet är den dominerande formen, men män är lediga på deltid under en större del av sin totala ledighet jämfört med kvinnor. Kvinnor och män sprider på dagarna i ungefär samma utsträckning, relationen föräldrapenninguttag och föräldraledighet är mycket lika. För en föräldrapenningdag går det cirka 1,4 dagar med heltidsledighet (Försäkringskassan 2013c). Det är därmed mycket vanligt för både män och kvinnor att förlänga ledigheten under barnets tidiga år genom att använda obetalda dagar, men flexibiliteten används olika beroende på till exempel inkomstnivåer och utbildning. Eftersom kvinnorna använder ett betydligt högre antal dagar med föräldrapenning blir konsekvensen att ledighetstiden för kvinnor är nästan fyra gånger så lång som för män.
Mellan två- och treårsåldern används i genomsnitt 18 dagar för ett barn, cirka tio dagar för mamman och åtta för pappan. Antalet dagar som används sjunker ytterligare något efter den tidpunkten. När barnet närmar sig åttaårsdagen och möjligheten att använda dagar snart upphör används ett högre antal dagar. Vid barnets åttaårsdag kvarstår i genomsnitt 32 dagar, för vilka föräldrapenning därmed aldrig kommer att tas ut. Skillnaderna mellan mäns och kvinnors användning av föräldrapenning är som störst när barnet är litet, under åren därefter är fördelningen mer jämn sett till genomsnittsiffror. För barn födda under 2008 var det 46 procent av det totala antalet dagar som användes av män (106 dagar i genomsnitt) som användes efter det att barnet hade fyllt två år. För kvinnorna (som i genomsnitt använde 341 dagar) var det enbart 16 procent av dagarna som togs ut efter tvåårsdagen.
Källa: Försäkringskassan, egna bearbetningar.
Figuren ovan visar hur många dagar som föräldrarna i genomsnitt faktiskt använder från och med en viss tidpunkt i barnet liv (barnets uppnådda ålder). Antalet är alltså inte beräknat utifrån den totala mängden dagar som föräldrarna gemensamt kan få för ett barn, dvs. 480 dagar totalt, utan det antal dagar som föräldrarna faktiskt använder. Här är inte en uppdelning mellan män och kvinnor möjlig eftersom det är möjligt att överlåta dagar mellan föräldrarna. Totalt sett används i genomsnitt 441 dagar för barnet.
441
320
203
125
104 94
86
78
72
65
58
51
44
36
27
16
0
0 60 120 180 240 300 360 420 480
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8
Barnets uppnådda ålder
Källa: Försäkringskassan.
Vid en jämförelse av hur föräldrapenningen användes för barn födda 2008 och barn födda 2013 kan samma koncentration till barnets yngre åldrar observeras. I figuren 6.3 ovan studeras tiden fram till dess att barnet är tre år gammalt. Det totala antalet dagar som används för ett barn vid de olika åldrarna är i stort oförändrat mellan de båda åldersgrupperna, men fördelningen mellan föräldrarna förändras en aning. För barn födda 2013 har mäns uttag av föräldrapenning ökat för varje år och kvinnor har minskat sitt uttag. Stora skillnader mellan mäns och kvinnors uttag kvarstår dock.
För barn födda 2014 infördes en begränsning som innebär att maximalt 96 dagar kan sparas till efter barnets fyraårsdag. Det innebär att om föräldrarna inte vill mista rätten till dagar måste 384 dagar användas före den tidpunkten. Reglerna är avsedda att minska användningen av föräldrapenning efter fyraårsdagen. Barn födda från och med 2014 går i statistiken att följa fram till dess att de har uppnått två års ålder, användningen av dagar ligger då svagt under de nivåer som kan observeras för barn födda 2008 respektive 2013. Siffrorna är dock inte helt jämförbara eftersom regeländringen även innebar förändringar i hur statistiken registreras. Enligt Försäkrings-
0 50 100 150 200 250 300 350 400
2008 2013 2008 2013 2008 2013
1 år
2 år
3 år
Män
Kvinnor
kassans utgiftsprognos i oktober 2017 har det för barn födda 2014 observerats ett markant högre (drygt 50 procent) uttag av föräldrapenning under de första nio månaderna 2017 jämfört med uttaget för barn som var tre år under motsvarande period 2016.2 Enligt Försäkringskassan kan detta delvis förklaras av regeländringen den 1 januari 2014 och att barnkullen som omfattas av regeln har fyllt eller kommer fylla tre år under 2017 och fyra år under 2018. För dessa barn kan föräldrar vilja ta ut merparten av dagarna innan barnet fyller fyra år för att inte gå miste om dagar.
6.2.2. Färre föräldrapenningdagar för äldre barn
När barnen blir äldre är det inte bara färre dagar med föräldrapenning per barn som används, det är även färre barn för vilka det används föräldrapenning. Under barnets tidiga år är det mycket vanligt att föräldrarna använder föräldrapenning, för 96 procent av barn som är ett år gamla används föräldrapenning någon gång under året. Andelen är stabil över tid för de yngre barnen.
Källa: Försäkringskassan och Statistiska centralbyrån.
2 Se www.forsakringskassan.se/statistik/publikationer/budget-och-prognos, hämtad 2017-11-20.
Som tabellen visar sjunker andelen barn för vilka föräldrapenning har använts när barnet blir äldre men ligger ändå på en hög nivå. För barn som är fyra år gamla är det 52 procent av barnen för vilka någon av föräldrarna har använt föräldrapenning under året. Andelen varierar mellan 52 och 57 procent för de äldre barnen. För de barn som är äldre än åtta år har rätten till föräldrapenning normalt upphört, men den kvarstår för barn som är adopterade och barn som inte har avslutat första året i grundskolan.
Under perioden 2007 till 2012 har användningen av föräldrapenning för äldre barn ökat. Andelen barn i åldrarna 4–8 år för vilka det används föräldrapenning har ökat; för barn som är sex år har andelen ökat med tio procentenheter, för barn som är sju år har andelen ökat med elva procentenheter. Ökningen kan vara en indikation på ett ökat behov av ledighet från arbetet även när barnet är äldre, men kan även vara ett resultat av att fler män använder fler dagar med föräldrapenning men tar ut dessa dagar senare i barnets liv. Ledighet senare i barnets liv, när det i hög utsträckning deltar i förskoleverksamhet, förskoleklass eller omfattas av skolplikten, kan ha stor betydelse för möjligheten att förena familjeliv och arbetsliv. Det gör det möjligt att förkorta arbetstiden tillfälligt, vara ledig under kortvariga tillfällen såsom när skola eller förskola är stängd, under lov eller kanske för att förlänga ledigheten från barnets verksamhet under sommaren. Möjligheten att vara ledig även med äldre barn kan vara positiv för både barn och föräldrar, men den kan också föra med sig en press på föräldrar att låta barnen vara hemma längre perioder under t.ex. sommarlovet på grund av att förskolor och fritidsverksamhet stänger eller samordnas eller att andra föräldrar är lediga längre perioder (Lorentzi 2004).
Ökningen av uttag för äldre barn kan också vara ett resultat av att fler föräldrar har möjlighet att spara dagar för senare bruk på grund av en förbättrad ekonomisk situation eller för att normen för hur föräldrapenning används har förändrats. Trots ökningen är det så att föräldrapenning inte används för en stor andel av de äldre barnen, för att dagarna är slut redan före denna tidpunkt eller för att föräldrarna av andra skäl inte kan eller vill använda föräldrapenning.
Källa: Försäkringskassan.
Figuren visar uttaget av föräldrapenning för barn mellan fyra och åtta år. Uttaget ligger något högre under tiden då barnet är mellan sex och åtta år, dvs. då barnen lämnar förskolan och övergår till förskoleklass och grundskola. Fördelningen mellan män och kvinnor är mycket jämn, totalt sett använder föräldrarna ungefär 13–15 dagar för barn födda 2008 som är mellan fyra och sju år gamla. Föräldrarna ökar sitt uttag särskilt i perioden då barnet är mellan 7,5 och åtta år, dvs. då rätten till föräldrapenning snart upphör. För de barn som fyller år tidigt på året bibehålls rätten till föräldrapenning fram till dess att barnet har avslutat det första skolåret, vilket ger föräldrarna möjlighet att ta ut föräldrapenning hela vårterminen i första klass. Föräldrarna tar under det sista året ut i genomsnitt 24 dagar för barnet.
Förutsatt att behovet av ledighet är ungefär detsamma, dvs. att föräldrar har liknande behov av ledighet för lov, studiedagar och för t.ex. besök i förskola och skola, så kan den låga användningen för äldre barn antyda att ledighetsmöjligheterna är ojämnt fördelade mellan olika föräldragrupper.
0 5 10 15 20 25 30
2001 2002 2008 2001 2002 2008 2001 2002 2008 2001 2002 2008 2001 2002 2008
4 år
5 år
6 år
7 år
8 år
Kvinnor Män
6.2.3. Variationer i uttaget av föräldrapenning
Det kan också konstateras att spridningen i uttag av föräldrapenning för kvinnor respektive män varierar över barnets ålder. Detta framgår av figurerna 6.5 och 6.6 vilka visar medianuttaget av dagar för män respektive kvinnor efter barnets ålder samt den övre respektive nedre kvartilens uttag, dvs. uttaget för de 25 procent som tar ut störst respektive minst antal dagar.
För kvinnor var medianen av antal uttagna dagar vid barnets åttaårsdag 357 dagar. För de 25 procent av kvinnorna som tog ut flest dagar var uttaget 409 dagar och för de 25 procent som tog ut minst antal dagar var uttaget 289 dagar, dvs. en skillnad på 120 dagar. Medianen av uttagna dagar för män vid barnets åttaårsdag var 80 dagar medan uttaget för den övre och nedre kvartilen var 148 respektive 58 dagar, en skillnad på 90 dagar.
Källa: Försäkringskassan, egna bearbetningar.
Not: Övre kvartil avser gränsen vid vilken 25 procent tar ut fler nettodagar och lägre kvartilen vid vilken 25 procent tar ut färre dagar.
0 20 40 60 80 100 120 140 160
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8
Barns uppnådda ålder
Övre kvartil
Median
Lägre kvartil
Källa: Försäkringskassan, egna bearbetningar.
Not: Övre kvartil avser gränsen vid vilken 25 procent tar ut fler nettodagar och lägre kvartilen vid vilken 25 procent tar ut färre dagar.
6.3. Bakgrundsfaktorer som har betydelse för hur föräldrapenningen används
Sedan tidigare är det belyst att det finns många aspekter som påverkar användningen av föräldrapenning, såsom föräldrarnas utbildningsnivå, inkomst, arbetsmarknadsstatus, ålder och födelseland samt barnets ålder när det kommer till Sverige (se t.ex. SOU 2005:73; Försäkringskassan 2012b; Duvander m.fl. 2015). Störst betydelse har dock kön för när i tiden föräldrapenning används och för hur föräldrapenningen fördelas mellan föräldrarna.
6.3.1. Föräldrarnas utbildningsnivå påverkar
Även om skillnaderna i uttaget är störst mellan olika grupper av män går det även att utläsa skillnader mellan kvinnor med olika inkomst och utbildning. Inkomstuppgifter och uppgifter om högsta registrerade utbildningsnivå avser året innan barnet föddes och kan därmed, eftersom uttagsperioden är lång, komma att förändras över tid. Figu-
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8
Barnets uppnådda ålder
Övre kvartil Median Lägre kvartil
rerna 6.7 och 6.8 visar inte förhållanden mellan par, men det är känt sedan tidigare att även parens relativa inkomster, utbildning m.m. har betydelse.
Källa: Försäkringskassan, egna bearbetningar.
Figuren ovan visar hur mäns uttag av föräldrapenning ser ut efter barnets ålder och pappans högst uppnådda utbildningsnivå året före barnets födelse. Det är oavsett pappans utbildningsnivå under perioden efter barnets ettårsdag som uttaget ökar kraftigast och det är här en skillnad syns mellan män med olika utbildningsnivå. Sett över hela uttagsperioden är ökningstakten ungefär densamma oavsett utbildningsnivå. Pappor med eftergymnasial utbildning har ett betydligt högre uttag än övriga grupper, vilket visar sig i det genomsnittliga uttaget vid åttaårsdagen. Pappor med högst grundskola har vid den tidpunkten använt cirka 80 dagar medan pappor med eftergymnasial utbildning har använt cirka 120 dagar i genomsnitt, en skillnad på 40 dagar.
Bland dem med grundskoleutbildning är det 18 procent som inte har tagit ut en enda dag med föräldrapenning under perioden, bland högutbildade män är andelen sex procent. I gruppen män där uppgifter
0 20 40 60 80 100 120 140
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8
Barns ålder
Grundskola
Gymnasial
Eftergymnasial
om utbildningsnivå saknas är uttaget som lägst (redovisas inte i figuren). I den gruppen är det även en stor andel, 38 procent, som inte har tagit ut en enda dag. Mäns uttag ökar med utbildningsnivå, medan kvinnors uttag minskar när utbildningsnivån är högre. I en undersökning gjord av Försäkringskassan visades att för män med längre eftergymnasial utbildning och forskningsutbildning ökade uttaget ytterligare jämfört med om mannen enbart hade kortare eftergymnasial utbildning (Försäkringskassan 2011b).
Källa: Försäkringskassan, egna bearbetningar.
För kvinnor är det totala uttaget av föräldrapenning högt oavsett uppnådd utbildningsnivå. Kvinnor med eftergymnasial utbildning använder i genomsnitt något färre dagar med föräldrapenning än de med grundskole- eller gymnasieutbildning, vilket kan förklaras av att de delar föräldrapenningen mer lika med den andra föräldern. För kvinnor med eftergymnasial utbildning används i genomsnitt 322 dagar under åttaårsperioden, 340 dagar för dem med gymnasial utbildning och 361 dagar för dem med grundskoleutbildning. Det är ovanligt i samtliga utbildningsgrupper att kvinnor inte använder en enda dag med föräldrapenning.
0 50 100 150 200 250 300 350 400
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8
Barns ålder
Grundskola
Gymnasial
Eftergymnasial
6.3.2. Inkomsten spelar roll för intensiteten i uttaget
Inkomstnivån kan spela stor roll för till exempel hur intensivt föräldrapenninguttaget behöver vara för att föräldrarna ska ha en disponibel inkomst som de kan försörja sig på. För dem med höga inkomster är det också mer vanligt att få föräldralön eller föräldrapenningtillägg från arbetsgivaren, dvs. extra ersättning vid föräldraledighet enligt kollektivavtal eller anställningsavtal. Föräldralön och föräldrapenningtillägg finns inom ett stort antal sektorer på arbetsmarknaden, och många föräldrar med mer långvariga anställningar omfattas, även om villkoren kan skilja sig åt relativt mycket. I de fall då det saknas kollektivavtal kan enskilda avtal ingås mellan arbetsgivaren och den anställde. Enligt Medlingsinstitutet omfattades 2016 omkring 3,6 miljoner anställda av kollektivavtal (inklusive hängavtal3), vilket motsvarade ungefär 91 procent av alla anställda. Andelen som täcks av kollektiv- eller hängavtal varierar mellan olika delar av arbetsmarknaden. Exempelvis täcks 92 procent av arbetarna och 82 procent av tjänstemännen inom den privata sektorn. I offentlig sektor omfattas samtliga anställda av kollektivavtal. (Medlingsinstitutet 2017) Flera undersökningar pekar på att kunskapen om rätten till föräldrapenningtillägg är låg i vissa sektorer och att föräldrar därför kan gå miste om ersättningen (se t.ex. LO 2015; AMF 2017). I undersökningen som AMF stod bakom svarade enbart en tredjedel av föräldrarna att de kände till möjligheten med föräldrapenningtillägg eller föräldralön.
Föräldralönen påverkar möjligheten att kombinera föräldrapenning med obetald föräldraledighet och ändå få en hög ersättning. Som en följd av spridningen av föräldrapenningdagar kan föräldern spara dagar för senare bruk eller ytterligare förlänga föräldraledigheten. Figuren nedan visar hur många dagar med föräldrapenning som män med olika inkomstnivåer4 använder (se kommentarer till figurerna 6.9 och 6.10 för definitioner av inkomstnivåerna). Män med hög inkomst tar ut fler
3 Om en arbetsgivare inte är organiserad i en arbetsgivarorganisation kan denne i stället teckna ett så kallat hängavtal med sina anställdas fackliga organisationer. Ett hängavtal innebär att arbetsgivaren och den fackliga organisationen är överens om att följa de kollektivavtal som gäller inom den aktuella branschen. 4 Uppgifter om inkomst baseras på den pensionsgrundande inkomsten (PGI). Uppgifterna har hämtats från Skatteverket som varje år beslutar om PGI utifrån inkomstdeklarationen. Inkomsterna redovisas per: låg inkomst, medelinkomst, hög inkomst. Låg inkomstnivå avser dem med pensionsgrundad inkomst inom kvintil 1 (för hela populationen), dvs. de 20 procent med lägst inkomst, Medelinkomst avser inkomster inom kvintil 2–4 och Hög inkomst avser inkomster inom kvintil 5, dvs. de 20 procent med högst inkomst.
dagar främst när barnet är yngre, och efter att barnet har fyllt två år utvecklas kurvorna på ett liknande sätt som för män med mellan och låg inkomst. Sett till hela uttagsperioden använder män med den högsta inkomsten 112 dagar, medan män med den lägsta inkomsten använder i genomsnitt 89 dagar. För att få rätt till föräldralön krävs ofta en viss tids anställning och det kan också finnas en bortre gräns för när föräldralön kan betalas ut, exempelvis inom 24 månader från barnets födelse eller adoption (se t.ex. Tjänstemannaavtalen med unionens tolkningar till avtal om allmänna villkor Almega tjänsteförbunden fastighetsarbetsgivarna 2016-06-01–2017-05-31). Tillägget eller föräldralönen kan beräknas utifrån uttagen föräldrapenning eller utbetalas utifrån förälderns ledighet från arbetet. Villkoren kan även styra mot längre sammanhängande ledigheter genom att begränsa antalet perioder för vilka tillägget eller föräldralönen kan betalas ut. Därför kan föräldralönens villkor styra när och i vilken omfattning föräldrarna är föräldralediga.
Källa: Försäkringskassan, egna bearbetningar. * Inkomstnivåerna är definierade som att Låg inkomst avser män med pensionsgrundad inkomst inom kvintil 1 (för hela populationen), Medelinkomst avser inkomster inom kvintil 2–4 och Hög inkomst avser inkomster inom kvintil 5.
0 20 40 60 80 100 120
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8
Barns uppnådda ålder
Låg inkomst
Medelinkomst
Hög inkomst
Figur 6.10 nedan visar att kvinnor med de högsta inkomsterna använder färre dagar med föräldrapenning än kvinnor med de lägsta inkomsterna. De med medelinkomst följer i hög utsträckning uttagmönstret för dem som har låga inkomster. Skillnaderna är relativt små mellan de olika grupperna.
Källa: Försäkringskassan, egna bearbetningar.
* Inkomstnivåerna är definierade som att Låg inkomst avser kvinnor med pensionsgrundad inkomst inom kvintil 1 (för hela populationen), Medelinkomst avser inkomster inom kvintil 2–4 och Hög inkomst avser inkomster inom kvintil 5.
Inkomstens nivå spelar olika roll för uttaget av föräldrapenning beroende på om det är en man eller en kvinna som använder dagarna. Inkomsten kan också användas som ett starkt argument för att välja det ena eller andra uttagsmönstret, t.ex. att den som har höga inkomster inte kan vara föräldraledig så länge eftersom det med hög inkomst följer ett stort inkomstbortfall och ofta ett stort ansvar på arbetet som man därmed inte kan vara frånvarande från för länge. Alternativt kan den med låg inkomst inte vara föräldraledig så länge eller inte alls eftersom förankringen på arbetsmarknaden kan vara svag eller nyligen påbörjad. Dessa argument ses dock främst i anslutning till hur männens föräldraledighet ser ut. Figurerna som presenteras i avsnit-
0 50 100 150 200 250 300 350 400
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8
Barns uppnådda ålder
Låg inkomst
Medelinkomst
Hög inkomst
ten ovan indikerar att hög utbildning och hög inkomst i generella termer har positiv inverkan på mäns uttag av föräldrapenning, medan låg utbildningsnivå och låg inkomst har negativ inverkan. Det motsatta gäller för kvinnor, där utbildningsnivån skulle kunna indikera en mer attraktiv arbetsplats som uppmuntrar till tidig tillbakagång till arbetet och en låg utbildningsnivå och låg inkomst kan betyda en utebliven eller mer osäker anknytning till arbetsmarknaden eller ett behov av att använda många föräldrapenningdagar för att klara försörjningen. Argumentationen kring hur inkomster och utbildning påverkar användningen av föräldrapenning byggs på ett sådant sätt upp utifrån kända könsmönster och roller kring föräldraskapet. Kvinnors föräldraledighet är mer ovillkorad än mäns – kvinnor är föräldralediga en längre tid oavsett förutsättningar och föräldrapenninguttaget planeras utifrån detta, medan det för män fortfarande till stor del är fråga om ett val att vara föräldraledig (se t.ex. Bekkengen 2002). Den helt traditionella uppdelningen av föräldraskapet, här i termer av använd föräldrapenning, är dock i de flesta fall mer uppluckrad. De flesta män (90 procent) använder åtminstone någon dag med föräldrapenning, allt fler tar ut många dagar och andelen par som delar föräldrapenningen lika (en tar minst ut 40 procent av dagarna, ingen mer än 60 procent) ökar för varje år.
Inkomstnivån hos enskilda föräldrar, liksom inom familjeparen påverkar det totala uttaget för barnet. Försäkringskassan har tagit fram uppgifter till utredningen om andelen barn för vilka det har varit ett stort uttag av föräldrapenning och andelen barn för vilka det har varit ett lågt uttag, beroende på föräldrarnas relativa inkomstnivåer. Oavsett inkomstgrupp och föräldrarnas inbördes inkomstförhållande är det få barn där 200 dagar eller färre har använts när barnet är tre år gammalt. Den grupp som sticker ut är den där mannen har högst inkomst och kvinnan lägst, där det är 13 procent av barnen som har föräldrar som har använt enbart 200 dagar eller färre.
Källa: Försäkringskassan, egna bearbetningar.
* Ensamstående redovisas inte uppdelat på kön p.g.a. att antalet män är så få. Not: Lägsta värdet först. Inkomstnivåerna är definierade som att Låg inkomst avser män respektive kvinnor med pensionsgrundad inkomst inom kvintil 1 (för hela populationen), Medelinkomst avser inkomster inom kvintil 2–4 och Hög inkomst avser inkomster inom kvintil 5.
Av tabellen framgår att av föräldrar med gemensam vårdnad där båda har samma inkomstnivå använder de med högst inkomster föräldrapenningen mindre intensivt, 21 procent har använt fler än 390 dagar och enbart sju procent har använt minst 420 dagar för barnet. Av föräldrar med gemensam vårdnad där båda befinner sig i den lägsta inkomstgruppen är det 60 procent som har använt minst 390 dagar vid barnets treårsdag och 47 procent som har använt minst 420.
I par där inkomstförhållandena skiljer sig som mest finns det för de par där kvinnan har låg inkomst och mannen hög tendenser till ett mer intensivt uttag. För 21 procent av barn med föräldrar med detta inkomstförhållande har minst 420 dagar använts. När det gäller barn där i stället mamman har hög inkomst och pappan låg är det enbart 13 procent av barnen för vilka så många dagar har använts.
För föräldrar med ensam vårdnad och låg inkomst är användningen av föräldrapenning mer intensiv än för par där båda har låg inkomst. Ensamståendehushåll med barn har oftare en lägre ekonomisk standard än sammanboendehushåll med barn och kan därför
vara i stort behov av ett intensivt uttag av föräldrapenning på grund av små ekonomiska marginaler. De med ensam vårdnad lever dock inte nödvändigtvis ensamma. Hushåll med ensam vårdnad och hög inkomst har ett mer intensivt uttag än hushåll med gemensam vårdnad där båda föräldrarna har hög inkomst eller där kvinnan i paret har hög inkomst. En förklaring till detta kan vara att föräldern med ensam vårdnad disponerar samtliga dagar och därmed har större möjlighet att ta ut många av dessa men ändå ha dagar kvar för senare bruk (se även avsnitt 6.3.3).
Utöver kvinnan och mannens individuella inkomster påverkar alltså även hushållets sammantagna ekonomi och föräldrarnas relativa inkomster användningen av föräldrapenning. Om inkomstskillnaderna är stora inom hushållet kan föräldrarna på kort sikt vinna på en viss fördelning av föräldraledighet och föräldrapenning, medan en mer jämn inkomstfördelning kan ha en annan effekt. Hur stort glappet mellan föräldrarnas inkomster är spelar roll, liksom på vilken nivå i inkomstfördelningen föräldrarna befinner sig. För ett par där det är stora ekonomiska skillnader mellan föräldrarna, men där båda har höga inkomster kan det finnas större utrymme för att spara ihop en buffert för att båda ska kunna vara föräldralediga, medan i ett hushåll där inkomsterna är mer jämnt fördelade, men där de ekonomiska marginalerna är betydligt snävare, kan resultatet av hur föräldraledigheten fördelas på kort sikt vara avgörande för försörjningen.
Uttag av föräldrapenning efter en separation
Kunskapen är begränsad kring hur föräldrar som separerar använder föräldrapenning. I en nyligen presenterad studie analyseras dock föräldrapenninguttaget bland separerade föräldrar i Sverige som fick sitt första barn under 2002 eller 2003 (ISF 2017a).5 Resultaten i studien visar att för föräldrar som separerat under barnets första åtta levnadsår var det totala uttaget av föräldrapenning påtagligt lägre än för barn vars föräldrar inte hade separerat. Resultaten indikerar också att en stor del av denna skillnad inte berodde på själva separationen, utan på att de som separerade var i genomsnitt yngre och hade sämre ekonomi än de som inte separerade. En förklaring som förs fram är
5 Föräldrarna i undersökningen hade gemensam vårdnad både före och efter separationen.
att föräldrarna i den förstnämnda gruppen inte hade råd att vara föräldralediga i samma utsträckning som de som hade bättre ekonomi. Studien visar också att uttaget av föräldrapenning generellt sett var lägre bland pappor som separerade än bland pappor som inte gjorde det. Ett undantag är dock de separerade pappor som hade höga inkomster vilka i stället ökade sitt uttag av föräldrapenning relativt de pappor med samma inkomstnivå som inte separerade.
6.3.3. Föräldrar med ensam vårdnad använder föräldrapenningen mer intensivt
En förälder som har ensam vårdnad om ett barn disponerar över samtliga dagar med föräldrapenning, vilket kan påverka intensiteten i uttaget av ersättningen. De som har gemensam vårdnad har hälften var av dagarna. För barn födda 2012 och tidigare kan en förälder ta ut föräldrapenning för samtliga sina dagar, dvs. 240 dagar, på sjukpenningnivå utan att den andra föräldern behövde avstå dagar. Detta var en följd av att de olika dagtyperna, dagar på sjukpenningnivå och dagar på lägstanivå, inte var uppdelade mellan föräldrarna. Det nu gällande regelverket innebär emellertid att dagarna är fördelade även utifrån ersättningsnivå. (se 12 kap. 15 § socialförsäkringsbalken). Oavsett vårdnad tas majoriteten av dagarna ut när barnet är litet, men det finns vissa skillnader i hur användningen ser ut.
Källa: Försäkringskassan.
Not: Samma vårdnadsform för barnet under hela perioden, föräldrar med ensam vårdnad redovisas gemensamt då antalet ensamstående män är så få.
Som tabellen ovan visar var det för barn vars förälder hade ensam vårdnad mycket vanligt att använda åtminstone 330 dagar fram till att barnet var ett år gammalt, 52 procent av barnen hade en förälder som hade tagit ut så många dagar, motsvarande andel när barnen hade föräldrar med gemensam vårdnad var enbart 18 procent. När barnet var två år gammalt var det 60 procent av dem med ensam vårdnad som hade använt åtminstone 390 dagar, medan motsvarande för dem med gemensam vårdnad var 31 procent. Vid treårsdagen var det mer än hälften av dem med ensam vårdnad som hade tagit ut mer än 420 dagar. Att ta ut mycket få dagar är inte särskilt vanligt vare sig föräldrarna har ensam eller gemensam vårdnad. Ensam vårdnad om ett barn innebär inte per automatik att föräldern är ensamstående, dvs. inte delar bostad med någon annan. Föräldern kan ha ensam vårdnad om ett barn och gemensam vårdnad om ett annat och kan också vara sammanboende med någon annan förälder. Vissa av dem med ensam vårdnad lever dock i ensamståendehushåll, med eller utan kontakt med den andra föräldern. På liknande sätt innebär det inte att alla föräldrar med gemensam vårdnad lever tillsammans. Dock är majoriteten av dem med gemensam vårdnad sammanboende, särskilt när barnet är yngre
(se även avsnitt 5.2). Med ensam vårdnad disponerar som sagt vårdnadshavaren över samtliga dagar med föräldrapenning själv. Det kan påverka uttagsmönstret, på så sätt att de dagar som normalt är tillägnade den andra föräldern, inklusive de månader som normalt är reserverade för den föräldern, kan användas fritt. I den mån de som har ensam vårdnad också är ensamstående så är det mer vanligt att de hushållen har en lägre ekonomisk standard än om barnet lever i en familj med föräldrar som är gifta eller sammanboende (se vidare avsnitt 6.9.2). Det kan påverka uttaget på så sätt att ledigheten inte kan sträckas ut i tid genom att ta ut färre dagar med föräldrapenning per vecka.
6.3.4. Män i statlig sektor tar ut flest föräldrapenningdagar
I figur 6.11 redovisas medianuttaget för kvinnor och män efter anställningssektor samt för företagare med B-inkomst, dvs. inkomst från enskild firma.6 Jämfört med ett genomsnittsmått ger medianen här något högre värden för kvinnor och något lägre värden för män. Figuren visar också spridningen i uttag för respektive grupp där den övre respektive nedre kvartilen anger uttaget för de 25 procent som tar ut högst respektive lägst antal dagar. Det är för kvinnor i kommunal sektor och bland företagare som medianuttaget av föräldrapenning är som högst, och för kvinnor är det lägst i statlig sektor. För män är mönstret det motsatta.
6 Företagare definieras som de med en B-inkomst som överstiger A-inkomsten. B-inkomst avser inkomst från näringsverksamhet och A-inkomst avser förvärvsinkomst. Inkomstuppgifterna avser PGI.
Källa: Försäkringskassan, egna bearbetningar.
Not: Övre kvartil avser gränsen vid vilken 25 procent tar ut fler nettodagar och lägre kvartilen vid vilken 25 procent tar ut färre dagar.
Skillnaden i uttag av föräldrapenning är betydande mellan de 25 procent som tar ut högst respektive lägst antal dagar med föräldrapenning (se figur 6.11). För kvinnor är skillnaderna störst för statligt anställda där det skiljer cirka 126 dagar medan det för kvinnor i kommunal sektor skiljer 108 dagar. I absoluta tal är skillnaden mellan den övre och nedre kvartilen något mindre för män. Det skiljer dock ändå 118 dagar i statlig sektor mellan den fjärdedel män som tar ut högst respektive lägst antal dagar. Motsvarande siffra för manliga företagare är cirka 82 dagar.
Kvinnor i kommunal och privat sektor koncentrerar sitt uttag mer till barnets yngre åldrar, enbart elva procent av det totala antalet uttagna dagar sker efter barnets treårsdag. För kvinnor i den statliga sektorn och i landstingssektorn är motsvarande andel 15 procent. Antalet dagar som tas ut efter treårsdagen varierar mellan 37 dagar för kvinnor i den kommunala sektorn och 47 dagar för kvinnor i landstingssektorn.
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män
Kommun Landsting Statlig Privat Företagare
Median
Övre kvartil Nedre kvartil
För män är det i privat och kommunal sektor som högst andel dagar tas ut efter treårsdagen, 38 respektive 37 procent. I genomsnitt används 39 respektive 40 dagar av män under den tiden. Män i privat och kommunal sektor tar därmed i högre grad än män i statlig sektor och landstingssektor ut sin föräldrapenning senare i barnets liv, och tar även ut totalt sett färre dagar.
Särskilt om företagare
För män som är företagare (B-inkomst) är medianuttaget av föräldrapenning lägre än för de män som är anställda. För kvinnor som är företagare ligger uttaget i nivå med uttaget för kvinnor i privat sektor. Dock skiljer sig även uttaget för både kvinnor och män mellan olika typer av företagsformer vilket dock inte varit möjligt att fånga utifrån Försäkringskassans statistik. Försäkringskassans uppgifter speglar uttaget fram till och med 2015, men avser barn födda 2007 och i statistiken går det enbart att se dem som har enskild firma.
Riksrevisionen har bearbetat statistik kring uttag av föräldrapenning för företagare och då tagit hänsyn till vilken företagsform föräldrarna har (se tabell 6.4). Klassificeringen som anställd, egenföretagare med aktiebolag, enskild näringsidkare eller kombinatör utgår från Statistiska centralbyråns LISA-databaser och avser individens sysselsättning vid barnets födelseår. Föräldrarna är sammanboende under den studerade perioden. Det är tydligt att det främst är för män med eget företag som användningen av föräldrapenning är mer villkorad, enbart cirka 65 procent av män med enskild firma använde åtminstone en föräldrapenningdag innan barnet fyllde tre år.
Källa: Riksrevisionen, kommande rapport.
*En tredjedel av gruppen kombinatörer saknar inkomst från näringsverksamhet. Gruppen överlag visar stora likheter med gruppen anställda vilket gör det troligt att en stor andel i gruppen får sin främsta försörjning från anställning. Not: Beräkningarna baseras på följande antal kvinnor och män; Anställda (152 400 män, 209 222 kvinnor), Eget aktiebolag (4 714 män, 1 274 kvinnor), Enskild firma (6 845 män, 5 232 kvinnor), Kombinatör (23 208 män, 14 521 kvinnor).
För män med aktiebolag är andelen som har tagit ut minst en dag högre än för dem med enskild firma, men för bägge grupperna är andelen jämfört med de män som var anställda lägre. Bland kvinnor var det fyra procent av dem med enskild firma som inte tog ut en enda föräldrapenningdag de första tre åren. Bland dem som tog ut dagar fanns det också skillnader i hur många dagar som användes. Antalet använda föräldrapenningdagar var lägst för dem med eget aktiebolag, bland både män och kvinnor, vilket kan vara en indikation på att det är svårt att helt släppa företaget och att ledigheten därför blir kortare. En anledning till detta förhållande kan även vara att aktiebolag tenderar att ha en högre ambitionsnivå vad gäller att expandera verksamheten, men också att företagsformen oftare innefattar andra anställda än vad som är fallet när det gäller andra företagsformer. Det kan ändå konstateras att det genomsnittliga antalet använda dagar låg på 261, dvs. kvinnor använde redan de första tre åren mer än hälften av föräldrapenningen.
6.3.5. Sammanfattande beskrivning av bakgrundsfaktorernas betydelse för intensitet i uttaget
Figurerna 6.12 och 6.13 nedan ger en sammanfattande bild av det genomsnittliga uttaget av föräldrapenning vid barnets treårsdag för kvinnor och män grupperade efter olika bakgrundsfaktorer. Naturligtvis
kan de studerade kvinnorna och männen tillhöra flera olika grupper i figurerna och vissa av bakgrundsfaktorerna kan också samspela, även om exempelvis en hög utbildning inte nödvändigtvis behöver innebära hög inkomst. Sektorer är också ett delvis trubbigt mått eftersom det inte ger information om huruvida föräldern är tjänsteman eller anställd, för vilka det under studieperioden kunde vara stora skillnader i villkor om bland annat föräldralön.
Källa: Försäkringskassan, egna bearbetningar.
Not: Företagare definieras som de med B-inkomst och det är inte möjligt att särskilja företagsform.
200 220 240 260 280 300 320 340
Källa: Försäkringskassan, egna bearbetningar.
Not: Företagare definieras som de med B-inkomst och det är inte möjligt att särskilja företagsform.
För män är skillnaden i antalet uttagna dagar stor. Den grupp som tar ut högst antal dagar är de som är anställda i statlig sektor, de tar ut nästan dubbelt så många dagar som de som tar ut lägst antal dagar i de studerade grupperna, dvs. män med enbart grundskoleutbildning. Manliga företagare ligger bland de grupper som har ett lägre uttag, medan kvinnliga företagare ligger mer i mitten. Det är också tydligt att kvinnor med hög utbildning, kvinnor med hög inkomst och kvinnor som arbetar i statlig sektor delar föräldrapenningen mer med den andra föräldern, vilket även tidigare studier har kommit fram till (Försäkringskassan 2013a och 2011b; ISF 2012 och 2013a; Duvander m.fl. 2015). Även bland män med högt föräldrapenninguttag finns motsvarande grupper representerade, dvs. hög inkomst, hög utbildning respektive anställd i statlig sektor. Detta kan också spegla möjligheterna att vara föräldraledig, dvs. att det i vissa yrken, sektorer etc. kan vara lättare att vara föräldraledig som man eftersom det finns en generös föräldralön och arbetsgivaren har en positiv attityd till ledighet. För kvinnor och män med utländsk bakgrund skiljer sig uttaget åt i relation till kvinnor och män födda i Sverige. Kvinnor födda i utlandet
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
har ett högre genomsnittligt uttag av föräldrapenning än kvinnor födda i Sverige, medan det motsatta är fallet för män (se SOU 2016:73 för mer information).
6.4. Föräldraledighet på heltid och deltid
Den statistik som Försäkringskassan tillhandahåller avser uttagna dagar med föräldrapenning och kan ge en indikation på föräldraledighetens längd och fördelning. Den kan också ge information avseende hel- och deltidsledighet. För att ge en fullständig bild av tiden med barnet, fördelningen av ledighetstiden mellan föräldrarna och hur föräldrapenning och föräldraledighet används behöver dock uppskattningar av även den obetalda ledighetstiden göras.
6.4.1. Föräldraledighetens längd
Den totala föräldraledighetslängden, samt huruvida den är sammanhängande eller består av kortvariga perioder, har betydelse för kvinnor och mäns totala arbetsutbud, intjänade inkomster och framtida pensioner. Ett antal olika undersökningar har genomförts för att försöka beskriva föräldraledighetslängden, dels enkätundersökningar där föräldrar tillfrågas om sin ledighet i efterhand, dels undersökningar där man utifrån den befintliga statistiken skattar ledighetsperiodernas längd. Med båda metoderna finns felkällor. I en enkät eller intervjuundersökning kan svarsfrekvensen vara låg och respondenterna minnas fel eller anpassa sina svar. I en modell där föräldraledigheten skattas kan antagandena som är utgångspunkten för beräkningen leda till att ledighetslängden antingen blir underskattad, om för långa perioder utan föräldrapenninguttag undantas, eller att föräldraledighetslängden blir överskattad, om föräldern i stället till exempel har arbetat, studerat m.m. under den tid då föräldrapenning inte har tagits ut. I tabellen nedan redovisas ett antal olika studiers uppskattningar av föräldraledighetslängden. De olika metoderna är inte alltid jämförbara eftersom mätningsperioden (barnets ålder), metoden och regelverkets konstruktion har varierat mellan de olika mätperioderna. I de intervjuundersökningar som genomfördes av Riksförsäkringsverket (RFV) samt Försäkringskassan 2003 (barn födda bl.a. 1999) respektive 2013 (barn födda 2004 och barn födda 2009) har liknande meto-
der använts för att jämförelser ska kunna göras över tid avseende hur lång föräldraledighet föräldrarna uppger sig ha haft. Vid undersökningen om barn födda 2004 respektive 2009 hade dock det totala antalet möjliga dagar med föräldrapenning ökats med 30 dagar och ytterligare en månad reserverats för båda föräldrarna. Uttagsmönstret för män och kvinnor hade förändrats som en följd av detta och även som ett resultat av den underliggande trenden att män använder allt fler dagar med föräldrapenning. Tabellen ska därför tolkas som ett antal nedslag för skattad föräldraledighetslängd.
Källa: Evertsson och Duvander 2010; SOU 2014:28; RFV 2003b; RFV 2004; Försäkringskassan 2013c.
*Skattning inom parantes redovisar längden om enbart föräldrar som använt föräldrapenning ingår.
Från tabellen kan utläsas att föräldraledighetslängden för kvinnor inte har varierat särskilt mycket över tid, trots stora förändringar i föräldrapenningens regelverk medan mäns föräldraledighet har ökat i tid. Jämförelser ska dock göras med försiktighet. I intervjuundersökningen från Försäkringskassan (Försäkringskassan 2013c) framkom att 41 procent av kvinnorna uppgav sig ha varit föräldralediga i upp till ett år, vilket innebär att 59 procent var lediga längre än så. Totalt 22 procent uppgav en ledighetstid på exakt ett år och 16 procent av kvinnorna uppgav att de varit lediga 1,5 år. Mycket långa ledigheter var inte så vanliga, totalt 80 procent av kvinnorna uppgav en kortare ledighetslängd än 18 månader. För männen var ledigheten betydligt kortare. Cirka 23 procent av männen var överhuvudtaget inte föräldralediga de första två åren. Enbart 50 procent av männen var lediga längre än två månader.
Källa: Försäkringskassan, 2013c.
Not: Avser intervjuer med män och kvinnor till barn födda 2004 respektive 2009.
I undersökningarna från 2003, 2013 och 2014 har även relationen mellan antalet dagar med föräldraledighet och använda dagar med föräldrapenning studerats. Relationen ser mycket likartad ut för män och kvinnor i studien från 2013 och ligger på cirka 1,4 heltidsdagar på varje föräldrapenningdag. Om deltidsledigheten inkluderas blir relationen 1,6–1,7 ledighetsdagar på en föräldrapenningdag. För att kunna göra en jämförelse med undersökningen från 2003 har ett annat mått än heltid och deltid använts när relationen har räknats fram. Vad som kan observeras är att den faktiska ledighetslängden i relation till uttaget har ökat över tid, både för kvinnor och för män. För de föräldrar som svarade i undersökningen från 2003 gick det i genomsnitt 1,19 föräldraledighetsdagar på varje uttagen föräldrapenningdag för männen. Tio år senare var motsvarande siffra 1,48. För kvinnorna gick det 1,30 föräldraledighetsdagar på varje föräldrapenningdag enligt undersökningen 2003, vilket utökades till 1,54 dagar enligt undersökningen 2013. För barn födda 2009 konstruerades ett liknande mått som visade hur starkt sambandet var mellan uttagna föräldrapenningdagar och föräldraledighetsdagar. Måttet visade att korrelationen var starkare för män än för kvinnor, 0,8 respektive 0,6.
23
12
17
10
5
7
11
4
3 3
5
4
22
4
7 7
5
3
16
2
3
1
2
10
1
1
0 0
1
0 0
2
1
2
3
2
1
2
1
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
0 5 10 15 20 25
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
Kvinnor Män
Undersökningsperioden i de studier som återges här sträcker sig längre än de 18 månader då hel ledighet utan föräldrapenninguttag är möjligt. Det går inte att utifrån statistiken utläsa om föräldrarna intensifierar sitt uttag efter den tidpunkten. Det kan konstateras att av de kvinnor som uppmanades uppskatta sin föräldraledighet (hel- och deltid för barn födda 2004 och 2009) uppgav 19 procent en total ledighetslängd som översteg 18 månader (Försäkringskassan 2013c). För män var ledigheten aldrig så lång, däremot inföll den ofta senare i barnets liv vilket kan innebära att möjligheten till ledighet från arbetet till större del är avhängig användande av föräldrapenningdagar för män än för kvinnor. Längre perioder av föräldraledighet utan föräldrapenninguttag är också ovanliga av ekonomiska skäl. Enbart en liten andel av alla barn hade föräldrar som använt högst 100 dagar vid barnets ettårsdag (tabell 6.5). I studien av barn födda 2009, där föräldraledighetsperioder skattades från statistik, framkom att det fanns skillnader, om än små, i hur föräldrapenninguttag och föräldraledighetslängd korrelerade. För männen var sambandet starkare än för kvinnor, kvinnornas ledighetslängder varierade mer än männens.
Ledighetslängden för barnet kan också variera på grund av att barn föds under årets alla månader men tillgången till förskoleplatser varierar över året. I skollagen (2010:800) framgår att kommunen ska erbjuda en förskoleplats inom fyra månader efter det att vårdnadshavarna gjort en anmälan om önskemål om förskola (8 kap. 14 §). Enligt Skolinspektionens uppföljning av efterlevnaden av regeln har samtliga av de undersökta kommunerna rapporterat att alla barn erbjuds plats inom tidsramen (se SOU 2016:73). Det innebär dock att plats kan komma att erbjudas på förskola som föräldrarna inte har som förstahandsval och att de därför avvaktar med att låta barnet börja i förskola och sträcker ut ledigheten till dess att plats finns på en förskola som passar föräldrarnas önskemål om till exempel närhet till hemmet. Alternativet är att önska en förskoleplats tidigare när platstillgången är stor, exempelvis i augusti och september, även om föräldrarna egentligen önskar en längre föräldraledighet. Ledighetstiden kan också påverkas av att föräldrarna önskar att barnet inte ska delta i förskolan på heltid när det är litet.
6.4.2. Föräldraledighet och föräldrapenning på heltid och deltid
Den långa sammanhängande ledigheten och uttaget av föräldrapenning sker huvudsakligen när barnet är litet, oavsett stora teoretiska möjligheter att vara föräldraledig när barnet är äldre. Behovet och användningen av ledighet kan dock vara större kan sträcka sig längre upp i åldrarna än vad föräldrapenninguttaget indikerar. Föräldrarna har till exempel möjlighet att reducera arbetstiden med upp till 25 procent av normalarbetstiden i branschen fram till dess att barnet fyller åtta år, ibland längre om till exempel kollektivavtal möjliggör detta. En del av denna deltidsledighet kan kombineras med uttag av föräldrapenning om föräldrarna har kvar föräldrapenningdagar för barnet. Under 2015 var det dock enbart tre procent av samtliga dagar utbetalade till kvinnor och fyra procent av samtliga dagar utbetalade till män som var på en nivå understigande hel föräldrapenning. Den näst vanligaste nivån var halv föräldrapenning, därefter en fjärdedels föräldrapenning. Mycket av deltidsledigheten finansieras sannolikt därför utanför föräldrapenningsystemet. Det kan också observeras att deltidsledigheten, liksom föräldrapenning på hel förmånsnivå, är koncentrerad kring barnets yngre åldrar (se figurerna 6.15 och 6.16).
Källa: Försäkringskassan, egna bearbetningar.
0 2 4 6 8 10 12 14 16
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8
Barnets ålder
Samtliga
Grundskola
Eftergymnasial
Lägst inkomst
Högst inkomst
Företagare
Studerande
Utlandsfödd
Källa: Försäkringskassan, egna bearbetningar.
I samtliga grupper är deltidsuttaget litet sett i relation till samtliga dagar med föräldrapenning som används, men det finns vissa skillnader mellan kvinnor och män med olika utbildnings- och inkomstnivåer. De som använder lägst antal dagar på deltid är utlandsfödda föräldrar, de med låg inkomst samt de som har grundskola som högsta utbildningsnivå. Företagare är den grupp som i högre utsträckning än andra använder flexibiliteten i försäkringen, både manliga och kvinnliga företagare börjar redan tidigt i barnets liv att nyttja deltidsledighet och har ett mycket högre uttag relativt andra grupper. Företagare kan mer än andra grupper ha behov av att kombinera förvärvsarbete och ledighet under samma dag, eftersom det kan finnas behov av kontinuerlig kontakt med företaget även under en ledighetsperiod. Mönstret är i stort detsamma för kvinnor och män även avseende andra bakgrundsfaktorer, men män använder färre dagar. Det kan konstateras att föräldrapenning på deltid inte används särskilt flitigt, men att det kan ge en nödvändig flexibilitet vid vissa tillfällen, även om det är mindre vanligt att föräldrapenningen nyttjas på det sättet under mycket långa perioder.
0 1 2 3 4 5 6 7
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8
Barnets ålder
Samtliga
Grundskola
Eftergymnasial
Lägst inkomst
Högst inkomst
Företagare
Studerande
Utlandsfödd
Det finns också, beroende på förälderns normalarbetstid, en möjlighet att använda föräldrapenning utan att föräldern reducerar sin arbetstid. Det finns möjlighet att använda föräldrapenning för arbetsfri tid eller att använda exempelvis föräldrapenning på lägstanivå eller grundnivå på arbetsfria dagar. Måttet omfattning på föräldrapenningen ger därför inte en heltäckande bild av om föräldrapenningen används för att vara helt ledig eller för att reducera arbetstiden.
Även om det är ovanligt att använda föräldrapenning på en lägre förmånsnivå än hel finns det skillnader mellan män och kvinnor när det gäller om föräldraledigheteten tas ut i långa sammanhängande perioder eller avser mer kortvariga ledigheter. I en studie från Inspektionen för socialförsäkringen studerades antalet s.k. episoder fram till och med att barnet hade fyllt åtta år. I studien definieras episoder som att det går högst sex dagar utan föräldrapenning mellan varje dag med föräldrapenning. Resultatet visar att män och kvinnor tar ungefär lika många episoder, men att mäns episoder är kortare än kvinnors. Tendensen enligt studien är att antalet episoder ökar i antal över tid, till cirka sex för kvinnor (barn födda 2002) och cirka sju för män (barn födda 2002). Studien visar även att antalet använda föräldrapenningdagar per vecka har minskat över tid, dvs. att det finns indikationer på att föräldrarna sprider på uttaget mer nu än tidigare. För barn födda 2006 var det för både män och kvinnor fem dagar per vecka som användes under perioden fram till fyraårsdagen, medan motsvarande mått för barn födda 1995 var 5,7 för kvinnor och 5,5 för män. Det finns även skillnader beroende på inkomst på så sätt att kvinnor med högre inkomst använder fler episoder än kvinnor med låg inkomst och att kvinnor med hög inkomst använder färre dagar per vecka än kvinnor med låg eller ingen inkomst. Skillnaderna beroende på inkomst är mindre för män än för kvinnor. (ISF 2013b).
Föräldraledighet är svårmätt eftersom inte enbart föräldrapenninguttag kan räknas in i den tid då omsorg om barn ersätter förvärvsarbete. Föräldrarna kan till exempel reducera sin ordinarie arbetstid som en följd av föräldraskapet för att minska barnets tid i förskola eller fritidsverksamhet och för att ge tid till det ökade behovet av hemarbete som ofta följer av föräldraskap. De föräldrar som arbetar deltid redan innan de blir föräldrar kan i vissa fall inte med föräldraledighetslagen (1995:584) som grund reducera sin arbetstid ytterligare, men kan välja att inte gå upp i arbetstid om en sådan möjlighet erbjuds. De kan även avstå från att söka arbete på heltid för att de gör bedömning-
en att en heltidstjänst inte går att förena med familjelivet. Undersysselsättningen inom vissa sektorer är stor, och många som arbetar deltid önskar öka sin arbetsinsats men saknar möjligheter till heltidsarbete. Inom gruppen föräldrar som arbetar deltid finns också de som anger att de inte önskar en heltidstjänst. Det kan finnas ett antal anledningar till ett sådant ställningstagande, där avvägningar relativt ansvaret för obetalt hem- och omsorgsarbete kan vara en del. (Se vidare avsnitt 4.1.4 för information om förekomsten av deltidsarbete.)
6.4.3. Ökat uttag under sommarmånader och vid årsskiften
Förutom att föräldrapenningen kan användas för del av dag, kan den förstås även spridas ut över året för att till exempel ge möjlighet till förlängd ledighet under sommarmånaderna. Uttaget varierar över året även för att barns födelsetidpunkter inte är jämnt fördelade över året. Under 2015 föddes flest barn under våren och sommaren, särskilt i juli månad (Statistiska centralbyrån statistikdatabasen). Om uttaget av föräldrapenning under ett kalenderår bryts ned på olika månader går det att se att det finns en koncentration av uttaget avseende antalet utbetalda dagar dels under sommarmånaderna, dels runt årsskiftet. Mönstret gäller för både män och kvinnor.
6.4.4. Samtida ledighet
Föräldrapenning kan som huvudregel inte användas för samma barn och tid. Under 2012 infördes dock möjligheten att under barnets första levnadsår använda 30 dagar med föräldrapenning för att vårda barnet gemensamt, för att t.ex. förlänga den första tiden tillsammans med ett nyligen hemkommet barn. De dagar som används är inte reserverade och när man är hemma samtidigt förbrukas två dagar i stället för en, vilket kan förkorta den totala ledighetslängden. Föräldrarna kan därför välja bort möjligheten till samtida ledighet till förmån för att spara dagar till efter barnets ettårsdag.
Källa: Store, Försäkringskassan.
*För 2017 är enbart månaderna januari–september medräknade.
Som tabell 6.6 visar har dubbeldagar använts för ungefär 35 000– 37 000 barn per år under perioden 2013–2016. Under det första kalenderåret det var möjligt att använda s.k. dubbeldagar var användningen lägre, vilket kan berott på att kännedomen om reformen då var mindre. En annan anledning var att, eftersom dagarna kan användas under barnets första levnadsår, en utbetalning kan ske samma år barnet föds eller året efter, beroende på när i tiden barnet är fött och när föräldrarna väljer att använda dagarna. Under 2017 är antalet föräldrar och barn som använt dubbeldagar något lägre, men det beror på att enbart nio månader är medräknade för det året. Givet att det i genomsnitt föddes 114 000 barn under perioden 2012–2013 samt 2015 var det ungefär vart tredje barn i de årskullarna som det användes dubbeldagar för. Under 2016 föddes något fler barn och föräldrapenning för något fler dubbeldagar utbetalades. Baserat på ett genomsnittligt antal födda barn 2015 respektive 2016 var andelen som dubbeldagar användes för cirka 32 procent. Antalet kvinnor och män som tar ut dubbeldagar är ungefärligen lika många, variationerna kan förklaras med att utbetalningar av föräldrapenning för dubbeldagar kan ske på olika sidor om brytdatumet för tolvmånadersperioden samt att inte alla föräldrapar består av en kvinna och en man. Det genomsnittliga antalet dagar som användes av föräldrarna varierade mellan 12 och 13 nettodagar under året, vilket innebär att föräldrarna använde något mindre än hälften av de dubbeldagar som är möjliga att nyttja. Per barn blir dagantalet det dubbla, men avser alltså samtida ledighet för föräldrarna. Medelbeloppet som utbetalas för dubbeldagarna är högre för män än för kvinnor, vilket är fallet även
när det gäller föräldrapenning i stort. Under dubbeldagar lämnas enbart föräldrapenning på sjukpenning- eller grundnivå.
Möjligheten till samtida ledighet med föräldrapenning ger båda föräldrarna en möjlighet att ha en tidig och nära kontakt med barnet, etablera rutiner och få förutsättningar till större avlastning och ökat samarbete kring hem- och omsorgarbetet efter att ett nytt barn kommit till familjen. Särskilt män kan få en tidigarelagd sammanhängande tid med barnet än vad som normalt är fallet eftersom kvinnor oftast är de som tar ut föräldraledighet först och män i högre utsträckning tar ut föräldraledighet senare i barnets liv. Det kan därför vara så att de som använder dubbeldagar är mer inriktade på ett delat ansvar för barnet än vad de som inte använder dagarna är. Men det är även möjligt att tolka användningen av dagarna på ett annat sätt. Att vårda ett barn gemensamt innebär också mindre egen- och vardagsansvar för barnet och behöver därmed inte nödvändigtvis indikera att föräldrapenningen i övrigt kommer att delas lika. I en tidigare studie om mäns ledighet konstaterades att pappan i högre utsträckning blir någon som inte har huvudansvaret för barnet vid samtida ledighet, utan i stället stödjer och hjälper. (Brandth och Kvande 2003; Brandth och Kvande 2015)
Källa: Försäkringskassan, egna bearbetningar.
Not: I gruppen som inte tagit ut dubbeldagar ingår inte de barn som har en eller båda föräldrarna som inte tagit ut en enda dag.
Försäkringskassan har tagit fram statistik på hur föräldrapenning fördelas mellan män och kvinnor för dem som använt dubbeldagar och dem som inte använt dubbeldagar. I den senare gruppen har de föräldrapar där en av föräldrarna inte tagit ut någon dag under barnets första levnadsår tagits bort. Jämförelsen visar att bland dem som använt dubbeldagar så ligger det samlade uttaget för män lägre än bland de som inte använt sig av möjligheten. Bland kvinnor var uttaget av föräldrapenning betydligt högre det första året, hela 40 dagar mer användes av kvinnor då dubbeldagar användes, vilket påverkar det totala antalet använda dagar under treårsperioden. För gruppen som använde dubbeldagar utgjorde mäns andel av det totala uttaget de första tre åren 25,5 procent. För dem som inte använde dubbeldagarna utgjorde mäns andel 32 procent. Det kan indikera att för gruppen som använde dubbeldagar ersatte dessa dagar delvis egen, självständig ledighet för pappan men också att i gruppen som inte använde dubbeldagar så kunde ambitionen i stället vara att spara dagar till en längre sammanhängande och mer jämställt ledighet. Det som inte visas i figurerna är
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
Kvinnor Män Samtliga Kvinnor Män Samtliga
Barn vars föräldrar tagit ut dubbeldagar Övriga (där båda föräldrar tagit ut FP under barnets
första levnadsår)
1 år 2 år 3 år
de situationer då en förälder inte använde någon dag med föräldrapenning det första levnadsåret. I gruppen som använde dubbeldagar var den totala användningen av dagar högre, med en omfattning som motsvarar cirka 14 dubbeldagar, vilket väl motsvarar det genomsnittliga antalet dagar per förälder som användes under samma tidsperiod (se tabell 6.6).
6.5. Dagtyper och kompensation
Föräldrapenningen kompenserar för den inkomstförlust som uppstår när föräldrarna avstår förvärvsarbete för att vårda ett barn. Ersättningen varierar beroende på föräldrarnas sjukpenninggrundande inkomst (SGI), där det finns ett maxbelopp om tio prisbasbelopp. Det innebär att för 2017 kan den sjukpenninggrundande inkomsten som högst vara 448 000 kronor, och den högsta ersättningen per dag är 952 kronor. För de föräldrar som saknar SGI eller som inte uppfyller kraven för att få föräldrapenning på sjukpenningnivå kan föräldrapenning på grundnivå, med en ersättning på 250 kronor per dag, betalas ut. Förutom dagar på sjukpenning- eller grundnivå har vårdnadshavarna vid gemensam vårdnad 45 dagar vardera med en ersättning på 180 kronor per dag, en lägstanivå som är lika för alla.
6.5.1. Kvinnor har i genomsnitt en lägre föräldrapenning än män
Föräldrarnas olika inkomstnivåer och koppling till arbetsmarknaden får konsekvenser i form av vilken ersättningsnivå som föräldrarna tar ut föräldrapenning på och även hur många dagar som används. Skillnaden mellan män och kvinnor när det gäller utbetald föräldrapenning beror dels på att män har i genomsnitt högre inkomster än kvinnor, dels på att det är vanligare att kvinnor använder ersättning på grundnivå.
Tabellen nedan visar hur medelersättningen har utvecklats över tid och skillnaderna i medelersättning för män och kvinnor för de dagar när ersättningen är baserad på förälderns SGI. Den redovisade medelersättningen varierar över tid beroende huvudsakligen på löneutvecklingen. För 2016 var skillnaden i medelersättning mellan män och kvinnor totalt 87 kronor när den föräldrapenning som tas ut på maximal nivå räknats bort. I tabellen visas även utbetald ersättning
på grund- och lägstanivå respektive år. Under perioden 2006–2016 har den reala ökningen för framförallt lägstanivådagarna varit hög. Den 1 juli 2006 höjdes ersättningen för barn födda från och med den tidpunkten från 60 till 180 kronor om dagen. Föräldrapenning på lägstanivå betalas dock även fortsättningsvis ut med 60 kronor per dag för barn födda före detta datum, därav den lägre summan i tabellen (samt att uppgifterna i tabellen presenteras i 2016 års priser). Även grundnivåns nominella nivå har ökat under perioden från 180 kronor 2006 till 225 kronor 2013 och till 250 kronor 2016. Ersättning på den högsta nivån, vilken redovisas i 2016 års priser, har fluktuerat under perioden. Orsaken är dels att ersättningen följer utvecklingen av nivån på prisbasbeloppet, dels att de redovisade värdena påverkas av inflationen.
Av samtliga dagar med föräldrapenning som betalas ut enligt förälderns SGI var det för män 31 procent och för kvinnor 12 procent av dagarna som betalades ut på den högsta möjliga nivån 2016. Andelen dagar utbetalda på den högsta nivån har ökat över tid, eftersom lönerna normalt utvecklas snabbare än priserna. Om lönebortfallet överstiger kompensationsnivån kraftigt kan det innebära att incitamenten till att använda föräldrapenningen minskar.
Källa: Försäkringskassan, egna bearbetningar.
Not: Andelen dagar på maximal nivå för 2016 utgör en prognos.
Särskilt om grundnivån
I de fall föräldern saknar eller har en låg SGI eller inte uppfyller 240dagarsvillkoret betalas ersättning ut på grundnivå. För kvinnor betalas en mycket högre andel av de dagar som skulle kunna ha betalats ut enligt SGI i stället ut på grundnivå än vad som är fallet för män. Andelen dagar som utbetalas på grundnivån ökar över tid för både män och kvinnor, men mest för kvinnorna. Det finns flera förklaringar till ökningen. Grundnivån har höjts i flera steg sedan 2002 och uppgår för närvarande till 250 kronor per dag. Höjningen av grundnivån har fått effekten att en större andel personer får ersättning på grundnivå än tidigare. Föräldrar som har en ersättning baserad på sin SGI men där dagbeloppet inte överstiger grundnivån får ersättning på grundnivå i stället för på sjukpenningnivå. Andelen föräldrar som saknar SGI har ökat och det kan också vara så att intresset att ta ut föräldrapenning på grundnivå ökar när ersättningen höjs. Som en följd av att grundnivån höjdes från 60 kronor till 120 kronor 2002 så ökade mammors genomsnittliga uttag av dagar på grundnivå. I ge-
nomsnitt ökade uttaget med 17 dagar under barnets andra levandsår. Någon motsvarande ökning kunde inte observeras hos männen eller för de mammor som hade ersättning på sjukpenningnivå. (ISF 2016a)
En höjning av grundnivån kan därmed innebära att mammor tar ut fler dagar med föräldrapenning än tidigare vilket kan vara positivt ur aspekten att den ekonomiska situationen förbättras för hushållet, men det finns även risk att föräldraledigheten förlängs vilket kan innebära en risk för en försenad etablering på arbetsmarknaden. Huruvida de extra dagar som togs ut även förlängde ledigheten eller innebar att fler dagar per vecka togs ut undersöktes inte i studien (ibid). Antalet utbetalda dagar på grundnivå varierar med barnets ålder. Av det totala antalet dagar under vilka kvinnor tog ut föräldrapenning under barnets första levnadsår utgjorde 21 procent dagar med ersättning på grundnivå, om lägstanivådagarna undantas. Motsvarande andel för männen var tolv procent, men antalet föräldrapenningdagar som användes av män under barnets första levnadsår var mycket litet. För barn äldre än två år är antalet dagar med föräldrapenning begränsat och antalet dagar på grundnivå är mycket lågt, både för män och för kvinnor. För lägstanivådagarna ökar antalet utbetalda dagar på lägstanivå i slutet av uttagsperioden, en anledning är sannolikt att föräldrar vill ta ut dessa innan rätten upphör när barnet fyller åtta år.
6.5.2. Bakgrundsfaktorer påverkar vilka dagtyper som används
Uttaget av föräldrapenning och i vilken utsträckning ersättning på grund- och lägstanivå används varierar med föräldrarnas bakgrund, t.ex. avseende om de är födda i Sverige eller inte, vilken utbildningsnivå och sysselsättning de har och vilken nivå deras inkomst ligger på. I avsnittet nedan beskrivs uttaget för barn födda 2007, bakgrundsfaktorerna avser situationen året innan barnet föddes.
Källa: Försäkringskassan, egna bearbetningar. *Inkomstnivåerna är definierade som att Låg inkomst avser män respektive kvinnor med pensionsgrundad inkomst inom kvintil 1 (för hela populationen), Medelinkomst avser inkomster inom kvintil 2–4 och Hög inkomst avser inkomster inom kvintil 5. Inkomsten avser året före barnets födelse, dvs. 2006.
Om föräldern har en låg inkomst eller helt saknar inkomster ges ersättning på grundnivån. Följaktligen är det en högre andel dagar som betalas ut på grundnivån till föräldrar med låga inkomster än till föräldrar med höga inkomster. Det är även skillnader i det totala antalet dagar som används, en förklaring till detta är att kvinnor med höga inkomster oftare fördelar föräldrapenningen mer jämställt än vad kvinnor med låga inkomster gör. Även andelen lägstanivådagar är högre för kvinnor med låga inkomster än för kvinnor med höga inkomster. Utredningen har i sitt delbetänkande (SOU 2016:73) redogjort för hur föräldrapenningen används av föräldrar som kommer till Sverige med barn. Figur 6.19 nedan visar uttaget av föräldrapenning de två första åren efter invandringen för föräldrar som kom till Sverige 2012. Grundnivån är oftast den nivå som de föräldrar som kommer till Sverige är hänvisade till att använda, även om det finns möjlighet att uppfylla kvalificeringsvillkoret om viss tids försäkring för föräldrapenning på sjukpenningnivå (240-dagarsvillkoret) även i andra medlemsländer i Europeiska unionen (EU). Det är också tydligt att kvinnors
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
343 342 320 89 103 112
Låg inkomst Medelinkomst Hög inkomst Låg inkomst Medelinkomst Hög inkomst
Kvinnor
Män
Dagar över SGI
Grundnivådagar
Lägsta nivådagar
långsammare etablering på arbetsmarknaden får effekten att enbart ett fåtal dagar utbetalats på sjukpenningnivå. Stora skillnader finns även mellan föräldrar som är födda i länder inom EU/Norden och föräldrar som är födda i övriga delar av världen. Föräldrar i den förstnämnda gruppen har oftare arbete än föräldrar i den sistnämnda gruppen. Med den nya begränsningsregeln för föräldrapenning som trädde i kraft den 1 juli 2017 (12 kap. 12 § andra stycket socialförsäkringsbalken) begränsas föräldrapenningen för äldre barn som kommer till Sverige, vilket också innebär att möjligheten till ersättning över grundnivån begränsas.
Källa: Försäkringskassan, egna bearbetningar.
Utbildning
Det är betydligt vanligare att kvinnor med högst grundskoleutbildning får ersättning på grundnivå, än vad som är fallet för dem som har högskoleutbildning. En förklaring till detta är att de med grundskoleutbildning kan ha fått barn tidigare än de med högskoleutbildning, vilket kan ha inneburit att de inte etablerat sig på arbetsmarknaden och därför inte uppfyller 240-dagarsvillkoret. Å andra sidan kan en
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
kvinna
man
kvinna
man
Mottagare födda inom EU/EES Mottagare födda utanför EU/EES
Sjukpenningnivå
Lägstanivå
Grundnivå
kvinna med högskoleutbildning också ha ett uppskjutet arbetsmarknadsinträde och därför inte ha upparbetat en sjukpenninggrundande inkomst före barnafödande. Det föreligger heller inte så stora skillnader mellan kvinnor med högst gymnasieutbildning och kvinnor med högskoleutbildning. Ungefär en lika stor andel av de uttagna dagarna utgörs av lägstanivådagar för samtliga utbildningsgrupper, även om antalet dagar med föräldrapenning på lägstanivå skiljer sig åt. Även det totala antalet använda dagar varierar efter utbildningsnivå, där de med grundskoleutbildning i genomsnitt tar ut flest dagar. För män är andelen dagar på grundnivå mycket låg, oavsett utbildningsnivå, men är högst bland de män som har grundskola som högsta utbildning. Antalet dagar som används är högst bland män med högskoleutbildning, och det är även män med sådan utbildning som har lägst andel dagar på grundnivå. Dagar på lägstanivå varierar inte särskilt mycket beroende på utbildningsnivå.
Studerande, företagare och olika sektorer på arbetsmarknaden
Studerande föräldrar har möjlighet att få föräldrapenning enligt en skyddad SGI utifrån arbete som utfördes innan studier påbörjades. De kan också få föräldrapenning enligt en SGI beräknad utifrån arbete som de har haft parallellt med studierna. För de studenter som inte har en sjukpenninggrundande inkomst att beräkna föräldrapenningen på eller som har en SGI innebärande en dagersättning på 250 kronor eller lägre så ges ersättning på grundnivå. Av dem